Introducciona A La Economia Del Sector Público

2da Edicin corregida y actualizada, por Francisco Moratinos G. paco4741@cantv.
net Noviembre 2005
INDICE
INTRODUCCIN FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO FUNCIONES DEL ESTADO Rama de asignacin./10 Rama de distribucin./10 Rama de estabilizacin./11 Interdependencia entre las funciones/11 EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA EFICIENCIA ECONMICA U PTIMO DE PARETO Eficiencia de consumo./15 Eficiencia de produccin./20 Eficiencia de produccin y consumo./25 DISTRIBUCION PTIMA DE LA RENTA La Funcin de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./29 BIENES PBLICOS CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS LA PTIMA PROVISIN DE LOS BIENES PBLICOS PUROS LA NATURALEZA DEL PROCESO POLTICO Actores principales del proceso poltico./40 Reconciliacin de preferencias conflictivas./45 EXTERNALIDADES EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO Externalidades en el consumo./50 Externalidades en la produccin./52 Externalidades negativas y efectos de repercusin./54 PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS Ventajas del sistema de precios./63 POLTICAS DE ASIGNACIN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS La regulacin de precios en los monopolios naturales./64 La teora del segundo mejor./66 EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIN Y VALORACIN Tipos de beneficios y costos./68 Medicin de beneficios y costos./7 CRITERIOS DE EVALUACIN Y COSTO DE OPORTUNIDAD Mtodos de evaluacin./72 Costo de oportunidad del capital./76 TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS TEORA DEL GASTO PBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO Evolucin de la teora de los gastos pblicos./79 Desarrollo de las funciones del Estado./80 CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS Causas aparentes./82 Causas reales./85 El crecimiento del gasto pblico en las economas latinoamericanas: el caso de Venezuela./88 Lmite de los gastos pblicos./88
5 8 8 10
II
14 14
29 33 33 34 40 50 50
III
IV
62 62 64 68 68 72 79 79 81
VI
VII
INDICE
VIII
CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS Objetivos e importancia./89 Tipos de clasificacin./89 LOS INGRESOS PBLICOS RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES Recursos patrimoniales./102 Tasas./108 Contribuciones especiales./113 CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS PBLICOS Objetivos e importancia./114 Tipos de clasificacin./115
89 102 102
114 120 120 130
IX
LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS El impuesto./120 Principios de tributacin./122 TRASLACIN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES El proceso de traslacin./130 Direccin y forma de la traslacin./131 La traslacin en el tiempo./131 Otros factores que influyen en la traslacin./132 DEFINICIONES
132 134 134
EL CRDITO PBLICO EFECTOS ECONMICOS DEL CRDITO PBLICO Emprstito y formacin de capital./134 La carga de la deuda pblica./135 El uso del crdito pblico frente a la imposicin y la creacin de dinero./136 TCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PBLICA La tcnica del emprstito./137 La deuda pblica./140 EL PRESUPUESTO PBLICO TEORA DEL PRESUPUESTO PBLICO Planificacin y presupuesto./144 Los principios del presupuesto./145 TCNICAS DE PROGRAMACIN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO Tcnicas de programacin./153 Fases del ciclo presupuestario./155 IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS Caractersticas generales./159 La definicin de renta./161 ENRIQUECIMIENTO NETO Ingresos no gravables (exonerados)./167 Gastos de produccin o de consumo?/168 Desgravamenes personales./169 Tarifas./171 Estructura del Impuesto sobre la renta en Venezuela./172 XIII EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACIN DE CAPITAL La oferta de fondos: funcin del ahorro./175 La demanda de fondos y la formacin real de capital./176 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO
137 144 144 153 159 159 167
XI
XII
175 175 177 2
INDICE
El anlisis de las curvas de indiferencia./178 Incidencia de los impuestos./179 EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER XIV IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Naturaleza del impuesto./187 Integracin de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas fsicas./189 TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO Es trasladable el impuesto sobre la renta de las sociedades?/190 Otros efectos econmicos./192 INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO Eficiencia econmica./197 La poltica de estabilizacin y la imposicin al consumo./198 TRASLACIN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO Incidencia del impuesto a las ventas./199 Traslacin de los impuestos sobre consumos especficos (sisas)./202 TRASLACIN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS Efectos econmicos del gasto-subvencin a una industria./211 Efectos econmicos del gasto-subsidio a los consumidores./216 NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO EL IMPUESTO AL GASTO Estructura del impuesto./220 Ventajas y desventajas del impuesto al gasto./221 ESTRUCTURA Y EVALUACIN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS El impuesto aduanero./223 El impuesto al consumo especfico./224 IMPOSICIN A LAS VENTAS IMPUESTOA LAS VENTAS Evaluacin general./231 TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS Impuestos monofsicos./234 Impuestos multifsicos./235 El impuesto al valor agregado en Venezuela./239 IMPOSICIN A LA RIQUEZA IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO Caractersticas del impuesto./244 Efectos econmicos./245 Equidad./246 Administracin./247 IMPUESTO A LA PROPIEDAD Naturaleza del impuesto./248 Incidencia del impuesto a la propiedad./248 Equidad./251 El impuesto a la propiedad en Venezuela./252 IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EQUIDAD Y EFECTOS ECONMICOS Equidad./256 Efectos econmicos./257 EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA BIBLIOGRAFA
184 187 187
190 197 197 199 211 220 220 223 231 231 234
XV
XVI
XVII
XVIII
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XIX
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PROLOGO Han transcurrido diez aos desde que hizo su aparicin Introduccin a la Economa del Sector Pblico. Muchos cambios han sucedido, particularmente en la legislacin fiscal venezolana. La teora aplicada a la economa pblica ha permanecido casi sin cambios significativos, a no ser por algunas aclaraciones conceptuales y referencias bibliogrficas ms actualizadas que dan una versin ms fresca y actualizada de la teora. La vigencia de la nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana aprobada en 1999, introdujo importantes transformaciones a la hacienda pblica venezolana. Es as como la legislacin financiera del sector pblico, dispersa en diversos instrumentos legales, se consolid en la nueva Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. De otro lado, el uso, avance y disponibilidad de las tecnologas de la informacin, ponen al alcance del estudiante y del ciudadano comn, casi inmediatamente, cualquiera cambio legislativo de las leyes fiscales, as como cualquier otro tipo de informacin econmica y financiera inherente a los asuntos del Estado. Indudablemente este ha sido un gran salto que llena el vaco existente del pasado, la precariedad de las estadsticas y la divulgacin de las decisiones pblicas. Finalmente, como contribucin a los estudiantes de educacin superior y a cualquier persona interesada en el conocimiento y aprendizaje de las Finanzas Pblicas, har pblica por medio de Internet y de cualquier otro medio de divulgacin electrnica, la edicin corregida y actualizada de Introduccin a la Economa del Sector Pblico, de manera, que un mayor conglomerado la tenga a su alcance y disposicin. Por ello, agradecera cualquier comentario que se haga sobre la obra en referencia dirigido a mi direccin de correo electrnica, en la seguridad de que la atender con prontitud y reflexin acadmica.
INTRODUCCIN El rpido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas pblicas, as como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economa y administracin de empresas, quienes encuentran cada vez ms difcil mantenerse al da en esta importante rea de estudio. As, luego de largos aos de docencia en la ctedra de Teora y Poltica Fiscal de la escuela de economa de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tom la difcil decisin de preparar esta obra de carcter didctico, no sin experimentar temor por el reto a que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea til a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servir de gua de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseanza, completndolo con las indicaciones que se impartan en clase. La seleccin del ttulo: Introduccin a la Economa del Sector Pblico, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la hacienda pblica pone mayor nfasis en los aspectos macroeconmicos, administrativos y jurdicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad econmica. No hemos abandonado esa tendencia, sino que la hemos reforzado con el anlisis microeconmico, parte poco tratada en la mayora de los textos sobre finanzas pblicas que existen en espaol. La funcin del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes econmicos se refiere, reside precisamente en evaluar qu tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, tasas, crdito pblico, gasto pblico, presupuesto, etc. Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector pblico tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economa junto al sector privado, ya que este ltimo no puede por s solo alcanzar los objetivos econmicos y sociales a que toda sociedad democrtica aspira. La obra est estructurada por captulos, los cuales podran organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas comprendera seis captulos, inicindose en el Captulo 1 con una revisin general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus races en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que ste no logre una eficiente asignacin de recursos, para terminar con la delimitacin del campo de la actividad gubernamental segn la taxonoma de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Captulo II, introduce el instrumental metodolgico de la economa del bienestar que ser usado en el resto de la obra. Esta rama de la teora econmica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfaccin de las necesidades sociales. En este captulo se define el concepto de eficiencia econmica u ptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Captulo III se comienza la exploracin de las fallas del mercado mencionadas en el Captulo 1. Los bienes pblicos, que por sus caractersticas propias no pueden ser producidos por el mercado, de all que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisin de los bienes pblicos por parte del Estado no es ajena al problema de su determinacin ptima. Si bien la sociedad se resiste a la revelacin voluntaria de sus preferencias por los bienes pblicos, dadas sus caractersticas, los gobiernos deben emplear mecanismos alternativos para conocerlas. El anlisis positivo de la determinacin de los bienes pblicos, o teora de la eleccin pblica como frecuentemente se le denomina, trata del instrumento poltico por medio del cual las preferencias de la sociedad son racionalmente transmitidas a los Poderes Pblicos, a travs de procedimientos extra mercado. En el Captulo IV veremos que no slo el Estado es responsable de una asignacin ineficiente de recursos, el propio funcionamiento de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por motivo de las llamadas externalidades, las cuales pueden afectar tanto positivamente como negativamente los patrones de produccin y las pautas de consumo. 5
INTRODUCCIN
El Estado puede intervenir en la asignacin de recursos de muchas maneras distintas a la provisin de bienes y servicios y al control de las externalidades. Cierto tipo de actividades industriales de servicio pblico (abastecimiento de agua, energa elctrica, transporte, etc.) requieren dada la tecnologa empleada, funcionar en rgimen de costos decrecientes por la economas de escala involucradas. Si el mercado permitiera la instalacin de nuevas empresas, el precio tendera a subir, perdindose el beneficio de los rendimientos crecientes. En estos casos de monopolio natural es necesario la regulacin de los precios tanto por razones de equidad como por eficiencia. El problema ser, qu tipo de poltica de precios debera adoptar el Estado para corregir la asignacin de recursos en las empresas pblicas. Este ser el tema del Captulo V. Frente a la carencia de esquemas de preferencias precisos y bien definidos, y a la dificultad para determinarlos, el gobierno, como expresin legtima de la voluntad soberana de la sociedad, debe establecer la extensin de las actividades pblicas y las sumas exactas que han de gastarse en cada una de ellas. Para facilitar la decisin anual sobre los gastos, los gobiernos desarrollan sistemas presupuestarios (Capitulo XI) que permitan su presentacin sistemtica. Adicionalmente, la seleccin eficiente, dentro del cuadro de alternativas que se proponen para el logro de los objetivos deseados, demanda del empleo de tcnicas de evaluacin en trminos econmicos de los beneficios y los costos de los distintos programas y de los medios alternativos que pueden utilizarse para alcanzar las metas formuladas por la sociedad. Este anlisis denominado especficamente costo-beneficio se tratara en el Capitulo VI. La segunda parte combinara la teora y la prctica de las finanzas publicas al describir las principales actividades econmicas del gobierno. El tema de los gastos pblicos: naturaleza, desarrollo, crecimiento y principales clasificaciones, son el objeto del Captulo VII. Los principales ingresos de naturaleza no tributaria: Recursos Patrimoniales, Tasas y Contribuciones Especiales y su particular estructura en Venezuela, Captulo VIII, proporcionan el marco de referencia de los aspectos administrativos y jurdicos de estos instrumentos financieros. Los temas del Crdito y Presupuesto Pblico sern abordados en los Captulos X y XI, respectivamente, siguiendo el mismo tratamiento utilizado al presentar los captulos relacionados con el gasto e ingreso pblico. La naturaleza de los impuestos, los principios que los gobiernan y el proceso de traslacin e incidencia forman el contenido del Captulo IX: la tributacin y las teoras. El concepto de equidad segn los distintos mtodos y el problema de la presin excedente son analizados desde el punto de vista de las alteraciones en la asignacin de recursos y la distribucin de la renta que los impuestos pueden provocar sobre los miembros de la sociedad. La tercera y ltima parte tratara de la imposicin. El anlisis de los impuestos se hace desde tres ngulos diferentes: incidencia, eficiencia econmica y estructura impositiva ptima. Para cada uno de los sistemas impositivos estudiados: renta, consumo y patrimonio, se incluye, adems de los aspectos mencionados, comentarios sobre la legislacin fiscal vigente venezolana. Los aspectos macroeconmicos del sector pblico (poltica fiscal) han sido dejados de lado, por cuanto los ms recientes desarrollos de la macroeconoma, incluyen tanto la poltica fiscal y la deuda pblica, como la poltica monetaria, dentro del campo de un tema ms amplio relacionado con la poltica de estabilizacin. Al final de cada capitulo se ha incluido la bibliografa que se ha considerado esencial y accesible, sin dejar de tener en cuenta que estos textos remiten, a su vez, a bibliografa ms amplia. Mi deuda con la literatura especializada es mucho ms extensa de lo que acusan mis referencias al final; la excesiva dispersin de la bibliografa me impide un reconocimiento ms especifico, sin embargo estoy en gran deuda con los profesores Due y Friedlaender, autores del libro Government Finance: Economics of the Public Sector, por haberme brindado la oportunidad de tomar su excelente obra como texto de referencia obligada. Para ellos mi eterno agradecimiento. He de aclarar, con todo, que los mltiples errores que todava quedan son de mi exclusiva responsabilidad, y desde este momento asumo el compromiso de mejorar para futuras entregas.
INTRODUCCIN
Por ltimo, la movilidad constante de la legislacin financiera y especialmente tributaria, particularmente cierto en estos tiempos de profundos cambios, obliga a correr una verdadera carrera contra el tiempo, casi imposible de ganar. De todas maneras, se ha intentado que la legislacin incluida sea, dentro de lo posible, la vigente a la hora que esta obra haga su reaparicin.
I FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO Tal vez el acontecimiento econmico y poltico de mayor trascendencia del siglo pasado lo constituye la formidable expansin de las actividades del Estado y su creciente intervencin en la vida econmica y social. Esta nueva concepcin acerca del papel de la accin estatal contrasta profundamente con la imperante en el siglo XIX. En efecto, los principios ms importantes de la Ciencia de las Finanzas Pblicas durante los siglos XVIII y XIX se inspiraban en el llamado Estado liberal, donde se limitaba al mnimo las actividades pblicas, confinndolas -en lo posible- a las tradicionales funciones de polica, justicia, ejercito y diplomacia, reservndose el resto de las actividades la iniciativa privada. Abogando por reducir al mnimo el papel del Estado, en beneficio de la competencia, como reaccin contra el mercantilismo, Adam Smith y otros, sostenan la doctrina de la mano invisible: los individuos... no tratan de promover el inters pblico... solo tratan de sacar un provecho personal, y en ste, como en muchos casos, son llevados por una mano invisible a promover un fin que no estaba en sus intenciones. Por ello, el Estado deba abstenerse de intervenir y dejar actuar libremente las iniciativas privadas, la competencia y las leyes del mercado. Si bien el laissez faire provoc un rpido desarrollo econmico, tambin acarre males tan bien descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de Amrica por Upton Sinclair: la explotacin del obrero no especializado, espantosas condiciones de vivienda, grandes fortunas reunidas por la explotacin monopolista y la especulacin en las tierras, etc. Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez ms claros y los graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX - dos guerras mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929- precipitaron la declinacin de esta doctrina y dieron origen a una mayor intervencin del Estado en la economa, alcanzando la contribucin del gasto pblico a cifras sin precedentes en nuestros das -entre un tercio y la mitad de producto interno bruto-, en casi todos los pases industriales de economa de mercado. LA DOCTRINA DEL LAISSEZ FAIRE Y SU FRACASO (1) Frente al postulado de la no intervencin estatal y el principio de que el libre juego de los factores de mercado determina un crecimiento ininterrumpido del producto, surge la tesis, de que el progreso econmico y la bsqueda de mayores niveles de bienestar, no representan el fruto espontneo o automtico de las fuerzas econmicas, sino, que por el contrario, existen elementos latentes en el seno de la economa que la encierran dentro de una constelacin de fuerzas circulares que impiden su desarrollo. De esta manera, la accin gubernamental comienza a orientarse en los ltimos cuatro decenios del siglo pasado a la obtencin de fines cada vez ms amplios de poltica econmica y social, enmarcados en la provisin de bienes y servicios pblicos destinados a la satisfaccin de las necesidades colectivas de la sociedad; al logro de una distribucin ms equitativa de la riqueza y por ltimo, a implementar acciones tendentes a suavizar las fluctuaciones cclicas de la economa de mercado. Qu razones o causas pueden mencionarse para explicar semejante cambio? Existe un sin numero de razones poderosas, adems de aquella que exige la competitividad de los mercados, causa ms que suficiente para hacer ineficiente la economa del laissez faire. La ineficiencia del sistema de precios o como comnmente se conoce Fracaso del 8
CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO
Mercado, est ntimamente ligada a dos importantes consideraciones: Primero, los precios de mercado no reflejan los beneficios o costos marginales sociales y segundo, el fracaso del mercado en lograr la eficiencia econmica, proporciona al Estado motivos adicionales para justificar el uso directo de mecanismos suplementarios de asignacin de recursos (produccin pblica de bienes) o, para emplear medidas correctivas al sistema de precios, de modo de inducir a los mercados a funcionar ms eficientemente (impuestos y subsidios). Por ello, la intervencin pblica en la economa de mercado es justificada por el fracaso del sistema de precios en asignar eficientemente los recursos. Sin embargo, la mera existencia del fracaso del mercado no aprueba por si misma la intervencin del Estado. El fracaso del mercado es condicin necesaria pero no suficiente para la intervencin pblica. Necesaria, porque si el mercado falla en asignar eficientemente los recursos, habra menester de la participacin del Estado. No es suficiente, porque su propia intervencin podra ser fuente de ineficiencias al introducir sus propias distorsiones en el mercado. Se precisa entonces de una evaluacin realmente valedera en cada caso particular, que tome en consideracin tanto los mritos del mercado como los del Estado en la asignacin de recursos. Veamos a continuacin los diferentes tipos de ineficiencias que pueden surgir de los mercados. En primer lugar, hay ciertos bienes denominados Bienes Pblicos que la economa de mercado no puede proveer. Su caracterstica bsica reside en que si estn disponibles, tienen que estarlo por igual para todos los individuos. Nadie puede ser excluido de sus beneficios; por ello, no pueden producirse ni venderse de la misma forma que los llamados bienes privados. El clsico ejemplo es la defensa nacional, y de otras actividades como las que se mencionan de seguidas estn dentro de esta categora: administracin de justicia, relaciones exteriores, investigacin en ciencia y tecnologa, fiscalizacin y control de la administracin pblica, etc. En segundo lugar, las actividades de produccin y de consumo no suelen ser a menudo independientes como supone el modelo de competencia perfecta. La contaminacin ambiental, congestionamientos de trfico, agotamiento de recursos naturales, educacin, vivienda, renovacin urbana, acueductos y alcantarillados, etc., son ejemplos de Externalidades por cuanto acarrean beneficios o perjuicios a otros individuos o empresas distintos de los productores o consumidores de los bienes. De modo que si las valoraciones privadas y sociales divergen a causa de esas interdependencias, se requiere de alguna forma de intervencin gubernamental. En tercer lugar, existen situaciones institucionales en la organizacin industrial, que impiden la libre entrada y salida de factores, de modo tal que la asignacin de recursos diferira de la que se obtendra si las condiciones fuesen de competencia pura. Este es el caso general de control monopolstico; una situacin particular surge cuando la funcin de produccin y la tecnologa empleada traen consigo costos decrecientes (monopolios naturales). En estas circunstancias es intil pedir al monopolista que se comporte como un competidor, ya que de hacerlo incurrira en prdidas. Entonces son necesarios la regulacin o los subsidios para asegurar una produccin econmicamente eficiente y compensar a la vez la insuficiencia de ingresos. En cuarto lugar, es probable que la distribucin de la renta, resultante de la asignacin de recursos realizada por el mercado, no sea considerada por los miembros de la sociedad como justa. De all que sea necesaria la intervencin pblica para asegurar un estado de distribucin de la riqueza ms justa y equitativa para los miembros de la sociedad civil. El Estado dispone de mecanismos tales como la poltica de transferencias, orientada a proveer de servicios pblicos esenciales a las clases ms desfavorecidas de la sociedad. Finalmente, la economa de mercado tal vez no sea capaz de funcionar con suficiente estabilidad. Pueden sobrevenir cambios inesperados en la demanda agregada y ocasionar perodos de ocupacin plena o desocupacin de los factores de la produccin. Por ello, podra requerirse de polticas gubernamentales con fines estabilizadores.
FUNCIONES DEL ESTADO El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la poltica impositiva y de gastos. La clasificacin de las funciones pblicas que parece como la ms apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector pblico con los dominios relativamente bien delimitados del anlisis econmico. La clasificacin de Musgrave propone tres grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignacin, Distribucin y Estabilizacin. Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La provisin de distintos servicios gubernamentales (e.g. educacin) y su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan la renta real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearan cambios en la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el numero de unidades disponibles del mismo; prdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo y por ende de la produccin, reduciendo el nivel de satisfaccin de los consumidores, y por ultimo, alteraciones en la eficiencia tcnica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la organizacin y mtodos de la produccin. Rama de asignacin El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignacin de recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. La intervencin pblica puede revestir en esta funcin dos formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilizacin de medidas impositivas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera ms propicia y eficiente. La otra forma de intervencin es el control directo por parte del Estado de la produccin de bienes y servicios pblicos. Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la gente a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el caso de las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a travs del sistema de precios. Esta solucin no es aplicable en el caso de las necesidades sociales, puesto que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los miembros de la sociedad. Si los costos habran de repartirse segn las preferencias individuales, deberan cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o distribuirse en diferentes impuestos. Los impuestos de la funcin asignacin estn destinados a cubrir el costo de los servicios pblicos. Al establecer impuestos se transfieren recursos del uso privado al uso pblico. El mecanismo impuesto-gasto como medio de transferencia, permite detraer recursos de la satisfaccin de necesidades privadas para llevarlos a la satisfaccin de las necesidades pblicas. Rama de distribucin La distribucin de la renta y la riqueza en una economa de mercado dependen de cierto un nmero de factores, que incluyen entre otros, la legislacin sobre herencias, la distribucin innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribucin de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. En tanto y cuanto, una cierta mayora lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervencin pblica para corregir situaciones de pobreza crtica, atencin a nios y ancianos y as sucesivamente. Es as, que debe establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribucin, de manera ordenada y sin causar el menor dao posible al funcionamiento eficiente del mercado. El modo ms fcil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema 10
de impuestos y pago de transferencias, por cuanto, si este sistema se pone en prctica adecuadamente, implica un mnimo de interferencias con la asignacin de recursos determinada por el sistema de precios. Alternativamente, la distribucin puede ser hecha a travs del mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo (educacin, salud, vivienda, etc.). Finalmente la redistribucin puede ser alcanzada tambin mediante un sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no est exenta de los problemas relativos a la prdida de la eficiencia econmica o al balance deseado por la sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad. Rama de estabilizacin La funcin de la rama de estabilizacin es la de mantener un alto nivel de utilizacin de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economa libre que no est controlada tiende a fluctuaciones ms o menos pronunciadas de los precios y el empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al paro o la inflacin. Por lo tanto, tiene vital importancia para el xito de los sistemas econmicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un alto nivel de empleo cuando la actividad econmica privada amenaza con decaer y, que puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la demanda amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro (desempleo), la poltica fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y que 'estos a su vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser aumentado de diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en bienes y servicios; puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos privados o, puede combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos privados esto puede lograrse por dos vas: realizando transferencias, a fin de aumentar el poder de compra de determinadas categoras sociales, especialmente si son de alta propensin al consumo, o reduciendo los impuestos, aumentando as la cantidad de renta disponible para uso privado. En situaciones de depresin, un aumento de los gastos lleva ordinariamente a una expansin en la produccin real y el empleo. Supongamos ahora que la demanda global excede de la produccin factible a los precios corrientes. Tal situacin provoca inflacin, por tanto, deben hacerse ajustes fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a los usados en el caso de depresin. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias. Interdependencia entre las funciones Como bien habamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado estn vinculadas 'ntimamente entre si: cambios o modificaciones en una funcin, acarrean inevitablemente alteraciones en las dems. De all su carcter interdependiente. Asignacin y distribucin El nivel de asignacin de recursos para la satisfaccin de las necesidades sociales, est en funcin del nivel de gastos pblicos en bienes y servicios. Es presumible, si se aspira a un aumento de los gastos pblicos destinado a una mayor provisin de servicios pblicos, que stos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados ingresos. Por ello los pobres, obviamente, seran partidarios de un mayor presupuesto para la funcin asignacin, ya que, les implicara un coste nulo o muy pequeo. Por el contrario, los ricos se opondran a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que pagaran por los servicios pblicos adicionales seria excesivamente alto. La opinin cambia radicalmente en las clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del presupuesto de la funcin asignacin 11
les aumenta a causa de la mayor contribucin tributaria que tendran que hacer estas clases. Ello, sera as ya que la base tributaria se ampliara hacia abajo, y hara excesivamente costoso la ampliacin de los servicios pblicos para las clases de menores ingresos. Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisin de bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor sacrificio fiscal, resultante de la reduccin del ingreso real. Asignacin y estabilizacin En tiempos de desocupacin, cuando se hace necesaria una expansin de la demanda global, el incremento de los gastos pblicos, o la reduccin de impuestos, suelen ser medidas propuestas como solucin. Similarmente, en tiempos de inflacin, la situacin llama a una reduccin del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por tanto, una poltica fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproduccin de bienes y servicios sociales, encontrara abierta oposicin en aquellos miembros de la sociedad que no desean un aumento de tales bienes. De igual manera, se opondrn aquellos miembros de la sociedad que aspiran que el Estado aumente la provisin de bienes y servicios, cuando la situacin reclama adoptar medidas restrictivas del gasto. Distribucin y estabilizacin Bajo severas condiciones de desempleo es comn otorgrseles reducciones impositivas a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reduccin fiscal producira en ellas una mayor propensin al gasto, que si se tratare de personas de elevados ingresos. El caso contrario, en pocas de inflacin, el aumento de las tasas impositivas a las personas de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo es la medida apropiada. Las actitudes de los miembros de la sociedad hacia los aumentos o disminuciones de los impuestos pueden ocasionar modificaciones en la distribucin de la renta de las personas, segn el atractivo que ellas tengan hacia la imposicin progresiva o regresiva.
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NOTAS AL CAPTULO I (1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Pblic Sector. Ed. Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6 (2) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969. pp. 3-28, 39-43, 141-145 MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda Pblica: Terica y Aplicada. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. Madrid 1992. pp. 3-17
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II EL ANLISIS DE LA ECONOMA PRIVADA El funcionamiento de la economa libre de mercado da respuesta a las siguientes interrogantes: 1.- Qu bienes han de producirse? 2.- Cmo han de producirse? 3.- Para quien han de producirse? Para ello se introduce un modelo competitivo que ofrece soluciones a las interrogantes planteadas, en un sentido de eficiencia y optimizacin, de acuerdo al anlisis efectuado por Pareto. El ptimo Bienestar Econmico puede ser definido, como aquella situacin en la cual la totalidad de los niveles de satisfaccin son maximizados. Es decir, cada quin en la sociedad se encuentra acomodado, en trminos de lograr o alcanzar, como sea posible sus preferencias individuales, dadas las siguientes restricciones: - Recursos o factores (humanos, naturales y capitales). - Funcin de produccin: determinada por la tecnologa disponible y la posible produccin dada las combinaciones de factores. - Preferencias y gustos de los consumidores. El concepto de ptimo bienestar econmico, envuelve dos elementos: el ptimo de Pareto y la distribucin ptima de la renta. EFICIENCIA ECONMICA U PTIMO DE PARETO (1) La eficiencia econmica u ptimo de Pareto expresa una situacin en la que, ningn cambio que se realice en la asignacin de recursos, haga a una persona aumentar su bienestar, a costa del de otras. Es imposible conseguir que un individuo est mejor sin hacer que alguien empeore. Si la eficiencia econmica no ha sido alcanzada, ello implica movimientos tendentes a reestablecerla, involucrando cualquiera de las siguientes situaciones: 1.- Mayor produccin de algunos bienes, sin necesidad de reducir la de otros. 2.- Cambios en la produccin total, de tal forma, que la satisfaccin de algunas personas sea incrementada sin reducir la de las dems. Por ejemplo, si se estn produciendo demasiados alfileres, de manera que la utilidad marginal de la ltima unidad sea cero, la transferencia del insumo acero de la produccin de alfileres a la de cacerolas, permitir una mayor satisfaccin de los consumidores de cacerolas, quienes desean ms de esos bienes, sin que por ello se reduzca la satisfaccin de los consumidores de alfileres. Por tanto la eficiencia econmica requiere el cumplimiento de: 1.- Eficiencia de Consumo: la asignacin de bienes entre los consumidores debe ser hecha de tal manera, que ningn cambio en el consumo sea posible de modo que incrementare el bienestar de un individuo sin reducir el bienestar de otro. 2.- Eficiencia de Produccin: la asignacin de recursos debe ser hecha de tal manera, que ningn cambio en la produccin sea posible, de modo que incrementare la produccin de un bien sin reducir la del otro. 3.- Eficiencia de Produccin y de Consumo: la asignacin de factores y bienes entre productores y consumidores debe ser hecha de tal manera, que 14
CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
ningn cambio sea posible de modo que condujere a una reduccin en la produccin de un bien o a la reduccin del bienestar del consumidor. Eficiencia de consumo Veremos a continuacin el anlisis de la eficiencia en el consumo para un consumidor y para todos los consumidores. Eficiencia para un consumidor La eficiencia en el consumo, presupone que cada consumidor ajuste sus compras relativas de diferentes bienes, de manera que su satisfaccin sea maximizada. Para ello es necesario hacer los siguientes supuestos: 1.- Cada consumidor dispone de una cantidad dada de ingreso, representado por el producto del precio del factor por las cantidades posedas de dicho factor. 2.- Cada consumidor tiene un patrn de preferencias y gustos relativos. 3.- Cada consumidor tiene un adecuado conocimiento de las capacidades de los diferentes bienes para satisfacer sus necesidades. Las curvas de indiferencias, indicativas de los niveles de preferencia relativa son convexas hacia el origen y tienen pendiente negativa, debido a la ley de las utilidades marginales decrecientes; mientras ms se obtiene de un bien, menor cantidad del otro bien es necesario, para reemplazar una unidad de ese bien y mantener el mismo nivel de satisfaccin. MRSab = MUa/MUb El logro de la mxima satisfaccin requiere, dadas las restricciones de su presupuesto, que cada consumidor ajuste las compras relativas de varios bienes, de tal manera que la Figura 2-1: Ajuste ptimo del Consumo
utilidad marginal recibida de la ltima unidad gastada en la compra de cada mercanca, sea igual para todas las mercancas; expresado en una manera formal quiere decir que las 15
utilidades marginales son proporcionales a los precios de los bienes. El consumidor maximiza su satisfaccin cuando gasta su ingreso de tal forma que la utilidad o satisfaccin del ltimo bolvar gastado por los diversos bienes es la misma: MUa/Pa = MUb/Pb ...; MUa/MUb = Pa/Pb En sntesis la eficiencia en el consumo requiere: la tasa marginal de sustitucin (MRS) entre cada par de bienes -el nmero de unidades de un bien, que un consumidor est dispuesto a renunciar, para obtener una unidad adicional del otro bien y mantener el mismo nivel de satisfaccin- ha de ser igual a la relacin de precios de los dos bienes. MRSab = Pa/Pb Si esta relacin no se cumple, el consumidor incrementara su nivel de satisfaccin (pasara a otra curva de indiferencia, con un nivel de satisfaccin mayor). Un ejemplo numrico ayudara a aclarar este razonamiento: Supngase que la relacin de intercambio entre pan y arepa es de 2 a 1; esto quiere decir, que un individuo puede comprar o vender dos de pan y dar o recibir una arepa de regreso. Tmese en cuenta que los precios absolutos del pan y las arepas no son relevantes: el pan cuesta 5 cts. y la arepa 10 cts., pan 10 cts., arepa 20 cts... Lo importante aqu, es que la arepa es dos veces ms cara que el pan. Ahora supngase que en trminos de su propia satisfaccin un consumidor estara dispuesto a renunciar a tres (3) de pan para obtener una (1) de arepa. Bajo estas circunstancias, este consumidor recibira al ir al mercado por tres (3) de pan, una y media de arepa (1,5); por lo tanto este consumidor obtendra un nivel de satisfaccin mayor al que disfruta actualmente y pasara a otra curva de indiferencia situada a un nivel superior. La grfica mostrada en la precedente pgina (Fig. 2-1), muestra como un consumidor asigna sus recursos disponibles, es decir sus ingresos, entre dos bienes (A y B) a efecto de maximizar su satisfaccin o bienestar social. Eficiencia para todos los consumidores Todo consumidor maximiza su utilidad en aquel punto donde su curva de indiferencia es tangente a la recta de balance. La eficiencia y la maximizacin de la utilidad requieren que en estado de equilibrio, las tasas marginales de sustitucin (MRS) de cada consumidor (seor w y seor r) sean idnticas entre si e iguales a una relacin comn de precios de los dos bienes:
w r
MRSab = MRSab = Pa/Pb Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfaccin, stos difieren por dos razones: 1.- Los ingresos de w y r son diferentes. 2.- El nivel de satisfaccin no es comparable entre individuos. Para alcanzar el equilibrio es necesario satisfacer las siguientes condiciones: 1.- Los precios de los bienes han de ser iguales para todos y cada uno de los consumidores. 2.- Los beneficios del consumo acrecientan individualmente y separadamente a cada consumidor y el uso de un bien no transfiere ningn beneficio positivo o negativo a nadie distinto que el comprador. Por lo tanto no existen interdependencias de consumo o externalidades. Caja de Edgeworth (2). En esta parte desarrollaremos el mtodo para el anlisis del equilibrio, cuando se trate de dos o ms bienes en la economa. El diagrama o caja de
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Edgeworth es una tcnica grfica que ilustra la interaccin entre dos economas cuando sus insumos son fijos en cantidad. En la grfica identificada por la figura 2-2, que se inserta en la pgina siguiente, se ilustra la construccin del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son alimentos. Supngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son fijas. Adicionalmente, existen slo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos inicialmente poseen una dotacin del bien A y del bien B, independientemente de las preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se resuelve grficamente construyendo un origen para W, identificado Ow y llevando las cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen Ow, la cantidad de A poseda por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b) sobre el eje de las ordenadas. Un grfico similar se construira para el consumidor R, cuyo origen seria Or y se colocara al lado del grfico para el consumidor W (paso omitido). Ahora bien, al rotar el grfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se forma conjugando ambos grficos. La longitud de los ejes de ambos grficos coinciden, ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que: aw + ar = A y bw + br = B El punto D en el grfico precedente muestra la dotacin inicial para A y B que poseen los consumidores W y R, comienza con Owaw cantidades del bien A y Owbw unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer Orar=AOwaw unidades de A y Orbr=B-Owbw de B. Equilibrio general del intercambio Supngase una economa en la cual se realiza el intercambio de las dotaciones iniciales de ambos bienes. Ignrese por el momento el problema de producir. Pensemos para ilustrar nuestra situacin de la mejor manera que existe un pequeo pas con slo dos habitantes como poblacin, W y R, cada uno de ellos es propietario de la mitad de la tierra existente. Son sin embargo unos agricultores muy peculiares, ya que no necesitan ni trabajar ni cosechar. Slo se dedican a recoger e intercambiar una suerte de man, que providencialmente llueve en cantidades suficientes durante la noche. Figura 2-2: Caja de Edgeworth
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Este man es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor concentracin del man B en la propiedad del seor W y consecuencialmente, una mayor concentracin en la propiedad del seor R, man del tipo A. El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de Edgeworth, como el ilustrado en la figura 2-3 que se inserta de seguidas en esta pgina. En dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del man y las curvas de indiferencia para los seores W y R. Supngase que la dotacin inicial (precipitacin nocturna del man) es el punto D; el seor W tiene Owa w unidades del bien A y Owb w unidades del bien B. El seor R, en forma similar, tiene Orar y Orbr de los bienes A y B respectivamente. En el punto D se sitan el nivel de indiferencia III para el consumidor W y el nivel de indiferencia I para el consumidor R. De la misma manera en el punto D, las relaciones marginales de sustitucin (MRS) de ambos consumidores no coinciden. Digamos que el seor W estara dispuesto a renunciar a tres (3) unidades del bien B para obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo punto, el seor R, estara dispuesto a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A para obtener a cambio una (1) unidad adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen Figura 2-3: Equilibrio general del intercambio
en comn (punto D) la disponibilidad de intercambios mutuamente ventajosos (ambos ganan, uno gana y el otro no pierde). Obviamente que una situacin como la descrita conducira al intercambio, si las partes involucradas tienen libertad de comerciar. Desde el punto D, el seor W, comerciara algo del bien B para obtener a cambio unidades del bien A. No podemos precisar, los trminos del intercambio, tan solo podemos decir que ello depende de la capacidad negociadora de ambos consumidores. Si es W, el ms hbil, entonces inducira a R a moverse por Ir hasta el punto P4. Si es R, el que resulta ms hbil, luego conducira a W a lo largo del nivel IIIw hasta llegar al punto P3. La exactitud de los
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trminos de intercambio entre W y R estara situado entre P3 y P4, y depender de la habilidad negociadora de cada uno y de las dotaciones iniciales de los bienes A y B. Finalmente diremos, que el intercambio se realizara hasta el punto en que las relaciones marginales de sustitucin (MRS) del bien B por el bien A sean iguales para ambos consumidores (Condicin Marginal para el Intercambio). Si ello no sucede, ambas partes o una de ellas, pueden beneficiarse del intercambio sin que signifique una prdida para ninguna de ellas. Por ello el intercambio slo puede ocurrir en los puntos P1, P2, P3, P4. La unin de esos puntos forma una curva denominada (CC') Contrato o Conflicto. La principal caracterstica de la curva de contrato es que un movimiento desde cualquier punto, beneficia a una parte a costa del perjuicio de la otra; todas las opciones de comercio estn agotadas. Los movimientos a lo largo de ella, ponen a las partes en desigualdad. Por ello los puntos sobre la curva de contrato son ptimos de Pareto. Frontera de posibilidades de utilidad. La curva de contrato representa los puntos eficientes en un espacio de bienes, ahora bien, ese espacio de bienes puede ser transformado en un espacio de utilidades o bienestar, representando grficamente los P1, P2, P3 y P4 que constituyen la curva de contrato. La curva identificada en la figura 2-4 como UU' se llama Frontera de Posibilidades de Utilidad, la cual es el lugar geomtrico que muestra todos los puntos de consumo eficientes en el sentido de Pareto, donde se representan los niveles de satisfaccin que puede alcanzar un consumidor, para cada nivel de satisfaccin o utilidad del otro. Indica que una persona slo puede aumentar su bienestar a expensas de la otra. Figura 2-4: Frontera de posibilidades de utilidad
La forma de la frontera de posibilidades de utilidad es en cierta manera arbitraria, ya que la utilidad es un concepto ordinal, que no puede ser medido o cuantificado. 19
Eficiencia de produccin Primeramente consideraremos el concepto de eficiencia de produccin aplicado a una empresa, luego pasaremos a la asignacin de recursos a nivel industrial. El anlisis de la eficiencia de produccin (eficiencia tcnica) parte de las siguientes hiptesis: 1.- Programacin de los factores de la produccin, disponibles segn los diferentes niveles de ingreso real de sus propietarios. 2.- Calidad de los factores de la produccin y 3.- Tecnologa de produccin. Por ejemplo: hay un cierto nmero de trabajadores disponibles dado el nivel de salarios; se trata de trabajadores especializados y los mtodos de produccin son dados. Eficiencia tcnica de la empresa (Figura 2-5) La eficiencia tcnica de la empresa requiere: 1.-Organizacin de la produccin: seleccin del mtodo de produccin disponible que maximice la produccin, dados los factores. 2.-Minimizacin del costo de produccin: combinacin ptima de factores de la produccin que permitan una produccin dada, al costo ms bajo. Este ajuste requiere: A.-MRTS=Tasa Marginal de Sustitucin Tcnica (pendiente de la curva isocuanta), mide el nmero de unidades de un factor que deben ser sustituidas por una unidad del otro factor, para mantener un determinado nivel de produccin. En el punto de minimizacin de costo, la isocuanta es tangente a la lnea isocosto y ambas pendientes son iguales. MRTS del factor trabajo por el factor capital debe ser igual a la relacin de sus precios MRTSlk=w/r Adems, MRTS es tambin igual a la relacin del producto marginal de cada factor (MP): MRTSlk = MPl/MPk. De donde resulta que la minimizacin del costo requiere que la relacin del producto marginal de dos factores (MP) sea igual a la relacin de sus precios: MPl/MPk = w/r B.-Las cantidades adquiridas de cada factor sean tales que el ingreso marginal del producto del factor (MRPi) sea igual al precio pagado por unidad del factor. Esto es, la demanda de un factor de produccin, compra de insumos para la empresa. Si existe una produccin adicional (cambio en la produccin total) habr que demandar cierta cantidad adicional de factor (producto marginal del factor). El ingreso adicional que se obtiene por demandar una unidad fsica extra de factor (ingreso marginal del producto del factor)
Figura 2-5: Combinacin ptima de factores
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expresa el deseo de vender esa unidad extra de produccin y es igual al producto marginal del factor (MP) multiplicado por el precio del producto. Ahora bien, el equilibrio de la demanda de cada factor MRPi est fijado por la condicin de que el ingreso marginal del producto del factor MRPi sea igual al precio del factor. MRPi = Pi EL ingreso marginal del producto (MRP) se define como la contribucin de una unidad de factor al ingreso de la empresa. As pues, el MRP se obtiene multiplicando el producto marginal (MP) por el ingreso marginal (MR) que la empresa recibe al vender una unidad extra de produccin: MRPi = (MPi)(MR) Debido a la ley de los rendimientos decrecientes, el MRPi decrece, a medida que se aaden unidades adicionales del factor ms all de determinado punto. Si el MRP es mayor que el precio del factor, la empresa aadir nuevas unidades del factor. Si el MRP es menor, se dejar de agregar unidades del factor. Comoquiera que MRTSlk= MPl/MPk, la igualdad MRPi = Pi, asegurara que se siga cumpliendo la 21
relacin de igualdad entre la relacin marginal de sustitucin tcnica y el producto marginal entre los factores. 3.-Maximizacin de ganancias: an cuando no es un aspecto de eficiencia tcnica, la empresa requiere maximizar sus beneficios; para ello debe producir hasta aquel punto donde el costo marginal iguale al ingreso marginal y si asumimos que el precio es dado, ste se hace igual al ingreso marginal. Por lo tanto la empresa estara en equilibrio cuando el precio se hace igual al costo marginal. Eficiencia tcnica de la industria Hemos visto los ajustes para un productor. Ahora abordaremos el tema de la eficiencia en su totalidad, lo cual requiere del anlisis de las relaciones entre varios productores. La maximizacin de beneficios est ntimamente ligada a la relacin entre el ingreso marginal del producto (MRP) y el precio del factor (Pi), y entre el costo marginal y el ingreso marginal. Ahora bien, la eficiencia en la produccin requiere que la empresa, a largo plazo, opere al menor coste medio. Esta relacin ser alcanzada en la medida que las empresas entren y salgan del mercado de la industria. Si los precios exceden al costo medio, nuevas firmas ingresaran al mercado atradas por el elevado beneficio y en consecuencia el precio disminuira; si los precios son inferiores al costo medio, las empresas con prdidas abandonarn el mercado y el precio consiguientemente se elevara. Luego de los ajuste a largo plazo, cada empresa operara en el punto ms bajo de la curva de costos medios, y el precio ser igual al costo medio y al costo marginal a ese nivel de produccin. Equilibrio general de produccin. Todos los bienes son, por los factores de la produccin, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia tcnica requiere que los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que la produccin de un bien pueda ser aumentada sin reducir la produccin de otro. Esto se lograra en la medida en que las tasas marginales de sustitucin tcnica (MRTS) entre cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si; y stas a su vez, sean iguales a la relacin de precios de los dos factores, (punto en el cual la lnea de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos industrias o Condicin Marginal para la Sustitucin de Factores). Al igual como se procedi en el equilibrio general del intercambio, podemos, mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar grficamente, tal como se hace en la figura 2-6, las dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y trabajo (L) y las funciones dadas de produccin para los bienes A y B y su correspondiente mapa de isocuanta para cada uno de ellos. Supngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del bien A y el bien B; de manera que Oaka unidades del factor K y Oala unidades del factor L, son empleadas en la produccin del bien A. La diferencia, Obkb y Oblb unidades del factor K y L respectivamente, son empleadas en la produccin de B. Esta asignacin de recursos, est representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las curvas isocuantas IIa y IIb se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de sustitucin tcnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la produccin del bien A en el nivel IIa, la sustitucin de L por K, sera en trminos de dar o renunciar cantidades del factor K y obtener a cambio pequeas cantidades adicionales del factor L, para mantener el mismo nivel de produccin. En la produccin del bien B, existe la posibilidad de entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por relativamente pequeas cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de produccin IIb. Digamos que el productor de A, estara dispuesto en el punto D, a entregar dos (2) unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos unidades de K que recibira, al ser liberadas de la produccin de A, estara dispuesto a 22
ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las tasas marginales de sustitucin tcnica (MRTS) en la produccin de A y B, obliga a los productores de estos bienes a iniciar la sustitucin entre los factores, movindose hacia P2, P3, o cualquier punto entre ambos. Si la sustitucin entre los
Figura 2-6: Equilibrio general de la produccin
factores se dirige al punto P2, quiere decir que la produccin del bien A no ha variado con respecto al punto D, pero la produccin de B se ha incrementado hasta el nivel IIIb. Si el movimiento es hacia P3, la produccin de A aumenta, mientras la de B no sufre modificacin alguna. Por lo tanto si las MRTS entre dos factores son diferentes para dos productos o productores, entonces uno o ambos pueden aumentar la produccin y ninguno disminuirla, al sustituir factores de produccin. El lugar geomtrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignacin de recursos entre los factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitucin tcnica y por tanto son considerados ptimos de Pareto. Figura 2-7: Frontera de posibilidades de produccin 23
Frontera de posibilidades de produccin. La curva de contrato asociada con el equilibrio general de la produccin es el lugar geomtrico de los puntos representados en un espacio de factores. Ahora bien, representando grficamente los puntos que se encuentran sobre la lnea de contrato y construyendo una figura como la mostrada en 2-7, donde los ejes de coordenadas muestren las cantidades producidas de los bienes A y B, podemos derivar otra curva denominada curva de Transformacin o Frontera de Posibilidades de Produccin. Esta curva nos muestra, dados los factores de produccin y la tecnologa, el mximo posible de combinaciones entre dos grupos de bienes. Desde la produccin de un solo bien en un extremo, hasta la produccin del otro en el extremo opuesto. La curva es cncava hacia el origen, debido a las diferentes funciones de produccin para dos grupos de bienes y a la ley de los rendimientos decrecientes. Ella muestra como la produccin relativa de un bien se incrementa y la del otro, va siendo progresivamente decreciente. La expresin tasa marginal de transformacin (MRT), es dada por la pendiente de la curva de transformacin y muestra el numero de unidades de un bien que deben ser sacrificadas, al incrementar la produccin del otro bien en una unidad. La tasa marginal de transformacin entre dos bienes es igual a la relacin entre los costos marginales de ambas mercancas en aquel punto de produccin. Si el precio es igual al costo marginal, MRT tambin tiene que ser igual a la relacin entre los precios de los productos: MRTab = MCa/MCb ; MCa/MCb = Pa/Pb ;
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MRTab = Pa/Pb Eficiencia de produccin y consumo Consideremos ahora en forma conjunta la eficiencia de la produccin y consumo. Para que la economa como un todo alcance la eficiencia econmica, deben satisfacerse las siguientes condiciones: 1.- La tasa marginal de transformacin (MRT) de la produccin de dos mercaderas, ha de ser igual a la tasa marginal de sustitucin (MRS) en el consumo. 2.- En ausencia de externalidades tanto en la produccin como en el consumo, la igualdad entre precios y costos marginales asegurara, que para cualquiera pareja de bienes MRS=MRT. El ptimo de Pareto ocurrira con tal que los siguientes requisitos sean cumplidos: A.- Cada consumidor busca maximizar su satisfaccin. B.- Los precios de los factores son uniformes para todas las empresas, equilibrando as la oferta del factor con su demanda. C.- Pleno empleo de los recursos. Todos los dueos de los factores de la produccin que deseen facilitarlos a los precios prevalecientes en el mercado de factores, pueden as hacerlo. Dicho de una manera formal. Dado que los productores y consumidores enfrentan el mismo tipo de precios, los consumidores realizan sus compras relativas de tal manera que la tasa marginal de sustitucin (MRS) para cualquiera pareja de bienes A y B, sea igual a la relacin de sus precios (Pa/Pb); los empresas ajustan su produccin de manera que sus costos marginales (MCa, MCb),- los cuales expresan la tasa marginal de transformacin (MRTab)- son iguales a la misma relacin de precios Pa/Pb: MRSab = Pa/Pb MCa/MCb = MRTab = Pa/Pb MRSab = MRTab De donde se deduce que la tasa marginal de sustitucin de todos los consumidores es igual a la tasa marginal de transformacin. Equilibrio general de consumo y produccin. Analicemos grficamente la situacin de equilibrio general de produccin, retomando el origen de la curva de posibilidades de produccin o de transformacin, la cual se deriva de la representacin grfica de la curva de contrato, al pasar de un espacio de factores a un espacio de produccin (bienes). La curva de transformacin TT', es de la forma indicada en el grfico subsiguiente, en la que la pendiente indica la tasa marginal de transformacin (MRT) del bien A por el bien B. Ella muestra exactamente, cuntas unidades del bien B deben ser producidas mediante transferencia marginal de capital (K) y trabajo (L) de la produccin del bien B, hacia la produccin del bien A. De forma tal que la reasignacin de los factores despus del proceso de transferencia, est ptimamente realizado (para garantizar la igualdad MRTS=Pl/Pk). Seleccionemos cualquier punto sobre la curva de transformacin TT', supongamos que sea S, de forma tal que las cantidades producidas de A y B son OA y OB respectivamente. Este punto S tiene su correspondiente en la curva de contrato (espacio de factores o recursos). La produccin OA y OB determinan una cantidad de bienes disponibles para los consumidores W y R; estas disponibilidades de bienes conforman la caja de Edgeworth para el intercambio. El diagrama se construye trazando perpendiculares a los ejes desde el punto S. As el origen O, se convierte en el origen del Sr. W y el punto S, se convierte en el origen del Sr. R. En este diagrama o caja de 25
Edgeworth construiremos el equilibrio general del consumo (intercambio) de acuerdo a las explicaciones contenidas en secciones anteriores. En la produccin del punto S, de la figura 2-8 siguiente, la tasa marginal de transformacin (MRT), indicada por la pendiente de la lnea tangente a TT' en el punto S, la identificaremos como MRTab. El punto P2 satisface las condiciones marginales de sustitucin de productos (MRTS), al hacer coincidir las tasas marginales de sustitucin (MRS) de ambos consumidores W y R, con el particular valor (S) de la tasa marginal de transformacin (MRT). Frontera total de posibilidades de utilidad. Observando los niveles de utilidad de los consumidores W y R a cada punto de la curva de contrato CC' en el grfico anterior, podemos construir una curva de posibilidades de utilidad relativa al punto S. La representacin grfica de la frontera o lmite de posibilidades de utilidad correspondiente al punto S, es identificada como UsUs'. Esta curva sola no nos ayuda mucho, por cuanto muestra una infinita cantidad de niveles de utilidad para dos consumidores, que son ptimos de Pareto. De este infinito nmero de puntos eficientes en consumo,
Figura 2-8: Equilibrio de consumo y produccin
slo uno de ellos es relevante P2, ya que satisface la condicin en la cual las tasas marginales de sustitucin de W y R son iguales a un particular valor de la tasa marginal de transformacin. Por tanto en la curva Uss', el punto P 2 es el que cumple con la condicin enunciada. Ahora bien, la curva de transformacin TT', tiene infinitos puntos, de los 26
cuales S, es uno de ellos. Si suponemos otro punto sobre la curva de transformacin, en donde habra ms del bien B y menos del bien A, entonces podramos construir otro diagrama o caja de Edgeworth para el intercambio, en la cual se generara otra curva de contrato. Supngase que esa nueva curva de contrato sea representada en el espacio de utilidades e identificada como Urr'. Tal como se indic anteriormente de esta nueva combinacin de productos A y B, resultara una nueva y nica tasa marginal de transformacin (MRT), la cual para cumplir con las condiciones marginales de sustitucin entre dos bienes, debera coincidir con las respectivas tasas marginales de sustitucin de ambos consumidores (W y R). De igual manera el nico punto relevante de la curva de contrato, cuya representacin grfica en un espacio de utilidades seria la curva Urr', que cumple con la condicin anterior seria R. Figura 2-9: Frontera total de posibilidades de utilidad
A medida que las combinaciones de produccin varan alrededor de la curva de transformacin TT, nuevos diagramas Edgeworth de intercambio con sus respectivas curvas de contrato resultaran; y en cada punto de combinacin de bienes, correspondera una tasa marginal de transformacin, la cual, conjuntamente con las condiciones marginales de sustitucin entre productos, dictara una nica asignacin de bienes entre W y R, estrechamente relacionada con una determinada combinacin de produccin. Todos estos nuevos puntos pueden ser representados grficamente, tal como se hizo con P2 y R, y la unin entre ellos formara una nueva curva que se denomina
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Frontera Total de Posibilidades de Utilidad. Esta nueva frontera o lmite se identifica en la figura 2-9, con la lnea gruesa VV. Hemos visto hasta ahora los requisitos que deben cumplirse para alcanzar la Eficiencia Econmica de Consumo, de Produccin y de Consumo y Produccin. Las soluciones eficientes pueden obtenerse tambin mediante el funcionamiento de un sistema de mercado competitivo: Los productores, guiados por el deseo de maximizar beneficios, adoptarn el mtodo de produccin que minimice los costos, cumpliendo as con la condicin de eficiencia en la produccin. Adems, producirn aquellos bienes que los consumidores desean ms como lo indica el precio que dichos bienes tienen en el mercado. Por su parte los consumidores asignarn sus respectivos presupuestos entre los productos de forma que las tasas marginales de sustitucin se igualen con sus precios, cumplindose la condicin de eficiencia en el consumo. Para maximizar su beneficio los vendedores igualarn el coste marginal con el ingreso marginal, lo que bajo condiciones competitivas, tambin igualar el coste marginal con el precio o ingreso medio. As tambin se cumple la ltima condicin. Resumiendo, el ptimo de Pareto se obtendr automticamente, sin la intervencin del gobierno, si las siguientes condiciones como un todo se cumplen: 1.- Universalidad de la maximizacin: maximizacin de ganancias de la empresa, del ingreso de cada dueo de factor de la produccin y de la utilidad de cada consumidor - quien a su vez debe ser visto tambin, como propietario de factores de la produccin-. 2.- Competencia, tanto en el mercado de factores como el de bienes. Si se satisfacen estas dos condiciones, entonces: A.- Todos los precios de los factores se ajustarn a aquellos niveles donde la oferta iguale a la demanda. B.- Cada empresa har los ajustes necesarios en la combinacin de los factores de manera que el ingreso marginal del producto de cada factor sea igual a su precio. C.- El precio de cada mercanca equiparara la oferta con la demanda. D.- Cada empresa ajustara su produccin de manera que el costo marginal sea igual al precio. E.- El precio de los productos ser igual al costo marginal y al costo medio, cuando la produccin se ajusta a nivel industrial. 3.- Transparencia: perfecto conocimiento por parte de los consumidores, de las cualidades de los bienes para satisfacer sus necesidades; de los productores, las tecnologas de produccin disponibles y de la productividad de los factores; de los dueos de los factores de la produccin, las mejores oportunidades para el empleo de los mismos. 4.- Pleno empleo. 5.- Ausencia de externalidades.
DISTRIBUCION PTIMA DE LA RENTA Como ya hemos dicho, la determinacin del punto final de equilibrio del modelo competitivo, depende de la ndole de las funciones de produccin, de utilidad y de las 28
ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relacin nica, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarn al mismo tiempo, las restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de bienes y factores. Este equilibrio determinar qu cantidad de cada bien debe producirse, cmo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar que por cada asignacin eficiente de recursos -ptimo de Pareto- existe asociada a ella, una y slo una distribucin de la renta. Es bastante dudosa que la distribucin de la renta resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como ptima por la sociedad desde el punto de vista de su funcin de bienestar social. La seleccin de aquella distribucin de la renta considerada por la sociedad como ptima, dentro del cuadro de posibilidades que brinda las mltiples situaciones del equilibrio paretiano, puede ser resuelta solamente a travs del proceso poltico. En los regmenes democrticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que justifica la intervencin gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de distribucin de la riqueza, con aquel definido por la funcin de bienestar social. La Funcin de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad (3) Se entiende por distribucin ptima de la renta al esquema de distribucin que la sociedad considera como ms equitativo, conforme ha sido expresado por la funcin de bienestar social (A. Bergson 1938). Esta funcin, puede ser definida como la resultante del consenso alcanzado -a travs del proceso poltico- por los miembros de la sociedad sobre el bienestar relativo de sus integrantes. Ella no puede ser observada ni medida, su valor instrumental reside, como en cualquier modelo, en la habilidad de organizar nuestros pensamientos. Ahora bien, la consiguiente distribucin de la renta, producto de una asignacin eficiente de recursos en el sentido de Pareto, bien pudiera no ser considerada ptima desde el punto de vista de las preferencias de la sociedad. En tal sentido, la accin gubernamental ser necesaria para modificar el estado de distribucin de la renta. La conciliacin del estado actual de distribucin de la renta definido por el mercado con aquel definido por la funcin de bienestar social, pone en evidencia el conflicto que surge entre los criterios de equidad y eficiencia. Veamos esto. El significado de los conceptos de eficiencia y equidad puede ser ilustrado mediante el empleo de la frontera total de posibilidades de utilidad y la funcin de bienestar social, herramienta conceptual que introduce formalmente a la equidad dentro de los problemas de asignacin de recursos. En la figura 2-10 que se muestra ms adelante, se identifican tanto la frontera de posibilidades de utilidad GG, como la funcin de bienestar social W,
1 2 i i
W = W (U, U....U...) donde U, se refiere a los niveles de utilidad de la isima persona. Convencionalmente se ha admitido que, cualquier modificacin o cambio que desplace a la economa de un punto ineficiente en sentido Paretiano, tal como "d", hacia un punto eficiente u ptimo de Pareto como "a", "b" o "c", sobre la frontera total de posibilidades de utilidad, mejora la eficiencia de la economa. Ello es posible gracias a que los ganadores podran compensar a los perdedores con transferencias de ingresos y continuar siendo gananciosos. Pueden ser consideradas como decisiones basadas slo en el criterio de eficiencia, todas aquellas acciones o polticas que involucren movimientos desde "d" a cualquier punto sobre la curva GG. Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad
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Sin embargo, un movimiento a lo largo de la frontera total de posibilidades de utilidad, digamos de "a" hacia "b", no puede ser juzgado desde los niveles de eficiencia. En estricto sentido Paretiano, ambos puntos son igualmente eficientes. Cualquier juicio que se emita slo podr ser realizado desde el punto de vista de la equidad; esto es, sopesando los cambios relativos de utilidad de los seores A y B. Comoquiera, que hay envuelto comparaciones interpersonales de utilidad, el anlisis econmico por si slo es insuficiente para aportar soluciones, que si estn al alcance de los juicios de valor. Como podemos observar, las decisiones sobre la asignacin de recursos en el sector pblico, son tomadas algunas veces con la mente puesta en la equidad, como por ejemplo cuando se utiliza el sistema tributario para redistribuir el ingreso. Para el caso de dos personas, A y B la funcin de bienestar social puede ser representada por las curvas W1, W2, W3 y W4, cada una de ellas indicando niveles superiores de bienestar social. El punto "a" de la figura 2-10 podra ser el mximo bienestar social alcanzable por la sociedad, o el optimum optimorum. Socialmente,"b" es preferido a "c". Si la asignacin de recursos realizada por el mercado nos sita en el punto "c", una poltica redistributiva del ingreso del seor A hacia el seor B, podra ser recomendable, especialmente cuando se tiene en mente alcanzar eventualmente el punto "a". Sin embargo, una poltica de transferencias de recursos financiada por medio de impuestos progresivos, a la larga, adems de crear distorsiones en la economa (afectara al nivel de empleo, ahorro, inversin y crecimiento econmico), reducira el potencial de redistribucin, impidiendo un movimiento a lo largo de la curva GG. Esto es, a medida que se redistribuye el ingreso, la eficiencia podra ser sacrificada en aras de la equidad, ya que la economa podra dirigirse de "c" hacia "d", lo que significara un ms alto nivel de bienestar social W2, mayor que el que exista en "c" W1. Si se imprime un mayor nfasis en la poltica de redistribucin, podra desviar a la economa del punto "d" hacia el punto 30
"e", lo cual no seria recomendable, porque no slo se habra perdido la eficiencia, sino que se veran reducidos los niveles relativos de bienestar de los seores A y B.
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NOTAS AL CAPTULO II (1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. 1981. pp. 11-20, 20-22. (2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980. pp.421-430, 443-450. (3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32 -FISCHER, Steven et al. Economa. 2ed. Mac Graw Hill. pp. 221-241; 500-519; 8-13 -CALL, Steven et al. Micoeconoma. Ed. Grupo editorial Iberoamrica. Pp. 501521; 421-425 -ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995 Chapter 4
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III BIENES PBLICOS La primera de las causas del fracaso del mercado que mencionramos en el capitulo I, como responsable de que ste no pudiere alcanzar el ptimo de Pareto, es la existencia de ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades pblicas; los cuales, no pueden ser divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas, automviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quines quieran que sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Pblicos, slo pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad como un todo. CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS La principal caracterstica de los bienes pblicos es el carcter colectivo de sus beneficios, resultante ste de la imposibilidad de atribuirlos por separado a los individuos. Una vez que son hechos disponibles, se ofrecen conjuntamente a todos los miembros de la sociedad por igual. Consecuentemente, el consumo de una persona no reduce la cantidad disponible para las otras; por lo tanto, no ser necesaria la apropiacin individual para obtener beneficios de ellos -an cuando no es posible dividirlos en unidades que puedan venderse por separado-. Existen otras dos caractersticas ntimamente relacionadas (1). 1.- NO RIVALIDAD en el consumo: el consumo que de ellos haga una persona no disminuye la cantidad disponible para otras. En otras palabras, el costo marginal generado por un consumidor adicional del producto es cero. Por ejemplo, el trfico de los barcos frente a un faro marino, no disminuye la utilidad obtenida por los otros barcos. En cierto sentido, los bienes pblicos no son consumidos en stricto-sensu, sino disfrutados. Otros ejemplos de bienes pblicos, incluyen las seales de televisin: un nuevo televidente del canal 7 no debilita la seal recibida por otros televidentes del mismo canal. De la misma forma que nuevos inmigrantes pueden beneficiarse de los niveles de educacin pblica a cero costo. La administracin de justicia, control de inundaciones, servicio metereolgico, polica, alumbrado pblico, etc., constituyen ejemplos adicionales de bienes pblicos, cuyo consumo es a la vez conjunto y simultneo. 2.- INDIVISIBILIDAD: no existe el medio de excluir a nadie de los beneficios de un bien pblico. La defensa nacional es el clsico ejemplo de bien pblico. Los beneficios en forma de proteccin contra una invasin extranjera o de la toma del territorio extranjero recaen en forma indivisible en toda la comunidad y no puede excluirse a nadie de los mismos. En tanto que la defensa nacional y otros bienes pblicos, no pueden empaquetarse y distribuirse separadamente a los miembros de la comunidad, y adems, en tanto nadie puede ser excluido de sus beneficios, no existe manera para que puedan ser vendidos a especficos individuos a determinados precios. Por tanto, no se les aplica el principio de exclusin (2) atribuible a los bienes privados. En el supuesto dado que los bienes pblicos pudieran ser comprados individualmente, su produccin seria cero o muy pequea, comparada con el nivel ptimo deseable por la sociedad; por lo tanto habra subproduccin de ellos, ya que su costo seria sensiblemente mayor al de los beneficios privados resultantes. En caso de que la defensa nacional fuese proporcionada por personas privadas, algunos podran adquirir armas, otros guardaespaldas, pero ninguno tendra los recursos suficientes como para formar un ejrcito capaz de defender al pas de una 33
CAPTULO III: BIENES PBLICOS
invasin extranjera. En consecuencia, la empresa privada no puede producir los bienes pblicos; ellos deben ser provistos y financiados por el Estado. Las caractersticas de no rivalidad e indivisibilidad, permiten clasificar todas las formas posibles de bienes o servicios (3): ______________________________________________________ Exclusin No-exclusin _______________________________________________________ Rivalidad Bienes privados Serv. pb. mixtos No-rivalidad Serv. pb. Mixtos Bienes pblicos ______________________________________________________ Un bollo de pan de trigo (arepa) representa un tpico ejemplo de los innumerables bienes privados. Por supuesto no podrn acceder a l, sino aqullos que paguen el respectivo precio; pero adems, el consumo que se haga de esa unidad, impedira que otros puedan beneficiarse de ella. En el caso de los bienes pblicos puros, como hemos expresado arriba, no existe forma ni manera de excluir a nadie de sus beneficios, y el consumo que de ellos se haga, no har disminuir las disponibilidades existentes para el resto de la sociedad. El tradicional ejemplo de un servicio colectivo puro es la defensa nacional. Ambas propiedades, no rivalidad e indivisibilidad, estn presentes en su provisin. Los denominados servicios pblicos mixtos, identificados por la no rivalidad y la posibilidad de exclusin, son numerosos y variados: transporte colectivo; electricidad, agua, telfonos, gas, etc.; educacin; salud; etc. En cuanto a los servicios pblicos mixtos connotados por la rivalidad en el consumo y la imposibilidad de la exclusin, son particularmente raros. Se trata de servicios en los cuales, el consumo que se haga de ellos, excluye automticamente el disfrute por cualquier otra persona. El ejemplo socorrido en este caso, eminentemente ilustrativo y pedaggico y sin ningn valor real, es el de la polinizacin de las flores por las abejas. Apicultores y cultivadores de flores se benefician por igual de la miel y la polinizacin, sin que ninguno de ellos pueda ser excluido. Aunque, las abejas y las flores, constituyen bienes rivales, ya que, nuevos apicultores o cultivadores de flores, pueden entrar libremente en el mercado, y en consecuencia competir con los ya existentes. En determinadas circunstancias, los bienes pblicos pueden ser provistos por una cooperacin voluntaria, sin necesidad de intervencin gubernamental. Por ejemplo, un pequeo grupo de vecinos tiene la iniciativa de construir un parque infantil en un terreno abandonado de su urbanizacin. Al igual que 'esta y otras iniciativas similares emprendidas por las denominadas asociaciones de vecinos (ronda policial, parques y jardines, mantenimientos de calles, etc.), nos encontramos frente al problema de quin no quiere cooperar, pero, por la naturaleza de los servicios provistos (bienes pblicos) no puede serle denegado el disfrute de los beneficios que estos servicios proporcionan. En la medida en que el nmero de personas involucrado aumenta, el comportamiento humano traduce una menor responsabilidad individual frente a los otros. Por ello, si existe un marcado deseo de un bien pblico, el gobierno, el cual representa la organizacin de la sociedad civil, debe intervenir, proporcionando el servicio y garantizando adems, su financiamiento. LA PTIMA PROVISIN DE LOS BIENES PUBLICOS PUROS (4) Este anlisis fue originalmente concebido por Paul Samuelson (1954-1955), y las conclusiones que de l se obtengan son conocidas como las condiciones de Samuelson. El problema de la provisin y financiacin ptima de los bienes pblicos se analiza mejor en un mundo compuesto por dos individuos, los seores A y B, y dos bienes, uno pblico G y otro privado X. 34
Como X es un bien privado normal, es divisible para el consumo; es decir, la cantidad de X consumida por el seor A no puede ser consumida por el seor B y viceversa. El consumo total de X debe dividirse entre lo que consume el seor A y lo que consume el seor B. Esto puede enunciarse formalmente por la condicin de que Xa + Xb = X, representando Xa y Xb las cantidades del bien privado X consumidas por los seores A y B respectivamente. Como G es un bien pblico puro, no es divisible para el consumo. Por eso, el "consumo" del seor A no reduce la cantidad del bien pblico G disponible para el "consumo" del seor B. Como la cantidad disponible de G no puede dividirse entre los miembros de la sociedad, los seores A y B deben consumir en comn la cantidad G puesta a su disposicin. Adems, como la cantidad total G est disponible por igual para el consumo de cada persona, en cierto sentido es consumida por todos de manera igualitaria. Esto puede enunciarse formalmente por la condicin Ga = Gb = G, representando Ga y Gb las cantidades consumidas por los seores A y B respectivamente. Comoquiera que no hay necesidad de distinguir entre la cantidad del bien pblico producido y consumido por cada individuo, no habr porque identificar con los subndices a y b el consumo de G. La condicin arriba enunciada, caracteriza el consumo simultneo de los bienes pblicos. Ambas personas "consumen" el servicio de una misma cantidad fsica G. Esto no significa que cada persona tenga la misma preferencia por G o reciba la misma utilidad de l. Ambos bienes, pblico y privado son producidos de acuerdo a sus respectivas funciones de produccin y al empleo de factores. Por el lado de la produccin, no hay ninguna diferencia entre una economa que produzca X y G, y aquella que produce dos bienes privados tal como se vio en el capitulo II. El diagrama o caja de produccin de Edgeworth puede ser usado para obtener las mismas condiciones de eficiencia en la produccin, al igual que se hizo en un mercado de dos bienes privados. Esto es, las relaciones marginales de sustitucin tcnica entre dos factores para la produccin del bien X y del bien G deben ser las mismas. Dado que las condiciones de eficiencia en la produccin permanecen inalterables, ellas pueden ser perfectamente satisfechas por un sector privado competitivo que produzca tanto al bien privado como al bien pblico, vendiendo los bienes privados a los consumidores, y los bienes pblicos al sector pblico. Por lo tanto, la existencia de bienes pblicos no implica su produccin pblica, slo su provisin pblica puede ser requerida. Nuestro problema analtico es semejante al expuesto en el capitulo II. Suponemos que la curva de posibilidades de produccin de la sociedad est dada, as como tambin los gustos de los seores A y B. El problema consiste en determinar las condiciones necesarias para asegurar la optimalidad de Pareto o sea producciones relativas eficientes del bien privado X y del bien pblico G. En la figura 3-1 que se presenta en la siguiente pgina podemos representar en su parte superior la curva PP o curva de posibilidades de produccin, la cual indica las distintas combinaciones del bien X y del bien G, dadas las cantidades disponibles de factores y la tecnologa de produccin. El problema se complica empero, porque no podemos trazar el habitual diagrama de caja de Edgeworth que refleja diversas cantidades de consumo de los dos bienes por los dos individuos, puesto que suponemos que ambos "consumen" la misma cantidad del bien pblico G. Por eso, en lugar de deducir el lmite de posibilidades de utilidad y las condiciones relacionadas, necesarias para la eficiencia, lo estableceremos en forma directa. Tanto A como B se benefician del consumo del bien privado como del bien pblico, por lo tanto podemos trazar sus respectivos mapas de indiferencia para cada uno de ellos. La parte superior de la figura 3-1 muestra el mapa de curva de indiferencias del seor A desde el origen Oa, mientras que en el fondo del mismo diagrama se observa el mapa de curvas de indiferencias del seor B desde el origen Ob. Para obtener las condiciones de la optimalidad de Pareto, partimos de un punto de utilidad arbitrario del seor A y hallamos aquella combinacin de recursos que maximice el nivel de utilidad del seor B. Al proceder as, determinaremos las condiciones necesarias para la eficiencia y un cierto punto sobre el lmite de posibilidades 35
de utilidad. Si elegimos un nuevo nivel diferente para el seor A y repetimos el ejercicio, podramos deducir otro punto en el lmite de posibilidades de utilidad y as trazar por fin el lmite total de posibilidades de utilidad. Supngase que la curva de indiferencia II representa el nivel de utilidad para el seor A. Cualquiera combinacin de G y Xa que deje a A inalterada su satisfaccin es permitida. Nuestra primera tarea ser hallar aquellas combinaciones de G y Xb disponibles para B, que sean consistentes tanto con las combinaciones de produccin de G y X, como con las combinaciones disponibles para A de G y Xa Figura 3-1: Equilibrio general de bienes pblicos y privados
(para mantener A en II). Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La produccin de G correspondiente a ese punto OaE, puede ser consumida por A y B simultneamente, puesto que es un bien pblico. La produccin de X es EC, la cual debe ser dividida entre A y B. Para mantener al seor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de X, quedando CD para B, que no es ms que la distancia vertical entre la curva de posibilidades de produccin PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma manera, podemos obtener cualquiera combinacin de X y G disponible para el seor B, restando verticalmente II de PP. As, la curva de posibilidades de consumo del seor B puede deducirse, dado el consumo del seor A a lo largo de la curva de indiferencia II. La curva de posibilidades de consumo de B est representada por TT en la parte inferior de la figura 3-1. El mximo nivel de utilidad que el seor B puede alcanzar es aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una produccin del bien pblico equivalente a OaGo (=ObGo), y del bien privado de OaF, de la cual OaZ es consumida por A y ZF (=ObY) es consumida por B. Qu podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la eficiencia en esos puntos de consumo y produccin? Un estudio de la figura 3-1 indica que, en el punto de consumo Y' del seor B, y en el punto de consumo Z' del seor A, las pendientes de sus curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de bienes pblicos, la eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitucin 36
entre consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a menos que sus preferencias sean las mismas. Adems en el punto F', la pendiente de la curva de posibilidades de produccin difiere de las pendientes de las curvas de indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. As, la tasa marginal de transformacin no es igual a la tasa marginal de sustitucin de ninguno de los dos consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal de transformacin es igual a la suma de las tasas marginales de sustitucin de los seores A y B. En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de indiferencia de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La pendiente de la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de sustitucin de un bien privado por un bien pblico (MRSgx). Dado que TT se obtuvo de la sustraccin vertical entre la curva de indiferencia II del seor A (cuya pendiente viene dada por MRSgx) y la curva de posibilidades de produccin PP (cuya pendiente es MRTgx), la pendiente de TT por geometra elemental viene dada por la diferencia entre las pendientes de PP y II. Por lo tanto, en el punto de ptima asignacin de recursos se cumple la siguiente ecuacin:
b a
MRSgx = MRTgx - MRSgx , o lo que es lo mismo

a b
MRTgx = MRSgx + MRSgx, de donde

i
MRTgx = MRSgx (1) Para que exista eficiencia entre un bien pblico y otro privado, debe cumplirse con la condicin 1, an cuando las tasas marginales de sustitucin para cada individuo difieran entre si. La ecuacin 1 representa la condicin de eficiencia necesaria para la ptima provisin de un bien pblico G, y convencionalmente se conoce como la condicin Samuelson. Ella (1) debe interpretarse como sigue: en el ptimo, el costo marginal de producir una unidad adicional de G, en trminos de la cantidad de X que habra que sacrificar (MRTgx), debe ser igual a la suma de los beneficios marginales que todos los usuarios obtienen simultneamente por el incremento de la produccin de G a costa de la de X (MRSgx). En una economa donde el dinero es utilizado como unidad de cuenta, podemos interpretar las condiciones de eficiencia en trminos de beneficios y costos marginales monetarios. La tasa marginal de transformacin es igual a la relacin entre el costo marginal de producir G dividida por el costo marginal de X, o sea MRTgx = MCg/MCx (2) Las relaciones marginales de sustitucin (MRSgx) de los seores A y B, indican las tasas a las cuales ellos estn dispuestos a intercambiar el bien pblico en trmino del bien privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitucin como la relacin por cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X
a a a a i=a,b
MRSgx = MBg/MBx = MBg/Px (3) En una economa, donde los productores al actuar competitivamente cumplen con la condicin de precio igual al costo marginal, satisfaciendo adicionalmente las condiciones de eficiencia en la produccin, es decir: Px = CMx, y las condiciones establecidas por las ecuaciones (1), (2) y (3); deber cumplirse que:
37
MBg = MCg (4)

i=a,b
Qu cantidad debe producirse de un bien pblico? La sociedad debe producir hasta el punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social producto de una mayor produccin. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para todos los individuos provenientes del bien pblico G, deben ser igual al costo marginal de producirlo. Esta ltima versin de las condiciones de eficiencia expresadas en trminos de beneficios y costos marginales, nos conduce rpidamente a una interpretacin diagramtica, a travs de la construccin de curvas de demanda y oferta. En la figura 3-2 que se inserta a continuacin, la curva de oferta S, muestra el costo marginal de producir el bien pblico G para varios puntos situados a lo largo de la de posibilidades de produccin PP. Las curvas Da y Db, representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos, en el sentido en que ellas expresan el beneficio marginal del bien pblico G que obtienen ambas personas (MBig), o el precio que ellas tendran que pagar por cada cantidad de G si tuvieran que hacerlo. Para mostrar cmo el punto ptimo Go se determina, basta con sumar verticalmente las curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de los bienes privados),
a b
para obtener la curva de demanda"agregada" D + D.

b
Por ejemplo, para la cantidad G1 de bien pblico sumamos la distancia dG1 = MBg con eG1 = MBg para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de
a b
MBg y MBg. La cantidad ptima de G se ubica en el punto b en que la curva de demanda "agregada" corta a la curva de oferta. En el punto b, se satisfacen las ecuaciones (1) y (4). La produccin ptima de G se halla en el nivel en que la cantidad total que la sociedad est dispuesta a pagar por el bien pblico G es igual al costo marginal o de oportunidad de dicho bien.
b
En el punto de equilibrio b, el seor B soportara OMBg del costo de bien pblico G, Figura 3-2: Produccin ptima de un Bien Pblico
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mientras que A sufragara OMBg del costo del mismo bien; si cada individuo debiera abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de sustitucin, la cual representa la cantidad mxima que estara dispuesta a pagar para obtener la cantidad disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b (fig. 3-2), el cual representa el punto de produccin F' (fig. 3-1) de la sociedad, la tasa marginal de sustitucin del seor B es superior a la tasa marginal de sustitucin de A, lo que indica que B atribuye al bien pblico un valor ms alto que A. Este anlisis pone de relieve una diferencia esencial entre bienes pblicos y privados. En el caso de los bienes privados, la gente se ve ante precios idnticos y ajusta las cantidades que compra, mientras que, si se trata de bienes pblicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios precios personales o tasas marginales de sustitucin, de acuerdo con las cantidades disponibles. El anlisis que acabamos de realizar de la fig. 3-2 sugiere una interpretacin seudo-mercado de la oferta de bienes pblicos, ms conocida como beneficio-precio o la solucin Lindahl. Lindahl, postulaba que el gobierno conoca de antemano los esquemas de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de manera que, el beneficio-precio que tendra que pagar fuese igual a su tasa marginal de sustitucin (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien pblico, de forma que las tasas marginales de transformacin (MRT) y de sustitucin fuesen iguales. Esta solucin no est exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El problema reside en que la gente no revelar sus verdaderas preferencias, porque no hay un verdadero mercado de bienes pblicos. Cuando las personas adviertan que stos estn disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones (impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por ello las curvas de demanda no sern nunca observables. El sistema de precios no funciona, y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales, mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasar, ya que la gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficioprecio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solucin anloga a la del mercado es insatisfactoria. En segundo lugar, los precios, en caso de bienes pblicos, no juegan el papel de asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son herramientas de racionalizacin cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quin consume cunto, con los bienes pblicos no sucede lo mismo. Si por definicin, cada quin consume la misma cantidad de un bien pblico una vez que haya sido provisto, el sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La nica funcin a la que estaran destinados seria determinar cmo el costo de financiamiento de un bien pblico seria repartido entre los diferentes usuarios. Es importante sealar que la solucin particular derivada por nosotros dependi de elegir un determinado nivel de bienestar del seor A. Si hubisemos elegido otro nivel de indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habramos obtenido otra curva de posibilidades de consumo para el seor B, y se habra elegido su utilidad mxima alcanzable. Obsrvese que cada punto seria ptimo en el sentido de Pareto, en cuanto representa la utilidad mxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En cada caso la eficiencia exigira el cumplimiento de la ecuacin 1. Pero desde un punto de vista normativo ningn punto seria preferible. En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad para los seores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad, idntica a la vista en el capitulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A, otro, a un nivel de satisfaccin ms alto le corresponder a B, y viceversa. Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades de utilidad es igualmente deseable. La eleccin entre tales puntos se reduce a la cuestin 39
puramente tica de cmo el bienestar debera distribuirse entre los distintos miembros de la sociedad. LA NATURALEZA DEL PROCESO POLITICO (5) La discusin del fenmeno de los bienes pblicos ha sido dedicada bsicamente a la determinacin de las condiciones ptimas para la provisin de tales bienes. Hemos hecho nfasis, en que las propiedades combinadas de consumo conjunto (no rivalidad) y no exclusin inhabilitan el uso del mecanismo de precios del mercado para determinar las preferencias de los individuos, debido a cambios marginales en la produccin pblica (an asumiendo que los individuos mismos tengan suficiente informacin para hacer tal aseveracin). La no exclusin, impide a los individuos revelar voluntariamente sus preferencias por los bienes pblicos, en la medida en que ellos no pueden ser excluidos de su consumo el cual es gratuito. Nuestro problema, dado que los mercados no son los medios idneos para la asignacin de los bienes pblicos, ser analizar cules mecanismos emplean los gobiernos para determinar las cantidades de bienes pblicos? El estudio de cmo tales decisiones son realizadas, o el anlisis positivo de la determinacin de los bienes pblicos es frecuentemente denominado la teora de la eleccin pblica. Ella trata el mecanismo poltico, especialmente el comportamiento de votacin, por medio del cual las preferencias de la sociedad por los bienes pblicos son racionalmente transmitidas a los polticos. Actores principales del proceso poltico Existen de modo fundamental tres grupos o actores que interactan en el escenario poltico: Los funcionarios del gobierno que est en el poder (burocracia), los representantes del pueblo o congresistas, que votan sobre programas propuestos en principio por los funcionarios pblicos, y por ltimo, los ciudadanos. Como cada uno de estos grupos difiere tanto en sus actitudes como en su provisin frente a los bienes pblicos, analizaremos sus reacciones con respecto al problema de su aprovisionamiento y fijacin de precios. Supondremos que los individuos, como electores-votantes, como representantes de stos, como funcionarios del gobierno o como burcratas, son motivados por el deseo de satisfacer sus propias preferencias; las cuales reflejan en gran medida el inters particular, pero tambin se preocupan por el bienestar de los dems, por las actividades gubernamentales per se y por la sociedad. Los individuos pertenecientes al sector gobierno, an cuando tratan de satisfacer sus preferencias particulares, estn sujetos a serias restricciones, por la necesidad de negociar con otros y el deseo de granjearse el favor de sus superiores, conservar sus posiciones o ser reelectos. En consecuencia, su posibilidad de actuar libremente est seriamente limitada. Los Electores Un individuo se enfrenta con varios posibles programas, de distintos niveles de actividad y "precios" en forma de impuestos que debe pagar si se cumple con dichos programas y actividades. La cantidad que de ellos l querra obtener depende de varios factores: esquemas de preferencias, nivel de ingresos y los precios en forma de mayores impuestos que debe pagar por los servicios pblicos. Antes sin embargo conviene revisar algunas de las diferencias relativas a la decisin del consumidor en los sectores pblico y privado.
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Diferencias relativas a la toma de decisin de los consumidores. La decisin del individuo respecto a la produccin pblica se distingue de varias y significativas maneras de la decisin con respecto a la produccin del sector privado. 1.- Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. Con un bien pblico no existe manera de decidir la produccin y precio por parte de los consumidores, ello depende de la decisin del gobierno sobre la base de preferencias generales. 2.- Naturaleza y conocimiento de los beneficios. Al ser consumidos en forma colectiva, sus beneficios se brindan a la sociedad como grupo. Por lo tanto, quizs el individuo no se de cuenta de que se beneficia, pero si la actividad no se realizara, es posible que su situacin fuera peor (mejor). Una persona podra desconocer las medidas de salud pblica destinadas a eliminar el paludismo, pero si no se practicasen, l y su familia podran enfermarse. 3.- Incertidumbre. Una persona puede estar muy insegura en cuanto a los beneficios de los bienes pblicos: la utilidad de gastar ms en defensa nacional. Tambin puede estar insegura de lo que seria su propia actividad respecto de la determinacin real del nivel del sector pblico y del precio que en forma de impuesto pagar, es decir su participacin en los distintos tributos, sobre todo con el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (cuyos efectos distributivos an no estn claros ni para los expertos) y los impuestos progresivos sobre la renta. Finalmente, tambin est insegura en lo relativo a su posibilidad de evitar el pago del impuesto, cambiando sus actividades (ganando menos o cambiando de hbitos de consumo) y en la medida en que el impuesto se ver afectado por los cambios de actividad de otras personas. 4.- Motivacin por el bien comn. Puede existir inters de las personas no slo en aquellas actividades que respondan a la compra de bienes privados, sino que comportan consideraciones respecto del inters de los dems. Para el caso de los bienes pblicos, pueden ser ms significativos motivos ms amplios. Muchos individuos se preocupan por el bienestar de los indgenas o la conservacin de los bosques, aunque no esperan ver alguna vez a un indio ni de disfrutar de un bosque. 5.- Mezcla de actividades de asignacin y distribucin. Casi siempre toda asignacin de recursos para la produccin de bienes pblicos acarrea implicaciones distributivas. La instruccin pblica por ejemplo, ofrece beneficios particulares a familias de bajos ingresos, pero es posible que sea financiada, ante todo, por grupos de ingresos altos. En consecuencia los esquemas individuales de preferencias por los servicios pblicos se ven influidos por actitudes frente a las consecuencias de la redistribucin. Preferencias de los individuos por los bienes pblicos. La mayor o menor preferencia por los bienes pblicos depende de varios factores. 1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por los bienes privados, tambin las existen que influyan la demanda por los bienes pblicos. Las preferencias varan: para algunos es importante la defensa, para otros, la educacin. En la medida en que puedan identificarse los beneficios directos a los individuos, habr mayores preferencias. Por consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas pblicas tendrn mayores preferencias por los gastos en educacin que las parejas sin hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas. 2.- Informacin. Si una persona ignora por completo los beneficios de determinado programa pblico, quizs no pueda manifestar demanda alguna por el mismo y, por lo tanto, no reaccionar ante una propuesta o se opondr a todo cambio, porque desconoce la situacin. Las consecuencias de esa falta 41
de informacin son varias: el desconocimiento de unos grupos brinda la oportunidad a otros mejores informados de dominar lo relativo a la decisin sobre polticas; las personas de elevados ingresos, generalmente bien informadas, quizs influirn ms en la poltica gubernamental que los grupos de menores ingresos, y por ltimo, muchas opiniones se basan en una informacin escasa y parcial. 3.- Grados de incertidumbre. Cuanto ms segura est una persona de obtener beneficios del gobierno, tanto mayor ser su preferencia por cualquier precio tributario en particular. Si los beneficios sern muy superiores a los previstos, incitara a las personas a favorecer niveles ms altos de ese servicio que en caso contrario. La posibilidad de un ataque, que si bien se espera, puede no ocurrir, favorece niveles ms elevados de la defensa nacional. La posibilidad de mayores impuestos, orienta a los individuos a elegir servicios preferentemente de menor magnitud. 4.- Reacciones emocionales. Las personas son conscientes de las reacciones de los dems frente a sus actitudes ante ciertos tipos de actividades gubernamentales, lo que influye en sus decisiones sobre tales actividades. La defensa nacional constituye el ejemplo ms significativo. Pocas personas desean que se les reproche de desentenderse de la seguridad nacional. Por eso es fcil inducirlas a apoyar actividades del gobierno que, si razonaran con ms lgica rechazaran. Otro ejemplo se refiere a la moral. Ningn poltico desea dar la imagen de "liberado" y de estar en contra del hogar, la maternidad y la austeridad. Elasticidad ingreso de la demanda de bienes pblicos. La relacin de los ingresos de las personas y sus demandas por bienes pblicos, puede ser positiva o negativa. A mayor nivel de ingresos, las personas creen sentir que podrn sufragar ms servicios gubernamentales y desearn obtener niveles ms altos de los mismos: mejores escuelas. En todo caso, cuando se trata de bienes pblicos inferiores, al aumentar el ingreso, algunas personas prefieren cambiar la escuela pblica por la privada, los parques nacionales por los balnearios exclusivos. La relacin entre el impuesto y la cantidad demandada. Si se toman como datos los esquemas de preferencias, el ingreso de una persona y los precios de los otros bienes, la cantidad del servicio especifico que se desea que se produzca, es una funcin de la tasa de impuesto que debe pagar por l: cuanto ms bajo el impuesto, mayor ser la cantidad que desee. Consecuencias de la naturaleza de la toma de decisiones sobre los bienes pblicos. 1.- Pequeos grupos de opinin ejercen influencia primordial en la decisin debido: - imposibilidad de determinar niveles de provisin y de distribucin de los costos de los bienes pblicos a travs del mecanismo de mercado, lo cual crea la necesidad de que los gobiernos lo hagan a travs del proceso poltico. Las personas, dadas las caractersticas de los bienes pblicos, no pueden participar ni en su nivel de aprovisionamiento ni en su precio traducido en impuesto. Ello produce desinters de participar en la decisin colectiva y delegan la tarea, o muchas se abstienen de votar para elegir a los representantes que adoptarn decisiones. 2.- Influencia desproporcionada de los grupos de mayores ingresos: a.- Los ricos se hallan en mejores condiciones de adquirir informacin sobre las actividades gubernamentales y de participar en el gobierno;
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b.- dado su conocimiento e inters en la proteccin de la propiedad, quizs tengan deseos ms intensos de obtener ciertos tipos de servicios gubernamentales; c.- pueden comprar influencias, mediante contribuciones a partidos polticos; d.- los miembros del congreso son en gran parte pertenecientes a la clase de elevados ingresos Partidos polticos y congresistas Qu tcnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes pblicos, dado que los individuos no las revelan en forma automtica? El gobierno puede someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referndum o encuestas de opinin pblica. Aunque estas tcnicas tienen serias limitaciones: 1.- Lo complejo de la sociedad moderna hara imprctica la tcnica del referndum porque requerira demasiado esfuerzo y tiempo; 2.- la falta de informacin suficiente a todos los miembros de la sociedad, pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas; 3.- la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformacin o porque su participacin surtira poco efecto sobre el resultado total, podra favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las propuestas de financiamiento; 4.- la votacin de todos con respecto a ciertas medidas hace casi imposible la necesaria complementacin de opiniones (logrolling: intercambio de asistencia o favores, especficamente, la negociacin de votos entre legisladores para asegurar una decisin favorable sobre proyectos de inters mutuo), indispensable para el reconocimiento de los intereses de las minoras. Para enfrentar estos problemas, se formaron instituciones que permiten averiguar las preferencias de los individuos, coordinndolas de manera de adoptar decisiones concernientes al gasto pblico. Congresistas o representantes del pueblo. De ordinario, los votantes eligen legisladores que sealarn sus preferencias referidas a la decisin con respecto a los bienes colectivos. El sistema representativo no est exento de imperfecciones, aunque en forma aproximada, procura polticas coincidentes con los esquemas de preferencias de los individuos que componen la sociedad, sobre todo por una informacin incompleta. Pero por imperfecto que sea el sistema, no existe alternativa en una sociedad democrtica. Partidos polticos. Los partidos polticos desempean un papel importante en el proceso de decisin. Un partido puede definirse como un grupo de personas con intereses semejantes que buscan controlar el gobierno. Tratan de establecer plataformas partidistas que coincidan en la mayor medida posible con las preferencias del conjunto de votantes. Es de suponer que la gente votar por un partido del que espera la maximizacin de la utilidad. Por lo tanto los partidos sirven de intermediarios que facilitan el funcionamiento del sistema representativo dando a los candidatos del partido una serie de proposiciones ms o menos comunes y simplificando la eleccin en la medida en que determinados partidos lleguen a representar ciertas posiciones generales o sea una ideologa determinada. Quizs los partidos no interpretan con precisin los esquemas de preferencias de la mayora de los votantes sobre la actividad pblica. Esta tarea es en si misma difcil e imposible de alcanzar con un alto grado de perfeccin. Por consiguiente, los dirigentes de los partidos podrn sustituir por los propios, los juicios de la comunidad y tratar de obtener el apoyo popular. Semejante poltica puede llevar a los partidos a engaar a sus electores sobre las ventajas de ciertas polticas y la efectividad de las ya realizadas. 43
El papel del gobierno y la burocracia en la decisin El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su primera obligacin consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la aprobacin del poder legislativo, la ejecucin de polticas aptas para cumplir los deseos de la sociedad. Puede adems ejercer gran influencia sobre la formacin de la opinin pblica y as plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a los bienes pblicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de informacin de los votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas polticas. El resultado neto es una compleja interaccin de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo frente a distintas actividades gubernamentales. Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administracin pblica, la burocracia del gobierno. Esta no slo influye en el programa total del gobierno, sino que adems, cmo debe ponerlo en prctica, determina en gran medida la manera de realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes slo influyen en la ndole general de una actividad, y la burocracia fija los detalles. La motivacin de los burcratas no es sencilla determinarla. A veces el comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible, decidiendo no atraerse jams la enemistad de nadie y evitando polticas que puedan fracasar, desacreditndolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad a sus superiores. Este grupo est dispuesto a correr riesgos y as poder ascender con mayor rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivacin, los burcratas no slo influyen en la ejecucin de las actividades gubernamentales, sino que tambin en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los legisladores dependen muchsimo de los burcratas para que los aconsejen en cuanto a los beneficios resultantes de la expansin o contraccin de la actividad pblica, puesto que stos poseen conocimientos prcticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta lamentablemente, que los burcratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos mismos tratan de justificar. De all que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio independiente sobre sus recomendaciones, en funcin de su apreciacin de las preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos. En Resumen, este anlisis considera una situacin en la que el gobierno hace propuestas que, en su opinin, maximizaran su capacidad de obtener votos, y los dirigentes polticos reaccionan con idntico propsito. Por otro lado, los funcionarios pblicos o burcratas, distintos del gobierno en si mismo, actan de manera de maximizar su poder, influenciando la provisin de bienes pblicos mediante el procedimiento de agenda pre-establecida, la cual no es ms que aquella situacin en la que el gobierno est actualmente en posicin de determinar sobre qu asuntos -agenda- les ser permitido a los ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el candidato o partido que, en su opinin, representar mejor sus intereses. El arte de la poltica consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayora de los votantes, o que al menos les es aceptable. Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al comienzo de este capitulo indicaban que el gobierno ofrecera pocos bienes pblicos, porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teoras polticas indican que, de hecho, el gobierno podra producirlos en demasa en el afn de lograr un razonable consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). An cuando es dudoso que el proceso poltico intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen
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considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o socio-econmicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione. Reconciliacin de preferencias conflictivas En virtud de lo expuesto, queda establecido que distintos grupos mantienen diferentes actitudes con respecto a la provisin de los bienes pblicos. No solo se trata de las diversas actitudes de los principales actores del proceso poltico frente a la provisin de los bienes pblicos, sino que a menudo surgen conflictos entre los burcratas o administradores, los representantes polticos y los ciudadanos votantes. Cmo podran ser reconciliados dichos conflictos por el proceso poltico? La regla de la unanimidad Conocida tambin por la regla de Wicksell, en honor al clebre economista sueco. Slo pueden emprenderse con justificacin aquellas actividades vinculadas con la provisin de bienes pblicos sobre las cuales exista acuerdo total o consenso unnime. Esta regla se halla muy relacionada con el criterio del ptimo de Pareto. Un cambio incrementa el bienestar econmico slo si se beneficia una persona sin que nadie sufra una prdida. Presuponindose un comportamiento racional, todo cambio en la produccin de bienes pblicos que beneficie a una o ms personas y no perjudique a nadie recibir un apoyo unnime, pero no lo obtendrn los cambios que no satisfagan ese requisito. Esta regla, evita lo que podra denominarse el costo externo del cambio, o sea un dao para quienes no desean el cambio, y ofrece la mxima proteccin de los intereses de la minora. Como regla general para la decisin sobre las actividades gubernamentales, la unanimidad es inaceptable y de hecho jams se aplica para tal fin, ya que la complejidad de los gobiernos de hoy en da y la variedad y abundancia de las actividades gubernamentales, consumiran enormes cantidades de tiempo y esfuerzo para lograr la unanimidad en la mayora de los casos, aunque las decisiones las tomara un pequeo grupo representativo. De otro lado, la unanimidad le concede a los grupos minoritarios un gran poder de negociacin que les permite bloquear todo cambio, a menos que se les haga concesiones, intolerables para la mayora. Por ltimo, la regla no es practicable tratndose de funciones gubernamentales solo distributivas (bienestar) que hacen avanzar la sociedad sobre su lmite de posibilidades de utilidad, porque tales funciones, por su propia ndole, implican la transferencia de riqueza de algunas personas hacia otras y podra suceder que algunos jams admitieran ese cambio. La decisin por la mayora La mayora de las democracias acepta la norma de que los conflictos de preferencias deben resolverse mediante el voto mayoritario. Cada individuo tiene un voto, los si y no son contados y gana el que tenga ms. Cuando ms de dos alternativas son comparadas, stas deben ser votadas por pareja, sobreviviendo slo una de ellas. Esta regla es comnmente utilizada por el Congreso y las Legislaturas, excepto para las llamadas enmiendas, donde una mayora calificada (comnmente 2/3) es utilizada. La regla de la mayora no bloquea los intereses de muchos para proteger a pocos. Es de suponer que salvaguarda los intereses de la mayora en la sociedad. Supngase tres niveles de actividad presupuestaria: Grande (A), Mediano (B) y Pequeo (C) y tres votantes: X, Y, Z
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Nivel de Presupuesto Votante Preferido ____________________________________ X Y Z A ---> B ---> C C ---> B ---> A B ---> C ---> A
Condiciones para que se cumpla la regla de la mayora: 1.-La votacin debe realizarse en funcin de comparaciones por pares. 2.-Todo votante tiene que ser racional y tener ordenamientos transitivos 3.-Todos los ordenamientos posibles son aceptables As en nuestro ejemplo: A vs. B: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de B el votante Y prefiere la alternativa B en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de A la alternativa ganadora es la B B vs. C: el votante X prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de B la alternativa B es la ganadora final Si tomamos otro ordenamiento, el resultado ser equivalente al anterior: B vs. C: la alternativa ganadora es la B B vs. A: la alternativa B es la ganadora final Tomemos el ltimo ordenamiento: C vs. A: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa C en lugar de A la alternativa ganadora es la C C vs. B: la alternativa B es la ganadora final Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayora es siempre la B. La figura que se presenta a continuacin representa todos los ordenamientos posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia expresado por los votantes. Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico
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Como se observa en la figura 3-3, al dibujar las preferencias individuales, se muestra un patrn de un solo pico, independientemente del orden de la comparacin por pares. El votante Z, quien prefiere la alternativa intermedia, y es conocido como el votante promedio, gana. Las preferencias de los tres individuos siguen un cono como patrn, con un pico en diferentes puntos de la escala, de los cuales el del medio gana. Supongamos ahora que el votante Y cambia sus gustos y prefiere a C en lugar de A, y A en lugar de B, esto es, el votante Y prefiere los extremos antes que la solucin intermedia. Nivel de Presupuesto Votante Preferido ____________________________________ X Y Z A ---> B ---> C C ---> A ---> B B ---> C ---> A Figura 3-4: Esquemas de preferencias con ms de un pico
Este nuevo caso viola la condicin bsica de transitividad mencionada, respecto de los ordenamientos por pares, mostrando una solucin multipico, dando origen a una votacin cclica. Esto significa que no existe ninguna solucin estable de mayora, puesto que el resultado del voto depende del orden en que se hayan votado las alternativas. Esto es: Comparando A vs. B: la alternativa A gana A vs. C: la alternativa C es la ganadora final Cambiando el orden: 47
B vs. C: la alternativa B gana B vs. A: la alternativa A es la ganadora final Si comparamos finalmente: C vs. A: la alternativa C gana C vs. B: la alternativa B es la ganadora final La paradoja del voto, nombre con que se conoce el fenmeno de la votacin cclica, analizada primeramente por Condorcet en el siglo 18, y ms recientemente por el profesor K. Arrow, arroja dudas al proceso democrtico. Arrow plantea que en ciertas situaciones verosmiles que suelen condicionar el proceso poltico, los votos de la mayora pueden no reflejar la voluntad de sta. Afortunadamente, la paradoja no significa que el voto mayoritario no sirve. Para que la regla de la mayora no de origen a resultados contradictorios, las preferencias de los individuos deben ser la de un patrn de un solo pico, esto es, donde no existan electores extremistas, ganando la votacin el elector medio. Voto estratgico Un fenmeno estrechamente ligado con la paradoja del voto, es el llamado voto estratgico. Cuando existen diferentes actitudes frente a un problema en particular, la proposicin que acumula el mayor nmero de simpatizantes podra ser eliminada de toda consideracin, porque aquellos que estn en un extremo votan inicialmente por el otro extremo para vencer a la propuesta moderada. Veamos esto con un ejemplo de tres proposiciones para mejorar el trnsito urbano: Propuesta A: Construccin de un Metro, sin mejorar el transporte pblico. Apoyo 30% de los electores Propuesta B: Construccin de algunas lneas de Metro, mejorando el sistema de transporte pblico. Apoyo 40% Propuesta C: Concentracin en el mejoramiento total del sistema de transporte. Apoyo 30% En una eleccin sin voto estratgico fcilmente ganara B. Sin embargo esto no sucedera, ya que los votantes toman muy en cuenta cmo los otros van a votar, de manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasin de ganar, a pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votaran por C, al comparar a B vs. C, de esta forma se eliminara a B. Al final quedaran las dos proposiciones extremas (A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor nmero y que sin lugar a dudas hubiera ganado sobre cualquiera de las dems de no existir voto estratgico, es vencida.
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NOTAS AL CAPTULO III (1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed. Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84 (2) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar. Madrid 1969. p. 9 (3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978. pp. 85-86 (4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104 -DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann Government Finance: Economics of the Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Ill. 1981, pp 27-33; 51-58 (5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52 -FISCHER, S. et al. Economa Ed. Mac Graw Hill, 1990 2 ed. pp.491-494; 8790 -MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pblica: Terica y Aplicada. pp.5159; 80-82
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IV EXTERNALIDADES En el captulo anterior se discuti la situacin planteada por los bienes pblicos o colectivos. En razn de su indivisibilidad, una vez que se hacen disponibles, lo son para todos los miembros de la sociedad. De all, que no exista manera alguna por la cual pueda ser excluida ninguna persona de recibir los beneficios de su consumo o disfrute. Por tal razn, la provisin de los bienes pblicos requiere de la intervencin del gobierno. Este captulo lo dedicaremos al estudio de las denominadas Externalidades. Estas aparecen, cuando el funcionamiento de la economa de mercado da origen a economas o deseconomas externas, producto de la interdependencia de las funciones de produccin y consumo, provocando de esta manera, divergencia entre las valoraciones privadas y sociales y en consecuencia, prdida de la eficiencia econmica. EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO Existen otras actividades que si bien no estn a cargo directamente del Estado, requieren de su intervencin a fin de asegurar una asignacin eficiente de recursos. El propio comportamiento de consumidores y productores, en su afn de bsqueda del mximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado. Esta situacin acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que impide que se satisfagan las condiciones del ptimo de Pareto, o aquella situacin en la que ningn cambio que se haga en la asignacin de recursos haga a una persona aumentar su bienestar a costa del sacrificio de otra. La intervencin pblica es entonces necesaria, cuando no existe ningn mecanismo de mercado que asegure que la parte beneficiada recompense a la persona o empresa que le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada reciba una indemnizacin de la persona o empresa que origina los costos. La existencia de externalidades o, de economas o deseconomas externas como las denomin Alfred Marshall (1) da origen a una asignacin ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de economas externas, los beneficios externos que crea la actividad de consumidores o productores y que no pueden ser capturados por ellos a travs del sistema de precios, conducira a una reduccin de la actividad. Si se trata de deseconomas, los costos sociales emergentes de la actividad, los cuales no son soportados por los responsables, daran lugar a un incremento de la actividad involucrada. Analizaremos a continuacin las externalidades en el consumo y luego, examinaremos las externalidades en la produccin, para finalmente terminar con el anlisis de algunas deseconomas externas o efectos de repercusin, como por ejemplo, el congestionamiento de automviles y la contaminacin ambiental. Abordaremos igualmente, la descripcin de las polticas que en cada caso el Estado podra aplicar para mejorar la asignacin de recursos e internalizar los efectos externos. Externalidades en el consumo Una externalidad en el consumo se da cada vez que el bienestar de una persona es modificado por los patrones y gustos de otra persona. Ejemplo claro de ello son el placer que me causa el csped bien cuidado de un vecino o la propiedad bien mantenida. Este tipo de actividades crea externalidades positivas, por cuanto el bienestar de una persona es favorablemente modificado al contemplar la agradable vista que representa la propiedad 50
CAPTULO I V: EXTERNALIDADES
del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considrese el caso de una extica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental, ajustando la temperatura a 22 C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores, encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible para calentar sus apartamentos. Dada esta economa externa y a fin de hacer coincidir los beneficios marginales sociales con los privados, se impondra por parte de los inquilinos residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefaccin y a la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa an, y que eleve el termostato a 27 C (2). De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones privadas y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar de un persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan desfavorablemente los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo, de las deseconomas que surgen cuando ocurren los congestionamientos de trficos en autopistas, provocados por la incorporacin de nuevos automovilistas, ocasionando a su vez, entorpecimiento de la libre circulacin y costos adicionales sobre el resto de los usuarios. Tambin forma parte de este tipo de deseconomas la contaminacin ambiental producida por el escape de los automviles; el desagrado que produce cuando una persona construye una cerca en su vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que ocasiona el ladrido del perro del vecino, etc. Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen caractersticas de bienes pblicos (e.g. atencin mdica y hospitalaria; recreacin, cultura y deporte; educacin y vivienda, etc.), ms por el contrario, se tiende a la sobreproduccin, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomas en el consumo (congestionamientos de trnsito; emisiones contaminantes; consumo de cigarrillos y alcohol, etc.) Intervencin pblica Si las externalidades acarrean costos o beneficios para pocas personas, generalmente el gobierno no suele intervenir. Las externalidades que produce el medio ambiente circundante, por su impacto o magnitud, no incumben al gobierno. Podra lograrse soluciones satisfactorias, en principio, mediante la negociacin directa; situaciones de este tipo como, diferencias entre vecinos por cualquier causa o razn, podran ser dirimidas mediante el pago de compensaciones, que no perjudique la situacin de uno mejorando la del otro. Evidentemente, en muy raras ocasiones se pagara una compensacin, y el problema, la mayora de las veces se soluciona, apelando a las normas de convivencia ciudadana. Cuando el bienestar de un individuo se ve afectado en forma positiva por el consumo de bienes y servicios por parte de otros, la produccin que hace el mercado de esos bienes y servicios es demasiado reducida; se requiere entonces, de medidas gubernamentales tales como: subsidios, provisin de bienes directa o indirectamente por el gobierno, a fin de hacer coincidir las valoraciones privadas y sociales. Si por el contrario, el bienestar de algunas personas se halla afectado de manera negativa por el consumo de bienes y servicios por parte de otras, la produccin de tales bienes y servicios es excesiva; entonces, se hace necesario tomar medidas gubernamentales en forma de impuestos u otros medios para hacer coincidir, una vez ms las valoraciones privadas y sociales. En la medida en que el bienestar de la gente depende del mantenimiento de ciertos estndares de salud, vivienda, educacin o ingreso, es imprescindible la intervencin pblica en el mercado, para garantizar un incremento de las cantidades producidas de esos bienes. Al desviar recursos, por medio de la tributacin, de la actividad privada hacia el financiamiento de esas necesidades o bienes preferentes, (aquellas carencias que la sociedad piensa que debe recibir o consumir la poblacin, cualquiera que sea su nivel de 51
renta), denominadas as por Musgrave (3), el gobierno asegura que la contribucin de cada individuo sea igual a la de otros. Externalidades en la produccin En un sentido amplio, ocurre una externalidad en la produccin cuando el producto de una empresa entra como insumo en la funcin de produccin de otra. Como la mayora de las empresas utilizan para elaborar su propia produccin materiales producidos por otras, las externalidades, en la generalidad de las industrias estn presentes. En la medida que la produccin utilizada como insumo por la otra empresa tenga un precio igual al costo marginal, el sistema de precios ser capaz de asignar los recursos eficientemente. Conviene distinguir a este respecto entre externalidad pecuniaria y externalidad tecnolgica. Externalidades pecuniarias Una externalidad pecuniaria surge de la interdependencia de las relaciones de produccin que existen en toda la economa. En una industria de costos crecientes, las empresas que utilizan su produccin como insumo, estn sujetas a deseconomas pecuniarias externas. Por ejemplo en la medida que aumenta la produccin textil, ausentaran los costos por unidad de los textiles, puesto que se incrementaran los costos por Ha. del algodn, al incorporarse tierras de menor rendimiento. Las economas pecuniarias externas ocurren cuando el precio del insumo baja, en la medida que su produccin aumenta. De ordinario, esto puede suceder cuando el insumo es producido por un monopolio natural; esto es, si el punto mnimo del costo medio de la empresa eficiente, se encuentra en un nivel de produccin, lo suficientemente grande como para pueda abastecer a todo el mercado. Si otra empresa comparte el mercado, cada una necesariamente producir a costos medios ms elevados. Lo natural del monopolio simplemente significa que el resultado natural de las fuerzas del mercado sea el desarrollo de una organizacin monopolista. Ejemplos de monopolios naturales lo constituyen la organizacin industrial de los servicios pblicos: agua y alcantarillados, energa elctrica, telfonos, transporte pblico, etc. (4) Si el monopolio natural est regulado de forma tal que sus precios reflejen los costos, las empresas que utilizan su produccin estn sometidas a economas pecuniarias externas. Por ejemplo, cuando aumenta la produccin de aluminio los costos por unidad podran bajar, si el precio de la electricidad que utiliza, disminuyera a medida que aumenta su demanda. En cualquier caso, en las llamadas externalidades pecuniarias, la intervencin del gobierno ser innecesaria, mientras el bien utilizado como insumo se ofrezca a un precio igual al costo marginal y las empresas interacten sin que ninguna pueda ejercer poder monopolstico en la fijacin de precios. Externalidades tecnolgicas Las externalidades tecnolgicas requieren de la intervencin gubernamental, y se presentan cuando el productor de determinada actividad no puede capturar para si todas las ganancias o no tiene que soportar todos los costos causados a otras empresas o miembros de la sociedad como resultado de sus acciones. De all que surjan economas o deseconomas externas. Ejemplos de este tipo de externalidades lo constituyen las descargas contaminantes de una empresa industrial situada ro arriba, perjudicando las actividades de una industria pesquera o turstica, situada ro ms abajo; el descubrimiento de petrleo por una empresa, brinda beneficios a otras empresas exploradoras en las cercanas del yacimiento; la flota de transporte de una empresa congestiona una carretera, imponiendo costos adicionales por aumento del tiempo de viaje a otras empresas; los 52
programas de adiestramiento y calificacin de la mano de obra desarrollados por una empresa, benefician a otras empresas cuando la mano de obra se traslada a otras fuentes de trabajo; etc. En cada caso, la empresa responsable de la actividad produce economas o deseconomas externas a otras empresas o consumidores, sin tener ningn medio como capturar los beneficios o compensar los costos sociales incurridos a travs del mecanismo de precios. El ejemplo ms renombrado de una externalidad tecnolgica pura sera, tal vez, el caso de la produccin de miel y manzanas (5). Un apicultor y un fruticultor de manzanas, poseen ambos parcelas contiguas donde desarrollan sus actividades de produccin. La produccin de manzanas, para nuestro ejemplo, slo requiere del factor trabajo; por lo tanto pudiramos formular la funcin de produccin de manzanas como: M=M (T). Ahora bien, durante el crecimiento del rbol del manzano, comienzan a aparecer antes de dar el fruto, las primeras flores. Bien sabemos que las abejas se alimentan del nctar de las flores para producir miel; por lo tanto en nuestro ejemplo, la produccin de miel, depende no slo del trabajo del apicultor, sino tambin de la existencia de flores del manzano y por consiguiente, de la produccin de manzanas. Como consecuencia, la funcin de produccin de miel sera: A=A (T, M). El costo marginal privado resultante del incremento de la produccin de manzanas, depende (competencia perfecta) de la tasa de salarios. Si una unidad adicional del factor trabajo, es capaz de producir un incremento en una unidad en la produccin de manzanas, entonces, el costo marginal de las manzanas sera igual a la tasa de salarios. Pero, producir una unidad adicional de manzanas, conllevara a un incremento de las flores del manzano y por consiguiente a una mayor produccin de nctar. Lo que significara mayor cantidad de abejas, y por consiguiente, mayor cantidad de miel. El costo marginal social de la produccin de manzanas, se igualara con el costo marginal privado al restarle el valor del incremento de la produccin de miel. No obstante, la produccin de manzana no seria ptima, como debera de serlo en un rgimen de competencia perfecta. Donde se encuentra el problema? Las flores del manzano, claramente forman parte de la produccin de miel; ellas poseen un producto marginal positivo y por lo tanto deberan tener un precio de mercado positivo. Sin embargo el fruticultor no puede apropiarse del beneficio que produce el nctar de las flores, ya que la disponibilidad del factor de produccin (nctar), est completamente divorciado de su propietario. Es un bien libre, por lo tanto en el mercado no habra precio alguno para el nctar, an si se tratara de mercados perfectamente competitivos. En conclusin, el mercado fracasa en la asignacin ptima de los recursos, por la separacin que existe entre la aparente disponibilidad del factor y su propiedad. Para que haya una produccin 'optima de manzanas debe ocurrir una de estas dos situaciones: o se subvencionara al productor de manzanas, o se internalizarn (6) los efectos externos con la fusin o integracin de las empresas, de manera que ambas actividades estn en manos de un mismo propietario que pueda tomar en cuenta esas interacciones. Las externalidades tecnolgicas del tipo que crean economas externas son frecuentes en proyectos de construccin de obras hidrulicas: Por ejemplo, la construccin de una gran represa crea beneficios de recreacin, energa y control de inundaciones, cuyo equivalente los constructores del embalse nunca pueden percibir. Los beneficios que reciben los constructores privados del embalse, sern inferiores a los verdaderos beneficios sociales. Por lo tanto, si se dejara en manos del mercado privado la represa nunca se construira. Pero, mediante la intervencin pblica el proyecto puede ser realizado. Si bien el gobierno podra subvencionar a los constructores privados, siempre prefiere efectuar l mismo la construccin, internalizando as las externalidades, ya que puede tomar en cuenta todos los costos y beneficios, para decidir si se construye o no la represa. La renovacin urbana muestra muchas caractersticas de una externalidad tecnolgica. Por ejemplo si una compaa constructora se propusiera edificar un gran centro comercial en el casco urbano de una ciudad, generalmente en estado ruinoso, encontrara con que los alrededores se beneficiaran con sus mejoras: subira el precio de 53
los terrenos, el vecindario seria mucho ms placentero, etc. Pero, no le seria posible recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de la zona. En cambio si se le diera el control sobre una 'rea bastante extensa, podra internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para hacer rentable la inversin. Por esta razn, el gobierno central siempre se ha hecho cargo del elevado costo que significa la adquisicin de terrenos, subsidiando a los particulares dedicados a la ejecucin de proyectos de renovacin urbana, conciliando as, las valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Residencial Parque Central). La educacin pblica tambin comprende externalidades tecnolgicas, puesto que al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor educacin redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios tecnolgicos y organizacionales ms rpidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento econmico ms elevadas y ms altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los beneficios individuales de la educacin de cualquier persona en particular, son sustancialmente menores a los beneficios que su preparacin aporta a la sociedad. Cada vez que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos, el mercado privado fijara el precio de los mismos en menos de su valor, y se producira muy poco de ellos. Se necesita cierta intervencin pblica para incrementar la produccin. En algunos casos, como la educacin primaria y secundaria, as como numerosos programas relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograra si es el gobierno quien se hace cargo de la actividad en cuestin. Si el gobierno emprende actividades que crean externalidades positivas, podr ponerlas a disposicin en forma gratuita, como en el caso de la instruccin pblica, o podr cotizarlas a tarifas que reflejen los costos marginales sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por otra parte, el gobierno puede dejar la produccin en manos privadas y subvencionar al productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales sociales en vez de los privados, que son ms altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles suburbanos y en ciertos programas de vivienda. La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que subvencione la produccin privada, depender en su mayor parte de la 'ndole de la externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la educacin, la actividad adopta muchas de las caractersticas de un bien pblico y ser necesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fciles de reconocer y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos bienes, si su precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado consiste en asegurar que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la actividad. Externalidades negativas y efectos de repercusin En una poca de preocupacin ecolgica, llega a ser importante el problema de las deseconomas tecnolgicas o efectos de repercusin. La fbrica de productos qumicos que contamina el agua, dandola para fines de recreo o consumo; los derrames de petrleo, que arruinan playas y matan enormes cantidades de peces y animales; los plaguicidas que aumentan la produccin agrcola, pero matan peces, animales silvestres y hasta personas; los aeropuertos que producen demasiado ruido; los automviles que contribuyen a los congestionamientos de trafico y contaminan el ambiente etc., son claros y evidentes ejemplos de efectos de repercusin que ocasionan costos sociales no reflejados en la estructura de costos de las empresas, alterando la asignacin de recursos hecha por el mercado. Vase el caso de Puerto Ordaz, importante centro siderrgico, donde tiene sus instalaciones la empresa SIDOR. El proceso de produccin del acero, conlleva arrojar a la atmsfera emisiones contaminantes de humo. La empresa al efectuar sus clculos econmicos no toma en cuenta el precio del subproducto humo, ya que no existen derechos de propiedad sobre el aire que respiramos (7) La limpieza del humo lanzado a la atmsfera le acarreara a la empresa costos adicionales, por ello, SIDOR favorecer la utilizacin de factores baratos o gratuitos, o minimizara el uso de insumos 54
caros. En esta situacin, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados de la siderurgia discreparan de los costos sociales. Si quines producen el humo o los derrames de petrleo o los desechos industriales de materias txicas, debieran hacerse cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reducira y en algunos casos cesara de un todo. La forma de enfrentar los efectos de repercusin es un problema difcil que preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debera tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel ptimo de contaminacin, congestionamiento y otras deseconomas tecnolgicas se alcanza cuando los costos marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales reducciones causan a la sociedad. Tal solucin, puede lograrse por la accin voluntaria entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas. Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconoma tecnolgica, el problema es relativamente sencillo. La solucin eficiente depende del que haya sufrido el mayor dao, quien estara dispuesto a pagar una indemnizacin por obtener algn cambio que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la intervencin pblica. El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son difusos. Por ejemplo, los costos de la contaminacin producida por el humo, pueden depender directamente del nmero de personas residentes en las vecindades de la fbrica. En la medida en que aumenta esa poblacin, deben aumentar los costos causados por la contaminacin producida por el humo. Una central hidroelctrica ubicada en el desierto no ocasionara problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo hara. Sin embargo, si la fbrica exista antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribucin de la externalidad es dudosa. Si viva poca gente cerca de la fbrica, los costos sociales de la contaminacin eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, stos hubieran sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la poblacin, aumentaron tambin los costos sociales de la contaminacin. En algn punto, si se quisiera eliminar los costos de contaminacin, stos serian inferiores a los beneficios que acarreara tal eliminacin. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminacin, en el segundo si. Cuando los costos de la contaminacin de la sociedad excedan los costos de la empresa para combatirla, el nivel de contaminacin debe reducirse. Efectos en el ingreso y compensacin Los costos de reducir la contaminacin causada por las fbricas existentes, pueden ser superiores a los beneficios sociales derivados de tales reducciones. En este caso, la contaminacin no se reducira. Mientras que, si los costos sociales asociados con proyectos de instalacin de nuevas plantas industriales que crearan efectos de repercusin, fuesen mayores que los beneficios derivados de esas actividades, entonces, la potencial industria contaminadora no debera instalarse. En consecuencia, la existencia de un efecto renta significativo pudiera ser tal que favoreciera el status-quo. Hemos de tener en cuenta al considerar la formulacin de polticas que afecten el bienestar de las personas, dos elementos importantes. En primer lugar, la suma mxima que una persona estara dispuesta a pagar para obtener algn cambio que lo beneficie. El segundo corresponde a la suma mnima que se exigira como compensacin por admitir un cambio perjudicial. La teora econmica indica que, para una amplia gama de actividades o bienes, la suma mxima que una persona estara dispuesta a pagar para que algn cambio beneficioso ocurriere, es inferior a la cantidad mnima que otra persona requerira como compensacin para aceptar un cambio que la perjudique. Por ejemplo, la cantidad que una persona est dispuesta a pagar por hacerse una operacin que le salvara la vida debe ser por fuerza finita, mientras la suma mnima que exigira por prescindir de la operacin podra bien ser infinita (8) Esto trae consigo varias implicaciones respecto de las externalidades tecnolgicas. Considrese una aeropuerto ya existente que ocasiona contaminacin por humo, peligros 55
de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizs estaran dispuestos a pagar para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto (e.g. La Carlota), causara considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que utilizan el aeropuerto y que viven lo suficientemente alejadas de l como para soportar sus externalidades negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus operaciones redundaran en detrimento del transporte areo y por ende de sus usuarios. El transporte areo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho del aeropuerto suelen superar en nmero a los afectados adversamente por su existencia. Por consiguiente, la compensacin potencial que estaran dispuestos a pagar aquellas personas adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad inferior a la indemnizacin que exigiran los usuarios del aeropuerto por permitir su traslado. Por consiguiente, el aeropuerto permanece as en su lugar y aqullos que tengan la suerte de poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones. Consideremos, en cambio la construccin de un nuevo aeropuerto. Aqu, la situacin se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se veran beneficiados por la reduccin de los costos de transporte. Nuevamente, como el pago que exigiran aqullos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo general, superior a la cantidad que estaran dispuesto a pagar quines mejoraran de situacin, no se construira el aeropuerto. Segn este anlisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalacin de una planta industrial en el permetro urbano, etc., la compensacin exigida por aqullos a quienes la remocin de las fuentes de contaminacin afectara adversamente, suele ser muy superior a la que la sociedad est dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo acta en forma inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminacin. En la medida en que una nueva fuente de contaminacin disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensacin que llos exigen es superior a la cantidad que estaran dispuestos a pagar los potenciales beneficiarios de la fuente contaminante. Medidas correctivas Las alternativas que se le ofrecen al gobierno para enfrentar los efectos de repercusin pueden ser: regulaciones, que van desde la prohibicin hasta la reglamentacin de la actividad; subsidios o gravmenes. En el primer caso, el gobierno dicta reglamentaciones zonales, establece estndares, requiere licencias etc. Actividades de este tipo comprenden la fijacin de normas para el control de las emanaciones de monxido de carbono de los automviles, la prohibicin de ciertos plaguicidas, la disposicin de desechos txicos, etc. De igual forma al gobierno se le ofrecen otras alternativas como el subsidio o contribuciones por reducir o inhibirse de la actividad causante del problema; puede asimismo, subvencionar la adquisicin de dispositivos de control, exoneracin de impuestos, autorizar depreciaciones aceleradas o conceder crditos impositivos por inversiones en instalaciones anticontaminantes. Por ltimo, el gobierno puede fijar gravmenes, tasas o multas por la descarga de elementos contaminantes y, llegar, hasta la prohibicin absoluta del uso de determinados combustibles que despidan demasiados elementos contaminantes, o gravarlos con elevadas tasas. En un mundo donde los costos de la contaminacin y los que implica su reduccin son conocidos, as como fijas las fuentes contaminantes, cualquiera de las formas utilizadas por el gobierno para el control de la contaminacin conducirn a resultados equivalentes en trminos de la eficiencia econmica. Los costos sociales, representados por la suma de los costos de contaminar y descontaminar, sern mnimos cuando el costo marginal por contaminar iguale a los beneficios recibidos por la sociedad como resultado de la accin de descontaminar; sin
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que para fines de la eficiencia econmica tenga relevancia que la solucin fuere alcanzada mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios. Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la figura 4-1 que se inserta en la siguiente pgina (9). Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reduccin de la contaminacin
Los costos marginales de contaminar y descontaminar estn representados en funcin de los niveles de descarga contaminante para un determinado volumen de produccin. La curva identificada como CMD, representa el costo marginal de descontaminar y su forma nos indica que los costos ocasionados por la reduccin de la contaminacin son relativamente bajos cuando se trata de la remocin de pequeos volmenes de descarga, pero que, aumentan rpidamente en la medida que los contaminantes tienden a ser reducidos a cero. Dependiendo del tipo de contaminante e industria, pasar de 95% a 99% de remocin, puede costar tanto como el esfuerzo total de ir de 0% a 95%. Veamos esto con un ejemplo cuando se requiere reducir la contaminacin sonora de los sistemas de escape de los vehculos: un silenciador que reduce el ruido a la mitad sera poco costoso (50%), si queremos reducir el ruido a la mitad de la mitad (75%) sera mediante sistemas ms complicados y costosos, y si se quiere reducir la mitad de la mitad, esto es 87,5%, los costos subiran al cielo. La curva sealada como CMC representa el costo marginal por daos producidos por los contaminantes y nos indica que aumenta lentamente a partir de niveles relativamente bajos de descarga contaminante, pero que el crecimiento es mucho ms rpido, a medida que se aaden dosis adicionales de contaminantes. La grfica correspondiente, muestra el punto E, donde las curvas de coste marginal por descontaminar (CMD) y por daos producidos por la contaminacin (CMC) se cortan, reflejando un volumen de descarga contaminante equivalente a OD. Este nivel puede ser alcanzado imponiendo estndares que prohban niveles de descargas contaminantes superiores a OD, como ha sido el caso de las emanaciones de monxido de carbono de los automviles. Alternativamente, el gobierno puede fijar un impuesto OT por unidad de descarga. Para 57
niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales por descontaminar son menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos les resultara ms atractivo la reduccin de la contaminacin que pagar el impuesto. Para niveles de descarga menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la contaminacin ser mucho ms oneroso que el impuesto, por ello encontraran ms atractivo pagar el impuesto que reducir los volmenes de descarga. Supngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en que se reduce la descarga de contaminantes. Para volmenes de descarga superiores a OD, se les pagara a la empresa y a los particulares por reducir la contaminacin una suma muy superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminacin. Si los niveles de descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria suficiente para cubrir los costos involucrados en la reduccin de las descargas contaminantes. Nuevamente, este tipo de poltica hara que tanto empresas como individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD. Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la prctica suelen presentar diversas consecuencias, las cuales acentan las ventajas del uso de gravmenes (pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios. El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragaran en forma colectiva el costo de combatir la contaminacin, e individualmente, el costo de los dispositivos anticontaminantes no se reflejara en el precio del producto. De all, si bien es cierto que la fuente individual de contaminacin se reduzca, podra ocurrir que el volumen total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir. Contrariamente, la utilizacin de gravmenes (pagos) o regulaciones, asegurara que el precio de los productos reflejar el verdadero costo social de la actividad contaminante y ste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo, supngase que el gobierno haya acordado subsidiar la reduccin de las emisiones contaminantes de los vehculos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria la que sufragara a las empresas automovilistas la instalacin de dispositivos anticontaminantes, el costo de tales dispositivos no se reflejara en el precio de los automviles. De all que los consumidores de automviles no disminuirn sus compras en respuesta al control de las emisiones contaminantes. Contrasta con el uso de subsidios, la aplicacin de medidas de regulacin, las cuales provocaran un alza de los precios de los automviles, ocasionando una disminucin de sus ventas y como consecuencia, la reduccin de los niveles globales de contaminacin. Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehculos, seguramente produciran los mismos efectos que las regulaciones. La asignacin eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedera si se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada para el control de la contaminacin. La seleccin entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun cuando, el argumento de la eficiencia econmica se inclinara en favor de los impuestos. En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminacin recaera sobre los productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen posibilidades de trasladar una porcin de los costos bajo la forma de precios ms elevados. Adems, si la empresa incumple con la regulacin estara sujeta al pago de una multa, que puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de contaminacin al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la ltima es un pago por trasgresin a la ley, cuya reincidencia podra llevar al cierre de la actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley (10) . El uso de tasas o impuestos, hara recaer el peso de la reduccin de la contaminacin directamente sobre los productores de la contaminacin, e indirectamente, sobre los usuarios del producto que tendran que pagar precios altos y consumir menores cantidades. De otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, serviran para compensar las partes 58
afectadas por la contaminacin. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre la contaminacin, lucen como los instrumentos de poltica ms adecuados. El nivel de las cargas El anlisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por dao y reduccin de la contaminacin eran conocidas e independientes del nivel de produccin. En la prctica esta situacin no suele ser as, por la dependencia de las funciones de los niveles de produccin y por la dificultad de estimar las funciones que representen los costos por daos y reduccin de la contaminacin. El problema de la medicin de los costos sociales, plantea situaciones que en la mayora de las veces es resuelto de manera subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la 'ndole y medida del dao causado. No existe manera cientfica de evaluar los costos de un derrame de petrleo que contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de mariscos, etc. No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicacin del criterio de fijacin de precios. Una de las ms importantes se refiere al congestionamiento de carreteras (11) El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de mxima circulacin, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende incrementar el tiempo de viaje de todos los dems vehculos. El conductor marginal slo considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el impacto que su viaje ejercer en todos los dems conductores. Por consiguiente, el verdadero costo marginal o social es bastante ms alto que el costo marginal privado de circulacin por las autopistas en las horas pico. Estas consideraciones pueden ser observadas en la figura 4-2 que se inserta a continuacin, donde la curva marcada por D seala la demanda de circulacin Figura 4-2: Utilizacin ptima de las autopistas
de una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como 59
gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los dems. Obsrvese que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el nmero de vehculos por hora que podran utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan ms rpido an, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite, tiempo, etc., para todos los dems. Si los conductores tienen en cuenta slo sus costos marginales privados, los viajes correspondern a la distancia OV, pero si debieran pagar una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se haran menos viajes, segn la distancia OV*, y la autopista estara menos congestionada. El trfico, no slo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no deja de ser un serio problema (12) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recursos: construccin de gigantescos estacionamientos; mejora al sistema colectivo de transporte; polticas disuasivas del uso del automvil: multas, campaas publicitarias, etc. El uso de peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemtica de los ciudadanos, mientras tanto, continan entrando por all 900.000 carros particulares. El problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces ms rpido que las personas. En Tokio, el trfico es relativamente fluido, con excepcin de los das lluviosos. La solucin a la que llegaron las autoridades niponas fue por dems muy drstica: sin estacionamiento, no hay matrcula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni de la contaminacin por monxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al trnsito, han contribuido a mejorar la situacin.
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NOTAS AL CAPTULO IV (1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres 1922. (2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New York 1980. pp. 39-41 (3) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Op. cit p. 13 (4) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A. 1980. p. 248 (5)Ibd. pp. 460-462 (6) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petrleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco. N 7, enero 1982. pp. 247-262 (7) Ibid. (8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. (9) Ibid. (10) VICTOR, Peter, Economa de la Polucin Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N 7. Barcelona 1974. p. 50 (11) DUE, John. et al., Op. cit. (12) Agobiados por el Trfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C
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V PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS (1) El mercado tambin puede fracasar en la asignacin eficiente de recursos porque no se alcanzan las condiciones de competencia perfecta. La participacin de un productor en el mercado puede ser suficiente como para que el precio al que maximiza sus ganancias no sea igual al costo marginal y no se cumplan las condiciones de la optimalidad de Pareto. Esta situacin puede obedecer a tres causas: 1.- La dimensin eficiente de la empresa puede ser tan grande, en relacin al mercado, que ella sola forme un monopolio natural. 2.- El mercado puede obedecer a una estructura oligoplica y 3.- Puede existir una gran cantidad de vendedores, pero cada uno tiene fuerza suficiente como para influenciar sobre el precio (competencia monopolstica). Concentraremos pues la atencin sobre estos tipos de organizacin industrial y las prcticas de fijacin de precios que surjan de situaciones de monopolios naturales y de mercados imperfectos. En los casos de situaciones monoplicas el precio supera al costo marginal, violando una de las condiciones bsicas de la optimalidad de Pareto; la produccin es menor y los precios superiores que en el modelo de competencia perfecta. Por lo tanto, en caso de existir poder monoplico, es deseable la intervencin del gobierno para incrementar la eficiencia en la utilizacin de los recursos. La forma de intervencin puede variar: El gobierno puede disminuir el poder de los monopolios mediante leyes antimonopolios (2), o puede regular los precios de las empresas privadas. En determinadas circunstancias el Estado puede tomar a su cargo ciertas actividades productivas (nacionalizacin), como lo hace con los bienes pblicos o cuando se presentan externalidades. Como la produccin de los monopolios naturales es divisible, puede atribursele individualmente a los individuos, y venderla a los usuarios, en vez de distribuirla gratis y financiarla con impuestos. Sin embargo el problema es algo complicado para el gobierno, ya que una vez que el precio ha sido establecido, ste divergir del costo marginal porque existe competencia imperfecta en el mercado privado. En consecuencia, el problema para el gobierno no solo consiste en el precio a fijar en los monopolios naturales, sino, de una manera general, determinar la relacin adecuada entre los precios y costos marginales en las actividades controladas por el Estado, dadas, las imperfecciones del mercado. En una primera seccin expondremos el sistema de precios y tarifas, y sus posibles reas de aplicacin. La seccin siguiente, tratar sobre casos en los cuales la poltica de precios debera aplicarse, adicionalmente, se expondrn los problemas planteados por la competencia imperfecta y la manera como las polticas de precio del gobierno deben tomar en cuenta estas imperfecciones. EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS Como ya hemos sealado, los denominados bienes pblicos no pueden ser vendidos, ya que su carcter de indivisibilidad y de no rivalidad en el consumo, hacen imposible que alguien pudiere ser excluido de los beneficios que brindan estos servicios. Pero, muchos servicios gubernamentales no son bienes pblicos de forma pura. Los servicios de educacin, agua y alcantarillado, energa elctrica, telfonos, transporte 62
CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS
pblico, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quines los adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio pblico que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicacin de una tarifa es el de exclusin: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad, de los beneficios del servicio si la persona no est dispuesta a pagar por l. Ventajas del sistema de precios La utilizacin del sistema de precios o tarifas puede proporcionar significativas ventajas frente al uso de impuestos, tanto en lo que respecta a la asignacin de recursos como en trminos de equidad. Asignacin de recursos Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de asignar recursos son: 1.- El sistema de precios ajusta en forma automtica la produccin, a los diferentes niveles de precios. El proceso poltico puede producir graves fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de la sociedad. 2.- Si la demanda del servicio pblico es muy elstica, el sistema de precios prevendra de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de los servicios de agua y electricidad - en el caso particular de nuestro pas, los precios de los hidrocarburos (gasolina, gas)- cuyas tarifas corrigen cualquier despilfarro en su utilizacin. 3.- El carcter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios (voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de consumidores y productores. No obstante, no deberamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones que resultan de la aplicacin del sistema de precios: 1.- Los costos de recaudacin. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un bien privado, ocasiona algn costo de recaudacin. El cobro del servicio elctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura, facturacin, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicacin de vendedores de boletos, molinetes, mquinas expendedoras de boletos automticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de recaudacin como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados. Pero los costos de recaudacin por el pago de tasas de peaje por la utilizacin de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos especficos (e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los elevados costos de recaudacin del sistema de precios. 2.- Otra restriccin que suele provocar el pago de tarifas es la prdida significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy elstica. Equidad Es ampliamente justificable desde un punto de vista de equidad que si los beneficios recibidos de un servicio gubernamental pueden ser identificados individualmente, entonces debera pagarse un precio por su uso o disfrute. No obstante, no se considera conveniente proveer ciertos servicios sobre la base de pague para que pueda disfrutar, en razn de consideraciones sobre la concentracin del ingreso y el deseo de la sociedad de que todas las personas reciban los servicios como una cuestin de principio. 63
Esto suele ser cierto en actividades como los parques pblicos o la parte de la educacin que puede ser financiada por impuestos generales. POLITICAS DE ASIGNACION DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS El gobierno tiene otras maneras distintas a la provisin de bienes pblicos y al control de las externalidades, para ejercer una decidida influencia sobre la asignacin de recursos. El control de la actividad productiva o su regulacin por el Estado suelen ser medidas que se emplean para asegurar una eficiente asignacin de recursos en sectores como los servicios pblicos: electricidad, agua, transporte, etc. El objetivo de esta seccin es precisamente analizar, cul seria la actitud gubernamental, frente aquellas industrias que en razn de la tecnologa empleada, actan con rendimientos crecientes (costes decrecientes) de produccin, lo que hara ineficiente la competencia de precios entre las empresas. De otro lado, la segunda parte de la seccin ser consagrada al anlisis de situaciones de mercado en las cuales es imposible alcanzar una primera solucin mejor, lo que conllevara a una segunda aproximacin, ineficiente en el sentido paretiano pero lo ms cercana posible al ptimo. La regulacin de precios en los monopolios naturales En el captulo precedente al hablar de la externalidades pecuniarias del tipo que producan economas, tuvimos ocasin de tratar el caso planteado por los monopolios naturales. El problema con ellos surge, porque la empresa est sujeta a economas de escala lo suficientemente elevadas, como para que su coste medio se reduzca una vez alcanzada el nivel ptimo de produccin. La figura 4-1 que se introduce en la siguiente pgina ilustra el problema planteado. La curva de demanda D corta a la curva de coste medio total (cmt) en su parte descendente. En tal circunstancia el principio de eficiencia dictamina que un solo productor es suficiente. Si la situacin del monopolista no fuere regulada de alguna manera, la empresa producira Qm cantidades, donde el costo marginal (cm) y el ingreso marginal (im) se cortan, resultando un precio Pm. Los beneficios del monopolista serian el rea PmABC. Esta solucin es inaceptable desde dos puntos de vista: Primero, viola una de las condiciones bsicas de la eficiencia econmica descrita en el capitulo dos, en la cual el precio debe ser igual al costo marginal para que la asignacin de recursos sea eficiente. Segundo, lo que es tal vez ms importante, un poder monoplico no regulado es inaceptable desde el punto de vista tico (tiene excesivas ganancias). Por consiguiente, por razones tanto de eficiencia como de equidad, si una empresa configura un monopolio natural, sus actividades deben regularse o el gobierno debe hacerse cargo de la produccin. Sea cual fuere la decisin, el gobierno debe hacer frente al problema de fijar el precio de venta del bien. El gobierno tiene tres alternativas: Precio igual al costo marginal, precio igual al costo medio o precio igual a un nivel que los relacione inversamente con la elasticidad de la demanda. Precio igual al coste medio En este caso la empresa cobrara un precio igual a P* y tendra una produccin equivalente a Q*. Esta solucin har que la empresa no tuviera ni prdidas ni ganancias, ofreciendo cierto atractivo. No habra poder monoplico sobre el consumidor y la empresa seria autosuficiente, es decir no requerira de subsidios. Sin embargo como el precio no es igual al costo marginal, se violara una de las condiciones bsicas requeridas por la eficiencia econmica.
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Figura 5-1: Niveles alternativos de produccin monopolista
Precio igual al costo marginal Si la situacin del mercado es de competencia perfecta en el resto de los sectores de la economa, la eficiencia econmica implica que el precio sea igual al costo marginal en el monopolio natural. El precio cobrado por la empresa seria P' y la cantidad producida Q'. Pero como en este caso el precio est por debajo del costo medio, la empresa experimentara una prdida igual a C'EFP'. Por lo tanto si se obliga a la empresa a cobrar un precio igual al costo marginal, ella debe ser subsidiada. En un contexto en que sean posibles los subsidios o transferencias de suma global, que mantengan inalteradas las tasas marginales de sustitucin y transformacin, la solucin ptima consiste en cobrar un precio igual al costo marginal y cubrir cualquiera prdida por medio de rentas provenientes de impuestos generales. Las condiciones marginales de eficiencia sern satisfechas en toda la economa, y se lograrn las condiciones de optimalidad de Pareto; sin embargo, esta solucin no est exenta de crticas, ya que los impuestos de suma global no existen. El dficit tendra que ser financiado con impuestos a la renta o al consumo (sisas), con las consiguientes consecuencias de presin excedente que estos crean. De otra parte, la equidad requiere, de acuerdo al principio del beneficio, que los consumidores de un servicio pblico paguen por l. No sera justo que otros, que no reciben sus beneficios paguen tambin (3). Precio relacionado con la elasticidad de la demanda Si el gobierno fracasa en su intento de establecer impuestos neutrales para financiar las prdidas resultantes de una fijacin de precios igual al costo marginal en los monopolios naturales, la poltica ptima se basar cobrando un precio superior a los costos marginales en una cantidad relacionada inversamente con la elasticidad de la demanda. Mientras ms elstica sea la demanda del bien producido por la empresa pblica, ms pequeas deben ser las diferencias entre el precio establecido y el costo marginal. Si por el contrario la demanda del servicio es inelstica, entonces ms grandes podrn ser las 65
diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se justifica en trminos del supervit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en caso de demandas inelsticas que en demandas elsticas. Por consiguiente, cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal. La teora del segundo mejor Los mercados no solo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino que el tamao eficiente de las empresas hace que slo un pequeo nmero de ellas acten en el mercado. Esta situacin es tpica en la gran mayora de los pases. Por lo tanto, difcilmente se podrn alcanzar las condiciones marginales que requiere el ptimo de Pareto, ya que las empresas fijarn precios que superaran los costos marginales. Ante este panorama, Cul debera ser la poltica de precios a seguir por el Estado en sus propias empresas para alcanzar una eficiente asignacin de recursos? Si en la mayora de las industrias el precio difiere del costo marginal, no bastar igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignacin eficiente de recursos. De hacerlo, el bienestar de la sociedad podra disminuir en vez de aumentar. Veamos esto mediante un ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es utilizado en la generacin de electricidad (termoelctrica). Supongamos adems, que existen otras fuentes energticas competitivas como la energa nuclear, la cual, su generacin produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos externos no pueden, fcilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula responsabilidad de las plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, stas, no toman en cuenta el costo social resultante de la generacin de energa nuclear; lo que acarrea un excesivo uso de la energa termoelctrica (ms barata), ms all de los limites tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios marginales sociales. Pensemos ahora, que el gobierno, como medida de preservar el ambiente decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fsiles, corrigiendo de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las externalidades (contaminacin, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta poltica, seguramente declinar el consumo de combustibles fsiles, hasta aquel punto en que el costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reduccin del dao ocasionado por un menor consumo. Sin embargo, la reduccin en el consumo de combustibles, implicar una mayor generacin de energa nuclear. El aumento relativo de precio del combustible fsil con respecto al combustible nuclear, trasladar la demanda de este ltimo hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedneos. El incremento en el consumo del combustible nuclear slo empeorar las cosas, ya que cada unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios sociales que comporta. Dependiendo de cun grande sea la diferencia entre costos y beneficios marginales sociales, la prdida de bienestar ocasionada por el mercado del combustible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de combustible fsil (4). Esta es la famosa teora del segundo mejor, y segn la cual, si un precio se aleja del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces, los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. Por lo tanto la accin del Estado debera estar dirigida a la bsqueda de soluciones que la acerquen al ptimo, es decir a la situacin menos mala, alcanzando de esta manera una posicin inferior con relacin a aquella que seria tericamente realizable, de no existir la restriccin (precio diferente al costo marginal). La teora del segundo mejor, contiene gran dosis de realismo, que compensa la falta de reglas o directrices claras de actuacin del Estado, originadas por restricciones de carcter institucional, insuficiencia de informacin, errores de interpretacin del inters general, etc.
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NOTAS AL CAPTULO V (1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.Irwin, 7 ed. Ill. 1981. pp.85-107 (2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue aprobada por el Congreso el 30-12-1990. Constitucin de la Repblica Bolivariana 1999 (Art. 299) (3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339; 325-327 (4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best. Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32 - BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS 2 ED. Ed. Little Brown and Co. Boston 1984 pp. 168-186
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VI EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO El anlisis costo-beneficio, en sentido tcnico, implica la investigacin sobre la conveniencia econmica y social de un proyecto de inversin del gobierno -con rentabilidad a largo plazo- en funcin de los anlisis de costos y beneficios durante la toda la vida econmica de la inversin. El anlisis costo-beneficio intenta tomar en cuenta todas las utilidades y costos, directos e indirectos, tangibles e intangibles y evaluar sus distintas alternativas, con miras a una asignacin eficiente de recursos mediante la maximizacin de los beneficios sociales netos. Este anlisis se desarroll primero en el campo de los recursos hdricos, luego fue progresivamente aplicado a otros campos de la inversin pblica, especialmente a proyectos fsicos. Hoy en da se utiliza en casi todas las formas de inversin gubernamental: educacin, investigacin y desarrollo, carreteras y puentes, irrigacin, programas de prevencin de enfermedades, etc. Tambin al anlisis costo-beneficio puede ser til para el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad privada del proyecto no refleja su rentabilidad social; esto es, en aquellas economas donde los precios de mercado no representan las valoraciones marginales sociales. El caso ms obvio de la incapacidad de la rentabilidad privada para reflejar las valoraciones marginales sociales lo constituye la existencia de los llamados bienes pblicos y las externalidades. BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACION Y VALORACION (1) Tipos de beneficios y costos La determinacin de los beneficios y los costos implica como cuestin principal: qu beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categoras de beneficios y costos: Reales y pecuniarios Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales de un determinado proyecto pblico. Reflejan el incremento de bienestar de la sociedad, como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los recursos. Directos Beneficios Reales y Costos Pecuniarios Los costos de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos destinados a su realizacin, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la suma que se pagara por ellos si se destinaran a otros fines. 68 Indirectos Tangibles Intangibles Tangibles Intangibles
CAPTULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO
Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economa a la provisin del servicio pblico y a la modificacin del patrn de demanda de los factores. Como resultado, ganancias o prdidas que experimentan algunos individuos, son a menudo compensadas por prdidas o ganancias que sufren otros miembros de la sociedad. As tenemos que, la construccin de una carretera ocasiona un alza en los niveles de salarios de aquellos obreros ms especializados, en la medida en que se demanda ms de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para pagar la inversin de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisin de otros servicios y prdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podramos citar otros ejemplos de beneficios pecuniarios: la construccin de un sistema de trnsito rpido aumentar los volmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, as como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son slo pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterrneo y reducen los ingresos y valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la produccin agrcola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de maquinaria agrcola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrcolas. Tales cambios pecuniarios no reflejan ganancias o prdidas netas para la sociedad porque ellos son sincronizadamente compensados por prdidas y ganancias. En consecuencia los cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluacin, cosa que no ocurre con los reales. Tipos de beneficios y costos reales Los beneficios y costos reales, tal como anotamos ms arriba forman parte del proceso de evaluacin del anlisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos. Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los beneficios y costos directos estn ntimamente relacionados con el propsito bsico del proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos abarcan los de capital, operacin y mantenimiento a travs de los aos. Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Por ejemplo, una nueva lnea de transporte rpido produce beneficios directos a quienes la usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestin para aquellos que entonces viajarn por vas menos transitadas. De igual manera un proyecto de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energa, riego y control de la erosin. Del mismo modo, la construccin de autopistas adicionales en zonas urbanas, aumentarn la contaminacin del aire a causa del mayor trnsito de automviles; pudieran agravar el congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, dificulten el desenvolvimiento del transporte pblico, lo que, quizs amerite un programa de subsidios para asegurar su funcionamiento que cubran las prdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran querido seguir utilizando esa forma de transporte. Un programa educativo puede beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso instrumento de movilidad social para el individuo, pero tambin reduce los costos para combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podramos identificar los costos indirectos: la prdida de la fauna silvestre, la desviacin de las aguas, etc. En todos estos casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluacin del proyecto, aunque en la prctica slo los beneficios y costos indirectos ms relevantes deberan ser incluidos.
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Tangible e intangibles. El trmino tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no pueden serlo. Caen dentro de la categora de los intangibles los bienes pblicos. Por ejemplo, el embellecimiento de un rea como resultado de un proyecto de riego es un beneficio intangible, no sindolo el incremento de la produccin agrcola, el cual es considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio intangible de un proyecto de riego, la disminucin del xodo campesino; en un proyecto educativo, el prestigio acadmico y el nivel educativo de un electorado, etc. En cualquier caso, an cuando existen dificultades de valoracin, beneficios y costos intangibles deben ser tomados en cuenta en el anlisis. Medicin de beneficios y costos El problema de la medicin se simplificara si todos los valores pudieran ser tratados en trminos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos son frecuentemente intangibles, y an cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, este necesitara de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regmenes de competencia perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas, distorsiones impositivas, etc. Valoracin de los intangibles Tal como hemos expresado ms arriba, esta es una de las grandes dificultades con que tropieza el anlisis costo-beneficio. Cmo medimos los beneficios que resultan de un proyecto educativo, como por ejemplo, una vida ms plena y enriquecida, o los beneficios para el proceso democrtico de un electorado ms culto y preparado. O la cantidad que una persona est dispuesta a pagar por pasar un da pescando a orilla de un lago, o, acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del mismo modo, cmo calcularamos los costos por la destruccin de la fauna silvestre, o el dao que ocasiona una autopista al paisaje silvestre. Cuando los beneficios y costos intangibles estn involucrados estamos ante el mismo problema de la determinacin y financiacin de los bienes pblicos. Slo el proceso poltico puede determinar la cantidad y el precio que estara dispuesto a pagar la sociedad por su provisin. Debemos estar claro que el anlisis costo-beneficio no sustituye al proceso poltico y su aplicacin es para seleccionar proyectos pblicos alternativos cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles. Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigacin sobre el cncer, con la consiguiente reduccin del sufrimiento, cmo podra ser valorado tal beneficio? Cmo podra ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en autopistas; y de la prevencin del crimen? De qu manera se podra hacerle frente a estas dificultades de evaluacin de los intangibles. En algunos casos, los economistas han encontrado mtodos indirectos de evaluacin de las partidas de intangibles que proporcionan una solucin ms o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable ingenuidad. 1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminucin del flete por transporte terrestre. La reduccin de las tarifas de flete servira para estimar los beneficios de la autopista. 2.- Mejoramiento de las autopistas, podra a su vez reducir los costos de transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar a dudas podra ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El valor del tiempo personal podra ser calculado sobre la base de precios
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3.-
4.-
5.6.-
diferenciales, correspondientes a la utilizacin de diferentes sistemas de transporte con diferentes tiempos de viaje. Un programa escolar orientado a reducir la desercin escolar, puede ser reflejado a travs de la reduccin de los ndices de la delincuencia juvenil y en un ahorro de costos por aplicacin de la ley. Otros beneficios podran ser estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor adiestramiento. Un programa de salud puede ser evaluado por la reduccin de la tasa de mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podran ser medidos por el ahorro que se obtendra al evitar perder los ingresos monetarios de las personas salvadas. Un programa de reduccin de la contaminacin snica en un aeropuerto, podra ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los alrededores. Una represa para riego suministrar cierta cantidad de agua, que permitir regar y cultivar un determinado nmero de hectreas, el aumento en rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en funcin de precios esperados.
Precios sombra An cuando podamos valorar la produccin y los insumos a precios de mercado, stos pueden an no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales, por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarn los valores sociales. Veamos esto, si el gobierno adquiere insumos para la construccin de un proyecto, el precio de mercado puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aqu es necesario efectuar ajustes porque los precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberan ser depurados al computar los costos de un proyecto. Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con una conducta monoplica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio, diferirn de los correspondientes a un mercado competitivo. En este caso, los precios de la produccin no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los precios. Supongamos que el costo de produccin de un artculo en el mercado fuese de 1 milln, pero, si existiera un mercado competitivo su valor hubiese sido de 900 mil, igual al costo marginal de su produccin. El costo de oportunidad social en este caso es de 900 mil y no de 1 milln, an cuando el gobierno pague un mayor precio. La ganancia de 100 mil es un beneficio pecuniario para el monopolista y no un costo real del recurso para la sociedad. Finalmente, el problema de los precios para fines de evaluacin de beneficios y costos sociales asume caractersticas relevantes en las economas en vas de desarrollo, donde la inversin pblica juega un papel muy importante en el desarrollo econmico y social. El proyecto del gobierno puede ejercer un impacto tan grande en la estructura de precios (mano de obra, tipo de cambio) que una evaluacin de los beneficios conducir a una imagen equivocada de los beneficios reales. Bajo tales circunstancias, el anlisis costo-beneficio debe calcular una relacin de precios que refleje verdaderamente los beneficios y los costos. Costo anual equivalente En algunas oportunidades resulta imposible aplicar el criterio costo-beneficio, simplemente por la imposibilidad de calcular precisamente los beneficios. De all que adquiera relevancia otro mtodo, ms limitado, como el costo anual equivalente. Esto es, compara los diferentes costos incurridos en el logro de una misma produccin, pero por diferentes procesos tcnicos. 71
CRITERIOS DE EVALUACION Y COSTO DE OPORTUNIDAD (2) Hasta ahora no hemos prestado atencin al hecho de que los beneficios y costos crecen durante un periodo de tiempo y no de manera instantnea. Algunos gastos, como los salarios de los bomberos, producen beneficios inmediatos, mientras que, otros como las inversiones en carros bombas, represas, o autopistas, continan produciendo beneficios durante una serie de aos. Para evaluar la corriente de beneficios futuros o costos, debemos transformarla en valores presentes. Esto es, debe ser descontada a una determinada tasa de inters de manera de hacerla mutuamente comparables entre si en el presente, periodo que se corresponde con las inversiones iniciales del proyecto. Mtodos de evaluacin Existes varios enfoques posibles para la seleccin de alternativas de inversin: Valor actual neto El valor actual neto del proyecto, el cual es igual al valor descontado del excedente neto de beneficios menos costos (Bi-Ci) para cada ao. Un proyecto cuyo valor actual es positivo se justifica; si se disponen de fondos, deberan emprenderse todos esos proyectos, siempre que no sean mutuamente excluyentes. Relacin beneficio/costo Cuociente del valor actual de los beneficios totales entre el valor actual de los costos totales (B/C), con el mismo procedimiento de descuento empleado en el primer mtodo. Se justifican todos aquellos proyectos no excluyentes entre si cuya relacin B/C sea superior a uno. Tasa interna de retorno de la inversin. Indicador empleado por las empresas privadas para seleccionar alternativas de inversin. La tasa interna de retorno (TIR) de la inversin es aquella tasa de descuento que iguala los beneficios netos durante la vida del proyecto con los costos originales de inversin. Se justifican aquellos proyectos cuya tasa interna de retorno sea igual o superior a la tasa social de descuento. Sin embargo debe procederse con cautela en la utilizacin de este indicador cuando se trata de proyectos excluyentes entre si, ya que puede conducir a resultados divergentes. Esto es, un proyecto puede tener ms de una tasa interna de retorno, dependiendo del nmero de veces que el flujo de beneficios netos (Bi-Ci) cambie de signo a travs de la serie. En realidad, este no suele representar un gran inconveniente ya que en la mayora de los casos, los proyectos incurren en costos netos los primeros aos (Bi-Ci <0) y beneficios netos en los siguientes (BI-Ci>0). En estos casos el signo cambia slo una vez y la TIR determinada es nica. Seleccin del criterio de evaluacin (3) Si no hay restricciones en cuanto a las disponibilidades de fondos, ni proyectos que se excluyan entre si, los tres indicadores dan idntica respuesta sobre la justificacin de los distintos proyectos. Ahora bien, si no suele disponerse de fondos en cantidades ilimitadas, y los proyectos muchas veces se excluyen unos a otros, existe una aceptacin general de que la maximizacin del valor actual neto (VAN) de un proyecto, es el procedimiento ms 72
idneo para evaluar inversiones pblicas, y siempre asegurar que se elija la combinacin de proyectos ms eficiente. Analicemos estos dos casos con ejemplos numricos: Supongamos que se considera la construccin de una represa en un sitio previamente elegido. El costo o la inversin inicial por la construccin son de 1.000 unidades monetarias (Io). Si no es construida los daos ocasionados por las inundaciones podran ascender a 300 u.m, mientras que si se construye, esos daos podran reducirse a 70 u.m por ao. Adicionalmente, los costos anuales de mantenimiento alcanzan a la suma de 50 u.m durante los 10 aos de vida til. Luego de ese periodo, se propondr la construccin de una represa mucho ms importante y de una central hidroelctrica, con lo que la represa resultar intil. Asumamos una tasa de actualizacin del 8% Caso 1: No hay restricciones de fondos ni los proyectos se excluyen entre si. 1.-Relacin B/C a.- Datos del problema. Bi= 300 - 70 = 230 u.m/ao Ci= 50 u.m/ao Io= 1.000 u.m n= 10 aos i= 8% anual f.v.a=factor de valor actualizado de una serie uniforme de pago para "n" aos e "i" tasa de inters anual B.-Actualizacin de los beneficios Bo= 230 [fva] = (230)(6,710081) = 1543,32 u.m C.-Actualizacin de los costos Co=50[fva]= (50)(6,710081)= 335,5 u.m, ms 1.000 de la inversin en el periodo "0" = 1.335,5 u.m D.-Relacin B/C 1.543,32/1.335,5 = 1,16 B/C>1 el proyecto es aceptado Tambin podra calcularse la relacin B/C de otro modo, deduciendo los costos anuales de mantenimiento de los beneficios anuales y actualizando los beneficios netos. (Bi - Ci)(fva)/Io = (230-50)(6,710081)/1.000 1.207,81/1.000 = 1,21 2.-Valor actual neto a.-Clculo del flujo neto FN = Bi - Ci = 230 - 50 = 180 u.m/ao b.-Clculo del flujo actualizado neto FAN = (180)(fva) - Io = (180)(6,710081) - 1.000 ; FAN > 0 el proyecto es aceptado
FAN = 207,81;
3.-Tasa interna de retorno FAN = 0 a una tasa "i" (180)(fva) - Io = 0 fva = 1.000/180 = 5,555555 Se busca en la tabla financiera el valor de "i" que corresponda a fva para 10 aos, encontrndose entre 12 y 13%, para ser ms exactos 12,41% i>tasa social de descuento, el proyecto es aceptable. Caso 2: Si hay restricciones de fondos y los proyectos son excluyentes.
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El problema que se presenta ahora es definir un criterio que permita elegir entre diferentes alternativas para alcanzar los mismos objetivos. Supongamos el mismo ejemplo anterior, pero ahora con ms posibilidades. La represa se puede construir, bien sea en la localidad A, como en la localidad B. La represa construida en A, es la que venimos de calcular el coeficiente B/C. Si la construimos en B, las inversiones (Io) sern de 500 u.m, las cuales permitiran realizar una economa monetaria (Bi) de 200 u.m/ao al minimizar los daos de las inundaciones, y los costos anuales de mantenimiento (Ci) sern de 100 u.m/ao. Segn se consideren los costos de mantenimiento como deducidos de los beneficios netos o como costos, las relaciones B/C que se obtendrn sern 1,34 y 1,15 respectivamente. 1.-Costo de mantenimiento deducido de los beneficios (Bi - Ci)(fva)/Io = (200- 100)(6,710081)/500 B/C = 671,0/500 = 1,34 2.-Costo de mantenimiento como costo B/C = (Bi)(fva)/(Ci)(fva) + Io = (200)(6,710081)/(100)(6,710081) + 500 = 1342/1171 = 1,15 Cmo se efecta el criterio de seleccin? Naturalmente podra pensarse que seria preferible escoger el proyecto cuya relacin B/C fuese la ms elevada. Pero, el coeficiente B/C no es nico, cul debera considerarse? En el ejemplo que se presenta a continuacin se obtienen decisiones divergentes, segn sea el procedimiento empleado para calcular la relacin B/C. LOCALIZACIN A B Coeficiente B/C ms elevado METODO 1 1,21 1,34 B METODO 2 1,16 1,15 A
En conclusin, el criterio fundado sobre la relacin B/C ms elevada no es vlida. Para resolver el inconveniente que se presenta con la existencia de varios valores de la relacin B/C, es necesario recurrir al anlisis diferencial (incremental). Supongamos que existen cuatro posibles localizaciones de proyectos mutuamente excluyentes, con una vida til similar de 10 aos, en donde los beneficios y costos actualizados son los siguientes: LOCALIZACIONES A B C D BENEFICIOS 1.000 1.450 1.900 2.000 COSTOS 500 700 1.000 1.200 B/C 2,00 2,07 1,90 1,67
La forma de proceder seria la siguiente: 1.-Se clasifican las propuestas de inversin en orden creciente segn los costos; 2.-se descartan aquellas propuestas cuyas relaciones B/C son menores a la unidad; 3.-se calculan los coeficientes B/C diferenciales. Una vez calculados los coeficientes diferenciales B/C, se eliminan aquellos inferiores a la unidad, se compara la variante siguiente con la ltima no eliminada y se escoge el ltimo proyecto en el cual el coeficiente diferencial B/C sea superior a la unidad. En nuestro ejemplo comparamos la propuesta B con la A, por ser B la que le precede, y ser su coeficiente diferencial B/C superior a la unidad (2,25). Por lo tanto eliminamos A en favor de B. Seguidamente se compara C con B.
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LOCALIZACIONES A B C D
B 1.000 1.450 1.900 2.000
C 500 700 1.000 1.200
B/C 2,00 2,07 1,90 1,67
DIFERENCIAS B C 450 200 450 300 100 200
B/C 2,25 1,50 0,50
Conviene destacar que hubiramos comparado C con A, si el coeficiente diferencial B/C de B hubiese sido menor que la unidad, en ese caso se hubiera eliminado B. El coeficiente diferencial B/C entre C y B es superior a la unidad, por lo tanto eliminamos B en funcin de C. Finalmente, comparamos C con D, pero el coeficiente diferencial B/C de D es inferior a la unidad (0,50). Eliminaremos D en favor de C. Por lo tanto C es la mejor alternativa. Este procedimiento se apoya en una razn muy simple. Se comienza por eliminar todos los proyectos en los cuales el coeficiente B/C sea menor que la unidad, porque no son rentables. Seguidamente, cuando comparamos una propuesta con la siguiente ms costosa no habiendo sido eliminada y constatamos que el coeficiente diferencial B/C es inferior a la unidad, consideramos que la inversin adicional no es rentable tampoco. Por ello conservamos el proyecto menos costoso y eliminamos al otro. La tasa interna de retorno (TIR) tambin da una respuesta equivocada en tal situacin. Las inconsistencias de la TIR como criterio para seleccionar alternativas de inversin mutuamente excluyentes puede ser ilustradas mediante la ayuda de un ejemplo especfico (4). Para evitar problemas de tamao, tomemos dos proyectos cuyos costos de inversin en el periodo cero son iguales a 1.000 u.m, la tabla que se muestra a continuacin ilustra la serie de beneficios netos para ambos proyectos en u.m/ao. Beneficios Netos Anuales Proyecto A B 0 -1.000 -1.000 1 0 1.150 2 1.210 0 TIR 10% 15% 2,0% 163 127 Valor Presente 5,2% 93 93 7% 57 75
Se calcula para cada proyecto, tanto la TIR como el valor actual neto a diferentes tasas de descuento. La TIR es el valor de la tasa de inters que resulta al cortar la curva de valor actual el eje de las abscisas de la figura que se inserta en la siguiente pgina. De acuerdo a la aplicacin del criterio de la TIR, el proyecto B es preferido al proyecto A (15% > 10%). Sin embargo, los valores actuales de A y B dependen crticamente de la tasa de descuento utilizada. Si la tasa de descuento es del 2%, el proyecto A tiene un valor actual neto mayor que el de B, pero, mientras la tasa de descuento aumenta, B se hace preferido a A. Esto ocurre debido al perfil de beneficios de ambos proyectos. Los beneficios del proyecto A vienen despus que B logr sus beneficios. A medida que la tasa de descuento aumenta, los beneficios situados ms atrs en el tiempo se reducirn ms que los ms cercanos, por ello, al proyecto A le va peor que al B. Para evitar este inconveniente se calcula la TIR incremental, es decir la diferencia de los beneficios netos de ambos proyectos, en lugar de comparar separadamente la TIR de los dos. Si la TIR calculada sobre la diferencia entre las dos corrientes de retorno de A y B es positiva, A tendr mayor valor presente. La fuente del problema de la TIR puede ser detectada mediante el siguiente razonamiento. Si los proyectos se actualizan a un costo de oportunidad del capital del 2%, el proyecto A tiene un valor actual superior al B, al elegir al proyecto A y reinvertir de manera adecuada su corriente de beneficios netos, se obtiene el beneficio resultante de B, y le quedan fondos para reinvertir nuevamente o consumirlos. Por ejemplo, si nosotros pedimos un prstamo de 1.150 u.m para consumo en el periodo 1, tendramos que pagar 75
un total de 1.173 u.m (1.150 x 1.02) en el periodo dos, quedando 37 u.m (1.210 - 1.173) para consumo o reinversin. Por lo tanto, la corriente de consumo neto (-1.000, 1.150, 37) puede ser generada combinando la operacin de prstamo con la corriente de beneficios netos del proyecto A. Como podemos apreciar la corriente del proyecto A domina a la del B. Figura 6-1: Perfil de Valores Actuales
En general, puede argumentarse, que es posible utilizar transacciones del mercado de capitales para convertir la corriente neta de beneficios de un proyecto, en otra, dominante con respecto a la del proyecto con un valor actualizado menor. En otras palabras, el criterio del valor actual toma en consideracin el costo de financiamiento, mientras que la TIR no. Costo de oportunidad del capital Una de las mayores dificultades del mtodo B/C es la seleccin de la tasa de inters para actualizar la serie de beneficios y de costos de un proyecto. Varias tasas alternativas son posibles. Productividad marginal del capital en la inversin privada La tasa de inters del mercado de capitales puede utilizarse como tasa de actualizacin del proyecto y representa el costo de oportunidad de capital en el caso de las empresas privadas. La fijacin de la tasa de descuento es un problema en si difcil, ya que se basa en la hiptesis de que los capitales no escasearn, es decir, que ser posible obtener dinero en prstamo a una tasa similar a aquella que se le aplica al proyecto, sin importar el destino que se les de a los recursos.
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Tasa de inters de los emprstitos gubernamentales Los organismos pblicos utilizan muy a menudo como tasa de actualizacin, la tasa de inters a la que el gobierno puede obtener dinero en prstamo. En cierto sentido, ste es el costo directo para el gobierno en la obtencin de fondos, aunque no est exento de crticas. Es una cifra artificial, dada la influencia de la poltica monetaria sobre la tasa, y es en esencia sustancialmente menor a la tasa de inters del capital privado, calculada sobre bases equivalentes. Esta aproximacin justificar una variedad mucho mayor de proyectos gubernamentales que la tasa de inters sobre la inversin privada. Otra complicacin surge de las expectativas de inflacin, lo que obligara a ajustar el costo del dinero por la tasa de inflacin, a fin de obtener una tasa real de retorno. Pero es bastante improbable conocer de antemano las futuras tasas de inflacin.
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NOTAS AL CAPTULO VI (1) MUSGRAVE, Richard et al. Public Finance in Theory and Practice. Ed. MacGraw-Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 137- 143 (2) DUE, John et al. Anlisis Econmico de los Impuestos y del Sector Pblico, Ed. El Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977, pp. 155-159 (3) LIMA, Roberto, Comment choisir entre diverses propositions: l'elaborations des decisions d'investissement. Finances et Developpment, Vol. 8, N 2, juin 1971, pp. 45-48 (4) BOADWAY, Robin et al. Public Sector Economics. Ed. Little-Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 189-194 - MUSGRAVE, Richard et al. Ibidem. pp.208-226 - ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 238-266
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VII TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS Las tareas realmente asumidas por el Estado en el siglo XIX, correspondan en esencia a las asignadas por la teora liberal: polica, justicia, diplomacia, ejrcito, etc. El papel desempeado por los gastos pblicos era paradgico. Por una parte se les otorgaba una gran importancia, ya que sealaban el punto de partida de toda la actividad financiera, de esta forma, los gastos pblicos se caracterizaban por su carcter imperativo y obligatorio, teniendo como objeto asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y la misma existencia del Estado. Los gastos pblicos tenan pues, un carcter fundamental. Pero, por la otra, los hacendistas clsicos los estudian poco, su verdadera preocupacin fue el estudio del impuesto y especialmente David Ricardo, quien se interes en la definicin del concepto de capacidad de pago. Los clsicos, le dieron por tanto, tratamiento separado e independiente a gastos e ingresos pblicos. La concepcin de los gastos pblicos en la hacienda moderna, es radicalmente distinta. Se da menos importancia a los gastos pblicos, pero se examina ante todo su composicin y no su importe global. No se les otorga el carcter fundamental que les asignaban los clsicos. Se niega que el Estado primero gasta y que calcula siempre sus ingresos en funcin de sus erogaciones; se niega que los gastos pblicos tengan una necesidad absoluta, ya que hay gastos indispensables, y otros que lo son menos. Los gastos pblicos son un medio de actuacin financiera como otros, y su utilizacin es apreciada en relacin a stos, en un conjunto del que todas las partes deben ser consideradas simultneamente. Forzando un poco las cosas podemos decir que los clsicos tenan una concepcin esencialmente cuantitativa de los gastos pblicos, mientras que los hacendistas modernos poseen un enfoque de ellos, fundamentalmente cualitativo, considerando ante todo su naturaleza (1). En este capitulo, abordaremos la evolucin de la teora de los gastos pblicos y luego en una segunda seccin analizaremos el crecimiento, para finalizar con las principales clasificaciones de los gastos pblicos. TEORA DEL GASTO PBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO Los cambios en la teora de los gastos pblicos y en las funciones del Estado constituyen uno de los aspectos ms importantes de la evolucin contempornea de la ciencia de las finanzas pblicas. Evolucin de la teora de los gastos pblicos La gran contribucin que dio la escuela marginalista a la teora subjetiva del valor, aunado a acontecimientos polticos y administrativos de la Europa continental de fines del siglo pasado, provocaron por primera vez, un tratamiento conjunto de ingresos y gastos pblicos como elementos de un mismo todo, dando inicio a la moderna economa del sector pblico o economa financiera como se da en llamarla. Particularmente importante fue la contribucin de los economistas italianos (1883): Pantaleoni, Viti De Marco y Barone, y de los autores austriacos como Sax (1883), o suecos como Wicksell (1896) y Lindahl (1919) (2). Ellos avanzaron en el estudio de la naturaleza indivisible de los bienes pblicos y su financiamiento por medio de impuestos. Destaca en esta poca la solucin de Wicksell y su tentativa de relacionar las finanzas pblicas con el sistema poltico de las democracias liberales. Deca Wicksell, que siempre que fuera posible deban financiarse las actividades pblicas mediante el uso de mecanismos tipo mercado; cuando no poda 79
CAPTULO VII: TEORA DE LOS GASTOS PBLICOS
lograrse, deba formularse una estrecha relacin entre gasto e impuesto, utilizando la instancia poltico legislativa (regla de la unanimidad). Tambin conviene mencionar en este sentido los trabajos de la corriente del equilibrio general, orientados ms que todo hacia el campo de la fiscalidad. Destacan los estudios de Walras, Pareto, Marshall, Edgeworth, Pigou y otros autores pertenecientes a la escuela marginalista. Las investigaciones sobre el anlisis del gasto pblico concluyeron a fines de la dcada de los treinta en la clebre sntesis de Abran Bergson sobre la teora del Rendimiento Social (3). Los convulsionados aos que precedieron la segunda guerra mundial, llenos de conflictos sociales y desequilibrios, vieron nacer la famosa teora de Keynes sobre el empleo, el inters y el dinero (1936) y la aplicacin por primera vez del gasto pblico como instrumento de poltica fiscal para fines estabilizadores (4). La obra de Keynes marc una verdadera revolucin en toda la ciencia econmica, no obstante que su pensamiento central y gran contribucin fue en el rea macroeconmica. La sntesis de Bergson, fue retomada por Samuelson (1954) durante la dcada de los aos cincuenta y sirvi como punto de partida a sus estudios sobre asignacin de recursos pblicos (5). Abordar nuevamente el tema de los gastos pblicos y su financiamiento obedeci entre otras razones: al aumento de la intervencin gubernamental; al crecimiento del gasto destinado a la construccin de grandes obras pblicas, y a la preocupacin cada vez mayor de la sociedad por el problema de las externalidades. En pocas ms recientes, adems de los trabajos de Samuelson, destacan las investigaciones de Arrow y su clebre paradoja de la regla de la mayora; LipseyLancaster y su teora del segundo mejor y R. Musgrave. Este ltimo ha hecho hincapi en los aspectos operativos e instrumentales de la asignacin de bienes pblicos: presupuestoprograma, anlisis costo-beneficio, tarificacin de servicios pblicos, etc. (6). Desarrollo de las funciones del Estado No solo los hacendistas clsicos identificaban a los gastos pblicos por la concepcin jurdica del autor, sino que adicionalmente le atribuan a stos un carcter destructor, al considerarlos como actos de consumo. Contrasta radicalmente esta nocin, con la que sustentan los hacendistas modernos, quienes ven en el gasto pblico, una simple transferencia de riqueza, que no se destruye, sino que por el contrario, se redistribuye en todo el circuito econmico. La nocin de Estado consumidor y redistribuidor propuesta por Duverger (7) ilustra el cambio fundamental entre la concepcin clsica y moderna del Estado. Estado consumidor Los hacendistas clsicos otorgaban una gran desconfianza a los gastos pblicos. Hacer economas, he ah el ideal que asignaban al Estado. Se tiene una manifiesta tendencia a juzgar los gastos pblicos como un mal, quizs necesario, pero que es preciso mantener dentro de los lmites ms estrechos. Los clsicos, parecen, as, considerar al Estado como exclusivamente un consumidor de bienes; con sus gastos absorbe una parte de los bienes que estn a la disposicin de la sociedad y los consume, es decir los destruye. No se trata de restarle importancia a las funciones elementales del llamado Estado polica, pero se consideraba que ste deba satisfacer esos servicios dentro de lo que era estrictamente necesario; ya que sus gastos, constituyen, a pesar de ello, una pesada carga sobre la renta nacional y un empobrecimiento de la colectividad, al tener sus miembros menos bienes que repartirse. Si bien este es el concepto de los hacendistas clsicos de fines y principio de siglo, en cambio, en el ambiente privado existan otras ideas ms exageradas y pesimistas an, consideraban los gastos pblicos como dinero a fondo perdido, en la que se representaba al Estado como la figura de un pozo sin fondo.
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Estado redistribuidor Para un hacendista moderno, los gastos pblicos no son propiamente gastos del Estado, ya que ste no existe al menos como productor o consumidor. El Estado es una persona moral, pero que no puede consumir o gastar sino que lo hace a travs de los funcionarios y proveedores y que en consecuencia, los miles de millones de bolvares no desaparecen en un abismo sin fondo, sino, que son devueltos al sistema econmico. Por ello, la actividad financiera del Estado, ms que la figura de un pozo, es la de un filtro. Una parte de la renta nacional pasa a travs de ese filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto de ste, consiste en reorientar los gastos en tal o cual direccin, sin destruirlos. El Estado, pues, no consume sino que redistribuye las sumas recaudadas bajo la forma de rentas (tasa, impuestos, recursos patrimoniales, etc.) entre los miembros de la sociedad. La redistribucin que realiza el Estado a travs del gasto pblico, es anloga a la realizada por el sector privado, cuando sus empresas pblicas efectan similares transacciones comerciales y utilizan los mismos insumos que las empresas privadas. En cambio, posee un carcter global y mucho ms amplio que la redistribucin realizada por las empresas privadas o por los particulares, cuando utiliza el mecanismo impuesto-gasto pblico para financiar la prestacin de servicios pblicos indispensables para el bienestar de la colectividad (educacin, salud, vivienda, etc.). Donde se evidencia el verdadero sentimiento de solidaridad nacional, es cuando el Estado realiza gastos pblicos, sin recibir ninguna contraprestacin directa de parte de quines se benefician con ellos. Los subsidios no son ms que medios de transferencia de riqueza: los recursos obtenidos a travs de la tributacin de una clase social, son redistribuidos a otra clase, sin justificacin alguna de servicio o trabajo prestado al Estado por esta clase beneficiaria. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS Tal vez, uno de los acontecimientos ms importantes del presente siglo, haya sido el vertiginoso crecimiento de las actividades pblicas. Ello, naturalmente contrasta con la vieja escuela liberal, de constreir la actuacin del Estado y circunscribirlo a la prestacin de aquellos servicios, ntimamente ligados a su esencia y razn de ser: justicia, diplomacia, polica, etc. Este aumento de la intervencin pblica, segn la opinin de la mayora de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta nuestros das, el crecimiento del gasto pblico como instrumento de la poltica financiera del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participacin superior al 35%, e inclusive llegar hasta niveles de 50% en el siglo pasado (8). De la misma manera, el fenmeno si as lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los pases desarrollados, los llamados pases pertenecientes al Tercer Mundo tambin han conocido como el Estado se ha convertido en el agente ms importante de la actividad econmica y social, aunque algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones socio-econmicas particulares de estos pases, otras, surgen en respuesta a los cambios polticos y filosficos habidos en las democracias liberales. Diversas razones se han esgrimido para explicar el porque del crecimiento del gasto pblico y por consiguiente de la intervencin pblica. Es ms, recientes investigaciones se orientan a la bsqueda de explicaciones ms cientficas, utilizando el anlisis econmico, para adelantar una teora del gasto pblico a travs de lo que se llama economa del bienestar; sin embargo, an el camino por andar es largo y tortuoso, y sera por dems prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se presente por lo pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona razones histricas ms que suficientes para encontrar justificacin al cambio de concepcin de Estado liberal a Estado interventor.
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Antes de comenzar a describir las principales causas reales del crecimiento en cifras absolutas del gasto pblico, conviene detenernos en las llamadas causas aparentes, responsables de un crecimiento ficticio y nominal del gasto. Comparativamente las cifras absolutas nada nos dicen, tmese como ejemplo el desenvolvimiento del gasto pblico en Venezuela desde comienzos de siglo hasta 2004 (9) . En tiempos de la administracin del general Cipriano Castro (1900) el presupuesto de Venezuela apenas alcanzaba la modesta cifra de 35 millones de bolvares. Durante el periodo comprendido entre 1900-1908 se ejecut la cantidad de 433 millones de bolvares. A comienzos de 1909 el presupuesto pblico no superaba la cantidad de 50 millones de bolvares. En 27 aos de dictadura del general Juan Vicente Gmez el presupuesto nacional se multiplic por cuatro al llegar el gasto pblico en 1936 a la suma de 206 millones de bolvares. Entre 1937 y 1945, periodo que abarca las Presidencias de la Repblica de los generales Eleazar L. Contreras e Isaas Medina A. el gasto creci ms de dos veces, al pasar de 259 millones en 1937 a 582 millones de bolvares para 1945. Para la poca de los gobiernos de Rmulo Betancourt (1945-1947) y de Rmulo Gallegos (1948), el gasto pblico aument durante el trienio, de 952 millones en 1946 a 1.644 millones de bolvares en 1948. Ya para 1950, la administracin pblica central gastaba la cantidad de 2.074 millones de bolvares. Esto significa, que en medio siglo, los gastos del gobierno crecieron 59 veces. A finales de la dictadura del general Marcos Prez Jimnez (1949-1958) el gasto del Estado ya rayaba los 6.235 millones de bolvares. Transcurridos 45 aos de regimenes democrticos desde 1959, el gasto del Estado creci en no menos de 9.613 veces, al pasar de 6.294 millones en 1959 a la astronmica cifra de 60.505.058 millones (60,5 billones) de bolvares para 2004. Debemos sin embargo manejar con cuidado las cifras precedentes. En realidad el crecimiento ha sido menos importante que el reseado por las cifras absolutas. Para que las cantidades sean mutuamente comparables, deben sufrir una serie de ajustes que tomen en consideracin los cambios habidos en la poblacin y en el nivel de los precios. Ms an, no tiene la misma significacin e influencia, el gasto pblico realizado en dos pocas con situaciones econmicas diferentes. Causas aparentes Es necesario distinguir el crecimiento real del gasto pblico del puramente nominal o ficticio. Cambios en el ndice general de precios Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto pblico durante diferentes periodos de la historia poltica de Venezuela pudieran reflejar una conclusin equivocada sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se ajustan las cantidades tomando en consideracin el valor adquisitivo del signo monetario y poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se inserta en la pgina siguiente podr apreciarse la variacin de las cifras al ser ajustadas utilizando el ndice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el gasto pblico que aparentaba haber crecido 1,72 millones de veces durante el periodo analizado, reduce su crecimiento en casi un 100%, al hacerlo 319 veces entre 1900 y 1989. Crecimiento poblacional No basta corregir las cifras de gasto pblico del efecto inflacionario, tambin hay que depurarlas, por el hecho de que la poblacin ha crecido o el territorio ha aumentado. En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas sociales se incrementan: ms educacin, salud, vivienda, etc. De igual manera el incremento de la extensin territorial y la colonizacin de reas despobladas, ejercen 82
presiones sobre el aumento del gasto pblico al demandar la infraestructura fsica necesaria para atender a los nuevos colonizadores. A comienzos de siglo, cuando la poblacin venezolana era relativamente pequea (dos millones de habitantes) a cada venezolano le deban corresponder Bs. 99 del total del gasto real promedio del gobierno central para el lapso comprendido entre 1900-1908. Esta cifra creci ms de 31 veces en un lapso de un siglo, al situarse para el perodo 19992004 en Bs. 3.106 por habitante. Incorporando al crecimiento del gasto pblico real la incidencia poblacional, la cifra se reduce de un mltiplo de 319 a 31 Gasto pblico, produccin y renta nacional Finalmente, otra correccin que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida adecuada entre el crecimiento de los gastos pblicos y su influencia sobre la vida econmica del pas. Para ello suele relacionarse los gastos pblicos con el ingreso nacional o el producto interno bruto y expresarlo en trminos de porcentaje. Aceptando esto, nuestro mltiplo de 31 se reducira a 4. Este, por supuesto es el mltiplo que puede obtenerse dividiendo el actual 32,4% (1999-2004)- relacin del gasto pblico respecto al ingreso nacional disponible a precios corrientes- por el 7,8%, relacin que prevalece en 1920 (10). Desafortunadamente, a falta de informacin ms completa y homognea, particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer stos ltimos resultados poco confiabilidad. An cuando, se reconoce que la influencia del sector pblico es mucho ms importante que la presentada en la serie analizada, ya que despus de 1973, ao en que el sector de las empresas pblicas conoce un desarrollo nunca antes visto, se modifica sustancialmente la participacin del Estado dentro de la economa. La introduccin de tcnicas de agregacin de las cuentas del sector pblico, como el presupuesto consolidado, puesto en prctica a partir de 1983, ha proporcionado herramientas muy tiles para dimensionar y evaluar la importancia del Estado en la formacin de la produccin y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de las cifras comentadas, investigaciones realizadas hace ms de 115 aos por el economista alemn Adolph Wagner (11) , las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la tendencia expuesta en nuestro anlisis; asegura Wagner, que aquellos pases que se industrializan, conocen de un crecimiento secular del sector pblico, producto de un conjunto de fuerzas sociales, econmicas y polticas, que genera un aumento en los gastos pblicos mucho ms fuerte que el incremento de la produccin total. Este anlisis histrico, confirma, la relacin positiva que existe entre el crecimiento del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o servicios pblicos. Esto quiere decir que los bienes pblicos poseen una elasticidadingreso superior a la unidad, indicando que los ciudadanos estaran dispuestos a emplear una porcin mayor de su renta en el financiamiento (impuestos) de ms y mejores servicios pblicos: educacin, salud, vivienda, seguridad social, etc. (12). La alta respuesta del gasto pblico, en especial de su componente ms dinmico, el gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13), en el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios pblicos, ha sido mayor que el de los bienes privados. Obviamente, que la inflacin afecta a todos los productos y servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se est hablando de algo que esta por encima del nivel general de precios y que se denomina efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso tcnico han mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para producir automviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los costos relativos de los servicios pblicos, como consecuencia de ser una actividad de mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo normal es esperar, mejor calidad en la atencin al haber ms doctores por paciente, ms trabajadores sociales por necesidad, ms profesores por alumno y as sucesivamente.
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VENEZUELA: GASTOS FISCALES EJECUTADOS POR EL GOBIERNO CENTRAL Periodo 1900-2004 Millones de Bolvares Gasto Gasto Pblico Gasto Gasto Pblico Ingreso per-cpita Gasto Pblico promedio anual Pblico a Pblico Nacional precios Periodos precios Ingreso precios precios precios constantes 1979 constantes corrientes constantes 1979 1979 (bolvares) corrientes Nacional % 1900-1908 433 2.247 250 99 1909-1935 3.170 12.885 477 173 869 a) 7,8 1936-1945 3.603 15.730 1.573 379 1498 a) 15,6 1946-1948 3.893 12.034 4.011 852 1949-1957 24.410 68.926 7.658 1.336 95.988 25,4 1958 6.260 17.389 17.389 2.561 18.279 34,2 1959-1973 132.437 294.683 19.645 2.057 489.392 27,1 1974-1978 221.840 286.362 57.272 4.633 617.605 35,9 1979-1983 377.279 275.471 55.094 3.241 1.160.304 32,5 1984-1988 690.186 269.084 53.817 3.004 2.431.129 28,4 1989-1993 3.587.381 261.508 52.302 2.816 14.108.322 25,4 1994-1998 b) 33.701.557 233.779 46.756 2.494 131.236.815 25,7 1999-2004 b) 199.996.228 399.260 66.543 3.106 618.145.429 32,4 Notas a) Se corresponde con un gasto pblico de Bs. 68 y 233 millones para los aos 1920 y 1936 respectivamente b) Gasto fiscal acordado del gobierno central
Fuentes ONAPRE. Gasto Fiscal Acordado 1990-2004 BCV: Anuarios de Series Estadisticas 1979-2004 Pulido M. Ivn. Gastos Fiscales Ejecutados 1900-1979. Finanzas Pblicas de Venezuela en el Siglo XX. Resumen 311, 21-10-1979. pp. 41-63 INE: Proyecciones de Poblacin 1971-2015
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Causas reales. Las cifras del gasto pblico del gobierno central para el periodo 1900-1989, no crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente cuatro veces A qu obedeci la expansin del gasto del Estado? La respuesta est en distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intencin no es analizarlas todas, tomaremos aquellas que a nuestro juicio son las ms representativas de la extraordinaria expansin de la actividad pblica en las economas desarrolladas y sub-desarrolladas. El Estado del bienestar (welfare state) Los desequilibrios sociales provocados por la larga crisis de la economa de mercado en los principales pases industriales a partir de 1929, acarre un cambio fundamental en la concepcin liberal de la actividad estatal. La dirigencia pblica tuvo que hacer frente a la difcil situacin econmica y social implementando por primera vez una poltica fiscal que sirviera no slo para alcanzar los objetivos de estabilizacin de la economa, sino que al propio tiempo fuera utilizada como un poderoso instrumento de cambio social (14). Es as como se incrementa el gasto social en casi todos los pases para atender la creciente y exigente demanda de la poblacin principalmente urbana, que se haba concentrado en las grandes metrpolis a raz del acelerado proceso de urbanizacin que experimentaron los centros industriales. La concepcin liberal del Estado qued desbordada por la del Estado interventor; ste, no se ocupaba solo de las tradicionales funciones de polica, sino que intervena directamente en la actividad econmica mediante acciones de regulacin, produccin, distribucin y estabilizacin. Este fase de socializacin del riesgo como lo llama Duverger (15) , contagi a las democracias liberales de la poca, las cuales se empaparon de un alto contenido social proveniente de los llamados partidos obreros (laborismo, social democracia) (16) . As, el gasto social creci particularmente durante la 'poca de post-guerra, manifestndose en los gobiernos una decidida orientacin hacia la redistribucin del ingreso. Las funciones sociales han experimentado en esta centuria el mayor auge que se tenga conocimiento en la historia poltica contempornea. A comienzos de siglo, no sobrepasaban el 25% del total del gasto pblico, llegando a alcanzar el 50% del total para la dcada de los setenta. En Venezuela, al igual que el resto de las economas latinoamericanas, el gasto social sigui la misma tendencia que la observada en las naciones desarrolladas. De un 4% durante el periodo 1900-1908, a un 41,4% como porcentaje del total del gasto del gobierno central para el ao 2004 (17). Guerras mundiales Los gastos de defensa han aumentado considerablemente durante los lapsos de confrontacin blica, ello en razn de las siguientes consideraciones: 1.-Gastos militares propiamente dichos: los gastos de preparacin de guerra o gastos de la paz armada como la adquisicin y perfeccionamiento de equipos militares. El armamento blico es costoso y de relativa obsolescencia tcnica; como muestra, vase el aumento del gasto militar que signific el cambio tecnolgico introducido por la sustitucin del motor de avin a pistn (hlice) por el de propulsin a chorro. Tambin resultan elevados los gastos derivados de la conscripcin militar; adems del gasto de mantenimiento de los soldados, debera incluirse el costo de oportunidad de retirar hombres de la vida civil. 2.-Gastos de la guerra misma: los gastos por movilizacin de hombres y equipos a los sitios de batalla; el aprovisionamiento y mantenimiento de los ejrcitos en zonas de beligerancia. 85
3.-Gastos de la post-guerra: la desmovilizacin; los gastos de reconstruccin (recurdese el Plan Marshall para la Europa de la post-guerra y ms recientemente la reconstruccin de Irak); la seguridad social para los veteranos de guerra; etc. Como vemos, el gasto militar ha contribuido con el crecimiento del gasto pblico durante los periodos blicos. Progresivamente, esta participacin ha venido decreciendo hasta situarse en 15,4% para 1991 en los Estados Unidos, lo que a juicio de Musgrave (18)...dada la naturaleza beligerante de nuestro siglo, los gastos militares, tal como se demuestra no son la causa principal de la expansin del sector pblico. Si bien no han sido la principal causa del incremento de los gastos pblicos, las dos confrontaciones mundiales han sido responsables en la post-guerra de lo que Alain Barrere (19) llam el fenmeno de la irreversibilidad de las estructuras, situacin creada por el dirigismo imperante en la economa de guerra. El conflicto blico oblig al Estado a asumir un absoluto control de todas las actividades de produccin y distribucin; sustituir el mecanismo del mercado por el control y la regulacin y a una utilizacin excesiva de los impuestos y emprstitos forzados como medio de financiamiento de las actividades pblicas. Este dirigismo dio origen en la post-guerra, primeramente a una mayor intervencin pblica por va de la regulacin de la economa, y subsecuentemente a una relativa facilidad de financiar el crecimiento del gasto pblico mediante aumentos en la presin tributaria. En Venezuela, aun cuando no ha participado en ningn conflicto blico, su gasto en defensa muestra un comportamiento similar al resto de los pases desarrollados. Es ms, las cifras se revierten en comparacin al gasto social para los mismos periodos: 25% para el perodo 1900-1908 y 4% para el ao 2004 del total del gasto acordado por el gobierno central (20) . Progreso tcnico El avance de las ciencias, no solo tcnico sino cientfico ha contribuido de manera significativa con el aumento del gasto pblico. El invento del automvil trajo una mayor inversin del Estado en infraestructura vial. El progreso de las ciencias de la salud conlleva a una mejora en la calidad y esperanza de vida, incrementndose correlativamente el volumen de los servicios pblicos. El desarrollo vertiginoso de las comunicaciones y la informtica a partir de la segunda mitad del siglo XX, ha hecho posible el surgimiento de nuevas necesidades, y la aparicin de nuevos productos para su satisfaccin. Servicio de la deuda pblica Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos pblicos, las cuantiosas sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pblica puede ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos pblicos. Es efecto cuando la deuda se contrae para financiar el dficit fiscal como medio de atender las crecientes necesidades del Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por concepto de pago de intereses y amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente en la segunda mitad de la dcada de los ochenta el servicio de la deuda ha impuesto elevadas cargas sobre el nivel y composicin del gasto, en detrimento de la inversin pblica y de la estabilidad del signo monetario. Segn fuentes de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), para el ao 2004, el servicio de la deuda pblica represent el 22% del gasto pblico acordado del gobierno central.
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El crecimiento del gasto pblico en las economas latinoamericanas: el caso de Venezuela En Amrica Latina -aun cuando hay diferencias significativas de un pas a otro-, el Estado, en general, ha llegado a ser un importante productor de servicios y tambin de bienes, y administrador de elevadas cuotas de inversin nacional, circunstancias que le han conferido, al igual que en las economas ms desarrolladas, una gran trascendencia en la formacin y uso de la renta nacional. La situacin anterior ha sido el producto de varias causas, como la puesta en ejecucin de polticas destinadas a superar las crisis provenientes del comercio exterior, y la admisin de nuevas ideas sobre la responsabilidad que le cabe al Estado en los esfuerzos de desarrollo y en la solucin de los problemas sociales (21).Los antecedentes latinoamericanos de la intervencin estatal comienzan a practicarse, inmediatamente despus de la crisis de los treinta, como consecuencia de la prdida del dinamismo del crecimiento de los pases de la regin. La cada de la capacidad para importar indujo a incorporar sistemas de control del comercio exterior y del mercado de cambios; por otra parte, la reduccin de los ingresos tributarios provenientes de las importaciones, provoc la revisin del sistema de financiamiento pblico, en el sentido de tender a trasladar una mayor parte de la carga impositiva hacia las actividades internas y recurrir en mayor medida a la utilizacin del crdito de los bancos centrales. Adems, las necesidades de proveer ocupacin y de devolverle dinamismo a la economa, redundaron en polticas que acrecentaron los gastos e inversiones pblicas, dndoles, simultneamente, connotaciones diferentes a las tradicionales. De otro lado, los procesos de industrializacin y de sustitucin de importaciones fomentados en la mayora de los pases, condujeron a la implementacin de medidas de poltica econmica de marcado corte intervencionista en la conduccin del crdito interno, en el fomento de la industria y de la inversin. El ensanchamiento del rea afectada por las polticas directas avanz, en algunos casos, hasta la creacin de empresas pblicas en algunos sectores tradicionalmente reservados a la industria privada. Del mismo modo, las situaciones inflacionarias, agudas en determinadas circunstancias, recomendaron que se adoptaran medidas de regulacin de precios y salarios, as como de abastecimiento y comercializacin de bienes y servicios esenciales. Por ltimo, el equilibrio del sub-desarrollo, o como han dado en llamar algunos autores a la insuficiente capacidad de los pases pobres de crear los estmulos necesarios para aumentar la formacin bruta de capital fijo, mejor conocido como el circulo vicioso de la pobreza, expuesto por Ragnar Nurse (22), fue otra poderosa razn de la intervencin del Estado para romper el eslabn que mantena a un pas pobre en situacin permanente de pobreza. Es as como el Estado latinoamericano se convierte en un activo promotor del desarrollo econmico y social, creando nuevas bases de capital social y productivo; redistribuyendo la riqueza y satisfaciendo las demandas sociales de la poblacin. En Venezuela, a diferencia del resto de los pases de la regin, la situacin depresiva de la economa mundial no se hizo sentir con la misma fuerza. Quizs el carcter estratgico de nuestro principal producto de exportacin, impidi una violenta cada de nuestros ingresos por concepto de exportaciones. Sin embargo, por razones bien distintas, nuestro principal producto de exportacin comenz a perder mercado en los Estados Unidos, al imponer ese pas en 1959 restricciones a la importacin de petrleo. Las ventajas comparativas de los crudos del medio oriente y la presin de los productores internos forzaron al gobierno norteamericano a instaurar un sistema de cuotas de importacin, creando severas restricciones a la colocacin del petrleo venezolano en el mercado Estadounidense. Fue as que en ese mismo ao, el gobierno de Venezuela al ver que el gobierno de los Estados Unidos modificaba unilateralmente las condiciones del Tratado de Reciprocidad Comercial firmado por ambos pases en 1939, decidi emprender una agresiva poltica de industrializacin, destinada a producir internamente aquellos productos que se importaban principalmente de los Estados Unidos (23) 87
La rpida expansin de la actividad econmica y la responsabilidad directa de una mayor intervencin del Estado en la vida econmica y social, fue posible en Venezuela, gracias a que el petrleo se convirti en la principal fuente de riqueza. Las primeras iniciativas intervencionistas del Estado venezolano fueron dirigidas hacia los sectores sociales y econmicos. As, en 1928, se crean los primeros institutos autnomos, el Banco Obrero y el Banco Agrcola y Pecuario, destinados, el primero al fomento y construccin de viviendas populares y el segundo, al desarrollo de la ganadera y la agricultura. Estas iniciativas surgieron como respuesta del Estado a la incapacidad del sector privado de aquel entonces, para prestar servicios crediticios distintos al comercial e industrial (24). Los tmidos pasos de gestin empresarial del Estado se fueron consolidando y ampliando en la medida en que se robustecan las finanzas pblicas. As, en 1937 se crea el Banco Industrial de Venezuela, el Banco Central de Venezuela (1939), el Seguro Social (1940), el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), y la Corporacin Venezolana de Fomento en 1947. El instituto autnomo, se convierte a partir de entonces en el instrumento preferido de los gobiernos para ejecutar su poltica social y financiera, y lograr a travs de stos, mayor participacin del Estado en la redistribucin de la riqueza y en la creacin de condiciones favorables para el desarrollo industrial (25). Durante la dcada de los cincuenta, continu este proceso, profundizndose con la creacin de empresas pblicas en el campo de las industrias bsicas. Tal es el caso de la Siderrgica, la electrificacin del Caron y la Petroqumica (26). En ninguna etapa de la Venezuela del siglo XX se muestra mayor vinculacin entre la holgura fiscal y la creacin o ampliacin de empresas estatales como en la dcada de los setenta. Durante este perodo, se crearon 154 empresas del Estado, 31 institutos autnomos y no menos de 47 entidades de carcter mixto (27). El V Plan de la Nacin incluy iniciativas como el Plan IV de Sidor (hoy empresa mixta); la ampliacin de las instalaciones de generacin elctrica en el ro Caron, Planta Centro y el desarrollo del Uribante-Caparo de CADAFE; las ampliaciones de ALCASA y VENALUM; la creacin de fondos de financiamientos industrial, agropecuario y de desarrollo urbano; etc.. Se cre el Fondo de Inversiones de Venezuela, con la triple finalidad de represar el circulante interno, financiar el componente importado de los proyectos correspondientes a los sectores bsicos de la produccin y costear un vasto programa de cooperacin financiera internacional. Asimismo, como reafirmacin de la soberana del pas sobre sus recursos naturales, se nacionaliz en 1974 la explotacin del mineral de hierro y en 1975, se tom la histrica decisin de pasar al control del Estado la industria y comercio de los hidrocarburos (28). El inicio del siglo XXI, retoma nuevamente la presencia intervencionista del Estado venezolano, en abierto contraste con el papel que jug durante la ltima dcada del siglo pasado. La V Repblica, como ha dado en llamarse este nuevo ciclo de la historia poltica, econmica y social del pas, llama por una mayor participacin del Estado en las actividades nacionales, con un marcado contenido de inclusin social. Limite de los gastos pblicos Tendr techo el crecimiento de los gastos pblicos? Contestar a esta pregunta no es del todo fcil, solo nos atreveramos a decir que el limite depende de circunstancias de lugar y tiempo. Pareciera que el sector pblico no podra continuar expandindose indefinidamente, a menos que los sistemas polticos y econmicos en los pases industrializados sean profundamente modificados. En el umbral del tercer milenio, se presagian en casi todos los pases del mundo capitalista, vientos de cambio por la exagerada participacin del Estado en los asuntos de la sociedad civil. Quizs estamos en presencia de un movimiento revisionista que cada da cobra ms fuerza y reclama para el mercado la tarea de asignar los recursos. Como bien lo explica Luc Weber (29) al expresar ...cada fase esta animada, a medida que la 88
ideologa se consolida, de un dinamismo propio, alimentado por el impacto creciente de la ideologa dominante sobre la clase dirigente del momento; hasta que, una reaccin aparece y se impone, anunciando un movimiento dinmico en sentido contrario. La crisis petrolera de los aos setenta desat consecuencias que afectaron seriamente el comportamiento de las principales variables macroeconmicas de los pases industrializados, cuestionando el papel del Estado como elemento estabilizador de las fluctuaciones coyunturales de la economa y como productor de bienes y servicios pblicos. En algunos pases como el Reino Unido y Francia, el Estado ha dejado en manos del sector privado de la economa, servicios pblicos tan importantes como el transporte, telfonos, electricidad y gas (30). CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS Las clasificaciones de los gastos presupuestarios tienen como finalidad fundamental proporcionar informacin, mediante el ordenamiento de los datos estadsticos de las transacciones que realizan los organismos del sector pblico, y al propio tiempo, servir como instrumentos de anlisis de gestin y de evaluacin de los efectos de las polticas de gasto pblico en la economa nacional. Objetivos e importancia Un sistema de cuentas presupuestarias debe cumplir con una serie de objetivos que satisfagan el propsito bsico de su creacin (31). 1.- Posibilitar y facilitar la programacin del presupuesto. 2.- Contribuir a una expedita ejecucin financiera del presupuesto y facilitar la gestin de los administradores. 3.- Facilitar la contabilidad fiscal de las transacciones y el control eficiente del gasto. 4.- Facilitar el anlisis de los efectos econmicos y sociales del gasto, y 5.- Contribuir a la integracin de las cuentas del sector pblico con las cuentas nacionales. Tipos de clasificacin Las clasificaciones de los gastos pblicos pueden dividirse segn el criterio con que se presente la informacin en los siguientes tipos: -Econmica -Funcional -Sectorial -Institucional -Naturaleza del gasto -Programas -Mixtas A continuacin presentaremos los aspectos ms resaltantes de cada una de ellas. Econmica La clasificacin econmica permite identificar cada rengln de gastos segn su naturaleza econmica y en consecuencia, investigar la influencia que ejercen las finanzas pblicas sobre el resto de la economa nacional; muestra los gastos que se destinan a las 89
operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creacin de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de produccin de la economa. En suma podemos decir que la clasificacin econmica permite evaluar los efectos econmicos del gasto pblico sobre el desarrollo econmico y social, en la medida en que est midiendo la inversin pblica; sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el financiamiento y la poltica de subsidios al nivel de precios; y por ltimo, sobre la ocupacin de los factores productivos, en tanto mide los volmenes de mano de obra que remunera el sector pblico y la demanda que se esta ejerciendo sobre la produccin de bienes y servicios (32). As mismo la clasificacin econmica sirve de estructura bsica de cuentas para elaborar el Presupuesto Consolidado del Sector Pblico y para relacionar las transacciones pblicas con las cuentas nacionales, lo que exige mostrar la CUENTA AHORRO INVERSIN FINANCIAMIENTO. La clasificacin econmica del gasto segn la metodologa elaborada por el FMI y aplicada en Venezuela, divide a los gastos en corrientes, capital y aplicaciones financieras. La vigente Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP) Gaceta Oficial N 37.606 de fecha 09 de enero de 2003- en su artculo 14 expone que: Los presupuestos de gastos contendrn los gastos corrientes y de capital, y utilizarn las tcnicas ms adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, los planes de accin y la produccin de bienes y servicios de los entes y rganos del sector pblico, as como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los gastos y la vinculacin de stos con sus fuentes de financiamiento. Gastos corrientes. Los gastos corrientes estn formados por todos aquellos desembolsos que realiza el sector pblico que no tienen como contraprestacin directa la creacin de un activo de capital fijo, sino que constituyen un acto de consumo, vale decir, se extinguen (consumen) en un periodo de tiempo relativamente corto ; por consiguiente tienen una influencia transitoria sobre el desarrollo econmico: esto es, mientras persista el efecto expansivo de la erogacin que puede verse debilitada por la propensin a importar, no incrementan de por si la capacidad instalada del pas y deben repetirse cada ejercicio fiscal. (33) Los gastos corrientes se dividen en gastos en bienes y servicios (remuneraciones), pago de intereses y subsidios y otras transferencias de naturaleza corriente. Gastos de capital. Estn constituidas por aquellas erogaciones que se traducen en la creacin de activos de carcter real y las transferencias de capital. Su efecto sobre el desarrollo econmico es permanente y de mayor impacto, ya que adems de incrementar el poder de compra, al igual que los gastos corrientes, determinan directamente una ampliacin de la capacidad instalada de produccin de la economa. Al mismo tiempo, en la medida en que estos gastos se orientan a la formacin de infraestructuras, crean las condiciones necesarias para que las actividades desarrolladas por los sectores productivos aumenten su eficiencia. Es por esta razn que tales gastos inciden positivamente sobre la relacin producto-capital y sobre el ingreso real de la poblacin (34). Aplicaciones financieras. La clasificacin de las transacciones relativas al financiamiento tiene por objeto indicar las fuentes de los fondos obtenidos para financiar un dficit del gobierno o el uso de los fondos disponibles de un supervit, a fin de medir el efecto de las operaciones de financiamiento del gobierno en la economa. Esquema de presentacin. Para mejor claridad sobre este punto, presentamos una versin resumida de la clasificacin segn la metodologa del FMI y su vinculacin con el PLAN NICO DE CUENTAS 90
CLASIFICACION ECONOMICA-VERSIN SINTETICA (35). 1.2.TOTAL DE GASTOS GASTO CORRIENTE 2.1 Gasto de consumo 2.1.1 Remuneraciones 2.1.2 Compras de bienes y servicios 2.2 Renta de la propiedad 2.2.1 Intereses 2.2.2 Arrendamiento de tierras 2.3 Transferencias corrientes 2.3.1 Al sector privado 2.3.2 Al sector pblico 2.3.3 Al sector externo 2.4 Rectificaciones al presupuesto GASTOS DE CAPITAL 3.1 Inversin directa 3.1.1 Formacin bruta de capital fijo 3.1.2 Tierras, terrenos y otros activos 3.1.3 Activos intangibles 3.2 Inversin financiera 3.2.1 Adquisicin y participacin de capital 3.2.2 Concesin de prstamos 3.3 Transferencias de capital 3.3.1 Al sector privado 3.3.2 Al sector pblico 3.3.3 Al sector externo APLICACIONES FINANCIERAS 4.1 Amortizaciones de la deuda 4.2 Disminucin de otros pasivos financieros 4.2.1 Obligaciones de ejercicios anteriores 4.2.3 Cancelacin de pasivos laborales
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4.-
Funcional Esta clasificacin agrupa las transacciones del gobierno, segn la finalidad particular a que se destinan, independientemente del organismo que las haga. La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se destinan a cada tipo de servicios (36). La clasificacin funcional de los gastos pblicos es una adaptacin metodolgica al caso especfico de Venezuela de los lineamientos generales de la clasificacin por funciones de las Administraciones Pblicas de las Naciones Unidas (37). La clasificacin comprende cuatro funciones especficas, que pueden considerarse como objetivos, en tanto que las subfunciones, detallan los medios a travs de los cuales se alcanzan dichos objetivos. Los grupos o funciones principales son:
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Servicios pblicos generales. Comprende los servicios que corresponden a la esencia y razn de ser del Estado y que requieren de su poder soberano. Estas actividades no tienen competidores en el sector privado. Tales servicios son los monetarios y fiscales, las polticas generales de personal del gobierno general, los servicios centralizados de compras y suministros, las relaciones internacionales y las actividades de defensa, orden pblico y seguridad, y organizacin electoral. Servicios Comunitarios y Sociales. Estn conformados por los servicios proporcionados directamente a la comunidad, a los hogares y/o personas. Comprende los servicios de educacin, sanidad, seguridad y asistencia social, vivienda, suministro de agua y servicios culturales y recreativos. Servicios Econmicos. Abarca toda clase de actividades que son ejecutadas por el sector empresa de la economa o que estn asociadas con la provisin de servicios a las empresas privadas. Como ejemplo de esta clase de actividades se puede mencionar la explotacin de recursos minerales y forestales; la inspeccin y regulacin de las industrias privadas; transporte y comunicaciones; electricidad, gas y recursos hidrulicos; etc. Otras finalidades. Este grupo comprende los gastos que no tienen asignacin especfica en las funciones anteriores, como el servicio de la deuda pblica, las transferencias de carcter general a otros organismos de la administracin pblica y los gastos no especificados. Esquema de presentacin. Comprende las siguientes funciones: CLASIFICACION FUNCIONAL Servicios Pblicos Generales Administracin General Asuntos Exteriores Orden Pblico y Seguridad Defensa Servicios Comunitarios y Sociales Educacin Sanidad Seguridad y Asistencia Social Vivienda Suministro de Agua Servicios Recreativos y Culturales Servicios Econmicos Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza Minera, Industrias Manufactureras y Construccin Electricidad, Gas, Vapor y Agua Carreteras Vas Navegables Interiores y Costeras Otros Transportes y Comunicaciones Otros Servicios Econmicos Otras Finalidades Transacciones Respecto a la Deuda Pblica 92
Transferencias de carcter general a otros rganos Gastos relacionados con Desastres y otras Calamidades Gastos n.e.p. Sectorial La clasificacin sectorial agrupa al gasto pblico atendiendo a los sectores econmicos, sociales polticos y administrativos donde ejerce su influencia y persigue como objetivo bsico, vincular los planes de desarrollo con el presupuesto gubernamental. Esta clasificacin tiene como propsitos los siguientes (38): 1.- Vincular los planes de la nacin con el presupuesto. Al respecto, el artculo 10 de la LOAFSP, en uno de sus prrafos establece: Los presupuestos pblicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin 2.- Mostrar las reas de actuacin pblica y los objetivos concretos a lograr dentro de cada una de ellas, y 3.- Acta de manera suplementaria de la clasificacin funcional cuando esta no existe, al sealar en forma aproximada las finalidades del gasto pblico y organizar las reas de actividad pblica de distinta manera, vinculando cada sector con las instituciones correspondientes. Esquema de presentacin. La clasificacin sectorial del gasto en Venezuela se presenta siguiendo los mismos linimientos sectoriales del plan de la nacin, conforme a lo establecido en el art. 10, ejusden, comentado ms arriba. CLASIFICACION SECTORIAL DEL GASTO SECTORES SOCIALES Educacin Vivienda, Desarrollo Urbano y Servicios Conexos Desarrollo Social y Participacin Salud Seguridad Social Cultura y Comunicacin Social Ciencia y Tecnologa SECTORES PRODUCTIVOS Agrcola Energa, Minas y Petrleo Industria y Comercio Transporte y Comunicaciones Turismo y Recreacin SERVICIOS GENERALES Direccin Superior del Estado Seguridad y Defensa GASTOS NO CLASIFICADOS SECTORIALMENTE Servicio de la Deuda Pblica Situado Constitucional Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin 93
Transferencias al Exterior Ley de Asignaciones Econmicas Especiales Otras Trasferencias a Entidades Federales Otros Gastos No Clasificados Rectificaciones al Presupuesto Institucional. En Venezuela, atendiendo a un criterio econmico los organismos pertenecientes al sector pblico pueden ser clasificados en dos grandes grupos: gobierno general y las empresas pblicas. El gobierno general tiene como funcin principal la de prestar servicios gratuitos a la colectividad y/o efectuar operaciones vinculadas al reparto del ingreso creado en el proceso productivo; sus transacciones se financian con recursos procedentes de pagos obligatorios realizados por las empresas pblicas o por otros sectores institucionales privados, los cuales pueden tener su origen en erogaciones directas, como los impuestos, cotizaciones obligatorias, etc.; o indirectas, como las transferencias. Las empresas pblicas abarcan todas aquellas unidades que producen bienes y servicios en gran escala para ser vendidos en el mercado y obtener ingresos que les permitan financiar sus operaciones ordinarias, es decir, el precio de venta pretende cubrir los costos de produccin. La accin de las empresas pblicas est ms orientada por criterios econmicos que sociales, sin que se pueda considerar que el afn de lucro se constituya el objetivo central de su gestin. Pertenecen a este grupo las empresas mineras, agrcolas, industriales, comerciales, financieras, etc... La clasificacin institucional del sector pblico agrupa a los diferentes organismos que constituyen el mbito socio-econmico del Estado, de acuerdo a su tipologa econmica y a su caracterizacin jurdico-administrativa. Al efecto se consideran dos subsectores pblicos perfectamente identificados y homogneos: no financiero y financiero (39). Subsector no financiero. Comprende al Gobierno General y a las Empresas Pblicas no Financieras. 1.- Gobierno General: Est conformado por los organismos agrupados en el Gobierno Central, Gobierno Regional, Gobierno Municipal, Institutos Autnomos sin fines empresariales, y el Sistema de Seguridad Social. A.- Gobierno Central: Comprende la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica, los 24 Ministerios del Poder Ejecutivo, y los otros organismos jurisdiccionalmente autnomos, tales como la Asamblea Nacional, Contralora General de la Repblica, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Supremo de Justicia, Ministerio Pblico, Procuradura General de la Repblica, Defensora del Pueblo y el Consejo Moral Republicano. B.- Gobierno Regional: Est formado por los veintitrs (23) Estados y una Alcalda Mayor, los cuales dependen financieramente del Gobierno Central a travs del Situado Constitucional, ya que no tienen autotoma para contraer pasivos y fijar impuestos. C.- Gobierno Municipal: Conforman este universo ms de 189 Municipios con autonoma financiera y administrativa para recaudar rentas de origen tributario y no tributario. Estn vinculados financieramente con el Gobierno Regional a travs del Situado Municipal. D.- Institutos Autnomos: Este subsector agrupa aproximadamente 232 institutos autnomos sin fines empresariales creados por el gobierno nacional con la finalidad de prestar servicios especficos a la comunidad en forma gratuita (bienes
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pblicos) o a precios de venta que no reflejan necesariamente el costo de produccin del servicio. E.- Seguridad Social: Constituido por entidades con autonoma administrativa y financiera, cuyos ingresos provienen de contribuciones parafiscales obligatorias. Los organismos incluidos dentro de este subsector son los siguientes: Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, IPASME, Instituto de Previsin Social de las Fuerzas Armadas, etc. 2.- Empresas Pblicas no Financieras: Organismos de carcter empresarial pblico, propiedad del Gobierno General que producen y/o venden al pblico bienes y servicios industriales o comerciales en gran escala. Estos entes se crean, generalmente, por actos legislativos. Adems de los ingresos que reciben por la venta de los bienes y servicios que producen, tambin obtienen recursos a travs del Presupuesto Fiscal, aportes accionarios y crediticios de instituciones pblicas financieras y de terceros. La delimitacin del carcter pblico de las empresas lo fija la participacin del Estado de por lo menos el 50% del capital accionario. Las principales empresas pblicas son las siguientes: PDVSA y sus filiales, FERROMINERA, ENSAL, VENORCA, ALCASA, VENALUM, PEQUIVEN, CAVIM, CADAFE, CASA, CANTV, CAMETRO, IPOSTEL, CONVIASA, METRO (VALENCIA, MRIDA, MARACAIBO), MERCAL, CANTV, Centro Gentico Productivo Florentino C.A. Subsector financiero. Comprende las instituciones financieras pblicas propiedad del Estado o controladas por l, cuya actividad se vincula con operaciones de ndole bancaria y no bancaria. 1.- Instituciones Pblicas Financieras no Bancarias: Organismos que no se rigen por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crdito, cuyo objetivo fundamental es la prestacin de asistencia financiera a ciertos sectores de la economa, mediante la concesin de prstamos a tasas de inters diferencial con fondos aportados principalmente por el Gobierno Central en cumplimiento de objetivos de poltica econmica y social. Las instituciones financieras no bancarias mas importantes son: FONVIS, FONCREI, FONFAFA, INAPYMI, FIDES, BANDES, FONDEN 2.- Instituciones Financieras Bancarias: Organismos pblicos cuya principal actividad es la realizacin de operaciones crediticias, aceptacin de depsitos a la vista y a plazos, y dems funciones contenidas en la Ley de Bancos. Se incluye en este subsector la banca central y su funcin reguladora de los mercados monetarios. Organismos pertenecientes a este subsector: Banco Central de Venezuela, Banco Nacional de Ahorro y Prstamo, Banco de Comercio Exterior, Banco Industrial de Venezuela, Banco de las Fuerzas Armadas y la Banca de Fomento Regional los Andes.
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Esquema de presentacin:
Gobierno General Sector Pblico Consolidado Sector Pblico No Financiero Empresas Pblicas No Financieras Sector Pblico Financiero Instituciones Pblicas Financieras
Gobierno Central Gobierno Regional Gobierno Municipal Seguridad Social Institutos Autnomos sin fines empresariales Empresas Pblicas Petroleras Empresas Pblicas no Financieras No Bancarias
Sector
Pblico
No Bancario
Sector Pblico
Bancarias
Bancario
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Naturaleza del gasto La clasificacin de acuerdo a la naturaleza del gasto o por Partidas, es la base del llamado presupuesto tradicional, su propsito fundamental es permitir el control contable de los gastos, a fin de identificar el gasto causado con la cosa comprada. Provee a la contabilidad fiscal los elementos para determinar si el dinero se gasta efectivamente de acuerdo a los fines a que se destin. Importancia. Los propsitos especficos de esta clasificacin son: 1.- Posibilitar un eficiente control legal y administrativo para que los gastos se realicen efectivamente en los conceptos para los cuales fueron asignados, y 2.- Permite uniformar la presentacin de los crditos presupuestarios destinados a la adquisicin de bienes y servicios que demanda el sector pblico. Esquema de presentacin. En Venezuela, el cdigo y denominacin de las cuentas que integran la clasificacin segn la naturaleza del gasto, est contenida en el Clasificador de Recursos y de Egresos, que deroga al Plan nico de Cuentas (utilizado desde 1993) y entra en vigencia a partir del inicio del ejercicio econmico-financiero 2006 y debe utilizarse en el proceso de formulacin, ejecucin y control del Presupuesto del Sector Pblico. CLASIFICACION POR LA NATURALEZA DEL GASTO (40) CDIGO 4.00.00.00.00 4.01.00.00.00 4.02.00.00.00 4.03.00.00.00 4.04.00.00.00 4.05.00.00.00 4.06.00.00.00 4.07.00.00.00 4.08.00.00.00 4.09.00.00.00 4.10.00.00.00 4.11.00.00.00 4.12.00.00.00 4.98.00.00.00 DENOMINACIN EGRESOS (Gastos y Aplicaciones Financieras) GASTOS DE PERSONAL MATERIALES, SUMINISTROS Y MERCANCAS SERVICIOS NO PERSONALES ACTIVOS REALES ACTIVOS FINANCIEROS
GASTOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEL ESTADO

TRANSFERENCIAS Y DONACIONES OTROS GASTOS ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA DISMINUCIN DE PASIVOS DISMINUCIN DEL PATRIMONIO RECTIFICACIONES AL PRESUPUESTO
Gastos de Personal: Incluye remuneraciones por sueldos, salarios y otras retribuciones, as como compensaciones segn las escalas, primas, complementos, aguinaldos, utilidades, aportes patronales, obvenciones, subvenciones, prestaciones sociales, otras indemnizaciones y cualquier otra remuneracin o beneficio correspondiente a trabajadores del sector pblico. Materiales, Suministros y Mercancas: Artculos considerados como "Materiales de Consumo", es decir, aquellos que renan una o ms de las siguientes condiciones: a) tienen un perodo corto de uso y durabilidad, generalmente no mayor de un ao, b) pierden sus caractersticas de identidad por el uso, y c) materiales que no cumplan con las caractersticas anteriores, pero su costo unitario es relativamente bajo. El corto uso significa: a) desaparicin por su primer uso. b) rpido desgaste o deterioro y c) prdida posterior, frecuente o inevitable. 97
Se imputan por esta partida la adquisicin de las mercancas que se destinan para la comercializacin o venta en el curso ordinario del negocio. Servicios no Personales: Servicios prestados por personas jurdicas, tanto para realizar acciones jurdicas, administrativas o de ndole similar, como para mantener los bienes de la institucin en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y equipos; servicios bsicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de informacin, impresin y relaciones pblicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viticos y pasajes; servicios profesionales y tcnicos; conservacin y reparaciones menores de maquinarias y equipos; conservacin y reparaciones menores de inmuebles; construcciones temporales; servicios de construccin de edificaciones para la venta y impuestos indirectos otros servicios. Activos Reales: Comprende los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus adiciones y reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye, de igual modo, las construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras de infraestructura de dominio pblico y privado que realiza el Estado mediante terceros, as como los estudios y proyectos para inversin, los semovientes, activos intangibles y otros tipos de activos reales. Activos Financieros: Aportes de capital que realicen los organismos del sector pblico a otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no suponen la contraprestacin de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrables por los beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento del patrimonio del organismo que los recibe. Se incluye adems la adquisicin de ttulos, valores, concesin de prstamos, aumento de activos financieros. Gastos de Seguridad y Defensa del Estado: Se incluyen en esta partida los gastos tipificados en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal como de defensa y seguridad del Estado. Transferencias y Donaciones: Aportaciones que realicen los organismos del sector pblico a otros entes pblicos, al sector privado, o al sector externo y que no suponen contraprestacin de bienes o servicios y cuyos importes no sern reintegrados por los beneficiarios. Incluye las transferencias al exterior para organismos pblicos o privados, que por acuerdos genera una contraprestacin. Otros Gastos: Se incluyen en esta partida gastos corrientes en que incurren los organismos del sector pblico, no contemplados en las partidas anteriores. Los conceptos que se incluyen, no necesariamente originan egresos financieros, pero en todos los casos representan gastos o costos del organismo. Asignaciones no Distribuidas: Se imputan por esta partida los crditos presupuestarios asignados a la Asamblea Nacional y a otros Organismos con Autonoma Funcional; asimismo los centralizados en el Ministerio de Finanzas, para ser distribuidos entre los organismos y unidades ejecutoras de la Administracin Pblica. Servicio de la Deuda Pblica: Amortizacin, intereses y otros gastos financieros originados en operaciones reguladas por la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico en el Ttulo III del Sistema de Crdito Pblico, sean estas de corto y largo plazo.
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Comprende tambin el pago de otras obligaciones financieras que no representan deuda pblica y la disminucin de otros pasivos financieros contrados por el sector pblico Disminucin de Pasivos: Comprende las aplicaciones financieras originadas por las variaciones entre el saldo final y el saldo inicial de las cuentas que representan deudas u obligaciones del organismo frente a terceros, cuando el saldo final es menor al saldo inicial en el perodo correspondiente. Disminucin del Patrimonio: Aplicacin financiera originada por la variacin entre el saldo final y el saldo inicial, de la cuenta patrimonio, cuando el saldo final es menor que el saldo inicial en el perodo correspondiente. La Cuenta patrimonio, representa el monto neto a favor del propietario de la institucin por su inversin de capital social, reservas y utilidades acumuladas. Rectificaciones: Se incluyen bajo este cdigo los crditos presupuestarios para atender, de conformidad con el ordenamiento jurdico que rija en los poderes nacional, estadal y municipal, los gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio, para aumentar los crditos presupuestarios que resulten insuficientes o para cubrir gastos por nuevos programas a nivel de la categora programtica del organismo. Por Programas Esta clasificacin agrupa a los gastos, en programas, sub-programas, proyectos, actividades y obras en las cuales se divide la accin del Sector Pblico para el cumplimiento de sus objetivos. Los organismos pertenecientes al Sector Pblico estn en la obligacin de presentar un presupuesto por programas como expresin de la produccin terminal e intermedia, indicando las metas a cumplir durante el ejercicio presupuestario. La clasificacin por programas ofrece las siguientes ventajas (41): 1.- Muestra la produccin terminal e intermedia que en trmino de bienes y servicios ofrecen las instituciones pblicas a la comunidad, as como tambin el empleo de los recursos reales y financieros necesarios para dicha produccin, facilitando de esta manera el control de gestin. 2.- Permite la vinculacin entre plan y presupuesto, al contemplar durante el ejercicio presupuestario la produccin pblica necesaria para el logro de las metas a corto y mediano plazo. 3.- Establece los niveles de responsabilidad por funcionario e institucin por la administracin de los recursos reales y financieros, y 4.- Permite cuantificar no slo la produccin terminal sino calcular con bastante aproximacin los costos de los de los bienes y servicios que se ofrecen a nivel de programas, proyectos o actividades. Mixtas Las clasificaciones mixtas constituyen combinaciones de los gastos pblicos, que se elaboran con fines de anlisis y evaluacin de las acciones del sector pblico. Dentro de las clasificaciones mixtas ms usadas destacan (42): - Institucional por Programas - Institucional por la Naturaleza del Gasto - Institucional- Econmica - Econmica por la Naturaleza del Gasto - Por Programas por la Naturaleza del Gasto. 99
NOTAS AL CAPTULO VII (1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975, p.32 (2) WEBER, Luc, L'analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978, pp. 30-35 ; Wicksell, Knut, A New Principle of Just Taxation (1896); JOHANSEN, Lief, Some Notes of the Lindahl Theory of the Determination of Public Expenditures (3) BERGSON, Abran, A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics. Quarterly of Journal Economics, N 52, Feb. 1938, pp. 314-44 (4) KEYNES, John M., General Theory of Employment, Interest and Money (5) SAMUELSON, Paul, "Pure Theory of Public Expenditure and Taxation" Review of Economics and Statistics, N 36, Nov. 1954, pp. 387-389 (6) Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values; Lipsey-Lancaster, The General Theory of Second Best; Richard Musgrave. Theory of Public Finance. (7) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 39-47 (8) MUSGRAVE, Richard, El Futuro de la Poltica Fiscal Inst. de Estudios Econmicos, Madrid 1980, pp. 64-67 (9) PULIDO M. Ivn, Finanzas Pblicas en Venezuela en el siglo XX. Resumen, N 311 y 312, Oct. 1979 (10) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 72 (11) Adolfh Wagner, Ciencia de las Finanzas (12) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 77-78 (13) GOUGH, Ian, Economa Poltica del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid 1982, p. 169 (14) William Beveridge, Full Employment in a free Society. Londres 1944 (15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 71 (16) GOUGH, Ian, Op. cit. p. 136 (17) PULIDO M., Ivn, Op. cit. - Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Sistema Integrado de Indicadores Sociales para Venezuela. WWW.sisiv.mpd.gov.ve (18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. p. 65 (19) BARRERE, Alain, Institutions Financieres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972, pp. 40-42 (20) PULIDO M., Ivn, Op. cit. - ONAPRE. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005. www.onapre.gov.ve (21) CIBOTTI, Ricardo et al., EL Sector Pblico en la Planificacin del Desarrollo. Ed. Siglo XXI, 9 ed. Mxico 1981. pp. 7-15 (22) SOULES, Pedro, A Vuelo de Pjaro: Un perfil histrico de la economa venezolana. Instituto de Comercio Exterior. Caracas (23) NURSE, Ragnar, Problemas de Formacin de Capital. Ed. F.C.E. 2 ed. Mxico 1955, p. 13 (24) SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigacin y Gerencia, Vol.II, N 2. Abril-Junio 85, p. 79 (25) KORNBLITH, Mirian et al. Estado y Gasto Pblico en Venezuela (1936-1980). Ed. UCV. Caracas 1985, p.236 (26) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 79 (27) KORNBLITH, Mirian, Op. cit. p. 243 (28) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 80 (29) WEBER, Luc, Op. cit. p. 21 (30) En Torno a la Privatizacin. Boletn Consolidado. N 64, 2 trimestre 1988, pp. 211 100
(31) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, Clasificaciones del Gasto Pblico. Vol. 6, N 7. Caracas Junio 1982, p. 111 (32) RODRIGUEZ A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Caracas 1972. pp. 374-375 (33) Ibid. p. 376 (34) Ibid. p. 377 (35) OCEPRE, Aspectos Metodolgicos y Conceptuales del Presupuesto Pblico Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, pp.117-118 - ONAPRE, Metodologa para la determinacin del gasto corriente, capital y aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas. Febrero 2004 (36) RODRIGUEZ A., Jos, Op. cit. p. 378 (37) BCV. Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodologa de las Finanzas Pblicas). Caracas. pp. 1-16 (38) OCEPRE. Op. cit. pp. 119-121 (39) BCV. Op. cit. (40) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006 (41). OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123 (42) OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123.
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VIII LOS INGRESOS PBLICOS Los medios financieros a travs de los cuales se procura el Estado el dinero necesario para llevar a cabo sus actividades, son muy variados: recursos patrimoniales, tasas, contribuciones especiales, impuestos y emprstitos. Para los economistas clsicos, los ingresos pblicos tenan como nica finalidad, cubrir los gastos improductivos que necesariamente deba efectuar el Estado a los fines de cumplir sus funciones de polica, justicia, ejrcito y diplomacia. Como era imposible eludir esos gastos, se hacia necesario cubrirlos, y esa era la nica razn de ser de los recursos, verdaderas cargas pblicas a los particulares; la misin de las finanzas pblicas, consista entonces en distribuir equitativamente esas cargas entre los ciudadanos, de manera que, el sacrificio impuesto a cada quien fuese igual al exigido a los otros (1). La concepcin moderna considera que el recurso no debe limitarse slo a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administracin, sino, que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su intervencin en la vida econmica y social del pas. Esta idea no es enteramente nueva, despus de largo tiempo, los derechos de aduana siguen siendo utilizados como medios de proteccin y no para fines puramente fiscales, lo que puso en evidencia, que, las diferentes tcnicas financieras, inventadas y perfeccionadas en el transcurso de los aos para la cobertura de los gastos pblicos, podan ser desviadas de su primera finalidad y empleadas para realizar una intervencin del Estado en los diferentes campos de la actividad social, y sobre todo en el campo econmico (2). RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES La caracterstica comn a estas tres categoras de recursos es la contraprestacin que comportan por el pago que de ellas se hace. Recursos patrimoniales Comprende los recursos que recibe el Estado por la explotacin directa o indirecta de su propio patrimonio: tierras pblicas, bosques, minas, derechos de aguas, pesca, etc.; as como tambin, en un sentido ms amplio, incluye los ingresos procedentes de la gestin de las empresas estatales de servicio pblico, comerciales, industriales, financieras, y monopolios fiscales, adems de las rentas de la propiedad: intereses, dividendos y arrendamientos. Evolucin histrica No es posible separar la historia de los recursos patrimoniales de la del impuesto: ambas, estn ntimamente ligadas. Durante la edad media el patrimonio del Estado continu confundido con el del soberano y constituan la principal fuente de recursos, ya que los tributos haban perdido toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. El soberano viva de los ingresos que le proporcionaban las tierras de su propiedad, as como de las rentas provenientes del pago que los sbditos deban hacer por el uso de 102
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PBLICOS
determinadas facilidades existentes en el dominio feudal: molinos, hornos, derechos de trnsito, de ventas en las ferias, etc. La formacin gradual de los grandes Estados motiv profundas modificaciones en el sistema de ingresos pblicos. De la renta de la tierra como principal fuente de ingresos, se pasa progresivamente a un sistema de ayudas, como medio de recaudar de sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas que fueron en un primer momento excepcionales (e.g. recluta de soldados), se convirtieron en permanentes (necesidad de un ejrcito estable) y se les dio el tratamiento de un impuesto. Poco a poco los recursos patrimoniales van dando paso al impuesto, y su importancia es cada vez ms dbil en las finanzas pblicas. Con la Revolucin Francesa desaparecen las llamadas regalas feudales y para principios del siglo XIX los recursos patrimoniales son de escasa importancia, convirtindose el impuesto la principal fuente de recursos del Estado. En el siglo XX asistimos a un resurgimiento de los recursos patrimoniales profundamente vinculado al cambio en la concepcin del Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades econmicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pblica pasa a constituirse en fuente importante de ingresos. Es notoria la diferencia entre los antiguos ingresos patrimoniales y los actuales. En la Edad Media se trataba principalmente de rentas territoriales provenientes de la explotacin de la tierra, ya que eran los bienes inmuebles posedos por el Estado los que constituan su principal patrimonio. El Estado liberal de los clsicos estaba financiado especialmente mediante impuestos. Actualmente, el Estado planificador moderno, administra un vasto sector comercial e industrial que le proporciona importantes recursos. Este cambio no es ms que un reflejo de la evolucin general: en la edad media, la tierra era la principal fuente de renta y su explotacin constitua la actividad econmica ms importante; actualmente, la industria y el comercio han pasado al primer plano (3). Clasificacin Los recursos patrimoniales o de economa privada como tambin se les conoce, se clasifican en: dominio territorial y dominio comercial e industrial (4). Dominio territorial. Estn constituidos por los ingresos que el Estado percibe por la explotacin de los bienes vinculados directa o indirectamente con el territorio nacional, tales como los que se relacionan con la explotacin de bosques, suelos, aguas, minas, salinas, perlas, etc. Conforman al dominio territorial los siguientes ramos de ingresos: 1.- Renta de Hidrocarburos y Minas. Este rubro le da singular importancia a los recursos patrimoniales en Venezuela por su carcter petrolero y minero. La vigente Ley Orgnica de Hidrocarburos elimin el antiguo rgimen fiscal de la industria de hidrocarburos, sustituyndolo por otro ms simple y especifico: Regala, impuestos y dividendos (5) 2.- Tierras Baldas. Este recurso est integrado por el producto del arrendamiento y venta de terrenos baldos. Su importancia como fuente de recursos es escasa. 3.- Dominio Forestal. Son ingresos que percibe el Estado por el aprovechamiento de la riqueza forestal. En Venezuela la explotacin y aprovechamiento forestal esta regulado por la Ley de Bosques y Aguas. Dominio comercial e industrial. Comprende los ingresos percibidos por el Estado al ejercer su derecho sobre las operaciones comerciales que lleva a cabo la Nacin, el arrendamiento de los bienes nacionales y la actividad bancaria estatal. Tambin se incluye el derecho que se ejerce sobre la industria explotada en el mismo plano de concurrencia con los particulares y las empresas oficiales tales como correo, telgrafo y dems medios de comunicacin. 103
Las empresas comerciales e industriales del Estado, prohibidas por los clsicos, se han desarrollado largamente despus de 1914. Pueden distinguirse tres categoras dentro de las empresas pblicas (6): 1.- Monopolio Fiscal. Se trata de la primera aparicin de la empresa industrial estatal. El precio del bien est por encima del costo de produccin, incluyendo dentro de ste, un beneficio normal, considerndose el excedente como un impuesto. Este tipo de monopolio estatal se observa con frecuencia en los cigarrillos y los fsforos. Su fin es netamente financiero, en procura de mayores ingresos para el Estado. 2.- Empresa de Servicio Pblico. Son empresas que responden a un inters general, donde el Estado estima obligante la satisfaccin de este tipo de necesidades colectivas. El servicio es pago y pueden realizar beneficios, aunque su fin no es lucrativo. Ejemplos son el correo, agua, energa elctrica, transporte, etc. 3.- Empresas Nacionales Industriales y Comerciales. Comprende aquellas actividades industriales o comerciales que el Estado explota en libre competencia con los particulares o en un plano monoplico. Los ingresos del Estado por este concepto son equivalentes a lo que en la empresa privada corresponde a dividendos. Ejemplos de ellas son: PDVSA, ALCASA, VENALUM, etc. Los principales ingresos que conforman el dominio comercial e industrial del Estado venezolano conforme a la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005, son los que se especifican a continuacin: 1. Dividendos de Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Corresponde al ingreso que recibe la Repblica por su participacin en las utilidades despus de impuesto, como contrapartida a la propiedad exclusiva de la totalidad de las acciones de la empresa petrolera estatal. 2. Remanente de Utilidades del BCV. Comprende el ingreso que percibe el Estado por el excedente de las utilidades obtenidas por el Banco Central de Venezuela, despus de hechas todas las deducciones contempladas en la Ley que lo rige. 3. Arrendamiento de Bienes Nacionales. Ingreso que se causa por el alquiler de cualquier bien mueble o inmueble que se encuentre dentro de la categora de Bien Nacional. 4. Beneficio en Operaciones Cambiarias. Ingreso que se origina por la actividad mercantil de compra-venta de divisas que realiza el BCV, de acuerdo a convenio suscrito entre el instituto emisor y el Ministerio de Hacienda. 5. Venta de Publicaciones Oficiales y Formularios. Ingresos provenientes de acuerdo a la ley de Publicaciones Oficiales. Esquema de presentacin: (7) Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos DOMINIO TERRITORIAL 3.01.06.00.00 3.01.06.01.00 3.01.06.01.01 3.01.06.01.02 3.01.06.01.03 3.01.06.01.04 3.01.06.01.05 3.01.06.01.06 3.01.06.02.00 3.01.06.99.00 Ingresos del dominio petrolero Regalas Regalas petroleras privadas Regalas petroleras pblicas - crudos y condensados Regalas petroleras pblicas - extrapesado para orimulsin Regalas del gas empresas privadas Regalas del gas empresas pblicas Regalas del azufre Impuesto superficial de hidrocarburos Otros ingresos del dominio petrolero 104
3.01.07.00.00 3.01.07.01.00 3.01.07.01.01 3.01.07.01.02 3.01.07.01.03 3.01.07.02.00 3.01.07.02.01 3.01.07.02.02 3.01.07.02.03 3.01.07.02.04 3.01.07.03.00 3.01.08.00.00 3.01.08.01.00 3.01.08.02.00 3.01.08.03.00 3.01.08.04.00 3.01.08.05.00 3.01.08.06.00 3.01.08.07.00
Ingresos del dominio minero Superficial minero Superficial sobre hierro Superficial sobre oro y diamante Superficial sobre otros minerales Impuesto de explotacin Impuesto de explotacin sobre hierro Impuesto de explotacin sobre oro, plata, platino y otros metales asociados a este ltimo Impuesto de explotacin sobre diamante y dems piedras preciosas Impuesto de explotacin sobre otros minerales Ventajas especiales mineras Ingresos del dominio forestal Impuesto superficial Impuesto de explotacin o aprovechamiento Permiso o autorizacin para la explotacin o aprovechamiento de los productos forestales Autorizacin para deforestacin Autorizacin para movilizar productos forestales Participacin por la explotacin en zonas de reserva forestal Ventajas especiales por recursos forestales
DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL 3.01.09.00.00 3.01.09.01.00 3.01.09.01.01 3.01.09.01.02 3.01.09.02.00 3.01.09.02.01 3.01.09.99.00 3.01.10.00.00 3.01.10.01.00 3.01.10.02.00 3.01.10.02.01 3.01.10.02.02 3.01.10.02.03 3.01.10.02.04 3.01.10.02.05 3.01.10.02.06 3.01.10.02.07 Ingresos por la venta de bienes y servicios de la administracin pblica Ingresos por la venta de bienes Ingresos por la venta de gacetas municipales y formularios Ingresos por la venta de publicaciones oficiales y formularios Ingresos por la venta de servicios Ingresos por la venta de productos de lotera Ingresos por la venta de otros bienes y servicios Ingresos de la propiedad Intereses por prstamos concedidos al sector privado Intereses por prstamos concedidos al sector pblico Intereses por prstamos concedidos a la Repblica Intereses por prstamos concedidos a entes descentralizados sin fines empresariales Intereses por prstamos concedidos a instituciones de proteccin social Intereses por prstamos concedidos a entes descentralizados con fines empresariales petroleros Intereses por prstamos concedidos a entes descentralizados con fines empresariales no petroleros Intereses por prstamos concedidos a entes descentralizados financieros bancarios Intereses por prstamos concedidos a entes descentralizados financieros no bancarios 105
3.01.10.02.08 3.01.10.02.09 3.01.10.03.00 3.01.10.04.00 3.01.10.04.01 3.01.10.04.02 3.01.10.05.00 3.01.10.05.01 3.01.10.05.02 3.01.10.05.03 3.01.10.06.00 3.01.10.06.01 3.01.10.06.02 3.01.10.06.03 3.01.10.06.04 3.01.10.06.05 3.01.10.06.06 3.01.10.06.07 3.01.10.06.08 3.01.10.07.00 3.01.10.07.01 3.01.10.07.02 3.01.10.08.00 3.01.10.08.01 3.01.10.08.02 3.01.10.08.03 3.01.10.08.04 3.01.10.08.05 3.01.10.08.06 3.01.10.08.07 3.01.10.08.08 3.01.10.08.09 3.01.10.08.99 3.01.10.09.00 3.01.10.09.01 3.01.10.09.02 3.01.10.09.03
Intereses por prstamos concedidos al Poder Estadal Intereses por prstamos concedidos al Poder Municipal Intereses por prstamos concedidos al sector externo Intereses por depsitos en instituciones financieras Intereses por depsitos a la vista Intereses por depsitos a plazo fijo Intereses de ttulos y valores Intereses de ttulos y valores privados Intereses de ttulos y valores pblicos Intereses de ttulos y valores externos Utilidades de acciones y participaciones de capital Utilidades de acciones y participaciones de capital del sector privado empresarial Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales petroleros dividendos de Petrleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa) Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales petroleros otras empresas petroleras Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales no petroleros Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados financieros bancarios Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados financieros no bancarios Utilidades de acciones y participaciones de capital de organismos internacionales Utilidades de acciones y participaciones de capital de otros entes del sector externo Utilidades de explotacin de juegos de azar Utilidades de explotacin de juegos de azar por concesiones Utilidades de explotacin de juegos de azar de empresas pblicas Alquileres Alquileres de edificios y locales Alquileres de tierras y terrenos Alquileres de instalaciones culturales y recreativas Alquileres de mquinas y dems equipos de construccin, campo, industria y taller Alquileres de equipos de transporte, traccin y elevacin Alquileres de equipos de telecomunicaciones y sealamiento Alquileres de equipos mdico - quirrgicos, dentales y de veterinaria Alquileres de equipos cientficos, de enseanza y recreacin Alquileres de mquinas, muebles y dems equipos de oficina y alojamiento Alquileres de otros bienes Derechos sobre bienes intangibles Marcas de fbrica y patentes de invencin Derechos de autor Paquetes y programas de computacin 106
3.01.10.10.00 3.01.11.00.00 3.01.11.01.00 3.01.11.02.00 3.01.11.03.00 3.01.11.04.00 3.01.11.04.01 3.01.11.04.02 3.01.11.04.03 3.01.11.04.04 3.01.11.04.05 3.01.11.04.06 3.01.11.05.00 3.01.11.06.00 3.01.11.07.00 3.01.11.08.00 3.01.11.09.00 3.01.11.10.00 3.01.11.11.00
Concesiones de bienes y servicios Diversos ingresos Intereses moratorios Reparos fiscales Sanciones fiscales Juicios y costas procesales Ingresos por el principal en sentencias judiciales Costas procesales varias Responsabilidad fiscal Otras disposiciones legales Indemnizacin por incumplimiento de contratos Juicios y costas procesales por impuesto sobre la renta Beneficios en operaciones cambiarias Utilidad por venta de activos Intereses por financiamiento de deudas tributarias Multas y recargos Reparos administrativos al impuesto a los activos empresariales Diversos reparos administrativos Ingresos en trnsito
Recursos patrimoniales de los estados y municipios. Al igual que el Poder Pblico Nacional, tanto los Estados como los Municipios tienen facultades constitucionales para percibir rentas derivadas de la explotacin de su propio patrimonio. 1.- Dominio Patrimonial de los Estados. Conforme a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de 1999, articulo 164, es de competencia exclusiva de los Estados, entre otras: la administracin de sus bienes, as como, la inversin del situado constitucional y dems ramas de ingreso; el rgimen y aprovechamiento de minerales no metlicos, no reservados al Poder Nacional; las salinas y ostrales y la administracin de las tierras baldas en su jurisdiccin, de conformidad con la ley. Los ingresos que pueden percibir las entidades federales por concepto del dominio patrimonial (artculo 167 ejusden) son los siguientes: a) Los procedentes de su patrimonio y de la administracin de sus bienes. La recin aprobada Ley de Lotera (G.O. N 38.270 del 11-10-2005) regula la creacin de institutos autnomos estadales dedicados a la organizacin y manejo de los recursos provenientes del juego de lotera. Es as que los beneficios que produzca la explotacin de la actividad debern ser destinados nica y exclusivamente al financiamiento de programas de beneficencia pblica (art. 8) b) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional c) Los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvencin o asignacin especial. 2.- Dominio Patrimonial de los Municipios. Los municipios podrn, conforme a la Constitucin percibir ingresos del producto de sus ejidos y bienes propios (art. 179, ordinal primero). La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (Gaceta Oficial N 38.204 del 08-06-05) dispone en su artculo 134, que son bienes municipales los bienes muebles o inmuebles que por cualquier ttulo formen parte del patrimonio del Municipio. Los ingresos por estos conceptos pueden derivarse del dominio territorial, o del dominio comercial e industrial. A.- Ingresos del Dominio Territorial. El dominio territorial de los municipios lo constituye la existencia de los denominados ejidos y los terrenos 107
B.-
adquiridos por el municipio. Los terrenos ejidos pueden producir ingresos al municipio bajo diferentes modalidades: mientras se encuentran bajo el dominio municipal generan ingresos por concepto de concesiones, autorizaciones o permisos para aprovechamiento de recursos forestales, mineros e hidrulicos. Cuando son desafectados, el producto de la venta ingresa al Fisco Municipal como ingreso extraordinario. Dominio comercial e industrial. Los municipios podrn constituir empresas o crear fundaciones o institutos autnomos municipales para realizar actividades industriales, comerciales, financieras, de construccin o de otro tipo (art. 69 ejusdem). En muchas ciudades del pas los municipios han creado fundaciones orientadas para actuar principalmente en la urbanizacin de terrenos y en la construccin de viviendas. Tal es el caso de la Fundacin para el Mejoramiento Industrial y Sanitario de Valencia (FUNVAL), organismo paramunicipal creado por el Concejo Municipal del Distrito Valencia en 1962, bajo cuya responsabilidad se cre la primera zona industrial municipal del pas. Tasas
Las tasas corresponden a pagos voluntarios realizados por los usuarios de determinados servicios pblicos, como contrapartida de las prestaciones y ventajas que se obtienen de tales servicios. Caractersticas Se diferencian de los impuestos ya que en stos no hay contraprestacin individual por parte del Estado, dado que el servicio cuando es financiado mediante tributos es de carcter general (polica, ejrcito, diplomacia, justicia) y por lo tanto al no haber oferta divisible, no cabe el cobro voluntario sino coactivo. En tanto que se diferencian de los precios pblicos, cuando stos ltimos son cobrados por organismos que actan despojados del poder soberano, en los mismos trminos que el resto de los particulares, es decir, por va del acuerdo, contrato y los precios, son fijados segn la competencia (8). En resumen podramos decir que la tasa es una figura intermedia entre el impuesto y el precio pblico que puede cobrar el Estado por ciertos servicios que presta en rgimen de libre competencia con los particulares (9). Tipos En Venezuela, las principales tasas que producen ingresos para el Presupuesto del Gobierno Central 2005, conforme al Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos Nacionales dictado mediante Resolucin de la Oficina Nacional de Presupuesto en Enero 2005, son (10): Servicios de Aduana. Las tasas por este concepto estn comprendidas en la Ley Orgnica de Aduanas y su Reglamento. 1.- Servicios de Aduana. Tasas que se originan por servicios que prestan las oficinas aduaneras para determinar el rgimen aplicable a las mercancas sometidas a su potestad y por la confrontacin de la documentacin aduanera. Por este servicio se perciben los ingresos ms importantes por conceptos de tasas. 2.- Habilitacin de Aduanas. Ingreso que se causa cuando se hace uso de los servicios de las oficinas aduaneras, fuera de las horas laborables o das inhbiles. 108
3.- Derechos de Almacenaje. Se causa por la permanencia de la mercanca en las zonas de almacenamiento de las oficinas aduaneras; excepto en las zonas de los puertos nacionales, y en el Aeropuerto Internacional de Maiqueta Simn Bolvar 4.- Corretaje de Bultos Postales. Se origina por el acarreo de los bultos postales dentro de las zonas aduanales venezolanas. Servicio de Capitana de Puerto. Los ingresos por este concepto provienen del asesoramiento y asistencia que prestan las capitanas de puerto a los buques surtos en los puertos nacionales, de conformidad con la Ley de Pilotaje. 1.- Derechos de Pilotaje. La tasa se origina cuando se utilizan los servicios de pilotos venezolanos para realizar las actividades de fondear, atracar, desatracar, abordar a otro buque y amarrar y desamarrar. 2.- Servicio de Remolcadores. Esta tasa se causa cuando por disposiciones legales se hace necesaria la utilizacin de remolcadores para las operaciones de pilotaje. 3.- Habilitacin de Capitanas de Puerto. Los servicios de las capitanas fuera del horario normal de actividades laborables. 4.- Servicios de Faros y Boyas. Son los ingresos originados por la utilizacin del sistema de sealizacin martima por buques o naves nacionales o internacionales (con bandera extranjera), y se pagar de acuerdo a las tarifas vigentes para la fecha. 5.- Otros Servicios. Comprenden ingresos por diversos conceptos como: cubicacin de arena extrada en las riberas de aguas territoriales, as como de los terrenos a la orilla del mar, lagos y ros. Servicio de Telecomunicaciones. Ingresos derivados de la utilizacin de los sistemas nacionales o internacionales de comunicaciones, por medio de emisiones de toda naturaleza y otro sistema o procedimiento de transmisin de seales elctricas. (Ley Orgnica de Telecomunicaciones) Servicios de Riego y Drenaje. Ingresos provenientes de la utilizacin de obras pblicas de riego y drenaje conforme lo establece la Ley de Reforma Agraria. Bandas de Garanta, Cpsulas y Sellos. Ingresos provenientes de la venta de bandas, cpsulas, sellos o cualquier otro aditamento necesario para amparar la especie sobre la cual se ha pagado el impuesto de produccin nacional o de importacin de especies alcohlicas. Servicios al Transporte. Tasas que se originan por la concesin de permisos o licencias para el transporte por tierra, agua o aire. 1.- Derechos de Trnsito Terrestre. La Ley de Trnsito Terrestre contempla una serie de pago que los usuarios deben hacer por servicios que presta el Estado, particularmente por los siguientes conceptos: - Derechos de Examen - Derechos por Expedicin, Renovacin y Revlida de Licencias - Derechos de Registro y Traspaso - Derechos de Placas Identificadores - Derechos de Revisin Anual - Derechos por Remocin o Arrastre de vehculos - Derechos por Estacionamiento de vehculos - Permiso para Uso de Rutas Extraurbanas de Transporte Colectivo 2.- Derechos de Aviacin Civil. Se incluyen las diversas tasas que los usuarios deben pagar al Estado por servicios relacionados a la aviacin civil, especialmente: 109
Licencias y Permisos de circulacin de aeronaves Licencia de Pilotos y otros especialistas aeronuticos como mecnicos de aviacin y radio-operadores - Tasa aeroportuaria. Se causa por la utilizacin de los servicios e instalaciones existentes en los aeropuertos nacionales. 3.- Derechos de Navegacin. Ingresos provenientes por la prestacin de diferentes servicios pblicos contemplados en la Ley de Navegacin, especialmente aquellos referentes a la solicitud de Patente y Expedicin de Licencias de Navegacin. Timbre Fiscal. Ingresos percibidos por el Fisco por concepto de tasas relativas a la instrumentacin de actos y otorgamiento de documentos. La Renta del Timbre Fiscal comprende los ramos de estampillas fiscales y de papel sellado. (Ley de Timbre Fiscal. Gaceta Oficial N 5.416 Extraordinario, de fecha 22 de diciembre de 1999) 1.- Estampillas Fiscales. Las contribuciones recaudadas por este concepto se realizan a travs de timbres mviles u otros medios, como contraprestacin a la formalizacin de actos y otorgamiento de documentos previstos en la Ley de Timbre Fiscal, Ley de Registro Pblico, Ley de Arancel Judicial, Ley Orgnica del Servicio Consular, Ley de Propiedad Industrial, Ley de Minas y otras leyes. De la misma manera se incluyen dentro del ramo de estampillas, los ingresos correspondientes al pago de impuestos por enajenacin de vehculos automotores, naves o aeronaves; suscripcin de documentos bancarios y viajes al exterior. Como nica explicacin de incluir estos impuestos dentro de las tasas, como se hace en el presupuesto de ingresos, es porque su recaudacin se hace mediante timbres mviles (11). 2.- Papel Sellado. Constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los actos o escritos realizados en jurisdiccin del Distrito Federal, en las Dependencias Federales, ante autoridades nacionales en el exterior y en aquellos estados de la Repblica que no hubieran asumido por ley especial la competencia en materia de organizacin, control y administracin del papel sellado, conforme al ordinal 1 del artculo 11 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. Servicios Sociales y Administrativos. Bajo este rubro se agrupa una diversidad de servicios que presta el Estado venezolano y que producen ingresos por concepto de tasas, destacndose entre otros, los servicios de asistencia y seguridad social. 1.- Servicios Sanitarios Martimos. Comprende los servicios sanitarios que se prestan a los buques que atracan en puertos nacionales, de conformidad con el Reglamento de Sanidad Martima. 2.- Servicios Hospitalarios. Se incluyen los ingresos procedentes de la prestacin de servicios a pacientes del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en los establecimientos hospitalarios adscritos al Ministerio de Sanidad. Tambin se incluyen los ingresos provenientes por servicios de atencin mdica en los centros hospitalarios adscritos al Servicio Nacional de Salud, conforme a lo estipulado en la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Salud. 3.- Venta de Copia de Planos. Ingresos por concepto de ventas de planos, material heliogrfico y cartogrfico. 4.- Habilitaciones Consulares. Tasas recaudadas por actuaciones legales que efectan los cnsules y por el remanente de las obvenciones percibidas por 'estos. 5.- Derechos de Contraste, Verificacin y Estudio. Comprende los ingresos percibidos por el Fisco por concepto de afericin o contraste, verificacin, estudios especiales, aprobacin de modelos, de aparatos e instrumentos de pesas y medidas, de conformidad con lo previsto en la Ley de Medidas y su Aplicacin. 110
6.- Patente de Pesca de Perlas. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedicin de licencias o patente para el ejercicio de la actividad, conforme a lo previsto en la Ley de Pesca de Perlas. 7.- Licencia de Caza. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedicin de licencias para cazar con fines deportivos, comerciales y cientficos y para el ejercicio del comercio o industria de animales silvestres, todo de conformidad a lo establecido en la Ley de Proteccin a la Fauna Silvestre. 8.- Derechos de Cancillera. Tasa que se cancela por concepto de otorgamiento de la Orden del Libertador. 9.- Registro Sanitario. Ingresos provenientes por la tramitacin de permisos para el registro de alimentos, bebidas, medicinas, drogas y cosmticos, de acuerdo a lo previsto en la Ley de Ejercicio de la Farmacia y su Reglamento, Ley de Sanidad Nacional y en el Reglamento General de Alimentos. 10.- Derechos de Anlisis de Sustancias Qumicas. Ingresos que percibe el Fisco por servicio de anlisis practicado a las sustancias qumicas utilizadas en la elaboracin de alimentos concentrados para animales o destinados a usos agrcolas o pecuarios, conforme lo prev la Ley de Abonos y dems Agentes Susceptibles de Operar una Accin Beneficiosa en Plantas, Animales, Suelos y Aguas. Esquema de presentacin El esquema de las tasas se ha tomado siguiendo el Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos Nacionales (12). 3.01.03.00.00 3.01.03.01.00 3.01.03.02.00 3.01.03.03.00 3.01.03.04.00 3.01.03.05.00 3.01.03.06.00 3.01.03.07.00 3.01.03.08.00 3.01.03.09.00 3.01.03.10.00 3.01.03.11.00 3.01.03.12.00 3.01.03.13.00 3.01.03.14.00 3.01.03.15.00 3.01.03.16.00 3.01.03.17.00 3.01.03.18.00 3.01.03.19.00 3.01.03.20.00 3.01.03.21.00 3.01.03.22.00 3.01.03.23.00 3.01.03.24.00 3.01.03.25.00 3.01.03.26.00 INGRESOS POR TASAS Derechos de trnsito terrestre Derechos a examen Derechos de expedicin, renovacin y revlida de licencias Derechos de registro y traspaso Derechos de placas identificadoras Derechos por revisin anual Derechos por remocin o arrastre de vehculos Derechos por estacionamiento de vehculos Permiso para uso de rutas extraurbanas Copias de documentos Tasas para el uso de aeronaves y por licencias de personal aeronutico Tasas aeroportuarias Tasas por uso de canales de navegacin Patente de navegacin Expedicin de licencias de navegacin Servicio de telecomunicaciones Permisos para estaciones privadas de radiocomunicaciones Derechos de pilotajes Habilitacin de pilotaje Servicios de remolcadores Habilitacin de remolcadores Habilitacin de capitanas de puerto Otros servicios de capitanas de puerto Tasas de faros y boyas Servicios de aduana Habilitacin de aduanas 111
3.01.03.27.00 3.01.03.28.00 3.01.03.29.00 3.01.03.30.00 3.01.03.31.00 3.01.03.32.00 3.01.03.33.00 3.01.03.34.00 3.01.03.35.00 3.01.03.36.00 3.01.03.37.00 3.01.03.38.00 3.01.03.39.00 3.01.03.40.00 3.01.03.41.00 3.01.03.42.00 3.01.03.43.00 3.01.03.44.00 3.01.03.45.00 3.01.03.46.00 3.01.03.47.00
Derechos de almacenaje Corretaje de bultos postales Servicios de consulta sobre clasificacin arancelaria, valoracin aduanera y anlisis de laboratorio Bandas de garanta, cpsulas y sellos Servicio de peaje Servicio de riego y drenaje Estampillas fiscales Papel sellado Derechos de traslado Servicios sanitarios martimos Servicios hospitalarios Venta de copias de planos Derechos de contraste, verificacin y estudios Patente de pesca de perlas Licencia de caza Derechos de cancillera Depsitos por el ingreso al pas de extranjeros Registro sanitario Derechos de anlisis de sustancias qumicas Derechos consulares Matrcula para importar y exportar sustancias estupefacientes y psicotrpicas
Tasas municipales y estadales
La Constitucin Nacional en su artculo 179, ordinal segundo, expresa que los municipios percibirn como ingresos, las tasas por el uso de sus bienes o servicios y las tasas administrativas por licencias y autorizaciones. Los estados, conforme a lo establecido en el texto constitucional, artculos 164 (numerales 7, 8, y 10) y 167 (numerales 2 y 3), tienen competencia exclusiva en la recaudacin de ingresos por concepto de especies fiscales; administracin de autopistas, as como de puertos y aeropuertos de uso comercial, y por la venta de servicios pblicos. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, consagra en su artculo 140 numeral 2, la facultad constitucional de los municipios de cobrar contribuciones por el uso de sus bienes o servicios.
Esquema de presentacin. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), dise un esquema de presentacin del rubro Tasas, para fines de formulacin del presupuesto de ingresos de los Municipios (13). 3.01.03.48.00 3.01.03.49.00 3.01.03.50.00 3.01.03.51.00 3.01.03.52.00 3.01.03.53.00 3.01.03.54.00 3.01.03.55.00 3.01.03.56.00 Permisos municipales Certificaciones y solvencias Servicio de energa elctrica Servicio de distribucin de agua Servicio de gas domstico Mensura y deslinde Aseo domiciliario Matadero Mercado 112
3.01.03.57.00 3.01.03.58.00 3.01.03.59.00 3.01.03.99.00
Cementerio Terminal de pasajeros Deudas morosas por tasas Otros tipos de tasas Contribuciones especiales
Las contribuciones especiales son tributos debidos en razn de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realizacin de obras pblicas o de especiales actividades del Estado (14). Presentan analogas con las tasas, en la medida que este tipo de pago puede ser individualizado y da derecho a recibir una contraprestacin; estn vinculadas con los impuestos, porque son exacciones de carcter obligatorias. Clasificacin Atendiendo al contenido de la definicin enunciada ms arriba, las contribuciones especiales pueden ser de dos tipos: contribuciones por mejoras y contribuciones parafiscales. Esta misma divisin fue acogida por el Cdigo Orgnico Tributario en su artculo 12 (Gaceta Oficial N 37.305 del 17 de octubre de 2001). Contribucin por mejoras. Cuando el Estado construye obras pblicas de inters general, como avenidas, autopistas, obras de riego, instalaciones deportivas, etc., suele haber en las cercanas inmuebles que se revalorizan, con el consiguiente enriquecimiento de su propietario. Por tanto es justo que el Estado, mediante el instrumento impositivo pueda gravar a aquellos contribuyentes que resultan favorecidos por la revalorizacin de sus inmuebles cuando se realizan obras pblicas. En Venezuela las nicas disposiciones legales que regulan las contribuciones por mejoras estn contenidas en la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social (Gaceta Oficial Nmero 37.475 del 01-07-2002) y en la Ley Orgnica del Poder Municipal. Est previsto en la Ley de Expropiacin artculos 15 y 17, un pago equivalente a la 1/4 parte de la revalorizacin del inmueble, cuando esta sea superior a un 10% de su valor. Los ingresos que obtiene el Fisco por este concepto son casi nulos, a pesar de la enorme cantidad de obras pblicas realizadas por el Estado venezolano. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, artculo 140, numeral 2, retoma la norma constitucional (artculo 179, numeral 2) sobre las contribuciones especiales por mejoras como ingresos ordinarios municipales, al gravar la plusvala generada por las propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenacin urbanstica y cualesquiera otros que le sean asignados por ley. Sin embargo, la regulacin de esta materia por ordenanzas municipales est sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual an no se ha dictado (15) . Contribuciones parafiscales. Segn el Profesor Duverger (16), la parafiscalidad comprende las exacciones efectuadas por ciertos organismos pblicos o semi-pblicos sobre sus usuarios, destinadas a sufragar su funcionamiento autnomo. Desde este punto de vista los ingresos parafiscales, constituyen fondos autnomos que no entran al tesoro nacional, sino que se incorporan al patrimonio de instituciones descentralizadas facultadas para el cobro de ciertos tributos. Es as como la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico en su articulo 34, numeral 4, prev la excepcin del principio de la unidad del tesoro al producto de las contribuciones especiales. En Venezuela, existen diversas formas de ingresos parafiscales, siendo la de mayor relevancia la denominada parafiscalidad social, constituida por las cotizaciones al Seguro 113
Social que pagan los patronos o empresas y los trabajadores, adems de los aportes que por ley debe hacer el Fisco Nacional para contribuir al funcionamiento del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Los trabajadores reciben, adems de los beneficios por riesgos de enfermedad, accidente, y muerte, prestaciones en dinero, por concepto de jubilaciones y pensiones. La seguridad social brinda beneficios mdico-asistenciales directos a los trabajadores, y los patrones, resultan favorecidos indirectamente, al no tener que aumentar los salarios de sus trabajadores en una proporcin equivalente para compensar los gastos en seguridad social de los obreros y sus familiares. De otro lado, resultan favorecidos igualmente los empresarios, ya que el aporte parafiscal equivale para ellos a un impuesto indirecto, cuya base imponible depende del monto total de salarios pagados, pero que puede ser trasladado a travs del incremento de los precios de los bienes y servicios que producen (17) Otros ejemplos de contribuciones parafiscales incluyen las cotizaciones que realiza el personal del Ministerio de Educacin al Instituto de Previsin y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educacin (IPASME); las contribuciones del personal de las Fuerzas Armadas al Instituto de Previsin Social de Las Fuerzas Armadas (IPSFAN); las contribuciones al Instituto de Nacional de Capacitacin Educativa (INCE) que por Ley deben realizar los patronos, equivalente al 1% del total de sueldos, salarios, jornales y remuneraciones de cualquier especie pagadas al personal al personal que trabaja en los establecimientos industriales o comerciales no pertenecientes a la Nacin, Estados, ni Municipalidades. De igual manera se catalogan como contribuciones parafiscales, las contribuciones que se realizan a la Ley de Poltica Habitacional, Ley del Rgimen Prestacional de Empleo (sustituye al Reglamento de Paro Forzoso a partir de septiembre 2005), Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin, Ley Orgnica de Turismo, Cajas de Ahorro y Centros de Empleados, Institutos de Previsin Social de Profesionales, Colegios Profesionales, etc. En ese mismo orden de ideas, a tenor de lo establecido en el artculo 307 de la Constitucin, se aprob la Ley Orgnica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrcola (G.O. N 37.337 del 3-12-2001) cuyo objeto es Establecer el marco normativo de regulacin para el establecimiento de contribuciones parafiscales mediante leyes especiales para el sector agrcola, con el fin de facilitar fondos para el financiamiento, investigacin, asistencia tcnica, transferencia de tecnologa y otras actividades que promuevan la productividad y competitividad del agro venezolano, bajo el principio de rentabilidad CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PBLICOS Existen diversas maneras de presentar la informacin sobre el volumen de los recursos pblicos. Muchas de ellas atienden a la naturaleza del recurso desde un punto de vista jurdico, econmico o poltico; otras, reflejan las ideas propias de cada autor sobre los ingresos pblico. En esta seccin abordaremos la cuestin de las clasificaciones de los ingresos pblicos desde un ngulo puramente presupuestario, conforme a las normas y disposiciones reglamentarias con que se elabora el proyecto de presupuesto y se presentan los resultados financieros en Venezuela. Objetivos e importancia La clasificacin de los ingresos pblicos se utiliza principalmente para (18): - Realizar anlisis econmico- financiero. - Conocer las fuentes de financiamiento del sector pblico. - Determinar la presin tributaria y evaluar en forma general el rendimiento del sistema tributario. 114
Asignar recursos que por mandato legal corresponden a determinados niveles institucionales. Tipos de clasificacin
Tal como expresramos anteriormente, existen diferentes criterios para clasificar los ingresos pblicos; sin embargo, utilizaremos aqullas que tienen mayor aceptacin en nuestro pas: - De acuerdo a su periodicidad - Econmica - Por sectores de origen De acuerdo a su periodicidad Esta clasificacin agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los percibe. La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (artculo 7, numerales 5, 6 y 7) divide a los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Ingresos ordinarios. Se consideran ingresos ordinarios aquellas rentas que se recaudan de fuentes tradicionales y permanentes en forma continua. Pertenecen a esta categora el producto de los impuestos, las tasas y otros medios peridicos de financiamiento del Estado. Ingresos extraordinarios. Aqullos que provienen de fuentes de financiamiento para un fin especifico, con una vigencia limitada o un carcter eventual, como son los provenientes de las operaciones de crdito pblico, ventas de activos propiedad de la nacin y los recursos no comprometidos de las reservas del Tesoro al 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior. Econmica Esta clasificacin ordena los ingresos pblicos, atendiendo al carcter renovable o no de la fuente fiscal en ingresos corrientes, de capital y fuentes financieras. La clasificacin econmica es importante porque permite evaluar la estructura tributaria en trminos de rendimiento y de equidad, a la vez que hace posible, el uso que debe drsele a la tributacin como instrumento de redistribucin del ingreso. La LOADSP en sus artculos 7 (numerales 7 y 8) y 15, definen esta clase de ingresos. Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes son aqullos que percibe el Estado provenientes de la renta de las personas naturales o jurdicas y que poseen un carcter renovable indefinido, toda vez que no conllevan al agotamiento de la fuente de donde dimanan (19). Ejemplo de ellos son los impuestos directos e indirectos, tasas, recursos patrimoniales y las contribuciones especiales. Ingresos de capital. Son recursos originarios del patrimonio de las personas naturales o jurdicas, cuya fuente es una riqueza agotable. Se incluyen dentro de ellos, las ventas de activos fijos e intangibles y las transferencias de capital. Fuentes financieras. Son ingresos que se generan por concepto de la disminucin de activos financieros (ventas de ttulos-valores, aportes de capital, incrementos del capital de trabajo, etc.) y de incrementos de pasivos, tales como las operaciones de crdito pblico.
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Por sectores de origen Esta clasificacin persigue como finalidad fundamental, mostrar la dependencia de los ingresos pblicos a las fuentes de ingresos provenientes de operaciones con el exterior. En el caso venezolano, dada las caractersticas de la economa por su alta dependencia a las actividades petroleras y del hierro, es de gran importancia, ya que permite evaluar tanto la presin tributaria de las actividades petroleras (externas) como no petroleras (internas). Por otro lado, proporciona los elementos necesarios para observar el comportamiento de los ingresos pblicos en los diferentes niveles en los cuales se mueve la accin tributaria del Estado.
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO 2005 A. INGRESOS CORRIENTES
A.1. ORDINARIOS 1. PETROLEROS 1.1. TRIBUTARIOS IMPUESTO SOBRE LA RENTA OPERADORAS Y COMERCIALIZADORAS IMPUESTO SOBRE LA RENTA OTRAS FILIALES Y PDVSA (CASA MATRIZ) 1.2. NO TRIBUTARIOS INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS PATRIMONIALES) ! RENTA DE HIDROCARBUROS EXPLOTACIN DEL PETRLEO (Regala) EXPLOTACIN DEL GAS IMPUESTO SUPERFICIAL ! DIVIDENDOS DE PDVSA 2. NO PETROLEROS 2.1. TRIBUTARIOS IMPUESTO SOBRE LA RENTA ! HIERRO ! OTROS MINERALES ! OTRAS ACTIVIDADES IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD ! IMPUESTO SOBRE HERENCIAS, LEGADOS Y REGALOS SOBRE SUCESIONES, DONACIONES Y DEMS RAMOS CONEXOS ! IMPUESTO SOBRE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS Y DE CAPITAL IMPUESTO AL DBITO BANCARIO IMPUESTO SOBRE EL COMERCIO Y LAS TRANSACCIONES INTERNACIONALES ! IMPUESTO DE IMPORTACIN IMPORTACIN ORDINARIA IMPORTACIN DE BULTOS POSTALES 116
2.2.
! IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS IMPUESTOS GENERALES SOBRE VENTAS E IMPUESTOS SELECTIVOS A LA PRODUCCIN Y AL CONSUMO DE BIENES IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (NETO) LICORES CIGARRILLOS FSFOROS GASOLINA PARA VEHCULOS DERIVADOS DEL PETRLEO IMPUESTOS DE TELECOMUNICACIONES ! OTROS IMPUESTOS APUESTAS LCITAS DE CASINOS, SALAS DE JUEGO Y MQUINAS TRAGANQUELES # IMPUESTO A LAS APUESTAS LCITAS DE CASINOS Y SALAS DE BINGO # EXPLOTACIN DE MESAS DE JUEGOS DE CASINOS Y MQUINAS TRAGANQUELES NO TRIBUTARIOS INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS PATRIMONIALES) ! RENTA MINERA EXPLOTACIN DEL HIERRO EXPLOTACIN DE OTROS MINERALES ! ARRENDAMIENTO DE BIENES NACIONALES ! VENTA DE PUBLICACIONES OFICIALES TASAS ! SERVICIOS DE ADUANA SERVICIOS DE ADUANAS HABILITACIN DE ADUANAS DERECHOS DE ALMACENAJE CORRETAJE DE BULTOS POSTALES ! SERVICIO DE CAPITANA DE PUERTOS DERECHOS DE PILOTAJE SERVICIO DE REMOLCADORES HABILITACION DE REMOLCADORES HABILITACIN DE CAPITANA DE PUERTOS OTROS SERVICIOS DE CAPITANA DE PUERTOS ! SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES ! SERVICIO DE RIEGO Y DRENAJE ! BANDAS DE GARANTA, CPSULAS Y SELLOS ! SERVICIO DE TRANSPORTE DERECHOS DE AVIACIN Y NAVEGACIN DERECHOS DE TRNSITO TERRESTRE ! TIMBRES FISCALES ! SERVICIOS SOCIALES Y ADMINISTRATIVOS MULTAS POR VARIOS RAMOS DIVERSOS ! INTERESES POR DEMORA
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! REPAROS DE LA REPUBLICA ! INGRESOS VARIOS
CONTRALORIA
GENERAL
DE
LA
A.2. EXTRAORDINARIOS 1. NO PETROLEROS 1.1. NO TRIBUTARIOS UTILIDADES NETAS SEMESTRALES DEL BCV
B. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
B.1. DISMINUCIN DE ACTIVOS FINANCIEROS 1. REINTEGRO DE FONDOS CORRESPONDIENTES A EJERCICIOS ANTERIORES EFECTUADOS POR CUENTADANTES B.2. INCREMENTO DE PASIVOS FINANCIEROS 1. LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO ANUAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AO 2005 PROGRAMAS Y PROYECTOS COLOCACIN DE TTULOS Y VALORES ! Servicio de la Deuda Pblica ! Cancelacin de Compromisos
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NOTAS AL CAPTULO VIII (1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8 ed. Paris 1975, p. 10 (2) Ibid. p. 13 (3) Ibid. pp. 91-92 (4) OCEPRE I, Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico Venezolano. Ed. AVPP 1 ed. Caracas 1987, pp. 91-92, 95-97 (5) Ley Orgnica de Hidrocarburos G.O. N 37323 del 13 de Noviembre de 2001 (6) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 93 (7) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2005. (No indica divisiones por categoras de recursos del dominio patrimonial) (8) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 96 (9) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime. 2 ed. Madrid 1980, p. 94 (10) ONAPRE Op. cit (11) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N 4 Caracas 1987. El Ingreso Pblico en Venezuela por varios autores, p. 246 (12) ONAPRE Op. cit (13) ONAPRE Op. cit (14) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972, p. 83 (15) CERF. Op. cit. pp. 248-249 (16) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 100-101 (17) FARIAS, Guillermo. Op. cit. p. 106 (18) OCEPRE I. Op. cit. pp. 82-108 (19) RODRIGUEZ A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Caracas 1973, p. 368
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IX LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS Los impuestos constituyen hoy en da, la principal fuente de recursos pblicos de que se valen los Estados modernos para el financiamiento de sus actividades; por ello, si bien forman parte de los ingresos pblicos, junto a los dems instrumentos financieros, constituyen un capitulo aparte de la hacienda pblica dada su complejidad y trascendencia. Los economistas clsicos dedicaron gran parte de sus obras al estudio de los impuestos: Adam Smith, en su extenso tratado sobre la Riqueza de las Naciones (1776), formul la llamada declaracin de principios del contribuyente; David Ricardo, escribi una obra dedicada especialmente a su estudio: Principios de Economa Poltica y Tributacin (1817). De all que no era extrao a finales del siglo XIX que la Hacienda Pblica fuese considerada por los tratadistas europeos, especialmente franceses y alemanes como la ciencia de la imposicin. (1) En este capitulo primeramente abordaremos cuestiones relativas a las principales teoras sobre la tributacin y los principios que la rigen. Luego en una segunda seccin se tratar sobre el fenmeno de la traslacin e incidencia. LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS El impuesto En la medida en que se ha hecho ms creciente la intervencin del Estado en la actividad econmica, ste se ha visto precisado en aumentar el nivel y composicin de los recursos pblicos. Los impuestos, entre los diferentes medios de que dispone el Estado, constituyen los instrumentos ms importantes de su actividad financiera y tienen entre otros, el doble propsito de procurarle al gobierno los fondos indispensables para el mantenimiento de las actividades publicas, y al mismo tiempo, reducir las compras del sector privado, sin tener que competir con ste en la bsqueda de los recursos, evitando de esta manera, interferir directamente con la demanda y los precios de los bienes y servicios. Definicin, caractersticas y finalidades Existen diversas definiciones de los impuestos, sin embargo hemos resumido una que es la que ms se adapta a nuestra necesidad. Los impuestos son: prestaciones comnmente en dinero, de carcter definitivo y sin contraprestacin directa, que el Estado exige a los particulares en virtud de una ley y en ejercicio de su poder de imperio (jus imperium), para financiar servicios de inters general u obtener finalidades econmicas y sociales. Del contenido de la definicin anterior podemos identificar los siguientes elementos: 1.- Prestaciones comnmente en dinero. Los impuestos deben pagarse en dinero, aunque excepcionalmente ha existido en algunos pases el pago en especie: en Rusia se exiga el pago con parte de las cosechas. Mxico, en el Cdigo Tributario admite la posibilidad del pago en especie. En Inglaterra, el impuesto 120
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIN Y LAS TEORAS
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sucesorio puede pagarse con tierras, muebles u otros objetos de valor artstico (2). En Venezuela, los impuestos, de acuerdo al artculo 317 de la Constitucin Nacional no podrn pagarse en servicio personal. Carcter definitivo. El contribuyente no ver la devolucin de lo pagado, a diferencia del emprstito, donde al acreedor le ser reembolsado su prstamo por el Estado (3). Sin contraprestacin directa. Esta caracterstica separa al impuesto de los dems recursos pblicos (tasas, contribuciones especiales y recursos patrimoniales). El impuesto se percibe con independencia de toda retribucin o contraprestacin especifica en favor del contribuyente. El Estado utiliza los recursos provenientes de los impuestos como medio para financiar los bienes pblicos, cuyo carcter indivisible y de beneficios colectivos que conllevan, hacen imposible su financiamiento por cualquier otra va (4). En virtud de una ley. Se requiere la existencia de una normativa jurdica que determine reglas claras en cuanto a quines, cundo y cmo debe pagarse el impuesto. En Venezuela, segn lo estipulado por la Constitucin Nacional, los impuestos as como cualquier otra contribucin deben ser establecidos por ley (art. 317) Exigidas en ejercicio del poder de imperio. Los impuestos son contribuciones obligatorias, impuestas por el Estado en virtud del poder de coaccin de que est investido. Segn la Constitucin venezolana, slo el poder legislativo tiene la facultad de decretar impuestos, correspondindole al poder ejecutivo todo lo relativo a la organizacin, recaudacin o inversin de dichos impuestos (Art., 317 ejusdem). Financiar servicios pblicos de inters general y cumplir finalidades econmicas y sociales. Originalmente los impuestos se conceban para cumplir un objetivo puramente fiscal, sin embargo, la poltica tributaria moderna trasciende de lo meramente financiero para orientarse hacia objetivos ms amplios en el campo social y econmico (5). En el pasado el impuesto se consideraba un recurso de naturaleza extraordinario, al que slo se recurra en casos de necesidad imprevista o en circunstancias excepcionales, cuando por cualquier razn los ingresos originarios del dominio privado estatal resultaban insuficientes. Con el progresivo incremento del gasto pblico y la extensin cada vez mayor del sector pblico, los impuestos sufrieron profundas transformaciones, desbordando el objetivo puramente fiscal, para orientarse hacia fines ms amplios: la utilizacin de los derechos de aduana para fines de proteccin industrial; la exoneracin del pago de derechos arancelarios para la importacin de materias primas, maquinarias y equipos (lo cual puede responder a una poltica industrial que estimula la sustitucin de importaciones). En este caso, el objetivo de carcter econmico se antepone al inters puramente fiscal. La concesin de desgravamenes por utilidades no distribuidas o por reinversin de las mismas, los sistemas de depreciacin acelerada, la exoneracin de ciertos impuestos a nuevas industrias y en general, cualquier otro incentivo a la inversin que signifique sacrificio fiscal de parte del Estado, constituyen ejemplos caractersticos del manejo tributario hacia la consecucin de objetivos de carcter econmico. De la misma forma el uso del instrumento tributario cumple otros objetivos econmicos muy distintos a los prefijados en la poltica de estabilizacin. Es as, que los impuestos pueden ser utilizados para corregir fallas que ocurren en la asignacin de recursos, producto de las divergencias entre las valoraciones sociales y privadas (externalidades). La imposicin indirecta al consumo es particularmente til para compensar los costos sociales derivados de 121
la contaminacin ambiental. El problema de la distribucin equitativa de la riqueza y las cuestiones inherentes a la justicia impositiva, representan objetivos de carcter social de los impuestos, los cuales pueden ser alcanzados en la medida en que cada quin contribuya al financiamiento de los gastos pblicos de acuerdo a su capacidad econmica y se atienda al principio de la progresividad (Constitucin Nacional. Arts. 133 y 316). Principios de tributacin El estudio de los impuestos, adquiere principalmente a partir de los clsicos, una relevancia tal que los separa del resto de las cuestiones de la Hacienda Pblica. Su justificacin, ha sido fuente de controversias en el campo de la justicia social que an no han terminado. Nos proponemos examinar en esta parte las teoras que sustentan el principio de la equidad impositiva; el rendimiento fiscal como soporte financiero de las actividades pblicas; el intervencionismo del Estado en materia tributaria y el anlisis de la neutralidad impositiva desde un punto de vista de la eficiencia econmica. Equidad Existen dos principios ntimamente ligados a la equidad de los impuestos: beneficio recibido y capacidad de pago. El anlisis de esos principios o mtodos como lo llama Musgrave, no reviste apreciaciones de orden econmico, sino ticas y sociales, ms vinculados con la filosofa moral que con la economa. Beneficio recibido. Este principio plantea que las relaciones entre los contribuyentes y el Estado deben estar en el mismo plano que las del mercado, ya que se tratan de relaciones de cambio. La sencilla regla de pague para que pueda disfrutar debera tambin ser aplicada a los bienes y servicios suministrados por el gobierno. Cada quien debera pagar en proporcin a lo que recibe. Los antecedentes del principio del beneficio suelen remontarse al siglo XVII, poca en la cual la imposicin como precio de los servicios de proteccin que se brindaba a los particulares pareca un complemento natural de la teora contractual del Estado (Locke, Hobbes). A finales del siglo XVIII, Adam Smith, enuncia el mtodo del beneficio conjuntamente con el de la capacidad de pago en su primer principio de imposicin al formular: Los Sbditos de todo Estado deberan contribuir al sostenimiento del gobierno tanto como sea posible, en proporcin a sus respectivas posibilidades; esto es, en proporcin a las rentas que disfrutan bajo proteccin del Estado. El gasto del gobierno de una gran nacin es anlogo al gasto de administracin para los copropietarios de una gran finca, que todos estn obligados a contribuir en proporcin a sus respectivas participaciones en la finca. En la observancia o inobservancia de este principio consiste lo que se llama la igualdad o desigualdad en la imposicin. Adam Smith al proponer que los individuos deben contribuir en proporcin a sus respectivas capacidades, es decir en proporcin a las rentas que disfrutan bajo la proteccin del Estado, refunde los dos mtodos en uno, prefigurando una solucin similar en la moderna versin de la teora del beneficio (6). La utilizacin del principio de exclusin como mtodo de valoracin no deja de tener sus inconvenientes y no est exento de crticas de fondo cuando se trata de actividades pblicas. En primer lugar los bienes pblicos que suministra el gobierno (educacin, defensa, salud, justicia, etc.) impide a muchos de ellos la apropiacin individual. Cmo habra de repartirse entre los ciudadanos de un pas, la utilidad que pueda traer consigo un laboratorio especializado en el estudio de las enfermedades tropicales o una carretera? La valoracin de los servicios que proporciona el Estado se complica adems porque muchos de los beneficios 122
son de ndole indirecta (economas externas). A primera vista la asistencia social y los programas de beneficencia ayudan slo a los indigentes. Pero indirectamente, no surgiran externalidades que tambin beneficien al contribuyente de buena posicin econmica, ya que por ejemplo, puede darle mayor seguridad a sus bienes; reducir los gastos relacionados con una futura delincuencia. Cuando alguien asiste a la escuela pblica Quin resulta beneficiado? Probablemente el estudiante y su familia, ya que el estudio es un poderoso medio de movilidad social. Pero, adems del estudiante y su familia No se beneficia acaso los empresarios y hasta el propio pas? Los empresarios y patronos estaran interesados en un trabajador que de mayor rendimiento si cuenta con cierto grado de instruccin. En la medida con que se cuente con una poblacin activa ms y mejor capacitada las posibilidades de crecimiento econmico que tiene un pas tienden a ser mayores (7). La indeterminacin de los beneficios indirectos no es la 'nica objecin que se le hace al principio del beneficio. Sino tambin se le enjuicia en trminos de la poltica de redistribucin del gobierno, cuyo propsito es incrementar los ingresos reales de ciertas personas reduciendo las de otras. La pesada carga que significara para los grupos de menores ingresos si tuvieran que financiar actividades como la educacin, seria inaceptable para la sociedad. Por cuanto estas familias serian incapaces de pagar por tales beneficios, imposibilitando el logro de niveles mnimos de vida. En suma la aplicacin del principio del beneficio carece del consentimiento de la sociedad moderna ya que hara ms injusta la distribucin de la riqueza (8). Capacidad de pago. El criterio generalmente aceptado para la distribucin equitativa de la presin tributaria es aquel que establece el pago de los impuestos en funcin de la capacidad relativa de las personas. Este principio por supuesto carece de fundamento cientfico, aunque no han sido pocos los intentos de demostrar lo contrario, y su aceptacin responde ms que nada al reflejo de una convencin razonable de lo que la sociedad entiende por justo o equitativo. En Venezuela la Carta Magna recoge en su artculo 316 la justa distribucin de las cargas tributarias segn la capacidad econmica del contribuyente y la progresividad de las tasas impositivas. J.S.Mills, haba afirmado que la equidad deba definirse, como la exigencia segn la cual cada ciudadano, tenia que contribuir al bien comn, de tal modo que incurriera en igual sacrificio con respecto a los dems. Para Mills, la igualdad en la imposicin significaba igualdad en el sacrificio (9). 1.- Medida de la capacidad. Si cada quien debe contribuir de manera que se le exija el mismo sacrificio En qu trminos puede medirse la capacidad de pagar impuestos? La situacin de bienestar relativa de las personas puede medirse en trminos de su renta y de que el sacrificio es funcin de la renta cedida. A lo largo del siglo pasado, la renta lleg a ser aceptada con carcter ms o menos general como ndice adecuado de la capacidad de pago. Sin embargo, existe una segunda alternativa, algo ms estrecha, la cual plantea que la satisfaccin no proviene de la renta, sino del consumo, medido ste en funcin de gastos totales o por categoras especficas. Por ltimo, una tercera va es la riqueza, sea una cantidad neta o el valor total de ciertos tipos de propiedad. La riqueza acumulada influye en el nivel de vida que una familia puede permitirse con determinado nivel de ingresos; en la medida en que una familia es lo suficientemente adinerada podr disfrutar de un alto estndar de vida sin tener ingreso alguno. En la prctica las tres medidas son utilizables, pero hay divergencias de opiniones en cuanto al valor relativo de cada una de ellas. 2.- Progresividad. Una vez resuelto el problema de la medida, queda pendiente por determinar el impuesto relativo a las personas con diferentes niveles de ingreso, consumo o riqueza. La interpretacin popular de que la doctrina de la capacidad 123
de pago exige progresin, est basada en el supuesto del decrecimiento de la utilidad marginal de la renta, segn la cual, en la medida en que aumentara el ingreso, la utilidad marginal de ese bolvar ganado bajara, y por eso, quitar un porcentaje mayor en forma de impuestos no significara un mayor sacrificio que quitar un porcentaje menor a personas de menores ingresos. O lo que es lo mismo, si la gente ha de destinar al pago de sus impuestos aquellos bolvares que tienen menor importancia, de acuerdo con sus posibilidades, quedar reducido al mnimo el sacrificio que se le pide a esa gente dentro de la sociedad (10). La teora del decrecimiento de la utilidad marginal de la renta tiene serias objeciones que apuntan a: A.- No existe ninguna prueba cientfica concluyente, que avale el mismo comportamiento de la ley del decrecimiento de la utilidad marginal para el consumo, que para el ingreso en su totalidad. B.- En el supuesto caso de aceptar la validez de la tesis anterior, se requiere de comparaciones interpersonales de utilidad en situaciones de ingresos iguales, (la suposicin de que un bolvar de ingreso rinde la misma utilidad a todas las personas con el mismo nivel de ingresos), argumento an no demostrado segn el Estado actual del conocimiento econmico (11). La progresin slo puede ser justificada satisfactoriamente en trminos de equidad: la progresin reduce la injusticia, al atenuar la desigualdad de ingresos entre los miembros de la sociedad. Existe consenso popular sobre este particular, de hecho, la distribucin equitativa del ingreso forma parte de la funcin de bienestar social (Cap. II), lo que justificara la intervencin gubernamental sobre la base de considerar la redistribucin del ingreso como un bien pblico y/o una externalidad. Los niveles de utilidad de los ricos dependen en gran medida de la situacin econmica de los pobres; una desigual e injusta distribucin de la riqueza, favorece al crimen, la marginalidad y a la inestabilidad social y poltica. De all, que las personas de elevados ingresos apoyen la progresin por temor que sin ella se fortalezcan los movimientos revolucionarios. (12) La mayora de las crticas a la progresin no provienen slo de razones de equidad, sino que alegan en contra de ella, los efectos adversos sobre el ahorro, la formacin real de capital, los incentivos al trabajo y la eficiencia. Recientes estudios sobre los niveles de las tasas progresivas han concluido que elevadas tasas marginales desestimulan el esfuerzo al trabajo, el ahorro y la inversin de las personas de elevados niveles de ingresos (Cap. XIII) (13). 3.- Equidad horizontal y vertical (14). El concepto de equidad podemos expresarlo usando las palabras de Fritz Neumark: Las personas en igual situacin han de recibir el mismo trato impositivo (equidad horizontal), debiendo concederse un trato tributario desigual a las personas que se hallan en situacin diferente (equidad vertical). Estos dos conceptos son muy importantes a la hora de definir las relaciones entre la medida de la contribucin que cada quien debe hacer al Estado y la situacin personal del contribuyente. Tanto en el mtodo del beneficio como el de la capacidad contributiva, se establece como principio fundamental, la igualdad de tratamiento frente al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias o como se ha dado en llamar equidad horizontal no es ms que, aquellos individuos en igualdad de condiciones deben ser tratados uniformemente con relacin al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias no est exenta de ambigedades e imprecisiones: 124
Dos familias con igual ingreso y nmero de hijos pueden tener diferentes: niveles de patrimonio, expectativas de aumento en los ingresos, patrones de consumo o salud fsica. - Un agricultor cuya cosecha fue excepcionalmente buena un ao, resarcindose de prdidas anteriores, seguramente no estara en las mismas condiciones que un prestigioso mdico con un elevado y estable ingreso anual. - Una familia que posee su casa libre de hipoteca, frente a otra que vive alquilada. Ante tantos casos y experiencias que hacen que las circunstancias diferentes sean en realidad la regla, y las circunstancias iguales una contingencia muy improbable, han surgido un conjunto de medidas tendentes a hacer ms operativas ambas situaciones. La igualdad de circunstancias o equidad horizontal suele ser interpretada como que todo ingreso sea cual fuere su origen, debe ser tratado igual para fines impositivos. De ello se desprende que los ingresos por concepto de sueldos y salarios, dividendos e intereses, deberan ser gravados a la misma tasa, dependiendo claro est, de la situacin personal de los contribuyentes. El tratamiento de los desiguales de forma desigual o equidad vertical ha planteado un conjunto de medidas compensatorias tendentes a personalizar la situacin del contribuyente frente al impuesto. As, las deducciones al ingreso por gastos mdicos, educativos, minusvlidos, y de otra ndole; las exenciones al mnimo de subsistencia (lmite de pobreza) y por cargas de familia, pueden ser en general, defendidas sobre la base de que, familias con igual ingreso y nmero de cargas de familia, pueden tener diferentes necesidades y grados de satisfaccin y por consiguiente distinto tratamiento impositivo. Rendimiento fiscal Una de las finalidades que persiguen los impuestos es la de financiar las actividades del Estado. Los impuestos deben producir la suficiente cantidad de dinero, sin que ello conduzca a una prdida de la eficiencia econmica o a una amputacin de la riqueza nacional. La nocin de rendimiento fiscal desde la concepcin clsica se vincula a tres caractersticas fundamentales de los impuestos: productividad, estabilidad y elasticidad. Productividad: La productividad del impuesto se refiere a que ste debe producir la mayor cantidad de ingresos al Fisco. Para que el impuesto sea productivo debe cumplir una serie de condiciones: 1.- Universal. Todos deben pagar impuestos. La Constitucin Nacional en su artculo 133, dispone la obligatoriedad de contribuir al financiamiento de los gastos pblicos. 2.- Econmico. Debe existir un equilibrio entre los gastos involucrados en la administracin de los impuestos y la capacidad de reducir la evasin fiscal. Cuanto menos dinero empleamos en la administracin, menor ser la detraccin y el sacrificio de recursos de otras finalidades. Pero al propio tiempo, en la medida en que se reduce el control y la fiscalizacin impositiva, mayor ser la evasin fiscal. Esta fue una de las cuatro reglas formuladas por Adam Smith. (C.N. art. 316) 3.- Ineluctable. Los impuestos deben ser formulados de manera tal que minimicen la posibilidad de la evasin fiscal. 4.- Invisibles. Los impuestos deben ser establecidos de forma que no se sienta el pago que de ellos se hacen. A este propsito los impuestos indirectos, disimulados 125
en los precios de las mercaderas, cumplen a cabalidad su cometido al no sentir -anestesia fiscal- el contribuyente su pago. Elasticidad y estabilidad. La estabilidad y elasticidad son principios simtricos. Se dice que un impuesto es estable cuando no sufre variaciones pronunciadas en su rendimiento. La administracin pblica debe tener la relativa certeza de que el sistema tributario producir el rendimiento de que se le estima capaz. Suelen ser estable aquellos impuestos (indirectos) que gravan el consumo de los bienes de primera necesidad. An en pocas de crisis, que es el peor momento por el que atraviesa la Hacienda Pblica, el consumo de los bienes de primera necesidad tiende a permanecer o sufrir pocas variaciones, dada su inelasticidad ante las variaciones del ingreso (e.g. el impuesto a la gasolina). Como se observa la estabilidad en la fase recesiva de la economa es conveniente. Por otra parte la elasticidad del impuesto tiene que ver con el incremento ms que proporcional del rendimiento, en la medida en que aumenta la produccin, la renta y el empleo. El impuesto sobre la renta (directo), con intervalos monetarios de clase, tasas marginales progresivas y exenciones, posee una elasticidad-ingreso superior a la unidad. Los impuestos sobre los bienes y servicios (indirectos) de demanda inelstica respecto al ingreso, poseen una elasticidad con respecto al rendimiento bastante inferior a uno. A primera vista pareciera que el principio de elasticidad se opone al de estabilidad, pero ello no es as, pues ms bien se complementan. La elasticidad reclama que el sistema tributario marche acorde con la economa nacional, a la par que la estabilidad pretende limar en la medida de lo posible todo cambio desfavorable que la situacin econmica pretenda traducir en el rendimiento de los impuestos (16). Un impuesto no puede ser simultneamente estable y elstico, lo que se pretende que el sistema tributario est conformado por impuestos estables y elsticos, que compensen las variaciones coyunturales del ingreso tributario producto de situaciones de prosperidad y recesin de la economa. La elasticidad desde el punto fiscal es deseable, no slo porque determina, si la evolucin de la economa es favorable, un aumento de los recursos del Estado para atender sus necesidades, sino que el impuesto evita el crecimiento desmesurado de la demanda agregada y por consiguiente, detiene el proceso inflacionario, al actuar como elemento de estabilizacin automtica. An en los periodos recesivos, a pesar de ser las recaudaciones del Fisco menores, ellas contribuirn a amortiguar la cada de la demanda agregada, evitando un proceso deflacionario ms pronunciado. El impuesto directo es el que mejor combina estas cualidades, sin tener que revisar frecuentemente los tipos impositivos (17). El principio de la neutralidad fiscal Este principio exista en el fondo de las concepciones clsicas, an cuando no haba sido objeto de una formulacin explicita, ya que se pensaba que era intil. Que el impuesto deba ser neutro, es decir que no ejerza ningn tipo de presin sobre los individuos para obligarlos u orientarlos en sus actividades en cul o tal direccin, pareca tan evidente a los economistas clsicos que resultaba innecesario enunciarlo. Sin embargo, cuando modernamente se formula el principio del intervencionismo, los economistas neoclsicos no tuvieron ms alternativa que precisar la neutralidad fiscal. La neutralidad fiscal significa la falta de presin de los impuestos sobre los contribuyentes, a fin de incitarlos a una accin o abstencin cualquiera. Los impuestos por ser contribuciones obligatorias, pueden alterar la eficiencia econmica y producir lo que conoce con el nombre de presin excedente o exceso de gravamen. Esta, no es ms que una reduccin de la eficiencia econmica o expresado en otra forma, un alejamiento del ptimo de Pareto por debajo del nivel alcanzable con un impuesto ptimo, que no surta efectos distorsionantes: un impuesto de capitacin o de suma global. 126
Los impuestos deben establecerse de modo que satisfagan la distribucin de las cargas resultantes del financiamiento de los servicios pblicos, con la mxima eficiencia, pero, adems de esto, los impuestos debern ser tan neutrales como sea posible. La interferencia, no deseada con el mecanismo de mercado puede tener como resultado un exceso de gravamen o presin excedente, que debera evitarse. Presin excedente para el consumidor (18). Si se logr la optimalidad de Pareto, los impuestos que alteran las pautas de consumo, y por ende las de produccin, reducirn el bienestar econmico provocando prdida del supervit del consumidor (19). Todo impuesto que altere los precios relativos de distintas mercaderas tendr por fuerza ese efecto. Supongamos que el gobierno desea obtener de un contribuyente determinado una cantidad de ingresos suficiente para conseguir una transferencia dada de recursos al uso pblico. Los ingresos pueden obtenerse mediante diversos tipos de impuestos, incluyendo un impuesto percapita, un impuesto sobre la renta, un impuesto general sobre las ventas y un impuesto selectivo de consumo o de consumo especifico. Supondremos que los impuestos generales son proporcionales. El problema est en comparar las cargas que resulten de los diversos impuestos obteniendo en todos los casos el mismo rendimiento. Supngase adems que la comunidad est compuesta por individuos con rentas y gustos iguales; que se trata de mercados de competencia, en donde la oferta de factores sea de naturaleza inelstica (fija); y que slo existen dos productos X e Y. La asignacin eficiente de recursos requiere que para X e Y, la relacin marginal de transformacin (la relacin en que pueden sustituirse uno por otro en la produccin) debera ser igual a su relacin marginal de sustitucin en el consumo - una economa de un consumidor exclusivamente, en este caso la solucin de equilibrio general es directa-. En el equilibrio en rgimen de competencia, estas dos relaciones son iguales. Cuando se establece un impuesto per-capita se perturba el equilibrio vigente. Con el tiempo se alcanza un nuevo equilibrio, y ste tambin satisface la condicin ptima de igualdad entre las relaciones de transformacin en la produccin y de sustitucin en el consumo. El impuesto per-capita es siempre un impuesto de suma global, puesto que satisface la condicin de que la cuanta del impuesto no depende de ninguna variable del sistema (ingreso, consumo, ventas, etc.). En el caso que estamos considerando aqu, para cuyas ofertas de trabajo y de ahorro son fijas, esta condicin se satisface tambin por un impuesto general sobre la renta y por un impuesto general sobre las ventas. Ambos de impuestos son de suma global y son equivalentes a un impuesto per-capita. Sea cualquiera de los tres el que se establezca no se perturbar la condicin de ptimo. Cuando se establece un impuesto selectivo sobre el producto X nicamente, la situacin es distinta, este caso se refiere a un impuesto al consumo especfico o sisa. La relacin marginal de sustitucin entre los bienes X e Y para el consumidor es igual ahora a su relacin entre los precios de mercado. El productor, sin embargo, iguala la relacin marginal de transformacin a la relacin entre sus precios netos (despus de pagar impuesto). Puesto que el impuesto origina una diferencia entre el precio de mercado de X y su precio neto, estas dos relaciones no sern las mismas. Por tanto, la relacin marginal de sustitucin del consumo diferir de la relacin marginal de transformacin en la produccin. No se satisface la condicin ptima y resulta de ello una ineficiente asignacin de recursos. La presin excedente para el consumidor se ilustra en la figura 9-1, que se inserta en la pgina siguiente. Medimos el producto X sobre el eje de las abscisas y el producto Y sobre el eje de las ordenadas. La curva de posibilidades de produccin AB, muestra las diversas combinaciones de X e Y que pueden producirse. Suponiendo que la comunidad est compuesta por individuos con rentas y gustos iguales, la actitud de la comunidad podr representarse por uno cualquiera de los individuos. Indiquemos ahora su esquema de preferencia por un conjunto de curvas de indiferencia denominadas curvas de indiferencia social e identificadas por I, II, III, de modo que el equilibrio se establezca sobre el punto E 127
Figura 9-1: Presin excedente para el consumidor
de la curva de transformacin y sobre la curva de indiferencia III. El producto se dividir entre X e Y en las proporciones indicadas para ese punto. La relacin marginal de sustitucin en el consumo es la misma que la relacin marginal de transformacin en la produccin. La lnea de precios CD es tangente tanto a la curva de transformacin del productor como a la curva de indiferencia del consumidor. Si suponemos ahora que el gobierno financia sus gastos en bienes y servicios con un impuesto sobre la renta y si la curva de posibilidades de produccin expresa la combinacin de producto disponible para uso privado solamente, este impuesto har que la curva de transformacin se desplace hacia el origen formando una nueva curva paralela o no, identificada con las letras HI. En este caso se formara un nuevo punto de equilibrio J que estar sobre una curva de indiferencia II y al cual corresponder una nueva recta de precios identificada por FG. Ahora, si reemplazamos el impuesto sobre la renta o el impuesto general sobre las ventas por un impuesto al consumo especifico sobre el producto X, la curva de posibilidades de produccin AB no tiene porque modificarse, al no cambiar el uso pblico de los recursos. Tambin ahora el nuevo equilibrio tiene que estar sobre esta curva. Y, como, anteriormente, tiene que estar sobre una curva de indiferencia. Adems, ha de estar situado a la izquierda de l, puesto que en el nuevo equilibrio la curva de indiferencia tiene que cortar la curva de posibilidades de produccin viniendo de arriba. Esto se sigue, porque en el nuevo equilibrio, 128
la inclinacin de la curva de posibilidades de produccin es igual a la relacin de precios libres de impuestos y la pendiente de la curva de indiferencia es igual a la relacin de precios en el mercado o lnea de presupuesto y la inclinacin MN muestra la relacin de precios netos. Aunque nuestra eleccin del punto L es arbitraria, sabemos que tiene que estar en algn lugar de AE y tiene que caer sobre una curva de indiferencia de grado ms bajo que II. Esto ser a condicin de que la inclinacin de la curva de indiferencia sea convexa hacia el origen y que las curvas no se corten. Mediante el uso de un impuesto sobre el consumo del bien X se ha creado una presin excedente. Intervencin fiscal Segn la concepcin moderna de las finanzas pblicas el impuesto es, como otros medios de accin financiera del Estado, un instrumento de poltica econmica para fines de desarrollo y cumplir adems con objetivos de estabilizacin de variables macroeconmicas. La poltica intervencionista del Estado, en el campo de la estabilizacin ha sido usada en mltiples ocasiones posteriores a la gran depresin de los aos treinta. El intervencionismo fiscal reviste diferentes facetas (20). Intervencionismo fiscal en situaciones coyunturales de la economa. La accin de la poltica fiscal como medio de estabilizacin, consiste en un aumento o disminucin de los impuestos, de esta forma, se obtienen resultados muy eficaces en el dominio econmico. En un Estado, una reduccin impositiva importante tiene como consecuencia disminuir el costo de produccin de los bienes (reduccin de impuestos indirectos), al mismo tiempo que aumenta el ingreso personal disponible de las personas (reduccin del impuesto a la renta): estas medidas fiscales tienen amplia resonancia en los casos de situaciones depresivas de la economa. De otro lado un aumento de los impuestos obliga a los ciudadanos a restringir su consumo al disminuir el poder de compra, contrayndose al mismo tiempo la abundancia de recursos disponibles evitando las presiones inflacionarias sobre la economa, al corregir los desequilibrios entre la oferta y demanda. Los efectos econmicos de los diferentes impuestos sern analizados en un capitulo posterior. Discriminacin impositiva. Se hace alusin en esta parte al cambio de las condiciones que gravan a las personas en circunstancias iguales, o sea a la vulnerabilidad del principio de equidad horizontal, expuesto en una seccin anterior. En lugar de hacer aumentos o disminuciones en bloque de los impuestos, lo que se hace es una seleccin de algunos entre ellos, aumentndolos o disminuyndolos con relacin al resto. Los ejemplos de discriminacin impositiva son numerosos: derechos de aduana con fines proteccionistas; exoneraciones impositivas con fines sociales y econmicos; tarifas impositivas diferenciales segn el tipo de actividad econmica; desgravamenes a ciertos tipos de contribuyentes y/o por nuevas inversiones, etc. Intervencionismo como medio de redistribucin. La intervencin del Estado como medio de redistribucin de la riqueza a travs del instrumento tributario es otro objetivo llamado a cumplir por la poltica fiscal. La actividad financiera del Estado puede modificar el estado de distribucin de la renta de diversos modos (21): - Financiando bienes pblicos y otorgando subsidios y transferencias a personas de ingresos inferiores, mediante sumas extradas a travs del gravamen a la renta. - Sustituyendo los impuestos proporcionales o regresivos por impuestos personales a la renta o al patrimonio (sucesiones) de carcter progresivo. 129
- Cambiando el impuesto general sobre las ventas por un impuesto sobre la renta o sobre consumo de lujo (especficos) de las clases sociales ms acomodadas. TRASLACION, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES El establecimiento de un nuevo impuesto o la modificacin de uno antiguo, provoca en el mercado los efectos ms diversos. Para proceder con ms facilidad a un examen sistemtico de estas consecuencias, parece oportuno considerar las siguientes cuestiones (22). El proceso de traslacin Los impuestos se pagan o no; si se desconoce la obligacin jurdica de pagar tributos, entonces tenemos la evasin, la cual reviste dos formas tpicas: el contrabando, que consiste en la introduccin ilegal de mercancas al pas evadiendo los derechos de importacin y el fraude fiscal, en el cual el contribuyente omite parcial o totalmente los impuestos a que est obligado a pagar. Cuando los impuestos se pagan, se distinguen los siguientes elementos: 1.- La percusin o impacto sobre el contribuyente de derecho, considerado como tal por la ley y que consiste en el pago formal del impuesto al ente titular del mismo. 2.- La incidencia del impuesto sobre el contribuyente de hecho, o sea la persona que soporta en definitiva el pago del impuesto. La persona que recibe el impacto del impuesto se resarce total o parcialmente, transfiriendo la carga del mismo sobre otras personas de la sociedad, reducindoles su ingreso real o patrimonio. Los efectos distributivos de los impuestos o como suele referirse comnmente, la incidencia del impuesto, no es ms que el anlisis de los cambios relativos en el ingreso real de los miembros de la sociedad (23). Existen varias aproximaciones a la incidencia. Algunos impuestos -a menudo llamados directos- reducen los ingresos reales de las personas que los pagan al gobierno; esto es as, en el caso del impuesto sobre la renta. Otros, reducen el ingreso real en relacin al consumo total o de acuerdo a determinados consumos; es posible, que un impuesto sobre las ventas al detal, pueda trasladarse del minorista que lo paga (impacto) al consumidor que compra la mercanca (incidencia). Los impuestos respecto de los cuales se cree que pueden trasladarse se llaman indirectos. Una segunda aproximacin pone nfasis en los efectos distributivos del impuesto sobre los factores de la produccin: capital, tierra y trabajo. Una ultima aproximacin, estudia la incidencia de los impuestos tanto del lado del origen de los ingresos como de su destino o aplicacin. Los impuestos sobre la nmina (INCE, IVSS) reducen el nivel de salario de las personas; esta reduccin, tiene una connotacin diferente cuando se aplica un impuesto sobre la renta, el cual reduce el ingreso personal disponible del contribuyente. De otro lado, la incidencia del impuesto sobre el patrimonio, reduce el ingreso real, pero en base a la riqueza o propiedad. Por ltimo, la incidencia puede producir cambios relativos en el ingreso real, cuando se trata de impuestos al consumo de determinados bienes (sisas), los cuales, encarecen el precio de un determinado bien, ocasionando perdida del poder adquisitivo.
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Direccin y forma de la traslacin La traslacin se efecta por medio de un cambio en los precios (24). Existen varias formas y grados de traslacin, sin embargo para nuestros propsitos slo estudiaremos la ms comn de entre ellas, de acuerdo a la direccin: traslacin hacia adelante o progresiva y hacia atrs o regresiva. Progresiva o hacia delante La traslacin es progresiva o hacia adelante, cuando el impuesto se transfiere del productor al consumidor y se traduce en una disminucin de la oferta (aprovisionamiento), es decir en un aumento de los precios. As, un impuesto que grave al fabricante de cigarrillos puede ser trasladado por ste al distribuidor, por ste al detallista y por ste ultimo, al consumidor, todo ello en la forma de precios ms elevados, que los que habran regido sin la existencia del impuesto. Se cree que la traslacin hacia adelante tiene lugar principalmente en el ramo de las industrias de transformacin, en el que un artculo sigue un proceso que inicia el productor y termina el consumidor. Regresiva o hacia atrs En la traslacin regresiva o retrotraslacin, el impuesto recae total o parcialmente sobre aquellos sectores productivos que se encuentran en una etapa anterior al proceso de produccin; se presenta cuando ocurre una reduccin del precio provocada por una disminucin de la demanda del consumidor al productor. Por ejemplo, un impuesto sobre la elaboracin de mantequilla, puede determinar que el industrial pague precios ms bajos a los productores de leche o hacer que se reduzca el salario de sus trabajadores ante la imposibilidad de trasladar los impuestos hacia los consumidores. La traslacin en el tiempo El factor tiempo es particularmente importante en el estudio de la traslacin. Interesa en especial el periodo de tiempo que se toma en consideracin para el estudio de los efectos distributivos de los impuestos. Plazo momentneo o de mercado Hace referencia al periodo durante el cual el productor no puede vender ms que los productos ya acumulados en el almacn, sin que pueda contar con los que se encuentran en proceso de elaboracin. En este caso la oferta se considera fija o rgida y limitada a las existencias almacenadas. Corto plazo Se refiere al periodo de tiempo durante el cual el numero de empresas de una determinada industria que acta en el mercado permanece constante y en el que no varan las instalaciones fijas de ninguna de ellas. En este periodo, la oferta puede extenderse libremente, pero sin exceder del lmite mximo representado por la produccin que corresponde a la capacidad de utilizacin mxima de las instalaciones ya existentes.
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Largo plazo Representa aquel periodo de tiempo suficientemente largo para permitir, bien una variacin de las instalaciones fijas que cada empresa posee (ampliaciones), bien una variacin del numero de empresas que actan en el mercado. Otros factores que influyen en la traslacin Debe tenerse presente otros elementos que influyen sobre la traslacin, si se quiere que el examen se adapte suficientemente a la realidad concreta. 1.- Elasticidad de la demanda. Las caractersticas del bien gravado guardan relacin estrecha con la posibilidad de una traslacin mayor o menor del impuesto. 2.- Trayectoria de la curva de costos. Mientras un bien pueda producirse a costos constantes la traslacin es completa; a diferencia que si se produce a costos variables. La variacin de los costos unitarios como consecuencia de la reduccin de la produccin, har subir los precios en una proporcin inferior al monto del impuesto. 3.- Rgimen econmico. Las conclusiones a que llega la formulacin terica de la traslacin del impuesto, son diversas segn se trate de rgimen de competencia perfecta, monopolios o de mercados imperfectos. 4.- Movilidad de los factores de la produccin. 5.- Impuestos ad-valorem o especficos. DEFINICIONES Hecho Imponible: Lo que origina el nacimiento de la obligacin tributaria Base Imponible: Cuantificacin monetaria del hecho imponible que permite determinar la obligacin tributaria del contribuyente Obligacin Tributaria: Es la cantidad total a pagar por el contribuyente. La constituye el impuesto resultante de multiplicar la alcuota por la base imponible Contribuyente: Es la persona obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias respecto del cual se verifica el hecho imponible de la obligacin tributaria Exencin: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligacin tributaria Exoneracin. Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligacin tributaria concedida por el Ejecutivo Nacional en los casos autorizados por la ley
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NOTAS AL CAPTULO IX (1) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1968. p. 70 (2) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. p.55 (3) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8ed. Paris 1975. p. 107 (4) RODRIGUEZ A., Jos, Finanzas Pblicas y Hacienda Venezolana. Universidad de Carabobo, Esc. Economa. (apuntes mimeografiados). Valencia 1974. Tema 15 (5) Ibid. (6) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 64-68 (7) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, 1 ed. Mxico 1965. p. 35 (8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. p. 234 (9) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 93-95 (10) DUE, John et al., Op. cit. pp. 236-237 (11) Ibid. pp. 236-237 (12) Ibid. pp. 109-111 (13) Ibid. p. 238 (14) Ibid. pp. 234-235 (15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 114-115 (16) RODRIGUEZ. A., Jos, Op. cit. Tema 15 (17) R.P. SUCRE, Gustavo (S.J.), Apuntes de Finanzas Pblicas. Universidad Catlica Andrs Bello. Fac. Derecho, Caracas. pp. 212-213 (18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 147-155 (19) Excedente del consumidor: La diferencia entre el monto total de dinero que un individuo podra disponer para pagar cierta cantidad de productos y la cantidad real con la que l dispone. Cuando se grava un producto con un impuesto, el aumento de precios provoca una reduccin del consumo. La medida del bienestar al que se renuncia por reducir el consumo al pagar el impuesto provoca una prdida del excedente del consumidor. El excedente del consumidor perdido vara con la pendiente de la curva de demanda. Si sta es rgida, el bien en cuestin es de primera necesidad, y la prdida del excedente es pequea. Si el bien es de lujo, la curva es relativamente elstica, y el excedente del consumidor perdido es elevado. Enciclopedia Prctica de Economa Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Los Ingresos Pblicos (II), por Galdon B. Eugenio et al. p. 109 (20) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 119-120 (21) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero, Madrid 1966. p. 200 (22) COCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 305-312 (23) DUE, John et al., Op. cit. pp. 225-226 (24) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 160-162
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X EL CRDITO PBLICO En ciertos momentos los fondos de la tesorera resultan insuficientes para hacer frente a la adaptacin entre gastos e ingresos pblicos durante el ejercicio presupuestario. Los gobiernos disponen de varias alternativas para cubrir esos descubiertos del tesoro, recurriendo en algunos casos, a prstamos a corto plazo (menores a un ao), los cuales sern reembolsados en la medida en que se produzcan las entradas en caja de los ingresos pblicos. No obstante si los desequilibrios no son de carcter transitorio, ya que no pueden ser cubiertos en el periodo de un ao por los ingresos provenientes de los impuestos y otros recursos pblicos, habr que acudir a otros mecanismos como la creacin de dinero o los emprstitos para enjugar el dficit fiscal. La creacin de dinero es una alternativa netamente monetaria, no as el emprstito, que es un medio de anticipar ingresos futuros y movilizarlos en el presente, y cuyo reembolso se har posteriormente, mediante la recaudacin de impuestos u otros ingresos pblicos. En este capitulo abordaremos en primer lugar, los efectos econmicos del crdito pblico y en una segunda seccin, se tratarn los aspectos administrativos del emprstito y la deuda. EFECTOS ECONMICOS DEL CRDITO PBLICO Los efectos econmicos de un programa de gastos pblicos financiados a travs del crdito pblico, son diferentes a los efectos de un programa similar financiado mediante la imposicin, en parte porque: El prstamo de dinero al Estado es voluntario, en contraste con el carcter coactivo del impuesto. El emprstito, en lugar de reducir el consumo, aumenta la posibilidad de absorber fondos que de otro modo se hubieran ahorrado. No se reduce la riqueza o patrimonio de los prestamistas, sino, que habr un cambio de forma; en lugar de dinero, obtienen ttulos o valores que devengan intereses y en ltimo termino sern amortizados. Aunque, podra afectar la inversin privada al producirse el llamado efecto expulsin, que consiste en la sustitucin de la actividad. Por ello, es bastante probable que el programa financiado a travs de crdito pblico tenga un menor efecto restrictivo sobre la demanda global, que la recaudacin de una suma equivalente mediante la imposicin; claro est, de no presentarse los efectos adversos sobre la inversin comentados ms arriba (1). Emprstito y formacin de capital En condiciones de pleno empleo, tanto el emprstito como la imposicin reducen el gasto privado, ya que las sumas disponibles para el consumo o la inversin son menores. Sin embargo, habr mayor reduccin en la inversin que en el consumo, cuando se prefiere al emprstito (crdito pblico) en lugar de la imposicin como mtodo de financiacin. El consumo se reduce en menor cuanta como consecuencia de la aplicacin de un programa de gasto pblico financiado a travs del crdito, porque la compra de ttulos pblicos es voluntaria, y responde a las amplias ventajas especiales que ofrecen los bonos del Estado. Al adquirir ttulos pblicos, se abre la posibilidad para los individuos de reducir el 134
CAPITULO X: EL CRDITO PBLICO
consumo en el futuro, fecha en que probablemente, el nivel de los impuestos deber ser mayor para hacerle frente a un elevado servicio de la deuda. La inversin sufrir efectos an ms adversos, particularmente si las personas, instituciones financieras y los bancos no disponen de excedentes de reserva. La adquisicin de ttulos pblicos por esos agentes econmicos, restringir la oferta de fondos para prstamos a las empresas. De otro lado, los individuos que adquieran bonos, reduciran las posibilidades de expansin de sus propias empresas, o las de otras, cuando disminuyen la compra de valores privados. Slo, cuando el gobierno toma prestado fondos ociosos, los gastos totales del sector privado no se reducirn, en este caso se crea poder de compra. Si existe desocupacin de los factores, el uso del crdito pblico puede incrementar el gasto total de la economa, porque los fondos no se hubieran utilizado ni para el consumo ni para la inversin. Por ello, es factible que tanto la inversin como el consumo aumenten mediante la absorcin de recursos no utilizados (2). La carga de la deuda pblica (3) Es frecuente en las discusiones hablar de la carga de la deuda pblica Qu quiere decir esto? Si el gobierno financia el dficit fiscal mediante la emisin de ttulos, se argumenta que est poniendo sobre las generaciones futuras una carga, porque debern pagar al gobierno mayores impuestos para hacer frente a los intereses de la deuda. Pero este argumento no es vlido cuando se trata de emprstitos internos, y si adems entendemos por carga, la transferencia de recursos del sector privado al pblico. Si el Estado emite deuda para llevar a cabo inversiones que aumentan el producto nacional (carreteras, ferrocarriles, etc.), estar generando mayor renta para poder pagar los intereses. De otro lado, las personas de las futuras generaciones no tendrn menores recursos a causa del emprstito, no reducindose por lo tanto el producto interno real del sector privado. Las generaciones futuras heredan tanto los ttulos (bonos) como las obligaciones que representan (deuda pblica). Los ttulos representan crditos de sus propietarios contra el gobierno y de ese modo contra los contribuyentes del pas. Desde el punto de vista de los propietarios, los ttulos constituyen riqueza personal, pero no forman parte del patrimonio real de la sociedad; ya que su valor como riqueza personal queda compensado por la carga que representan contra los contribuyentes. Mientras el emprstito permanezca dentro del pas, el patrimonio real ni aumenta ni disminuye, simplemente lo que ha ocurrido es una redistribucin de la renta. Cuando se trata de emprstitos externos si ocurrir transferencia directa de la carga hacia las generaciones futuras, porque el pago del servicio de la deuda, requerir de un mayor excedente de las exportaciones sobre las importaciones que lo que hubiere sido de otro modo, y por lo tanto, disminuye el nivel de vida real (suponiendo el pleno empleo). Buchanan (4), argumenta que no tendra que haber transferencia de la carga cuando se financian actividades pblicas a travs del crdito pblico, si el concepto de carga, se refiere a la reduccin del bienestar individual. El emprstito no tiene porque disminuir el bienestar individual de las personas que adquieren ttulos, porque la compra es enteramente voluntaria; los compradores se sentirn con una mayor riqueza personal. De otro lado, los contribuyentes tampoco experimentan ninguna carga, al no pagar impuestos en el momento de contratacin del emprstito. En el momento de saldar la deuda, el impuesto recaudado de los contribuyentes, coloca la carga sobre ellos y reduce su consumo y ahorro; adems, los tenedores de ttulos no realizan ganancias. Por tanto, una carga neta es puesta sobre las generaciones futuras, trasladada por la generacin que contrat el emprstito. Si la deuda no se paga, no se crea carga, salvo la del pago de intereses. Si los gobiernos toman deudas a perpetuidad, nadie soporta otra carga que la de intereses.
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El uso del crdito pblico frente la imposicin y la creacin de dinero La creencia de que el emprstito traslada la carga hacia las generaciones futuras vlida desde el punto de vista individual, y en parte desde el punto de vista global- desempea un gran papel en la formacin de actitudes populares hacia el crdito pblico. Estas deben dividirse en dos partes, la primera relacionada con la eleccin de la imposicin como mtodo de financiamiento, y la segunda, con la escogencia del crdito pblico con preferencia a otros recursos no impositivos, como por ejemplo la creacin de dinero (5). Crdito pblico o imposicin? Existen situaciones fundamentales en las que el empleo de la imposicin o el crdito pblico suelen ser objetables. 1.- Actitud personal. Si las personas opinan que el traslado de la carga a las generaciones futuras es deseable, habr una gran tendencia a favorecer el emprstito prefirindolo al impuesto. Pero este punto de vista no es universal, ya que para mucha gente, el traslado de las cargas para las generaciones futuras, provocado por la actividad actual del gobierno, es en esencia injusto. Ello, porque las personas consideran a sus herederos como extensiones de sus propias vidas, con intereses iguales a los propios. 2.Gastos no recurrentes. El financiamiento de grandes programas de inversin mediante la imposicin, conduce a corto plazo a una elevada presin tributaria que seria muy gravosa tanto para los contribuyentes actuales como los de las generaciones futuras. El uso del crdito pblico permite, adems de la distribucin uniforme de la carga en el tiempo, una menor incidencia impositiva. 3.Obligacin impositiva. El crdito pblico introduce un mayor grado de incertidumbre sobre la futura obligacin tributaria de la persona. Sin embargo, la preferencia entre el emprstito y la imposicin estar sujeta a la actitud de llas; si la gente cree que quizs pagarn menores impuestos en el maana, entonces preferirn el emprstito. Tal actitud podra encontrarse en las personas de edad, prximas a jubilarse. Ms si por el contrario, la creencia es que la obligacin impositiva ser mayor, como en el caso de los ms jvenes que esperan aumentar sus ingresos, entonces los emprstitos resultarn menos atractivos. 4.Crisis de confianza. Aparte de los pequeos efectos directos de carcter restrictivo sobre el consumo y la inversin (pleno empleo), un programa de gastos financiado mediante el crdito pblico, puede por va indirecta, ejercer efectos adversos sobre la economa. El crecimiento de la deuda y por consiguiente de la carga por intereses, puede abrigar temores de mayores gravmenes en el futuro o a una quiebra financiera nacional, que puede reducir la inversin privada y en ciertos casos el consumo. La rentabilidad de ciertas inversiones con el correr de los aos aparecer disminuida, si se cree que la deuda llevar a mayores impuestos o a un colapso en la posicin crediticia del gobierno. En tal sentido, muchas personas considerarn el emprstito indeseable por naturaleza y que, si es posible, debe evitarse. Existe cierta predisposicin de los cuerpos legislativos y administraciones en favor de los emprstitos, porque stos le permiten ofrecer servicios (agradables a los votantes) sin cobrar impuestos (que no les gustan). El ofrecimiento de servicios pblicos por parte del gobierno resulta indoloro... mientras no se piense en el futuro. Por ello, aparte de la justificacin del crdito pblico en periodos recesivos como instrumento de poltica fiscal, el emprstito se limita ante todo: 1.- Financiamiento de obras reproductivas que brinden sus beneficios durante largo tiempo. 136
2.- Financiamiento de guerras u otros programas que requeriran fuertes aumentos impositivos y drsticas reducciones en el consumo. 3.- Financiamiento del dficit, cuando los gobiernos enfrentan fuertes demandas por servicios y una enrgica oposicin al aumento de los impuestos. Eleccin entre crdito pblico y creacin de dinero Los gobiernos tienen en la creacin de dinero una va fcil para el financiamiento de sus actividades. Esta puede ser realizada de dos formas: emisin de papel moneda o prstamos del banco central (6). La creacin de dinero tiene como ventaja fundamental su carcter neutro, al no ejercer ninguna presin excedente sobre las personas, puesto que el gobierno obtiene sus fondos sin que nadie deba renunciar a nada y no da lugar a pagos por amortizacin de la deuda contrada. Entonces, Por qu no cuenta con suficiente apoyo este mtodo, frente a la imposicin o los emprstitos que exigen el pago de intereses? Desde un punto de vista econmico, la objecin bsica a la creacin de dinero es que no provoca una reduccin de los gastos privados en trminos monetarios, incumpliendo una funcin primordial de los recursos pblicos. En efecto, el aumento de las reservas de la banca comercial, provocada a su vez por el aumento de los gastos pblicos, incrementar el nivel de prstamos a la actividad privada y pblica. La leccin aprendida por las sociedades en situaciones de ocupacin ms o menos plena, es la inflacin. De all que tiene plena justificacin la posicin clsica al alertar sobre la posibilidad de que el incremento de la masa monetaria sin el correlativo aumento de la produccin de bienes y servicios, provocara inflacin, aumentando de nuevo los gastos del Estado, incurriendo en un nuevo dficit y financindolo por nuevas emisiones, lo que resultara a la postre en una espiral inflacionaria (7) . La inflacin es rechazada por varias razones: 1.- Se convierte en un agente no institucional de redistribucin regresiva del ingreso real, para aquellas personas cuyos ingresos se quedan a la zaga del crecimiento del nivel general de los precios y/o cuyos activos financieros (acciones, bonos) disminuyen su valor real. 2.- Por la depreciacin de los bonos pblicos, como resultado de la prdida de confianza en el gobierno. 3.- Como fuente generadora de conflictos sociales y laborales, por temor de que los precios queden por encima de los ingresos. 4.- Por la inseguridad y desorganizacin de las actividades econmicas, y 5.- Por constituir agente catalizador de situaciones sicolgicas de angustias, desalientos, frustraciones, sensacin de deriva y otras formas de desquiciamiento de la conducta individual y colectiva. Como consecuencia de lo anterior, el gobierno en periodos de pleno empleo suele evitar la utilizacin de la creacin de dinero como fuente de financiamiento. Es en verdad lamentable que la experiencia y justificacin aplicable a periodos de ocupacin plena, se trasladen a situaciones depresivas de la economa, cuando se justifica plenamente la creacin de dinero para no reducir los gastos privados. TECNICA DEL EMPRSTITO Y DEUDA PBLICA El crdito pblico es la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en prstamo; el emprstito es la operacin crediticia concreta mediante el cual el Estado obtiene dicho prstamo, y la deuda pblica, consiste en la obligacin que contrae el Estado con los prestamistas, como consecuencia del emprstito (8). 137
La tcnica del emprstito El emprstito es una manera de anticipar recursos futuros, para movilizarlos inmediatamente y cuya recuperacin se har en varios aos. Esta operacin comporta dos fases: el Estado formula las condiciones de la emisin, de manera de hacer ms ventajosa la compra de ttulos por los particulares y luego, recibe el dinero de la suscripcin de los ttulos, negociados segn diferentes modalidades (9). Emisin del emprstito Segn el artculo 312 de la Constitucin Nacional, y la LOAFSP artculo 78, las operaciones de crdito pblico guardarn relacin con el tamao de la economa, la inversin reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pblica; de igual forma, estas operaciones debern estar reguladas de manera general por una ley orgnica, no pudindose realizar ninguna contratacin, sin la existencia de una ley especial que la autorice o la habilite, dictada conforme a tal ley orgnica. La ley especial de endeudamiento anual ser presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto. En Venezuela La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico LOAFSP-(Gaceta Oficial N 37.606 de fecha 09 de enero de 2003) en su Titulo III Del Sistema de Crdito Pblico, contiene las disposiciones legales que rigen la contratacin de emprstitos y dems operaciones de crdito pblico de la Repblica, los estados y las municipalidades, los institutos autnomos, las empresas del Estado, y dems organismos de carcter pblico. Dos aspectos importantes deben tenerse en consideracin a la hora de lanzar un emprstito: las ventajas ofrecidas a los potenciales compradores, de manera que desven sus ahorros hacia la compra de ttulos pblicos, y en segundo lugar, las garantas o cobertura de riesgos que amparan la operacin. Ventajas ofrecidas a los prestamistas. La ventaja principal es el tipo de inters, el cual representa el precio pagado por el Estado a los suscriptores del emprstito, como contrapartida del uso o alquiler del dinero dado en prstamo. Otras ventajas de orden jurdico y fiscal, junto a las econmicas, hacen las operaciones de crdito pblico ms apetecibles a los particulares (10) . 1.- Tipo de emisin. La emisin del emprstito puede ser a travs de ttulos colocados a la par, operacin que consiste en venderlo a su valor nominal, lo cual sucede en condiciones normales. Un ttulo cuyo valor nominal sea Bs. 100.000 al 3%, el Estado se obliga a devolver el capital Bs. 100.000 ms Bs. 3.000 por pago de intereses. Si por alguna razn existieran dificultades en la colocacin de los ttulos, stos pueden ser vendidos bajo la par. En el mismo ejemplo anterior, el Estado vende el ttulo con 20% de descuento, a la tasa de inters convenida del 3%, pero se obliga a devolver el valor nominal del mismo (Bs. 100.000). De esta operacin resulta que la tasa de inters real (3,75%) ser superior a la nominal (3%). 2.- Prima de reembolso y premios. Se asegura el pago de una prima por reembolso anticipado del capital. El ttulo se coloca a la par (valor nominal), pero al reembolsarlo, el Estado paga al suscriptor una suma mayor a la nominal. Esta operacin puede combinarse con premios adjudicados por sorteo, como forma de lograr mayores alicientes a los suscriptores. 3.- Efecto cancelatorio de impuestos. El Estado puede acordar a los tenedores de bonos pblicos la posibilidad de cancelar impuestos u otras deudas estatales. Si los ttulos se cotizan ms bajos en la bolsa, el tenedor recibe una ventaja, ya que el Estado se los recibe por su valor nominal (Art. 100 LOAFSP). 138
4.- Privilegios fiscales y jurdicos. El Estado puede acordar exoneraciones tributarias, totales o parciales sobre los ingresos provenientes de los ttulos, o por la transmisin de los mismos. An, pudiera llegar al extremo de conceder el privilegio jurdico de la inembargabilidad de los ttulos, ventaja que pudiera ser exorbitante. Garantas. Las operaciones de crdito pblico suelen estar protegidas contra los riesgos de insolvencia, fluctuaciones monetarias y cualquier otro tipo de evento, que ponga en peligro el reembolso a los acreedores del dinero otorgado en prstamo (11). 1.- Garantas reales. Las garantas reales tienen poca utilizacin y consisten en la afectacin de un determinado bien del deudor para garantizar el cumplimiento de la obligacin: bienes situados en el exterior, depsitos de oro o valores mobiliarios. 2.- Garanta personal. Compromiso adoptado por un tercero (avalista o fiador) de pagar las sumas prestadas, en caso de no hacerlo el deudor, e.g. el aval que da la Repblica a los compromisos adquiridos por la municipalidades, empresas del Estado e institutos autnomos. 3.- Garanta especial. El compromiso adquirido queda garantizado por la recaudacin de determinadas rentas pblicas: derechos aduaneros, ingresos de monopolios fiscales, rentas portuarias, etc... Este procedimiento ha sido histricamente desechado, por el dao que causa a la soberana nacional. 4.- Garanta contra fluctuaciones monetarias. Esta garanta tiende a proteger al prestamista (tenedor) contra las depreciaciones monetarias. Por ello, en los contratos de emprstitos suelen incluirse clusulas que garantizan la estabilidad del dinero que se reembolsa a los acreedores, para compensarlos de cualquier desvalorizacin que afecte sus intereses. Estas garantas son de diversos tipos: A.- Garanta de cambio. Aqulla en la que el servicio de la deuda se vincula al valor de una moneda extranjera considerada fuerte y estable ($, , , ). Cuando se trata de emprstitos internos, no quiere decir que el pago del servicio de la deuda se har en divisas, sino, que en caso de ocurrir una devaluacin de la moneda nacional, los tenedores de bonos pblicos (acreedores) no se veran perjudicados. B.- Clusula oro. Consiste en la obligacin a cargo del Estado de pagar la deuda ajustada al precio internacional del oro. Como en el caso anterior, esta clusula no significa el pago en oro, sino la referencia a este metal como medida de valor para el pago en moneda nacional. C.- Clusula de opcin. Se le brinda al deudor el privilegio de elegir la plaza de pago o el tipo de moneda. D.- Emprstitos indexados. La indexacin consiste en relacionar el valor del emprstito al valor de la moneda, calculado ste ltimo, bien en base al ndice general de precios, o bien en base al precio de ciertos productos y/o servicios (carbn, electricidad, hierro, petrleo, etc.). Este sistema presenta dos ventajas principales sobre los anteriores. En primer lugar, constituye una garanta ms autntica, en el sentido de compensar la prdida de valor de la moneda con la depreciacin y no a travs de la devaluacin; las variaciones del poder adquisitivo de la moneda, son ms el reflejo de la variacin de los precios internos, que de las variaciones del tipo de cambio extranjero. En segundo lugar, ayuda a cambiar la imagen del signo monetario nacional, al conceder mayor confianza a la moneda nacional frente a la extranjera.
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Negociacin del emprstito La negociacin, venta o colocacin de los ttulos puede efectuarse mediante distintos procedimientos (12). 1.- Suscripcin pblica. Este mtodo consiste en la oferta pblica de toda la emisin o de series sucesivas, previa la realizacin de una campaa de publicidad que anuncie las condiciones generales del emprstito. El pblico podr adquirir los ttulos directamente, o en las instituciones bancarias. En este ltimo caso, los bancos actan de simples colaboradores del Estado, pero no toman ninguna participacin en la operacin. 2.- Colocacin por banqueros. En este caso el Estado conviene con una o varias instituciones bancarias la colocacin de los ttulos en el mercado. En Venezuela, el Banco Central dentro de las operaciones de mercado abierto, est facultado por su ley de creacin (Art. 48, numeral 4), a comprar y vender en el mercado ttulos-valores. (G.O. N 38.232 del 20-07-05) 3.- Venta en bolsas. En este caso, el Estado vende los ttulos en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades lo exijan. Este procedimiento permite explorar las condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitacin, dado que la emisin de grandes cantidades puede causar perturbaciones en el mercado burstil. 4.- Licitacin. Este procedimiento es el empleado generalmente en la colocacin de las letras de tesorera. Los ttulos se ofrecen en licitacin, a las instituciones bancarias, financieras y los corredores de bolsa, adjudicndose segn las ofertas ms convenientes para el Estado. La deuda pblica Toda operacin de crdito pblico comporta dos elementos: emprstito y deuda. La deuda es la obligacin creada por el emprstito, por tanto, el Estado debe tomar las previsiones correspondientes para su amortizacin (servicio de la deuda). En esta parte trataremos en primer lugar, las distintas clasificaciones de la deuda pblica y de seguidas, analizaremos las diferentes formas de extincin de la deuda. Clasificacin de la deuda pblica Veremos las ms importantes y particularmente aquellas que tienen utilidad para comprender la legislacin venezolana sobre la materia. (LOAFSP Arts. 7, numeral 4 y 130, numeral 3) 1.- Deuda interna y externa. La deuda interna es aquella que se origina por la contratacin de emprstitos dentro del pas. Comprende la emisin de Letras del Tesoro a corto plazo, Bonos y otras obligaciones a mediano y largo plazo. La deuda externa se origina por operaciones de crdito pblico realizadas en el exterior tanto por la emisin de ttulos, como por la apertura de crditos con instituciones internacionales de carcter financiero, comercial e industrial (13). 3.- Deuda directa y deuda indirecta. La deuda directa se da cuando el gobierno central la contrata, y obtiene consecuentemente los fondos respectivos, es, por tanto deudor principal; mientras que la deuda indirecta, es la contrada por organismos distintos del gobierno central, o entidades privadas a las cuales el Estado ha afianzado o avalado su cumplimiento y que, por tanto, debe responder si el afianzado no cumple. (14) 4.- Deuda a corto, mediano y largo plazo. La deuda a corto plazo o como tambin se le denomina deuda flotante, est constituida por las letras del tesoro, emitidas para 140
corregir desequilibrios transitorios de caja y cuya exigibilidad se produce generalmente en un ejercicio presupuestario (Art. 80 ejusdem). En Venezuela, se ha venido entendiendo por deuda pblica flotante aquel conjunto de obligaciones a corto plazo contradas por los entes gubernamentales por encima de sus disponibilidades presupuestarias y generalmente al margen de la ley (15). Como podr notarse, el trmino de deuda flotante es bastante impreciso, aunque Duverger (16), la define como aquella deuda que se renueva cada vez a su vencimiento, convirtiendo las letras del tesoro en deudas perpetuas o indefinidamente renovadas. Extincin de la deuda pblica La forma normal de extincin es el pago o amortizacin, aunque existen otros medios excepcionales como, la conversin y la consolidacin de la deuda. Amortizacin (18). La amortizacin del emprstito significa su reembolso o pago, no solamente del capital adeudado, sino la carga por concepto de intereses. Pueden distinguirse tres clases de amortizacin: 1.- Amortizacin obligatoria. En este caso el reembolso se efecta en fecha determinada. Puede hacerse globalmente, lo que sucede en general al vencimiento de los emprstitos a corto plazo, o progresivamente, lo cual opera en los prstamos a mediano y largo plazo. Para el caso de la amortizacin progresiva existen varios procedimientos. As, en el mtodo de las anualidades terminales, el pago se hace mediante cuotas iguales y consecutivas de amortizacin de capital e intereses, hasta saldar la totalidad de lo adeudado. Puede aplicarse tambin el sistema de sorteo, segn el cual, una parte de los ttulos al ser sorteados anualmente, son totalmente cancelados; por ltimo, se suele recurrir a la licitacin procedimiento mediante el cual se efecta el reembolso a aquellos inversionistas que hagan la oferta ms reducida para el rescate. 2.- Amortizacin facultativa. En este caso el Estado se reserva el derecho de amortizar o no el emprstito y de fijar las fechas en que se har efectiva tal amortizacin. En los emprstitos perpetuos siempre existe la posibilidad de una amortizacin facultativa. 3.- Amortizacin indirecta. Es aquella que se produce mediante la emisin de papel moneda; no constituye un verdadero mtodo de reembolso, y conserva todas las desventajas de la creacin de dinero. Conversin. Es la operacin que tiene por objeto la transformacin de un ttulo del emprstito viejo, por un ttulo nuevo del mismo valor nominal, pero con una tasa de inters menor o, eliminndose las ventajas especiales si las hubiere (privilegios fiscales). El objetivo que se persigue con la conversin es la reduccin de la carga por intereses o la supresin de una ventaja fiscal. Consolidacin. Es una operacin similar a la conversin, con la diferencia de que lo que se modifica, no es el tipo de inters sino el plazo; los ttulos a corto plazo son cambiados por ttulos a largo plazo. Incumplimiento de la deuda pblica. Puede suceder que un Estado deudor, por motivos deliberados o por carencia de recursos, incumpla alguna de las obligaciones contradas al suscribir el emprstito: reembolso, pago de intereses, plazo, etc. El incumplimiento de la obligacin puede revestir varias modalidades (18):
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1.- Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega la obligacin derivada del emprstito. Esta actitud quebranta la confianza y crdito del Estado. 2.- Moratoria y bancarrota. En estos casos el incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones contradas por medio del emprstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda, tal situacin se denomina mora; por el contrario, si el atraso es prolongado, tal situacin recibe el nombre de moratoria. Por ltimo se dice que existe bancarrota cuando el Estado suspende indefinidamente los pagos por falta de capacidad financiera. A principios de siglo (1903), las potencias europeas (Inglaterra, Alemania e Italia), ejercieron actos de fuerza contra Venezuela, por haberse declarado el gobierno de Cipriano Castro en estado de insolvencia para cumplir con los compromisos financieros contrados con la banca europea.
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NOTAS AL CAPTULO X (1) DUE, John, Anlisis Econmico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires 1970. pp. 481-82 (2) DUE, John et al., Anlisis Econmico de los Impuestos y del Sector Pblico. Ed. El Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977. p. 215 DUE, John, Op. cit. pp. 481-86 (3) DUE, John et al., Op. cit. pp.216-18 DUE, John Op. cit. pp. 487-88, 495-97 (4) BUCHANAM, James, Pblic Principles of Public Debt. Ed. Irwin, Ill. 1958 (5) DUE, John, Op. cit. pp. 490-93 DUE, John et al., Op. cit. 219-221 (6) DUE, John et al., Op. cit. 214-15 DUE, John Op. cit. p. 492 (7) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 231-32 (8) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. p.343 (9) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 152 (10) Ibid. pp. 154-57 (11) Ibid. p. 158 VILLEGAS, Hctor Op. cit. pp. 360-61 (12) Ibid. pp. 363-64 (13) OCEPRE, Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987 p.102 (14) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 252 (15) Ibid. p. 253 (16) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. pp. 363-64 (17) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 195-96 (18) Ibid. pp. 171-77 (18) VILLEGAS, Hector, Op. cit. pp. 366-67
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XI EL PRESUPUESTO PBLICO Gran parte de las decisiones de los gobiernos se expresan a travs de sus presupuestos fiscales, no en vano se afirmaba en el pasado que el presupuesto fiscal es la expresin en trminos financieros de lo que el gobierno se propone realizar durante el periodo presupuestario, que por regla general es de un ao. Modernamente, no se concibe al presupuesto slo como la expresin financiera del plan de accin del gobierno, sino que abarca una concepcin mucho ms amplia, integrndose a la planificacin del desarrollo econmico y social como uno de sus principales instrumentos. Desarrollaremos en este capitulo en primer lugar, los aspectos tericos del presupuesto pblico y en una segunda seccin, las principales tcnicas de programacin y las fases del ciclo presupuestario. TEORA DEL PRESUPUESTO PBLICO Estudiaremos las vinculaciones existentes entre la planificacin y el presupuesto, sus rasgos caractersticos y los principales principios que regulan la accin presupuestaria. Planificacin y presupuesto El Sistema de planificacin est integrado por varios instrumentos, cada uno de los cuales cumple su funcin especifica, complementaria con los dems. Los planes a largo y mediano plazo deben ser ejecutados en el corto plazo a travs de programas especficos de accin inmediata; corresponde al Plan Operativo Anual la concrecin de los requerimientos que exige la accin inmediata. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Pblico, a travs del cual se procura la definicin concreta de los recursos a obtener y la asignacin de los mismos en trminos de gastos corrientes y de inversin, discriminados por programas y actividades, y a nivel sectorial e institucional (1). La elaboracin del presupuesto-programa es el proceso fundamental que vincula el ejercicio presupuestario con el plan de corto plazo. Tanto en ste como en el presupuesto, los programas deben responder a las estrategias y objetivos de carcter macroeconmico pare el conjunto de la realidad nacional, regional o local, pero, es en el presupuesto donde se indican los recursos materiales que demandan las acciones y para cuya movilizacin se requieren de recursos monetarios, que en definitiva son los que determinan las asignaciones presupuestarias a las diversas instituciones del Estado. As, el presupuesto, a travs de todas las etapas de su proceso, resulta el medio ms idneo para concretar y lograr el cumplimiento- en lo que le corresponde- de los objetivos de los planes de desarrollo econmico y social. En Venezuela la utilizacin del presupuesto pblico como instrumento de planificacin es recogido por la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, (LOAFSP) en su TITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO, la cul en su articulo 10 establece: Los presupuestos pblicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos 144
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PBLICO
aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo econmico, social e institucional del pas.. El Plan Operativo Anual Nacional deber ser presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efecte la presentacin formal del Proyecto de Ley de Presupuesto... Los principios del presupuesto La importancia del presupuesto como instrumento regulador de las acciones del sector pblico y la trascendencia que tiene en los diferentes rdenes de la actividad nacional, obligan, al igual que cualquier tcnica, que se rija por una serie de normas que garanticen su mayor racionalidad. En la terminologa de las finanzas pblicas ellas se conocen como principios del presupuesto. Muchos son los principios enumerados por los diferentes tratadistas; sin embargo hemos seleccionado, entre todos ellos, aqullos que tiene mayor vigencia y ponen de manifiesto la vieja controversia entre las finanzas clsicas y modernas: unidad, anualidad y equilibrio. El principio de la unidad y sus excepciones Este principio establece que todos los ingresos y gastos de un ente pblico deben figurar en un solo presupuesto. Este principio por lo dems propio de las finanzas tradicionales se justificaba por las siguientes razones (2): 1.- Permite apreciar si el presupuesto est equilibrado. 2.- Dificulta la realizacin de maniobras, como la simulacin de economas o el ocultamiento de gastos en cuentas especiales. 3.- Hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porcin de las rentas afectada por las erogaciones. 4.- Evita complicaciones y oscuridades, y 5.- Desde el punto de vista poltico, facilita el control parlamentario, que se vera dificultado por las cuentas fraccionadas; al propio tiempo que posibilita la comparacin del grado de utilidad de los gastos, al enumerarlos en forma integral. La legislacin venezolana acoge en lneas generales el principio de la unidad del presupuesto; as, la norma constitucional del artculo 314 indica: No se har ningn tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto...; es evidente que esta referencia a la Ley de Presupuesto, en singular, descarta la existencia del sistema de doble presupuesto. No obstante lo anterior, hay que sealar que el presupuesto fiscal venezolano coexiste con otro vasto conjunto de textos presupuestarios del sector pblico, pero cuyos gastos no se rigen directamente por el rgimen impuesto al Tesoro a travs de la Ley de Presupuesto. En efecto, la Constitucin establece que los Estados, el Distrito Capital, los Territorios y Dependencias Federales, y los Municipios, constituyen personas jurdicas capaces de manejar un patrimonio tanto propio como derivado del situado constitucional para llevar adelante su gestin. En cada entidad, un cuerpo deliberante local (Consejo Legislativo, Concejo Municipal), actuando de conformidad a las leyes y reglamentos especiales sobre la materia, aprueba un presupuesto que comprende la estimacin de ingresos y la autorizacin de gastos que realizar la administracin local. Las normas que rigen el carcter obligante y la ejecucin de estos presupuestos se encuentran regulados en la LOAFSP, la cual seala en sus artculos 6 y 9, la obligacin que tienen todos los organismos que conforman al Sector Pblico de regirse por los principios y normas que conforman el proceso presupuestario. Si bien, la existencia de presupuestos mltiples a nivel de los estados y municipios plantea 145
inconvenientes para un cabal cumplimiento del principio de la unidad del presupuesto, no existe fuerza legal posible, dado nuestro sistema constitucional, de que aparezcan los ingresos y gastos de los estados y municipios formando parte del presupuesto que aprueba en el Congreso Nacional (3). La diversidad del sistema presupuestario venezolano no se limita a la antes mencionada variedad de presupuestos correspondientes a las entidades territoriales. Diversas personas de carcter pblico o sociedades con participacin de ste, integran esta red de documentos presupuestarios vinculados en mayor o menor medida con el presupuesto fiscal y sujeto a las normas de la legislacin presupuestaria. Existen adems de los artculos 6 y 9, diversas normas de carcter jurdico contenidas en la mencionada ley que le dan una coherencia formal y de contenido a los presupuestos de los institutos autnomos, empresas del estado y otras entidades de derecho pblico, permitiendo una relativa unidad del sistema presupuestario. As por ejemplo, en el plano formal, el Capitulo IV del Ttulo II de la LOAFSP, seala las pautas tcnicas del rgimen presupuestario de las Sociedades Mercantiles del Estado y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales. De igual forma, en el plano de contenido, el artculo 69 ejusdem, establece la norma legal para la aprobacin de los respectivos presupuestos por parte del Presidente de la Repblica en consejo de ministros (4). Como quiera que este sistema de presupuestos mltiples dificulta la apreciacin de gestin del sector pblico en general, la cuanta de los fondos que ste maneja, y su influencia en la economa, la LOAFSP dispone en su artculo 75, la presentacin del Presupuesto Consolidado del Sector Pblico antes del 30 de Mayo del ao en curso. Buena parte de las entidades autnomas, sociedades y otras personas jurdicas dotadas de relativa autonoma financiera, han sido creadas en virtud de la excepcin del principio de unidad, el cual exige que todos los gastos e ingresos del tesoro pblico figuren en el presupuesto fiscal. Hay opiniones divergentes con respecto a esta materia, existen quienes argumentan que el incumplimiento del principio de la unidad del presupuesto ha llevado a la creacin de un sin nmero de organismos, haciendo progresivamente ms difcil la visin global y comprensiva de los gastos e ingresos pblicos. Otros, consideran que la integracin de estos organismos en el presupuesto del gobierno central entraara difciles situaciones que corregir, engendradas entre otras, por la evolucin de la concepcin clsica del Estado hacia una ms moderna, donde acta en el mismo plano de igualdad que los particulares. Existen ciertos ramos de ingresos a los cuales se les ha desafectado de la unidad del tesoro. El artculo 34 de la LOAFSP seala cuales ramos de ingresos podrn ser afectados para fines especficos. La afectacin especifica de recursos refleja, en parte, el deseo de hacer que un determinado impuesto sea ms aceptable por los contribuyentes, asignndolo a una finalidad con fuerte apoyo popular: impuesto sobre la gasolina destinado exclusivamente en algunos pases a la construccin y mantenimiento de autopistas. Algunos autores son de la opinin que es ms fcil emprender y expandir una actividad utilizando un financiamiento de esta manera, que si se incluye en el presupuesto general. La principal objecin a esta prctica, consiste en la rigidez presupuestaria que el mecanismo implica. El poder legislativo tiene las manos atadas en cuanto a la asignacin especfica de los recursos. La flexibilidad para adaptarse a condiciones y preferencias cambiantes se reduce en gran medida, y adems, no confiere mayores posibilidades a los congresistas de expresar sus preferencias, cercenando de hecho su libertad (5). La falta de flexibilidad de los ingresos pblicos tambin puede ser observada en Venezuela, adems de la limitacin ya sealada, en la inmovilizacin de grandes recursos de naturaleza ordinaria estimados en 85% del gasto total del Gobierno Central, que por razones legales, econmicas, sociales y financieras no puede ser cambiado su destino final. As tenemos, entre las ms importantes las siguientes disposiciones legales:
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1.- Del total de ingresos ordinarios estimados, un monto no menor del 15 % ser destinado a financiar la partida de Situado, establecido de acuerdo al artculo 167, numeral 5 de la Constitucin Bolivariana. 2.- Un porcentaje proveniente del ingreso ordinario petrolero adicional debe destinarse al Fondo de Inversin de Estabilizacin Macroeconmica (FIEM), calculado despus de deducida: la suma correspondiente al situado constitucional, la parte correspondiente que debe transferirse a los Estados segn la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos y la porcin de ingresos que dispone la Ley Orgnica de Creacin del Fondo de Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela; todo de conformidad a lo dispuesto en la Constitucin Nacional en su artculo 321, la LOAFSP artculo 152, la Ley del Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica (FIEM-G.O. Nmero 37.547 del 11-10-02) y Ley Orgnica de Creacin del Fondo de Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela, artculos 2, 3 y 4 (GACETA OFICIAL de 5- 12- 1997. Nmero 36.349) 3.- Asignacin Econmica Especial en beneficio de los estados y el Distrito Metropolitano de Caracas, derivada de las minas e hidrocarburos, constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario, por conceptos de tributos contemplado en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional; todo ello conforme lo establecido por la norma constitucional en el artculo 156, numeral 16 y Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivados de Minas e Hidrocarburos (G.O. N 37.086 del 27-11-2000), en su artculo 2. 4. Aportes en divisas provenientes del remanente de las reservas internacionales administradas por el BCV (arts. 113 y 114 de la Ley BCV G.O. N 38232 del 20-72005), que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, debern ser transferidas al Fondo de Desarrollo Nacional (G.O. N 38261 del 30-08-2005) para el financiamiento de proyectos de inversin productiva en la economa real y en la educacin y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pblica; as como, la atencin de situaciones especiales y estratgicas. 5. Recursos que se establecern en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la denominacin Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), cuyo monto ser aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince por ciento del ingreso real estimado por concepto del Impuesto al Valor Agregado, conforme a lo establecido en el artculo 2, numeral 1 de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (G. O. N 37.066 del 30-10-2000). 6.- La Ley de Universidades en su artculo 13 indica que del total de rentas contemplado en la Ley de Presupuesto, se destinar anualmente una partida global para su financiamiento no menor al 1 1/2 %. 7.- El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de Capacitacin Educativa en las leyes que rigen el funcionamiento de esas instituciones, prevn aportes obligatorios del Estado al presupuesto de gasto de dichos organismos (arts. 69 y 10 de las leyes del Seguro Social y del INCE respectivamente). 8.- Finalmente, y en este mismo orden de ideas, es importante destacar la inclusin en el proyecto de Ley de Presupuesto, de una serie de crditos presupuestarios que tienen por finalidad financiar compromisos ineludibles de carcter nacional e internacional contrados por la Repblica: (Rectificaciones al Presupuesto; Nmina del Gobierno Central; Fondo de Ahorro Intergeneracional (Arts. 155 y 192 LOAFSP); Leyes Programa; Servicio de la Deuda Pblica; Fondo Especial de Jubilaciones (artculo 23 de la Ley del Estatuto Sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los 147
Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica Nacional, de los Estados y de los Municipios; Aportes a Organismos Internacionales; Ley de Poltica Habitacional; Sistema de Justicia; etc.) La anualidad presupuestaria (6) Este principio significa que el presupuesto debe ser previsto para un perodo determinado, que ordinariamente es de un ao. El tiempo que rige el presupuesto es el llamado ao econmico, ejercicio presupuestario o ao fiscal. Para comprender la significacin prctica de la anualidad presupuestaria conviene conocer los motivos que condujeron a la adopcin de esta regla: a partir del siglo XVII y por influencia de las prcticas britnicas, el carcter anual del presupuesto lleg a constituir un principio indiscutido de las finanzas clsicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de orden poltico, ya que el sistema robusteca la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo, de modo tal que la prctica iniciada de voto anual del impuesto, se transform en un medio efectivo de conocer, vigilar y limitar la accin general del gobierno en la democracia clsica. La influencia ejercida por los principios liberales de la revolucin francesa y la difusin de las instituciones polticas inglesas resultaron factores predominantes en la generalizacin del principio de la anualidad presupuestaria. Al lado de los razonamientos meramente polticos, el principio de la anualidad del presupuesto se convirti en una regla desde el punto de vista financiero, al proveer a los Estados clsicos la posibilidad de hacer previsiones anuales, en forma detallada de gastos e ingresos del Estado, a fin de evitar el despilfarro y establecer un orden contable si se quiere de las cuentas del Estado. La anualidad se manifiesta desde un punto de vista prctico: porque corresponde a un ritmo esencial de la vida social y a la divisin fundamental del tiempo adoptado por los hombres. De otro lado, porque coincide precisamente con el periodo financiero que establecen las empresas privadas. En fin, el ao es un periodo suficiente breve para que las previsiones tengan cierto valor y suficientemente largo para introducir una continuidad relativa en la vida financiera. En Venezuela el principio de la anualidad del presupuesto est consagrado en el articulo 313 de la Constitucin Nacional y el artculo 8 de la LOAFSP, en los cuales se establece el principio de la anualidad presupuestaria y la vigencia del ejercicio presupuestario, el cual se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada ao. Dificultades de aplicacin. No siempre existe una aplicacin rigurosa del principio de anualidad presupuestaria; existen excepciones que se convierten en regla, ocasionando distorsiones que hacen en realidad que el presupuesto rija para periodos menores o superiores a un ao. 1.- Reconduccin del presupuesto. Puede ocurrir que el presupuesto rija para lapsos menores a un ao, un presupuesto de tres meses por ejemplo, caso excepcional y que slo se puede presentar en el llamado presupuesto reconducido. En efecto, puede presentarse el caso en que, llegado el primero de enero no hayan sido autorizados los gastos por el poder legislativo en el presupuesto ordinario y por tanto se ponga en vigencia un presupuesto global por un lapso tres meses, mientras se aprueba de manera definitiva el presupuesto que est en discusin en la Asamblea Nacional, y evitar de esta manera la paralizacin de las actividades gubernamentales por el tiempo en que demore la sancin legislativa (artculos 40 y sgtes. LOAFSP). Este sistema es polticamente peligroso. El voto del presupuesto constituye en efecto un medio eficaz de presin de la Asamblea Nacional sobre el ejecutivo: la discusin del presupuesto es una prueba difcil para el gobierno. La reconduccin del presupuesto precedente 148
disminuye ciertamente esta presin y pone a disposicin del poder ejecutivo la peligrosa opcin de ejecutar un presupuesto sin la aprobacin del parlamento. De igual manera, la reconduccin del presupuesto no es ms que un medio de excepcin parcial en los regmenes democrticos (7). 2.- Los Crditos Adicionales. Cuando las previsiones presupuestarias son inexactas, ya que ha habido una sobre estimacin de los crditos presupuestarios, ninguna dificultad surge: se anula total o parcialmente la porcin excedentaria del crdito por medio de la denominada insubsistencia, que es una modificacin presupuestaria que provoca rebaja a los crditos del presupuesto de gastos. Sin embargo, esta hiptesis es bastante rara: es la posicin inversa la que se produce la mayora de las veces, por lo que los gobiernos tienen la tendencia a subestimar las evaluaciones de los crditos con el deliberado propsito de no inquietar a la opinin pblica y de obtener ms fcilmente la aprobacin parlamentaria. Por lo tanto es necesario corregir el presupuesto a todo lo largo del ao por la va de los crditos adicionales. Los crditos adicionales son doblemente peligrosos, tanto desde el punto de vista poltico como financiero. Desde un punto de vista poltico, los crditos adicionales son un medio de disminuir el poder presupuestario de la Asamblea Nacional. Financieramente, el desarrollo de los crditos adicionales presenta graves inconvenientes. Pueden comprometer el equilibrio presupuestario de una forma anrquica y desorganizada. An cuando la ley obliga indicar para un nuevo crdito adicional los ingresos por los cuales ser financiado, esta prctica o disposicin es desviada estipulando simplemente que los crditos adicionales sern imputados sobre los recursos de la tesorera, que en fin de cuentas no significa nada (8). As, en Venezuela la Constitucin en su articulo 314, seala la posibilidad de decretar crditos adicionales al presupuesto, para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el tesoro cuente con recursos para atender a la respectiva erogacin. Del mismo modo, la LOAFSP en su artculo 52 y en el respectivo reglamento, consagra y establece las pautas de aplicacin de la norma constitucional sobre los crditos adicionales y otras modificaciones al presupuesto. De otro lado, slo podr hacerse uso de los crditos adicionales, tan pronto como sea agotada la partida de Rectificaciones al presupuesto, la cual se establece en el artculo 53 ejusdem. Pudiramos decir que esta por dems deplorable prctica, adems de vulnera la coherencia entra plan y presupuesto, contribuye a la ruptura del equilibrio presupuestario y agrava las presiones inflacionarias sobre la economa. 3.- Crditos Plurianuales. Los presupuestos plurianuales son otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad: corresponde al presupuesto bienal que se utiliz en Francia con diversas modalidades. Este presupuesto encuentra su justificacin por dos razones, una de carcter tcnico y otra econmica. Tcnicamente, el Estado moderno se encuentra al frente de una serie de actividades en la cual la ejecucin abarca varios aos y donde el costo total de la inversin debe ser previsto, evaluado y aprobado como un todo antes de iniciar los trabajos: por ejemplo los programas de grandes trabajos pblicos y de inversiones. Es el caso de las obras concernientes al Metro de Caracas, Valencia, Mrida, Los Teques y Maracaibo; el Plan Ferroviario; el eje fluvial Orinoco-Apure; el Proyecto Hidroelctrico Caruachi para la regin guayana; la represa Quibor-Yacamb para los estados centro-occidentales; Planta Termoelctrica Ezequiel Zamora; Planta Hidroelctrica Masparro; Desarrollo Uribante-Caparo; Saneamiento Ambiental Integral Lago de Maracaibo; Acueducto bolivariano para el estado Falcn, etc. De otro lado, la dependencia del presupuesto en relacin a la economa, caracterstica de las finanzas pblicas modernas, hacen muy estrecho la anualidad tradicional. All, es necesario previsiones y decisiones a largo plazo. El 149
ritmo de la economa es mucho ms largo que el ao y el presupuesto debe ms o menos seguirlo. Tales son las justificaciones de la existencia leyes especiales, denominadas ley-programa, que son leyes independientes del presupuesto y que contienen un plan o programa de realizacin a largo plazo, previendo al propio tiempo su financiamiento en cada uno de los ejercicios afectados (9). As tenemos que en la LOAFSP en sus artculos 19, 25, 77 numeral 3, 83 y 85, se establecen las normas para la contratacin del total de obras, servicios y adquisiciones de que se trate, con la indicacin expresa de incluir en los sucesivos ejercicios presupuestarios los correspondientes crditos a los compromisos anuales que se hayan convenido. 4.- Presupuestos Cclicos. La idea de estos presupuestos consiste en prescindir de los presupuestos aisladamente considerados en periodos anuales, para reemplazarlos por otros, tomando en cuenta los periodos cclicos de la economa. Los excedentes producidos en los periodos de prosperidad son aprovechables en los periodos de depresin para financiar los dficits recurrentes. Esta finalidad puede ser cumplida mediante tres procedimientos tcnicos (10): A.- Constitucin de reservas. Segn la concepcin cclica es conveniente aprovechar los periodos de prosperidad para crear excedentes o reservas, mediante la intensificacin de los tributos y, si fuera necesario, la reduccin de los gastos: las reservas as constituidas se utilizaran en las pocas de crisis, haciendo posible la reduccin impositiva o el aumento de los gastos pblicos. La aplicacin de esta poltica presenta algunas dificultades ya que existe gran tentacin por parte del parlamento de dilapidar estas reservas. Para asegurar su conservacin se ha previsto la constitucin de fondos de reservas autnomos, como es el caso de los Fondos de Estabilizacin Macroeconmica y de Ahorro Intergeneracional, previstos en la Constitucin Bolivariana y el Fondo de Desarrollo Nacional, a los cuales, se le pueden asignar recursos especficos por va de la afectacin de los ingresos fiscales provenientes de la industria de hidrocarburos. B.- Crditos de anticipacin. Esta tcnica, vinculada con la teora del dficit sistemtico, se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la realizacin de grandes obras pblicas financiadas por emprstitos o anticipos del Tesoro. La deuda emitida seria amortizada por los presupuestos en los periodos de prosperidad o imputada a los fondos de reserva constituidos; de all, que los crditos otorgados serian verdaderos anticipos sobre los excedentes de las pocas prsperas, lo cual justifica la denominacin del procedimiento. C.- Amortizacin alternada. Esta ltima tcnica consiste en variar los vencimientos de la deuda pblica en funcin del ciclo econmico. Se utilizarn los excedentes presupuestarios en los periodos de prosperidad para reembolsar los emprstitos contratados; al contrario, en periodos de depresin, no se realizar ninguna amortizacin de la deuda a fin de aliviar en el presupuesto la carga de su servicio y as, poder hacer frente a los desembolsos de otros gastos ms necesarios, reanudndose los pagos en futuros ejercicios fiscales ms favorables. Pudiera ilustrarse la aplicacin de esta tcnica en la autorizacin o facultad que tiene el ejecutivo de realizar pagos al capital de la deuda pblica, conforme lo establece Ley Orgnica de Creacin del Fondo de Rescate de la Deuda Pblica de Venezuela.
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El principio del equilibrio presupuestario (11) El principio del equilibrio presupuestario constituye la regla de oro del pensamiento clsico sobre las finanzas pblicas: No gastar ms de lo que se gana. El dficit presupuestario estaba proscrito; sin embargo, las modernas teoras de las finanzas pblicas no admiten ms el carcter sacrosanto del equilibrio presupuestario, ms por el contrario, se pretende rehabilitar el dficit con el nombre de dficit sistemtico. No quiere decir esto que se rechaza terminantemente el principio del equilibrio financiero, sino que ste se inscribe en el contexto del equilibrio econmico general, donde el financiero es tan slo un componente. En Venezuela, al igual que muchos pases, se respeta el equilibrio presupuestario, al prohibirse de manera expresa a los organismos del sector pblico la formulacin de presupuestos deficitarios (art. 16 LOAFSP); aunque esta disposicin, a nuestro juicio, es engaosa, porque recurre al endeudamiento (ingresos extraordinarios) para equilibrar al presupuesto. La doctrina clsica sobre el dficit. Debemos recordar que los clsicos consideraban perjudicial la intervencin del Estado en la actividad econmica. Su participacin, segn ellos, lejos de traer beneficios, comportaba elevados sacrificios (cargas fiscales) y su accin era perturbadora e ineficiente. Por ello, eran partidarios de limitar los gastos a un mnimo. La ruptura del equilibrio presupuestario se produce cuando los gastos son mayores que los ingresos. Este dficit, segn los clsicos, obligaba al Estado a cubrir el descubierto por medio de: emprstitos, crditos de tesorera y emisin de papel moneda. 1.- La utilizacin de los emprstitos para enjugar el dficit, aumenta el gasto pblico en los presupuestos venideros, al incorporar al servicio de la deuda como nuevo gasto. As, el dficit tiende a aumentar, apareciendo nuevamente la necesidad de acudir a nuevos endeudamientos, con el agravante de quizs no encontrar nuevos prstamos y de ser obligado a declarar una moratoria (cesacin de pagos de capital e intereses) por los emprstitos ya contratados, es decir a plantear la bancarrota. 2.- Si el dficit fuese financiado por la emisin de papel moneda, el peligro inminente es la inflacin. El aumento de la liquidez por va de la emisin de papel moneda, sin un incremento correlativo de produccin de bienes y servicios, provoca una depreciacin del valor real de la moneda. La inflacin provocada por un incremento de la masa monetaria, debido a su vez por el incremento de la emisin de papel moneda, conduce a un aumento de los gastos del Estado, a un incremento del dficit, y a la necesidad de recurrir a nuevas emisiones de moneda, en fin a la espiral inflacionaria. El argumento de los clsicos frente a los peligros del dficit no est exento de crticas. El financiamiento del dficit por va de los emprstitos no conduce a un endeudamiento crinico. Si los recursos de la deuda son invertidos por el Estado en obras reproductivas, el crecimiento del ingreso nacional, de la produccin y del empleo sern mucho mayores a la cuanta de la inversin pblica financiada por deuda (teora del multiplicador). Por ello, ser fcil al Estado garantizar el servicio de la deuda por va del aumento de los ingresos fiscales, resultantes del crecimiento de la economa en situacin de desocupacin de los factores. Las operaciones de crdito pblico, atendiendo a este criterio, deben estar dirigidas al financiamiento de obras de naturaleza reproductiva; atender casos de evidente necesidad o de conveniencia nacional y cubrir necesidades transitorias de tesorera (Art. 312 de la Constitucin Nacional, y 78 LOAFSP). Por otro lado, el financiamiento del dficit por va de emisin de papel moneda, si bien presenta los peligros del desencadenamiento de la inflacin sealado por los clsicos, la autoridad monetaria podra hacerle frente mediante el empleo de una poltica monetaria restrictiva; sin embargo, la experiencia en este sentido no ha sido del 151
todo provechosa. De otro lado, la mala experiencia que acarre la utilizacin de la creacin de dinero como fuente de financiamiento en situaciones de pleno empleo, ha anulando su posibilidad de utilizacin, particularmente, en tiempos de recesin, donde se justifica por no reducir el gasto privado. La teora moderna del equilibrio econmico. La teora moderna del equilibrio econmico, no descarta la idea clsica del equilibrio presupuestario, considerada por ellos de manera aislada, sino que la sita en medio de la vida econmica y social: de qu sirve mantener al presupuesto equilibrado si por otro lado se padece de desequilibrios ms serios y peligrosos como una balanza de pagos deficitaria. No se justificara un aumento del gasto pblico a costa del dficit, para estimular las exportaciones o para desarrollar produccin nacional que sustituya importaciones? El equilibrio financiero forma parte del equilibrio econmico, ambos se complementan, pero no es condicin sine-qua-non para que exista equilibrio econmico, alcanzar primeramente el equilibrio financiero. El primero puede lograrse en ausencia del segundo. La utilizacin del dficit como instrumento de poltica econmica fue desarrollada hace ms de sesenta aos por el economista ingls Sir William Beveridge (12), sobre las base del tambin economista ingls Lord Maynard Keynes. La doctrina del dficit sistemtico (dficit spending), como ha dado en llamarse el uso del dficit presupuestario como medio de lograr la expansin econmica en periodos de desempleo, sirve para reactivar a una economa estancada. Segn Keynes, una de las fuentes fundamentales del desequilibrio no slo econmico sino social es el desempleo: el desempleo ocasiona una prdida sustancial del poder de compra de un pas. El desequilibrio se traduce en una prdida del poder adquisitivo de la masa de desempleados. Ante la ausencia de respuestas del sector privado, el Estado a travs del aumento del gasto pblico debe interceder para estimular la demanda global. El aumento del gasto pblico materializado por la demanda de bienes y servicios, los pagos por transferencias y subsidios o por grandes inversiones en obras pblicas, estimular de manera decisiva el aparato productivo. Paralelamente, debe brindrsele a la industria privada, ventajas fiscales como: reduccin de tasas impositivas, exoneraciones, desgravamenes, etc. de manera de permitir cierto nivel de excedentes que puedan ser canalizados para el financiamiento de las actividades productivas y la ampliacin de la capacidad de produccin. De otro lado, la reduccin de las tasas impositivas a nivel de consumidores favorecer el aumento de la capacidad de compra y estimular el ahorro. Esta situacin, tiende a disminuir la percepcin de recursos pblicos y a recurrir al endeudamiento (emprstitos) para equilibrar el presupuesto, reorientando de esta manera las sumas ahorradas por los particulares hacia inversiones de carcter reproductivo. Indudablemente la puesta en marcha de esta poltica coloca a las finanzas pblicas en situacin deficitaria, sin embargo es este dficit, el que permite aumentar la produccin, la renta y el empleo. De otro lado, una vez alcanzados los objetivos de creacin de empleo y de renta, por accin del multiplicador de la inversin, el retorno al equilibrio presupuestario es casi automtico. El aumento del consumo y de la inversin privada, a causa del aumento del gasto pblico, provoca de un lado, un aumento de los ingresos pblicos, por va de una mayor recaudacin impositiva, y una disminucin del gasto pblico, al reducirse los subsidios y transferencias a los desempleados. Este movimiento tiende a compensar de manera natural el equilibrio financiero. Una vez que la economa ha sido reactivada, el presupuesto extraordinario de gastos pblicos y las medidas de estimulo impositivo deben cesar. El equilibrio presupuestario debe ser reestablecido, de lo contrario se alentaran tensiones inflacionarias, en la medida en que el crecimiento de la demanda global comience a ejercer presiones sobre el nivel de los precios. Debemos tener indicadores que alerten los peligros de continuar la poltica del dficit 152
sistemtico. En efecto, la disminucin del desempleo y la utilizacin plena de los recursos ociosos nos dar la pauta a seguir. El afinamiento de las tcnicas de anlisis econmico, en particular de la contabilidad social brindan el camino y la prudencia con que se debe utilizar esta poltica. Hemos sealado que el dficit puede tener un efecto expansivo sobre la demanda, que permita la consecucin de un mayor nivel de actividad econmica y, en definitiva, de ocupacin o empleo de los recursos. Pero, a sensu contrario, el dficit encierra potenciales efectos negativos a largo plazo, que pueden anular el efecto positivo anterior, al posibilitar, adems del aumento de la tasa de inflacin, otras consecuencias adversas tales como: aumento de los tipos de inters, la introduccin de elementos perturbadores en las expectativas econmicas, el desplazamiento o sustitucin de parte del gasto privado por un mayor gasto pblico (efecto de expulsin o desplazamiento), el agravamiento de la balanza de pagos, etc. (13) . TCNICAS DE PROGRAMACIN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO Tcnicas de programacin La funcin principal del presupuesto pblico consiste en facilitar la evaluacin de los proyectos y realizar comparaciones entre ellos, en funcin de los beneficios obtenidos (anlisis beneficio-costo), a fin de determinar una escala de prioridades. Esta tarea no se ve facilitada por la presentacin tradicional del documento presupuestario, ello en razn de las siguientes consideraciones: 1.- El presupuesto suele estar organizado sobre la base de la clasificacin institucional del Estado, donde no es posible apreciar las relaciones de interdependencia que existen entre los diferentes departamentos ministeriales. Por tal motivo, resulta a veces imposible estimar todos los costos involucrados en determinada actividad especfica, dificultndose el clculo de los beneficios que ellas producen. 2.- Su presentacin coloca mayor nfasis en lo que el gobierno compra o paga materiales, equipos, sueldos, etc.- apoyndose en la clasificacin tradicional por objeto del gasto; antes que, en lo que se pretende obtener con los recursos financieros asignados. De all, que no se establezcan relaciones insumo-producto, y que no se tenga ninguna base para comparar la eficiencia relativa de los programas de un ao a otro, o entre distintas alternativas para obtener los mismos resultados finales. 3.- La rigidez del presupuesto, desconoce las implicaciones y compromisos futuros derivados de la ejecucin durante el ejercicio presupuestario (14). Presupuesto por programas Las dificultades del presupuesto tradicional fueron reconocidas durante dcadas, se hicieron muchas sugerencias para corregirlas y algunas tentativas fueron propuestas. El enfoque principal, en trminos de organizacin presupuestaria, fue la sustitucin del tradicional ministerio y del nfasis del gasto en lo que se compra, por el presupuestoprograma. El programa pone mayor atencin en primer lugar, en las cosas que un gobierno obtiene, en el resultado final, como por ejemplo, la eliminacin de la marginalidad, el suministro de agua potable a las poblaciones urbanas, la electrificacin rural, la disminucin del analfabetismo, el control de las enfermedades endmicas, la construccin de viviendas de inters social, etc. El programa de construccin de autopistas, no es slo su construccin, sino permitir un medio de transporte rpido y seguro para un elevado nmero de personas. 153
En segundo lugar, el presupuesto por programas, relaciona las distintas producciones o programas y los insumos que las mismas requieren. La actividad de cada ministerio se clasifica en programas, que a su vez se sub-dividen en sub-categoras (sub-programa, actividad o proyecto, tarea u obra). Cada programa resume un conjunto de acciones tendentes al logro de una determinada produccin terminal conforme al objetivo establecido. Las principales ventajas de un presupuesto estructurado por programas son (15): Es un instrumento de poltica econmica, de planificacin a corto plazo y de racionalizacin administrativa. Permite delimitar responsabilidades, ya que a nivel de cada programa existen unidades ejecutoras responsables. Ofrece una base ms racional para la evaluacin de los requerimientos financieros de las dependencias pblicas por parte de la oficina central del presupuesto y de la Asamblea, al concentrar la atencin en las cosas que el gobierno realiza en vez de lo que adquiere. Posibilita el establecimiento de coeficientes de medicin, al presentar mejor informacin sobre costos y beneficios que facilitan el control de resultados. En Venezuela est vigente el presupuesto por programas desde el 30-7-76, como instrumento de planificacin, gobierno y administracin, sustituyendo de esta manera la concepcin tradicional del presupuesto, donde se enfatizaba en lo que el gobierno gastaba en lugar de lo que ste pretenda realizar. La Constitucin de 1999 (art. 313) y la LOAFSP en su artculo 32, dan continuidad a la metodologa del presupuesto por programas, al requerir la identificacin de la produccin de bienes y servicios que cada uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los crditos presupuestarios correspondientes. Adicionalmente, el reglamento N 1 de la LOAFSP en su artculo 2, determina que los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, formularn y aplicarn la tcnica de elaboracin del presupuesto por programas y las categoras equivalentes a programas, subprogramas, proyectos, actividades y obras, y la aplicarn en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto.
Sistema de planificacin- programacin y presupuesto (PPBS) El sistema de planificacin-programacin y presupuesto, ms conocido por sus siglas en ingls PPBS, es una tcnica, cuyo propsito es la de servir como instrumento para la planificacin, gestin y control de los gastos pblicos. Fue desarrollada en los Estados Unidos en 1961 por el ministerio de la defensa, extendindose rpidamente su campo de aplicacin a otros departamentos de la administracin pblica norteamericana, y posteriormente, adoptada por la Gran Bretaa y Francia bajo diferentes nombres, pero con el mismo fin (16). El PPBS integra la planificacin de las actividades gubernamentales a largo plazo y la programacin de las acciones especificas, con la elaboracin del presupuesto anual, valindose para ello del presupuesto por programas, de distintas tcnicas cuantitativas y del anlisis beneficio- costo (17) . La planificacin comprende en primer lugar, la formulacin de una estrategia a largo plazo, la cual no es ms que la resultante sustantiva de las conclusiones ms profundas y exhaustivas del diagnostico de la economa y del programa poltico del partido que rige los destinos del gobierno, asimismo, seala las acciones que deben tomarse para que el camino a seguir conduzca al mayor acercamiento a la denominada imagen objetivo deseada. Toda estrategia debe contener como elementos bsicos un conjunto de objetivos y una trayectoria; esta ltima viene determinada por las acciones, que con una secuencia lgica, deben tomarse 154
en el transcurso del tiempo. Las acciones suelen ser programas o proyectos de desarrollo o medidas integrantes de un proceso de poltica econmica y social (18). La programacin, comprende el enunciado de las relaciones insumo-producto, junto al anlisis y seleccin de las distintas alternativas para el logro de los objetivos propuestos. La definicin de programas y metas, y su eleccin entre ellos, tambin forma parte de las actividades incluidas en la fase de programacin. Esta etapa, concluye con la elaboracin de un programa anual o plurianual, generalmente denominado plan fsico-financiero o plan anual operativo financiero. El presupuesto, no es ms que la expresin en trminos de autorizaciones de crditos presupuestarios, de las partidas anuales de ejecucin de los proyectos previstos, habida cuenta de las restricciones financieras a corto plazo (19). Fases del ciclo presupuestario El presupuesto es un documento que tiene su origen en un proceso o ciclo presupuestario, al que, a la vez, impulsa, de forma que la aprobacin del documento no pone final al proceso, sino que, por el contrario, sirve de origen para la continuacin del mismo. El ciclo presupuestario comprende la secuencia de fases por las que atraviesa el presupuesto. Estas fases son: la formulacin y preparacin del presupuesto por el gobierno; discusin y aprobacin por el parlamento; ejecucin presupuestaria, control y evaluacin de las partidas, metas y objetivos trazados. Cada una de ellas es igualmente importante dentro del sistema presupuestario, y por lo tanto, estn debidamente vertebradas e integradas entre si. Es indudable que, de nada servira una formulacin presupuestaria tcnica y eficientemente realizada, sino se adoptan las decisiones y medidas con la intencin de convertirlas en hechos. No puede existir divorcio -ni siquiera desencuentros significativos- entre la previsin y la ejecucin. Naturalmente que las limitaciones humanas para conocer con anticipacin el futuro y los cambios que se van operando continuamente en la realidad, hacen que surjan desajustes ex-ante, pero las labores de evaluacin, efectuadas de manera eficiente y oportuna, permiten detectar y contribuir a la correccin anticipada de las desviaciones indeseables entre la formulacin -con la modificacin del presupuesto aprobado- y la ejecucin, de acuerdo con el mejor conocimiento de la realidad con los cambios que se hayan operado en ella. As, se procura lograr el ajuste que permita alcanzar la igualdad ex-post de las dos etapas. En consecuencia, existe una profunda e imprescindible interrelacin entre todas las etapas del proceso presupuestario y, por lo tanto, no caben separaciones por razones de metodologa. Esto lleva a afirmar que el presupuesto es un proceso de previsin, ejecucin, control y evaluacin de resultados donde es imprescindible que la informacin completa y detallada se vaya formando en cada etapa para ser aprovechada en la siguiente (20). Formulacin Le corresponde al ejecutivo la obligacin de la elaboracin del presupuesto. En Venezuela, esta responsabilidad recae sobre la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), rgano rector del Sistema Presupuestario Pblico y estar bajo la responsabilidad y direccin de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remocin del Ministro de Finanzas. (Art. 20 LOAFSP) Discusin y aprobacin de la ley de presupuesto El derecho de los representantes del pueblo a decidir la cuanta y composicin de los ingresos y gastos pblicos va estrechamente unido al nacimiento de la propia institucin presupuestaria. Esta atribucin conferida al parlamento de aprobar el presupuesto estatal est consagrada como principio constitucional. En Venezuela el articulo 313 de la Constitucin Nacional establece la obligacin que tiene el ejecutivo de presentar a la Asamblea el proyecto 155
de ley de presupuesto. Asimismo, el art. 38 de LOAFSP, fija como fecha de presentacin del proyecto de ley por ante la Asamblea Nacional antes del quince de octubre de cada ao. Es competencia del poder legislativo la discusin y aprobacin de proyecto de presupuesto para el gobierno central; no as los presupuestos de los entes de la administracin descentralizada, los cuales son aprobados por el Presidente de la Repblica en consejo de ministros. De lo sealado en el pargrafo anterior se desprende que una parte sustancial de los recursos que maneja el sector pblico y donde precisamente est el grueso de las inversiones que realiza dicho sector, escapan del mbito de aprobacin y discusin del parlamento. No obstante, para fines informativos se enva a la Asamblea Nacional el Presupuesto Consolidado del Sector Pblico (Art. 75 LOAFSP) La ejecucin del presupuesto La ejecucin de la ley de presupuesto corresponde a la tercera fase por la cual atraviesa la vida de un presupuesto y es la ms importante, porque es la puesta en prctica de dicha ley, por parte del poder ejecutivo. Los presupuestos tienen vigencia para un periodo de duracin regular, comnmente un ao. Este periodo presupuestario coincide regularmente con el ao calendario, pero pueden darse excepciones a esta regla (Reino Unido, Estados Unidos, etc.). Con posterioridad al 31 de diciembre no podrn asumirse compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en tal fecha, y los crditos presupuestarios no afectados por compromisos caducarn sin excepcin (art. 56, LOAFSP). Durante la ejecucin del presupuesto pueden ocurrir modificaciones a los gastos tanto de orden externo como interno; las primeras se refieren a los crditos adicionales decretados por el ejecutivo, previa autorizacin del parlamento, para cubrir gastos necesarios no previstos, o crditos presupuestarios insuficientes. Las de carcter interno, consiste en la utilizacin de las denominadas rectificaciones al presupuesto, para atender gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio o para aumentar los crditos presupuestarios que resulten insuficientes. El traspaso de crditos es la otra modificacin de orden interna y que puede ser utilizada por el Presidente de la Repblica, en consejo de ministros, previa aprobacin de la Asamblea Nacional (Reglamento N 1 LOAFSP) (21). Control El gobierno necesita fiscalizar las operaciones a que da lugar la ejecucin del presupuesto, para conocer su alcance y poder introducir oportunamente las enmiendas y los cambios de rumbo que las circunstancias aconsejen. Existen diversos tipos de control, atendiendo tanto al rgano encargado de efectuarlo como a la finalidad perseguida con el mismo. Desde la primera perspectiva conviene distinguir un control interno o administrativo y un control externo. El primero se le asigna a un organismo inserto en la propia administracin pblica, y es un control previo o simultneo a la realizacin de los ingresos o gastos presupuestarios (Ttulo VI LOAFSP). El control externo se encomienda, en primera instancia, a un organismo independiente del gobierno (Contralora General de la Repblica), para que realice el examen y comprobacin de las cuentas presentadas por la administracin sobre los ingresos y gastos realizados y, posteriormente, estos resultados son remitidos al parlamento. Ese control externo se realiza a posteriori, despus de que hayan sido aplicados los ingresos y pagos presupuestarios. Las finalidades de la intervencin y control del presupuesto son bsicamente dos y dan lugar a diferentes tipos de control: la primera es una finalidad de orden poltico, preocupada por verificar que la realizacin de los ingresos y gastos se ha atenido a la legalidad establecida y a los trminos del mandato otorgado por el parlamento al gobierno; la segunda, 156
se trata de una finalidad de tipo econmico, dirigida a comprobar y garantizar la eficacia en la administracin de los recursos presupuestarios (22). La evaluacin del presupuesto La evaluacin del presupuesto se enumera como la ltima de las fases del ciclo presupuestario, aunque ms bien est implcita en todas ellas. En efecto, la evaluacin debe ser un proceso permanente en toda la vida del presupuesto, continuamente realizada a todo nivel de la administracin, ya que es el nico medio apropiado para vigilar el grado de avance en el cumplimiento de los programas.(Arts. 59-61 LOAFSP)
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NOTAS AL CAPTULO XI (1) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983, p. 411 (2) RODRIGUEZ, A. Jos, Elementos de Economa Presupuestaria. Ed. Ministerio de Hacienda, Caracas 1973. pp. 162-68 (3) CERF. Op. cit. pp. 428-33 (4) Ibid. pp. 434-35 (5) DUE, John et al. Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. p. 159 (6) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 246-48 (7) Ibid. p. 251 (8) Ibid. pp. 253-54 (9) Ibid. pp. 256-59 (10) Ibid. pp. 259-60 (11) Ibid. pp. 230-45 (12) BEVERIDGE, William, Full Employment in a Free Society. Londres 1944 (13) Enciclopedia Prctica de Economa. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Presupuesto y Dficit Pblico por Braulio Medel Cmara. pp. 138-39 (14) DUE, John et al. Op. cit. p. 60 (15) OCEPRE. Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico Venezolano Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, p. 168 (16) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Dpenses Publiques. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1978. p. 235 (17) DUE, John et al. Op. cit. p. 161 (18) OCEPRE Op. cit. pp. 22-23 (19) LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgtaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. p. 55 (20) OCEPRE. Op. cit. p. 70 (21) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 279-80 (22) Enciclopedia Prctica de Economa. Op. cit. p. 126
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XII IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA Los elevados y siempre crecientes gastos que el estado moderno tiene que atender ao tras ao para lograr la satisfaccin de las necesidades colectivas, como es bien sabido, deben fundamentalmente ser cubiertos con la colaboracin econmica que a travs del pago de impuestos y otros tributos han de prestarle las personas naturales y jurdicas sometidas a su soberana fiscal, o sea, el sector privado de la economa. Uno de los mtodos para determinar en qu proporcin deben colaborar los contribuyentes con el financiamiento de los gastos pblicos es el llamado capacidad de pago, del cual hemos hablado en el capitulo noveno. La capacidad tributaria o de pago se mide principalmente en base a tres enfoques de la riqueza, o sea, la riqueza ganada o renta, la riqueza gastada o consumo y la riqueza poseda o patrimonio. Pero es la renta o enriquecimiento de los contribuyentes, o sea la riqueza ganada, la forma ms directa, creciente, general y segura para medir tal capacidad de pago - aunque no exenta de crticas como veremos ms adelante- y por ello, el impuesto sobre la renta constituye el tributo ms utilizado en los modernos sistemas tributarios, no slo por su mayor rendimiento, sino tambin por su equidad, neutralidad y elasticidad. En este capitulo abordaremos las cuestiones relativas a la naturaleza del impuesto sobre la renta de las personas y en una segunda seccin, estudiaremos la determinacin del enriquecimiento. NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS Qu causas han hecho tan popular al impuesto sobre la renta en casi todos los pases del mundo? Contestar a esta pregunta nos llevara a evaluarlo en trminos de lo que conocemos como principios de tributacin. De otro lado, no basta nicamente que el impuesto desde un punto de vista global satisfaga moderadamente los objetivos de equidad, eficiencia y elasticidad, sino que es necesario para fines administrativos, definir especficamente lo que se entiende por renta, para as establecer la materia imponible. En una primera parte analizaremos las caractersticas que debe cumplir el impuesto sobre la renta para que sea ptimo, posteriormente, nos enfrentaremos a los diferentes conceptos de renta, y sus implicaciones tanto de equidad y eficiencia como administrativas. Caractersticas generales El impuesto sobre la renta, es uno de los pocos impuestos que se acercan al ptimo desde un punto de vista de satisfaccin simultnea de los objetivos de asignacin de recursos (eficiencia econmica), distribucin de la renta y un adecuado nivel de estabilidad y crecimiento econmico. El impuesto sobre la renta en primer lugar, desde un punto de vista terico, introduce distorsiones en la asignacin de recursos, al alterar la relacin ocio-trabajo en beneficio del primero, estimular el consumo en lugar del ahorro, etc., aunque, la evidencia sugiere que si se utilizan tasas progresivas moderadas, no provocara una elevada sustitucin de trabajo por ocio ni de ahorro por consumo. Por ello, podra considerarse relativamente neutro, al producir baja presin excedente. En segundo lugar, es altamente justo y equitativo, como vehiculo de distribucin de la renta. Tercero, el impuesto sobre la renta es un poderoso estabilizador 159
CAPTULO XII: IMPOSICIN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
automtico, por cuanto el producto del impuesto se eleva a medida que crece el ingreso (elstico) y decrece cuando ste disminuye. Por ltimo, el ajuste de sus tipos impositivos, influye determinantemente en la tasa de formacin de capital y por consiguiente, en el crecimiento econmico del pas. Por tanto el impuesto sobre la renta satisface un cierto nmero de objetivos de la sociedad, aunque de manera imperfecta (1). Aunado a las limitaciones del impuesto sobre la renta para cumplir satisfactoriamente con los objetivos de la sociedad, en la prctica, su labor se torna mucho ms difcil, dada la forma como est establecido en muchos pases. La gran cantidad de exoneraciones, desgravamenes y deducciones han mermado a lo largo de los aos, la capacidad del impuesto de satisfacer los objetivos enunciados anteriormente. Tal como hemos apuntado cuando se trat el tema referente a la interdependencia entre las funciones del gobierno (capitulo I), cualquier ajuste que se haga en el instrumento impuesto-gasto, repercute en el equilibrio de las dems ramas del gobierno. Si los impuestos se utilizan para redistribuir la renta o para estabilizar la economa, simultneamente alteran las pautas de produccin y consumo, y por consiguiente se entra en conflicto con la asignacin de recursos. De la misma manera, polticas fiscales destinadas a estimular el ahorro, la inversin y el crecimiento econmico, pueden ocasionar efectos adversos sobre el estado de distribucin de la renta. Si sta es la situacin, entonces Cul debera ser la estructura ptima del impuesto sobre la renta para cumplir separadamente con los objetivos de las funciones de asignacin, distribucin y estabilizacin, y adems, acercarse lo ms posible al bienestar de la sociedad, habida cuenta de las restricciones impuestas? Entre aquellas caractersticas ms relevantes que debe tener el impuesto sobre la renta se sealan (2): 1. Equidad horizontal. Todo ingreso, independientemente de su origen debe ser gravado uniformemente. Si la medida de la capacidad de pago es el ingreso, entonces, cualquiera variacin de la tasa segn la fuente del ingreso conduce a una discriminacin. La aplicacin del concepto de equidad horizontal plantea adems de las limitaciones sealadas en el Captulo IX, otras relacionadas con la eficiencia econmica. Como quiera que la oferta de los factores no es similar, el tratamiento uniforme a las distintas fuentes de ingreso resultara en una ineficiente asignacin de recursos. Contrariamente, pensar en tasas diferenciales para corregir la desigual oferta de factores, adems de las complicaciones administrativas que produce, seria violatorio del principio de equidad. Otra excepcin a la aplicacin del principio de equidad horizontal, surge cuando el mercado falla en asignar eficientemente los recursos debido a la existencia de externalidades u otras circunstancias. En este caso, bien pudiera valer la pena, apartarse de la norma y tratar diferentes fuentes de renta de distinta manera. Aunque existen otros procedimientos ms eficientes para corregir esas imperfecciones del mercado, como la utilizacin de regulaciones, impuestos especficos y subsidios (3). Una vez que la regla de la equidad horizontal es abandonada, como sucede en Venezuela y en otros pases, el impuesto sobre la renta se convierte en fuente de ineficiencias e injusticias. El impuesto sobre la renta en Venezuela, a pesar de las numerosas exenciones previstas, conserva las lneas maestras del principio de la equidad horizontal, ya que se gravan casi todas las rentas independientemente de su origen (sistema global), o sea rentas del capital (renta de la tierra, alquileres de inmuebles, intereses, etc.), trabajo (sueldos y salarios) o rentas mixtas (beneficios de los empresarios, beneficios de empresas industriales, comerciales y agrcolas, etc.). Para nuestra ley, renta, es no slo toda ganancia liquida que provenga regular y peridicamente de una fuente permanente, sino tambin todo incremento del patrimonio, cualquiera que sea la fuente de donde provenga, todo ingreso en especie o en dinero que haga ms rico a 160
quin lo recibe y que no represente un reembolso de capital, ya provenga del trabajo, del capital o de ambos factores a la vez (4). 2.- Equidad vertical. El tratamiento de los desiguales de una manera diferente se justifica ampliamente desde un punto de vista de la distribucin del ingreso. Cuestiones como el nmero de hijos, gastos mdicos y educativos, las exenciones al mnimo de subsistencia, etc., deben ser consideradas para asegurar que la carga del impuesto que incide sobre las familias cumpla con los objetivos de la funcin de distribucin. En nuestro pas el principio de la equidad vertical, se encuentra garantizado, como ya lo habamos mencionado en el captulo noveno, por las normas constitucionales 133 y 316, segn las cuales todos estn en el deber de colaborar con el financiamiento de los gastos pblicos a travs del pago de impuestos, establecidos segn la capacidad econmica del contribuyente. 3.- Progresividad. Otra caracterstica no menos importante que debe cumplir el impuesto sobre la renta para satisfacer los objetivos de equidad y justicia social, es la progresividad de sus tipos impositivos. La estructura impositiva debe ser progresiva, conforme a la creencia popular de que la doctrina de la capacidad de pago exige progresin. La progresin, segn vimos en el Captulo IX, slo puede ser justificada en trminos de equidad, ya que no existe ninguna evidencia cientfica que la avale. De otro lado, elevadas tasas progresivas podran ocasionar distorsiones en la oferta de trabajo, ahorro y en la formacin de capital. 4.- Elasticidad. La estructura impositiva debe ser lo suficientemente elstica como para amortiguar los cambios de la actividad econmica, generando los recursos necesarios para financiar los programas de gastos, sin que sea menester revisar con frecuencia la tasa, y 5.- Comodidad y simplicidad. Esta caracterstica es tan importante como las anteriores. El impuesto debe ser diseado de manera que facilite su cumplimiento y ejecucin, lo que a su vez acta en resguardo del logro de los dems objetivos. La retencin peridica de una porcin del impuesto total a pagar, introduce gran comodidad al sistema, eliminando grandes complicaciones administrativas. La definicin de renta Para algunos autores como el alemn Georg Shanz, se considera renta todo ingreso que incrementara el patrimonio. As, esta nocin amplsima incluye no solamente los ingresos de naturaleza peridica y de fuente permanente (retribucin monetaria de los factores) sino tambin aquellos ocasionales, tales como las ganancias de capital, donaciones, herencias, legados y ganancias fortuitas. Para obtener la renta como incremento patrimonial debe establecerse un balance entre dos estados patrimoniales tomados en periodos distintos, el incremento resultante se considerar renta, adems habra que aadir a este resultado el consumo de bienes (5). Henry Simons (6), amplia el concepto de bienes de naturaleza consumible, dndole un sentido econmico a la definicin de renta. Para l, renta, es el ingreso de una persona durante un periodo dado, representado por la suma del consumo ms el incremento neto del patrimonio individual (7). I.- El valor del consumo financiado durante un periodo determinado viene representado por los siguientes elementos: 1.- Ingresos provenientes de la retribucin normal y peridica de los factores de la produccin; transferencias en especies; ganancias fortuitas; donaciones, herencias y legados; indemnizaciones de seguros y anualidades, ms, 2.- bienes y servicios de produccin propia (autoconsumo), ms, 3.- el valor de uso de bienes de consumo durable, como por ejemplo viviendas. 161
II.- El incremento neto del patrimonio individual proveniente de la acumulacin neta de ahorros o por incrementos de valor de la propiedad (ganancias de capital) medido a precios de mercado. Transferencias no monetarias (especie) Bajo el concepto de renta expuesto por Simons, constituyen ingresos los pagos en especie representados por comidas, bebidas, alojamiento, uso de vehculos de la empresa, vacaciones pagas, servicio mdico gratuito, descuentos sobre compras, etc. Cul debera ser el valor que debiera incluir una persona como ingreso por aquellos bienes o servicios recibidos como consecuencia de su posicin ejecutiva en una empresa? Si los ejecutivos tuvieran que pagar de su propio bolsillo, todas aquellas retribuciones en especie que reciben de las empresas, entonces lo ms seguro es, que no pagaran por ello. De all que incluir como renta el valor comercial de esas compensaciones seria injusto. La norma lgica seria valorar estos servicios al precio que la persona estara dispuesta a pagar voluntariamente por ellos, solucin por dems impracticable. En muchos pases, aquellos pagos directos en especie son gravables a su valor comercial o equitativo. En Venezuela, los ingresos en especie gravables son aquellos que se originan por concepto de ganancias fortuitas provenientes de premios en especie como rifas de apartamentos, carros, electrodomsticos, etc. y los dividendos pagados en especie (arts. 1, 64, 68 y 72 de la Ley ISR G.O. N 5566 del 28-12-2001), los cuales deben ser declarados y gravados a la tasa proporcional del 34%. La exoneracin de las compensaciones en especie ha provocado como resultado, que las empresas se ven estimuladas de ofrecerlas a sus ejecutivos en lugar de pagos equivalentes en dinero. Esta situacin, adems de la pequea distorsin que produce en la asignacin de recursos, discrimina en favor de aquellas personas que reciben beneficios gratuitos. Bienes y servicios de produccin propia En la sociedad moderna, la mayora de las personas ganan sus ingresos por medio del sector monetario de la economa, pero tal vez produzcan algunos bienes o servicios para su propio uso. Un granjero produce y consume sus propios alimentos; algunos se dedican a cultivar flores y hortalizas; otros, pueden reparar ellos mismos el automvil o pintar la casa. Todos estos bienes y servicios son renta segn la definicin de Simons, porque constituyen un crecimiento de la riqueza, exactamente, por lo mismo que constituyen un crecimiento, los salarios usados para comprar todos esos bienes y/o servicios. Sin embargo son excluidos del ingreso gravable por diversas razones: 1.- Administrativas: Hay muchas dificultades en descubrir estas actividades, a menos que las personas las declaren voluntariamente. 2.- Delimitacin y valoracin: Cmo puede distinguirse entre lo que una persona hace por placer y el ingreso equivalente que le produce por emprender una actividad? No existe una clara lnea divisoria. Muchas actividades productivas, emprendidas voluntariamente por los seres humanos, se realizan por el slo placer que ellas comportan. Si se tuviera que pagar impuestos por el valor de todo cuanto produce el huerto, las personas seguramente dejaran de cultivarlo. Como consecuencia de los problemas antes mencionados, tales bienes y/o servicios suelen no gravarse, introduciendo discriminaciones en favor de las personas que producen sus propios bienes en lugar de comprarlos, lo que conduce a un trato desigual de personas en condiciones iguales. De otro lado el estimulo a la produccin propia de bienes en lugar de la 162
compra, desmejorara las condiciones de eficiencia que se lograra, si las personas se dedicaran a sus propios empleos. Un caso que merece especial atencin dentro de los bienes y servicios de produccin propia, surge con el trabajo del ama de casa, aunque forma parte del producto real de la sociedad, no aparece reseado en las estadsticas. Si la mujer se emplea y contrata una empleada de servicio para realizar las labores domsticas, su ingreso se grava por completo, ms, si por el contrario se dedica a los quehaceres de la casa, no surge ninguna obligacin impositiva. De all que resulta inevitable una distorsin de las pautas de trabajo. La plena imposicin de la renta del salario de la mujer, sin la adecuada deduccin de los gastos hechos para cuidar de los nios y encargar de las tareas domsticas a terceros, discrimina contra las madres empleadas. Valor de uso de bienes de consumo durable: vivienda ocupada por el propietario El uso del concepto restringido en lugar de la definicin de Simons, lleva a excluir del impuesto el valor de uso (alquiler) de toda vivienda ocupada por el propietario, lo que provoca graves inequidades y distorsiones econmicas. Si una persona decide colocar su dinero en la compra de inmuebles o en ttulos valores, utilizando el rendimiento de sus inversiones para pagar el alquiler de la vivienda que ocupa, estar sujeta a declarar como renta el inters o rendimiento de sus inversiones, y no podr deducir como un gasto lo que pague como alquiler. Pero, si invierte su dinero en la compra de una vivienda, no tendr que declarar como renta el alquiler que no ha tenido que pagar. La consecuencia es que se crean serias discriminaciones contra el arrendatario y se produce un fuerte estimulo artificial a comprar una vivienda, en lugar de alquilarla y realizar otras inversiones. La legislacin del impuesto sobre la renta en Venezuela no trata como renta al presunto valor locativo del inmueble propio utilizado como vivienda; aunque se permite desgravar lo pagado por el contribuyente en alquileres (art. 60, numeral 4), y se exoneran los intereses provenientes de cdulas hipotecarias, certificados de ahorro y cualquier otro instrumento de captacin de ahorro previsto en la legislacin sobre la materia (art. 14, numeral 9). La argumentacin de exonerar del pago de impuesto el ingreso que se obtendra si la vivienda se alquilara, es muy dbil, ya que los problemas administrativos que se crearan serian serios, pero no insalvables. Pero el principio de eximir esos ingresos imputados goza de una aceptacin tan amplia -a pesar de las distorsiones e injusticias- que un cambio de actitud es muy improbable. Un estudio de Henry Aaron (8), seala que los propietarios de vivienda, en su totalidad, dejan de pagar entre $7 a 9 mil millones del ISR (aproximadamente entre 17 y 20% de lo que pagan) por la exclusin del alquiler (unos $4 mil millones de los $79 mil millones) y otras concesiones. Aaron llega a la conclusin de que el consumo de viviendas es tal vez un 20% mayor de lo que seria de otra manera. Finalmente, las ganancias de la exclusin son altamente regresivas, ya que, los muy pobres no poseen vivienda propia y por tanto no se benefician; como la elasticidad-ingreso de la demanda de viviendas es muy superior a uno, serian los ms adinerados quienes se incentivaran ms para adquirir viviendas adicionales como resultado de sus ms elevadas tasas marginales del impuesto. Ello, por supuesto, conduce a una mayor oferta de viviendas para las clases ms adineradas que para aqullas de bajos ingresos, lo que choca con los patrones sociales. Donaciones, herencias y legados Bajo la definicin de renta de Simons, toda suma recibida en forma de donacin, herencia o legado debiera ser ingreso gravable.
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No obstante estas transferencias se excluyen por disposiciones especifica de la ley (art. 14, numeral 7, ejusdem). Las herencias y legados se gravan separadamente en casi todos los pases por las siguientes razones: 1.- Aplicacin de impuestos separados a tales ingresos, es decir impuestos sobre sucesiones, donaciones y ramos conexos segn la ley venezolana sobre la materia. 2.- Por ser un impuesto ms antiguo que el de la renta. 3.- Por constituir ganancias inesperadas y medios idneos para reducir la concentracin de la riqueza. 4.- Por constituir ingresos irregulares. 5.- Porque la capacidad contributiva depende en parte de la relacin entre el heredero y el difunto. No estn en mejor situacin la viuda y los hijos menores porque las propiedades pasen a su nombre, ya que antes disfrutaban del uso de la misma; pero, una persona al cual un to que nunca conoci le dej una herencia, gan lo mismo como si lo hubiera obtenido en la lotera o hubiese trabajado para ello. Todos estos argumentos justifican la aplicacin de un gravamen separado, sin que ello distorsione la estructura del impuesto sobre la renta. El gravamen por donaciones (regalos) se introdujo para evitar la evasin del impuesto sucesoral. Aunque introducir todos los donativos en la renta imponible creara diferentes problemas: muchas son difciles de descubrir; otras, comprenden la manutencin de parientes que no forman parte de la unidad familiar. Los regalos en especie, no slo crearan problemas de valoracin, sino tambin dificultades a quienes lo reciben (donatario), similares a las que surgen con cualquier gravamen de ingresos en especies. El donatario podra encontrarse en apuros para obtener el dinero con que pagar el impuesto y quiz, preferira no recibir la donacin. En resumen, suele considerarse preferible el tratamiento separado de herencias, legados y donaciones. Indemnizaciones de seguros de vida y anualidades Las indemnizaciones producto de plizas de seguro de vida comportan tres elementos: 1.- Compensacin pura de riesgo, surgida del alejamiento de la esperanza de vida estndar. 2.- Ganancias sobre primas abonadas, y 3.- Reembolso de sumas abonadas. De los tres elementos, slo dos constituyen renta en el sentido amplio del trmino: compensacin pura de riesgo y ganancia sobre primas abonadas. El reembolso de sumas abonadas no es ms que una devolucin de ahorros, y por lo tanto no puede considerarse como ingreso. En la mayora de los pases no son gravadas las ganancias (intereses) sobre el monto de las primas, salvo cuando el titular de la pliza obtiene ganancia de ella, como cuando ocurre con una pliza dotal, en la cual, la suma en exceso de las primas pagadas est sujeta a gravamen. Aqu no existe ningn elemento por compensacin pura de seguro. Por tanto el sistema actual comporta adems de una importante evasin de impuestos, una distorsin en las polticas de inversin de las personas pudientes que desean dejar propiedades a sus herederos; como consecuencia de ofrecer el seguro de vida enormes ventajas impositivas, ya que las ganancias estn exentas del pago de impuestos hasta el da de la muerte. En el caso de las anualidades por pensiones de retiro, representan un tipo de pago en particular engorroso por la dificultad de diferenciar la ganancia de lo que es capital. Veamos el caso de una persona que se retira a los 65 aos, edad a partir de la cual comienza a cobrar una renta vitalicia. Si ella sobrevive slo algunos aos, los pagos que recibe constituyen 164
reembolso de capital y por tanto no son gravables. Pero si vive hasta los 95 aos, recuperar el capital depositado en el fondo de pensiones ms algo ms (ganancias gravables). Qu hacer ante esta situacin? La solucin, por dems arbitraria, a que se ha llegado por desconocer la esperanza de vida, es dividir la cantidad recibida en dos partes iguales, gravando slo la que se considera renta (ganancia). En Venezuela estn exentas del pago de impuesto sobre la renta las indemnizaciones laborales y los intereses de las prestaciones sociales, as como los proventos de los fideicomisos laborales; las indemnizaciones de seguros, slo cuando no se hubiere descargado la prdida habida, ya que en caso contrario, se declaran como ingreso y quedarn gravadas; las pensiones de retiro, jubilacin o invalidez (art. 14, numerales 4, 5 y 6 ejusdem). Ganancias de capital Las ganancias de capital son incrementos en el valor neto de la propiedad. Se suman todos los activos, incluyendo el dinero, crditos, derechos de propiedad y propiedades inmobiliarias, y a ese total se le deducen todas las obligaciones con terceros. El resultado es el patrimonio neto. La diferencia entre dos estados del patrimonio neto, al comienzo y final del periodo, representa el incremento neto patrimonial valorado a precios de mercado. Este incremento o ganancia de capital constituye un enriquecimiento que debe ser gravado segn el amplio concepto de renta definido por Simons, independientemente si se hubieran transformado en dinero, es decir, si se ha realizado, o se ha retenido en los activos revaluados. Anlogamente, la depreciacin se toma en cuenta automticamente, por cuanto los cambios en el valor de los activos reales (fijos), ya se deban al uso o desgaste o a cualquier otra razn, se reflejan en el clculo determinado de esta manera. Este enfoque de la cuestin difiere del mtodo contable tradicional, segn el cual la renta se reconoce solamente cuando las ganancias se convierten en dinero. Como el estado de ganancias y prdidas est destinado a mostrar los beneficios (prdidas) procedentes slo de las operaciones corrientes, no registra todos los cambios de valor durante el periodo. De acuerdo con esto, los activos tienen que aparecer por su valor segn libros en el balance general: las ganancias o prdidas derivadas de cambios en su valor, que no sean las de uso o desgaste, estimadas por su depreciacin presunta, no pueden ser registradas hasta tanto se hagan efectivas. El mtodo contable tradicional, es decir el que trata las ganancias o prdidas por cambios de valor cuando se realizan, viola el principio de la neutralidad impositiva, ya que, interfiere en las decisiones de comprar o vender activos de capital, al discriminar en favor de las personas que disfrutan de incrementos del patrimonio neto no hechos efectivos (9). Ganancias de capital, inflacin y tasas de inters. Una parte importante de las ganancias de capital surge del incremento de valor de las acciones de las sociedades de capital, las cuales en el transcurso de los aos han mostrado una tendencia creciente. La otra fuente principal proviene de aumentos de valor de los bienes races (plusvala) como consecuencia del aumento de la demanda de inmuebles, originada sta a su vez, por un continuo crecimiento de la poblacin y la actividad econmica. An cuando desde un punto de vista global, las ganancias de capital entran en la definicin de Simons, su imposicin no es ajena a interrogantes que surgen como consecuencia de la incidencia de dos factores: 1.- Inflacin. El problema entre las ganancias de capital y la inflacin no se refiere a si son gravadas en trminos reales o nominales, sino ms bien, a que la inflacin afecta tanto el rendimiento como la base del capital. Por ello, en general, las personas que obtienen ganancias de capital durante un periodo de inflacin, estn en una situacin mucho mejor que aquellas que tienen activos financieros de renta fija (bonos); ya que, el crecimiento del dinero, a una determinada tasa de inflacin, proveniente de las ganancias de capital, es mucho mayor, que el correspondiente a otras formas de ingreso. 165
Esta diferencia puede tener consecuencias ms o menos graves dependiendo de la tasa de inflacin. Si la inflacin es moderada, no es necesario realizar ajustes para corregir las inequidades o discriminaciones entre las ganancias de capital y otras formas de ingreso. Pero, cuando estamos en presencia de tasas elevadas, no ocurre lo mismo, ya que el exceso de gravamen que recae sobre las ganancias de capital es tan grande que amplia la brecha entre sta y las otras formas gravable de ingreso. La solucin a este problema no es fcil, muchas alternativas han sido propuestas para corregir la situacin, entre ellas, la indexacin de las ganancias de capital, pero, los resultados no han sido del todo satisfactorios por las dificultades que se han presentado. 2.- Tasa de inters. Otro factor que incide sobre las ganancias de capital es el tipo de inters. Si ste baja en el mercado, el precio de los bonos podra aumentar, dando origen a ganancias de capital. La ganancia proveniente del cambio de precio de los ttulos valores puede ser empleada por las personas para la compra de bienes de consumos o de ttulos. Si se adquieren bienes de consumo inmediatamente se computa la ganancia; pero si se compran ttulos, en cierto modo no se realiza ninguna ganancia, aunque deban pagar impuestos. No es fcil distinguir entre el segundo caso y el primero, y por lo general, como los tenedores de ttulos se benefician con menores tasas de inters, casi no se necesitan ajustes especiales. El asunto en los ltimos aos ha sido ms bien lo contrario: aumento en las tasas de inters que han ocasionado una baja en el precio de los ttulos-valores. En este caso la persona al vender puede deducir la prdida hasta cierto monto. La tributacin de las ganancias de capital en Venezuela presenta varios aspectos. Primero las ganancias de capital de activos transferidos por donacin o legado estn efectivamente exentas (art. 14, numeral 7 ejusdem); segundo, las ganancias de capital por utilidades no distribuidas y repartidas como dividendos en acciones estn gravadas con una tasa proporcional (art. 67 ejusdem), no as las provenientes de revalorizaciones de activos y repartidas por la empresa bajo la forma de cancelaciones o disminuciones de deudas a favor de los accionistas (art. 23, pargrafo cuarto), y tercero, la ganancia de capital de la venta de la vivienda personal est exonerada si: la vivienda ha sido inscrita; el ingreso bruto de la vivienda se reinvierte en una nueva vivienda en un plazo no mayor de dos aos o, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la venta y se conserva la nueva vivienda durante cinco aos (art. 17 ejusdem). Caractersticas de las ganancias de capital. Aunque las ganancias de capital constituyen renta, existen ciertas diferencias entre ellas y otros tipos de renta, que influyen marcadamente en el tratamiento impositivo: 1.- Se gravan en el momento de realizarlas, y dependen de los cambios de la actividad comercial, de all su carcter irregular. 2.- Se pudiera evitar el impuesto a las ganancias de capital transmitiendo el patrimonio a los herederos. 3.- Poseen un alto grado de convertibilidad. 4.- A diferencia de la mayora de las rentas, los resultados pueden ser positivos o negativos, porque el valor de las propiedades as como puede bajar, tambin puede subir. 5.- Durante periodos de elevada inflacin, no constituyen, en gran parte, ingresos reales (ilusin monetaria).
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ENRIQUECIMIENTO NETO El concepto de renta tiene que definirse en trminos netos. Los costos de producir la renta deben deducirse de los ingresos brutos, independientemente del concepto de renta utilizado para fines impositivos. Cundo un gasto es considerado para fines de produccin de renta y cundo es un gasto de consumo, o sea, de utilizacin o empleo de la renta? La distincin entre lo que es consumo y lo que constituye coste de produccin no es clara en el moderno impuesto sobre la renta. La mayora de los costos y gastos de produccin como por ejemplo: sueldos y salarios, costo de materiales, gastos de depreciacin y mantenimiento, intereses, impuestos etc. son gastos perfectamente identificables. Para que un gasto pueda ser deducido de los ingresos brutos como costo de producir renta debe satisfacer tres requisitos (10): 1.- Tienen que ser gastos destinados a la produccin de ingresos (origen) y no a la utilizacin (consumo) del mismo. 2.- Deben ser ordinarios y necesarios y, 3.- Deben ser de operacin y no de capital. El capital se deduce anualmente a travs de la depreciacin. Sin embargo existen otros gastos cuya identificacin presenta dificultades, siendo objeto las ms de las veces de decisiones arbitrarias. En esta parte de la seccin dedicada a la naturaleza del impuesto sobre la renta analizaremos en detalle, adems de aquellos rubros de gastos que presentan dificultades de identificacin, otros que por razones legales, son excluidos del ingreso gravable. As mismo, trataremos a continuacin las deducciones de carcter personal que son permitidas como artificios para subsidiar las necesidades preferentes, para finalmente, concluir con la aplicacin de la tarifa impositiva correspondiente. Ingresos no gravables (exonerados) Se excluyen por razones de poltica econmica y social una serie de ingresos, que de otra manera serian gravados (11). En Venezuela, al igual que en muchos otros pases, quedan exentos del pago del impuesto los enriquecimientos provenientes de una muy variada gama de actividades (art. 14 de la ley ISR). Beneficencia, Seguridad Social y servicios conexos En muchos pases se eximen los pagos por transferencias correspondientes a la seguridad social y beneficencia, de los cuales no existe justificacin general. Sin embargo, la aparente justificacin es que las personas que reciben tales pagos de todos modos no pagaran impuesto y que tales pagos no deben gravarse. La legislacin venezolana exonera del pago del impuesto las pensiones por concepto de retiros, jubilacin o invalidez; las indemnizaciones laborales y los aportes patronales a las cajas de ahorro (art. 14, numerales 4, 6 y 8 ejusdem). Intereses de ttulos En Venezuela tanto el Reglamento N 2 de LOAFSP sobre el Sistema de Crdito Pblico, como la del impuesto sobre la renta, contempla la posibilidad de exonerar los intereses del pago del impuesto sobre la renta (art. 14, numerales 9 y 13 de la ley ISR). Las principales objeciones que se le hacen a esta poltica son: 1.- Ofrece una gran posibilidad de evitar el pago de impuestos a personas de los grupos de ingresos ms elevados. 167
2.- Se desvan las inversiones de los grupos pudientes hacia la tenencia de bonos pblicos, en detrimento de la colocacin en inversiones de capital de mayor riesgo (12). 3.- Constituye fuerte sacrificio del Fisco en mayor proporcin que lo que ganan los estados y municipios. Adems este subsidio puede incrementar la propensin relativa de los gobiernos a recurrir al emprstito en lugar de la imposicin. En conclusin, seria muy conveniente eliminar las exoneraciones y en cambio implementar subvenciones bien estudiadas para alentar ciertas actividades. Semejante poltica reducira las injusticias del impuesto sobre la renta y pondra al descubierto el verdadero costo de la ayuda a ciertos grupos y actividades. Gastos de produccin o de consumo? Los gastos que se presentan a continuacin plantean serios problemas de identificacin para ubicarlos como de produccin o de consumo. Gastos para el mnimo de subsistencia (exencin de base)? Los clsicos afirmaban que el consumo para la subsistencia debera deducirse de la renta, considerando estos desembolsos como un costo de produccin. Una persona debe comer para poder trabajar. Pero, en lugar de permitir deducciones reales, la poltica es la de autorizar una exencin mnima para el contribuyente y sus familiares (13). Esta exencin cumple con varios objetivos: 1.- Elimina como contribuyentes a aquellas personas cuyos ingresos son tan reducidos que se les considera como faltos de capacidad contributiva. 2.- Personaliza la capacidad contributiva de acuerdo a las cargas de familia. 3.- Crea una considerable progresividad en la estructura impositiva para las personas que se encuentran justo por encima del mnimo imponible. Si bien la exencin de base es una concesin ampliamente aceptada por todos, a pesar de la enorme prdida de recursos que produce, debe estar sujeta a continuas revisiones, a fin de ajustar los mnimos de subsistencia a la capacidad contributiva real de las personas. A medida que el costo de la vida aumenta, el valor real de la exencin disminuye, lo que significa que es muy probable que personas o familias con niveles de ingreso por debajo del nivel mnimo de pobreza, queden por encima del nivel de subsistencia y paguen impuesto. La reforma de la ley de impuesto sobre la renta del 18 de diciembre de 1995, elimina la revisin peridica por ajuste inflacionario al cuantificar la exencin de base en funcin de un monto igual a 1.000 unidades tributarias (UT). De esta manera se vincula la exencin de base al ndice del costo de la vida; as para el ao 2005, la exencin de base era hasta por la suma de Bs. 2.940.000, ya que la UT es de Bs. 29.400. (Art. 121, numeral 15 del Cdigo Orgnico Tributario y art. 80 de la Ley ISR). La unidad tributaria es la medida de valor creada a los efectos tributarios, como medio que permite equiparar y actualizar a la realidad inflacionaria, los montos de las bases de imposicin, exenciones y sanciones, entre otros, con fundamento en la variacin del ndice de Precios al Consumidor (I.P.C.) Gasto en educacin Las personas intentan instruirse para aumentar sus ingresos de toda la vida y obtener ocupaciones ms deseables (costo), pero en parte, las anima tambin su satisfaccin personal. No hay manera eficaz de separar los dos elementos. Permitir la deduccin a los padres, 168
debera estimularlos a dar ms educacin a sus hijos y asignarles ms fondos para financiarla. En Venezuela los gastos de educacin son desgravables (art. 60, numeral 1, ejusdem). Gastos por cuidado de los nios y el trabajo domstico Cuando la esposa toma un empleo y contrata una empleada de servicio, debe pagar impuesto sobre sus ingresos Podr autorizrsele a deducir esos gastos necesarios para ganar la renta? La situacin se torna ms grave cuando la mujer es el nico sostn de la familia (14). Gastos de traslado y de mudanza Por el lugar donde reside una persona debe incurrir en ciertos gastos en viajar de su casa al lugar donde trabaja. Es un gasto necesario, por supuesto, pero es de suponer que un mnimo est cubierto por la exencin (rebaja) personal. Si una persona elige viajar una distancia mayor que la normal, lo hace porque as lo prefiere, y el gasto adicional es en esencia de consumo, para permitirse pagar un alquiler ms bajo, tener condiciones de vivienda ms agradables, mejores escuelas para sus hijos, etc. Los gastos de mudanza son otra cosa, ya que se presentan cuando una persona considera cambiar de empleo. En cierto modo son voluntarios pero, el no permitir su deduccin obrara en contra de la movilidad de la mano de obra. Gastos de viaje, representacin, aficiones y afines Hay cierta ambigedad cuando se refieren a ciertos tipos de viajes, agasajos, aficiones y otros gastos similares. Como distinguir entre los gastos por puro placer (consumo) y aquellos inherentes al trabajo? Viajes de trabajo combinados con descanso y entretenimiento, como por ejemplo, congresos de mdicos en lugares vacacionales; los gastos de relaciones sociales para agasajar clientes potenciales; compra de equipos agrcolas sofisticados ms all de lo estrictamente necesario, para satisfacer deseos de apariencia o simplemente de disfrute; etc. No hay solucin para este problema; desde un punto de vista administrativo no hay esperanza de poder delimitar entre gastos necesarios y superfluos. La deduccin de estos gastos favorece a ciertos grupos en relacin con otros, particularmente a los no asalariados y a los ejecutivos de las empresas. En Venezuela, los gastos efectuados por los empleados en sus viajes de trabajo no forman parte del sueldo y no tienen, por tanto, que ser incluidos entre sus ingresos (art. 16, pargrafo cuarto ejusdem). De la misma manera los gastos sociales de los altos empleados se excluyen del total anual percibido por el empleado por concepto de sueldo (art. 16, pargrafo segundo ejusdem). Desgravamenes personales Los desgravamenes son gastos autorizados por la ley para ser deducidos por el contribuyente de sus ingresos brutos como artificios para subsidiar las necesidades preferentes. Gastos mdicos Gastos mdicos mayores por enfermedades catastrficas reducen drsticamente la capacidad impositiva sobre una determinada renta, y su distribucin es muy desigual entre las distintas familias. Existe una fuerte justificacin para deducir aquellos gastos que excedan un mnimo habitual para la familia tipo. El monto y naturaleza de la deduccin debe guardar 169
relacin con un problema de salud del momento y hacerse con fines teraputicos. La deduccin tiene amplia justificacin segn los consensos generalmente aceptados de equidad. Lo pagado por concepto de gastos mdicos, odontolgicos y de hospitalizacin prestados al contribuyente y a las personas a su cargo son deducibles sin lmite alguno por el impuesto sobre la renta en Venezuela (art. 60 numeral, 3 ejusdem). Prdidas accidentales Las reducciones del patrimonio neto en el sentido de Simons, causadas por hurto, incendio, accidentes y otras contingencias y que superan la indemnizacin del seguro son deducibles. En Venezuela slo son aceptadas las prdidas de bienes propiedad del contribuyente cuando stos son destinados a la produccin de renta y que no hayan sido compensadas por el seguro (art. 27, numeral 6, ejusdem). Pago de intereses El pago de intereses de fondos tomados en prstamo para fines personales suele justificarse por distintas razones: 1.- Es difcil distinguir entre prstamos para fines comerciales (en que el inters pagado es un costo de producir renta) y aqullos para el consumo. 2.- Su origen es casi siempre producto de circunstancias adversas: enfermedad o desempleo. 3.- La deduccin sirve para nivelar las personas con grandes inversiones en menage, con aquellas en que sta es pequea. An as estos argumentos son poco valederos, ya que en muchos pases se ha encontrado la frmula de diferenciar entre intereses comerciales y personales. La deduccin en lugar de ayudar a las personas de baja renta, a las cuales sin duda se les puede ayudar de otra forma, facilita enormemente la evasin impositiva de las personas pudientes y acarrea una considerable prdida de recursos. Estas ltimas son las que ms se benefician de la parte sustancial de la deduccin por intereses como consecuencia de los prstamos hipotecarios y la compra de automviles. La legislacin venezolana del impuesto sobre la renta permite desgravar los pagos realizados por el contribuyente por concepto de prstamos para la construccin o adquisicin de viviendas (art. 60 numeral 4, ejusdem). Impuestos pagados La justificacin de la deduccin por pago de impuestos puede provenir en parte, porque su pago como es obligatorio reduce la capacidad contributiva, y en parte, por el deseo de aliviar un poco los problemas financieros de los gobiernos locales y estadales. El efecto consiste quizs en disminuir algo la resistencia de los contribuyentes estadales y locales contra aumentos de dichos impuestos. Donaciones En muchos pases se acepta el punto de vista de que las contribuciones para fines benficos debieran ser deducibles del impuesto, a fin de estimular a las personas a proveer fondos destinados a instituciones caritativas, religiosas y otras con fines similares. Cuanto ms extensos sean los servicios que proporcionan esas organizaciones: educativos, literarios, deportivos, cientficos, hospitalarios, caritativos, etc., tanto menos debe gastar el gobierno. Por desgracia tambin contra este sistema corresponde hacer objeciones. La deduccin como porcentaje de la renta sube en la medida en que sube sta, con lo que la estructura impositiva 170
se vuelve menos progresiva. El privilegio de la deduccin da a las personas pudientes una enorme libertad en cuanto a la manera de gastar sumas que de otro modo se pagaran como impuesto. Tarifas El ptimo grado de progresin sobre el cual existe consenso de la sociedad desde un punto de vista de equidad, no puede se seleccionado bajo ninguna base cientfica, tal como tuvimos ocasin de hablar sobre ello en el capitulo nueve. No obstante, estudios sugieren, que el impuesto sobre la renta es mucho menos progresivo, que lo que debiera ser de acuerdo a los tipos impositivos. La explicacin de ello se encuentra en la gran habilidad de los grupos de mayores ingresos para escapar del impuesto. En Venezuela, los enriquecimientos netos de las personas naturales (fsicas) se gravan segn una tarifa progresiva (Tarifa N 1), que tiene 8 tramos expresados en unidades tributarias, con tasas marginales que van de 6% hasta el 34% (art. 50 ejusdem). As mismo se aplican tasas cedulares proporcionales para los contribuyentes no residentes (art. 50, pargrafo nico ejusdem) de 34% sobre el enriquecimiento. Tambin existe un impuesto por una tasa nica del 34% sobre las ganancias fortuitas (art. 64 ejusdem) o del juego (excepto el juego del 5 y 6, cuyo impuesto ser del 16%). Sobre este impuesto cedular retenido sobre las apuestas, bien podra clasificarse como un impuesto selectivo al consumo, ya que se retiene en la fuente con una tasa que no depende del ingreso o de las caractersticas familiares del contribuyente (15) . El enriquecimiento neto global de las personas jurdicas (sociedades annimas y limitadas) excepto aquellas que se dediquen a la explotacin de minas e hidrocarburos, se gravarn con la Tarifa N 2 (art. 52 ejusdem), la cual tiene 3 tramos expresados en UT y los tipos impositivos marginales van del 15% al 34%. Finalmente, los enriquecimientos provenientes de las explotaciones de minas e hidrocarburos se gravarn con tasas nicas del 60% y 50% respectivamente (art. 53, ejusdem). Ajustes por inflacin Cuando el nivel general de los precios se eleva, las exenciones personales (cargas de familia, mnimo de subsistencia, etc.) y las cifras superiores e inferiores de ingresos gravables, correspondientes a los intervalos de clase por tipo impositivo marginal, disminuyen en trminos reales. Nuevas personas caen dentro del espectro del impuesto y aquellas que pagan, lo harn a tasas marginales ms elevadas. Esta desventaja desde un punto de vista de equidad, es aprovechada por el gobierno en periodos inflacionarios para contener el crecimiento de la demanda agregada a travs del impuesto sobre la renta (estabilizador automtico). La inflacin produce una serie de efectos adversos sobre el impuesto: 1.- Altera el grado de progresin de la estructura impositiva inicialmente aprobada por el poder legislativo. 2.- Obliga a pagar a personas que estn por debajo del mnimo de subsistencia, agravando su situacin de pobreza critica. 3.- Impone una mayor carga tributaria sobre las personas de menores ingresos, como consecuencia de la disminucin del valor real de las exenciones personales y 4.- Estimula al gobierno a gastar ms de lo necesario, como resultado del incremento del ingreso tributario. Una posible solucin a los efectos distorsionantes de la inflacin sobre el impuesto sobre la renta, seria indexarlo de acuerdo al crecimiento del ndice general de precios; no obstante, muchas razones se argumentan en contra de la indexacin: las relativas a la 171
elasticidad y estabilidad tributaria y la reluctancia a reconocer que la inflacin continuar en el futuro. Adems de los comentarios que se hicieron sobre el ajuste de la exencin de base de acuerdo a la unidad tributaria, la legislacin venezolana del impuesto sobre la renta contempla en el Titulo IX un sistema de ajuste por inflacin de los activos y pasivos no monetarios ESTRUCTURA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN VENEZUELA Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Gaceta Oficial N 5566 del 28-12-2001 Artculo De la determinacin del impuesto a Descripcin pagar 7-13 Sujetos objeto del pago del impuesto Personas naturales; compaas de capital; las personas y las comunidades; los titulares de enriquecimientos mineros y de hidrocarburos; asociaciones, fundaciones y dems entidades jurdicas o econmicas; herencias yacentes; compaas en pago del impuesto comandita por acciones; sociedades de responsabilidad limitada; cuentas de participacin; consorcios, sociedades o corporaciones extranjeras; empresas pblicas nacionales, estadales y municipales 14-80 Exenciones Gobierno Central, Regional y Municipal; Banco Central; Banco de Desarrollo Econmico y Social, e Institutos Autnomos que determine la ley; diplomticos extranjeros, instituciones benficas e intereses laborales; pensiones de retiro, jubilacin o invalidez; donaciones, herencias y legados; aportes a cajas de ahorro; exencin de base a personas naturales; actividades agropecuarias o de pesca; intereses de instrumentos de captacin de ahorros previstos en la ley de bancos; instituciones de ahorro, previsin social, fondos de pensiones, retiros, etc. 15-20 1)Ingresos Brutos (+) Ventas de bienes y servicios; arrendamientos; libre ejercicio de profesiones no mercantiles; empleados; regalas. 21-26 2)Costos (-) Costos de productos enajenados y de servicios prestados en el pas; costos de adquisicin de bienes; comisiones y gastos de transporte y seguros; costo de inmuebles enajenados; costo de las parcelas vendidas; costo de las empresas de seguro; costo de contratista de obras. 172
21 27-33
3)Renta Bruta (=) 4.1)Deducciones(-)
60-63
4.2)Desgravamenes(-)
27-33 y 64-65, 67
5)Enriquecimiento Neto Gravable(=) (5=3-4.1; 5*=1-4.2)
50-53 8-9, 6465, 69
6) Tarifas (x)
Remuneraciones, honorarios y gastos de representacin; depreciacin de activos intereses; indemnizaciones laborales; prdida de bienes; gastos de trada de empleados; contribuciones pagadas; acreencias incobrables; gastos de administracin y conservacin de inmuebles; alquileres de bienes muebles e inmuebles; gastos de transporte; donaciones y liberalidades; gastos de publicidad; etc. Las personas naturales residentes en el pas gozarn de los siguientes desgravamenes: intereses o alquileres por la vivienda; colegios; prima de seguro HCM; gastos mdicos, odontolgicos y de hospitalizacin. *Se consideran como enriquecimientos netos los sueldos, salarios, emolumentos, dietas, gastos de representacin, pensiones, obvenciones y dems remuneraciones similares, obtenidas por la prestacin de servicios personales bajo relacin de dependencia; premios de lotera, hipdromos y dems ganancias de anloga naturaleza; dividendos. La Tarifa N1 se aplica al enriquecimiento global anual neto gravable de las personas naturales residentes en el pas. La Tarifa N2 se aplica al enriquecimiento global neto anual gravable de las sociedades annimas y de las limitadas. La Tarifa N3 se aplica al enriquecimiento global anual neto gravable de las empresas de minas e hidrocarburos. Ganancias fortuitas o del juego de apuestas. Dividendos Rebajas de impuestos en forma total o parcial por inversiones o actividades industriales, transporte y construccin, petrleo y minas etc. Las personas naturales gozarn rebajas de impuestos personales y cargas de familia.
56-57 y 62
7)Impuesto sobre la renta (=) (7=5x6) 8)Rebajas de impuestos(-)
9)Impuesto sobre la renta a pagar (=) (9=7-8) 173
NOTAS AL CAPTULO XII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Illinois 1981 p. 253 (2) Ibid. pp. 254 (3) En el capitulo IV se analizaron diversos mtodos para corregir los efectos de repercusin. (4) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 168 (5) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972 p. 237 (6) SIMONS, Henry, Personal Taxation and Federal Tax Reform. University of Chicago 1938 (7) DUE, John et al., Op. cit. pp. 255-66 (8) AARON, Henry, Income Taxes and Housing. American Economic Review. N60, December 1970, pp.789-806 (9) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969, p.173 (10) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, Mxico 1965, p.277 (11) DUE, John et al., Op. cit. p. 272 (12) La generosidad del Fisco venezolano llega hasta la exoneracin de los intereses provenientes de colocaciones y ttulos-valores privados (art. 14, numeral 9 de la ley de ISR) (13) DUE, John et al., Op. cit. pp. 275, 287-88 (14) En Venezuela no existe ninguna compensacin por el cuidado de los nios. (15) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre Carlos et al. p. 199
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XIII EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION A LA RENTA El conocimiento de los efectos econmicos que el impuesto sobre la renta de las personas fsicas produce sobre la disposicin al trabajo, los niveles de ahorro e inversin, permite juzgar la eficiencia de esta clase de impuesto. La influencia del impuesto sobre la renta la podemos estudiar desde un doble enfoque: en primer lugar, cmo afecta el impuesto al nivel de ahorro individual, la produccin y oferta de recursos; y en segundo lugar, el impacto del impuesto sobre la renta sobre la oferta de trabajo. En una tercera seccin, nos referiremos a un controversial tema, la excesiva presin fiscal, responsable, segn el criterio de algunos, de alentar el crecimiento de actividades altamente perjudiciales para el pas, como economa subterrnea o informal y de ser la causante de muchos males que aquejan la economa. EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACION DE CAPITAL Si el ingreso es la base del impuesto, entonces las personas pueden alterar su obligacin impositiva, slo modificando sus niveles de ingreso; cualquier incremento del ingreso aumentar el impuesto a pagar. Las principales crticas al ISR, se han centrado en su virtual responsabilidad en el descenso de la tasa de formacin de capital y por lo tanto de ejercer efectos adversos sobre el crecimiento econmico. El descenso de la productividad del trabajo, ha sido atribuido en primera instancia a la disminucin de la tasa de formacin de capital, medida sta a su vez, por el decremento porcentual de la parte del ingreso que se destina al ahorro (S/Y). Existen varias razones que explican el descenso de la relacin S/Y, sin embargo los crticos del ISR, argumentan, que esta situacin obedece a una baja tasa de rentabilidad del ahorro. El ISR, reduce significativamente los deseos e intenciones de las personas por ahorrar. Los impuestos pueden alterar la formacin de capital de dos maneras: modifican la cantidad de ahorro disponible en situacin de pleno empleo y este hecho incide sobre la tasa potencial mxima de formacin de capital (funcin oferta de fondos); y afectan la disposicin para emprender inversiones y en consecuencia, el nivel de la formacin de capital (funcin demanda de fondos) (1) La oferta de fondos: funcin del ahorro La tasa real de formacin de capital, no puede exceder del nivel de ahorros, en situacin de pleno empleo (S=I) (2). La relacin S/Y depende de diferentes variables, para un determinado individuo, segn pruebas empricas, el nivel del ahorro est correlacionado positivamente con el nivel de ingresos, y quizs, con el rendimiento de los ahorros. Dado determinado nivel de la renta nacional, cualquier impuesto que reduzca el rendimiento de los ahorros, puede afectar la proporcin S/Y (Segn vimos en el Captulo XII, los intereses de los ahorros en Venezuela son exonerados por el ISR). Un impuesto proporcional a la renta tiene un doble efecto: el efecto renta y el efecto sustitucin. El primero, reduce los ingresos monetarios de todas las personas, de manera proporcional a la renta que es absorbida por el impuesto, lo que conlleva a reducir el nivel de 175
CAPTULO XIII: EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN A LA RENTA
los ahorros (S/Y). Sin embargo es posible que las personas aumenten la disposicin de ahorrar ms (S/Y) tratando de mantener determinadas tasas de rendimiento de los ahorros una vez pagado el impuesto. El efecto sustitucin, es adverso al ahorro (ahorrar menos), por cuanto estimula a las personas a la sustitucin de consumo futuro por consumo presente, dado el abaratamiento relativo del consumo con relacin al ahorro (reduccin del rendimiento del ahorro). El efecto neto depende de la fuerza relativa que tengan estos dos efectos: Si existe una elevada elasticidad de sustitucin entre el consumo y el ahorro, particularmente cierto en el caso de ahorros especulativos, es bastante probable que la relacin S/Y disminuya. La elasticidad de sustitucin est estrechamente vinculada con los motivos por los que ahorran las personas. Si las razones para ahorrar obedecen a motivos de seguridad y estabilidad como: comprar una casa, tener una reserva de dinero para emergencias, o acumular una determinada suma para los aos de jubilacin y retiro; el rendimiento de los ahorros tiene poca o nula importancia en las decisiones. Por lo tanto, el efecto renta ser dominante y se ahorrar mucho ms no menos, como resultado de la aplicacin de un impuesto sobre la renta. Un impuesto a la renta progresivo incrementar an ms el impacto negativo sobre la relacin S/Y, con respecto al que produce un impuesto proporcional, recaudando ambos la misma cantidad de dinero; ello, por las siguientes consideraciones: 1.- El impacto relativo del impuesto ser mayor para los niveles de elevados ingresos, en donde la proporcin S/Y es relativamente elevada en promedio, y grande, el margen de reduccin de los ahorros para absorber el impuesto; y ligeramente menor para los niveles bajos de renta, donde las personas tendran que reducir el consumo para poder pagar el impuesto. 2.- De otro lado, la naturaleza progresiva de la tasa, la cual impone una mayor presin tributaria en la medida en que crece el ingreso, aumentar el efecto sustitucin. La demanda de fondos y la formacin real de capital La relacin S/Y sirve para determinar el mximo nivel de formacin real de capital en situaciones de pleno empleo, a travs de la oferta de fondos (ahorros). No obstante, la tasa actual de formacin real de capital puede ser menor a ese mximo, adems, una elevada relacin S/Y puede no conducir o significar una mayor tasa de formacin real de capital. Es ms, puede ocasionar bajos niveles en la renta nacional y elevados niveles de desempleo (bache deflacionario: S>I). Esta situacin nos conduce a determinar los principales elementos que condicionan la actual formacin real de capital (demanda de fondos: inversin): 1.- La disponibilidad de fondos para ser invertidos y su consecuente costo de capital. Estos a su vez, son dependientes del volumen de ahorros que las personas estaran dispuestas a transferir a aqullas que deseen utilizar tales fondos para realizar programas de inversin. 2.- De la esperada tasa interna de retorno de la inversin real. 3.- La disposicin para tomar riesgos. Los efectos del impuesto sobre la renta sobre la oferta de fondos para la formacin de capital, ya fueron discutidos al comienzo de esta seccin. Veamos a continuacin el resto de las variables. La tasa interna de retorno de la inversin Un impuesto sobre la renta reduce directamente la tasa de retorno de cualquiera nueva inversin, con el agravante de que el impuesto no podr ser completamente trasladado hacia adelante o hacia los consumidores, segn veremos en el capitulo siguiente. Una tasa del 50% 176
de ISR reduce a la mitad cualquier tasa de retorno de la inversin. Las consecuencias de este hecho, dependen, por supuesto de la elasticidad del proyecto de inversin de que se trate. En general, si las tasas de retorno estn muy por encima de lo que debe considerarse como mnimo aceptable (costo de oportunidad), es bastante probable que el impuesto tenga ligeros efectos. Ms si por el contrario, las tasas de rentabilidad de los proyectos de inversin estn muy cercanas a este margen mnima, es de esperarse que el impuesto tenga grandes dosis disuasivas. El elemento riesgo La disponibilidad de los fondos y la disposicin para realizar inversiones, estn influenciados por el inters de las personas de aceptar riesgos. Si las personas no estn dispuestas a correr riesgos, mayor ser la tendencia de los tenedores de fondos de mantenerlos en forma liquida o de invertir en actividades altamente seguras y confiables. De tal manera, que con esta actitud se producir una escasez de fondos hacia la inversin real y un alza de los tipos de inters. De la misma forma, las empresas pueden proceder similarmente, no aceptando tomar riesgos, ocasionando una baja en el volumen de inversin real a determinadas tasas de rendimiento. El problema del efecto del impuesto sobre la renta sobre la disposicin de aceptar riesgos, es un asunto que ha sido largamente debatido. El ISR reduce la disposicin de aceptar riesgos, ya que disminuye el retorno de la inversin; pero no es fcil responder si ello aumenta o disminuye la magnitud total del riesgo que se acepta. Como cualquier impuesto, surte un efecto renta que estimular a los inversionistas a correr mayores riesgos con el propsito de mantener el rendimiento en trminos netos. Pero tambin se produce una reaccin en direccin opuesta, el efecto sustitucin, el cual disminuye el beneficio de correr riesgos, comparado con el peligro de perder toda la inversin. Resulta imposible predecir el efecto neto, aunque puede sealarse una decisiva influencia cuando existe la compensacin por prdidas, ya que se reduce el riesgo neto de una inversin. Si la compensacin es total, toda prdida de una inversin infructuosa puede deducirse de otros ingresos, recuperndose parte de la prdida en forma de menor impuesto sobre la renta, o lo que es lo mismo, la compensacin actuar como prima de las inversiones ms arriesgadas. Con un impuesto proporcional y plena compensacin de la prdida, el impuesto reducira la ganancia y la prdida potencial en el mismo monto. En Venezuela la ley autoriza al traslado de las prdidas netas de la explotacin no compensadas hasta los tres aos subsiguientes al ejercicio en que se hubiesen sufrido (art. 55 ley ISR). EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO (3) Un impuesto proporcional a la renta equivale a una reduccin proporcional de sueldos y salarios. Si es del 10%, por ejemplo, surte el mismo efecto sobre los ingresos reales de los trabajadores, que una reduccin del 10% sobre sus remuneraciones, permaneciendo inalterables los precios de los bienes y servicios. Por ello, al igual que un cambio de salario, el impuesto producir un efecto tanto de sustitucin como de renta. El efecto sustitucin, reducir la ganancia efectiva del trabajo en comparacin con el ocio. Para qu trabajar ms si el gobierno absorber una gran tajada de lo que gane? Por el contrario, el efecto renta estimular a las personas a trabajar ms para obtener una renta adicional a fin de que le permita mantener el poder adquisitivo La cuestin es averiguar, cul efecto ser dominante?
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Figura 11-1: Equilibrio renta-ocio
El anlisis de las curvas de indiferencia Las curvas de indiferencia pueden ser utilizadas para ilustrar las posibles reacciones. En la figura 11-1 cada curva de indiferencia A1, A2, A3, indica las relativas combinaciones de trabajo (renta) y ocio, que brindan igual satisfaccin a una familia. Cada curva se va aplanando (achatando) hacia los extremos; ms all de cierto punto, limitaciones materiales impiden una mayor sustitucin de ocio por trabajo; en otro sentido, una persona no est dispuesta a sustituir trabajo por ms ocio -a menos que tenga ingresos provenientes de otras fuentes distintas al trabajo- porque no puede disfrutar del ocio sino tiene ingresos para gastar. Es de suponer que las curvas varan segn los individuos. Para algunos, la posibilidad de sustitucin es limitada, porque insisten en tener cierta renta y cierta medida de ocio. Para otros, la posibilidad de sustitucin es grande; o en otras palabras, la tasa marginal de sustitucin desciende con lentitud al sustituir una cosa por otra. La primera situacin crea una curva de indiferencia muy pronunciada; la segunda, una de curvatura ms suave. Las sucesivas curvas (AA) del diagrama, muestran niveles consecutivamente ms altos de renta y ocio y, por ende, niveles de satisfaccin ms elevados (aunque no medibles). La variacin de las horas de trabajo puede reflejar cambios ocupacionales en el miembro trabajador de una familia, o en otros integrantes de ella. La curva WW indica la tasa de salario o, en otras palabras, el costo marginal de sustituir trabajo por ocio y viceversa. La curva est trazada como lnea recta, suponiendo que el salario por hora es independiente de las horas trabajadas. Si la persona trabajara 24 horas al da sin descanso, el ingreso seria igual a OV'; sino trabajara nada, el ingreso seria O (ocio OV). El punto de tangencia de la curva de salarios con la curva de indiferencia indica el ptimo -el ms elevado nivel de satisfaccin que una persona puede lograr con una 178
determinada tasa de salario-. As, en el diagrama, su renta ser OD y ON de ocio, y trabajar la cantidad de horas al da que producirn esa renta (NV), si se supone que intenta maximizar su satisfaccin. Incidencia de los impuestos El objetivo del anlisis consiste en comparar las reacciones a la disminucin de la renta real del sector privado con distintas formas alternativas de imposicin. Impuesto de suma global o de capitacin El estndar inicial de uso ms sencillo para considerar la incidencia del impuesto sobre la renta es el gravamen global o de capitacin. Este impuesto es altamente objetable desde el punto de vista de la equidad, pero es una norma conveniente de comparacin ya que no produce efecto sustitucin. El impuesto per-cpita es siempre un impuesto de suma global (4) , puesto que satisface la condicin de que su cuanta no depende del ingreso ganado ni de ninguna otra variable de comportamiento econmico; de all que no ofrece incentivos para modificar tal comportamiento. Como toda reduccin del ingreso monetario, producir un efecto renta; quizs llevar a la gente a trabajar ms para mantener sus precedentes niveles de renta. Pero no surtir ningn efecto marginal ni sustitutivo. La figura 11-2 muestra como el impuesto de capitacin reduce la renta disponible de una persona en una forma constante, trasladando as la curva WW hacia la izquierda del diagrama y en forma paralela a la lnea anterior. Este cambio slo producir un efecto renta, puesto que la obligacin impositiva no depende de la cantidad ganada, y por ello la persona trabajar igual o ms, mientras la renta sea un bien superior como se muestra en la grfica. Figura 11-2: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto de capitacin
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Impuesto proporcional Un impuesto proporcional a la renta, introduce dos diferencias sustantivas: 1.- El impuesto relativo de varias personas diferir bastante. Los grupos de menores ingresos, que con mayor probabilidad se esforzarn ms en trabajar, como respuesta al impuesto, sern liberados del pago del mismo, y en cambio, recaern cantidades relativamente mayores de impuesto sobre las personas pertenecientes a los niveles de renta ms elevados. El efecto ingreso puede ser muy diferente para esas personas, pero no hay manera de predecirlo con seguridad. 2.- Este tipo de impuesto a la renta tiene un efecto sustitucin hacia el ocio, ya que ste se ha hecho ms barato y, por lo tanto, se preferir consumir el bien (ocio) que baja de precio. En otras palabras, a medida que aumenta la renta, la obligacin tributaria crece, y el salario por hora trabajada habr descendido, disminuyendo en consecuencia el incentivo a trabajar, fomentando por ejemplo el ausentismo. Figura 11-3: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto proporcional a la renta
La figura 11-3 indica los efectos renta y sustitucin; las nuevas curvas de ingreso ya no son ms paralelas a la anterior. Por eso es casi seguro que la cantidad de trabajo ser algo menor que con el impuesto de capitacin con respecto a cualquier persona que pague la misma suma bajo ambos impuestos. La disminucin del esfuerzo laboral adoptar varias formas: El ausentismo ser mayor; la persona estar menos dispuesta a trabajar horas extras o a tomar un segundo 180
empleo, como el caso del mdico que reduce las horas en que mantiene abierto su consultorio, o el conductor del camin que limita el kilometraje diario que est dispuesto a hacer; la mujer y los nios pueden abandonar el mercado de trabajo. Si la mujer trabaja, su empleo sustituye a menudo gastos no deducibles (pagos por servicio domstico y cuido de los nios); el ingreso as reducido puede ser no suficiente como para compensar tales gastos y justificar la prdida de tiempo que significa los quehaceres domsticos, salidas de compras, etc. Las personas cuyo nivel de vida no depende de rentas provenientes de su trabajo, pertenecen a grupos que quizs lo reduzcan ms. Por supuesto existe una situacin intermedia en que los dos efectos se equilibran y se hace el mismo trabajo que antes. En la realidad la magnitud del efecto suele ser muy diferente a las consideraciones tericas anteriores; existen razones para creer que no es muy grande. Una de ellas reside en el limitado o casi nulo control que mucha gente puede ejercer sobre sus horas de trabajo (disposiciones legales, contratos colectivos). Deben trabajar cierto nmero de horas fijas, si quieren conservar su empleo y en muchos casos no habr oportunidades para trabajar horas extras o para tomar un segundo empleo. El trabajo de la esposa y de los hijos se realiza sin prestar la menor importancia al impuesto. Las personas se motivan para el trabajo no slo por el deseo de obtener ingresos sino tambin por otras metas tales como el sentido de la responsabilidad, el orgullo por el deber cumplido, el poder y el prestigio, diversidad en el estilo de vida, y liberacin del aburrimiento que brinda el trabajar. En particular, en los niveles de ingresos superiores, muchas mujeres casadas trabajan impulsadas por fuertes aspiraciones profesionales y la satisfaccin que les brinda el trabajo, en contraste con lo aburrido de los quehaceres domsticos, los clubes femeninos y otras actividades similares. El efecto resentimiento (5) Hasta ahora suponamos que el trabajador reaccionara a un aumento del impuesto de la misma manera que si se tratase de una disminucin del sueldo. Pero puede que no sea este el caso. Los impuestos, especialmente aquellos considerados injustos, pueden provocar el efecto resentimiento (Spite Effect). La introduccin de un gravamen puede despertar un sentimiento de clera, una especie de deseo de devolver el golpe e infligir prdidas al gobierno disminuyendo el propio esfuerzo en el trabajo, y de ah la propia materia gravable (ingreso). Tal actitud, ciertamente es costosa para el trabajador. Pero la satisfaccin de poder vengarse puede compensar al contribuyente de su prdida; o puede abrigar la esperanza de que el gobierno resulte intimidado por tal accin. Los factores implicados en el efecto resentimiento pueden actuar en otra direccin. El trabajador puede considerar el pago de sus impuestos como una compra de los servicios pblicos que desea y por consiguiente no cambiaria su comportamiento laboral. Impuestos progresivos (6) La aplicacin de tasas progresivas aumenta la posibilidad de que una persona trabaje menos y no ms, con un determinado nivel impositivo. El hecho de que la tasa sea progresiva incrementa la influencia relativa del efecto sustitucin, por lo tanto ser ms adverso al esfuerzo de trabajo. Cuando un impuesto proporcional reduce el esfuerzo de trabajo, un impuesto progresivo de igual rendimiento lo reduce todava ms; y cuando un impuesto proporcional aumenta el esfuerzo de trabajo, este aumento es menos pronunciado con el impuesto progresivo. A estas personas la progresividad, a medida que aumenta su jornada laboral, les reduce el ingreso por hora trabajada, como se aprecia en el ejemplo recogido en el recuadro que a continuacin se presenta, el cual puede corresponder a un albail independiente que cobra de acuerdo al trabajo que realiza: 181
Horas Trabajo al da 8 10
Das de Trabajo al ao 250 250
Ingreso Total 300.000 375.000
Tasa Media 10% 15%
Impuesto sobre la Renta 30.000 56.250
Renta Neta 270.000 318.750
Renta por H/T 135 128
A este trabajador el ir jugar a las bolas criollas con los amigos durante dos horas le representaba dejar de ganar Bs. 270 (135x2), pero si trabaja 10 horas diarias, le supone que le ingresaran Bs. 256 (128x2), con lo que la relacin de intercambio bolas criollas/trabajo se ve alterada en beneficio del juego, que sale ahora ms barato. Se da, adems la paradoja de que justamente el trabajo adicional, que se realiza con mayor esfuerzo y cansancio, est menos retribuido que si la jornada laboral fuera ms corta. El aumento de la presin tributaria lleva tambin a la sustitucin de trabajos solicitados en el mercado por trabajo propio. Consideremos el albail del ejemplo anterior quin necesita una reparacin de plomera en su casa, y supongamos que por ese trabajo el plomero le cobrar Bs. 270. Si hacer l mismo la reparacin le lleva dos horas (y l percibe por su trabajo Bs. 135/hora), contratar al plomero, quin ser ms experto que l y dispone de herramientas ms apropiadas, pero, tras la subida del impuesto la reparacin la har l mismo, dejando de ganar Bs. 256 y ahorrando Bs. 14 (270-256); como consecuencia, la reparacin ser menos fiable y el Estado dejar de percibir los impuestos correspondientes a dos horas de trabajo del albail y a dos horas de trabajo del plomero, como resultado de la reduccin de la materia gravable (7). Figura 11-4: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto progresivo a la renta
La figura 11-4 que se inserta ms arriba, muestra la situacin con un impuesto progresivo. La curva de salarios despus de pagar impuestos ya no es una lnea recta, porque 182
la pendiente decrece a medida que se dobla hacia el lado izquierdo del eje de las abscisas, y la tangencia con la curva de indiferencia se encontrar por fuerza a la derecha de la que se da con una tasa proporcional que obtendra la misma cantidad de impuesto de la persona; es decir habr ms ocio y menos trabajo. Si se compara en funcin del trabajo total, la diferencia neta entre las dos formas de impuesto no es tan clara. Veamos las principales diferencias sobre el esfuerzo al trabajo total que introducen ambos impuestos. El impuesto proporcional coloca una presin relativa ms pesada sobre los grupos de rentas inferiores y medio inferiores; el impuesto progresivo lo hace, en cambio, en los niveles superiores. Supongamos ahora que un impuesto proporcional es reemplazado por otro progresivo de igual rendimiento. El resultado ser que los tipos impositivos medios y los marginales quedarn incrementados para aquellas personas que gozan de salarios altos y decrecern para los que tienen salarios bajos. Pero los cambios en los tipos marginales sern ms considerables que en los tipos medios. Sin proponernos a realizar un cuadro completo de los esquemas de cambio que resultan, la naturaleza del programa queda ilustrada en la figura 11-5 que se inserta ms abajo. Los receptores de ingresos bajos en la zona A se encuentran con que tanto sus tipos impositivos marginales como los medios se reducen. Entonces lo mismo puede aumentar que disminuir su esfuerzo en el trabajo. En la parte superior de la escala estn las personas comprendidas en el grupo D, para las que tanto sus tipos impositivos marginales como medios se han incrementado. Como los miembros del grupo inferior, lo mismo pueden aumentar como disminuir su disposicin al trabajo. Los trabajadores del grupo B, con ingresos entre bajos y medianos, se encuentran con que sus tipos impositivos marginales no varan, mientras que se reducen los tipos medios. Esto disminuir su esfuerzo al trabajo. Los comprendidos en el grupo de renta media a superior, o sea sector C, se encuentran con que aumentan sus tipos Figura 11-5: Tipos impositivos marginales y medios
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marginales y se reducen los medios. Para stos la razn de disminuir su esfuerzo en el trabajo es doble. El cuadro que se presenta a continuacin muestra un resumen de los cambios en los efectos renta y sustitucin, y sus resultados, segn el nivel de renta. Niveles de Renta A B Efecto Renta (trabajar +) G<P (-) G<P (-) Efecto Sustitucin (trabajar -) G<P (+) G=P Resultado
? Trabajar (-) Trabajar (-) C G<P (-) G>P (-) doblemente D G>P (+) G>P (-) ? Nota: G: impuesto progresivo; P: impuesto proporcional No hay ninguna forma sencilla para predecir cul ser el resultado neto para el grupo considerado como un todo. Supongamos que los trabajadores en el grupo A, se esfuerzan en trabajar ms, mientras que los del grupo D reducen su esfuerzo. El resultado neto, en este caso, depende de la cantidad de la disminucin de los grupos B, C y D. A su vez, estos cambios dependen de la distribucin de la renta, as como del especfico cambio en la estructura de los tipos impositivos. EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER En los Estados Unidos alrededor de 1980 surgi un importante movimiento, la escuela del lado de la oferta, la cual sostena que los efectos desincentivadores de las elevadas tasas impositivas, conspiraban, y lo que es ms, eran responsables de la mayora de los males que aquejaban a ese pas: bajo nivel de ahorro, recesin, productividad estancada y elevada inflacin. El joven economista Arthur Laffer, considerado el padre de la economa del lado de la oferta y otros destacados colegas, argumentaban la necesidad de establecer bajas tasas impositivas marginales para obtener buenos resultados econmicos. Refieren los antecedentes que Arthur Laffer presento por primera vez su sorprendente teora en una servilleta, cuando se encontraba en 1974 almorzando con polticos y periodistas. El argumento terico de la denominada curva de Laffer, considerada un icono por los seguidores de la escuela del lado de la oferta, es demostrar cmo, a partir de un cierto nivel de imposicin, los factores de produccin (capital y trabajo), se ven desincentivados, ya que su costo de oportunidad es muy elevado. Por tanto, a partir de cierto limite, existe la posibilidad de que aumentos en los tipos impositivos, pueda suponer un efecto contrario, de descenso en lugar de aumento de los ingresos tributarios. Durante las administraciones de Ronald Regan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en Gran Bretaa, se aplicaron los principios tericos de Laffer, reduciendo los tipos impositivos para aumentar los ingresos fiscales. Los resultados en los Estados Unidos provocaron largos periodos de gigantescos dficits presupuestarios, al no poder recaudar el Estado suficientes ingresos fiscales para sostener el nivel de gastos. De la misma manera, la propensin al ahorro disminuy en lugar del aumento pronosticado por los tericos de la economa del lado de la oferta. (8) La evidencia emprica recogida hasta el presente, de que por si sola toda reduccin impositiva conduce, tanto a un aumento de la recaudacin fiscal como de la produccin nacional, no es concluyente, ya que no existe manera de averiguar en que punto de la curva de Laffer se encuentran los pases. Segn estudios economtricos sobre la respuesta del esfuerzo laboral al aumento de las tasas impositivas, el punto de ingreso mximo se encuentra muy a la derecha de las tarifas impositivas que la economa norteamericana ha visto en las ltimas dcadas: los estudios pronostican que una reduccin de los impuestos dara lugar a una reduccin casi proporcional de la recaudacin fiscal. 184
La curva se traza a veces de tal manera de manera que su mximo corresponda tericamente, a una tasa impositiva del 50%. Cuando el tipo impositivo es nula (0%), no hay lgicamente ningn ingreso fiscal, como tampoco lo habr cuando los impuestos alcancen al 100%, pues la gente no es tan ingenua como para trabajar sin recibir nada a cambio. (9) En la grafica que se inserta a continuacin se presenta una versin simple de la curva de Laffer. Figura 11-6: Curva de Laffer
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NOTAS AL CAPTULO XIII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. 1981, pp. 359-64 ex-post (2) ex-ante Y=C+S Y=C+I Y-C=S Y-C=I S=I (3) DUE, John et al., Op. cit. pp. 350-56 (4) El impuesto de salida del pas es un claro ejemplo. (Art. 29, Ley de Timbre Fiscal G.O. N 5416 del 22-12-1999) (5) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969, p. 250 (6) Ibd. pp. 251-56 (7) Enciclopedia Prctica de Economa. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Economa de la Oferta por Trigo, Portela. pp. 168-69 (8) SAMUELSON, Paul et al. Economa. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. Mxico 1986, pp. 894-96 (9) MANKIW, Gregory. Principios de Economa. Ed. McGraw Hill, 1 ed. Espaa 1998, pp. 161-162
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XIV IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL La sociedad de capital es una entidad jurdica colocada entre los individuos propietarios de la empresa -accionistas-, y la ganancia inicial de la renta. Desde el punto de vista impositivo la existencia de las sociedades de capital traen consigo importantes consecuencias tributarias: 1.- Podra ocurrir que la sociedad no distribuya la ganancia entre los accionistas, sino que la retenga como reserva o la utilice para expandirse. De ser as, dara origen a ganancias de capital para los accionistas. 2.- La existencia en si misma de la sociedad y la distincin entre ganancia inicial de la renta y el posterior pago de dividendos, estimula a los gobiernos a gravar tanto a la empresa como a los dividendos recibidos; ninguna otra clase de ingreso es gravada de semejante manera. 3.- La divisin entre propiedad y control de la sociedad puede ocasionar reacciones distintas a las que produce el impuesto personal a la renta, principalmente en las grandes corporaciones, en las cuales, la posesin se distribuye entre miles de accionistas, mientras que el control permanece en manos de los altos ejecutivos y tal vez, entre los accionistas mayoritarios. EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL El tratamiento de la sociedad de capital, para fines impositivos independientemente de sus propietarios, plantea diversas consideraciones que guardan relacin con el principio de equidad y con otros aspectos vinculados con la eficiencia econmica. En esta seccin abordaremos en primer lugar, las caractersticas ms resaltantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, y luego, se proceder a una evaluacin general del mismo, describiendo, tanto los argumentos presentados en defensa del impuesto, como sus crticas ms resaltantes. Posteriormente, se tratarn los principales mtodos de integracin del impuesto, dirigidos en su totalidad, a corregir deficiencias en el campo de la equidad horizontal. Naturaleza del impuesto Las caractersticas ms importantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, adems de los comentarios sobre los efectos que provocara el impuesto en caso de no trasladarse, sern el propsito de esta parte del captulo (1) Caractersticas generales El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se aplica a las utilidades totales sean o no distribuidas como dividendos; el impuesto a la renta personal, trata a los dividendos igual que a otros ingresos. La sociedad por acciones se trata esencialmente como entidad, con personalidad fiscal propia, distinta y separada de sus propietarios, los accionistas. Esto refleja la filosofa de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, medida por sus 187
CAPTULO XIV: IMPOSICIN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
utilidades netas, independientemente de los efectos distributivos que el impuesto pueda ejercer sobre las personas fsicas, sean accionistas, consumidores o trabajadores. En Venezuela, no existe un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital separado de la legislacin del impuesto de la renta de las personas fsicas (sistema global); aunque, los enriquecimientos netos provenientes de las compaas annimas (art. 7 y 9 ley de ISR) y otras formas de asociacin asimiladas a stas (comanditas por acciones, holding o trust) pagarn un impuesto progresivo conforme a la tarifa N 2 (art. 52 ejusdem). Este sistema es el ms extendido, sobre todo en los pases ms desarrollados y equivale a dos impuestos, uno sobre las personas naturales y otro sobre las personas jurdicas, reunidos en una sola ley y a veces en dos leyes separadas. Evaluacin El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, fuertemente criticado durante dcadas, las ms de las veces, para aclarar la confusin, si el impuesto puede o no ser trasladado. De ser ello posible, las sociedades annimas trasladaran el impuesto a los consumidores en forma de precios ms altos. En tal caso, seria regresivo como el impuesto sobre las ventas. Otros piensan sin embargo, que es ms probable que sea progresivo -algunas investigaciones recientes parecen indicar esa direccin- ; segn esta teora, el impuesto sobre la renta de las sociedades reduce, en ltima instancia, la tasa de rendimiento del capital. Como ste, es propiedad principalmente de las personas muy ricas, el impuesto sobre los beneficios de las sociedades tiende a ser muy progresivo (2). Defensa. Entre los argumentos a favor del impuesto sobre la renta de las sociedades se pueden mencionar (3): 1.- Productividad. Aunque inicialmente fue muy productivo, en Estados Unidos la proporcin de los ingresos federales correspondiente al impuesto de sociedades ha disminuido de 28% en 1950 a 10% en 1993, como consecuencia de haberse aprobado deducciones fiscales y de ser ms generosas las posibilidades de deducir los gastos de depreciacin. Para algunos, el impuesto a la renta de las sociedades de capital es actualmente, en realidad, una subvencin a la inversin (4). 2.- Equidad. Incide directamente sobre la sociedad -en caso de no trasladarse-. Se comporta como un impuesto complementario al impuesto sobre la renta de las personas fsicas, al ser utilizado como medio para gravar la porcin de las utilidades no distribuidas como dividendos; en caso de no existir, se cometeran graves injusticias, al favorecer la tendencia de retener las ganancias en las sociedades controladas por pocas personas, ejercindose un fuerte estimulo para constituir sociedades por acciones. De otro lado, el impuesto tiende a favorecer la progresividad, en la medida en que no refleje precios ms elevados, como consecuencia de la distribucin relativamente progresiva de la propiedad de las acciones. Si se traslada el impuesto dejara de ser progresivo, y seria muy injusto, ya que se repartira desigualmente la carga tributaria entre los accionistas pobres y ricos. Finalmente, el impuesto compensa los privilegios especiales otorgados a las sociedades de capital, particularmente la responsabilidad limitada de sus accionistas y por ultimo, al ser la sociedad de capital (persona jurdica) una entidad independiente de sus accionistas (personas naturales), con capacidad contributiva propia, debe estar sujeta a un impuesto aparte y autnomo .
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Crticas. Partiendo del supuesto de que el impuesto no se traslada, es decir no se refleja en precios ms elevados de los bienes producidos por la sociedad de capital, ste es condenable por cuestiones de equidad y eficiencia econmica (5). 1.- Lesiona la equidad horizontal, al gravar la renta bajo la forma de dividendos en forma ms pesada que otras fuentes de ingresos. El impuesto grava las utilidades de las sociedades de capital y posteriormente, la cantidad repartida como dividendo, es gravada nuevamente por el impuesto sobre la renta personal; mientras que, las otras formas de ingreso se gravan una sola vez. Aunque, este sistema pudiera ser defendido, argumentando que, los perceptores de dividendos son personas pertenecientes a los grupos de mayores ingresos, y que es ms justo, gravar en mayor proporcin, la ganancia (renta) proveniente del capital que, aqulla, originada en el trabajo. Sin embargo, an as, es difcil justificar que el ingreso por concepto de dividendos se grave ms que los intereses y otra renta de capitales. 2.- Frecuentemente se acusa a la doble imposicin de los dividendos de ser responsable del bajo nivel de formacin de ahorro (S/Y) e inversin real. La escasez que se produce del recurso capital, agravada en algunas circunstancias por el efecto expulsin del endeudamiento pblico, contribuye considerablemente, a la merma de oportunidades del sector privado de obtener fondos disponibles para el financiamiento de sus actividades. 3.- Se acusa al impuesto de proteger a la empresa ineficiente que paga poco o ningn impuesto y de frenar el crecimiento de las ms productivas. 4.- Se critica al impuesto porque, de hecho, no seria pagado por los accionistas, sino trasladado a los consumidores de los productos. Es casi seguro que el impuesto en alguna medida se traslada; en este caso no es discriminatorio, por supuesto, contra el ingreso por dividendos, ni reduce adems la inversin. Aqu, la incidencia del impuesto se asemeja a la de un impuesto a las ventas. No slo por ser regresivo, sino que a diferencia del impuesto a las ventas al detal, se acentan las cargas impositivas sobre los bienes, de acuerdo a las relaciones utilidad/ventas. Integracin de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas fsicas La regla de la equidad horizontal se alcanza slo, si todo ingreso se trata igual, independientemente de la forma en que se gana. Este principio requiere, que se abandone la norma de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, e integrar los impuestos personal y societario, de tal modo, que tanto la renta no distribuida por la sociedad y la repartida como dividendos, se graven, igual que las ganancias obtenidas mediante otras formas de organizacin mercantil. Existen varias formas de integracin (6). Sistema de la sociedad de personas La sociedad annima se libera del pago de impuestos y se grava a los accionistas en funcin de los dividendos recibidos ms su participacin en las utilidades no distribuidas por la empresa. Este tratamiento de la empresa para fines impositivos como si se tratara de una sociedad de personas, evita las principales crticas al impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, aunque, no est exento de dificultades: 1.- Es compleja la tarea de calcular la porcin de las utilidades no distribuidas en aquellas compaas que tienen muy repartido su capital. 2.- Algunos accionistas se veran obligados a pagar impuesto sobre acciones de empresas que obtienen considerables utilidades y pagan poco, o ningn dividendo; lo que podra ocasionar la venta de las acciones para poder pagar el impuesto. 189
Sistema de crdito por dividendo recibido Este mtodo pretende atenuar la doble imposicin de la renta en forma de dividendos, reduciendo el impacto del impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos, en la medida en que se descuenta el ISR de la sociedad de capital. El procedimiento utilizado trata al impuesto sobre la renta de la sociedad de capital como una retencin del ISR personal. La sociedad retiene e informa al accionista el impuesto sobre los dividendos; el accionista, incluye los dividendos en su renta, calcula su obligacin impositiva y despus, resta el impuesto sobre los dividendos que le fuera retenido, de la misma forma en que una persona deduce el impuesto retenido sobre su sueldo durante el ao. Este sistema tiene dos defectos bsicos. 1.- Si el impuesto se trasladara, el accionista no sufrira doble imposicin y se beneficiaria de una devolucin injustificada. 2.- Como el impuesto sobre la sociedad de capital no se elimina, se mantienen los efectos adversos que han dado origen a sus crticas. Sistema de crdito por dividendos pagados Este procedimiento consiste en aplicar el impuesto, slo a las utilidades no distribuidas por la sociedad de capital, gravando el impuesto sobre la renta personal del accionista los dividendos o utilidades repartidas. As, disminuye la obligacin impositiva de la sociedad, y se evitan los inconvenientes del mtodo de los dividendos recibidos, como por ejemplo: reintegros injustificados. TRASLACION E INCIDENCIA DEL IMPUESTO La primera cuestin bsica que se plantea sobre el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, es si en realidad, ocasiona una reduccin de los ingresos reales de los accionistas (bien por dividendos reducidos y/o bien, por menores cantidades transferidas a reservas y por lo tanto, cotizaciones ms bajas de las acciones), o si se traslada hacia adelante, en forma de precios ms elevados de los productos de la empresa, o si tal vez, se desva hacia atrs, a la mano de obra. Est muy difundida la creencia, en especial en el mundo de los negocios, de que el impuesto se traslada por completo a los consumidores, lo que lo convertira en un impuesto regresivo, similar al de ventas. Pero, gran parte de las crticas contra el impuesto, como acabamos de ver, -tambin del mundo de los negocios- se basan en la suposicin de que el impuesto tiene una incidencia directa y reduce por tanto, la renta real de los accionistas (7). Es trasladable el impuesto s/la renta de las sociedades? Las consecuencias econmicas de la incidencia del impuesto a las sociedades de capital estn dentro de los temas ms controversiales de las finanzas pblicas. Durante largo tiempo los economistas sostuvieron que un impuesto sobre la utilidad neta no poda trasladarse hacia adelante y por eso deba reducir los ingresos de los propietarios de la empresa. Esta conclusin que se conoce con el nombre de doctrina o enfoque tradicional y slo es vlida a corto plazo, en condiciones de competencia perfecta y de monopolio total. El argumento tradicional est basado en el principio de maximizacin de los beneficios como objetivo orientador en la determinacin de los precios y de la produccin. Revisemos a continuacin esta doctrina.
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Competencia perfecta. En el corto plazo y con un determinado volumen de inversin, el impuesto reduce la tasa de rendimiento de capital, pero, como la reduccin es general -tiene lugar en todas las empresas-, nadie puede escapar de ella, por lo que la oferta de productos no disminuir, y los precios no subirn -el impuesto no cambia en nada la posicin de las curvas de ingreso y costes marginales, por consiguiente, no altera la situacin de los ptimos de produccin y precios-. Los vendedores individuales (oferentes), como es sabido, no tienen control alguno sobre los precios en este tipo de mercado; slo tienen que optar entre vender la mercanca a ese precio o retenerla, por lo tanto el precio no subir a menos que la oferta disminuya. En el largo plazo podra haber algn traslado slo si la oferta total de capital en efectivo (ahorro) y la inversin real total, disminuyeran por el impuesto, como ya fue expuesto en el capitulo precedente. Monopolio. De igual manera, en condiciones de monopolio total, el vendedor (monopolista) no se beneficiaria al trasladar el impuesto, si antes estaba maximizando sus ganancias. Para el monopolista algn precio nico -que satisficiera la condicin costo marginal igual a ingreso marginal- le brindar aquel nivel de produccin al cual sus utilidades sern maximizadas. Aunque estas utilidades se vean reducidas por el impuesto, lo mismo sucedera con las ganancias obtenibles a todos los dems precios. Si varias cantidades son reducidas por un mismo porcentaje, la que era ms alta antes del cambio, seguir sindolo despus. Competencia imperfecta. Dentro del esquema de condiciones de competencia imperfecta, es probable la traslacin en parte del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital. Este tipo de mercado, representa al parecer, las condiciones de los mercados reales en mayor medida que los de competencia perfecta o de monopolio total. Sabemos que existe en este tipo de mercado toda una gran variedad de posibles relaciones segn el grado de interdependencia entre las empresas y los niveles de diferenciacin entre sus productos. Modernamente, el supuesto de maximizacin de utilidades, tpico del anlisis econmico del pasado, ha sido completado con distintas alternativas: maximizacin de las ventas totales y de la tasa de crecimiento de la empresa, el logro de una determinada tasa de rentabilidad, etc. Habr posibilidad de traslacin del impuesto en parte, hacia adelante, en forma de precios ms elevados a los productos, siempre y cuando se cumplan los siguientes supuestos y condiciones del modelo de competencia imperfecta. Las suposiciones comprenden: 1.- El logro de un rendimiento esperado a largo plazo, a menudo mal definido como maximizacin de beneficios de las empresas como grupo. 2.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de poltica de precios. 3.- Fijacin de precios mediante el sistema de costo medio ms ganancia (esperada). El aumento de los costos medios experimentados por todas las empresas o por la mayora de ellas, conducir a aumentos de precios, sujetos a ciertas restricciones impuestas por la elasticidad de demanda. 4.- A pesar de gran uniformidad en la fijacin de polticas, subsiste sustancial variacin entre las relaciones utilidad/ventas de las mayoras de las empresas. Las ms exitosas, a menudo las ms grandes, tendrn relaciones de utilidad ms favorables que las pequeas, las cuales, por lo general poseen costos unitarios ms elevados o gerencia ineficiente. Bajo los supuestos anteriores y cumpliendo las siguientes condiciones, habr traslacin parcial del impuesto hacia delante: 1.- Si se considera el impuesto para fines de clculo de los precios como un gasto. 2.- Que exista relativa uniformidad de la relacin impuesto/ventas entre las empresas competidoras, o, sino fuera as, que las empresas de baja rentabilidad sigan los precios establecidos por las empresas con alta tasa de ganancia. 191
3.- Que las firmas como grupo no hayan maximizado, an, las utilidades, de manera que precios ms elevados pudieran hacer a cada una ganar ms. En estas condiciones, si se aplica un impuesto a la renta o se aumenta la tasa, las empresas calcularn la relacin entre impuesto y ventas e incrementarn los precios de venta por el importe correspondiente; mientras todas sigan la misma poltica de precios, trasladarn el impuesto a los consumidores. Sin embargo, es casi probable que el resultado sea una traslacin parcial del impuesto. 1.- Diferencias en la relacin impuesto/ventas. Las empresas cuya relacin impuesto/ventas, sea superior al promedio -las ms rentables-, quizs encontrarn que les resulta imposible trasladar la diferencia del impuesto ms all de la cifra tpica de la industria, a menos que las empresas menos rentables estn dispuestas a seguir sus precios. 2.- Falta de uniformidad en la accin. Algunas empresas, en su empeo por aumentar las ventas, no incrementarn los precios; otras, por el contrario, perderan gran volumen de ventas si trataran de hacerlo. 3.- Elasticidad relativamente alta del bien. Las empresas se encontraran con una situacin peor, si trataran de aumentar los precios. Si el impuesto se traslada a los precios de los productos, su incidencia seria similar a la de un impuesto sobre las ventas. Pero, los aumentos de precios, inducidos por el impuesto, como porcentaje del precio de venta, diferirn, segn sean las relaciones utilidad/ventas en las distintas empresas. Se supone que, con el tiempo, las relaciones entre utilidades e inversin de capital sern uniformes, una vez que se hayan realizado los ajustes por diferencias de riesgos. Pero como las relaciones capital-producto, difieren bastante, es de presumir que las relaciones entre impuesto y ventas, tambin diferirn. As, como resultado, los consumidores experimentarn una mayor prdida de la renta real en relacin con la compra de ciertas mercaderas que con otras. Como los propietarios de algunas empresas trasladan el impuesto y otros no lo hacen, se desarrolla una injusta distribucin, que con el tiempo, podr eliminarse lentamente por la desviacin de recursos de ciertas industrias hacia otras, pero que, en el corto plazo, puede ser muy importante. El anlisis precedente slo nos demostr que, el impuesto, bajo las suposiciones y condiciones del modelo no perfectamente competitivas, puede trasladarse hacia adelante. La teora no nos dice si esto, suceder o no, slo la evidencia emprica resultante del estudio real de las respuestas al impuesto puede hacerlo. Sin embargo, al igual que muchos aspectos de la economa, estos estudios no son fciles de realizar. Son tantas las variables que afectan el comportamiento de utilidades y precios, que, cualquier intento para aclarar los efectos distributivos del impuesto, mediante el empleo de tcnicas economtricas, ha sido poco exitoso. En conclusin, por el estado actual del conocimiento econmico sobre la materia, no se sabe a ciencia cierta si el impuesto se traslada o no. No existen pruebas definitivas de que sea trasladado total o parcialmente. Otros efectos econmicos Los efectos econmicos que producira un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, sino llegare a trasladarse, se analizan con respecto a un impuesto sobre la renta personal, que recaude la misma suma de dinero y que, se aplicara por igual a todos los ingresos, incluso, a las utilidades no distribuidas de las sociedades de capital (9).
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Formacin de capital Estudiaremos el impacto del impuesto sobre la oferta (ahorro) y demanda (inversin) de fondos. Oferta de fondos. Los efectos del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital sobre la porcin de la renta nacional que se destina al ahorro, no son fciles de determinar. Ello, en primer lugar, porque el impuesto concentra la mayor parte de la presin tributaria sobre las ganancias por inversiones en las sociedades de capital; lo que, seguramente, repercutir sobre las personas de ingresos ms altos, quienes son las que concentran la mayor parte de las acciones de la sociedad. De all que, los efectos del impuesto sobre el ahorro (S/Y), tal vez, sean superiores a los que provoca su homlogo sobre la renta de las personas fsicas. En segundo trmino, el impuesto tambin puede reducir las sumas que las sociedades de capital retienen como utilidades no distribuidas para financiar sus expansiones. Sin embargo, los efectos adversos del impuesto sealados ms arriba, podras ser compensados, en la medida en que las sociedades de capital se vean ms estimuladas a repartir menos dividendos y a incrementar las reservas para reinversin; lo que podra ocurrir, si las empresas fuesen controladas por grupos de accionistas adinerados. De all que, el efecto neto seria difcil de precisar. Demanda de fondos (inversin real). Las decisiones sobre futuras oportunidades de inversin se toman en los consejos directivos de las sociedades de capital. De all que, los determinantes que afectan la toma de decisiones siempre son objeto de fuertes controversias. 1.- Tasa interna de retorno. Una tasa impositiva del 50% sobre la renta de una sociedad de capital, reducira en la misma proporcin las utilidades proyectadas. Es de esperarse, a juicio de algunos, que la reduccin de TIR proyectada, desanime (efecto sustitucin) a la junta directiva de realizar el proyecto de inversin, ya que podra argumentarse, que como la direccin no est sujeta al efecto renta -los ejecutivos de las sociedades de capital no participan en forma directa en las ganancias de un proyecto de expansin exitoso para la empresa- no habra una reduccin del ingreso real de los miembros de la junta ejecutiva. Sin embargo, aunque no participen directamente, los altos ejecutivos sern juzgados segn la rentabilidad de la sociedad, lo que vincula su bienestar con las utilidades. Por tanto, este efecto, equivalente al efecto renta, tender a compensar el efecto sustitucin y contribuir a contrarrestar la disminucin en la inversin real. 2.- Disponibilidad de fondos. En la medida en que el impuesto no se traslade hacia adelante y se mantengan los antiguos niveles de dividendos, disminuirn los fondos de reserva para reinversin y se reducir la disposicin de la empresa para acometer nuevos proyectos de inversin. No obstante, la evidencia apunta en direccin contraria. La estructura global del impuesto sobre la renta tiende a estimular a las empresas a retener ms de las utilidades no distribuidas y no menos, de manera que la oferta de capital monetario no tendra porque disminuir. 3.- Compensacin por prdida. La deduccin de las prdidas podr ser ms significativa para la sociedad que para los individuos. Estos ltimos, tiene serias restricciones para compensar las perdidas societarias con otros ingresos. En las sociedades de capital, con la posibilidad de diversificar las inversiones, existe la gran ventaja de que las prdidas originadas en una de ellas, pueda compensarse con las utilidades de otras (Art. 55 Ley ISR). En sntesis, la tasa de formacin de capital seria indudablemente mucho menor, con un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, de la que tendra que ser si no gravaran las utilidades ni a nivel societario ni personal. La diferencia no parecera tan obvia, 193
si el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se comparara con otro, en el que, se integraran las utilidades no distribuidas dentro de la base tributaria del impuesto sobre la renta personal. Claro est, siempre y cuando el impuesto no fuere trasladado. Tal como est concebido, el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, reduce las utilidades no distribuidas disponibles y el rendimiento neto sobre la inversin, en una mayor proporcin, de lo que, lo hara, el impuesto personal alternativo. Eficiencia econmica Organizacin de la empresa. Podra haber cierta disposicin, particularmente en las personas pudientes, a convertir sus empresas en sociedades por acciones, lo que de otra manera no haran, para as aprovechar una tasa impositiva inferior, a la tasa marginal ms alta a la que estaran sujetos. De esta manera, se benefician de las utilidades no distribuidas, cuando stas son tratadas como ganancias de capital -no gravables sino son realizables-. Si se decide utilizar las utilidades no distribuidas, ante todo para la expansin, cosa que siempre ocurre, la sociedad por acciones ofrece significativas ventajas. De otro lado, si la tasa marginal del impuesto a la renta personal, es semejante o inferior a la correspondiente a las ganancias de la sociedad de capital, entonces, no valdra la pena escoger la sociedad por acciones, ya que de hacerlo se pagara ms impuestos. Divisin de sociedades. Es comn el tratamiento impositivo diferencial, para atenuar el impacto del impuesto sobre la renta sobre las pequeas y medianas empresas en desarrollo. Esta poltica, ha ocasionado como resultado, que, las empresas controladas por pocas personas se dividieran en firmas separadas. Algunos tipos de empresas son mucho ms fciles de dividir que otras: grandes cadenas de tiendas detallistas, en comparacin con empresas manufactureras. Tales prcticas no slo disminuyen la obligacin fiscal, sino que distorsionaron, adems, las formas de organizacin empresarial. Mtodos de financiacin. En cualquier pas del mundo, a los fines del clculo del enriquecimiento neto, los intereses pagados sobre fondos pedidos en prstamo son deducibles del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Arts. 27 y 2 numeral 2, ejusdem), pero no as, los dividendos pagados a los accionistas. Este tratamiento hace ms atractivo el endeudamiento, que la suscripcin de acciones para el financiamiento de las actividades de la empresa. Aunque, es difcil predecir cual ser el efecto resultante, ya que muchas empresas de por si no utilizaran el prstamo en ningn caso, y de hacerlo, lo minimizaran, por los riesgos financieros que comporta (peligros de quiebra, prdida de control, etc.). Estmulo a la eficiencia. Es probable que el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, a juicio de sus crticos, pueda reducir la eficiencia operativa y estimular ciertos gastos marginales de la empresa. Con una tasa marginal impositiva del 50%, ms de la tercera parte del costo de toda ineficiencia en operaciones o de cualquiera actividad improductiva (prdida), recae sobre el gobierno. En la medida que una empresa obtenga ganancias, su disposicin para erradicar las ineficiencias ser mucho menor, ya que el gobierno paga la tercera parte del costo. Habr menor disposicin de descontinuar actividades, o de disminuir gastos innecesarios, que a los ejecutivos les hubiera gustado interrumpir o cancelar. Localizacin industrial. El uso de incentivos fiscales especiales dirigidos a la promocin y desarrollo de ciertas actividades productivas, favorece la localizacin y establecimiento de nuevas empresas, sobre todo fbricas. En Venezuela, la ley de impuesto sobre la renta faculta al ejecutivo nacional la exoneracin del pago del impuesto a aquellos enriquecimientos provenientes de diversas fuentes, y que por razones de situacin coyuntural de la economa se 194
justifica. Asimismo, tambin podrn acordarse rebajas del impuesto en forma parcial o total, en razn de actividades e inversiones en activos fijos (Arts. 56 y 81, ejusdem). El impuesto a las sociedades como estabilizador automtico La elasticidad-ingreso del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital es relativamente buena, aunque no tan buena como la del impuesto sobre la renta de las personas naturales. Las propiedades de estabilizador automtico del impuesto no son muy efectivas para amortiguar el crecimiento de la demanda agregada. Ello, en parte se debe a que, los pagos por dividendos no siempre responden con rapidez a los cambios en las utilidades, de all, que, el efecto estabilizador del impuesto sobre las ganancias sea de menor influencia sobre el gasto de los consumidores. Por otra parte, el pago del impuesto si afecta la disponibilidad de fondos para la expansin, aunque sta es una de las mltiples variables que condicionan la formacin de capital. Si las actividades comerciales y las ventas, descienden bruscamente, es de esperar que la inversin real lo haga an ms por el efecto del impuesto.
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NOTAS AL CAPTULO XIV (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed Irwin, 7 ed. 1981, U.S.A. pp. 310-11 (2) SAMUELSON, Paul et al., Economia. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. Mxico 1986, p. 888 (3) DUE, John et al., Op. cit. p. 337 (4) ROSEN, Harvey. Public Finance Ed. Irwin, 4 ed. USA 1995, p. 428 (5) DUE, John et al., Op. cit. p. 337 (6) Ibid. pp. 338-43 (7) Ibid. pp. 312-21 (8) Ibid. p. 321 (9) Ibd. pp. 321-27
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XV INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO El segundo de lo mtodos principales de la imposicin se basa en la medida del consumo, la parte de la renta gastada para el consumo en vez de ahorrarla: C=YS La obligacin impositiva de los impuestos al consumo, cambia en la medida que se realizan modificaciones en el consumo, an cuando permanezca inalterado el ingreso. Los impuestos que gravan al consumo reciben ese nombre, porque generalmente recaen sobre los consumidores, aunque esta afirmacin, es lo bastante vaga como para no reflejar la verdadera realidad, de que son gravmenes cuya incidencia est en relacin al gasto en consumo. Se analizar en primer trmino los mritos o ventajas de la imposicin al consumo desde el punto de vista de sus efectos econmicos y luego, seguidamente, en secciones separadas se estudiar la traslacin e incidencia de los impuestos indirectos, para finalizar con los subsidios. EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO La imposicin al consumo puede ser analizada desde el punto de vista de la eficiencia econmica y la poltica de estabilizacin, al igual que se hizo con la imposicin a la renta, as, la comparacin entre ambas formas impositivas, pondr de manifiesto las ventajas de una frente a la otra. Eficiencia econmica (1) Se abordar en esta sub-seccin, tanto los efectos sobre el estimulo al trabajo y la oferta de mano de obra, como las implicaciones en la tasa real de formacin de capital y las dificultades para el logro del pleno empleo. Estimulo al trabajo y la oferta de mano de obra La renta adicional producto de ms trabajo, puede ser deseada para satisfacer al consumo, al ahorro o una combinacin de ambos. Si se deseara esa renta adicional para satisfacer al consumo, un impuesto proporcional al gasto tendra los mismos efectos sobre el empleo que un impuesto proporcional a la renta, en la medida que las personas tomaran en cuenta al impuesto. Pero pudiera que ello no ocurriera as, ya que el impacto del impuesto se presenta no en el momento de ganar el ingreso sino al gastarlo, debilitando por lo tanto los efectos renta y sustitucin del impuesto. Si nos situamos en el otro extremo, donde existen personas que estaran dispuestas a trabajar ms buscando un mayor ingreso slo para propsitos de ahorro, el impuesto no tendr efecto alguno sobre el empleo, al no ser relevante la posibilidad de incrementar la obligacin tributaria del impuesto al consumo en algn lugar en el futuro. Finalmente, si asumimos razonablemente que parte de la renta ganada puede ser 197
CAPTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO
destinada al consumo y parte al ahorro, los efectos renta y sustitucin son relevantes -pero en menor grado que con un impuesto sobre la renta- a determinadas tasas impositivas. Sin embargo para recaudar la misma suma de dinero que un impuesto a la renta, las tasas del impuesto deben ser ms elevadas, por lo tanto el efecto neto queda indeterminado. Cuando un impuesto proporcional al consumo se compara con uno progresivo a la renta, la posibilidad de reduccin de la oferta de mano de obra ser menor con el impuesto al consumo que con el impuesto progresivo a la renta, ya que en este ultimo el efecto sustitucin ser mucho mayor. Si ambos son progresivos los resultados son similares a los expuestos cuando ambos son proporcionales. Formacin de capital Oferta de fondos (ahorro). Los impuestos basados en el consumo deberan asegurar una relacin total ms alta de renta ahorrada (S/Y) que los impuestos a la renta, para una determinada suma de ingresos. La diferencia presenta dos aspectos: 1.- Mayor peso relativo del impuesto al consumo tendrn aquellas personas que tienen una baja relacin S/Y, y gastan por lo tanto altos porcentajes de su renta; obligndolos a reducir el consumo, sino pueden o no quieren endeudarse. Aquellas personas con altas relaciones S/Y, fundamentalmente individuos con altos niveles de ingresos, tendran ms fondos disponibles para el ahorro, que los que tendran con un impuesto sobre la renta. 2.- Los impuestos relacionados con el consumo alientan a sustituir consumo por ahorro, es decir consumir menos y ahorrar ms, porque la persona puede disminuir su obligacin impositiva reduciendo sus gastos, mientras que con un impuesto sobre la renta no puede hacerlo. El incentivo a ahorrar puede ser mayor en la medida en que la persona crea que el impuesto ser temporal, ya que reducir el impuesto al consumo ahorrando ahora y consumiendo luego, cuando el impuesto se haya abolido; o si se ahorra por fines distintos a los de adquirir bienes de consumo en el futuro, como por ejemplo, tener una reserva o acumular una suma para dejarla a sus herederos. Demanda de fondos (inversin). Los impuestos relacionados con el consumo podran reducir la rentabilidad de las inversiones ms que los impuestos sobre la renta; ello podr ser posible en la medida que afectan la demanda de productos en los mercados. En cuanto al riesgo, es poco lo que se puede agregar dada la poca o nula influencia de este tipo de impuesto sobre la decisin de los inversionistas de correr mayor o menor riesgo. La poltica de estabilizacin y la imposicin al consumo (2) La imposicin al consumo puede dificultar la tarea de lograr el pleno empleo al gravar al consumo en beneficio del ahorro. La mayor oferta de fondos (ahorro) permitida con el impuesto al consumo, requerir de un nivel ms elevado de inversin real para asegurar el pleno empleo (bache deflacionario S>I). Con un nivel de consumo deprimido por el impuesto se har ms difcil alcanzar ese nivel, puesto que la venta de bienes y servicios es el determinante principal de la inversin. Si asumimos el pleno empleo, el uso de la imposicin al consumo har ms laboriosa la accin de la poltica fiscal y monetaria, a fin de contrarrestar los efectos de una mayor propensin al ahorro (S/Y), lo cual sin dudas disminuir la tasa de inters. Dado que el pleno empleo no es un objetivo fcil de lograr y si se asume que slo se limitar a la bsqueda de un determinado nivel de desempleo, el efecto neto de la imposicin al consumo podra significar que los niveles reales de inversin estaran por debajo de los que se obtendran con un 198
impuesto sobre la renta. En otras palabras, la imposicin al consumo podra aumentar la tasa potencial de formacin de capital, lo que significara una menor tasa real de formacin de capital, si el desempleo aparece como resultado de una alta relacin S/Y. En resumen: el porcentaje de la renta nacional que se ahorra (S/Y), ser sin lugar a dudas mayor con un impuesto al consumo que con uno sobre la renta. Sin embargo, el impacto relativo sobre la formacin real de capital depender de cual de las dos causas siguientes sea la ms relevante: una insuficiencia en la oferta de fondos o una baja demanda de bienes y servicios. En las economas sub-desarrolladas, no hay dudas que la baja formacin de capital real se deba a una insuficiencia de ahorros, por lo tanto la imposicin al consumo favorecera una mayor tasa de formacin de capital y por consiguiente de crecimiento econmico. Pero, en aquellas economas industrializadas, la respuesta no parece del todo clara. Si la razn prevaleciente es una baja oferta de fondos (S/Y), la imposicin al consumo aparece como favorable, en la medida en que la reduccin de la demanda agregada de bienes y servicios, no aparece como significativa como para anular los incrementos de la inversin real justificadas por el mercado. Si por el contrario, la baja formacin de capital, responde a una inadecuada demanda del mercado, entonces, la utilizacin de la imposicin al consumo slo agravara la situacin. TRASLACION E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO La forma tradicional del impuesto al consumo es el tipo indirecto, recaudado de las empresas al momento de la importacin, produccin o venta de bienes o servicios. Estos gravmenes son impuestos al consumo si se trasladan hacia adelante a los compradores de los productos, y provocan el aumento de los precios de los bienes de consumo en relacin con el ingreso de los factores. Si se grava un bien y el precio de ste aumenta en el monto del impuesto, aceptando que se mantienen fijos los otros precios de los dems bienes y el ingreso de los factores, los consumidores del bien gravado vern reducidos sus ingresos reales en proporcin a sus compras, puesto que pagan un precio mayor por el producto, sin que su ingreso monetario se hubiese modificado. Por supuesto, que ellos podrn eludir parte del impuesto reduciendo sus compras, evitando una disminucin mayor de su renta real, pero, experimentan un exceso de gravamen (3), en el sentido de que sustituyen un bien preferido (gravado) por otro menos apreciado (no gravado). Las mismas consideraciones se aplican a un impuesto sobre las ventas de todo tipo de bienes de consumo. Si todos los precios se incrementan en la medida del monto del impuesto, permaneciendo inalterados los ingresos, las rentas reales de todos los consumidores descienden en proporcin al total de gastos de consumo realizados. Un gravamen tal, equivale a un impuesto al gasto de tasa proporcional, sin mnimo de exencin. Tambin en este caso, los individuos pueden reducir el total de sus compras en cantidades que superen el monto del impuesto. El anlisis de la traslacin es en esencia una aplicacin de la teora de los precios y de la determinacin de la produccin, en cuanto a las reacciones provocadas por un incremento en los costos, ya que el gravamen constituye un costo adicional para las empresas sobre las que recae. El procedimiento a seguir ser la aplicacin del mtodo de la incidencia diferencial, que compara los efectos distributivos de los impuestos a las ventas y sobre consumos especficos (sisas), con los de un impuesto proporcional a la renta, permaneciendo inalterada la demanda agregada de la economa (4). Incidencia del impuesto a las ventas (5) Considrese en primer lugar un impuesto general a las ventas al detal (minorista), aplicado por igual a todos los bienes y servicios de consumo. 199
Traslacin completa del impuesto Habr una traslacin completa y hacia adelante que se reflejar en precios ms elevados para los bienes de consumo, cuando se trata de mercados de competencia perfecta y oligopolios. Competencia perfecta. En este tipo de mercado, un impuesto a las ventas hara aumentar todos los precios de los bienes de consumo en la misma proporcin al monto del gravamen, siempre y cuando se den los siguientes supuestos: 1.- Todos los mercados sean perfectamente competitivos 2.- Las ofertas de todos los bienes de consumo son perfectamente elsticas o, en otras palabras, todos los bienes se producen en condiciones de costos constantes. 3.- Las ofertas de los factores son perfectamente inelsticas (fijas), en relacin con los cambios en el ingreso real causados por precios ms altos de los bienes de consumo. Segn habamos mencionado, emplearemos el concepto de incidencia diferencial: tanto el impuesto a las ventas como un impuesto proporcional a la renta, mantienen al mismo nivel la demanda agregada de factores. En esencia, el impuesto introduce una cua entre el precio recibido por el vendedor y el pagado por el consumidor. La oferta de todos los bienes disminuir, hasta que los precios suban e igualen al monto del impuesto, dentro de las restricciones ms arriba enunciadas. Por eso, el impuesto a las ventas produce los mismos efectos distributivos que un impuesto al gasto. Oligopolio. Este tipo de mercado es mucho ms realista y, tambin se produce una traslacin total e inmediata. Se debe suponer, al igual que se hizo al analizar el traslado del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, las siguientes hiptesis. 1.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de precios. 2.- El logro de una tasa de rendimiento satisfactoria como objetivo inmediato, ya que habr pocas esperanzas de lograr maximizacin de utilidades a largo plazo. 3.- Precios calculados segn la tcnica de costo medio ms ganancia. 4.- Costos medios constantes dentro de cierta amplitud de operacin de la empresa y condiciones de costos constantes para la industria. Si se cumplen los supuestos anteriores, es de esperar que un impuesto sobre las ventas, al constituir un incremento directo y uniforme del costo medio para todas las empresas, ocasionar de inmediato un aumento de precios equivalente al monto del impuesto. Si todas las empresas siguen la misma poltica de precios, todas se beneficiarn con el impuesto. La diferencia entre un impuesto a las ventas y un impuesto a la renta a las sociedades de capital, estriba en que el primero constituye un porcentaje uniforme sobre el precio de venta para todas las firmas, en cambio, el segundo no. Excepciones al traslado completo del impuesto Si las hiptesis de los modelos estudiados se alteran, habr distintas reacciones al momento de trasladar el impuesto. Trayectoria de la curva de costos. Las condiciones de costos constantes no prevalecen en todos los sectores de la economa, aunque la demanda agregada de factores permanezca inalterada, ello, en parte, por la escasez de factores especializados en las distintas reas productivas. En condiciones ms realistas seria bastante improbable que se produjera un traslado completo del gravamen, ya que el impuesto sobre las ventas alterara las producciones 200
relativas de los bienes. De tal forma que ocurrir algn traslado de precios de factores especializados hacia ciertas industrias, modificando las pautas distributivas. Algunos propietarios de factores ganaran, otros podran perder. Elasticidad de oferta de los factores generales. Si bien, de acuerdo a nuestra hiptesis, la demanda de factores permanece invariable, es bastante probable que la demanda de un grupo importante de ellos sea diferente con un impuesto a las ventas que con uno alternativo a la renta. Como la oferta de factores, de hecho no es perfectamente elstica, los cambios en sus demandas relativas, modificarn sus precios, ocasionando los consiguientes efectos distributivos. La oferta total de factores podr salir afectada, segn la forma que tome la reduccin de la renta real, ya que, las personas pueden reaccionar de distinta manera, segn se trate, de reducciones de la renta real provocadas por un aumento en los precios o, de reducciones en la renta disponible. De all que, podra presentarse una reduccin de la tasa de rendimiento esperado del capital, al trasladarse recursos del consumo hacia la inversin, como resultado de la utilizacin de un impuesto a las ventas en lugar de un impuesto a la renta. Imposicin a los bienes de capital. En la prctica, los impuestos a las ventas no suelen limitarse nicamente a los bienes de consumo, sino que se aplican adems a bienes de capital final: maquinaria industrial, materiales de construccin, equipos de oficina, etc. Por lo tanto, se necesita un capital adicional en efectivo para adquirir una determinada cantidad de bienes de capital. Con una oferta inelstica de capital monetario, los propietarios de ste veran reducido el inters, disminuyendo por consiguiente el rendimiento de los ahorros. En consecuencia, si el impuesto se aplicara a todos los bienes de consumo y de capital de produccin final, en mercados de competencia perfecta, reducira el ingreso real en la primera instancia en proporcin al consumo y, en la segunda, en proporcin al ahorro, provocndose el mismo efecto distributivo total que con un impuesto proporcional a la renta. Si por el contrario, la oferta de capital monetario es perfectamente elstica, el rendimiento del ahorro no disminuir. En condiciones de competencia imperfecta, se podr suponer razonablemente que las empresas considerarn al impuesto como un elemento del costo de los bienes de capital por lo tanto depreciarn sumas mayores (o tratarn al impuesto como un gasto corriente). Como consecuencia, el impuesto se reflejar en precios ms altos de los bienes de consumo producidos con los bienes de capital y se trasladar a los consumidores, pero de manera muy desigual, porque las distintas industrias difieren en el grado de intensividad de capital. En estas circunstancias no es imperativo que disminuya el rendimiento total del capital monetario; la porcin del impuesto correspondiente a los bienes de capital no necesariamente se distribuye en funcin del ahorro. Exenciones. En la prctica, los impuestos a las ventas casi nunca se aplican a todos los bienes y servicios. Los productos eximidos no aumentarn de precio; las producciones relativas aumentarn segn como se traslade el consumo hacia esos bienes, modificando en consecuencia, los precios relativos de los factores especializados utilizados por las industrias que pierden y ganan produccin. Aquellas personas que consumen relativamente elevadas cantidades de esos bienes libres de impuesto, experimentarn, por supuesto, una menor presin impositiva que si se tratara de un impuesto de base general. Naturaleza del mercado. El modelo de competencia perfecta no resulta til para analizar las reacciones de los impuestos en una economa moderna, porque las hiptesis que lo sustentan estn bastante alejadas del mundo real. Si bien el modelo de competencia imperfecta aparece como ms realista, es probable que los supuestos en que se basa no se cumplen universalmente. La falta de uniformidad en la accin, har que algunas empresas, en su 201
empeo por aumentar las ventas no incrementen los precios, otras, por el contrario, perderan gran volumen de ventas si trataran de hacerlo. Si algunos precios no aumentan, la carga del impuesto no se distribuir de acuerdo con el gasto total en consumo. Las compras de ciertas mercancas originar el pago de impuesto, mientras que la adquisicin de otras no. Al propio tiempo, los dueos de los factores, en algunas lneas de produccin, experimentarn bajas en sus ingresos reales, lo que provocar una desercin de esos factores de la industria y, en consecuencia, a largo plazo, una mayor traslacin que la producida inmediatamente despus de aplicar el impuesto. La facturacin separada del impuesto La tendencia a trasladar el impuesto hacia adelante se refuerza, por la prctica de agregarlo por separado al precio en el momento de pago, en lugar de incluirlo en el precio. Esta norma fue introducida por los detallistas por diversas razones: 1.- No queran ser censurados por el aumento en los precios. 2.- Se crea que facilitara la uniformidad de accin para todas las empresas. 3.- Se evitaba la modificacin de gran cantidad de precios. La facturacin por separado aumenta la uniformidad de accin y facilita el traslado en mercados no perfectamente competitivos. Impuesto a las ventas no minoristas El impuesto a las ventas tambin puede aplicarse a niveles anteriores al detallista, si esto ocurre, hay gran peligro de producir imposicin mltiple, provocando graves distorsiones entre el monto del impuesto y los consiguientes aumentos de precios. Tanto mayoristas como minoristas fijan a menudo los precios sobre la base de porcentajes de ganancia sobre el precio de costo: se agrega un tanto por ciento al precio de compra para fijar el de venta. De hecho, tal porcentaje incluye tambin al elemento impositivo y, el incremento de precio al consumidor supera al impuesto recaudado por el gobierno. Este efecto se conoce con el nombre de efecto piramidal o imposicin en cascada, muy caracterstico de los impuestos a las ventas plurifsicos. Ajustes a largo plazo Durante periodos de tiempo prolongado, la respuesta de los precios, segn se trate de modelos de competencia perfecta e imperfecta, son similares. Aquellas empresas que no cubran los costos desaparecern del mercado y, las restantes, podrn a volver a cubrir los costos bien sea porque operen con mayores volmenes de produccin o que tengan la posibilidad de aumentar los precios. El precio debe cubrir a largo plazo por lo menos el coste medio total, sea cual fuere la forma de competencia. Pero, si hubo utilidades en exceso, parte del impuesto podr ser sufragado por los propietarios de la empresa durante largo tiempo. Adicionalmente, el impuesto sobre las ventas puede provocar modificaciones en la relacin S/Y. Traslacin de los impuestos sobre consumos especficos (6) Analizaremos en esta parte del capitulo los efectos que produce sobre los precios, la aplicacin de un impuesto sobre la produccin o venta de un determinado articulo (sisa). Utilizaremos el modelo del equilibrio parcial, el cual analiza las repercusiones del impuesto slo en el mercado en que es aplicado, ignorando los efectos distributivos sobre los precios de los otros bienes y los factores de produccin. 202
Los ajustes de precios dependern de: 1.- El tipo de mercado. 2.- Condiciones de costos en que se fabrica el producto. 3.- La elasticidad de demanda del bien. 4.- Periodo de tiempo considerado. Competencia perfecta (7) Si se establece un impuesto especifico sobre la produccin o venta de una determinada mercanca, en un mercado perfectamente competitivo, los vendedores individuales que, por definicin de este tipo de mercado, no tienen control alguno sobre el precio vigente, no pueden trasladar directamente la carga del impuesto. Sin embargo pueden ocurrir ciertos ajustes en los precios, a travs de reajustes en la oferta. Periodo momentneo o de mercado. Si la oferta del producto es perfectamente rgida, como la de un artculo ya producido de naturaleza perecedera y en el plazo de mercado, el impuesto no puede influir en ningn caso sobre los precios. Es decir, el productor no puede trasladar hacia adelante el impuesto, ya que la oferta no puede reducirse mediante el almacenamiento del producto. En definitiva, el impuesto reducir la renta real de los propietarios de la empresa u otros factores que intervienen en la produccin. La figura 15-1 y el cuadro que se inserta a continuacin ilustran la situacin descrita. Figura 15-1: Traslacin de la sisa en bienes perecederos
Es mejor para el empresario perder 10, absorbiendo el impuesto de 20, que soportar una prdida total de 100 al tener que almacenar el producto, lo que supone perder toda la produccin del momento, dada la perecibilidad del producto. La figura 15-1 muestra el resultado de este caso. 203
Costo Impuesto Ingreso Beneficio (Prdida)
ANTES IMPUESTO 100 110 10
DESPUS IMPUESTO 100 20 110 (10)
Considrese ahora una suposicin en la que exista alguna elasticidad de la oferta, como el caso en que el bien es conservable por un periodo de tiempo igual, por lo menos, al necesario para que la nueva produccin se aada a los bienes ya existentes en el almacn. En trminos generales puede observarse que el empresario decidir reducir las ventas actuales para conservar el producto almacenado y venderlo en un momento posterior, esperando por un mejoramiento de las condiciones del mercado. Por lo tanto en periodo de mercado, el impuesto determinar una disminucin inmediata de las ventas y provocar un aumento en los precios. Es decir que el impuesto provocar una traslacin hacia adelante a travs del aumento de precios. La figura 15-2 y el ejemplo que se inserta a continuacin mostrarn la situacin: Figura 15-2: Traslacin de la sisa en bienes durables (semi)
Costo Impuesto Ingreso Beneficio (Prdida)
ANTES IMPUESTO 100 110 10
DESPUS IMPUESTO 100 20 110 (10)
FUTURO 100 20 130 10
Corto plazo. Si la oferta del producto es relativamente elstica, tpica situacin de mercado a corto plazo y a largo plazo en una industria de costos crecientes. La imposicin de un gravamen especifico afecta directamente los costos medios totales. El impuesto perturba el equilibrio de la empresa, la cual ajusta su volumen de produccin a aquel nivel donde el 204
precio coincida con el costo marginal. De all que la cantidad ofrecida disminuir y el precio subir en alguna medida. La magnitud exacta del cambio depende de las pendientes relativas de las curvas de oferta y demanda. Mientras ms rgida sea la demanda, mayor ser la traslacin, y tanto menor cuanto ms elstica sea la demanda. La elasticidad de la oferta tambin influye en proceso de traslacin. Mientras ms rgida sea la oferta, el precio se eleva menos que cuando se trata de una oferta elstica. Por otra parte, la disminucin de la cantidad consumida ser mayor cuando ms elsticas sean ambas curvas. Si la demanda es rgida (por ejemplo, la de la leche), porque el comprador no puede sustituir su consumo por el del otro bien, el aumento de precios coincide casi con la cuanta del impuesto establecido. A partir de las elasticidades podemos determinar qu parte del impuesto paga el consumidor y cul el vendedor: cuanto menos elstica sea la demanda, mayor ser la traslacin; cuanto menos elstica sea la oferta, habr menor traslacin (8). As, parte del impuesto es soportado por los consumidores del producto, parte por los empresarios y otros propietarios de factores que no pueden retirar de la industria sus unidades de factores a corto plazo. Dado que la oferta no es completamente elstica es imposible toda traslacin completa del impuesto. La figura 15-3 representa el caso planteado. Figura 15-3: Traslacin de la sisa a corto plazo
Largo plazo. Si la industria trabaja bajo condiciones de costos constantes, (modelo utilizado para estudiar la incidencia del impuesto a las ventas), es decir, al entrar ms empresas en la industria no se eleva la curva de coste medio total de cada una de ellas. La curva de oferta de la industria llega a ser una lnea horizontal a cierto precio; esto es, puede que se ampli o extienda la industria sin hacer que se eleve el nivel de la produccin de mnimo costo de la empresa. Por tanto, a largo plazo, la curva de oferta del bien ser perfectamente elstica, es decir paralela al eje de las cantidades, todas las empresas se encuentran en el mnimo de los costos medios totales y casi todos los factores poseen una movilidad perfecta. En estas circunstancias el impuesto se traduce en un aumento de precios exactamente igual a su cuanta. Por tanto a largo plazo, no habr modificacin del nivel de los costos medios totales, 205
Figura 15-4: Traslacin de la sisa a largo plazo
a medida que las empresas abandonan la industria porque no estn realizando un beneficio normal, de all que, la traslacin ser mucho ms completa. La elasticidad del bien gravado no juega ningn papel debido a que la oferta es completamente elstica. (9) A largo plazo, tambin puede ocurrir que a medida que entren nuevas empresas en la industria, es posible que suba la curva de costes medios totales de la empresa. Esto puede suceder debido a que, al incrementarse o extenderse la industria, puede que se atraigan de otras industrias los factores de produccin, ofrecindose precios crecidos por ellos. Una industria de tal naturaleza se denomina de costo creciente, y su curva de oferta se inclinar hacia arriba y a la derecha, es decir ser relativamente elstica; a precios mas elevados, habr de ser mayor la produccin que se provea en el mercado, porque para ello, hay que soportar mayores costos. Si a una industria de costos crecientes se grava con un impuesto especifico al consumo, el gravamen desplaza la curva de oferta hacia la izquierda, disminuyendo el aprovisionamiento. La empresa se sita en una posicin de costos mayores a causa del impuesto; el impuesto es compartido entre el productor y el consumidor. Por otra parte la reduccin del aprovisionamiento har que se liberen factores de la produccin anteriormente ocupados, y por tanto, el precio pagado por ellos disminuir. Esta situacin permitir a los empresarios a producir a costos menores, viendo incrementada su ganancia; en definitiva, parte de la traslacin quedar en manos de los consumidores (aumento de precio del bien) y parte en los propietarios de los factores de produccin (baja en los precios). La figura 15-4 ilustra el caso de la traslacin impositiva con costos constantes y crecientes. Monopolio El monopolista fija su precio en el nivel que pueda proporcionarle el mayor beneficio neto. Veamos a continuacin los efectos que se producen a corto y largo plazo al imponer al monopolista un gravamen especfico sobre la produccin.
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Corto plazo. La incidencia de un impuesto especifico en regimenes de monopolio total, provocar probablemente, el ajuste inmediato de precios, restituyndose la igualdad entre el ingreso y el costo marginal. El precio aumentar, pero menos que el monto del impuesto, ya que el ingreso medio crecer menos que lo que se incrementa el ingreso marginal. Parte del impuesto recaer sobre el consumidor y otra sobre los beneficiarios de las actividades monoplicas. La figura 13- 5 presenta el caso de traslacin de la sisa a corto plazo. Figura 13-5: Traslacin en rgimen de monopolio (corto plazo)
Un caso que merece especial atencin a corto plazo es cuando el monopolio se grava con un impuesto de capitacin o de suma global (figura 15-6). Muchos derechos y licencias para realizar determinada actividad son de este tipo. Por ejemplo, la regala que se paga para por producir fsforos en Venezuela. El impuesto tiene el carcter de costo fijo para el monopolista ya que es independiente del volumen de produccin. En estas circunstancias, los costos medios totales se incrementan en la misma cuanta del impuesto, sin que se modifiquen por ello los costos marginales. Consecuentemente, ni el precio que maximiza los beneficios, ni el volumen de produccin sufrirn variacin alguna. El monopolista ser el nico que tenga que soportar el impuesto -a costa de beneficios ms bajos-, porque no estar en capacidad de trasladar ni siquiera una parte de l, a travs de precios ms altos o de niveles de produccin ms bajos. Si intentara hacerlo, disminuir sus ganancias an ms (10). En esta forma, el gobierno puede reducir y an eliminar las ganancias del monopolista sin afectar, ni el precio ni la cantidad del artculo que se produce. 207
Figura 15-6: Impuesto de capitacin sobre el monopolista
Largo plazo. La incidencia a largo plazo del impuesto depender considerablemente de la naturaleza de la tabla de demanda del monopolista a niveles superiores al precio anterior y, del comportamiento del costo marginal en el campo en que opera la empresa. El aumento de precios ser mayor si el costo marginal es decreciente que si es creciente, ya que la reduccin necesaria en la produccin ser mayor. Con un costo marginal creciente, el aumento de precios ser mayor cuanto ms inelstica sea la demanda; con un costo decreciente el resultado ser el contrario. Con un costo marginal constante, la elasticidad de la demanda no afecta la traslacin, mientras la curva de la demanda sea lineal. Con cualquier tipo de costo una brusca disminucin de la elasticidad de la demanda por sobre el precio anterior estimular la traslacin, ya que, una vez que la empresa entra en este campo relativamente inelstico, un aumento sustancial en el precio, an en exceso del impuesto, ser lucrativo (11). En el largo plazo, el ajuste bsico que debe hacer el monopolista, es el de modificar la escala de su planta hasta cualquier tamao deseado. La entrada de empresas en la industria, que es una de las caractersticas de la competencia en periodos de larga duracin, la impide aqu el concepto de monopolio. En general tiende a decirse que la traslacin en rgimen de monopolio tiende a ser igual a la mitad del cambio experimentado en el caso de la industria competitiva (12). Una posible razn de esto sea, que el monopolio tiene un colchn (beneficios sobrantes) lo suficiente amplio, como para absorber mayor parte del impuesto. La figura 15-7 que se inserta a continuacin ilustra el caso planteado.
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Figura 15-7: Traslacin en rgimen de monopolio a largo plazo
Mercados imperfectamente competitivos La tpica situacin de los mercados en nuestros das no se caracteriza por una competencia perfecta ni por monopolio completo, sino por zonas intermedias, que pueden considerarse en condiciones de competencia imperfecta. Por ello es difcil de analizar, dada la variedad de casos especiales en lugar de una situacin simple y bien delimitada, con enormes influencias de polticas empresariales sobre las reacciones del precio derivadas de variaciones en los costos. Para propsitos de anlisis, el modelo empleado al estudiar la incidencia del impuesto sobre las ventas ser de gran utilidad. El caso ms tpico en condiciones de competencia imperfecta es el caracterizado por el oligopolio en diversos grados, es decir, por una situacin de mutua interdependencia entre las empresas de la industria considerada. Si las empresas actan de manera interdependiente las unas de las otras, aumentarn los precios en respuesta del impuesto especfico al producto de una industria, en un monto equivalente al gravamen. Debe aadirse que las empresas, al reaccionar a los cambios en los costos, no dejarn de considerar las probables respuestas de las firmas competidoras a los cambios en los costos y a los reajustes que efectuarn en sus propios precios. El aumento de precios se realizar, siempre y cuando stos no hayan alcanzado los niveles que llevaran las utilidades de todas las empresas a un mximo. En esta situacin el impuesto brinda el estimulo necesario para lograr una maximizacin de utilidades, maximizacin que las empresas no pudieron lograr con anterioridad al impuesto, dado que el grado de cooperacin entre ellas no era lo suficientemente fuerte. Utilizando el concepto de 209
incidencia diferencial, segn el cual se estn evaluando los impuestos indirectos, los efectos de las sisas son similares a los que produce un impuesto a las ventas, en comparacin con un impuesto sobre la renta alternativo. En determinadas circunstancias las curvas de demanda de un oligopolista tpico podran distorsionarse a niveles de precio prevaleciente (figura 15-8). Si cada empresa puede bajar su precio sin represalias, posiblemente sus ventas sern considerablemente mayores, Pero, siendo tan pocas las empresas que trabajan en la industria, cada una de ellas ocupa una parte importante del mercado; si una baja el precio, las dems habrn de seguirla, y de ello resultar que sean escasos los beneficios que en sus ventas logre la primera. Por tanto, la curva de demanda de la empresa es muy poco elstica ante las reducciones de precios. Por otra parte, si la empresa elevase su precio llevara a una drstica reduccin de sus ventas, ya que los competidores mantendran sus precios invariables. En esta situacin, la curva de demanda es muy elstica frente a los aumentos de precios, y esto da motivo a un distorsionamiento en el precio del mercado. De este modo, el precio por necesidad se fijara al nivel donde ocurre la distorsin. Figura 15-8: Traslacin de la sisa en rgimen oligoplico
Al aplicar un impuesto, un aumento de precios, que anteriormente no era posible, se vuelve provechoso. Si el precio es fijado por una firma que acta como lder, es probable que dicha firma agregue al precio el monto del impuesto y las dems sigan su poltica (13). Excepciones. Pueden ocurrir desviaciones del patrn de traslacin descrito con anterioridad, dando lugar a dudas de una traslacin completa e inmediata. 210
1.- Las firmas como grupo hayan maximizado utilidades, lo que las hara desistir del aumento en los precios, ya que el anterior era ptimo para las empresas en conjunto. 2.- Si existe capacidad ociosa, algunas empresas no se adherirn al aumento de precios, porque de hacerlo perderan ventas y les resultara mucho peor. 3.- Podrn ocurrir cambios en los precios de los factores especializados como en caso de competencia perfecta. Como consecuencia del aumento en el precio del artculo gravado, disminuir su demanda y repercutir a la vez en los precios de los factores productivos. Si se trata de una industria de costo creciente, parte del impuesto recaer sobre los dueos de los factores productivos especializados de escasa movilidad, como la tierra que es la ms indicada para este propsito particular. 4.- Finalmente el sistema de clculo de precio a nivel de mayoristas y detallistas de costo ms ganancias, provocar un aumento en los precios mucho mayor al monto del impuesto con que se grava al distribuidor (efecto en cascada). Un mayorista vende un producto en Bs. 100; el detallista aplica un margen de ganancia del 40% y vende al consumidor en Bs. 140. Si se grava al distribuidor con un impuesto del 10%, ste vender el bien por Bs. 110 al minorista, quin a su vez lo vender al consumidor por Bs. 154, manteniendo su 40 % de ganancia. El gobierno habr recaudado Bs. 10 del impuesto, mientras que el consumidor habr pagado Bs. 14 ms por el producto. TRASLACION E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS (14) En el estudio de los efectos econmicos de un gasto pblico particular, no pueden dejar de tomarse en consideracin las caractersticas de dicho gasto, dado que los efectos son distintos lgicamente, segn el tipo de gasto efectuado por el Estado. Los gastos pblicos de naturaleza redistributiva como por ejemplo, los subsidios a desempleados o las ayudas a las clases sociales ms necesitadas; las subvenciones a la produccin de artculos agrcolas e industriales; los aportes que destina el Estado para el financiamiento de actividades pblicas que dan origen a externalidades: educacin, salud, vivienda, etc.; ocupan hoy en da lugar predominante en la poltica fiscal de casi todos los pases, constituyndose en la fuerza motriz de la expansin del sector pblico, tal como lo hemos reflejado en captulos anteriores. En esta seccin nos ocuparemos principalmente de aquellos gastos pblicos de naturaleza redistributiva, dirigidos principalmente hacia sectores de la produccin o grupos de personas, sin que por ello el Estado exija a cambio ninguna contraprestacin: nos referimos al caso de las subvenciones o subsidios. Los subsidios guardan estrecha analoga con los impuestos especficos al consumo, en cuanto al modelo de equilibrio parcial que hemos utilizado para el anlisis de la traslacin e incidencia El subsidio puede tener una incidencia directa, si el beneficio total queda en definitiva en favor de la persona o empresa que lo recibe; o indirecta, si el beneficio se transfiere, todo o en parte, de la persona o empresa que lo recibe a otra distinta, como consecuencia de un cambio en las relaciones de mercado. Consideraremos dos casos: subvencin a una industria y subsidio a los consumidores. Efectos econmicos del gasto-subvencin a una industria Consideremos que el estado conceda a las empresas de una rama industrial, en rgimen de competencia perfecta, una subvencin a la produccin (venta), la cual no es concedida a otras industrias.
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Competencia perfecta Distinguiremos aqu tambin, los efectos econmicos segn se trate de periodos de tiempo momentneos o de mercado, corto y largo plazo. Periodo de mercado. En periodos de tiempo de mercado, en los que la cantidad ofrecida es la existente en los almacenes, y si el producto subsidiado es un bien rpidamente deteriorable (perecedero), la subvencin calculada sobre el volumen de ventas del productor representa para ste una ganancia total, al no existir ninguna posibilidad de reduccin de los precios de venta. Carece de significacin que el subsidio se otorgue sobre una base especfica o advalorem. La figura 15-9 ilustra el caso de un subsidio a un bien perecedero. Figura 15-9: Subsidio a bienes perecederos
Si el subsidio se otorga, no a los productores que venden el producto, sino a los consumidores que lo adquieren, el problema no vara sustancialmente. El subsidio al consumo se traduce en una ampliacin de la capacidad de compra de los consumidores ocasionando un aumento de la demanda, la cual, frente a una oferta completamente rgida (bienes perecederos) provoca el aumento correspondiente del precio pagado por el producto protegido. Y por lo tanto existe, un proceso de traslacin del beneficio, del comprador al vendedor, quien contina siendo como en el caso anterior, el nico beneficiario de la subvencin. Existe tan slo una diferencia entre las dos hiptesis. Si el subsidio es ad-valorem, su cuanta se ve aumentada, en caso de aumentar los precios cuando se concede a los consumidores, situacin que no se presentara de ser especifico Si el bien no es perecedero, sino que puede almacenarse por tiempo indeterminado (bienes durables o semidurables), tal como se presenta en la figura 15-10, y en todo caso hasta el momento en que comience a afluir la nueva produccin, las consecuencias no varan si las existencias son mnimas con relacin a las ventas diarias. En efecto, el productor no tiene ningn inters en diferir la venta, porque el futuro le asegura una reduccin y no un aumento en los precios; ni tampoco tiene inters en acelerar las ventas, dado que si se queda sin existencias antes del tiempo previsto no tendra nada que vender, comprometiendo seriamente el proceso normal de produccin. Y por tanto, tambin en este caso, la 212
Figura 15-10: Subsidio a bienes durables y/o semi-durables
subvencin en cualquier forma que se aplique y configure, queda siempre en manos del productor. Pero, si las existencias son en cuanta relevantes (mximas) con respecto a las ventas diarias, y si dichas existencias pueden reducirse sin afectar y comprometer el ritmo regular de la produccin; es muy probable, que ante la perspectiva de la reduccin de los precios por el subsidio a la produccin, se disminuyan las existencias, acelerando las ventas para evitar as reducir las prdidas sobre las mercancas en deposito, como consecuencia de las variaciones previstas en los precios. En tal caso, frente a una oferta intensificada y permaneciendo invariable la demanda, un subsidio a las ventas provoca una disminucin en el precio del bien favorecido, trasladndose el beneficio, del productor al consumidor. Corto plazo. El subsidio influye sobre la produccin dentro de los lmites permitidos por las dimensiones actuales de las instalaciones fijas, que no pueden ser modificadas, y por el nmero de empresas actualmente existentes, que no puede ser aumentado por falta de tiempo. Si el gobierno concede una subvencin en efectivo por unidad a todos los productores de un bien, la curva de oferta para cada productor se desplazar hacia abajo y la derecha una distancia vertical igual al monto de la subvencin en dinero por unidad. Esto es como una disminucin del costo de produccin; tiene el mismo efecto, sobre las curvas de oferta de los productores y sobre la curva de oferta de la industria, que el que tendra una mejora en la tecnologa. Supongamos que el subsidio se les otorga a los consumidores del bien y que se determina en funcin de las cantidades consumidas, es decir un subsidio especifico. El subsidio, aplicado de este modo provoca un desplazamiento de la curva de demanda, ocasionando un aumento de los precios, impulsando a las empresas a aumentar su produccin hasta el punto en que el nuevo precio coincida con el costo marginal. Grficamente el razonamiento puede desarrollarse de la manera siguiente. Supongamos la figura 15-11, lado A, en el que estn representadas las curvas de costes medios totales (CMT) y costes marginales (cm) de una empresa que acta en rgimen de competencia. En el lado I, se representan las curvas de demanda (D) y oferta (O) de la industria a corto plazo. El punto de equilibrio E, asegura en el mercado el precio OP. 213
Figura 15-11: Subsidio a corto plazo y largo plazo
Supongamos que se concede a los consumidores un subsidio por cada unidad consumida equivalente a PP1. Ello significa que por cada unidad consumida antes del subsidio el consumidor est dispuesto a pagar un precio igual al primitivo (OP) aumentado en el subsidio (PP1). Esto provoca que la demanda se eleve de D a D'; fijndose un nuevo precio de OP2, luego de cierto periodo de ajuste. A este nuevo precio, corresponder a la empresa A un nuevo volumen de produccin (Oq1), mayor que el existente precedentemente. En este caso se produce una traslacin hacia atrs, es decir de los consumidores a los productores. Por lo tanto el subsidio al consumidor PP1 se distribuye en parte como beneficio al consumidor (P2P1), y en parte como beneficio al productor (PP2). Largo plazo. A largo plazo las curvas de costes medio totales y marginales se transformarn en CMT' y cm' respectivamente, y por lo tanto el nuevo punto de equilibrio vendr dado por un nivel de produccin mayor (Oq2) que el de corto plazo; esto es as, porque el sper beneficio logrado a corto plazo (PP2), atraer por un lado a nuevas empresas a instalarse en el mercado, y por el otro inducir a cada empresa a considerar las dimensiones de sus instalaciones para asegurar a la nueva produccin un rgimen de costos ms favorables. A estas nuevas curvas de costes obtenidas despus de un largo periodo corresponder una nueva curva de oferta a largo plazo identificada por O', y un nuevo punto de equilibrio E2, correspondiente a un nivel de precios OP3. En definitiva, tanto a corto plazo como a largo plazo, el subsidio se traduce siempre en un aumento de precios, si se concede a los consumidores y en una disminucin, si se otorga a los productores; producindose una traslacin hacia atrs a travs del aumento en los precios, en el primer caso, y una traslacin hacia adelante en el segundo. Factores de los que depende la traslacin La repercusin del subsidio vara atendiendo a distintos factores: 1.- Elasticidad del bien. Cuanto ms inelstica sea la curva de demanda del bien protegido o, cuanto ms elstica sea su curva de oferta, tanto mayor ser el 214
beneficio que logra el consumidor: mayores reducciones en los precios (figura 15-12). Figura 15-12: Elasticidad del Bien
2.- Trayectoria de la curva de costos. Si los costos son constantes, el subsidio se transfiere ntegramente al consumidor, tanto si se concede a la produccin o al consumo. Si los costos son crecientes, el beneficio que recibe el consumidor siempre ser menor que el monto del subsidio. Ello es evidente, debido a que el incremento de la produccin se realiza provocando un aumento en los costos unitarios, aumento que absorbe parcialmente el beneficio del subsidio. En fin, si se trata de costos decrecientes, el consumidor se beneficiar no slo de la totalidad del subsidio, sino tambin del decrecimiento del costo implcito en el aumento de la produccin (figura 15-13). Figura 15-13: Trayectoria de la curva de costos
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3.- Subsidio ad-valorem o especifico. El subsidio ad-valorem es mucho ms conveniente para el consumidor y el especifico para el productor. En el cuadro que se inserta a continuacin, puede verse el razonamiento expuesto con un ejemplo numrico. Valor Produccin 30 25 Gasto Consumo 30 240 Tasa Alcuota AdEspecfica valorem 0,25 Bs. 10% /unid. 3 3,75 15,00 24 3,0 3,75 2,5 6,25
Subsidio Consumidor Productor
P 2 4 2 1
Q 15 60 15 25
Efectos econmicos del gasto-subsidio a los consumidores El subsidio puede otorgrsele a los consumidores en lugar de los productores, elevando de esta manera su poder adquisitivo. Un ejemplo de ello podran ser los subsidios a desempleados. De cualquiera forma en que se configure el subsidio, ste provocar un aumento de la demanda del bien cuyo consumo se ve favorecido por la proteccin, y si se trata de un aumento del poder adquisitivo de determinada categora de consumidores, entonces, tender a aumentar los bienes y servicios consumidos por esa categora de personas. Ms sensiblemente los de demanda elstica y menos los de demanda rgida. En el plazo momentneo o de mercado los efectos del subsidio sobre la demanda del bien o bienes favorecidos, ser un aumento de los precios. El primer efecto consiste por tanto, en transferir parte del beneficio del consumidor al productor, o sea una traslacin hacia adelante. A menos que el estado, lo que persigue al conceder la prima al consumo, sea corregir un desequilibrio entre la demanda y la oferta a causa del sub-consumo existente en el bien favorecido, segn se presenta grficamente en la figura 15-14. En tal caso, el subsidio al consumo, al provocar un aumento en el precio, permite que disminuya la prdida del productor. Figura 15-14: Subsidio a los consumidores
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En el corto plazo el aumento en el precio provoca un aumento en la produccin, dentro de los lmites actuales de las instalaciones fijas de la empresa. En el largo plazo, el precio se arreglar a la nueva produccin dadas las curvas de costes marginales y medios totales a largo plazo; el precio podr ser mayor, igual o menor al primitivo, segn que la produccin del bien se efecte en rgimen de costos crecientes, constantes o decrecientes. Subsidio a la exportacin Un caso que merece la pena de ser examinado, es el referente al subsidio que se otorga a la exportacin para quines vendan parte de su produccin en el exterior (figura 1515). Figura 15-15: Subsidio a la exportacin
Considrese un determinado bien que se venda simultneamente en el exterior y en el interior. Supongamos adems que la empresa opera con costos de produccin decrecientes. En estas circunstancias, el Estado concede un subsidio especifico a la empresa exportadora. Esto significa que la empresa aumenta sus ingresos de exportacin en la medida del subsidio concedido. Lo que se quiere hacer resaltar es: que cuando se concede un subsidio a la exportacin de un bien que se vende, parte en el pas y parte en el exterior, el beneficio del subsidio se transfiere ntegramente a los consumidores del exterior, quines adems disfrutarn de una reduccin en los precios a causa del decrecimiento de los costos unitarios al aumentar la produccin. Sin embargo, los consumidores nacionales, si por una parte soportan la presin fiscal como contribuyentes, por la otra, se benefician como consumidores por la 217
reduccin de los costos. Conviene advertir que esta poltica slo tendra xito, si el pas se protege de una barrera arancelaria que impida a los consumidores nacionales aprovecharse del desdoblamiento de precios, si se adquiere el producto en el extranjero. Si la situacin en vez de costes decrecientes fuera de costos crecientes, el anlisis cambia parcialmente, ya que el aumento de la produccin se har a coste unitarios mayores, anulando parte de las ventajas recibidas por los consumidores extranjeros por la concesin del subsidio, y recargando an ms a los consumidores nacionales por el aumento de los precios internos.
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NOTAS AL CAPTULO XV (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, Ill. 7 ed. 1981. pp. 355-56, 361 (2) Ibid., pp. 365-366 (3) Captulo IX. (4) DUE, John et al., Op. cit. 374-75 (5) Ibd. pp. 375-81 (6) Ibd., pp. 381-87 (7) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, 1 ed. Mxico 1965, pp. 167-76 (8) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero, Madrid, 1966. pp. 347-50 Enciclopedia Prctica de Economa, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Los Ingresos Pblicos (II) por Galdon B, Eugenio et al., p. 115 (9) COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 336-41 (10) Microeconoma. Ed. Universidad de Costa Rica, San Jos. pp. 218-20 (11) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 176-79 COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 390-93 (12) MUSGRAVE, Richard, Teora de la Hacienda Pblica. Ed. Aguilar, 1 ed. 1968. pp. 306-08 (13) DUE, John, Anlisis Econmico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires, 1972. pp. 266-68 (14) CESARE, Cosciani, Op. cit. 547- 59
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XVI NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO El consumo como base de la obligacin impositiva, puede enfocarse de dos maneras distintas: 1.- El tratamiento directo: El impuesto al gasto. El impuesto seria recaudado de las personas sobre la base de declaraciones, al igual que se hace para el clculo del impuesto sobre la renta. El impuesto se aplicara al gasto total en consumo, calculado por el contribuyente sobre la base de deducir del ingreso total, el incremento neto de los ahorros durante el periodo (C = Y - S). 2.- El tratamiento indirecto. Impuestos sobre consumos especficos o sisas, impuestos generales sobre las ventas e impuestos de aduanas. El gravamen recae sobre los vendedores de bienes y servicios, y presumiblemente se traslada hacia adelante a los consumidores de las mercaderas. La escogencia entre una u otra forma de imposicin no puede depender nicamente de consideraciones puramente econmicas, otros aspectos tan importantes como la equidad y administracin del gravamen deben ser tomadas en cuenta. En las siguientes secciones, se tratarn estas cuestiones para cada una de las formas de imposicin al consumo, comenzando el estudio por el impuesto al gasto. EL IMPUESTO AL GASTO La forma directa de la imposicin al consumo es el impuesto al gasto, conocido tambin como impuesto a los desembolsos (expenditure tax). Se recauda de las personas sobre la base de declaraciones individuales de gastos en consumo, realizados durante un periodo de tiempo determinado y calculados, sobre la parte de la renta excedente que no se destina al ahorro, o sea C = Y - S. La idea de este impuesto no es reciente (1). El economista ingls Nicholas Kaldor (2) promovi activamente este impuesto durante la dcada de los cincuenta y fue usado durante cortos periodos, en India (1957-63) y Sri-Lanka (Ceiln, 195963), aunque la experiencia no fue del todo satisfactoria, debido principalmente a defectos legislativos; pero al parecer, los problemas administrativos fueron de tal magnitud, que ni an con una mejor legislacin podran haberse superado. El impuesto podra utilizarse en reemplazo del impuesto sobre la renta, pero por lo general se le considera un suplemento de ste. Estructura del impuesto (3) El gasto en consumo se calcula, deduciendo del ingreso el incremento neto de los ahorros durante el periodo. De all, que no haga falta realizar, la inabordable tarea de sumar y archivar facturas de gasto a todo lo largo del ao. El procedimiento es como sigue: 1.- Determinacin del Ingreso total, para ello habr que incluir: A.- El ingreso, calculado de la misma manera que a los efectos del impuesto sobre la renta (excepto ganancias de capital no realizadas). B.- Ingresos exonerados del ISR, como por ejemplo: intereses de bonos pblicos. C.- Ganancias brutas en la venta de activos y, 220
CAPTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO
2.-
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D.- Ingresos por concepto de prstamos, distintos a los de consumo. Menos, el incremento neto en ahorros acumulados: aumento en cuenta de ahorro, y compra de activos reales y financieros. La cantidad resultante ser el gasto en consumo. Veamos este procedimiento con un ejemplo simple: Una persona tiene una renta total de Bs.1.200.000, cifra similar a la que tendra que declarar para efectos del ISR, y Bs.600.000 por concepto de intereses de bonos de la deuda pblica. La familia incrementa en Bs.480.000 al ao su cuenta de ahorros, recibe Bs.5.000.000 por venta de acciones y otros ttulos valores, y compra como inversin una parcela de terreno que le cuesta Bs.3.500.000. El gasto total en consumo ser: Bs. (1.200.000 + 600.000 + 5.000.000) - Bs. (480.000 + 3.500.000) = Bs. 2.820.000 Exenciones y Deducciones. Al igual que en el ISR, puede otorgrseles a las familias de bajos ingresos, exenciones (rebajas de impuesto) por personas a cargo del contribuyente, aunque no necesariamente por el mismo monto. Supongamos que se trata de una cantidad de Bs.100.000 por dependiente, y que hay tres personas en la familia; lo que hara un total de la exencin de Bs.300.000, llevando el consumo gravable en el ejemplo citado a Bs.2.520.000. Adicionalmente, es probable que otras deducciones (desgravamenes) sean autorizados, como gastos mdicos, educativos y contribuciones benficas. Si estos conceptos suman Bs. 1.600.000 para la familia, el total sujeto al pago del impuesto al gasto se reducira a Bs. 920.000 Tipo impositivo. Debera ser progresivo, a fin de corregir la regresividad de los impuestos sobre las ventas. La magnitud de la progresividad depender del ingreso que se espera recaude el impuesto, y del control anti-inflacionario que se desea que se produzca sobre la demanda agregada, o sea, las tasas podran llevarse a cifras muy altas (1.000%) si el impuesto fuese concebido como una medida fiscal transitoria, o mucho ms bajas (10-50%), si se trata como un elemento permanente en el sistema impositivo. Retencin. Un sistema de retencin peridico del impuesto poda emplearse al igual que en el impuesto sobre la renta, aunque con menos precisin, vista la dificultad de calcular anticipadamente la obligacin tributaria. Ventajas y desventajas del impuesto al gasto (4)
Las ventajas De sustituir completamente al ISR, lo cual es bastante improbable, las ventajas del impuesto serian: 1.- Hara innecesario el ajuste por inflacin, cuya justificacin es cada vez mayor para el ISR. 2.- Al quedar exentas, se resolvera el problema planteado por las ganancias de capital. Si la plusvala por concepto de venta de activos y/o el crecimiento de las ganancias de capital significan un mayor gasto en consumo, habr por supuesto que gravarlo. 3.- No habra necesidad del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, por tanto, los problemas de doble imposicin y de integracin con el impuesto sobre la renta personal no existiran. 4.- Tambin se sustentan argumentos basados en la equidad. A.- La imposicin al consumo se funda en la filosofa de Hobbes (5)... la igualdad en la imposicin consiste ms bien en la igualdad de lo que se consume, que en la riqueza de los consumidores Por qu razn quien trabaja mucho y, ahorrando los frutos de su trabajo, consume poco, debe soportar mayor gravamen, que quien viviendo en la holganza tiene pocos ingresos y gasta cuanto recibe, cuando uno y otros reciben del Estado la misma proteccin? En cambio, cuando los impuestos son establecidos sobre las cosas que los hombres consumen, cada hombre paga igualmente por lo que usa y el Estado no queda defraudado por el gasto de los hombres privados. El bienestar 221
econmico de una persona durante un periodo se mide por la cantidad de sus consumos no por su renta. B.- Como elemento permanente de la estructura tributaria, el impuesto al gasto ofrece las ventajas de la imposicin al consumo sin sus principales dificultades: la inequidad (regresividad) de las formas de impuestos indirectos usuales, como los impuestos sobre consumos especficos (sisas) y el impuesto a las ventas. C.- Resolvera los problemas derivados del tratamiento discriminatorio de los distintos tipos de ingresos, en tanto lo que se grava, no es la fuente sino el destino del ingreso (consumo). As se rectifican las violaciones al principio de equidad horizontal, como sucede con el caso de los ahorros, los cuales son gravados doblemente por el impuesto sobre la renta: al momento de ahorrar y, cuando se pecha la renta proveniente de los intereses. De igual manera, corrige la discriminacin en favor de las personas que gastan grandes sumas de riqueza acumulada, favorecidas por el impuesto sobre la renta ya que nos las alcanza, las cuales tendran que hacer una contribucin ms adecuada al gobierno. Por ejemplo una persona que hereda Bs. 40.000.000 y no lo invierte en nada, viviendo slo mediante el consumo de ese capital, podra gastar Bs. 800.000 por ao durante 50 aos, sin tener que pagar un cntimo de impuesto sobre la renta, lo que no ocurrira con el impuesto al gasto. 5.- Desde el punto de viste del crecimiento y la estabilidad econmica, se arguye, tal como explicamos en el capitulo precedente, que el impuesto al gasto debera estimular la parte de la renta nacional que se destina al ahorro, en una mayor proporcin que el ISR, aunque provocara desequilibrios entre la oferta de fondos y la inversin real. De otro lado, es un poderoso instrumento anti-inflacionario, ya que con elevadas tasas progresivas puede controlar eficazmente la inflacin, cuando sta es debida a un exagerado crecimiento de la demanda agregada. Aunque, si bien controla satisfactoriamente la inflacin, es objetado por la prdida de flexibilidad automtica de los recursos, y se convierte en fuerza inestabilizadora, una vez perdido el estado de pleno empleo, porque estimula a aumentar el ahorro en detrimento del consumo. Considerando similares niveles de recaudacin, el impuesto al gasto tiene un efecto ms deflacionista sobre el consumo que el impuesto sobre la renta. La explicacin de este hecho reside en que la renta disminuye ms rpidamente que el gasto en consumo en los periodos recesivos, y aumenta ms aprisa que ste en periodos expansivos o de prosperidad econmica; lo que se traduce en mayores y menores recaudaciones fiscales del impuesto sobre la renta con respecto al impuesto al gasto. Los problemas La cuestin bsica que suele plantearse sobre el impuesto al gasto se refiere a la implementacin. Aunque el impuesto al gasto podr evitar algunos de los problemas del impuesto a la renta, no se salva de otros y tropieza con algunos nuevos. 1.- Plantea inconvenientes en cuanto el valor de uso de la vivienda y otros bienes de consumo durable. La igualdad de tratamiento del propietario de una vivienda y del inquilino es difcil de lograr. Seria considerada la compra de una casa como un gasto de consumo en el ao en que se realiz o, como una forma de ahorro (riqueza), deducible de la materia gravable (consumo) y, gravable como gasto en consumo de la vivienda en la medida en que se vaya haciendo uso del bien? La segunda alternativa, lgicamente es la ms aconsejable, claro est, habra que determinar el valor locativo anual de la vivienda en propiedad, lo que llevara al gobierno a afrontar los mismos problemas -quizs ms severos- ya mencionados con respecto al ISR. 2.- En las donaciones en dinero, no seria justo ni deseable, gravar al donante por realizar el gasto en consumo y al donatario, quin gasta el dinero recibido, puesto que, hay un slo gasto en consumo, no dos. El impuesto debe gravar al donatario cuando el gasto en consumo se haya realizado y permitir al donante deducir el monto donado. 222
3.- Las personas que han trabajado y pagado ISR durante toda una vida, se veran seriamente afectadas por el cambio de impuesto al jubilarse, ya que al gastar su riqueza, acumulada luego de tantos aos, serian gravadas pesadamente por el impuesto al consumo. En estos casos se impondra una solucin transitoria, como por ejemplo, un crdito impositivo. 4.- Si bien el ISR discrimina en favor de las familias que gastan grandes sumas de riqueza acumulada, el impuesto al gasto, en funcin del ciclo tpico de vida de una familia, provoca un mayor impacto relativo en los primeros aos de formacin del hogar y en los aos de jubilacin (retiro), cuando el consumo es superior a la renta en trminos relativos y menos, en comparacin con el ISR, en los aos de mayor capacidad para obtener ingresos. Por el contrario la imposicin a la renta, concentra una mayor carga tributaria durante los primeros aos, que son los de mayor capacidad para obtener ingresos. De tal manera que suele ser considerada como ms justa. Si como realmente sucede, la sumatoria total del consumo es inferior a la del ingreso al final de la vida terrena, entonces la diferencia, legada al tiempo de morir, escapara de ser gravada por el impuesto al gasto, a menos que, conjuntamente existiera un impuesto sobre herencias, sucesiones y legados. 5.- Desde un punto de vista netamente administrativo, la operacin del impuesto al gasto es mucho ms compleja que sus pares indirectos, y en alguna medida ms complicado que el ISR. Las familias estaran obligadas a mantener registros que comprueben el incremento neto de sus ahorros durante el periodo. ESTRUCTURA Y EVALUACION DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS La forma tradicional del impuesto al consumo, una de las primeras y aplicada hoy en da en casi todos los pases del mundo, es la del tipo indirecto, recaudado de las importaciones o, de las empresas, al producir o vender bienes o servicios de consumo. Existen tres formas bsicas de gravmenes indirectos sobre bienes de consumo: derechos de aduana, sisas e impuestos a las ventas. Los impuestos de importacin o derechos de aduana, son muy importantes en las economas en desarrollo, por la funcin protectora con que se usan. Las sisas son impuestos sobre determinados bienes de consumo, servicios, o grupos de ellos relacionados en forma intima entre si. Por tradicin fueron establecidos mediante alcuotas especificas, es decir sumas determinadas por unidad fsica de medida (peso, volumen o unidades), pero en los ltimos aos se aplican tasas ad-valorem (sobre el valor). Los impuestos a las ventas se aplican a todos los bienes o a una amplia gama de ellos; son por fuerza, dada la base venta usada, ad-valorem, y a menudo, emplean una tasa fija. El impuesto aduanero Los impuestos de aduana constituyen por su naturaleza impuestos indirectos al consumo de mercaderas destinadas a ser utilizadas o consumidas en un pas que no es de su procedencia. Por ello se cobran en la oportunidad en que esas mercaderas pasan por las oficinas administrativas denominadas Aduanas (del rabe: Casa de cobro de impuesto) para ser introducidas o sacadas de tal pas, o pasar de trnsito por l (importacin, exportacin o trnsito) (6). En el pasado los derechos de importacin se aplicaron con la finalidad de aumentar los ingresos, lograr objetivos de equidad y fomentar la produccin industrial interna con su efecto proteccionista. Es evidente que estos objetivos son contradictorios. A medida que un arancel se acerca ms a sus metas proteccionistas, resulta menos til como fuente generadora de recursos. El arancel de importacin es ante todo un instrumento de proteccin, que da un mayor margen al productor nacional en cuanto a eficiencia frente al productor mundial. Las tasas diferenciales no deben utilizarse para obtener mayores ingresos o gravar el consumo suntuario, ya que tienen un efecto proteccionista no intencionado. En cambio, deberan emplearse los impuestos selectivos sobre el consumo para lograr el objetivo de equidad de gravar el consumo de los productos de lujo y los bienes suntuarios 223
tradicionales, como los licores y el tabaco; ya que estos impuestos gravan con tasas similares los productos nacionales e importados, sin proteccin adicional para los productos nacionales. Si se necesitan mayores ingresos adicionales de la tributacin indirecta, debera aplicarse un impuesto general sobre las ventas con tasas iguales para los bienes importados y nacionales, a fin de evitar una proteccin no intencionada y una distorsin de la eleccin del consumidor entre los diversos productos (7) . Caractersticas del impuesto aduanero en Venezuela (8) Los impuestos de importacin constituyen en Venezuela una fuente importante de ingresos tributarios, aproximadamente el 11,6% del ingreso ordinario tributario no petrolero par el ao 2005. Los Derechos de Aduana persiguen un doble objetivo: primero, una finalidad de tipo econmico (principio de intervencin fiscal), que es la de proteger a la industria y a la agricultura nacional de la competencia que puedan ejercer los artculos importados, y segundo, una finalidad fiscal (principio del rendimiento), implcita en todo gravamen. Las ltimas dcadas del acontecer econmico de Venezuela estuvieron signadas por el proteccionismo fiscal hasta el ao 1989. A partir de ese ao comenz un proceso de reduccin de aranceles, consecuencia de la aplicacin de la poltica de apertura comercial adoptada por el segundo gobierno de Carlos Andrs Prez. Ms recientemente los compromisos de integracin suramericana (MERCOSUR), impondrn nuevas revisiones del modelo de apertura comercial. La materia rentstica aduanera en nuestro pas est regulada por la Ley Orgnica de Aduanas (G.O. N 5774 de fecha 20-06-2005), por el reglamento de dicha ley y por los decretos y resoluciones en materia arancelaria. Asimismo, forman parte de este marco jurdico institucional, las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de diferentes formas de franquicias existentes, tales como puertos libres (Margarita), zonas francas (Paraguan) y almacenes situados en algunos aeropuertos que gozan de un rgimen especial. Los tributos aduaneros comprenden los impuestos sobre la importacin, exportacin y trnsito de mercancas. De todos ellos tiene especial significacin el que recae sobre la importacin de mercaderas al territorio nacional. Los impuestos de exportacin no se aplican en Venezuela, como parte de una poltica de estimulo a las exportaciones no tradicionales. En materia de impuestos sobre el trnsito de mercaderas, no tienen mayor significacin, dado que la legislacin venezolana favorece el otorgamiento de franquicias arancelarias, como la admisin temporal libre del pago de impuesto o reintegro del mismo, cuando los productos estn destinados a la reexportacin o, como un estimulo a la produccin nacional dirigida a la exportacin. Los impuestos sobre las importaciones, en cuanto recaen sobre insumos para la produccin nacional o sobre bienes elaborados destinados al consumo final, son trasladables. En todo caso el gravamen incide sobre el consumidor y sus efectos son similares a sus pares indirectos sobre el consumo. La tarifa arancelaria puede ser ad-valorem, especifica o mixta, pudiendo estar comprendida dentro de los siguientes lmites: entre 0,01% y 500% del valor de la mercanca y, entre 0,000001 y 100 unidades tributarias por unidades del sistema mtrico decimal (Art. 84 ejusdem). Las tarifas arancelarias aplicadas, son en su mayora ad-valorem, oscilando entre el 5% y el 35% del precio normal es decir, el precio de las mercaderas fijado en un momento en que el derecho de aduanas sea exigible como consecuencia de una venta efectuada en condiciones de libre competencia. El impuesto al consumo especfico (9) Los impuestos al consumo especifico o sisas como se les da en llamarlos, responden a diferentes objetivos y juicios de valor.
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Sisas para mejorar la asignacin de recursos Las sisas pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Como ya explicamos, el uso ptimo requiere que las tasas marginales de sustitucin (MRS) sean iguales a las de transformacin (MRT) entre, y para todas las mercaderas. Si tal situacin no se logra, el traslado de la produccin de una mercadera a la de otra para igualar MRS y MRT, redundar en una satisfaccin total mayor por el uso de los recursos, dada la pauta de distribucin de la renta. Pero, como tambin lo sealbamos, varias circunstancias, podrn impedir que se llegue a esa situacin ptima. En resumen, esas circunstancias abarcan, adems de la existencia de los bienes pblicos puros: 1.- Diferencias de competencia entre distintas industrias, con mayor poder monoplico de unas que de otras; diferencias de poder monopolista de los sindicatos de un ramo en comparacin con los de otras; diferencias de precios de factores en distintos ramos. 2.- Economas externas en la produccin y en el uso de ciertas mercancas. En estos casos, la utilidad real para la sociedad excede de la obtenida por los productores. 3.- Deseconomas externas en la produccin y uso de mercancas; entonces, no todos los costos para la sociedad aparecen como tales para los productores, y por eso los precios son bajos de manera artificial, en relacin con los verdaderos costos econmicos. De all que la produccin de esos bienes ser excesiva con respecto a la de otros. Tal y como tuvimos oportunidad de explicar en el Captulo IV, la sociedad dispone de distintos medios para hacerle frente a esos problemas: intervenir el poder monopolista y tomar para si, o subsidiar la produccin de aquellos bienes que significan externalidades importantes. En algunos casos en el cual los precios de los bienes son demasiado bajos y su produccin demasiada grande lo que ocasiona deseconomas externas (costos sociales) es conveniente la aplicacin de una sisa. Este tipo de impuesto suele estar destinado a restringir el consumo a niveles econmicamente justificables. Impuesto a la contaminacin. Como sealbamos en el capitulo IV, el problema de la contaminacin recibe una atencin destacada slo en los ltimos aos. Una fbrica que descarga desperdicios a un ro y contamina el agua, lo que hace imposible baarse, mata a los peces, y adems despide contaminantes, olores y ruidos al aire, incurre en verdaderos costos para la sociedad no sufragados por los productores; por eso los precios de los productos son demasiado bajos, y la produccin, excesiva. En este mismo orden de ideas podemos sealar tambin las externalidades o efectos de repercusin que se presentan por la contaminacin del aire ocasionada por los vehculos automotores; los automovilistas no pagan por estos costos. La solucin a estas actividades que producen externalidades negativas o deseconomas podra ser la prohibicin de la actividad industrial o la imposicin de una sisa sobre el producto. El cierre de la actividad podra considerarse como una medida extremadamente rigurosa; puede sostenerse que seria posible recurrir al mecanismo de mercado para lograr el mismo resultado, por medio de sisas que cargan todos los costos sociales al consumidor. La alternativa impositiva permite la continuacin de la operacin industrial, pero exige que los consumidores sufraguen todos los costos provocados por la produccin contaminante. En Venezuela no existen antecedentes similares en la legislacin sobre conservacin del ambiente. Impuesto sobre los licores y el tabaco. Otro campo en que la compensacin de los costos sociales ocasionados por los efectos de repercusin ha justificado el empleo de sisas, aunque no constituye la principal razn de su aplicacin, es la imposicin de bebidas alcohlicas y manufacturas de tabaco. Es claro que el abuso en las bebidas alcohlicas genera costos externos no incluidos en los precios de los productos: accidentes automovilsticos, hogares desechos, tiempo perdido para el trabajo, enfermedades catastrficas, etc. De otro lado la relacin entre el humo del cigarrillo y el cncer del pulmn se haya ahora bien establecida. En principio, sin la intervencin gubernamental, los precios de esos productos serian demasiado bajos y el consumo demasiado alto, puesto que los usuarios no pagan 225
todos los costos creados por el uso de los productos. Por consiguiente, se justifica una sisa para cubrir esos costos externos. Es consabido, que la gran popularidad de estos impuestos y la aplicacin de altsimas tasas, a menudo de hasta un 100% del precio neto del producto, no guarda relacin con los costos externos, sean cuales fueren. Ello indica que tambin intervienen otras consideraciones en las estructuras reales de las sisas. Particularmente estos gravmenes, se vuelven ms atractivos an, por la magnitud de los recursos que producen, producto de la inelasticidad de la demanda y la relativa falta de resistencia a su empleo. Venezuela, tiene dos impuestos selectivos sobre el consumo, que gravan el alcohol y los productos del tabaco, y otro de importancia secundaria sobre los fsforos. 1.- Impuesto sobre los licores. El impuesto que grava los licores est establecido en la denominada Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohlicas (G. O. N 38.238 del 28-07-2005), y se causa por la produccin e importacin de los alcoholes etlicos, de las bebidas alcohlicas de produccin nacional, obtenidas por destilacin o por la preparacin de productos destilados, tales como el aguardiente, el ron y el gisky y las bebidas dulces que se preparan con el alcohol y el aguardiente. La tarifa del impuesto sobre el alcohol etlico y las especies alcohlicas es de naturaleza especfica y grava con tasas diferenciales, segn se trate de productos nacionales o importados (arts. 11, 12, 13 y 14 ejusdem) se muestra en el siguiente cuadro: Especies Alcohlicas Alcohol etlico 100 GL Cerveza Vinos: No mayor de 14 GL Mayor de 14 GL Licores 100 GL Rones Gisqui, brandy, ginebra *UT= Unidad tributaria Productos Nacionales 0,009 UT/lt. 0,0006 UT/lt. 0,00015 UT/lt. - 0,00018 UT/lt. 0,0135 UT/lt. - 0, 0054 UT/lt. Productos Importados 0,018 UT/lt. 0,0025 UT/lt. 0,00045 UT/lt. 0,0025 UT/lt. 0,0153 UT/lt. 0,012 UT/lt. 0,102 UT/lt.
Asimismo, se establece un impuesto especfico sobre la venta de especies alcohlicas nacionales e importadas de 0,00005 UT/lt. para la cerveza y de 0,0001 UT/lt. para las dems especies alcohlicas, el cual ser pagado por los productores e importadores (art. 18, ejusdem). Adicionalmente, el SENIAT deleg en las Alcaldas la competencia de otorgar licencias para el expendio de licores, as como la recaudacin de impuestos por el mismo concepto (Art. 46 ejusdem) A juicio de la misin del Fondo Monetario Internacional, la cual elabor un estudio del sistema fiscal venezolano en 1981 a peticin de la Comisin de Estudio y Reforma Fiscal (11), el defecto ms importante de la tributacin de los licores es el uso de una estructura complicada de tasas especificas, las cuales beberan sustituirse por tasas ad-valorem, lo que, sin duda alguna, aumentar el ingreso tributario y elevar la elasticidad total del impuesto, asegurando una mayor sensibilidad del ingreso a las variaciones de precio. De otro lado, la ley venezolana mantiene un rgimen de tasas diferenciales en el impuesto de los licores importados y nacionales que debera eliminarse, incorporando cualquier diferencial a las tasas arancelarias de las bebidas alcohlicas, evitando de esta manera la duplicacin impositiva. 2.- Impuesto sobre el tabaco. El impuesto que grava los cigarrillos se establece en la Ley de Impuesto sobre Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco promulgada en 1978 y pecha la elaboracin en el pas o importacin de cigarrillos, tabaco y picaduras para fumar destinados al consumo en el pas. La tarifa del impuesto que se aplica es ad-valorem y se eleva a un 45% del precio de venta al pblico en el caso de los cigarrillos, y al 30% del PVP para los tabacos y picaduras (art. 2, ejusdem). El ejecutivo nacional conforme a la autorizacin establecida en la 226
ley de impuesto sobre cigarrillos (art. 1 ejusdem), dispuso modificar, segn Decreto N 1.136 del 16-7-81, el impuesto sobre cigarrillos a un del 50% sobre el PVP; y el impuesto sobre tabacos y picaduras al 35% sobre el PVP. 3.- Impuesto sobre el consumo de fsforos. La fabricacin, importacin y el expendio de fsforos, constituyen arbitrio rentstico nacional y el ejercicio de dichas actividades es de la exclusiva competencia del ejecutivo nacional, el cual podr efectuarlo directamente o mediante concesiones otorgadas a particulares, segn reza el articulo primero del Estatuto Orgnico de la Renta Nacional de Fsforos (G.O. N 23190 del 30-03-1950). La tarifa del impuesto es especfica y se calcula a razn de 0,00001 unidades tributarias por caja de 40 luces y de 0,000005 unidades tributarias por caja que contenga ms de 40 luces (art. 10, ejusdem); adems el fabricante paga al Fisco derecho especial de fabricacin que oscila entre 0,144 y 0,234 UT por gruesa (144 unidades), ms una contribucin anual por prorroga de contrato que oscila entre 8.000 y 12.000 UT. Los ingresos que se producen por este impuesto son insignificantes, adems su administracin es compleja, razones que a juicio de la misin del FMI, justifican su eliminacin (12). Sisas sustitutivas de precios y tarifas La segunda categora de sisas se compone de aqullas que son en esencia sustitutas de precios y tarifas por servicios gubernamentales (bienes mixtos). La ms importante en casi todos los pases del mundo es el impuesto sobre la gasolina de vehculos a motor -y las llamadas patentes de vehculos, tributo de origen municipal-. De semejante ndole son los impuestos sobre pasajes y fletes areos, adems podra aplicarse por extensin a los impuestos sobre el transporte por ros y canales. El impuesto a la gasolina de automviles es el gravamen ms importante de esta categora, y su justificacin, responde a la utilizacin del sistema precios y tarifas para el financiamiento de aquellas actividades gubernamentales con un fuerte carcter comercial, como la construccin de autopistas. El servicio pblico de transporte por autopista posee caractersticas de bien privado por cuanto permite a los usuarios beneficiarse directamente de su utilizacin y adems, su consumo es de carcter colectivo, es decir, la disponibilidad del bien no se afecta por el consumo que de l se haga. Tal como lo expusimos en capitulo V, cobrar a los usuarios precios y tarifas en lugar de impuestos generales por los servicios pblicos mixtos, ofrece varias ventajas principales: 1.- Se evita el mal uso de las autopistas, al hacer coincidir los precios con los costos marginales sociales, corrigiendo los efectos de repercusin provenientes de los congestionamientos de trfico y adems, previene las distorsiones en la localizacin industrial. Si el precio del transporte es barato en forma artificial, las industrias se localizarn a excesiva distancia de los mercados y de las fuentes de materias primas. 2.- Facilita la decisin gubernamental sobre el monto de la inversin necesaria para la construccin de autopistas; si hay que considerar el congestionamiento de las vas producto de la gratuidad del servicio, la inversin adicional seria mayor de la que tendra que ser. 3.- El uso de tarifas facilita la asignacin de recursos entre diferentes alternativas de transporte: carreteras, ferrocarril, areo, martimo y fluvial. El uso de impuestos generales para el financiamiento de autopistas, altera la asignacin de recursos en otras alternativas, las cuales se veran desfavorecidas frente al transporte por carreteras. 4.- El financiamiento de los servicios pblicos a travs de precios y tarifas evita los efectos adversos de los impuestos generales y el drenaje de recursos de otras funciones altamente prioritarias. De hecho, el amplio apoyo que en muchos pases encuentra la utilizacin del sistema de precios y tarifas, ha permitido la consecucin de fondos necesarios para una expansin rpida del sistema de autopistas. 5.- Desde un punto de vista de equidad, hay una gran resistencia a aceptar, bajo los patrones actuales, que se pague un impuesto general por un servicio que proporcionar beneficios 227
directos e inmediatos a los usuarios, a menos que, las tarifas provoquen cargas inaceptables para los grupos de menores ingresos. El uso de precios y tarifas no est exento de crticas y problemas. En efecto, se considera que los derechos directos en forma de peaje, fastidian al usuario y son fuente de gastos considerables de recaudacin por unidad monetaria; adems, enfrentan diversos problemas de implementacin y nivel de las cargas. En Venezuela, el impuesto sobre la gasolina para vehculos y dems derivados de hidrocarburos tiene su fundamentacin legal en el artculo 48 numeral 3 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos (G. O. N 37.323 del 13-11-2001). Este impuesto, lo debern pagar las empresas que realicen actividades de hidrocarburos, por cada litro de productos derivados de los hidrocarburos vendidos en el mercado interno, entre el 30% y 50% del precio pagado por el consumidor final. La alcuota impositiva entre ambos lmites, ser fijada anualmente en la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal correspondiente. As tenemos, que para el ao 2005, la alcuota fijada para el impuesto de Consumo General, como as se da en llamarlo, es del 30%, de acuerdo a lo establecido en el artculo 34 de las Disposiciones Generales de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005 (G. O. 5743 del 13-12-2004). El impuesto se retiene en la fuente de suministro (refinera) y se entera mensualmente al Fisco Nacional; y se traslada ntegramente al consumidor final, por va de precios de los productos refinados, fijados por resolucin del Ministerio de Energa y Petrleo, conforme a los artculos 8 y 60 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos (ejusdem). Sisas al consumo de bienes de lujo En tercer lugar, los gobiernos a menudo recurren a los impuestos sobre consumos especficos como medio de procurarse recursos fiscales, gravando al consumo de bienes como medida de la capacidad contributiva. Las sisas de este tipo, gravan a aquellos bienes considerados como de lujo, no esenciales para el mantenimiento de un estndar de vida bsico y de alta elasticidad ingreso. El apoyo que estos impuestos encuentran en economas desarrolladas se basa, en parte, en el argumento general en favor del uso, por lo menos parcial, del consumo como fundamento de imposicin. En este sentido, si las sisas no son muy numerosas, proporcionan un medio sencillo de mejorar la regresividad del impuesto general sobre las ventas. El uso de sisas como recurso fiscal, encuentra varias objeciones, principalmente en el campo de la eficiencia econmica y de la equidad. De otro lado, las ventajas administrativas de las sisas se van perdiendo en la medida en que crean en forma creciente y numerosa; el tratamiento separado de cada sisa complica enormemente su administracin, al multiplicarse los problemas operativos. Otros impuestos sobre la produccin y el consumo en Venezuela En Venezuela, an se conservan gravmenes -vestigios impositivos del pasado, cuando existan necesidades fiscales apremiantes- que recaen sobre los negocios o sobre la circulacin de la propiedad a titulo oneroso, los cuales tienen su regulacin jurdica dispersa en varias leyes, las ms importantes son: Ley de Dbito Bancario, La Ley de Timbre Fiscal, Ley de Telecomunicaciones, Ley de Arancel Judicial, Ley del Registro y del Notariado, Ley de Propiedad Industrial, y la Ley Orgnica del Servicio Consular. De ellas, las que proporcionan mayores recursos son las tres primeras mencionadas. 1. Impuesto al Dbito Bancario. El impuesto al dbito bancario (IDB) es un tributo de carcter nacional que grava los dbitos o retiros efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depsitos en custodia o cualquier otra clase de depsitos a la vista, fondos de activos lquidos, fiduciarios y en otros fondos del mercado financiero o en cualquier otro instrumento financiero, abiertos o ubicados en Venezuela, en los cuales el agente de recepcin o percepcin, lo constituye la institucin bancaria o entidad financiera que administra las cuentas o instrumentos financieros. (Art.1 Ley de Impuesto al Dbito Bancario, G. O. N 38.088, de 16 -12 -2004). La alcuota o 228
tarifa vigente corresponde al cero coma cinco por ciento (0,5 %) y ser aplicada hasta las 11:59 p.m. del da viernes 31 de diciembre de 2005. (Artculo 7 LIDB). Es un impuesto sencillo y econmico de manejar y su rendimiento fiscal es muy elevado, a pesar de su evidente regresividad al gravar indistintamente los dbitos sin importar la condicin econmica del contribuyente. El legislador en su afn de reducir la regresividad del impuesto, estableci una exencin de base equivalente a 40 unidades tributarias por dbitos o retiros, efectuados en un mes calendario, por persona natural en cada institucin financiera, en todas las cuentas unipersonales que posea, de ahorro y corrientes en forma conjunta. (Art. 14 ejusdem). Adicionalmente, produce una reduccin al consumo y la inversin, componentes de la demanda agregada, comportndose al igual que sus otros pares, en un agente antiinflacionario. Finalmente, introduce distorsiones en la intermediacin financiera, al reducir el rendimiento en efectivo de los tenedores de ttulos-valores. 2.- Ley de Timbre Fiscal. La Renta del Timbre Fiscal (G.O. N 5416 del 22-12-1999) comprende el producto de contribuciones y servicios recaudables por timbres mviles y fijos por concepto de transmisin onerosa de la propiedad, actos y otorgamiento de documentos. El Timbre Fiscal abarca, adems del pago de servicios por medio de tasas, algunos tributos. La Renta del Timbre Fiscal se divide en los siguientes ramos de ingresos: estampillas fiscales y papel sellado, este ltimo por los actos o escritos realizados en jurisdiccin del Distrito Federal, en las Dependencias Federales y en aquellos Estados de la Repblica que no hubieran asumido por Ley especial la competencia en materia de organizacin, control y administracin del papel sellado, conforme al ordinal 1 del artculo 11 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. A.- Impuesto de Salida. Se refiere al gravamen impuesto sobre la circulacin de personas, conocido con el nombre de impuesto de salida y cuyo monto es de 1 unidad tributaria por persona que viaje al exterior (Art. 29, ejusdem) Este impuesto como todos aquellos que naturaleza global o de capitacin, es sumamente regresivo, porque grava uniformemente a las personas, con independencia de su capacidad econmica. Seria conveniente la eliminacin de este impuesto y su sustitucin por un gravamen ad-valorem, calculado sobre el valor del pasaje areo al exterior. B.- Impuesto sobre transacciones financieras. Se gravar con una tarifa del 1/1000 (0,1%) los pagars bancarios y letras de cambio emitidos por la instituciones financieras a que se refiere la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crditos. De igual forma, las rdenes de pago, cuyo monto sea superior a 150 UT, emitidas a favor de contratistas por ejecucin de obras y servicios prestados al sector pblico sern gravadas con un impuesto del 1/1000 (art. 28 ejusdem). 3.- Ley Orgnica de Telecomunicaciones. Esta ley, (G.O. N 36.970 del 12-06-2000), en su articulo 147, establece un impuesto del uno por ciento (1%) de sus ingresos brutos a quienes con fines de lucro presten servicios de radiodifusin sonora o de televisin abierta; asimismo, quienes presten cualquier otro servicio de telecomunicaciones con fines de lucro, debern pagar al Fisco Nacional un impuesto del dos coma tres por ciento (2,3%) de sus ingresos brutos, derivados de la explotacin de tales servicios. Este impuesto se cataloga como un impuesto a la cifra del negocio.
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NOTAS AL CAPTULO XVI (1) Hace ms de 300 aos el filsofo ingls Thomas Hobbes argument que las personas deban ser gravadas por lo que consumen, ms bien que por lo que ganan. Este mismo principio fue enunciado nuevamente por J. S. Mills hace ms de 100 aos. En pocas ms recientes la idea ha sido retomada por A. Marshall y A. C. Pigou en Inglaterra, Irwin Fisher en Estados Unidos y Luigi Einaudi en Italia. (2) KALDOR, Nicholas, El Impuesto al Gasto. Ed. FCE. Mxico 1963 (3) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981, pp. 367-68 (4) Ibid. pp. 368-73 (5) HOBBES, Thomas, Levitan. Ed. FCE. Mxico 1940, Cap. XXX (6) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980, p. 215 (7) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre, Carlos et al. p. 198 (8) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final Caracas 1983, pp. 98-102 (9) DUE, John et al., Op. cit. pp. 390-402 (10) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N 4, Caracas 1987, El Ingreso Pblico en Venezuela por Varios autores, pp. 228-239 (11) CERF La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N 2, Op. cit. p. 199-205 (12) Ibd. p. 199
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XVII IMPOSICION A LAS VENTAS Los impuestos a las ventas, como bien sealramos en el capitulo anterior, representan otra forma de imposicin indirecta, y se aplican a todas las mercancas o servicios, o a una amplia gama de ellos, diferencindose de las sisas, que gravan determinados bienes o clases de productos; por tanto, son impuestos indirectos, que recaen sobre el volumen de las ventas, con independencia de la identidad y objetivos del comprador, ya que no tienen en cuenta las circunstancias personales de los consumidores. Los impuestos a las ventas se aplican hoy en da en todos los pases industrializados, y en la gran mayora de los pases en desarrollo. El impuesto sobre las ventas figura de forma destacada en los sistemas tributarios de varios pases de Amrica Latina que, junto con Venezuela, se han definido como de pases de ingreso medio: Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico, Panam y Uruguay. En este capitulo se har una evaluacin general del impuesto a las ventas frente a las otras formas particulares de la imposicin indirecta, y a la alternativa que se presenta frente al impuesto sobre la renta. Posteriormente en una segunda seccin, se describir en detalle la estructura y naturaleza de las diferentes tipos de imposicin a las ventas, poniendo especial nfasis en el impuesto sobre el valor agregado, ya que ste presenta caractersticas especiales con relacin a los otros. IMPUESTO A LAS VENTAS El impuesto a las ventas constituye otra de las formas de la imposicin al consumo y uno de los impuestos indirectos ms importantes por el elevado potencial de recursos que puede producir. En esta seccin estudiaremos las principales ventajas y objeciones de este tipo de imposicin frente al impuesto sobre la renta y a las otras formas indirectas de imposicin al consumo. Evaluacin general (1) Es opinin generalizada que un impuesto sobre las ventas constituye un inadecuado instrumento de redistribucin del ingreso, y que su misin principal es conseguir ingresos. En este sentido, el potenciales tan considerable que no puede rechazarse por el slo motivo de ser regresivo. Ventajas del impuesto a las ventas Los argumentos en favor del impuesto a las ventas son en gran medida los mismos que consideramos respecto de la imposicin al consumo en general. Se le considera un instrumento idneo para mejorar la recaudacin fiscal, aumentando la elasticidad del sistema tributario, fundamentalmente en periodos de prosperidad de la economa. De otro lado, suele comparrsele con las otras formas de imposicin al consumo. As, comparado con el impuesto al gasto, ofrece ventajas administrativas, porque se recauda de los vendedores y no de los consumidores individuales, evitando as, como sealramos en el capitulo anterior, los problemas que se les presentan a los consumidores y al gobierno en el momento de presentar y verificar las declaraciones impositivas. Con relacin a los impuestos sobre consumos especficos, presenta ventajas cuando aumenta el nmero de productos gravables, ya que la diferenciacin de las tasas de un sistema de impuestos selectivos deja de ser posible o conveniente. Aunque, el impuesto sobre las ventas podra completarse mediante impuestos 231
CAPTULO XVII: IMPOSICIN A LAS VENTAS
selectivos sobre el consumo de ciertos bienes y servicios que el gobierno quiera desalentar, o que considere de lujo. (Este fue el caso del derogado impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor de Venezuela) Las objeciones Los impuestos a las ventan presentan los mismos problemas que todos los impuestos relacionados con el consumo: discriminacin a favor de las personas que ahorran un gran porcentaje de su renta; menor elasticidad-ingreso en relacin con los cambios de la renta nacional y, mayor dificultad de alcanzar el pleno empleo como consecuencia de una mayor relacin S/Y. Sin embargo, las objeciones ms importantes del impuesto a las ventas provienen cuando se le compara con otras formas de impuestos vinculados con el consumo. Equidad. Dada la ndole impersonal del impuesto -grava cosas y no personas- es imposible ajustarlo a las circunstancias personales de los individuos. Mientras que un impuesto al gasto puede utilizar tasas progresivas, un impuesto a las ventas, debe necesariamente utilizar tipos proporcionales. Ello significa, que un impuesto a las ventas sobre una base mucho ms amplia, ser casi con seguridad regresivo en relacin a los ingresos, es decir, el porcentaje del ingreso que se paga en impuesto ser mayor, mientras desciendan los niveles de renta. Ello se explica por la menor propensin media al consumo en los niveles superiores de ingreso: gastan un menor porcentaje de su renta en bienes de consumo. Por otra parte, en la prctica, la mayora de los impuestos a las ventas no se aplican a una amplia gama de servicios ante todo utilizados por los grupos de mayores ingresos: educacin costosa, viajes al extranjero, servicio personal, etc. Finalmente, como elemento adicional al elevado grado de regresividad del impuesto a las ventas, la traslacin del impuesto puede resultar ms que perfecta, es decir que el incremento en los precios de los bienes gravados sea superior al monto del impuesto. Esto puede suceder debido al efecto piramidal o en cascada que produce el impuesto. Un impuesto que grava al fabricante, y se suma al precio calculado por el mismo, aumenta el costo de las mercancas cuando stas llegan al mayorista, distribuidor y detallista (fijacin de precio por el mtodo de costo ms ganancia); si cada uno calcula su habitual tanto por ciento de beneficio en su precio de venta, cuya base se aument, los ltimos compradores, o sea los consumidores en definitiva, pagarn mucho ms en aumento de precios de las mercancas de lo que recibir el gobierno. Son los comerciantes, quines reciben la diferencia y, podramos decir, logran un beneficio sobre el impuesto (3). La regresividad del impuesto a las ventas ha sido demostrada en diversos estudios, por ello, suelen introducirse distintos ajustes en la estructura del impuesto a las ventas para reducir su regresividad, pero slo a costa de que se presenten otros inconvenientes no menos importantes tales como: prdida considerable de recursos a determinada tasa, complicaciones administrativas y distorsin econmica. La regresividad del impuesto a las ventas puede ser reducida mediante el empleo de varias alternativas: 1.- Exencin de productos alimenticios. Para enfrentar la queja de la regresividad y aliviar la carga absoluta sobre los grupos de menores ingresos se ha exonerado del pago del impuesto a los alimentos; sacrificando gran cantidad de recursos y discriminando en funcin de las preferencias individuales. Adems de los considerables problemas administrativos que plantea la interpretacin de lo que se considera alimento o no (pastillas de vitaminas, dulces, gaseosas, bebidas sin alcohol, etc.). 2.- Otros productos de primera necesidad. La exencin de las medicinas y drogas se ha difundido con rapidez en lo ltimos aos. Esta exencin no slo reduce la carga para los pobres, sino que, evita por otra parte, el exceso de gravamen para aquellos que tienen la desgracia de gastar sumas importantes en medicinas. El control de estas exenciones no se hace difcil si se efecta por medio de prescripciones o rcipes. 232
La exencin total o parcial de la ropa es injustificada, bien porque ocasiona discriminacin en favor de las personas que gastan elevadas sumas en vestido; bien porque presentan diferentes inconvenientes administrativos sobre interpretacin, cumplimiento y control fiscal y finalmente, porque constituye una merma considerable de recursos. 3.- Crdito sobre el impuesto sobre la renta. Una alternativa sobre la exoneracin de alimentos es la concesin de un crdito sobre el impuesto sobre la renta. Este procedimiento tiende a corregir los inconveniente que plantea la exoneracin de los productos alimenticios, aunque, no tendra sentido para aquellos grupos de personas cuyas rentas que no alcanzan al mnimo de subsistencia. 4.- Otras exenciones suelen permitirse a menudo como: venta de diarios por pregoneros y de bajo precio por unidad; artculos que son gravados por sisas: cigarrillos, gasolina y bebidas alcohlicas; ventas a instituciones religiosas, benficas, y otras semejantes. Si bien las alternativas antes mencionadas pueden atenuar la regresividad del impuesto a las ventas, es improbable que se logre una progresividad significativa. Eficiencia econmica. El impuesto sobre las ventas puede ser objeto de crticas sobre la base de la prdida de la eficiencia econmica (exceso de gravamen), particularmente cuando se disea una estructura que intenta resolver los problemas que plantea la regresividad, es decir, en la medida que se comporta como una sisa al ofrecer exenciones y exoneraciones. Conviene destacar, que uno de los ms serios problemas con respecto a la eficiencia econmica lo constituye la exoneracin del impuesto de todos los bienes de produccin, en la medida que el consumo intermedio (insumos) se trate como un crdito fiscal, lo que afecta la eficiencia en la organizacin de la produccin. Estabilizacin. Tal como mencionamos anteriormente, al impuesto se le critica no slo por poseer un carcter deflacionario como todos los impuestos al consumo sino, que resulta menos efectivo que el impuesto al gasto, como medio de promover el ahorro o contrarrestar la inflacin si stos fueran los objetivos principales, ya que no posee una tasa progresiva. En general, el impuesto a las ventas por razones de equidad vertical y horizontal, es muy inferior a los impuestos sobre la renta y el gasto, que pueden hacerse progresivos y ajustarse a las circunstancias personales por medio de exenciones. Por el contrario, ofrece significativas ventajas administrativas con relacin al impuesto al gasto. Estructura ptima Para que un impuesto sobre las ventas cumpla a cabalidad con los requisitos y normas de imposicin aceptados, debe satisfacer ciertas condiciones: 1.- La tasa impositiva del impuesto debe ser fija o proporcional al gasto, sin exenciones, de forma tal que se traduzca en precios ms altos para todas las mercaderas y servicios adquiridos por los consumidores; ello ser slo posible si el impuesto se traslada completamente hacia adelante por las firmas que los paguen, lo que significa que la produccin se realice con costos constantes y que los precios de los factores sean fijos. De ser as, se evitarn los males que producen las sisas para obtener recursos generales: presin excedente sobre los consumidores y sus familias, en virtud de las distorsiones de sus preferencias relativas por distintos bienes. 2.- Para alcanzar los niveles requeridos por la equidad vertical, debe evitarse el exceso de gravamen sobre las personas que se encuentran por debajo del lmite de subsistencia. 3.- Los costos de administracin y recaudacin deben ser los ms bajos posibles. 4.- El impuesto no debe ocasionar prdida de la eficiencia en la seleccin de los distintos mtodos de organizacin de la produccin y distribucin. Es bastante probable que el logro total de estos objetivos sea imposible. Ningn impuesto a las ventas resulta jams completamente general sobre todas las compras que realiza el consumidor. No es 233
posible que el traslado sea completo y exacto, y puede que no haya ningn mtodo eficaz de librar de la carga a los pobres, salvo mediante exenciones, lo que va en contra de la primera condicin. Por esto, la finalidad consiste en tratar de alcanzar o cumplir con los requisitos lo mejor que se pueda. TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS (4) Los impuestos a las ventas son de dos tipos: monofsicos y plurifsicos. Los impuestos monofsicos son aqullos que gravan una de las etapas del proceso de produccin y distribucin; stos pueden ser de varias formas segn se peche: 1.- La venta del fabricante de productos terminados: impuesto sobre las ventas del fabricante. 2.- La venta del distribuidor o mayorista, o del fabricante al detallista o la ltima transaccin al mayor: impuesto a las ventas al mayor. 3.- La venta al consumidor final: impuesto a las ventas al detal. Si se grava cada una de las fases del proceso de produccin y distribucin, la imposicin es del tipo plurifsico. Existen dos formas principales de impuestos plurifsicos: 1.- El impuesto de etapa mltiple o impuesto sobre el trfico de las empresas, o impuesto sobre las ventas brutas, etc., el cual se aplica a las ventas en todos los niveles de produccin y distribucin, sin ningn tipo de ajuste o crdito por el impuesto pagado en las etapas anteriores. 2.- El impuesto al valor aadido que grava todas las fases del proceso de produccin y distribucin, pero slo sobre la base del valor agregado. Impuestos monofsicos Los impuestos monofsicos o de etapa nica ofrecen menores probabilidades de piramidacin o efecto en cascada que los impuestos multifsicos. En esta parte abordaremos la forma impositiva sobre las ventas al detal y sus mritos frente a las otras dos: fabricante y mayorista y luego algunas consideraciones sobre los impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor. Impuesto sobre las ventas al detal Las ventas al detal se definen para fines impositivos, como ventas para uso o consumo (no para la reventa). Las ventas para la reventa son aquellas que se refieren a mercancas que van a ser fsicamente integradas en otros bienes (consumo intermedio), cuyo destino es el consumidor final. De los tres tipos de impuestos de fase nica, el impuesto sobre las ventas al por menor es el que ofrece las ms grandes ventajas: 1.- Traslado. El impuesto a las ventas al menor es el que ofrece la mayor probabilidad de producir aumentos de precios inmediatos, iguales al monto del impuesto. El impuesto no exige sino un slo ajuste de precios; otros requieren varios cambios de precios en la estructura de produccin y distribucin, con mayor posibilidad de variacin. Los impuestos anteriores a la etapa de venta al detal siempre presentan el inconveniente de un incremento de precios superior al monto del impuesto, ocasionado por el efecto en cascada o piramidal, particularmente cuando se utiliza el mtodo de fijacin de precios basado en costo ms margen esperado de ganancia. 2.- Relacin entre el impuesto y el gasto al consumidor. Slo el impuesto a las ventas al detal, con traslado completo, puede constituir una relacin uniforme entre el impuesto y los gastos del consumidor. Un impuesto a las ventas del fabricante produce diferentes reacciones a nivel de los precios del detallista segn sean los mrgenes de comercializacin. Un producto gravado con un impuesto, cuyo margen de ganancia sea bajo, como el caso de bienes necesarios (alimentos), tendr un mayor impacto sobre el precio de venta al detal, que otro, cuyo margen de beneficio sea ms elevado (bienes de lujo). As, con un margen del 50% y un impuesto a las ventas del 234
3.-
4.-
5.-
6.7.-
8.-
fabricante del 10%, la relacin impuesto/pvp ser del 6% (10/165), mientras que otro producto con un margen menor, digamos 25%, la relacin ser cercana a 7 1/3 (10/137,5). Neutralidad econmica. Slo el impuesto a las ventas al detal es neutro frente a distintos sistemas de distribucin, y por eso no altera su eleccin. Los impuestos aplicados a niveles de fabricante/ importador/mayorista, favorecen a las empresas que tienden a integrar los niveles de distribucin hacia adelante, ms all del impacto de impuesto para minimizar el aumento del precio imponible. Produccin nacional versus importaciones. Slo el impuesto a las ventas al detal asegura igual trato a productos nacionales e importados. El problema se hace difcil con un impuesto a las ventas del fabricante, porque ste no se aplicara a la mayora de los productos importados cuya etapa de distribucin es posterior a aqulla en que se gravan las mercaderas nacionales. Administracin. Desde un punto de vista administrativo, el impuesto a las ventas minoristas ofrece diversas ventajas. En muchos aspectos el impuesto al minorista es la forma del impuesto a las ventas ms sencilla de manejar. Venta al detal es un concepto ms fcil de definir que venta por el fabricante o venta al por mayor. Rendimiento. El impuesto al detal produce casi tanto el doble que un impuesto aplicado al fabricante. Por consiguiente, se disminuye el incentivo a la evasin y la resistencia por parte de las firmas contribuyentes. Facturacin por separado. Slo el impuesto a las ventas al menor permite indicar al consumidor el monto del gravamen que esta pagando, consecuencia meritoria que contribuye a alcanzar niveles ptimos de actividades gubernamentales en funcin de las preferencias de la sociedad. Con la habitual indicacin del impuesto separado del precio de venta de la mercadera, los vendedores se considerarn ms como recaudadores que como contribuyentes, y por eso es menos probable que intenten evadir el impuesto. Exportaciones. Un impuesto a las ventas al detal no ejercera ningn efecto adverso sobre la posicin competitiva del pas en el comercio internacional, ya que las exportaciones no serian gravadas.
Impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor La nica limitacin significativa del impuesto a las ventas al detal es la gran cantidad de pequeos comercios, muchos de ellos con sistemas de contabilidad deficiente, lo cual dificulta su administracin por el elevado nmero de establecimientos a fiscalizar (entre 5 y 9 detales por mayorista). En aquellos pases (no industrializados), donde la red del comercio al detal est poco desarrollada, el argumento del impuesto al fabricante es mucho ms fuerte, ya que el nmero de establecimientos seria menos numeroso, lo que indudablemente simplificara su administracin. Los impuestos monofsicos recaudados con anterioridad a la fase minorista, aprovechan mejor, tanto la organizacin administrativa y contable, como la mayor capacidad econmica de las firmas grandes, lo que permite construir con mayor facilidad el registro de empresas y establecer un control ms eficaz para aumentar el rendimiento del impuesto (5). Finalmente, es posible, mediante el empleo de varios procedimientos, evitar el efecto en cascada a los impuestos a las ventas del fabricante/importador/mayorista: crditos impositivos por las compras de uso empresarial (maquinaria industrial, piezas de repuestos, combustibles y lubricantes, etc.), similares a los utilizados por el impuesto al valor agregado; otro procedimiento seria en adquirir libres de impuestos los bienes de produccin nacional o importados, utilizados como insumos. Impuestos multifsicos Los impuestos multifsicos son aquellos gravmenes que se aplican a todas y cada una de las fases del proceso de produccin y distribucin. Por tanto producen un efecto en cascada o piramidal, donde el monto del impuesto es mucho mayor que la recaudacin del gobierno. La traslacin es ms 235
que completa, dada la acumulacin que se hace del impuesto cada vez que transita por las fases de produccin y distribucin. Pueden distinguirse dos formas de impuestos de fase mltiple: el impuesto de fase mltiple o en cascada y el impuesto sobre el valor agregado. Impuesto a las ventas de etapa mltiple La Alcabala espaola fue la primera forma impositiva a las ventas que se conoce y data del siglo 14. En Amrica se aplic a travs de la Real Cdula de 1591 (6). Este impuesto grava repetidamente un producto en la medida en que transita por las fases de produccin y distribucin: materias primas, bienes intermedios y productos terminados. Cada elemento impositivo se traslada hacia adelante, acumulndose al precio del producto final, por lo que existe incertidumbre sobre el monto de la carga de gravamen que pueda existir en una venta global, pues todo depende de las diversas fases del proceso de produccin y distribucin. Veamos este proceso a travs de un ejemplo: la venta de mineral de hierro se grava cuando transita de la mina hacia la factora siderrgica; la venta de acero se grava cuando va de la siderrgica a la planta de productos planos; las lminas de acero son gravadas cuando van en camino de la planta de carroceras de automviles, y as sucesivamente, hasta que el impuesto grava finalmente la venta al detal de automviles (7). Como resultado la base tributaria es un mltiplo del producto nacional, y elevadas recaudaciones pueden obtenerse con tasas bajas. Desventajas. El impuesto de fase mltiple o en cascada presenta las siguientes desventajas (8): 1.- Este impuesto da un fuerte estimulo a la integracin vertical, y reduce por tanto la competencia, lo que puede traer como consecuencia una prdida de eficiencia, si las fuerzas econmicas hubiesen sido contrarias a la integracin en ausencia del impuesto. 2.- Se introduce un elemento de incertidumbre en cuanto a la cuanta del impuesto en relacin al precio de venta final de los productos y servicios imponibles. La carga tributaria vara conforme al nmero de transacciones entre las fases primera y ltima de la cadena de produccin y distribucin de un determinado producto, y pasa a ser de este modo un factor importante en la determinacin de la estructura distributiva. 3.- Es prcticamente imposible reintegrar la cuanta exacta del impuesto incluido en los productos de exportacin, ya que no se conoce. De aqu que pueda derivarse un perjuicio para la competitividad de los productos nacionales en los mercados exteriores. 4.- El valor agregado en las primeras fases, por ejemplo en mina o fbrica, sufre una carga tributaria mayor que el valor agregado en las ltimas (venta al detal), provocando una distorsin en la asignacin de recursos. 5.- Discrimina contra aquellos bienes que tienen un mayor nmero de transacciones de produccin y distribucin. 6.- Desencadena profundas inequidades al favorecer el efecto en cascada (piramidal acumulativo). La piramidacin o efecto en cascada del gravamen sobre las transacciones o ventas brutas, ocasiona traslados impositivos muchsimo ms que completos sobre los precios de las mercaderas. Por estas razones el impuesto de fase mltiple o en cascada, es una forma inferior de imposicin, abandonado en Europa Occidental y sustituido por el impuesto al valor agregado, de naturaleza no acumulativa. En Venezuela an existen vestigios de la imposicin mltiple en cascada: La Patente de Industria y Comercio, tributo de carcter municipal que grava los ingresos brutos de los establecimientos industriales, comerciales o de ndole similar con fines de lucro, en la jurisdiccin de determinado municipio, con una tarifa proporcional advalorem que oscila entre 0,25% y 6%. Este impuesto conforma el principal rubro de ingresos tributarios con que cuenta el municipio venezolano, de ah que, si se llegare al establecimiento de un impuesto general sobre las ventas, deber prestarse atencin a su necesaria coordinacin con las patentes municipales de industria y comercio, a fin de evitar la doble imposicin de las actividades de produccin y distribucin tanto a nivel nacional como municipal (9). 236
Impuesto sobre el valor agregado El impuesto sobre el valor agregado (IVA) es un tipo de tributo que se ha extendido con fuerza y rapidez por numerosos pases del mundo. Esta aceptacin generalizada deriva de su mayor eficacia y de la posibilidad que brinda de unificar o eliminar otros gravmenes. Los inconvenientes sealados al impuesto de fase mltiple o en cascada han obligado a muchos pases a abandonar esta prctica impositiva, buscando otras formas de imposicin a las ventas, particularmente impuestos de naturaleza monofsica o fase nica. Sin embargo, como ya hemos advertido, la limitada base tributaria de estos gravmenes obligara a elevar las tasas impositivas, lo que ocasionara, dada la elevada presin tributaria, hostilidad y evasin tributaria de parte de los detallistas. Por ello, ha aparecido, particularmente desde su implantacin definitiva en 1973, en los pases pertenecientes a la Comunidad Econmica Europea la otra forma alternativa de imposicin multifsica: impuesto al valor agregado. El profesor Cesare Cosciani (10) en su obra Impuesto al Valor agregado lo define de la siguiente manera: El impuesto al valor agregado se paga en todas las etapas de la produccin pero no tiene efectos acumulativos, pues el objeto de la imposicin no es el valor total del bien, sino, el mayor valor que el producto adquiere en cada etapa de la produccin y distribucin, desde la materia prima hasta el producto terminado, y como las suma de los valores agregados en las diversas etapas del proceso productivo y distributivo corresponden a un importe igual al valor total del bien adquirido por el consumidor, el impuesto permite gravar en distintas oportunidades las cuotas parciales del valor del bien y, en conjunto, el valor total del bien sin omisiones tributarias ni dobles imposiciones. Naturaleza del impuesto. Se pueden distinguir tres tipos de impuestos al valor agregado segn sea la base tributaria: producto nacional bruto, producto nacional neto y, consumo total. De estas tres el que utiliza al consumo como base es el que se emplea corrientemente en la prctica. El valor aadido definido en trminos de gastos en consumo de una empresa viene dado por la diferencia entre los ingresos brutos por ventas menos el valor de las compras en bienes y servicios de naturaleza intermedia (insumos) durante un periodo de tiempo considerado; este resultado es equivalente a la suma de las remuneraciones de los factores de la produccin realizados por la empresa: sueldos, salarios, rentas, intereses, beneficios. Si al valor aadido por cada una de las empresas se le permite deducir el gasto en consumo de bienes durables (depreciacin de maquinarias y equipos), el resultado se refiere solamente al valor de bienes de consumo. Un impuesto al valor agregado podra administrarse exigiendo a cada empresa el clculo del valor agregado de la manera indicada antes, es decir restando de las ventas los costos de las mercaderas compradas o sumando los distintos elementos constitutivos del valor agregado. Pero segn la manera habitual de manejar el impuesto del valor agregado, el mtodo del crdito impositivo o fiscal, cada proveedor en su nivel de produccin y distribucin, debe pagar el impuesto sobre las compras, al calcular su obligacin impositiva aplica la alcuota a su monto de ventas imponible y deduce la cantidad total del impuesto pagado durante el periodo sobre sus compras, para as, determinar su deuda impositiva neta. As, el incremento de los precios refleja el valor aadido en cada etapa, por lo que el precio resultante al final de la cadena, no es ms que la suma de los incrementos de valor en cada una de ellas. Por lo tanto, un impuesto que se recaude gravando incrementos de valor en cada etapa, posee la misma base tributaria que otro, que ha sido recaudado, gravando el valor final del bien. De tal manera que el impuesto es equivalente a un impuesto general a las ventas al por menor, con la sola diferencia de su administracin (11). Consideremos el siguiente ejemplo en el que se incluye desde la fase de importacin de un bien intermedio (insumo), el cual sufrir posteriormente un proceso de transformacin (produccin), hasta su final distribucin y compra por el consumidor final. La tasa impositiva es del 10% sobre el valor agregado en cada una de las fases. El clculo puede ser hecho, o bien, determinando el valor agregado en cada una de las fases y aplicando sobre l la tasa impositiva, o tambin, utilizando el crdito impositivo sobre el valor de las compras. En cualquiera de los dos casos los resultados sern 237
similares, aunque, el mtodo de crdito impositivo se considera ms sencillo y hace ms fcil el control cruzado, puesto que el impuesto deducido por el mayorista debe aparecer como abonado por el fabricante, al cual compr el mayorista. Valor de las compras 100 100 120 156 171,6 214,5 Clculo del impuesto al Valor Agregado Crdito Valor de Valor Impositivo las ventas Agregado (10% compra) 120 20 10 156 36 12 171,6 15,6 15,6 214,5 42,9 17,16 Obligacin Impositiva (10% venta) 12 15,6 17,16 21,45 Deuda Impositiva Neta 10 2 3,6 1,56 4,29
Fases Aduana Importador Fabricante Mayorista Detallista Consumidor
La suma total de la deuda impositiva neta o impuesto a pagar, o sea 21,45 coincide exactamente con la aplicacin de un impuesto del 10% sobre las ventas del detallista, (214,5x0,1). Evaluacin del impuesto. El impuesto al valor agregado ofrece una serie de ventajas potenciales (12): 1.- Efecto en cascada. En comparacin con el impuesto de fase mltiple o en cascada, la imposicin a las ventas en la forma de gravamen al valor agregado ofrece la gran ventaja de evitar la distorsin econmica causada por aqul. Si el IVA est propiamente diseado no produce ninguna distorsin econmica o perdida de eficiencia (presin excedente). De otro lado, como sealramos al analizar las caractersticas de la imposicin a las ventas, el efecto en cascada an es posible que se presente en los impuestos sobre la venta de de fase nica (fabricante/importador/mayorista), aunque con efectos menos pronunciados. Esto ocurre siempre que los bienes imponibles se produzcan utilizando insumos gravados. A medida que el punto de impacto del impuesto sobre las ventas est ms alejado de la fase de la venta al por menor, el efecto en cascada o piramidal seria ms pronunciado, ya que es mucho ms probable que un fabricante adquiera sus insumos de otro fabricante o de un importador, que de un minorista. 2.- Exclusin de los bienes de produccin. Los defensores del IVA sostienen que la exclusin de los bienes de produccin es mucho ms fcil con este impuesto, que con otro que grave a las ventas al por menor. En un impuesto a las ventas al detal es imposible para el detallista, distinguir, entre la venta de bienes realizada para el consumo de la de produccin. Bajo cualquier forma impositiva a las ventas, la exclusin de las ventas de uso empresarial requiere comprobacin tanto a nivel del comprador como del proveedor o suplidor. Con el IVA, todas las ventas de bienes intermedios son gravables; el comprador recibe un crdito fiscal sobre el impuesto pagado en la compra, de manera que, cualquiera auditoria seria hecha sobre el comprador y no sobre el proveedor. 4.- Rendimiento. Mientras ms alta sea la tasa tributaria, mayor estimulo tendrn los contribuyentes para evadir el impuesto. Los impuestos al valor agregado y a las ventas al por menor, ofrecen la ventaja de poder utilizar tasas impositivas bajas, porque utilizan bases imponibles amplias para un determinado volumen de ingresos. Los impuestos sobre las ventas al fabricante/importador/ mayorista, ofrecen bases tributarias ms limitadas, lo que obliga a utilizar tasas ms altas. 5.- Aspectos administrativos. El IVA tiene varias ventajas administrativas frente a los impuestos sobre las ventas de fase nica (importador/ fabricante/mayorista): en primer lugar, tiende a disminuir el impacto de la evasin, al concentrar el impuesto en ningn nivel concreto de la cadena de produccin y distribucin. En caso de que exista una fuerte evasin a nivel de las ventas al detal, generalmente bajo la forma de subvaloracin de las ventas, el IVA tendra 238
una menor prdida de recursos, ya que se recaudar mayormente del fabricante y del mayorista, de tal forma que la evasin no seria significativa. En segundo lugar, el impuesto al valor agregado, permite tambin que el contribuyente minimice su obligacin tributaria puesto que el detallista presiona al mayorista, y ste al fabricante, para que todas las operaciones queden documentadas a efectos de justificar las deducciones, creando oposicin de intereses entre comprador y vendedor, facilitando as la comprobacin cruzada; aunque tal oposicin resulta a veces artificial, ya que puede existir colusin entre comprador y vendedor para no declarar una determinada transaccin. Finalmente, es necesario que la administracin no se vea forzada a controlar un nmero excesivo de contribuyentes, a fin de que la evasin no alcance niveles intolerables, en este sentido el impuesto sobre las ventas fabricante/ importador/mayorista, seria quizs el ms adecuado cuando se trata de un nmero relativamente reducido de contribuyentes. Entre el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ventas al por menor, en pases de menor desarrollo relativo, donde el nmero de establecimientos al detal es mucho menor, se justificara el empleo del IVA. Con este impuesto, la prdida de ingresos seria poco significativa, si se limitara el nmero de contribuyentes para que la administracin tributaria no se viera desbordada, ya que al menos, el impuesto alcanza a los proveedores excluidos por el impuesto a las ventas al detal. 6.- Armonizacin tributaria regional. La mayora de los pases que pertenecen a comunidades regionales han adoptado la modalidad del IVA. Los pases miembros de la Comunidad Econmica Europea lo implantaron finalmente en 1973. La mayora de los pases pertenecientes a grupos regionales latinoamericanos, como la Asociacin Latinoamericana de Integracin y el Grupo Andino, han adoptado impuestos al valor agregado. Colombia y Brasil (impuesto federal), utilizan el impuesto a las ventas al fabricante con un sistema de rebajas tributarias similar al empleado por el IVA para evitar el efecto en cascada. Es de suponer que el IVA llegar a ser oportunamente la forma armonizada de tributacin sobre las ventas en toda la regin. 7.- Exportaciones. El IVA, tiene como ventaja proporcionar informacin sobre la recaudacin del impuesto en el caso de exportacin, lo que sin lugar a dudas favorece la competencia en el comercio internacional. De otra parte, pueden surgir complicaciones administrativas en relacin a la operacin del impuesto al valor agregado. Este impuesto es mucho ms complejo de administrar y de definir que un impuesto a las ventas al detal; el IVA parece complicado, por lo menos para quienes manejan empresas pequeas. Lo que es ms serio, el IVA requiere que los establecimientos lleven detalladas anotaciones del impuesto pagado sobre las compras, as como las ventas imponibles, mientras que el impuesto a las ventas al detal slo requiere registros de las ventas efectuadas. Para una firma pequea, el IVA puede representar un aumento significativo de las horas/hombre de contadura. Adicionalmente, el impuesto al valor agregado comprende un nmero algo ms elevado de contribuyentes. En ambos impuestos los minoristas son contribuyentes, aunque como expresramos anteriormente, de excluirse a los minoristas del pago del IVA la prdida de recursos no seria tan elevada. El impuesto al valor agregado en Venezuela La implantacin del IVA en Venezuela recorri un camino lleno de idas y venidas, as como cambios de denominacin, hasta que finalmente en el ao 1999 se estableci bajo el actual nombre. Es un impuesto muy productivo, constituye el ms importante tributo interno y la principal fuente de recursos por ingresos ordinarios tributarios no petroleros del presupuesto fiscal.
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Resea histrica del impuesto al consumo en Venezuela La segunda presidencia de Carlos Andrs Prez (Febrero 1989) dio los pasos iniciales para la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado en Venezuela. Lamentablemente eventos de carcter poltico, una grave crisis social y su posterior destitucin de la presidencia de la Repblica (Mayo 1993) dieron al traste con el proyecto del IVA. Ms tarde, mediante Ley Habilitante (12-08-1993) se le otorgaron poderes al Presidente Ramn J. Velsquez, para que dictara medidas en el campo econmico y financiero. As se estableci un Impuesto al Valor Agregado (G.O. N 4.637 del 16/9/93), cuya primera etapa sera un Impuesto General a las Ventas a nivel de mayorista, vigente a partir del 1-10-1993. Una segunda etapa que comenzara el 1-1-1994, extendera la aplicacin del impuesto hasta el nivel de detal. En agosto de 1994, el nuevo Presidente de la Republica Rafael Caldera R. promulg la Ley Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (G. O. N 4.727, del 27/05/1994), una versin aparentemente diferente a las anteriores, sagazmente camuflajeada para ocultar el impuesto a nivel de detallista. En el ao 1999 vuelve a ser Impuesto al Valor Agregado (G.O. 5341 del 5-5-1999). Caractersticas La vigente Ley de Impuesto al Valor Agregado (G. O. N 38.263 del 1- 9-2005) define en su artculo 1 la materia gravable del impuesto al pechar la enajenacin de bienes muebles, la prestacin de servicios y la importacin de bienes, que se aplica en todo el territorio nacional y que debern pagar las personas naturales o jurdicas, las comunidades, las sociedades irregulares o de hecho, los consorcios y dems entes jurdicos o econmicos, pblicos o privados, que en su condicin de importadores de bienes, habituales o no, de fabricantes, productores, ensambladores, comerciantes y prestadores de servicios independientes, realicen las actividades definidas como hechos imponibles en la respectiva ley. Alcuota impositiva. La tasa general aplicable a la base imponible correspondiente ser fijada en la Ley de Presupuesto Anual y estar comprendida entre un lmite mnimo de ocho por ciento (8%) y un mximo de diecisis y medio por ciento (16,5%). (Artculo 27 ejusdem). La alcuota general aplicable en el territorio nacional es de 14% (desde el 1 de octubre de 2005), de conformidad con la ltima reforma de la Ley, de fecha 1 de septiembre de 2005; (Artculo 62 ejusdem). La venta y/o importacin de los siguientes bienes y servicios est gravada con alcuota del 8%:(Artculo 63 LIVA) a) Ganado bovino, caprino, ovino y porcino para la cra; b) Animales vivos destinados al matadero; c) Carnes en estado natural, refrigeradas, congeladas, saladas o en salmuera (incluyendo el pescado); d) Mantecas y aceites vegetales, refinados o no, utilizados exclusivamente como insumos en la elaboracin de aceites comestibles; e) Alimentos concentrados para animales; f) Prestaciones de servicios al poder pblico; g) Transporte areo nacional de pasajeros. En los casos de ventas de exportacin de bienes muebles y de servicios se aplicar la alcuota del 0%. (Artculo 27 ejusdem) Las ventas u operaciones asimiladas a venta y las importaciones de los siguientes bienes muebles estn gravados con una alcuota adicional del 10% (impuesto al lujo), la cual sumada a la alcuota general hace que su carga tributaria ascienda al 24% (Artculo 61 LIVA): a) Vehculos o automviles de paseo o rsticos, con capacidad para nueve (9) personas o menos, cuyo precio de fbrica en el pas o valor en aduanas, ms lo tributos, recargos, derechos compensatorios, derechos antidumping, intereses moratorios y otros gastos que se causen por la 240
b) c) d) e) f) g) h)
importacin, sean superiores al equivalente en bolvares a treinta mil dlares de los Estados Unidos de Amrica (US $ 30.000,00); Motocicletas de cilindradas superior a 500 cc., excepto aquellas destinadas a programas de seguridad del Estado; Mquinas de juegos activadas con monedas, fichas u otros medios; Helicpteros, aviones, avionetas y dems aeronaves, de uso recreativo o deportivo; Toros de lidia; Caballos de paso; Caviar; y, Joyas con piedras preciosas, cuyo precio en Bolvares sea superior al equivalente a US $ 500,oo.
Exenciones. Estarn exentos del IVA (artculo17 ejusdem): 1. Las importaciones y las ventas de los siguientes bienes y servicios: a) Los alimentos y productos para consumo humano que se mencionan a continuacin: * Productos del reino vegetal en su estado natural, considerados alimentos para el consumo humano, y las semillas certificadas en general, material base para la reproduccin animal e insumos biolgicos para el sector agrcola y pecuario. * Especies avcolas, los huevos frtiles de gallina, los pollitos, pollitas y pollonas para la cra, reproduccin y produccin de carne de pollo y huevos de gallina. * Arroz. * Harina de origen vegetal, incluidas las smolas. * Pan y pastas alimenticias. * Huevos de gallinas. * Sal. * Azcar y papeln, excepto los de uso industrial. * Caf tostado, molido o en grano. * Mortadela * Atn enlatado en presentacin natural. * Sardinas enlatadas con presentacin cilndrica hasta ciento setenta gramos (170 gr.). * Leche cruda, pasteurizada, en polvo, modificada, maternizada o humanizada y en sus frmulas infantiles, incluidas las de soya. * Queso blanco duro. * Margarina y mantequilla. * Carne de pollo en estado natural, refrigerada y congelada. b) Los fertilizantes, as como el gas natural utilizado como insumo para la fabricacin de los mismos; c) Los medicamentos y agroqumicos y los principios activos utilizados exclusivamente para su fabricacin, incluidas las vacunas, sueros, plasmas y las sustancias humanas o animales preparadas para uso teraputico o profilctico, para uso humano, animal y vegetal; d) Los combustibles derivados de hidrocarburos, as como los insumos y aditivos destinados al mejoramiento de la calidad de la gasolina, tales como etanol, metanol, metil-ter-butil-eter (MTBE), etil-ter-butil-eter (ETBE) y las derivaciones de stos destinados al fin sealado; e) Las sillas de ruedas para impedidos y los marcapasos, catteres, vlvulas, rganos artificiales y prtesis; f) Los diarios, peridicos, y el papel para sus ediciones; y, g) Los libros, revistas y folletos, as como los insumos utilizados en la industria editorial. 2. Las importaciones efectuadas por los agentes diplomticos y consulares acreditados en el pas, de acuerdo con los convenios internacionales suscritos por Venezuela. Esta exencin queda sujeta a la condicin de reciprocidad; 3. Las importaciones efectuadas por instituciones u organismos internacionales a que pertenezca Venezuela y por sus funcionarios, cuando procediere la exencin de acuerdo con los convenios 241
4. 5. 6. 7. 8. 9.
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internacionales suscritos por Venezuela. Las importaciones que hagan las instituciones u organismos que se encuentren exentos de todo impuesto en virtud de tratados internacionales suscritos por Venezuela; Las importaciones que hagan viajeros, pasajeros y tripulantes de naves, aeronaves y otros vehculos, cuando estn bajo rgimen de equipaje; Las importaciones que efecten los inmigrantes de acuerdo con la legislacin especial, en cuanto les conceda franquicias aduaneras; Las importaciones de bienes donados en el extranjero a instituciones, corporaciones y fundaciones sin fines de lucro y a las universidades para el cumplimiento de sus fines propios; Las importaciones de billetes y monedas efectuadas por el Banco Central de Venezuela, as como los materiales e insumos para la elaboracin de las mismas por l rgano competente del Poder Pblico Nacional; Las importaciones de equipos cientficos y educativos requeridos por las instituciones pblicas dedicadas a la investigacin y a la docencia. Asimismo, las importaciones de equipos mdicos uso tanto ambulatorio como hospitalario del sector pblico o de las instituciones sin fines de lucro, siempre que no repartan ganancias o beneficios de cualquier ndole a sus miembros y, en todo caso, se deber comprobar ante la Administracin Tributaria tal condicin; Las importaciones de bienes, as como las ventas de bienes y prestacin de servicios, efectuadas en el Puerto Libre del Estado Nueva Esparta, en la Zona Libre para el Fomento de la Inversin Turstica en la Pennsula de Paraguan del Estado Falcn; y en la Zona Libre Cultural, Cientfica y Tecnolgica del Estado Mrida, en el Puerto Libre de Santa Elena de Uairn y en la Zona Franca Industrial, Comercial y de Servicios Atuja (ZOFRAT), una vez que inicie sus actividades fiscales, de conformidad con los fines previstos en sus respectivas leyes o decretos creacin; Las prestaciones de los siguientes servicios: * El transporte terrestre y acutico nacional de pasajeros; * Los servicios educativos prestados por instituciones inscritas o registradas en los Ministerios de Educacin, Cultura y Deportes, y de Educacin Superior; * Los servicios de hospedaje, alimentacin y sus accesorios, a estudiantes, ancianos, personas minusvlidas, excepcionales o enfermas, cuando sean prestados dentro de una institucin destinada exclusivamente a servir a estos usuarios; * Las entradas a parques nacionales, zoolgicos, museos, centros culturales e instituciones similares, cuando se trate de entes sin fines de lucro exentos de Impuesto sobre la Renta; * Los servicios medico-asistenciales y odontolgicos, de ciruga y hospitalizacin; * Las entradas a espectculos artsticos, culturales y deportivos, siempre que su valor no exceda de dos unidades tributarias (2 U.T.); * El servicio de alimentacin prestado a alumnos y trabajadores en restaurantes, comedores y cantinas de escuelas, centros educativos, empresas o instituciones similares, en sus propias sedes; * El suministro de electricidad de uso residencial; * El servicio nacional de telefona prestado a travs de telfonos pblicos; * El suministro de agua residencial; * El aseo urbano residencial; * El suministro de gas residencial, directo o por bombonas; * El servicio de transporte de combustibles derivados de hidrocarburos; * Los servicios de crianza de ganado bovino, caprino, ovino, porcino, aves y dems especies menores, incluyendo su reproduccin y produccin.
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NOTAS AL CAPTULO XVII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. pp. 404-15, 421-26 (2) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N 2. El Sistema Tributario en Venezuela por Carlos Aguirre et al., Caracas 1986. p. 206 (3) GROVES, Harold, Finanzas Pblicas. Ed. Trillas, 1 ed. Mxico 1965. p. 377 (4) DUE, John et al., Op. cit. pp. 415-21 (5) SUCRE, Gustavo, R.P. Apuntes de Finanzas Pblicas. Mimeografiado U.C.A.B. Caracas. pp. 311-12 (6) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. pp. 319-20 (7) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice. Ed. Mac Graw Hill, 5 ed. New York 1989. p. 397 (8) CERF, N 2. Op. cit. p. 207 (9) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. Informe Final, Caracas 1983. p. 112, 121 (10) VILLEGAS, Hctor, Op. cit. p. 320 (11) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 399-403 (12) CERF, N 2. Op. cit. pp. 208-12
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XVIII IMPOSICIN A LA RIQUEZA La imposicin a la riqueza constituye junto a la renta y el consumo, la tercera y ltima forma impositiva. Aqu no se trata de flujos de ingresos y gastos, sino de acumulacin de riqueza. Los impuestos sobre la riqueza pueden ser de dos tipos. El que recae sobre la totalidad de la riqueza que posee una persona en forma directa y neta; y aqullos que gravan formas particulares de propiedad o que el impacto lo reciben las cosas tangibles. La imposicin sobre la riqueza tiene en la equidad su ms fuerte argumento. As, suele ser justificada tanto por el mtodo del beneficio como por la capacidad de pago. El mtodo del beneficio se dirige ms que todo hacia los impuestos de naturaleza especfica que gravan la propiedad real: impuesto a la propiedad, contribuciones por mejoras, impuestos sobre la propiedad inmobiliaria urbana y/o rural, impuesto sobre vehculos, etc. Mientras que el mtodo de la capacidad de pago, apunta hacia aquellos impuestos personales sobre la riqueza: el impuesto al patrimonio neto y el impuesto sobre la transmisin de la riqueza. La primera seccin de este capitulo versar sobre el impuesto al patrimonio neto, all se evaluar esta forma impositiva siguiendo el patrn establecido: eficiencia econmica, equidad y consideraciones administrativas. La segunda tratar sobre el impuesto a la propiedad, analizado segn el patrn ya mencionado, para concluir con las diferentes tipos impositivos sobre la propiedad que existen en Venezuela. El captulo siguiente lo dedicaremos a los impuestos sobre la transmisin de la riqueza: impuestos sobre sucesiones y donaciones. IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO (1) Un impuesto sobre el patrimonio neto o la riqueza neta individual es un gravamen aplicado a los individuos, no a las sociedades, sobre la base de su patrimonio neto total, es decir el valor total de todos los activos que poseen, incluso dinero en efectivo y depsitos bancarios, ttulos valores, bienes races, menos las deudas u otras obligaciones que pesen sobre ellos. La propiedad de las sociedades de capital es gravable en la medida que se alcanza mediante las acciones en circulacin en manos de propietarios y acreedores. De acuerdo con el principio de equidad, algunos bienes podran ser exonerados, previendo una exencin mnima, comparable al mnimo de subsistencia del impuesto a la renta. El monto a pagar del impuesto, podra ajustarse segn el nmero de personas a cargo del contribuyente y la tarifa, podra ser proporcional o progresiva segn se deseara. Caractersticas del impuesto El impuesto al patrimonio neto es usado en por lo menos una veintena de pases, incluyendo dentro de stos algunos latinoamericanos (Uruguay, Colombia). Las principales caractersticas de estos impuestos, en forma resumida son: 1.- La unidad contribuyente tpica es la familia: los haberes de la mujer y los nios menores se combinan con los del marido. 2.- Como regla general todos los activos son incluidos, excepto en algunos casos, los efectos personales. 244
CAPTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
3.- Usualmente se prevn exenciones pequeas, relativamente bajas: de dos a cuatro veces el ingreso pr-cpita del pas. 4.- Las tasas impositivas son proporcionales (1% o menos) en algunos pases y progresivas (niveles entre 0,5% y 3%) en otros, en especial donde se quiere alcanzar a los muy pudientes; as que el impuesto puede pagarse, por lo general, con la renta anual que la propiedad produzca. 5.- El impuesto es administrado en la mayora de los casos nacionalmente, junto al impuesto sobre la renta. 6.- En ningn caso constituyen fuente importante de recursos, salvo en Colombia, cuya recaudacin alcanza al 5% del total del ingreso tributario. Efectos econmicos Pueden hacerse algunas observaciones basadas en el anlisis econmico de los posibles efectos de un impuesto al patrimonio neto. Efectos sobre la formacin de capital Un impuesto al patrimonio neto difiere en dos aspectos de un impuesto sobre la renta: 1.- El impuesto al patrimonio neto grava toda la riqueza acumulada que una persona posea, y no slo la que se incrementa y gasta en consumo durante el ao. Como la base total es mucho ms amplia, la tasa resultara ms baja para obtener determinada recaudacin. 2.- Como sucede con un impuesto al consumo, todo aumento de la renta no hace crecer la obligacin impositiva, a menos que se convierta parte de la misma en ahorros. Si este fuera el caso, la obligacin impositiva crecera para perodos subsecuentes y no directamente durante el perodo de aumento de la renta. De estas diferencias surgen varias consecuencias posibles. Ahorro. El ahorro, sea cual fuere la forma en que se conserve (depsitos y/o activos), crea una obligacin impositiva adicional, por ello, un impuesto al patrimonio neto lo reducir en una mayor proporcin que un impuesto relacionado con el consumo. La magnitud de la reaccin adversa, depender en gran medida de la respuesta del monto de los ahorros ante los cambios en el rendimiento neto del mismo. En comparacin con un impuesto a la renta, la diferencia neta no resulta tan clara. El ahorro incrementa en forma directa la obligacin tributaria en el impuesto al patrimonio, mientras que la obligacin propia del impuesto sobre la renta, slo se incrementa si el ahorro se invierte en bienes que producen renta. Por otra parte, la tasa del impuesto al patrimonio es mucho ms baja que la del impuesto sobre la renta para la misma suma recaudada. Inversin. El impuesto al patrimonio neto al ser aplicado a los bienes propiedad de los individuos, den o no renta (rendimiento), producira menores efectos nocivos sobre la inversin que un impuesto a la renta. Recurdese que este ltimo grava el ingreso obtenido de bienes adicionales adquiridos por el contribuyente. Adicionalmente, desalentar a las personas de retener dinero en efectivo, terrenos baldos para especulacin e inversiones de poca rentabilidad y, las estimular a adquirir bienes que signifiquen actividades de inversin real o que conduzcan a ella. Algunas personas se vern obligadas a realizar inversiones de capital de mayor rendimiento para poder pagar el impuesto sin desprenderse de sus activos. El efecto neto es incrementar la disposicin a asumir riesgos. El impuesto sobre la renta grava slo las ganancias en efectivo de inversiones financieras y no la liquidez (efectivo); el impuesto al patrimonio evita la penalidad sobre las inversiones de alto rendimiento. En principio el 245
impuesto al patrimonio neto estimular a los propietarios de bienes a tratar de acrecentar las utilidades de stos, porque el aumento del rendimiento monetario no incrementa de por si la obligacin tributaria. El resultado neto consiste en facilitar el logro del pleno empleo. Efectos sobre la oferta de trabajo Como todo impuesto, este gravamen surte un efecto renta, estimulando a la gente a trabajar ms para compensar la disminucin de la renta despus de pagado el impuesto. Pero a diferencia del impuesto sobre la renta, no existe efecto sustitucin que lo compense, porque la obligacin impositiva no crece con la renta ganada, a menos que se ahorre. Por ello, en general, los impuestos al patrimonio neto producirn un exceso de gravamen menor sobre los factores productivos que el impuesto sobre la renta. Efectos sobre los mtodos de produccin y pautas de consumo Segn comentamos, un impuesto al patrimonio neto tiene una menor tendencia a surtir efectos desfavorables sobre la inversin que un impuesto sobre la renta, ello en parte, porque estimula a las personas a convertir sus activos ociosos o depsitos en efectivo, en inversin real. Pero al propio tiempo, mientras los mtodos de produccin se basen ms en capital intensivo, mayor ser la obligacin tributaria; el efecto neto podra ser el estimulo de actividades productivas que utilicen elevadas relaciones producto-mano de obra, especialmente en aquellas formas de sociedad no corporativas. En cuanto al consumo, el impuesto al patrimonio neto favorece la adquisicin de bienes perecederos, en detrimento del consumo de bienes durables que generan nuevas obligaciones impositivas. Tanto los efectos en los mtodos de produccin como en las pautas de consumo tienden a minimizarse por el bajo nivel de tasas del impuesto al patrimonio. Traslacin e incidencia El impuesto al patrimonio neto en su forma original se relaciona directamente con la riqueza personal del contribuyente. Si se supone que los precios de los factores y mercaderas permanecen sin modificar, el impuesto incidir directamente sobre el propietario de la riqueza. Aunque el impuesto a corto plazo, con una relacin relativamente fija de capital, afectar su rendimiento, inclusive aquel proveniente de la vivienda ocupada por el propietario. De otro lado, si el impuesto afecta al ahorro, como vimos anteriormente, es de esperar que la tasa de retorno del capital se eleve recayendo parte de la incidencia del impuesto sobre el empleo. Por ltimo si el impuesto ejerce cambios en la preferencia por el tipo de inversin (bienes rentables y durables), seguramente la incidencia se distanciar del patrn inicial. De tal forma, en la medida que la incidencia del impuesto sea directa, personas con grandes rentas en relacin con su riqueza neta pagarn relativamente menos con el impuesto al patrimonio neto que con el impuesto a la renta, mientras que lo contrario suceder con quienes posean cantidades desproporcionadas de riqueza neta. Las estadsticas sobre concentracin de la riqueza atendiendo a los niveles de ingreso son difciles de conseguir, aunque existe una mayor desigualdad de distribucin de la riqueza que la de la renta. No hay seguridad de que exista una alta correlacin entre riqueza e ingreso a determinados niveles de renta; por lo tanto, habr gran dispersin del impuesto a la riqueza con relacin a la renta.
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Equidad El argumento de mayor peso, segn mencionramos, en favor de la imposicin a la riqueza se basa en consideraciones de equidad. La concentracin o acumulacin de bienes races y de bienes personales como ganado vacuno, fue tomada durante los tiempos de la Colonia como indicativo de fortuna o de capacidad de pago. Para aquel entonces, los pagos se realizaban generalmente en especie, por lo que el ingreso en dinero no hubiese sido un buen indicador de la capacidad contributiva. Modernamente, el ingreso est representado casi totalmente en trminos monetarios y la renta es la medida ms satisfactoria de la capacidad contributiva, dada la dificultad de valorar la riqueza. En tales circunstancias, cmo podra entonces defenderse el gravamen sobre el patrimonio neto, como indicativo de la capacidad contributiva? 1.- Cuando discutamos la justificacin de la renta (capitulo 12) como medida de la igualdad tributaria, concluamos que desde el punto de vista de la equidad horizontal, el concepto de renta definido segn Henry Simons, inclua adems de la renta que se destinaba al consumo, el enriquecimiento proveniente del incremento del patrimonio neto. De all que desde un punto de vista de la definicin global de renta, no habra justificacin para la imposicin al patrimonio neto. No obstante, las restricciones impuestas en la prctica, particularmente a las ganancias de capital, hace necesaria la imposicin del patrimonio neto como gravamen complementario a la renta (2). Si dos personas poseen los mismos ingresos anuales, pero una de ellas tiene acumulado ahorros por una suma considerable y la otra no tiene nada, est claro que la capacidad contributiva de la primera es mayor. Al tener una reserva para emergencias y vejez, podr mantener una propensin al consumo ms alta por hallarse menos obligada a ahorrar. Los impuestos relacionados con el consumo compensan en parte esta deficiencia del impuesto sobre la renta. Muchos gastos no son fciles de gravar con el impuesto al consumo y, este tipo de impuesto no le llega a las personas avariciosas (los que acumularon gran riqueza, con exigua renta y gastan relativamente poco). 2.- La imposicin a la riqueza en su forma personal y directa grava de forma ms elevada la renta de la propiedad que la proveniente de sueldos y salarios. Este argumento suele defenderse por razones de equidad, ya que la renta de la propiedad tiene mayor permanencia que la del trabajo y su obtencin no requiere de esfuerzo humano directo. 3.- El impuesto al patrimonio neto no ejerce ningn tipo de discriminacin frente a las diversas alternativas de inversin, como si ocurre con el impuesto sobre la renta. Las inversiones de mayor rendimiento y riesgo son penalizadas por el impuesto sobre la renta, en favor de otras, donde la liquidez y el bajo rendimiento benefician a sus tenedores. 4.- La imposicin neta a la riqueza global y personal con tasas progresivas, es un medio de lucha eficaz contra las grandes concentraciones de propiedades. Como apuntbamos anteriormente, la riqueza se distribuye ms inequitativamente que el ingreso, y quizs la sociedad aspire a su mejor distribucin (3). La justificacin del impuesto sobre la riqueza neta desde el punto de vista de la equidad no debera ser exagerada. Recurrir en gran proporcin al impuesto sobre el patrimonio neto, gravara en exceso aquellas personas que durante su vida hicieron grandes inversiones en bienes que no producen renta o, que son propietarias de su casa, pero poseen relativamente poca renta, como los ancianos. Una combinacin de las bases de renta y riqueza neta, con predominio de la primera y utilizacin parcial de la segunda, producira efectos distributivos ms acordes con los consensos habituales de equidad, que cada uno de los impuestos por si solo.
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Administracin La operacin del impuesto al patrimonio neto conjuntamente con el impuesto a la renta, permitira el control cruzado de aquellos rubros de ingresos (enriquecimiento) provenientes de las ganancias de capital y de cualquier otro bien de inversin que produjese renta. De otro lado, el origen de los dividendos, intereses y otros conceptos declarados al impuesto sobre la renta, facilitara la aplicacin del impuesto al patrimonio neto. Si bien el argumento anterior tiene validez, no debemos olvidar que los impuestos a la renta y al consumo son gravmenes sobre flujos y transacciones que se manifiestan en el tiempo. Un impuesto sobre el patrimonio neto individual en cambio, es un gravamen sobre un capital acumulado, lo que no deja de ofrecer dificultades relacionadas con la identificacin y avalo de la riqueza neta. 1.- Uno de los principales problemas que tiene el impuesto al patrimonio neto es la identificacin, tanto de las partidas que componen el activo (tangible e intangible), como la descripcin de todas la obligaciones con terceros (deudas). Cmo comprobar la existencia de aquella propiedad sin titulo registrado o manifestacin externa de existencia: dinero en efectivo, joyas, bonos no registrados y acciones de pequeas sociedades familiares, crean serios inconvenientes de localizacin, no sin comprometer enormes esfuerzos de despistaje. 2.- Otra dificultad, no menos compleja que la anterior es el avalo de la propiedad. Muchos tipos de propiedad tienen valores corrientes y comprobables: dinero en efectivo, bonos y acciones de sociedades se cotizan en Bolsa y, hasta bienes races del tipo que con frecuencia se venden en lotes (parcelas). Para el resto de las propiedades habra que hacer una valoracin aproximada que tomara en cuenta costo y depreciacin; aqu podra presentarse una enorme desigualdad de evaluacin entre distintas personas. Estas dificultades del impuesto al patrimonio neto, limitan en forma inevitable su potencialidad de producir recursos. No seria extrao que por estos inconvenientes el impuesto a la riqueza neta degenerara en un simple impuesto a la propiedad de bienes races (4). IMPUESTO A LA PROPIEDAD El impuesto a la propiedad es esencialmente un gravamen in rem (sobre cosas, en lugar de personas), aplicado a la propiedad en si, sobre el valor bruto, sin considerar derechos de terceros sobre ella, ni las circunstancias personales de los propietarios. Naturaleza del impuesto El impuesto a la propiedad es un gravamen de naturaleza general, ad-valorem sobre toda forma de propiedad: Bienes inmuebles: tierra o terrenos sea cual fuere su uso, mejoras o bienechurias en forma permanente (edificios, residencias, etc.). Bienes muebles tangibles e intangibles: los bienes muebles tangibles son propiedades mviles con valor intrnseco, e. g. mobiliario y equipos, automviles, joyas, inventarios, ganado, etc.; y los intangibles corresponden a propiedades con valor de cambio, e.g. acciones, ttulos de crditos, bonos, dinero, etc. En los pases en donde existe el impuesto a la propiedad (EE.UU.), constituye una fuente importante de recursos para el fisco municipal, originada principalmente por ingresos provenientes de gravmenes o contribuciones sobre bienes races. Incidencia del impuesto a la propiedad (5) Los efectos distributivos del impuesto a la propiedad son controversiales. De un lado, existe la llamada posicin de la doctrina tradicional que trata al impuesto como si fuera un 248
gravamen a la renta del capital; por el otro, el anlisis de los efectos distributivos del impuesto se estudian enfatizando ms que todo, el tipo de bien y las imperfecciones del mercado. Impuesto a la propiedad como gravamen a la renta del capital La doctrina tradicional de la incidencia del impuesto a la propiedad, en mercados perfectamente competitivos, sobre todo en los ltimos aos, ha venido ganando aceptacin entre los economistas. Impuesto nacional. Supongamos que hay un impuesto sobre la propiedad de carcter nacional sobre los activos tangibles (vivienda, tierras, equipos, etc.). Un impuesto sobre los activos tiene la misma incidencia que un gravamen sobre la renta del capital: reducira el rendimiento neto del capital y recaera sobre los propietarios del mismo. Un impuesto a la propiedad del 5% sobre el valor de los activos tangibles, en un mercado de capitales perfectamente competitivo, rpidamente se transformara en un impuesto sobre la renta del capital. Veamos esto mediante un sencillo ejemplo. Sea un activo cuyo valor es de Bs. 240.000.000 y produce como ingreso anual (rendimiento) Bs. 30.000.000, equivalente a un costo de oportunidad del capital del 12,5%; la obligacin tributaria que creara el impuesto seria de Bs. 12.000.000, cifra que representa el 40% del ingreso total que produce el activo. Por lo tanto un impuesto del 5% sobre el valor del activo (impuesto a la propiedad) resulta igual a un impuesto sobre el ingreso de la propiedad (impuesto sobre la renta) del 40%. Si se le da tratamiento general a la conclusin anterior, el valor del activo en un mercado perfectamente competitivo seria igual a: I = (V) (i), por lo que: V = I/i; donde V es el valor del activo, I su ingreso anual e i, la tasa de inters del mercado alternativa para otras inversiones. Si ha de obtenerse el mismo ingreso tributario con un gravamen a la propiedad cuya tasa sea Tp, que con un impuesto a la renta de tasa Ty, entonces: (Tp)(V) = (I) (Ty) pero V = I/i, donde (I/i)(Tp) = (I) (Ty) ; Tp = (i) (Ty) En un mercado donde el capital rinda el 12,5%, la incidencia de un impuesto general sobre el valor del activo (propiedad) del 5%, seria similar a un impuesto sobre el ingreso del activo del 40%. Por lo tanto a corto plazo, en un mercado de capitales perfectamente competitivo, un impuesto a la propiedad reducira el rendimiento neto del capital al disminuir los ingresos percibidos por los propietarios. De all que al no trasladarse el impuesto, ste reduce el precio de la propiedad en un monto equivalente al valor capitalizado del impuesto. Tomando el ejemplo anterior, el valor en el mercado de capitales de una propiedad que produzca ingresos anuales (I) por Bs. 30.000.000, representativos de una tasa de inters del 12,5% en el mercado, seria igual a Bs. 240.000.000 (30.000/0,125); ahora bien, al establecer un impuesto sobre el valor de la propiedad general y uniforme del 5%, seria lo mismo que si gravramos al ingreso de la propiedad con una tasa del 40%. La disminucin en el ingreso (prdida impositiva), capitalizada al 12,5% (12.000.000/0,125), reducira el valor de la propiedad en Bs. 96.000.000. Ello significa que si el propietario decidiese vender su propiedad, debera absorber la prdida impositiva, ya que el comprador aspira por su dinero un rendimiento del 12,5%, similar al que obtendra en oportunidades alternativas de inversin. Por lo tanto la carga del impuesto recaer sobre el propietario original, aqul que posea la propiedad antes del impuesto. Los siguientes propietarios que compraran el activo, lo haran a un precio ms bajo, escapando por lo tanto del impuesto.
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A largo plazo, la reduccin de la rentabilidad del capital puede afectar negativamente la demanda de fondos (inversin real) y por lo tanto a la productividad de la mano de obra, la cual en alguna medida podra compartir la carga impositiva. Impuesto municipal. Si el impuesto fuese administrado por el gobierno municipal en lugar del gobierno central, las conclusiones sobre la incidencia serian similares al impuesto nacional, slo si las tasas impositivas locales fuesen iguales para todas las comunidades. Pero, la realidad es bien distinta. Cada comunidad posee su propia tarifa impositiva y fija sus criterios particulares de como valorar las propiedades, lo supone entre ellas, divergencias impositivas ms o menos importantes. Consideremos el caso de una comunidad cuyas tasas impositivas se elevan por encima del promedio nacional. Qu consecuencias acarreara tal situacin? A corto plazo, como la oferta de factores es fija, el impuesto se capitalizara y reducira el valor de la propiedad; esto es vlido, tanto en viviendas como en terrenos. La carga del impuesto seria soportada por los propietarios al momento de elevar los tipos impositivos, quines no podran trasladar el impuesto vendiendo el activo. A largo plazo, en caso de tratarse de activos como terrenos, sus propietarios no podran escapar del impuesto, ya que su oferta es fija. Tanto a corto como a largo plazo los dueos de tierras sufrirn una prdida impositiva permanente. La situacin cambia cuando se trata de capital invertido en mejoras de los activos. A largo plazo el capital se trasladar a aquella jurisdiccin donde las tasas impositivas sean ms bajas. Tanto el gasto por mantenimiento de los activos como las nuevas inversiones disminuirn en aquellas comunidades de elevada presin impositiva. La intensificacin de los flujos de capital de un sitio a otro, depender en gran medida de la movilidad de la mano de obra. Si la movilizacin del empleo es rpida y puede trasladarse de un lugar a otro sin que ello signifique una desmejora salarial, entonces es bastante probable que la salida de capitales se agrave. Pero, si el empleo es poco mvil, el capital lo ser tambin, reflejndose el impuesto en una reduccin salarial, para as mantener al mismo nivel los rendimientos del capital, forzndolo a quedarse. El impuesto ser por tanto regresivo sobre aquella parte del empleo con menor movilidad: la mano de obra no especializada. Efectos distributivos segn el tipo de propiedad (6) El impuesto a la propiedad grava principalmente la propiedad inmobiliaria: la tierra y los edificios (viviendas), stos ltimos divididos en comerciales y residenciales. El problema de la incidencia es complicado por el hecho de que el impuesto se compone en esencia de varios elementos, cuyos respectivos efectos distributivos son diferentes. Tierra. Por definicin la oferta de tierra es fija, por consiguiente, como la oferta no se reduce, el impuesto no puede trasladarse hacia adelante, por ello el propietario no puede escapar a la incidencia del impuesto. Podramos suponer razonablemente que el patrn distributivo seria similar al de un gravamen sobre la renta del capital. Edificios. Los efectos distributivos del impuesto sern diferentes, segn se trate de edificios comerciales o residenciales. 1.- Edificios comerciales. La incidencia del impuesto a la propiedad sobre las edificaciones comerciales e industriales coincidir con la de un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Captulo XIV). Dentro del esquema de condiciones de competencia imperfecta, es probable, la traslacin en parte del impuesto hacia los consumidores en forma de precios ms elevados. 250
2.- Edificios residenciales. A.- Vivienda ocupada por el propietario. Como el pago del impuesto a la propiedad no se relaciona con la renta que gana una persona, esta parte no puede trasladarse a nadie, reduciendo por tanto la renta del propietario. Como consecuencia el dueo de casa recibira un menor valor locativo por su vivienda, en relacin con otras oportunidades de inversin. B.- Vivienda en alquiler. Otra parte importante del impuesto recaer sobre los edificios en alquiler. Dada una determinada tasa de retorno del capital invertido en viviendas para alquiler, el impuesto a la propiedad reducir su oferta, lo que en un mercado perfectamente competitivo, har aumentar a su vez los alquileres, de modo que parte del impuesto se trasladar a los inquilinos. Es probable que parte del impuesto se traslade hacia atrs, al propietario de terrenos, porque la demanda de terrenos para construir viviendas en alquiler disminuir. Aunque el traslado hacia adelante puede tomar bastante tiempo: si existe supervit de viviendas en alquiler, los arrendadores no podrn aumentar los alquileres. Ellos no slo pagarn el impuesto, sino que bajaran los precios de venta de sus edificios, coincidiendo con la pauta distributiva de un gravamen sobre la renta del capital. Equidad La aplicacin del impuesto a la propiedad puede ser justificada desde la concepcin del principio del beneficio. En efecto, el incremento de valor de la propiedad como resultado de los servicios pblicos que presta el estado, le concede a ste derecho para gravar a los propietarios. Este argumento tiene su origen en la Teora del Estado como protector de la propiedad, formulada por el filsofo ingls J. Locke a finales del siglo XVII. Segn esta teora, uno de los principales deberes de todo Estado es la proteccin de la propiedad; como resultado, los propietarios deben pagar para sufragar los diversos gastos pblicos que tal misin amerita: proteccin, aplicacin de la ley, administracin de justicia y legislacin. Segn este enfoque seria lgico gravar la propiedad individual, intangible o real, por distintas formas impositivas. Como aplicacin ms especfica del principio del beneficio especialmente a nivel municipal, se justificara que los propietarios pagasen por aquellos servicios locales como: construccin de calles y aceras, parques y jardines, cloacas y alcantarillados y alumbrado pblico, que incrementaren directa o indirectamente el valor de sus propiedades. Como medida del beneficio que recibe cada quin, suelen emplearse ndices especficos como por ejemplo la situacin o frente de la propiedad; en otros casos, la alcuota puede ser establecida de acuerdo al valor que tenga el bien inmueble (7). Si bien suele justificarse el impuesto a la propiedad por razones de equidad, su existencia no est exenta de crticas. Se le condena por injusto y regresivo, principalmente por parte de los propietarios de viviendas, por el excesivo gravamen que pesa sobre ellos. El impuesto a la propiedad resulta gravoso y provoca quiebras, ejecuciones de hipotecas y ventas forzosas en periodos en que el ingreso disminuye con brusquedad: la obligacin impositiva no varia, en oposicin a lo que ocurre con los impuestos a la renta y a las ventas. La regresividad del impuesto a la propiedad surge, en lo que respecta a la vivienda (propia o alquilada), cuando la parte destinada a los gastos de vivienda en trminos porcentuales, disminuye a medida que crece el ingreso corriente familiar. El grado de regresividad del impuesto a la propiedad depende del tipo de incidencia que provoca el impuesto (8): 1.- La parte del impuesto que recae sobre las edificaciones comerciales es regresiva, porque su patrn distributivo se asemeja a la de un impuesto a la renta de las sociedades de capital en el caso de mercados imperfectos. Tiende a afectar ms a los consumidores de bajos ingresos. 251
2.- Cuando el impuesto grava la vivienda ocupada por el propietario, es altamente regresivo a niveles de ingresos bajos, ms o menos proporcional en los ingresos medios y poco regresivo en los niveles altos. 3.- La parte que recae sobre los inquilinos parece ser altamente regresiva. El impuesto a la propiedad en Venezuela Los gravmenes sobre la propiedad que existen en Venezuela son de distintos tipos: impuestos territoriales, por mejoras, sobre vehculos y, tributos relacionados con las negociaciones de inmuebles. Impuestos territoriales Esta forma impositiva del impuesto a la propiedad tiene por objeto gravar a los bienes inmuebles, sean rurales o urbanos, segn se localicen en el campo o la ciudad. Impuesto territorial rural. Este gravamen tiene por finalidad pechar tanto las tierras en produccin como aquella parte de la propiedad inmobiliaria rural que no se encuentra destinada a actividades productivas. La intencin aqu es suficientemente clara: inducir a los propietarios de terrenos a darle una mejor utilizacin o una utilizacin ms extensiva a la tierra, y en cierta medida, provocar una fragmentacin de grandes extensiones de tierras. En Venezuela, la Constitucin de 1999 en su artculo 307 establece que el rgimen latifundista es contrario al inters social y la respectiva ley dispondr lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas, llenando el vaco legislativo que exista desde la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria en 1960. Es as como la Ley de Tierras (G. O. N 37.323 del 911-2001) grava la propiedad (arts. 55 y 101 ejusdem) privada y pblica de tierras rurales infrautilizadas (ociosas) con la tarifa II. Se entiende por tierras infrautilizadas, aquellas con vocacin agrcola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idneo calculado segn las disposiciones contenidas en la presente ley (art. 106 ejusdem). Asimismo, el impuesto se aplicar a la propiedad de acuerdo a una tarifa mltiple por clase de tierras, que grava la base imponible entre 0% y 70%, con alcuotas que oscilan entre 0% y 12,5 % (art. 114 ejusdem). De igual manera, la base imponible del impuesto se define como la diferencia entre el rendimiento idneo de la tierra rural y su rendimiento real obtenido en el ejercicio fiscal correspondiente. El rendimiento idneo para una tierra rural de una determinada clase se obtendr multiplicando el promedio de produccin anual nacional idneo del producto o rubro producido por el contribuyente, por el precio promedio anual nacional de dicho producto, por la totalidad de hectreas de la clase respectiva. (Art. 109 ejusdem). El propsito del constituyente fue muy explicito: condenar de la manera ms categrica el mantenimiento de tierras ociosas con fines exclusivos de venta o especulacin, en otras palabras, el latifundio (10) . Finalmente, an cuando no es el propsito deslindar cuestiones jurdicas de las normas, a nuestro parecer existe un conflicto de competencias entre la aplicacin del impuesto predial rural por el Poder Nacional contemplado en la Ley de Tierras y la norma constitucional establecida en el artculo 179, numeral tercero, que se refiere a los ingresos municipales y sus fuentes de recursos y en particular al impuesto territorial rural o sobre predios rurales. Impuesto a la propiedad urbana. La Constitucin Bolivariana consagra a los Municipios la facultad de gravar la propiedad inmobiliaria urbana, conforme a lo dispuesto en el artculo 179, numeral segundo. El impuesto sobre inmuebles urbanos es un tributo sobre el valor de la propiedad de la tierra y de las edificaciones. Toda propiedad inmobiliaria ubicada dentro del permetro del municipio ser gravada con tasas progresivas. El clculo del valor del inmueble le corresponde hacerlo a la oficina de catastro municipal, la cual adems, deber llevar un 252
registro actualizado de los inmuebles existentes (11). El rendimiento de estos impuestos es muy precario. Impuesto sobre mejoras La mayor parte de los autores consideran este tributo como una contribucin especial y as lo analizamos en el Capitulo VIII, al comentar el tema de las contribuciones por mejoras. Estos gravmenes encuentran amplia justificacin por el mtodo del beneficio, porque representan un medio apropiado de recuperar parte de los costos incurridos en la construccin de infraestructuras pblicas nacionales y locales. Estn previstas en la Constitucin Bolivariana (art. 179, numeral 2), en la Ley de Expropiacin artculos 15 y 17 y en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, artculo 140, numeral 2. Sin embargo, la regulacin de esta materia por ordenanzas municipales est sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual an no se ha dictado. Impuestos sobre vehculos Los tributos que recaen sobre los vehculos y su circulacin tienen su fundamento legal en las siguientes leyes: Orgnica del Poder Municipal, Trnsito Terrestre, Aviacin Civil y Navegacin. La mayora de los impuestos tienen por objeto el patrimonio o las actividades para incrementarlo. El resto de ellos, son tasas por certificaciones de conocimientos o aptitudes o, de condiciones de circulacin. No tienen mayor significacin dentro del cuadro general de los ingresos pblicos nacionales. Los hechos generadores de tributos son: 1.- En el caso del trnsito terrestre, existe un impuesto sobre la propiedad de los vehculos, que se conoce como derecho por matriculacin y expedicin de placas, y una tasa por revisin de vehculos; asimismo existe una tasa por la expedicin de la licencia para conducir, de monto variable segn la experiencia y habilidad del conductor. El impuesto sobre la propiedad del vehiculo varia, conforme a una escala de acuerdo al tipo de vehiculo registrado. Este impuesto se cobra tanto por el registro inicial como por cualquier traspaso o cesin de la propiedad. La circulacin propiamente dicha es competencia municipal segn lo dispone la Constitucin Nacional en su artculo 179, numeral segundo. El uso de las vas publicas municipales por los vehculos de los propietarios domiciliados en su jurisdiccin, se grava con un impuesto anual de suma global, segn el peso y tipo de vehiculo, liquidado y cobrado por trimestres adelantados. Su rendimiento es muy bajo, ya que la falta de control estimula la evasin, ocasionando grandes prdidas de recursos en perjuicio del fisco municipal. 2.- La propiedad de aeronaves se grava con un impuesto que se cobra al efectuarse el registro inicial, as como cualquier otra transaccin que involucre la propiedad del avin. Existe tambin un impuesto a la circulacin area bajo la forma de un permiso de vuelo, cuyo monto varia de acuerdo al tonelaje de los aviones. 3.- La navegacin y circulacin acutica se gravan con impuestos a la circulacin de naves por aguas venezolanas bajo la forma de patentes o licencias de navegacin. Impuesto a las negociaciones de inmuebles En Venezuela, al igual que otros pases, los actos relacionados con la transmisin onerosa de la propiedad son gravados mediante el empleo de timbres o sellos mviles y papel sellado o timbres fijos, conforme a lo dispuesto por la Ley de Timbre Fiscal. La mayor parte de los tributos por concepto de circulacin jurdica de bienes, derechos y acciones son gravmenes que recaen sobre el patrimonio, en cuanto ste requiere, para una mayor 253
seguridad jurdica, del cumplimiento de ciertos requisitos de publicidad en cuanto a la constitucin o transmisin de la propiedad, o de autorizaciones especiales en los casos de patentes de invencin y marcas comerciales. No es posible discriminar para fines de anlisis, los ingresos tributarios por concepto de actos relacionados con la transmisin de la propiedad, ya que estos rubros hacendsticos se encuentran consolidados en una partida denominada Renta del Timbre Fiscal.
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NOTAS AL CAPTULO XVIII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981, pp. 435-41 (2) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice, Ed. Mac Graw Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 411-12 (3) Ibid. p. 412 (4) Ibid. p. 426-27 (5) Ibid. pp. 419-25 (6) DUE, John et al., Op. cit. pp. 444-46 (7) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 411-12 (8) DUE, John et al., Op. cit. 447, 456 (9) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N 4, Caracas 1987, El Ingreso Pblico en Venezuela por varios autores, pp. 58-60 (10) Ministerio de Agricultura y Cra. Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Reforma Agraria. Col. Est. Agrarios N 1, Caracas 1961. pp. 26-27 (11) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, Op. cit. pp. 258-59
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XIX IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES Los impuestos sobre la transmisin gratuita de la riqueza gravan el enriquecimiento proveniente de herencias, donaciones y legados por causa de muerte o acto entre vivos. Existen dos formas principales: 1.- Impuestos sucesorios. Son exacciones sobre la transmisin del patrimonio por causa de muerte. El sistema de aplicacin del impuesto puede dar origen a dos formas tributarias distintas: A.- Impuestos sobre el patrimonio sucesorio. Son gravmenes que recaen sobre el patrimonio, o sea sobre el acervo de bienes dejado por el causante (difunto), sin tomar en cuenta, quines ni cuntos heredan, ni las partes en que se divide la herencia. Por tanto, su naturaleza es impersonal y de all su carcter indirecto. B.- Impuestos sobre la herencia (hijuela). Se aplica por separado a la cuota hereditaria (hijuela) que le corresponde a cada heredero o legatario. La tasa es progresiva, estructurada segn la cuanta heredada por cada beneficiario y el grado de parentesco existente entre el causante y los herederos o legatarios. Se grava con mayor intensidad en la medida en que el parentesco con el causante es ms alejado o extrao. De all su carcter directo, porque personaliza al impuesto de acuerdo la situacin particular del contribuyente. 2.- Impuestos sobre donaciones. Tributos que recaen sobre la transmisin gratuita inter vivo del patrimonio del donante. En este captulo se estudiar en primer lugar la fundamentacin del impuesto y sus principales efectos econmicos. Luego, en otra seccin, describiremos las principales caractersticas del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Venezuela. Equidad Un impuesto sobre la transferencia de la propiedad en caso de muerte o por donacin se justifica a todas luces, de acuerdo con los principios de imposicin prevalecientes: beneficio y capacidad de pago. El impuesto, con las exenciones habituales, recae ante todo en los grupos superiores de renta y puede ser un eficaz instrumento para fragmentar las grandes fortunas. An as, existen fuertes crticas en contra de los impuestos sucesorios. Especialmente, cuando el ingreso que ha servido de base para acumular el patrimonio ya ha sido gravado y, por lo tanto, no habra razn para pecharlo nuevamente. Fundamentacin (2) El impuesto sucesorio puede ser justificado por el principio del beneficio recibido, en cuanto a que los recursos que percibe el Estado por su recaudacin le permitirn sufragar todos aquellos gastos indispensables para resguardar la validez de las transacciones sociales. Gracias a su apoyo, a su polica, a sus tribunales, las propiedades pueden transmitirse hereditariamente con seguridad, segn lo afirmaba Pal Leroy-Beaulieu. El impuesto es entonces el precio de un servicio de primer orden que slo el estado puede procurar. Los 256
CAPTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
herederos le pagan su garanta y el concurso eventual que les brindara si fuesen turbados en el goce de la herencia. Otros autores como A. Wagner, Seligman, Graziani y Ehebereg, consideran como fundamento del impuesto al principio de la capacidad contributiva. Al aumentarse la riqueza del heredero (donatario) con motivo de la transmisin de la riqueza por causa de muerte o acto entre vivos, se incrementa su capacidad econmica y por consiguiente, tendr mayor oportunidad de contribuir con los gastos del Estado. Estructura ptima del impuesto sucesorio Un impuesto sucesorio debera satisfacer cuatro objetivos principales, conforme a los principios de imposicin generalmente aceptados. 1.- Los impuestos deberan ser progresivos en relacin con la magnitud del patrimonio o herencia. Este objetivo encuentra justificacin por el argumento de que la capacidad contributiva aumenta con mayor rapidez que la suma del legado o donacin, y en parte, en el deseo premeditado de la sociedad de fragmentar las grandes fortunas. 2.- Los tipos impositivos deberan ajustarse sobre la base del parentesco entre el heredero y causante (difunto o donante). El bienestar econmico de los herederos directos (viuda e hijos) no aumenta con el legado, el de un pariente lejano o persona extraa si. 3.- El monto del impuesto debera ser el mismo, independientemente de la forma de transmisin de la propiedad (herencia o donacin). Caso contrario se afectara la eleccin del mtodo de transmitir la propiedad. 4.- La estructura del impuesto debera minimizar los efectos econmicos adversos, como por ejemplo, la liquidacin forzada del patrimonio (empresas de familia o fundos agrcolas) para poder pagar el impuesto. Efectos econmicos Las consideraciones econmicas de los impuestos sucesorios comprenden tanto los aspectos relacionados con la eficiencia econmica, como sus posibles efectos distributivos. Eficiencia econmica Pareciera que existe poca posibilidad de que el impuesto afecte el estimulo de trabajar ms, dado que la obligacin tributaria se creara en un futuro remoto. Por ello podra tener menores efectos adversos sobre la oferta de mano de obra que un impuesto sobre la renta de similar rendimiento. Los impuestos sucesorios reducen de manera ms drstica el ahorro que cualquier otro tipo de impuesto, ya que es de esperar que el impuesto sea pagado de la suma del patrimonio transferido a los herederos. Al respecto opinaba David Ricardo (3): Si un legado de 1.000 debe cubrir un impuesto de 100, el legatario considera que su legado es slo de 900 y no estima necesario ahorrar de sus gastos las 100 detradas por el impuesto, con lo cual disminuye el capital del pas. Si, por el contrario, hubiera ya recibido las 1.000 y se le requiere el pago de 100 como impuesto sobre el ingreso, sobre caballos, sobre el vino o sobre los sirvientes, probablemente habra disminuido, o ms bien no habra incrementado su gasto por esa suma, dejando as sin merma el capital del pas. Los impuestos sucesorios pueden modificar tambin los hbitos de ahorro durante la vida de las personas, an cuando a este respecto existe mucha discrepancia entre los planteamientos, dependiendo de los motivos por los cuales se ahorra. Si la razn principal del ahorro de una persona es dejar una determinada suma a sus herederos, se ahorrara ms en lugar de menos, porque ella sabra que debera compensar la detraccin al momento de pagar el impuesto 257
sucesorio. Pero el impuesto puede ejercer adems un efecto en sentido contrario, desestimulando a la persona de ahorrar ms, ya que la acumulacin de un patrimonio no valdra la pena. El efecto neto no puede ser predecible. Los impuestos sucesorios incrementan la demanda por inversiones que ofrecen mayor liquidez y provocan tambin, desplazamientos en direccin de inversiones ms conservadoras y menos riesgosas: 1.- La obligacin futura que el impuesto creara estimulara a las personas pudientes a convertir sus carteras de valores en instrumentos de ms fcil realizacin. 2.- La movilizacin hacia inversiones ms conservadoras y menos riesgosas podra acentuarse cuando existen hijos menores de edad de por medio. Efectos distributivos Poco se conoce de la incidencia de los impuestos sucesorios. Hemos visto que la riqueza est peor distribuida que la renta, por lo que cabria suponer que en las categoras superiores de ingresos habra gran concentracin de riqueza heredada; de all que sea probable que la incidencia sea progresiva, pero arbitraria entre las personas de elevados ingresos, en parte, porque algunas personas aprovechan mejor que otras las posibles vas de evasin. EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA La vigente de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Dems Ramos Conexos (G. O. N 5391 del 22-10-1999), regula los impuestos sobre transmisiones gratuitas por causa de muerte (herencias y legados) o actos entre vivos (donaciones). La base imponible del impuesto sobre sucesiones se forma por el patrimonio neto dejado por el causante, el cual se determinar restando de la universalidad de los bienes que forman el activo, la totalidad de las cargas que constituyen el pasivo. No forman parte de la herencia a los fines de la determinacin del impuesto los siguientes bienes: la vivienda que haya servido de asiento permanente del causante y se transmita con estos fines a los ascendientes, descendientes, cnyuges, etc.; las cantidades percibidas por concepto de prestaciones o indemnizaciones sociales y los libros, efectos personales y el mobiliario de la casa del causante. El sujeto del impuesto lo constituye los herederos, legatarios y donatarios, pero con estos ltimos aparece el donante como corresponsable del pago del impuesto. La ley prev una exencin minina para las cuotas liquidas percibidas por los ascendientes, descendientes, cnyuge e hijos por adopcin, hasta por la cantidad de 75 unidades tributarias. Las donaciones gozan de una exencin de base de 25 unidades tributarias Adicionalmente, se contempla la posibilidad de conceder exoneraciones decretadas por el ejecutivo nacional por razones de carcter econmico y social. Destaca entre ellas, el beneficio de no pagar impuesto sucesorio a aquellos herederos o legatarios cuyo nico activo est constituido por fundos agrcolas en explotacin, considerados stos dentro de la categora de pequea y mediana propiedad. La ley venezolana acoge el sistema de la cuota lquida o hijuela para aplicar sobre ella una tarifa progresiva graduada entre 1 y 55%, de doble entrada: monto y parentesco. Los herederos, legatarios y donatarios se clasifican en cuatro grupos; el monto, se estructura en ocho tramos que van desde 15 UT hasta 4.000 UT en adelante. La obligacin impositiva de los herederos o legatarios podr ser reducida en los siguientes porcentajes: La cnyuge sobreviviente tiene por ejemplo una rebaja del impuesto sucesorio a pagar del 40%; los incapacitados parcial y permanentemente para trabajar y ganarse la vida, 25 %; los menores de 21 aos, 40 %; los mayores de 60 aos, 30%; etc. El rendimiento del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Venezuela es bajo, lo que evidencia evasiones o fallas en su administracin. Esto ha hecho pensar en su posible eliminacin, como en el caso de Mxico, o en la conveniencia de integrarlo al impuesto sobre 258
la renta. Esta ltima posibilidad ha sido sugerida por la Comisin de Estudio y Reforma Fiscal (5) . De igual manera se ha recomendado estudiar un tratamiento especial en materia de impuestos sucesorios a determinadas personas que traigan capitales al pas, a fin de atraer recursos para mejorar la balanza de pagos. Algunos pases latinoamericanos, han obtenido resultados interesantes al haber atrado patrimonio de personas de edad avanzada, procedentes de pases industrializados en los cuales las tarifas del impuesto sucesoral son muy elevadas.
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NOTAS AL CAPTULO XIX (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. pp. 475-77 (2) VILLEGAS, Hctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. pp.280-82 (3) RICARDO, David Principios de Economa y Tributacin. Ed. FCE. 1 ed. Mxico 1959. p. 116 (4) FARIAS, Guillermo, Temas de Finanzas Pblicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 197-202 (5) Comisin de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. pp. 95-97
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CAPTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

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CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

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Figura 2-5: Combinacin ptima de factores

CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

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Figura 2-6: Equilibrio general de la produccin

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Figura 2-8: Equilibrio de consumo y produccin

CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

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CAPTULO II: EL ANLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA

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CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

MRSgx = MRTgx - MRSgx , o lo que es lo mismo

MRTgx = MRSgx + MRSgx, de donde

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

MBg = MCg (4)

para obtener la curva de demanda"agregada" D + D.

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

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CAPTULO III: BIENES PBLICOS

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CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO III: BIENES PBLICOS

CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

Figura 5-1: Niveles alternativos de produccin monopolista

CAPTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

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CAPTULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

CAPTULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

CAPTULO VI: EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO