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3 Edición corregida y actualizada, por Francisco Moratinos G. paco2844@hotmail.com Actualización diciembre 2017 1
  • 3 ra Edición corregida y actualizada, por Francisco Moratinos G.

paco2844@hotmail.com

Actualización diciembre 2017

ÍNDICE

 

INTRODUCCIÓN

6

 

PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR

9

I

FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

10

 

LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO

10

 

FUNCIONES DEL ESTADO

12

 

Rama de asignación./12

 
 

Rama de distribución./13

 
 

Rama de estabilización./13

 
 

Interdependencia entre las funciones/14

 

II

EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

17

 

EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO: TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR

18

 

Eficiencia de consumo./18

 
 

Eficiencia de producción./23

 
 

Eficiencia de producción y consumo./27

 
 

DISTRIBUCIÓN ÓPTIMA DE LA RENTA

31

 

La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./31

 

III

BIENES PÚBLICOS

35

 

CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS

35

 

El problema del polizón./36

 
 

LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS

37

 

Equilibrio general de bienes públicos y privados./38

 
 

Producción óptima de un bien público. /40

 
 

TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA

42

 

Actores principales del proceso político./43

 
 

Mecanismos de decisión pública./47

 

IV

EXTERNALIDADES

53

 

EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO

53

 

Externalidades en el consumo./54

 
 

Externalidades en la producción./56

 
 

Externalidades negativas y efectos de repercusión./59

 

V

PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

66

 

EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS

66

 

Ventajas del sistema de precios./67

 
 

POLÍTICAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS

68

 

La regulación de precios en los monopolios naturales./68

 
 

La regulación de precios en los mercados imperfectos: La Teoría del Segundo

 

Mejor./70

VI

EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

73

 

BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIÓN, VALORACIÓN Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS

73

 

Tipos de beneficios y costos./74

 
 

Medición de beneficios y costos./75

 
 

Efectos distributivos./79

 
 

CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y COSTO DE OPORTUNIDAD

80

 

Métodos de evaluación./80

 
 

Costo de oportunidad del capital./85

 
 

SEGUNDA PARTE: TEORÍA Y PRACTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

88

VII

TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

89

 

TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO

89

 

Evolución de la teoría de los gastos públicos./89

 
 

Desarrollo de las funciones del Estado./90

 
 

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

91

 

Causas aparentes./92

 
 

Causas reales./95

 
 

El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de

 

Venezuela./97

 

Límite de los gastos públicos./99

 
 

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS

99

 

Objetivos e importancia./99

 
 

Tipos de clasificación./99

 

VIII

LOS INGRESOS PÚBLICOS

115

 

RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES

115

 

Recursos patrimoniales./115

 
 

Tasas./121

 
 

Contribuciones especiales./125

 
 

CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

127

 

Objetivos e importancia./127

 
 

Tipos de clasificación./127

 

IX

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

133

 

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

133

 

El impuesto./133

 
 

Principios de tributación./135

 
 

TRASLACIÓN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES

143

 

El proceso de traslación./143

 
 

Dirección y forma de la traslación./144

 
 

La traslación en el tiempo./144

 
 

Otros factores que influyen en la traslación./145

 
 

DEFINICIONES

145

X

EL CRÉDITO PÚBLICO

148

 

EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO

148

 

Empréstito y formación de capital (Modelo neoclásico de la deuda)./148

 
 

La carga de la deuda pública./149

 
 

El uso del crédito público frente a la imposición y la creación de dinero./150

 
 

TÉCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PÚBLICA

153

 

La técnica del empréstito./153

 
 

La deuda pública./155

 

XI

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

160

 

TEORÍA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

160

 

Planificación y presupuesto./160

 
 

Los principios del presupuesto./161

 
 

TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO

169

 

Técnicas de programación./169

 
 

Fases del ciclo presupuestario./171

 
 

TERCERA PARTE: IMPOSICIÓN

175

XII

IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

176

 

NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS

176

 

Características generales./176

 
 

La definición de renta./178

 
 

ENRIQUECIMIENTO NETO

184

 

Ingresos no gravables (exonerados)./184

 
 

¿Gastos de producción o de consumo?/185

 
 

Desgravámenes personales./187

 
 

Tarifas./188

 
 

Estructura del impuesto sobre la renta en Venezuela./189

 

XIII

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

193

 

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL

193

 

La oferta de fondos: función del ahorro./193

 
 

La demanda de fondos y la formación de capital real./194

 
 

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO

195

 

El análisis de las curvas de indiferencia./196

 
 

Incidencia de los impuestos./196

 
 

EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER

202

XIV

IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

205

 

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

205

 

Naturaleza del impuesto./205

 
 

Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas

 

físicas./207

 

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO

208

 

¿Es trasladable el impuesto sobre la renta de las sociedades?/208

 
 

Otros efectos económicos./211

 

XV

INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

215

 

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

215

 

Eficiencia económica./215

 
 

La política de estabilización y la imposición al consumo./216

 
 

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO

217

 

Incidencia del impuesto a las ventas./217

 
 

Traslación de los impuestos sobre consumos específicos./220

 
 

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS

228

 

Efectos económicos del gasto-subvención a una industria./228

 
 

Efectos económicos del gasto-subsidio a los consumidores./232

 

XVI

NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

236

 

EL IMPUESTO AL GASTO

236

 

Estructura del impuesto./236

 
 

Ventajas y desventajas del impuesto al gasto./237

 
 

ESTRUCTURA Y EVALUACIÓN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS

239

 

El impuesto aduanero./240

 
 

El impuesto al consumo específico./241

 

XVII

IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

248

 

IMPUESTO A LAS VENTAS

248

 

Evaluación general./248

 
 

TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS

251

 

Impuestos monofásicos./251

 
 

Impuestos multifásicos./253

 
 

El impuesto al valor agregado en Venezuela./257

 

XVIII

IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA

262

 

IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO

262

 

Características del impuesto./262

 
 

Efectos económicos./263

 
 

Equidad./264

 
 

Administración./265

 
 

IMPUESTO A LA PROPIEDAD

266

 

Naturaleza del impuesto./266

 
 

Incidencia del impuesto a la propiedad./266

 
 

Equidad./269

 
 

El impuesto a la propiedad en Venezuela./269

 

XIX

IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

273

 

EQUIDAD Y EFECTOS ECONÓMICOS

273

 

Equidad./273

 
 

Efectos económicos./274

 
 

EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA

275

 

BIBLIOGRAFÍA

278

PRÓLOGO

H an transcurrido seis años desde la aparición de la segunda edición digital de Introducción a la Economía del Sector Público. Los cambios en la legislación

fiscal venezolana han continuado desde entonces. La teoría económica aplicada a la economía pública ha permanecido casi sin modificaciones significativas, a no ser por el logro de conjugar el análisis del gasto público y la imposición con la microeconomía básica, como por ejemplo, el diseño de una estructura impositiva óptima, utilizando para ello herramientas estándar que proporciona el análisis económico, en lugar de enunciar una serie de principios tributarios ad hoc. No obstante, estoy en deuda con el profesor Harvey Rosen, porque su magnífica obra Public Finance, me ha servido de hoja de ruta en la actualización y ampliación de la teoría de la economía del bienestar. La vigencia de la nueva Constitución de la República Bolivariana aprobada en 1999, introdujo importantes transformaciones en la organización institucional del Estado venezolano. La promoción de la participación en varios aspectos de la vida nacional está dentro de sus objetivos. Nos referimos a lo que algunos han dado en llamar el Poder Popular. Este poder popular se manifiesta en diferentes formas organizacionales, como las organizaciones vecinales, y otras formas de comunidades organizadas. Sin embargo los esfuerzos de los planificadores nacionales de delegar responsabilidades de los poderes nacionales en las comunidades organizadas no se lograron en el futuro inmediato. No fue hasta el año 2006 con la promulgación de la Ley de los Consejos Comunales, cuando se le dio forma jurídica a la participación ciudadana en entidades llamadas Consejos Comunales. El Consejo Comunal, es una forma de gobierno comunitario, independiente del poder municipal, por medio del cual participan, articulan e integran las diversas organizaciones comunitarias, permitiendo al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a resolver las necesidades sociales de sus respectivas comunidades. Por otra parte, ha continuado el desarrollo, uso, avance y disponibilidad de las tecnologías de la información y la comunicación, que ponen inmediatamente al alcance del estudiante y del ciudadano común, cualquiera cambio legislativo de las leyes fiscales, así como nuevos contenidos económicos y financieros relacionados con las Finanzas Públicas. Finalmente, como contribución a los estudiantes de educación superior y a cualquier persona interesada en el conocimiento y aprendizaje de las Finanzas Públicas, haré también pública por medio de Internet y de cualquier otro medio de divulgación social, esta nueva edición digital, corregida y actualizada de Introducción a la Economía del Sector Público. El objetivo es anticipar su divulgación y facilitar su oportuno alcance y disposición a un mayor conglomerado. Asimismo, continuaré agradeciendo cualquier comentario que se haga sobre la obra en referencia dirigido a mi dirección de correo electrónica, en la seguridad de que la atenderé con prontitud y reflexión académica.

Diciembre 2017

INTRODUCCIÓN

E l rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios

problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase.

La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Aún más para limitar el estudio de las finanzas públicas la utilización de medidas de regulación o la imposición para reducir el tamaño de las grandes corporaciones es también tratada separadamente en el área de políticas antimonopolio que se estudian extensivamente en cursos de organización industrial. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc. Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira. La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas, economía del bienestar comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u Óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos por parte del Estado no es ajena al problema de su determinación óptima. Si bien la sociedad se resiste a la revelación voluntaria de sus preferencias por los bienes públicos, dadas sus características,

INTRODUCCIÓN

los gobiernos deben emplear mecanismos alternativos para conocerlas. El análisis positivo de la determinación de los bienes públicos, o teoría de la elección pública como frecuentemente se le denomina, trata del instrumento político por medio del cual las preferencias de la sociedad son racionalmente transmitidas a los Poderes Públicos, a través de procedimientos extra mercados. En el Capítulo IV veremos que no sólo el Estado es responsable de una asignación ineficiente de recursos, el propio funcionamiento de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por motivo de las llamadas externalidades, las cuales pueden afectar tanto positivamente como negativamente los patrones de producción y las pautas de consumo. El Estado puede intervenir en la asignación de recursos de muchas maneras distintas a la provisión de bienes y servicios y al control de las externalidades. Ciertos tipos de actividades industriales de servicios públicos (abastecimiento de agua, energía eléctrica, transporte, etc.) requieren dada la tecnología empleada, funcionar en régimen de costos decrecientes por las economías de escala involucradas. Si el mercado permitiera la instalación de nuevas empresas, el precio tendería a subir, perdiéndose el beneficio de los rendimientos crecientes. En estos casos de monopolio natural es necesaria la regulación de los precios tanto por razones de equidad como por eficiencia. El problema será, qué tipo de política de precios debería adoptar el Estado para corregir la asignación de recursos en las empresas públicas. Este será el tema del Capítulo V. Frente a la carencia de esquemas de preferencias precisos y bien definidos, y a la dificultad para determinarlos, el gobierno, como expresión legítima de la voluntad soberana de la sociedad, debe establecer la extensión de las actividades públicas y las sumas exactas que han de gastarse en cada una de ellas. Para facilitar la decisión anual sobre los gastos, los gobiernos desarrollan sistemas presupuestarios (Capítulo XI) que permitan su presentación sistemática. Adicionalmente, la selección eficiente, dentro del cuadro de alternativas que se proponen para el logro de los objetivos deseados, demanda del empleo de técnicas de evaluación en términos económicos de los beneficios y los costos de los distintos programas y de los medios alternativos que pueden utilizarse para alcanzar las metas formuladas por la sociedad. Este análisis denominado específicamente costo-beneficio se tratara en el Capítulo VI. La segunda parte combinaría la teoría y la práctica de las finanzas publicas al describir las principales actividades económicas del gobierno. El tema de los gastos públicos: naturaleza, desarrollo, crecimiento y principales clasificaciones, son el objeto del Capítulo VII. Los principales ingresos de naturaleza no tributaria: Recursos Patrimoniales, Tasas y Contribuciones Especiales y su particular estructura en Venezuela, Capítulo VIII, proporcionan el marco de referencia de los aspectos administrativos y jurídicos de estos instrumentos financieros. Los temas del Crédito y Presupuesto Público serán abordados en los Capítulos X y XI, respectivamente, siguiendo el mismo tratamiento utilizado al presentar los capítulos relacionados con el gasto e ingreso público. La naturaleza de los impuestos, los principios que los gobiernan y el proceso de traslación e incidencia forman el contenido del Capítulo IX: La Tributación y las Teorías. El concepto de equidad según los distintos métodos y el problema de la presión excedente son analizados desde el punto de vista de las alteraciones en la asignación de recursos y la distribución de la renta que los impuestos pueden provocar sobre los miembros de la sociedad. La tercera y última parte trataría de la imposición. El análisis de los impuestos se hace desde tres ángulos diferentes: incidencia, eficiencia económica y estructura impositiva óptima. Para cada uno de los sistemas impositivos estudiados: renta, consumo y patrimonio, se incluye, además de los aspectos mencionados, comentarios sobre la legislación fiscal vigente venezolana.

Los aspectos macroeconómicos del sector público (política fiscal) han sido

dejados de lado, por cuanto los más recientes desarrollos de la macroeconomía, incluyen tanto la política fiscal, como la política monetaria, dentro del campo de un tema más amplio relacionado con la política de estabilización. Aún más, para limitar el estudio de las finanzas públicas, la utilización de medidas de regulación o la imposición para reducir el tamaño de las grandes corporaciones es también tratada separadamente en el área de

INTRODUCCIÓN

políticas antimonopolio que se estudian extensamente en cursos de organización industrial.

Al final de cada capítulo se ha incluido la bibliografía que se ha considerado esencial y accesible, sin dejar de tener en cuenta que estos textos remiten, a su vez, a bibliografía más amplia. Mi deuda con la literatura especializada es mucho más extensa de lo que acusan mis referencias al final; la excesiva dispersión de la bibliografía me impide un reconocimiento más especifico, sin embargo estoy en gran deuda con los profesores Due y Friedlaender, autores del libro Government Finance: Economics of the Public Sector, por haberme brindado la oportunidad de tomar su excelente obra como texto de referencia obligada. Para ellos mi eterno agradecimiento. He de aclarar, con todo, que los múltiples errores que todavía quedan son de mi exclusiva responsabilidad, y desde este momento asumo el compromiso de mejorar para futuras entregas. Por último, la movilidad constante de la legislación financiera y especialmente tributaria, particularmente cierto en estos tiempos de profundos cambios, obliga a correr una verdadera carrera contra el tiempo, casi imposible de ganar. De todas maneras, se ha intentado que la legislación incluida sea la vigente, dentro de lo posible, a la hora que esta obra haga su reaparición.

Noviembre 1995

PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR

PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR

I

FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

Tal vez el acontecimiento económico y político de mayor trascendencia del siglo pasado lo constituye la formidable expansión de las actividades del Estado y su creciente intervención en la vida económica y social. Esta nueva concepción acerca del papel de la acción estatal contrasta profundamente con la imperante en el siglo XIX. En efecto, los principios más importantes de la Ciencia de las Finanzas Públicas durante los siglos XVIII y XIX se inspiraban en el llamado Estado Liberal, donde se limitaba al mínimo las actividades públicas, confinándolas -en lo posible- a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejercito y diplomacia, reservándose el resto de las actividades la iniciativa privada. Abogando por reducir al mínimo el papel del Estado, en beneficio de la competencia, como reacción contra el mercantilismo, Adam Smith y otros pensadores,

sostenían la doctrina de la mano invisible: los individuos

interés público

no tratan de promover el

... solo tratan de sacar un provecho personal, y en éste, como en muchos

... casos, son llevados por una mano invisible a promover un fin que no estaba en sus

intenciones. Smith también pregonaba: el gobierno debía proteger a los miembros de la sociedad, de la violencia y la invasión de otras sociedades independientes, y a cada miembro de la sociedad, de la injusticia y la opresión de sus otros integrantes. Por tanto el limitado poder del gobierno tiene una sola función: prevenir a sus miembros de ser sometidos a la coacción.

Si bien el laissez faire provocó un rápido desarrollo económico, también acarreó males tan bien descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de América por Upton Sinclair: la explotación del obrero no especializado, espantosas condiciones de vivienda, grandes fortunas reunidas por la explotación monopolista y la especulación en las tierras, etc. Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez más claros y los graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX - dos guerras mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929, y recientemente la crisis financiera mundial del año 2008- precipitaron la declinación de esta doctrina y dieron origen a una mayor intervención del Estado en la economía, alcanzando la contribución del gasto público a cifras sin precedentes en nuestros días -entre un tercio y la mitad de producto interno bruto-, en casi todos los países industriales de economía de mercado.

LA DOCTRINA DEL LAISSEZ FAIRE Y SU FRACASO (1)

Frente al postulado de la no intervención estatal y el principio de que el libre juego de los factores de mercado determina un crecimiento ininterrumpido del producto, surge la tesis, de que el progreso económico y la búsqueda de mayores niveles de bienestar, no representan el fruto espontáneo o automático de las fuerzas económicas, sino, que por el contrario, existen elementos latentes en el seno de la economía que la encierran dentro de una constelación de fuerzas circulares que impiden su desarrollo. De esta manera, la acción gubernamental comienza a orientarse en los últimos cuatro decenios del siglo pasado a la obtención de fines cada vez más amplios de política económica y social, enmarcados en la provisión de bienes y servicios públicos destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad; al logro de una distribución más equitativa de la riqueza y por último, a implementar acciones tendentes a suavizar las fluctuaciones cíclicas de la economía de mercado. ¿Qué razones o causas pueden mencionarse para explicar un aumento de la intervención pública? Existe un sin número de poderosas razones, además de aquella que exige la competitividad de los mercados, causa más que suficiente para hacer ineficiente la economía del laissez faire. El mecanismo de mercado por sí sólo no puede realizar todas

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

las funciones económicas. La política pública es necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos. La ineficiencia del sistema de precios o como comúnmente se conoce Fracaso del Mercado (incumplimiento del Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar), está íntimamente ligada a dos importantes consideraciones: Primero, los precios de mercado no reflejan los beneficios o costos marginales sociales y segundo, el fracaso del mercado en lograr la eficiencia económica, proporciona al Estado motivos adicionales para justificar el uso directo de mecanismos suplementarios de asignación de recursos (producción pública de bienes) o, para emplear medidas correctivas al sistema de precios, de modo de inducir a los mercados a funcionar más eficientemente (impuestos y subsidios). Por ello, la intervención pública en la economía de mercado es justificada por el fracaso del sistema de precios en asignar eficientemente los recursos. Sin embargo, la mera existencia del fracaso del mercado no aprueba por si misma la intervención del Estado. El fracaso del mercado es condición necesaria pero no suficiente para la intervención pública. Necesaria, porque si el mercado falla en asignar eficientemente los recursos, habría menester de la participación del Estado. No es suficiente, porque su propia intervención podría ser fuente de ineficiencias al introducir sus propias distorsiones en el mercado. Se precisa entonces de una evaluación realmente valedera en cada caso particular, que tome en consideración tanto los méritos del mercado como los del Estado en la asignación de recursos. Veamos a continuación los diferentes tipos de ineficiencias que pueden surgir de los mercados. En primer lugar, la condición necesaria para la aplicación del Teorema Fundamental del Bienestar Económico es la existencia de un mercado para un determinado bien, si éste mercado no existe, entonces es muy difícil que el mercado asigne eficientemente los recursos. En la realidad existen algunos bienes o servicios para los que un mercado como tal pudiera no existir, estamos hablando de la información asimétrica, cuya existencia emerge cuando en un mercado una de las partes que intervienen en una transacción de compra venta no cuenta con la misma información que su contra parte sobre el producto, servicio o activo objeto de la transacción. Esta teoría supone una ruptura (transparencia) en el sistema de precios en el mercado de competencia perfecta. Esta información asimétrica conduce a un fallo de mercado, que proporciona un resultado económico ineficiente. En el mundo financiero y en el ámbito de las aseguradoras se da tal insuficiencia de información. También en el mercado de los carros usados. En todos estos casos se justifica la intervención pública para corregir esta falla mediante el uso de impuestos, subsidios o regulaciones gubernamentales. En segundo lugar, hay ciertos bienes denominados Bienes Públicos que la economía de mercado no puede proveer. Su característica básica reside en que si están disponibles, tienen que estarlo por igual para todos los individuos. Nadie puede ser excluido de sus beneficios; por ello, no pueden producirse ni venderse de la misma forma que los llamados bienes privados. El clásico ejemplo es la defensa nacional, y de otras actividades como las que se mencionan de seguidas están dentro de esta categoría:

administración de justicia, relaciones exteriores, investigación en ciencia y tecnología, fiscalización y control de la administración pública, etc. En tercer lugar, las actividades de producción y de consumo no suelen ser a menudo independientes como supone el modelo de competencia perfecta. La contaminación ambiental, congestionamientos de tráfico, agotamiento de recursos naturales, educación, vivienda, renovación urbana, acueductos y alcantarillados, etc., son ejemplos de Externalidades por cuanto acarrean beneficios o perjuicios a otros individuos o empresas distintos de los productores o consumidores de los bienes. De modo que si las valoraciones privadas y sociales divergen a causa de esas interdependencias, se requiere de alguna forma de intervención gubernamental. En cuarto lugar, existen situaciones institucionales en la organización industrial, que impiden la libre entrada y salida de factores, de modo tal que la asignación de recursos diferiría de la que se obtendría si las condiciones fuesen de competencia pura. Este es el

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

caso general de control monopolístico; una situación particular surge cuando la función de producción y la tecnología empleada traen consigo costos decrecientes (monopolios naturales). En estas circunstancias es inútil pedir al monopolista que se comporte como un competidor, ya que de hacerlo incurriría en pérdidas. Entonces son necesarios la regulación o los subsidios para asegurar una producción económicamente eficiente y compensar a la vez la insuficiencia de ingresos. En quinto lugar, es probable que la distribución de la renta, resultante de la asignación de recursos realizada por el mercado, no sea considerada por los miembros de la sociedad como justa. De allí que sea necesaria la intervención pública para asegurar un estado de distribución de la riqueza más justa y equitativa para los miembros de la sociedad civil. El Estado dispone de mecanismos tales como la política de transferencias, orientada a proveer de servicios públicos esenciales a las clases más desfavorecidas de la sociedad. Finalmente, la economía de mercado tal vez no sea capaz de funcionar con suficiente estabilidad. Pueden sobrevenir cambios inesperados en la demanda agregada y ocasionar períodos de ocupación plena o desocupación de los factores de la producción. Por ello, podría requerirse de políticas gubernamentales con fines estabilizadores.

FUNCIONES DEL ESTADO

El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la política impositiva y de gastos. La clasificación taxonómica de las funciones públicas que parece como la más apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave, (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector público con los dominios relativamente bien delimitados del análisis económico. La clasificación de Musgrave propone tres grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignación, Distribución y Estabilización. Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La provisión de distintos servicios gubernamentales (e.g. educación) y su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan la renta real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos aca- rrearían cambios en la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el número de unidades disponibles del mismo; pérdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo y por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los consumidores, y por último, alteraciones en la eficiencia téc- nica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la organización y métodos de la producción.

Rama de asignación

El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación de recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. Esto es particularmente cierto, en el caso de determinados bienes denominados bienes públicos o sociales, los cuáles no pueden proveerse a través de transacciones entre consumidores y productores individuales. La intervención pública puede revestir en esta función dos formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas impositivas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del Estado de la producción de bienes y servicios públicos. Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la gente a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el caso de las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a través del sistema de precios. Esta solución no es aplicable en el caso de las necesidades sociales, puesto que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los miembros de la sociedad. Si los costos habrían de repartirse según las preferencias

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

individuales, deberían cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o distribuirse en diferentes impuestos. Los impuestos de la función asignación están destinados a cubrir el costo de los servicios públicos. Al establecer impuestos se transfieren recursos del uso privado al uso público. El mecanismo impuesto-gasto como medio de transferencia, permite detraer recursos de la satisfacción de necesidades privadas para llevarlos a la satisfacción de las necesidades públicas.

Rama de distribución

La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado dependen de cierto número de factores, que incluyen entre otros, el esfuerzo, la salud, la discriminación sexual y de raza, la existencia de programas de protección social, la legislación sobre herencias, la distribución innata del talento, las decisiones matrimoniales, las oportunidades educativas, la movilidad social, la suerte y aún la estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. La respuesta a la cuestión de la distribución justa entraña consideraciones de filosofía social y juicios de valor. En tanto y cuanto, una cierta mayoría lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervención pública para corregir situaciones de pobreza crítica, atención a niños y an- cianos y así sucesivamente. Es así, que debe establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribución, de manera ordenada y sin causar el menor daño posible al funcionamiento eficiente del mercado. El modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema de impuestos y pago de transferencias, que combina la imposición progresiva a la renta de las familias con ingresos superiores con una subvención a aquellos de menor renta. Si este sistema se pone en práctica adecuadamente, implica un mínimo de interferencias con la asignación de recursos determinada por el sistema de precios. Alternativamente, la distribución puede ser hecha a través del mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo para la financiación de los servicios públicos (educación, salud, vivienda, etc.) que beneficien particularmente a las familias de bajos recursos. Finalmente la redistribución puede ser alcanzada también mediante un sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no está exenta de los problemas relativos a la pérdida de la eficiencia económica o al balance deseado por la sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad.

Rama de estabilización

La función de la rama de estabilización es la de mantener un alto nivel de utilización de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que no esté controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al paro o la inflación. Por lo tanto, tiene vital importancia para el éxito de los sistemas económicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un alto nivel de empleo cuando la actividad económica privada amenaza con decaer y, que puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la demanda amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro (desempleo), la política fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y que éstos a su vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser aumentado de diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en bienes y servicios; puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos privados o, puede combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos privados esto puede lograrse por dos vías: realizando transferencias, a fin de aumentar el poder de compra de determinadas categorías sociales, especialmente si son de alta propensión al consumo, o reduciendo los impuestos, aumentando así la cantidad de renta

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

disponible para uso privado. En situaciones de depresión, un aumento de los gastos lleva ordinariamente a una expansión en la producción real y el empleo. Supongamos ahora que la demanda global excede de la producción factible a los precios corrientes. Tal situación provoca inflación, por tanto, deben hacerse ajustes fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a los usados en el caso de depresión. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias.

Interdependencia entre las funciones

Como bien habíamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado están vinculadas íntimamente entre si: cambios o modificaciones en una función, acarrean inevitablemente alteraciones en las demás. Si bien tienen objetivos distintos, en la práctica se solapan. De allí su carácter interdependiente, lo que en consecuencia ocasiona complicaciones a la hora del diseño de una política pública eficiente, o sea un diseño que satisfaga sus diferentes objetivos.

Asignación y distribución

El nivel de asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades sociales, está en función del nivel de gastos públicos en bienes y servicios. Es presumible, si se aspira a un aumento de los gastos públicos destinado a una mayor provisión de servicios públicos, que éstos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados ingresos. Por ello los pobres, obviamente, serían partidarios de un mayor presupuesto para la función asignación, ya que, les implicaría un coste nulo o muy pequeño. Por el contrario, los ricos se opondrían a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que pagarían por los servicios públicos adicionales seria excesivamente alto. La opinión cambia radicalmente en las clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del presupuesto de la función asignación les aumenta, a causa de la mayor contribución tributaria que tendrían que hacer estas clases. Ello, sería así ya que la base tributaria se ampliaría hacia abajo, y haría excesivamente costoso la ampliación de los servicios públicos para las clases de menores ingresos. Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor sacrificio fiscal, resultante de la reducción del ingreso real.

Asignación y estabilización

En tiempos de desocupación, cuando se hace necesaria una expansión de la demanda global, el incremento de los gastos públicos, o la reducción de impuestos, suelen ser medidas propuestas como solución. Similarmente, en tiempos de inflación, la situación llama a una reducción del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por tanto, una política fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproducción de bienes y servicios sociales, encontraría abierta oposición en aquellos miembros de la sociedad que no encuentran atractivo en el un aumento de tales bienes. De igual manera, habría también oposición de aquellos miembros de la sociedad que aspiran que el Estado aumente la provisión de bienes y servicios, cuando la situación económica reclama adoptar medidas restrictivas del gasto. De nuevo, un objetivo se puede aplicar de tal forma que interfiere con otro.

Distribución y estabilización

Bajo severas condiciones de desempleo es común otorgárseles reducciones impositivas a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reducción fiscal

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

produciría en ellas una mayor propensión al gasto, que si se tratare de personas de elevados ingresos. El caso contrario, en épocas de inflación, el aumento de las tasas impositivas a las personas de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo es la medida apropiada. La actitud que manifiesten los miembros de la sociedad hacia el aumento o disminución de los impuestos, puede ocasionar alteraciones del estado justo o equitativo de distribución de la renta de las personas, según el atractivo que ellas tengan hacia la imposición progresiva o regresiva.

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

NOTAS AL CAPÍTULO I

(1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Públic Sector. Ed. Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6

  • - ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995. pp. 51-53

(2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid

1969. pp. 3-28, 39-43, 141-145

  • - MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda Pública: Teórica y

Aplicada. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. Madrid 1992. pp. 3-17

II

EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Los economistas buscan explicar el funcionamiento de la economía (análisis positivo-como son las cosas), y concluir si se están obteniendo o no buenos resultados (análisis normativo-como deberían ser las cosas). El análisis positivo no requiere de juicios de valor, porque su propósito es meramente descriptivo. En cambio, el análisis normativo requiere de un marco ético conceptual, porque sin él, es imposible establecer qué es lo bueno. No es fácil establecer las fronteras entre uno y otro, aunque, vale la pena resaltar las diferencias. Como ciudadanos estamos llamados a evaluar constantemente diferentes propuestas sobre el papel del gobierno en la economía. ¿Debería aumentarse el impuesto sobre la renta? ¿Debería modificarse la edad de retiro de un trabajador para el disfrute de la pensión del Seguro Social? ¿Debería el gobierno incautar tierras urbanas disponibles, para utilizarlas en la construcción de viviendas para la clase más necesitada? La lista es inacabable. Dada la interminable lista de actividades económicas gubernamentales, es preciso la utilización de un marco teórico conceptual, que permita organizar las ideas, sobre si tal o cual actividad pública es o no deseable. De no existir tal marco conceptual, los programas de gobierno acaban terminando evaluados cada vez que sea necesario y como resultado, es imposible ejecutar una política económica continua y coherente. El marco teórico conceptual normativo utilizado por la mayoría de los especialistas en finanzas públicas es la economía del bienestar, rama de la teoría microeconómica que se ocupa del bienestar social, de juzgar metódicamente la asignación de recursos, y de establecer criterios para la intervención gubernamental en la economía. La teoría es utilizada para diferenciar, bajo que circunstancias, unos mercados pueden funcionar bien, en cambio, otros fracasan en alcanzar los resultados deseados. El funcionamiento de la economía libre de mercado da respuesta a las siguientes interrogantes:

1.-¿Qué bienes han de producirse? Lo que determinen los consumidores y productores en el mercado a través del sistema de precios que indica las necesidades existentes. 2.- ¿Cómo han de producirse? Según la tecnología dada y el tipo de mercado existente. 3.- ¿Para quién han de producirse? De acuerdo al poder adquisitivo. El precio determina su acceso. El mercado determina su distribución. Para ello se introduce un modelo competitivo que ofrece soluciones a las interrogantes planteadas, en un sentido de eficiencia y optimización, de acuerdo al análisis efectuado por Pareto. El Óptimo Bienestar Económico puede ser definido, como aquella situación en la cual la totalidad de los niveles de satisfacción son maximizados. Es decir, cada quién en la sociedad se encuentra acomodado, en términos de lograr o alcanzar, como sea posible sus preferencias individuales, dadas las siguientes restricciones:

  • - Recursos o factores (humanos, naturales y capitales).

  • - Función de producción: determinada por la tecnología disponible y la posible producción dada las combinaciones de factores.

  • - Preferencias y gustos de los consumidores.

El concepto de óptimo bienestar económico, envuelve dos elementos: el óptimo de

Pareto y la distribución óptima de la renta.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO: TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR (1)

La eficiencia económica u óptimo de Pareto expresa una situación en la que la asignación de recursos es tal, que para hacer a una persona aumentar su bienestar, sólo será posible, si ese cambio se hace a costa del sacrificio de otra. Es imposible conseguir que un individuo esté mejor sin hacer que alguien empeore. Si la eficiencia económica no ha sido alcanzada, ello implica movimientos tendentes a reestablecerla, involucrando cualquiera de las siguientes situaciones:

  • 1.- Mayor producción de algunos bienes, sin necesidad de reducir la de otros.

    • 2.- Cambios en la producción total, de tal forma, que la satisfacción de algunas personas sea incrementada sin reducir la de las demás. Por ejemplo, si se están produciendo demasiados alfileres, de manera que la utilidad marginal de la última unidad sea cero, la transferencia del insumo acero de la producción de alfileres a la de cacerolas, permitirá una mayor satisfacción de los consumidores de cacerolas, quienes desean más de esos bienes, sin que por ello se reduzca la satisfacción de los consumidores de alfileres.

Por tanto la eficiencia económica requiere el cumplimiento de:

  • 1.- Eficiencia de Consumo: la asignación de bienes entre los consumidores debe

ser hecha de tal manera, que ningún cambio en el consumo sea posible de modo que incrementare el bienestar de un individuo sin reducir el bienestar de otro. 2.- Eficiencia de Producción: la asignación de recursos debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio en la producción sea posible, de modo que incrementare la producción de un bien sin reducir la del otro.

  • 3.- Eficiencia de Producción y de Consumo: la asignación de factores y bienes entre productores y consumidores debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio sea posible de modo que condujere a una reducción en la producción de un bien o a la reducción del bienestar del consumidor.

Eficiencia de consumo

Veremos a continuación el

análisis

de

la

eficiencia en el

consumidor y luego para todos los consumidores.

consumo para un

Eficiencia para un consumidor

La eficiencia en el consumo, presupone que cada consumidor ajuste sus compras relativas de diferentes bienes, de manera que su satisfacción sea maximizada. Para ello es necesario hacer los siguientes supuestos:

  • 1.- Cada consumidor dispone de una cantidad dada de ingreso, representado por el producto del precio del factor por las cantidades poseídas de dicho factor.

    • 2.- Cada consumidor tiene un patrón de preferencias y gustos relativos.

      • 3.- Cada consumidor tiene un adecuado conocimiento de las capacidades de los diferentes bienes para satisfacer sus necesidades. Las curvas de indiferencias, indicativas de los niveles de preferencia relativa son convexas hacia el origen y tienen pendiente negativa, debido a la ley de las utilidades marginales decrecientes; mientras más se obtiene de un bien, menor cantidad del otro bien es necesario, para reemplazar una unidad de ese bien y mantener el mismo nivel de satisfacción.

MRS ab = MU a /MU b

El

logro de

la máxima

satisfacción requiere, dadas las restricciones de

su

presupuesto, que cada consumidor ajuste las compras relativas de varios bienes, de tal

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

manera que la utilidad marginal recibida de la última unidad gastada en la compra de cada mercancía, sea igual para todas las mercancías; expresado en una manera formal quiere decir que las utilidades marginales son proporcionales a los precios de los bienes. El consumidor maximiza su satisfacción cuando gasta su ingreso de tal forma que la utilidad o satisfacción del último bolívar gastado por los diversos bienes es la misma:

MU a /P a = MU b /P b

...

;

MU a /MU b = P a /P b

Figura 2-1: Ajuste Óptimo del Consumo

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA manera que la utilidad marginal recibida de la

En síntesis la eficiencia en el consumo requiere: la tasa marginal de sustitución (MRS) entre cada par de bienes -el número de unidades de un bien, que un consumidor está dispuesto a renunciar, para obtener una unidad adicional del otro bien y mantener el mismo nivel de satisfacción- ha de ser igual a la relación de precios de los dos bienes. La Figura 2-1, muestra como un consumidor asigna sus recursos disponibles, es decir sus ingresos, entre dos bienes (A y B) a efecto de maximizar su satisfacción o bienestar social.

Condición Marginal para el Intercambio: MRSab = P a /P b

Si esta relación no se cumple, el consumidor incrementaría su nivel de satisfacción (pasaría a otra curva de indiferencia, con un nivel de satisfacción mayor). Un ejemplo numérico ayudaría a aclarar este razonamiento: Supóngase que la relación de intercambio entre pan y arepa es de 2 a 1; esto quiere decir, que un individuo puede comprar o vender dos de pan y dar o recibir una arepa de regreso. Tómese en cuenta que los precios absolutos del pan y las arepas no son relevantes: el pan cuesta 5 cts. y la arepa 10 cts., pan 10 cts, arepa 20 cts. Lo importante aquí, es que la arepa es dos veces más cara que el pan. Ahora supóngase que en términos de su propia satisfacción un consumidor estaría dispuesto a renunciar a tres (3) de pan para obtener una (1) de arepa. Bajo estas circunstancias, este consumidor recibiría al ir al mercado por tres (3) de pan, una y media de arepa (1,5); por lo tanto este consumidor obtendría un nivel de satisfacción

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

mayor al que disfruta actualmente y pasaría a otra curva de indiferencia situada a un nivel superior.

Eficiencia para todos los consumidores

Consideremos una economía muy simple donde dos personas consumen dos bienes, cuya oferta es fija. El problema económico aquí es asignar cantidades de los dos bienes entre las dos personas. Todo consumidor maximiza su utilidad en aquel punto donde su curva de indiferencia es tangente a la recta de balance. La eficiencia y la maximización de la utilidad requieren que en estado de equilibrio, las tasas marginales de sustitución (MRS) de cada consumidor (señor w y señor r) sean idénticas entre si e iguales a una relación común de precios de los dos bienes:

w

r

MRS ab = MRS ab = P a /P b

Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfacción, éstos difieren por dos razones:

  • 1.- Los ingresos de w y r son diferentes.

    • 2.- El nivel de satisfacción no es comparable entre individuos.

Para alcanzar el equilibrio es necesario satisfacer las siguientes condiciones:

1.-

Los precios de los bienes han de ser iguales para todos y cada uno de los

consumidores. 2.- Los beneficios del consumo acrecientan individualmente y separadamente a cada consumidor y el uso de un bien no transfiere ningún beneficio positivo o negativo a nadie distinto que el comprador. Por lo tanto no existen interdependencias de consumo o externalidades.

Caja de Edgeworth (2) . En esta parte desarrollaremos el método para el análisis del equilibrio, cuando se trate de dos o más bienes en la economía. El diagrama o caja de Edgeworth es una técnica gráfica que ilustra la interacción entre dos economías cuando sus insumos son fijos en cantidad. En la gráfica identificada por la Figura 2-2, que se inserta en la página siguiente, se ilustra la construcción del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son alimentos. Supóngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son fijas. Adicionalmente, existen sólo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos inicialmente poseen una dotación del bien A y del bien B, independientemente de las preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se resuelve gráficamente construyendo un origen para W, identificado O w y llevando las cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen O w , la cantidad de A poseída por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b) sobre el eje de las ordenadas. Un gráfico similar se construiría para el consumidor R, cuyo origen seria O r y se colocaría al lado del gráfico para el consumidor W (paso omitido). Ahora bien, al rotar el gráfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se forma conjugando ambos gráficos. La longitud de los ejes de ambos gráficos coinciden, ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que:

a w + a r = A

y

b w + b r = B

El punto D en la gráfica siguiente, muestra la dotación inicial

para

A

y

B

que

poseen los consumidores W y R, comienza con O w a w cantidades del bien A y O w b w unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer:

O r a r =A-O w a w unidades de A

y

O r b r =B-O w b w unidades de B

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Equilibrio general del intercambio

Supóngase una economía en la cual se realiza el intercambio de las dotaciones iniciales de ambos bienes. Ignórese por el momento el problema de producir. Pensemos para ilustrar nuestra situación de la mejor manera que existe un pequeño país con sólo dos habitantes como población, W y R, cada uno de ellos es propietario de la mitad de la tierra existente. Son sin embargo unos agricultores muy peculiares, ya que no necesitan ni trabajar ni cosechar. Sólo se dedican a recoger e intercambiar una suerte de maná, que providencialmente llueve en cantidades suficientes durante la noche.

Figura 2-2: Caja de Edgeworth

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Equilibrio general del intercambio Supóngase una economía en

Este maná es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor concentración del maná B en la propiedad del señor W y consecuencialmente, una mayor concentración en la propiedad del señor R, maná del tipo A. El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de Edgeworth, como el ilustrado en la Figura 2-3 que se inserta al inicio de la página siguiente. En dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del maná y las curvas de indiferencia para los señores W y R. Supóngase que la dotación inicial (precipitación nocturna del maná) es el punto D (selección arbitraria); el señor W tiene O w a w unidades del bien A y O w b w unidades del bien B. El señor R, en forma similar, tiene O r a r y O r b r de los bienes A y B respectivamente. En el punto D se sitúan el nivel de indiferencia III para el consumidor W y el nivel de indiferencia I para el consumidor R. De la misma manera en el punto D, las relaciones marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores no coinciden. Digamos que el señor W estaría dispuesto a renunciar a tres (3) unidades del bien B para obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo punto, el señor R, estaría dispuesto a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A para obtener a cambio una (1) unidad adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen en común (punto D) la disponibilidad de intercambios mutuamente ventajosos (ambos ganan, uno gana y el otro no pierde). Obviamente que una situación como la descrita conduciría al intercambio, si las partes involucradas tienen libertad de comerciar. Desde

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

el punto D, el señor W, comerciaría algo del bien B para obtener a cambio unidades del bien A. No podemos precisar, los términos del intercambio, tan sólo podemos decir

Figura 2-3: Equilibrio general del intercambio

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA el punto D, el señor W, comerciaría algo

que ello depende de la capacidad negociadora de ambos consumidores. Si es W, el más hábil, entonces induciría a R a moverse por I r hasta el punto P 4 . Si es R, el que resulta más hábil, luego conduciría a W a lo largo del nivel III w hasta llegar al punto P 3 . La exactitud de los términos de intercambio entre W y R estaría situado entre P 3 y P 4 , y dependerá de la habilidad negociadora de cada uno y de las dotaciones iniciales de los bienes A y B. Finalmente diremos, que el intercambio se realizará hasta el punto en que las relaciones marginales de sustitución (MRS) del bien B por el bien A sean iguales para ambos consumidores (Condición Marginal para el Intercambio). Si ello no sucede, ambas partes o una de ellas, pueden beneficiarse del intercambio sin que signifique una pérdida para ninguna de ellas. Por ello el intercambio sólo puede ocurrir en los puntos P 1 , P 2 , P 3 , P 4 . La unión de esos puntos forma una curva denominada (CC') Contrato o Conflicto. La principal característica de la curva de contrato es que un movimiento desde cualquier punto, beneficia a una parte a costa del perjuicio de la otra; todas las opciones de comercio están agotadas. Los movimientos a lo largo de ella, ponen a las partes en desigualdad. Por ello los puntos sobre la curva de contrato son Óptimos de Pareto (Eficiencia Paretiana). El concepto de eficiencia es un estándar para evaluar el despilfarro en la asignación de recursos.

Frontera de posibilidades de utilidad. La curva de contrato representa los puntos eficientes en un espacio de bienes, ahora bien, ese espacio de bienes puede ser transformado en un espacio de utilidades o bienestar, representando gráficamente los P 1 , P 2 , P 3 y P 4 que constituyen la curva de contrato. La curva identificada en la Figura 2-4 como UU' se llama Frontera de Posibilidades de Utilidad, la cual es el lugar

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

geométrico que muestra todos los puntos de consumo eficientes en el sentido de Pareto,

donde se representan los máximos niveles de satisfacción que puede alcanzar un consumidor, dados los niveles de satisfacción o utilidad del otro. Indica además que una persona sólo puede aumentar su bienestar a expensas de la otra.

Figura 2-4: Frontera de posibilidades de utilidad

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA geométrico que muestra todos los puntos de consumo

La forma de la frontera de posibilidades de utilidad es en cierta manera arbitraria, ondulada en lugar de lisa o uniforme, ya que la utilidad es un concepto ordinal, que no puede ser medido o cuantificado.

Eficiencia de producción

Primeramente consideraremos el concepto de eficiencia de producción aplicado a una empresa, luego pasaremos a la asignación de recursos a nivel industrial. El análisis de la eficiencia de producción (eficiencia técnica) parte de las siguientes hipótesis:

  • 1.- Programación de los factores de la producción, disponibles según los diferentes niveles de ingreso real de sus propietarios.

    • 2.- Calidad de los factores de la producción y

      • 3.- Tecnología de producción.

Por ejemplo: hay un cierto número de trabajadores disponibles dado el nivel de salarios; se trata de trabajadores especializados y los métodos de producción son dados.

Eficiencia técnica de la empresa (Figura 2-5)

La eficiencia técnica de la empresa requiere:

1.-

Organización de la producción: selección del método de producción disponible que maximice la producción, dados los factores.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

  • 2.- Minimización del costo de producción: combinación óptima de factores de la producción que permitan una producción dada, al costo más bajo. Este ajuste requiere:

A.- MRTS=Tasa Marginal de Sustitución Técnica (pendiente de la curva isocuanta), mide el número de unidades de un factor que deben ser sustituidas por una unidad del otro factor, para mantener un determinado nivel de producción. En el punto de minimización de costo, la isocuanta es tangente a la línea isocosto y ambas pendientes son iguales. MRTS del factor trabajo por el factor capital debe ser igual a la relación de sus precios.

MRTS lk =w/r

Además, MRTS (pendiente isocosto) es también igual a la relación del producto marginal de cada factor (MP): MRTS lk = MP l /MP k . De donde resulta que la minimización del costo requiere que la relación del producto marginal de dos factores (MP) sea igual a la relación de sus precios:

MP l /MPk = w/r

B.- Las cantidades adquiridas de cada factor sean tales que el valor o ingreso marginal del producto del factor (MRP i ), sea igual al precio pagado por unidad del factor. Esto es, la demanda de un factor de producción, compra de insumos para la empresa. Si existe una producción adicional (cambio en la producción total) habrá que demandar cierta cantidad adicional de factor (producto marginal del factor). El ingreso adicional que se obtiene por demandar una unidad física extra de factor (valor o ingreso marginal del producto del factor) expresa el deseo de vender

Figura 2-5: Combinación óptima de factores

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA 2.- Minimización del costo de producción : combinación

esa unidad extra de producción y es igual al producto marginal del factor (MP) multiplicado por el precio del producto. Ahora bien, el equilibrio de la demanda de cada factor MRP i está fijado por la condición de que el valor o ingreso marginal del producto del factor MRPi sea igual al precio del factor.

MRP i = P i

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

EL valor o ingreso marginal del producto (MRP) se define como la contribución de una unidad de factor al ingreso de la empresa. Así pues, el MRP se obtiene multiplicando el producto marginal (MP) por el ingreso marginal (MR) o precio del producto, que la empresa recibe al vender una unidad extra de producción:

MRP i = (MPi)(MR)

Debido a la ley de los rendimientos decrecientes, el MRP i decrece, a medida que se añaden unidades adicionales del factor más allá de determinado punto. Si el MRP es mayor que el precio del factor, la empresa añadirá nuevas unidades del factor. Si el MRP es menor, se dejará de agregar unidades del factor. Comoquiera que MRTS lk = MP l /MP k , la igualdad MRP i = P i , asegurara que se siga cumpliendo la relación de igualdad entre la relación marginal de sustitución técnica y el producto marginal entre los factores. 3.- Maximización de ganancias: aún cuando no es un aspecto de eficiencia técnica, la empresa requiere maximizar sus beneficios; para ello debe producir hasta aquel punto donde el costo marginal iguale al ingreso marginal y si asumimos que el precio es dado, éste se hace igual al ingreso marginal. Por lo tanto la empresa estaría en equilibrio cuando el precio se hace igual al costo marginal.

Eficiencia técnica de la industria

Hemos visto los ajustes para un productor. Ahora abordaremos el tema de la eficiencia en su totalidad, lo cual requiere del análisis de las relaciones entre varios productores. La maximización de beneficios está íntimamente ligada a la relación entre el valor o ingreso marginal del producto (MRP) y el precio del factor (P i ), y entre el costo marginal y el ingreso marginal/precio del producto. Ahora bien, la eficiencia en la producción requiere que la empresa, a largo plazo, opere al menor coste medio. Esta relación será alcanzada en la medida que las empresas entren y salgan del mercado de la industria. Si los precios exceden al costo medio, nuevas firmas ingresaran al mercado atraídas por el elevado beneficio y en consecuencia el precio disminuiría; si los precios son inferiores al costo medio, las empresas con pérdidas abandonarán el mercado y el precio consiguientemente se elevaría. Luego de los ajuste a largo plazo, cada empresa operaría en el punto más bajo de la curva de costos medios, y el precio será igual al costo medio y al costo marginal a ese nivel de producción.

Equilibrio general de producción. Todos los bienes son, por los factores de la producción, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia técnica requiere que los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que la producción de un bien pueda ser aumentada sin reducir la producción de otro. Esto se lograría en la medida en que las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) entre cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si; éstas a su vez, sean iguales a la relación de precios de los dos factores, (punto en el cual la línea de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos industrias o Condición Marginal para la Sustitución de Factores). Al igual como se procedió en el equilibrio general del intercambio, podemos, mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar gráficamente, las dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y trabajo (L) y las funciones dadas de producción para los bienes A y B y su correspondiente mapa de isocuanta para cada uno de ellos, tal como se hace en la Figura 2-6 que se inserta en la página siguiente.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Supóngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del bien A y el bien B; de manera que O aka unidades del factor K y O ala unidades del factor L, son empleadas en la producción del bien A. La diferencia, O bkb y O blb unidades del factor K y L respectivamente, son empleadas en la producción de B. Esta asignación de recursos, está representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las curvas isocuantas II a y II b se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de sustitución técnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la producción del bien A en el nivel II a , la sustitución de L por K, sería en términos de dar o renunciar cantidades del factor K y obtener a cambio pequeñas cantidades adicionales del factor L, para mantener el mismo nivel de producción. En la producción del bien B, existe la posibilidad de entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por relativamente pequeñas cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de producción II b . Digamos que el productor de A, estaría dispuesto en el punto D, a entregar dos (2) unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos unidades de K que recibiría, al ser liberadas de la producción de A, estaría dispuesto a ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) en la producción de A y B, obliga a los productores de estos bienes a iniciar la sustitución entre los factores, moviéndose hacia P 2 , P 3 , o cualquier punto entre ambos. Si la sustitución entre los factores se dirige al punto P 2 , quiere decir que la producción del bien A no ha variado con respecto al punto D, pero la producción de B se ha incrementado hasta el nivel III b . Si el movimiento es hacia P 3 , la producción de A aumenta, mientras la de B no sufre modificación alguna. Por lo tanto si las MRTS entre dos factores son diferentes para dos productos o productores, entonces uno o ambos pueden aumentar la producción y ninguno disminuirla, al sustituir factores de producción.

Figura 2-6: Equilibrio general de la producción

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Supóngase que los factores son asignados inicialmente entre

El lugar geométrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignación de recursos entre los factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitución técnica y por tanto son considerados Óptimos de Pareto.

Frontera de posibilidades de producción (Figura 2-7). La curva de contrato asociada con el equilibrio general de la producción es el lugar geométrico de los puntos representados en un espacio de factores. Ahora bien, representando gráficamente los

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

puntos que se encuentran sobre la línea de contrato y construyendo una Figura como la mostrada en 2-7, donde los ejes de coordenadas muestren las cantidades producidas de los bienes A y B, podemos derivar otra curva denominada curva de Transformación o Frontera de Posibilidades de Producción. Esta curva nos muestra, dados los factores de producción y la tecnología, el máximo posible de combinaciones entre dos grupos de bienes. Desde la producción de un solo bien en un extremo, hasta la producción del otro en el extremo opuesto. La curva es cóncava hacia el origen, debido a las diferentes funciones de producción para dos grupos de bienes y a la ley de los rendimientos decrecientes. Ella muestra como la producción relativa de un bien se incrementa y la del otro, va siendo progresivamente decreciente. La expresión tasa marginal de transformación (MRT), es dada por la pendiente de la curva de transformación y muestra el numero de unidades de un bien que deben ser sacrificadas, al incrementar la producción del otro bien en una unidad. La tasa marginal de transformación entre dos bienes es igual a la relación entre los costos marginales de ambas mercancías en aquel punto de producción. Si el precio es igual al costo marginal, MRT también tiene que ser igual a la relación entre los precios de los productos:

MRT ab = MC a /MC b ;

MC a /MC b = P a /P b ;

Condición Marginal para la Sustitución de Productos: MRT ab = P a /P b

Figura 2-7: Frontera de posibilidades de producción

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA puntos que se encuentran sobre la línea de

Eficiencia de producción y consumo

Consideremos ahora en forma conjunta la eficiencia de la producción y consumo. Para que la economía como un todo alcance la eficiencia económica, deben satisfacerse las siguientes condiciones:

1.- La tasa marginal de transformación (MRT) de la producción de dos mercaderías, ha de ser igual a la tasa marginal de sustitución (MRS) en el consumo.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

  • 2.- En ausencia de externalidades tanto en la producción como en el consumo, la igualdad entre precios y costos marginales aseguraría, que para cualquiera pareja de bienes MRS=MRT. El Óptimo de Pareto ocurriría con tal que los siguientes requisitos sean cumplidos:

A.-

Cada consumidor busca maximizar su satisfacción.

B.-

Los precios de los factores son uniformes para todas las empresas,

C.-

equilibrando así la oferta del factor con su demanda. Pleno empleo de los recursos. Todos los dueños de los factores de la

producción que deseen facilitarlos a los precios prevalecientes en el mercado de factores, pueden así hacerlo. Dicho de una manera formal. Dado que los productores y consumidores enfrentan el mismo tipo de precios, los consumidores realizan sus compras relativas de tal manera que la tasa marginal de sustitución (MRS) para cualquiera pareja de bienes A y B, sea igual a la relación de sus precios (P a /P b ); los empresas ajustan su producción de manera que sus costos marginales (MC a , MC b ),- los cuales expresan la tasa marginal de transformación (MRT ab )- son iguales a la misma relación de precios P a /P b :

MRS ab = P a /P b

MC a /MC b = MRT ab = P a /P b

MRS ab = MRT ab

De donde se deduce que la tasa marginal de sustitución de todos los consumidores es igual a la tasa marginal de transformación.

Equilibrio general de consumo y producción. Analicemos gráficamente la situación de equilibrio general de producción (Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar), retomando el origen de la curva de posibilidades de producción o de transformación, la cual se deriva de la representación gráfica de la curva de contrato, al pasar de un espacio de factores a un espacio de producción (bienes). La curva de transformación TT', es de la forma indicada en el gráfico subsiguiente, en la que la pendiente indica la tasa marginal de transformación (MRT) del bien A por el bien B. Ella muestra exactamente, cuántas unidades del bien B deben ser producidas mediante transferencia marginal de capital (K) y trabajo (L) de la producción del bien B, hacia la producción del bien A. De forma tal que la reasignación de los factores después del proceso de transferencia, esté óptimamente realizado (para garantizar la igualdad MRTS=P l /P k ). Seleccionemos cualquier punto sobre la curva de transformación TT', supongamos que sea S, de forma tal que las cantidades producidas de A y B son OA y OB respectivamente. Este punto S tiene su correspondiente en la curva de contrato (espacio de factores o recursos). La producción OA y OB determinan una cantidad de bienes disponibles para los consumidores W y R; estas disponibilidades de bienes conforman la caja de Edgeworth para el intercambio. El diagrama se construye trazando perpendiculares a los ejes desde el punto S. Así el origen O, se convierte en el origen del Sr. W y el punto S, se convierte en el origen del Sr. R. En este diagrama o caja de Edgeworth construiremos el equilibrio general del consumo (intercambio) de acuerdo a las explicaciones contenidas en secciones anteriores. En la producción del punto S, de la Figura 2-8, la tasa marginal de transformación (MRT), indicada por la pendiente de la línea tangente a TT' en el punto S, la identificaremos como MRT ab . El punto P 2 satisface las condiciones marginales de sustitución de productos (MRTS), al hacer coincidir las tasas marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores W y R, con el particular valor (S) de la tasa marginal de transformación (MRT).

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Figura 2-8: Equilibrio de consumo y producción

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Figura 2-8: Equilibrio de consumo y producción Frontera

Frontera total de posibilidades de utilidad. Observando los niveles de utilidad de los consumidores W y R a cada punto de la curva de contrato CC' en el gráfico anterior, podemos construir una curva de posibilidades de utilidad relativa al punto S. La representación gráfica de la frontera o límite de posibilidades de utilidad correspondiente al punto S, es identificada como U s U s' . Esta curva sola no nos ayuda mucho, por cuanto muestra una infinita cantidad de niveles de utilidad para dos consumidores, que son óptimos de Pareto. De este infinito número de puntos eficientes en consumo, sólo uno de ellos es relevante P 2 , ya que satisface la condición en la cual las tasas marginales de sustitución de W y R son iguales a un particular valor de la tasa marginal de transformación. Por tanto en la curva U ss' , el punto P 2 es el que cumple con la condición enunciada. Ahora bien, la curva de transformación TT', tiene infinitos puntos, de los cuales S, es uno de ellos. Si suponemos otro punto sobre la curva de transformación, en donde habría más del bien B y menos del bien A, entonces podríamos construir otro diagrama o caja de Edgeworth para el intercambio, en la cual se generara otra curva de contrato. Supóngase que esa nueva curva de contrato sea representada en el espacio de utilidades e identificada como U rr' . Tal como se indicó anteriormente de esta nueva combinación de productos A y B, resultaría una nueva y única tasa marginal de transformación (MRT), la cual para cumplir con las condiciones marginales de sustitución entre dos bienes, debería coincidir con las respectivas tasas marginales de sustitución de ambos consumidores (W y R). De igual manera el único punto relevante de la curva de contrato, cuya representación gráfica en un espacio de utilidades seria la curva U rr' , que cumple con la condición anterior seria R´´. A medida que las combinaciones de producción varían alrededor de la curva de transformación TT´, nuevos diagramas Edgeworth de intercambio con sus respectivas curvas de contrato resultarían; y en cada punto de combinación de bienes, correspondería una tasa marginal de transformación, la cual, conjuntamente con las condiciones marginales de sustitución entre productos, dictaría una única asignación de bienes entre W y R, estrechamente relacionada con una determinada combinación de producción. Todos estos nuevos puntos pueden ser representados gráficamente, tal como se hizo con P 2 y R´´, y la unión entre ellos formara una nueva curva que se denomina

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Frontera Total de Posibilidades de Utilidad. Esta nueva frontera o límite se identifica en la Figura 2-9, con la línea gruesa VV´.

Figura 2-9: Frontera total de posibilidades de utilidad

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Frontera Total de Posibilidades de Utilidad . Esta

Hemos visto hasta ahora los requisitos que deben cumplirse para alcanzar la Eficiencia Económica de Consumo, de Producción y de Consumo y Producción. Las soluciones eficientes pueden obtenerse también mediante el funcionamiento de un sistema de mercado competitivo: Los productores, guiados por el deseo de maximizar beneficios, adoptarán el método de producción que minimice los costos, cumpliendo así con la condición de eficiencia en la producción. Además, producirán aquellos bienes que los consumidores desean más como lo indica el precio que dichos bienes tienen en el mercado. Por su parte los consumidores asignarán sus respectivos presupuestos entre los productos de forma que las tasas marginales de sustitución se igualen con sus precios, cumpliéndose la condición de eficiencia en el consumo. Para maximizar su beneficio los vendedores igualarán el coste marginal con el ingreso marginal, lo que bajo condiciones competitivas, también igualará el coste marginal con el precio o ingreso medio. Así también se cumple la última condición. Resumiendo, el óptimo de Pareto se obtendrá automáticamente, sin la intervención del gobierno, si las siguientes condiciones como un todo se cumplen:

1.-

Universalidad de la maximización: maximización de ganancias de la empresa, del ingreso de cada dueño de factor de la producción y de la utilidad de cada consumidor - quien a su vez debe ser visto también, como propietario de factores de la producción-.

  • 2.- Competencia, tanto en el mercado de factores como el de bienes. Si se satisfacen estas dos condiciones, entonces:

    • A.- Todos los precios de los factores se ajustarán a aquellos niveles donde la oferta iguale a la demanda.

      • B.- Cada empresa hará los ajustes necesarios en la combinación de los factores de manera que el ingreso marginal del producto de cada factor sea igual a su precio.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

  • C.- El precio de cada mercancía equiparara la oferta con la demanda.

D.- Cada empresa ajustara su producción de manera que el costo marginal

sea igual al precio.

  • E.- El precio de los productos será igual al costo marginal y al costo medio, cuando la producción se ajusta a nivel industrial.

  • 3.- Transparencia: perfecto conocimiento por parte de los consumidores, de las cualidades de los bienes para satisfacer sus necesidades; de los productores, las tecnologías de producción disponibles y de la productividad de los factores; de los dueños de los factores de la producción, las mejores oportunidades para el empleo de los mismos.

    • 4.- Pleno empleo.

      • 5.- Ausencia de externalidades.

DISTRIBUCIÓN ÓPTIMA DE LA RENTA

Como ya hemos dicho, la determinación del punto final de equilibrio del modelo competitivo, depende de la índole de las funciones de producción, de utilidad y de las ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relación única, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarán al mismo tiempo, las restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de bienes y factores. Este equilibrio determinará qué cantidad de cada bien debe producirse, cómo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar que por cada asignación eficiente de recursos -óptimo de Pareto- existe asociada a ella, una y sólo una distribución de la renta. Es bastante dudosa que la distribución de la renta resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como óptima por la sociedad desde el punto de vista de su función de bienestar social. La selección de aquella distribución de la renta considerada por la sociedad como óptima, dentro del cuadro de posibilidades que brinda las múltiples situaciones del equilibrio paretiano, puede ser resuelta solamente a través del proceso político. En los regímenes democráticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que justifica la intervención gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de distribución de la riqueza, con aquel definido por la función de bienestar social.

La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad (3)

Se entiende por distribución óptima de la renta al esquema de distribución que la sociedad considera como más equitativo, conforme ha sido expresado por la función de bienestar social (A. Bergson 1938). Esta función, puede ser definida como la resultante del consenso alcanzado -a través del proceso político- por los miembros de la sociedad sobre el bienestar relativo de sus integrantes. Ella no puede ser observada ni medida, su valor instrumental reside, como en cualquier modelo, en la habilidad de organizar nuestros pensamientos. Ahora bien, la consiguiente distribución de la renta, producto de una asignación eficiente de recursos en el sentido de Pareto, bien pudiera no ser considerada óptima desde el punto de vista de las preferencias de la sociedad. En tal sentido, la acción gubernamental será necesaria para modificar el estado de distribución de la renta. La conciliación del estado actual de distribución de la renta definido por el mercado con aquel definido por la función de bienestar social, pone en evidencia el conflicto que surge entre los criterios de equidad y eficiencia. Veamos esto. El significado de los conceptos de eficiencia y equidad puede ser ilustrado mediante el empleo de la frontera total de posibilidades de utilidad y la función de bienestar social, herramienta conceptual que introduce formalmente a la equidad dentro de los problemas de asignación de recursos. También conocida como Función de Bienestar Social Utilitarista, en razón a

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

su asociación con los filósofos utilitaristas del siglo XIX (Jeremy Bentham y su seguidor John Stuart Mill). En la Figura 2-10, que se muestra más adelante, se identifican tanto la frontera de posibilidades de utilidad GG, como la función de bienestar social W,

1

2

i

i

W = W (U, U

....

U

),

donde U se refiere a los niveles de utilidad de la iésima

persona. Convencionalmente se ha admitido que, cualquier modificación o cambio que desplace a la economía de un punto ineficiente en sentido Paretiano, tal como "d", hacia un punto eficiente u óptimo de Pareto como "a", "b" o "c", sobre la frontera total de posibilidades de utilidad, mejora la eficiencia de la economía. Ello es posible gracias a que los ganadores podrían compensar a los perdedores con transferencias de ingresos y continuar siendo gananciosos (Principio de Compensación). Pueden ser consideradas como decisiones basadas sólo en el criterio de eficiencia, todas aquellas acciones o políticas que involucren movimientos desde "d" a cualquier punto sobre la curva GG. Sin embargo, un movimiento a lo largo de la frontera total de posibilidades de utilidad, digamos de "a" hacia "b", no puede ser juzgado desde los niveles de eficiencia. En estricto sentido Paretiano, ambos puntos son igualmente eficientes. Cualquier juicio que se emita sólo podrá ser realizado desde el punto de vista de la equidad; esto es, sopesando los cambios relativos de utilidad de los señores A y B. Comoquiera, que hay envuelto comparaciones interpersonales de utilidad, el análisis económico por si sólo es insuficiente para aportar soluciones, que si están al alcance de los juicios de valor. Como podemos observar, las decisiones sobre la asignación de recursos en el sector público, son tomadas algunas veces con la mente puesta en la equidad, como por ejemplo cuando se utiliza el sistema tributario para redistribuir el ingreso. Para el caso de dos personas, A y B la función de bienestar social puede ser representada por las curvas W 1 , W 2 , W 3 y W 4 , cada una de ellas indicando niveles superiores de bienestar social. El punto "a" de la Figura 2-10, podría ser el máximo bienestar social alcanzable por la sociedad, o el optimum optimorum. Socialmente,"b" es preferido a "c". Si la asignación de recursos realizada por el mercado nos sitúa en el punto "c", una política redistributiva del ingreso del señor A hacia el señor B, podría ser recomendable, especialmente cuando se tiene en mente alcanzar eventualmente el punto "a". Sin embargo, una política de transferencias de recursos financiada por medio de impuestos progresivos, a la larga, además de crear distorsiones en la economía (afectaría al nivel de empleo, ahorro, inversión y crecimiento económico), reduciría el potencial de redistribución, impidiendo un movimiento a lo largo de la curva GG. Esto es, a medida que se redistribuye el ingreso, la eficiencia podría ser sacrificada en aras de la equidad, ya que la economía podría dirigirse de "c" hacia "d", lo que significaría un más alto nivel de bienestar social W 2 , mayor que el que existía en "c" W 1 . Si se imprime un mayor énfasis en la política de redistribución, podría desviar a la economía del punto "d" hacia el punto "e", lo cual no seria recomendable, porque no sólo se habría perdido la eficiencia, sino que se verían reducidos los niveles de bienestar de los señores A y B. Por tanto, concluimos, aun si la economía alcanza una asignación de recursos en el sentido de Pareto, la intervención gubernamental puede ser necesaria para alcanzar una justa distribución de la renta; de otro lado, las premisas condicionantes del modelo, necesarias para su validez, pueden bien no ser satisfechas en el mundo real. Como veremos más adelante, la ausencia de tales condiciones pueden conducir a los mercados a asignar los recursos ineficientemente.

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad 33

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

NOTAS AL CAPÍTULO II

(1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Illinois. 1981. pp. 11-20, 20-22. (2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980. pp.421-430, 443-450. (3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32

- FISCHER, Stanley et al. Economía. 2ed. Mac Graw Hill. 1993. pp. 221-241; 500- 519; 8-13 - CALL, Steven et al. Micoeconomía. Ed. Grupo editorial Iberoamérica. 1983. pp. 501- 521; 421-425 - ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995. Chapter 4

  • - N. MANKIW, Gregory. Principios de Economía. Ed. MacGraw Hill. 1998. pp 354-

357

III

BIENES PÚBLICOS

Una de las causas del fracaso del mercado que mencionáramos en el Capítulo I, como responsable de que éste no pudiere alcanzar el Óptimo de Pareto, es la existencia de ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades públicas; los cuales, no pueden ser divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas, automóviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quiénes quieran que sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Públicos, sólo pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad como un todo.

CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS

La principal característica de los bienes públicos es el carácter colectivo de sus beneficios, resultante éste de la imposibilidad de atribuirlos por separado a los individuos. Una vez que son hechos disponibles, se ofrecen conjuntamente a todos los miembros de la sociedad por igual. Consecuentemente, el consumo de una persona no reduce la cantidad disponible para las otras; por lo tanto, no será necesaria la apropiación individual para obtener beneficios de ellos -aún cuando no es posible dividirlos en unidades que puedan venderse por separado. Existen otras dos características íntimamente relacionadas (1) .

  • 1.- NO RIVALIDAD en el consumo: el consumo que de ellos haga una persona no disminuye la cantidad disponible para otras. En otras palabras, el costo marginal generado por un consumidor adicional del producto es cero. Por ejemplo, el tráfico de los barcos frente a un faro marino, no disminuye la utilidad obtenida por los otros barcos. En cierto sentido, los bienes públicos no son consumidos en stricto-sensu, sino disfrutados. Otros ejemplos de bienes públicos, incluyen las señales de televisión: un nuevo televidente del canal 7 no debilita la señal recibida por otros televidentes del mismo canal. De la misma forma que nuevos inmigrantes pueden beneficiarse de los niveles de educación pública a cero costo. La administración de justicia, control de inundaciones, servicio metereológico, policía, alumbrado público, etc., constituyen ejemplos adicionales de bienes públicos, cuyo consumo es a la vez conjunto y simultáneo.

    • 2.- INDIVISIBILIDAD: no existe el medio de excluir a nadie de los beneficios

de un bien público. La defensa nacional es el clásico ejemplo de bien público. Los beneficios en forma de protección contra una invasión extranjera o de la toma del territorio extranjero recaen en forma indivisible en toda la comunidad y no puede excluirse a nadie de los mismos. En tanto que la defensa nacional y otros bienes públicos, no pueden empaquetarse y distribuirse separadamente a los miembros de la comunidad, y además, en tanto nadie puede ser excluido de sus beneficios, no existe manera para que puedan ser vendidos a específicos individuos a determinados precios. Por tanto, no se les aplica el principio de exclusión (2) atribuible a los bienes privados. En el supuesto dado que los bienes públicos pudieran ser comprados individualmente, su producción sería cero o muy pequeña, comparada con el nivel óptimo deseable por la sociedad; por lo tanto habría subproducción de ellos, ya que su costo seria sensiblemente mayor al de los beneficios privados resultantes. En caso de que la defensa nacional fuese proporcionada por personas privadas, algunos podrían adquirir armas, otros guardaespaldas, pero ninguno tendría los recursos suficientes como para formar un ejército capaz de defender al país de una invasión extranjera. En consecuencia, la empresa privada no puede producir los bienes públicos; ellos deben ser provistos y financiados por el Estado.

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

Las características de no rivalidad e indivisibilidad, permiten clasificar todas las formas posibles de bienes o servicios (3) :

 

Exclusión

No-exclusión

Rivalidad

Bienes privados

Serv. púb. mixtos

No-rivalidad

Serv. púb. mixtos

Bienes públicos

Un bollo de pan de trigo (arepa) representa un típico ejemplo de los innumerables bienes privados. Por supuesto no podrán acceder a él, sino aquéllos que paguen el respectivo precio; pero además, el consumo que se haga de esa unidad, impediría que otros puedan beneficiarse de ella. En el caso de los bienes públicos puros, como hemos expresado arriba, no existe forma ni manera de excluir a nadie de sus beneficios, y el consumo que de ellos se haga, no hará disminuir las disponibilidades existentes para el resto de la sociedad. Los tradicionales ejemplos de los servicios colectivos puros, además de la defensa nacional, está el faro marino. Ambas propiedades, no rivalidad e indivisibilidad, están presentes en su provisión. Aunque conviene notar, que no existe restricción alguna para que los consumidores valoren por igual los beneficios de un bien público. Si un barco lleva un embarque altamente valorado, su propietario le dará una utilidad al servicio de faro mucho mayor, que aquel asignado por otro navío con una carga no tan preciada. La valoración de los bienes públicos puede ser positiva o negativa. Veamos otro ejemplo. La construcción de un sistema de misiles para protección del país, no impone ninguna restricción a las personas para su disfrute (consumo). Sin embargo, no todos los ciudadanos le dan el mismo valor. Aquellos que piensan que su seguridad será aumentada, el valor será positivo; mientras lo que piensan que tal sistema desatará una carrera armamentista y se afectará la seguridad nacional, seguramente, le otorgarán a tal proposición un valor negativo y se negarán a contribuir con su provisión (Interdependencia entre Funciones del Estado. Capitulo I). Adicionalmente, las condiciones de mercado y el progreso tecnológico, no hacen tan absoluta las características de los bienes públicos. El servicio de biblioteca es un bien público en la medida en que sólo estén presentes pocas personas. Si aumenta la concurrencia, el servicio se congestiona y la calidad de lo consumido por cada persona desmejora. Vemos que el criterio de la no rivalidad no es satisfecho íntegramente. Existen bienes y servicios que gozando de la no exclusión, son rivales en el consumo, nos referimos a los denominados servicios públicos mixtos. La provisión pública de un bien público no significa que deba ser producido por el sector público. Muchos servicios públicos como el aseo urbano y el transporte colectivo son producidos por el sector privado, bajo la forma de concesión de servicio público, pero son provistos por las localidades. También puede suceder que sean las propias municipalidades las que produzcan el servicio a través de empresas públicas. Lo inverso, también puede ocurrir, servicios privados como la salud y la vivienda, pueden ser provistos por el sector público. En cuanto a los servicios públicos mixtos connotados por la rivalidad en el consumo y la imposibilidad de la exclusión, son particularmente raros. Se trata de servicios en los cuales, el consumo que se haga de ellos, excluye automáticamente el disfrute por cualquier otra persona. El ejemplo socorrido en este caso, eminentemente ilustrativo y pedagógico y sin ningún valor real, es el de la polinización de las flores por las abejas. Apicultores y cultivadores de flores se benefician por igual de la miel y la polinización, sin que ninguno de ellos pueda ser excluido. Aunque, las abejas y las flores, constituyen bienes rivales, ya que, nuevos apicultores o cultivadores de flores, pueden entrar libremente en el mercado, y en consecuencia competir con los ya existentes.

El problema del polizón

En determinadas circunstancias, los bienes públicos pueden ser provistos por una cooperación voluntaria, sin necesidad de intervención gubernamental. Por ejemplo, un pequeño grupo de vecinos tiene la iniciativa de construir un parque infantil en un terreno abandonado de su urbanización. Al igual que esta y otras iniciativas similares emprendidas

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

por las denominadas asociaciones o comunidades de vecinos (ronda policial, parques y jardines, mantenimientos de calles, reparación de ascensores y pintura de fachadas de edificios, etc.), nos encontramos frente al problema del polizón, aquel que no quiere cooperar (free rider), pero, por la naturaleza de los servicios provistos (bienes públicos) no puede serle denegado el disfrute de los beneficios que estos servicios proporcionan. La no exclusión, puede suponer que la gente puede ocultar sus verdaderas preferencias, ya que obtiene beneficios al hacerlo. Supongamos dos personas que piensan disfrutar de un espectáculo de fuegos artificiales y que no existe exclusión que le impida a alguna de ellas asistir. Si una de ellas oculta intencionalmente su agrado por el espectáculo de fuegos artificiales, afirmando que ello no significa nada para él, dicha actitud supone que la otra persona pagará por completo la contribución, y esta persona, por supuesto, disfrutará el espectáculo completamente gratis y dispondrá de más dinero en el bolsillo. Este beneficio de dejar que otros paguen, mientras usted disfruta de los beneficios se conoce con el nombre del problema del polizón (free rider). Cuando existen bienes públicos, cualquiera persona tiene la oportunidad de arrebatar egoístamente algún beneficio, situación que no ocurriría en un sistema de precios competitivos de bienes privados (Samuelson P. 1955). Como consecuencia el mercado fracasa en suministrar la cantidad eficientemente apropiada de bienes públicos. Aún, si su consumo es excluíble, la provisión de bienes públicos por el mercado continua siendo ineficiente. Sigamos con el mismo ejemplo de los fuegos artificiales. Asumamos que hay que pagar una entrada para su disfrute; el empresario privado cobrará un precio que sea igual a su costo marginal (condición de máxima ganancia Capítulo II), para lograr con otras condiciones el llamado Óptimo de Pareto. Ahora bien, como un bien público no rivaliza en su consumo con los bienes privados, el costo marginal de proveerlo a otra persona seria cero. Por consiguiente, la eficiencia requeriría que el precio fuese cero; no obstante, si el empresario no cobra ningún precio no permanecería por mucho tiempo en el negocio. En resumen, en la medida en que el número de personas involucrado en el consumo de un bien público aumenta, el comportamiento humano traduce una menor responsabilidad individual frente a los otros. Por ello, si existe un marcado deseo de un bien público, el gobierno, el cual representa la organización de la sociedad civil, debe intervenir, ya que conoce las preferencias de la sociedad, y en virtud de su poder coactivo, garantiza su financiamiento y además proporciona el servicio. La intervención gubernamental corrige el problema del polizón y asegura una eficiente asignación de bienes públicos.

LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PUBLICOS PUROS (4)

Este análisis fue originalmente concebido por Paul Samuelson (1954-1955), y las conclusiones que de él se obtengan son conocidas como las condiciones de Samuelson. El problema de la provisión y financiación óptima de los bienes públicos se analiza mejor en un mundo compuesto por dos individuos, los señores A y B, y dos bienes, uno público G y otro privado X. Como X es un bien privado normal, es divisible para el consumo; es decir, la cantidad de X consumida por el señor A no puede ser consumida por el señor B y viceversa. El consumo total de X debe dividirse entre lo que consume el señor A y lo que consume el señor B. Esto puede enunciarse formalmente por la condición de que X a + X b = X, representando X a y X b las cantidades del bien privado X consumidas por los señores A y B respectivamente. Como G es un bien público puro, no es divisible para el consumo. Por eso, el "consumo" del señor A no reduce la cantidad del bien público G disponible para el "consumo" del señor B. Como la cantidad disponible de G no puede dividirse entre los miembros de la sociedad, los señores A y B deben consumir en común la cantidad G puesta a su disposición. Además, como la cantidad total G está disponible por igual para el consumo de cada persona, en cierto sentido es consumida por todos de manera igualitaria. Esto puede enunciarse formalmente por la condición G a = G b = G, representando G a y G b las cantidades consumidas por los señores A y B respectivamente. Comoquiera que no hay

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

necesidad de distinguir entre la cantidad del bien público producido y consumido por cada individuo, no habrá porque identificar con los subíndices a y b el consumo de G. La condición arriba enunciada, caracteriza el consumo simultáneo de los bienes públicos. Ambas personas "consumen" el servicio de una misma cantidad física G. Esto no significa que cada persona tenga la misma preferencia por G o reciba la misma utilidad de él. Ambos bienes, público y privado son producidos de acuerdo a sus respectivas funciones de producción y al empleo de factores. Por el lado de la producción, no hay ninguna diferencia entre una economía que produzca X y G, y aquella que produce dos bienes privados tal como se vio en el Capítulo II. El diagrama o caja de producción de Edgeworth puede ser usado para obtener las mismas condiciones de eficiencia en la producción, al igual que se hizo en un mercado de dos bienes privados. Esto es, las relaciones marginales de sustitución técnica entre dos factores para la producción del bien X y del bien G deben ser las mismas. Dado que las condiciones de eficiencia en la producción permanecen inalterables, ellas pueden ser perfectamente satisfechas por un sector privado competitivo que produzca tanto al bien privado como al bien público, vendiendo los bienes privados a los consumidores, y los bienes públicos al sector público. Por lo tanto, la existencia de bienes públicos no implica su producción pública, sólo su provisión pública puede ser requerida.

Equilibrio general de bienes públicos y privados

Nuestro problema analítico es semejante al expuesto en el Capítulo II. Suponemos que la curva de posibilidades de producción de la sociedad está dada, así como también los gustos de los señores A y B. El problema consiste en determinar las condiciones necesarias para asegurar la optimalidad de Pareto o sea producciones relativas eficientes del bien privado X y del bien público G. En la Figura 3-1 que se presenta en la siguiente página podemos representar en su parte superior la curva PP o curva de posibilidades de producción, la cual indica las distintas combinaciones del bien X y del bien G, dadas las cantidades disponibles de factores y la tecnología de producción. El problema se complica empero, porque no podemos trazar el habitual diagrama de caja de Edgeworth que refleja diversas cantidades de consumo de los dos bienes por los dos individuos, puesto que suponemos que ambos consumen la misma cantidad del bien público G. Por eso, en lugar de deducir el límite de posibilidades de utilidad y las condiciones relacionadas, necesarias para la eficiencia, lo estableceremos en forma directa. Tanto A como B se benefician del consumo del bien privado como del bien público, por lo tanto podemos trazar sus respectivos mapas de indiferencia para cada uno de ellos. La parte superior de la Figura 3-1 muestra el mapa de curva de indiferencias del señor A desde el origen O a , mientras que en el fondo del mismo diagrama se observa el mapa de curvas de indiferencias del señor B desde el origen O b . Para obtener las condiciones de la optimalidad de Pareto, partimos de un punto de utilidad arbitrario del señor A y hallamos aquella combinación de recursos que maximice el nivel de utilidad del señor B. Al proceder así, determinaremos las condiciones necesarias para la eficiencia y un cierto punto sobre el límite de posibilidades de utilidad. Si elegimos un nuevo nivel diferente para el señor A y repetimos el ejercicio, podríamos deducir otro punto en el límite de posibilidades de utilidad y así trazar por fin el límite total de posibilidades de utilidad. Supóngase que la curva de indiferencia II representa el nivel de utilidad para el señor A. Cualquiera combinación de G y X a que deje a A inalterada su satisfacción es permitida. Nuestra primera tarea será hallar aquellas combinaciones de G y X b disponibles para B, que sean consistentes tanto con las combinaciones de producción de G y X, como con las combinaciones disponibles para A de G y X a (para mantener A en II). Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La producción de G correspondiente a ese punto O a E, puede ser consumida por A y B simultáneamente, puesto que es un bien público. La producción de X es EC, la cual debe ser dividida entre A y B. Para mantener al señor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de X, quedando CD

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

para B, que no es más que la distancia vertical entre la curva de posibilidades de producción PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma manera, podemos obtener cualquiera combinación de X y G disponible para el señor B, restando verticalmente II de PP. Así, la curva de posibilidades de consumo del señor B puede deducirse, dado el consumo del señor A, a lo largo de la curva de indiferencia II. La curva de posibilidades de consumo de B está representada por TT en la parte inferior de la Figura 3-1. El máximo nivel de utilidad que el señor B puede alcanzar es aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una producción del bien público equivalente a O a G o (=O b G o ), y del bien privado de O a F, de la cual O a Z es consumida por A y ZF (=O b Y) es consumida por B. ¿Qué podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la eficiencia en esos puntos de consumo y producción? Un estudio de la Figura 3-1 indica que, en el punto de consumo Y' del señor B, y en el punto de consumo Z' del señor A, las pendientes de sus curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de bienes públicos, la eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitución entre consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a menos que sus preferencias sean las mismas. Además en el punto F', la pendiente de la curva de posibilidades de producción difiere de las pendientes de las curvas de indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. Así, la tasa marginal de

Figura 3-1: Equilibrio general de bienes públicos y privados

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS para B, que no es más que la distancia vertical entre la

transformación no es igual a la tasa marginal de sustitución de ninguno de los dos consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal de transformación es igual a la suma de las tasas marginales de sustitución de los señores A y B.

En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de indiferencia de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La pendiente de la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de sustitución de un bien privado por un bien público (MRS gx ). Dado que TT se obtuvo de la sustracción vertical

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

entre la curva de indiferencia II del señor A (cuya pendiente viene dada por MRS gx ) y la curva de posibilidades de producción PP (cuya pendiente es MRT gx ), la pendiente de TT por geometría elemental viene dada por la diferencia entre las pendientes de PP y II. Por lo tanto, en el punto de óptima asignación de recursos se cumple la siguiente ecuación:

MRS b gx = MRT a gx - MRS gx

o lo que es lo mismo

MRT gx = MRS a gx + MRS b gx MRT gx = ∑ MRS i gx

de donde

(1)

i=a,b

Para que exista eficiencia entre un bien público y otro privado, debe cumplirse con la condición 1 , aún cuando las tasas marginales de sustitución para cada individuo difieran entre si. La ecuación 1 representa la condición de eficiencia necesaria para la óptima provisión de un bien público G, y convencionalmente se conoce como la condición Samuelson. Ella (1) debe interpretarse como sigue: en el óptimo, el costo marginal de producir una unidad adicional de G, en términos de la cantidad de X que habría que sacrificar (MRT gx ), debe ser igual a la suma de los beneficios marginales que todos los usuarios obtienen simultáneamente por el incremento de la producción de G a costa de la de X (∑MRS i gx ).

Producción óptima de un bien público

En una economía donde el dinero es utilizado como unidad de cuenta, podemos interpretar las condiciones de eficiencia en términos de beneficios y costos marginales monetarios. La tasa marginal de transformación es igual a la relación entre el costo marginal de producir G dividida por el costo marginal de X, o sea:

MRT gx = MC g /MC x

(2)

Las relaciones marginales de sustitución (MRS gx ) de los señores A y B, indican las tasas a las cuales ellos están dispuestos a intercambiar el bien público en término del bien privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitución como la relación por cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X.

MRS a gx = MB a g /MB a x = MB a g /P x (3)

En una economía, donde los productores al actuar competitivamente cumplen con la condición de precio igual al costo marginal, satisfaciendo adicionalmente las condiciones de eficiencia en la producción, es decir: P x = CM x , y las condiciones establecidas por las ecuaciones (1), (2) y (3); deberá cumplirse que:

MB i g = MC g

i=a,b

(4)

¿Qué cantidad debe producirse de un bien público? La sociedad debe producir hasta el punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social producto de una mayor producción. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para todos los individuos provenientes del bien público G, deben ser igual al costo marginal de producirlo. Esta última versión de las condiciones de eficiencia expresadas en términos de beneficios y costos marginales, nos conduce rápidamente a una interpretación diagramática, a través de la construcción de curvas de demanda y oferta. En la Figura 3-2 que se inserta más adelante, la curva de oferta S, muestra el costo marginal de producir el bien público G para varios puntos situados a lo largo de la de posibilidades de producción PP.

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

Las curvas D a y D b , representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos, en el sentido en que ellas expresan el beneficio marginal del bien público G que obtienen ambas personas (MB i g ), o el precio que ellas tendrían que pagar por cada cantidad de G si tuvieran que hacerlo. Para mostrar cómo el punto óptimo G o se determina, basta con sumar verticalmente las curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de los bienes privados), para obtener la curva de demanda agregada D a + D b . Por ejemplo, para la cantidad G 1 de bien público sumamos la distancia dG 1 = MB a g con eG 1 = MB b para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de MB a g y MB b g . La cantidad óptima de G se ubica en el punto b en que la curva de demanda agregada corta a la curva de oferta. En el punto b, se satisfacen las ecuaciones (1) y (4). La producción óptima de G se halla en el nivel en que la cantidad total que la sociedad está dispuesta a pagar por el bien público G es igual al costo marginal o de oportunidad de dicho bien. En el punto de equilibrio b, el señor B soportaría OMB b g del

g

costo de bien público G, mientras que A sufragaría OMB a g del costo del mismo bien; si

cada individuo debiera abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de sustitución, la cual representa la cantidad máxima que estaría dispuesta a pagar para obtener la cantidad disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b (Fig. 3-2), el cual representa el punto de producción F' (Fig. 3-1) de la sociedad, la tasa marginal de sustitución del señor B es superior a la tasa marginal de sustitución de A, lo que indica que B atribuye al bien público un valor más alto que A. Este análisis pone de relieve una diferencia esencial entre bienes públicos y privados. En el caso de los bienes privados, la gente se ve ante precios idénticos y ajusta las cantidades que compra, mientras que, si se trata de bienes públicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios precios personales o tasas marginales de sustitución, de acuerdo con las cantidades disponibles.

Figura 3-2: Producción Óptima de un Bien Público

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS Las curvas D y D , representan curvas de "demanda" de G,

El análisis que acabamos de realizar de la Fig. 3-2 sugiere una interpretación seudo- mercado de la oferta de bienes públicos, más conocida como beneficio-precio o la solución Lindahl. Afirmaba Lindahl, que el gobierno conocía de antemano los esquemas de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de manera que, el beneficio-precio que tendría que pagar fuese igual a su tasa marginal de sustitución (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien público, de forma que las tasas marginales de transformación (MRT) y de sustitución fuesen iguales. Esta solución no está exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

problema reside en que la gente no revelará sus verdaderas preferencias, porque no hay un verdadero mercado de bienes públicos. Cuando las personas adviertan que éstos están disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones (impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por ello las curvas de demanda no serán nunca observables. El sistema de precios no funciona, y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales, mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasará, ya que la gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficio- precio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solución análoga a la del mercado es insatisfactoria. En segundo lugar, los precios, en caso de bienes públicos, no juegan el papel de asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son herramientas de racionalización cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quién consume cuánto, con los bienes públicos no sucede lo mismo. Si por definición, cada quién consume la misma cantidad de un bien público una vez que haya sido provisto, el sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La única función a la que estarían destinados seria determinar cómo el costo de financiamiento de un bien público seria repartido entre los diferentes usuarios. Es importante señalar que la solución particular derivada por nosotros dependió de elegir un determinado nivel de bienestar del señor A. Si hubiésemos elegido otro nivel de indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habríamos obtenido otra curva de posibilidades de consumo para el señor B, y se habría elegido su utilidad máxima alcanzable. Obsérvese que cada punto seria óptimo en el sentido de Pareto, en cuanto representa la utilidad máxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En cada caso la eficiencia exigiría el cumplimiento de la ecuación 1. Pero desde un punto de vista normativo ningún punto seria preferible. En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad para los señores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad, idéntica a la vista en el Capítulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A, otro, a un nivel de satisfacción más alto le corresponderá a B, y viceversa. Desde el punto de vista de la eficiencia económica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades de utilidad es igualmente deseable. La elección entre tales puntos se reduce a la cuestión puramente ética de cómo el bienestar debería distribuirse entre los distintos miembros de la sociedad.

TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (5)

La discusión del fenómeno de los bienes públicos ha sido dedicada básicamente a la determinación de las condiciones óptimas para la provisión de tales bienes. Hemos hecho énfasis, en que las propiedades combinadas de consumo conjunto (no rivalidad) y no exclusión inhabilitan el uso del mecanismo de precios del mercado para determinar las preferencias de los individuos, debido a cambios marginales en la producción pública (aún asumiendo que los individuos mismos tengan suficiente información para hacer tal aseveración). La no exclusión, impide a los individuos revelar voluntariamente sus preferencias por los bienes públicos, en la medida en que ellos no pueden ser excluidos de su consumo el cual es gratuito. Nuestro problema, dado que los mercados no son los medios idóneos para la asignación de los bienes públicos, será analizar ¿cuáles mecanismos emplean los gobiernos democráticos para determinar las cantidades de bienes públicos? El estudio de cómo tales decisiones son realizadas, o el análisis positivo de la determinación de los bienes públicos es frecuentemente denominado la teoría de la elección pública. Ella trata el mecanismo político, especialmente el comportamiento de votación, por medio del cual las preferencias de la sociedad por los bienes públicos son racionalmente transmitidas a los políticos.

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

Actores principales del proceso político

Existen de modo fundamental tres grupos o actores que interactúan en el escenario de la democracia representativa: Los funcionarios del gobierno que está en el poder (burocracia), los representantes del pueblo o congresistas, que votan sobre programas propuestos en principio por los funcionarios públicos, y por último, los ciudadanos. Como cada uno de estos grupos difiere tanto en sus actitudes como en su provisión frente a los bienes públicos, analizaremos sus reacciones con respecto al problema de su aprovisionamiento y fijación de precios. Supondremos que los individuos, como electores-votantes, como representantes de éstos, como funcionarios del gobierno o como burócratas, son motivados por el deseo de satisfacer sus propias preferencias; las cuales reflejan en gran medida el interés particular, pero también se preocupan por el bienestar de los demás, por las actividades gubernamentales per se y por la sociedad. Los individuos pertenecientes al sector gobierno, aún cuando tratan de satisfacer sus preferencias particulares, están sujetos a serias restricciones, por la necesidad de negociar con otros y el deseo de granjearse el favor de sus superiores, conservar sus posiciones o ser reelectos. En consecuencia, su posibilidad de actuar libremente está seriamente limitada.

Los Electores

Un individuo se enfrenta con varios posibles programas, de distintos niveles de actividad y precios en forma de impuestos que debe pagar si se cumple con dichos programas y actividades. La cantidad que de ellos él querría obtener depende de varios factores: esquemas de preferencias, nivel de ingresos y los precios en forma de mayores impuestos que debe pagar por los servicios públicos. Conviene revisar antes algunas de las diferencias relativas a la decisión del consumidor en los sectores público y privado.

Diferencias relativas a la toma de decisión de los consumidores. La decisión del individuo respecto a la producción pública se distingue de varias y significativas maneras de la decisión con respecto a la producción del sector privado.

  • 1.- Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. Con un bien público no existe manera de decidir la producción y precio por parte de los consumidores, ello depende de la decisión del gobierno sobre la base de preferencias generales.

    • 2.- Naturaleza y conocimiento de los beneficios. Al ser consumidos en forma colectiva, sus beneficios se brindan a la sociedad como grupo. Por lo tanto, quizás el individuo no se de cuenta de que se beneficia, pero si la actividad no se realizara, es posible que su situación fuera peor (mejor). Una persona podría desconocer las medidas de salud pública destinadas a eliminar el paludismo, pero si no se practicasen, él y su familia podrían enfermarse.

3.- Incertidumbre. Una persona puede estar muy insegura en cuanto a los

beneficios de los bienes públicos: la utilidad de gastar más en defensa nacional. También puede estar insegura de lo que seria su propia actividad respecto de la determinación real del nivel del sector público y del precio que en forma de impuesto pagará, es decir su participación en los distintos tributos, sobre todo con el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (cuyos efectos distributivos aún no están claros ni para los expertos) y los impuestos progresivos sobre la renta. Finalmente, también está insegura en lo relativo a su posibilidad de evitar el pago del impuesto, cambiando sus actividades (ganando menos o cambiando de hábitos de consumo) y en la medida en que el impuesto se verá afectado por los cambios de actividad de otras personas.

  • 4.- Motivación por el bien común. Puede existir interés de las personas no sólo en aquellas actividades que respondan a la compra de bienes privados, sino

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que comportan consideraciones respecto del interés de los demás. Para el caso de los bienes públicos, pueden ser más significativos motivos más amplios. Muchos individuos se preocupan por el bienestar de los indígenas o la conservación de los bosques, aunque no esperan ver alguna vez a un indio ni de disfrutar de un bosque. 5.- Mezcla de actividades de asignación y distribución. Casi siempre toda asignación de recursos para la producción de bienes públicos acarrea implicaciones distributivas. La instrucción pública por ejemplo, ofrece beneficios particulares a familias de bajos ingresos, pero es posible que sea financiada, ante todo, por grupos de ingresos altos. En consecuencia los esquemas individuales de preferencias por los servicios públicos se ven influidos por actitudes frente a las consecuencias de la redistribución.

Preferencias de los individuos por los bienes públicos. La mayor o menor preferencia por los bienes públicos depende de varios factores.

  • 1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por

los bienes privados, también las existen que influyan la demanda por los bienes públicos. Las preferencias varían: para algunos es importante la defensa, para otros, la educación. En la medida en que puedan identificarse los beneficios directos a los individuos, habrá mayores preferencias. Por consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas públicas tendrán mayores preferencias por los gastos en educación que las parejas sin hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas. 2.- Información. Si una persona ignora por completo los beneficios de determinado programa público, quizás no pueda manifestar demanda alguna por el mismo y, por lo tanto, no reaccionará ante una propuesta o se opondrá a todo cambio, porque desconoce la situación. Las consecuencias de esa falta de información son varias: el desconocimiento de unos grupos brinda la oportunidad a otros mejores informados de dominar lo relativo a la decisión sobre políticas; las personas de elevados ingresos, generalmente bien

informadas, quizás influirán más en la política gubernamental que los grupos de menores ingresos, y por último, muchas opiniones se basan en una información escasa y parcial.

  • 3.- Grados de incertidumbre. Cuanto más segura esté una persona de obtener beneficios del gobierno, tanto mayor será su preferencia por cualquier precio tributario en particular. Si los beneficios serán muy superiores a los previstos, incitaría a las personas a favorecer niveles más altos de ese servicio que en caso contrario. La posibilidad de un ataque, que si bien se espera, puede no ocurrir, favorece niveles más elevados de la defensa nacional. La posibilidad de mayores impuestos, orienta a los individuos a elegir servicios preferentemente de menor magnitud.

    • 4.- Reacciones emocionales. Las personas son conscientes de las reacciones de los demás frente a sus actitudes ante ciertos tipos de actividades gubernamentales, lo que influye en sus decisiones sobre tales actividades. La defensa nacional constituye el ejemplo más significativo. Pocas personas desean que se les reproche de desentenderse de la seguridad nacional. Por eso es fácil inducirlas a apoyar actividades del gobierno que, si razonaran con más lógica rechazarían. Otro ejemplo se refiere a la moral. Ningún político desea dar la imagen de "liberado" y de estar en contra del hogar, la maternidad y la austeridad.

Elasticidad ingreso de la demanda de bienes públicos. La relación de los ingresos de las personas y sus demandas por bienes públicos, puede ser positiva o negativa. A mayor nivel de ingresos, las personas creen sentir que podrán sufragar más servicios gubernamentales y desearán obtener niveles más altos de los mismos: mejores escuelas. En todo caso, cuando se trata de bienes públicos inferiores, al aumentar el ingreso, algunas

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personas prefieren cambiar la escuela pública por la privada, los parques nacionales por los balnearios exclusivos.

La relación entre el impuesto y la cantidad demandada. Si se toman como datos los esquemas de preferencias, el ingreso de una persona y los precios de los otros bienes, la cantidad del servicio especifico que se desea que se produzca, es una función de la tasa de impuesto que debe pagar por él: cuanto más bajo el impuesto, mayor será la cantidad que desee.

Consecuencias de la naturaleza de la toma de decisiones sobre los bienes públicos. Pequeños grupos de opinión ejercen influencia primordial en la decisión debido a la imposibilidad de determinar niveles de provisión y de distribución de los costos de los bienes públicos a través del mecanismo de mercado, lo cual crea la necesidad de que los gobiernos lo hagan a través del proceso político. Las personas, dadas las características de los bienes públicos, no pueden participar ni en su nivel de aprovisionamiento ni en su precio traducido en impuesto. Ello produce desinterés de participar en la decisión colectiva y delegan la tarea, o muchas se abstienen de votar para elegir a los representantes que adoptarán decisiones. Adicionalmente, la influencia desproporcionada de los grupos de mayores ingresos provoca que:

a.- Los ricos se hallan en mejores condiciones de adquirir información sobre las actividades gubernamentales y de participar en el gobierno;

  • b.- dado su conocimiento e interés en la protección de la propiedad, quizás tengan deseos más intensos de obtener ciertos tipos de servicios gubernamentales;

    • c.- pueden comprar influencias, mediante contribuciones a partidos políticos;

d.- los miembros del congreso son en gran parte pertenecientes a la clase de

elevados ingresos

Partidos políticos y congresistas

¿Qué técnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes

públicos, dado que los individuos no las revelan en forma automática? El gobierno puede someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referéndum o encuestas de opinión pública. Aunque estas técnicas tienen serias limitaciones:

1.-

Lo complejo de la sociedad moderna haría impráctica la técnica del

2.-

referéndum porque requeriría demasiado esfuerzo y tiempo; la falta de información suficiente a todos los miembros de la sociedad, pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas;

3.-

la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformación o

porque su participación surtiría poco efecto sobre el resultado total, podría favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las propuestas de financiamiento; 4.- la votación de todos con respecto a ciertas medidas hace indispensable el logrolling (intercambio de asistencia o favores, específicamente, la negociación de votos entre legisladores para asegurar una decisión favorable

sobre proyectos de interés mutuo), para el reconocimiento de los intereses de las minorías. Para enfrentar estos problemas se formaron instituciones que permiten averiguar las preferencias de los individuos, coordinándolas de manera de adoptar decisiones concernientes al gasto público.

Congresistas o representantes del pueblo. De ordinario, los votantes eligen legisladores que señalarán sus preferencias referidas a la decisión con respecto a los bienes colectivos. El sistema representativo no está exento de imperfecciones, aunque en forma aproximada, procura políticas coincidentes con los esquemas de preferencias de los individuos que componen la sociedad, sobre todo por una información incompleta. Pero por imperfecto que sea el sistema, no existe alternativa en una sociedad democrática.

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Partidos políticos. Los partidos políticos desempeñan un papel importante en el proceso de decisión. Un partido puede definirse como un grupo de personas con intereses semejantes que buscan controlar el gobierno. Tratan de establecer plataformas partidistas que coincidan en la mayor medida posible con las preferencias del conjunto de votantes. Es de suponer que la gente votará por un partido del que espera la maximización de la utilidad. Por lo tanto los partidos sirven de intermediarios que facilitan el funcionamiento del sistema representativo dando a los candidatos del partido una serie de proposiciones más o menos comunes y simplificando la elección en la medida en que determinados partidos lleguen a representar ciertas posiciones generales o sea una ideología determinada. Quizás los partidos no interpretan con precisión los esquemas de preferencias de la mayoría de los votantes sobre la actividad pública. Esta tarea es en si misma difícil e imposible de alcanzar con un alto grado de perfección. Por consiguiente, los dirigentes de los partidos podrán sustituir por los propios, los juicios de la comunidad y tratar de obtener el apoyo popular. Semejante política puede llevar a los partidos a engañar a sus electores sobre las ventajas de ciertas políticas y la efectividad de las ya realizadas.

El papel del gobierno y la burocracia en la decisión

El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su primera obligación consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la aprobación del poder legislativo, la ejecución de políticas aptas para cumplir los deseos de la sociedad. Puede además ejercer gran influencia sobre la formación de la opinión pública y así plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a los bienes públicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de información de los votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas políticas. El resultado neto es una compleja interacción de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo frente a distintas actividades gubernamentales. Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administración pública, la burocracia del gobierno. Esta no sólo influye en el programa total del gobierno, sino que además, cómo debe ponerlo en práctica, determina en gran medida la manera de realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes sólo influyen en la índole general de una actividad, y la burocracia fija los detalles. La motivación de los burócratas no es sencilla determinarla. A veces el comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible, decidiendo no atraerse jamás la enemistad de nadie y evitando políticas que puedan fracasar, desacreditándolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad a sus superiores. Este grupo está dispuesto a correr riesgos y así poder ascender con mayor rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivación, los burócratas no sólo influyen en la ejecución de las actividades gubernamentales, sino que también en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los legisladores dependen muchísimo de los burócratas para que los aconsejen en cuanto a los beneficios resultantes de la expansión o contracción de la actividad pública, puesto que éstos poseen conocimientos prácticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta lamentablemente, que los burócratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos mismos tratan de justificar. De allí que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio independiente sobre sus recomendaciones, en función de su apreciación de las preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos. En resumen, este análisis considera una situación en la que el gobierno hace propuestas que, en su opinión, maximizarían su capacidad de obtener votos, y los dirigentes políticos reaccionan con idéntico propósito. Por otro lado, los funcionarios públicos o burócratas, distintos del gobierno en si mismo, actúan de manera de maximizar

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su poder, influenciando la provisión de bienes públicos mediante el procedimiento de agenda pre-establecida, la cual no es más que aquella situación en la que el gobierno está actualmente en posición de determinar sobre qué asuntos -agenda- les será permitido a los ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el candidato o partido que, en su opinión, representará mejor sus intereses. El arte de la política consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayoría de los votantes, o que al menos les sea aceptable. Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al comienzo de este capítulo indicaban que el gobierno ofrecería pocos bienes públicos, porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teorías políticas indican que, de hecho, el gobierno podría producirlos en demasía en el afán de lograr un razonable consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). Aún cuando es dudoso que el proceso político intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o socio-económicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione.

Mecanismos de decisión pública

En virtud de lo expuesto, queda establecido que distintos grupos mantienen diferentes actitudes con respecto a la provisión de los bienes públicos. No solo se trata de las diversas actitudes de los principales actores del proceso político frente a la provisión de los bienes públicos, sino que a menudo surgen conflictos entre los burócratas o administradores, los representantes políticos y los ciudadanos votantes. ¿Cómo podrían ser reconciliados dichos conflictos por el proceso político?

La regla de la unanimidad

Conocida también por la regla de Wicksell, en honor al célebre economista sueco. Sólo pueden emprenderse con justificación aquellas actividades vinculadas con la provisión de bienes públicos sobre las cuales exista acuerdo total o consenso unánime. Esta regla se halla muy relacionada con el criterio del óptimo de Pareto. Un cambio incrementa el bienestar económico sólo si se beneficia una persona sin que nadie sufra una pérdida. Presuponiéndose un comportamiento racional, todo cambio en la producción de bienes públicos que beneficie a una o más personas y no perjudique a nadie recibirá un apoyo unánime, pero no lo obtendrán los cambios que no satisfagan ese requisito. Esta regla, evita lo que podría denominarse el costo externo del cambio, o sea un daño para quienes no desean el cambio, y ofrece la máxima protección de los intereses de la minoría. Como regla general para la decisión sobre las actividades gubernamentales, la unanimidad es inaceptable y de hecho jamás se aplica para tal fin, ya que la complejidad de los gobiernos de hoy en día y la variedad y abundancia de las actividades gubernamentales, consumirían enormes cantidades de tiempo y esfuerzo para lograr la unanimidad en la mayoría de los casos, aunque las decisiones las tomara un pequeño grupo representativo. De otro lado, la unanimidad le concede a los grupos minoritarios un gran poder de negociación que les permite bloquear todo cambio, a menos que se les haga concesiones, intolerables para la mayoría. Por último, la regla no es practicable tratándose de funciones gubernamentales solo distributivas (bienestar) que hacen avanzar la sociedad sobre su límite de posibilidades de utilidad, porque tales funciones, por su propia índole, implican la transferencia de riqueza de algunas personas hacia otras y podría suceder que algunos jamás admitieran ese cambio.

La decisión por la mayoría

La mayoría de las democracias acepta la norma de que los conflictos de preferencias deben resolverse mediante el voto mayoritario. Cada individuo tiene un voto, los si y no son contados y gana el que tenga más (mayoría simple) o la mitad mas uno de

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los presentes (mayoría absoluta). Cuando más de dos alternativas son comparadas, éstas deben ser votadas por pareja, sobreviviendo sólo una de ellas. Esta regla es comúnmente utilizada por el Congreso y las Legislaturas, excepto para las llamadas enmiendas, donde una mayoría calificada (comúnmente 2/3) es utilizada. La regla de la mayoría no bloquea los intereses de muchos para proteger a pocos. Es de suponer que salvaguarda los intereses de la mayoría en la sociedad. Supóngase tres niveles de actividad presupuestaria:

Grande (A), Mediano (B) y Pequeño (C) y tres votantes: X, Y, Z

Votante

Nivel de Presupuesto Preferido

____________________________________

X

A ---> B ---> C

Y

C ---> B ---> A

Z

B ---> C ---> A

Condiciones (Teorema de la Imposibilidad de Arrow) para que se cumpla la regla de la mayoría:

1.-La votación debe realizarse en función de comparaciones por pares. 2.-Todo votante tiene que ser racional y tener ordenamientos transitivos 3.-Todos los ordenamientos posibles son aceptables

Así en nuestro ejemplo:

A vs. B: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de B el votante Y prefiere la alternativa B en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de A

la alternativa ganadora es la B

B vs. C: el votante X prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de B

la alternativa B es la ganadora final

Si tomamos otro ordenamiento, el resultado será equivalente al anterior:

B vs. C: la alternativa ganadora es la B B vs. A: la alternativa B es la ganadora final

Tomemos el último ordenamiento:

C vs. A: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa C en lugar de A la alternativa ganadora es la C

C vs. B:

la alternativa B es la ganadora final

Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayoría es siempre la B. La Figura que se presenta a continuación representa todos los ordenamientos posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia expresado por los votantes. Como se observa en la Figura 3-3, inserta más adelante al dibujar las preferencias individuales, se muestra un patrón de un solo pico, independientemente del orden de la comparación por pares. El votante Z, quien prefiere la alternativa intermedia, y es conocido como el votante medio, gana. Las preferencias de los tres individuos siguen un cono como patrón, con un pico en diferentes puntos de la escala, de los cuales el del medio gana. Esta aseveración constituye el llamado Teorema del Votante Medio, en el cual las preferencias del votante intermedio se sitúan en el medio con respecto a las

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

preferencias de los otros votantes. La mitad de los votantes desean más presupuesto que el votante intermedio, y la otra mitad desea menos. Sea cual fuere el ordenamiento de las propuestas, en tanto todas las preferencias de los votantes sean de un solo pico, el resultado final de la regla de la mayoría siempre refleja las preferencias del votante intermedio.

Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS preferencias de los otros votantes. La mitad de los votantes desean más

Cuando todas las preferencias de los votantes son de un solo pico, el voto de la mayoría conduce a un resultado estable, y la decisión adoptada refleja las preferencias del votante medio. No obstante, cuando las preferencias de los votantes no son de un solo pico, surge la paradoja del voto. Supongamos ahora que el votante Y (intermedio) cambia sus gustos y prefiere a C en lugar de A, y A en lugar de B, esto es, el votante Y prefiere los extremos antes que la solución intermedia. Este cambio de orden, hace que el resultado final sea diferente y desconcertante con el primero caso. Ahora bien, este cambio de preferencias del votante medio, provoca que el resultado final sea cíclico e inestable, al cambiar según el orden de votación de las diferentes alternativas.

Votante

Nivel de Presupuesto Preferido

____________________________________

X

A ---> B ---> C

Y

C ---> A ---> B

Z

B ---> C ---> A

Este nuevo caso viola la condición básica de transitividad mencionada, respecto de los ordenamientos por pares, mostrando una solución multipico, según se observa en la Figura 3-4, inserta en la siguiente página, dando origen a una votación cíclica. Esto significa que no existe ninguna solución estable de mayoría, puesto que el resultado del voto depende del orden en que se hayan votado las alternativas. Esto es:

Comparando

A vs. B: la alternativa A gana A vs. C: la alternativa C es la ganadora final

Cambiando el orden:

B vs. C: la alternativa B gana B vs. A: la alternativa A es la ganadora final

Si comparamos finalmente:

C vs. A: la alternativa C gana

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

C vs. B: la alternativa B es la ganadora final

Figura 3-4: Esquemas de preferencias con más de un pico

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS C vs. B: la alternativa B es la ganadora final Figura 3-4:

La paradoja del voto, nombre con que se conoce el fenómeno de la votación cíclica, analizada primeramente por Condorcet en el siglo 18, y más recientemente por el profesor K. Arroz (Teorema de la Imposibilidad), arroja dudas al proceso democrático. Arrow plantea que en ciertas situaciones verosímiles que suelen condicionar el proceso político, los votos de la mayoría pueden no reflejar la voluntad de ésta. Afortunadamente, la paradoja no significa que el voto mayoritario no sirve. Para que la regla de la mayoría no de origen a resultados contradictorios, las preferencias de los individuos deben ser la de un patrón de un solo pico, esto es, donde no existan electores extremistas, ganando la votación el elector medio.

Voto estratégico

Un fenómeno estrechamente ligado con la paradoja del voto, es el llamado voto estratégico (manipulación del orden del día). Cuando existen diferentes actitudes frente a un problema en particular, la proposición que acumula el mayor número de simpatizantes podría ser eliminada de toda consideración, porque aquellos que están en un extremo votan inicialmente por el otro extremo para vencer a la propuesta moderada. Veamos esto con un ejemplo de tres proposiciones para mejorar el tránsito urbano:

Propuesta A:

Construcción de un Metro, sin mejorar el transporte público.

Propuesta B:

Apoyo 30% de los electores Construcción de algunas líneas de Metro, mejorando el sistema

Propuesta C:

de transporte público. Apoyo 40% Concentración en el mejoramiento total del sistema de transporte. Apoyo 30%

En una elección sin voto estratégico fácilmente ganaría B. Sin embargo esto no sucedería, ya que los votantes toman muy en cuenta cómo los otros van a votar, de manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasión de ganar, a

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votarían por C, al comparar a B vs. C, de esta forma se eliminaría a B. Al final quedarían las dos proposiciones extremas (A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor número y que sin lugar a dudas hubiera ganado sobre cualquiera de las demás de no existir voto estratégico, es vencida.

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

NOTAS AL CAPÍTULO III

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84 (2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar. Madrid 1969. p. 9 (3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978. pp. 85-86 (4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104

  • - DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann, Government Finance: Economics of the

Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Illinois. 1981, pp 27-33; 51-58

(5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52

  • - FISCHER, S. et al. Economía Ed. Mac Graw Hill, 1990, 2 ed. pp.491-494; 87-90

  • - MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. pp.105-134;

  • - ROSEN, Harvey, Public Finance. Ed. McGraw Hill 1995. USA. 2 ed. pp. 61-74;

119-140

IV

EXTERNALIDADES

En el capítulo anterior se discutió la situación planteada por los bienes públicos o colectivos. En razón de su indivisibilidad, una vez que se hacen disponibles, lo son para todos los miembros de la sociedad. De allí, que no exista manera alguna por la cual pueda ser excluida ninguna persona de recibir los beneficios de su consumo o disfrute. Por tal razón, la provisión de los bienes públicos requiere de la intervención del gobierno. Este capítulo lo dedicaremos al estudio de las denominadas Externalidades. Estas aparecen, cuando el funcionamiento de la economía de mercado da origen a economías o deseconomías externas, producto de la interdependencia de las funciones de producción y consumo, provocando de esta manera, divergencia entre las valoraciones privadas y sociales y en consecuencia, pérdida de la eficiencia económica.

EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO

Existen otras actividades que si bien no están a cargo directamente del Estado, requieren de su intervención a fin de asegurar una asignación eficiente de recursos. El propio comportamiento de consumidores y productores, en su afán de búsqueda del máximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado. Esta situación acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que impide que se satisfagan las condiciones del óptimo de Pareto, esto es, que alguna persona o personas estén en mejor situación como resultado del cambio, sin que al mismo tiempo alguien más esté en situación peor. Veamos el siguiente ejemplo en el cual una empresa papelera produce como subproducto de su proceso industrial una sustancia química conocida con el nombre de dioxina. La dioxina se forma al mezclarse la pulpa de madera con el cloro utilizado como blanqueador. Una vez la dioxina es liberada en el ambiente, podría terminar en el tejido adiposo de las personas y en la leche de las madres que amamantan. Según algunos investigadores, la dioxina es altamente tóxica y presuntamente responsable de malformaciones congénitas y de algunos tipos de cáncer. Ahora bien, el Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar (Capítulo II), sugiere que el mercado asigna eficientemente los recursos. ¿Quiere decir esto, que la contaminación del ambiente por dioxina es eficiente por ser ésta un subproducto del proceso industrial del mercado? Evidentemente que no. El decrecimiento de los niveles de bienestar de las víctimas de la dioxina no es el resultado de un cambio de los precios de mercado, por ello la asignación de recursos que realiza el mercado es ineficiente. La intervención pública es entonces necesaria, cuando no existe ningún mecanismo de mercado que asegure que la parte beneficiada recompense a la persona o empresa que le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada reciba una indemnización de la persona o empresa que origina los costos. La existencia de externalidades o, de economías o deseconomías externas como las denominó Alfred Marshall (1) da origen a una asignación ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de economías externas, los beneficios externos que crea la actividad de consumidores o productores y que no pueden ser capturados por ellos a través del sistema de precios, conduciría a una reducción de la actividad. Si se trata de deseconomías, los costos sociales emergentes de la actividad, los cuales no son soportados por los responsables, darían lugar a un incremento de la actividad involucrada. Analizaremos a continuación las externalidades en el consumo y luego, examinaremos las externalidades en la producción, para finalmente terminar con el análisis de algunas deseconomías externas o efectos de repercusión, como por ejemplo, el congestionamiento de automóviles y la contaminación ambiental. Abordaremos

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

igualmente, la descripción de las políticas que en cada caso el Estado podría aplicar para mejorar la asignación de recursos e internalizar los efectos externos.

Externalidades en el consumo

Una externalidad en el consumo se da cada vez que el bienestar de una persona es modificado por los patrones y gustos de otra persona. Ejemplo claro de ello son el placer que me causa el césped bien cuidado de un vecino o la propiedad bien mantenida. Este tipo de actividades crea externalidades positivas, por cuanto el bienestar de una persona es favorablemente modificado al contemplar la agradable vista que representa la propiedad del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considérese el caso de una exótica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental, ajustando la temperatura a 22° C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores, encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible para calentar sus apartamentos. Dada esta economía externa y a fin de hacer coincidir los beneficios marginales sociales con los privados, se impondría por parte de los inquilinos residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefacción y a la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa aún, y que eleve el termostato a 27° C (2) . De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones privadas y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar de un persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan desfavorablemente los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo, de las deseconomías que surgen cuando ocurren los congestionamientos de tráficos en autopistas, provocados por la incorporación de nuevos automovilistas, ocasionando a su vez, entorpecimiento de la libre circulación y costos adicionales sobre el resto de los usuarios. También forma parte de este tipo de deseconomías la contaminación ambiental producida por el escape de los automóviles; el desagrado que produce cuando una persona construye una cerca en su vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que ocasiona el ladrido del perro del vecino, etc. Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen características de bienes públicos (e.g. atención médica y hospitalaria; recreación, cultura y deporte; educación y vivienda, etc.), más por el contrario, se tiende a la sobreproducción, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomías en el consumo (congestionamientos de tránsito; emisiones contaminantes; consumo de cigarrillos y alcohol, etc. (La reforma a los impuestos que pechan los cigarrillos y el alcohol, decreto con fuerza de ley N°5.619, G.O. extraordinaria 5.852 de fecha 5 de octubre de 2007, establece como fundamentación del aumento del impuesto la restricción del consumo por motivos de salud pública.)

Respuesta privada a las externalidades

Si las externalidades acarrean costos o beneficios para pocas personas, generalmente el gobierno no suele intervenir. Los particulares suelen buscar soluciones privadas mediante la negociación directa; situaciones de este tipo como, diferencias entre vecinos por cualquier causa o razón, podrían ser dirimidas mediante el pago de compensaciones, que no perjudique la situación de uno mejorando la del otro. Evidentemente, en muy raras ocasiones se pagaría una compensación, y el problema, la mayoría de las veces se soluciona, apelando a las normas de convivencia ciudadana. Otras veces el problema de las externalidades se resuelve con normas morales y sanciones sociales. El tirar basura en la calle, a pesar de estar prohibido la gente no lo hace porque simplemente está mal hecho. El mandamiento moral que se enseña a la mayoría de los niños de no hacer a los demás lo que no quisieras que te hagan a ti, nos dice que

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

debemos tener en cuenta las consecuencias de nuestros actos para con otras personas. En términos económicos, nos dice que debemos internalizar las externalidades (internalizar una externalidad es modificar los incentivos de manera que las personas tengan en cuenta los efectos externos de sus actos).

Otra forma de resolver las externalidades son las instituciones benéficas, muchas de las cuales se crean para tales fines. Es el caso de las asociaciones para la protección del medio ambiente, las universidades privadas que reciben donaciones de exalumnos, empresas y fundaciones, debido en parte, a que la educación tiene externalidades positivas para la sociedad. Finalmente otra forma de solución privada es la integración de las empresas de las partes involucradas (fusiones).

Teorema de Coase. (3) Llamado en honor del economista Ronald Coase, sugiere que si las partes privadas pueden negociar sin ningún coste de transacción, (costes en que incluyen las partes en el proceso de ponerse de acuerdo y de velar por su cumplimiento)

el mercado privado siempre resolverá el problema de las externalidades y asignará eficientemente los recursos. Veamos esto con un ejemplo. Supongamos que Dionisio es dueño de un perro que ladra constantemente y molesta a su vecina Juana. A pesar del beneficio que el perro le produce a Dionisio, éste genera una externalidad negativa a Juana. ¿Debe obligarse a Dionisio a llevar el perro a la perrera, o debe Juana tener que aguantar pasar todas las noches en vela? Si el beneficio que obtiene Dionisio por la propiedad del perro es superior al coste que soporta Juana por los ladridos, es eficiente que Dionisio conserve al perro y que Juana se acostumbre a los ladridos. Sin embargo, si el coste es superior al beneficio, Dionisio debe deshacerse del perro. De acuerdo con el teorema, el mercado alcanzará por si solo el resultado eficiente; pero, ¿cómo? Juana puede proponerle simplemente a Dionisio el pago de una determinada cantidad de dinero para que se deshaga del perro. Dionisio aceptará el trato si la cantidad de dinero que le ofrecerá Juana es mayor al beneficio de conservar al perro. Aunque estas satisfacciones no pueden compararse en forma directa, pueden reflejarse en la indemnización que cada uno este dispuesto a pagar y la suma que el otro solicita. Sea cual fuere la decisión a que se llegue mediante la negociación, la parte perjudicada puede pagar una indemnización a la beneficiada, y no obstante hallarse en mejor situación. Hasta ahora hemos supuesto que Dionisio tiene el derecho legal de tener un perro ladrador. En otras palabras, Dionisio puede conservar el perro, a menos que Juana le pague una indemnización lo suficientemente grande como para inducirlo a renunciar voluntariamente al perro. ¿En que medida sería diferente el resultado si Juana tuviera el derecho legal a la paz y a la tranquilidad? Según el teorema de Coase, la distribución inicial de los derechos legales (propiedad) no cuentan para la capacidad del mercado de logar el resultado eficiente. Si Juana puede legalmente obligar a Dionisio a deshacerse del perro, éste, podría ofrecerle a Juana una compensación para que le permita quedarse con el perro. Si el beneficio que le reporta a Dionisio la posesión del perro es superior al coste que soporta Juana por sus ladridos, ambos llegarían a un acuerdo en que Dionisio conservaría al perro. En resumen, el teorema de Coase establece que los agentes económicos privados pueden resolver el problema de las externalidades entre ellos. Cualquiera que sea la distribución inicial de los derechos de propiedad, las partes interesadas siempre pueden llegar a un acuerdo en el que se mejore el bienestar de todo el mundo y el resultado sea eficiente.

Intervención pública

Cuando el bienestar de un individuo se ve afectado en forma positiva por el consumo de bienes y servicios por parte de otros, la producción que hace el mercado de esos bienes y servicios es demasiado reducida; se requiere entonces, de medidas gubernamentales tales como: subsidios, provisión de bienes directa o indirectamente por el

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

gobierno, a fin de hacer coincidir las valoraciones privadas y sociales. Si por el contrario, el bienestar de algunas personas se halla afectado de manera negativa por el consumo de bienes y servicios por parte de otras, la producción de tales bienes y servicios es excesiva; entonces, se hace necesario tomar medidas gubernamentales en forma de impuestos u otros medios para hacer coincidir, una vez más las valoraciones privadas y sociales. En la medida en que el bienestar de la gente depende del mantenimiento de ciertos estándares de salud, vivienda, educación o ingreso, es imprescindible la intervención pública en el mercado, para garantizar un incremento de las cantidades producidas de esos bienes. Al desviar recursos, por medio de la tributación, de la actividad privada hacia el financiamiento de esas necesidades o bienes preferentes, (aquellas carencias que la sociedad piensa que debe recibir o consumir la población, cualquiera que sea su nivel de renta), denominadas así por Musgrave (4) , el gobierno asegura que la contribución de cada individuo sea igual a la de otros.

Externalidades en la producción

En un sentido amplio, ocurre una externalidad en la producción cuando el producto de una empresa entra como insumo en la función de producción de otra. Como la mayoría de las empresas utilizan para elaborar su propia producción materiales producidos por otras, las externalidades, en la generalidad de las industrias están presentes. En la medida que la producción utilizada como insumo por la otra empresa tenga un precio igual al costo marginal, el sistema de precios será capaz de asignar los recursos eficientemente. Conviene distinguir a este respecto entre externalidad pecuniaria y externalidad tecnológica.

Externalidades pecuniarias

Una externalidad pecuniaria surge de la interdependencia de las relaciones de producción que existen en toda la economía. En una industria de costos crecientes, las empresas que utilizan su producción como insumo, están sujetas a deseconomías pecuniarias externas. Por ejemplo en la medida que aumenta la producción textil, ausentarían los costos por unidad de los textiles, puesto que se incrementarían los costos por Ha. del algodón, al incorporarse tierras de menor rendimiento. Las economías pecuniarias externas ocurren cuando el precio del insumo baja, en la medida que su producción aumenta. De ordinario, esto puede suceder cuando el insumo es producido por un monopolio natural; esto es, si el punto mínimo del costo medio de la empresa eficiente, se encuentra en un nivel de producción, lo suficientemente grande como para pueda abastecer a todo el mercado. Si otra empresa comparte el mercado, cada una necesariamente producirá a costos medios más elevados. Lo natural del monopolio simplemente significa que el resultado natural de las fuerzas del mercado sea el desarrollo de una organización monopolista. Ejemplos de monopolios naturales lo constituyen la organización industrial de los servicios públicos: agua y alcantarillados, energía eléctrica, teléfonos, transporte público, etc. (5) Si el monopolio natural está regulado de forma tal que sus precios reflejen los costos, las empresas que utilizan su producción están sometidas a economías pecuniarias externas. Por ejemplo, cuando aumenta la producción de aluminio los costos por unidad podrían bajar, si el precio de la electricidad que utiliza, disminuyera a medida que aumenta su demanda. En cualquier caso, en las llamadas externalidades pecuniarias, la intervención del gobierno será innecesaria, mientras el bien utilizado como insumo se ofrezca a un precio igual al costo marginal y las empresas interactúen sin que ninguna pueda ejercer poder monopolístico en la fijación de precios.

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

Externalidades tecnológicas

Las externalidades tecnológicas requieren de la intervención gubernamental, y se presentan cuando el productor de determinada actividad no puede capturar para si todas las ganancias o no tiene que soportar todos los costos causados a otras empresas o miembros de la sociedad como resultado de sus acciones. De allí que surjan economías o deseconomías externas. Ejemplos de este tipo de externalidades lo constituyen las descargas contaminantes de una empresa industrial situada río arriba, perjudicando las actividades de una industria pesquera o turística, situada río más abajo; el descubrimiento de petróleo por una empresa, brinda beneficios a otras empresas exploradoras en las cercanías del yacimiento; la flota de transporte de una empresa congestiona una carretera, imponiendo costos adicionales por aumento del tiempo de viaje a otras empresas; los programas de adiestramiento y calificación de la mano de obra desarrollados por una empresa, benefician a otras empresas cuando la mano de obra se traslada a otras fuentes de trabajo; etc. En cada caso, la empresa responsable de la actividad produce economías o deseconomías externas a otras empresas o consumidores, sin tener ningún medio como capturar los beneficios o compensar los costos sociales incurridos a través del mecanismo de precios. El ejemplo más renombrado de una externalidad tecnológica pura sería, tal vez, el caso de la producción de miel y manzanas (6) . Un apicultor y un fruticultor de manzanas, poseen ambos parcelas contiguas donde desarrollan sus actividades de producción. La producción de manzanas, para nuestro ejemplo, sólo requiere del factor trabajo; por lo tanto pudiéramos formular la función de producción de manzanas como:

M=M (T). Ahora bien, durante el crecimiento del árbol del manzano, comienzan a aparecer antes de dar el fruto, las primeras flores. Bien sabemos que las abejas se alimentan del néctar de las flores para producir miel; por lo tanto en nuestro ejemplo, la producción de miel, depende no sólo del trabajo del apicultor, sino también de la existencia de flores del manzano y por consiguiente, de la producción de manzanas. Como consecuencia, la función de producción de miel sería: A=A (T, M). El costo marginal privado resultante del incremento de la producción de manzanas, depende (competencia perfecta) de la tasa de salarios. Si una unidad adicional del factor trabajo, es capaz de producir un incremento en una unidad en la producción de manzanas, entonces, el costo marginal de las manzanas sería igual a la tasa de salarios. Pero, producir una unidad adicional de manzanas, conllevaría a un incremento de las flores del manzano y por consiguiente a una mayor producción de néctar. Lo que significaría mayor cantidad de abejas, y por consiguiente, mayor cantidad de miel. El costo marginal social de la producción de manzanas, se igualaría con el costo marginal privado al restarle el valor del incremento de la producción de miel. No obstante, la producción de manzana no seria óptima, como debería de serlo en un régimen de competencia perfecta. ¿Dónde se encuentra el problema? Las flores del manzano, claramente forman parte de la producción de miel; ellas poseen un producto marginal positivo y por lo tanto deberían tener un precio de mercado positivo. Sin embargo el fruticultor no puede apropiarse del beneficio que produce el néctar de las flores, ya que la disponibilidad del factor de producción (néctar), está completamente divorciado de su propietario. Es un bien libre, por lo tanto en el mercado no habría precio alguno para el néctar, aún si se tratara de mercados perfectamente competitivos. En conclusión, el mercado fracasa en la asignación óptima de los recursos, por la separación que existe entre la aparente disponibilidad del factor y su propiedad. Para que haya una producción óptima de manzanas debe ocurrir una de estas dos situaciones: o se subvencionara al productor de manzanas, o se internalizarán (7) los efectos externos con la fusión o integración de las empresas, de manera que ambas actividades estén en manos de un mismo propietario que pueda tomar en cuenta esas interacciones. Las externalidades tecnológicas del tipo que crean economías externas son frecuentes en proyectos de construcción de obras hidráulicas: Por ejemplo, la construcción de una gran represa crea beneficios de recreación, energía y control de

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

inundaciones, cuyo equivalente los constructores del embalse nunca pueden percibir. Los beneficios que reciben los constructores privados del embalse, serán inferiores a los verdaderos beneficios sociales. Por lo tanto, si se dejara en manos del mercado privado la represa nunca se construiría. Pero, mediante la intervención pública el proyecto puede ser realizado. Si bien el gobierno podría subvencionar a los constructores privados, siempre prefiere efectuar él mismo la construcción, internalizando así las externalidades, ya que puede tomar en cuenta todos los costos y beneficios, para decidir si se construye o no la represa. La renovación urbana muestra muchas características de una externalidad tecnológica. Por ejemplo si una compañía constructora se propusiera edificar un gran centro comercial en el casco urbano de una ciudad, generalmente en estado ruinoso, encontraría con que los alrededores se beneficiarían con sus mejoras: subiría el precio de los terrenos, el vecindario seria mucho más placentero, etc. Pero, no le seria posible recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de la zona. En cambio si se le diera el control sobre un área bastante extensa, podría internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para hacer rentable la inversión. Por esta razón, el gobierno central siempre se ha hecho cargo del elevado costo que significa la adquisición de terrenos, subsidiando a los particulares dedicados a la ejecución de proyectos de renovación urbana, conciliando así, las valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Urbanístico Parque Central en la ciudad de Caracas, 1970-2003). La educación pública también comprende externalidades tecnológicas, puesto que al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor educación redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios tecnológicos y organizacionales más rápidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento económico más elevadas y más altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los beneficios individuales de la educación de cualquier persona en particular, son sustancialmente menores a los beneficios que su preparación aporta a la sociedad. Se necesita alguna intervención pública para incrementar la producción cada vez que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos, con efectos plenamente compartidos por todos los miembros de la sociedad, ya que el mercado privado fijaría el precio de los mismos en menos de su valor, y se produciría muy poco de ellos. En este caso la externalidad se comporta como un bien público. Sucede a veces que los límites entre los bienes públicos y las externalidades son un poco difusos. En algunos casos, como la educación primaria y secundaria, así como numerosos programas relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograría si es el gobierno quien se hace cargo de la actividad en cuestión. Si el gobierno emprende actividades que crean externalidades positivas, podrá ponerlas a disposición en forma gratuita, como en el caso de la instrucción pública, o podrá cotizarlas a tarifas que reflejen los costos marginales sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por otra parte, el gobierno puede dejar la producción en manos privadas y subvencionar al productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales sociales en vez de los privados, que son más altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles suburbanos y en ciertos programas de vivienda. La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que subvencione la producción privada, dependerá en su mayor parte de la índole de la externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la educación, la actividad adopta muchas de las características de un bien público y será necesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fáciles de reconocer y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos bienes, si su precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado consiste en asegurar que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la actividad.

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

Externalidades negativas y efectos de repercusión

En una época de preocupación ecológica, llega a ser importante el problema de las deseconomías tecnológicas o efectos de repercusión. La fábrica de productos químicos que contamina el agua, dañándola para fines de recreo o consumo; los derrames de petróleo, que arruinan playas y matan enormes cantidades de peces y animales; los plaguicidas que aumentan la producción agrícola, pero matan peces, animales silvestres y hasta personas; los aeropuertos que producen demasiado ruido; los automóviles que contribuyen a los congestionamientos de trafico y contaminan el ambiente etc., son claros y evidentes ejemplos de efectos de repercusión que ocasionan costos sociales no reflejados en la estructura de costos de las empresas, alterando la asignación de recursos hecha por el mercado. Véase el caso de Puerto Ordaz, importante centro siderúrgico, donde tiene sus instalaciones la empresa SIDOR. El proceso de producción del acero, conlleva arrojar a la atmósfera emisiones contaminantes de humo. La empresa al efectuar sus cálculos económicos no toma en cuenta el precio del subproducto humo, ya que no existen derechos de propiedad sobre el aire que respiramos (8) La limpieza del humo lanzado a la atmósfera le acarrearía a la empresa costos adicionales, por ello, SIDOR favorecerá la utilización de factores baratos o gratuitos, o minimizara el uso de insumos caros. En esta situación, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados de la siderurgia discreparían de los costos sociales. Si quiénes producen el humo o los derrames de petróleo o los desechos industriales de materias tóxicas, debieran hacerse cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reduciría y en algunos casos cesaría de un todo. La forma de enfrentar los efectos de repercusión es un problema difícil que preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debería tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel óptimo de contaminación, congestionamiento y otras deseconomías tecnológicas se alcanza cuando los costos marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales reducciones causan a la sociedad. Tal solución, puede lograrse por la acción voluntaria entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas. Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconomía tecnológica, el problema es relativamente sencillo. La solución eficiente depende del que haya sufrido el mayor daño, quien estaría dispuesto a pagar una indemnización por obtener algún cambio que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la intervención pública. El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son difusos. Por ejemplo, los costos de la contaminación producida por el humo, pueden depender directamente del número de personas residentes en las vecindades de la fábrica. En la medida en que aumenta esa población, deben aumentar los costos causados por la contaminación producida por el humo. Una central hidroeléctrica ubicada en el desierto no ocasionaría problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo haría. Sin embargo, si la fábrica existía antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribución de la externalidad es dudosa. Si vivía poca gente cerca de la fábrica, los costos sociales de la contaminación eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, éstos hubieran sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la población, aumentaron también los costos sociales de la contaminación. En algún punto, si se quisiera eliminar los costos de contaminación, éstos serian inferiores a los beneficios que acarrearía tal eliminación. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminación, en el segundo si. Cuando los costos de la contaminación de la sociedad excedan los costos de la empresa para combatirla, el nivel de contaminación debe reducirse.

Efectos en el ingreso y compensación

Los costos de reducir la contaminación causada por las fábricas existentes, pueden ser superiores a los beneficios sociales derivados de tales reducciones. En este caso, la

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

contaminación no se reduciría. Mientras que, si los costos sociales asociados con proyectos de instalación de nuevas plantas industriales que crearían efectos de repercusión, fuesen mayores que los beneficios derivados de esas actividades, entonces, la potencial industria contaminadora no debería instalarse. En consecuencia, la existencia de un efecto renta significativo pudiera ser tal que favoreciera el status-quo. Hemos de tener en cuenta al considerar la formulación de políticas que afecten el bienestar de las personas, dos elementos importantes. En primer lugar, la suma máxima que una persona estaría dispuesta a pagar para obtener algún cambio que lo beneficie. El segundo corresponde a la suma mínima que se exigiría como compensación por admitir un cambio perjudicial. La teoría económica indica que, para una amplia gama de actividades o bienes, la suma máxima que una persona estaría dispuesta a pagar para que algún cambio beneficioso ocurriere, es inferior a la cantidad mínima que otra persona requeriría como compensación para aceptar un cambio que la perjudique. Por ejemplo, la cantidad que una persona está dispuesta a pagar por hacerse una operación que le salvara la vida debe ser por fuerza finita, mientras la suma mínima que exigiría por prescindir de la operación podría bien ser infinita (9) Esto trae consigo varias implicaciones respecto de las externalidades tecnológicas. Considérese una aeropuerto ya existente que ocasiona contaminación por humo, peligros de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizás estarían dispuestos a pagar para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto causaría considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que utilizan el aeropuerto y que viven lo suficientemente alejadas de él como para soportar sus externalidades negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus operaciones redundarían en detrimento del transporte aéreo y por ende de sus usuarios. El transporte aéreo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho del aeropuerto suelen superar en número a los afectados adversamente por su existencia. Por consiguiente, la compensación potencial que estarían dispuestos a pagar aquellas personas adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad inferior a la indemnización que exigirían los usuarios del aeropuerto por permitir su traslado. Por consiguiente, el aeropuerto permanece así en su lugar y aquéllos que tengan la suerte de poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones. Consideremos, en cambio la construcción de un nuevo aeropuerto. Aquí, la situación se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se verían beneficiados por la reducción de los costos de transporte. Nuevamente, como el pago que exigirían aquéllos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo general, superior a la cantidad que estarían dispuesto a pagar quiénes mejorarían de situación, no se construiría el aeropuerto. Según este análisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalación de una planta industrial en el perímetro urbano, etc., la compensación exigida por aquéllos a quienes la remoción de las fuentes de contaminación afectaría adversamente, suele ser muy superior a la que la sociedad está dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo actúa en forma inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminación. En la medida en que una nueva fuente de contaminación disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensación que éllos exigen es superior a la cantidad que estarían dispuestos a pagar los potenciales beneficiarios de la fuente contaminante.

Medidas correctivas

Las alternativas que se le ofrecen al gobierno para enfrentar los efectos de repercusión pueden ser: regulaciones, que van desde la prohibición hasta la reglamentación de la actividad; subsidios o gravámenes. En el primer caso, el gobierno dicta reglamentaciones zonales, establece estándares, requiere licencias etc. Actividades

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

de este tipo comprenden la fijación de normas para el control de las emanaciones de monóxido de carbono de los automóviles, la prohibición de ciertos plaguicidas, la disposición de desechos tóxicos, etc. De igual forma al gobierno se le ofrecen otras alternativas como el subsidio o contribuciones por reducir o inhibirse de la actividad causante del problema; puede asimismo, subvencionar la adquisición de dispositivos de control, exoneración de impuestos, autorizar depreciaciones aceleradas o conceder créditos impositivos por inversiones en instalaciones anticontaminantes. Por último, el gobierno puede fijar gravámenes, tasas o multas por la descarga de elementos contaminantes y, llegar, hasta la prohibición absoluta del uso de determinados combustibles que despidan demasiados elementos contaminantes, o gravarlos con elevadas tasas. En un mundo donde los costos de la contaminación y los que implica su reducción son conocidos, así como fijas las fuentes contaminantes, cualquiera de las formas utilizadas por el gobierno para el control de la contaminación conducirán a resultados equivalentes en términos de la eficiencia económica. Los costos sociales, representados por la suma de los costos de contaminar y descontaminar, serán mínimos cuando el costo marginal por contaminar iguale a los beneficios recibidos por la sociedad como resultado de la acción de descontaminar; sin que para fines de la eficiencia económica tenga relevancia que la solución fuere alcanzada mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios. Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la Figura 4-1 que se inserta a continuación (10) .

Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reducción de la contaminación

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES de este tipo comprenden la fijación de normas para el control de las

Los costos marginales de contaminar y descontaminar están representados en función de los niveles de descarga contaminante para un determinado volumen de producción. La curva identificada como CMD, representa el costo marginal de descontaminar y su forma nos indica que los costos ocasionados por la reducción de la contaminación son relativamente bajos cuando se trata de la remoción de pequeños volúmenes de descarga, pero que, aumentan rápidamente en la medida que los contaminantes tienden a ser reducidos a cero. Dependiendo del tipo de contaminante e

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

industria, pasar de 95% a 99% de remoción, puede costar tanto como el esfuerzo total de ir de 0% a 95%. Veamos esto con un ejemplo cuando se requiere reducir la contaminación sonora de los sistemas de escape de los vehículos: un silenciador que reduce el ruido a la mitad sería poco costoso (50%), si queremos reducir el ruido a la mitad de la mitad (75%) sería mediante sistemas más complicados y costosos, y si se quiere reducir la mitad de la mitad, esto es 87,5%, los costos subirían al cielo. La curva señalada como CMC representa el costo marginal por daños producidos por los contaminantes y nos indica que aumenta lentamente a partir de niveles relativamente bajos de descarga contaminante, pero que el crecimiento es mucho más rápido, a medida que se añaden dosis adicionales de contaminantes. La gráfica correspondiente, muestra el punto E, donde las curvas de coste marginal por descontaminar (CMD) y por daños producidos por la contaminación (CMC) se cortan, reflejando un volumen de descarga contaminante equivalente a OD. Este nivel puede ser alcanzado imponiendo estándares que prohíban niveles de descargas contaminantes superiores a OD, como ha sido el caso de las emanaciones de monóxido de carbono de los automóviles. Alternativamente, el gobierno puede fijar un impuesto pigouviano OT por unidad de descarga (impuesto sugerido por economista inglés A.C. Pigou para gravar a la industria contaminante en un monto equivalente al costo social que inflige a un determinado volumen de producción). Para niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales por descontaminar son menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos les resultaría más atractivo la reducción de la contaminación que pagar el impuesto. Para niveles de descarga menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la contaminación será mucho más oneroso que el impuesto, por ello encontraran más atractivo pagar el impuesto que reducir los volúmenes de descarga. Supóngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en que se reduce la descarga de contaminantes. Para volúmenes de descarga superiores a OD, se les pagaría a la empresa y a los particulares por reducir la contaminación una suma muy superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminación. Si los niveles de descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria suficiente para cubrir los costos involucrados en la reducción de las descargas contaminantes. Nuevamente, este tipo de política haría que tanto empresas como individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD. Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la práctica suelen presentar diversas consecuencias, las cuales acentúan las ventajas del uso de impuestos pigouvianos (pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios. El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragarían en forma colectiva el costo de combatir la contaminación, e individualmente, el costo de los dispositivos anticontaminantes no se reflejaría en el precio del producto. De allí, si bien es cierto que la fuente individual de contaminación se reduzca, podría ocurrir que el volumen total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir. Contrariamente, la utilización de impuestos pigouvianos (pagos) o regulaciones, aseguraría que el precio de los productos reflejará el verdadero costo social de la actividad contaminante y éste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo, supóngase que el gobierno haya acordado subsidiar la reducción de las emisiones contaminantes de los vehículos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria la que sufragara a las empresas automovilistas la instalación de dispositivos anticontaminantes, el costo de tales dispositivos no se reflejaría en el precio de los automóviles. De allí que los consumidores de automóviles no disminuirán sus compras en respuesta al control de las emisiones contaminantes. Contrasta con el uso de subsidios, la aplicación de medidas de regulación, las cuales provocaran un alza de los precios de los automóviles, ocasionando una disminución de sus ventas y como consecuencia, la reducción de los niveles globales de contaminación. Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehículos, seguramente producirían los mismos efectos que las regulaciones.

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

La asignación eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedería si se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada para el control de la contaminación. La selección entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun cuando, el argumento de la eficiencia económica se inclinaría en favor de los impuestos. En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminación recaería sobre los productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen posibilidades de trasladar una porción de los costos bajo la forma de precios más elevados. Además, si la empresa incumple con la regulación estaría sujeta al pago de una multa, que puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de contaminación al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la última es un pago por trasgresión a la ley, cuya reincidencia podría llevar al cierre de la actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley (11) . El uso de tasas o impuestos, haría recaer el peso de la reducción de la contaminación directamente sobre los productores de la contaminación, e indirectamente, sobre los usuarios del producto que tendrían que pagar precios altos y consumir menores cantidades. De otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, servirían para compensar las partes afectadas por la contaminación. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre la contaminación, lucen como los instrumentos de política más adecuados.

El nivel de las cargas

El análisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por daño y reducción de la contaminación eran conocidas e independientes del nivel de producción. En la práctica esta situación no suele ser así, por la dependencia de las funciones de los niveles de producción y por la dificultad de estimar las funciones que representen los costos por daños y reducción de la contaminación. El problema de la medición de los costos sociales, plantea situaciones que en la mayoría de las veces es resuelto de manera subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la índole y medida del daño causado. No existe manera científica de evaluar los costos de un derrame de petróleo que contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de mariscos, etc. No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicación del criterio de fijación de precios. Una de las más importantes se refiere al congestionamiento de carreteras (12)

El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de máxima circulación, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende incrementará el tiempo de viaje de todos los demás vehículos. El conductor marginal sólo considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el impacto que su viaje ejercerá en todos los demás conductores. Por consiguiente, el verdadero costo marginal o social es bastante más alto que el costo marginal privado de circulación por las autopistas en las horas pico. Estas consideraciones pueden ser observadas en la Figura 4-2 que se inserta en la siguiente página, donde la curva marcada por D señala la demanda de circulación de una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los demás. Obsérvese que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el número de vehículos por hora que podrían utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan más rápido aún, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite, tiempo, etc., para todos los demás. Si los conductores tienen en cuenta sólo sus costos

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

marginales privados, los viajes corresponderán a la distancia OV, pero si debieran pagar una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se harían menos viajes, según la distancia OV*, y la autopista estaría menos congestionada.

Figura 4-2: Utilización óptima de las autopistas

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES marginales privados, los viajes corresponderán a la distancia OV , pero si debieran

El tráfico, no sólo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no deja de ser un serio problema (13) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recursos:

construcción de gigantescos estacionamientos; mejoría al sistema colectivo de transporte; políticas disuasivas del uso del automóvil: multas, campañas publicitarias, etc. El uso de peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemática de los ciudadanos, mientras tanto, continúan entrando por allí 900.000 carros particulares. El problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces más rápido que las personas. En Tokio, el tráfico es relativamente fluido, con excepción de los días lluviosos. La solución a la que llegaron las autoridades niponas fue por demás muy drástica: sin estacionamiento, no hay matrícula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni de la contaminación por monóxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al tránsito, han contribuido a mejorar la situación.

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

NOTAS AL CAPÍTULO IV

(1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres

1922.

(2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New York

1980.

pp. 39-41

(3) MANKIW, N. Gregory, Principios de Economía. Ed. Mc Graw Hill, 1 ed. Madrid

1998.

pp. 198-201

(4) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Op. cit p. 13

(5) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A. 1980. p.

248

(6) Ibíd. pp. 460-462 (7) Ibíd. (8) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petróleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco. N° 7, enero 1982. pp. 247-262 (9) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. (10) Ibíd. (11) VICTOR, Peter, Economía de la Polución Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N° 7. Barcelona 1974. p. 50 (12) DUE, John. et al., Op. cit. (13) Agobiados por el Tráfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C

V

PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS (1)

El mercado también puede fracasar en la asignación eficiente de recursos porque no se alcanzan las condiciones de competencia perfecta. La participación de un productor

en el mercado puede ser suficiente como para que el precio al que maximiza sus ganancias no sea igual al costo marginal y no se cumplan las condiciones de la optimalidad de Pareto. Esta situación puede obedecer a tres causas:

  • 1.- La dimensión eficiente de la empresa puede ser tan grande, en relación al mercado, que ella sola forme un monopolio natural.

    • 2.- El mercado puede obedecer a una estructura oligopólica y

      • 3.- Puede existir una gran cantidad de vendedores, pero cada uno tiene fuerza

suficiente como para influenciar sobre el precio (competencia monopolística). Concentraremos pues la atención sobre estos tipos de organización industrial y las prácticas de fijación de precios que surjan de situaciones de monopolios naturales y de mercados imperfectos. En los casos de situaciones monopólicas el precio supera al costo marginal, violando una de las condiciones básicas de la optimalidad de Pareto; la producción es menor y los precios superiores que en el modelo de competencia perfecta. Por lo tanto, en caso de existir poder monopólico, es deseable la intervención del gobierno para incrementar la eficiencia en la utilización de los recursos. La forma de intervención puede variar: El gobierno puede disminuir el poder de los monopolios mediante leyes antimonopolios (2) , o puede regular los precios de las empresas privadas (Decreto N° 2.092 dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos publicado en Gaceta Oficial N° 6.202, Extraordinario del 8 de noviembre de 2015, cuyos más recientes antecedentes se encuentran en la Ley de Costos y Precios Justos, G.O. N° 39.715, de fecha 18 Julio de 2011 y la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios, creada a finales del gobierno de Luis Herrera 1979-1984). En determinadas circunstancias, el Estado puede tomar a su cargo ciertas actividades productivas (nacionalización), como lo hace con los bienes públicos o cuando se presentan externalidades. En Venezuela el gobierno desde el año 2007, por razones estratégicas (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Art. 302), ha expropiado y nacionalizado empresas del sector petrolero, eléctrico, telefónico, siderúrgico, alimenticio, agroindustria, turístico, construcción, etc. Como la producción de los monopolios naturales es divisible, puede atribuírsele individualmente a los individuos, y venderla a los usuarios, en vez de distribuirla gratis y financiarla con impuestos. Sin embargo el problema es algo complicado para el gobierno, ya que una vez que el precio ha sido establecido, éste divergirá del costo marginal porque existe competencia imperfecta en el mercado privado. En consecuencia, el problema para el gobierno no sólo consiste en el precio a fijar en los monopolios naturales, sino, de una manera general, determinar la relación adecuada entre los precios y costos marginales en las actividades controladas por el Estado, dadas, las imperfecciones del mercado. En una primera sección expondremos el sistema de precios y tarifas, y sus posibles áreas de aplicación. La sección siguiente, tratará sobre casos en los cuales la política de precios debería aplicarse, adicionalmente, se expondrán los problemas planteados por la competencia imperfecta y la manera como las políticas de precio del gobierno deben tomar en cuenta estas imperfecciones y distorsiones.

EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS

Como ya hemos señalado, los denominados bienes públicos no pueden ser vendidos, ya que su carácter de indivisibilidad y de no rivalidad en el consumo, hacen

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

imposible que alguien pudiere ser excluido de los beneficios que brindan estos servicios. Pero, muchos servicios gubernamentales no son bienes públicos de forma pura. Los servicios de educación, agua y alcantarillado, energía eléctrica, teléfonos, transporte público, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quiénes los adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio público que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicación de una tarifa es el de exclusión: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad, de los beneficios del servicio si la persona no está dispuesta a pagar por él.

Ventajas del sistema de precios

La utilización del sistema de precios o tarifas puede proporcionar significativas ventajas frente al uso de impuestos, tanto en lo que respecta a la asignación de recursos como en términos de equidad.

Asignación de recursos

Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de asignar recursos son:

  • 1.- El sistema de precios ajusta en forma automática la producción, a los diferentes niveles de precios. El proceso político puede producir graves fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de la sociedad.

    • 2.- Si la demanda del servicio público es muy elástica, el sistema de precios prevendría de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de los servicios de agua y electricidad, cuyas tarifas corrigen cualquier despilfarro en su utilización.

      • 3.- El carácter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios (voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de consumidores y productores.

No obstante, no deberíamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones que resultan de la aplicación del sistema de precios:

  • 1.- Los costos de recaudación. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un bien privado, ocasiona algún costo de recaudación. El cobro del servicio eléctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura, facturación, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicación de vendedores de boletos, molinetes, máquinas expendedoras de boletos automáticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de recaudación como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados. Pero los costos de recaudación por el pago de tasas de peaje por la utilización de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos específicos (e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los elevados costos de recaudación del sistema de precios.

    • 2.- Otra restricción que suele provocar el pago de tarifas es la pérdida significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy elástica.

Equidad

Es ampliamente justificable desde un punto de vista de equidad que si los beneficios recibidos de un servicio gubernamental pueden ser identificados individualmente, entonces debería pagarse un precio por su uso o disfrute. No obstante, no se considera conveniente proveer ciertos servicios sobre la base de pague para que pueda disfrutar, en razón de consideraciones sobre la concentración del ingreso y el deseo de la sociedad de

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

que todas las personas reciban los servicios como una cuestión de principio. Esto suele ser cierto en actividades como los parques públicos o la parte de la educación que puede ser financiada por impuestos generales.

POLITICAS DE ASIGNACION DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS

El gobierno tiene otras maneras distintas a la provisión de bienes públicos y al control de las externalidades, para ejercer una decidida influencia sobre la asignación de recursos. El control de la actividad productiva o su regulación por el Estado suelen ser medidas que se emplean para asegurar una eficiente asignación de recursos en sectores como los servicios públicos: electricidad, agua, transporte, etc. El objetivo de esta sección es precisamente analizar, cuál seria la actitud gubernamental, frente aquellas industrias que en razón de la tecnología empleada, actúan con rendimientos crecientes (costes decrecientes) de producción, lo que haría ineficiente la competencia de precios entre las empresas. De otro lado, la siguente parte de la sección, será consagrada al análisis de situaciones de mercado en las cuales es imposible alcanzar una primera mejor solución de equilibrio o economía nirvana, lo que conllevaría a otra opción, ineficiente en el sentido paretiano, pero lo más cercana posible al óptimo a la cual se le denomina segunda mejor solución de equilibrio.

La regulación de precios en los monopolios naturales

En el capítulo precedente al hablar de la externalidades pecuniarias del tipo que producían economías, tuvimos ocasión de tratar el caso planteado por los monopolios naturales. El problema con ellos surge, porque la empresa está sujeta a economías de escala lo suficientemente elevadas, como para que su coste medio se reduzca una vez alcanzada el nivel óptimo de producción. La Figura 5-1 que se introduce en la siguiente página ilustra el problema planteado. La curva de demanda D corta a la curva de coste medio total (cmt) en su parte descendente. En tal circunstancia el principio de eficiencia dictamina que un solo productor es suficiente. Si la situación del monopolista no fuere regulada de alguna manera, la empresa produciría Qm cantidades, donde el costo marginal (cm) y el ingreso marginal (im) se cortan, resultando un precio Pm. Los beneficios del monopolista serian el área PmABC. Esta solución es inaceptable desde dos puntos de vista: Primero, viola una de las condiciones básicas de la eficiencia económica descrita en el capítulo dos, en la cual el precio debe ser igual al costo marginal para que la asignación de recursos sea eficiente. Segundo, lo que es tal vez más importante, un poder monopólico no regulado es inaceptable desde el punto de vista ético (tiene excesivas ganancias). Por consiguiente, por razones tanto de eficiencia como de equidad, si una empresa configura un monopolio natural, sus actividades deben regularse o el gobierno debe hacerse cargo de la producción. Sea cual fuere la decisión, el gobierno debe hacer frente al problema de fijar el precio de venta del bien. El gobierno tiene cuatro alternativas: Precio igual al costo marginal, precio igual al costo medio o precio igual a un nivel que los relacione inversamente con la elasticidad de la demanda y tarifa de dos partes.

Precio igual al coste medio

En este caso la empresa cobraría un precio igual a P* y tendría una producción equivalente a Q*. Esta solución hará que la empresa no tuviera ni pérdidas ni ganancias, ofreciendo cierto atractivo. No habría poder monopólico sobre el consumidor y la empresa seria autosuficiente, es decir no requeriría de subsidios. Sin embargo como el precio no es igual al costo marginal, se violaría una de las condiciones básicas requeridas por la eficiencia económica.

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

Figura 5-1: Niveles alternativos de producción monopolista

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS Figura 5-1: Niveles alternativos de producción monopolista Precio igual al

Precio igual al costo marginal

Si la situación del mercado es de competencia perfecta en el resto de los sectores de la economía, la eficiencia económica implica que el precio sea igual al costo marginal en el monopolio natural. El precio cobrado por la empresa seria P' y la cantidad producida Q'. Pero como en este caso el precio está por debajo del costo medio, la empresa experimentaría una pérdida igual a C'EFP'. Por lo tanto si se obliga a la empresa a cobrar un precio igual al costo marginal, ella debe ser subsidiada. En un contexto en que sean posibles los subsidios o transferencias de suma global, que mantengan inalteradas las tasas marginales de sustitución y transformación, la solución óptima consiste en cobrar un precio igual al costo marginal y cubrir cualquiera pérdida por medio de rentas provenientes de impuestos de suma global- impuestos de capitación (por cabeza), altamente injustos ya que se pagan independientemente de la condición económica de la persona-. Las condiciones marginales de eficiencia serán satisfechas en toda la economía, y se lograrán las condiciones de optimalidad de Pareto; sin embargo, esta solución no está exenta de críticas, ya que los impuestos de suma global son inviables. De otra parte, la equidad requiere, de acuerdo al principio del beneficio recibido, que los consumidores de un servicio público paguen por él. No sería justo que otros, que no reciben sus beneficios paguen también (3) . En consecuencia, el déficit tendría que ser financiado con impuestos a la renta o al consumo (sisas), con los consiguientes efectos de presión excedente que éstos crean.

Tarifa de dos partes

Esta solución contempla la fijación de una tarifa compuesta de dos partes. La primera o parte fija, incluye un cargo por concepto del uso del servicio, algo equivalente a los costos fijos del servicio que se presta. La otra parte, variable, es equivalente al costo marginal incurrido por cada unidad adicional del servicio consumido. En ésta solución propuesta, el costo fijo o déficit del servicio es repartido entre cada uno de los usuarios, por lo tanto el déficit se financia entre todos los usuarios. Posteriormente se cargará a cada usuario un precio equivalente al costo marginal por cada unidad adicional del servicio. La solución propuesta por éste método para el financiamiento del déficit no ocasiona las

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

distorsiones que provocaría un impuesto a los consumidores del servicio, a quines se les ofrecen incentivos por utilizar eficientemente el servicio público. Este tipo de tarifa de dos parte es frecuentemente utilizada por las compañías de electricidad, telefónicas y de agua. Sin embargo, este método no está libre de objeciones. La fijación de la parte fija de la tarifa podría ser tan alta que algunos usuarios no llegasen a alcanzar el nivel del consumo eficiente del servicio. Otro problema, distinto de la eficiencia, incurre que tanto ricos como pobres paguen por igual la parte fija de la tarifa, lo cual a los ojos de la sociedad no es deseable desde el punto de vista de la justicia social redistributiva.

Precio relacionado con la elasticidad de la demanda

Si el gobierno fracasa en su intento de establecer impuestos neutrales para financiar las pérdidas resultantes de una fijación de precios igual al costo marginal en los monopolios naturales, la política óptima se basará cobrando un precio superior a los costos marginales en una cantidad relacionada inversamente con la elasticidad de la demanda (Regla de Ramsey). Mientras más elástica sea la demanda del bien producido por la empresa pública, más pequeñas deben ser las diferencias entre el precio establecido y el

costo marginal. Si por el contrario la demanda del servicio es inelástica, entonces más grandes podrán ser las diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se justifica en términos del superávit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en caso de demandas inelásticas que en demandas elásticas. Por consiguiente, cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal. En conclusión, fijando un precio por encima del coste marginal, si bien se pierde algo de eficiencia, alguna porción de equidad se gana. Así, el método del coste medio ha sido escogido tanto para las empresas públicas como privadas en la prestación de servicios públicos. Si bien es cierto que este método conduce a una asignación ineficiente de recursos, tiene como virtud de ser simple y cumple cabalmente con el principio del

beneficio recibido

La regulación de precios en los mercados imperfectos: La Teoría del Segundo Mejor

Los mercados no sólo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino que el tamaño eficiente de las empresas hace que sólo un pequeño número de ellas actúen en el mercado (oligopolios). Esta situación, lamentablemente, es típica en la gran mayoría de los países. Por lo tanto, difícilmente se podrán alcanzar las condiciones marginales que requiere el óptimo de Pareto, ya que las empresas fijarán precios que superaran los costos marginales. Ante este panorama. ¿Deben las autoridades públicas fijar condiciones de precio igual al costo marginal en el sector controlado por el Estado, a sabiendas que en otros sectores de la economía los precios pueden no ser iguales a los costos marginales? La respuesta a esta pregunta, generalmente negativa, fue discutida explícitamente en el celebrado artículo de Lipsey y Lancaster (1956-57). Los autores definieron en aquella oportunidad el marco teórico regulatorio de la intervención pública en las empresas nacionalizadas o controladas por el Estado, sin embargo hoy día cobra especial importancia teórica en el comercio internacional, cuando se trata de políticas comerciales (impuestos, subsidios, restricciones cualitativas y cuantitativas) que favorezcan el libre comercio o la protección de la economía.

El trabajo de Lipsey y Lancaster fue preguntarse ¿qué pasaría si en la mayoría de las industrias el precio difiere del costo marginal, bastaría igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignación eficiente de recursos y mantener el Óptimo de Pareto? La conclusión a que llegaron estos autores fue que de hacerlo, el bienestar de la sociedad podría disminuir en lugar de aumentar. Veamos esto mediante el siguiente ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es utilizado en la generación de electricidad (termoeléctrica). Supongamos además, que existen otras fuentes energéticas competitivas como la energía nuclear, la cual, su generación produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos externos no pueden, fácilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula responsabilidad de las

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, éstas, no toman en cuenta el costo social resultante de la generación de energía nuclear, lo que acarrea un excesivo uso de la energía termoeléctrica (más barata), más allá de los límites tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios marginales sociales. Pensemos ahora que el gobierno, como medida de preservar el ambiente, decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fósiles, corrigiendo de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las externalidades negativas (contaminación, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta política, seguramente declinará el consumo de combustibles fósiles, hasta aquel punto en que el costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reducción del daño ocasionado por un menor consumo de combustible fósil. Sin embargo - aquí yace el aporte de Lipsey y Lancaster - la reducción en el consumo de combustibles, implicará una mayor generación de energía nuclear. El aumento relativo de precio del combustible fósil con respecto al combustible nuclear, por incidencia del impuesto, trasladará la demanda de este último hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedáneos. El incremento en el consumo del combustible nuclear sólo empeorará las cosas, ya que cada unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios sociales que comporta. Dependiendo de cuán grande sea la diferencia entre costos y beneficios marginales sociales, la pérdida de bienestar ocasionada por el mercado del combustible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de combustible fósil (4) . Esta es la famosa teoría del segundo mejor, y según la cual, si un precio se aleja del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces, los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. En una economía de mercado libre de imperfecciones o distorsiones (fallos de mercado), la intervención del Estado sería innecesaria, más aún podría ser perjudicial, ya que el laissez-faire se encargaría del ajuste automático de las divergencias entre valoraciones privadas y sociales. Esta situación sería responsable de lo que llamaríamos primer mejor equilibrio o economía nirvana. Ahora bien, como la realidad es bastante distinta debido a los llamados fallos de mercado, alcanzar ese primer equilibrio sería más que imposible; por lo tanto la acción del Estado debería estar dirigida a la búsqueda de soluciones que la acerquen lo más posible al óptimo, es decir a una situación menos mala, alcanzando de esta manera una posición de bienestar social inferior con relación a aquella que solo fuese teóricamente realizable; a esta nueva situación, menos eficiente al logrado en una economía nirvana la podríamos llamar segundo mejor equilibrio. En un mundo dominado por la competencia imperfecta, no hay garantías que al eliminar las imperfecciones del mercado (monopolios, externalidades, impuestos o regulaciones), convergeríamos a un mercado más eficiente. De tal manera, si se suprimen por ejemplo las regulaciones y se aumenta la competencia, podría aumentar o disminuir el bienestar de los consumidores, pero de ello no hay garantías. La teoría del segundo mejor, contiene gran dosis de realismo, que compensa la falta de reglas o directrices claras de actuación del Estado, originadas por restricciones de carácter institucional, insuficiencia de información, errores de interpretación del interés general, etc.

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

NOTAS AL CAPÍTULO V

(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the Public Sector. Ed.Irwin, 7 ed. Illinois, USA. 1981. pp.85-107 (2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue aprobada por el Congreso el 30-12-1990 y derogada por el Decreto Ley Nº 1415, Ley Antimonopolio, el 18 Noviembre de 2014, GO Extraordinaria Nº 6151. Constitución de la República Bolivariana 1999 (Art. 299) (3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339 (4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best. Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32 - BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS. 2 ed. Ed. Little Brown and Co. Boston 1984 pp. 176-177 - SURANOVIC, Steve. Policy and Theory of International Trade. Ed. FlatWorld 2012. Chapter 9: Trade Polices with Market Imperfections and Distortions. Section 9.2 The Second Best Theory.

VI

EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

El análisis costo-beneficio, en sentido técnico, implica la investigación sobre la conveniencia económica y social de un proyecto de inversión del gobierno -con rentabilidad a largo plazo- en función de los análisis de costos y beneficios durante la toda la vida económica de la inversión. El análisis costo-beneficio intenta tomar en cuenta todas las utilidades y costos, directos e indirectos, tangibles e intangibles y evaluar sus distintas alternativas, con miras a una asignación eficiente de recursos mediante la maximización de los beneficios sociales netos. Este análisis se desarrolló primero en el campo de los recursos hídricos, luego fue progresivamente aplicado a otros campos de la inversión pública, especialmente a proyectos físicos. Hoy en día se utiliza en casi todas las formas de inversión gubernamental: educación, investigación y desarrollo, carreteras y puentes, irrigación, programas de prevención de enfermedades, etc. También al análisis costo-beneficio puede ser útil para el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad privada del proyecto no refleja su rentabilidad social; esto es, en aquellas economías donde los precios de mercado no representan las valoraciones marginales sociales. El caso más obvio de la incapacidad de la rentabilidad privada para reflejar las valoraciones marginales sociales lo constituye la existencia de los llamados bienes públicos y las externalidades.

BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACION, VALORACION Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS (1,2)

La valoración de los beneficios y costos sociales de un proyecto gubernamental es un asunto más complicado que el caso de un proyecto privado, esto, porque los beneficios y costos sociales bien pudieran no ser reflejados en los precios de mercado.

Tipos de beneficios y costos

La determinación de los beneficios y los costos implica como cuestión principal: ¿qué beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categorías de beneficios y costos:

Reales y pecuniarios Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales de un determinado proyecto público. Reflejan el incremento de bienestar de la sociedad, como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los recursos.

Beneficios

y

Costos

Directos Reales Indirectos Pecuniarios
Directos
Reales
Indirectos
Pecuniarios
Tangibles Intangibles Tangibles Intangibles
Tangibles
Intangibles
Tangibles
Intangibles

Los costos reales de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos destinados a su realización, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la suma que se pagaría por ellos si se destinaran a otros fines.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economía a la provisión del servicio público y a la modificación del patrón de demanda de los factores. Como resultado, ganancias o pérdidas que experimentan algunos individuos, son a menudo compensadas por pérdidas o ganancias que sufren otros miembros de la sociedad. Así tenemos que, la construcción de una carretera ocasiona un alza en los niveles de salarios de aquellos obreros más especializados, en la medida en que se demanda más de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para pagar la inversión de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisión de otros servicios y pérdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podríamos citar otros ejemplos de beneficios pecuniarios: la construcción de un sistema de tránsito rápido aumentará los volúmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, así como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son sólo pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterráneo y reducen los ingresos y valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la producción agrícola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de maquinaria agrícola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrícolas. Tales cambios pecuniarios no reflejan ganancias o pérdidas netas para la sociedad porque ellos son sincronizadamente compensados por pérdidas y ganancias. En consecuencia los cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluación, cosa que no ocurre con los reales.

Tipos de beneficios y costos reales

Los beneficios y costos reales, tal como anotamos más arriba forman parte del proceso de evaluación del análisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos.

Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los beneficios y costos directos están íntimamente relacionados con el propósito básico del proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos abarcan los de capital, operación y mantenimiento a través de los años. Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Resulta muy atractivo incluir en los beneficios de un proyecto los llamados beneficios indirectos que éste provoca, aunque hay que ser muy prudentes a la hora de su inclusión, como veremos más adelante. Así, por ejemplo la construcción de una autopista produce beneficios directos como la reducción de los costos de transporte a particulares y empresas. De igual manera, concomitantemente podrían darse beneficios indirectos de carácter pecuniario (externalidades) como: incrementos de las ventas de restaurantes, hoteles, estaciones de gasolina, etc., lo cual a su vez incidiría en el aumento de suministro de alimentos locales, accesorios de hotelería y producción de gasolina; pero, también, es probable que se sea muy benevolente al incluir solo los beneficios indirectos e ignorar que también el proyecto podría ocasionar pérdidas como la del transporte por ferrocarril, el aumento del precio de la gasolina por aumento de la demanda, la mayor contaminación del aire a causa del mayor tránsito de automóviles, agravación del congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, se dificulte el desenvolvimiento del transporte público, lo que, quizás amerite un programa de subsidios para asegurar su funcionamiento que cubran las pérdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran querido seguir utilizando esa forma de transporte (criterio Hicks- Kaldor) etc. De otro lado, surge como posible inconveniente que algunos beneficios indirectos sean meras transferencias entre sectores, por ejemplo el aumento del precio de la gasolina perjudica a consumidores, pero beneficia a productores.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Podríamos citar otros ejemplos ilustrativos de los llamados beneficios indirectos, como una nueva línea de transporte rápido que produce beneficios directos a quienes la usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestión para aquellos que entonces viajarán por vías menos transitadas. De igual manera un proyecto de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energía, riego y control de la erosión. Un programa educativo puede beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso instrumento de movilidad social para el individuo, pero también reduce los costos para combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podríamos identificar los costos indirectos: la pérdida de la fauna silvestre, la desviación de las aguas, etc. En todos estos casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluación del proyecto, aunque en la práctica sólo los beneficios y costos indirectos más relevantes deberían ser parte del proyecto, ya que su exhaustiva enumeración e incorporación Reacción en cadena de beneficios. Richard Tresh. Public Finance: A Normative Theory 1981-, sin ninguna duda, haría factible cualquier alternativa de inversión.

Tangible e intangibles. El término tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no pueden serlo. Caen dentro de la categoría de los intangibles los bienes públicos. Por ejemplo, el embellecimiento de un área como resultado de un proyecto de riego es un beneficio intangible, no siéndolo el incremento de la producción agrícola, el cual es considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio intangible de un proyecto de riego, la disminución del éxodo campesino; en un proyecto educativo, el prestigio académico y el nivel educativo de un electorado; el prestigio nacional que proporciona al país su programa espacial, o la emoción que brinda la belleza escénica de un parque nacional, etc. En cualquier caso, aún cuando existen dificultades de valoración, beneficios y costos intangibles deben ser tomados en cuenta en el análisis.

Medición de beneficios y costos

La valoración de los beneficios y los costos de un proyecto gubernamental es un asunto más complicado que el caso de un proyecto privado. El problema de la medición se simplificaría si todos los valores pudieran ser tratados en términos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos sociales son frecuentemente intangibles, y aún cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, se necesitaría de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regímenes de competencia perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas, distorsiones impositivas, etc. Existen varias vías de valoración de los beneficios y los costos de un proyecto público.

Valoración de los intangibles

Tal como hemos expresado más arriba, esta es una de las grandes dificultades con que tropieza el análisis costo-beneficio. Cómo medimos los beneficios que resultan de un proyecto educativo, como por ejemplo, una vida más plena y enriquecida, o los beneficios para el proceso democrático de un electorado más culto y preparado. O la cantidad que una persona está dispuesta a pagar por pasar un día pescando a orilla de un lago, o, acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del mismo modo, cómo calcularíamos los costos por la destrucción de la fauna silvestre, o el daño que ocasiona una autopista al paisaje silvestre. Cuando los beneficios y costos intangibles están involucrados estamos ante el mismo problema de la determinación y financiación de los bienes públicos. Sólo el proceso político puede determinar la cantidad y el precio que estaría dispuesto a pagar la sociedad por su provisión.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Debemos estar claro que el análisis costo-beneficio no sustituye al proceso político y su aplicación es para seleccionar proyectos públicos alternativos cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles. Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigación sobre el cáncer, con la consiguiente

reducción del sufrimiento, ¿cómo podría ser valorado tal beneficio? ¿Cómo podría ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en autopistas; y de la prevención del crimen? ¿Cómo podría ser monetizado el prestigio nacional e internacional que proporciona al pueblo y gobierno de cualquier país desarrollado su programa espacial, o la emoción que brinda un parque nacional? Son ejemplos de beneficios difíciles de valorar. ¿De qué manera se podría hacerle frente a estas dificultades de evaluación de los intangibles?. En algunos casos, los economistas han encontrado métodos indirectos de evaluación de las partidas de intangibles (bienes no transables) que proporcionan una solución más o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable ingenuidad. En una sección ulterior haremos un análisis más profundo de esta cuestión.

  • 1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminución del flete por transporte terrestre. La reducción de las tarifas de flete serviría para estimar los beneficios de la autopista.

    • 2.- Mejoramiento de las autopistas, podría a su vez reducir los costos de transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar a dudas podría ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El valor del tiempo personal podría ser calculado sobre la base de precios diferenciales, correspondientes a la utilización de diferentes sistemas de transporte con diferentes tiempos de viaje.

      • 3.- Un programa escolar orientado a reducir la deserción escolar, puede ser reflejado a través de la reducción de los índices de la delincuencia juvenil y en un ahorro de costos por aplicación de la ley. Otros beneficios podrían ser estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor adiestramiento.

        • 4.- Un programa de salud puede ser evaluado por la reducción de la tasa de mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podrían ser medidos por el ahorro que se obtendría al evitar perder los ingresos monetarios de las personas salvadas.

5.- Un programa de reducción de la contaminación sónica en un aeropuerto, podría ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los alrededores. 6.- Una represa para riego suministrará cierta cantidad de agua, que permitirá regar y cultivar un determinado número de hectáreas, el aumento en rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en función de precios esperados.

Precios sombra

Como ya hemos visto en el capítulo II dedicado al modelo del equilibrio general de un mercado perfectamente competitivo, los precios de los bienes reflejan simultáneamente los costos marginales sociales de sus producciones, y las valoraciones marginales para sus consumidores, sólo si se satisfacen una serie de condiciones. Ahora bien, el mundo real tiene muchas imperfecciones (fracaso del mercado) como monopolios, externalidades, bienes públicos, etc. que impiden que los precios reflejen los costos y beneficios marginales sociales. La utilización de instrumentos alternativos de medición de los costos y beneficios sociales, implica nuevos y mayores problemas de los que intenta resolver. Por ello es opinión de muchos economistas que a pesar de la existencia de tales imperfecciones, los precios de mercado deberían ser utilizados como referencia en la valoración de los beneficios y costos sociales.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

Precios de mercado ajustados. El precio sombra de un bien es el encubierto costo marginal social. Aunque los precios de mercado divergen de los precios sombra, en algunos casos los precios de mercado pueden ser empleados para estimar los precios sombra. Veamos los siguientes casos Aún cuando podamos valorar la producción y los insumos a precios de mercado, éstos pueden aún no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales, por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarán los valores sociales. Veamos esto, si el gobierno adquiere insumos para la construcción de un proyecto, el precio de mercado puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aquí es necesario efectuar ajustes porque los precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberían ser depurados al computar los costos de un proyecto.

Monopolio. Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con una conducta monopólica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio, diferirán de los correspondientes a un mercado competitivo (precio distinto del costo marginal). En este caso, los precios de la producción no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los precios. El que se use el precio de mercado o el costo marginal de producción como valor del insumo en el proyecto público, dependerá del impacto que tendrá la compra del insumo en el mercado. Si la producción del insumo aumentase exactamente en la cantidad que demandare el proyecto público entonces, la valoración utilizada sería al costo marginal de producción del insumo o el costo de oportunidad social de los recursos utilizados en la producción adicional. Más si por el contrario no hubiere producción adicional del insumo, y la demanda del proyecto gubernamental se satisficiera a costa del sacrificio de los consumidores privados, se valoraría la demanda del insumo al precio de mercado pagado por dichos consumidores. Podría ofrecerse también alguna solución intermedia: el promedio del precio y costo marginal.

Impuestos. Si la producción del insumo está gravada por un impuesto a las ventas, el precio recibido por el productor del insumo es inferior al precio pagado por el demandante (proyecto público), esto en virtud de la porción del precio de venta que va al Fisco. ¿Qué precio debería el gobierno utilizar para calcular sus costos: el precio del productor o el precio del comprador? Una solución similar al caso anterior podría emplearse, dependiendo si habría o no producción adicional.

Desempleo de los recursos productivos. Como toda herramienta microeconómica, el análisis costo- beneficio asume el