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Planeacion Estatal y Presupuesto Publico
Planeacion Estatal y Presupuesto Publico
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Notas de Pie de Pgina
[1] Al hablar de decisiones econmicas racionales se est haciendo referencia a
la ponderacin entre las necesidades y el empleo de los recursos con el fin de
satisfacer una necesidad al solventar otra
Novick defina un programa como la suma de las gestiones o actividades
interdependiente que entran en la consecucin de un objetivo
especficoNOVICK, D.J. El presupuesto Por programas: los conceptos de
sistemas en que se basa y la difusin internacional en: Hacienda Pblica
Espaola, nm. 11, 1971.
CAPITULO III
EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
A. ANTECEDENTES Y ORIGEN
Es necesario, antes de entrar a ver el presupuesto por programas, conocer cul
ha sido su origen y antecedentes; por ello esta primera parte se centrar en
dicha labor.
El antecedente inmediato del presupuesto por programas es el presupuesto
americano. Antes de 1921 no exista el presupuesto como tal, es decir, no
haba ni siquiera sistema presupuestarlo. En sus inicios, el presupuesto por
programas se confunde con el presupuesto de ejecucin.
El presidente Taft conform una comisin en 1910 para remediar la situacin
de inexistencia de presupuesto. La comisin entrega su informe en 1912 y
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Notas de Pie de Pgina
[2] LOZANO IRUESTE, Op. Cit.
[3] Los programas finales son aquellos que contribuyen a la consecucin de un
fin ltimo
[4] Los programas intermedios son los que contribuyen a la ejecucin de los
programas finales. bien sea en un futuro prximo o lejano.
F. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS EN EL PANORAMA NACIONAL
En el desarrollo histrico de la elaboracin del presupuesto en Colombia
siempre se contempl la necesidad de desarrollar mtodos que permitieran la
vinculacin directa de la planeacin con los instrumentos financieros. El uso de
metodologas presupuestales de tipo incremental o repetitivo que se limitaban
a proyectar gastos e ingresos y manifestaban la inercia del Estado no permita
que los planes y programas se enunciaran en el presupuesto. De all surgi la
necesidad de implementar metodologas como el presupuesto por programas,
con el fin de imprimir al proceso presupuestal un mayor grado de racionalidad,
adems de permitir a los entes territoriales afianzar su participacin.
El rgimen presupuestal anterior a la Ley 38 de 1989 recoga el principio del
presupuesto por planes y programas. Al incluir este concepto y centrar la
atencin en la productividad del gasto pblico se convirti en el puente que
una la planeacin y el presupuesto. En efecto, el Decreto 294 de 1973 recoga
el principio del presupuesto por planes y programas. Los primeros intentos por
adoptar el presupuesto por programas se realizaron en Colombia en los aos
sesenta. Sin embargo, los elementos constitutivos de este tipo de
presupuestos se fueron diluyendo hasta el Estatuto Orgnico de 1973,
mandato legal que no se tradujo en una mejora sustancial en este campo.
Al fracaso de la experiencia del presupuesto por programas en la dcada de los
aos setenta y ochenta confluyeron varios factores. Uno de los ms
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Notas de Pie de Pgina
[5] ANSHEN, Melvin, The Program Budget in 0peration, en: NOVICK, OP.
cit., pgs, 355 y ss.
unidades
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Notas de Pie de Pgina
[6] MARTNER, G., Op. cit., pg. 348.
CAPITULO V
MARCO HISTRICO DEL PRESUPUESTO EN COLOMBIA
A. INTRODUCCIN
En este captulo se presenta una resea de los aspectos ms importantes del
presupuesto en Colombia. En un principio se centra en el siglo XX, pero como
muchas de las instituciones que con l se relacionan tienen su origen en el
siglo pasado, se har una breve referencia al respecto.
En materia de finanzas pblicas podemos identificar claramente tres grandes
etapas en la edad moderna. La primera de ellas es el laisseferismo, con una
duracin de ms o menos un siglo; posteriormente viene la etapa de
intervensionismo moderado comprendida entre los aos 1870 a 1930. Con la
gran depresin de 1929 la generalidad de los pases acogen el esquema de
intervencionismo de corte keynesiano. Hoy en da en muchos pases
predominan las tendencias neoliberales y mundialmente se est pregonando la
globalizacin econmica, as como la integracin internacional para asumir los
retos del nuevo siglo.
B. EL CASO COLOMBIANO
En Colombia, luego de la independencia de Espaa, se rompe con la trayectoria
seguida durante la poca de la colonia. Mediante la Constitucin de
Cundinamarca de 1812 se consagra el principio de intervencin y vigilancia de
la ciudadana con respecto a la gestin fiscal, y se atribuye al Congreso la
facultad de expedir el presupuesto. En este mismo sentido, se haca referencia
en las constituciones de Antioquia de 1812 y 1815, y de Tunja y de Cartagena,
de 1811 y 1812 respectivamente.
El legado dejado por las constituciones y leyes del siglo pasado es su espritu
democrtico y representativo, as corno una serie de principios que se fueron
forjando hasta 1923, entre los cuales merecen mencin los siguientes:
Restablecimiento del patrn oro como medida del cambio comn a todas
las naciones.
Con base en las recomendaciones de la misin, se expide la Ley 34 de 1923 y
se reitera el principio restrictivo del presupuesto, el cual consiste en que no se
pueden efectuar gastos, ni percibirse ingresos, que no se encuentren previstos
en la ley anual del presupuesto. Con ello se buscaba poner en orden las
finanzas pblicas y volverlas previsibles, planificadas y ciertas, tanto para el
sector pblico como para el privado, y que el gobierno calculara el monto de
sus ingresos y egresos para el ejercicio fiscal. Esta ley prevea que los ingresos
en el presupuesto no podan exceder al promedio de cada una de las rentas
durante los tres ltimos meses.
La preocupacin de la misin y del legislador era reducir y eliminar, de ser
posible, la discrecionalidad fiscal del gobierno. En la preparacin y ejecucin
del presupuesto no se poda acudir en caso de dficit presupuestal al crdito de
la Banca Central, ya que esto afectaba la estabilidad de la moneda y la
economa.
Con la consagracin del principio del equilibrio presupuestal y el de la fuerza
restrictiva del presupuesto desaparece prcticamente la poltica fiscal
deficitaria o anticclica. Estos principios permanecieron inalterados por muchos
aos.
La crisis de 1930 permiti observar las limitaciones del mecanismo de clculo
de la rentas, mecanismo que era vlido para las pocas de apogeo, pero no as
cuando se presentaban recesiones o un repentino crecimiento, con lo cual poco
a poco desapareci el principio del equilibrio presupuesta] hasta estar ausente
en la legislacin vigente. Con respecto a la fuerza restrictiva, los gobiernos han
tendido a subestimar el nivel de ingresos, para poder hacer posteriores
adiciones al presupuesto, con lo cual se modifica el presupuesto original. ya
que la intencin gubernamental es disponer de flexibilidad para atender
eventualidades y expectativas presupuestales de los ejecutores y destinatarios
del gasto. Esta prctica se convirti en una costumbre legislativa tolerada en el
pas.
La Misin Kemmerer formul recomendaciones librecambistas y centralistas e
igualmente aconsejo el fortalecimiento de la rama ejecutiva; por otra parte, se
recomend la adopcin de la facultad restrictiva del ejecutivo en la iniciativa
presupuestal, para reducir as la injerencia del legislativo, por lo cual ,se
prohibi que mediante ley el Congreso aumentara o disminuyera gastos
diferentes de los incluidos por el Gobierno en el proyecto inicial (sugerencia
que no oper, pero que dej sentado un precedente al respecto).
Ley de apropiaciones
Gastos de Inversin
Gastos de Funcionamiento
Gasto Pblico Social (C.N., art. 350)
Servicio de la Deuda
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Notas de Pie de Pgina
[1] RESTREPO, Juan Camilo, Op. Cit.
2. El Plan Operativo Anual de Inversiones
Tambin se conoce como Programa Anual de Inversiones. Mediante l se
realiza la anualizacin para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y
corto plazo, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, el Programa
Anual de Inversiones constituye el instrumento que concreta las inversiones
del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de financiacin del plan
financiero.
El Plan Operativo de Inversiones recoge los proyectos de inversin, los cuales
previamente han sido clasificados segn los sectores, organismos y programas.
Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin preparar el informe
regional y departamental del presupuesto de inversin para que ste sea
Los recursos del balance del tesoro surgen de cada ejecucin anual de un
presupuesto, el cual, al concluir el ejercicio, arroja un supervit o un dficit.
Este balance puede ser positivo o negativo, y forma parte de los recursos de
capital del presupuesto del prximo ao. En el caso de ser deficitario, se debe
incluir una partida suficiente para saldarlo; en caso de ser superavitario, se
utiliza para financiar algunas apropiaciones del siguiente ao.
En cuanto a los rendimientos de operaciones financieras, debe considerarse
que stos se causan en aquellos casos en que el fisco acta como acreedor, as
los intereses o rendimientos que obtenga se cataloguen como recursos de
capital.
Ingresos de los establecimientos pblicos. Como se mencion anteriormente,
una de las innovaciones en materia presupuestaria es la de haber incluido a los
establecimientos pblicos del orden nacional como parte integrante del
Presupuesto General de la Nacin, lo cual significa un avance hacia el
cumplimiento del principio de la universalidad presupuestaria.
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Notas de Pie de Pgina
[2] Corte Constitucional, Sent. C-423, sep. 21 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz
[3] Ibdem, Decreto 111, artculo 39.
2. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones En este aspecto son
minuciosos los niveles constitucional y legal. El artculo 23 de la Ley 38 de
1989 clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda y gastos de inversin.
En desarrollo del principio de la especializacin, este artculo dispone que el
presupuesto de gastos debe especificar las ramas de la administracin pblica
y, en cada una de ellas, el organismo o la entidad a la cual se le autoriza el
gasto. En cuanto a la rama ejecutiva, debe haber tantas secciones como haya
ministerios, departamentos administrativos y establecimientos pblicos.
Existir igualmente una seccin especial para la Polica Nacional.
En cada organismo o entidad, el presupuesto de gastos de funcionamiento se
clasifica en servicios personales, gastos generales y transferencias, y gastos de
operacin. El presupuesto por servicio de la deuda se clasifica en deuda interna
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Notas de Pie de Pgina
[4] Por presupuesto del ao anterior debe entenderse el presupuesto bsico
sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el ao fiscal en curso,
ms los crditos adicionales que se hubieren abierto, todo lo cual deber
ajustarse con los traslados de apropiaciones que hayan tenido lugar durante el
ao fiscal en curso. RESTREPO, Op. cit., pg. 265.
[5] Los crditos adicionales son aquellas apropiaciones que se abren en el
curso de la vigencia, con posterioridad a la expedicin y liquidacin del
presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de ste. CRUZ
SANTOS, Op. cit., pg. 197.
[6] RESTREPO Op. Cit.
4. Reservas de apropiacin y de caja Como ya se ha indicado, el sistema
colombiano es mixto (de competencia y de caja), por lo cual se permite que las
obligaciones que se hayan adquirido con anterioridad al 3 1 de diciembre de
cada vigencia fiscal puedan cumplirse con posterioridad dentro del marco legal,
siempre y cuando se realice la previa constitucin de las reservas de caja y de
3. El control fiscal
Hay que anotar que una de las principales innovaciones de la reforma
constitucional fue la eliminacin del control previo y la incorporacin del control
posterior y selectivo. El control fiscal, segn el artculo 267 de la Carta Poltica,
lo ejerce la Contralora General de la Repblica, la cual vigilar la gestin fiscal
de la administracin de los particulares y entidades que manejen fondos o
bienes de la Nacin. Este aspecto se halla expresamente regulado y definido
por los artculos 4 y 5 de la Ley 42 de 1993.
Los principios del control fiscal. Los principios que inspiran el control fiscal son
la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad, y la valoracin de los costos
ambientales.
La eficiencia hace relacin al concepto de tiempo frente a resultados, y busca
medir la oportunidad en la realizacin y obtencin de las metas y objetivos
fijados.
El principio de economa busca la minimizacin de los costos en la obtencin de
las metas, e igualmente persigue medir si los recursos fsicos, financieros y
humanos fueron adquiridos y dispuestos de tal manera que en la obtencin de
metas y objetivos se obtuvo un ahorro.
La eficacia hace referencia a la realizacin de metas y objetivos, a la vez que
permite medir si se obtuvieron los resultados esperados tanto en cantidad
como en calidad.
El principio de equidad identifica la correcta distribucin o disposicin de los
recursos administrativos, financieros y econmicos del Estado, de manera que
la misma se haga en forma progresiva y no excluyente de ninguno de los
beneficiarios de la accin estatal, a la vez que permite medir los beneficios de
la accin estatal y busca que tengan vocacin de cubrir la totalidad de la
poblacin.
El principio de valoracin de costos ambientales corresponde ms a un sistema
que a un principio, el cual tiende a cuantificar en trminos monetarios el
impacto causado por uso o deterioro de los recursos naturales y del medio
ambiente, al evaluar la gestin pblica de proteccin, conservacin, uso y
explotacin de ellos.
Sistemas de control fiscal. Existen diversos sistemas de control, como
financiero, de legalidad. de gestin, de resultados y de revisin de cuentas.
El control financiero se halla definido en el artculo 10 de la Ley 42 de 1993 y
es un examen que se realiza con base en las normas de auditora, a fin de
CAPTULO VIII
Distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales: fuentes de financiamiento
A. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
El proceso de descentralizacin que se empieza a desarrollar en Colombia en la
dcada de los aos ochenta se intensifica y acelera mediante la reforma
constitucional. Esta nueva etapa se caracteriza por una mayor cantidad de
recursos en las transferencias y un mayor nivel de exigencia, en trminos del
ajuste institucional, requerido en los niveles de Gobierno.
Tambin ha significado la acentuacin del enfoque de una mayor
reglamentacin y del proceso de descentralizacin, precisamente por la mayor
autonoma que se le otorga a los entes territoriales. La reforma constitucional
de 1991 marca el comienzo de la profundizacin de la descentralizacin del
pas, con bases, especficamente, en dos orientaciones: una creciente
transferencia de recursos de la Nacin a las entidades territoriales y una
redistribucin funcional y de competencias.
fondos
educativos