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Cap.11. Transporte Urbano
Cap.11. Transporte Urbano
Transporte urbano
Jos Barbero
Resumen
Este captulo trata sobre el transporte urbano en el Per y especficamente en Lima
Metropolitana, donde se concentran los principales desafos del sector. Para empezar se
describen los problemas ms importantes que presenta el transporte en la regin y se
resumen las iniciativas puestas en prctica en los ltimos aos para solucionarlos. Luego
se comentan las principales tendencias en el transporte urbano en Lima, lo que permite
identificar las mejores prcticas de las reformas implementadas en el sector, y se
recomiendan polticas especficas para Lima, organizadas alrededor de cinco pilares: (i) la
reforma del sistema de transporte pblico; (ii) la mejora en las redes viales y la gestin de
la circulacin; (iii) la reduccin de las externalidades; (iv) el fortalecimiento y modernizacin
de las instituciones del sector; y (v) la asignacin responsable de los recursos financieros.
Finalmente se hacen algunas reflexiones sobre el transporte urbano en otras ciudades del
Per, realzando la necesidad de establecer polticas nacionales al respecto.
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Lima
Buenos Aires
Santiago
Bogot
Municipio de Sao Paulo
Mxico
Fuente: CEPAL 2001.
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El desempeo del servicio pblico de pasajeros en Lima es el resultado de una estructura institucional dbil y una regulacin insuficiente, que ha originado un sistema pobremente estructurado en el que la competencia por el pasajero en la ruta contribuye
sustancialmente al desorden del trnsito, los accidentes y la contaminacin ambiental.
Durante la dcada de 1990 se desarroll un modelo de gestin del transporte pblico
con mnima regulacin y competencia directa en el mercado. La importacin masiva de
vehculos usados facilit el acceso de unidades al servicio pblico a numerosos operadores. Se desarroll un modelo empresarial basado en firmas afiliadoras que cuentan con
licencia para determinada ruta, y operadores individuales que prestan el servicio, en
muchos casos manejando sus propios vehculos. Hubo un fuerte crecimiento de la informalidad, de los taxis y de las mototaxis. Se estima que del total de los vehculos de
transporte pblico que circulan en la ciudad, solo 70 por ciento se encuentran registrados formalmente. La enorme sobreoferta en el transporte pblico se combina con una
flota exagerada de taxis y mototaxis, y una creciente motorizacin.4 Este proceso ha
producido un transporte pblico caracterizado por altos tiempos de viaje, bajo nivel de
comodidad, una cultura de poco respeto de las normas de trnsito y externalidades
negativas de gran magnitud, incluyendo elevados ndices de accidentes (los vehculos de
transporte pblico estn involucrados en ms de 57 por ciento de los accidentes de
trnsito fatales) y de deterioro ambiental.
En Lima mueren por accidentes mil personas al ao, la mayora de ellas de bajos
recursos; las tasas de accidentes son diez veces superiores a las de los pases desarrollados.
La tasa de muertes por accidentes viales en el Per es muy elevada: en el ao 2000
murieron 3.118 personas, lo que equivale a 26,8 personas por cada 10 mil vehculos,
entre diez y quince veces ms que en los pases desarrollados (por ejemplo, 1,9 en Dinamarca) (CONSIA 2003). En Lima pierden la vida aproximadamente cien personas al
ao por accidentes viales. Una muestra realizada sobre el Corredor de Alta Capacidad
(COSAC) revela que los accidentes no mortales son muy frecuentes: 20 personas por
kilmetro por ao (ocho veces ms que en corredores similares en Europa). Tambin
pone en evidencia que 54 por ciento de los afectados son peatones, y que en la mayora
de los casos el accidente ocurre cuando estos cruzan las calles. Treinta y seis son pasajeros,
y solo 10 por ciento de los accidentados son conductores de vehculos. Ello sugiere que
los accidentes recaen desproporcionadamente sobre los sectores de menores recursos.
Aun cuando las bases de datos son incompletas, hay consenso en que la principal causa
de este problema es el comportamiento de los conductores. Ha habido pocas iniciativas
oficiales para atacar este problema; una excepcin fue la creacin del Consejo de Seguridad Vial (encabezado por el Gobierno Nacional) en 1998, que ya no est funcionando.
Las emisiones contaminantes originadas por el transporte se concentran en el rea
central de la ciudad; las de material particulado y xido de nitrgenos presentan los
niveles ms preocupantes. Se estima que entre 70 y 80 por ciento de la contaminacin
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Ocano Pacfico
ALTA
MEDIA
BAJA
atmosfrica en Lima es provocada por los vehculos que circulan en la ciudad. Las principales causas de tan elevada participacin en la contaminacin son la composicin y
edad de la flota, la falta de control de las emisiones, la sobreoferta de vehculos, la baja
calidad de los combustibles y la mala circulacin. Se estima que en la ciudad de Lima
existe una sobre-combustin de 13,2 millones de litros de gasolina. Los grados de emisin son elevados, y llegan a una sobre-emisin de 1.000 toneladas mtricas de contaminantes del aire, particularmente en material particulado (PM), xidos de nitrgeno (NOx)
y azufre (SO2). Un estudio reciente elaborado por Global Sustainable Systems Research
(ISSRC 2004), que abarca diversas ciudades del mundo, ubica a Lima en el segundo
lugar entre un grupo de seis ciudades. La poblacin ms afectada se encuentra en los
conos norte y este, y en el centro de la ciudad (vase las zonas oscuras del grfico 1).
Adems, la contaminacin ambiental genera una alta tasa de enfermedades respiratorias,
asma y problemas de la piel, especialmente en los nios.
El problema del transporte en Lima es de naturaleza metropolitana, ya que la zona
urbana excede una jurisdiccin municipal; su gestin abarca diversas agencias de polticas, regulacin y fiscalizacin. Como en otras ciudades, la gestin del transporte urbano
en Lima ha adquirido un alcance metropolitano (Banco Mundial 2002). La coordinacin entre las jurisdicciones de las provincias de Lima y el Callao ha sido tradicionalmente
escasa. La Municipalidad Metropolitana de Lima, principal responsable del transporte
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urbano, cuenta con diversos organismos para atender el sector. La Gerencia de Transporte
Urbano (GTU) es el organismo rector del sector; sus atribuciones incluyen funciones
como otorgar licencias de transporte pblico, ordenar la circulacin vehicular y ordenar
los terminales de pasajeros interurbanos. La Empresa Municipal Administradora de Peaje
de Lima (EMAPE) es la agencia responsable por las obras viales y los accesos. El nuevo
sistema de transporte masivo en ejecucin es gerenciado por Protransporte; otra agencia
administra el tren elctrico, y existen diversos organismos menores. El Comit de Transporte Metropolitano de Lima (TRANSMET) es un ente de coordinacin que congrega
a las distintas agencias con responsabilidad sobre el transporte urbano en Lima Metropolitana, y fue creado en 1999 en respuesta a la situacin crtica desatada al final de la
dcada pasada, que llev a declarar la emergencia del sector del transporte urbano con el
objeto de coordinar la gestin de estas diversas agencias. No obstante tales esfuerzos, esta
multiplicidad de agencias con jurisdiccin sobre el transporte urbano contina generando una serie de superposiciones de responsabilidades y duplicidades que no hacen ms
que complicar la situacin.
La organizacin institucional del sector presenta deficiencias tanto en lo referente a la
coordinacin entre las distintas jurisdicciones en el rea metropolitana como en la disposicin de las oficinas sectoriales en la Municipalidad de Lima. Un sistema de transporte
de la extensin y complejidad del de Lima requiere la coordinacin entre las jurisdicciones del rea, y de un adecuado funcionamiento al interior de la Municipalidad de Lima.5
La coordinacin entre jurisdicciones es muy reducida; buenos ejemplos de ello son la falta
de coordinacin entre Lima y Callao en la expansin de la red vial (especficamente la va
expresa en Javier Prado, o el perifrico norte y su vinculacin con el Callao), o los sistemas
de control de trfico (Callao dispone de un sistema propio de semforos y Lima va a licitar
otro). En 1997 se cre un Consejo de Transporte Lima-Callao, que se mostr muy dinmico entre 1997 y 1999, pero desde entonces ha reducido sustancialmente su nivel de
actividad. En cuanto a la organizacin interna de la Municipalidad de Lima, si bien la
creacin de TRANSMET como ente coordinador es auspiciosa, las funciones del sector
referidas a poltica, regulacin, habilitacin, control y prestacin de servicios no estn claramente definidas, y la capacidad de gestin de las agencias es notoriamente dbil.
La red vial es extensa, de calidad variable, y su expansin y gestin estn parcialmente
coordinadas entre las jurisdicciones. Pero an falta completar algunos tramos de los
grandes troncales de acceso y perifricos, para reducir el paso de vehculos por el centro de
la ciudad. La estructura del sistema vial de Lima es bsicamente radial, y parte del Centro
Histrico hacia la periferia; y aunque la ciudad cuenta con algunos anillos que comunican las vas radiales, estos estn incompletos, lo que agrava el problema de congestin en
el centro de la ciudad y en las vas que lo conectan con las zonas perifricas. Los accesos
hacia el Norte y hacia el Este (que conecta la ciudad con la sierra) presentan la situacin
ms crtica. Adems, el rea metropolitana no cuenta con un sistema de control de
trnsito uniforme, debido a la falta de sincronizacin entre Lima y el Callao.
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En el corredor troncal van a operar vehculos articulados de gran tamao (160 pasajeros).
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maestro de largo plazo, as como identificar y priorizar proyectos. Sus principales propuestas se vinculan con el sistema de transporte masivo, la gestin de la demanda de
trnsito y la mejora de la red vial.
INCREMENTO
Incremento
de
DE TARIFAS,
taifas,
reduccin
REDUCCI N DE
de
frecuencias
FRECUENCIAS
Crecimiento
CRECIMIENTOdel
DEL
TRANSPORTEinformal
INFORMAL
transporte
AUTMOVILES
MENOR
Menor
demanda,
DEMANDA,
MENORES
menores
ingresos,
INGRESO
S,
mayor
gasto
MAYOR COSTO
por pasajero
POR PAS AJERO
PobrezaYyEXCLUSI
exclusin
POBREZA
N
SOCIAL
social
Automviles
ms
MS
ATRACTIVOS:
atractivos:
creciente
CRECIENTE
motorizacin
El crculo vicioso
del transporte
urbano
MOTORIZACIN
Expansin urbana
CRISIS
DE los
LOS
CrisisFINANCIERA
financiera de
OPERADORES DE
operadores
de transporte
TRANSPORTE
TRANSPORTE
Transporte
pblico
P BLICO M S
ms Ylento
y
LENTO
MENOS
menos
atractivo
ATRACTIVO
Incremento
de
INCREMENTO DE
contaminacin
y
CONTAMINACIN Y
ACCIDENTES
accidentes
MayorMAYOR
congestin
CONGESTI N Y
y demoras
DEMORAS
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Para quebrar ese crculo vicioso, varias ciudades estn haciendo una reestructuracin
integral de su transporte pblico, considerada la primera prioridad entre las polticas de
movilidad urbana. Una de las formas ms eficaces de quebrar el crculo vicioso consiste en
mejorar sustancialmente el transporte pblico; en muchos casos la mejora se acompaa
con restricciones al transporte privado, y con otras polticas complementarias. En Amrica Latina ha habido numerosos ejemplos de reorganizacin exitosa del transporte pblico, que han utilizado diferentes modos y esquemas de organizacin. Entre ellos puede
citarse desde el caso pionero de Curitiba hasta los recientes sistemas de buses de alta
capacidad,7 al estilo del TransMilenio de Bogot, o los sistemas de trolley-buses y buses
en Quito, o el reciente intento de organizar e integrar el sistema de transporte pblico en
Santiago (TranSantiago).
El ejemplo del TransMilenio, en Bogot, ha demostrado el fuerte impacto de organizar el transporte pblico por medio de troncales de alta capacidad, con va exclusiva y
paraderos, en un esquema mixto de operacin pblico-privada. Bogot contaba hacia
fines de la dcada de 1990 con una oferta de transporte atomizada, en la que numerosos
pequeos vehculos competan por los pasajeros en las calles, generando fuertes externalidades negativas: congestin, accidentes y contaminacin ambiental. Tras descartar la
construccin de un metro, se opt por reestructurar el sistema de buses implementando
un sistema de vehculos de alta capacidad en corredores troncales, lneas alimentadoras, y
un sistema integrado de venta, validacin y recaudacin de boletos. El sector pblico se
hizo cargo de la construccin de la infraestructura (vas exclusivas, estaciones, terminales,
patios), con una alta participacin del Gobierno Nacional; tambin tom a su cargo la
programacin de los servicios y el control de la operacin. El sector privado se ocup de
la adquisicin, operacin y mantenimiento de los buses y del sistema de ticketing, previendo recuperar su inversin y su gestin a travs de la tarifa. Un cuidadoso marco
regulatorio estableci las relaciones entre las partes, asegurando la sostenibilidad financiera del sistema. Tras varios aos de operacin, TransMilenio ha demostrado que los sistemas de buses de alta capacidad pueden atender corredores de alta densidad, disminuir
sensiblemente los tiempos de viaje (en casi 40 por ciento) y reducir los accidentes (ms de
80 por ciento) y las emisiones contaminantes.8 El impacto de TransMilenio, que actualmente da cuenta de casi 20 por ciento de los viajes de transporte pblico en Bogot, ha
ido ms all de la modernizacin de los servicios, y ha implicado una mejora sensible en
el ambiente urbano y en la calidad de la movilidad de los sectores de menores recursos.
El caso de Santiago de Chile es particularmente ilustrativo, pues a principios de la
dcada de 1990 presentaba un escenario sumamente crtico en materia de transporte
pblico, con problemas que se asemejaban considerablemente a los que enfrenta hoy la
ciudad de Lima. La desregulacin del decenio de 1980 result en una sobreoferta de
transporte pblico; en el periodo 1978-1985 la flota de buses y taxi-buses aument en
50 por ciento y 75 por ciento respectivamente, mientras las tasas de ocupacin decrecieron en ms de 50 por ciento. Este desbalance entre la demanda de viajes y la oferta de
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Los buses de alta capacidad suelen denominarse BRT, por Bus Rapid Transit.
Vase TransMilenio S.A.- Alcalda de Bogot 2005.
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transporte pblico trajo como resultado problemas de congestin, degradacin ambiental, aumentos exorbitantes en las tarifas, envejecimiento de la flota y deterioro de la
calidad de los servicios. A principios de la dcada de 1990, ante un panorama crtico e
insostenible, se lanz una nueva poltica de transporte urbano dirigida a la modernizacin y mejora del transporte pblico. Esta reestructuracin tuvo como meta la transicin
hacia un sistema ms regulado a partir de la licitacin de las rutas y apoyado por una
organizacin empresarial. Esta primera reestructuracin tuvo claros impactos positivos,
que incluyen: (i) reduccin y modernizacin del parque vehicular; (ii) mejoras en la
calidad de los servicios; (iii) estabilizacin de las tarifas; (iv) reduccin en el nivel de
emisiones; y (v) modernizacin de los operadores. Este xito inicial incentiv el desarrollo
de TranSantiago, un proyecto ms ambicioso de mejora del transporte pblico urbano
que prev la organizacin de los servicios dividiendo la ciudad en reas intercomunales
vinculadas por rutas troncales sobre los ejes de mayor demanda, asegurando el acceso a
travs de una red de rutas alimentadoras y estableciendo una estructura tarifaria nica.
Las reformas se apoyan en una visin amplia del transporte urbano. No se limitan a la
mera organizacin de los servicios y el trnsito, sino que procuran integrarlo con las
estrategias de desarrollo urbano y de calidad del aire. Existe una creciente tendencia en la
regin a proponer diseos de sistemas de transporte urbano que consideran el desarrollo
integral de la ciudad. El transporte no solo atiende la demanda de viajes: adems, modela
la ciudad. Tambin se presta mayor atencin a las importantes externalidades negativas
que genera el sector, en particular las emisiones contaminantes. La naturaleza global del
fenmeno ha hecho que intervengan crecientemente organismos internacionales ad hoc,
en particular el Global Environmental Fund (GEF). Con respecto a los accidentes, en
muchos casos de mayor impacto social que las emisiones contaminantes, la atencin es
an reducida.9
El transporte urbano de carga, que abarca la organizacin del trnsito pesado, los
centros de transporte y actividades logsticas y la distribucin urbana de bienes, constituye un tema de creciente importancia. Otra tendencia relevante en la regin es la relativa
a las polticas de competitividad, asociadas a la apertura del comercio internacional. Uno
de los pilares de tales polticas es la reduccin de costos logsticos, y el transporte de carga
en las ciudades es uno de los aspectos que ms incidencia tiene en ellos. Aunque todava
en forma incipiente, la atencin se va volcando hacia los accesos a puertos y aeropuertos,
la organizacin de redes para el flujo de vehculos de carga, la creacin de centros logsticos y la relocalizacin de mercados y centros de distribucin.
Para una visin de la poltica integral del transporte urbano, vase Banco Mundial 2002.
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