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Sobre La Corrupci N en El Per - Montoya P G 205
Sobre La Corrupci N en El Per - Montoya P G 205
Jos Hurtado Pozo, Corrupcin: el caso peruano, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios
pblicos, Buenos Aires, 1995, p. 156.
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Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid,
1996, p. 88 y ss.
Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz contra
la corrupcin, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, No 1, Buenos Aires, 1995.
4
Jess Mara Silva Snchez, La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal en las
sociedades postindustriales, Ed. Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71.
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Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democracia. La
democratizacin y sus lmites, en La poltica No 2) que la corrupcin es inherente a los sistemas
construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre
prioriza en tal asignacin criterios personales, partidarios, etc.
6
Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.
que debe mantenerse mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el
gasto pblico.
Factores sociales y polticos de raigambre histrica (esencialmente desde el
Virreinato) en el Per que han determinado que los funcionarios pblicos perciban al
Estado como un botn a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y
reglas establecidas.
Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo poltico de
nuestro pas en la dcada de los aos 90. Me refiero al sistema poltico autoritario
impuesto por el rgimen de ese momento y que engendr un acentuado nivel de
corrupcin poltica sin precedentes en el pas. Corrupcin de corte instrumental a
efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de control. De ello da
cuenta la situacin que atraves el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Congreso
de la Repblica, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal
Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas.
Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a niveles que
ninguno de nosotros imagin. A eso se debe la importancia de un sistema de
administracin de justicia independiente en el contexto de un Estado democrtico que
necesita consolidarse.
EFECTOS
Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como las nuevas
caractersticas que viene adquiriendo en este ltimo tiempo, llevan consigo efectos
sumamente graves en la vida poltica, econmica y social de un pas7.
1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la inestabilidad poltica
de los Estados. Los cambios de rgimen, en mayor o en menor medida, son
explicables desde la constatacin de factores de corrupcin precedente. Y es que este
fenmeno socava brutalmente la confianza de la ciudadana en el funcionamiento
regular de las instituciones polticas. Esta desconfianza detiene precisamente el
desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un
explosivo ambiente de insatisfaccin social. Como seala la profesora Ackerman, la
corrupcin sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de
los democrticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado
dirigidos por lderes totalitarios Rose Ackerman, Transparencia en la
contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID,
1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases
no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin
no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera
contra las reglas de un poder abierto y justo8.
Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad
poltica peruana, si no, recordemos el periodo del rgimen del gobierno aprista que
precedi al rgimen autoritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90.
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De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en un texto lo siguiente:
La corrupcin tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeo administrativo y
en el desarrollo econmico y poltico (tomado de Luis Psara, La corrupcin (el estado de la cuestin),
en Boletn de la Comisin Andina de Juristas, No 41, p. 19.
8
Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados
BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es,
autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera
contra las reglas de un poder abierto y justo
En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de una altsima
corrupcin en todos sus niveles jerrquicos y sta se manifestaba desde el trfico ilcito
de drogas hasta en el soborno en las infracciones de trnsito. El soborno y los cobros
ilegales eran prcticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcionarios
policiales.
La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario de la Polica, el
comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupcin. Este funcionario
empez a ser investigado por la seccin de anticorrupcin de la propia Polica ( ACO).
Cuando Godber fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, ste huyo del
pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escndalo de la fuga de este
funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una nueva Comisin Independiente
contra la Corrupcin (ICAC). La seccin de anticorrupcin de la Polica quedaba, en
razn de ello, abolida. La nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona
intachable y a cuya institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El personal
estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables pertenecientes a la Polica real de
Hong Kong. Se reclutaron los mejores jvenes y se les otorg una formal capacitacin y
formacin. Los candidatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreci una
remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo se estableci un sistema
de premios y castigos considerables. De esta manera se garantiz que fueran
funcionarios incorruptibles.
En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin de su
departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se
investigaron 2,466 denuncias y aument el nmero de ellas que fueron llevadas a juicio.
Las investigaciones de ICAC afectaron a la polica corrupta, llegndose a acusar en un
poco ms de dos aos a 260 funcionarios policiales. Una de las razones para el xito del
trabajo de ICAC radic en que se elevaron considerablemente las probabilidades de que
un polica corrupto sea descubierto, y ello se logr a travs de la promocin de las
denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos casos o recurriendo a la
vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter, la
corrupcin disminuy ostensiblemente.
3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli
Es conocido por todos la extensin y desarrollo de la mafia y la corrupcin poltica en
Italia. Sin embargo, desde fines de la dcada de los aos ochenta se habla en este pas de
un fenmeno denominado Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones
judiciales que han seguido en Italia a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las
personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de stas, 80 eran parlamentarios,
tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o ministros, ex alcaldes de
grandes ciudades. En la mayora de los casos se imput cohecho o corrupcin. Cinco
ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento concedi
con frecuencia las autorizaciones para proceder contra los parlamentarios solicitadas por
la magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una
protesta en Italia.
La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primordialmente a la
independencia del que goza el Poder Judicial y el Ministerio Pblico italianos.
Independencia obtenida gracias a un representativo rgano de gobierno del Poder
Judicial, a la actuacin dinmica de las asociaciones de magistrados y a la presencia de
rganos de investigacin independientes y especializados en el seno del Ministerio
Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mrito de
otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la corrupcin.
Un ejemplo tpico lo ofrece el primer Gobierno del presidente Garca: subsidios, tipos
de cambio preferenciales (dlares MUC), etc.
Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores
de la economa sea la solucin a los problemas de la corrupcin. Es evidente que la
presencia del Estado es necesaria en varios sectores de servicios pblicos. En estos
casos, es necesario implementar regulaciones internas adecuadas como, por ejemplo, el
incentivo de la propia competencia dentro de la administracin pblica 16. Por otro lado,
tambin existen riesgos de que la corrupcin se traslade al sector privado, sobre todo
cuando se forman monopolios en algunos mbitos de la economa 17, de ah tambin la
importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un
ambiente de libre competencia en el sector privado.
2. Transparencia progresiva y control permanente en las negociaciones y transacciones
realizadas por los funcionarios
Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias
confidenciales, se expone permanentemente a los funcionarios pblicos a tener que estar
en capacidad de dar explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente
adoptan. A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De igual
funcin lo constituyen las auditorias internas y externas a la que deben estar expuestas
las diversas unidades administrativas, sobre todo las que muestren sospechas sobre un
alto grado de corrupcin.
Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe estar expuesta por los
mecanismos contables o denuncias internas dentro de la administracin pblica. Esta
transparencia sobre todo debe ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil
organizada, y en especial por la prensa de investigacin. La lgica de la democracia y
del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de control que se
practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cuntas transacciones corruptas
permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayora renunci a su
trabajo de crtica a la gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la
forma en que los medios de comunicacin ms importantes sujetaron su capacidad de
fiscalizacin a los lineamientos del rgimen fujimorista.
3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios
pblicos
La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es posible con la
determinacin de reglas claras tendientes a evitar la concentracin de amplias funciones
en determinadas unidades de la administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin
de las facultades discrecionales de los funcionarios. As, por ejemplo, es posible hacer
que trabajen en equipos con supervisin inmediata, de tal modo que ningn
funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta 18. Ejemplo de
ello son los enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y
16
Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay varias oficinas que
tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios
en el caso que el primero se niegue a su peticin (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op.
Cit. p. 78 y 79.
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Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del Gobierno,
distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los daosos efectos de la corrupcin. Si el
poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente permanecen, seguramente los
consumidores seguirn pagando un precio muy elevado.
18
Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.
19
Ibidem, p. 85.