Pobreza Urbana

Pobreza urbana y
mejoramiento integral
de barrios en Bogot
Hbitat y vivienda
Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincn Garca Johanna Eloisa Vargas Moreno
NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S
Pobreza urbana y
de barrios en Bogot
H b i tat
y vivienda
Pobreza urbana y
de barrios en Bogot
H b i tat
y vivienda
Carlos Alberto Torres Tovar

Jhon Jairo Rincn Garca
Johanna Eloisa Vargas Moreno
Universidad Nacional de Colombia

Sede Bogot
Facultad de Artes
Maestra en Hbitat
Rector
Moises Wasserman Lerner
Vicerrector sede Bogot
Julio Esteban Colmenares Montaez
Decano
Jaime Franky Rodrguez
Vicedecano
Pablo Abril Contreras
Secretario Acadmico
Fredy Chaparro Sanabria
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera
Director del Centro de Divulgacin y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Coordinador Acadmico Maestra en Hbitat
Alvaro Ibata Ceballos
Coordinacin editorial
Textos
Diseo de pauta y cubierta
Marcela Godoy
Diseo y diagramacin
Alejandro Medina
Correccin de estilo
Carolina Salamanca
Impresin
Kimpres Ltda.
Bogot, Colombia, 2009

Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogot
Facultad de Artes
Maestra en Hbitat.
Lnea de Investigacin: Estudios en Vivienda
Grupos de investigacin:
Procesos Urbanos en Hbitat, Vivienda e Informalidad
Hbitat y Vivienda
Autores Varios
ISBN: 978-958-719-281-0
NACIONAL
Esta publicacin surge como una iniciativa que

toma como punto de partida el trabajo adelantado
por la Universidad Nacional de Colombia para el
ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIN DEL
MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
BOGOT D.C. (2006), que correspondi al contrato
firmado con el Banco Alemn KfW y supervisado por
la Caja de Vivienda Popular.
Grupo de trabajo
Director proyecto
Arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb.
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Coordinadores
Grupo de Mejoramiento Fsico e Infraestructura
Juanita Montoya Galvis
Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y
Desarrollo Comunitario
Grupo Administrativo y de Gestin de Proyectos
Piedad Marcela Rodrguez Agudelo
Asesores
Ingeniero Catastral y Geodesta
lvaro Ibat Ceballos
Urbanista
Pedro Buraglia
Asistente general
Donka Atanassova Iakimova
Asistentes de investigacin
Administrador
Jhon Jairo Macas Catlico
Arquitectos
Diego Mauricio Cala Rodrguez
Jairo Alberto Nio
Economista
Sandra Catalina Campos Romero
Politloga
Socilogo
Csar Augusto Mendoza Beltrn
Tallerista
Magnolia ngel
Vdeo MIB Por Arte de Barrio
Equipo de edicin. Msica. Textos utilizados
Encarrete. Bogot, abril de 2007
Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia
Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965 Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios : habitat y vivienda /
Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincn Garca, Johanna Eloisa Vargas
Moreno Bogot : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009
392 p.
ISBN : 978-958-719-281-0
Urbanismo Participacin ciudadana Bogot 2. Desarrollo habitacional
Planeacin - Bogot 3. Plan de ordenamiento territorial Bogot 4.
Planificacin regional Bogot 5. Pobreza urbana Bogot 6. Poltica
pblica Bogot I. Rincn Garca, John Jairo, 1963- II. Vargas Moreno,
Johanna Eloisa, 1981- III. Tt.
CDD-21 711.40986148 / 2009
A los hombres, mujeres, nios y jvenes annimos y a aquellos que con

su liderazgo social, han contribuido en medio de la adversidad, a la
construccin de esta ciudad, barrio a barrio.
A todas y todos los cmplices de sueos y anhelos: madres,
compaeros, hermanos, hijos y amigos solidarios con los cuales, de la
mano, hemos caminado juntos.
A las compaeras y compaeros de vida: Yaneth, Ludivia y Daniel.
Agradecimientos
Expresamos nuestro agradecimiento a las Directivas de las diversas unidades
acadmicas de la Universidad Nacional de Colombia, que contribuyeron al desarrollo
del proceso de investigacin y a la publicacin de este libro.
A todos los miembros del Grupo de consultora Estudio de conceptualizacin del
Mejoramiento Integral de Barrios, Bogot D.C. que contribuyeron con su trabajo a la
produccin del estudio base que permiti la organizacin de este libro: Arq. Juanita
Montoya Galvis, Coord. Grupo de Mejoramiento Fsico e Infraestructura; Econ. Piedad
Marcela Rodrguez Agudelo, Coord. Grupo Administrativo y de Gestin de Proyectos. A
los asesores Ing. Cat. y Geo. lvaro Ibat Ceballos y el Urb. Pedro Buraglia. Igualmente
a l@s asistentes: Soc. Donka Atnanassova Iakimova; Soc. Cesar Augusto Mendoza
Beltrn; T. Soc. Magnolia ngel; Adm. John Jairo Macas Catlico; Arqs. Diego Mauricio
Rodrguez y Jairo Alberto Nio; y, a la Econ. Sandra Catalina Campos Romero.
Especial mencin merece Julio Cesar Guevara Villegas, por los aportes y
comentarios realizados al contenido del libro.
Extendemos tambin nuestros agradecimientos a los funcionarios del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios de Bogot; a los oficiales de cooperacin Alemana,
como a las directivas de la Caja de Vivienda Popular del Distrito por el apoyo incondicional
ofrecido durante el desarrollo del estudio. Especial gratitud a Mercedes lzate, Edna
Bonilla, Gladys Aristizbal, Aura Rosa Castao y a Michael Kleinekathfer.
Agradecemos igualmente a los habitantes urbanos y lderes sociales con los
cules tuvimos la oportunidad de compartir impresiones sobre el Mejoramiento
Integral de Barrios en algunas de las localidades de Bogot.
Finalmente hacemos un reconocimiento extensivo a todas las personas y entidades
que sin ser nombradas de manera explcita, hicieron parte de diversas maneras del
ejercicio de investigacin, y sin las cuales no hubiese sido posible este trabajo.
Contenido
Los autores
15
Introduccin
19
Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB
24
Acerca de los contenidos del libro
30
Captulo I. Ciudad, globalizacin y modelo de ciudad
33
1.1. Consideraciones iniciales
33
1.2. Ciudad y globalizacin
39
1.3. Planeacin para un modelo de ciudad global
46
Captulo II. El MIB en las polticas internacionales, nacionales y distritales
63
2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas
63
2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos

organismos multilaterales
67
2.3. El MIB en las polticas nacionales. Anlisis de planes y polticas para el desarrollo
habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo
y documentos CONPES
74
2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de
barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los
alcaldes de Bogot, 1990-2006
96
2.5. Planes de desarrollo distrital
100
2.6. A manera de conclusin
118
Captulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios
121
3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios
121
3.2. Otros aspectos problemticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB
133
3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyeccin plantean para el

Mejoramiento Integral de Barrios, MIB
147
Captulo IV. El concepto de MIB: aproximacin desde la formulacin de polticas
y las experiencias
155
4.1. Antecedentes en la construccin del concepto de Mejoramiento Integral
de Barrios y los cambios conceptuales
155
4.2. Sntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los
ltimos 15 aos: consideraciones internacionales y nacionales
157
4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la ltima dcada
en el mbito nacional
173
4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento
177
Captulo V. Las experiencias de MIB en Bogot, 1972-2006
185
5.1. Caracterizacin conceptual del MIB desde las experiencias precedentes
185
5.2. Aproximacin a los aprendizajes. Sntesis de logros, dificultades y aprendizajes

en diversas experiencias de MIB en Bogot, 1972-2006
190
5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogot, 1972-2006
199
5.4. Sntesis de las experiencias de MIB en Bogot
262
Capitulo VI. La participacin ciudadana en algunas de las experiencias de MIB

en Bogot
289
6.1. La Participacin como estrategia integral de las acciones de mejoramiento
y los sistemas de monitoreo, evaluacin y control
289
6.2. La participacin en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias
292
6.3. Participacin, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB
300
6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluacin participativa

existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB
306
Captulo VII. Aproximacin a la demanda del MIB
319
7.1. Aproximacin a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales

en Bogot
319
7.2. Identificacin y diagnstico actualizado de demandas de mejoramiento segn
los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular
331
7.3. Reglamentacin de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento
integral y las demandas sealadas por el Departamento Administrativo
de Planeacin Distrital, DAPD
337
7.4. Una primera aproximacin a la valoracin econmica de la demanda por
mejoramiento barrial
340
Captulo VIII. Una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios 349
8.1. Referentes conceptuales de la poltica distrital en materia de mejoramiento
integral de barrios
349
8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta
conceptual de mejoramiento
354
8.3. Desarrollo metodolgico. reas o componentes, estrategias y lneas de accin
362
8.4. Estrategias
366
8.5. Escalas de intervencin
366
Reflexin final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto
estratgico de MIB
369
Bibliografa
383
ndice de mapas
Mapa No. 1. Estratificacin residencial de Bogot D.C., 2000
38
Mapa No. 2. Bogot y el Plan Orinoco-Meta-Pacfico
41
Mapa No. 3. Localizacin de asentamientos informales en la ciudad.
Asentamientos de origen informal en Bogot al ao 2001
123
Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolvar
201
Mapa No. 5. Desmarginalizacin 1998 - 2000
227
Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios.
236
Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI
329
Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI
330
ndice de tablas
Tabla No. 1. Planeacin estratgica
50
Tabla No. 2. Cambios en la poltica habitacional del Banco Mundial 1970-1990
55
Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto
SUR con Bogot
72
Tabla No. 4. Metas por sectores para la construccin de ciudades amables
93
Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, rea (ha), lotes
y poblacin estimada en la ciudad de Bogot al ao 2000
124
Tabla No. 6. Bogot. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales,
1950-2000
125
Tabla No. 7. Dficit de vivienda por estratos socioeconmicos, 2000
128
Tabla No. 8. Dficit de vivienda en Bogot, 1996-2003
129
Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales,

Colombia, 2003
131
Tabla No. 10. Dficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003
132
Tabla No. 11. Indicadores de privacin del hbitat en Bogot
133
Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano
149
Tabla No. 13. Metas de Vivienda
150
Tabla No. 14. Objetivos del milenio
161
Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiacin del MIB
169
Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios

en Amrica Latina, 1990-2000
170
Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento
Integral de Barrios
176
Tabla No. 18. nfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios
por componente en Bogot, 1972-2007
197
Tabla No. 19. Porcentaje de participacin por componente PIDUZOB II
207
Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificacin. Proyecto

SUR con Bogot
217
Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificacin por componente, Proyecto
SUR con Bogot
218
Tabla No. 22. Cronologa del Proyecto SUR con Bogot
223
Tabla No. 23. Criterios de seleccin zonal para inversin. Desmarginalizacin.

Primera Fase
230
Tabla No. 24. Gradacin para la categorizacin de las zonas de intervencin
en segunda fase. Desmarginalizacin
230
Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003
239
Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB.
Primera y segunda fases
245
Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes
249
Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente

y categora valor de las inversiones y participacin de cada categora
250
Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes
y categora. Valor de las inversiones y participacin de cada categora. Miles de pesos 251
Tabla No. 30. Total estimado de poblacin desplazada por violencia que ha migrado a
Bogot, 1985-2006
321
Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot, 2007. Distribucin de personas por
indicadores de NBI en Bogot, D.C.
322
Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en dficit de vivienda. Total nacional,

323
cabecera y resto. Censos 1993 y 2005
Tabla No. 33. Poblacin ajustada de Bogot por localidad, 1973-2005
324
Tabla No. 34. Participacin de la poblacin ajustada de Bogot D. C. por localidad,

325
segn censos de poblacin
Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot, 2007. Distribucin de hogares
por indicadores de NBI, segn localidades de Bogot, D. C. Viviendas, hogares
327
y personas, segn localidad
Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot 2007. Distribucin de hogares
328
por indicadores de NBI, segn localidades de Bogot, D. C.
Tabla No. 37. Demanda por lnea de accin y por servicio segn Planes
333
Zonales CVP. Bogot D. C., 2006
Tabla No. 38. Orden de los servicios segn demanda Planes Zonales CVP.
335
Bogot D. C., 2006
Tabla No. 39. Orden de las UPZ segn demanda Planes Zonales CVP.
336
Bogot, D. C., 2006
Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios segn reglamentacin del DAPD
338
Tabla No. 41. Orden de los servicios segn demanda. Reglamentacin de las UPZ
339
de mejoramiento integral, 2007
Tabla No. 42. Distribucin de la poblacin en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006
341
Tabla No. 43. UPZ priorizadas
342
Tabla No. 44. nfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento

343
Integral en algunas UPZ
Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del ao 2006
344
Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del ao 2006
344
Tabla No. 47. Clculo de los hogares objeto de atencin para el componente
Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones fsicas en el Distrito Capital,
346
divididos por localidad
Tabla No. 48. Escalas de intervencin
367
Tabla No. 49. Parmetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de
intervencin
378
ndice de grficos
Grfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestin del suelo
59
Grfico No. 2. Bogot. reas de crecimiento de asentamientos urbanos formales

126
e informales, 1950-2000
Grfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formacin de hogares
134
Grfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al ao 2002

141
Grfico No. 5. Crecimiento del rea metropolitana de Bogot, 1951-2005
142
Grfico No. 6. Servicios pblicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda
en Bogot, 2005
151
Grfico No. 7. Esquema general de la propuesta Mi Barrio, Lima, Per
164
Grfico No. 8. Transicin temtica en materia de hbitat
179
Grfico No. 9. Lneas de accin y reas de intervencin. PMIB. Bogot
237
Grfico No. 10. Inversin por localidad programa mejoramiento integral
de barrios. (1999-2005)
240
Grfico No. 11. Diagrama de accin de la Unidad Coordinadora del Proyecto
Servicios Urbanos, PSUB
248
Grfico No. 12. Inversin por localidad. Programa Obras con Participacin
Ciudadana, 2003-2005
255
Grfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto 285
Grfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales
334
Grfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentacin de las UPZ
340
Grfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores
357
Grfico No. 17. Enfoque general para la conceptualizacin del Mejoramiento
Integral de Barrios, MIB
360
Grfico No. 18. mbitos de intervencin y componentes operativos del Programa
de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB
363
Los
autores

Arquitecto, con intensificacin en Estudios Urbanos y magster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot (1988, 1993). Diploma de Estudios Avanzados en Urbanstica y Ordenacin del Territorio
(2006), Universidad de Valladolid, y estudios de Doctorado en Urbanismo,
Universidad Central de Venezuela (2004, en curso). Doctorado en Arquitectura y Ciudad, Universidad de Valladolid, Espaa (2004, en curso).
Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de
Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot. Ha sido Coordinador Acadmico de la Maestra en Hbitat, Lnea de Investigacin Estudios
en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano acadmico y director del Departamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de
Bienestar Universitario en la misma universidad.
Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigaciones Hbitat, Ciudad y Territorio de la misma universidad y es lder de los
grupos de investigacin Procesos Urbanos en Hbitat, Vivienda e Informalidad y Hbitat y Vivienda, reconocidos y clasificados en Categora
A por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa, Francisco Jos de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones
recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hbitat e informalidad en
Colombia 1990-2008 (2008). Exposicin Itinerante Ciudad informal colombiana. Proyecto DIB-Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alternativas de valoracin catastral para los procesos masivos en la ciudad de
15
Pobreza
u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n
Bogot.
Hbitat y vivienda
Bogot (2007-2008). Estudio de caracterizacin y anlisis de alternativas

para la actuacin en la gestin del suelo urbano en el marco de la Poltica
del Hbitat en Bogot D.C. (2007). Estudio de conceptualizacin para el
Mejoramiento Integral de Barrios en Bogot, D.C. 1972-2006. CVP KfW
UNC (2006). Ciudad, hbitat y vivienda informal en la Colombia de los aos
noventa. Proyecto DIB-Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).
Coautor de los libros: El derecho a la ciudad y a la vivienda. Propuestas y
desafos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios
urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la produccin de ciudad. Colombia y
Brasil (2005). Arte en los noventa. Arquitectura y urbanismo (2004). Compilador
y coautor del libro La ciudad: hbitat de diversidad y complejidad (2000, 2002).
Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razn,
pasin e imaginarios (2001). La recomposicin de la ciudad informal (2000). La
imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000).
Es fundador y editor general de la revista indexada BITCORA Urbano
Territorial del Instituto de Investigaciones de Hbitat, Ciudad y Territorio, de
la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artculos y ensayos
sobre lo urbano, la planeacin, el urbanismo, el ordenamiento urbano regional y el territorio, sobre las lgicas de intervencin y gestin urbana, territorial, del hbitat y de la vivienda.
John Jairo Rincn Garca

Socilogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrtico universitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo
Toms. Se ha desempeado como consultor en temas de desarrollo regional
y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del rea de Memoria
Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin CNRR.
Ha acompaado procesos de organizacin social en comunidades indgenas,
campesinas y urbanas en algunas zonas del pas. Miembro correspondiente de
la Academia Tolimense de Historia.

Politloga de la Universidad Nacional de Colombia; Especialista en Instrumentos de Ordenamiento Urbano Regional de la misma Universidad. Hace
parte del grupo de investigacin Procesos Urbanos en Hbitat, Vivienda e
16
Los
autores
Informalidad. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemtica urbana,

entre los cuales se destacan los temas de gestin del suelo, vivienda, mejoramiento integral de barrios, participacin social y poltica en los procesos de
planeacin y ordenamiento territorial.
17
Introduccin
En el segundo semestre del ao 2006, gracias a un acuerdo de cooperacin

establecido entre la Universidad Nacional de Colombia y el gobierno alemn
a travs del banco KfW, y con la supervisin de la Caja de la Vivienda Popular
del Distrito Capital, se llev a cabo el Estudio de conceptualizacin del Mejoramiento Integral de Barrios, Bogot D.C., cuyo fin ltimo era el de aportar al
Distrito Capital una elaboracin conceptual que le permitiera a los distintos
gobiernos la construccin de una poltica que orientara la accin gubernamental en materia de mejoramiento integral de barrios. Dicho trabajo fue
realizado bajo la coordinacin de la Maestra de Hbitat de la Universidad
Nacional de Colombia, con la mediacin administrativa del Centro de Extensin Acadmica de la Facultad de Artes.
El estudio surga de la preocupacin institucional del Distrito Capital y
de la Cooperacin Alemana por preparar la fusin de acciones importantes
para el desarrollo urbano, llevadas a cabo a travs del Proyecto SUR con Bogot, del Programa SUR de Convivencia y del Proyecto de Servicios Urbanos en segunda fase de formulacin. Todas estas acciones seran integradas en
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, coordinado por la Caja de
Vivienda Popular. Se buscaba que el estudio aportara criterios para la fusin
y la identificacin de estrategias, escalas y componentes de intervencin as
como lneas de accin, criterios para la seleccin de las zonas de intervencin y
precisin de la poblacin meta. Igualmente se esperaba el aporte de metodologas de seguimiento y evaluacin de las acciones de intervencin.
19
Pobreza
B o g o t . H b i ta t y v i v i en da
Con la preocupacin de aportar al fortalecimiento institucional, la Maestra de Hbitat de la Universidad Nacional de Colombia propuso al KfW
no solamente que concentrara los esfuerzos en la evaluacin de las acciones
mejoradas para su fusin, sino tambin que procurara el fortalecimiento de la
accin del gobierno distrital en la resolucin de problemas de gran magnitud
para la ciudad a travs del mejoramiento barrial, para lo cual se requera la
recopilacin y sistematizacin de informacin concerniente a las distintas experiencias que en esa materia hubieran podido agenciar distintos gobiernos de
la capital en los ltimos aos.
La propuesta fue bien recibida, tanto ms cuanto que la reflexin sobre
la importancia del mejoramiento barrial para una ciudad como Bogot vena
alimentada principalmente por la cualificacin de la accin del gobierno distrital como consecuencia del trabajo desarrollado a partir del Proyecto SUR
con Bogot. Funcionarios nacionales vinculados a este proceso y oficiales
de la cooperacin internacional alemana haban insistido en la importancia
del mejoramiento integral de barrios para la ciudad, como un medio para
incidir positivamente sobre la calidad de vida de la poblacin de ms bajos
ingresos, poniendo un nfasis especial en el desarrollo de un componente
social y de participacin, lo cual supona trascender el predominio de componentes fsico-espaciales.
Sin embargo, la preocupacin no era nueva. De manera general, las
ltimas cuatro administraciones de la ciudad haban expresado preocupaciones por la atencin de la poblacin menos favorecida, y mantuvieron
programas y proyectos de intervencin barrial que posibilitaron el mejoramiento de algunas condiciones de vida en barrios que haban tenido origen
informal en la ciudad. Con el paso del tiempo fue cobrando mayor importancia la intervencin macro, dejando atrs la escala barrial. Predominaron, entonces, las obras relacionadas con la movilidad, el espacio pblico, la
construccin de equipamientos, y todas estas actividades estaban ligadas a
un fuerte componente de legalizacin al cual subyacan preocupaciones de
carcter fiscal y de inversin para la ampliacin de la cobertura en materia
de servicios pblicos domiciliarios.
A estas acciones de predominio fsico-espacial se incorporaron componentes de orden social, intentando vincular las comunidades a ejercicios
de planeacin participativa, ejecucin de obras y control ciudadano de las
inversiones. Este aprendizaje, a pesar de lo valioso que hubiera podido ser
20
Introduccin
para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenan la

responsabilidad de formular polticas para el Distrito, pues en el caso de la
Caja de Vivienda Popular, se conoca la referencia a algunos de los programas, pero no se contaba con la sistematizacin ni con la racionalizacin de
las experiencias.
Desde los aos cincuenta, ya se venan desarrollando en la ciudad procesos de mejoramiento urbano en intentos mltiples por enfrentar los retos
de la urbanizacin y la pobreza. A pesar de estos esfuerzos, la poca conciencia pblica, gubernamental y ciudadana sobre los problemas de las reas
urbanas construidas bajo la autoproduccin no haba permitido ordenar los
aprendizajes en torno al mejoramiento urbano y barrial, lo cual da cuenta de
que no se midi la importancia de estas acciones para el conjunto de la ciudad, sobre todo en un contexto en el que argumentos como el agotamiento
del suelo urbano, impulsan la expansin de la mancha urbana sobre la Sabana de Bogot, bajo las lgicas y patrones con los que se ha construido la ciudad de origen informal, sin que se atiendan las demandas de hbitat ni los
requerimientos de preservacin ambiental ni mucho menos los problemas
asociados a la sostenibilidad territorial, y esto ha afectado principalmente la
poblacin de bajos ingresos.
El estudio nos puso de presente la necesidad de ampliar la visin y
plantear el mejoramiento integral de barrios ms all de la intervencin
fsico-espacial, pensando en las condiciones y realidades de las comunidades
urbanas, reconociendo la preexistencia de una gran parte de la ciudad que
ha sido autoproducida por sus habitantes, sin que medien procesos de planeacin u otorgamiento de garantas por parte del Estado como responsable
constitucional de garantizar los derechos de todos los colombianos. As, de
una preocupacin por una entidad del Distrito, saltamos a un tema trascendente para la ciudad.
No se trata de evaluar los programas y su impacto, sino solamente
de recopilar la experiencia del Distrito en materia de mejoramiento como
insumo para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, para que
ste reciba la atencin, jerarqua y dimensin que merece por parte de los
gobiernos distritales, y en consecuencia se pueda evitar que herramientas
importantes para la construccin participativa de la ciudad queden relegadas a meros instrumentos para la ejecucin de obras fsico-espaciales.
Con este ejercicio, la Maestra en Hbitat de la Universidad Nacional de
21
Pobreza
Colombia y sus grupos de investigacin Procesos Urbanos en Hbitat,

Vivienda e Informalidad1 y Hbitat y Vivienda2 quieren aportar a la cons El grupo de investigacin, reconocido por Colciencias en Categora A, surgi de la necesidad de trabajar colectivamente los problemas urbanos contemporneos relacionados
con la produccin del hbitat, la vivienda y la informalidad en el contexto de las ciudades
colombianas y su proceso de fragmentacin en trminos de la inexistencia de un modelo
compartido de ciudad y territorio.
Las lneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Anlisis y Ordenamiento Territorial; Calidad y Habitabilidad del Hbitat y la Vivienda; Ciudad,
Hbitat y Vivienda Informal; Economa Informal, Hbitat y Especialidad; y, Transformaciones Urbanas y Territoriales.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Luis Carlos Jimnez Mantilla (Arquitecto, MS Urbanismo), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hbitat),
Fernando Negret Fernndez (Arquitecto, MS, Doctor en Economa), Mercedes Castillo
(Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Andrs
Guarn Cobos (Socilogo), Jorge Ivn Crdenas Palacios (Arquitecto), Carlos Roberto Pea
Barrera (Ing. Catastral y Geodesta), David Milln Orozco (Arquitecto, MS Planeacin y
Gestin. Estudios doctorales en curso), Nieves Hernndez (Arquitecta, MS Hbitat), Rafael Ruiprez (Arquitecto, MS Hbitat), Liliana Pea (Trabajadora Social, estudiante de MS
Urbanismo), y Donka Atanassova (Sociloga).
2
El grupo de investigacin, reconocido por Colciencias en Categora A, surgi de la necesidad de
trabajar colectivamente la lnea de investigacin sobre estudios en vivienda desde una perspectiva contempornea de hbitat. Las Lneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen
trabajos en curso son: Hbitat y Desarrollo Territorial Integrado, Construccin Social del Hbitat, Gestin Social del par Hbitat -Vivienda, Polticas Pblicas del Hbitat, Hbitat, tcnica y
tecnologa, y Epistemologa, teora y crtica del hbitat.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, Estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Jorge Alberto Rivera (Arquitecto, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Clara Eugenia Snchez Gama
(Arquitecta), Csar Adolfo Rodrguez Garca (Arquitecto, Magster en Filosofa), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hbitat), Mercedes Castillo (Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Alberto Gmez Cruz (Arquitecto,
Diploma de Master of Arts con distincin en Planeacin Urbana y Regional, Estudios de
Doctorado en Geografa Humana y Urbanismo), lvaro Ibata Ceballos (Ingeniero Catastral y Geodesta, Estudios en la Maestra en Ingeniera de Sistemas, Estudios de Doctorado en Urbanismo), Carlos Mario Yory (Arquitecto, Magster en Filosofa, Especialista en
Cooperacin para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en Amrica Latina y frica,
1
22
Introduccin
truccin de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un insumo importante que recopila una serie de experiencias adelantadas por diversos
gobiernos de la ciudad en materia de mejoramiento urbano y barrial. Tambin
se quiere contribuir a que las comunidades urbanas comprendan cmo se ha ido
ordenando la ciudad y qu tipo de polticas se pueden establecer para remediar
algunos de los problemas estructurales de la sociedad urbana y de la sociedad en
general, con el nimo de superar la pobreza y construir una ciudad incluyente
desde la perspectiva de derechos, para que la accin de las organizaciones sociales se pueda nutrir de estas experiencias en la construccin de ciudad.
El presente trabajo toma como base los documentos producidos en el Estudio de Conceptualizacin del Mejoramiento Integral de Barrios Bogot D.C., adelantado por la Maestra de Hbitat de la Universidad Nacional de Colombia para la
Banca de Cooperacin Alemana KfW y la Caja de Vivienda Popular3. Los autores del presente trabajo tuvieron la responsabilidad de ordenar los documentos
derivados del estudio inicial, de reescribir todos los captulos que hacen parte
de este libro y de ordenar conceptualmente la informacin presentada. Adems,
fue necesario acopiar informacin nueva para actualizar la informacin de varios
captulos. Ms all de un ejercicio de consultora, la Universidad Nacional de
Doctor Suma Cum Laude en Geografa Humana), Cecilia Henrquez de Hernndez (Sociloga, Magster en Historia), Jorge Enrique Snchez Ruiz (Arquitecto, Magster en Historia
y Teora del Arte y la Arquitectura), Julio Abel Snchez Leiva (Arquitecto), Alegra Casas
Daz (Arquitecta). A esta lista se suman los estudiantes egresados y los docentes de la misma maestra en las sedes de Medelln y Manizales para desarrollar seminarios y actividades
paralelas, al ser un programa de carcter nacional.
3
El equipo interdisciplinario que desarroll el estudio estuvo bajo la coordinacin de Carlos Alberto Torres Tovar, profesor de la Universidad Nacional de Colombia. El equipo de trabajo se
orden por componentes, as. Grupo de Mejoramiento Fsico e Infraestructura, conformado
por Juanita Montoya Galvis (Arquitecta Coordinadora), John Jairo Macas Catlico (Economista), Diego Mauricio Cala Rodrguez (Arquitecto) y Jairo Alberto Nio (Arquitecto). Grupo de
Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario: John Jairo Rincn Garca (Socilogo, Coordinador), Johana Eloisa Vargas Moreno (Politloga), Csar Augusto Mendoza Beltrn
(Socilogo) y Magnolia ngel Cruz (Trabajadora Social). Grupo Administrativo y de Gestin:
Piedad Marcela Rodrguez Agudelo (Economista, Coordinadora) y Sandra Catalina Campos
Romero (Economista). El equipo cont, adems, con la asesora del Urbanista Pedro Buraglia y
del Ingeniero Catastral lvaro Ibata Ceballos. En el grupo de apoyo y asistencia administrativa
participaron Donka Atanassova Iakimova y Sandra Rodrguez.
23
Pobreza
Colombia y la Maestra de Hbitat, atendiendo a la misin de la universidad, se

ocupan de la construccin de conocimiento, la formacin y la extensin universitaria. En este sentido, la publicacin se logra a partir de la preocupacin de los
autores por aportar elementos al gobierno distrital y a las comunidades urbanas
y acadmicas, documentos que permitan la comprensin de los problemas de la
sociedad para su transformacin a travs de la formulacin de polticas pblicas
que se articulen con la organizacin social.
Algunas consideraciones frente al Mejoramiento

Integral de Barrios, MIB
El desarrollo del estudio estuvo mediado por una serie de consideraciones preliminares, a partir de las cuales se fue precisando el trabajo metodolgico y conceptual
que permiti el desarrollo del ejercicio. Uno de los primeros aspectos estuvo relacionado con el hecho de descubrir para la ciudad y el pas que el mejoramiento
integral de barrios no era nuevo4. Por el contrario, exista una trayectoria de carcter
internacional y nacional de ms de treinta aos, en la cual se haban explorado diferentes enfoques cuyo punto de partida se orient a la provisin de infraestructura
de servicios urbanos en los barrios, a fin de ofrecer condiciones de salubridad mnimas (cuestiones de saneamiento bsico) y regularizar la tenencia de la tierra. Hoy se
atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables,
guarderas infantiles, etc.) en la medida en que el mejoramiento integral de barrios
se ha transformado en un vehculo para la implementacin de distintas estrategias
de accin social desde el Estado, orientadas a enfrentar la pobreza urbana.
Como lo sealaba el BID (2002):
los programas de mejoramiento de barrios (PMB) estn constituyndose en una de las
estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complejos problemas
de la pobreza urbana. La integracin fsica, social y econmica de los asentamientos
informales a la ciudad ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de
vida de sus ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir
esta condicin (Brakarz, 2002: 27).
Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de

mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La
denominacin de Mejoramiento Integral de Barrios se reconoce desde los aos noventa asociados a las polticas y lgicas de financiacin promovidas por los organismos multilaterales.
24
Introduccin
Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos pases se han desarrollado acciones de mejoramiento barrial que ha permitido alimentar la formulacin de programas y el desarrollo de acciones de mejoramiento en todo el
mundo, incluso en Colombia. A partir de lineamientos construidos por la banca
internacional, de la suscripcin de convenios y pactos internacionales en materia
de desarrollo, hbitat, vivienda, y de la experiencia latinoamericana, el pas y
algunos gobiernos en particular construyeron lineamientos enfocados al mejoramiento de las condiciones y de la calidad de vida de la poblacin colombiana, de
modo que sus acciones estaban dirigidas hacia el objetivo global de superacin
de la pobreza a travs de programas de mejoramiento barrial y urbano.
Para comprender el desarrollo de este proceso, se debe tener en cuenta el
posicionamiento que el tema ha tenido en el mbito internacional a partir del
trabajo desarrollado por organismos multilaterales tales como las Naciones
Unidas. Muchas de estas entidades (y gobiernos) han desarrollado lineamientos, posicionado sus argumentaciones y propuestas, e insistido reiteradamente
en el tema del hbitat desde una perspectiva humana, poniendo como objetivo central la superacin de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin ms vulnerable. Como evidencia de estas acciones,
tenemos las declaraciones emanadas de conferencias internacionales como las
de Estambul y Vancouver, y los objetivos del milenio. En cada uno de los
documentos referidos, el tema de mejoramiento del hbitat se presenta con
mucha fuerza, y se proponen lneas concretas de trabajo en este mbito.
A ello se suma la dimensin ambiental, al vincularse la sostenibilidad de
los asentamientos humanos en las construcciones conceptuales del hbitat,
en una perspectiva relacional que vuelve a poner en el centro del debate la
relacin entre la sociedad y la naturaleza, lo cual hace evidente una genuina
preocupacin por el agotamiento de los recursos naturales. De esta manera, la
dimensin ambiental, comprendida ms all de la conservacin, ha de convertirse en uno de los temas esenciales que deben ser incorporados no slo en las
propuestas tericas sobre el desarrollo urbano, sino tambin en una dimensin
trascendente de los programas y proyectos de mejoramiento.
Por otra parte, para pensar en hbitat es necesario abordar el espacio inmediato a nivel urbano en el que se desarrolla la vida social: la vivienda. Visto
desde esta perspectiva, el mejoramiento barrial, concebido desde diversas perspectivas, involucra el acceso y el mejoramiento de vivienda. Si bien desde la
poltica pblica, tanto nivel nacional como local, este tema presenta desarrollos
25
Pobreza
importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la construccin de vivienda nueva, para el mejoramiento de vivienda no ha habido un
inters semejante. Esto significa que para atender y resolver las necesidades de
la vivienda autoproducida por las comunidades en asentamientos humanos (la
mayora de ellos de origen informal), las comunidades deben recurrir la mayora
de las veces a sus propios esfuerzos y recursos financieros. A esto se suma un
grave problema urbano: el deterioro del parque habitacional que ya cumpli su
ciclo productivo y que reclama acciones de mejoramiento o sustitucin. El mejoramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para
concluir con xito la actuacin en el conjunto del contexto barrial.
Pero no basta con intervenir solamente la vivienda. Las acciones de reconocimiento de la vivienda a partir de la titulacin, del cambio de estratificacin y
de la legalizacin de los asentamientos informales son absolutamente necesarias.
As, se hace un reconocimiento de los habitantes urbanos que han contribuido
a travs de la autoproduccin de vivienda a la construccin de la ciudad como
sujetos sociales y ciudadanos. Pero adems de las acciones de mejoramiento, se
debe considerar la generacin de oportunidades para la poblacin intervenida
en distintos aspectos, por cuanto el aumento en los costos de las tarifas de servicios pblicos, de las tarifas de trasporte pblico, el pago de tasas impositivas
derivadas del mejoramiento barrial y del desarrollo urbano (impuesto predial,
valorizacin general, valorizacin local, entre otros) hacen que la poblacin destine los recursos que antes inverta en el mejoramiento de la vivienda y en su
subsistencia, a garantizar su permanencia en el territorio, sin que ello signifique
en la prctica el mejoramiento anunciado de su calidad de vida.
Otro aspecto determinante en materia de mejoramiento tiene que ver
con la dimensin social, comprendida en dos campos: por una parte, los aspectos relacionados con las dinmicas y procesos de organizacin comunitaria,
las lgicas de participacin de las organizaciones sociales en las instituciones
de la ciudad y en la construccin de iniciativas diversas que afecten su vida en
la ciudad. Por otra, los aspectos asociados a la cobertura y el acceso necesarios
de servicios pblicos domiciliarios, servicios sociales, equipamientos colectivos
e infraestructura y empleo, a los cuales tienen derecho todos los ciudadanos;
en otras palabras, a todos aquellos aspectos que garanticen plenamente los
derechos econmicos, sociales y culturales de la poblacin.
La participacin se ha convertido en un tema de vital importancia para la
administracin del Distrito. En este sentido, se evidencian limitaciones como la
26
Introduccin
fragmentacin institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia

en lo social, situacin que a partir del Plan de Desarrollo (2004-2007) ha cambiado positivamente. Sin embargo, se multiplican acciones y propuestas para la
participacin por parte de la administracin, las cuales al no estar articuladas y
orientadas estratgicamente, no logran impactos reales en los procesos sociales y
comunitarios. As como las acciones, as mismo se multiplican los espacios a los
cuales deben acudir los pobladores urbanos, sin que en ellos se logre avanzar hacia escenarios de construccin de polticas urbanas, de formulacin de iniciativas
y de ejecucin de recursos: estos aspectos no son contemplados como necesarios
para la cualificacin de dicha participacin. Si bien la normativa ha sido desarrollada con el fin de institucionalizar los nuevos procesos de participacin social.
los avances normativos e institucionales frente a este tema han sido desbordados
por la falta de coherencia en los procesos de planeacin urbana.
Es preciso anotar que con respecto al segundo tema la cobertura y acceso
a servicios pblicos hay dificultades institucionales en la ciudad de Bogot, ya
que cada una de las entidades adelanta acciones sociales, sin que exista coordinacin entre ellas y sin una poltica que oriente sus acciones en materia social.
En otros casos, los gobiernos distritales no construyen polticas de Estado, de
modo que el establecimiento de criterios para el desarrollo de acciones queda
a discrecin de cada gobernante, quien a su buen juicio propone y ejecuta, sin
valorar objetivamente logros, aprendizajes y dificultades. El acceso a los servicios sociales de educacin, salud, bienestar social, recreacin y cultura no es
competencia directa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, pues
desde la lgica institucional hace varios aos, la ciudad ha segmentado el acceso
a estos a travs de las dinmicas propias de cada sector. Los problemas derivados
de la coordinacin interinstitucional y sus relaciones con la comunidad como
referente social no estn dados nica y exclusivamente en el desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, tambin en otros programas que se
adelantan desde las instituciones con las que cuenta la ciudad5.
Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un slo territorio que est

bajo una nica administracin, no una superposicin de territorios y administraciones
distintas que comparten recursos. No es concebible, entonces, que se sigan presentando
dificultades de coordinacin y accin interinstitucional. Esto debe superarse con la reconfiguracin de las prioridades de la ciudad frente a sus mbitos de actuacin.
27
Pobreza
Con relacin a la construccin de infraestructura, muchas acciones se

ven afectadas por los aspectos enunciados anteriormente y agravadas por
la tendencia reciente a privilegiar obras estratgicas para la ciudad, para
lo cual la inversin pblica se focaliza en los proyectos estratgicos que
en otras palabras son las obras prioritarias para el capital nacional e internacional, dejando de lado las necesidades sentidas de la comunidad. As
mismo, se debe tener en cuenta que las acciones sobre el espacio pblico,
los servicios pblicos domiciliarios, la movilidad y el transporte, y los equipamientos de carcter metropolitano y local son competencia de diferentes
entidades en el Distrito Capital. Este hecho en s mismo implica una serie
de dificultades cuando se desarrollan acciones de intervencin, en tanto cada
entidad define sus prioridades y formula sus propios planes estratgicos.
Cada entidad termina privilegiando su propuesta de desarrollo e inversin
frente a las demandas del mercado. A estos hechos se suma el modelo de
gestin como de ordenamiento institucional del Estado. Desde finales de los
aos noventa, el Estado se ha ordenado a imagen y semejanza de la empresa
privada, incorporando a la gestin pblica esquemas de gestin, estructuras administrativas, principios y lgicas de la empresa privada. Es decir, la
gestin pblica se ha ordenado segn los principios de la empresa privada:
eficiencia, eficacia, clientes y proyectos se volvieron conceptos imperativos
para el gobierno y para la gestin pblica. En este contexto, muchas empresas estatales fueron privatizadas, y las que subsistieron se organizaron a
imagen y semejanza del mundo privado empresarial. En la actualidad, un
gran nmero de servicios pblicos y acciones de gobierno en la ciudad, que
en principio seran de carcter pblico, son prestados y desarrollados por
empresas del sector privado, algunas de ellas de carcter nacional y muchas
otras de carcter trasnacional.
Si bien este esquema ha significado para la ciudad y sus habitantes la ampliacin de la cobertura en materia de servicios pblicos lo cual ha ubicado a
Bogot por encima de los estndares internacionales en materia de cobertura
de acueducto, alcantarillado, electrificacin, telefona, agua potable y recoleccin de basuras, tambin ha incidido negativamente en materia de acceso, por
cuanto las tarifas se han incrementado ostensiblemente y la calidad del servicio
es deficiente en algunos casos. Adems, las condiciones de ingreso econmico a
la poblacin no han sido mejoradas, de modo que no se ha compensado el incremento tarifario de los servicios.
28
Introduccin
Cmo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestructura y de los equipamientos en barrios objeto del Programa de Mejoramiento Integral, cuando las decisiones y los recursos estn en cabeza de diversas
entidades, cada una de las cuales tiene sus propias prioridades estratgicas?
Ejemplos de esto los podemos encontrar en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. Cmo desarrollar acciones de mejoramiento, cuando en la prctica el desarrollo urbano
sigue regido por la lgica de predio a predio y en manos de intereses y capitales internacionales?
Es fundamental discutir el modelo de desarrollo urbano sobre cual se
construye la ciudad, tratando de entender, por una parte, sus lgicas de desarrollo, el ordenamiento espacial, el papel de la poblacin, del Estado y de la
empresa privada, y por otra, los conflictos derivados de este proceso a travs
de la historia, tratando de entender el contexto y las polticas en las que se
debe enmarcar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. As mismo
es importante entender las apuestas sociales, polticas, econmicas, culturales
y ambientales que los gobiernos le imprimen a las polticas, planes, programas
y proyectos expresados en los Planes de Desarrollo. En el caso de la Administracin Distrital de Bogot 2004-2007, el modelo de gobierno y de apuesta
urbana est determinado por una mirada de ciudad en el mediano plazo, desde la perspectiva de la inclusin. Esto significa que las nociones de calidad de
vida y superacin de la pobreza se ponen en el centro de las actuaciones gubernamentales, bajo lgicas establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial,
POT, en el Plan de Desarrollo y en la Poltica de Hbitat. Otros aspectos que
se destacan en la propuesta de desarrollo urbano estn relacionados con los
conceptos de democracia, seguridad y convivencia, equidad y bienestar. A
pesar de estos planteamientos, no podemos obviar los lineamientos, derivados
del mundo empresarial privado e incorporados en lo pblico, que posibilitaron, entre muchas otras cosas, el olvido aparente del Estado de bienestar,
dejando al mercado y las empresas privadas un papel trascendente en la asignacin de recursos para la satisfaccin de necesidades.
La trayectoria de acciones de mejoramiento barrial agenciadas por diversos gobiernos del Distrito Capital ha permito identificar dos perspectivas
en las acciones que se han desarrollado. La primera est centrada en lo fsicoespacial, en torno a lo cual giran los dems aspectos; la segunda est centrada
en el ser humano, del cual dependen los dems aspectos: el fsico-espacial y
29
Pobreza
las acciones de intervencin sobre el territorio y la vivienda, procurando garantizar la dignidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.
Un aspecto vital de esta dimensin humana del mejoramiento involucra el
desarrollo de iniciativas orientadas a impulsar la produccin y la generacin
de empleo e ingresos para la poblacin de bajos recursos. Estas dos visiones
una con centro en el territorio y la otra con centro en las comunidades
conjugadas de manera articulada han de configurar, a futuro, el Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios para la ciudad de Bogot.
Para entender las oportunidades que el mejoramiento integral de barrios
le ofrece a la ciudad y sus habitantes, y los posibles avances en esta materia, es
necesario entender que la ciudad depende de lgicas y dinmicas que en algunos
casos son ajenas a su propio desenvolvimiento y, en otros, tambin la afectan.
Muchos de estos factores estn asociados con el conflicto armado interno y su
manifestacin en la ciudad a travs del desplazamiento forzado; el modelo de
ordenamiento territorial nacional y de desarrollo urbano, y con las formas y contenidos derivados de la organizacin de la produccin (en un sentido amplio) en
el territorio, lo cual termina incidiendo tanto en el ordenamiento territorial y en
la asignacin de funciones a lo urbano y lo rural, como en la distincin espacial
del territorio. Por otro lado, tenemos las determinaciones de orden poltico y
econmico que dependen de polticas nacionales enmarcadas en el plan y en el
modelo general de desarrollo propuesto y en curso.
En consecuencia, la accin pblica y los esfuerzos privados frente a la inversin en el mejoramiento barrial deben ser realizados en funcin de aportar
en tres ejes: a) la lucha contra la pobreza; b) como instrumento del desarrollo
urbano, y c) frente a la configuracin de polticas pblicas de hbitat y vivienda.
As mismo, es necesario reconocer la importancia del mejoramiento integral de
barrios, dada la profundizacin del proceso de urbanizacin en Colombia sin un
modelo de ciudad compartido. Segn las cifras del Censo General de Poblacin
de 2005, el 76% de los colombianos vive en asentamientos urbanos.
Acerca de los contenidos del libro

Este libro recoge de manera ordenada aspectos tratados a lo largo del estudio
adelantado por la Maestra en Hbitat de la Universidad Nacional de Colombia, sobre el tema del mejoramiento barrial, y bsicamente de las acciones de
mejoramiento desarrolladas por diversos gobiernos distritales desde 1972 hasta
30
Introduccin
2006. La construccin del trabajo implic un ejercicio de mltiples elaboraciones, la sistematizacin de documentos y discusiones colectivas del equipo de
trabajo con funcionarios de la Caja de Vivienda Popular y otras entidades distritales, conversaciones con las comunidades urbanas intervenidas con programas
de mejoramiento. El contenido est ordenado se la siguiente manera:
El primer captulo aborda una serie de consideraciones relacionadas con
los temas de ciudad, globalizacin y modelo de ciudad.
En el segundo captulo, se hace una reflexin sobre las polticas internacionales, nacionales y distritales, y sobre los enfoques que, a nuestro juicio,
incidieron de manera directa o indirecta en los programas y proyectos de mejoramiento barrial desarrollados en la ciudad de Bogot.
En el tercer captulo se caracterizan algunos problemas urbanos, procurando
proponer una aproximacin a la demanda que enfrentan los gobiernos de la ciudad y sus habitantes en materia de mejoramiento barrial. Para esto, se presenta
una caracterizacin general de las necesidades insatisfechas.
El cuarto captulo presenta la conceptualizacin que se ha hecho en la
ciudad con respecto al mejoramiento barrial, a partir del estudio de las polticas, programas y proyectos adelantados en este sentido en Bogot en diversos
perodos de tiempo. Esta lectura se complementa en el captulo quinto, con la
presentacin de algunas de las experiencias de mejoramiento barrial desarrolladas en Bogot entre 1972 y 2006.
En los captulos sexto y sptimo, se presentan, respectivamente, los siguientes temas: la participacin ciudadana en las experiencias de mejoramiento
barrial y una aproximacin a la demanda de mejoramiento barrial desde algunos
aspectos institucionales en Bogot. Finalmente, en el captulo octavo, se hace
una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios y se presenta una serie de reflexiones derivadas del estudio.
31
Captulo I
Ciudad,
g l o b a li z a c i n y m o d e l o d e c i u d a d
1.1. Consideraciones iniciales

Si bien a comienzos del siglo XX Bogot era un centro relativamente pequeo
en el contexto nacional y latinoamericano, a lo largo de la historia, y como
resultado de diversos procesos, se fue convirtiendo en un gran espacio urbano
cuyas dinmicas terminaran imponindose en el contexto nacional.
Hasta comienzos del siglo XX Bogot, al igual que las ciudades colombianas,
se mantuvo como una ciudad pequea con una poblacin que no superaba los
100.000 habitantes, situacin sta que perdur durante todo el siglo XIX, soportada en una estructura urbana fundamentada en el esquema trado desde Espaa,
cuyo trazado en damero, realizaba los presupuestos de las Leyes de Indias. La ciudad no se extendi fsicamente: el permetro urbano de Bogot del ao de 1843 se
mantuvo muy prximo al del ao 1791, perdurando hasta comienzos del siglo XX
(Torres, 2006: 97).
Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de transformacin social, poltica, econmica y cultural, la sociedad colombiana entr
en un trnsito que la conducira al predomino de lo urbano, a pesar de la
persistencia de fuertes vnculos con el mundo rural, tejidos por la poltica, la
violencia, la economa y la cultura.
33
Pobreza
Los procesos de transformacin sucedidos en las ltimas dcadas expresan, entre otros
hechos, el paso de un pas eminentemente rural a uno mayoritariamente urbano. Esto
se refleja de manera particular en el avance del proceso de urbanizacin de las ciudades
colombianas entre los aos 1964 y 1985, (principalmente de las cuatro ms grandes),
las cuales albergaban hacia finales de la dcada de los noventa cerca del 35% de la poblacin total del pas. Entre 1964 y 1965, el porcentaje de participacin de Bogot en
el total de poblacin nacional, pas de 9,7% al 14,7% (Torres, 2006: 97).
Para el ao 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que

conformaban 1.948.968 hogares en 1.713.147 viviendas (DANE, 2005). Estas cifras indican la concentracin del 20% de la poblacin total de Colombia
en Bogot. Si se suma la poblacin de los 19 municipios prximos a la ciudad,
el porcentaje poblacional concentrado en la regin se acerca al 30% del total
nacional. El alto porcentaje de concentracin poblacional est asociado, entre
otros aspectos, con los procesos de poblamiento y emigracin rural-urbana
(voluntaria o mediada por la violencia), que obedece igualmente al modelo
imperante de divisin social y espacial del trabajo en el plano nacional e internacional, donde se le asigna a la ciudad un papel predominante y jerrquico.
El crecimiento acelerado de la urbe ha implicado no slo la exacerbacin de
problemas estructurales de la sociedad, sino tambin el desarrollo de medidas y
programas orientados a enfrentar el aumento y la expansin de la denominada
mancha urbana, en aras de ordenar una configuracin urbana desordenada y
de satisfacer las necesidades de la poblacin localizada en la ciudad. Entre las
ms recientes medidas que responden a los procesos acelerados de poblamiento,
crecimiento demogrfico y globalizacin, se cuentan la densificacin, la compactacin y la expansin del rea urbanizada. Estos aspectos se suman a procesos acelerados y permanentes de cambio en el uso del suelo, y a la localizacin
intraurbana de actividades residenciales y de servicios. El proceso de expansin
se sucede a partir de la ocupacin de nuevas reas, lo cual afecta el denominado
anillo perifrico y compacta y densifica reas ya consolidadas, o satura las pequeas zonas urbanizables que quedaban vacantes al interior de la ciudad.
En los aos noventa, Bogot se caracteriz por sufrir notables cambios de
uso en las reas centrales; por el crecimiento o redesarrollo en muy altas densidades, acompaado de un rpido agotamiento de los suelos en las reas de expansin
(Molina, 2001: 285). Simultneamente, la ciudad se fue convirtiendo en un centro
predominante para el desarrollo de diversas actividades econmicas, polticas y
administrativas del orden nacional y regional-internacional. En la dcada de los
34
Capt u l o I . C i u d a d ,
g l o b a l i z ac i n y m o d e l o d e c i u da d
noventa, se le atribuye a Bogot una serie de factores que la fueron alejando cada
vez ms de la concepcin acuada por algunos estudiosos de la cuadricefalia
urbana, y se pas a la nocin de primaca urbana, que da cuenta de la transicin
sufrida por la ciudad con respecto a las dems urbes nacionales (Barranquilla,
Cali y Medelln). Al finalizar el siglo XX, las lites dirigentes de Bogot haban
logrado construir el predominio de la ciudad en torno a los siguientes aspectos:
Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernizacin
tecnolgica del sector financiero y el fortalecimiento de diversas estructuras para el mercado burstil, sin contar la configuracin y construccin de
centros de negocios especializados, el desarrollo de ferias comerciales y la
modernizacin de redes de comunicacin a partir de la introduccin de
nuevas tecnologas de la informacin.
Servicios sociales, de entidades pblicas. A partir del proceso de modernizacin de la administracin pblica, iniciado en los aos noventa por
el Estado colombiano, y de la continuidad en cierto tipo de polticas pblicas a travs de gobiernos distritales, se logran ndices loables en materia de
prestacin de servicios pblicos domiciliarios y de presencia institucional
pblica y privada en diversos sitios de la ciudad, bajo parmetros de desconcentracin de funciones y descentralizacin, alcanzado una cobertura
superior al 90% en electrificacin, acueducto y alcantarillado.
Infraestructura de comunicaciones, telecomunicaciones y de desarrollo tecnolgico. A pesar de no haberse realizado la actualizacin de la malla
vial (definida desde los aos sesenta), se logra concretar un proceso de actualizacin vial y de infraestructura de servicios asociados al transporte de carga
y pasajeros, modernizar las telecomunicaciones y las redes tecnolgicas para
la realizacin de transacciones virtuales, poniendo a la ciudad a la vanguardia de estos procesos en el pas. Muchas de estas dinmicas se suceden en
el marco de procesos de privatizacin de empresas estatales. En materia de
tecnologa, la nocin de parques industriales y el desarrollo de programas
que vinculan a las universidades con las empresas; potencian la cualificacin
de la plataforma tecnolgica sobre la cual se desempean los negocios. De
esta manera, durante los noventa la ciudad se perfil como un centro de
servicios comerciales trascendente para las empresas nacionales y extranjeras. Esta condicin se lig a la concentracin poblacional que ofertaba un
gran mercado de consumo, laboral y de fuerza de trabajo.
35
Pobreza
Servicios culturales y al visitante. Fruto de las polticas agenciadas a nivel

urbano y de los nuevos referentes en materia de acumulacin de capital y
realizacin de negocios, Bogot se empez a convertir en destino turstico
nacional e internacional, lo cual desencaden una serie de acciones orientadas a la preservacin y promocin del patrimonio cultural y arquitectnico
de la ciudad y al mejoramiento y renovacin urbanas y de espacio pblico.
Ventajas comparativas, competitividad y productividad. Al ser evaluada desde la perspectiva de las ventajas comparativas, con respecto a
otras ciudades del pas, Bogot dispona de una serie de condiciones geogrficas favorables con relacin a los mercados, de disponibilidad de recursos naturales en su entorno regional, y de infraestructura pblica y
privada. Adems de esto, las determinaciones en materia de poltica gubernamental asociadas a la atraccin de inversin extranjera directa sobre la base de exenciones tributarias, planes de modernizacin y polticas
fiscales significaron una serie de ventajas con respecto a otras ciudades
del pas. El ordenamiento regional de una serie de poblados y de las actividades econmicas en torno a la ciudad fortaleci la idea de ciudad-regin.
Las innovaciones tecnolgicas y la modernizacin urbana, el fomento a
la industria y a la inversin extranjera, la infraestructura de transporte y
comunicaciones, la oferta de servicios (salud, educacin, tursticos, etc.)
hicieron a la ciudad competitiva y productiva en cierto tipo de actividades
econmicas, fortaleciendo su papel en el concierto nacional, con toda suerte de alianzas entre el sector pblico y privado en pro del desarrollo.
Esta primaca nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran
la participacin de Bogot en el PIB nacional, la cual pas del 14,7% al 23,7%
en los aos noventa, como consecuencia de la concentracin de ramas de la actividad econmica asociadas a los sectores secundarios y terciarios de la economa
clsica. A juicio de los expertos, se convirti en el principal nodo exportador del
pas, concentrando cerca del 20% de las exportaciones nacionales (se elev al
30% junto con Cundinamarca). En esta dcada, la ciudad recibi ms del 50%
de la inversin extranjera, el 55% del total de pasajeros extranjeros y concentr
la mayor participacin porcentual en el transporte areo de pasajeros y de carga.
Al finalizar el ao 2000, Bogot reuna el 35% de las instituciones de educacin
superior del pas y concentraba el 38% de los estudiantes graduados de pregrado y el 51% de postgrado. (DAPD, 2000: 33).
36
Al mismo tiempo, segn las estadsticas oficiales del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, para la dcada de los noventa creci el
ingreso per cpita, el cual pas de $2,1 millones a $3 millones del ao 1995.
Este hecho potencialmente debera haber incidido en el poder adquisitivo de
la poblacin con la creacin de condiciones para mejorar la calidad de vida.
Sin embargo, los estudios realizados para la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en Bogot daban cuenta de la existencia de factores
de exclusin socioespacial y de profundizacin de la pobreza. En el caso de la
vivienda, por ejemplo, el tamao de la misma haba disminuido en las zonas
ms pobres (estratos 1-3), los cuales, para la dcada de los noventa, representaban cerca del 80% de la poblacin total de la ciudad. En algunas zonas, el
tamao de la vivienda era de 68m2 en promedio, mientras que en los sectores
ms antiguos de la ciudad, era de 116m2 (Molina, 2001: 291).
De cierta manera, Bogot evidencia un proceso de concentracin demogrfica y econmica, complementado con concentracin de funciones en la
esfera poltica, de modo que, a juicio de Gouset (1998), pasa de una configuracin urbana cuadriceflica a la primaca como centro urbano, y tambin a
la configuracin de redes urbano-regionales, como sucede con su relacin con
la sabana y la Regin Central (Gouset, 1998: 149). Este dinamismo obedece
tanto a factores histricos asociados a la divisin social del trabajo en el conjunto de la sociedad nacional y a la distribucin espacial de las actividades de
produccin en el sentido amplio del trmino, como a procesos de atraccin
poblacional inherentes a la dinmica urbana a costa de lo rural, incluyendo
el fenmeno del desplazamiento masivo de poblacin producto del conflicto
armado interno. Recientemente, esta dinmica se puede asociar con los procesos propios de la globalizacin y de la internacionalizacin de la economa,
aspectos estos que sern ampliados ms adelante.
A juicio de los especialistas, en este proceso se sintetizan dos tendencias
en la configuracin de la ciudad:
[Por una parte] estar propensa a la primaca de la regin en el ordenamiento nacional,
tendencia que se ha fortalecido en las dos ltimas dcadas, y en segundo lugar, la persistencia de una dbil y deficiente integracin de la ciudad con el espacio regional y de
ste con el espacio nacional. Esta baja integracin regional afecta el funcionamiento de
la economa, la descentralizacin del empleo y un mejor aprovechamiento y potenciacin de las infraestructuras regionales. A la vez inciden en los intercambios comerciales,
culturales y tecnolgicos y no permite que exista una oferta equilibrada de servicios de
37
Pobreza
alta jerarqua a la poblacin, un uso ms eficiente de los recursos naturales y humanos,

y una difusin dinmica de los procesos de innovacin (DAPD, 2000: 29).
De manera simultnea, la ciudad se va ubicando en la cspide de la jerarqua

urbana colombiana al mejorar los indicadores de prestacin de servicios pblicos
domiciliarios e incrementar el ingreso per cpita. Mientras se profundiza la ocupacin de espacios perifricos, se especializa el uso econmico del suelo, lo cual
propicia la expulsin de poblacin y, en consecuencia, ampla la mancha urbana.
Mapa No. 1. Estratificacin residencial de Bogot D.C., 2000
Fuente: Decreto Distrital 815 de 1999 6 .
Por el cual se modifica el Decreto Distrital 737 de 1999 (Por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero
de 1997. Modifica el mapa de estratificacin, escala 1:30.000, adoptado por el artculo 1 del Decreto 009 de
1997, en el sentido de variar la estratificacin de algunas manzanas del Distrito Capital, e incluir el estrato de
otras nuevas. El mapa contiene 41.474 manzanaas). Para todos los efectos a los que haya lugar, la estratificacin
adoptada mediante el Decreto 737 de 1999, comenzar a aplicarse a partir del 1o. de abril del ao 2000.
38
1.2. Ciudad y globalizacin

1.2.1. La ciudad en la globalizacin y la internacionalizacin
de la economa
En la actualidad, los espacios urbanos se constituyen en atractores y receptores de poblacin, como consecuencia de las relaciones establecidas a nivel
global y de las dinmicas asociadas a la divisin internacional del trabajo y su
realizacin en las sociedades nacionales, no slo de los moradores rurales, sino
tambin de gente de diversos pases. Por dems las ciudades se han constituido en centros de concentracin de actividades financieras y burstiles, que se
erigen en epicentros de la inversin de capitales nacionales e internacionales.
En este sentido, Bogot se ha consolidado en las dos ltimas dcadas como
centro de servicios y mercado financiero.
La ciudad se configura como la articuladora de los distintos actores que
toman parte en el proceso productivo, poltico, social y cultural del Estado
nacional y del mundo, al concentrar servicios, bienes, infraestructura, y fundamentalmente, mercado y consumidores; adems, cuenta con la oferta poltico-administrativa generada por las entidades pblicas y privadas. Al atraer
poblacin, se convierte en un gran reservorio de fuerza de trabajo altamente
calificada y de poblacin no calificada, para suplir las demandas del proceso
productivo.
Esta condicin urbana, conformada a partir de la cualificacin de las
relaciones de mercado y produccin, termina incidiendo en la configuracin
socioespacial, lo cual determina una suerte de ordenamiento espacio-funcional
del territorio, que se define por la lgica del modo de produccin y por las
resistencias y estrategias de los sectores excluidos, i.e. por el conflicto. Las ciudades asumen, entonces, un esquema de crecimiento urbano caracterizado por
una organizacin de las actividades econmicas que estaran al mismo tiempo
dispersas espacialmente en el rea geogrfica de las grandes urbes (reas metropolitanas, ciudad-sabana, ciudad-regin, Regin Central, regin de ciudades,
etc.), y globalmente integradas, a partir de la especializacin en el uso del suelo
urbano, la divisin social del trabajo y la definicin de competencias polticas
y administrativas en el mbito pblico y privado.
As pues, la ciudad se constituye en un centro de direccin desde donde
se organiza la economa mundial. En plural, las ciudades se convierten en
puntos de localizacin claves para actividades financieras, servicios avanzados
39
Pobreza
a la produccin y puntos generadores de innovacin. La ciudad se define por

lo tanto desde un punto de vista funcional al mercado y a la acumulacin de
capital (Boisier, 2001).
Esta lgica se concreta en el Plan de Ordenamiento de Bogot a travs
de la definicin de patrones de especializacin productiva para la construccin
de zonas especficas para el sector financiero y de servicios, zonas residenciales, parques tecnolgicos y zonas francas, entre otras. Se materializa, adems,
por medio de decretos reglamentarios, que dan forma y contenido a planes
maestros, planes parciales, reglamentacin de unidades de planeamiento zonal, planes de regularizacin y manejo de diversos aspectos urbanos. Cada
uno de estos planes contiene las pautas a desarrollar para desatar el potencial
econmico de la ciudad en materia de servicios financieros, salud, turismo,
educacin superior, etc.
La ciudad se ha convertido en uno de los espacios centrales de construccin y consolidacin de las relaciones y de la vida de la especie humana a nivel
mundial, sin que esto signifique que los espacios rurales dejen de ser vitales
para ella. En la ciudad se han venido concentrando todos los esfuerzos de tipo
poltico, econmico, cultural y tecnolgico por lograr un hbitat acorde con el
conocimiento y las expectativas acumuladas hasta estos das. En este proceso
los instrumentos, y herramientas de ordenamiento territorial vienen jugando
un papel estratgico. Sin embargo, la concrecin de tales aspiraciones no se
ha dado de una manera completa e integral para todos. Por el contrario, la
bsqueda de estos ideales ha legitimado la existencia de modelos simultneos
de ciudad, que acrecientan cada vez ms diferencias socioeconmicas y limitan las oportunidades del conjunto de la poblacin de acceder a un hbitat
digno, al privilegiar lgicas y dinmicas de mercado. Y es entonces cuando
aparecen dinmicas de segregacin socioespacial y de expulsin de poblacin
al interior de la ciudad, as como el deterioro de ecosistemas estratgicos, el
encarecimiento del suelo urbano disponible y el agotamiento de programas
de vivienda social en virtud de las actividades prioritarias establecidas por el
modelo urbano en sus planes y proyectos (Boisier, 2001).
En esta dinmica, Bogot se articula al proceso productivo mundial, cobrando importancia, adems como va para la circulacin de grandes capitales
en Latinoamrica porque es involucrada como espacio en los grandes proyectos de infraestructura vial. Un ejemplo de esto lo constituyen los Planes De
Integracin Vial Suramericana, que facilitan el trnsito de mercancas entre
40
Venezuela y el Pacfico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan

Orinoco-Meta-Pacfico (ver mapa No. 2)
Mapa No. 2. Bogot y el Plan Orinoco-Meta-Pacfico
Fuente: CIFSA.
Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa

Marta se han configurado como centros a travs de los cuales se regulan y dirigen
actividades especializadas y ligadas a la agroindustria, al turismo, al comercio internacional, a las telecomunicaciones, a la generacin y comercializacin de gas y
energa trmica y a la industria petroqumica y petrolera. Estos procesos han promovido la inversin nacional y extranjera en el sector de la construccin, lo cual ha
trado como consecuencia el incremento del precio del suelo por metro cuadrado.
Particularmente en Cartagena, para el ao 2007, el valor del metro cuadrado en la Ciudad Vieja era el ms caro del pas, US$2.700 segn la Lonja
de Propiedad Raz de la ciudad. En la actualidad en la zona turstica se estn
desarrollando 67 proyectos inmobiliarios con una oferta de casi 6.000 unidades
de vivienda. Y no precisamente de vivienda social. Entre tanto, un ayudante
de construccin gana un jornal de US$5,8, equivalente a un salario mensual
de US$116,5, a los que deben restarse por lo menos 2,2 dlares diarios en los
gastos de transporte, alimentacin, sin contar los costos asociados a la seguridad
41
Pobreza
social. Segn cifras referidas por la Organizacin No Gubernamental Viva la

Ciudadana, en 1997, y por la Universidad del Sin en 2005, la pobreza afectaba al 75% de los cartageneros y la indigencia al 40% (Martnez, 2007).
La diversidad de procesos que integran la construccin de ciudades globales
trae consigo consecuencias que, para pases como Colombia, son por lo general
negativas. Buscando realizar los paradigmas del desarrollo y la modernizacin,
el Estado ordenado como empresa y el sector privado monopolista, han inducido una serie de reformas econmicas y polticas que, combinadas con estrategias
de control de poblacin por la fuerza, han devenido en el fortalecimiento de
lo urbano como espacio privilegiado para la inversin de capital, regulando el
comportamiento de diversos actores sociales, e integrando las ciudades a partir
del predominio de lo tcnico y lo espacio funcional como el mercado mundial,
sacrificando otros mundos existentes en lo urbano.
1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano

El encadenamiento sistmico de los fenmenos urbanos, reproductores de lgicas funcionales al mercado en distintas escalas y formas, ha derivado en
la existencia de ciudades que desde la dcada de los sesenta, de trnsito a la
sociedad post-fordista7, han privilegiado valores ticos ligados a la realidad
de la sociedad capitalista en transformacin. De esta manera, en la ciudad se
entrelazan diversas dimensiones sociales, polticas, culturales y econmicas
que, o bien se superponen o desaparecen a partir del predominio de la lgica
imperante, o terminan coexistiendo en el mbito urbano, configurando una
multiplicidad de mundos que posibilitan interacciones y conflictos entre los
agentes urbanos. Luc Boltanski hace una aproximacin a estos distintos mundos, los cuales constituyen lo que se ha denominado ciudad global.
Una de las aproximaciones conceptuales surgida de esta comprensin de
lo urbano define a la ciudad como la ciudad inspirada, en la cual los valores y
Post-fordismo: sistema de produccin en el que los trabajadores se encuentran en una

estructura de produccin en lnea, realizando tareas repetitivas especializadas. Caractersticas: a) nuevas tecnologas de informacin; b) nfasis en los tipos de consumidor, en
contraste con el nfasis en las clases sociales; c) surgimiento de trabajadores y servicios de
collar blanco; d) feminizacin de la fuerza de trabajo, y e) globalizacin de los mercados
financieros. Procesos sociales modernos, que describen el mundo tal y como es hoy.
42
las lgicas de relacin se configuran a partir de la creatividad, la inspiracin y

la singularidad de los seres que la moran, y de los objetos que la constituyen.
Sin embargo, en la ciudad inspirada, los seres son creativos en tanto estn
separados de los dems, replegados de algn modo a su interioridad.
Por otra parte, en la ciudad globalizada coexiste el mundo de la ciudad comercial, mediado en sus relaciones por la confianza entre el vendedor, el comprador y la calidad del producto ofrecido. En l, prima de cierta manera el prestigio
del proveedor y el gusto del consumidor. Uno de los principios ms importantes
de la ciudad comercial es la competencia. La reputacin del vendedor y su publicidad, orientan el flujo del mercado, lo cual genera una suerte de transparencia en
la relacin que se establece, en virtud del prestigio de quien provee la mercanca,
indistintamente de las consideraciones sobre su produccin y de las dinmicas
laborales o ambientales en las cuales se produce la mercanca. No obstante , a
pesar del prestigio de quien oferte la mercanca, la relacin funciona de manera
annima y est mediada por la mercanca y el dinero que se intercambia, no por
las capacidades y los valores de las personas.
Otro mundo coexistente en la ciudad globalizada es el de la ciudad de
renombre. Se configura a partir de la incidencia de los medios masivos de informacin y de la generacin de opinin; involucra de cierta manera la construccin de una memoria colectiva atemporal, que se recrea con el prestigio de
quien acta en lo urbano: gobernante, empresario, ciudadano, etc. Se construye cotidianamente y se transforma segn varan el prestigio, el renombre y la
memoria, a partir de la tendencia de la comunicacin de masas. En la ciudad
de renombre, la gente clebre ignora a los pequeos que los admiran []
(Boltanski, 2002: 195).
Otra dimensin posible en la ciudad actual, se denomina ciudad domstica,
que est mediada por las relaciones personales o de trabajo, configuradas, la
mayora de las veces, por redes familiares y personales en las que la confianza es
vital para ser parte de ella. En esta ciudad, las formas de control y gratificacin,
as como los valores ticos y morales se establecen a partir de las relaciones familiares y personales. La posicin social, se definen por la jerarqua en la familia
y por el estatus de sta en la sociedad. Los vnculos sociales parecieran estar
predestinados por la filiacin parental: el matrimonio, por ejemplo, en aras de
consolidar la posicin de la persona y la familia en la comunidad. La proximidad
de la relacin es lo que permite identificar los recursos posibles para realizarse
socialmente y ser lo que se es. La relacin de trabajo est mediada casi siempre
43
Pobreza
por la filiacin parental y no por la capacidad y la competencia de la persona.

El flujo de informacin y conocimiento se subordina a la jerarqua de la relacin
familia-comunidad, as como al control y la dependencia, en una relacin similar
a la del aprendiz con el maestro (Boltanski, 2002: 196).
La ciudad industrial, que existe desde los aos sesenta, define a las personas a partir de su cargo y su funcin en una estructura organizacional jerrquica e inflexible, propia del sistema fordista de produccin. De esta manera,
las relaciones son predefinidas en virtud de la estructura y la especializacin
del cargo. La relacin est prescrita por las reglas, los manuales y la estructura
organizacional. Se juzga funcionalmente!
Por otro lado, encontramos la denominada ciudad proyecto. Partiendo de la concepcin de que nos encontramos en un mundo conexionista y de relaciones locales
y planetarias, la ciudad proyecto se configura a partir de las relaciones construidas
en red, para lo cual es un prerrequisito vincularse a ella. En este sentido, importa
establecer contactos que superen la distancia espacial, llegando a interactuar en
tiempo real, sin importar la distancia. Para ello, es de vital importancia la disposicin de recursos tecnolgicos, de infraestructura de sistemas y comunicaciones, lo
cual genera la idea de que no existe territorio y, por lo tanto, los desplazamientos
no pueden ser controlados y regulados. Es potencialmente el mundo del no-lugar
fsico, sino de un espacio virtual. La circulacin de informacin es difcilmente controlable, pero s circunscrita a los miembros de la red. En la ciudad proyecto, los
mtodos de trabajo son elaborados en funcin de la necesidad siempre cambiante
del proyecto, para lo cual las personas se auto-organizan, inventan reglas locales
sin que sean totalizadas globalmente por una oficina de organizacin. La ciudad
proyecto es producto fundamentalmente de la dcada de los noventa.
En esta ciudad se oponen valores a la ciudad industrial as: cantidad
vs. calidad; organizacin piramidal vs. red; territorio vs. flujo; delegacin vs.
subsidiariedad; organizacin centralizada vs. autoorganizacin; planta de personal vs. persona; reduccionismo del orden vs. reconocimiento de virtudes;
reglamentos vs. reglas.
Para ser en la ciudad proyecto, es indispensable la inestabilidad y la
movilidad; no estar atado a cargos en estructuras rgidas y verticales. Cuanta
ms movilidad se tenga, tanto mayor es la posibilidad de integrarse a diversas
redes, en tanto los vnculos en la red son incitados por la red misma, amplindolos, limitndolos o eliminndolos. La ciudad proyecto funciona a travs del
proyecto y el valor fundamental es la actividad del proyecto. Al vincularme al
44
proyecto, me integro a la red, genero entusiasmo y compromiso. Se transforma la nocin de empleo por la de actividad gestionada por cuenta propia
en funcin del proyecto. Quien gestiona, sirve de interlocutor con los actores
interesados a partir del amplio margen de las fuerzas del mercado, sin contar
con ms garantas que las normas del derecho privado y las que protegen al
ciudadano en cuanto consumidor, capaz de acceder y ser, dentro de stos parmetros. En la estructura organizacional, se cambia la nocin de cuadro, imperante en la ciudad industrial, por la de jefe de proyecto, experto, consultor,
que es ms flexible, dinmica y adaptable a los proyectos, y posibilita el flujo
de la red y su ampliacin.
Colaboracin en red, cooperacin para el proyecto y para la red (a diferencia a la confianza entre vendedor y comprador), contribuyen a determinar
una relacin en virtud del carcter de la conexin a la red, la cual se conoce
poco a poco, sin importar los vnculos y la densidad de los mismos. El peso de
la innovacin se distribuye entre quienes participan de la red como del proyecto. No estn prescritas las relaciones, como sucediera en la ciudad industrial,
en la cual las relaciones son predefinidas a partir del manual y la estructura
jerrquica de la organizacin.
De antemano el proyecto se define, es finito, pero garantiza que al final,
dependiendo del comportamiento, la persona pueda ser vinculada a otro proyecto. Para ello debe tener movilidad, es decir, inestabilidad. Quien no est en
el proyecto, no est en la ciudad, es, en esencia, excluido. La ciudad de proyecto
toma prestado del mundo domstico una parte del vocabulario con el que
se autodefine: relacin personal, confianza, relacin cara a cara; al igual que
dispositivos de relacin tales como la amistad y la aficin; pero las redefine en
funcin de la red y de la necesidad del proyecto.
La ciudad proyecto supone la estabilidad de la relacin de interdependencia y confianza a largo plazo, cosa que difcilmente se logra a travs de un
contrato, pero s con la recurrencia de la relacin, con el fortalecimiento del
vnculo a partir del intercambio de bienes y servicios difciles de formalizar
en un contrato: informacin, orientacin, apoyo, cooperacin, amistad, etc.
Aqu predomina, la confianza en oposicin a la impersonalidad del mercado
y de la ciudad comercial. En este sentido no se puede separar el trabajo de la
persona que lo ejecuta, pues justamente la virtud de la relacin se establece
a partir de la singularidad de ese ser y no de otro, de las potencialidades que
le permiten vincularse a la red y al proyecto. La ciudad proyecto conjuga la
45
Pobreza
competencia de la ciudad comercial, con la cooperacin de la red implcita

y demandada por el proyecto. La ciudad se construye en funcin de lo que
demanda el proyecto, de la capacidad del experto a partir de sus limitaciones,
constriendo la participacin de aquellos que no comparten o no se involucran en l. Limita la participacin de aquellos que no tienen grandeza. El
principio fundamental es la eficacia. El proyecto se convierte en el principio
superior comn a toda la sociedad.
En la dcada de los noventa, tiende a desaparecer la ciudad cvica, en la
que el bien comn se realiza y en la que predominan la solidaridad, el derecho ciudadano, la justicia y la equidad como valores intrnsecos a la sociedad.
Desaparece en virtud de la confrontacin entre el Estado y la empresa privada, y a partir de la organizacin poltica y administrativa del Estado como
empresa. La desaparicin de la ciudad cvica se ordena a partir de la promocin de juicios de valor proyectados al conjunto de la sociedad a travs de
medios masivos de informacin, campaas polticas y evidencias empricas
potencialmente fabricadas. Mientras la empresa es innovadora, asume riesgos,
establece alianzas, colabora y se transforma, el Estado es juzgado como paquidrmico, anquilosado, intervencionista y jursico.
Si bien no todas las ciudades posibles,
[...] se han desplegado en la misma poca y del mismo modo que en determinado
momento las nociones de planificacin, organigrama, optimizacin, que marcaron la
grandeza industrial, o no existan, hubo otro tiempo en el que la red no poda pretender
de ningn modo servir como modelo general para la organizacin de las sociedades
(Boltanski, 2002: 202-3).
En este sentido, en el mundo urbano coexisten muchas de estas dimensiones, aunque de cierta manera la lgica conduce al predomino del ms fuerte, de manera que el modelo adoptado incide en las orientaciones polticas y,
el ejercicio del gobierno en la regulacin de la sociedad, dando primaca a la
ciudad proyecto, a la ciudad comercial y a la ciudad de renombre.
1.3. Planeacin para un modelo de ciudad global

El modelo de ciudad global, descrito en el aparte anterior aparece como el
marco general de referencia que define pautas y claves a travs de las cuales se configuran las relaciones entre los distintos agentes que constituyen la
46
complejidad de la vida urbana. Uno de los aspectos fundamentales de dicha

complejidad se desarrolla en el campo de la poltica, ms exactamente, en el
escenario de construccin y definicin de las polticas pblicas como sntesis
de la correlacin de fuerzas e intereses de estos mltiples actores.
La globalizacin en cuanto nuevo modelo de ordenamiento a escala internacional, pone en el centro una nocin reducida de los Estados y, por ende, de
su capacidad de consolidar polticas pblicas con coberturas masivas. La focalizacin y el asistencialismo son entonces, los parmetros bajo los cuales el Estado
avanza en un nuevo modelo de planeacin con nfasis en la gestin de proyectos
como forma de acceder a recursos provenientes de la banca multilateral en la
mayora de ocasiones. Esta gestin es determinada, a su vez, por los intereses estratgicos que dicha banca se encuentre en disposicin de impulsar y financiar.
La agenda pblica de los Estados en el caso de Amrica Latina ha tenido que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano, enfatizando
principalmente dos aspectos: el desarrollo econmico en funcin de potenciar
y fortalecer el modelo de produccin, y, la atencin de problemticas inherentes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusin, la segregacin, el desempleo y la desigual distribucin de recursos. El modelo urbano impulsado por
la banca ha promovido el desarrollo econmico en detrimento de la atencin a
las problemticas que aquejan a la mayora de la poblacin; paradjicamente,
la poltica y el crdito se han concentrado en la financiacin de programas,
proyectos y acciones encaminados al fortalecimiento institucional del Estado
y las administraciones locales, en pro de la consolidacin de la capacidad de
gestin urbana para el desarrollo.
Aunque en muchas ocasiones es difcil distinguir entre desarrollo, planeacin y gestin urbana o gestin del suelo, existen elementos conceptuales
que diferencian tales nociones, siendo importante exponer aqu lo concerniente a la planeacin y la gestin urbana.
Por lo tanto, una definicin de planeacin no solamente se debe enmarcar los aspectos
de la realidad, el contenido, los procesos, los sujetos sino que adems debe asumir el
tipo de metodologa con la cual se va a construir la dinmica misma. En este sentido,
la planificacin podra ser entendida como el proceso por medio del cual la sociedad y
el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos pblicos y privados
presentes, con el fin de tener un mejor futuro, donde la planificacin consulta los ejes
temticos y problemticos resultado del inters general de una sociedad en determinado momento, permitiendo que su desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que
mejoren la calidad de vida de la mayora de la poblacin (Betancour, 2001: 42).
47
Pobreza
En los aos noventa la gestin urbana se convirti en el enfoque privilegiado de los procesos haciendo evidente el cambio de paradigma entre el
Estado benefactor o asistencialista y el Estado regulador. La funcin principal
en materia de regulacin estatal se orient a garantizar un ambiente adecuado
para la consolidacin del mercado y la realizacin de negocios privados, a travs de los cuales se garantizara la oferta de bienes y servicios a la poblacin,
ofertados ahora de forma institucionalizada por agentes privados.
Desde esta perspectiva la provisin de bienes y servicios, , deba pasar
necesariamente por la realizacin de valores y principios asociados a la competitividad, la productividad, la eficiencia y la eficacia. Para el caso de Amrica Latina, el conjunto de ciudades capitales e intermedias vivi una realidad
similar que, por una parte, tendi a la homogenizacin en funcin de los
principales postulados del modelo econmico desde el cual se definieron los
retos orientadores de la accin y planeacin pblica y privada y, por otra,
profundiz el dficit acumulado en diversos aspectos de la vida urbana. Jordi
Borja y Manuel Castells definieron la situacin de transformacin sufrida en
los noventa por la mayora de pases de Amrica de la siguiente forma:
En Amrica la situacin ha cambiado en la dcada de los noventa. Por una parte, la reactivacin econmica ha estimulado la puesta en marcha de proyectos urbanos de gran escala que
han dinamizado el sector de la construccin, y por otra, han agudizado las contradicciones
y los dficit heredados: infraestructura fsica y comunicaciones, insuficiencia de los recursos
pblicos y en general de la capacidad de actuacin de los gobiernos locales, dbil integracin
social en la ciudad y escasa cooperacin pblico privada. [] Las grandes ciudades latinoamericanas emergen, en la dcada de los noventa, como grandes espacios polticos y econmicos;
la consolidacin de esta emergencia depender de que puedan estimular grandes proyectos de
ciudad que cuenten con una participacin activa de los principales agentes pblicos y privados y conquisten un amplio consenso ciudadano (Borja y Castells, 1998: 142).
1.3.1. Principales elementos de enfoque en el modelo

de planeacin urbana
En trminos generales, los planteamientos internacionales que definen la planeacin urbana a partir de la dcada de los noventa, pueden sintetizarse en tres
propuestas que complementan e integran un cuerpo unificado orientador de las
acciones adelantadas por los gobiernos, los organismos de cooperacin al desarrollo y las entidades de fomento y crdito internacional en los centros urbanos del
48
Tercer Mundo. Dichos aspectos fueron: a. movimiento de un enfoque controlador

a uno facilitador de intervencin estatal; b. desarrollo de innovaciones para la gestin del suelo, y c. desarrollo de innovaciones para la gestin de vivienda.
En la mayora de pases de Amrica Latina, se concretaron reformas estructurales tendientes a sentar las bases para el paso de un Estado controlador, inserto en
la lgica del bienestar, el cual se orient a garantizar la oferta de servicios bsicos,
educacin, vivienda, entre otros, a travs de la intervencin en la economa,
hacia un Estado facilitador, con funciones orientadas a regular las relaciones entre
los diversos actores sociales que deban garantizar bienes y servicios a la sociedad,
a travs del mercado, y en directa correspondencia con la capacidad adquisitiva,
independientemente de las necesidades y la condicin humana.
El Estado controlador funcion a travs de un modelo de Planeacin
Maestra Tradicional, el cual pasa a ser Estado facilitador, gracias a estas reformas, hacia un modelo de planeacin estratgica. El cambio requera:
[...] una fuerte combinacin de funciones de planeacin urbana con aquellas sectoriales y
con las agencias financieras de nivel local para suministrar un enfoque integrado de desarrollo. Esta coordinacin horizontal estableci vnculos entre el sector pblico y privado, es decir, vnculos diarios y cotidianos entre los planificadores estatales y el sector privado, no slo
a travs de cuerpos formales tales como compaas de urbanizacin, negocios importantes
de manufacturas y servicios, sino tambin a partir de organizaciones comunitarias de base e
individuos (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 18).
El enfoque facilitador corresponda a una concepcin de reduccin de funciones estatales con relacin al mercado, la cual deriv en las polticas de reduccin del Estado y en la privatizacin de empresas bajo su direccin. La propuesta
implicaba la redefinicin de relaciones con el sector privado, la promocin de
polticas en materia de suelo urbano que potenciaran el desarrollo de la ciudad,
para reducir las instancias burocrticas y promover controles graduales al proceso, en la medida que el contexto y los actores involucrados lo requieran.
Al mismo tiempo, el Estado deba garantizar herramientas tales como
sistemas de informacin geogrfica, que facilitarn el trabajo de los departamentos, e instancias de planeacin. Se destacarn la necesidad de mejoramiento
del catastro y los registros de tierras y usos, con el fin de proyectar y proveer
informacin veraz para la identificacin de nuevos escenarios de crecimiento,
de modo que se pudiera ordenar un mercado de tierras que permitiera establecer la cantidad de tierra con que se contaba, sus caractersticas y estructura
de precios. Igualmente, debera permitir el establecimiento de tipologas
49
Pobreza
de vivienda y uso del suelo. La combinacin de un enfoque flexible con los

instrumentos tcnicos, derivara en lo que se denomin como planeacin
estratgica, cuyas caractersticas principales se presentan a continuacin.
Tabla No. 1. Planeacin estratgica
Caractersticas
Integracin y coordinacin intersectorial.

Factibilidad financiera.
Acuerdo sobre la ventaja comparativa de los sectores pblicos y privados en la
gestin y en el desarrollo urbano.
Papel facilitador del sector pblico con el apoyo del sector privado.
Mecanismo de escogencia intersectorial e intrasectorial.
Vnculos hacia asuntos de polticas nacionales y desde ellos.
Preocupacin por las relaciones entre lo rural-urbano.
Resolucin de conflictos entre los participantes.
Monitoreo y evaluacin peridicos
Enfoque
Enfoque participativo local de desarrollo integrado urbano, para lograr la gestin del
crecimiento y acciones remdiales a escala de la ciudad.
Objetivo
Facilitar todas las iniciativas pblicas y privadas para promover el crecimiento econmico, suministrar servicios urbanos bsicos y mejorar la calidad del medio ambiente.
Resultados
Plan de desarrollo fsico para la ciudad.

Conjunto de estrategias interrelacionadas para el desarrollo urbano (incluyendo
tierra, infraestructura, finanzas e instituciones).
Escala ciudad
Coordinacin multisectorial de planeacin espacial.

Planes sectoriales de inversin.
Recursos financieros.
Marcos institucionales.
Procesos y herramientas necesarias para satisfacer los objetivos intersectoriales de
desarrollo urbano a lo largo de un perodo de 10 a 15 aos: planeacin estratgica.
Escala local
Procesos coordinados de cambio intensivo para un rea limitada en un perodo de

corto plazo de 2 a 5 aos: planeacin activa.
Fuente: centro de las naciones unidas para los asentamientos humanos. (1996: 8-9).
Innovaciones para la gestin del suelo

En los aos noventa, la gestin del suelo se asoci fuertemente a la solucin de los
problemas derivados del asentamiento informal. En este orden de ideas, fueron
introducidos aspectos conceptuales por organismos internacionales que, como las
Naciones Unidas, promovieron espacios de reflexin para su promocin en Amrica Latina y el mundo. El Informe Mundial sobre Asentamientos Humanos Hbitat II,
50
caracteriz la gestin del suelo y vivienda en referencia a las necesidades derivadas

de la solucin de la problemtica de asentamientos y de desarrollo sostenible.
Los criterios propuestos para la gestin del suelo entendido como la consolidacin de un modelo de desarrollo sostenible fueron los siguientes:
Promocin de la planeacin y gestin sostenible de uso del suelo, solventando las necesidades de tierra para el desarrollo de asentamientos humanos, sin descuidar el medio ambiente.
Todos los pases, segn sus consideraciones y de acuerdo con sus planes,
objetivos y prioridades nacionales, deban adoptar estrategias innovadoras
de planeacin urbana para enfrentar los asuntos sociales y ambientales,
desarrollando incentivos fiscales y medidas de control de uso del suelo que
incluyan soluciones para un uso ms racional y ambientalmente sano de
los recursos limitados de la tierra.
Desarrollo y apoyo a la implementacin de prcticas mejoradas de gestin de tierra, que traten integralmente con los requisitos potencialmente
competidores de tierra para agricultura, industria, transporte, desarrollo
urbano, espacios abiertos, reservas y otras necesidades vitales (Centro de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 4).
Frente al tema de la gestin del suelo en el marco del desarrollo sostenible se plantearon los siguientes ejes de transformacin:
Apoyo al desarrollo innovativo del suelo, que deba partir del desarrollo sostenible a travs de la bsqueda de mecanismos innovadores. Tambin deba
garantizar el aumento de la adquisicin pblica de tierra urbana, el acceso
de grupos de bajos ingresos a la tierra, el reconocimiento y la legitimacin
de los procesos de asentamientos y el desarrollo de programas guiados por
el sector pblico para el uso del suelo.
Facilitacin de las transacciones y escrituracin de la tierra: Se deba tender a
la eliminacin de los bloqueos para el acceso a la tierra y de los costos que
implicaran su transferencia (entre otros, la inseguridad de la tenencia, las
largas y costosas disputas por la propiedad y el mal acceso al crdito).
Asociaciones entre el sector privado y pblico. Los procesos de asociacin partiran del reconocimiento de las ventajas de uno y otro sector para valorar
la importancia de adelantar procesos conjuntos. En el sector pblico se
identificaran como beneficios y ventajas: las posibilidades de englobe de
la tierra, la efectividad en la aprobacin de inversiones en infraestructura,
51
Pobreza
las posibilidades de generar redesarrollo urbano e impuestos crecientes.

Los beneficios del sector privado derivaran en la efectividad en la financiacin, la comercializacin y las relaciones establecidas con contratistas.
Desarrollo generador de infraestructura. Se identific la capacidad del Estado
para construir la infraestructura necesaria sobre la cual se podran sostener proyectos de uso del suelo que guiaran el crecimiento y motivaran
el desarrollo. Se plante que el dinero invertido por el sector privado en
infraestructura fuera recuperado a travs de tarifas al usuario mediante
la adopcin de tcnicas de desarrollo generadas por la estructura, formulando medios efectivos para recuperar los costos de tales inversiones por
ejemplo, a travs de tarifas al usuario, impuestos de valorizacin, acuerdos
de ganancia de valorizacin y esquemas de reajustes de tierras (Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 24).
Desarrollo econmico urbano. Una mejor coordinacin entre sectores privado y
pblico debera contribuir a la elaboracin de programas urbanos y a la consolidacin de la poltica en los siguientes aspectos: Reforzando la administracin de infraestructura urbana con especial nfasis en el mantenimiento;
mejorando el marco regulatorio en la ciudad para mejorar la eficiencia del
mercado y la participacin del sector privado; mejorando la capacidad tcnica
y financiera de instituciones municipales; y reforzando los servicios financieros
de desarrollo urbano (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos, 1996: 25). Es preciso sealar que elementos integrales del desarrollo econmico tales como la generacin de empleo y el estmulo a actividades
productivas e industriales y/o de manufactura no aparecen dentro de estas
posibilidades, lo cual evidencia la legitimacin de un modelo basado en el consumo y fundado en las contribuciones e imposiciones tributarias indirectas.
Toma de decisiones mejoradas de inversin. Por ltimo, la adopcin de este esquema de herramientas debera permitir mayor racionalizacin en la toma de decisiones, teniendo en cuenta la planeacin multisectorial en cuatro temas: La
planeacin de la inversin debe ser dirigida por la demanda; todas las agencias
pblicas con un papel notable en las decisiones de inversiones deben ser parte
del proceso; cuando el proceso se inicia, cada paso debe ser simplificado tanto
como sea posible; es crtico ser integral, es decir, debera haber una estrategia
para asignar las escasas medidas de inversin a travs de todos los sectores y
todos los proyectos. El proceso de planeacin desde esta perspectiva necesitara de un grupo de direccin interagencial, la ubicacin precisa de infor52
macin sobre la demanda, sobre las posibles condiciones de mejoramiento

de la comunidad y la priorizacin de los proyectos a ejecutar (Centro de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25).
Estos ejes precisaban las lneas-parmetros para la creacin de instrumentos de gestin del suelo y la construccin de bateras de herramientas para
su desarrollo. La aplicacin de estas bateras en cada pas, principalmente en
las ciudades capitales, supona la realizacin sincronizada. Sin embargo,
aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificacin y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayora de las veces son formulados con criterios que obedecen
a aspiraciones macroeconmicas y lineamientos tcnicos distintos a las necesidades del
conjunto de la poblacin o fundamentados en la idea de superacin de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la produccin. De esta
manera, problemticas evidentes y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de planeacin o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco
poltica (Torres, Atanassova y Rincn, 2006: 8).
Innovaciones necesarias para la gestin de la vivienda

Otro aspecto central en el cambio de la orientacin de poltica urbana desde los
organismos multinacionales y la banca fue el de gestin de la vivienda. En los aos
cincuenta del siglo pasado, se realizaron los primeros aportes de gobiernos locales
en materia de inversin urbana, sin gran impacto, debido a los bajos aportes econmicos y al nfasis puesto en torno a la construccin de mercado interno local
apalanc la inversin en el sector rural prioritariamente. Hacia los aos ochenta,
se reforz la inversin en proyectos urbanos por parte del Banco Mundial. Entre
1980 y 1993 fueron financiados 40 programas con una inversin de 2000 millones de dlares. Estos proyectos tuvieron como objetivos el reforzamiento de la
capacidad de gestin institucional de los gobiernos locales, el fortalecimiento de la
planeacin y la gestin del desarrollo urbano.
Durante la dcada de los ochenta e inicios de la dcada de los noventa del
siglo pasado, varios pases abandonaron el suministro de vivienda, mientras
coincidan en el contexto, bajo las siguientes consideraciones:
Mayor orientacin al mercado a travs del ajuste estructural.
Crisis econmica que limit los recursos del Estado para asegurar la oferta
de vivienda.
53
Pobreza
Presin social para apoyar a ONG y comunidades a garantizar el derecho

a la vivienda.
Mayor atencin a las alternativas generadas desde las mujeres.
Mayor disponibilidad de financiacin internacional para programas de
mejoramiento.
Desarrollo del enfoque facilitador del Estado (Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 100).
Estos cambios se insertaron de manera formal en las dinmicas de planeacin
estatal a partir de la creacin de estrategias nacionales de vivienda derivadas de la
Estrategia Mundial de Vivienda propuesta en 1988 por el Banco Mundial. Los requisitos que estableci la Estrategia Mundial de Vivienda para las naciones fueron:
Definicin de objetivos claros y medibles.
Reorganizacin gradual del sector habitacional (incluyendo el marco legal
y normativo y la produccin de vivienda).
Movilizacin y distribucin de recursos financieros incrementados (incluyendo financiacin habitacional, racionalizacin de los subsidios y recuperacin de costos).
Produccin de vivienda y gestin de tierra, infraestructura y de industria
de la construccin (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos, 1996: 103).
Durante estos aos la orientacin de las inversiones se encamin al fortalecimiento institucional al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos
para administrar los recursos internacionales en el marco de la ya mencionada
reforma estructural, que implicaba una incidencia macro econmica de mayor
impacto con el objetivo claro de insertar a las ciudades en el modelo de desarrollo de apertura hacia la globalizacin, la liberalizacin del mercado, la reduccin
de la intervencin estatal. Por lo dems, se buscaba el apoyo focalizado a los sectores ms pobres del conjunto social, aspectos que fueron concretados a travs
del Programa de Gestin Urbana8 y de la definicin de una poltica habitacional, cuyos principales cambios se presentan en la tabla No. 2.
El Programa de Gestin Urbana, PGU, es un programa mundial de cooperacin tcnica en
el cual las agencias de las Naciones Unidas y otras agencias de apoyo externo trabajan juntas
para reforzar la capacidad de las ciudades y los pueblos para manejar el crecimiento econmico, el desarrollo social y aliviar la pobreza. Iniciado en 1986 por el Programa de las Naciones
54
Tabla No. 2. Cambios en la poltica habitacional del Banco Mundial 1970-1990

Objetivos
Papel del gobierno
Instrumentos de polticas y
crditos
1970
Implementar proyectos
para lograr tierra asequible
y vivienda para los pobres;
lograr recuperacin de
costos; crear condiciones
para la repeticin a gran
escala de los proyectos.
nfasis en la provisin directa

(por parte del gobierno) de
tierra, vivienda y financiacin
para facilitar el desarrollo
progresivo de las condiciones
habitacionales por parte de los
beneficiarios del proyecto.
Proyectos de demostracin de
lotes con servicios que hacen
nfasis en vivienda asequible y
estndares de infraestructura,
seguridad de tenencia y
subsidios cruzados internos.
1980
Crear intermediarios
financieros autosuficientes
capaces de hacer crditos
hipotecarios a largo plazo
a hogares de ingreso bajo
y moderado; reducir y
reestructurar los subsidios
habitacionales.
nfasis en la provisin de
financiamiento habitacional,
principalmente construccin
pblica y racionalizacin
de subsidios habitacionales
(reduccin, asignacin
mejorada y cambios de lo
financiero a lo fiscal).
Proyectos de financiacin
habitacional que hacen nfasis en
una reforma a la tasa de inters
(para mejorar la movilizacin
de recursos y el diseo de
instrumentos hipotecarios); diseo
de subsidios y comportamiento
mejorado institucional financiero
de las agencias pblicas
involucradas en la provisin directa
de tierra, infraestructura y vivienda.
1990
Crear un sector habitacional

que funcione bien, que sirva
a las necesidades de los
consumidores, productores,
financistas, gobiernos
centrales y locales; y
que adems apoye el
desarrollo econmico, alivie
la pobreza y soporte un
ambiente sostenible.
Adopcin por parte de las

agencias gubernamentales
con responsabilidades de
formulacin de poltica,
coordinacin y regulacin,
de un papel facilitador, para
ayudar en la provisin de
tierra y vivienda por parte
del sector privado; y adems
la coordinacin mejorada
del sector y de la poltica
macroeconmica.
Conjunto integrado de
instrumentos de crdito y
de polticas para estimular
la demanda (desarrollo de
derechos de propiedad,
financiacin habitacional
y subsidios orientados);
facilitacin de la oferta (provisin
de infraestructura, reforma
normativa y organizacin de la
industria de la construccin) y
gestin del sector habitacional
como un conjunto (reforma
institucional coordinada con
polticas macroeconmicas).
Fuente: Mayo y Shlomo (1996:201).
Unidas para el Desarrollo, PNUD, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hbitat) y el Banco Mundial, este programa ayuda a las ciudades a implementar
programas innovativos en cinco reas: gestin de la tierra urbana; gestin de infraestructura;
administracin municipal y finanzas; gestin ambiental, urbana y alivio de la pobreza urbana (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 87).
55
Pobreza
En consecuencia, en los aos noventa el fortalecimiento institucional se

concret para el sector vivienda en la provisin Estatal de la reglamentacin
necesaria para el desarrollo habitacional urbano en conjuncin con las garantas
para el desarrollo del mercado, de modo que fuera posible la realizacin de derechos seguros de propiedad, financiacin privada de hipotecas, racionalizacin
de los subsidios, recuperacin de los costos del desarrollo de infraestructura,
reduccin de estndares de vivienda; reduccin de la complejidad normativa y
promocin de la actividad privada en todas la reas.
Fue evidente el fortalecimiento del mercado como va para la resolucin de las necesidades a travs del consumo. En materia de vivienda, no fue
distinto. Mediante el aprovechamiento y el uso combinado de los beneficios
generados por el sector pblico y gracias a consecucin de tierras y la financiacin de servicios, la financiacin habitacional y el desarrollo de la tierra en
general fueron quedando cada vez ms en manos de particulares. En este
proceso, el ordenamiento territorial se fue consolidando en Colombia como un
instrumento de apoyo a la gestin planificadora y como una poltica estatal
para lograr la descentralizacin y la democracia participativa establecidas en
la constitucin nacional de 1991 (Borja, 1996: 17).
De esta manera, la relacin entre el ordenamiento territorial y la planeacin urbana empez a ser una constante en Colombia, adquiri especial
importancia en la dcada de los noventa , cuando se transform el enfoque predominante de polos de desarrollo9, imperante como estrategia de planeacin,
y dio paso a una orientacin concentrada en la integracin espacio-funcional
de procesos productivos postfordistas. Las experiencias de implementacin del
enfoque de polos de crecimiento y/o desarrollo, basados en la idea de que
el desarrollo de algunos centros fuertes dinamizara los procesos econmicos
en las regiones, fueron desalentadoras por cuanto no lograron el objetivo de
permitir que la modernizacin llegara realmente a las zonas cercanas de las
ciudades en las que se concentraron los recursos.
Al respecto, expertos del desarrollo regional y urbano anotan que:
El concepto de polo de crecimiento en el desarrollo espacial sugiere que mediante una fuerte
inversin en industrias intensivas en capital en los centros urbanos ms grandes, los gobiernos
de los pases en desarrollo pueden estimular un crecimiento econmico que se difundir al
exterior de la ciudad para generar desarrollo regional (Rondinelli, 1988: 23).
56
[] los efectos de transmisin y goteo no fueron lo suficientemente fuertes para generar un desarrollo regional, y si ellos funcionaron, los polos de crecimiento llegaron
con frecuencia a ser enclaves de actividades modernas que sustraan materias primas,
fuerza de trabajo y talento empresarial de las reas rurales circundantes. [] el goteo
de la modernizacin no ha afectado a los pobres, especialmente en las reas rurales o
escasamente les ha producido beneficios marginales. [] la visin optimista de que el
crecimiento econmico resultara en una convergencia del ingreso regional per cpita
no ha sido sustentada con evidencias (Rondinelli, 1998: 24).
Con la integracin espacio-funcional se busc dar vida a un modelo alternativo que permitiera una verdadera articulacin de asentamientos y que
equilibrara las relaciones entre los territorios que concentraban ms poder y los
que no, asegurndoles a los segundos algunas garantas distributivas de este
tipo de ordenamiento espacial para el desarrollo. Sin embargo, la tendencia de
ordenamiento espacial del territorio bajo la idea de los polos de desarrollo hasta
finales de la dcada de los noventa, mostraba en Colombia, un pas que contaba
tan slo con cuatro grandes ciudades (Medelln, Barranquilla, Bogot y Cali).
Simultneamente, se haba configurado una decena de ciudades intermedias que haban logrado, a travs de la especializacin en algn sector de
la economa, desarrollar procesos modernizadores que servan funcionalmente
de soporte para la absorcin de poblacin por parte de las grandes urbes. En
aquellos espacios del territorio nacional en los que no se erigieron ciudades
intermedias ni se establecieron vnculos entres stas y los grandes polos de
desarrollo, la poblacin vive an en condiciones precarias de pobreza extrema
y exclusin social, sin que esto signifique que en los centros de relevo regional
o en las grandes ciudades la pobreza haya sido superada a travs de la gestin
urbana, la planificacin o el ordenamiento territorial.
La planeacin urbana y, en general, el ordenamiento territorial en Colombia
dieron un giro significativo en la dcada de los noventa: por un lado, la definicin
de criterios como la funcin social y ecolgica de la propiedad marc derroteros
importantes para la especializacin del suelo y el desarrollo normativo, y por otro,
la concrecin del modelo de desarrollo propuesto a escala internacional implic
la transformacin normativa y, con ella, la creacin de instrumentos para la planeacin y la gestin urbana. Sin embargo, la aplicacin de estos instrumentos en
relacin directa con las nociones desarrolladas poltica y normativamente ha estado limitada por las dinmicas histricas del ordenamiento territorial en el pas as
como por la dependencia econmica, tcnica y cientfica.
57
Pobreza
En Colombia tradicionalmente se ha establecido un modelo de crecimiento urbano

caracterizado por el desarrollo predio a predio, de manera independiente y sin marco de
referencia, atendiendo a una filosofa de la urbanizacin espontnea y generando paradigmas que dificultan la aplicacin de principios constitucionales como la funcin social
y ecolgica de la propiedad. Esto, debido en parte, al poco inters participativo de los
diferentes actores sociales y a la limitada aplicacin de instrumentos de planificacin y
gestin disponibles en la reglamentacin existente (IGAC, DANE, 2003: 17).
En trminos generales, la planeacin urbana durante la dcada de los noventa en el siglo XX estuvo marcada por procesos de ordenamiento de globalidad
que a travs de la Ley 9/89 y la ley 388/97 lograron concretar la combinacin
de herramientas de planeacin y gestin urbana en funcin del modelo de desarrollo, dando cuenta de un modelo para el ordenamiento urbano. A travs de
estas leyes, se inaugura una etapa de planeacin estratgica, con alta incidencia
de dinmicas internacionales para el ordenamiento del territorio, que articula
planes de corto, mediano y largo alcances, procurando la materializacin de la
poltica a travs de instrumentos que hagan viable el modelo.
En cierto modo, las aspiraciones de planificacin y ordenamiento del territorio fueron sintetizadas en la Ley 388 de Desarrollo Territorial, que se
constituyo en:
[] un cuerpo normativo urbanstico de aplicacin en todo el territorio nacional.
[] Dicha ley dota a los municipios de herramientas o instrumentos de planificacin
y de gestin, cuyo objeto es el de garantizar una planeacin y ejecucin eficiente de las
actividades inherentes a la funcin pblica del ordenamiento territorial que ahora les
compete (IGAC, DANE, 2003: 39).
Los instrumentos para la planeacin urbana y la gestin del suelo dispuestos a partir de 1997 se agruparon en instrumentos de planificacin tales como
los Planes de Ordenamiento Territorial, POT; los Planes Parciales, PP; y las
Unidades de Actuacin Urbanstica, UAU. Dichos instrumentos son aplicables
a partir de los procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades gubernamentales. Concretamente, las herramientas de gestin del suelo son:
De tipo urbanstico.
De tipo jurdico.
De tipo financiero.
58
Grfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestin del suelo

Gestin del Suelo
Ley 9 de 1989, Reforma Urbana
Ley 388 de 1997, Desarrollo Territorial
Herramientas de planificacin del suelo (Plan

de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 43,
Decreto 469 / 2003
Herramientas de gestin del suelo (Plan de

Ordenamiento Territorial - POT, Art. 30, Decreto
469 / 2003
Instrumento de planeacin del 1er nivel
(Horizonte de largo plazo)
PM - Planes Maestros de Servicios

Pblicos Domiciliarios y Equipamientos
Instrumento de: tipo urbanstico
Reajuste de tierras, integracin inmobiliaria, cooperacin entre participes, compensacin, la declaracin de desarrollo
y construccin prioritaria (enajenacin
forzosa y subasta pblica)
Instrumento de planeacin del 2do nivel
(Horizonte de mediano plazo)
PZ - Planes Zonales; POZ - Planes de

Ordenamiento Zonales; UPZ - Unidad
de Planeamiento Zonal; PP - Planes

Parciales; PR - Planes de Recreamiento
Instrumento de planeacin del 3er nivel
(Horizonte de corto plazo)
PI - Planes de Implantacin; PR y M
- Planes de Regularizacin y Manejo
de Usos Dotacionales; PRM - Planes
de Regularizacin Morfolgicas: UAU
- Unidad de Actuacin Urbansticas.
Licencias Urbansticas y Licencias de
Construccin
Instrumento de: tipo jurdico
Enajenacin forzosa, enajenacin

voluntaria, expropiacin por va judicial,
expropiacin por va administrativa.
Fuente: IGAC DAPD (2003: 20)
59
Instrumento de: tipo financiero
Reparto equitativo de cargas y beneficios; contribucin por valorizacin; plusvalas; transferencias de derechos de
construccin y desarrollo; mecanismos
de compensacin, estmulos y beneficios
( tratamiento de conservacin histrica o
arquitectnica); y (proteccin ambiental)
Pobreza
Los planes de ordenamiento territorial fueron definidos como [...]el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial. Se define el
plan como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, adoptadas para orientar y administrar el desarrollo
fsico del territorio y la utilizacin racional del suelo (IGAC, DANE, 2003: 40).
A travs de estos planes se concreta el modelo de desarrollo y se consolida
un modelo urbano en el que la racionalidad en el uso y gestin del suelo,
de los recursos y de la proyeccin hacia el futuro, juega un papel trascendente
en la transformacin del Estado, de sus polticas, planes y proyectos, lo cual
tambin incide en las polticas fiscales y de tributacin, la delegacin de responsabilidades pblicas al sector privado y en ltimas en la cosificacin de
la ciudadana. (Ver Grfico No. 1)
As pues, el ordenamiento territorial y el ordenamiento del espacio en
Colombia se inscribieron en la lgica de un marcado reformismo institucional basado en la conjugacin de la planeacin con epicentrismo urbano, a
partir del cual
[...] el Estado colombiano asumi la ecuacin ordenamiento territorial = planificacin
espacial, para formalizar la interdependencia entre el sistema de centros urbanos y las
formas de poblamiento y produccin, y superar as la fragmentacin entre ellos, con
base en un orden territorial espacio funcional que asegura el desarrollo econmico del
pas bajo parmetros modernos (Borja, 1996: 19).
La relevancia que tomaron los procesos de planeacin urbana a inicios

de la dcada de los ochenta sintetiza los procesos de cada regin, pas y/ ciudad frente a los diversos ejercicios de planeacin y adaptacin de la realidad
urbana existente. Para el caso de Bogot, durante todo el siglo XX fueron
concretados en momentos especficos, modelos de planeacin tendientes a la
modernizacin urbana, canalizados alrededor de la tensin prctica y conceptual, en la que las nociones de ciudad compacta y ciudad dispersa se disputaban un lugar. Esta discusin se alimentaba, sobre todo, de los modelos
extranjeros europeos y americanos, antes que de la realidad de la ciudad de
Bogot, derivada de la construccin social del territorio. A pesar de esto, los
modelos extranjeros de ordenamiento urbano terminaron imperando en las
formas y contenidos del ordenamiento espacial urbano.
La ciudad dispersa fue una nocin desarrollada en los pases industrializados sobre la base de que las ciudades sin centro, son ciudades que trabajan
60
en red. Esta idea anglosajona de ciudad, nominada hacia mediados del siglo
XIX como ciudad jardn, difcilmente construyo un verdadero articulado
urbano, pero s dio lugar a barrios distantes, erigidos como barrios dormitorio.
Hoy cobra un nuevo auge,
[guiado] por las fuerzas del mercado que buscan relocalizar reas de trabajo, produccin
y servicios en zonas con buena calidad ambiental y atractivos precios de suelo inherentes
a la ubicacin perifrica, o en ocasiones, que obedecen a bajos impuestos ofrecidos por
comunas locales las cuales ante la necesidad de competir por recursos fiscales, realizan
esfuerzos por atraer empresas, pobladores y funciones terciarias (Rincn, 2006: 18).
La ciudad concentrada por su parte, desarrollada conceptualmente en

los pases industrializados, es de ms reciente data, se apoya en planteamientos sobre el medio ambiente, resaltando la necesidad de equilibrar el desarrollo urbano con la dimensin ambiental. A diferencia de la ciudad dispersa, en
la ciudad concreta el mercado depende de la iniciativa del Estado.
Este tipo de intervenciones se relaciona directamente con una actuacin
estatal fuerte, que propicie la recuperacin de reas importantes de la ciudad
que hayan decado, y a travs de su presencia e inversin atraiga al sector privado para continuar su desarrollo (Rincn, 2006: 8).
La idea de la ciudad concentrada busca aglutinar la mayor cantidad de
poblacin posible en la ciudad a travs de procesos de redensificacin y renovacin urbana, buscando controlar su expansin desmedida. En la ciudad de
Bogot se desarrollaron procesos e intervenciones en los dos sentidos a partir
de la dcada de los noventa. Sin embargo, en virtud de la lgica de crecimiento acelerado y no controlado hasta finales de la dcada de los noventa, en la
capital predomin un modelo de ciudad dispersa.
61
Captulo II
El MIB
en las polticas internacionales,

n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde

diversas perspectivas
En el marco del enfoque y los lineamientos de poltica pblica aqu expuestos,
Colombia ha venido creando desde inicios de la dcada de los noventa, hasta
este punto, un entramado jurdico bastante prolfico en la materia urbana. As
pues, las polticas de orden nacional que se refieren al MIB son mltiples, as
como tambin son mltiples las formas a travs de las cuales se ha intentado
consolidar un modelo de intervencin que afronte las problemticas macro de
las ciudades colombianas.
El MIB no siempre existi como visin y propuesta; anteriormente, el
mejoramiento urbano fue la frmula para solventar de manera dispersa las
dificultades de la ciudad. Sin embargo, estas iniciativas estuvieron centradas
en la parte arquitectnica, de embellecimiento de las ciudades y de dotacin
de infraestructura general, sin contemplar, el tema de las escalas micro-territoriales claves para la construccin de soluciones sustentables.
Uno de los primeros referentes de mejoramiento de asentamientos humanos
se dio en el marco del convenio firmado entre el CINVA y el Instituto de Crdito
Territorial en abril de 1951, cuando el Instituto consolid su alianza con este centro
63
Pobreza
de formacin y adiestramiento de tcnicos y permiti a sus estudiantes llevar a cabo

proyectos de trabajo profesional bajo la direccin de personal capacitado.
Gracias a este convenio se desarroll un esquema de intervencin fundamentado en una propuesta terica y metodolgica, la cual luego se convirti
en una modalidad concreta de intervencin que incluy como parte de su
estrategia la realizacin de programas de emergencia tales como la rehabilitacin y el mejoramiento de barrios y la erradicacin y prevencin de tugurios. En un escenario de marginalidad creciente, de aumento poblacional y
de dficit de vivienda, la implementacin de estos programas de emergencia
fue parte de la iniciativa institucional de incorporacin de los grupos sociales
marginales a la vida socioeconmica del pas para alcanzar una evolucin real
de la estructura social de las ciudades. A continuacin se presenta la descripcin de cada uno de estos programas de emergencia:
Mejoramiento de Barrios. Este sistema de operacin, puesto en prctica
inicialmente por el Instituto de Crdito Territorial, se propuso para aquellos barrios
en donde no existan servicios bsicos y cuyas construcciones tenan cierta solidez
en sus materiales o eran susceptibles de tenerlos mientras su urbanizacin siguiera
normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados barrios
piratas que, aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo
menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Si bien en estos casos no
se seguan las tcnicas modernas de urbanismo, era posible integrarlas con bajos
costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba la teora del urbanismo progresivo.
Rehabilitacin de Barrios. Este sistema se aplicara en aquellos tugurios con cierto grado de permanencia lo cual podra garantizar a algunos de
sus participantes la legalizacin de la tenencia de la tierra. La rehabilitacin
integral de estas barriadas implicaba la definicin de un nuevo loteo y la legalizacin de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas
progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabilitacin de barrios implicaba, entonces, una adaptacin de normas de urbanismo, la dotacin de servicios pblicos y vas, y un programa de prstamos para
la construccin de viviendas en el propio terreno.
Erradicacin de Tugurios. Las concentraciones poblacionales ubicadas en
sitios no urbanizables dadas sus condiciones topogrficas y que no permitiesen reloteo ni instalacin de servicios, eran sometidas a este intervencin. El plan inclua
la erradicacin del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios previamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socioeconmicos y el factor
64
Cap t ulo I I . E l MIB
e n l a s p o l t i c a s i n t e r n a c i o n a l e s , n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
humano eran determinantes en la operacin. Se buscaba as que los habitantes se

sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un prstamo.
Prevencin del Tugurio. El arquitecto Rafael Stevenson, director de la
Oficina de Planeacin del Instituto de Crdito Territorial en 1966, sealaba
al respecto,
muy poco se ha realizado en la prevencin del problema indispensable para cortar el
crculo vicioso. [] ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un estmulo hacia
la creacin de nuevos tugurios. [] hay que volver a abaratar las urbanizaciones de los
barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crdito a estas familias en base a la venta
de lotes con servicios mnimos y progresivos. Es indispensable que los planes maestros
de las principales ciudades conlleven en su poltica no solamente la eliminacin del tugurio, sino que se tenga en cuenta las medidas de prevencin (ICT, 1966: 27).
Ahora bien, como parte del esquema de intervencin, tanto el CINVA

como el ICT definieron como prioridad acompaar estos programas de emergencia con un programa educativo que tuviera por objetivos:
Un cambio de hbitos de vida de la poblacin.
Una integracin de esa poblacin a la comunidad, como una fuerza productiva y activa en la vida nacional.
En este sentido, el CINVA se vali del Servicio Social para que, en asocio
con otros profesionales, planeara, orientara y ejecutara los programas educativos y de desarrollo comunal. El Servicio Social en los proyectos de vivienda fue
considerado como un programa de desarrollo comunal cuyo objetivo deba ser
la elevacin del nivel social del grupo, estimulndolo para que resolviera sus
propios problemas y fuera autnomo en sus decisiones (ICT, 1966: 27).
As, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el
esquema de intervencin contempl la organizacin de la comunidad como
un fin de estos proyectos. sta se constituy en uno de los requisitos para
garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas y la permanencia del proyecto
que emprendido por el CINVA o el ICT.
En palabras de Eric Carlson, director del CINVA entre octubre de 1956
y marzo de 1959,
cualquier programa de renovacin urbana debe tener muy en cuenta los aspectos humanos y la importancia del trabajo del grupo como parte esencial del planeamiento
fsico. (ICT, 1966: IX).
65
Pobreza
La propuesta de intervencin del CINVA se basaba en la realizacin consecutiva de una serie de etapas conducentes a la organizacin de los grupos
marginales como una estructura social autnoma, autosuficiente y consciente
de sus principales carencias y de su potencial como fuerza creadora de soluciones en materia de vivienda y prestacin de servicios.
En materia de disposiciones legales, para el MIB se reconocen desde el
ao 1990 dos tipos de mbitos. Por una parte, el nacional, en el cual se cuentan con las leyes ms importantes relacionadas con las polticas de hbitat y
vivienda: la Ley 9 de 1989; la Ley 3 de 1991 o Ley de Vivienda, mediante la
cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, se establece el
subsidio familiar de vivienda, y se reforma el Instituto de Crdito Territorial,
ICT, la Ley 99 de 1993 o Ley del Ambiente, por la cual se cre el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994 o Ley de los
Servicios Pblicos Domiciliarios, por medio de la cual se establece el rgimen
de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia; la Ley 152 de 1994 o Ley
Orgnica del Plan de Desarrollo; la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento
Territorial. Casi 10 aos despus de la aprobacin de la Ley de Ordenamiento
Territorial, no se tiene un balance real de sus logros y resultados con respecto
al objetivo de generar una accin estratgica en pro de la estructuracin regional y territorial del pas. Este aspecto ha sido manejado de manera localista
y fragmentada, lo cual, obviamente, ha impedido una visin de conjunto. La
Ley 400 de 1997, mediante la cual se adoptan normas sobre construcciones
sismorresistentes en Colombia, es la ltima formulada en este sentido
En el orden local, con referencia al Distrito Capital se encuentran elementos y disposiciones legales que ataen al MIB en el Estatuto Orgnico de Bogot
(1992); en el Acuerdo 6 de 1990, en el Decreto 619 (2000), en el Decreto 469
(2003) y en el Decreto 190 (2005). El Decreto 124 de 2002, le asigna a la Caja
de Vivienda Popular la coordinacin del programa de Mejoramiento Integral de
Barrios. Tambin se cuenta con, la creacin de Metrovivienda en 1999. Por otra
parte, el marco actual de las polticas pblicas en materia de desarrollo urbano
se circunscribe al Plan de Desarrollo de la ciudad, siendo el vigente para el perodo 2004-2008, el denominado Bogot sin Indiferencia.
Es importante mencionar que a nivel de polticas nacionales, la protagonista siempre fue la solucin urbana referida a la construccin de vivienda
66
nueva de inters social o para sectores de bajos ingresos. Aunque planteada

como solucin estrella, esta propuesta es, paradjicamente, tambin la que
ms ha fracasado en trminos de expectativas, pues las metas propuestas no se
han cumplido y los costos proyectados han sido mucho mayores, tanto para el
Estado, como para los pobladores beneficiados.
En la actualidad, el tema de MIB aparece con ms fuerza en los lineamientos nacionales de poltica, sin embargo, persiste la dificultad frente a la
identificacin de las escalas y frente a la viabilidad de los procesos de MIB,
pues no se tienen en cuenta las particularidades locales en las distintas ciudades las frmulas son, muchas veces, mecnicas y no consideran especificidades.
Adems sigue existiendo la dificultad frente al financiamiento y sus fuentes y
costos para las comunidades.
Las dinmicas para el mejoramiento urbano, particularmente para el
mejoramiento integral de barrios, se fundamentan, por una parte, en las
lgicas de planeacin y accin para la ciudad de Bogot dispuestas en los
Planes de Desarrollo de los ltimos gobiernos, en el Plan de Ordenamiento
Territorial y en las prcticas sectoriales e institucionales que se desarrollan a
travs de los planes de accin de las diferentes entidades distritales. Por otra
parte, se basan en el marco regulatorio que le obliga, el Plan Nacional de
Desarrollo y los compromisos a nivel nacional y los pactos internacionales
suscritos por Colombia con entidades multilaterales tales como el BIRF,
BID, ONU, OEA, entre otros.
2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos

por Colombia con diversos organismos multilaterales
En el ao de 1992, en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y
Desarrollo en Ro de Janeiro fueron analizadas y propuestas medidas orientadas especficamente al alcance del desarrollo sustentable en las ciudades,
reclamando para ello la promocin de cambios en los modos de produccin
y los patrones de consumo, con el fin de asegurar que la poblacin planetaria alcanzara un cierto desarrollo social y econmico sin causar daos al
medio ambiente.
Hacia 1996, la II Conferencia de Hbitat realizada en la ciudad de Estambul, propuso un Plan de Accin Global en el que se recogen diversas
orientaciones para la creacin de,
67
Pobreza
(asentamientos) humanos sostenibles durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su relacin con el medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo social, los derechos de
la mujer, la poblacin y otros temas. El programa da una visin positiva de la urbanizacin, a partir del cumplimiento de lineamientos en materia de la promocin de vivienda
adecuada y prestacin de servicios bsicos, garantizando un ambiente sano y seguro, y
empleo productivo elegido libremente, como regla y no como excepcin.
Con respecto al problema de la vivienda y del mejoramiento integral de

barrios varios de estos aspectos aplican normativamente como orientadores de
la accin gubernamental, y privada, y sobre todo al mejoramiento de la calidad
de vida. En este sentido, el Programa Hbitat promueve la dotacin de vivienda
adecuada para todos, la consolidacin de asentamientos humanos sostenibles, la
habilitacin y la participacin de la comunidad y la igualdad en cuanto al gnero. Dentro del marco del Programa de Hbitat de las Naciones Unidas, UNHbitat, los pases participantes, entre ellos Colombia, se comprometieron a:
Velar por la coherencia de las polticas con el fin de movilizar recursos.
Garantizar la tenencia jurdica y el acceso a la tierra.
Promover el acceso a los servicios y comodidades bsicas, erradicando la
exclusin.
Fomentar la mejora del patrimonio de las viviendas existentes.
Promover asentamientos humanos socialmente integrados y accesibles
que cuenten con los servicios sociales de salud y educacin.
Integrar la ordenacin y planificacin urbana en cuanto a vivienda, transporte, oportunidades de empleo, condiciones ambientales y servicios comunitarios.
Promover la mejora de los asentamientos espontneos y barrios urbanos
de viviendas improvisadas.
Todo lo anterior, con el fin de garantizar a los ciudadanos el derecho a
una vivienda adecuada, equitativa y sostenible.
En el ao 2000, 189 naciones fijaron los objetivos de desarrollo del milenio en el marco de la Cumbre del Milenio, convocada por la Organizacin de
las Naciones Unidas. La meta general fue la reduccin de la pobreza extrema
a la mitad para el ao 2015, mediante la realizacin de 8 acciones integrales,
a saber: enseanza primaria universal; promocin de la igualdad entre los
gneros y la autonoma de la mujer; reduccin de la mortalidad infantil;
68
mejoramiento de la salud materna; combate al VIH/SIDA, el paludismo y

otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fomentar una asociacin mundial para el desarrollo.
Colombia como miembro de la ONU, de los No-Alineados y de otros organismos internacionales como la OEA, ha suscrito mltiples pactos y acuerdos que la obligan internacionalmente. Muchos de estos pactos no se llevan
a cabo en la prctica, y eso afecta la calidad de vida de la poblacin. Varios
de estos acuerdos estn basados en el mejoramiento de las condiciones de
vida y bienestar de la poblacin, en donde los derechos de primera, segunda
y tercera generacin (o en general los derechos) son situados como centro de
las prioridades. Entre tales derechos se cuentan la materializacin de mejores
condiciones de hbitat y el desarrollo de viviendas adecuadas y dignas, lo cual
se inscribe en las polticas y acciones de mejoramiento urbano. De todas las
formulaciones propuestas, dos tienen una estrecha relacin con el mejoramiento integral de barrios; stas se encuentran contenidas en el Objetivo 7,
que dicta garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y son:
Meta 10. Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas
que carezcan del servicio de agua potable.
Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de
por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.
En la bsqueda del cumplimiento de los ODM, y con referencia a las
dos metas anteriormente sealadas, en Colombia se han establecido las
siguientes metas:
Incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos a 7,5 millones
de habitantes urbanos; e incorporar 7,6 millones de habitantes a una solucin de alcantarillado urbano.
Reducir al 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios, tomando como referente una lnea de base a 2003 correspondiente al
16% (1.346.000), lo cual implica una reduccin del 75% de la problemtica
existente, un objetivo mucho ms alto que aquel planteado en los ODM.
Sin embargo, muchos de estos derechos han sido entutelados, ante las
cortes dado el reiterativo incumplimiento.
La Corte Constitucional, en sentencias proferidas sobre el derecho a la vivienda digna,
ha asimilado la observacin general del Comit de Seguimiento al Pacto Internacional
69
Pobreza
de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. La Corte determin los siguientes

atributos de la vivienda, para ser definida como adecuada:
Seguridad jurdica de la tenencia. Todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas.
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Acceso permanente
a recursos naturales y comunes; agua potable, energa para la cocina, la calefaccin
y el alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos,
de eliminacin de desechos, de drenaje y servicios de emergencia.
Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraa la vivienda deberan
ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfaccin de otras
necesidades bsicas.
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del fro, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar tambin la seguridad fsica
de los ocupantes.
Asequibilidad. Debe concederse a los grupos en situacin de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de atencin para
nios, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares
contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminacin que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
Adecuacin cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construccin utilizados y las polticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresin de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
En Bogot, le corresponde al Distrito atender, evaluar y ponderar el crecimiento
urbano ilegal y los asentamientos humanos en sectores de alto riesgo no mitigable,
para forjar soluciones que garanticen el respeto a la dignidad humana y a los derechos elementales de los ciudadanos (Alcalda Mayor de Bogot-KfW-Gobierno
alemn, s.f.).
En este sentido, contando con el andamiaje poltico y normativo de

carcter internacional, el Distrito ha adelantado una serie de gestiones con
organismos de cooperacin internacional, encaminados a la atencin de las
necesidades de la poblacin que vive en asentamientos de alto riesgo. Se
adelanta, entonces, el Proyecto SUR con Bogot, que genera una seria de
compromisos por parte del Distrito con el gobierno alemn como mencionan a continuacin:
70
Los recursos del aporte financiero se utilizarn nicamente para financiar:

a) acciones destinadas al mejoramiento de la infraestructura econmica y
social de las zonas del proyecto; b) acciones orientadas al fortalecimiento
de la participacin comunitaria en tres barrios de la zona de intervencin,
y c) acciones de fortalecimiento institucional10.
En el componente de infraestructura y espacio pblico: a) mejoramiento
de las redes de agua, alcantarillado sanitario y pluvial, y b) mejoramiento
de vas locales vehiculares, vas peatonales, andenes y sardineles, parqueaderos pblicos, pontones vehiculares y puentes peatonales.
En el componente de equipamiento comunitario y mejoramiento de escuelas: a) mejoramiento de puestos de salud; b) mejoramiento de parques
zonales, parques infantiles y placas deportivas, y c) mejoramiento de centros polifuncionales zonales.
En el componente de participacin y desarrollo comunitario: a) fondo de
desarrollo comunitario; b) medidas de sensibilizacin comunitaria, y c)
apoyo a la organizacin comunitaria.
En el componente de fortalecimiento institucional y gestin del proyecto:
servicios de consultora.
Aunque de conformidad con lo pactado, la ejecucin sea delegada a otra
entidad11, la Alcalda Mayor es responsable del proyecto y ste ser ejecutado por
las diferentes entidades del Distrito, las cuales deben cumplir con una serie de
obligaciones asociadas al proyecto, as:
En este aspecto era de vital importancia potenciar la gestin de la Unidad Ejecutora del
Proyecto.
11
Segn el Acuerdo Separado de junio de 2002, la Alcalda delegar la ejecucin en el
DAACD, a travs de la Unidad de Gestin conformada para tal efecto, funcin que fue
posteriormente transferida a la Caja de Vivienda Popular.
10
71
Pobreza
Participacin
comunitaria
Dotacin, operacin y
mantenimiento
Coordinacin
interinstitucional
DAACD
EAAB
IDU
SED
DAMA
IDRD
SSD
DPAE
DABS
Jardn Botnico
Alcaldas Locales /JAL (FDL)
Entidad participante
DAPD
Financiamiento /
presupuestacin
Ejecucin e
interventora
Planeamiento y diseo
Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco

del Proyecto SUR con Bogot
Fuente: Acuerdo Separado. Diciembre de 2000. Contrato de Ampliacin A.S. Junio de 2002.
Por otra parte, se encuentran los compromisos de informacin adquiridos

por el Distrito con el gobierno alemn en virtud de la cooperacin tcnica y
financiera, los cuales se enumeran a continuacin:
En el caso de que se considere conveniente realizar algn cambio importante a la concepcin del proyecto, ste deber ser aprobado por el KfW.
Por ello motiv el KfW deber ser informado con una exposicin de la
motivacin del cambio, de las acciones a emprender y de los efectos que
stas tendrn.
En caso de ser necesaria una modificacin al cronograma del proyecto, el
Distrito debera enviar al KfW un cronograma revisado.
72
El Distrito, en su calidad de beneficiario, debe presentar al KfW informes

peridicos de Avance del Proyecto, un informe final sobre las acciones
adelantadas al momento en que se terminen las obras, e informar tambin
sobre el desarrollo posterior del mismo.
Todos los informes deben hacerse de acuerdo con los parmetros para ello
establecidos por el Banco.
El Distrito debe informar al KfW sobre cualquier circunstancia que pueda
entorpecer el logro de los objetivos definidos para el proyecto.
El Distrito debe proveer al KfW toda la informacin que ste requiera y/o
le solicite para poder emitir autorizaciones, conceptos, observaciones, etc.
La Unidad de Gestin del Proyecto debe enviar al KfW un listado de todos los contratos suscritos. Adems, debe entregarle comprobantes de la
utilizacin de los recursos del fondo de disposicin, justificados y evidenciados bajo los plazos y condiciones impuestas por KfW.
La Alcalda Mayor debe tomar las medidas necesarias para garantizar que
las obras realizadas sean adecuadamente dotadas, operadas y mantenidas
por parte de las instituciones correspondientes.
Los compromisos de informacin debern cumplirse hasta el momento en el
cual el KfW comunique la finalizacin de las obligaciones de informacin.
La informacin solicitada por el banco debe ser entregada con tiempo, de tal
forma que ste no se convierta en un elemento que dificulte su anlisis.
La Alcalda debe asegurar que el proyecto cuente con suficiente personal
calificado, de acuerdo con sus necesidades, y cualquier cambio en el personal
de direccin o de gestin del programa debe ser aprobado por el KfW.
Los desembolsos con cargo a la cooperacin estn supeditados a la existencia de recursos de contrapartida (a la existencia de apropiaciones presupuestales para cada entidad). Cualquiera de las dos clases de recursos debe
ser gestionada por la Unidad de Gestin.
Cuando se presente cofinanciamiento, los recursos de contrapartida y cooperacin deben desembolsarse al mismo tiempo.
Los recursos requeridos para cubrir los gastos de funcionamiento de la
Unidad de Gestin deben ser garantizados por el Distrito.
Todas las acciones financiadas con cargo al aporte financiero con presupuestos superiores a $60 millones requieren del visto bueno del consultor
(se refiere al consultor internacional del proyecto).
73
Pobreza
Los contratos de obra se adjudicarn mediante licitacin pblica; esto

se debe hacer bajo modelos elaborados por el Distrito y el Consultor.
Tanto los modelos como los contratos deben ser previamente aprobados por el KfW. En el caso de obras tcnicamente sencillas, se pueden
contratar empresas artesanales y/o organizaciones comunitarias del
rea de intervencin del Proyecto, de acuerdo con los procesos para
ello establecidos.
Las obras de infraestructura fsica (infraestructura vial y peatonal; agua
y alcantarillado) se adjudicarn mediante licitacin pblica. La contratacin de personal para la ejecucin de obras debe tener prelacin por la
mano de obra del rea de intervencin del proyecto.
La administracin del fondo de disposicin est sometida a auditora
externa, la cual ser contratada por el KfW con cargo al contrato de
aporte financiero.
Los derechos de importacin no pueden ser financiados con fondos del
aporte financiero.
Los rendimientos del Fondo de Disposicin deben ingresar al mismo fondo para ser utilizados en la financiacin del Fondo de Desarrollo Comunitario,
y parte las otras acciones del proyecto que reciban recursos de la cooperacin
(es importante especificar que se constituy un Fondo de Disposicin como
una cuanta aparte el Secretara de Hacienda).
2.3. El MIB en las polticas nacionales. Anlisis de

planes y polticas para el desarrollo habitacional y el
mejoramiento de barrios en los planes nacionales de
desarrollo y documentos CONPES
La presente seccin tiene como objetivo hacer un recorrido por las polticas
del desarrollo habitacional urbano y el mejoramiento de barrios, definidas en
los Planes de Desarrollo Nacional para el perodo comprendido entre 1990 y
2007. Es importante entender que a pesar de que este tema siempre ha estado
presente en las lgicas de planeacin nacionales, su tratamiento no ha sido
sistemtico y prioritario, lo cual ha llevado a permanentes cambios de enfoque
y ajustes de polticas.
74
2.3.1. Planes Nacionales de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo La Revolucin Pacfica (19901994)
El Plan Nacional de Desarrollo La Revolucin Pacfica se formul en 1990,
calculando que para esta poca 1.700.000 hogares carecan de vivienda, y el
33% de ellos habitaba en condiciones insatisfactorias en trminos de espacio,
dotacin de servicios y calidad de estructura.
Sobre esta consideracin se defini el Plan de Vivienda Social, cuyo objetivo era el promover el acceso de los hogares con ingresos limitados y sin
condiciones de ahorro a soluciones de vivienda propuestas por el mercado
formal. Para tal fin, se propuso establecer el subsidio a la demanda orientado
a los hogares con ingresos inferiores a 4 salarios mnimos legales mensuales
vigentes (SMLMV), involucrando activamente al sector privado en la provisin de vivienda y descentralizando la construccin y financiacin de vivienda
social. La poltica consisti en subsidiar directamente la demanda de familias
con menores ingresos para la adquisicin de soluciones de vivienda provistas
por el sector privado, los municipios y la comunidad organizada.
Estas estrategias permitiran la construccin, el mejoramiento, la titulacin, la ampliacin y el saneamiento de 539.000 viviendas (443.000 en los
centros urbanos) y el mejoramiento de 89.000 viviendas en estructura, espacio y tenencia legal. Del total de las soluciones, el 72% deba ser orientado a
la poblacin con ingresos inferiores a 4 SMLMV, a partir de recursos de ahorro
canalizados por el sector privado, transferencias del presupuesto nacional y
municipal, aportes de las cajas de compensacin familiar y esfuerzos financieros de las familias.
Esta nueva estructura buscaba estimular la participacin del sector privado, focalizar los subsidios a los estratos ms pobres, avanzar en la descentralizacin del manejo de los programas de vivienda de inters social, y ofrecer
apoyo a los municipios para el cumplimiento de las funciones que le haban
sido transferidas en materia de vivienda y ordenamiento urbano que no se
haban desarrollado en forma eficiente en el pasado.
Durante el desarrollo de este plan se promulga la nueva Constitucin
Poltica de Colombia (1991) y se modifica la orientacin del modelo de desarrollo, estableciendo una nueva relacin entre el Estado y la ciudadana,
donde se da mayor espacio al mercado para la satisfaccin de las necesidades
de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, en materia de polticas de vivienda
75
Pobreza
se impulsa el estmulo a los subsidios, pero simultneamente se eliminan el

Instituto de Crdito Territorial y el Banco Central Hipotecario, entidades territoriales del orden nacional responsables de la construccin de vivienda.
Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social, 1994-1998

El Plan de Desarrollo El Salto Social liga el mejoramiento del nivel de vida
de la poblacin colombiana a las condiciones del hbitat, por lo cual propone
mejorar especialmente las condiciones de vida de los pobladores residentes en
los denominados barrios subnormales, con la intencin de incidir en la disminucin del hacinamiento, de la deplorable condicin fsica de las viviendas,
del precario equipamiento social y de la insuficiente cobertura de los servicios
pblicos. Para ello, se articulan los esfuerzos de la nacin, las entidades territoriales y el sector privado.
Por otro lado, en materia de vivienda social urbana, se traza una poltica
basada en la oferta de subsidio de vivienda al ncleo familiar, especialmente
a los hogares ms pobres; a travs de la Red de Solidaridad. Tal poltica se
articula a programas complementarios de mejoramiento del espacio pblico y
de la infraestructura de servicios comunitarios. Promueve, adems, la participacin comunitaria en la ejecucin del programa y en los procesos de reforma
urbana que permitan habilitar tierras aptas para vivienda social.
La meta de la poltica era promover la construccin de 606.000 soluciones de vivienda social urbana, de las cuales el 72% se destinara a familias
con ingresos inferiores a 2 SMLMV. De la meta total, 500.000 viviendas se
financiaran con subsidios directos y el resto con programas especiales de crdito, con el fin de disminuir el dficit de vivienda social urbana en cerca del
43%. Con los programas complementarios de entorno, el nmero de familias
beneficiadas ascendera a 1.123.000.
Un segundo objetivo de la poltica de vivienda era el mejoramiento de la
vivienda y el entorno, especficamente de las condiciones de los asentamientos
subnormales con alta concentracin de pobreza, garantizndoles el acceso a
servicios pblicos bsicos, equipamiento social e infraestructura. El desarrollo
de este objetivo se basaba en el subsidio y se complementaba con recursos adicionales de los municipios. Dentro del marco de esta poltica, se adjudicaran
258.500 subsidios provenientes del presupuesto nacional, mientras que los
municipios tendran a su cargo obras de acceso al asentamiento, de redes de
76
servicios pblicos, de mitigacin de riesgos y proyectos dirigidos a la adecuacin de zonas verdes y, en general, de espacio pblico.
Plan Nacional de Desarrollo Cambio para Construir la Paz,

1998-2002
El Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz, se formul en 1998, partiendo de la base en la que 11,5 millones de hogares colombianos presentaban
necesidades bsicas insatisfechas. En materia de vivienda se realiza una caracterizacin segn la cual la vivienda inadecuada y el hacinamiento representaban,
en conjunto, ms del 40% del total de NBI contabilizado para este momento.
Como hemos visto entre, 1991 y 1998, la poltica de vivienda se bas
principalmente en la asignacin del subsidio familiar de vivienda. En este sentido, el gobierno nacional a travs del INURBE asign en 374.037 subsidios
equivalentes a 761.852 millones de pesos, y las cajas de compensacin familiar asignaron 181.366 subsidios equivalentes, a 337.623 millones de pesos.
A pesar de los avances en esa poltica, para 1998 el dficit de vivienda (cuantitativo y cualitativo) se concentraba principalmente en hogares con ingresos
iguales o inferiores a 4 SMLMV, con lo cual se evidenciaba la dificultad de los
hogares ms pobres de acceder a vivienda.
Sobre esta premisa, el Plan de Desarrollo tena dos grandes objetivos:
el primero era establecer un esquema de financiamiento de vivienda de largo plazo para todas las familias colombianas, y el segundo reducir el dficit
habitacional concentrado en los estratos ms pobres de la poblacin. Como
estrategias, plante la reestructuracin y el fortalecimiento de un modelo de
financiacin de vivienda viable a largo plazo, y el incremento de la oferta de
vivienda de inters social, mejorando las condiciones de acceso de la poblacin
ms pobre mediante la participacin local y el asocio con el sector privado.
Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario,

2002-2006
El Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario emplaza la poltica de
vivienda urbana a partir del anlisis del dficit de vivienda, que para finales
de 2002 fue calculado en 2.000.000 de unidades, de las cuales, 700.000 eran
susceptibles de mejoramiento. La poltica atenda dos frentes fundamentales:
77
Pobreza
por una parte, estableca acciones definidas para impulsar el sector de la construccin y promova la produccin de vivienda nueva mediante una estrategia
de financiamiento; y por otra, propona una estrategia para el mejoramiento
de la calidad de vida urbana promoviendo la consolidacin de una sociedad
ms equitativa con acceso a vivienda, servicios y bienes pblicos.
Para desarrollar el primer objetivo, el Plan de Desarrollo propuso hacer de
Colombia un pas de propietarios, para lo cual planteaba desarrollar una estrategia de financiamiento de vivienda, focalizar los recursos de subsidio a los hogares
ms pobres, articular adecuadamente los recursos de ahorro de las familias, el
subsidio y el crdito complementario, y fortalecer la descentralizacin. Al mismo
tiempo, propona establecer un programa integral que incluyera el impulso a la
construccin de vivienda de inters social, la implementacin de un seguro de
inflacin para crdito hipotecario en Unidades de Valor Real (UVR), el microcrdito inmobiliario y un programa de titularizacin de cartera hipotecaria.
Para que las familias de menores ingresos, especialmente aquellas vinculadas en el sector informal de la economa, tuvieran acceso a una vivienda,
propona impulsar un programa de micro-crdito inmobiliario, complementario a otras formas de financiamiento, y estimular la cooperacin internacional
y el cofinanciamiento entre el sector pblico y el privado como otros aportes
financieros representados en ttulos, bonos y mano de obra. Los programas de
mejoramiento de vivienda y de reforzamiento estructural en zonas de amenaza ssmica alta podran ser financiados con recursos de subsidio familiar de
vivienda, sus montos seran reglamentados por el gobierno nacional.
Como meta para el cuatrienio, se propuso la financiacin de 400.000
viviendas nuevas, de las cuales 148.120 seran construidas a travs de programas del gobierno nacional; 168.536, con recursos parafiscales administrados
por las cajas de compensacin familiar; 31.550 para viviendas rurales a travs
del Banco Agrario, y otras entidades vinculadas a la poltica de vivienda de inters social como por ejemplo el Fondo Nacional de Ahorro y la Caja Promotora de Vivienda Militar financiaran con crdito o subsidio 51.794 viviendas
del total de vivienda proyectadas.
El segundo objetivo del Plan de Desarrollo, dirigido a mejorar la calidad
de vida urbana, propona adelantar una serie de programas y polticas para
el desarrollo equilibrado de las ciudades, fortaleciendo el sistema nacional habitacional a travs de la revisin del marco legal e institucional y del diseo
de sistemas homogneos y transparentes para la asignacin de recursos, y
78
de subsidios de vivienda. De manera general, este objetivo promovera acciones destinadas a fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana en
los procesos de planificacin urbana, de modo que la poltica habitacional se
integrara a los planes de gestin urbana y promovera el desarrollo de la vivienda en conjunto con el desarrollo del espacio pblico, de la movilidad y del
transporte, del acceso a servicios pblicos domiciliarios y al mejoramiento de
la calidad ambiental. En relacin con mejoramiento de barrios, adelantara la
poltica de asentamientos humanos y entorno urbano mediante programas de
titulacin predial y formalizacin de la propiedad.
Luego de revisar los diferentes Planes de Desarrollo, podemos ver que el
dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda ha aumentado a pesar de que se
hayan formulado varias iniciativas polticas en cada uno de los gobiernos nacionales orientadas a su reduccin. Esta circunstancia conduce a que la poltica
de hbitat genere impactos importantes en el desarrollo urbano, y hace necesario impulsar polticas de mejoramiento urbano y de mejoramiento barrial
que mitiguen el dficit acumulado en los diferentes asentamientos humanos;
particularmente en las grandes ciudades y sobre todo en Bogot.
Plan Nacional de Desarrollo Estado Comunitario: Desarrollo

para Todos, 2006-2010
Caracterizacin general del modelo de desarrollo
El plan, el primero formulado por un gobierno reelegido para un perodo inmediato, cuenta con una visin de reconstruccin de un proyecto social y poltico
que va ms all de la propuesta de gobierno. Dicha iniciativa cuenta con varios
documentos adems del Plan de Desarrollo, entre los cuales sobresale el texto
publicado por el Departamento Nacional de Planeacin titulado 2019 Visin.
Colombia II Centenario. Los objetivos centrales de la propuesta son:
Definir la visin de pas para el segundo centenario.
Promover la agenda interna sobre la visin de la estructura productiva en
el marco de la internacionalizacin de la economa.
Definir los parmetros para la misin contra la pobreza, as como el marco
de gestin de mediano plazo, que proyecta la inversin y el gasto en funcin de las metas de estabilidad macroeconmica requeridas como condicin para el desarrollo econmico.
79
Pobreza
Para el logro de estas disposiciones se proponen cuatro objetivos estratgicos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010, como en 2019
Visin Colombia:
Mejoramiento del Estado: transparencia, eficiencia, un Estado al servicio de
los ciudadanos y generacin de confianza.
Seguridad democrtica: una sociedad de ciudadanos libres y responsables en
camino de reconciliacin.
Crecimiento econmico: sostenible y con generacin de empleo.
- Equidad social: una sociedad ms igualitaria y solidaria, que contribuya a
consolidar la unidad nacional.
En esta apuesta de sociedad, se reconocen dos tipos de interacciones bsicas entre lo pblico y lo privado, distinguiendo la destinada a promover intereses privados y la que promueve intereses colectivos. En este sentido, el plan
enfrenta la necesidad de potenciar un mejor Estado y un mejor mercado. En
esta lgica, el sector privado juega un papel trascendente y fundamental en el
crecimiento econmico y en la generacin de riqueza, en tanto que el Estado
tiene tres papeles fundamentales:
Promover el ambiente adecuado para el crecimiento econmico.
Generar condiciones necesarias para que una concepcin amplia de desarrollo
complemente el crecimiento12.
El estado debe ser promotor13, debe iniciar el desarrollo de iniciativas y proyectos promisorios en los que al principio el sector privado no quiera involucrarse (DNP, 2006: 2ss.).
El Estado debe ser el veedor de la equidad social y asegurar que los beneficios del crecimiento lleguen a toda la poblacin.
13
Se hered la visin de reestructurar el Estado sin mantener entidades pero tampoco privatizndolas a ultranza mientras se pone al sector privado a la vanguardia del crecimiento econmico. Se prefiri la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente no obstaculizante,
a la tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Como ejemplo, tenemos
Telecom o la red hospitalaria del pas. La confianza en Colombia se debe potenciar. La democracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconmico excluyente.
Tampoco es sostenible cuando la dinmica de las ideas cursa por el camino de la lucha de
clases. Ni exclusin, ni lucha de clases (DNP: 2005:6).
12
80
As pues, el Estado se define como un Estado promotor y subsidiario,

rbitro y no invasor (DNP, 2005: 3). Al mismo tiempo, el Estado beneficia a
todos los ciudadanos y no as mismo. Se define como un Estado de participacin comunitaria en las decisiones pblicas, en la ejecucin y la supervisin
de las acciones institucionales, las cuales garantizan el resultado de la accin
oficial. La participacin de la comunidad se garantiza a travs de audiencias
de contratacin, consultas en transacciones de litigios, difusin previa en las
compraventas o capitalizaciones de empresas estatales y consejos comunitarios
(DNP, 2005: 6). Por otra parte, el Estado promueve la equidad y la cohesin
social, defiende el medio ambiente y el crecimiento econmico buscando, a la
vez, llenar vacos mediante una labor subsidiaria y temporal.
Otro componente crucial de la concepcin del Estado como de la accin de gobierno se relaciona con la idea de seguridad democrtica, concebida
como homenaje al pluralismo y puente hacia la paz. Esta nocin no se propone el recorte a las libertades democrticas, (bsicamente de la cotidianidad)
con el pretexto de la lucha contra el terrorismo, sino que se concibe como un
instrumento de defensa de la democracia, que contribuye a la generacin de
confianza en los inversionistas, el estmulo a la inversin y, por ende, redunda
en el crecimiento econmico. Desde esta perspectiva, la seguridad se constituye en un medio para erradicar la pobreza, construir definitivamente la paz y
la reconciliacin nacional, en medio de la fraternidad del debate (DNP, 2005:
4). Estos presupuestos son necesarios para que crezcan el empleo, el ingreso
laboral y los recursos para la poltica social.
Si las polticas del desarrollo planteadas desde esta perspectiva tienen
xito, los colombianos tendrn ms posibilidad de incrementar su opcin de
elegir (en el seno del mercado), mejorando su bienestar. Esto se consigue, si
el crecimiento econmico se hace sostenible y acelerado, simultneamente,
se debe construir equidad y superar la pobreza, se debe generar confianza en
el inversionista, incrementar el capital humano, fsico y social, fortalecer el
comercio internacional y el manejo macroeconmico, la tributacin y el compromiso colectivo con la comunidad, y legitimar las instituciones. Se requiere,
igualmente, fomentar el crdito popular, la educacin, la investigacin, la
aplicacin de conocimientos, el capital fsico y humano, con miras a potenciar
las condiciones de competitividad nacional.
Para garantizar el desarrollo descrito anteriormente, se podran desarrollar tres estrategias, a saber: de carcter microeconmico, macroeconmico y
81
Pobreza
de poltica social. La primera implica la aplicacin de parmetros de eficiencia

y productividad, para lo cual son fundamentales una serie de aspectos que
contribuyen al desarrollo del pas con:
Habilidad para integrarse a la economa a travs del comercio y la inversin.
Proteccin de derechos de propiedad14.
Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de
propiedad.
Respeto de los contratos.
Competencia basada en el mercado.
Incentivos apropiados para la inversin15.
Solvencia fiscal y sostenibilidad en la deuda.
Imperio de la ley16 (DNP, 2006: 12).
En trminos macroeconmicos, el objetivo es la estabilidad macroeconmica y financiera17; en materia de poltica social, los objetivos son la justicia
distributiva y la reduccin de la pobreza.
Los principios universales son:
Focalizacin. Los programas redistributivos deben ser focalizados tanto
como sea posible en los beneficiarios deseados.
Compatibilidad de incentivos. Los programas redistributivos deben minimizar las distorsiones en los incentivos (DNP, 2006: 13).
Asegurando que los inversionistas actuales y futuros puedan retener el beneficio de sus
inversiones.
15
Alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales.
16
Proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles.
17
En este sentido, son fundamentales como medidas y horizontes de accin para el gobierno
nacional, el sostenimiento en el mediano y largo plazos de una moneda sana, sin generar
liquidez ms all del incremento de la demanda por dinero nominal a una tasa de inflacin
razonable; la sostenibilidad fiscal asegurando que la deuda pblica permanezca razonablemente estable en relacin con los agregados nacionales; la formulacin una regulacin
prudencial, evitando que el sistema financiero asuma demasiado riesgo y, finalmente, gozar
de finanzas pblicas sostenibles (DNP, 2006: 13).
14
82
2.3.2. Documentos CONPES

Dentro de la poltica nacional en materia de mejoramiento y vivienda, es importante destacar una serie de documentos expedidos por el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social, CONPES, en los cuales se plantean diversos
aspectos relacionados con los temas referidos. El Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social fue creado por la Ley 19 de 1958, donde se define como
un organismo asesor de planeacin del ejecutivo y se desempea en todos los
aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social del gobierno, a travs del estudio y la aprobacin de documentos
sobre el desarrollo de polticas generales.
Entre las tareas y funciones que desarrolla el CONPES a travs del DNP
estn las de someter a su consideracin los planes nacionales de desarrollo; presentar las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos de los gobiernos nacionales; estudiar y aprobar las bases y criterios de la inversin pblica,
del plan financiero del sector pblico, del plan operativo anual de inversiones
y del programa de desembolsos de crdito externo del sector pblico. Desde
esta ptica en los documentos CONPES se han formulado directivas de poltica y de inversin que se relacionan con el mejoramiento urbano as:
En el ao 2004, el gobierno nacional expidi el documento CONPES 3305,
Lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo urbano (DNP, 2004), el cual parte de la presentacin de la caracterizacin del sistema urbano colombiano y de
la situacin actual de sus ciudades, y define lineamientos para impulsar la renovacin y la redensificacin urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos
precarios, promover mecanismos de generacin, mejoramiento y sostenibilidad
del espacio pblico, mejorar la movilidad de las ciudades, prevenir y mitigar los
riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las reas de expansin urbana
y realizar un ajuste institucional y normativo en esta materia.
Con este antecedente, se promueve a nivel nacional una vinculacin ms
estrecha con las entidades locales y se propone generar un grupo interinstitucional para priorizar las reas y temas en los cuales debera intervenir la
nacin en materia de desarrollo urbano, con el propsito de consolidar ciudades sostenibles, equitativas y con capacidad de gestionar y financiar su propio
desarrollo. En 1991, se formul el CONPES Social 91, que traz las metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del
83
Pobreza
milenio-2015. Este documento plante el compromiso de Colombia para

alcanzar las metas del milenio pactadas por 188 naciones en el marco de la
Cumbre del Milenio, realizada en septiembre de 2000, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La cumbre propuso ocho objetivos de
desarrollo de largo plazo, los cuales se conseguiran bajo la coordinacin de la
ONU, el Banco Mundial, el FMI y la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico, OCDE. Cada pas se comprometi a definir unas metas nacionales, que pudieran ser alcanzadas en el ao 2015. Este documento
establece las metas y estrategias fijadas por Colombia para el logro de dichos
objetivos. El objetivo nacional se sintetiza en la intencin de mejorar para
2020 las condiciones de vida de 135 mil hogares que habitan asentamientos
precarios (DNP, 2006).
En el ao 2005, mediante el documento CONPES 3256, se establecen las
polticas y estrategias para la gestin concertada del desarrollo de la regin
Bogot-Cundinamarca, orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso
de consolidacin de la regin. El objetivo principal es el de propiciar el trabajo conjunto entre las instancias del nivel nacional y los actores regionales
pblicos y privados, con el propsito de lograr una regin ms productiva,
competitiva y con mayor inclusin y cohesin social18.
2.3.3. Lo urbano dentro de la perspectiva futura del desarrollo nacional:

2019 Visin Colombia II Centenario. Construir ciudades amables.
La visin institucional sobre el desarrollo urbano, construida por organismos
nacionales en la dinmica de la planificacin, resalta el papel econmico de las
ciudades, y al mismo tiempo, una serie de problemas ligados al crecimiento
desordenado e informal de grandes sectores lo cual se opone a su consolidacin como centros econmicos y de servicios.
18
El documento CONPES 3320 establece la estrategia para el manejo ambiental del ro Bogot. Este documento plantea un conjunto de medidas orientadas a optimizar el manejo
ambiental del ro Bogot, con el propsito de asegurar el cubrimiento de la demanda de
bienes y servicios del ro de manera sostenible. En particular se presenta: un diagnstico
general de la situacin actual del ro Bogot, una propuesta de estrategia acompaada de
un plan de accin para lograr el mejoramiento ambiental del ro, y recomendaciones institucionales que faciliten la aplicacin del plan de accin.
84
A juicio del Departamento Administrativo de Planeacin Nacional, a lo

largo de la segunda mitad del siglo XX las ciudades colombianas se consolidaron como fuente de crecimiento del pas, apoyadas en sus economas de
aglomeracin para la produccin de bienes y servicios. Los sectores ms productivos en la dcada de los noventa a nivel de la economa se ubican en los
centros urbanos, de modo que las siete principales ciudades del pas generan
alrededor del 65% del PIB y concentran el 45% de la poblacin urbana nacional. Slo Bogot aporta algo ms del 22% del PIB y rene alrededor del 21%
de la poblacin urbana nacional. Al igual que en el resto de Amrica Latina,
las ciudades colombianas se han consolidado como economas de servicios, por
ser dicho sector el de mayor generacin de empleos (DNP, 2004).
En este proceso,
antiguas zonas de vivienda fueron incorporadas para el uso comercial y de oficinas, sin los
debidos procesos de adaptacin, junto con el deterioro y la progresiva obsolescencia de las
zonas industriales. En paralelo, el sector informal de la economa empez a ocupar importantes reas pblicas y privadas de las ciudades. Por otra parte, el crecimiento de las ciudades
colombianas ha seguido un patrn desequilibrado, con una visin de pequea escala, ms
que de modelo territorial amplio. Entre los fenmenos espaciales resultantes se encuentran
el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la expansin irracional y el
deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de las ciudades. En trminos sectoriales,
sobresalen el dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez de suelo urbanizable
en la mayora de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y
saneamiento, as como el desorden del transporte pblico (DNP, 2004).
La importancia econmica y demogrfica de los centros urbanos, as

como su papel en la promocin del desarrollo, resalta la necesidad de mejorar
el entorno institucional, el desempeo y las condiciones de vida. El crecimiento urbano se asocia como factor negativo al crecimiento de los asentamientos
precarios e informales, los cuales generan problemas ambientales, de habitabilidad y de equipamiento; limitaciones al mercado inmobiliario y problemas
de tributacin, sin contar los extracostos al presupuesto pblico que surgen en
programas de mitigacin (DNP, 2004).
Desde de la perspectiva del desarrollo dispuesta por el gobierno nacional en
los ltimos aos, las ciudades se ubican como epicentros del crecimiento econmico asociadas a la alta densidad y a las economas de aglomeracin y de escala. En
Colombia, en las siete ciudades principales habita el 40% de los hogares colombianos y se genera el 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares. Slo
85
Pobreza
en Bogot se concentra el 18% de los hogares y se genera algo ms del 30%

del ingreso de la totalidad de hogares a nivel nacional.
Se dice que las ciudades en Colombia y Amrica Latina se han consolidado econmicamente en torno al sector de los servicios, siendo ste el de
mayor generacin de empleo. El desarrollo urbano deber tender, entonces, a
configurar ciudades compactas y sostenibles, garantizando su integracin de ellas
mediante la planificacin de diversas acciones sectoriales, orientadas a:
Reducir la presencia y configuracin de asentamientos precarios e informales.
Disminuir el dficit de espacio pblico.
Reducir la presin sobre el suelo urbano, para mitigar la escasez de suelo
asociada a procesos de expansin no planificada, especialmente en zonas
subnormales, y para disminuir el deterioro y el despoblamiento de zonas
interiores de la ciudad.
Disminuir la debilidad institucional la cual se refleja en la falta de gobernabilidad, planificacin y control del territorio, y en el bajo nivel de
desarrollo de los POT, y de los principales instrumentos de gestin y financiacin.
Facilitar la provisin de bienes y servicios que mejoren la calidad de vida
de los pobladores urbanos.
Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural, haciendo una ocupacin racional del territorio, con respeto y por el medio ambiente.
Planificar el crecimiento de las ciudades y de las diversas actividades urbanas
y regionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios
pblicos, los equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad.
Coordinar las polticas nacionales y locales para el desarrollo de macropoyectos urbanos que generen suelo para VIS y proyectos estratgicos para el
desarrollo urbano: renovacin urbana y grandes equipamientos.
Para el logro de los objetivos propuestos, se definen tres estrategias de poltica en aras de mejorar, por una parte, el desarrollo urbano y, por otra, la gestin
del suelo. Tambin se formulan tres programas integrales para tal fin.
Se parte de asumir que el modelo de ciudad parti inicialmente de pensar en las ciudades
compactas buscando promover la reutilizacin ms eficiente de las zonas construidas, consolidar una estructura urbana ms funcional, con mayores densidades y con una distribucin
de actividades que favoreciera el uso de sistemas alternativos de transporte y evitaran largos
86
desplazamientos intraurbanos, as como el uso ms racional del suelo de expansin. Lo anterior implicaba una adecuada provisin de infraestructura de servicios pblicos, vas,
equipamientos y espacio pblico; la existencia de sistemas de transporte pblico eficientes e integrados y el respeto de las caractersticas fsicas y econmicas del territorio, en
consonancia con factores culturales y ambientales (DNP, 2006: 177)19.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, Desarrollo para Todos, propone la consolidacin de un modelo urbano en el cual los
objetivos de poltica se definen a partir de la bsqueda de:
Garantizar la organizacin armnica y eficiente de las grandes aglomeraciones
urbanas y la articulacin del desarrollo urbano con el territorio regional.
Consolidar un modelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible.
Desarrollar programas integrales que permitan la articulacin de las polticas sectoriales de la nacin en los municipios y su coordinacin con las
polticas locales.
Incrementar la oferta de suelo para el desarrollo del programa Ciudades Compactas y Sostenibles.
Fortalecer institucionalmente las administraciones locales para el desempeo de
la funcin pblica del urbanismo y al sector privado como principal agente del mercado inmobiliario.
Racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, apuntando a optimizar los instrumentos de gestin, financiacin y control de la Ley 388
de 1997.
En consecuencia, el desarrollo urbano deber permitir adems involucrar
el crecimiento econmico, la equidad social y la dimensin ambiental dentro de la
toma de decisiones, sin desconocer la biodiversidad ambiental, la poblacin,
la cultura y su potencial desarrollo (DNP, 2006: 178).
Se busca articular el modelo de ciudad a la poltica nacional, partiendo de
una concepcin de ciudad densificada que estimule la concentracin de actividades, que disminuya el tiempo de desplazamiento entre las reas residenciales, los sitios de empleo y los servicios urbanos, que favorezca la reutilizacin
19
Los planteamientos centrales del modelo de ciudad formulado en el primer perodo de

gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez estn consignados en el documento CONPES
3305 de 2004.
87
Pobreza
de infraestructuras y estructuras existentes y de esta manera reduzca la presin

sobre el suelo existente y sobre las zonas ecolgicamente preservables, y adems, que recurra a sistemas de transporte pblico eficientes.
El modelo de ciudad propuesto debe cumplir con unos parmetros mnimos que garanticen su calidad ambiental y unas condiciones urbansticas
orientadas a:
Generar una densificacin planificada, es decir, con alturas controladas y con
desarrollo de espacio pblico proporcional a las densidades determinadas.
Garantizar la creacin de espacios pblicos peatonales tanto para la ciudad construida como para las reas de expansin.
Contar con la infraestructura necesaria para la utilizacin de medios alternativos de transporte, con la generacin de su respectiva infraestructura,
asociada a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM).
Incluir en el sistema de espacio pblico los frentes de los cuerpos de agua,
adecundolos con la infraestructura necesaria.
Garantizar la funcionalidad de las reas residenciales de las ciudades por la
existencia de equipamientos.
Promover la participacin del sector privado en el desarrollo de operaciones urbanas a travs de los instrumentos de gestin previstos en los planes
de ordenamiento territorial y de la implementacin de los SITM.
Para realizar estos presupuestos, se disponen las siguientes estrategias
que complementan el diseo formulado desde la poltica nacional:
Impulso a la renovacin y redensificacin urbanas20, con el fin de satisfacer la demanda de vivienda urbana mediante la generacin de suelo para tal fin21.
El gobierno nacional cre una exencin tributaria aplicable a proyectos de renovacin urbana (Ley 788 de 2003), la cual fue reglamentada a travs del Decreto 2755 de 2004
21
Para fortalecer la renovacin y redensificacin urbana se proponen las siguientes acciones:
Vivienda: el gobierno nacional crear incentivos para que el subsidio familiar de vivienda
y los recursos de promocin de oferta de las cajas de compensacin familiar se apliquen
en proyectos de renovacin o redensificacin urbana. Se proveer asistencia tcnica a los
municipios mediante el Laboratorio de Gestin Urbana, con el fin de desarrollar acciones
orientadas a la gestin del suelo y la generacin de vivienda. Se crear una lnea de gestin
inmobiliaria para la direccin y financiacin de proyectos de renovacin y redensificacin
20
88
Mejorar las condiciones de los asentamientos precarios22.

Mejoramiento integral de barrios; asistencia tcnica y gestin financiera de
cooperacin internacional.
Titulacin masiva de predios.
Promover mecanismos de generacin, mejoramiento y sostenibilidad de espacio pblico.
Ajuste institucional y normativo. En este aspecto en particular, la optimizacin de la poltica de desarrollo urbano plantea la necesidad de ajustar
y desarrollar la legislacin relacionada, fortalecer los procesos de planificacin urbana y definir un esquema de interaccin entre la nacin y las
ciudades, en un marco de descentralizacin23.
urbanas. Igualmente se revisarn los mtodos de avalo correspondientes para los bienes
dispuestos para renovacin urbana.
Las empresas debern contemplar dentro de sus planes de inversin en materia de servicios
pblicos, las reas dispuestas para ser incluidas en procesos de renovacin urbana y redensificacin. Igualmente se redefinirn las lneas de redescuento desde Findeter para este
tipo de proyectos. En materia de arrendamiento, se propuso la poltica de arrendamiento
de vivienda mediante la expedicin de la Ley 820 de 2003, la cual modific el rgimen de
arrendamientos buscando una relacin ms equilibrada entre los propietarios y los arrendatarios, y defini instrumentos para incrementar la oferta de vivienda en alquiler como la
exencin de renta a los nuevos proyectos VIS para arrendamiento. Con los Decretos 1789
y 1877 de 2004 se reglament la operacin de los fondos inmobiliarios y de las sociedades
especializadas de arriendo con lo cual se espera un mayor desarrollo de este mercado.
22
Para generar suelo y vivienda se proponen varias estrategias de intervencin en los sectores
de menores ingresos.
23
En este campo se propone otra serie de reformas normativas ligadas a los siguientes aspectos del desarrollo Urbano: (i) la articulacin de la legislacin de desarrollo territorial y la
legislacin ambiental sobre temas prioritarios como saneamiento ambiental, residuos slidos,
etc.; (ii) la complementacin y reglamentacin de la Ley 388 de 1997, en aras de facilitar la
aplicacin de los instrumentos de financiacin, planeacin y gestin del desarrollo urbano,
as como ajustar temas puntuales (procedimientos de expropiacin, clculo de plusvala y
compensaciones a tratamientos de conservacin, entre otros); (iii) la adopcin de estndares
nacionales mnimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios pblicos; (iv)
asegurar estabilidad y coherencia en las normas urbanas que regulan el desarrollo fsico de
las ciudades; (v) asegurar que la funcin pblica del urbanismo sea totalmente asumida por
las administraciones locales y sean stas las cuales definan los planes de expansin de las
ciudades; y, (vi) estudiar incentivos para estimular la implantacin o consolidacin de equipamientos deficitarios en la ciudad en el marco de procesos de renovacin urbana.
89
Pobreza
En el campo institucional son diversas y simultneas las acciones dispuestas para la consolidacin del modelo de ciudad en el mediano y largo
plazos. Algunas de las ms significativas son las siguientes:
promover la adecuada articulacin de los planes de ordenamiento territorial, de los
Planes de Desarrollo y de los presupuestos anuales del orden territorial; desarrollar
instancias intermunicipales de coordinacin para la provisin de servicios pblicos y
equipamientos; incorporar y considerar los impactos urbanos y territoriales de las inversiones sectoriales realizadas por la nacin, y estudiar mecanismos para que a futuro
el gobierno nacional pueda exigir en contrapartida a sus aportes el cumplimiento de
parmetros ambientales y urbanos que maximicen su impacto; reforzar las funciones de
apoyo a la gestin urbana de las corporaciones autnomas regionales; continuar y reforzar el programa de actualizacin catastral de cabeceras urbanas que adelanta el IGAC;
fortalecer la cooperacin y asistencia tcnica vertical y horizontal; estudiar alternativas
como la integracin de municipios que permitan equilibrar la distribucin del ingreso
y fortalezcan a municipios que no cuentan con capacidad institucional para asumir sus
procesos de planificacin (DNP, 2006).
Estratgicamente estas intervenciones demandan:

Mejorar la calidad de las reas de expansin urbana24.
Desarrollar dinmicas y lgicas de prevencin y mitigacin de riesgos ambientales urbanos.
Mejorar la movilidad de las ciudades25.
Se estima que a 2019 la poblacin urbana crecer en cerca de 10 millones,
pasando a 42 millones, 77% de la poblacin nacional; 4,7 millones se ubicaran en Bogot, Medelln, Cali, Bucaramanga y Barranquilla. En esta medida,
las ciudades colombianas debern haber adoptado patrones de desarrollo urbano planificado y de uso eficiente del suelo optimizando la localizacin de sus habitantes
y sus actividades; deberan ser generadoras de crecimiento econmico, amables
con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucionalmente e
integradas territorialmente (DNP, 05: 251). La ciudad, entonces, es concebida
como sinnimo de productividad y competitividad, siendo un espacio en el que
A travs de bancos inmobiliarios, avalos, formulacin de operaciones urbanas integrales,

incluyendo proyectos VIS en suelos de expansin urbana.
25
Esta estrategia se orienta a la articulacin entre el transporte pblico colectivo, el transporte urbano masivo y los medios alternativos de transporte.
24
90
se promueve la convivencia y la seguridad ciudadanas, que presenta oferta

de buena calidad en vivienda, servicios pblicos, movilidad, equipamientos, espacio
pblico, mediante el ahorro en el consumo de suelo y energa, sern ciudades que
respetan el entorno natural y se ajustaran a parmetros de viabilidad financiera, solidez institucional, gobernabilidad, bajo lgicas de integracin hacia
adentro y hacia afuera (DNP, 2005: 252 ss.).
Especficamente para Bogot, se habla en el POT de optimizar el uso y
aprovechamiento del territorio26 a partir del desarrollo de acciones econmicas, fsicas, normativas y de gestin, aplicables en reas importantes de la ciudad como el centro, para la regin y por el carcter de centralidades urbanas;
tambin la intervencin de zonas estratgicas en materia econmica nacional
e internacional.
Por otra parte, se hace referencia a la necesidad de evitar la conurbacin de
la ciudad y de proteger los ecosistemas y los bordes de ro, regulando la ocupacin y uso del suelo, particularmente en lo concerniente a actividades econmicas y urbanizaciones ilegales. Con relacin a las reas de expansin, se privilegian
proyectos de vivienda y equipamiento acordes con la demanda y la poltica regional. Como instrumentos para el desarrollo de las polticas se privilegian los
planes parciales, en el caso de las zonas de expansin particularmente.
Diez principios orientan la accin institucional hacia estos objetivos:
1. Mayor tasa de urbanizacin como oportunidad de desarrollo en virtud
de la aglomeracin y las economas de escala. La ciudad como espacio de
oportunidades.
2. La ciudad ofrece mejor oportunidad de enfrentar la pobreza.
3. Armonizar desarrollo urbano con integracin regional y entre ciudades.
4. Orientar el crecimiento urbano mediante la planificacin de las grandes
urbes. Consolidar ciudades intermedias e impulsar las pequeas.
5. Favorecer mayores densidades urbanas, planificar y optimizar el uso racional de la tierra, regulando la construccin de infraestructura a travs de la
lgica costo-efectividad.
6. Prevenir la formacin de asentamientos precarios y mejorar los existentes.
7. Articular polticas sectoriales: agua, saneamiento bsico, vivienda.
26
Artculo 6 Decreto 190 de 2004. Polticas de uso y ocupacin del suelo urbano y
de expansin.
91
Pobreza
8. Mejorar la infraestructura productiva y competitiva de las ciudades.

9. Definir sistemas de transporte masivo y movilidad como integradores de
las actividades urbanas y regionales.
10. Generar y recuperar espacio pblico.
El logro de los objetivos se dispone sectorialmente, definiendo una intervencin estratgica en materia de desarrollo urbano, vivienda, transporte masivo, acueducto y alcantarillado. En la tabla siguiente se sintetizan los
propsitos sectoriales, la caracterizacin de la situacin a transformar y de la
situacin final resultante luego de la intervencin del Estado y del sector.
92
Sector
Desarrollo urbano
Vivienda
93
* Cartera/PIB: 5,9%.
* LTV promedio: 40,0%.
* Desembolsos/PIB: 0,5%.
El MAVDT inici el montaje de
la Red Nacional de Informacin
con el mdulo SFV.
Sector edificador eficiente y competitivo.
Dficit cualitativo de 10%.
Mejorar las condiciones de hogares en

asentamientos precarios.
Incrementar la intermediacin del sector

financiero.
Dficit cuantitativo de 19,4%.
* Red Nacional de
Informacin.
* Plizas de garantas y
estndares de calidad.
* Cartera/PIB: 6,2%
* 1 milln de viviendas nuevas.

* Dficit 19% se detiene su
crecimiento.
* 240.000 viviendas
mejoradas.
* Dficit 6%.
* Cartera/PIB: 12,5%.
* 3,9 millones de nuevas

viviendas.
*Dficit 12,3%.
* 804.000 viviendas
mejoradas.
* Dficit 0%.
* POT con uso eficiente de

instrumentos de gestin del
suelo.
* 55 OSMIS en red.
* 55 bancos inmobiliarios en
funcionamiento.
* 20 OSMIS en red.
* 20 bancos inmobiliarios.
* Sistemas de catastro y
registro integrados en todo
el pas.
* 1.003 municipios con POT.

* 3 observatorios de suelo y
mercado inmobiliario
OSMIS.
* Desarticulacin de sistemas
catastro y registro.
Evitar la conformacin de nuevos

asentamientos precarios.
Ahorro suelo 25.000ha.
Ahorro suelo 8.600ha.
Consumo anual de suelo

3.500ha.
10 m2/hab.
Situacin
2019
Alcanzar uso planificado del suelo urbano.

Ahorro del 50% del suelo de expansin
urbana.
Lograr gestin eficiente del desarrollo urbano
6 m2/hab.
Situacin
2010
4 m2/hab.
Situacin
Actual
Incrementar espacio pblico en las ciudades

de ms de 100.000hab. a 10 m2/hab.
Meta
Tabla No. 4. Metas por sectores para la construccin de ciudades amables

Sector
Acueducto y alcantarillado
Hacer una disposicin adecuada de 100%

de los residuos slidos generados en zonas
urbanas, a ms tardar en 2010.
Vincular operadores especializados en las
zonas urbanas de todos los municipios de ms
de 20.000 habitantes y certificados de todas
las organizaciones autorizadas que presten el
servicio en el resto del pas.
* Aumentar coberturas urbanas de acueducto

* Aumentar coberturas rurales de alcantarillado
* Aumentar coberturas rurales de acueducto
* Aumentar coberturas rurales de alcantarillado
Tratar el 50% de las aguas residuales urbanas.
Meta
50%
100%
100%
50%
30%
100%
100%
100%
82.2%
75.2%
98,5%
94,5%
75,1%
65,5%
Situacin
2010
Situacin
2019
94
y zonas rurales, durante
el perodo 2003-2005, se
constituyeron 116 empresas
comunitarias y se fortalecieron
146 empresas prestadoras.
97,4%
90,2%
68,6%
57,9%
8% del caudal de las aguas
residuales tratadas.
Menos de 50% de los
municipios dispone de residuos
slidos de forma adecuada.
No se cuenta con informacin
precisa. De 234 prestadores
registrados en la SSPD en
municipios de ms de 25.000
habitantes, slo 92 se han
constituido como empresas de
servicios pblicos. Se registran
359 organizaciones autorizadas,
163 en municipios menores
Situacin
Actual
Pobreza
Fomentar los modos alternativos de transporte

en las ciudades con menos de 300.000
habitantes.
Implementar medidas de gestin de trfico
y transporte en ciudades entre 300.000 y
600.000 habitantes.
Implementar Sistemas Integrados de
Transporte Masivo en las ciudades con ms de
600.000 habitantes.
Sector
Transporte urbano
Fuente: DNP (2005: 247-262)
Meta
103 ciudades pequeas con
planes de movilidad.
Siete ciudades con sistemas
de transporte eficientes.
Sistemas Integrados de
Transporte Masivo en
operacin en nueve ciudades.
Proyecto piloto en las ciudades

de Ibagu, Popayn y Pasto.
Avances en proyectos en ocho
ciudades a nivel nacional.
Situacin
2010
Proyecto piloto en el municipio

de Funza, Cundinamarca.
Situacin
Actual
Mantenimiento de los
sistemas integrados de
transporte masivo.
Diez ciudades con sistemas

de transporte eficientes
287 ciudades pequeas con

planes de movilidad
Situacin
2019

95
Pobreza
2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda

y mejoramiento integral de barrios para sectores de
bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los
alcaldes de Bogot, 1990-2006
La intervencin distrital en materia de mejoramiento y vivienda como el desarrollo de mltiples estrategias se posibilita a partir de la estructura poltica y administrativa del Distrito Capital. Por ello, vale la pena hacer una
descripcin general de su evolucin y sus caractersticas. La Constitucin de
1991, adems de garantizar la realizacin de derechos para los ciudadanos
colombianos, posibilita, para el caso de Bogot, la realizacin del principio de
descentralizacin, que se ha de impulsar con fundamento en la normatividad
y se realiza con la expedicin del Estatuto Orgnico de Bogot, el cual divide
el Distrito Capital en 20 localidades.
Con la expedicin del Decreto 1421 de 1993 se contribuye a la modernizacin de Bogot en materia administrativa y poltica, en tanto se dicta el rgimen
especial para el Distrito, que lo organiza como Distrito Capital y dispone autonoma para la gestin de sus intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la
ley. Este decreto dicta que el gobierno y la administracin estarn a cargo de:

El Concejo Distrital.
El Alcalde Mayor.
Las Juntas Administradoras Locales.
Los alcaldes y dems autoridades locales.
Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor, cree y organice.
Adems de ordenar el gobierno, determina la divisin territorial del Distrito, disponiendo que se garanticen entre otras cosas que:
La comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones
y calidad de vida.
La ciudadana participe efectivamente en la direccin, manejo y prestacin de los servicios pblicos, la construccin de obras de inters comn
y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha
participacin tambin debe tener lugar en la fiscalizacin y vigilancia de
quienes cumplan tales atribuciones.
96
En las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la

construccin de las obras y la prestacin de los servicios cuando con ello
se contribuya a la mejor prestacin de dichos servicios y se promueva su
mejoramiento y progreso econmico y social.
Se sirva de marco para que en ellas se puedan descentralizar territorialmente y desconcentrar la prestacin de los servicios y el ejercicio de las
funciones a cargo de las autoridades distritales.
Haya adecuado desarrollo de las actividades econmicas y sociales cumplan en cada una de ellas.
As mismo, establece la conformacin de las Juntas Administradoras
Locales (JAL), las cuales seran elegidas popularmente para perodos de tres
aos, determinando las condiciones para la elegibilidad la poblacin de las localidades a partir de la consideracin efectuada por el Concejo Distrital y el
nmero de ediles el cual en ningn caso podra ser inferior a siete En consecuencia, cada localidad elige a su respectiva junta administradora. Con tal fin,
la Registradura Distrital del Estado Civil hara coincidir la divisin electoral
interna del Distrito Capital con su divisin territorial en localidades. Las JAL
son definidas como un espacio de participacin para la ciudadana mediante la
elaboracin de Planes de Desarrollo social y econmico a nivel local. Adems,
el decreto determina que los alcaldes locales debern ser nombrados por el
alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administradora27. Con base en esta organizacin, se orienta la intervencin a nivel urbano,
determinando las localidades como una de las unidades importantes para la
administracin distrital, en el marco de los procesos de descentralizacin poltica y administrativa.
En el ao 2000 fue aprobado el Plan de Ordenamiento Territorial para
Bogot (POT) mediante el Decreto 619. Posteriormente fue revisado a travs
del Decreto 46928 de 2003, y en 2004, con el Decreto 190 fueron compiladas
todas las disposiciones contenidas en los Decretos 619 y 469. El POT define
el mejoramiento integral como una estrategia para incluir a los habitantes de
27
28
http: //www.secretarasenado.gov.co/leyes/D1421_93.HTM
Decreto por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D.C., adems
contiene apartes referidos especficamente a la Poltica de Hbitat y Seguridad Humana en
el Distrito Capital.
97
Pobreza
zonas de desarrollo incompleto, en la calidad de vida urbana, al permitir a

los grupos excluidos la posibilidad de integrarse representativamente en las
instituciones e incrementar el control y la participacin popular en la gestin
de la administracin pblica.
El POT indica que el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios,
PMIB, tiene como objetivo orientar acciones de complementacin, reordenamiento o adecuacin requeridos tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en
la periferia de la ciudad, con el fin de corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y para que
en consecuencia sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida
para el conjunto de la ciudad29. En la poltica de desarrollo urbano, el PMIB
se centra en el hbitat en general, mediante estrategias de complementacin,
reordenamiento o adecuacin30. Puntualmente se pretende:
Avanzar en la recuperacin y mejoramiento integral de los sectores perifricos de la ciudad.
Orientar la actuacin de las distintas entidades distritales en el subprograma y las zonas de aplicacin para obtener los mayores impactos.
Canalizar y orientar en cada plan de inversin de las entidades, los recursos de inversin demandados para la ejecucin de los componentes del
subprograma de mejoramiento.
Elaborar los indicadores de gestin que permitan efectuar el seguimiento
y evaluacin del subprograma (Decreto 469 de 2003).
El POT concibe entonces la poltica y el programa de vivienda como
referentes estructurantes para el ordenamiento urbano-regional y, por tanto,
Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogot, 2001-2003.
El Decreto 469 propugnaba por la promocin de la oferta y la generacin de suelo urbano en
condiciones legales y dentro de la lgica de la formalidad institucional del ordenamiento urbano para as contribuir a la eliminacin de la produccin informal de vivienda para los estratos ms pobres en la ciudad. El mismo decreto, en su artculo 288, asigna al subprograma de
Mejoramiento Integral la tarea de construir una lnea de base para la intervencin, as como
la elaboracin de indicadores de gestin que permitan efectuarle seguimiento y evaluacin.
El artculo 275 del Decreto 619 hace referencia al programa de vivienda de inters social, y
en el artculo 286 especifica el subprograma de mejoramiento integral.
29
30
98
para el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios. Se recalca de manera permanente la necesidad de desarrollar acciones sostenibles y perdurables en el tiempo que contribuyan a elevar la calidad de vida de los habitantes
urbanos y a promover la recuperacin de los sectores perifricos, mitigando
el dficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en el Distrito. Se define que
el mejoramiento debe orientarse hacia aquellas reas de la ciudad construidas
informalmente y habitadas por sectores sociales de bajos ingresos.
Sin embargo, en materia de desarrollo urbano para el ao 2001 se evidencia la ausencia de la escala zonal como escenario de intervencin urbana
en el Distrito Capital. Adems de que la discontinuidad de la malla vial intermedia es evidente, se observa la inexistencia de equipamientos y dotaciones
dispuestos de manera equilibrada en las diferentes reas de la ciudad; tambin
se hace referencia al deterioro de lo pblico (andenes y parques, as como diversas reas de cesin, han sido ignorados como patrimonio urbano vital para
resolver estndares de vida de los habitantes de la ciudad).
Hacia el ao 2002, el Proyecto SUR con Bogot de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito hasta entonces al Departamento Administrativo de
Accin Comunal (DAACD), es trasladado mediante el Decreto 124 a la Caja de
Vivienda Popular la cual recibe el encargo de coordinar y promover de manera
interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades
distritales que intervienen en reas de la ciudad conformadas por barrios incompletos e inadecuados de origen ilegal realizando las siguientes labores:
Definir e implementar esquemas de coordinacin intersectorial e interinstitucional que faciliten la intervencin integral y la generacin de las condiciones administrativas, financieras y presupuestales que faciliten la ejecucin
y el control de los programas y proyectos de mejoramiento barrial.
Dar apoyo a nivel local a las decisiones que sobre el territorio y la inversin
tengan relacin con el mejoramiento integral, con una participacin activa
en los concejos de gobierno local.
Contribuir al fortalecimiento de procesos sociales colectivos, a partir de
las acciones de mejoramiento fsico que las diferentes entidades distritales
adelanten en las UPZ tipo 1 de desarrollo incompletos.
Promover la realizacin de pactos que contribuyan a minimizar el desarrollo
de la urbanizacin ilegal y adelantar acciones tendientes a incentivar el cumplimiento de acuerdos y normas de la ciudad, fortaleciendo la articulacin
99
Pobreza
de la inversin local de proyectos de mejoramiento integral de barrios con

otros que se relacionen con esos objetivos.
Coordinar la territorializacin de las actuaciones de las entidades distritales y de las localidades que participan en las UPZ tipo 1 de desarrollos
incompletos. Tambin debe encargarse de conformar espacios necesarios
de coordinacin con los representantes de las entidades que se requieran
para las decisiones presupuestales, operativas, de seguimiento y control
(Alcalda Mayor de Bogot, 2004).
Dicho trmite se origina en virtud de la recomendacin emitida por el
Comit de Gestin Urbana y Habitacional de la Alcalda Mayor que defini
a la Caja de Vivienda Popular. Cabe anotar que la accin institucional de la
CVP debera desarrollarse complementariamente con otros programas como
el de reasentamiento de familias y el de mejoramiento de vivienda (en materia
de estructura y titulacin).
Esta determinacin no slo posibilit la consolidacin del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios al interior de la estructura del Distrito Capital, sino que adems le asign a la CVP la orientacin del Proyecto SUR con
Bogot y, posteriormente, del Programa SUR de Convivencia.
2.5. Planes de desarrollo distrital

Los Planes de Desarrollo expresan intenciones y pretensiones y, en este sentido
no se ajustan completamente a logros concretos. Esto significa que la relacin
de Planes de Desarrollo que aqu se presenta se refiere ms a las disposiciones
formuladas que a una evaluacin de los logros o de las acciones que an se estn
realizando. A pesar de esto, la importancia radica en que permite rastrear en un
perodo de tiempo el enfoque con respecto a la intervencin urbana en materia
de vivienda, hbitat y mejoramiento integral de barrios, y a la visin de ciudad
y de desarrollo urbano propuesta por las diversas administraciones distritales.
Debemos aclarar que el tema de vivienda representa tan slo una pequea parte del complejo entramado de los Planes de Desarrollo para la ciudad.
Sin embargo, sabemos que permite relacionar muchos otros aspectos, tales
como la propiedad del suelo, el uso, etc., y en general posibilita rastrear el
ordenamiento territorial a partir de la regularizacin de propiedades, de los
procesos de legalizacin, de la expansin de redes de servicios pblicos y de
100
la construccin de infraestructura. Observemos, entonces, las generalidades

planteadas en esta materia a lo largo de las administraciones distritales, partiendo del ao 1992, hasta el perodo del alcalde Lus Eduardo Garzn.
2.5.1. Juan Martn Caicedo Ferrer (1992-1993)31

La administracin de Juan M. Caicedo no fue regular. Dur menos del tiempo
establecido por la ley. De la misma manera, el Plan de Desarrollo construido
fue a nuestro juicio, poco pretencioso. El enfoque general parte de identificar
el rezago en inversin social como el punto causal de los problemas que agobiaban la ciudad. La pobreza, la informalidad o el crecimiento desorganizado
eran atribuidos a esta carencia. Segn el Plan, estos problemas generaban un
desequilibrio en la ciudad, lo cual se asociaba con la descoordinacin de las
entidades distritales encargadas de atenderlos, as como con la duplicidad de
funciones y el bajo nivel de las acciones de intervencin. Las instituciones se
haban convertido en uno de los tantos problemas del Distrito e incidi negativamente en el impacto de las acciones de gobierno.
A la expansin desordenada de la ciudad, se sum la ausencia de polticas
claras para la atencin de los mltiples problemas, lo cual determina en el
nulo control a la urbanizacin ilegal y la disminucin de la oferta estatal de terrenos para la construccin de vivienda orientada hacia sectores poblacionales
de bajos ingresos. Por otro lado la poltica de subsidios de vivienda agenciada
por el gobierno nacional no distingua, a juicio del gobierno distrital, necesidades entre la poblacin, de modo que manejaba criterios homogeneizantes,
sin dar cabida a la definicin de prioridades estratgicas. El tema de vivienda
para sectores de bajos ingresos en Bogot en el Plan 1992-1993 estaba enmarcado en este contexto. La propuesta formulada entonces se inscriba en la
poltica nacional de subsidios, bajo los parmetros establecidos por las Leyes 2 y
3 de 1991, que definan el Sistema Nacional de Vivienda y el Subsidio Familiar
de Vivienda, con el aval se aspiraba a solventar 500.000 soluciones entre 1991
y 1994. La propuesta se enfocaba de tal manera que pudiera contribuir al
ordenamiento de la ciudad y a la planificacin racional del espacio, con una
31
www.alcaldiabogota.gov.co. El Plan de Desarrollo fsico, econmico y social presentado por

Juan M. Caicedo se encuentra consignado en el Acuerdo 8 del 17 de mayo de 1991 del
Concejo del Distrito Especial de Bogot.
101
Pobreza
distincin entre los procesos de poblamiento informal a nivel urbano, y la

dinmica formal de crecimiento de la ciudad, pues se atribua la autoproduccin de vivienda y el poblamiento desordenado a los sectores poblacionales de
menores ingresos. Este criterio que se fundamentaba por un lado, en la histrica expansin desordenada de la ciudad, y en las dificultades asociadas a la
prestacin de servicios y la satisfaccin de necesidades. En el mencionado plan
se intent resolver el problema a travs del eje denominado Disminucin de
desequilibrios sociales y urbanos. En trminos concretos, se propusieron las
siguientes acciones:
Aumentar el gasto social en vivienda.
Trasladar el tema de vivienda a una entidad descentralizada.
Construir un Plan de Vivienda Distrital, PVD, en concordancia con el
Plan de Vivienda Nacional.
Incluir dentro del PVD 50.000 soluciones de vivienda para sectores de
bajos ingresos, las cuales se brindaran a partir de la construccin directa
de vivienda, mediante facilidades de acceso al crdito y el subsidio, pero
tambin a travs de la firma de convenios con organizaciones populares de
vivienda, OPV.
Apoyar la iniciativa privada de construccin de soluciones de vivienda
para sectores de bajos ingresos, utilizando subsidios reajustando y consolidando un banco de tierras.
2.5.2. Jaime Castro Castro (1993-1995)

La preocupacin de este alcalde por el tema de la vivienda para sectores de
bajos ingresos y por la vivienda de inters social est determinada por dos
aspectos: El primero, se asocia con las condiciones indignas de calidad de
vida que enfrentan quienes deciden solucionar el problema de vivienda por s
mismos, y el segundo, con los efectos que los asentamientos de autoconstruccin tienen sobre el ordenamiento de la ciudad y su posibilidad de expansin
ordenada. Al igual que en el caso anterior, hay una mirada crtica frente al
quehacer institucional previo.
El tratamiento del tema de vivienda de inters social (esa es la perspectiva
desde la cual se maneja) se vincul, al tema social y a los problemas de expansin
de redes de servicios pblicos y de ordenamiento territorial. De esta forma, en
102
los apartados dedicados a cada una de estas problemticas se hace mencin al

tema de la vivienda. Las propuestas concretas frente a estos temas fueron:
Impulsar planes amplios, a travs de entidades especializadas en las siguientes reas:
o Adaptacin de lotes con servicios (incluyendo la identificacin de nuevos terrenos urbanizables que sirvan para la oferta oficial y para la
iniciativa privada).
o Autoconstruccin de desarrollo progresivo (consistente en mejorar las
tcnicas y la planeacin de la construccin, aprovechando la fuerza de
trabajo de los habitantes).
o Mejoramiento y subdivisin de viviendas.
o Rehabilitacin de inquilinatos para convertir a los habitantes en propietarios de unidades bsicas de vivienda.
o Renovacin de inmuebles (incluyendo la entrega de ayuda con exenciones tributarias y la generacin de corporaciones privadas entre los
habitantes, para que puedan licitar).
o Rehabilitacin de barrios subnormales.
o Reubicacin por zonas de riesgo.
o Creacin de centros de acopio de materiales de construccin, que permitan abaratar costos y evitar que el alza de los precios afectara el plan
con el paso del tiempo.
o Asistencia tcnica, que se adelantara a partir de convenios con universidades y con la creacin de centros de asistencia tcnica con los que
pudieran contar los pobladores.
o Vinculacin de la sociedad civil a los planes y programas de construccin de vivienda nueva.
Adems, se procur la construccin de un compromiso para superar las
condiciones estructurales de pobreza mediante la participacin directa de la ciudadana, en calidad de actores polticos en la toma de decisiones incidentes en las
localidades, la ciudad y la regin. La participacin permita, a juicio de la administracin, articular la planificacin global de la ciudad con lo local, a travs de
las Juntas Administradoras Locales, las cuales deberan promover, en conjunto
con las Alcalda Locales, la formulacin de Planes de Desarrollo social y econmico a ese nivel, haciendo de la planeacin un proceso pedaggico en el que la
103
Pobreza
comunidad participara, compitiera y decidiera (Alcalda Mayor de Bogot, 2001).

Este proceso fue reglamentado mediante el Decreto 425 de 1995.
2.5.3. Antanas Mockus (1995-1998)

El alcalde Antanas Mockus estableci seis prioridades para su administracin.
Una de ellas fue la del progreso social, en el cual se inclua el tema del mejoramiento del nivel de vida de la poblacin ms pobre, a su vez, contemplaba la
satisfaccin de necesidades de vivienda para los sectores de bajos ingresos como
un aspecto prioritario. El tema de vivienda se asociaba con las prioridades de
espacio pblico y de legitimacin institucional; se relacionaba con aspectos de
salud y educacin, entre otros. Las estrategias planteadas contemplaban:
Subsidios temporales y focalizados a la demanda.
Fomentar la accin del sector privado para la construccin de nuevas soluciones de vivienda.
Ampliar la oferta de vivienda nueva.
Focalizar el mejoramiento de vivienda y su entorno.
Coordinar la accin de las empresas de servicio pblicos, de infraestructura
vial y de desarrollo social para que los planes de vivienda sean integrales.
Comparativamente con otros temas, el de vivienda no era prioritario
para la administracin Mockus. Sin embargo, dentro de la estructura del plan
se contemplaban varias propuestas de megaproyectos urbansticos, uno de los
cuales se ubicaba en borde occidental de Bogot. Dentro de este proyecto, la
construccin de vivienda se conceba como un aspecto prioritario, sin que se
ajustara estrictamente a la perspectiva de la vivienda de inters social.
Por otro lado, en el ao de 1996 se expide la normatividad relacionada
con el reasentamiento de la poblacin ubicada en zonas de alto riesgo por deslizamiento, inundacin u ocupacin del espacio pblico. A travs de la gestin
social, la asistencia tcnica y la formulacin de proyectos de vivienda, se va
configurando el mejoramiento de vivienda, orientado entonces, a la prestacin
de asistencia tcnica a las familias adjudicatarias de subsidios de vivienda otorgados por el INURBE.
Para el ao de 1997 se formula el Proyecto SUR con Bogot por iniciativa de entidades distritales como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
104
de Bogot y el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, entre

otros. Dicha propuesta fue puesta a consideracin del Gobierno Alemn para
su cofinanciacin. Se proyecta su realizacin a partir del ao de 1998. Sin
embargo, empez en el ao de 1999 con la conformacin de un comit interinstitucional y en agosto del mismo ao 1999, se produjo la conformacin
de la Unidad de gestin y el inicio de acciones en los barrios seleccionados.
El proyecto fue propuesto inicialmente para la legalizacin de barrios, en la
zona de Tintal, enfocndose posteriormente en el mejoramiento sostenible
de la calidad de vida de la poblacin en condiciones de pobreza en 41 barrios
alrededor del Parque Entrenubes, mediante la coordinacin de acciones interinstitucionales, comunitarias y privadas.
2.5.4. Enrique Pealosa (1998-2001)

Sin lugar a dudas, la prioridad del alcalde Enrique Pealosa fue la de impulsar
un modelo particular de ciudad, basado en aspectos como la sectorizacin urbana a nivel productivo, la construccin de infraestructura para la movilidad
comercial y empresarial, y la conectividad internacional de la ciudad. Una
ciudad planeada y moderna, tanto esttica como culturalmente.
El tema de vivienda estaba ligado a los aspectos de renovacin urbana y de urbanismo y servicios, donde el ordenamiento del territorio era
determinante. La intervencin en vivienda se present no slo como una opcin para el ordenamiento urbano, sino tambin como una necesidad para la
realizacin de la vida de las comunidades menos favorecidas en condiciones
de dignidad y en ambientes amables. Dentro de esta prioridad se incluy la
sustitucin de la vivienda ilegal por la vivienda planificada, intentando detener el crecimiento urbano ilegal y elevar los estndares de calidad y cantidad
de vivienda de inters social, para lo cual se llev a cabo la construccin de
propuestas estructurales frente al dficit existente de vivienda, sin privilegiar
la perspectiva de las soluciones individuales.
El modelo de intervencin sugerido se fundamentaba en la nocin de
ciudadela, la cual operaba bajo una concepcin de pequeas ciudades equipadas y ambientadas, en las que se optimiza la construccin de vas e infraestructura en general y de redes de servicios y equipamientos colectivos, y al
mismo tiempo se garantiza el acceso a servicios pblicos y sociales. En el captulo 1, denominado Desmarginalizacin, el Plan de Desarrollo pretenda
105
Pobreza
elevar la calidad de vida de la poblacin residente en barrios con deficiencias

en infraestructura y servicios sociales (Concejo de Bogot, Acuerdo 6 del 30
de mayo de 1998: 2), lo cual supona la intervencin de distintas entidades
distritales y la formulacin de estrategias diversas para impulsar el mejoramiento del ambiente pblico en sectores marginales de la capital. Particularmente los
programas a, b, c y d de este captulo definen las siguientes acciones:
Ampliacin y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios pblicos.
Ampliacin y mejoramiento de la infraestructura del sector social.
Ampliacin y mejoramiento del espacio pblico y la infraestructura recreativa y deportiva.
Adecuacin de zonas de riesgo y atencin a familias afectadas.
Los programas proponan la legalizacin de barrios; la reubicacin de familias establecidas en zonas de riesgo; el mejoramiento barrial y de vivienda;
la construccin de vas locales y estructuras de puentes menores, y la construccin de redes de servicios pblicos, centros de atencin y hospitales, parques y
canchas mltiples. Los dems programas de este mismo captulo se refieren al
fomento de la inversin social y de la gestin comunitaria en las mismas zonas.
Por otra parte, se plante el agrupamiento de terrenos para el desarrollo
en las zonas perifricas de la ciudad aun inexploradas, en los cuales puede implantarse de una vez el modelo regularizado y optimizado de urbanizacin. El
modelo incluy la modernizacin de las tcnicas de construccin y programas
de renovacin en zonas ya construidas, programas que se han de focalizar en
la construccin de infraestructura en las zonas donde las capacidades sean
inferiores a las necesidades y la plusvala generada se quede en la comunidad.
Se propuso tambin la creacin de Metrovivienda y Metrourbe, dos empresas
del Estado encargadas de la construccin de vivienda de inters social. Por
otra parte, se organiz la administradora de servicios pblicos del Distrito
Capital (la Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos, UESP32) y se ampliaron las
funciones y las acciones de la Corporacin La Candelaria, que se convirti en
un sujeto activo para la renovacin y el mejoramiento urbano.
32
Con la reestructuracin administrativa de la ciudad, la UESP pas a estar adscrita a la Secretara Distrital del Hbitat y entonces se denomin Unidad Administrativa Espacial de
Servicios Pblicos, UAESP.
106
Por ltimo, en el programa Promocin de Vivienda de Inters Social

se propuso la congelacin de los precios de grandes porciones de tierra suburbana, con el fin de trasladar la valorizacin a las familias pobres, adquirir terrenos en Bogot y Cundinamarca para generar un Banco de Tierras de 2.160
hectreas con una inversin de $542.500 millones de pesos. Otros aspectos
abordados en el programa consideraban:
La canalizacin de los recursos de vivienda de la nacin alrededor de los
planes distritales.
La potenciacin de los planes de vivienda para servidores pblicos (ofreca
3.000 soluciones de este tipo).
La revitalizacin de zonas en abandono y deterioro, estrategia que jugaba
un papel importante en el modelo de ordenamiento de ciudad y en la valorizacin de terrenos construidos.
En trminos generales, la poltica distrital de vivienda para este perodo
de gobierno buscaba eliminar la urbanizacin informal y garantizar la formal
bajo los lineamientos legales y de los Planes de Desarrollo y ordenamiento
territorial. Adems, promova la generacin de suelo urbano sostenible y accesible para los estratos de menores ingresos; la normalizacin de las condiciones
urbanas de los barrios marginales; la financiacin de la construccin de redes
de infraestructura, y proyectos que estimularan el aprovechamiento de la ciudad construida. Finalmente, pretenda contribuir a la reubicacin de familias
en alto riesgo por desastre natural o por afectacin de suelo urbano.
Dos aspectos de trascendental importancia considerados dentro del
plan son los de convivencia y seguridad ciudadana, por cuanto hicieron parte estructurante de las acciones de mejoramiento urbano y de mejoramiento
integral, al ser incorporadas a travs de la fusin de diversos programas y
proyectos agenciados en reas de desarrollo incompleto. Desde este momento, la convivencia como programa empez a ser parte integral de los planes y
programas de gobierno de las administraciones distritales.
Desde 1999, la Caja de Vivienda Popular desarroll el programa de titulacin predial, a travs del cual se prestaba asistencia tcnica, jurdica, social
e inmobiliaria a familias de estratos 1 y 2 para la obtencin de los ttulos de
propiedad en aquellos barrios que ya haban sido legalizados. Estas acciones
se complementaron con programas como los de mejoramiento de vivienda y
107
Pobreza
reubicacin de familias en riesgo, siendo todas estas acciones tendientes a satisfacer el dficit cualitativo y cuantitativo de vivienda a nivel distrital.
En el ao 2001, se empez a hablar insistentemente de mejoramiento urbano integral, con el cual se buscaba establecer vnculos sociales entre la ciudad
formal y la informal mediante la construccin de obras de infraestructura
y el desarrollo de polticas asociadas con la cultura, la convivencia y la seguridad ciudadana. Para ello era indispensable elaborar una visin de ciudad y
profundizar el conocimiento sobre la misma.
El mejoramiento urbano integral fue considerado como una estrategia
de planeamiento urbano y de vivienda que posibilita la coordinacin institucional, la participacin de la comunidad y la concertacin de propuestas
de desarrollo urbano. En ese momento se propone la ejecucin del Programa
de Mejoramiento Urbano en 8 localidades del Distrito, las cuales abarcaban
aproximadamente 3.600 hectreas, con cerca de 600.000 personas, lo cual
corresponde al 50% de los habitantes urbanos de estratos 1 y 2.
2.5.5. Antanas Mockus (2001-2004)

El Plan de Desarrollo de Bogot para Vivir Todos del Mismo Lado (20012003) busc avanzar hacia una ciudad construida de manera colectiva, que
fuese incluyente y justa. La prioridad de la justicia social estaba orientada a
mejorar el acceso de las personas en situacin de alta vulnerabilidad al afecto
y a condiciones mnimas de nutricin, salud, educacin y habitacin, con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad.
Heredera de una perspectiva de planeacin que trasciende lo sectorial,
la administracin de Mockus orden el trabajo institucional en torno a prioridades de las cuales se derivaban programas que suponan la interdependencia
de las entidades.
Para la realizacin de la participacin como principio, el plan estableci
como mecanismo los encuentros ciudadanos en los cuales tenan presencia las
autoridades locales, las organizaciones comunitarias, los directivos de empresas distritales y los directores de departamentos administrativos. Los alcaldes
locales y los ediles tenan la obligacin de acopiar las propuestas ciudadanas e
incorporarlas en los planes locales de desarrollo social y de obras. Para optimizar la relacin entre planeacin local y distrital, en las Alcaldas Locales se organizaron las Unidades Ejecutivas Locales, UEL y las Oficinas de Planeacin
108
Local, cuya funcin era la de recibir los proyectos formulados por la comunidad y tramitarlos ante el Distrito, para que ste las ajustara a las prioridades
establecidas y a la disponibilidad presupuestal.
Ante la falta de caracterizacin de la problemtica urbana y el deseo
de hacer un seguimiento y una evaluacin de las polticas, se desarrollaron
diversos estudios e investigaciones relacionados con el conflicto y la violencia
en Bogot y sus factores asociados; estos procesos de indagacin fueron adelantados por el Observatorio de Cultura Ciudadana y la Cmara de Comercio
principalmente.
En esta administracin, el tema de vivienda no ocup lugar preponderante. Una de las estrategias para tal fin es la generacin y renovacin de
suelo urbanizable, con el fin de amortiguar las presiones sobre el suelo, fruto
del crecimiento de la ciudad. Por otra parte, se plante el nfasis en la nocin
de vivienda accesible, dirigida a familias con ingresos menores a 2 SMLMV,
como alternativa al desarrollo informal. Se propuso la creacin de comits que
regularan los planes parciales y concentraran la gestin comunitaria frente al
tema de vivienda. La entrega de futuras soluciones de vivienda se condicionaba a una mejor caracterizacin de la poblacin, buscando con esto garantizar
el acceso a quienes realmente tenan la necesidad. Por ltimo, se present un
programa de mejoramiento de barrios y casas que inclua el equipamiento de
servicios pblicos e infraestructura en general y el reasentamiento de poblaciones ubicadas en las rondas de los ros.
Como proyectos prioritarios, el plan present los siguientes:
Bogot Crece con Razn. El objetivo de este proyecto fue generar y renovar suelos urbanos para facilitar una oferta inmobiliaria que permitiera
absorber oportunamente las presiones del crecimiento poblacional y los
objetivos de transformacin de la ciudad. Para desalentar la urbanizacin
informal, se busc dar nfasis a la promocin de viviendas accesibles a
familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV.
Mejoremos el Barrio y la Casa. Con este programa se pretenda desarrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector pblico,
social y comunitario, para mejorar la infraestructura fsica y el equipamiento urbano de los barrios que se encontraban en proceso de consolidacin, mientras las familias se ocupaban del mejoramiento de su lugar
de habitacin.
109
Pobreza
Las metas que se traz la administracin Mockus en esta materia fueron:

Llegar a una cobertura del 98% en el servicio de acueducto y del 86% en el de
alcantarillado en barrios legalizados, para beneficiar a 500.000 personas.
Construir 80km de carriles, mantener 760.000m2 de vas locales y coordinar las acciones interinstitucionales que generen desarrollo integral en
los barrios.
Reasentamiento y mejoramiento de condiciones de vida de 3.860 familias
ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua,
dando la mayor importancia a la oferta de vivienda.
Viviendas en mejores condiciones de habitabilidad.
Los proyectos prioritarios fueron:
Infraestructura de servicios bsicos y vas de acceso. Para construir
redes de acueducto, alcantarillado y accesos viales en sectores de la ciudad conformados por barrios legalizados en proceso de consolidacin, que
beneficiaran a la poblacin de estratos 1 y 2, mediante la focalizacin y
priorizacin de 26 UPZ de acuerdo con variables tcnicas y sociales.
Reasentamiento de familias. Para salvaguardar la vida de los habitantes
que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable y reasentar a familias
que ocupan rondas de cuerpos de agua, como acciones integrales para el
mejoramiento y reordenamiento de sectores de origen ilegal de la ciudad.
Control de la urbanizacin ilegal. Mediante el sistema integrado de
control urbanstico de gestin interinstitucional, se adelantaran acciones
tendientes a la capacitacin e informacin a la comunidad en relacin a la
normatividad urbanstica y arquitectnica. As mismo, se desarrollaran
acciones tendientes a evitar desarrollos ilegales.
Obras con saldo pedaggico. Buscaba apoyar a los residentes de los
barrios, con prioridad en los de mayor vulnerabilidad, en el desarrollo de
acciones en el campo fsico, econmico, social, ecolgico y cultural. Se
aclara que esta propuesta naci en el gobierno de Enrique Pealosa.
Con estos componentes del Plan de Desarrollo se pretenda llevar a 300
barrios obras que permitieran la generacin de empresas comunitarias y de
acciones de convivencia que mejoraran las condiciones sociales y espirituales
de la comunidad.
110
Ecobarrios. Este programa reemplaz el programa OSP de la primera administracin de Antanas Mockus y se constituy en una estrategia de intervencin integral sobre las comunidades atendiendo a las dimensiones fsica,
econmica, social y espiritual. En la dimensin fsica, las prioridades de inversin del proyecto eran infraestructura y medio ambiente; en la econmica, la
generacin de empleo y empresas productivas; en la social, se busca la participacin y organizacin comunitaria, adems de la educacin, la capacitacin,
la salud, el arte y la cultura. La dimensin espiritual inclua inversiones en
fomento a las formas de vida espiritual, as como el manejo de conflictos.
Con la participacin comunitaria y la cultura democrtica, se buscaba
fortalecer a travs de procesos institucionales a las comunidades para que pudieran adoptar la norma urbana y fueran ms all de la mera recepcin. La
participacin formaba parte del componente social en trminos de su estructura, aunque cabe aclarar que dentro del desarrollo del programa, la participacin y la coordinacin institucional fueron planteadas como ejes transversales
a todos los componentes.
El principal objetivo que se plante para la participacin en esta experiencia concreta fue el fortalecimiento de las competencias y capacidades de las
organizaciones sociales y comunitarias que hicieran parte de la ejecucin del
programa, para generar en ellas mismas capital social y capacidad de gestin.
Al interior del componente social se estructur el proyecto Nodos Comunitarios, con el cual se pretenda generar escenarios de participacin, de control
social, de eficiencia institucional y de planeacin, a travs de asambleas comunitarias de instalacin, priorizacin y rendicin de cuentas; mesas temticas
de seguimiento y diagnstico, y jornadas de capacitacin y mejoramiento de
competencias sociales. Se conformaron, entonces, Ncleos de Participacin
Zonal (tambin Social o Ciudadana)33, caracterizados como espacios de gestin concertada y de interlocucin, con el nimo de armonizar las expectativas y necesidades de la comunidad con la oferta de servicios institucionales,
y de generar espacios de informacin, comunicacin y toma de decisiones.
As mismo, se propuso la creacin de un sistema de atencin y comunicacin
33
Los Ncleos de Participacin Zonal se implementaron en el Proyecto SUR; posteriormente, para replicar en el PMIB, fueron denominados Ncleos de Participacin Ciudadana y se
conform uno por cada UPZ.
111
Pobreza
ciudadana, para generar o fortalecer espacios de toma de informacin y comunicacin para la comunidad interesada.
Dentro del ejercicio de conceptualizar la participacin, el Proyecto de
Nodos Comunitarios plante que para lograrla y para conseguir el empoderamiento de la comunidad y el fortalecimiento de la cultura democrtica, es
necesario involucrar elementos de la construccin de lo pblico y del capital
social. El ejercicio de construccin de lo pblico implica la participacin de
agentes y actores adicionales a la administracin, mientras el capital social
es entendido como la conformacin de redes, normas y confianzas que hacen
ms fcil la coordinacin y la cooperacin al interior de la comunidad y de sta
con el Estado (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2003: 3,5).
Para el desarrollo de la justicia social, en el Plan Bogot para Vivir Todos
del Mismo Lado, el Programa de Desmarginalizacin pas a ser ejecutado a
travs del Programa de Mejoramiento de Barrios, cuya coordinacin estuvo a
cargo de la Caja de Vivienda Popular. La responsabilidad de ejecucin de cada
uno de los componentes o acciones sectoriales estuvo en manos de las dems
entidades distritales, segn sus competencias.
Para optimizar la ejecucin de las prioridades, se promovi la estructuracin de los Comits Sectoriales a travs del Decreto 682 de agosto de 2001 y
la organizacin del Consejo Distrital de Poltica Social. As mismo, se orient
la organizacin de un sistema de informacin y monitoreo que permitiera hacer seguimiento a los logros en materia de cultura ciudadana.
2.5.6. Luis Eduardo Garzn (2004-2007)

A travs de su Plan de Desarrollo, la administracin de Luis Eduardo Garzn
intent proyectar un modelo de ciudad distinto al planteado por sus antecesores, Mockus y Pealosa, pues su campaa tuvo nfasis en lo social, en
contraposicin al nfasis fsico-espacial y administrativo promovido por las
administraciones anteriores.
Luis Eduardo Garzn introdujo el tema del hbitat como una nocin integral para los Planes de Desarrollo y para la planeacin de la ciudad en general. De la misma manera, a partir de esa nocin se contextualiz y caracteriz
el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos. La poltica habitacional
del Distrito en esta administracin buscaba construir territorios sostenibles,
habitables y competitivos a travs de la promocin de la urbanizacin legal
112
y del desarrollo de acciones preventivas, ofreciendo alternativas econmicas

viables de vivienda para los sectores de poblacin de bajos ingresos.
Las estrategias para configurar soluciones en este tema son las siguientes:
Prevencin y control en las reas de alto riesgo. Prevencin y control de
los asentamientos ilegales.
Mejoramiento integral de barrios.
Renovacin urbana, con atencin especial al centro histrico de la ciudad.
Servicios pblicos, sociales y recreativos.
Desarrollo del suelo urbano a partir de la construccin de vivienda nueva
de inters prioritario de condiciones dignas y que aporte en el esquema de
ordenamiento de la ciudad.
Esto inclua:
Desarrollo de nuevos instrumentos financieros que faciliten el acceso a
crditos y subsidios.
10.000 viviendas mejoradas (a partir de una base de 371.000).
2.500 hogares reasentados.
70.000 viviendas nuevas de inters prioritario (se plantea que estas soluciones nuevas deben contar con desarrollos de ecourbanismo como una
alternativa de cuidado medio-ambiental).
Aunque este plan intent desarrollar un enfoque diferente, la propuesta
de vivienda para sectores de bajos ingresos que pas a denominarse vivienda
prioritaria hizo nfasis en los mismos puntos que las administraciones anteriores. En materia de mejoramiento urbano, retom la caracterizacin del problema efectuada en aos anteriores, la cual se resume en la tensin entre las
tendencias de urbanizacin formal y las de la informal; entre la legalidad y la
ilegalidad; entre la homogeneidad y la heterogeneidad cultural. Con respecto
al mejoramiento integral de barrios, el Plan de Desarrollo Distrital Bogot
sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin,
estableci como ejes principales los siguientes:
Productividad urbano-regional.
Reconciliacin.
Justicia Social.
113
Pobreza
Los programas de este Plan de Desarrollo que estn relacionados con el

mejoramiento son: la gestin pacfica de conflictos, la participacin para la
decisin y el hbitat desde los barrios y las UPZ. El objetivo de ste ltimo es
el de contribuir a favorecer el desarrollo humano en el entorno ms inmediato,
de manera que le permita a la comunidad la construccin, el uso y el disfrute
sostenible de su territorio.
Por otra parte, se busc garantizar la prestacin de servicios pblicos y
recreativos, prevenir el desarrollo ilegal de barrios, promover el mejoramiento
integral, la vivienda digna, la accesibilidad y el espacio pblico, para lograr el
crecimiento ordenado de la ciudad. Para ello, se propuso el desarrollo de programas de prevencin y control del riesgo, de mejoramiento integral de barrios,
de renovacin urbana y patrimonio cultural, y de reasentamiento.
A travs del Programa SUR de Convivencia34, enmarcado en la nocin
de mejoramiento integral de barrios, se buscaba articular la accin pblica,
privada, social y comunitaria, para el desarrollo de acciones de carcter intersectorial. Como objetivo general se propuso contribuir a mejorar la infraestructura fsica, construir equipamiento urbano en barrios que se encuentren
en proceso de consolidacin y mejorar el hogar de las familias35. La convivencia
fue entendida como el resultado de la calidad de las relaciones entre los individuos de una sociedad, y como la capacidad de autorregulacin que desarrollan
los habitantes a travs de contratos y acuerdos dirigidos a la construccin del
bien comn y a la bsqueda del pleno sentido de vida36.
Por otro lado, en 2004 la Administracin Distrital tom la decisin de
fusionar programas y proyectos cuyos modelos de intervencin se agencien en
zonas urbanas con las mismas caractersticas. Por ello, se dio paso a la fusin
del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y del Programa SUR con
Bogot. Con la fusin se buscaba mayor eficiencia y efectividad de las acciones
El Programa SUR de Convivencia estaba adscrito al DAACD, al igual que el Proyecto SUR
con Bogot.
35
Ya desde el ao de 1983, la Cmara de Comercio de Bogot desarrollaba acciones de convivencia en sectores barriales de Cazuc y Engativ. Mediante el establecimiento de los Centros de
Arbitraje y Conciliacin se buscaba crear ambientes propicios para la generacin de negocios.
36
Es importante establecer que SUR de Convivencia slo se ha formulado como una segunda fase
de SUR con Bogot y an no se ha ejecutado. Como antecedentes de esta intervencin estaban
los programas Acciones para la Convivencia y Ecobarrios; el primero planteaba el desarrollo de 9
lneas de trabajo en torno a las cuales se apoyaban proyectos aprobados por el concurso pblico.
34
114
de intervencin; la construccin de un enfoque de mejoramiento fsico a gran

escala a travs de la ejecucin e inversin de obras importantes en redes de infraestructura y la construccin de equipamientos urbanos de gran envergadura,
tales como colegios, centros de salud, etc. Por lo dems, se quera promover la
participacin de la comunidad para la ejecucin de tales obras.
El enfoque de la intervencin podra resumirse, entonces, en lo siguiente:
Mejoramiento fsico a gran escala.
Mejoramiento social en zonas de alto conflicto para mejorar la convivencia
ciudadana, mediante la realizacin de obras pequeas y el desarrollo de
actividades para movilizar a la comunidad y fortalecer las estructuras organizativas locales, particularmente los mecanismos de manejo de conflictos. Como criterio de la fusin y referencia se toman territorios del barrio,
siendo ste el lugar de identificacin de la comunidad.
Con la fusin de los programas y proyectos se da una nueva percepcin
del mejoramiento integral de barrios, que ahora es concebido como una estrategia exitosa de intervencin integral ante la inseguridad y la violencia,
surgida en condiciones de desigualdad, que posibilita el acceso a una mejor
calidad de vida (Alcalda Mayor de Bogot-KfW).
La CVP define el MIB como una metodologa y una estrategia para el
fortalecimiento de la capacidad colectiva y de las redes sociales de los barrios
mediante la gestin y ejecucin compartida de obras en zonas de mejoramiento integral (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2005); tambin como una
estrategia que contribuye a la solucin de la pobreza urbana mediante el
mejoramiento del entorno y de las capacidades sociales de la poblacin en
reas de desarrollo incompleto. En cuanto a lo metodolgico, la CVP anota
que el MIB permite planear y dotar de servicios urbanos a las Unidades de
Planeamiento Zonal, UPZ, ms pobres de Bogot, mediante la actuacin coordinada y la responsabilidad compartida entre la administracin distrital, las
localidades, actores privados y comunidades organizadas. A ella deben articularse los Planes de Desarrollo de la ciudad hasta el ao 2010 (CVP, 2005).
En este proceso, el MIB es definido a partir de la combinacin de intervenciones fsicas a gran escala, con intervenciones sociales en reas de conflicto y con
asistencia a grupos vulnerables. Desde esta perspectiva, se puede hablar de mejoramiento integral en barrios populares (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2003).
115
Pobreza
En este marco institucional, las Alcaldas Locales participan a travs de los encuentros ciudadanos y de la formulacin de los Planes de Desarrollo local.
En 2005 se define como una de las prioridades la lucha contra la violencia, para la cual el mejoramiento urbano se define como una de las estrategias
ms importantes.
En el perodo de gobierno de Luis Eduardo Garzn se hace un nfasis
especial en la formulacin de una poltica de hbitat para el Distrito, agenciando acciones como la firma del Pacto por un Hbitat Digno. La propuesta
inicial de poltica pblica para el hbitat en el Distrito Capita (DAPD, 2005)
considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios37 como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades identificadas histricamente38. En ese sentido, anota que el PMIB:
[...] tendr como objetivo principal la generacin de condiciones que garanticen el cumplimiento del derecho a la vida a partir de la reduccin de las condiciones de vulnerabilidad
en las viviendas de la ciudad mediante la prestacin de asistencia tcnica calificada y permanente, en especial a los sectores ms pobres de la poblacin. Para ello, tendr como uno
de sus propsitos promover prcticas de construccin y aprovechamiento del suelo urbano
de una forma ms eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de produccin que incide,
directa o indirectamente, en la construccin de la vivienda. El Distrito promover igualmente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el dficit cualitativo
asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de
habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarn mecanismos de acceso a recursos
de microcrdito, se promovern acciones tendientes a hacer las normas ms accesibles y
lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrar sus acciones en el tema de reduccin de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos
de mejoramiento. Igualmente buscar adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal
que se facilite el acceso de la poblacin a recursos de subsidio nacional (DAPD, 2005).
38
Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generacin de un modelo de ocupacin del territorio por fuera
de los parmetros urbansticos produciendo altsimo dficit tanto en la cobertura como calidad
de los sistemas pblicos de provisin de servicios pblicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio
urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulacin en la
ciudad, a lo que se suma un alto dficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la
calidad de vida de la poblacin. En este contexto, la poltica social focalizada hacia los estratos
mas pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la poblacin (DAPD, 2005).
37
116
busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el fortalecimiento de la descentralizacin, la organizacin del territorio, el fortalecimiento de la participacin social y
comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habitabilidad as como el fortalecimiento institucional (DAPD, 2005).
De acuerdo con esto, el PMIB deber desarrollar tres componentes para

su realizacin, a saber:
Componente fsico
Se entendern como componente de mejoramiento en lo fsico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio pblico urbano y la vivienda, que
consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad (servicios
pblicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio pblico y transporte)
y que deban realizarse a travs de la articulacin, graduacin y orden en los
procesos. Este componente comprende las redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias; los circuitos viales de acceso a barrios, el
reasentamiento de poblacin ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y
en reas de ronda de las fuentes hdricas en las UPZ objeto del programa; el
espacio pblico y los equipamientos, el medio ambiente, el mejoramiento de
vivienda, la legalizacin y la titulacin.
Componente de desarrollo social
El propsito de este componente es generar capacidades en las organizaciones para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal
y barrial, contando con la participacin de las instituciones del Distrito. Este
componente contribuir al fortalecimiento de las organizaciones en la medida
en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones; a la consolidacin de las organizaciones comunitarias; al fortalecimiento de la capacidad de negociacin de las organizaciones comunitarias; a
la promocin de una propuesta sostenible, en la medida en que reforzar el
proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajar en temas
de planeacin participativa, organizacin social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la norma y prevencin.
Componente de fortalecimiento local
ste es el componente que disear y desarrollar mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisin local y zonal, de coordinacin interinstitucional
117
Pobreza
y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el
ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentralizacin y sostenibilidad.
Paralelo a las acciones en este campo, la poltica habitacional busca aprovechar
de la mejor forma posible el inventario inmobiliario existente para una nueva
oferta de vivienda que contribuya a la solucin de las familias ms pobres.
2.6. A manera de conclusin

Las transformaciones del modelo urbano ocurridas a partir de la dcada de los
noventa se presentan como puntos de quiebre significativos en la multiplicidad de relaciones que constituyen la vida en las ciudades. La globalizacin
como fenmeno representativo de dichas transformaciones ha derivado en una
serie de procesos y dinmicas concretas en las ciudades de Amrica Latina y
del mundo, ponindolas al centro de la construccin del tejido y organizacin
mundial del sistema de mercado, del ordenamiento territorial, de la definicin
poltica y de control social.
En este escenario, la divisin internacional del trabajo ha orientado a la
ciudad en el desarrollo de un ordenamiento de su territorio y planificacin de su
futuro en funcin de las tareas designadas para la regin principalmente en el
sector servicios. As pues, las ciudades colombianas han asumido procesos de inclusin de reformas orientadas al fortalecimiento de las instituciones como rganos de regulacin y control, en tanto se ha impulsado la participacin del sector
privado en la resolucin de las necesidades identificadas como prioritarias, siendo
stas correspondientes a la promocin y estructuracin de proyectos que permitan a las ciudades integrarse de manera competitiva en el concierto global.
As mismo, se han desarrollado procesos de focalizacin de la poltica
pblica para atender a la poblacin ms vulnerable y permitir su inclusin en
las dinmicas productivas. El mejoramiento integral de barrios emergi en dicho contexto, tomando relevancia paulatinamente en los Planes de Desarrollo
nacionales y distritales, a lo largo de la dcada de los noventa.
Desde mediados de los noventa, las polticas pblicas internacionales en
las que se sintetizaron las prioridades de financiacin de la banca multilateral
impulsaron procesos de mejoramiento de barrios y de vivienda como posibilidades de concretar acciones que elevaran la calidad de vida para los ms
pobres en las ciudades del Programa SUR.
118
Otros aspectos de poltica que entraron a complementar los procesos de

mejoramiento durante los ltimos 15 aos fueron las lneas de participacin
ciudadana, seguridad, convivencia e inclusin en los derechos en la ciudad.
Hacia finales de la dcada de los noventa, Bogot logr contar con altsimas coberturas de servicios pblicos, con ms del 80% de barrios legalizados
y con importantes desarrollos legislativos para la gestin, uso del suelo y ordenamiento del territorio, que emanaron de la Ley 388 de 1997. La ciudad se
asomaba al nuevo siglo con reformas en el sistema de participacin ciudadana
destinadas a fortalecer los procesos de descentralizacin e inclusin ciudadana. En este mismo sentido, el Plan de Ordenamiento Territorial avanz en
la definicin de zonas especficas para el mejoramiento integral de barrios,
garantizando la existencia de un marco de poltica que permitiera la ejecucin
de programas en este sentido.
Hoy la ciudad expresa una tensin entre los avances de poltica pblica
encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos especialmente de la poblacin vulnerable y la existencia de un acumulado de
problemticas muchas de ellas de carcter estructural para cuya resolucin no
se han encontrado las respuestas adecuadas.
Dichas problemticas incluyen la limitacin de las polticas de empleo, la
precariedad del sistema de transporte, el aumento de la segregacin fsica y social,
la reduccin de la participacin ciudadana a procesos de capacitacin e informacin sin capacidad real de decisin, problemticas a las que se suma la incapacidad
institucional para articular acciones de intervencin y con ello, la dependencia de
las localidades y territorios susceptibles a dichas intervenciones.
Las aspiraciones a una ciudad ms justa siguen al orden del da. En este
sentido, los desarrollos de la poltica pblica en todas las escalas durante los
ltimos 15 aos deben ser vistos a la luz de lo que se espera que sea la ciudad
y no exclusivamente a travs de lo que en ella se orienta como el deber ser del
ordenamiento urbano.
As pues, el mejoramiento integral de barrios hace parte de la tensin
entre el desarrollo de la ciudad y un modelo global de ciudad que no logra
satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos. Por ello, el mejoramiento
debe ser ledo en la clave del contraste entre el modelo de ciudad que se instala
como necesario desde las instancias de planeacin y aquellos otros mltiples
modelos, que se hacen a diario, que se cruzan y coexisten desde hace dcadas
y que igualmente constituyen la compleja realidad urbana.
119
Captulo III
Lo
u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o
i n t e g ra l d e b a r r i o s
3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento

integral de barrios
La ciudad como espacio habitado es producida y transformada por una serie de
variables que, a su vez, configuran toda suerte de problemas especficos en un
espacio y tiempo determinados. En este sentido, en la actualidad el mejoramiento integral de barrios, MIB, es una de las estrategias de intervencin estatal ms
importantes en Amrica Latina para la resolucin de algunos de los problemas
de la poblacin urbana. Desde esta perspectiva es de capital importancia considerar aquellos elementos que marcan la pauta en las proyecciones del modelo de
ciudad, tales como el ordenamiento urbano territorial y la visin y construccin
oficial de ciudad, los cuales imponen una serie de prioridades a la hora de pensar en cualquier proceso de intervencin de la ciudad.
Las consideraciones que se presentan a continuacin se derivan de la comprensin del MIB como una herramienta para el desarrollo urbano y para la construccin de un modelo de ciudad incluyente, el cual se basa en una concepcin
centrada en el desarrollo humano y la sostenibilidad como prerrogativa. As mismo,
se reconoce la ciudad actual como un espacio territorial privilegiado en el que el ser
humano puede satisfacer sus necesidades y cumplir plenamente sus expectativas.
121
Pobreza
A lo largo de ms de cuarenta aos de intervencin en la ciudad de Bogot,

los procesos de mejoramiento urbano han sido formulados desde diversas perspectivas y enfoques, caracterizados por procurar el combate a la pobreza, la integracin
de los denominados espacios subnormales a los formales, partiendo de una idea
de desarrollo incompleto. De igual forma, se ha propuesto la generacin de condiciones de bienestar y en consonancia con ello, la superacin de los indicadores negativos para la medicin de la calidad de vida. Muchas de estas visiones han permeado
la intervencin estatal en las ciudades latinoamericanas, las cuales, en cierto sentido,
han surgido en medio de grandes migraciones rurales-urbana, lo cual ha incidido
en su crecimiento no planificado. Este proceso, sumado a las particularidades del
modelo social, poltico y econmico latinoamericano, genera formas de ocupacin
del espacio y de construccin del territorio propias, marcadas por la desigualdad, la
segregacin socioeconmica y espacial de grandes masas de poblacin urbana.
La pobreza, entonces, parece ser el comn denominador de las ciudades latinoamericanas. Y de ah la configuracin de los asentamientos poblacionales, que
son calificados como asentamientos precarios, marginales o tugurios. Para el ao
2006, segn datos de la CEPAL, el 36,5% de los pobladores urbanos (lo que
equivale a 194 millones de personas) en Amrica Latina y el Caribe viva en condiciones de pobreza, con menos de dos dlares al da (umbral de pobreza). Al menos
71 millones de personas (13,4% de la poblacin) se encuentran en situacin de pobreza extrema o indigencia, es decir, viven con menos de un dlar al da (CEPAL,
2007: 3). En algunas ciudades, como en Ciudad de Mxico39, los asentamientos
precarios representan el 40% del territorio ocupado (Clichevsky, 1999) y el 50%
en Lima (Riofro, 1999; Mello Bueno, 1999).
En Bogot, lo informal se reconoce como una preexistencia, en su territorialidad, en sus procesos de produccin y consumo, y en las respuestas a la satisfaccin de las necesidades vitales (DAPD, 2001). En este caso, el crecimiento de
la ciudad40 ha sido alimentado por ms de 50 aos de conflicto armado interno y
Segn la Secretara de Desarrollo Social, para el ao 2005 en Mxico se tienen identificados

2.400 asentamientos precarios donde viven ms de 13 millones de personas que ocupan
una de cada cuatro manzanas localizadas en las 343 ciudades que conforman el Sistema
Urbano Nacional (SEDESOL, 2005).
40
La ciudad informal o ilegal en Bogot fue reconocida por primera vez en 1941, por el
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD, bajo la denominacin de
asentamientos incompletos.
39
122
Capt u l o III . L o
u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s
por las condiciones estructurales de inequidad. A comienzos del nuevo milenio,

la ciudad se caracterizaba porque cerca de 1.365 de sus asentamientos eran de
origen informal; muchos de ellos an estaban en condiciones de informalidad
y precariedad y ocupaban 371.001 predios41. Este proceso de crecimiento representaba para el ao 2000 el 23% del rea urbana, equivalente a 6.473ha.,
donde viva el 22% de la poblacin total de la ciudad (Alcalda Mayor de Bogot-DAPD, 2001), como se observa en el mapa y tabla siguientes.
Mapa No. 3. Localizacin de asentamientos informales en la ciudad.
Asentamientos de origen informal en Bogot al ao 2001
Fuente: DAPD 2001
41
Los datos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, POT, (2000) estiman que la
poblacin que reside en estos asentamientos es de 1.381.608 habitantes del total estimado
de 6.275.000 para ese ao (DANE, 2000).
123
Pobreza
Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, rea (ha), lotes y poblacin
estimada en la ciudad de Bogot al ao 2000
No.
Asentamientos
rea
(ha.)
No.
Lotes
Poblacin
estimada*
Usaqun
92
360
12.997
48.401
Chapinero
18
188
4.300
16.013
Santa F
22
144
6.572
24.474
San Cristbal
111
670
25.760
95.930
Usme
166
749
44.739
166.608
115
6.817
25.387
Bosa
249
811
50.721
188.885
Kennedy
127
697
47.956
178.588
Fontibn
48
165
9.219
34.332
Engativ
90
368
24.237
90.259
Suba
167
809
46.169
171.933
Barrios Unidos
77
287
Teusaquillo
28
104
Los Mrtires
10
37
Antonio Nario
17
846
3.151
Puente Aranda
16
395
1.471
Rafael Uribe
86
298
19.547
72.793
Ciudad Bolvar
168
1.063
70.611
262.955
1.365
6.473
371.001
1.381.608
Localidad
Tunjuelito
Total
* Los datos de poblacin estimada son indicativos: corresponden a clculos obtenidos de considerar un
70% de consolidacin con el nmero de lotes, asumiendo 1,4 hogares por lote y 3,8 personas por hogar.
Fecha de actualizacin: noviembre de 2000.
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot. Documento tcnico de soporte POT. 2000
Segn la Secretara Distrital de Planeacin, SDP, a noviembre de 2007,

el total barrios de origen informal en Bogot ascenda a 1.587, de los cuales
1.453 se encontraban ya legalizados y 134 se encontraban en trmite, en
tanto que a 22 se les haba negado su legalizacin (SDP, 2007). As mismo,
seala la Secretara Distrital de Hbitat que para el ao 2007, del total de
124
suelo incorporado a la ciudad (38.430ha.), cerca de 7.500ha. (19,5%) han

sido ocupadas informalmente (SDH, 2008: 19).
A esta situacin se suman las psimas condiciones habitacionales de estas
reas, donde se acumulan factores de hacinamiento, en el 35%; deficiente
calidad del tipo de suelo que ocupan, en el 16%; problemas estructurales de
las viviendas, en el 35%; inexistente o insuficiente disposicin de servicios
pblicos bsicos, en el 37,11%; y carencia de infraestructura y equipamiento
comunitario, en el 26,3% (DAPD, 2005).
Los datos histricos dan cuenta de la magnitud de la problemtica. El
crecimiento de la ciudad en las ltimas cinco dcadas muestra cmo la ocupacin y el desarrollo de asentamientos de origen informal han sido una constante para la ciudad, con una tendencia permanente a incrementarse, lo cual llega
a sumar en este perodo de 50 aos el 33% del suelo urbano desarrollado,
como se observa en la tabla y grfica siguientes.
Tabla No. 6. Bogot. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales,
1950-2000*
Crecimiento Formal
Crecimiento Informal
1950-1960
1960-1970
1970-1980
1980-1990
1990-2000
Ha
Ha
Ha
Ha
Ha
Totales
Ha
3.642 79.1 4.983 76.8 2.455 61.1 2.514 65.7 1.512
41.6 15.106 66.9
960 20.9 1.510 23.3 1.564 38.9 1.315 34.3 2.119
58.4 7.468 33.1
Crecimiento Total por

Dcada
4.602 100.0 6.492 100.0 4.019 100.0 3.829 100.0 3.631 100.0 22.573 100.0
rea Ocupada al
Iniciar la Dcada
6.647
11.249
11.741
21.760
25.589
rea Final de la
Dcada
11.249
11.741
21.760
25.589
29.220
Suelo Urbano
Definido
29.220
36.232
Suelo Urbano por

Urbanizar
7.012
*Segn el POT, el 23% de la ciudad se desarroll de una manera ilegal. Con los clculos del presente
estudio, este porcentaje aumenta a un 33,1%.
Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL. (2006)
125
Pobreza
Grfico No. 2. Bogot. reas de crecimiento de asentamientos urbanos

formales e informales, 1950-2000
7000
6000
Hectreas
5000
4000
3000
2000
1000
0
1 9 5 0 -1 9 6 0
1 9 6 0 -1 9 7 0
1 9 7 0 -1 9 8 0
1 9 8 0 -1 9 9 0
1 9 9 0 -2 0 0 0
Decadas
Crecimiento Formal
Crecimiento Informal
Crecimiento Total Decada
Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL (2006)
El estudio del DPU-UCL (2006) presenta un conjunto de observaciones

en relacin al crecimiento urbano y demogrfico para la ciudad de Bogot en
el perodo 1950-2000. Entre las ms destacadas se encuentran:
Al revisar el perodo de 50 aos estudiado se pueden ver tendencias de crecimiento
urbano formal e informal y se identifican patrones de localizacin de los diferentes asentamientos. Por un lado, se ve en la regin estudiada una tendencia al incremento de los
asentamientos de origen informal comparativamente a los de origen formal. En cuanto
a los patrones de asentamiento formal e informal se ven las siguientes tendencias:
Los promotores formales llenan vacos urbanos o se adosan a terrenos urbanizados
en la periferia urbana.
Los urbanizadores informales desarrollan zonas generalmente en la periferia urbana,
lejos de zonas urbanizadas, y sin ningn orden, planificacin, o articulacin con la
ciudad existente.
Es evidente que los promotores informales compran lo que pueden comprar, sin
importar dnde est localizado, la viabilidad de acceder a servicios pblicos, ni el
estado de riesgo del terreno, generando parches urbanos dispersos y aleatorios.
A medida que crece la ciudad se ve una tendencia a dejar vacos urbanos que se
ocupan en las dcadas siguientes tanto por asentamientos formales como por asentamientos informales (DPU-UCL, 2006).
126
A esta situacin se suma el dficit anual a la demanda a nuevas soluciones de vivienda, que para Bogot fue calculado en agosto del ao 2007 en
325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al dficit cuantitativo y 149.896 dficit cualitativo (Arcos Palma, 2007). Si a ello se
suma que el POT (2000) estim las nuevas demandas habitacionales para el
ao 2010 en 500.000 unidades, ello exigira que la ciudad construyese 55.000
nuevas viviendas cada ao, slo para congelar los faltantes presentes, lo cual
no ha sucedido. Esto implica que una actividad legal intensa evitar que la
urbanizacin pirata entre a satisfacer parte de esta demanda, como estrategia
para elevar la calidad de vida de la poblacin afectada. Sin embargo, el sector
de la construccin no est en condiciones de ofrecer vivienda a un costo asequible para esta poblacin, entre otros factores porque en Bogot aproximadamente el 75% de las familias se ubica en los estratos 2 y 3, y vive con un
ingreso mensual promedio de 1 a 3 SMMLV, lo cual no les permite adquirir
viviendas de ms de 50 SMMLV y las sita en el rango ms bajo de la oferta
de VIS, la cual se establece entre 50 y 135 SMMLV. As mismo, desde el ao
2004 se estableci que la vivienda mnima o vivienda de inters prioritario,
VIP, poda tener hasta 35 m2 con un valor de 50 SMMLV.
Si se acepta que el patrn socioeconmico de los demandantes de vivienda es similar al observado para la ciudad en general, puede concluirse que el
85% de la oferta debera corresponder al tipo VIS. Sobre la base de 50.830
nuevos hogares al ao, se desprende que para congelar los dficit cuantitativo
y cualitativo, la ciudad debe construir de manera legal cerca de 47.988 unidades de VIS al ao, distribuidas en una gama de precios que le permita el
acceso a familias de estratos 1, 2 y 3 (94,40% de la poblacin).
Durante el perodo 2000-2006 se aprobaron 194.355 viviendas para la venta en la
ciudad. El 35% (68.024 unidades) correspondi a viviendas para estratos altos, el 38%
(73.855 unidades) a viviendas de inters social tipo III y IV, cuyos precios tienden a
superar los $50 millones, y slo el 27% (52.475 unidades) correspondi a viviendas
tipo I y II. Esta distribucin de la produccin de vivienda en la ciudad contrasta con la
composicin de la poblacin por estratos socioeconmicos: el 41% de la poblacin esta
clasificada en estratos 1 y 2, el 40 % en el estrato 3 y el 18 % en los estratos 4, 5 y 6
(SDH, 2008: 31).
La tabla adjunta refleja los datos anteriores. En ella se hace evidente

cmo el dficit se concentra en los estratos socioeconmicos 2 y 3, que son
justamente los no atendidos por el mercado sin intervencin oficial.
127
2.604
445
177
128
128
5.917
100.0
1.0
2.2
3.0
7.5
44.0
35.7
6.5
22.213
6.188
1.079
1.094
1.723
5.808
4.991
1.330
Ha
6
100.0
27.9
4.9
4.9
7.8
26.1
22.5
rea Ocupada
1.040.721
12.711
39.057
38.723
117.679
248.546
334.678
69.327
N Viviendas
Viviendas
6.7
100.0
1.2
3.8
3.7
11.3
41.2
32.2
1.532.878
16.442
38.874
44.872
128.586
645.067
573.760
85.677
N Hogares
Hogares
Fuente: DAPD, Subdireccin Econmica, Ingresos. Clculos de los autores con base en DANE (2000)
Total
62
2.115
No Resid.
386
Miles
Poblacin
Estrato
100.0
1.1
2.5
2.9
8.4
42.1
37.4
5.6
Dficit
492.157
3.731
583
6.149
10.927
216.521
239.082
16.350
Tabla No. 7. Dficit de vivienda por estratos socioeconmicos, 2000
100.0
0.8
-0.1
1.2
2.2
44.0
48.6
3.3
32.1
22.7
-1.5
13.7
8.5
33.6
41.7
19.1
Relativo
> 16
8 y 16
5y8
3y5
1y3
<1
Ingreso
Pobreza
En el caso de Bogot, la problemtica en cuanto al dficit de vivienda se

agudiza ms en lo cuantitativo que en lo cualitativo, cuando se mantiene los
mtodos convencionales de comparar hogares con viviendas; pero cuando se
indaga hacia el interior de los factores de calidad, como lo hacen los ltimos
ejercicios de UN-Hbitat (2007), la evaluacin cambia y la estructura del
dficit cobra ms importancia en lo cualitativo con respecto a lo cuantitativo,
como se observa en la tabla siguiente:
Tabla No. 8. Dficit de vivienda en Bogot, 1996-2003
Aos
Nmero de
Hogares
(1)
Dficit
Total
(2)=(3)+(4)
Dficit
Cuantitativo
(3)
Dficit
Cualitativo
(4)
Dficit
Total
(2)/(1)
Dficit
Cuantitativo
(3)/(1)
Dficit
Cualitativo
(4)/(1)
1996
1.444.890
475.771
354.459
121.272
32.93
24.53
8.39
1997
1.497.466
412.533
289.825
122.708
27.55
19.35
8.19
1998
1.597.171
439.509
285.792
153.717
27.52
17.89
9.62
1999
1.635.574
447.990
325.625
122.365
27.39
19.91
7.48
2000
1.660.416
428.355
297.517
130.838
25.80
17.92
7.88
2001
1.754.859
419.073
277.870
141.203
23.90
15.80
8.00
2002
1.892.222
420.644
297.616
123.028
22.20
15.70
6.50
Fuente: DAPD (2002): Elementos y antecedentes para la poltica del hbitat y seguridad humana. Subdireccin
de Desarrollo Social (Jean Philippe Penning. Contrato de Consultora 060/02).
La ciudad es consciente de que el principal cuello de botella para el sector

formal de la construccin productor de VIS es la poca disponibilidad de tierras
urbanizables. De este modo, las acciones se deben encaminar a una estrategia
pblica en favor de los grupos de menores ingresos, la cual ha de habilitar
nuevos terrenos con redes de servicios pblicos e infraestructura. Esta accin
tiene una importancia adicional si, adems de crear el espacio para la actuacin de los urbanizadores formales, la ampliacin de la oferta reduce el precio
y los fenmenos especulativos que se nutren de la escasez.
Sin embargo, el resultado inevitable ha sido un enorme dficit de viviendas con efectos urbansticos en la ciudad y un fuerte impulso a la urbanizacin de origen informal. Entre las consecuencias ms evidentes de tal
proceso se destacan:
129
Pobreza
Falta de espacio pblico en las asentamientos de origen informal, en especial

de zonas verdes, recreativas y centros de servicios educativos o de salud.
Deficiencias en la prestacin de los servicios pblicos y mala calidad vial
con problemas de accesibilidad, producidos por la insuficiente cobertura
oficial y por la ilegalidad de muchas instalaciones.
Reduccin progresiva de la calidad de vida, expresada en factores como la
deficiente atencin en salud y educacin, y la calidad del agua entre otros.
Exposicin a riesgos por inestabilidad de los terrenos, mala disposicin de
residuos y falta de control en las construcciones.
Obstruccin a obras pblicas por invasin de zonas aledaas a vas.
Inexistencia de ttulos de propiedad de las viviendas.
Sobrecostos para la inversin desde el Estado y otros agentes sociales destinados al mejoramiento de este tipo de asentamientos y las viviendas.
No hay pagos fiscales por efectos de la no legalizacin.
El Informe Tcnico de Soporte de la Poltica Integral de Hbitat, 2007-2017
(Alcalda Mayor de Bogot, 2008: 127-134) seala cinco problemas centrales
para la gestin del hbitat y con este los dficits de la vivienda en la ciudad de
Bogot, estos son: a) una ciudad excluyente y segregada (Bogot presenta un
alto nivel de segregacin); b) Bogot presenta dificultades para ofertar vivienda a los ms pobres; c) la supuesta escasez de suelo urbanizado (se presenta
esta circunstancia como problema de corto plazo); d) una gestin pblica que
no ha sido integral, y e) los mecanismos de financiacin son insuficientes y
altamente fragmentados, descoordinados y sesgados.
Por otra parte, la capital colombiana se ha convertido en un atractor indiscutible para la poblacin rural y la de otras ciudades y municipios ms pequeos, pues representa, ms que un refugio, un espacio que da la impresin de
contar con ms oportunidades de acceso al mercado laboral y de supervivencia
en general para los pobladores. Esta visin choca de frente con la realidad de la
mayora de pobladores urbanos que no alcanzan a obtener los ingresos suficientes que garanticen una vida digna y de calidad en la ciudad. La siguiente tabla,
incluida en el documento Construir Ciudades Amables42, muestra cmo ms de
42
Este documento hace parte del proceso de la planeacin estratgica del gobierno de lvaro
Uribe Vlez. Fue elaborado por el Departamento Nacional de Planeacin en el ao 2005
(www.dnp.gov.co).
130
un 1.300 mil hogares se encuentran en situacin de precariedad en las ciudades

de Colombia para el ao 2003, de los cuales el 6,5% (123.028) clasificados en
dficit cualitativo se localizan en Bogot (DANE, 2004).
Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003
Hogares
Participacin
%
a.
Hogares en vivienda no susceptibles de mejorar
224.000
17,0
b.
Hogares que presentan dficit cualitativo
847.000
63,0
b.1.
Hacinamiento
315.000
23,4
b.2.
Materiales inadecuados
134.000
9,9
b.3.
Acueducto
47.000
3,5
b.4.
Alcantarillado
350.000
26,0
c.
Riesgo
274.000
20,3
1.346.000
100
Total
Fuente: DANE. ECV 2003
La tabla siguiente permite observar el dficit habitacional a nivel nacional en las cabeceras municipales para el ao 2003 establecida por la Encuesta
Continua de Hogares (DANE, 2004).
131
Pobreza
Tabla No. 10. Dficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003

Componente
No.
(%)
Hogares
7.732.116
100.0
Hogares sin carencias
5.398.821
69.8
Total dficit (1 + 2)
2.333.345
30.2
1. Dficit cuantitativo
1.531.237
19.8
1. Hogares que cohabitan
1.368.258
17.7
2. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas
27.596
0.4
3. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra.
15.712
0.2
0.0
5. Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas.
38.643
0.5
6. Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra.
81.028
1.0
0.0
2. Dficit cualitativo
802.108
10.4
1. Sin paredes o pisos
121.050
1.6
2. Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energa-basuras)
329.879
4.3
3. Hacinamiento
283.247
3.7
4. Sin estructura y servicios de energa y recoleccin de basura
24.443
0.3
5. Sin estructura y hacinamiento
33.617
0.4
6. Sin servicios y hacinamiento
5.497
0.1
7. Sin estructura, servicio de energa y recoleccin de basuras

y hacinamiento.
4.375
0.1
4. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos
de tierra
7. Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra
Fuente: DANE. ECH 2003. Clculos Jorge Enrique Torres R. Las condiciones habitacionales de los hogares
y su relacin con la pobreza. Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la
desigualdad (MERPD) (DNP, 2007).
En el caso de la ciudad de Bogot, la tabla siguiente permite observar los

indicadores de privacin del hbitat presentados por la Secretara Distrital del
Hbitat en el documento Poltica Integral del Hbitat, 2007-2017.
132
Tabla No. 11. Indicadores de privacin del hbitat en Bogot

Variable
Dato
Dficit habitacional cuantitativo (2003)
297.616 hogares
Dficit habitacional cualitativo (2003)
123.028 hogares
Total Dficit habitacional (2003)
420.644 hogares
Hogares ubicados en zonas de alto

riesgo no mitigable que deben ser objeto
de reasentamiento inmediato (2003)
3.496 hogares
Departamento de Prevencin y
Atencin de Emergencias, DPAE (2006)
Familias que se deben reasentar
23.000
Caja de Vivienda Popular
Superficie con algn tipo de

afectacin en las UPZ de
Fuente
SDP (2005) con base en la ECV 2003
del DANE
De 73.389ha. que suman los predios de

las UPZ de mejoramiento, 3441ha. (el
46,5%) tienen algn tipo de afectacin
Fuente: SDH (2008: 32)
3.2. Otros aspectos problemticos del desarrollo

urbano que inciden en el MIB
Hay varios procesos a travs de los cuales las condiciones estructurales de pobreza que sufren las ciudades (en este caso, Bogot) se traducen en la aparicin
y desarrollo de asentamientos informales de condiciones precarias. Estos procesos corresponden a necesidades a resolver y que el Estado, histricamente,
no ha sabido enfrentar y regular, lo cual les confiere una condicin que ha sido
caracterizada como de ilegalidad e informalidad. Entre otros factores estn:
Mercado informal de tierras urbanas. Las ciudades no han logrado planificar y regular la llegada de grandes cantidades de migrantes y su ubicacin
e integracin al territorio urbano. Tambin se incluye la habilitacin de
suficiente suelo urbanizado para la poblacin demandante de vivienda,
ya sean nuevos hogares o las personas jvenes asociadas a los procesos
de emancipacin propios del desarrollo humano. Este hecho permite que
manos privadas se apropien de esa funcin de manera ilegal. Los denominados urbanizadores piratas son el mejor ejemplo de ello.
Insuficientes e inadecuadas polticas de vivienda social (VS). ntimamente ligado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad de dar una respuesta
promovida desde la esfera pblica a la necesidad de vivienda a partir de la
133
Pobreza
estrategia de vivienda de inters social, VIS. En Colombia, esta estrategia se

ha caracterizado por no cumplir cuantitativamente con la demanda existente y por no lograr llegar a los sectores de menores recursos. Esto hace que la
franja de poblacin de ms bajos ingresos, correspondiente por lo general a
los estratos socioeconmicos 1 y 2, no pueda acceder por falta de estabilidad
econmica, a los planes de financiacin y crdito hipotecario de la oferta de
VIS. Estos sectores slo tienen como solucin el acceso a lotes ilegales y la
autoproduccin de vivienda. El siguiente grfico ilustra la relacin existente
entre el crecimiento anual de hogares y la oferta de vivienda formal en el
pas. En l se evidencia la constante de la formacin de un mayor nmero de
hogares anualmente en relacin a la oferta del mercado habitacional. Para
el caso de Bogot, el nmero de hogares nuevos no cubierto corresponde a
21.134 (41,6% de los hogares).
Grfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formacin de hogares
200000
185500
180000
160000
Hogares/vivienda ao
140000
120000
100000
94000
95655
80000
60000
48000
50834
29700
40000
20000
0
Nac ional
5 reas Urbanas
Inc remento de Hogares
Bogot
V iv iendas nuev as legales
Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construccin.
Clculos: DNP-DDUPA.
Dificultades de la planeacin urbana a largo plazo: las ciudades presentan

problemas con los procesos de planificacin y ordenamiento pensados a largo
plazo, ya que estos no logran materializarse y presentan dificultades en sus procesos de implementacin y seguimiento. Esto hace que las respuestas que se
les dan a las diversas problemticas urbanas terminen siendo mayoritariamente
134
de carcter coyuntural, caractersticas que no permiten relacionar los distintos

aspectos del problema urbano de manera integral en el largo plazo. No hay una
gestin coherente y eficiente del desarrollo urbano. De esta manera, problemticas evidentes y previsibles no tienen lugar en los ejercicios de planeacin o las
soluciones que se plantean no tienen viabilidad. Un ejemplo de ello lo constituye la problemtica de los asentamientos precarios de origen informal que no han
sido tratados de manera estratgica y privilegiada.
Junto a estos aspectos que tocan el punto especfico de la aparicin de
asentamientos de origen informal, es justo mencionar procesos de carcter
ms estructural como el desempleo y el empleo informal43, dificultades para
el acceso a la educacin y la salud, la distribucin inequitativa del ingreso,
entre otras, que se convierten en aspectos definitorios para la perpetuacin de
dinmicas como las del conflicto armado que, a su vez, afecta los procesos de
migracin campo-ciudad, los cuales nutren permanentemente el crecimiento
de los asentamientos precarios en las ciudades y el malestar de la poblacin.
Un crculo vicioso que sigue determinando la realidad de nuestras ciudades.
Segn la Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, SDDE44, para el
ao 2007, Bogot requiere promover la inclusin econmica de sectores vulnerables de la poblacin dados los indicadores que presenta la ciudad:
Segn el Estudio de Factibilidad del Programa de Convivencia del Proyecto SUR con Bogot,
realizado en el ao 2005 como fruto de una consultora contratada por el KfW y la CVP, mientras que en el ao 2001 los ndices generales de desempleo urbano en el pas ascendan a 15,1%
(segn cifras del DANE), en las zonas de intervencin del PMIB los niveles de desempleo y
subempleo eran de 40% y 50%. La sostenibilidad econmica de la poblacin es un problema de
carcter estructural para el pas, y se convierte en un elemento directamente relacionado con el
desarrollo de asentamientos precarios por el tema de ingresos, que se extrapola a la capacidad
adquisitiva, la inestabilidad en la inversin de la vivienda, la cual, a su vez, se refleja en la baja
calidad de sta y de todo el entorno de vida de la poblacin desempleada y subempleada.
44
Los Indicadores de desarrollo econmico ms significativos para Bogot eran: mayor mercado del
pas (16% de la poblacin del pas), y un PIB per cpita de 4.125 dlares. Contribuye con el 25%
del PIB Nacional. El crecimiento del PIB en 2006 fue 6,9% y en el primer trimestre de 2007 de
9,65%, superior en ambos casos al del pas. Concentra los productos financieros del pas: 52% del
crdito de vivienda, 43,9% de cartera de consumo, 42,3% de cuentas corrientes, 66% de tarjetas
de crdito y 20% del microcrdito. Concentra el 26,4% del total de empresas del pas y el 54% de
la gran empresa. Poblacin econmicamente activa cercana al 50% de la poblacin de la ciudad
y fuerza laboral con los mayores niveles de educacin y capacitacin del pas (SDDE, 2007).
43
135
Pobreza
Tasa de desempleo de 11,1% (promedio mvil septiembre 2006-agosto 2007). Deterioro en la calidad del empleo con aumentos en la informalidad y el subempleo, 50%
y 30% respectivamente. Tejido productivo de la ciudad marcado por alta participacin
de la micro y pequea empresa: bajos niveles de inversin, bajo perfil tecnolgico, poca
incorporacin de innovacin y alta tasa de mortalidad. Precaria insercin laboral de jvenes: desempleo de personas entre 18 y 24 aos de 22.5% y 24.8% en mujeres jvenes
(2006) (Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, 2007).
A esto se suman la tasa de inflacin del 5% anual, el salario promedio

hora de 2,5 dlares, en tanto que un trabajador con el salario minino legal
vigente percibe 1 dlar por hora trabajada (SDDE, 2007).
En pocas palabras, es fundamental entender que la precariedad45 es una
condicin multicausal y multidimensional que requiere de estrategias integrales que deben superar la escala local y necesariamente implican iniciativa
y voluntad poltica, adems de planes y proyectos especficos que intenten
afectar una o dos de las causas de su aparicin y desarrollo.
45
De la misma forma como ocurre con la nocin de pobreza, la definicin de precariedad

puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas
para medirla. Sin embargo, a partir de la inclusin de este trmino en la dcimo primera
meta del milenio de la ONU que plantea la necesidad de lograr, para el 2020, una mejora significativa en las condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de
asentamientos precarios, se entiende como el resultado de la combinacin de diversas
dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones econmicas y materiales,
hasta los estilos de gobierno y las formas de participacin, entre otras. Un ejemplo de
ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: Promover sistemas de buena
gobernanza urbana; establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a
todos los actores; implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orientadas en favor de los habitantes ms pobres; estimular las iniciativas de los habitantes de
los asentamientos precarios y reconocer el rol de las mujeres en las mismas; garantizar
la tenencia segura, consolidar los derechos de posesin y regularizar los asentamientos informales, Involucrar inquilinos y propietarios en la bsqueda de soluciones dando
prioridad al inters colectivo; adoptar un enfoque progresivo en el mejoramiento de los
asentamientos precarios; conjugar aportes municipales, subsidios cruzados y contribuciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los
asentamientos precarios; disear y negociar planes de reubicacin solamente cuando sea
absolutamente necesario; combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la
generacin de empleo y desarrollo econmico local; desarrollar nuevas reas urbanas a
travs de la habilitacin de tierras e infraestructura bsica.
136
Con esta reflexin podemos volver al punto de la multiplicidad de enfoques y conceptualizaciones a travs de los cuales se ha tratado esta problemtica y que se han convertido en fundamento del MIB, para insistir en la
necesidad de la integralidad de la mirada que define la intervencin.
Como ya lo hemos mencionado, junto a la precariedad confluyen permanentemente otras dos nociones que completan la caracterizacin de este tipo
de asentamientos, la informalidad y la ilegalidad. La informalidad se basa en
la visin que da cuenta de la existencia simultnea de dos ciudades en una
sola. Por una parte, la ciudad fruto de los procesos de planeacin y ordenamiento oficial, que cumplen con las normas establecidas y han sido pensadas
y edificadas por aquellos que tienen la capacidad de cumplir con los requisitos
tcnicos y de incidir en la generacin y ejecucin de polticas: la ciudad formal;
por otra parte, est la ciudad fruto de la infraccin y trasgresin a la norma, la
ciudad que la norma no pens ni dese y que permanentemente invisibiliza:
la ciudad informal, construida a punto de esfuerzos desiguales y discontinuos,
que se satisface con menos que lo mnimo, una ciudad que entiende las lgicas
de la formalidad como un obstculo para acceder a condiciones bsicas que le
permitan superar la pobreza.
La preocupacin por la integracin de estas dos ciudades no puede ser
slo funcional y basada en el punto de vista administrativo. Tampoco se puede
pretender que lo propio es que la meta sea volver los asentamientos de origen informal iguales a los que hoy llamamos y reconocemos como formales
(objetivo incoherente e inviable a la vez). La ciudad informal tiene su propia
historia y procesos que deben ser reconocidos como parte de la ciudad; ms
que incluir una ciudad en otra, el primer paso debe ser dar cuenta de una sola
ciudad fruto de un desarrollo contradictorio. Entendiendo que los ritmos de
construccin y de vida de lo formal y lo informal son totalmente distintos y
que lo informal tambin cuenta con un proceso de planeacin, basado en lgicas diferenciadas y en algunos casos radicalmente distintas a las de lo formal.
Hoy los programas de MIB reconocen los aportes e inversiones desarrollados,
en muchos casos con valores significativos, por las comunidades y sus pobladores a travs de sus lgicas de autorresolucin de sus necesidades.
Por otra parte, la ilegalidad es una consecuencia lgica de la informalidad y
tambin es el mayor obstculo para superarla y articular lo informal y lo formal;
pues impide el reconocimiento, la inversin de recursos, el establecimiento de
estrategias de convivencia ms all de las coercitivas, entre otras. Este punto
137
Pobreza
requiere mucha atencin, pues exige la flexibilizacin y adaptacin de las normas para poder abordar la problemtica de los asentamientos precarios de una
manera ms efectiva. La perspectiva de la regularizacin y legalizacin de los
barrios de origen informal como centro de las acciones de mejoramiento urbano
fue una de las estrategias iniciales a las que se recurri, y afecta bsicamente
tres aspectos fundamentales para el mejoramiento: la posibilidad de acceso a
los servicios pblicos domiciliarios; la intervencin necesaria para que los asentamientos cumplan con las normas mnimas de urbanizacin, y la solucin a la
problemtica de la tenencia de la propiedad. Es la clave para acceder a un conjunto de bienes y servicios en la ciudad, una llave para acceder a los derechos,
aparentemente innegables a cualquier ser humano.
Aos atrs, la autoproduccin se entenda solamente como un problema,
incluso las polticas pblicas planteaban la erradicacin como alternativa a
estas formas deficientes de produccin de ciudad. Hoy da se sabe que ha sido
una respuesta de la gente ante la incapacidad de la iniciativa pblica y privada
por generar una cobertura eficiente de las demandas sociales y que, antes que
cualquier otra cosa, hay que reconocer el esfuerzo realizado desde la comunidad para solucionar por su propia cuenta las necesidades existentes.
Ese reconocimiento lleva a la necesidad de pensar el mejoramiento urbano como una accin estratgica en el escenario de la ciudad en general. A
su vez, esto lleva a atender dos tipos de escenarios: el de la vivienda y el del
entorno como espacios de y para el mejoramiento. Ms adelante, desarrollaremos este planteamiento.
Otra serie importante de factores a tener en cuenta en la caracterizacin
urbana desde la perspectiva del MIB se refiere a los aspectos relacionados a la
construccin de un modelo de ciudad. Como ya lo hemos mencionado, consideramos que el MIB es un proceso clave para esto y por lo tanto, aqu deben
reflexionarse algunos elementos macro del modelo de ciudad en Bogot. Si
bien ya mencionamos aspectos como la planeacin, en este apartado nos referiremos a ellos desde una mirada ms estructural.
Lo primero es que ms all de la aprobacin del Plan de Ordenamiento
Territorial, POT, en Bogot an persisten perspectivas distintas frente al modelo que la ciudad debe asumir ante su crecimiento y desarrollo, expresadas
en la materialidad misma en la cual este proceso se viene desarrollando. Estas
perspectivas necesariamente afectan el modelo de intervencin para el MIB y
las caractersticas que este debe tener. El MIB se encuentra indiscutiblemente
138
atado a las decisiones polticas que se estructuren y materialicen frente al modelo de ciudad, pues teniendo en cuenta la situacin de Bogot y la mayora
de las ciudades del pas los programas de mejoramiento adquieren un carcter
estratgico, por encima de los programas de construccin de vivienda nueva que
no cuentan ni con el suficiente suelo urbanizable disponible, ni con los recursos
precisos para ser la respuesta a las necesidades y demandas existentes.
En esta discusin han intervenido visiones como la de Regin Central, Ciudad Regin, rea Metropolitana, Bogot-Sabana, Metrpolis Expandidas, entre
otras, intentando definir y caracterizar la problemtica presente en los territorios
urbanos y su articulacin con los entornos regionales. En distintos momentos
de la historia y desde consideraciones diversas, todas las propuestas asumen la
necesidad de plantear la ampliacin de la ciudad desde una perspectiva regional,
particularmente desde los aos setenta. Esta consideracin tiene su justificacin
en dos elementos. Por una parte, en el agotamiento del suelo46 disponible para
urbanizar, y por otra, en la necesidad de trazar procesos productivos y de intercambio econmico que relacionen los diversos componentes territoriales que intervienen en el funcionamiento de Bogot. Ese relacionamiento requiere de una
infraestructura de conectividad y movilidad y de una serie de procesos culturales
y sociales de integracin, adems de herramientas jurdicas y administrativas
que permitan la distribucin de recursos.
En relacin con la situacin actual del suelo urbanizable en Bogot, la
especializacin en las actividades que se desarrollan a nivel urbano principalmente las econmicas est determinada por la forma de ocupacin y uso que
se ha venido adelantando hasta el presente; as mismo las decisiones tomadas
en materia de poltica pblica por las diversas administraciones distritales y las
acciones de ocupacin de suelo de manera informal ya sea por compraventa
de terrenos a urbanizadores piratas o por la ocupacin de predios por parte de
habitantes urbanos han jugado un papel decisivo en esta configuracin.
En este sentido,
si bien la ciudad posee una cantidad significativa de suelo no desarrollado (4591ha. en
reas al interior del permetro urbano y como suelo de expansin, y 1.667ha. privadas
46
El territorio de Bogot tiene una extensin total de 163.661ha., 38.430ha. (23%) clasificadas como urbanas, 122.256ha. (75%) como rurales y 2.794ha. (2%) de expansin urbana. El suelo de proteccin, localizado indistintamente en las categoras anteriores, cubre
73.733ha. (SDH, 2008: 33).
139
Pobreza
y pblicas urbanizadas no construidas), la gran mayora de estos predios se encuentran comprometidos con proyectos de desarrollo inmobiliario que no contemplan como
prioridad atender las necesidades acumuladas y las que se presentarn en los prximos
aos en materia de VIP y VIS para los sectores de poblacin de ms bajos ingresos. En
el mejor de los casos, con el suelo disponible y los compromisos adquiridos no se producirn ms de 150.000 unidades de vivienda social y lotes urbanizados en los prximos
20 aos. Es decir, existe desde ya una crisis de acceso a suelo urbanizado para atender
las demandas y requerimientos de los sectores de poblacin de ms bajos ingresos que
se localizan en la ciudad de Bogot, lo cual implica asumir unas modificaciones en materia de poltica pblica que prioricen las necesidades mayoritarias de la ciudad y no los
intereses especulativos del mercado. Desde esta perspectiva s existe suelo al interior de
la ciudad (Torres et al., 2007: 18).
Ya el POT (2000) prevea que la ciudad agotara el suelo urbanizable

hacia el ao 2010; sin embargo, esto no significa que el problema vaya a
parar; por el contrario, la informalidad seguir creciendo fuera del permetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogot. Igualmente, a pesar
de que no existe suelo vacante disponible, la ciudad asumir una nueva fase
de produccin de suelo urbanizable y, por tanto, de procesos de urbanizacin
entre ellos reubicacin, relocalizacin o simplemente retiro de la poblacin
frente a mejores ofertas de mercado. Esto plantea que los asentamientos
de origen informal localizados en las reas centrales que han sido sujetos de
acciones de mejoramiento barrial y de vivienda, y que se encuentran suficientemente dotados a nivel de servicios pblicos domiciliarios e infraestructura
se han convertido en una opcin fuerte de suelo disponible para el mercado y
la produccin inmobiliaria, impulsando la expulsin de la poblacin de reas
mejoradas de la ciudad hacia zonas deprimidas y capitalizando las rentas y
plusvalas implcitas en una localizacin privilegiada para la inversin y el
capital privado. El grfico siguiente permite observar los requerimientos de
suelo para la demanda de vivienda en general para el ao 2002. En l se evidencia cmo la ciudad de Bogot requerira habilitar anualmente 762ha para
satisfacer las demandas insatisfechas.
140
Grfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al ao 2002

2500
2319
rea (Ha)
2000
1500
1247
957
1000
450
500
508
253
0
Nac ional
5 A reas Urbanas
Incremento de Hogares
Bogota
Viviendas nuevas legales
Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construccin.
Clculos: DNP-DDUPA.
En nuestra opinin, ste es un escenario de corto plazo que se desarrollar con profundidad en los prximos 5 aos. Para el ao 2008 ya se observan en
la ciudad manifestaciones de esta nueva lgica de urbanizacin y produccin
de suelo urbano; por ejemplo, en la zona de Chapinero Alto en los cerros nororientales, y con la compra de predios en las reas residenciales establecidas
como de renovacin urbana en el centro de la ciudad. Nos vemos, pues, obligados a pensar la ciudad de una manera ms integral y estructural, reconsiderando el modelo territorial y el papel que el MIB ha de cumplir en l.
Segn el ltimo censo, la perspectiva de la distribucin y del crecimiento
urbano en Colombia deja ver el fortalecimiento del proceso de metropolizacin
que ya se perfilaba desde el ao 1973. Los datos del censo de 2005 muestran
que para Bogot y su rea metropolitana, el crecimiento es significativo con
la particularidad de un considerable incremento de la poblacin que habita en
los municipios circundantes a la ciudad capital.
El rea metropolitana47 en conjunto concentra, en 2005, el 18,7% del
total de la poblacin el pas y el 24,4% de la poblacin que habita en reas
Se ha considerado que el rea metropolitana sin estar oficialmente establecida incluye a los
siguientes municipios: Bogot D.C., Bojac, Cajic, Cha, Cota, Facatativ, Funza, Gachancip,
La Calera, Madrid, Mosquera, Sibat, Soacha, Sop, Tabio, Tenjo, Tocancip y Zipaquir.
47
141
Pobreza
urbanas. Bogot, como ciudad capital, concentra el 16,1% la poblacin total

y el 21,4% de quienes habitan en reas urbanas.
Los datos de crecimiento poblacional muestran el fortalecimiento de una
tendencia que ya se identificaba desde el anterior perodo intercensal, el incremento de las tasas de crecimiento de los municipios que conforman el rea
metropolitana y su distanciamiento con el ritmo de crecimiento de la capital.
Hasta el censo de 1985, Bogot tena la tasa de crecimiento urbano ms alta;
las cifras actuales muestran la prdida de esta dinmica y el fortalecimiento
de los dems municipios. Hoy prcticamente todos los municipios superaron
el promedio anual de Bogot; municipios como Tenjo, Tabio, Gachancip,
Mosquera y Tocancip muestran tasas de crecimiento urbano que superan los
150 por mil, estableciendo una distancia significativa, toda vez que Bogot
presenta un crecimiento urbano promedio ao de 19,7 por mil.
La conformacin del rea metropolitana es un hecho econmico, poblacional y geogrfico, ha tenido un proceso de consolidacin donde la capital
marca la dinmica en todos los sentidos y determina la existencia de un territorio de gran importancia para la economa regional, con una fuerte dinmica
poblacional y con altos niveles de interdependencia econmica y demogrfica
entre s y hacia la Regin Central.
Grfico No. 5. Crecimiento del rea metropolitana de Bogot, 1951-2005
Tasa de crecimiento por mil

habitantes
140
120
95,4
100
78,0
80
60
B o g o t
116,7
70,7
40
E l re a sin B o go t
88,9
62,8
59,9
46,2
30,8
20
19,7
0
51-64
65-73
73-85
Perodos intercensales
Fuente: Clculos propios con datos censales de DANE
142
85-93
93-05
La tendencia histrica de crecimiento del rea metropolitana se observa

en el grfico anterior, donde la capital tuvo la cspide de crecimiento en el
perodo intercensal de 1951-1964; mientras que los municipios que conforman el rea metropolitana tienen su cspide en el perodo de 1973-1985. Esta
tendencia deja ver la importancia que paulatinamente ha ido adquiriendo el
rea geogrfica que circunda la ciudad capital.
La dinmica de crecimiento por migracin es significativa en toda el rea
metropolitana y durante toda la mitad de siglo XX. Si bien es cierto que Bogot
sigue siendo la ciudad atractora por excelencia para los migrantes, los municipios que la circundan se han convertido en receptores importantes de los flujos
de poblacin, especialmente de poblacin pobre proveniente de las reas rurales
de la Regin Central y de poblacin expulsada de Bogot hacia la periferia.
Como se aprecia en el grfico anterior, los grados de concentracin poblacional48 en el centro del pas marcan ya uno de los principales retos para la
ciudad. Este crecimiento acelerado, junto a la problemtica de agotamiento del
suelo urbano y de las preexistencias acumuladas de desarrollo informal y precario, exigen respuestas inmediatas y una planificacin a mediano y largo plazo.
Este ritmo de crecimiento le impone a la ciudad la necesidad de construir de manera permanente una serie de criterios para su existencia sostenible frente a la relacin con el medio natural, el aprovechamiento del suelo y
los recursos naturales como el agua. Estos criterios han de ser indispensables
independientemente del desarrollo que se le d al modelo y deben ser considerados en el diseo del MIB.
La orientacin del modelo es un aspecto fundamental para la dinmica
de desarrollo de la ciudad; es muy importante definir si la poblacin en
su condicin humana debe y puede ser el centro de ste. Esto implicara
establecer como prioridad las garantas para su bienestar. De lo contrario,
la rentabilidad de los procesos econmicos se impondra como aspecto privilegiado para disear el desarrollo de la ciudad y esto necesariamente tendra
consecuencias nefastas para el cumplimiento de las metas del milenio que
pretenden reducir las brechas de desigualdad existentes con las cuales se
comprometi el pas.
48
A ello se suma la proyeccin para el ao 2015, que indica que el 85% de la poblacin colombiana estar localizada en las ciudades.
143
Pobreza
Desde esta perspectiva, para los programas de MIB persiste una dicotoma entre lo que est al centro de la intervencin: el aspecto del desarrollo
social o el del fsico-espacial. Ms all de los planteamientos tericos o de caracterizacin misma del MIB que son fcilmente reconciliables en el discurso
y el planteamiento general, esta definicin incide en la manera en la que se
ejecuta la intervencin del mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde
las distintas instituciones. Lo fsico-espacial y lo social no deberan competir
al interior del MIB; sin embargo, hasta este momento, esta competencia ha
sido un hecho indiscutible en la definicin del enfoque y en la definicin de
los recursos para las distintas experiencias que ha adelantado la ciudad. Igualmente, cualquiera de los dos componentes es clave para cualquiera de las dos
consideraciones centrales mencionadas antes.
Por ejemplo, el que lo social sea lo prioritario en una u otra experiencia
de MIB no significa necesariamente que el desarrollo humano est al centro
de esta experiencia; la priorizacin de lo social puede obedecer tambin a
criterios de viabilizacin, legitimacin y operativizacin de proyectos cuyo inters fundamental est marcado por la rentabilidad econmica. De la misma
manera, el que alguna experiencia priorice lo fsico-espacial y la construccin
de infraestructura no significa obligatoriamente que no es el bienestar de la
poblacin el que marca la pauta de la intervencin, sino que en este aspecto se
encuentran los mayores vacos en un contexto especfico.
La materializacin de una poltica de hbitat y una nocin ms integral
de la territorialidad fue una de las apuestas fuertes de la Administracin
Distrital de Luis Eduardo Garzn. Esta poltica busca integrar los temas
referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva
del modelo de ciudad, de la interconexin de los diversos componentes que
intervienen en la construccin del ambiente humano de vida, de la suficiencia y calidad de ste y de cada uno de sus ejes integrantes. De esta manera,
la propuesta de poltica de hbitat del Distrito Capital integra en sus programas aspectos como la prevencin y control de la urbanizacin ilegal, la
legalizacin de los ttulos de propiedad, la articulacin de oferta y demanda
de suelos, el MIB49 y el reconocimiento de vivienda, la rehabilitacin de
49
El programa de MIB permanece como uno ms entre 16 programas distintos que no se

articulan de manera ms clara. En nuestra opinin, no se le brinda la prioridad necesaria al
tema del MIB.
144
vivienda en reas centrales, el hbitat rural, el reasentamiento de poblacin

en reas de alto riesgo, el financiamiento del hbitat, el reconocimiento de
la diversidad en los procesos de produccin del hbitat, el ecourbanismo, la
calidad de la vivienda, la promocin de vivienda en arriendo, la coordinacin interinstitucional y los sistemas de informacin y evaluacin necesarios
para este conjunto del hbitat.
Sin embargo, a pesar de la integralidad planteada en la construccin de
esta poltica, el hbitat constituye una nocin que an no ha sido realmente
apropiada en el pas; por lo tanto, las dificultades para su implementacin
como poltica son mltiples.
Por otra parte, en la determinacin y materializacin del modelo de
una ciudad como Bogot y en la caracterizacin del MIB dentro de ese
modelo inciden condiciones de orden nacional e internacional. La ciudad
no puede abstraerse de estas determinantes, y tampoco puede asumir la
responsabilidad total de los impactos que generan estas circunstancias en
su territorio.
En el campo nacional es necesario tener en cuenta aspectos como:
El conflicto interno y su manifestacin en la ciudad, entre otras variables, a travs de la presencia y flujo permanente de la poblacin desplazada: 585.000 colombianos al ao 2005, segn CODHES (2006).
El modelo territorial a nivel nacional y del desarrollo urbano, que tiene
como consecuencia el que la ciudad de Bogot se convierta en un atractor frente a la oferta potencial de mejores condiciones de calidad de vida,
empleo y acceso a servicios, en oposicin a la debilidad y bajo nivel de
desarrollo que en estos aspectos presentan otras ciudades colombianas.
Las determinaciones de orden poltico y econmico que afectan temas
tales como el ingreso y el empleo, que dependen de polticas nacionales
enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto
y en curso.
Desde el contexto internacional son importantes los siguientes aspectos:
Los lineamientos y directrices de la banca internacional, particularmente
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y del Banco Mundial, BM.
145
Pobreza
Ms recientemente aparece en el contexto internacional el Banco Alemn

para la Reconstruccin, KfW50.
Los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia
de desarrollo, hbitat, vivienda y, en general, los aspectos relacionados
con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la poblacin
colombiana. Entre otros estn los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas (Cumbre del Milenio, Encuentros Hbitat).
Los factores que inciden en la definicin del modelo de ciudad y en el papel
del MIB se construyen teniendo en cuenta estos elementos, y a ellos se suman
las caractersticas propias de la ciudad y las especificidades del contexto micro y
local en el cual se implementan las experiencias de mejoramiento. As se configura un contexto alrededor del MIB que lo identifica como una accin estratgica para la ciudad, no slo como una accin complementaria. Sin embargo, esta
importancia no ha sido valorada lo suficientemente por los escenarios pblicos
de gobierno; mientras que, por el contrario, las instancias internacionales de cooperacin s han identificado el carcter estratgico del MIB como herramienta
de desarrollo urbano, como instrumento para la dinamizacin de la economa a
travs de la generacin de crditos internacionales, y como un aspecto que permite centrar y orientar la poltica pblica de vivienda para poder abrir un gran
mercado de posibilidades para la inversin.
Desde este punto de vista, en Colombia el necesario cumplimiento de los
pactos y acuerdos internacionales y la capacidad de financiacin e incidencia
de la banca internacional han sido los actores determinantes en la orientacin
del MIB. Ms que el sector pblico, han sido estos los que han dado cuenta
de las potencialidades del MIB y han impulsado la continuidad de este tipo de
acciones en el tiempo.

50
Es necesario precisar que en el Proyecto SUR, la cooperacin tcnica y financiera fue en

carcter de donacin por parte del gobierno alemn. Los recursos fueron manejados por el
KFW, a diferencia de los recursos del Banco Mundial, que son emprstitos. Esto incide en
las diferencias de enfoque entre el PMIB y el PSB, en el pago de honorarios de la Unidad
de Gestin de PSB por parte de PNUD durante 4 aos, en el seguimiento, etc.
146
3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su

proyeccin plantean para el Mejoramiento Integral de
Barrios, MIB
Por las configuraciones particulares frente a la informalidad, la discusin con
respecto al MIB se convierte realmente en el problema de la construccin del
territorio en ciudades como Bogot. La visin frente al tema ha cambiado de
acuerdo con diversos paradigmas de la academia que han marcado la pauta
y desde distintas tendencias y enfoques abordados por la poltica y la administracin pblica; pero lo ms decisivo han sido los retos presentados por la
realidad misma de los pases latinoamericanos y sus experiencias en el mejoramiento, una realidad innegable de ciudades mayoritariamente autoproducidas
desde las comunidades. En este apartado pretendemos esbozar algunos retos
planteados a un programa de MIB por el contexto urbano y su proyeccin.
En primer lugar, es importante no slo destacar el carcter estratgico
en el que ya hemos insistido bastante del tema del MIB, sino tambin establecer que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto
urbano son necesarias, dado que el crecimiento urbano es constante y no hay
una solucin definitiva de los dficits acumulados, como lo seala Brakarz al
decir que los dficits de infraestructura, urbanizacin informal y pobreza urbana seguirn siendo uno de los ms graves problemas de la agenda social de
casi todos los pases en vas de desarrollo (Brakarz, 2002: 89).
Aunque en varios aspectos la accin institucional sobre el mejoramiento
urbano se ha reforzado, la problemtica no desaparece, debido, en primer
lugar, al dficit cualitativo y cuantitativo acumulado; en segundo lugar, al
agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de los costos
y un acceso restringido para los sectores de menos ingresos51; en tercer lugar,
a que el crecimiento de la poblacin urbana no es controlable y no se puede
detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor
valoradas que las del campo o las de los pequeos asentamientos humanos.
Es importante recordar aqu que la poltica de produccin de suelo urbanizable a bajo costo que
compita con el suelo ofertado a travs del mercado informal no ha dado los resultados esperados
para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda
urbana en la ciudad de Bogot es Metrovivienda desde el ao 1999, cuando fue creada.
51
147
Pobreza
El planteamiento del Banco Mundial, BM, y del Centro de las Naciones

Unidas para los Asentamientos Humanos, segn el cual la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminacin de los
asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable mientras no se
cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemtica y no se prioricen
los recursos necesarios para ello, pues en los pases con problemas estructurales
en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos pblicos y privados, la incapacidad de las ciudades para cubrir la totalidad de las demandas de hbitat y
vivienda va a persistir, junto con las deficiencias en la provisin de empleo y en
la satisfaccin total de necesidades sociales de la poblacin.
Una afirmacin de este tipo pone nuevamente al MIB como una alternativa crucial para las ciudades y la poblacin urbana. Sin embargo, se debe
dar mayor nfasis a la atencin de los intereses colectivos y de las necesidades
de la poblacin que a los aspectos definidos desde el inters particular del sistema econmico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de
ordenamiento de modelo de ciudad y de productividad; pero en un momento
como el actual, la poblacin y su bienestar deben ser el centro de la intervencin, o de lo contrario, los efectos podran revertirse muy prontamente, pues
para que cualquier tipo de intervencin e iniciativa urbana sea sostenible es
fundamental contar con la aprobacin de la poblacin, de sus redes sociales y
de sus formas organizativas.
Por ello es perentorio definir una mirada poltica y estructural sobre el
MIB que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo entendido
como elemento articulador de la poltica de hbitat con nfasis en lo habitacional y en el entorno digno, con acciones cuantitativas y cualitativas.
Esto significa que temas como la construccin de VIS y VIP, la utilizacin
y distribucin del suelo urbano, la titulacin, el reasentamiento, etc., no pueden
estar desarticulados de las acciones del MIB. Consideramos, entonces, que el
mejoramiento es el tema que permite la articulacin de manera fluida. Posicionar y materializar esta visin es uno de los retos ms importantes para un programa de MIB. El territorio y la comunidad son una sola entidad y, por lo tanto,
las acciones sobre l y la cooperacin con sus comunidades no pueden dinamizarse de acuerdo con el inters de cada accin institucional por separado, sino
que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a travs de
un solo programa; es decir, deben ajustar el modelo del MIB para garantizar su
flexibilidad y las pautas permanentes que le dan cohesin y coherencia.
148
Como se seala en el documento Construir Ciudades Amables (2006), se

espera que para el ao 2019 la poblacin urbana se incremente en alrededor
de 10.049.000 habitantes, alcanzando as los 42,750 millones (78 % de la
poblacin colombiana); y 4,7 millones correspondern a las cinco principales
ciudades (Bogot, Cali, Medelln, Bucaramanga y Barranquilla). A este respecto, como se describe en el cuadro siguiente, se han propuesto cuatro metas
en trminos de desarrollo urbano (DNP, 2006: 16).
Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano
Meta
Situacin
Actual
Situacin
2010
Meta 1
Aumentar a 10m2/
hab. el espacio
publico en las
ciudades con mas
de 100.000 hab.
4 m2/hab.
6 m2/hab.
Meta 2
Crecimiento
inteligente y uso
planificado del suelo
urbano. Ahorro
del 50% del suelo
expansin urbana
Consumo
anual de suelo
3.500Ha*
Meta 3
Gestin efectiva
del desarrollo
urbano
*1.030 municipios
con POT
*3 Observaciones
del suelo
(OSMIS)
*3 bancos
inmobiliarios
*20 OSMIS y/o 20

bancos inmobiliarios
Meta 4
Fortalecimiento
institucional del
sector
*Mltiples tributos
a la propiedad
y al proceso
constructivo.
*Desarticulacin
regional
*Estandarizacin
de parmetros para
tributos locales.
*Estabilidad jurdica
y racionalizacin
de trmites. Mayor
articulacin regional.
Situacin
2019
10 m2/hab.
Inversin estimada
en millones de
pesos de 2005
Inversin pblica:
5.251.115
(50%)
Inversin privada:
5.251.115
(50%)
Ahorro suelo
8.600Ha
Ahorro suelo
25.000Ha
Ahorros en
consumo de suelo:
6.750.000
Provisin
infraestructura:
7.000.000
* Para atender incremento de hogares y dficit.

Fuente: DNP-DDUPA (2006)
149
*POT con uso

eficiente de
instrumentos de
gestin de suelo.
*55 OSMIS en
red y/o bancos
inmobiliarios en
funcionamiento.
Inversin pblica
85.000
(100%)
NA
Pobreza
El mismo documento considera que

para lograr ciudades ms amables en el 2019, la estrategia planteada en vivienda debe
contemplar cuatro metas: a) evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios;
b) mejorar las condiciones de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos
precarios; c) incrementar la participacin del sector financiero en la financiacin de vivienda; y d) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo (DNP, 2006: 40).
La meta b prev realizar 804.000 mejoramientos de vivienda en los

prximos aos, esperando cubrir la totalidad del dficit existente presente y
futuro al ao 2019, como se observa en la siguiente tabla.
Tabla No. 13. Metas de Vivienda
Meta
Situacin
Actual
Situacin
2010
Situacin
2019
Meta 1
Evitar la
conformacin
de nuevos
asentamientos
precarios.
Dficit cuantitativo
de 19.4%
Meta 2
Mejorar las
condiciones
de hogares en
asentamientos
precarios.
Dficit cualitativo
de 10%
Meta 3
Incrementar la
participacin
del sector de
financiacin
de vivienda.
*Cartera/PIB: 5.9%
*Cartera/PIB: 6.2%
*Cartera/PIB: 12.7%
*LTV promedio:
entre 20 y 25%
*LTV promedio:
40.1%
*LTV promedio:
63.9%
*Desembolsos/
PIB: 0.5%
*Desembolsos/PIB:
2.3%
*Desembolsos/PIB:
2.3%
Meta 4
Sector
edificador
eficiente y
competitivo.
El MAVDT inicio
el montaje de
la Red Nal de
Informacin con el
modulo SFV.
Red Nacional de
Informacin. Plizas
de garantas y
estndares de
calidad
*1 milln de
viviendas nuevas
*3.9 millones de
viviendas nuevas
*Dficit de 19%
(se detiene su
crecimiento)
*Dficit 12.3%
*240.000 viviendas
mejoradas
*804.000 viviendas
mejoradas
*Dficit 6%
*Dficit 0%
Inversin estimada
en millones de
pesos de 2005
Inversin pblica:
$11.816.860
(6%)
Inversin privada:
$179.894.338
(94%)
Inversin pblica:
$917.136
(39%)
Inversin privada:
$1.447.864
(61%)
Fuente: Clculos a partir de DNP-DDUPA (2006)
150
NA
(cuantificado de la
meta 1)
Inversin pblica:
$22.500
(100%)
Por otra parte, adems de la pobreza generalizada, la degradacin del

medio natural y la insostenibilidad son algunos de los problemas ms graves
de nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental ms all del discurso y en relacin armnica con la estructuracin de alternativas productivas
para sostenibilidad de la poblacin y de los procesos de mejoramiento es otra
tarea inaplazable para la caracterizacin y ejecucin de un programa de MIB.
Esta perspectiva de la sostenibilidad en sus dimensiones ecolgica y productiva requiere ms que voluntad poltica, pues es necesario promover e
implementar un cambio de hbitos en la sociedad.
La centralidad de la accin misma del MIB debe ser repensada. Si bien la
complementacin de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuracin de los proveedores de los distintos servicios pblicos en la ciudad. Hace unos aos, la mayor preocupacin para las experiencias
de MIB era la provisin de servicios pblicos domiciliarios y la mayora de redes
dependan de las instancias pblicas atadas a los requisitos de legalizacin del suelo para poder invertir; hoy, las redes y empresas de servicios estn completamente
privatizadas y el afn de abrir nuevos mercados ha llevado a que los escenarios de
los barrios de origen informal se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. En consecuencia, la cobertura de servicios pblicos domiciliarios se
ha incrementado notablemente, de modo que la dificultad para los habitantes ya
no radica tanto en el acceso a los servicios, sino ms bien en el tema de la calidad
y las tarifas. La grfica siguiente ilustra esta reflexin.
Grfico No. 6. Servicios pblicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogot, 2005
120
100
99,5
98,7
98,1
80
80
87,9
60
40
20
0
Energa Elctrica
Alcantarillado
Acueducto
Servicios Pblicos Domiciliarios
Fuente: DANE, Censo General 2005
151
Gas Natural
Telfono
Pobreza
Este ejemplo permite dar cuenta de que los diseos de MIB deben abrir
paso a las transformaciones del contexto para que puedan atender mejor las
necesidades y dificultades de la poblacin. En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios pblicos, el centro de la accin debe
referirse, tal vez, a las asesoras frente al uso de estos servicios, a la generacin
de intermediaciones institucionales para la reduccin de tarifas para los estratos ms bajos, o a la promocin de empresas comunitarias y vecinales para el
manejo de las redes de servicios.
La convivencia se ha venido posicionando como una mirada para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia, propios de la ciudad. Sin embargo, se corre el riesgo de quedarse en la intencin de regulacin y olvidarse
de la visin del desarrollo. Este tema, al igual que el de la participacin, se ha
convertido en un componente casi obligatorio para las experiencias del MIB,
la reflexin frente a ellos se ampla ms adelante.
Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posicin y una
decisin por parte de quienes disean los programas de MIB es el que se refiere a las escalas de intervencin que deben ser comprendidas administrativamente, en su dimensin territorial pero tambin histrica y culturalmente.
No es un capricho el que el MIB insista en el barrio como espacio para la
implementacin del mejoramiento; tampoco una manifestacin anacrnica52.
Es necesario buscar una determinacin de las escalas y combinaciones de herramientas de planeacin e intervencin para generar equilibrio entre las necesidades administrativas cuyo manejo se facilita a partir de la dimensin
de las localidades y las UPZ y las caractersticas propias de la construccin
comunitaria para las cuales el barrio es la unidad bsica que trasciende hacia
la dimensin cultural y de identidad. Este criterio es importante si se tiene en
cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad como un sujeto constructor
de ciudad y de su propio desarrollo.
Por ltimo, los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad
tambin han cambiado: la descentralizacin y la cultura laboral propia del
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeacin han abordado la dimensin zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho
de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden administrativo, de distribucin presupuestal y para el diseo de las intervenciones en general. Por
esto, muchos dudan de la vigencia de la escala barrial como escala de referencia.
52
152
mbito burocrtico, sumadas a la privatizacin y a la entrega en manos de

consultores de muchas de las funciones pblicas, debilitan la estructura y la
capacidad de sistematizacin de escenarios como el MIB, que an no estn
posicionadas y priorizadas desde el gobierno de la ciudad. Este hecho hace
necesario de dar cuenta del acumulado existente frente al MIB y, sobretodo,
garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias que eviten la
prdida de la memoria institucional y los procesos ya validados por prcticas
probadas, ajustadas y consensuadas.
153
Captulo IV
El
concepto de
MIB:
aproximacin desde la
formulacin de polticas y las experiencias
Para comenzar, es importante anotar que el anlisis para sistematizar el proceso de conceptualizacin del MIB se realiza en orden cronolgico y est
orientado a determinar el grado de relevancia del concepto, estableciendo
una suerte de jerarqua en la exposicin con base en los convenios y tratados
internacionales, decretos y disposiciones nacionales, para llegar a considerar
algunas de las disposiciones formuladas por la Caja de Vivienda Popular de la
ciudad de Bogot. Esta revisin no incluye los aportes de planeacin o gestin
de los programas de mejoramiento, ya que su objetivo central es la definicin
del concepto de MIB.
4.1. Antecedentes en la construccin del concepto

de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios
conceptuales
El concepto de Mejoramiento Integral de Barrios, MIB, representa un cambio
sustancial y reciente en el mbito internacional y nacional en relacin con el
manejo de la pobreza urbana y con el mejoramiento de las condiciones habitacionales de los estratos ms vulnerables y necesitados. Este cambio se basa
principalmente en dos reconocimientos esenciales:
155
Pobreza
Las soluciones sectoriales son incapaces de ofrecer condiciones aceptables

y sostenibles para superar la pobreza.
Actualmente, las acciones hacen mayor nfasis en los factores cualitativos
que en los cuantitativos.
Dichos cambios han introducido modificaciones sustanciales en la orientacin del crdito de las agencias internacionales y organismos de cooperacin, en las polticas nacionales de desarrollo urbano y en los planes y polticas
locales de lucha contra la pobreza y de ordenamiento del territorio.
Igualmente han afectado el modus operandi de intervencin institucional,
que ha venido desarrollando esquemas ms transparentes, adaptables, participativos y horizontales, de mayor alcance y duracin que los tiempos y metas
polticas de las administraciones, y ms amplios en cuanto a sus agendas y
temas de manejo, puesto que involucran aspectos asociados al logro de calidad
de vida, que incluye aspectos como la convivencia, los derechos ciudadanos y
el mejoramiento del ingreso familiar.
Esto sugiere que los nfasis se trasladan de la produccin de la vivienda
nueva, masiva y estandarizada hacia la consolidacin de las comunidades urbanas preexistentes, lo cual supone la emergencia de iniciativas dirigidas al
logro de estabilidad estructural de las viviendas, de seguridad en la tenencia,
de flexibilizacin de los mercados de tierras, y de la adaptacin de diseos,
tipologas y sistemas constructivos a tecnologas y estilos de vida locales. As
mismo, se busca garantizar la dotacin de servicios bsicos e infraestructura
(incluso el transporte pblico urbano) y la localizacin de servicios sociales, sin
omitir la posibilidad de apoyar actividades econmicas que cubran la propia
demanda y generen empleo estable.
Adems, se han dado cambios en las formas de interpretar los sectores
de poblacin de ms bajos ingresos y los ms deprimidos. A continuacin
presentamos la evolucin del concepto de MIB en el marco de los desarrollos
polticos que tuvieron relacin con la problemtica urbana:
De una visin puramente remedial y casustica, de enfoque asistencialista
basado en el logro de metas sectoriales de cada entidad participante, se
pasa a una visin ms estratgica, dirigida a lograr de manera simultnea
y combinada la sostenibilidad social, econmica, fsica y ambiental de los
asentamientos autoproducidos.
156
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
En este contexto, el asentamiento existente se entiende como el centro del

problema, pero tambin de la solucin, por cuanto posee potencialidades
y oportunidades pocas veces reconocidas cuyo desarrollo es crucial para
garantizar a futuro la sostenibilidad de sus comunidades.
Igualmente se reconocen el esfuerzo de los pobladores por ocupar y transformar un territorio en busca de mejores condiciones para el logro de su desarrollo humano y social. Los pobladores dejan de cumplir el papel de espectadores
pasivos de su propio desarrollo y pasan a ser los sujetos activos de l.
La intencin expresa de los Estados y las organizaciones multilaterales
por concretar polticas pblicas urbanas ms complejas tiene lmites en
los procesos sociales de la ciudad, en los cuales se mantienen lgicas de
organizacin marcadas por la inercia del sistema poltico-econmico. Es
all donde las estructuraciones conceptuales tienen un reto importante.
4.2. Sntesis de los conceptos de Mejoramiento

Integral de Barrios en los ltimos 15 aos:
consideraciones internacionales y nacionales
Esta sntesis no maneja exclusivamente bibliografa colombiana, ya que la
informacin disponible en el pas, antes que conceptualizar el tema, describe
acciones o resultados de acciones de mejoramiento o indica normas, procedimientos y estrategias para ejecutar dichos programas. A excepcin del Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogot, que designa el tratamiento de mejoramiento integral para varias UPZ en la ciudad, y de la literatura del PNUD
y las agencias internacionales de crdito, los aportes de todos los documentos
analizados para una definicin del concepto son exiguos y poco relevantes.
4.2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios en el mbito internacional

Los documentos de entidades internacionales, como el PNUD y el CNUAH, y
de agencias de crdito, como el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de
Desarrollo, sugieren que existen varias inflexiones en el enfoque que stas le dan
al manejo de los asentamientos humanos, puesto que incorporan de forma cada
vez ms decidida y precisa el mejoramiento integral como una estrategia fuerte y
exitosa de lucha contra la pobreza y la exclusin. La Conferencia de las Naciones
157
Pobreza
Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) emiti una declaracin de
naturaleza antropocntrica y en una perspectiva cualitativa y de sostenibilidad, en
la cual los gobiernos firmantes (incluido Colombia) se comprometen a:
aplicar el Programa de Hbitat mediante planes de accin locales, nacionales, subregionales y regionales, u otras polticas y programas elaborados y ejecutados en cooperacin con las partes interesadas a todos los niveles y apoyados por la comunidad
internacional, teniendo presente que el ser humano es el centro de inters de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible, entre ellas la vivienda adecuada para todos y el
desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, y que tiene derecho a llevar una
vida saludable y productiva en armona con la naturaleza (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
Esta conferencia traz pautas para el desarrollo de los programas de vivienda adecuada y desarrollo sostenible de asentamientos, cuyos compromisos
deben tener el siguiente alcance:
garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada,
segn lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos
que los gobiernos tienen la obligacin de lograr que la poblacin pueda conseguir una
vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios. Nos comprometemos
a alcanzar el objetivo de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de forma equitativa y sostenible, de manera que todos tengan una vivienda adecuada que sea salubre,
segura, accesible y asequible, y que comprenda servicios, instalaciones y comodidades
bsicos, que nadie sea objeto de discriminacin en materia de vivienda y seguridad
jurdica de la tenencia (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos
Humanos, 1996).
El artculo 21 de dicha declaracin incluye el siguiente llamado, el cual

es, por dems, una declaracin de principios:
constituye un llamamiento mundial para la accin a todos los niveles. Ofrece, en un
marco de objetivos, principios y compromisos, una visin positiva de los asentamientos
humanos sostenibles, en el que todas las personas tengan una vivienda adecuada, un entorno salubre y seguro, acceso a los servicios bsicos y un empleo productivo libremente
elegido (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
Con base en ello se define la naturaleza de las acciones que cubren la

provisin de espacios fsicos y que se extienden a la creacin de condiciones
que garanticen su usufructo en forma permanente, equitativa y segura. La
conferencia avanz tambin en la construccin de unos objetivos marco en los
158
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
cuales se indican los principales aspectos que han de ser tenidos en cuenta para
la construccin de polticas pblicas de hbitat, vivienda y suelo.
Entre los principales aspectos desarrollados por dichos objetivos se deben
resaltar las definiciones encaminadas a garantizar la seguridad jurdica de la
tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos; a promover el acceso
de todas las personas al agua potable, al saneamiento y a instalaciones y comodidades bsicas; a garantizar el establecimiento de sistemas transparentes,
integrales y accesibles para la transferencia de los derechos sobre la tierra y la
seguridad jurdica de la tenencia; a fomentar el acceso amplio y no discriminatorio a servicios de financiacin de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces
y apropiados para todos; a fomentar mtodos y tecnologas de construccin
que estn disponibles localmente y que sean apropiados, asequibles, seguros,
eficientes e inocuos para el medio ambiente; a aumentar la oferta de viviendas
asequibles a travs de la diversificacin de la oferta, alquiler, propiedad comunal, cooperativa o de otro tipo; a erradicar la discriminacin en el acceso a la
vivienda y los servicios bsicos por cualquier motivo; a apoyar a la familia en
sus funciones de sustento, educacin y crianza, y a promover el suministro de
servicios bsicos y sociales para poblaciones altamente vulnerables.
Los insumos para la definicin de varias categoras estructurantes de las
polticas pblicas de hbitat de las ltimas dcadas fueron nutridos por los
procesos sociales e institucionales de reconocimiento de nuevas realidades y
necesidades en complejo escenario urbano. En el marco del Hbitat II, encontramos diversas reflexiones sobre los asentamiento humanos:
42. Nos comprometemos a conseguir que los asentamientos humanos sean sostenibles
en un mundo en proceso de urbanizacin, velando por el desarrollo de sociedades que
hagan uso eficiente de los recursos dentro de los lmites de la capacidad de carga de
los ecosistemas y tengan en cuenta el principio de precaucin, y ofreciendo a todas las
personas, en particular las que pertenecen a grupos vulnerables y desfavorecidos, las
mismas oportunidades de llevar una vida sana, segura y productiva en armona con la
naturaleza y su patrimonio cultural y valores espirituales y culturales, y que garanticen
el desarrollo econmico y social y la proteccin del medio ambiente, contribuyendo as
a la consecucin de los objetivos del desarrollo nacional sostenible (II Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
La integracin de asentamientos humanos sostenibles y el acceso a servicios bsicos e infraestructura son algunos de los ms relevantes objetivos
enunciados, as como el fomento de procesos productivos y el mejoramiento de
159
Pobreza
los asentamientos espontneos y de los barrios urbanos de viviendas improvisadas, como

solucin pragmtica a la escasez de vivienda en las ciudades.
Otros elementos importantes estn relacionados con la promocin de
una estructura de asentamientos geogrficamente equilibrada y con el fomento de la interaccin de mltiples actores en la bsqueda de alternativas.
Igualmente, es perentorio facilitar el acceso al trabajo, los bienes, los servicios
y los medios de esparcimiento; promover la utilizacin ptima del terreno
productivo fomentando prcticas ms eficientes de ordenacin de la tierra
que contemplen integralmente la posible pugna por su utilizacin con fines
agrcolas, y proteger y mantener el patrimonio histrico, los lugares sagrados
y de importancia cultural e histrica. Por ltimo, es necesario promover la
igualdad de acceso y la plena participacin de las personas con discapacidad
en todas las esferas de los asentamientos humanos.
Como parte de la estrategia para garantizar la sostenibilidad de estas
iniciativas, el evento destac la importancia de la participacin como una herramienta indispensable en la toma decisiones, herramienta que, aunque no
es relacionada explcitamente con el mejoramiento de barrios, s lo afecta indirectamente por cuanto incide en los esquemas de toma de decisiones relacionados con la planeacin y asignacin de recursos.
Para la creacin de oportunidades para la participacin ciudadana en
la adopcin de decisiones en el nivel local y en el desarrollo de soluciones
innovadoras para resolver los problemas, los gobiernos se comprometieron a
fomentar el rgimen democrtico, la autoridad pblica y el gobierno responsable, justo y eficaz de los pueblos y ciudades, fortaleciendo al mismo tiempo
la descentralizacin de la autoridad y los recursos, y asegurando el acceso a la
educacin (Hbitat II, 1996).
En el ao 2000, las Naciones Unidas convocaron la Cumbre del Milenio,
en la cual los dirigentes de 189 naciones dieron su apoyo a las metas del milenio. Los ocho objetivos de desarrollo del milenio que van desde la reduccin
de la pobreza extrema a la mitad (100 millones de pobres para el ao 2015),
hasta la detencin de la propagacin del VIH/SIDA y la consecucin de la
enseanza primaria universal para el ao 2015 constituyen un plan convenido por todas las naciones del mundo y todas las instituciones de desarrollo
ms importantes a nivel mundial. Estos objetivos quedaron enunciados de la
siguiente manera:
160
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
Tabla No. 14. Objetivos del milenio

Objetivos
1.
Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2.
Lograr la enseanza primaria mundial.
3.
Promover la igualdad entre gneros y la autonoma de la mujer.
4.
Reducir la mortalidad infantil.
5.
Mejorar la salud materna.
6.
Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades.
7.
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
8.
Fomentar la asociacin mundial para el desarrollo.
Fuente: Elaboracin propia con base en Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005
Del libro Invirtiendo en el desarrollo (Naciones Unidas, 2005) se derivan varias

estrategias para combatir la pobreza, y para ello se prescriben algunas acciones
de inversin pblica entre las cuales desataca la necesidad de mejorar los barrios de
tugurios e idear alternativas para evitar la formacin de algunos nuevos, la creacin y
el fortalecimiento de sistemas de salud y educacin, de programas de identidad
de gnero, medioambientales y de innovacin cientfica y tecnolgica.
En la perspectiva de construccin del concepto de MIB, son relevantes
algunos de los contenidos de la estrategia de desarrollo urbano: la promocin
del empleo, el mejoramiento de tugurios y la creacin de alternativas para evitar la formacin de nuevos barrios de tugurios. La pobreza y la exclusin social
fueron dos problemticas identificadas como susceptibles de transformacin a
travs de los procesos de mejoramiento y urbanizacin.
Para el cumplimiento de estos objetivos se estructur un paquete de inversiones orientadas a cubrir polticas, programas, planes y proyectos, en las
siguientes cuatro lneas:
Aumento de la seguridad de la tenencia de la tierra para los habitantes de
los barrios de tugurios, el mejoramiento de esos barrios y de las viviendas.
La expansin de la infraestructura y la prestacin eficaz de servicios en
toda la ciudad.
La creacin de empleos urbanos mediante el desarrollo econmico local.
El ofrecimiento de alternativas para evitar la formacin de barrios de tugurios.
161
Pobreza
Un referente ms de la orientacin de poltica pblica relacionada con

asentamientos humanos se encuentra en el marco de los retos del gobierno urbano, propuesta sta que ampla el enfoque fsico-espacial de las intervenciones
hacia cuatro aspectos considerados como fundamentales en los procesos de
mejoramiento urbano puesto que estn relacionados con la sustentabilidad de
los mismos.
El Banco Mundial reconoce que el desarrollo urbano sustentable requiere de
un enfoque ms integrado en relacin con el entorno fsico, las redes de infraestructura,
las finanzas y las actividades institucionales y sociales. Dicha sustentabilidad debe
verse concretada en la garanta de habitabilidad, en tanto se aseguren una
calidad de vida decente e igualdad de oportunidades, productividad y competitividad, gobernabilidad y financiabilidad.
Cada dimensin implica la existencia de condiciones previas apropiadas en cuanto
a polticas del nivel nacional, incluyendo un ambiente fiscal sano a nivel macro y un
sector financiero slido, as como la existencia de polticas especficas en el nivel local e
institucional (Freire y Stren, 2001).
4.2.2. Caracterizacin conceptual de las experiencias de

mejoramiento barrial a nivel latinoamericano, fomentadas por la
banca multilateral53
El crecimiento urbano ha trado grandes avances en la productividad econmica de
las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado especialmente en los pases en
desarrollo problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En Amrica
Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha quedado a la zaga del aumento demogrfico, creando una brecha que ha sido llenada por
los sectores informales tanto de la economa como de las propias ciudades
(Jos Brakarz, 2002).
53
Desde mediados de los aos ochenta hasta el ao 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo haba apoyado ms de 17 proyectos de mejoramiento barrial, invirtiendo un monto
cercano a los 2.600 millones de dlares. Los aportes referidos a continuacin recopilan los
planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, a finales del ao 2000.
162
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
Sin duda, las agencias internaciones de crdito y fomento han encontrado

en las anteriores declaraciones la necesidad de establecer los enfoques de sus
programas y adecuarlos a esta nueva realidad, donde el tema de mejoramiento
adquiere una nueva dimensin.
Al problema de la informalidad urbana, se ha respondido institucionalmente desde el Estado, tratando bsicamente de integrar lo informal a lo formal
a travs de diversas estrategias y mltiples niveles de intervencin (desde la
intervencin fsico-espacial a partir de la construccin de obras de infraestructura de diversas escalas, hasta la implementacin de componentes de desarrollo
social y comunitario, que involucran la nocin de capital social como referente
para la accin). Dicho problema se asocia con precarias condiciones de vida, por
cuanto que en estos sectores informales se concentran la pobreza, malas condiciones ambientales y de riesgos, y marginalidad urbana en general.
En Amrica Latina, los Estados han agenciado la construccin de diversas
estrategias de intervencin orientadas a resolver el problema de la urbanizacin
informal mediante la implementacin de Programas Integrados de Mejoramiento de Barrios, en los cuales se combina el mejoramiento de infraestructura
de los asentamientos informales con la entrega de servicios sociales (Brakarz,
2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan pases como Chile, Colombia,
Brasil y Per. A juicio de algunos expertos, los programas de mejoramiento, que
han sido definidos como metodologa de intervencin, han llegado a ser una
herramienta importante para intervenir en aspectos urbansticos y contribuir a
resolver necesidades de grupos vulnerables de poblacin54.
Los programas de mejoramiento barrial (PMB), en cuanto herramienta
empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas (pobreza urbana, integracin fsica, social y econmica de los asentamientos informales
a la ciudad), se han convertido en estrategias efectivas para el mejoramiento
de las condiciones de vida de los habitantes de estos sectores urbanos. El objetivo fundamental de los programas de PMB es el de solucionar completamente los problemas de los asentamientos informales de una determinada
jurisdiccin territorial [] definiendo prioridades y focalizando los recursos
54
Las acciones de intervencin en materia de mejoramiento barrial han despertado el inters

de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, a travs del Centro para los Asentamientos
Humanos Hbitat, especialmente con la campaa mundial denominada Ciudades sin
Asentamientos Informales.
163
Pobreza
en los hogares de menores ingresos (Brakarz, 2002: 27)55. Son programas de

urbanizacin in situ que actan sobre el problema de la informalidad urbana,
aprovechan lo invertido por los habitantes en la construccin de sus viviendas
y hacen hincapi en la participacin de las comunidades para la ejecucin de
las obras pblicas.
Grfico No. 7. Esquema general de la propuesta Mi Barrio, Lima, Per
Lneas
Dimensin territorial
Dimensin social
Ordenamiento
del territorio
Ordenamiento urbano
Cultura ciudadana
Medio ambiente
Apropiacin social de la
infraestructura
Desarrollo social
y comunitario
Espacios pblicos
de recreacin
Mejoramiento de Barrios
Urbanos Marginales
Desarrollo de las
capacidades locales
Vas de comunicacin
Servicios pblicos
Aprovechamiento de la oferta
recreativa y cultural
Mejoramiento de vivienda
Atencin a poblacin
vulnerable, salud y educacin
Base para infraestructura

productiva
Generacin de empleos e
ingresos
Estrategia de Participacin Ciudadana

Estrategia de Fortalecimiento a la Gestin Local
Fuente: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (2005)
Inicialmente, el Mejoramiento Integral de Barrios estuvo orientado a la provisin de infraestructura y servicios urbanos en los barrios, garantizando condiciones
55
Sin embargo, esto vara, segn se trate de programas nacionales o locales. En los primeros,
los recursos se distribuyen regionalmente bajo parmetros de equidad, para disminuir el
desequilibrio regional; en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciacin, se procura el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participacin comunitaria
y los incentivos locales inciden mayoritariamente en la orientacin de los recursos.
164
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
mnimas de salubridad, regularizando la tenencia de la tierra. Actualmente, incluyen otros componentes orientados a atender las carencias sociales de grupos vulnerables, principalmente nios, ancianos y grupos de mujeres, para contribuir a:
La integracin de la ciudad formal con la informal, igualando el nivel de
servicios entre los barrios ricos y los pobres, mediante la provisin de
un paquete mnimo de inversiones de infraestructura. Con esto, se pretende elevar la calidad de vida de los habitantes en el barrio.
La provisin de servicios sociales dirigidos a grupos vulnerables, flexibilizando y combinando acciones ajustadas a las necesidades de las comunidades; promoviendo la intervencin integral para cubrir las necesidades
ms urgentes de las poblaciones beneficiadas y la ejecucin integrada y
coordinada de los distintos componentes.
El fomento de la participacin de la comunidad en todas las fases de los
proyectos de intervencin: diseo, ejecucin y mantenimiento de los servicios (Brakarz, 2002: 27).
Gradualmente, las lgicas y lneas de intervencin del Mejoramiento
Integral de Barrios han variado y han pasado de centrarse en la solucin de
cuestiones como el saneamiento bsico y la tenencia de la tierra, a buscar
el mejoramiento integral de las condiciones de vida de los beneficiarios, el
estmulo a la participacin de la comunidad y la mejora en la gestin de los
servicios urbanos. Para ello, se ha promovido la coordinacin de un conjunto
integrado de programas sociales que han de mejorar la eficiencia en la prestacin de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los
grupos beneficiarios (Brakarz, 2002: 31).
En muchos casos, la variacin en los temas de intervencin est relacionada con el carcter multivariable y multisectorial de los problemas a resolver
en materia de calidad de vida en el nivel urbano, y esto demanda la coordinacin de las intervenciones desde el Estado, de acuerdo con las orientaciones
de la poltica internacional, que se preocuapan cada vez ms por desarrollar
programas con capacidad de concretar apuestas sostenibles e integradoras,
por lo menos en el plano discursivo. En este sentido, el mejoramiento barrial
en Amrica Latina se ha destacado como herramienta para:
Luchar contra la pobreza, con acciones dirigidas a un territorio especfico, para
reducir desigualdades en infraestructura, proveer servicios para los hogares
165
Pobreza
localizados en asentamientos informales56 y lograr el reasentamiento de poblacin, la mitigacin del riesgo ambiental, la regularizacin de la propiedad y la
prevencin de la proliferacin de asentamientos informales.
Ser instrumentos de desarrollo urbano, al posibilitar la realizacin de obras
en diversas reas mediante la focalizacin de la inversin en sectores urbanos
de alta concentracin poblacional. El impacto de las inversiones ha de ser
mayor en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, contribuyen a resolver los problemas de segregacin socioespacial de los barrios
perifricos, lo cual posibilita la integracin de lo informal a lo formal, a
travs de la expansin de redes de transporte, sistemas viales y de servicios
urbanos como el alumbrado pblico y la recoleccin de residuos [] como
resultado final, nos encontramos con valorizacin de predios aledaos a las
obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de
los indicadores de salud, entre otros (Brakarz, 2002: 29).
Constituirse en elementos importantes de la poltica de vivienda, como
complemento a las polticas que promueven soluciones habitacionales,
particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al
crdito y a soluciones formales de vivienda (Brakarz, 2002: 28).
4.2.3. Asignacin de recursos para mejoramiento barrial

Para la inversin de los recursos se ha procurado la definicin de criterios
que permitan orientarlos hacia el beneficio de los sectores poblacionales de
menores ingresos y con mayores carencias en infraestructura y servicios, con
el nimo de que los recursos per cpita invertidos sean similares entre los
barrios. En algunos de los casos, y dependiendo del agente local, nacional o
internacional que provee los recursos, se han empleado diversos mecanismos
para su asignacin. Por ejemplo, con respecto a la asignacin de recursos entre
regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, la elegibilidad se fundamenta en la horizontalidad
Se realizan inversiones en proyectos para la construccin de infraestructura de salud, saneamiento bsico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderas infantiles y centros
de atencin a grupos vulnerables tales como madres cabeza de hogar, jvenes e infantes.
Tambin se destacan las inversiones en materia de reduccin de la vulnerabilidad ambiental
y social en temas como la seguridad ciudadana y la prevencin en el uso de drogas.
56
166
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
de la distribucin asociada a la pobreza relativa de cada regin o municipio.

Otro factor importante es el fomento al esfuerzo local en materia de financiamiento, para hacer posible la expansin de los recursos disponibles para los
programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios. Para lograr estos
objetivos, se ha contado con dos formas de asignacin: por concurso y por
aplicacin de frmula matemtica.
En la asignacin por frmula se busca incorporar factores que reflejen la situacin de la regin
o el municipio en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas) y en relacin con las dems regiones o municipios.
Mediante la utilizacin de la frmula se establece el monto asignado a cada regin o departamento, quedando por definir la seleccin de los barrios especficos. Esta seleccin puede
realizarse usando criterios de pobreza y dficit de infraestructura (Brakarz, 2002: 46)
La frmula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de

Bolivia para la asignacin de fondos entre los nueve departamentos del pas
pondera la poblacin ms carente de cada departamento por la poblacin del
pas con NBI y compara esta proporcin con el porcentaje de la poblacin
nacional que vive en el departamento. La formula es la siguiente:
CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]}

Donde:
CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento)
PNBi = poblacin del departamento i con NBI
PNBIi = poblacin total del pas con NBI
PDi = poblacin total del departamento i
NBI = Necesidades Bsicas Insatisfechas.
En el caso de las localidades, ante la escasez de recursos financieros, se

establecen otros criterios, preferiblemente tcnicos, para la asignacin de los
recursos y la priorizacin de los barrios a ser intervenidos. As pues, se aplica
un criterio en el que la pobreza relativa y la eficiencia de la inversin predominan en la decisin. Entre los indicadores ms empleados para la determinacin de poblacin vulnerable se encuentran los siguientes:
Porcentaje de poblacin de madres cabeza de hogar.
167
Pobreza
Proporcin de viviendas precarias con altos ndices de hacinamiento.

Nivel de ingreso promedio de los hogares.
Los indicadores de NBI (los cuales esta difcilmente desagregados a nivel
territorial barrial, por ejemplo).
4.2.4. Criterios, componentes y logros del Mejoramiento Integral

de Barrios en Amrica Latina
El criterio de eficiencia corresponde al nmero de familias beneficiadas por
unidad de inversin. En este caso se priorizan las unidades barriales con mayor concentracin poblacional, cuyo costo de inversin por unidad permita
atender la mayor cantidad de poblacin. Estos criterios permiten disear un
sistema de puntaje para la seleccin de los barrios o, en general, de las unidades a intervenir, y estimar la cuanta de los recursos a invertir. Por otra parte,
la focalizacin debe efectuarse segn consideraciones de carcter social, ambiental, poltico, econmico y cultural.
168
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiacin del MIB
Criterios para la financiacin de MIB
Aspectos relacionados con la inversin en MIB
Focalizacin social, sometida a condiciones

socioeconmicas de los hogares residentes en
los barrios.
Construccin de obras de infraestructura de servicios,

destinados a mejorar las condiciones de vida de la
poblacin beneficiada, incluyendo infraestructura
sanitaria, agua potable, disposicin de aguas servidas,
desages pluviales, vas, alumbrado pblico.
Factores ambientales, para no afectar

negativamente el medio ambiente y promover
su conservacin o la mitigacin del riesgo.
Favorecen tambin la determinacin de
medidas en barrios para su reasentamiento o
para que los asentamientos ocupen lugares de
conservacin ambiental, cultural o artstica.
Servicios complementarios a la inversin fsica

para atencin de grupos vulnerables. Este
aspecto incluye infraestructura social como
guarderas infantiles, puestos de salud, escuelas,
centros sociales y programas sociales en los
que se abordan temas de capacitacin laboral,
rehabilitacin, prevencin de enfermedades,
control de natalidad, apoyo a madres cabeza de
hogar, entre otros.
Viabilidad legal, este criterio busca asegurar

la factibilidad de la legalizacin de propiedad
y de la inversin pblica, garantizando que el
proceso se agencie en zonas de litigio.
Acciones orientadas a la generacin de empleo e

ingresos. En muchos de estos programas aparecen
acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante
la capacitacin de mano de obra y el fomento a
las pequeas y medianas empresas y comercios.
Entre las acciones ms destacadas podemos
contar: capacitacin especializada, becas para
cursos profesionales especficos, asistencia tcnica
a profesionales autnomos y microempresarios,
apoyo de gestin a micro productores o unidades
productivas, a travs de micro crdito y aumento de
la escolaridad con programas de complementacin
para adultos, destinados a completar su educacin
formal, facilitndoles as el acceso al mercado del
trabajo (Brakarz, 2002: 36).
Viabilidad urbana, para lograr la

incorporacin del barrio al sistema urbano
local, en materia de prestacin de servicios,
accesibilidad y movilidad, entre otros aspectos.
Acciones de apoyo a programas orientados a

mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en
el tiempo, incluyendo acciones de prevencin a la
urbanizacin informal, preparacin de proyectos
de urbanizacin, de ingeniera y arquitectura,
comunicacin y difusin de proyectos.
Densidad urbana, con el fin de dar prioridad

a las reas ms consolidadas, donde la
inversin genera mayor impacto (Brakarz,
2002: 47).
169
Pobreza
Brakarz proporciona una serie de insumos sobre las acciones de mejoramiento integral de barrios que adelantan los pases de Amrica Latina, las
cuales se sintetizan en la Tabla No. 16.
Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento
de Barrios en Amrica Latina, 1990-2000
Pas
Componentes de
los programas
Chile
Colombia
PMB
MVE
90/95
1995
Argentina
Brasil
PROMEBA PROAP
1996
Infraestructura
Agua potable
Soluciones de
alcantarillado
Drenaje pluvial
Sistema vial
Alumbrado pblico
Energa elctrica
Servicios urbanos
Recoleccin de
basuras
Soluciones de vivienda
Mdulos o casetas
sanitarias
Mejoramiento de
viviendas
Reasentamiento
Servicios y equipamientos sociales
Locales y servicios
comunitarios
Plazas pblicas,
canchas
deportivas
170
1995
Brasil
Brasil
Bolivia
Brasil
PBV
HBB
SMB
PROAP II
1996
1998
1998
2000
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
Pas
Componentes de
los programas
Chile
Colombia
PMB
MVE
90/95
1995
Argentina
Brasil
PROMEBA PROAP
1996
1995
Brasil
Brasil
Bolivia
Brasil
PBV
HBB
SMB
PROAP II
1996
1998
1998
2000
Guarderas
infantiles
Servicios
para grupos
vulnerables*
Puestos de salud
Generacin de
trabajo e ingresos
Medio ambiente
Arborizacin y
forestacin
Recuperacin
y mitigacin
ambiental
Desarrollo comunitario
Educacin
sanitaria y
ambiental
Promocin de
la organizacin
comunitaria
(*) Servicios sociales diversos, cuya definicin se hace a partir de las necesidades expresadas por la
comunidad.
Siglas
PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.
MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Proteccin Social, Colombia.
PROA I y II: Programa de Regularizacin de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Ro
de Janeiro, Brasil.
PROMEVA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.
PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.
Fuente: Brakarz (2002: 30)
171
Pobreza
Entre los logros ms destacados del mejoramiento integral de barrios en

Amrica Latina podemos destacar el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes urbanos, al permitir el acceso a servicios sociales, pblicos y de
infraestructura, as como a equipamientos y a espacio pblico. A nivel institucional se resalta la sinergia entre los distintos componentes, a partir de las
acciones institucionales efectuadas con un carcter integrador y complementario, realizado de manera simultnea, lo cual ha causado mayor impacto del
que se podra esperar en la ejecucin individual de los mismos.
Otros logros se evidencian en el mejoramiento de las condiciones de seguridad pblica o ciudadana, la cual est asociada a la superacin del aislamiento fsico de los asentamientos, a la instalacin de alumbrado pblico y al
control social ejercido por las comunidades sobre el espacio pblico, fruto del
mejoramiento de las condiciones fsicas y del proceso organizativo. Por otra
parte, la seguridad se relaciona con la oferta de programas de capacitacin
laboral, orientado particularmente a la poblacin juvenil, susceptible de caer
en dinmicas de delincuencia y drogadiccin.
A nivel urbano se perciben logros relacionados con la integracin de las
zonas informales a la ciudad formal, proceso asociado con la ruptura de fronteras
entre los asentamientos pobres y los ricos. Por otra parte, la legalizacin de
la propiedad introduce aspectos relevantes relativos a la tributacin y al establecimiento de cargas impositivas, como fortalecimiento de la estructura de
mercado del suelo urbano.
El mejoramiento de las condiciones de vivienda y la valorizacin inmobiliaria,
junto con la construccin de infraestructura urbana, la prestacin de servicios
pblicos domiciliarios y la legalizacin de la propiedad, se presentan tambin
como logros urbanos alcanzados tras la intervencin del mejoramiento barrial.
Por estas razones, los programas de mejoramiento barrial forman parte de la
poltica de vivienda y complementan las acciones de apoyo a su construccin.
Por otro lado, con respecto a la sostenibilidad de las comunidades en las
cuales se realiza mejoramiento integral de barrios en Amrica Latina, se encuentra que dichos procesos aseguran la integracin de los servicios a las redes
existentes; convierten las cargas impositivas por la prestacin de los servicios
en mecanismo de recuperacin de la inversin local; aplican sistemas alternativos de operacin y mantenimiento, y promueven la vinculacin de organizaciones sociales y no gubernamentales en la provisin y mantenimiento de
ciertos servicios y cuidado de infraestructura.
172
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
En la medida en que se garantice que los programas de mejoramiento se

constituirn en instrumentos de poltica pblica y que contribuirn a resolver
el problema de la marginalidad urbana, al ser incorporados como componentes sustanciales de las polticas pblicas de vivienda a nivel nacional, regional
o municipal, la sostenibilidad del mejoramiento ser mayor, como lo demuestra la experiencia acumulada mediante la provisin de subsidios para infraestructura colectiva en barrios pobres.
Otros aspectos relacionados con la sostenibilidad del mejoramiento integral de barrios son la formulacin de polticas complementarias que contribuyen a resolver el problema de la urbanizacin informal; la importancia
y trascendencia de la participacin de los gobiernos locales, regionales y nacionales en la formulacin y ejecucin de los programas de mejoramiento barrial, y la potenciacin de la capacidad tcnica de las entidades estatales en la
ejecucin de los programas, por cuanto demandan operaciones complejas que
involucran la ejecucin simultnea de varios componentes para hacer posible
la integracin de las intervenciones fsicas y las sociales.
Despus de un anlisis de los principales aspectos que constituyen los
procesos de mejoramiento integral de barrios en Amrica Latina y de su
construccin conceptual, vale la pena anotar que sus componentes se han
basado en la concepcin de las necesidades bsicas. En este sentido, las
acciones de mejoramiento han privilegiado la cobertura o la superacin de
dichas necesidades, las cuales tienden a ser cada vez ms bsicas o limitadas. Por lo tanto, es preciso abordar la nocin de bsicos vitales requeridos
por una comunidad para subsistir dignamente, ms all de la construccin
de infraestructura.
4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios

desde la ltima dcada en el mbito nacional
Sin duda, los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha construido el sector institucional colombiano han sido influenciados por los siguientes factores:
La firma de tratados internacionales, en particular de la Declaracin de
Estambul de 1996 y de las Metas del Milenio de 2000, que ya han sido
estudiados en este documento.
173
Pobreza
La Constitucin Nacional de 1991, que le otorga a la vivienda el carcter

de un derecho fundamental.
La Poltica Urbana Ciudades y Ciudadana de 1995, que define la vivienda
como un atributo urbano, adopta los acuerdos urbanos (solidaridad, competitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecucin y reconoce
en el programa VIEN (Vivienda y Entorno), integrado a la Red de Solidaridad
Social, una de las iniciativas ms importantes para el desarrollo de la poltica
de vivienda social (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995).
La Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, que define el alcance y contenido de los planes de ordenamiento territorial vigentes hasta la fecha e
incluye la formulacin y aplicacin de instrumentos de gestin, financiacin y planificacin urbana, los cuales garantizan la viabilidad y articulacin fsica, econmica y social de las actuaciones urbansticas.
Ante los cambios introducidos por la LDT en 1997, el gobierno nacional,
a travs del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES,
aprob el documento Optimizacin de la Poltica de Desarrollo Urbano, de
conformidad con la poltica de calidad de vida urbana definida por el PND
para el perodo 2002-2006.
4.3.1. El diagnstico de FEDEVIVIENDA

El documento Sntesis de las consultas urbanas en Mejoramiento Integral de Barrios
200257 es, como su nombre lo indica, una sntesis diagnstica y un conjunto de propuestas conceptuales y procedimentales inspiradas en una serie de
experiencias realizadas por FEDEVIVIENDA mediante un proceso de consultas urbanas entre 1997 y 2001. Una de tales experiencias es el piloto del
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de la Comuna 10, Sector Las
Palmas en la ciudad de Neiva (departamento del Huila, Colombia) y evala
como exitosa la experiencia del PRIMED (1998) en Medelln. Aunque coincide con un enfoque remedial, identifica varios temas que son de inters
57
Estos documentos son el resultado de la experiencia de las entidades socias locales y de FEDEVIVIENDA en el desarrollo del proceso de consultas urbanas realizadas entre 1997 y
2001, por el PGU a travs de FEDEVIVIENDA como institucin de anclaje regional para
el tema de mejoramiento integral de barrios (PGU, Coordinacin para Amrica Latina y
el Caribe, 2002: 6).
174
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
para la construccin de un concepto de mejoramiento ms integral que los

enfoques sectoriales tradicionales.
Algunos de los principales aportes de la reflexin desarrollada por FEDEVIVIENDA estn relacionados con la identificacin de problemas en la
titulacin de tierras;, con el limitado acceso de la poblacin a servicios sociales
y su baja provisin; con la existencia de problemas como el desempleo, la
inseguridad, la delincuencia y la violencia; con las limitaciones en el acceso a
servicios, espacio y transporte pblico, lo cual, a su vez, dificulta la incorporacin urbanstica y econmica a la ciudad.
En este sentido, es evidente que las intervenciones siguen siendo predominantemente sectoriales y que hay mltiples limitaciones institucionales
para el abordaje integral del mejoramiento. En consecuencia, se mantiene
un enfoque netamente urbanstico en el abordaje del problema de vivienda,
puesto que el tema del mejoramiento integral de barrios es an incipiente y
poco evaluado.
Por dems, se han consolidado fenmenos de exclusin y segregacin social que obligan a desarrollar lecturas y propuestas que vayan ms all de lo fsico-espacial e integren la complejidad de la vida urbana y concreten procesos
de desarrollo comunitario en la produccin del hbitat. As pues, los apoyos
municipales deben encaminarse a fortalecer una visin integral de la ciudad y
a entender las mltiples y variadas interrelaciones que se dan en ella.
El diagnstico propone adoptar los objetivos que se resean en la
Tabla No. 17.
175
Pobreza
Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios
Fedevivienda
Cumplimiento
del derecho
al hbitat y la
vivienda
Produccin
social de
la ciudad y
vivienda
Gestin
democrtica del
territorio
Pgu-alc
Erradicacin de
la pobreza
urbana,
buscando la
equidad
social y de
gnero y una
mejor gestin
ambiental
Mejoramiento integral de barrios
Reducir niveles de pobreza mejorando la calidad de vida

en trminos de habitabilidad de la vivienda y el entorno.
Acelerar la consolidacin de la ciudad a travs de

intervenciones fsico-territoriales (servicios pblicos, vivienda,
equipamientos sociales, espacio pblico, transporte, suelo).
Evaluar las posibilidades de movilizar recursos propios

del municipio para el mejoramiento barrial al incorporar
las reas urbanas mejoradas al rgimen catastral, de uso
y pago de servicios.
Fortalecer las instituciones a travs de la coordinacin

intersectorial y transferencia de metodologas.
Reconocer los elementos y mecanismos de los procesos de

produccin de vivienda y ciudad calificados como informales.
Valorar el aporte econmico, social y cultural de estos

procesos para la poblacin involucrada y la ciudad en su
conjunto.
Mejorar la calidad de los resultados de estos procesos

en trminos de habitabilidad de la vivienda y el barrio
por medio de la racionalizacin de sus componentes
(asistencia tcnica, crdito, comercializacin de
materiales, capacitacin de la mano de obra, entre otros).
Reconocer y fortalecer los circuitos econmicos

existentes alrededor de los procesos de construccin y
mejoramiento de las viviendas y el entorno.
Implementar esquemas de concertacin y cogestin

entre la administracin municipal, el sector privado y la
comunidad organizada.
Mejorar las condiciones de convivencia ciudadana por

medio de la capacitacin y apoyo a la organizacin de
la comunidad.
Sensibilizacin de los pobladores para los elementos y

mecanismos que componen los procesos de produccin
de vivienda y ciudad, as como para los potenciales
econmicos, sociales y culturales que estos incluyen.
Inclusin social
Promocin de la
gobernabilidad
local
participativa
Fuente: PGU-Coordinacin para Amrica Latina y El Caribe (2002)
176
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento58

El concepto de mejoramiento surge en relacin con la nocin productivista
de agrupacin residencial, segn la cual sta es un problema social que debe
ser tratado por especialistas a travs de soluciones estandarizadas (Aymonino,
1973), y va ms all de los enfoques adoptados por las agencias internacionales
de crdito para desarrollo urbano, los cuales la entienden como un sector similar
a la provisin de bienes y servicios urbanos bsicos (Laquian, 1985: 29).
En Colombia su aplicacin adquiere un manifiesto nfasis econmico,
puesto en evidencia en las consideraciones, definiciones y justificacin de las
inversiones pblicas en los Planes de Desarrollo nacionales, especficamente
desde Las Cuatro Estrategias (1970), donde la vivienda, en general, y la de
inters social, en particular, es percibida como una actividad edificadora que
simultneamente cumple un papel dinamizador de la economa y promueve
el ahorro interno satisfaciendo la demanda social y de generacin de empleo.
Esto explica, adems, la naturaleza de los indicadores predominantemente
cuantitativos elegidos por las entidades del sector, para medir los dficits habitacionales en el pas. Este enfoque ha trascendido a las polticas habitacionales
pblicas del Estado colombiano y durante cerca de medio siglo muestra una
tensin no resuelta entre mercado y demanda. Como consecuencia de ello, la
accin institucional enfrenta en la actualidad un creciente proceso de desregularizacin, de modo que su incapacidad para resolver en forma satisfactoria
dicho dficit se ha hecho evidente, teniendo en cuenta, eso s, que su solucin
definitiva es improbable (Gilbert, 1998: 279).
Dicha concepcin se ha materializado en mltiples modelos (institucionales, primero, y privados, despus) de urbanizaciones y agrupaciones
residenciales, muchos de los cuales se caracterizan por la escasa variedad arquitectnica y espacial, y por el fraccionamiento de los tejidos urbanos, lo
cual propicia una creciente exclusin social y una incapacidad para atender la
demanda de sectores populares.
El nfasis de las polticas ha estado, entonces, en la produccin de viviendas nuevas, antes que en el mejoramiento del stock existente, puesto que el
58
Los aspectos referidos a la definicin conceptual del mejoramiento barrial son tomados literalmente del documento aportado por Pedro Buraglia, profesor de la Universidad Nacional
de Colombia, asesor durante el desarrollo del estudio de consultora.
177
Pobreza
mejoramiento de barrios es una actividad poco reconocida y apoyada institucionalmente; ms bien es desarrollada de manera espontnea por los habitantes. Sin embargo, se pueden contar algunas excepciones, como por ejemplo el
Plan Terrazas del Banco Central Hipotecario en los aos ochenta y programas
como Vivienda y Entorno del INURBE, que an no han sido evaluados.
Si bien, gracias a su empalme con las polticas macroeconmicas y financieras, estos enfoques aseguran la permanencia del Estado colombiano en el
tema, no garantizan que su accin represente una trasformacin sostenible de
la calidad habitacional de las reas de periferia ni que la accin pblica logre
llegar en forma solvente a los sectores ms pobres de las poblaciones urbanas.
Por el contrario, como consecuencia de las ltimas decisiones del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el nfasis se mantendr particularmente en la titulacin (Pas de Propietarios) y en la asignacin de subsidios
a las familias ms vulnerables para la construccin y adquisicin de viviendas
nuevas, con la regularizacin y estandarizacin de la vivienda de inters social,
VIS, de acuerdo con los Decretos 975 de 200459 y 2060 de 200460.
4.4.1. Una construccin influenciada por enfoques

disciplinares o misionales
La vivienda, en sentido amplio, y el mejoramiento barrial, en sentido estricto,
han sido vistos bsicamente a partir de enfoques disciplinares o misionales, que
aunque explican parcialmente su compleja naturaleza, tienden a imponerse en
forma excluyente y a derivar de ello acciones igualmente parciales o sectoriales. A continuacin se presenta una taxonoma inicial de estas ideas.
4.4.2. Miradas polticas y sociolgicas

Desde esta perspectiva, la vivienda es entendida como un derecho fundamental y, consecuentemente, se hace nfasis en su adquisicin o mejoramiento
para garantizarlo. En este sentido, son de vital importancia la legalidad y
Fija los topes a la VIS subsidiable as: Tipo 1, hasta 50 SMLMV; Tipo 2, superiores a 50 y
hasta 70 SMLMV; Tipo 3, superiores a 70 y hasta 100 SMLMV, y Tipo 4, superiores a 100
y hasta 135 SMLMV .
60
Fija el tamao de los lotes para vivienda subsidiable en 35m2.
59
178
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
reconocimiento de derechos; el derecho a una vivienda digna; el ejercicio de

los derechos fundamentales; la incidencia de la cultura, el gnero y los modos de vida locales en el diseo y uso del espacio; los ciclos de vida de las
comunidades; la participacin y el empoderamiento local, etc. La mayora de
estos aspectos estn considerados en las conferencias internacionales apoyadas
y promovidas por las Naciones Unidas.
Segn el Instituto de Administracin Pblica de Nueva York, IPA, las
declaraciones de Vancouver fueron marcadas por un idealismo que an permanece en los gobiernos signatarios. Sin embargo, desde Hbitat I, las expectativas de mejoramiento de los asentamientos humanos no son tan grandes,
ya que los problemas no slo han permanecido, sino que se han multiplicado,
casi triplicado, en tamao y naturaleza.
Grfico No. 8. Transicin temtica en materia de hbitat
Poltica nacional
Descentralizacin
Participacin ciudadana
Propiedad pblica
Accin colectiva
Transacciones - mercado
Vivienda/ alojamiento
Ambiente humano
Asentamiento sostenible
Planeacin integral
Diseo Urbano
Equidad y transparencia
La grfica indica el derrotero que han seguido los grandes temas de las
agendas de hbitat. En un anlisis de la evolucin del tema, Mara del Pilar
Prez afirma que:
Una construccin sustentable pasa necesariamente por la construccin de las viviendas para sus gentes, es decir, por la construccin de los espacios de privacidad (de lo
privado) para sus habitantes, quienes desarrollan su sociabilidad y su ciudadana en
los mbitos pblicos. De identidades individuales e identidades colectivas se construye necesariamente la ciudad. Ciudades sustentables sin viviendas no existen, pero
s existen viviendas sin ciudad. Si de la integracin y la coexistencia de lo privado y lo
pblico se hace ciudad, lo pblico la posibilidad del gora es, sin embargo, su atributo
insoslayable (ALAI).
179
Pobreza
4.4.3. Derecho a la vivienda y derecho a la ciudad

El derecho a la vivienda, un derecho intrnseco al ciudadano, reconocido en el
documento de Hbitat I en Vancouver 1976 y en muchos documentos de Naciones Unidas, no aparece en el borrador de la Agenda de Hbitat que deba
discutirse en la tercera conferencia preparatoria realizada en Nueva York en
febrero del mismo ao. El debate, enfrentando la oposicin de Estados Unidos, Japn y Brasil, centr toda la atencin de la conferencia en ese derecho.
En la Conferencia de Estambul, subyace la inquietud de si el derecho a la vivienda logra proyectar fehacientemente los puentes de acuerdo a las necesidades de un mundo urbanizado (el derecho a la ciudad o al espacio pblico, por
ejemplo). Estos temas, presentes en documentos y declaraciones de diversas
ONG durante el proceso preparatorio, no estuvieron presentes en los debates
oficiales de Hbitat II, ni tampoco en sus papeles.
4.4.4. Polticas habitacionales y polticas urbanas

En el contexto global de la Agenda de Hbitat la cual incluye un extenso
captulo destinado a los Asentamientos humanos sustentables, las polticas habitacionales, que se proponen integradas desde una visin holstica
en las polticas macroeconmicas, medioambientales y en las imprescindibles
polticas sociales, no quedan vinculadas con el nfasis necesario, ni con la concepcin, quizs ms compleja, de polticas urbanas ni con las del espacio
pblico. ste ltimo en particular sigue siendo considerado como el espacio
verde que se sugiere dejar en los planes de ordenamiento urbano y como aquello que sobra y que hay que dejar entre vivienda y vivienda.
El argumento sigue siendo el de un tratamiento sustentable del suelo,
que tiene ms que ver con la conservacin ambiental que con la sustentabilidad urbana. Lo comunitario-barrial no sera tampoco suficiente para el desarrollo de la ciudadana y la bsqueda de articulaciones con la escala urbana, el
pasaje del barrio a la ciudad, resultara una tarea pendiente (Carta Brasilea por
el Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, mayo de 1996). Lo pblico no sera sujeto
de pensamiento proyectual ni de normas de calidad espacial de manera tan precisa como la vivienda. Muchos de estos aspectos se asocian efectivamente con la
superacin de la pobreza y el problema del desarrollo, intentando determinar las
variables sobre las que debe incidir para tratar de superarla.
180
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
4.4.5. Miradas econmicas

En este enfoque, la vivienda es entendida como un sector econmico (la construccin) y las medidas que se desprenden de ello tienen que ver con estrategias
para mantener el mercado inmobiliario abierto mediante el fortalecimiento de
la oferta o la demanda, facilitando el acceso al suelo y el crdito, o introduciendo regulaciones o procedimientos de liberalizacin o abaratamiento, aunque se
desconozcan la naturaleza de las dinmicas econmicas locales en la generacin
de empleo estable y el mejoramiento del ingreso familiar (Gilbert, 1998).
Colombia posee una larga experiencia en este enfoque, que fue concebido por Lauchlin Currie y adoptado por el gobierno nacional con el Plan
de Desarrollo Las Cuatro Estrategias en 1970, el cual ve en el sector de la
construccin un potencial dinamizador de la economa como se indic arriba.
As mismo, es compartido por las agencias internacionales (BIRF, BID, AID,
etc.) a travs, por ejemplo, de programas de lotes con servicios o prstamos
sectoriales para saneamiento bsico, agua potable o ampliacin de redes de infraestructura y, ms recientemente, mediante el subsidio familiar de vivienda
tomado de las experiencias en Chile61.
En este contexto, el mejoramiento de vivienda no cumple un papel protagnico, ya que lo importante han sido la dinamizacin y la expansin del
mercado de insumos, suelo, servicios, infraestructura, materiales de construccin y mano de obra, en conjuncin con la expansin del sector financiero y
en competencia con los mercados y dinmicas informales. La lgica que ms
se acomoda a estas dinmicas y polticas es la produccin de vivienda nueva,
concebida bajo una rgida estructura dominada por una oferta de caractersticas monoplicas y no por la demanda.
No obstante su escaso reconocimiento, el mejoramiento en este enfoque
se enfrenta a nuevos desafos, dada una nueva e imprevista dimensin: el reparto equitativo de cargas y beneficios, lo cual, como est previsto en el POT,
implica un nuevo gravamen en las reas donde se eleva la edificabilidad o se
introduce un cambio de uso por cuenta del cobro de plusvalas y donde la
poltica de inversin social se orienta a su recuperacin.
61
El subsidio de vivienda es asignado a las familias con ingresos hasta de 4 SMLMV a travs
de FONVIVIENDA (recursos del presupuesto nacional) y las cajas de compensacin familiar (recursos parafiscales) para los trabajadores afiliados a ellas.
181
Pobreza
4.4.6. Miradas fsico-espaciales

Las miradas fsico-espaciales se orientan simultneamente a responder a la
racionalidad y las lgicas del mercado inmobiliario colombiano, y a introducir un concepto de racionalidad en el planeamiento y el diseo, ejercido
en forma vertical y de inspiracin esencialmente jurdica y normativa, en
la cual se inscriben las nociones de estructura urbana, zonificacin, normas
de planeacin y diseo (normas mnimas) que hacen nfasis en aspectos de
normalizacin, estandarizacin y funcionalidad. Muchos de estos aspectos se
han consolidado como manuales de modelos estandarizados de produccin
de la vivienda o mtodos de desarrollo progresivo o autoconstruccin. Esta
mirada es acompaada de enfoques crticos y alternativos que cuestionan la
capacidad y calidad de respuesta al contexto.
A pesar del incipiente desarrollo que an exhibe el tema del mejoramiento integral de barrios (Escalln, 2005), el POT de Bogot (Decreto 190/04)
adopta una mirada de los enfoque sectoriales del viviendismo ms amplia
que la tradicional, e incluye, entre otros, la dimensin territorial y urbana, el
concepto de centralidades, la intervencin urbanstica mediante operaciones
estratgicas y el desarrollo de instrumentos de regulacin normativa basados
en la escala intermedia (reglamentacin de las UPZ); as mismo, adopta el
tratamiento de mejoramiento integral. Un documento pionero es, sin lugar a
dudas, el Manual de normas mnimas del ICT (1972).
4.4.7. Miradas ambientalistas y basadas en principios

de sostenibilidad
Esta mirada, inicialmente inspirada en enfoques higienistas del siglo XIX,
fue trasladada al enfoque sectorial de saneamiento bsico y posteriormente inscrita bajo el concepto ambientalista de sostenibilidad. Est, adems, asociada a los temas de vulnerabilidad, amenaza y riesgo, y a los
aspectos de habitabilidad y confort interior de la vivienda, ampliado en
algunos casos al logro de sostenibilidad econmica y social. En la ciudad,
este enfoque inspira la accin de entidades como la DPAE, el DAMA y la
Secretara de Salud.
182
Capt u l o IV. E l
concepto de
MIB
4.4.8. Miradas comportamentales

Aunque con escaso desarrollo en el pas, bajo este enfoque se inscriben diversas
teoras, algunas de ellas deterministas y mecnicas, y de diversa orientacin
e ideologa poltica, que se proponen entender la relacin entre el hombre y
su ambiente, reconociendo que existe al menos interdependencia, regulacin
y afectacin mutua entre estos factores o sistemas. Esto da origen a diversas estrategias dirigidas ya no al objeto de trabajo, sino ms bien al sujeto
(los habitantes urbanos), en cuanto ste tiene la capacidad de transformarse
e interactuar con su entorno. De ellos se derivan temas como control social,
seguridad pblica, personalizacin, etc. Los estudios pioneros se le atribuyen a
Jane Jacobs, en su texto clsico de consulta Muerte y vida de las grandes ciudades
americanas (Jacobs, 1961).
183
Captulo V
Las
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
5.1. Caracterizacin conceptual del MIB desde

las experiencias precedentes
Es importante sealar que las iniciativas gubernamentales objeto de esta consideracin y desarrollas a nivel distrital desde 1972 hasta la fecha no han sido definidas
como de mejoramiento integral de barrios; son acciones que se enmarcan dentro
de la nocin de desarrollo y mejoramiento urbano. Slo hasta el ao 2000 en la
poltica distrital del hbitat se formul explcitamente el mejoramiento integral
de barrios como algo concreto, teniendo como antecedentes las experiencias anteriores, entre las cuales se destaca principalmente el Proyecto SUR con Bogot,
iniciado en 1999. En este sentido, se debe distinguir entre mejoramiento urbano
y mejoramiento barrial en cuanto son iniciativas para la superacin del dficit
acumulado por la ciudad en diversos campos, y que permiten al gobierno distrital
actuar en diversas escalas de intervencin, con nfasis y componentes dismiles.
Desde el ao de 1972 se han realizado experiencias de intervencin en
materia de mejoramiento urbano62, las cuales han orientado su accin a partir
Se hace referencia a este ao por la documentacin referida; pero esto no significa que no haya
habido acciones de mejoramiento barrial previas. As mismo, las experiencias de MIB fueron
ampliamente caracterizadas en el primer informe de la Consultora CVP-UNC (agosto 2006).
62
185
Pobreza
de la identificacin de un problema central, de la definicin de un objetivo y

una poblacin objeto, y de la construccin de una estrategia de intervencin.
Se han definido componentes, lneas y pautas de accin, as como escalas de
intervencin. Sin entrar a detallar cada uno de estos aspectos, se intentar una
aproximacin a la idea-problema que se pretende abordar a nivel urbano con
las propuestas de mejoramiento; para poder determinar la orientacin de la
intervencin en trminos conceptuales para la ciudad de Bogot.
En sus dos fases, el Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona
Oriental de Bogot D.E., PIDUZOB, procuraba la integracin de la parte
oriental de la ciudad con la zona urbana a travs de la prestacin de servicios y
la construccin de infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos
socioeconmicos ms bajos. La nocin predominante en la intervencin era la
de integracin urbana, la cual se obtendra mediante la prestacin de servicios
(salud y educacin principalmente) y la construccin de infraestructura en
general. A la vez, el desarrollo del programa implicaba la definicin de escalas
de intervencin de carcter zonal y metropolitano. Todo este proceso se soport con la configuracin de un subprograma de mejoramiento institucional
orientado hacia las entidades distritales de carcter pblico con competencia
en las distintas acciones, de tal suerte que se optimizara la labor del Estado en
esta zona de la ciudad.
Hacia 1985, la experiencia agenciada por la ONU en Bogot63 expresaba
ampliamente la intencin de aportar en la construccin de una metodologa
de intervencin en sectores populares urbanos incidiendo sobre la calidad de
vida de los asentamientos, lo cual supona una afectacin de las reas habitables y del espacio pblico mediante la construccin de espacios colectivos y la
prestacin de servicios comunitarios. Las acciones se orientaban a fortalecer la
Administracin Distrital a travs de la planeacin, programacin, ejecucin
y el trabajo bajo principios de descentralizacin. En sntesis, buscaba la vinculacin de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la
ciudad mediante tres componentes (el social, el de obras y el institucional),
promoviendo la participacin de la comunidad en el marco de la descentralizacin. La escala de intervencin fue zonal.
63
PNUD (1985). Este programa anotaba con total claridad que no pretenda resolver en
su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia de calidad de vida sufrieran los
habitantes de los sectores populares urbanos.
186
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Entre 1996 y 2000, en la ciudad de Bogot se ejecut el programa

Obras con Saldo Pedaggico, definido como una metodologa para fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de la poblacin en los barrios,
a travs de la gestin y ejecucin de obras a pequea escala en el espacio pblico y, en general, del desarrollo de acciones de mejoramiento al entorno en las
unidades barriales. Las comunidades organizadas accedan a la financiacin de
proyectos mediante concurso. Dos componentes destacaban en este proceso:
el social y el de obras.
Entre 1999 y 2006, se agenci el proyecto de mejoramiento barrial
SUR con Bogot, el cual, a travs de la aplicacin de una lgica de intervencin que combinaba distintas escalas (barrial, zonal y local), pretenda
institucionalizar un modelo de intervencin en mejoramiento barrial a nivel
distrital en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo, buscando
su consolidacin. Se consideraba que mediante la planeacin y la gestin
coordinada entre las entidades distritales y la participacin de la comunidad
se potenciaran las capacidades comunitarias y la accin estatal en materia
de mejoramiento. Entre las acciones destacadas se resalt la construccin de
infraestructura en diversos mbitos, la legalizacin de barrios y la prestacin
de servicios en general, as como la intencin de promover la sostenibilidad
de los procesos conducentes al mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin en condiciones de pobreza, y el desarrollo de acciones institucionales que vincularan a la comunidad con el sector privado, para potenciar
las capacidades de aquella. Despus de muchos aos, SUR con Bogot
podra ser calificado como una de las experiencias ms serias que se hayan
ejecutado en la capital del pas.
Entre 1998 y 2000, el programa Acciones para la Convivencia tuvo
dos lneas de accin: la arborizacin en coordinacin con el Jardn Botnico
y el diseo del espacio pblico. Ambas pretendan el fortalecimiento y la capacitacin de las organizaciones comunitarias, al propiciar espacios para la
planificacin de la ciudad, realizar diagnsticos participativos y buscar que las
comunidades incidieran en las determinaciones sobre lo pblico, y contribuyeran a la administracin de los recursos colectivos.
Durante este mismo perodo, se desarroll el Programa de Desmarginalizacin, que fue definido por el gobierno distrital como una estrategia de intervencin
social, masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la poblacin de estratos 1 y 2. A travs de la ejecucin de obras con carcter participativo
187
Pobreza
en unidades barriales64, locales e incluso zonales, se promovi la ampliacin de

infraestructura en materia vial y de servicios pblicos; la recreacin y el deporte; la
construccin y mejoramiento de infraestructura educativa, de salud y en general
el bienestar social, as como acciones en zonas de riesgo y gestin comunitaria e
intersectorial. La generacin de capacidades en la comunidad transitaba por un
cambio conceptual en el que los habitantes urbanos de los barrios deficientes,
generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2, eran concebidos no como receptores,
sino como gestores de la poltica. El programa se desarroll en 4 fases.
Entre 1998 y 2001 se ejecut el Programa de Desarrollo Institucional
y Comunitario de Ciudad Bolvar65, financiado con recursos de cooperacin
internacional y del gobierno nacional. Como objetivo se traz la mejora de
las condiciones de vida de los ncleos ms desfavorecidos de la localidad de
Ciudad Bolvar, haciendo nfasis en la creacin de oportunidades para mujeres
y jvenes, y en el suministro de servicios bsicos. Con ello se pretenda contribuir al fortalecimiento de la descentralizacin y al mejoramiento de la calidad
de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano.
Hacia el ao 2000, en el marco de la formulacin del primer POT (cfr.
Informe Consultora CVP-UNC, 2006) para la ciudad de Bogot, se defini
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, como un componente estructurante de la poltica de vivienda del Distrito Capital, del hbitat
y la seguridad humana. El PMIB buscaba contribuir a solucionar la pobreza
urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la
poblacin asentada en reas de desarrollo incompleto. Para ello, construyeron
dos estrategias de intervencin definidas en torno a la participacin y la coordinacin institucional y de gestin local. Dicho proceso debera contribuir a la
sostenibilidad de las actuaciones y de los recursos invertidos por las entidades
distritales en aras de la consolidacin del territorio; el mejoramiento de las
condiciones sociales; la creacin de condiciones para la participacin y la organizacin social en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, y en los barrios
de origen ilegal o de desarrollo incompleto.
Los barrios para la intervencin eran seleccionados segn criterios de insuficiencia en los
campos de intervencin formulados para el programa.
65
Esta experiencia se gener a travs de 4 subprogramas: pequea y mediana empresa; fortalecimiento y coordinacin interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales,
y apoyo y promocin de la mujer y de los jvenes.
64
188
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Con respecto a la consolidacin urbana, el Proyecto de Servicios Urbanos

del Banco Mundial pretenda dar continuidad a la intervencin de la Administracin Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de
la ciudad por medio de planes fsicos, de gestin social y asistencia tcnica;
movilidad, vivienda, servicios pblicos, saneamiento ambiental; espacio pblico, planeacin. Adems buscaba garantizar la sostenibilidad de las acciones
institucionales del Estado a travs de tres ejes principales: movilidad, mejoramiento integral de barrios y fortalecimiento institucional.
Finalmente, el ejercicio que se construy en torno al Programa Obras
con Participacin Ciudadana entre los aos 2003 y 2008 fue concebido como
parte del PMIB, y fue desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejoramiento. Uno de sus principales objetivos fue el de fortalecer las capacidades
colectivas y las redes sociales de los habitantes urbanos en distintos barrios,
mediante la gestin y la ejecucin compartida de obras en zonas de mejoramiento. La idea de mejorar las capacidades de gestin de las comunidades y la
articulacin social de base, se asociaba con la superacin de las condiciones de
desarrollo incompleto y el mejoramiento de la calidad de vida66.
Vale la pena destacar que Bogot no es la nica ciudad que ha venido afrontando acciones
tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia. Diversos gobiernos de la ciudad
de Medelln han desarrollado tambin un conjunto de experiencias, entre las que se destacan
Moravia y PRIMED. La experiencia en Moravia, a pesar de ser referida como de mejoramiento, es definida como de rehabilitacin fsica de vivienda construida con normas urbansticas
deficientes. En esta experiencia se ordenan tres componentes: el social, el de obras y el institucional. En esencia, se buscaba la consolidacin de lo informal bajo los parmetros de la
ciudad formal. Moravia se volvi importante para la ciudad, por cuanto se elabor una visin
regional definida en los Planes de Desarrollo urbano-regionales, los cuales determinaban la
construccin de una va de carcter regional, que contribuira al desarrollo econmico. Por su
parte, el programa PRIMED, desarrollado entre 1992 y 1996, abordaba problemas fsicos y
sociales de la ciudad. Los asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad
de vida, insalubridad, drogadiccin, violencia e inseguridad. Estos aspectos se combinaban
con la desconfianza de las comunidades hacia las entidades gubernamentales. Otro problema que deba afrontar el programa era la configuracin de asentamientos en zonas de alto
riesgo, la cual habra de ser combatida con el fortalecimiento de los procesos de participacin
ciudadana. A parte de esto, dos objetivos eran trascendentes: unificar la ciudad mediante la
integracin de los barrios subnormales y propiciar el mejoramiento de la calidad de vida de
los pobladores. Lo social y lo institucional, al igual que la intervencin fsica mediante obras
de infraestructura, fueron absolutamente claros en este programa.
66
189
Pobreza
Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una
parte, la bsqueda en la construccin de diversos modelos de intervencin que
conceptualmente apuntan a la superacin de la pobreza y al mejoramiento de
la calidad de vida mediante la realizacin de obras fsicas en general, las cuales, agenciadas en diversos mbitos, dan cuenta del mejoramiento barrial. Sin
embargo, a pesar del discurso de superacin de la pobreza, el nfasis principal,
ms all del mejoramiento de la calidad de vida, es el la integracin urbana y
la complementacin del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental
para acceder a mejores condiciones de existencia. El predominio de lo fsico
pareciera ser una de las caractersticas de este modelo.
En segundo lugar, se destacan los modelos que han pretendido constituirse en experiencias replicables a travs de la institucionalizacin en la
poltica pblica distrital, incorporando de manera explcita el componente de
lo social. A este respecto, la participacin, la gestin local y las acciones de
fortalecimiento de redes sociales son las lneas bsicas sobre las que se funda
la intervencin. La combinacin de escalas barriales, locales y zonales, con la
proyeccin metropolitana de muchas de estas experiencias ha logrado, dependiendo del problema a resolver, articular los diversos niveles de intervencin y
asociar el proceso no slo con la satisfaccin de necesidades materiales de vida,
sino tambin con la construccin de capacidades sociales.
Finalmente, sobresalen las acciones de intervencin construidas como
herramienta pedaggica para el fortalecimiento de la capacidad social y comunitaria de interlocucin con el Estado, en la que la intervencin fsica es un
pretexto para el conocimiento y administracin de lo pblico, en un ejercicio
que potencialmente apunta hacia la construccin de ciudadana plena. El Proyecto SUR con Bogot, por ejemplo, no slo apunt en esta direccin, sino
que, adems, vincul de distintas maneras a la empresa privada, siendo una de
las pocas experiencias que incursion en este tipo de cooperacin.
5.2. Aproximacin a los aprendizajes. Sntesis de

logros, dificultades y aprendizajes en diversas
experiencias de MIB en Bogot, 1972-2006
A partir de la revisin y del anlisis de las experiencias de mejoramiento urbano
desarrolladas por la Caja de Vivienda Popular y otras instituciones del Distrito
durante los ltimos diez aos, se propone un mapeo general de logros, dificultades
190
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
y aprendizajes, ordenados para cada uno de los componentes de mejoramiento

integral de barrios definidos para la intervencin. Si bien en su conjunto no son
experiencias definidas conceptualmente como de mejoramiento, s son acciones
institucionales que han incidido en el mejoramiento de las condiciones materiales
y sociales de vida de las comunidades urbanas intervenidas. Este ejercicio permite evidenciar coincidencias y diferencias en cada uno de estos aspectos, con el
objetivo de armonizarlos para la construccin de un concepto de mejoramiento
integral de barrios, con el nimo de orientar la accin institucional del Estado en
esta materia. A continuacin se relacionan de manera muy general algunos de los
logros, aprendizajes y dificultades expuestos explcitamente en los documentos
consultados sobre las distintas experiencias entre 1972 y 2006.
5.2.1. Logros y aprendizajes

Componente social
En este aspecto, cabe destacar como logro la participacin comunitaria, en cuanto
se ha constituido en estrategia e instrumento para la realizacin de diagnsticos
y ejercicios de planeacin del desarrollo urbano. Estos procesos han logrado vincular organizaciones sociales comunitarias pertenecientes a los diferentes barrios
donde se han desarrollado diversas experiencias. A juicio de algunas organizaciones participantes de los procesos, se ha logrado que las comunidades []
participen activamente en el proceso de diagnstico, diseo, ejecucin y seguimiento de proyectos, ampliando sus habilidades y destrezas para la planeacin,
concertacin toma de decisiones y contratacin con entidades estatales []67.
En consecuencia, las comunidades han empezado a hacer un reconocimiento a
la permanencia de los diferentes programas o proyectos de mejoramiento en las
zonas urbanas marginales, y esto incide en el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias a travs de ejercicios de diagnstico, planeacin, ejecucin y
seguimiento de las obras de infraestructura.
67
Los aprendizajes, logros y dificultades se establecieron con base en revisin documental,

entrevistas y talleres realizados con funcionarios vinculados laboralmente a algunos de los
programas de mejoramiento urbano y barrial. De esta manera, algunas de las afirmaciones
referidas entre comillas, corresponden a versiones aportadas por los funcionarios entrevistados o a percepciones de la comunidad recopiladas durante la realizacin de talleres en
UPZ de mejoramiento.
191
Pobreza
En materia de aprendizaje, se puede anotar que al tratar de replicar la experiencia debe tomarse en cuenta la participacin de los pobladores en los organismos
tcnicos, de control y fiscalizacin de las obras, as como en la planeacin del proceso, llegando incluso a potenciar la participacin de la comunidad en la formulacin del proyecto. Igualmente se deben considerar las condiciones objetivas del
contexto en el que se pretende replicar la experiencia. Es importante evaluar los
resultados de las capacitaciones desde el punto de vista del impacto producido por
las mismas y su relacin con los ejes estratgicos de los programas de mejoramiento. Por otra parte, en la planificacin se debe garantizar la participacin de todos los
actores involucrados y/o afectados positivamente por la construccin de obras fsicas, considerando el contexto de sus dinmicas sociales comunitarias y brindndoles
acompaamiento social. Tambin se deberan determinar frecuencias y responsabilidades de monitoreo tanto por parte de la comunidad como de las entidades.
Con respecto a la accin institucional, es fundamental lograr un procedimiento acorde entre las diferentes entidades competentes, para la adquisicin
de predios, el desarrollo de obras y la prestacin de servicios. Igualmente, para
la afectacin de zonas de verdes y comunales, con el fin de evitar una serie de
consecuencias negativas tales como el sobrecosto de lotes, la obstaculizacin
de los procesos de gestin y ejecucin de las obras, la mala informacin, etc.
En cuanto a otros programas que han estado vinculados operativa y conceptualmente a las acciones de mejoramiento, como sucedi con el Programa de
Convivencia en el caso de SUR con Bogot68, las comunidades sugeran la creacin de lneas de base que permitieran identificar, por ejemplo, distintos tipos
de violencia y su incidencia en los barrios, as como otras variables e indicadores
relacionados con la convivencia, procurando, adems, la construccin de sistemas
de recoleccin y procesamiento de datos, de tal suerte que durante y despus de la
intervencin se pudiera medir el impacto de las acciones de mejoramiento.
Componente de obras e infraestructura

El principal logro del componente de obras a lo largo de las diferentes experiencias radica en la apropiacin por parte de la comunidad de los proyectos
68
En el programa SUR con Bogot, la convivencia fue una lnea de accin. Se dise el programa de SUR de Convivencia como una segunda fase que se ha pospuesto por demoras
por parte del Distrito en la gestin de los recursos.
192
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
o programas a travs de la infraestructura que se construye, as como el desarrollo de acciones de preservacin ambiental por medio de la construccin de
obras o equipamientos.
Con relacin a los aprendizajes, la planificacin y la ejecucin de obras de
espacio pblico deberan incluir el estudio de las dinmicas y conflictos sociales de los barrios, con el fin de no promover discordias entre las comunidades a
partir de la aprobacin misma de los proyectos. Sera til oficializar un manual
de especificaciones tcnicas del mobiliario urbano para zonas verdes que fuera
empleado por todas las entidades del Distrito, e implementar la operacin de
comits de parque, que no estuvieran sujetos a las lgicas contractuales, sino
a las dinmicas barriales y zonales, dependiendo del carcter de la obra que se
fuera a desarrollar. Con respecto a la construccin de obras de infraestructura, y en general de la intervencin de mejoramiento, es de vital importancia
combinar las escalas de intervencin, teniendo el barrio como epicentro y
unidad en materia local, para paulatinamente ir aumentndolas, en virtud del
impacto que se quiera lograr, del carcter de la obra que se quiera construir y
del problema que se pretenda resolver.
Componente institucional
En esta materia se destaca ampliamente la intervencin de las entidades distritales en la formulacin y negociacin de los proyectos de inversin de manera
directa con las comunidades, con la puesta en prctica de relaciones ajenas al
clientelismo propio de las decisiones polticas. Con ello se logr establecer dinmicas favorables para la accin estatal en materia de formulacin de planes
o proyectos de inversin para la ejecucin de recursos pblicos. Dentro de la
experiencia, sobresale la participacin de la comunidad como algo novedoso
en Colombia: algunos programas fueron sometidos a un proceso de consulta
con la comunidad, y se generaron espacios de negociacin para resolver tensiones y conflictos. El xito en la apropiacin de los proyectos por parte de la
comunidad ha dependido del esfuerzo institucional por comprender la importancia de la participacin.
En materia de aprendizaje sobresale la construccin de escenarios de participacin ciudadana, lo cual permiti que los lderes ms representativos de
los barrios conocieran las polticas distritales e hizo posible completar la informacin sobre las demandas comunitarias; establecer relaciones simultneas
193
Pobreza
con otras entidades y construir mecanismos para la coordinacin interinstitucional. Cuanto ms amplios sean los criterios democrticos tanto mayores
sern la vinculacin de la poblacin y la integracin y eficiencia de las entidades pblicas. Por ello, es necesario encontrar mecanismos de participacin
efectiva que desborden los esquemas verticales o autoritarios y promuevan la
participacin democrtica. Desde el punto de vista de lo institucional, las experiencias han hecho evidente la necesidad de crear un sistema de monitoreo
y seguimiento a las acciones de convivencia.
En el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito
a la Caja de Vivienda Popular, se cre una unidad de gestin, a la cual le fue
asignada la responsabilidad de garantizar la armona de la accin institucional en las diversas zonas en las que el programa se estuviera ejecutando. Sin
embargo, esta unidad careca de capacidad de gestin real, por cuanto que su
poder de decisin se encontraba limitado y circunscrito a la voluntad de los
gerentes y directivas de las empresas distritales, y a las prioridades de cada
entidad. Como aprendizaje en esta materia de destaca la creacin misma de la
unidad de gestin, si bien es preciso que tenga mayor capacidad de decisin,
de suerte que se logre eficiencia en la accin estatal, regulacin y optimizacin
de recursos financieros e institucionales empeados en las distintas obras, y
sostenibilidad de las acciones en los barrios y localidades. Para poder optimizar la accin del Estado, se debera garantizar una coordinacin institucional
previa a la priorizacin, proposicin y ejecucin de cualquier tipo de obra en
la ciudad; as mismo, sera necesario definir plenamente las responsabilidades
de cada entidad e insistir en la coordinacin interinstitucional.
5.2.2. Dificultades
Componente social
Con relacin a lo social, se hace evidente la discrepancia entre la cantidad de organizaciones comunitarias capacitadas para la formulacin de proyectos y la cantidad
de organizaciones cuyos proyectos fueron financiados. Este desequilibrio deriv
en conflictos entre algunas comunidades por el acceso a recursos, y consecuentemente, algunas obras, antes que promover el fortalecimiento de la organizacin y
la cohesin barrial, potenciaron conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos
comunitarios (cierta zona fue intervenida y otra no; un proyecto fue priorizado y
194
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experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
otro no). Por otro lado, a pesar de las capacitaciones agenciadas por los gobiernos
distritales en algunos campos, las comunidades barriales reclaman mayor acompaamiento y formacin en planeacin (involucrando el barrio como unidad socio
espacial bsica) y desarrollo organizacional. Estas carencias dificultan en grado
sumo la participacin cualificada de las comunidades organizadas en los diversos
escenarios convocados por los programas de mejoramiento.
La multiplicidad de intereses de las comunidades sus lderes ha limitado
en algunos casos la participacin real y activa de las organizaciones, e incluso
se puede apreciar una cierta tendencia a obstruir el papel potencial de las
comunidades, al atar las lgicas de los proyectos de mejoramiento a dinmicas de clientelismo y politiquera. Adems, los espacios de participacin y
organizacin comunitaria son diseados e implementados principalmente por
adultos y no se involucra a los jvenes, que se resisten a pensar y operar con
los mismos parmetros de aquellos.

En este aspecto, se han levantado cada vez ms barreras, a veces infranqueables, para la solucin de las necesidades barriales con relacin a las lgicas de
planeacin y construccin de infraestructura zonal y metropolitana. Igualmente, a pesar de los logros obtenidos con relacin al compromiso de algunas comunidades en el cuidado de las obras y su entorno, todava persisten
muchos problemas con respecto al cuidado del espacio pblico, fruto de la
indiferencia de la poblacin y la falta de responsabilidad ciudadana.
En virtud de la dinmica de construccin social del espacio en la ciudad de
Bogot, muchas rondas de quebradas fueron ocupadas, sin que a la fecha la ciudad hubiera podido resolver este problema. En algunas UPZ de mejoramiento
que presentan esta caracterstica, la prohibicin de construccin en rondas de
quebrada y la imposibilidad de inversin pblica para la resolucin de necesidades han generado situaciones de inconformidad en muchas comunidades.
A pesar de la larga trayectoria de procesos de intervencin urbana en torno al mejoramiento, sea barrial o urbano, la experiencia no ha sido suficientemente evaluada por las instituciones pblicas. An en la actualidad se siguen desarrollando
195
Pobreza
procesos sin mecanismos de evaluacin, seguimiento o sistematizacin. Esta

carencia se refleja igualmente en la falta de informacin sobre el impacto real
derivado de las acciones de mejoramiento en el Distrito, as como sobre los
beneficios tanto para las autoridades como para las comunidades.
Pese a la nutrida participacin institucional, la apropiacin del sentido
global de los escenarios de participacin y de las experiencias de mejoramiento
es dbil entre la comunidad y entre los funcionarios directivos, asesores, administrativos y profesionales de las distintas entidades a nivel distrital. A ello
se suman la superposicin de competencias institucionales y la duplicidad de
funciones y acciones de intervencin, que en muchas ocasiones han hecho ms
difcil la definicin, ejecucin y seguimiento de las intervenciones. La rigidez
de procesos y procedimientos administrativos y operativos en las diversas entidades distritales, as como la falta de coherencia al interior de las mismas en
materia de planeacin, ha sido un obstculo para la consolidacin y la produccin de resultados de trabajo en equipo. Este aspecto es sumamente complejo,
si se parte de la base que las entidades distritales no deberan competir entre
s, porque hacen parte de un aparato institucional que debera orientar su
accin hacia un solo objetivo.
Otro aspecto que no ha podido ser superado es el de las interferencias
polticas con las actividades concretas de los programas y proyectos de mejoramiento. Ha habido casos en los que, pese al establecimiento de acuerdos
con la comunidad en cuanto al tipo y priorizacin de obras a realizar, la intervencin de polticos incide negativamente en la ejecucin de las obras, y
en consecuencia, la credibilidad de la accin institucional se ha visto afectada.
Por otra parte, los programas y proyectos de mejoramiento (a pesar de su importancia) ocupan un nivel bajo en la jerarqua de la administracin distrital.
Esto, sumado a la falta de continuidad en los diferentes perodos de gobierno,
no slo propicia el despido de funcionarios lo cual altera el desarrollo de
acciones concretas, la prdida de memoria institucional e, incluso, el traslado
entre diversas dependencias de la responsabilidad del mejoramiento, sino
que tambin afecta negativamente el potencial que podra desatarse y la credibilidad institucional ante la comunidad.
196
Energa Elctrica
197
Lotes con Servicios
Reasentamiento
Centros Escolares
Centros Comunales
Plazas publicas,
canchas deportivas
Guarderas Infantiles
Servicios para grupos

vulnerables (*)
Puestos de salud
Servicios y equipamientos sociales
1997/2006
Sur con
Bogot
1998/2000
Acciones para
la convivencia
1998/2001
Desmarginalizacion
1998/2001
Prog. Desarr.
Institucional y
Comunitario CB.
2000/2010
PMIB
2003/06
Servios
Urbanos
2003/08
OPC
2004
Programa
Sur de
Convivencia
en
Mejoramiento de
Viviendas
1996/2000
OSP
MIB
1985
PNUD
experiencias de
Soluciones de vivienda
Sistema Vial
Movilidad
Accesibilidad
Alumbrado Publico
Alcantarillado
Vas Peatonales
Soluciones de
Alcantarillado
1984/94
1972/79
PIDUZOB II
PIDUZOB I
Sistemas de Acueducto
y Agua Potable
Infraestructura
Componentes de los
Programas
Tabla No. 18. nfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios

por componente en Bogot, 1972-2007
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Recuperacin y
mitigacin del Riesgo
198
Formacin y promocin
de la organizacin
Comunitaria
Participacin de la
Comunidad
Seguridad y
Convivencia
Arte y Cultura Joven
Comunicacin
Comunitaria
Apoyo a la Mujer y los

Jvenes
Violencia Intrafamiliar
Manejo y Resolucin
de Conflictos
1985
PNUD
1996/2000
OSP
1997/2006
Sur con
Bogot
1998/2000
Acciones para
la convivencia
1998/2001
Desmarginalizacion
1998/2001
Prog. Desarr.
Institucional y
Comunitario CB.
2000/2010
PMIB
2003/06
Servios
Urbanos
2003/08
OPC
2004
Programa
Sur de
Convivencia
Fuente: Elaboracin propia (2007)
Planeacin Participativa
Desarrolllo comunitario
Arborizacin y
forestacin
Medio ambiente
Programas
interinstitucionales
y Coordinacin
institucional
Fortalecimiento institucional
Atencin en Zonas de
Riesgo
1984/94
1972/79
PIDUZOB II
PIDUZOB I
Generacin de
trabajos e ingresos
Componentes de los
Programas
Pobreza
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Los bandazos dados por diversas administraciones distritales en esta materia, en lugar de permitir la evaluacin de los aprendizajes, logros y dificultades de las diversas dinmicas de intervencin, llevan a que se tomen
decisiones que reversan determinaciones anteriores o desconocen absolutamente los avances y la experiencia ganados en las administraciones anteriores.
Recientemente, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios fue reconocido como un escenario de trabajo importante para la ciudad; para darle el
lugar que se merece, fue trasladado con un grado mayor de autonoma a la
para entonces recin creada Secretara Distrital del Hbitat, en un contexto
de reforma administrativa distrital que posibilitara una continuidad mayor
de las acciones de mejoramiento en la ciudad. Para el ao 2008, al iniciar la
nueva administracin, fue reversada la decisin, y el programa volvi a estar
en manos de la Caja de Vivienda Popular, con slo dos componentes: regularizacin y legalizacin de barrios, y obras menores de espacio pblico, que antes
se llamaba Obras con participacin ciudadana.
5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogot,

1972-2006
A continuacin se presenta la caracterizacin de diversas experiencias de mejoramiento urbano y barrial desarrolladas en la ciudad de Bogot entre 1972 y 2006,
teniendo en cuenta las siguientes variables: nombre, ao de ejecucin y caracterizacin de la experiencia; criterios de intervencin, objetivos generales y especficos, lneas de accin, zonas y escalas de intervencin; grupos meta; demandas
y expectativas que pretendan resolver; indicadores, responsables comunitarios o
institucionales, impacto esperado, logros, dificultades y aprendizajes69.
En orden de exposicin, las experiencias relacionadas son las siguientes:
Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D.E.,
PIDUZOB Fase I, 1972.
69
Sin embargo, en la documentacin consultada no se cuenta informacin disponible para la

caracterizacin de todas las experiencias. Se exponen, entonces, las variables disponibles en
los documentos.
199
Pobreza
Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D.E.,

PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad
Bolvar, 1983.
Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los
Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.
Obras con Saldo Pedaggico, 1996-2000.
Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios SUR con Bogot, 19982006.
Acciones para la Convivencia, 1998-2000.
Programa de Desmarginalizacin de Barrios, 1998-2001.
Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolvar,
1998-2001.
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000-2007.
Proyecto de Servicios Urbanos para Bogot, 2003-2006.
Obras con Participacin Ciudadana, 2003-2008.
Programa SUR de Convivencia, 2006-2007.
5.3.1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de

Bogot D.E., PIDUZOB Fase I, 1972
El Programa de Mejoramiento Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona
Oriental de Bogot, PIDUZOB, focaliz su intervencin en un sector de Bogot que en 1972 contaba con 635.000 habitantes, de los cuales ms de 350.000
habitaban las zonas menos desarrolladas de la ciudad en ncleos cuyo origen
haba sido caracterizado como de urbanizacin clandestina, construyendo tugurios en terrenos invadidos a propiedad privada (Mapa No. 4).
En materia de estratificacin, los habitantes pertenecan a los estratos
ms bajos, la mayora eran emigrantes de sectores rurales, con alta participacin porcentual de jvenes. Se deca que esta poblacin haba sido la menos
beneficiada con los servicios urbanos de la ciudad. El programa contemplaba
el mejoramiento y la dotacin de equipamientos y servicios pblicos.
El principal criterio de intervencin vino dado por el objetivo general del
programa, el cual pretenda desarrollar una accin prioritaria en un sector donde
exista la necesidad de efectuar operaciones amplias de integracin urbana, entre
las que se contaban el mejoramiento de servicios pblicos, de equipamiento habitacional y la integracin vial, con una visin metropolitana. Especficamente
200
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
PIDUZOB pretenda facilitar la aprobacin de un conjunto o paquete de

proyectos integrados de mejoramiento mltiple, cuya ejecucin se posibilitara
mediante financiamiento crediticio obtenido con el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID70.
Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolvar
Fuente: Escalln (2005)
El PIDUZOB estableci 5 grandes subzonas de intervencin dentro de la

zona oriental: agregados del sur; sur; suroriental; oriental y canteras del norte.
Con esta subdivisin se propona llegar directamente al oriente de la ciudad,
afectando positivamente los estratos poblacionales ms bajos de Bogot. Para
70
Haba, con todo, una serie de objetivos especficos que variaban de acuerdo con cada uno
de los subprogramas propuestos para esta experiencia.
201
Pobreza
agenciar la intervencin se estableci una serie de criterios relacionados con los

siguientes aspectos: identificacin de las zonas con mayor densidad de poblacin
y bajos recursos econmicos; identificacin de las necesidades de salud de las
comunidades; precisin de las facilidades de acceso y condiciones de aislamiento
de las zonas; potencialidad de intervencin de las comunidades con menores
ingresos y carencias socioeconmicas, de modo que se pudieran focalizar comunidades con niveles socioeconmicos medios y bajos.
El enfoque del programa vari de acuerdo con cada uno de los subprogramas y las acciones que desarroll, oscilando entre lo barrial, lo zonal y lo
metropolitano. Bajo estos criterios se adelantaron obras como la construccin
de la va de los cerros orientales y de pavimentacin de barrios cuyas vas no
estaban en condiciones adecuadas.
El programa defini sus lneas de accin en relacin directa con los
subprogramas que se desarrollaron, como sigue:
Para el subprograma de pavimentacin y complementacin de vas, se
tuvieron en cuenta algunos criterios de intervencin como la seleccin de las
vas a partir de su identificacin como rutas de transporte urbano establecidas71. Adems de esto, las zonas intervenidas y las obras desarrolladas deberan satisfacer los siguientes requerimientos: alta densidad de habitacin
(ms de 70 viviendas por hectrea); conectar barrios entre s o que sirvieran
de acceso a barrios aislados; existencia de razones tcnicas para su realizacin;
beneficio de las obras para los habitantes de ingresos bajos y medios. Una de
las obras propuestas y ejecutadas fue la construccin de la va longitudinal
de oriente, con caractersticas de va-parque, de tal suerte que sirviera como
factor de integracin de la zona oriental a la ciudad.
Para el subprograma de salud se defini la construccin o equipamiento de
las siguientes obras posibles: Hospital General del Norte, clnicas materno-infantiles, centros de salud; Hospital de Traumatologa y Rehabilitacin Franklin
Delano Roosevelt; Unidad de Servicios Generales y Consulta Externa del Instituto Colombiano del Sistema Nervioso, y Clnica Monserrat. Igualmente se
privilegiaba el mantenimiento de las obras existentes y del equipo.
71
Por otro lado, se desarrollaron dos clases de pavimento para las obras: flexible o asfltico,
y rgido o de concreto. Cada una de estas clases de pavimento vara de acuerdo con el tipo
de trfico que deben soportar: trfico medio, pesado y muy pesado.
202
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
En materia de equipamientos colectivos se afectaron centros comunales.

Se propuso, entonces, la construccin de tres centros, dotados para la prestacin de servicios asistenciales, servicios de capacitacin, recreacin y otros
complementarios al hogar.
El subprograma relacionado con el componente habitacional defini como
principal obra la provisin de soluciones habitacionales a travs de la construccin de nuevas viviendas y del mejoramiento, ampliacin y rehabilitacin de
otras. Estas acciones deban ser complementadas con el desarrollo de obras de
alcantarillado y manejo de aguas servidas, para lo cual se propuso la construccin de canales limitantes de aguas lluvias en las estribaciones de los cerros al
oriente de la ciudad y la construccin de colectores, interceptores y canales.
En materia de prestacin de servicios pblicos, el proyecto propona
abarcar las inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de energa elctrica de los habitantes de la zona oriental durante los cuatro aos de
1972 a 1975 (Alcalda Mayor de Bogot, 1973: 287), sin definir precisamente las obras a ejecutar.
Con el subprograma de educacin se busc reestructurar el Centro de
Especializacin y Actualizacin para la Educacin; capacitar a nivel de postgrado a profesionales de la educacin; actualizar a los profesores de enseanza
primaria y secundaria; implantar un nuevo mtodo pedaggico para los niveles de primaria y secundaria; atender a 4.364 alumnos que aun no reciban
educacin primaria; a 5.076 alumnos de primaria en mejores condiciones fsicas y pedaggicas, y a 15.552 alumnos que no reciban educacin secundaria.
Finalmente se propuso impulsar la descentralizacin del sistema educacional.
Otro subprograma importante fue el de mejoramiento institucional cuyo
principal objetivo fue formular y formalizar un nuevo sistema de Administracin
Distrital a partir de la experiencia de intervencin en la zona oriental de Bogot.
La ejecucin de los subprogramas en PIDUZOB se realiz a partir del
concurso de las diversas entidades metropolitanas, las cuales asumieron, segn su carcter, la responsabilidad, as:
Para el subprograma de salud: Ministerio de Salud Pblica y Corporacin
Proveedora de Instituciones de Asistencia Social, CORPAL.
Con respecto a los centros comunales: Departamento Administrativo de
Planeacin Distrital, DAPD, Lotera de Bogot y Departamento Administrativo de Bienestar Familiar.
203
Pobreza
En materia habitacional: Caja de Vivienda Popular y DAPD.

Subprograma de educacin: Secretara de Educacin Distrital y DAPD.
En materia vial: DAPD, Secretara de Obras Pblicas e Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.
Con respecto a obras de acueducto y alcantarillado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot.
Para las obras de electrificacin: Empresa de Energa de Bogot.
Para el mejoramiento institucional: DAPD.
El PIDUZOB realiz una inversin aproximada de $1.900.000.000
(US$85.000000 aproximadamente) (Alcalda Mayor de Bogot, 1973: 18)
para llevar a cabo los diferentes subprogramas. Si bien con el programa se
proyectaba lograr que la zona oriental se integrara a la ciudad en lo referente
al mejoramiento de servicios pblicos, equipamiento habitacional e infraestructura vial, se establecieron metas particulares para los diversos proyectos
de inversin, por componente as:
Pavimentacin rgida y flexible de vas de acceso y obras complementarias.
(Pavimentacin).
2 hospitales generales de 500 camas cada uno. (Salud).
1 hospital peditrico. (Salud).
3 centros comunales. (Centros comunales).
Construccin de 1.480 nuevas viviendas. (Habitacional).
Mejoramiento y ampliacin de 820 viviendas. (Habitacional).
Provisin de 2.000 soluciones habitacionales. (Habitacional).
Obras del sistema general de alcantarillado. (Alcantarillado).
Inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de energa elctrica de los habitantes de la zona durante 4 aos. (Energa).
Construccin, dotacin y equipamiento de 12 concentraciones escolares
de primaria, 6 colegios de enseanza media y 1 edificio para el Centro de
Especializacin y Actualizacin para la Educacin. (Educacin).
Construccin del sistema vial principal de la zona al oriental. (Sistema vial).
Implantacin de una nueva metodologa pedaggica. (Educacin).
Realizacin de programas de capacitacin docente para maestros y profesores. (Educacin).
204
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Reorganizacin del Centro de Especializacin y Actualizacin para la Educacin de la Secretara de Educacin. (Educacin).
Elaboracin de un sistema integrado de planeacin distrital. (Mejoramiento institucional).
Adecuacin del nuevo sistema a las normas jurdicas que regulan el funcionamiento de los organismos y entidades estatales. (Mejoramiento institucional).
Elaboracin del diagrama de la estructura administrativa, manual e instructivo de organizacin y procedimientos administrativos, contables, de
auditora, de caja y de cartera, con sus correspondientes rutinas administrativas para cada organismo distrital, y adaptacin a las entidades descentralizadas a que as lo requirieran. (Mejoramiento institucional).
Para hacer seguimiento de las experiencias del subprograma de Mejoramiento institucional, se plante la comprobacin, evaluacin y crtica integral
de los diseos propuestos, adems de una comparacin final con los objetivos
diseados, dada la probabilidad de plantear ajustes y recomendaciones durante la ejecucin del programa.
5.3.2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona

Oriental de Bogot, PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de
Desarrollo Urbano Ciudad Bolvar, 1983-1994
Concebido como la segunda fase del PIDUZOB, este programa ampli el
campo de accin a algunos sectores de Ciudad Bolvar y fue implementado a
partir de 1983 bajo el nombre de Proyecto de Desarrollo Integrado de Ciudad Bolvar (Decreto 890 de 1984)72.
Las obras que realiz el proyecto estaban divididas en siete programas, as:
Construccin, rectificacin y pavimentacin de vas.
Ejecucin de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado.
Desarrollo y rehabilitacin de barrios urbanos. Definicin de 11.000 lotes
con servicios, administracin de 9.600 crditos para ayuda al desarrollo
72
Por el cual se definen las acciones administrativas tendientes a dirigir, coordinar y

ejecutar el Proyecto Ciudad Bolvar previsto en el Acuerdo 11 de 1983 del Honorable
Concejo Distrital.
205
Pobreza
progresivo de vivienda, construccin y administracin de dos centros de

materiales como apoyo al proceso de construccin progresivo.
Construccin y dotacin de establecimientos y servicios para la salud.
Construccin y dotacin de centros de servicios comunitarios.
Construccin y dotacin de establecimientos educativos.
Definicin y planes complementarios:
Definicin de las caractersticas socioeconmicas de la poblacin objetivo.
Los ejes propuestos involucraron, adems, acciones orientadas al ordenamiento fsico de la zona del proyecto, desarrollo de programas y proyectos
de desarrollo econmico y social, y de programas y proyectos de recreacin.
As mismo se demand la formulacin de una estrategia para la legalizacin
masiva de barrios y el adelanto de estudios de suelos. La zona de intervencin
estuvo constituida por cerca de 11.000ha., para lo cual se estim la poblacin
atendida en aproximadamente 1.000.000 de habitantes.
La ejecucin del proyecto fue coordinada desde la Unidad Administrativa Especial creada para tal fin, la cual tambin se encargaba de fijar los criterios y metodologas y de definir las variables necesarias para medir y evaluar
el impacto de la ejecucin de los diversos subprogramas en el rea circundante
a la zona intervenida. La evaluacin del impacto era considerada primordial
para poder hacer redefiniciones en los componentes, previendo la planeacin
permanente de cobertura de los servicios pblicos requeridos por la zona. El
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD, tena la misin de evaluar la ejecucin del proyecto y de dar las pautas para definir las
prioridades en la construccin de las obras presupuestadas desde el inicio de
la programacin del proyecto, obras que seran ejecutadas por el Instituto de
Desarrollo Urbano, IDU; la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, y la Caja de Vivienda Popular, y entregadas a la Procuradura de Bienes
de la Secretara de Obras Pblicas del Distrito.
En esta segunda fase, el programa fue financiado mediante recursos provenientes de un emprstito externo suscrito con el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID; aportes locales de la Administracin Distrital central, y recursos propios de las entidades descentralizadas, por un total cercano a los
115 millones de dlares. La inversin por componentes represent el 43,2%
en infraestructura, el 21,7% en equipamientos; el 5,2% en centros comunales
y el 29,1% en programas de vivienda.
206
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Tabla No. 19. Porcentaje de participacin por componente PIDUZOB II

Componente
Porcentaje de recursos invertidos
Infraestructura vial y de servicios
43,2 %
Equipamientos de salud y educacin
21,7%
Centros comunales
5,2 %
Programa de vivienda
29,1%
Institucional y de educacin
S.I.
TOTAL
100%
Fuente: Mesa VIS (agosto de 2004)
5.3.3. Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la

Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, 1985
El apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de los Pases de
Amrica Latina, enfocado hacia la erradicacin de la pobreza, cont con un fuerte
impulso luego de la realizacin de la Asamblea General de pases miembros a
mediados de los aos ochenta. A partir de all se fijaron objetivos encaminados al
diseo de estrategias para el trabajo conjunto entre los Estados de la regin, con
miras a eliminar ese flagelo que agobia a vastos sectores de la poblacin latinoamericana y al apoyo de las iniciativas de los gobiernos para luchar contra los problemas mencionados (Alcalda Mayor de Bogot-PNUD, 1985). En este marco de
propuestas se inserta el Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de
la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos.
Elevar la calidad de vida de los ciudadanos y mantener una estrecha
relacin entre los ciudadanos y el gobierno73, fueron los principales objetivos
planteados desde las instituciones y concretados en este proyecto:
En ese dilogo juega un papel esencial la apertura de las instituciones hacia la comunidad:
superando la concepcin de un aparato burocrtico encerrado en recintos de difcil acceso y
orientado por una tecnocracia desconectada de la realidad, se trata de romper ese aislamiento fsico y social, mediante una activa presencia de la administracin en las zonas, no slo
durante la construccin de las obras fsicas, sino durante su concepcin y programacin y,
posteriormente, durante su funcionamiento (Alcalda Mayor de Bogot-PNUD, 1985).
73
207
Pobreza
Un aspecto sobresaliente del proyecto que se comenta es el nfasis otorgado al intercambio de los esfuerzos de las entidades distritales y de las comunidades de los barrios
sobre las acciones concretas, no slo por la conviccin de que as se optimiza el uso de
los escasos recursos financieros de que se dispone, sino porque esta integracin hace
posible ese dilogo constructivo que debe presidir las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos (Alcalda Mayor de Bogot-PNUD, 1985).
Este proyecto fue ejemplificante en el Distrito, en la medida en que logr

el desarrollo de acciones poco costosas, con alto impacto local. Con respecto
al impacto se deca que:
El proyecto no pretende, durante su perodo de ejecucin, modificar de manera considerable las condiciones de vida y en particular la cobertura de servicios de asentamientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones especficas, algunas formas
de descentralizacin, de coparticipacin de entidades y comunidad, de concurrencia y
articulacin de recursos. En otros trminos, el proyecto se propone aunar los esfuerzos
de la comunidad y de las instituciones, mediante la aplicacin de una metodologa
especfica que permita sentar precedentes en distintos campos de accin, para su posterior extensin a diversos programas y asentamientos populares de la ciudad (Alcalda
Mayor de Bogot-PNUD, 1985).
Con respecto a las entidades distritales se pretendan varias cosas, entre

ellas: contribuir al fortalecimiento de la gestin de la Administracin Distrital
en las instancias de planeacin, programacin, ejecucin y funcionamiento de
acciones referidas a la escala zonal y establecer precedentes de organizacin
administrativa, de ejecucin de proyectos de inversin y de funcionamiento
de programas y de prestacin de servicios, conforme a la poltica descentralizada
del gobierno distrital.
Con relacin a las comunidades, el programa propuso fomentar el desarrollo
de las actividades propias de las comunidades populares en la construccin de su
espacio habitable y en la produccin de bienes y servicios. As mismo, promova la
vinculacin de la poblacin a la construccin del espacio pblico y el equipamiento
colectivo, y a la prestacin de servicios comunitarios. Finalmente, buscaba establecer la posibilidad de relacionar la dinmica comunitaria con la institucional a
partir de la demostracin de la implementacin de formas de coparticipacin entre
las entidades y la comunidad, para la realizacin de acciones y eventos tendientes
a construir ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana.
Este programa no pretenda modificar o transformar de manera directa
las estructuras urbanas; lo que buscaba era impulsar procesos que trasformaran
208
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
paulatinamente las estructuras de la ciudad a travs de la intervencin consciente de las comunidades, las cuales, a su vez, deban lograr una mejor coordinacin
de sus esfuerzos. Para ello se propusieron tres acciones focalizadas:
La produccin integrada de infraestructura, espacio pblico y equipamiento comunal a escala zonal. La financiacin de estas obras estara a cargo de
las entidades distritales competentes.
La prestacin coordinada de servicios bsicos en las zonas, financiada con
el presupuesto ordinario de las entidades competentes.
El desarrollo de acciones semilla, tendientes a demostrar la coparticipacin
entidades-comunidad en la ejecucin de proyectos y programas que incidieran en actividades productivas, financiadas con recursos del proyecto.
La estrategia de este programa estuvo enfocada al manejo de espacio y
tiempo para coordinar acciones de entidades y comunidades sobre proyectos
especficos, teniendo en cuenta que no se trataba de integrar instituciones y comunidades, sino de integrar acciones a partir de programas definidos. Tampoco
se pretenda construir un gran marco de cooperacin, sino encontrar y definir
puntos de encuentro para la accin institucional. Como criterios de intervencin
para el desarrollo de la estrategia se plantearon los siguientes aspectos: simultaneidad de las acciones en el tiempo; convergencia en el espacio; coordinacin
interinstitucional; movilidad de los servicios y funciones de las instituciones hacia las localidades, bajo el principio de descentralizacin, y promocin de la
apropiacin de los programas por parte de las instituciones y las comunidades.
Al comienzo, el proyecto actu sobre los asentamientos populares denominados como de origen espontneo, sobre todo al noroccidente de la ciudad y especialmente en la localidad de Suba, donde se presentaban mltiples contrastes,
puesto que en un mismo territorio se concentraban distintos estratos socioeconmicos, que contrastaban con los asentamientos urbanos de poblacin de altos
ingresos en barrios como El Rincn y Tibabuyes. Esta zona se haba caracterizado, adems, por la alta densidad de barrios populares de origen informal, por
el predominio de mnimas normas urbansticas, por el desarrollo progresivo de
unidades habitacionales, y por un acelerado proceso de crecimiento.
El desarrollo de esta experiencia implic en la prctica el reconocimiento
por parte del gobierno distrital de los desequilibrios sociales y econmicos
derivados del desarrollo urbano y de la concentracin del ingreso. Al mismo
209
Pobreza
tiempo, fue se hizo necesario asumir la dimensin del problema urbano, entendiendo el mejoramiento como un tema prioritario en la agenda pblica de
gobierno. Varios diagnsticos apuntaban en la misma direccin:
[] esta expansin demogrfica no ha corrido a la par con el desarrollo social y
urbanstico. La nueva ciudad no ha generado espacios acordes con sus nuevas dimensiones y usos; los nicos espacios pblicos con verdadero carcter de tales eran,
hasta la intervencin del proyecto, la antigua plaza del pueblo y sus vas de acceso;
tradicionalmente toda el rea se encuentra desvertebrada internamente y conectada
con el resto de la ciudad por medio de vas excesivamente congestionadas. Se est as
en presencia de una zona heterognea, que incluye algunos de los asentamientos ms
pobres de la ciudad y que no han sido objeto de particular atencin (Alcalda Mayor
de Bogot-PNUD, 1985).
El proyecto se desarrollaba en torno al concepto de grmenes de ciudad, que propona un esquema de integracin de acciones entre la comunidad y las instituciones para el mejoramiento de los asentamientos populares.
El esquema de trabajo propuesto se adelantaba en dos frentes de trabajo: el de
la construccin del espacio fsico y la articulacin de los procesos de gestin,
ejecucin y apropiacin de los espacios por parte de la comunidad.
La materializacin de las acciones supona la definicin de lneas de trabajo precisadas segn los requerimientos de infraestructura en la zona de intervencin. Dependiendo de estos aspectos, se adelantaban obras de creacin,
recuperacin o enriquecimiento de espacios urbanos. Adicionalmente, para
cada proyecto se estudiaba y desarrollaba la estructura urbana en tres grandes
grupos: componente fsico, de servicios y econmico.
En cuanto al componente fsico, se busca apoyar a la administracin
distrital, favoreciendo la coordinacin de las diferentes entidades para que
en conjunto con la comunidad centralizaran los esfuerzos, materializando los
equipamientos de manera completa y efectiva. En materia de infraestructura
vial y de transporte, se planteaba un esquema que permitiera la integracin
fsica entre barrios y equipamientos comunitarios, y que adems facilitara el
acceso del servicio de transporte pblico a los habitantes del sector intervenido. En general, se desarrollaba una intervencin que integrara equipamientos,
red vial y espacio pblico, favoreciendo de esta manera el mejoramiento de los
barrios y el desarrollo de actividades propias de la comunidad.
Desde el componente de servicios se hacia referencia tanto a servicios
pblicos como a servicios sociales. Se hizo nfasis en los que se relacionaban
210
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
con la atencin de la poblacin ms vulnerable, especialmente en la atencin

al menor, y en los programas de salud pblica.
Frente al componente econmico, el proyecto se planteaba en dos direcciones: la primera, para potenciar a la comunidad como ente productivo, y la
segunda, para acercar los bienes y servicios que sta requiriera. En el primer
componente se implementaron apoyos a las actividades microempresariales de
carcter grupal; al diseo y promocin de sistemas de contratacin de obras
con la comunidad, y al montaje de pequeos sistemas de produccin agrcola
urbana a travs de la tecnologa hidropnica. En el segundo componente, se
plante el acercamiento de las centrales de abastecimiento a la zona y la creacin de esquemas de distribucin que prestaran un servicio ms eficiente y, por
ende, menos costoso para el consumidor.
5.3.4. Obras con Saldo Pedaggico, 1996-2001

El Programa Obras con Saldo Pedaggico, OSP, surgi en 1996 por iniciativa
del Departamento Administrativo de Accin Comunal Distrital, DAACD,
con miras a establecer una metodologa para el fortalecimiento de las redes
sociales en los barrios, mediante la gestin y la ejecucin compartida de obras
de espacio pblico a pequea escala, principalmente en zonas de la ciudad con
tratamiento de mejoramiento integral. Fue un programa desarrollado en el
marco del mejoramiento barrial. Funcionaba a partir de un concurso abierto a
todas las organizaciones sociales y comunitarias interesadas en realizar proyectos para la construccin o rehabilitacin de espacios pblicos a escala barrial,
en barrios definidos como de desarrollo incompleto. El principal objetivo del
programa era mejorar y fortalecer las relaciones establecidas dentro de las comunidades por medio de la construccin o mejoramiento de espacios pblicos
en sus barrios74.
As mismo, el programa buscaba incrementar la capacidad de las organizaciones en temas como la planeacin, ejecucin y control en la ejecucin
de obras de infraestructura a pequea escala, procurando de esta manera la
sostenibilidad de la intervencin de mejoramiento a partir de la corresponsabilidad de la comunidad en su mantenimiento y cuidado. Tambin se procuraba
74
Algunos de los aspectos generales referidos en este aparte fueron consultados en http://
habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp545.html. Consultada en septiembre de 2006.
211
Pobreza
mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbansticas de los

barrios mediante el desarrollo de proyectos de pequea escala con alta participacin ciudadana; incorporar mecanismos tcnicos, administrativos y financieros que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos de iniciativa
comunitaria. Los proyectos concursantes estaban orientados principalmente a
la construccin y mejoramiento de parques, vas peatonales, pequeas plazas,
centros comunitarios y obras para el mejoramiento de fachadas, arborizacin
y jardinera. Entre 1996 y 1999 se financiaron 566 proyectos, entre los que se
cuentan la rehabilitacin de 332 zonas recreativas y deportivas; la construccin
de 123 andenes y caminos peatonales, y la construccin y mejoramiento de 104
salones comunales.
En trminos generales, las Obras con Saldo Pedaggico estuvieron caracterizadas por cuatro criterios principales para su aprobacin y ejecucin:
planeacin a escala zonal, en concordancia con la planeacin de los sistemas
estructurantes de la ciudad; participacin comunitaria; presupuesto administrado por las organizaciones comunitarias, y una asignacin presupuestal
aproximada de US$30.000 por obra. Adicionalmente, los criterios para seleccionar los proyectos ganadores se basaron en la evaluacin del nivel de organizacin y participacin de la comunidad, as como en la calidad y sostenibilidad
del proyecto.
La aplicacin de estos criterios busc el fortalecimiento de las relaciones
productivas al interior de las comunidades y la apropiacin del entorno fsico
por parte de los habitantes. En ese sentido, cumpli un papel importante la
creacin del taller de participacin, en el cual fueron las propias comunidades
las que seleccionaron los proyectos que, a su juicio, deban recibir el financiamiento de manera prioritaria. Bajo esta metodologa se identificaron 35 zonas
en la ciudad, a cada una de las cuales le fue asignado un director de proyecto;
35 trabajadores para el rea social y 6 coordinadores; y 44 preparadores para
el rea tcnica. Se dispuso igualmente una coordinacin administrativa compuesta por 2 secretaras, 1 auxiliar administrativo y 1 ingeniero a cargo del
sistema de informacin geogrfica. Adicionalmente, el DAACD contrat la
consultora tcnica y social para la supervisin de las obras en ejecucin. Los
recursos destinados a OSP provenan directamente del Distrito a travs del
DAACD. En enero de 2001 los programas Acciones para la Convivencia y
Obras con Saldo Pedaggico, desarrollados por el DAACD, fueron fusionados
en el programa Ecobarrios.
212
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Durante el tiempo en que se desarroll el OSP, el DAACD capacit a

874 organizaciones comunitarias (la gran mayora de ellas Juntas de Accin
Comunal) en la formulacin de proyectos sociales participativos, y capacit a
566 comunidades en la construccin y gerencia de las obras. Mediante este
mismo procedimiento fortaleci los procesos de planeacin participativa en
Bogot y promovi el sentido de pertenencia del espacio pblico y de las zonas
comunitarias por parte de las comunidades. Adems potenci en las comunidades el sentido de planeacin participativa a escala zonal en concordancia
con la planeacin de los sistemas estructurantes de la ciudad y la nocin de la
administracin del presupuesto en la ejecucin de las obras. Esta experiencia
representaba de cierta manera la consolidacin de una metodologa de ejecucin de obras pblicas que fue aplicada con buenos resultados en todo tipo de
obras de mejoramiento a escala barrial, a partir de la confluencia de la comunidad y de las entidades pblicas. Este ejercicio dio, pues lugar a experiencias
de planeacin territorial urbana de escala intermedia, en la cual se articulaba
la planeacin urbano general con las demandas locales.
5.3.5. Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogot,

1997-2007
El Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR75 con Bogot fue una experiencia de mejoramiento integral de barrios propuesta por el Departamento
Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD, y la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot de Bogot, EAAB, para aportar en la legalizacin de
barrios. Para el ao 1997, la intervencin se concentraba en el mejoramiento
sostenible de la calidad de vida de poblacin en condiciones de pobreza y la
coordinacin de acciones institucionales, comunitarias y de carcter privado
en este propsito en la zona del Tintal.
Como objetivo principal, el proyecto buscaba la institucionalizacin a nivel
distrital de un modelo replicable de mejoramiento integral en zonas con barrios
en desarrollo progresivo a travs de la planeacin, la gestin coordinada y la participacin comunitaria organizada. En trminos generales, se propona desarrollar procesos sostenibles de mejoramiento de la calidad de vida apropiados por
las comunidades seleccionadas aledaas al parque Entrenubes. Especficamente
75
Iniciales de las localidades de San Cristbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.
213
Pobreza
buscaba diversos aspectos, segn el componente: en materia social, se propona

consolidar procesos sociales sostenibles, para lograr la construccin de capacidades de gestin entre los habitantes urbanos para la solucin de sus problemas
y la ejecucin de sus proyectos. Con respecto a las obras de infraestructura, el
proyecto pretenda mejorar las condiciones ambientales y urbanas del sector a
intervenir, estableciendo sistemas adecuados de operacin y mantenimiento de
obras. En materia institucional, apuntaba a disear e implementar mecanismos
de coordinacin interinstitucional que aseguraran la replicabilidad del proyecto
en otras zonas de Bogot. Un componente importante incorporado en la propuesta se relacionaba con el tema de convivencia, de modo que el trabajo se
orientaba hacia poblacin infantil y juvenil entre los 6 y 24 aos de edad76.
El proyecto estaba dirigido a 83.000 habitantes de estratos 1 y 2 en 41
barrios aledaos al parque Entrenubes en las localidades de San Cristbal,
Usme y Rafael Uribe Uribe, en tres zonas especficas: Bolonia (localidad de
Usme); Ladrilleras (localidades de Rafael Uribe Uribe y Usme) y Va Oriente
(localidades San Cristbal y Usme).
La intervencin se desarroll hasta el ao 2006, en tres fases, a saber: logro
y consolidacin de la cooperacin internacional, ao 2000; ejecucin de obras en
las zonas de intervencin, a partir del ao 2002, y una fase de transicin entre el
Proyecto SUR con Bogot y el Programa SUR de Convivencia, hacia el ao
2005. A partir de 2006, luego de su finalizacin, se esperaba la continuacin de
la propuesta en el marco del Proyecto SUR de Convivencia.
Entre los criterios principales para la precisin de intervencin se definieron los siguientes: seleccin de una poblacin en condiciones socioeconmicas
propias de los estratos 1 y 2 y ubicacin de comunidades en las que existieran
procesos organizativos, garantizando de esta manera la disposicin de la comunidad hacia el proyecto.
76
Es necesario precisar que en SUR con Bogot no se trabaj con un enfoque sectorial
ni poblacional. A la poblacin juvenil se lleg con dos programas: gestin del conflicto
escolar, realizado en coordinacin con la Cmara de Comercio de Bogot, y el Golombiao,
realizado en conjunto con Colombia Joven. Tambin se conformaron comisiones de convivencia y seguridad en la zona Va a Oriente como parte de la Red Social Va Oriente y en
la zona Ladrilleras. A travs de la Fundacin para la Reconciliacin se ejecut un proyecto
orientado a los conflictos comunitarios, aunque en la prctica se enfoc a los conflictos
personales y familiares.
214
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
El principal enfoque que se le imprimi al proyecto fue el de promover

la cooperacin internacional y el fortalecimiento de la capacidad de gestin
del desarrollo a nivel local, por medio de la elaboracin de metodologas participativas de trabajo, la facilidad en la toma de decisiones por parte tanto de
la comunidad como de las instituciones; la generacin de herramientas para
la negociacin y la concertacin de proyectos; la produccin y socializacin
de informacin as como la implementacin de mecanismos de seguimiento y
control que apoyaran, articularan y volvieran eficientes los procesos de participacin, organizacin, ejecucin y administracin de la iniciativa.
Construido con la metodologa del marco lgico para el proyecto, se formularon una serie de supuestos que deban cumplirse para garantizar el xito
del mismo. Entre ellos encontramos los siguientes: no habra una disminucin
crtica de los recursos de inversin pblica distrital destinados al mejoramiento
barrial; tampoco se afectara crticamente la capacidad econmica de la poblacin meta; la inmigracin de desplazados a la zona de intervencin no aumentara substancialmente, de tal manera que no se aumentara la poblacin meta;
no existiran interferencias polticas en la planificacin y ejecucin del proyecto.
Adicionalmente, los comits interinstitucionales funcionaran regularmente y
las entidades ejecutoras del Distrito aplicaran estndares de atencin adecuados
para garantizar la replicabilidad de la propuesta en otras partes de la ciudad.
Finalmente, la firma del convenio internacional se efectuara en el ao 2000. Algunos de estos presupuestos no se cumplieron, lo cual retras en grado sumo la
iniciacin del proyecto y afect la planeacin presupuestal hecha al comienzo.
Para el desarrollo del proyecto se propuso una serie de principios entre
los que destacaban la solidaridad y el respeto; la productividad enfocada a las
metas propuestas; la transparencia interna y externa; la articulacin en busca
de complementariedades; el compromiso con los objetivos del proyecto, y el
conocimiento de la ciudad. El proyecto defini sus lneas de accin en relacin
directa con tres componentes: el social, el de obras y el de fortalecimiento institucional. Cada uno de ellos estaba compuesto, a su vez, por ejes de trabajo.
El componente social inclua trabajo en torno a la planeacin participativa; el
fortalecimiento de la organizacin comunitaria y la convivencia y la seguridad
ciudadana. En materia de obras, se consideraban el manejo de aguas; la accesibilidad; la proteccin ambiental; el equipamiento comunitario y la vivienda.
En materia institucional, se abordaban la planeacin y gestin del proyecto; la
coordinacin Interinstitucional y la gestin de la planeacin local.
215
Pobreza
Atendiendo a cada uno de los componentes, en materia de impacto a

nivel institucional, el proyecto aspiraba a garantizar la replicabilidad del proyecto, a lograr la institucionalizacin de un modelo innovador de gestin y de
una metodologa replicable de mejoramiento barrial integrado que garantizara
la participacin de las comunidades. As mismo se buscaba una intervencin
coordinada entre las diversas entidades distritales y locales, y la integralidad
entre las dinmicas sociales, los procesos fsicos y la sostenibilidad de las medidas realizadas. Se pretenda tambin que las comunidades fueran capaces de
gestionar y solucionar sus problemas y apoyar la replicabilidad del proyecto.
Las diferentes responsabilidades fueron asumidas por el proyecto, tratando de garantizar la coordinacin con otras entidades, segn la labor especfica a realizar. Entre las responsabilidades generales podemos identificar la
definicin y negociacin de los compromisos presupuestales para cada lnea,
de acuerdo con los presupuestos financieros de cada entidad77; la definicin
y viabilizacin de proyectos especficos en materia de titulacin de predios y
reubicacin de poblacin78; la coordinacin tcnica con relacin a las metodologas de intervencin del componente social79; el apoyo a la estructuracin
del proyecto Parque Entrenubes80; la revisin de borradores de acuerdos entre
las entidades y la comunidad, as como la definicin y elaboracin de los procedimientos para el manejo del Fondo de Disposicin.81
El Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios SUR con Bogot ascenda a un costo estimado de $73.542.119 millones, de los cuales el 81,06%
fue aportado por entidades distritales; el 2,03% por las Alcaldas Locales; el
4,26% por la comunidad y el 12,54% restante por la cooperacin financiera
alemana a travs del KfW. Para el proceso se formularon algunos indicadores
de monitoreo, seguimiento y evaluacin, y sus respectivas fuentes de verificacin, a partir de cada componente y de sus objetivos especficos82.
Las entidades comprometidas en este aspecto eran EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, Proyecto SUR.
78
En este aspecto se comprometi la labor de la CVP y el PSUR.
79
Se involucr el DAACD, junto con el PSUR.
80
Esta responsabilidad estuvo en manos del DAPD, al DAMA y al PSUR.
81
En esta materia, la responsabilidad fue asumida por el DAACD, la Secretara de Hacienda
y el PSB.
82
El monto inicial estimado era de 47 mil millones de pesos aproximadamente. Al final se
ejecut una cifra cercana a los 105 mil millones de pesos.
77
216
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificacin. Proyecto SUR con Bogot
Indicadores
Fuentes de verificacin
Relacin entre ingresos y gastos por habitante del gobierno se

mantiene en equilibrio en los prximos 10 aos.
% de familias con ndice de Condiciones de Vida (ICV) elevado.
% de familias con las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI).
Percepcin de la inseguridad.
Permanencia y consolidacin de mecanismos de
coordinacin y concertacin entre comunidades, entidades
distritales y Proyecto SUR con Bogot.
5 aos despus de la puesta en servicio, las obras se encuentran
en buen estado y son mantenidas adecuadamente.
Existe una instancia distrital de coordinacin de la poltica de
mejoramiento barrial que involucra planeacin, gestin y participacin organizada.
217
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
DANE, DNP.
Inversin del proyecto.
Acta de reuniones.
Planes de trabajo.
Planes zonales.
Observacin.
Encuesta de victimizacin.
Actas de verificacin.
Documentos de las entidades.
Acuerdo Concejo Distrital.
Presupuesto del Concejo.
218
50 % de las viviendas
de la zona con ttulos de
propiedad y mejoradas
por iniciativa propia.
Aumento de la seguridad
de tenencia de vivienda
Mejoramiento del grado

de movilidad en las zonas;
reduccin del tiempo de
desplazamiento dentro de
la zona y de la zona hacia
el centro
Espacio pblico
conformado y mejorado.
Censo del Proyecto.
Registros IDU-IDRD
Defensora del espacio
pblico : Datos Proyecto
Sur.
Encuesta Proyecto SUR.

Secretara de Trnsito y
transporte
Fuente de verificacin
Datos de la secretara de
Salud. Cobertura de 90
% de la poblacin con
las redes de acueducto y
alcantarillado
-Datos de la EAAB.
Componente de obras
Indicador
Disminucin paulatina
de la tasa de morbilidad
entre los habitantes de
la zona.
Estndares de atencin
negociados con las
entidades locales
y distritales para la
optimizacin de procesos
y costos
Desarrollo de mecanismos
de gestin de
intervenciones asociadas
a la cooperacin y
solidaridad entre las
entidades
Reconocimiento de la
metodologa de
intervencin del
proyecto por parte de las
entidades
Entrevistas,
Documentos entidades.
Convenios y acuerdos.
Presupuestos
Datos de Secretara de
Hacienda
Fuente de Verificacin
Acuerdos con entidades.
Indicador
Estndares de atencin
negociados con las
entidades locales
y distritales para la
optimizacin de procesos
y costos
DAACD, Proyecto SUR,

entrevistas, registro de
atencin , observaciones
DAACD, Proyecto SUR con

Bogot Veedura Distrital

Bogot
Aumento en 50 % de
proyectos aprobados
en relacin con el
nmero de proyectos
presentados
80 % de grupos de
mantenimiento de obra
conformados y
capacitados
tcnicamente para
cumplir esa misin
Mayor autonoma
en la gestin tcnica
y financiera de los
proyectos
Bogot
Componente social
Indicador
Creacin y consolidacin
de una organizacin de
2 nivel por cada zona
Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificacin por componente,

Proyecto SUR con Bogot
Pobreza
MIB
219
Organizaciones sociales Estadsticas polica
Documentos entidades.
Fuente de Verificacin
Indicador
experiencias de
Reduccin de los casos

de violencia intrafamiliar
y callejera
Organizaciones sociales. Registros del Proyecto

SUR
Existen manuales de
mantenimiento por obra
entregada
DAACD - Proyecto SUR

con Bogot
Georeferenciacin del
entorno, DAMA
Registros del DAMA
(canteras y Chircales).
Componente de obras
Indicador
Reduccin de la
contaminacin y del
deterioro del medio
ambiente; zonas de
canteras y chircales
normalizadas.
DAACD - Planes zonales
Componente social
Indicador
Las organizaciones se
han apropiado de las
prcticas de planeacin
participativa; existe un
50 % de Planes zonales
formulados y
gestionados por la
comunidad
Se han formado
nuevos liderazgos en
las organizaciones
comunitarias integrando
mujeres y jvenes
Soluciones para los
casos de violencia y
conflictos
Capt u l o V. L a s
en
Bogot, 1972-2006
Pobreza
Los logros, dificultades y aprendizajes de este proyecto se presentan de

acuerdo con los tres componentes que conforman esta experiencia.
Componente social
En esta experiencia se puede destacar el reconocimiento de la permanencia
de la comunidad en la zona, gracias a que se establecieron cinco puntos de
informacin en las tres zonas de intervencin, lo cual permiti una presencia
constante y el contacto directo con la poblacin. A juicio de los funcionarios
y de la comunidad, esto deriv en la generacin de confianza y credibilidad
con respecto al proyecto y estimul la participacin de la comunidad, lo cual
contribuy significativamente a la generacin de una base social importante
en el desarrollo de la intervencin.
En esta materia, el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias
fue trascendental. La interaccin entre las organizaciones, la comunidad y el
Proyecto SUR contribuy a cambios comportamentales en las organizaciones
comunitarias, y en consecuencia se generaron iniciativas positivas encaminadas
hacia la integracin y la cooperacin entre ellas, la democratizacin interna y
la renovacin del liderazgo. Se estimul tambin la participacin de la mujer,
concentrando los esfuerzos en las madres cabeza de hogar, y se propiciaron
rupturas en materia de participacin en espacios que eran tradicionalmente
identificados como de hombres.
En cuanto al aprendizaje ganado con la experiencia, se hizo evidente
la necesidad de vincular a la comunidad desde el proceso mismo de la construccin de diseos, as como en los procesos de planeacin y ejecucin de las
obras, para poder asegurar la aceptacin de los proyectos y garantizar la apropiacin de las obras y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento.
A pesar de los logros y aprendizajes, las comunidades no se sentan lo
suficientemente informadas con respecto a los proyectos globales que pudiera
desarrollar el Proyecto SUR con Bogot; en efecto, falt mayor orientacin.
Por otra parte, la discrepancia de intereses entre los lderes dificult la participacin real y activa de las organizaciones.
En materia de capacitacin, independientemente de la incorporacin temtica de la planeacin en los talleres de formacin, las comunidades expresaban inconformidad. A partir de los cambios ocurridos a travs de los aos
durante la realizacin del proyecto, las organizaciones comunitarias definan
220
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
nuevas prioridades y demandas no contempladas explcitamente en la propuesta original del proyecto.

Adems, en el diseo de los espacios de participacin, estos estaban dirigidos solamente hacia la poblacin adulta de las distintas zonas de intervencin, lo cual generaba la apata entre los jvenes83.

En este componente hay que destacar dos aspectos: la preservacin ambiental
y el mejoramiento de vivienda. En la iniciativa de proteccin del parque Entrenubes se involucraron diversas entidades distritales y locales, y se lograron
la construccin y el establecimiento de controles del alinderamiento y amojonamiento, as como la formulacin de una serie de normas para regular el
papel de las comunidades con respecto a la proteccin del entorno. Tambin se
promovieron campaas y actividades de educacin ambiental, lo cual incidi
positivamente en la construccin de estrategias para regular y limitar el crecimiento urbanstico hacia los cerros. Todo esto contribuy a la generacin de
conciencia social en la poblacin con respecto a la importancia de preservar el
parque para poder mejorar la calidad de vida de los habitantes.
El desarrollo de obras de infraestructura de acueducto, alcantarillado y
mejoramiento vial incidi positivamente en el estmulo de la iniciativa particular para el mejoramiento de vivienda. As entonces, muchas familias optaron por invertir recursos propios en el mejoramiento de sus viviendas en tanto
el Distrito afectaba el espacio pblico y se ocupaba de aspectos de urbanismo
de beneficio general.
Como aprendizaje se valor la incorporacin de una dimensin ambiental
en las obras de urbanismo e infraestructura, con la participacin de varias instituciones pblicas distritales. Igualmente, se lleg a la conclusin de que para la
ejecucin de las obras es de vital importancia la gestin de recursos de cooperacin internacional, por cuanto que los proyectos se hacen viables. La experiencia
tambin dej como aprendizaje la necesidad de organizar un manual de especificaciones tcnicas que ha de ser aplicado por todas las entidades distritales
para la intervencin en zonas verdes y la construccin de mobiliario.
83
Sin embargo, en el tema de convivencia, en los eventos masivos y en las proyectos del Fondo de Desarrollo Comunitario, hubo nutrida participacin de los jvenes.
221
Pobreza
A pesar de los logros en materia de sensibilizacin de la comunidad con

respecto al cuidado del espacio pblico, la indiferencia hacia el cuidado de las
obras es pertinaz.
Otro obstculo para el mejoramiento de algunos sectores es que el crecimiento poblacional y urbano, y los bajos ingresos de la poblacin favorecen el
establecimiento de asentamientos poblacionales en las rondas de quebrada. Y
esto se configura como una dificultad porque no existen mecanismos legales
que posibiliten la inversin de recursos pblicos en esas zonas y porque no hay
disponibilidad institucional en materia poltica y financiera para la reubicacin de la poblacin. Esta situacin redunda en la inconformidad y frustracin
de las comunidades que esperaban una solucin a su problema84.
En esta materia se logr a lo largo de los aos, la apropiacin del proyecto por
parte de las diversas entidades distritales, gracias a que el enfoque conceptual
de la intervencin se bas en la coordinacin y la concertacin entre ellas y las
empresas privadas. La participacin de las comunidades y la articulacin entre
lo social y lo tcnico, por su parte, dieron legitimidad al proyecto y generaron
sentido de pertenencia y cooperacin en la comunidad. En consecuencia, sta
desarroll una mayor confianza hacia el Estado, pues eran evidentes la intervencin concertada entre las diversas entidades distritales y la disposicin creciente
a crear oportunidades de participacin y a asignar recursos de contrapartida.
Entre los aprendizajes se cuentan la creacin de una unidad de gestin
cuya misin era buscar incidencia en la definicin de los estndares de atencin, para garantizar la equidad en la distribucin de los beneficios y la sostenibilidad del proceso de mejoramiento urbano. Igualmente se aprendi que
era necesario gestionar recursos adicionales de otras entidades o programas
complementarios, para disminuir los costos de contrapartida aportados por
las comunidades.
Por otra parte, se hizo evidente la necesidad de definir una poltica de
subsidio para el mejoramiento de vivienda, as como la estructuracin de una
84
Se avanz en el reasentamiento de familias con la EAAB en las quebradas La Nutria,

Verejones, Bolonia, Santa Librada, La Hoya del Ramo; por el contrario, Codensa no se
comprometi con estas acciones.
222
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
poltica que permita la legalizacin de predios y a la vez posibilite el control de

la urbanizacin ilegal con carcter policivo y sancionatorio. Esta normatividad
se aplicara mediante la coordinacin entre la Caja de Vivienda Popular y la
Subsecretara de Control y Vivienda85. La poltica de control de urbanizacin
en determinados espacios implicara la definicin de proyectos de reubicacin
de las familias asentadas en zonas de ronda y la construccin de mecanismos
para evitar la invasin y la compra-venta ilegal de lotes en rondas de quebrada
y zonas de alto riesgo.
Entre las dificultades resalta ampliamente el retraso de casi dos aos en
la firma del convenio intergubernamental de cooperacin financiera, lo cual
incidi negativamente en el proyecto y puso en riesgo su continuidad86. Por
otro lado, a pesar de la cooperacin institucional, se sigui presentando la
superposicin de sus competencias, lo cual obstaculizaba la definicin, la ejecucin y el seguimiento de las intervenciones.
Tabla No. 22. Cronologa del Proyecto SUR con Bogot
1997 (enero a diciembre). Presentacin de la idea y gestin de recursos institucionales.
1998 (primer semestre). Formulacin y estructuracin del proyecto, estudio de factibilidad, engranaje
institucional.
1999 (enero a diciembre). Consolidacin del proyecto, conformacin del Comit Interinstitucional
Parque Entrenubes, estructuracin de la unidad de gestin, articulacin y planeacin estratgica
(DAACD-KfW), preinversin de los recursos distritales en la zona de intervencin. En ese momento se
hace revisin y ajuste de objetivos y de estructuracin de componentes. Se le da mayor fuerza a los
aspectos de medio ambiente y vivienda.
Los aprendizajes referidos en este aparte se propusieron durante los procesos de evaluacin
y seguimiento del proyecto SUR con Bogot, mucho antes de que se hubiera reestructurado la Secretara del Hbitat.
86
No obstante, la demora en la firma del PSB no fue demasiado notoria porque entre tanto
las entidades comprometidas ejecutaron las obras (por ejemplo, cuando se firm el convenio ya estaba construido y funcionando el colegio San Cayetano). Este retraso puso en
evidencia que el Distrito no tena cmo recibir recursos de cooperacin con carcter de
donacin, pero s tena bien definidos la normatividad y los mecanismos para emprstitos.
85
223
Pobreza
1999-2007. Fase de ejecucin que inicia con diagnstico, inventarios y compra de predios por parte
del Distrito, acercamiento a la comunidad y divulgacin del proyecto. En el primer semestre de 2000
se firma el convenio con el KfW para concretar el aporte de recursos. En noviembre de ese ao se
solicita apoyo financiero a la cooperacin alemana para la ejecucin de un programa de convivencia
empleando la metodologa del programa Acciones para la Convivencia, posteriormente se define que
debe ser con la metodologa PSB.
2002. La Alcalda Mayor asigna a la Caja de Vivienda Popular la labor de coordinacin del Programa
de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB.
2003. El PSB pasa del DAACD a la CVP.
2004 (enero). Decisin administrativa de fusionar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
PMIB con el Proyecto SUR con Bogot.
5.3.6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000

Acciones para la Convivencia, APC, fue un programa orientado hacia la
capacitacin y fortalecimiento de organizaciones comunitarias a partir de la
ejecucin de proyectos culturales y productivos de pequea escala, las cuales
seran financiadas luego de la participacin en un concurso ordenado para tal
fin87. Fue implementado a travs del DAACD entre los aos 1998 y 2000, y
comprenda 8 fases: convocatoria; inscripcin; alistamiento logstico; capacitacin; priorizacin comunitaria; financiacin de los proyectos; contratacin
entre organizaciones comunitarias e instituciones distritales, y seguimiento y
supervisin de los proyectos financiados.
El objetivo principal era el de ofrecer a la comunidad un espacio para
promover su participacin en la planeacin urbana, de modo que pudiera
planear la forma de resolver sus necesidades a partir de la elaboracin de diagnsticos participativos, tomara decisiones sobre lo pblico y administrara recursos del Estado.
Especficamente se buscaba involucrar a los habitantes de Bogot, a la
empresa privada y a la pblica en la reconstruccin de la ciudad, fomentando
la participacin activa de la comunidad a travs de su aporte en capacidad
87
La zona de intervencin no se precisa dentro de la informacin consultada, se desarrollaron

pequeos proyectos en las 20 localidades del Distrito. As mismo, hubo un convenio con
el Jardn Botnico para la vinculacin de personas al proceso como mano de obra en los
proyectos de arborizacin urbana.
224
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
de gestin, creatividad y trabajo. Igualmente se pretenda apoyar el diseo e

implementacin de proyectos formulados por parte de las comunidades barriales del Distrito, fortaleciendo la capacidad de autogestin de los ciudadanos a travs de la capacitacin y la asesora para la formulacin y ejecucin
de proyectos comunitarios. Todo esto redundara en la generacin de espacios
de convivencia y confianza para que la comunidad planeara diversos caminos
para la satisfaccin de sus necesidades bsicas.
Las organizaciones barriales, los grupos de vecinos y adultos mayores, los
clubes de jardinera, las Juntas de Accin Comunal, las bandas de rock y rap,
las asociaciones de madres comunitarias, entre muchas otras agrupaciones,
fueron los beneficiarios de las acciones del programa en todas las localidades
del Distrito Capital. El proyecto APC fue una herramienta con la que se trabaj en todos los estratos sociales y se dio mayor participacin a casi el 80%
de la poblacin de los estratos 1, 2 y 3. La inversin total del proyecto fue de
$3.248.000.000.
En APC, a diferencia de otras experiencias, no se aplicaron criterios de
seleccin para la capacitacin de las organizaciones, pero s se definieron lneas de accin en mbitos tales como: arte y cultura; jvenes, seguridad y
convivencia; desarrollo comunitario barrial; comunicacin comunitaria; recreacin y deporte; salud preventiva; prevencin de emergencias; arborizacin
y jardinera, y administracin y mantenimiento del espacio pblico. Para la
seleccin y financiacin de los proyectos, en cambio, s se definieron criterios
y se impuso un tope mximo para ser financiado88. La inversin promedio en
cada proyecto fue de $5.800.000, cifra que contemplaba un aporte cercano al
15% del total por parte de la comunidad. La contrapartida de la comunidad
estaba representada en mano de obra, prstamo de salones, pago de servicios
y gastos administrativos.
En materia de impacto se esperaba que el programa contribuyera a elevar el nivel de conocimiento y estmulo al trabajo participativo en las comunidades donde se desarrollaban las acciones.
88
Los criterios para la seleccin y financiacin de los proyectos eran los siguientes: alto respaldo de la comunidad desde su formulacin; factibilidad desde el punto de vista social,
ambiental, legal, financiero, econmico y administrativo; generacin de convivencia a travs de la propuesta; alto impacto del proyecto y sostenibilidad en el tiempo.
225
Pobreza
Como logros de la experiencia en diversos informes se destacan los aportes

recibidos para el diseo, formulacin y ejecucin de proyectos, as como el hecho
de que las organizaciones reconocieron el efecto positivo de las capacitaciones
recibidas. Esto trajo como consecuencia un mejoramiento de las relaciones entre
la comunidad y las instituciones distritales involucradas en los proyectos.
En cuanto a los aprendizajes, se resaltaba la necesidad de evaluar las
dinmicas de capacitacin agenciadas por las entidades en la comunidad, a la
luz del aporte efectuado a las lgicas y dinmicas productivas desarrolladas
por sta. Al igual que en otras experiencias, se insinuaba la necesidad de hacer un estudio previo a los ejercicios de planificacin y ejecucin de obras de
espacio pblico, sobre los conflictos sociales en los barrios, de tal suerte que la
financiacin de proyectos no se convirtiera en un elemento de discordia.
Con respecto a la convocatoria, financiacin y acompaamiento de las organizaciones involucradas en las dinmicas institucionales, se determin que se deben evaluar profundamente las necesidades de las organizaciones y comunidades,
establecer sus prioridades y proponer lgicas y procesos de formacin que contribuyan a la resolucin, sin excluir a las personas de menor nivel educativo. Se lleg
a la conclusin de que involucrar ms organizaciones y garantizar el sostenimiento
de la poblacin en las dinmicas de capacitacin es de vital importancia si se trata
del desarrollo de ejercicios para el fortalecimiento de la convivencia.
Por otra parte, se hizo evidente que es necesario incorporar temticas
relacionadas con el componente social y comunitario en los temas de capacitacin propuestos para la construccin y administracin de obras civiles. Segn
funcionarios del DACCD, las capacitaciones se focalizaron en la parte tcnica,
y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y barrial donde se
ejecutaban las obras. Finalmente, se resalt la pertinencia de crear un sistema
de monitoreo que permitiera medir el impacto y la convivencia.
Con relacin a las dificultades, fue evidente la discrepancia existente entre el nmero de organizaciones comunitarias capacitadas y aquellas cuyos
proyectos fueron financiados. En consecuencia, algunas de las obras apoyadas
financieramente, antes que potenciar el fortalecimiento de la organizacin y
la cohesin barrial, generaron o agudizaron conflictos y desacuerdos entre los
grupos comunitarios.
Por otro lado, se present un alto nivel de desercin durante la capacitacin. Menos del 50% de las organizaciones inscritas entre 1998 y 2000
terminaron las capacitaciones. Adems, no se pudo medir el impacto y la
226
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
sostenibilidad de los proyectos, porque no se orden un sistema de monitoreo,

seguimiento, evaluacin y sistematizacin de la experiencia.
5.3.7. Programa de Desmarginalizacin de Barrios, 1998-2001

Este programa se desarroll como primera prioridad del Plan de Desarrollo
Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C. 19982001 Por la Bogot que Queremos. Fue definido como una estrategia de
intervencin social masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de
vida de la poblacin residente en los estratos 1 y 2 de la capital del pas.
Mapa No. 5. Desmarginalizacin 1998 - 2000
Fuente: Escalln, Clemencia (2005).
227
Pobreza
Para alcanzar este propsito se desarrollaron programas de ampliacin y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios pblicos, equipamientos colectivos y sociales; de espacio pblico e infraestructura deportiva y recreativa.
Tambin se adelantaron obras de mejoramiento y ampliacin de infraestructura en zonas de alto riesgo, atendiendo las familias afectadas. En materia
de organizacin social comunitaria, se llevaron a cabo acciones de promocin
de la gestin comunitaria e institucional, fomentando la inversin local (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2001).
El principal objetivo de este programa era elevar la calidad de vida
de la poblacin residente en barrios con deficiencias en infraestructura y
servicios sociales a travs de la intervencin sobre aquellos aspectos que
permitieran superar dichas insuficiencias. Se aspiraba a que la comunidad
se apropiara de la construccin de su propio destino, cambiando el papel
pasivo y receptor de los habitantes por una lgica de gestin del propio
desarrollo, para lo cual era preciso hacer de la comunidad un ente gestor y
garante de su bienestar. En materia de vivienda el principal reto de la Administracin Distrital fue cambiar los patrones histricos de crecimiento de
la ciudad, con el propsito de eliminar la urbanizacin informal y garantizar
que la urbanizacin formal siguiera los lineamientos de los Planes de Desarrollo y ordenamiento territorial (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2001).
De all el nombre del programa: Desmarginalizacin.
Las acciones se desplegaron a partir de la estructuracin de tres componentes: el social, el fsico y el institucional; y para cada uno de ellos se propusieron objetivos particulares.
En el componente social se buscaba promover una mayor participacin,
vinculando a las organizaciones formales e informales, y en general a toda la
comunidad que residiera en las zonas de intervencin. As mismo, se pretenda fortalecer los mecanismos de concertacin para la intervencin de espacios
pblicos, de tal forma que estos se constituyeran en dinamizadores de nuevas
relaciones entre el Estado y la comunidad. Para ello, era necesario estructurar
la intervencin en las zonas a partir del conocimiento y comprensin de sus
problemticas globales y potenciar el intercambio de saberes entre todos los
actores vinculados al programa, dando mayor importancia a las iniciativas que
privilegiaran el inters general sobre el particular.
Con relacin al componente fsico, los objetivos trazados perseguan la
ampliacin y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios pblicos,
228
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
as como de colegios, hospitales, centros de salud y jardines sociales. Se intervendra tambin para ampliacin y mejoramiento el espacio pblico y equipamientos colectivos de carcter recreativo y deportivo. Con relacin a las zonas
de alto riesgo, se desarrollaran acciones de mitigacin ambiental y del riesgo,
de reubicacin de familias y de mejoramiento de fachadas.
Los objetivos especficos del componente institucional, por su parte,
estuvieron asociados a la promocin de la gestin comunitaria e institucional; al fomento a la inversin local y la generacin de estrategias que
garantizaran el cumplimiento de los compromisos asumidos entre la Administracin Distrital y local, la comunidad y el sector privado. Con base en
estos componentes, se ordenaron lneas de accin de gran envergadura. En
esta materia destacaron: desmarginalizacin; interaccin social; ciudad a
escala humana; movilidad; urbanismo y servicios; seguridad y convivencia y
finalmente eficiencia institucional.
Para la intervencin de las zonas se propusieron criterios de seleccin,
definidos a partir de la viabilidad tcnica89 y social de los proyectos propuestos
para cada zona de la ciudad y que estuvieran relacionados, particularmente,
con el manejo de aguas, las condiciones de riesgo, la factibilidad para la construccin y mejoramiento vial. Muchos de estos aspectos deban ser resueltos
para la eventual legalizacin de ciertos asentamientos barriales.
Para su ejecucin, el programa fue dividido en tres fases, buscando incidir
en 12 localidades perifricas de la ciudad, subdividas, a su vez, en 97 zonas. La
divisin en fases obedeci a criterios tcnicos de intervencin y a las posibilidades de realizacin de obras, las cuales casi siempre fueron propuestas por la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot. Los criterios de seleccin
para las zonas de la primera fase se presentan en la Tabla No. 23
La viabilidad tcnica sera definida, segn el proyecto, por la EAAB, UPES, IDU y DAPD.
89
229
Pobreza
Tabla No. 23. Criterios de seleccin zonal para inversin. Desmarginalizacin. Primera Fase
Variable
Precondicin
Presencia de servicios bsicos

domiciliarios regularizados.
Criterio de legalizable.
Alta proporcin del rea construida

sobre la loteada.
Estudios de preinversin de
pavimento, de alcantarillado de aguas
negras y lluvias, como de acueducto.
Fcil acceso vial.
Organizacin comunitaria.
Ubicacin estratgica.
Concepto de riesgo mitigable.
Alta consolidacin de la vivienda.

Presencia de zonas de cesin para
parques.
Baja cobertura en servicios de jardines
infantiles, educacin y salud.
Alta presencia de establecimientos

comerciales e industriales.
Las zonas correspondientes a la segunda fase de intervencin fueron clasificadas bajos tres tipologas, dependiendo del grado de su problemtica en
materia de manejo de aguas lluvias como residuales.
Tabla No. 24. Gradacin para la categorizacin de las zonas de intervencin en segunda
fase. Desmarginalizacin
Grado
Caractersticas
Problemas inferiores al 20%
Problemas inferiores al 50%
Problemas superiores al 50%
Para la segunda fase, los criterios dispuestos fueron los siguientes:

Que la zona propuesta correspondiera a poblacin de estratos 1 y 2.
Que existiera viabilidad tcnica para la intervencin, respetando las zonas
de afectacin.
230
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Que se cumplieran las normas urbanas vigentes90.

No superar el rea mxima establecida de 40 hectreas.
Que el esfuerzo econmico de la localidad posibilitara la inclusin de las
obras en la programacin general y que las obras designadas fueran propuestas en orden de prioridad por las Juntas Administradoras y las Alcaldas Locales.
Que en caso de construccin o mejoramiento de zonas verdes, las localidades contaran con reas de cesin plenamente identificadas.
Para la tercera fase fueron definidas 13 zonas adicionales, con un rea
parcial de 403ha., de modo que se intervinieron en total 59 zonas. Los criterios siguieron siendo los mismos para la intervencin que los propuestos en las
dos fases anteriores. La seleccin de proyectos comunitarios para ser financiados se realizaba segn criterios asociados a los ejes del Plan de Desarrollo y a
las variables consideradas en la seleccin de las zonas.
Durante el desarrollo de las tres fases se atendieron 311 barrios, con un
rea aproximada de 1.548 hectreas y una poblacin estimada de 472.504
habitantes de estratos 1 y 2. Los sectores seleccionados contaban con deficiencias en acueducto, alcantarillado, vas y parques, al igual que en servicios de
educacin, salud y bienestar social. Adems, demandaban mejoramiento del
entorno y del espacio pblico barrial.
El Programa de Desmarginalizacin coordin las actuaciones de la Administracin Distrital a travs de 12 entidades sectoriales y de las administraciones locales, aunando las acciones provenientes de las organizaciones
comunitarias y del sector privado. El comit social creado para tal fin defini
las acciones requeridas para el acompaamiento social a las comunidades beneficiarias de las obras e hizo nfasis en el fortalecimiento de la capacidad de
organizacin y participacin de la comunidad. Tambin se cre un espacio
denominado Taller Urbano, perteneciente al componente fsico, cuya responsabilidad era la evaluacin del impacto de las obras de espacio pblico y
la coordinacin para la construccin de los Escenarios de Excelencia, donde
se contemplaban las variables tcnicas y sociales de manera tal que las obras
fueran viables y sostenibles. Se dispusieron 6 gerencias zonales encargadas del
Entre las que se contaban las relacionadas con legalizacin, cercana del permetro de servicios,
regulacin del valor especulativo de la tierra, relacin entre rea loteada vs. rea construida.
90
231
Pobreza
seguimiento a la ejecucin de las obras, lo cual se constituy en una instancia

de interaccin directa con las comunidades, los contratistas ejecutores de las
obras y los representantes de las entidades distritales.
En materia de impacto, se esperaba que el programa involucrara a las
comunidades en la realizacin de 1.500 proyectos productivos que beneficiaran directa e indirectamente a 7.500 personas; adems de ello, se pretenda
vincular a 20 empresas privadas y 150 organizaciones comunitarias en actividades de promocin de la organizacin social, para potenciar la autogestin y
dinamizar la vida barrial.
Con relacin a las zonas de alto riesgo se propona la reubicacin de
2.000 familias que habitaban 30 hectreas definidas como de alto riesgo debido a factores naturales y de afectacin de obras. Para contribuir a la valorizacin de los predios lo cual redundara en una mejor situacin fiscal para el
Distrito, se propuso la legalizacin de 450 barrios subnormales y la creacin
de entornos saludables. Esto, a su vez, junto con el trabajo social, incidira
positivamente en la sostenibilidad de las obras de mejoramiento. En general
se pensaba que las acciones de desmarginalizacin ayudaran a motivar a las
comunidades para que se apropiaran de la construccin de su destino, logrando la inclusin de los habitantes ms pobres a la ciudad y el mejoramiento de
su calidad de vida.
Con el propsito de fortalecer el seguimiento comunitario e institucional de los proyectos del programa, la Veedura Distrital y el Departamento
Administrativo de Accin Comunal Distrital ejecutaron una propuesta de intervencin orientada a potenciar la apropiacin ciudadana para la vigilancia
y control de los proyectos que se desarrollaran en cada zona de intervencin.
Los grupos de veedores apoyaban su gestin en los instrumentos y medios
contemplados por la ley91.
Los principales logros y avances de este programa se hacen evidentes
en la inversin de cerca de 934 mil millones de pesos en las 12 localidades
perifricas de Bogot. Las obras de mayor impacto se llevaron a cabo en
22 zonas de intervencin (198 barrios), donde se adelantaron obras de
acueducto y alcantarillado, pavimentacin de vas locales, arborizacin y
construccin y mejoramiento de parques de barrio, hospitales y jardines
91
Se contemplaba, por ejemplo, la presentacin de informes de la Veedura, el empleo de

medios y recursos jurdicos y la creacin de Centros de Informacin Ciudadana.
232
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
sociales. En algunas zonas solamente se adelantaron obras de acueducto

y alcantarillado, las cuales permitieron, en el corto plazo, la ejecucin de
otras obras complementarias.
En cuanto a infraestructura de equipamiento social educativo, en el
mismo plazo se construyeron 29 colegios operados bajo el esquema de
concesin, lo cual redund en una mejora de la calidad de la educacin en
la ciudad. As mismo se adecuaron y reconstruyeron colegios existentes y,
consecuentemente, se logr una ampliacin en 95.000 cupos. Tambin se
firm un convenio entre el Distrito, el ICBF y las cajas de compensacin
familiar para administrar jardines infantiles, con el fin de atender a una
poblacin de infantes menores de 6 aos en 11 establecimientos. En materia de salud se ampli la cobertura en 1.321 camas y se construyeron 3
hospitales de primer nivel. Por otra parte, se complet el diseo de obras
de alcantarillado en 700 barrios, y con ello se cubri la carencia que en
este sentido se presentaba en Bogot.
Mientras se desarrollaban las obras de infraestructura, se consolidaron
procesos comunitarios en poblacin de bajos ingresos, se apoyaron ms de
700 proyectos productivos que involucran directamente a las comunidades
beneficiadas, y se fortalecieron los procesos de integracin social, participacin
comunitaria y control social. Las acciones de desmarginalizacin fueron complementadas con las adelantadas en el programa Obras con Saldo Pedaggico, en los Escenarios de Excelencia y en las Veeduras Ciudadanas.
El mayor xito de la Administracin Distrital con esta experiencia fue
que se logr acabar con las intervenciones errticas de las diferentes entidades
del Distrito y de las administraciones locales, con un trabajo ordenado, coordinado y sincronizado. En el Programa de Desmarginalizacin, el Distrito
concentr cerca del 13,5% de los recursos de inversin disponibles para el
perodo 1998-2001, bajo la tutela directa del ejecutivo distrital, quien lo convirti en su programa bandera.
Entre las principales dificultades del programa se cuenta la imposibilidad
de atender por igual y de manera simultnea a toda la poblacin pobre de la
ciudad, lo cual, por una parte, gener situaciones de desequilibrio difciles de
manejar entre las comunidades, y por otra, plante un particular desafo a las
instituciones distritales. Otro aspecto que no ha podido ser superado, es la
interferencia poltica en las diversas actividades de los programas.
233
Pobreza
5.3.8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de

Ciudad Bolvar, DIC-CB, 1998-200192
Este programa surgi a partir de la firma del Convenio de Cooperacin Tcnica y Financiera entre la Unin Europea y el gobierno de Colombia, en el marco
del Plan de Desarrollo Por la Bogot que Queremos, durante la administracin de Enrique Pealosa. Tuvo como finalidad mejorar las condiciones de
vida de los ncleos poblacionales desfavorecidos de Ciudad Bolvar, haciendo
nfasis en la creacin de oportunidades para las mujeres y jvenes, e impulsando el suministro de servicios bsicos a la poblacin. En trminos generales,
se buscaba contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y al
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin vulnerable, para lo cual
eran necesarios la coordinacin institucional, el apoyo a la pequea empresa,
el desarrollo de acciones de mejoramiento de vivienda, y el apoyo a la mujer
cabeza de hogar y a los jvenes. El programa defini sus lneas de accin en
relacin directa con los objetivos especficos93.
Las competencias y responsabilidades institucionales a nivel distrital para
la ejecucin del programa se distribuyeron de la siguiente manera:
La Secretara de Gobierno deba apoyar, por una parte, a la Unidad de
Gestin creada para la ejecucin del proyecto en la coordinacin interinstitucional de las entidades del Distrito, desarrollando las actividades
de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentralizacin administrativa, para lo cual tena que proveer el soporte institucional requerido en cada objetivo especfico. Por otra parte, deba apoyar
a la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral, UCPI, y a la Secretara
General en la promocin social de los jvenes.
La Secretara de Hacienda deba apoyar, a solicitud de la Unidad de Gestin,
la gestin presupuestal del Programa DIC-CB y realizar el seguimiento para
el desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.
Decreto 1191 de 1997. Secretara General de Gobierno de la Alcalda Mayor de Bogot

D.C., diciembre de 1997. Registro Distrital No. 1561.
93
Consecuentemente, se formularon cuatro lneas de accin as: apoyo a la pequea empresa y a
los microempresarios; mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo
a la promocin de la mujer y los jvenes, y fortalecimiento y coordinacin institucional.
92
234
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
El Departamento Administrativo de Accin Comunal, DAAC, tena la

responsabilidad de apoyar la operacin del Fondo de Crdito Productivo,
ofreciendo a las comunidades organizadas las garantas necesarias para el desarrollo y el fortalecimiento de pequeas empresas constituidas por el Programa DIC-CB a partir de recursos de cooperacin de la Unin Europea.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, deba asignar y promover programas de desarrollo de la mujer y el mejoramiento de
las Casas Vecinales.
El Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte, IDRD, coordinara
las acciones para la planificacin, construccin y adecuacin de polideportivos, centros culturales y zonas de recreacin que estuvieran a su cargo en
las reas de influencia del programa DIC-CB.
La Secretara General, a travs de la Unidad Coordinadora de Prevencin
Integral, UCPI, enfatizara su accin en proyectos relacionados con el apoyo a la promocin de los jvenes.
La Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien hiciera sus veces (pues se pensaba liquidarla), deba apoyar la operacin del Fondo de Crdito y ofrecer
garantas para el mejoramiento de vivienda.
La Alcalda Local de Ciudad Bolvar deba apoyar la ejecucin especialmente de las obras de mejoramiento barrial, de acuerdo con el Plan
Operativo Anual, integrando las acciones del programa en su Plan de
Desarrollo Local y asignando recursos de contrapartida a travs del Fondo
de Desarrollo Local.
El Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD, debera
verificar la inclusin del Programa DIC-CB en el Banco de Proyectos de
cada entidad distrital participante, y asignar los recursos de contrapartida
en el presupuesto anual del Distrito Capital, para poder garantizar la continuidad de las acciones hasta la finalizacin de la propuesta. Igualmente
deba contribuir a la agilizacin de los trmites de legalizacin urbanstica
de los barrios de Ciudad Bolvar, para garantizar la ejecucin de los recursos pblicos y de cooperacin, y la titulacin de las viviendas en las zonas
de intervencin.
Todas las entidades, sin excepcin, deban ofrecer el soporte institucional
necesario y asignar los recursos de contrapartida necesarios y el personal requerido para el desarrollo del programa.
235
Pobreza
5.3.9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, 2000

El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, fue planteado en el
marco de la formulacin y construccin del Plan de Ordenamiento Territorial
de Bogot, POT, en el ao 2000. El POT contemplaba el subprograma de
mejoramiento integral como parte integrante del programa estructurante de
vivienda que desarrollaba los lineamientos definidos en la poltica de hbitat
y seguridad humana del Distrito, la cual fue formulada por el Comit de Hbitat de la Capital de la Repblica. El planteamiento del PMIB se construy
teniendo como base los diferentes programas y experiencias que sobre el tema
haban ejecutado gobiernos anteriores.
Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios.
reas de intervencin del Programa, de acuerdo al P.O.T.
26 upz tipo 1 de mejoramiento Integral ----------------------------------14 priorizadas
Durante el perodo comprendido entre 2001 y 2004, cuando se ejecut

el Plan de Desarrollo Bogot para Vivir Todos del Mismo Lado, la estrategia de mejoramiento integral de barrios fue implementada a travs del programa Mejoremos el Barrio y la Casa. En la formulacin y ejecucin del
Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra
la Pobreza y la Exclusin, 2004-2008, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios desarroll la construccin de una dimensin urbano-regional
236
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
y de reconciliacin, y fue concebido como uno de los medios para cumplir el

objetivo de Gestin Pblica Humana. Hasta el ao 2006, el programa fue
implementado a travs de tres dimensiones: territorial-obras, desarrollo social
y fortalecimiento institucional. Las tres tenan como comn denominador las
estrategias de participacin ciudadana y fortalecimiento local (Alcalda Mayor
de Bogot-CVP, s.f.). Las lneas de accin propuestas en este programa fueron:
ordenamiento territorial; movilidad y servicios pblicos; disminucin de la
vulnerabilidad ssmica y reasentamiento; prevencin y control de la urbanizacin ilegal (ver Grfico No. 9).
Grfico No. 9. Lneas de accin y reas de intervencin. PMIB. Bogot
Lneas
1. Ordenamiento
I. Dimensin
II. Dimensin social
Ordenamiento y legalizacin
Cultura ciudadana
y convivencia
Medio ambiente
2. Movilidad y servicios pblicos
Reasentamiento
Movilidad
3. Disminucin de la vulnerabilidad
ssmica y reasentamiento
Servicios pblicos
4. Prevencin y control a la
urbanizacin ilegal
Espacio pblico
y asentamientos
Mejoramiento de Vivienda
Apropiacin social de la
infraestructura
Atencin a poblacin
vulnerable en salud,
educacin, reasentamiento y
mejoramiento de vivienda.
Aprovechamiento de la oferta
educativa y cultural
III. Estrategia de Participacin Ciudadana

IV. Estrategia de Fortalecimiento de la Gestin Local
Tomado de: http://www.cvp.gov.co/programas_pmib2.asp#mecanismos. Consulta de agosto de 2006
El PMIB se propona contribuir a la disminucin de los elevados niveles de

pobreza, exclusin, desatencin de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de gran
nmero de habitantes de la ciudad, situados en las Unidades de Planeamiento
Zonal, UPZ, de tipo residencial con urbanizacin incompleta, priorizadas en
237
Pobreza
el POT para ser objeto de mejoramiento integral. En ese sentido, el programa

tena como principal objetivo:
orientar las acciones de complementacin, reordenamiento o adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda
que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de
la ciudad. Lo anterior, para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus
habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la
ciudad (Decreto 619 de 200, artculo 286).
Los objetivos especficos eran, en su orden, los siguientes: generar capital
social; atender poblacin vulnerable; fortalecer la organizacin comunitaria;
facilitar la provisin de infraestructura y equipamientos de soporte de escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto; construir colectivamente normas
urbansticas bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, seguridad y
productividad urbana. Promover la inclusin y la generacin de capital social;
aumentar la capacidad de gestin colectiva y de gobernabilidad social sobre el
territorio; incrementar la productividad y aprovechamiento de los recursos de
inversin mediante su articulacin sectorial y su beneficio social; aumentar las
formas de la organizacin y articulacin de los actores sociales en torno a asuntos territoriales de escala zonal (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2006).
As mismo, el programa pretenda contribuir en la consolidacin de un
proceso de urbanizacin regulado por la norma con base en los acuerdos colectivos; controlar el impacto sobre la estructura ecolgica principal, y consolidar
los sistemas de infraestructura urbana.
La metodologa aplicada para el desarrollo de la iniciativa estaba fundamentada en la formulacin de la una poltica prioritaria para el Distrito Capital y para la nacin, la cual habra de crear una unidad especial dependiente de
la Alcalda Mayor que coordinara las acciones de mejoramiento definidas por
la reglamentacin y delegara la responsabilidad y competencia de las acciones
concretas de mejoramiento en las entidades competentes.
238
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003

Localidad
No.
Nombre
UPZ
No.
Nombre
Poblacin
Usaqun
Verbenal
25.624
11
San Cristbal Norte
13.481
Chapinero
89
San Isidro-Patios
Santaf
96
Lourdes
25.447
32
San Blas
32.746
San Cristbal
50
La Gloria
22.660
51
Los Libertadores
26.463
52
La Flora
24.116
56
Danubio
21.926
57
Gran Yomasa
72.405
58
Comuneros
38.084
59
Alfonso Lpez
36.245
Usme
9.455
Bosa
84
Bosa Occidental
82.949
85
Bosa Central
72.144
Kennedy
81
Gran Britalia
21.197
82
Patio Bonito
74.541
11
Suba
28
El Rincn
53.924
71
Tibabuyes
61.286
53
Marco Fidel Surez
15.463
18
Rafael Uribe Uribe
54
Marruecos
16.343
55
Diana Turbay
39.533
66
San Francisco
17.105
67
Lucero
88.815
68
El Tesoro
29.216
69
Ismael Perdomo
62.949
70
Jerusaln
33.996
19
Ciudad Bolvar
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot (2004: 38)
239
Pobreza
Las zonas de intervencin se caracterizaban por estar ubicadas en la periferia de la ciudad y por sus notables deficiencias urbansticas, producto del
crecimiento urbano no planificado. Las 26 UPZ susceptibles de mejoramiento definidas por el POT sumaban cerca de 6.400 hectreas, en las que se
ordenaban barrios de origen informal, con un total aproximado de 375.000
predios generados mediante procesos ilegales de urbanizacin y desarrollos
progresivos (Alcalda Mayor de Bogot-CVP, 2004).
De acuerdo con lo planteado inicialmente en el POT, con el PMIB se
pretenda beneficiar a 2.240.295 habitantes pertenecientes a los estratos 1 y
2; entre ellos aproximadamente 1.971.584 eran definidos como de atencin
prioritaria, ordenados en 547.662 hogares.
Los criterios de intervencin propuestos para el desarrollo de la experiencia fueron incorporados a partir de las diversas prcticas de mejoramiento
agenciadas por distintos gobiernos distritales y consideraban la intervencin
en zonas perifricas de la ciudad; la optimizacin de los recursos pblicos;
la determinacin de la viabilidad tcnica para la construccin de redes de
servicios pblicos, y la evaluacin de las condiciones de favorabilidad fsica y
financiera de los proyectos.
Grfico No. 10. Inversin por localidad programa mejoramiento integral de barrios.
(1999-2005)
10.000.000.000
9.000.000.000
8.000.000.000
7.000.000.000
6.000.000.000
5.000.000.000
4.000.000.000
01
03
04
05
07
08
11
18
19
3.000.000.000
2.000.000.000
1.000.000.000
0
1999
2000
2001
2002
240
2003
2004
2005
U saqun
S antaf
S an C ristbal
U sm e
B osa
K ennedy
S uba
R afael U .U .
C iudad B olvar
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en
Bogot, 1972-2006
5.3.10. Caja de Vivienda Popular -Proyecto de Coordinacin del

Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2003
Mediante el Decreto 124 del 9 de abril de 2002, la Caja de Vivienda Popular, CVP,
fue encargada de la coordinacin y promocin a nivel de las entidades distritales
de las acciones, mecanismos y recursos disponibles para la ejecucin del PMIB. En
consecuencia, la CVP formul un Proyecto de Coordinacin del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, a partir de una estructura conformada por
dos dimensiones (la territorial y la social) y dos estrategias (participacin ciudadana y coordinacin institucional y gestin local). El proyecto estaba orientado a la
coordinacin de los mecanismos de intervencin a escala zonal, bajo el supuesto de
que estos permitiran articular el modelo de ciudad con las especificidades de los
barrios y los componentes intermedios de la estructura urbana.
As pues, se esperaba que la CVP contribuyera a la solucin de la pobreza
urbana mediante el mejoramiento del entorno y el fortalecimiento de las capacidades sociales de la poblacin asentada en reas de desarrollo incompleto. A
partir de esta experiencia se construy una metodologa para la planificacin y
la dotacin de servicios urbanos en las UPZ priorizadas, con base en la actuacin
coordinada y la responsabilidad compartida entre la Administracin Distrital y
las localidades, los actores privados y las organizaciones comunitarias.
El objetivo general era garantizar la integridad y sostenibilidad de las
actuaciones y recursos tanto de las entidades distritales y locales, como de las
organizaciones privadas y comunitarias, a travs de la estructuracin, articulacin y seguimiento de intervenciones dirigidas a la consolidacin territorial,
al mejoramiento de las condiciones sociales y a la generacin de escenarios
y oportunidades para la participacin y la organizacin social en las UPZ
tipo 1, en las que algunas localidades haban sido declaradas en emergencia
social. Las acciones demandaron la construccin de espacios de coordinacin
interinstitucional pblica, distrital y local, en los que se pudieran materializar
procesos de planeacin, gestin y actuacin concertada, involucrando la participacin comunitaria y el fortalecimiento de la ciudadana.
Para este perodo se definieron como objetivos bsicos los siguientes:
Definir e implementar esquemas de coordinacin intersectorial e interinstitucional que facilitaran la intervencin integral y la generacin de las condiciones administrativas, financieras y presupuestales para la ejecucin, monitoreo
y evaluacin de los programas y proyectos de mejoramiento barrial.
241
Pobreza
Facilitar las condiciones para la provisin e integracin de infraestructura

fsica y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento
integral, articulando atributos fsicos y sociales (corredores viales, servicios
pblicos, colegios, espacios pblicos, y parques entre otros).
Construir colectivamente acuerdos de convivencia ciudadana, normas urbansticas y ambientales, bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, productividad y seguridad humana.
Fortalecer las formas de participacin y accin ciudadana, organizacin,
planeacin y actuacin social de los ciudadanos entorno a asuntos de su
propio desarrollo.
La accin institucional de la CVP se estructur, entonces, en torno a los
tres componentes precisados anteriormente: territorial-obras; desarrollo social
y fortalecimiento institucional. En lo concerniente al componente territorial y
de obras, las acciones tendan a facilitar las condiciones para la provisin e integracin de infraestructura fsica y equipamientos de escala intermedia en las
UPZ de mejoramiento, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales
y urbanas, estableciendo sistemas adecuados de operacin y mantenimiento
de las obras. Las lneas de accin especficas para este componente fueron las
de ordenamiento urbano; manejo de aguas; accesibilidad; proteccin ambiental y mitigacin de riesgos; equipamiento comunitario y vivienda.
El componente de desarrollo social buscaba consolidar procesos sociales
que permitieran el surgimiento de comunidades con la capacidad de asumir y
gestionar la solucin de sus problemas y la ejecucin de proyectos. Las lneas
de accin especficas para este componente fueron la planeacin participativa;
el fortalecimiento de la organizacin comunitaria; la convivencia y seguridad
ciudadana, y la productividad.
El componente de fortalecimiento institucional estaba orientado al diseo e implementacin de mecanismos para la planeacin, la gestin y la coordinacin interinstitucional mediante el desarrollo de la planeacin y gestin;
del monitoreo e impacto; del fortalecimiento administrativo y financiero; de
la coordinacin interinstitucional y de la gestin de la planeacin local.
Para la ejecucin del programa se conform una Unidad de Gestin Coordinadora del PMIB, la cual se relacionaba con las instancias, autoridades y entidades distritales locales y las comunidades de las UPZ. A nivel distrital, a travs
de comits interinstitucionales tcnicos y sociales, se desarrollaron estrategias de
242
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Bogot, 1972-2006
planeacin y coordinacin de proyectos y acciones estructurantes94, en concierto

con la poblacin de las zonas objeto de intervencin. La gestin de los proyectos
y la articulacin integral de los procesos y los actores institucionales y sociales
se basaban en los principios de participacin y descentralizacin, y por ello, los
equipos de trabajo estaban orientados a la gestin local y participativa.
En ese sentido, a nivel local, cada una de las 10 localidades contaba con un
equipo conformado por profesionales tcnicos y sociales cuya responsabilidad era
participar en los Consejos Locales de Gobierno, en los Consejos de Poltica Social
y en los Comits Locales de Emergencia, e impulsar los Ncleos de Participacin
Ciudadana, NPC, derivados de la estrategia de participacin propia del PMIB.
Estos equipos de trabajo coordinaban acciones de desarrollo con los alcaldes
locales y las Juntas Administradoras Locales, JAL, con el nimo de mejorar los
niveles de gobernabilidad y facilitar espacios de gestin para las organizaciones
comunitarias. A su vez, los equipos zonales establecan un trabajo directo con
los lderes de las organizaciones propias de cada UPZ, a travs de una metodologa que involucraba la construccin de pactos, la caracterizacin y validacin
de las condiciones de desarrollo, y la formulacin, gestin y control de planes
zonales propuestos por las comunidades en los Ncleos de Participacin.
El impacto esperado con respecto al PMIB era que la ciudad contara con
un modelo de gestin para adelantar un conjunto de acciones integrales de
mejoramiento con responsabilidades compartidas y que a la vez garantizara
la adecuada coordinacin interinstitucional y la participacin de la comunidad organizada en cada una de las UPZ (Alcalda Mayor de Bogot-CVP,
2004). Tambin se aspiraba a contribuir, con el apoyo a la construccin de
redes sociales vecinales, a la recuperacin y consolidacin de la ciudad y a que
la poblacin accediera a servicios. A mediano plazo, se pretenda que con el
fortalecimiento de la democracia y la participacin ciudadana las zonas intervenidas tuvieran condiciones suficientes para la generacin de un hbitat
sostenible en trminos ambientales, sociales y polticos.
En las entidades distritales se consideraba que el bienestar de la mayora de
las localidades demandaba relaciones de convivencia, seguridad y participacin
ciudadana que propiciaran el respeto a la vida, a las diferencias y a los bienes
colectivos; precisaba la generacin de zonas y barrios con normas urbansticas y
94
Esta caracterstica se ha quedado en la mera formulacin y no ha podido ser precisada ni

conceptual ni metodolgicamente.
243
Pobreza
ambientales que garantizaran el uso formal y sostenible del suelo y los ecosistemas. Adems, era necesaria la construccin de un medio ambiente que preservara ros, quebradas y humedales, para armonizar la ciudad natural y la ciudad
construida. La disposicin de un sistema de movilidad urbana brindara a los
habitantes medios democrticos, econmicos y sostenibles para movilizarse.
El acceso a los servicios pblicos, por su parte, garantizara a la poblacin
una subsistencia digna y sana. En este sentido, se pensaba en garantizar sistemas de acceso a salud, educacin, recreacin y cultura, que aseguraran a los
habitantes el bienestar, la equidad y el pleno desarrollo humano.
La disponibilidad de espacios pblicos propiciara la integracin social, el
encuentro y la identidad ciudadana. La construccin de un sistema de equipamiento facilitara la prestacin de servicios colectivos y la articulacin de las
demandas sociales con la oferta del Distrito.
En materia de vivienda, se pensaba que las comunidades requeran apoyo
para el desarrollo de tcnicas apropiadas de construccin, adems de la adecuacin y el mejoramiento de sus viviendas. Con respecto a poblacin vulnerable, se requera el desarrollo de sistemas de atencin y prestacin de servicios
que permitieran atender dignamente a nios, jvenes, ancianos, mujeres y
personas con limitaciones fsicas.
En materia de seguimiento y evaluacin se disearon indicadores para
la evaluacin del desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, los cuales fueron construidos en virtud de subcomponentes definidos as:
planeacin y legalizacin; acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado
pluvial; accesibilidad; reasentamientos; medio ambiente y mejoramiento de
vivienda (CVP, 2005). Para el seguimiento y monitoreo del programa, se cre
el Sistema nico de Informacin y Monitoreo, SUMI, fundado en los indicadores de evaluacin referidos anteriormente.
5.3.11. Proyectos de Servicios Urbanos para Bogota, PSUB. Primera

fase, 2003-2006; Segunda fase, 2006 a la fecha
El PSUB fue un proyecto creado con el fin de dar continuidad y afianzar la contribucin de la Administracin Distrital en el mejoramiento del bienestar de los
habitantes de la ciudad, por medio de planes fsicos, de gestin social y de asistencia tcnica, mediante la intervencin sectorial en los campos de la movilidad, de
la vivienda, del agua y el saneamiento, del espacio pblico, del medio ambiente,
244
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de la planeacin y de la sostenibilidad fiscal del Distrito. En la primera fase, el

horizonte del proyecto fue de 4 aos y 6 meses, entre 2003 y 2006.
El PSUB buscaba incentivar la participacin comunitaria en los procesos de mejoramiento integral de barrios; ampliar la cobertura del sistema de
transporte masivo Transmilenio y de su sistema complementario; consolidar el
empleo de medios de transporte no motorizado; mejorar el medio ambiente;
disear y aplicar polticas de vivienda, reasentamiento, desarrollo regional y
optimizacin tributaria. Finalmente, pretenda el fortalecimiento de la funcin planeadora del sector de servicios urbanos.
El proyecto se desarroll as: durante la primera fase se realizaron intervenciones en 14 de las 26 UPZ priorizadas, ubicadas en 7 localidades (ver
Tabla No. 27). Durante la segunda fase se trabaj en las 12 UPZ restantes,
ubicadas en 7 localidades.
Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB.
Primera y segunda fases
Primera fase
No.
Localidad
No.
UPZ
Segunda fase
UPZ
No.
Localidad
No.
UPZ
UPZ
Usaqun
Verbenal
Usaqun
11
San Cristbal Norte
Chapinero
89
San Isidro Patios
San Cristbal
50
La Gloria
Santa Fe
96
Lourdes
56
Danubio
San Cristbal
58
Comuneros
59
Alfonso Lpez
Usme
Bosa
32
San Blas
52
La Flora
57
Gran Yomasa
84
Bosa Occidental
71
11
Tibabuyes
Usme
Kennedy
81
Gran Britalia
Bosa
85
Bosa Central
11 Suba
28
El Rincn
18
53
Marco Fidel Surez
Suba
Rafael Uribe Uribe
19 Ciudad Bolvar
8
Kenedy
18 Rafael Uribe Uribe
19 Ciudad Bolvar
82
Patio Bonito
55
Diana Turbay
67
Lucero
68
El Tesoro
69
Ismael Perdomo
70
Jerusaln
Fuente: CVP
245
54
Marruecos
66
San Francisco
Pobreza
Los objetivos del proyecto se desarrollaron en tres componentes, a saber: movilidad95, mejoramiento integral de barrios96, y fortalecimiento institucional97.
En la primera fase, el PSUB pretenda, especficamente, la legalizacin de
barrios en 14 UPZ definidas para esta etapa; el mejoramiento de la movilidad
y la accesibilidad de los barrios; el incremento de las conexiones de acueducto
y alcantarillado; el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo; la
construccin de parques y el reforzamiento estructural de colegios; la reestructuracin ambiental y la mitigacin de riesgos por inundacin y remocin
en masa de las viviendas y sectores que lo requirieran; y el mejoramiento de
viviendas y la titulacin de predios. Para el desarrollo del programa se propusieron lneas de accin relacionadas con movilidad, mejoramiento integral
de barrios; y fortalecimiento institucional. En cada uno de ellos, se propuso la
construccin de una serie de obras98.
Buscaba mejorar la movilidad de la ciudad en trminos de accesibilidad al sistema de

transporte pblico, seguridad, cobertura y nivel de servicio. Cuatro subcomponentes hacan parte del componente de movilidad: troncales; servicios alimentadores; transporte no
motorizado y administracin del trnsito.
96
Su objetivo era el de contribuir a elevar la calidad de vida de familias de estratos 1 y 2 por
medio de mejoras en el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de agua y saneamiento, transporte, vivienda, espacio pblico, condiciones ambientales y otros servicios
complementarios. Los subcomponentes del mejoramiento integral de barrios eran: planeacin y legalizacin; acueducto y alcantarillado; accesibilidad; reasentamiento; espacio
pblico y equipamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda.
97
Con relacin a este aspecto se buscaban fortalecer y mejorar la sostenibilidad y capacidad
de planeacin del esquema institucional de tal suerte que proveyera los principales servicios
urbanos. Los subcomponentes del fortalecimiento institucional eran: asistencia tcnica al
IDU; fortalecimiento institucional a la CVP; asistencia tcnica al DAMA; asistencia tcnica al DAPD y asistencia tcnica a la SHD.
98
En materia de movilidad, el programa estaba orientado a acciones de mejoramiento del
transporte pblico y su integracin al sistema de transporte masivo Transmilenio, del
transporte no motorizado y de la administracin del trnsito. Concretamente se propusieron las siguientes obras: construccin de la Troncal de Suba del sistema Transmilenio;
construccin de vas para rutas alimentadoras del sistema de interconexin; construccin y
promocin de la red de ciclo-rutas; reduccin de la sobreoferta y reorganizacin del transporte pblico; realizacin de programas de educacin y prevencin vial y otras acciones
para disminuir la accidentalidad en Bogot, y fortalecimiento del control del trnsito.
95
246
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Para el programa se dise una estrategia de intervencin tendiente a causar un impacto efectivo y significativo en la pobreza y las condiciones de inequidad. El componente de mejoramiento integral de barrios esperaba beneficiar
cerca de 1.200.000 habitantes de estratos 1 y 2 de la ciudad. Los recursos asignados para la construccin de rutas alimentadoras se consideraban socialmente
efectivos, dado que en el sistema Transmilenio, el 40% del total de los pasajeros
transportados provenan de las rutas alimentadoras, y de ellos, cerca del 60%
eran ciudadanos de estratos 1 y 2. El desarrollo de las metas perseguidas en los
componentes de movilidad y mejoramiento integral de barrios era clave para
integrar la poblacin ms necesitada del Distrito Capital, reducir su estado de
exclusin y brindarles ms oportunidades, participacin y desarrollo.
En la primera fase el proyecto fue ejecutado directamente por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU; el Departamento Administrativo del Medio
Ambiente, DAMA; el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital,
DAPD; la Caja de Vivienda Popular, CVP; la Secretara de Trnsito y Transporte, STT-Fondatt, y la Secretara de Hacienda Distrital, SHD.
La ejecucin y la utilizacin de los recursos de financiamiento provenientes del Banco Mundial estuvieron a cargo del la Administracin Distrital
a travs de la Secretara de Hacienda Distrital, la cual cumpli la funcin de
unidad coordinadora del proyecto. Mediante el Decreto 682 de 2001, se crearon dos comits encargados de considerar los aspectos sectoriales del proyecto:
el Comit de Movilidad y Espacio Pblico, conformado por la Secretara de
En lo referente a mejoramiento integral de barrios se adelantaran las siguientes acciones:
estudios urbansticos y normativas para UPZ objeto del PMIB; redes locales de acueducto;
construccin y rehabilitacin vial a nivel de las UPZ; reasentamiento de hogares; procesos
de informacin, participacin y gestin social a la comunidad; restauracin ambiental en
reas vulnerables de la estructura ecolgica principal; mejoramiento de viviendas.
Los objetivos ligados al fortalecimiento institucional se lograran mediante el fortalecimiento
del IDU en sus sistemas misionales de informacin; el fortalecimiento de la Caja de Vivienda
Popular para la coordinacin y desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Tambin seran necesarias la asistencia tcnica al DAPD en la realizacin de estudios
de poltica en la temas de movilidad, poltica habitacional y poltica regional de desarrollo,
y la asistencia tcnica a la SHD para la realizacin de consultoras que permitieran el fortalecimiento de la gestin de ingresos del Distrito Capital. Del mismo modo, se deba apoyar
al DAMA para la realizacin de proyectos de evaluacin de la gestin de la contaminacin y
observatorio del hbitat y el ajuste al programa de control de emisiones en fuentes mviles.
247
Pobreza
Trnsito y Transporte, el DAPD, el IDU, el Jardn Botnico y Transmilenio;

y el Comit de Gestin Urbana y Habitacional, compuesto por el DAPD, el
DAMA, la CVP, la Corporacin La Candelaria, Metrovivienda y Renovacin
Urbana. El esquema de funcionamiento se presenta en el Grfico No. 11.
Grfico No. 11. Diagrama de accin de la Unidad Coordinadora
del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB
BIRF
SHD
Despacho del
Secretario de
Hacienda
Gerencia
rea financiera
UCP
Director
Especialista financiero
Especialista contable
Especialista externo en adquisiciones
rea tcnica
Especialista en seguimiento
Especialista en planeacin y desarrollo
rea administrativa
Entidades ejecutoras
del Distrito Capital
IDU
STT
DAMA
DAPD
CVP
SHD
Asistente administrativo
Fuente: Proyecto CVP (2003)
En su primera fase, el costo de inversin del Proyecto de Servicios Urbanos, PSUB (Proyecto CVP, 2003) ascendi a 272 millones de dlares, ejecutados durante aproximadamente 4 aos y medio. De ellos, 100 millones fueron
financiados con el crdito BIRF7162-0-CO, suscrito con el Banco Mundial.
El aporte del Distrito fue del 62% del valor total de recursos. El costo total
del proyecto fue de 271,67 millones de dlares y la comisin del prstamo
ascendi a 1 milln de dlares. El costo de inversin total (sin comisin) por
componente y subcomponente se muestra en la Tabla No. 13. En la Tabla No.
27 se presenta la sntesis de la inversin del proyecto por componente. Hasta
marzo de 2006, se haban invertido aproximadamente 334.828 millones de
248
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dlares, distribuidos en sus tres componentes (movilidad, mejoramiento integral de barrios, fortalecimiento institucional).
Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes
Componente-subcomponente
A1-(Construccin de la Troncal Suba)
A2-(Construccin de rutas alimentadoras cuencas Amricas,
Caracas y Suba)
A3-(Infraestructura para el transporte no motorizado)
A4-(Educacin y prevencin de la accidentalidad vial)
TOTAL A (MOVILIDAD)
B1-(Estudios urbansticos y normativas para UPZ objeto del
PMIB)
B2-(Redes locales acueducto)
B3-(Construccin y rehabilitacin vial UPZ)
B4-(Reasentamiento de hogares)
B5-(Procesos de informacin, participacin y gestin social a la
comunidad)
B6-(Restauracin ambiental en reas vulnerables de la estructura
ecolgica principal)
B7-(Mejoramiento de viviendas)
TOTAL B (MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS)
C1-(Sistema de administracin de activos II fase)
C2-(Asesora tcnica, financiera y social al programa de
mejoramiento integral de barrios)
C3-(Valoracin de la problemtica de la contaminacin atmosfrica y
fortalecimiento institucional para su control en el Distrito)
C4-(Evaluacin general de la puesta en marcha del sistema)
C5.1-(Construccin de diagnsticos bsicos de los impuestos
(vehculos, predial, ICA)
C5.2-(Consultoras equipo UC)
TOTAL C (FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL)
TOTAL COSTO BASE
Contingencia precio
Contingencia fsica
Costo Total Proyecto
Comisin de financiamiento
TOTAL
Fuente: Proyecto CVP (2003)
249
Total
En miles de
Us dlares
93.422
% Base
costo
40,41%
37.088
16,04%
12.994
10.059
153.563
5,62%
4,35%
516
0,22%
27.785
24.216
9.050
12,02%
10,47%
3,91%
1.533
0,66%
1.052
0,46%
341
64.493
1.868
0,15%
1.612
0,70%
1.283
0,55%
3.406
1,47%
3.736
1,62%
1.241
13.146
231.202
24.697
15.770
271.669
1.000
272.669
0,54%
0,81%
100,00%
10,68%
6,82%
117,50%
0.43%
117,93%
Pobreza
Discriminada la informacin de inversin por componente, se estableci

que en este proyecto, el 56,05% de los recursos se destinaron a la construccin de obras. Del total de la inversin en esta materia, el 95,61% se destin
a obras de accesibilidad. La adquisicin de predios tuvo una alta participacin porcentual en el gasto, aproximndose al 29% del total de recursos del
componente. El alto peso dado a la inversin en infraestructura vial incidi
necesariamente en la poca representatividad de las inversiones relacionadas
con espacio pblico, equipamientos y mejoramiento barrial, as como de las
inversiones en capacitacin de la comunidad contempladas en el componente
de fortalecimiento organizativo.
Otro gasto importante lo representa la inversin en accesibilidad y consultoras, en la cual el gasto asciende al 58,28%. El 33,59% se destin a gastos
derivados del reasentamiento de familias; y el 3,57% a gastos de consultora
en materia de mejoramiento de vivienda.
Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y
categora valor de las inversiones y participacin de cada categora
Subcomponente
Planeacin y legalizacin
Acueducto y alcantarillado
Accesibilidad
Reasentamiento
Espacio pblico y equipamientos
Medio ambiente
Mejoramiento de vivienda
Categora
Consultoras
Obras
Consultoras
Obras
Consultoras
Consultoras no financiadas
Total
1.279.614
0
0
46.804.657
4.098.564
3.730.890
% Participacin
1,47%
0,00%
0,00%
53,59%
4,69%
4,27%
Predios no financiados
25.611.054
29,32%
12.977
2.146.566
259.904
0
0
276.851
0
0
3.116.291
0,01%
2,46%
0,30%
0,00%
0,00%
0,32%
0,00%
0,00%
3,57%
87.337.368
100,00%
Bienes
Obras
Consultoras
Bienes
Obras
Consultoras
Capacitacin
Bienes no Financiados
Total Componente
Fuente: SHD (2007)
250
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En la asesora a entidades del Distrito para el desarrollo del componente

de mejoramiento barrial, destaca la alta participacin porcentual de las consultoras, las cuales en trminos de inversin representaban el 72,27% del
total. Se trata, entonces, de la formulacin de estudios de factibilidad, diseos
y asesoramientos a entidades pblicas, derivados de espacios empresariales
privados y en menor medida de universidades pblicas y privadas. La alta participacin de espacios privados en la formulacin de iniciativas pblicas y en la
orientacin de polticas que competen al Estado podra derivar en una serie de
cuestionamientos sobre los intereses y necesidades que se pretenden resolver,
cuando la iniciativa deviene de un mbito privado y no pblico, sin contar con
el interrogante sobre el aprovechamiento de los estudios, por cuanto la memoria institucional, a pesar de las polticas de archivo, es bastante precaria.
Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y
categora. Valor de las inversiones y participacin de cada categora. Miles de pesos
Subcomponente
Asistencia tcnica al IDU
Asistencia tcnica a la CVP
Asistencia tcnica al DAMA
Asistencia tcnica al DAPD
Categora
Consultoras
Capacitacin
Bienes
Consultoras
Capacitacin
Consultora no financiada
Bienes
Consultoras
Capacitacin
Bienes
Consultoras
Capacitacin
Asistencia tcnica a la SHD
Bienes
Bienes no financiados
Elementos de consumo no
financiados
Obras
Consultoras
Capacitacin
Comisin pagada al PNUD
Total componente
Fuente: SHD (2007)
251
Inversin
2.766.838
397.317
581.132
2.574.337
7.000
13.657
339.192
701.990
0
49.252
4.391.873
% Participacin
17,92%
2,57%
3,76%
16,68%
0,05%
0,09%
2,20%
4,55%
0,00%
0,32%
28,45%
0,00%
0
39.656
0,00%
0,26%
1.840
0,01%
0
3.264.615
222.328
0
85.810
0,00%
21,15%
1,44%
0,00%
0,56%
15.436.837
100,00%
Pobreza
Con respecto al componente de fortalecimiento institucional, las entidades involucradas recibieron una inversin equilibrada que promediaba el
20%, destacndose particularmente el DAPD, con una inversin del 30%,
y el DAMA, con un aporte cercano al 7% sobre el valor total de los recursos financieros destinados a ello. Este componente recibi recursos de contrapartida distrital en un porcentaje cercano al 28%. Con todo, la mayor
parte de los recursos destinados al fortalecimiento institucional provenan
de crdito internacional.
Al igual que en otros componentes, la mayor parte de los recursos
invertidos por subcomponente institucional se destin al pago de servicios por consultora, con inversiones equivalentes al 90,28% del total. De
todas las entidades, el DAPD fue el que ms ejecut este tipo de gasto.
Las dems categoras de inversin recibieron pocos recursos, como en el
caso del subcomponente de capacitacin, donde la inversin lleg apenas
al 3% del total.
Para la ejecucin y seguimiento del Proyecto de Servicios Urbanos se
cre una Unidad Coordinadora y se elabor un manual de operaciones. El
manual defina que:
La Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) est encargada de consolidar y preparar el informe de seguimiento financiero y gerencial (FMR), con una periodicidad
trimestral, dentro de los 45 das siguientes a cada terminacin de perodo, [] con
base en los presupuestos, reportes y dems informacin previamente certificada por
las entidades [...]. Igualmente, la UCP emplea el sistema de administracin del proyecto (SAP) para generar sobre esta informacin primaria los informes requeridos
[...] sirviendo principalmente para: revisar el avance fsico y la implementacin del
proyecto; revisar el avance financiero y el uso de los fondos; revisar la ejecucin real
vs. lo presupuestado y revisar el desarrollo de los procesos de adquisicin del PSUB
(Proyecto CVP, 2003).
El espacio generado por los Comits Sectoriales del Distrito, creados mediante el Decreto 682 del 31 de agosto de 2001, fue aprovechado durante la
ejecucin del proyecto para el anlisis y seguimiento sectorial de los temas que
requeran una mirada transversal. Adicionalmente, los comits tenan la funcin de definir polticas sectoriales, coordinar las actividades de las entidades
y verificar el cumplimiento de las polticas que fueran adoptadas. Los comits
sirvieron como instrumento de coordinacin sectorial para la realizacin de
ajustes y modificaciones al PSUB.
252
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
5.3.12. Obras con Participacin Ciudadana, 2003-2008

El Proyecto de Obras con Participacin Ciudadana, OPC, fue implementado como parte integrante del PMIB, en las 26 UPZ tipo 1, referidas anteriormente. El ajuste de las actividades agenciadas en este proyecto se efecto
con base en las lneas de accin definidas en los planes zonales de las UPZ y
en las propuestas derivadas de la participacin de organizaciones sociales en
escenarios construidos99 para tal fin por los gestores locales.
El OPC se desarroll en el marco de las actividades presupuestadas para
el fortalecimiento de los servicios urbanos y el Programa SUR con Bogot,
y cont con los correspondientes recursos provenientes de crditos obtenidos
con el Banco Mundial o derivados de la cooperacin al desarrollo del gobierno de Alemania a travs de la KfW. De acuerdo con la propuesta terica, la
ejecucin del OPC pretenda ser un medio para el desarrollo del capital social
y no un fin en s mismo, en consonancia con la metodologa planteada en la
iniciativa Obras con Saldo Pedaggico. Desde esta perspectiva, el marco de
accin fue determinado por la gestin y ejecucin de obras, de manera compartida entre la comunidad y el gobierno distrital100. El OPC pretenda:
[] el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias para que sean capaces de
implementar su propios proyectos de desarrollo en el territorio, en asocio con las entidades pblicas y privadas, estableciendo para ello relaciones de confianza y cooperacin
entre las organizaciones y la Administracin Pblica [] (DAPD, CVP, 2006).
El objetivo general de programa era el de mejorar las capacidades de

gestin y la articulacin social de las organizaciones de base, mediante la ejecucin compartida de acciones de mejoramiento del entorno en los barrios de
desarrollo incompleto (CVP, 2005). Especficamente pretenda: incrementar
la capacidad de las organizaciones sociales y comunitarias para la formulacin
En estos espacios se analizaba la viabilidad y la articulacin de las propuestas con proyectos de otras entidades. Se definan prioridades de acuerdo con una matriz de criterios
de seleccin que evaluaba el impacto de la iniciativa en los componentes social, tcnico y
econmico del Programa de Obras con Participacin Ciudadana. El principal escenario
construido para este fin fueron los Ncleos de Participacin Comunitaria.
100
El Departamento de Accin Comunal, despus de 2007 IDPAC, mantiene el programa
OPC con cubrimiento en todo el Distrito y con mayor nmero de obras independientemente del PMIB.
99
253
Pobreza
y ejecucin de obras con participacin ciudadana; mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbansticas de los barrios; incorporar mecanismos tcnicos, administrativos, financieros y sociales que aseguraran la
viabilidad y sostenibilidad de las obras, mediante la participacin ciudadana.
En ltimas, se trataba de generar una corresponsabilidad de la ciudadana
hacia lo pblico.
La puesta en marcha de la iniciativa implic la definicin de una serie de
etapas tcnicas que determinaban la viabilidad y financiacin de las propuestas
comunitarias. Las etapas iban desde la preseleccin de la propuesta y la priorizacin de la obra (que fueron desarrollados entre la comunidad y los gestores
locales) hasta la ejecucin y sostenibilidad de las obras (que fueron asignadas
a la comunidad), pasando por la formulacin tcnica del proyecto (a cargo de
las entidades responsables y de consultores privados) y por la convocatoria
pblica y la contratacin de las obras (bajo la responsabilidad de entidades
distritales, que desarrollaban dinmicas de capacitacin a las comunidades
organizadas, para facilitar su participacin en el proceso de contratacin).
Las lneas de accin y el tipo de proyectos financiados se enmarcaban en
los siguientes lineamientos:
Movilidad: andenes, alamedas, escaleras y ciclo-rutas zonales, senderos y
vas peatonales.
Espacios de recreacin: plazoletas, parques de vecinales y de bolsillo e
instalaciones recreativas y deportivas.
Equipamiento comunal: construccin o adecuacin de salones comunales
con licencia.
Sitios de encuentro: plazoletas, rotondas, zonas duras.
Medio ambiente: adecuacin zonas de la estructura ecolgica principal.
Pintura de fachadas.
Si bien el rea de intervencin fue definida en las UPZ tipo 1, se dio prioridad a 14 de ellas en 10 de las 20 localidades de la ciudad101.
Usaqun: Verbenal (9); San Cristbal: San Blas (32); Usme: La Flora (52), Gran Yomasa
(57); Rafael Uribe Uribe: Diana Turbay (55); Ciudad Bolvar: El Lucero (67), El Tesoro (68),
Ismael Perdomo (69), Jerusaln (70); Suba: Tibabuyes (71); Kennedy: Patio Bonito (.) Bosa:
(82), Bosa Occidental (84). Chapinero: San Isidro Patios (89), y Santa Fe: Lourdes (96).
101
254
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Los recursos financieros del proyecto provenan, en su mayora, del crdito otorgado por el Banco Mundial. A travs de la financiacin, entre los aos
2003 y 2006, fueron invertidos en Bogot cerca de 3.345 millones de pesos.
Adicional a los recursos de crdito internacional, fueron asignadas partidas
de financiacin contempladas en los recursos de inversin plurianual del Plan
de Desarrollo 2004-2008. Las localidades favorecidas con mayor inversin en
estos aos fueron Usme y Rafael Uribe Uribe (ver Grfico No. 12).
Grfico No. 12. Inversin por localidad. Programa Obras con Participacin Ciudadana,
2003-2005
Fuente: CVP (2006)
5.3.13. Programa SUR de Convivencia, 2004-2006

El Programa SUR de Convivencia o Proyecto SUR, Fase II102, surgi con el
propsito de intervenir aquellas comunidades barriales en las que se ejecutaba el
Proyecto SUR con Bogot, con el fin de fomentar la resolucin pacfica de conflictos como una accin complementaria. La resolucin de conflictos se fortalecera a
travs de la ejecucin de obras de impacto fsico que procuraran el mejoramiento
102
Este programa iniciara su fase de ejecucin en 2008 o 2009.
255
Pobreza
de las condiciones de convivencia y seguridad de las comunidades. El Programa

SUR de Convivencia se enmarcaba en la Estrategia Nacional Integral para la
Convivencia y Seguridad Ciudadana, propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo
Hacia un Estado Comunitario del primer gobierno de lvaro Uribe Vlez.
Asociado con el de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, SUR de
Convivencia se articulaba con los programas del Plan Distrital de Desarrollo
2004-2008 Bogot sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin. La convivencia se fue convirtiendo en una de las prioridades
del plan distrital, lo cual se hizo manifiesto en la intencin de vincular programas intersectoriales del gobierno distrital con la empresa privada.
Los insumos para el fortalecimiento de las iniciativas de convivencia en Bogot fueron retomados de los planteamientos contenidos en el componente de convivencia contemplados en el Proyecto SUR con Bogot, en cuanto representaba, a
juicio de entidades como el DAACD, una innovacin, pues no hay otro proyecto
que combine obras de mejoramiento urbano, actividades de fortalecimiento institucional y actividades de convivencia y seguridad en el pas (cfr. CVP, s.f.).
Se pretenda que el programa de mejoramiento, adems de contribuir
a resolver problemas fsico-espaciales, permitiera incidir sobre las dinmicas
de violencia urbana y conflicto social, promoviendo la convivencia como una
accin central del mejoramiento barrial (DNP, CONPES 3326, 2004). En esta
medida, la articulacin entre convivencia y mejoramiento se podra convertir
en marco de referencia para la construccin de un modelo de intervencin
para el Distrito Capital, al aprovechar las metodologas, potencialidades y
experiencias hechas en la ciudad en este sentido (ZISS, 2004).
Las experiencias contempladas como insumo para ordenar las acciones
de intervencin sintetizadas en el Proyecto SUR con Bogot fueron tomas
de proyectos y programas adelantados por gobiernos distritales en distintos
perodos de tiempo, entre ellos: Ecobarrios; el programa Jvenes Tejedores de
la Sociedad, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT; la experiencia
de las Unidades de Mediacin y Conciliacin, y las Comisaras de Familia de la
Secretara de Gobierno de la capital. En el marco de stas ltimas, la Cmara
de Comercio de Bogot implement los Centros de Conciliacin y Arbitraje.
Construido con la metodologa del marco lgico, el principal objetivo del
programa fue buscar a nivel distrital la institucionalizacin de un modelo replicable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo
a travs de la planeacin, la gestin coordinada y la participacin organizada
256
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
de las comunidades urbanas. Se propona, entonces, mejorar las condiciones de

convivencia a travs de la promocin de una cultura del manejo pacfico de conflictos, con una inversin simultnea en infraestructura comunitaria.
Los objetivos especficos del programa fueron:

Facilitar el manejo de conflictos y la reconciliacin.

Mejorar los espacios pblicos de alto conflicto social.
Atender y prevenir la violencia intrafamiliar.
Mejorar la coordinacin interinstitucional en materia de convivencia.
Proporcionar la informacin necesaria para la consolidacin de un Sistema
de Informacin en Mejoramiento Integral de Barrios, SUMI, que contenga datos sobre convivencia.
Fortalecer los programas adelantados por la Alcalda Mayor en el tema
de convivencia durante los ltimos 10 aos (Alcalda Mayor de BogotKfW, 2002: 35).
Para la implementacin se definieron tres fases, variando la zona de intervencin, as:
En la primera fase se intervendrn las mismas zonas en las que se adelant
el Proyecto SUR con Bogot (San Cristbal, Usme y Rafael Uribe Uribe) agregndoles pequeas reas de borde.
En la segunda, la intervencin comprender las zonas restantes no intervenidas de las localidades de San Cristbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.
En la tercera, las acciones sern trasladas a las localidades de Ciudad Bolvar y Bosa.
La poblacin definida como sujeto del proceso presenta caractersticas similares en cuanto a su situacin socioeconmica y de demandas sociales. Segn
la caracterizacin realizada que intenta establecer una estrecha relacin entre la
situacin de convivencia, las condiciones socioeconmicas de alta vulnerabilidad
y la carencia en la prestacin y acceso a servicios pblicos e infraestructura, la
poblacin est compuesta por familias de 3 y 4 personas, con ingresos mensuales
entre $300.000 y $500.000, percibido a partir del aporte de uno o dos miembros
de la familia. El 50% de la poblacin a intervenir dispone de un empleo formal,
mientras el 50% restante se dedica a actividades econmicas informales. Las zonas
de intervencin cuentan adems con alta participacin porcentual de poblacin
joven. Para la ejecucin se proponen los siguientes criterios de intervencin:
257
Pobreza
Asentamiento y composicin poblacional de habitantes pertenecientes a

estratos 1 y 2, con necesidades bsicas relativamente insatisfechas.
Ser zonas con problemas de convivencia y carencias en servicios urbanos (incluyendo acueducto, alcantarillado, energa elctrica, calles, caminos, transporte pblico y recoleccin de basuras) e infraestructura social (espacio pblico
y parques, establecimientos educativos, hospitales y centros de salud, centros
comunales y otros equipamientos comunitarios). Estas zonas debern concentrar un nmero de barrios que permitan intervenciones coordinadas entre
varias instituciones, localidades y comunidades, como se dispone por ejemplo
en las UPZ (Alcalda Mayor de Bogot-KfW, 2002: 37).
Ser explcito el compromiso de la comunidad, por cuanto que sin el compromiso de la comunidad no vale la pena intervenir. El compromiso de
la comunidad se manifiesta en la organizacin comunitaria y en acciones
con fines tendientes a mejorar la convivencia (Alcalda Mayor de BogotKfW, 2002: 37).
Disponer de contrapartida presupuestales definidas por las Alcaldas Locales, a travs de asignaciones realizadas al Fondo de Desarrollo Local.
Coordinarse con el Programa Ecobarrios, definiendo intervenciones en
las dimensiones fsica, econmica, social y espiritual en barrios de estrato
1 y 2 (Alcalda Mayor de Bogot-KfW, 2002: 37).
Coordinarse con el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios.
Desarrollar acciones de intervencin en barrios legalizados o legalizables.
Existencia de una base de lneas base de informacin sobre problemas de
convivencia y compromiso comunitario.
Focalizacin de las acciones en lugares identificados como inseguros por
parte de la comunidad.
Inclusin de la poblacin juvenil en procesos de formacin y laboralmente
en la ejecucin de las obras.
El compromiso de la comunidad se concreta en las distintas etapas de realizacin de la propuesta. Se inicia con la caracterizacin de las problemticas y
se hacen ejercicios de planeacin y ejecucin de las obras. A travs de talleres y
elaboracin de mapas, las comunidades que hicieron parte del Proyecto SUR con
Bogot identificaban problemas de convivencia que deben ser tenidos en cuenta
para el desarrollo de ste y otros proyectos. El programa responder directamente
a estas demandas gestionado recursos financieros y tcnicos, que pudieran simul258
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
tneamente encaminarse a resolver necesidades de convivencia sealadas por las

mismas comunidades.
Los problemas ms comunes que la comunidad aspira a que sean resueltos son el consumo de sustancias psicoactivas y la delincuencia (donde
se contemplan la inseguridad, los robos, los asesinatos, etc.). Combatir estos
problemas supone la persecucin de sitios de expendio de drogas alucingenas (ollas) y pandillas. Adems, se pretende dar una solucin al desempleo,
a analfabetismo y a la falta de oportunidades para el ingreso a la educacin
superior (Consultora CVP-KfW, 2006).
A partir de los problemas planteados por la comunidad en los talleres, se
propusieron lneas de accin posibles para lograr su resolucin. Surgen, entonces, iniciativas relacionadas con la construccin de mecanismos y estrategias
para la prevencin del consumo de drogas y con la sancin social y policiva a
los distribuidores. Se pretende generar espacios para uso del tiempo libre de
los jvenes, y al mismo tiempo se establecen iniciativas empresariales de empleo para ellos. Se buscan convenios educativos que garanticen el fcil acceso
de la poblacin joven a la educacin superior y a escuelas de formacin artstica y deportiva. En materia de violencia intrafamiliar, se propone la realizacin
de talleres de capacitacin a lderes en temas relacionados con la violencia en
general, la sexualidad y el consumo de drogas.
Este programa, al igual que los dems, se ejecuta en tres fases. La primera
supone la preparacin conceptual y el diseo de la intervencin.103 En la segunda, se efectuar la intervencin104, y en la tercera, se plantearn los mecanismos
y determinaciones necesarios para salir de la zona intervenida sin generar mayor
traumatismo, y en este sentido, no es posible predeterminar tiempos de duracin.
A partir del principio de corresponsabilidad institucional se definieron
cuatro componentes, a saber:
Esta etapa podra durar entre 6 y 12 meses, en los cuales se analizara la situacin de convivencia
y violencia de las comunidades, para elaborar un plan de accin, donde se tengan en cuenta las
iniciativas de la comunidad, de las instituciones, de las ONG y de la empresa privada.
104
La segunda etapa podra durar entre uno y dos aos. El Programa de Convivencia no pretende ejecutar acciones, sino facilitar su ejecucin a travs de un esfuerzo de coordinacin,
planeacin con la comunidad y las entidades competentes, seguimiento del plan barrial, as
como a travs de la evaluacin de los resultados de la intervencin y de su impacto logrado
(Alcalda Mayor de Bogot-KfW, 2002: 45).
103
259
Pobreza
Mejoramiento del manejo del conflicto105.

Mejoramiento de los espacios pblicos con alto nivel de conflicto social106.
Atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar107
Mejoramiento de la coordinacin interinstitucional en materia de convivencia108.
El programa enuncia el impacto esperado a travs del efecto de su desarrollo en distintas dimensiones, tratando de establecer el impacto social,
Entre los resultados de este componente se esperan los siguientes: 5 investigaciones sobre conflictos en organizaciones y promover su divulgacin; 50 cursos de capacitacin de Comits de Conciliacin JAC; apoyo a la creacin de programas para el desarrollo de la reconciliacin en el contexto
de Ecobarrios (programa que ya no est vigente) y de las Escuelas de Reconciliacin y Perdn
(ESPERE); formacin de mediadores escolares; apoyo a la mediacin de conflictos en las Unidades de Mediacin; ampliacin de la cobertura y descentralizacin de las Unidades de Mediacin
y Conciliacin; apoyo a la conformacin de emisoras escolares comunitarias en 10 escuelas de las
localidades intervenidas; talleres sobre construccin de ciudadana, deberes y derechos ciudadanos, Organizarse para influir y para aprender; talleres de animacin sociocultural; construccin
y mejoramiento de locales comunitarios (por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios);
formacin deportiva y promocin de clubes de deporte; construccin y mejoramiento de canchas
de deporte; implementacin de cuatro instituciones politcnicas en el Distrito.
106
En esta materia se busca la construccin de alumbrado pblico; la construccin o mejoramiento
de parques recreativos y zonas verdes, vas peatonales y alamedas; el desarrollo de obras que
permitan disminuir los conflictos vinculados a la existencia de mercados; paraderos y terminales
de transporte; la calificacin y vinculacin de la comunidad a las obras fsicas y la firma de pactos
de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio pblico.
107
En este aspecto se busca definir y alimentar una lnea base de violencia intrafamiliar e incorporarla al Sistema Unificado de Informacin; consolidar una red comunitaria de buen trato,
en articulacin con la red institucional; generar procesos de atencin y mediacin de conflictos intrafamiliares; ampliar cobertura y descentralizar Comits de Atencin de Conflictos;
impulsar la formacin en habilidades para vivir la vida y el fomento de la resiliencia; fortalecer
las escuelas saludables; equipar y adecuar espacios de formacin.
108
Se pretende crear e implementar un sistema de manejo y evaluacin del impacto; formar redes comunitarias y entidades involucradas en la aplicacin del sistema de manejo
y evaluacin; alimentar la poltica de convivencia distrital con lecciones aprendidas de la
medicin de impactos del programa de convivencia; facilitar espacios de reflexin sobre
convivencia ciudadana, a partir de las experiencias del programa.
105
260
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
comunitario109 y familiar110. Otras dimensiones en las que se espera impactar

estn construidas a partir de la intervencin en los mbitos institucional, econmico, ambiental111 y poltico. Se espera que el modelo contribuya a generar
una experiencia importante para la ciudad en materia de convivencia112, para lo
El impacto en la comunidad se medira a partir de los siguientes aspectos: un mejor manejo
de conflictos entre las organizaciones y las JAC mejorar el ambiente de la comunidad; un
mejor manejo de conflictos por parte de los representantes de la comunidad posibilitar una
mayor participacin comunitaria; la coordinacin entre las organizaciones y las instituciones
distritales permitir que se aumente la confianza entre la ciudadana y el gobierno distrital;
mejores espacios pblicos representarn mayores espacios para el encuentro de la comunidad;
mejores espacios y mayor alumbrado provocarn la disminucin de la violencia; la oferta de
eventos ldicos y deportivos les permitir a los jvenes la ocupacin del tiempo libre en actividades alternativas; la relacin entre los jvenes y los adultos se ver afectada favorablemente
en la medida en que los jvenes sean incluidos en los ejercicios de planeacin de actividades
ldicas y deportivas, y vinculados laboralmente como mano de obra. La comunidad afirmaba
que un mejor ambiente sera propicio para sus negocios y que las mejoras en el espacio pblico podran provocar un mejor espacio para pequeos comerciantes. A nivel comunitario local,
el mejor manejo de conflictos aumentar la coordinacin interinstitucional incidiendo en
mayor eficiencia. Adems de esto, la legitimidad poltica de las JAC aumentar tanto cuanto
disminuyan los conflictos a su interior y entre ellas; la coordinacin de actividades entre las
organizaciones y las entidades distritales causar mayor eficiencia; la sistematizacin de la
informacin sobre violencia intrafamiliar permitir el desarrollo de acciones ms focalizadas;
el apoyo a diferentes iniciativas proporcionar mayor participacin de la comunidad.
110
En la familia el impacto se evidenciar a partir de los siguientes aspectos: mejor capacidad
para el manejo de conflictos en la familia, lo cual conlleva relaciones ms pacficas y menor
violencia intrafamiliar; la atencin profesional fuera de la familia disminuir la tensin
psicosocial que en ella se produce; parte de la agresividad juvenil ser expresada en los
espacios de ldica y deporte; la disminucin de la violencia en la calle tendr un efecto
proporcional en la violencia intrafamiliar; menos violencia en la comunidad producir un
ambiente ms propicio para los negocios de familia En materia econmica, se pretende que
con la inclusin de los jvenes en las obras se garanticen mejores ingresos a sus familias.
111
En este aspecto se proyecta la mitigacin de riesgos a travs de la arborizacin de parques,
la recuperacin de rondas y quebradas, la promocin de la educacin ambiental con asesora tcnica para evitar el empleo de materiales nocivos para el ambiente.
112
Se piensa en esta materia que el manejo de conflictos que se de en el programa servir de
modelo para toda la ciudad. Los efectos del mejoramiento de la convivencia podrn replicarse en otras partes de la ciudad. El manejo pacfico de conflictos en barrios pobres puede
verse reflejado en toda la ciudad.
109
261
Pobreza
cual es preciso hacer el seguimiento del programa segn indicadores de seguimiento y fuentes de verificacin.
5.4. Sntesis de las experiencias de MIB en Bogot

A continuacin se presenta una sntesis de las experiencias de Mejoramiento
Integral de Barrios desarrolladas durante el perodo 1998-2006 en la ciudad
de Bogot. La relacin se presenta atendiendo la siguiente estructura: nombre
de la experiencia, ao de ejecucin, caracterizacin de la experiencia, criterios
de intervencin, objetivos generales y especficos, lneas de accin, zonas de
intervencin, escalas, grupos meta, demandas y expectativas, indicadores, responsables, impacto esperado, y logros, dificultades y aprendizajes.
En orden de exposicin, las experiencias relacionadas son las siguientes:
1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D.E.,
PIDUZOB Fase I, 1972.
2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D.E.,
PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad
Bolvar, 1983.
3. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los
Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.
4. Obras con Saldo Pedaggico, 1996-2000.
5. Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios SUR con Bogot,
1997-2007.
6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000.
7. Programa de Desmarginalizacin de Barrios, 1998-2001.
8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario, Ciudad Bolvar,
1998-2001.
9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000 a la fecha
10. Proyecto de Servicios Urbanos para Bogot, 2003-2006.
11. Obras con Participacin Ciudadana, 2003-2008.
12. Programa SUR de Convivencia, 2006 a la fecha.
262
Lneas de accin
Subprogramas:
- Salud
- Centros Comunales
- Habitacional
Facilitar la aprobacin de
- Educacin
un conjunto o paquete
- Pavimentacin y
de proyectos integrados
complementacin
de mejoramiento mltiple,
de vas
para mejoramiento mltiple,
- Alcantarillado
para ejecucin mediante
- Energa
financiamiento con crdito
- Avenida oriental.
externo del BID.
- Mejoramiento
institucional
Objetivos especficos
Objetivos
Realizar una accin

prioritaria en un
sector donde existe
la necesidad de
efectuar operaciones
amplias de integracin
urbana, tales como
mejoramiento de
servicios pblicos,
equipamiento
habitacional e
integracin vial
(que para este
caso se torna en
una intervencin
de carcter
metropolitano).
Objetivo general
PIDUZOB estableci 5
grandes sub. zonas de
intervencin dentro de
la zona oriental:
- Agregados del sur.
- Sur.
- Sur oriental.
- Oriental.
- Canteras del norte.
Aunque estas
sub. zonas son las
propuestas tambin se
plantea la construccin
de obras de alcance
urbano.
Zonas de intervencin
La escala
fluctuaba
entre la escala
zonal, barrial y
metropolitana.
Escalas
Estrategia
635,000 habitantes
de las zonas menos
desarrolladas de
la zona oriental de
la ciudad, quienes
viven en ncleos
cuyo origen ha sido
de urbanizacin
clandestina y en
algunos casos de
terrenos invadidos
a propiedad privada
en forma de tugurios.
la poblacin antes
mencionada
pertenece a los
estratos ms bajos y
son inmigrantes de
sectores rurales y
jvenes.
Grupo meta
La zona oriental de la
ciudad encierra, para
ese momento, uno de
los conjuntos citados
mas urgidos de la
capital por la carencia
de, o carcter
subnormal de los
servicios bsicos, as
como por el precario
nivel de ingreso de
sectores localizados
de su poblacin y de
su marginamiento de
la vida urbana.
Demandas y
expectativas
MIB
263
en
Fuente: Estudio de conceptualizacin del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogot (2006)
Sin embargo dentro de

los sub. programas que
conforman el PIDUZOB
se dieron algunos criterios
de intervencin que
dependan de las obras o el
subprograma:
- Zonas con mayor
densidad de poblacin
y bajos recursos
econmicos. (salud)
- Necesidades de salud de
las comunidades. (salud)
- Que sirva a habitantes con
nivel socioeconmico de
ingresos bajos a medio.
(Pavimentacin y Vas).
- Que sea ruta de buses.
(Pavimentacin y vas)
- Que permita conectar
barrios entre s o sirva de
acceso a barrios aislados.
- Que haya razones
tcnicas para su ejecucin
- Facilidades de acceso
y condiciones de
aislamiento de las
comunidades. (salud)
El principal criterio de
intervencin fue dado por
el objetivo general del
programa: pertenecer a las
zonas sin desarrollar de la
zona oriental de Bogot
Criterios de intervencin
experiencias de
Para este poblacin se

traz este programa
de mejoramiento y
dotaciones, que inclua
la localizacin en el rea
de varios equipamientos
y servicios.
El PIDUZOB fue un
programa orientado
a la zona oriental de
Bogot, la cual cuenta
con 635,000 habitantes
de los cuales ms
de 350,000 habitan
las zonas menos
desarrolladas de la
ciudad, en ncleos
cuyo origen ha sido de
urbanizacin clandestina
y en algunos casos
de terrenos invadidos
a propiedad privada
en forma de tugurios.
La poblacin antes
mencionada perteneca
a los estratos ms bajos
y eran inmigrantes
de sectores rurales y
jvenes. Esta poblacin
era la menos beneficiada
con los servicios urbanos
de la ciudad.
Caracterizacin
Caracterizacion por componente
Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D. E. PIDUZOB Fase I
Ano: 1972 - 1979 (5 aos)
Cuadro general de caracterizacion de experiencias
Obras (con impacto social)
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Subprograma:
- Salud:
Ministerio de Salud Pblica
Corporacin Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL.
- Centros Comunales:
DAPD
Lotera de Bogot
Departamento Administrativo de Bienestar Familiar.
- Habitacional
CVP
DAPD
- Educacin:
Secretara de Educacin
DAPD
Organismo del Estudio de Educacin del Distrito
Subprograma:
- Pavimentacin:
DAPD
Secretara de Obras Pblicas
IDU
- Salud:
Ministerio de Salud Pblica
Corporacin Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL.
- Centros Comunales:
DAPD
Lotera de Bogot
Departamento Administrativo de Bienestar Familiar.
- Habitacional
CVP
DAPD
- Alcantarillado:
EAAB
- Energa:
EEB
- Educacin:
- Avenida Oriental: DAPD, Consultora y Sistemas Ltda., Secretara de Obras
Pblicas, IDU.
Responsables - funciones y competencias
Componente administrativo
85 millones Credito BID
Recursos (en dlares)
Impactos esperados
- Realizacin de programas de capacitacin docente para maestros

y profesores.
(educacin)
- Pavimentacin rgida y flexible de vas de acceso y obras
complementarias.
(pavimentacin)
- 2 hospitales generales de 500 camas c/u.(salud)
- 1 hospital peditrico (salud)
- 3 centros comunales.(centros comunales)
- Construccin de 1480 nuevas viviendas.(habitacional)
- Mejoramiento y ampliacin de 820 viviendas.(habitacional)
- Provisin de 2000 soluciones habitacionales.(habitacional)
- Obras del sistema general de Alcantarillado.(alcantarillado)
- Inversiones necesarias para satisfacerlos requerimientos de
energia electrica de los habitantes de la zona durante 4 aos.
(Energa)
- Construccin, dotacin y equipamiento de doce concentraciones
escolares de primaria, 6 colegios de enseanza media y 1
edificio para el Centro de Especializacin y actualizacin para la
Educacin.(educacin)
- Construccin del sistema vial principal de la zona al oriental.
(sistema vial)
El principal impacto esperado fue lograr la integracin urbana

en cuanto a mejoramiento de servicios pblicos, equipamiento
habitacional e integracin vial.
Los impactos por cada componente dependiendo de cada
subprograma fueron:
Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D. E. PIDUZOB Fase I
Ano: 1972 - 1979 (5 aos)
Obras (con impacto social)
Para el subproyecto de Mejoramiento

institucional se plante una comprobacin,
evaluacin y crtica integral de los diseos
propuestos, adems de una comparacin final
con los objetivos propuestos; y dado el caso
replantear ajustes y recomendaciones.
Indicadores
Pobreza
264
Subprograma:
- Mejoramiento Institucional:
DAPD
Recursos
(en dlares)
Los impactos esperados por subprograma fueron:

- Reorganizacin del centro de especializacin, y actualizacin para
la educacin de la
secretaria de Educacin.(educacin)
- Elaboracin de un sistema integrado de planeacin
distrital(mejoramiento institucional)
- Adecuacin del nuevo sistema de a las normas jurdicas que
regulan el funcionamiento
de los organismos y entidades.(mejoramiento institucional)
- Elaboracin del diagrama de la estructura administrativa,
manuales e instructivos de organizacin y procedi mientos
administrativos, contables, de auditora, de caja y de cartera, con
sus correspondientes rutinas administrativas para cada organismo
distrital y adaptacin de los correspondientes a las entidades
descentralizadas a que as lo
requieran.(Mejoramiento institucional).
El principal impacto esperado fue lograr la integracin urbana

en cuanto a mejoramiento de servicios pblicos, equipamiento
habitacional e integracin vial.
Impactos esperados
Indicadores
experiencias de
265
Institucional
Capt u l o V. L a s
MIB
en
Bogot, 1972-2006
266
11.OOO Habitantes
285 millones
Lneas de accin
1. Construccin, rectificacin y pavimentacin de vas.

2. Ejecucin de obras de infraestructura de acueducto
y alcantarillado.
3. Desarrollo y rehabilitacin de barrios urbanos.
Definicin de 11.000 lotes con servicios,
administracin de 9.600 crditos para apoyo al
desarrollo progresivo de vivienda, construccin y
administracin de dos centros de materiales como
apoyo al proceso de construccin progresivo.
4. Construccin y dotacin de establecimientos y
servicios para la salud.
5. Construccin y dotacin de centros de servicios
comunitarios.
6. Construccin y dotacin de establecimientos
educativos.
7. Definicin y planes complementarios.
1. Definicin y planes complementarios

1.1 Definicin de las caractersticas socio econmicas
de la poblacin objetivo.
1.2 Programas y proyectos de Desarrollo Econmico y
Social
1.3 Programas y proyectos de recreacin.
La segunda fase de PIDUZOB ampli el campo

de accin a algunos sectores de Ciudad Bolvar
y fue implementado a partir de 1983, bajo
la denominacin de Proyecto de desarrollo
integrado de Ciudad Bolvar.
Grupo meta
Caracterizacin por componente
El Departamento Administrativo de Planeacin Distrital tena la

misin de evaluar la ejecucin del proyecto y de dar las pautas
para definir las prioridades en la construccin de las obras
presupuestadas desde el inicio de la programacin del proyecto.
Las obras fueron ejecutadas por el Instituto de Desarrollo Urbano,

la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y la Caja de Vivienda
Popular y entregadas a la Procuradura de Bienes de la Secretara
de Obras Pblicas del Distrito.
La ejecucin del proyecto fue coordinada desde la Unidad

Administrativa Especial creada para tal fin, la cual tambin se
encargaba de fijar los criterios, metodologas y variables necesarios
para medir y evaluar el impacto de la ejecucin de los diversos
subprogramas, en el rea circundante a la zona intervenida.
La evaluacin del impacto era considerada primordial para
permitir introducir las redefiniciones de los componentes de los
subprogramas. Se previ la planeacin permanente de de cobertura
de los servicios pblicos requeridos por la zona programada.
Responsables
Social
Obras
Caracterizacin
Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogot D.E. PIDUZOB Fase II Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolvar 1983
Ano: 1984 - 1994

Pobreza
Obras
Social
267
Aportar elementos para
mejorar la calidad de vida
de los Asentamientos
Populares Urbanos.
Objetivo general
1. Contribuir al fortalecimiento de
la gestin de la Administracin
Distrital en las instancias de
planeacin, programacin, ejecucin
y funcionamiento de acciones
referidas a la escala zonal.
2. Establecer precedentes de
organizacin administrativa, de
ejecucin de proyectos de inversin
y de funcionamiento de programas y
de prestacin de servicios, conforme
a la poltica descentralizada del
gobierno distrital.
3. Demostrar formas de coparticipacin
entre las entidades y la comunidad,
para la realizacin de acciones
y eventos tendientes a crear
elementos de ciudad y promover el
ejercicio de la vida ciudadana.
1. Fomentar el desarrollo de las

actividades propias de las
comunidades populares en la
construccin de su espacio habitable
y la produccin de bienes y servicios.
2. Promover la vinculacin de la
poblacin a la construccin del
espacio pblico y el equipamento
colectivo, as como a la prestacin
de servicios comunitarios.
3. Demostrar formas de coparticipacin
entre las entidades y la comunidad,
para la realizacin de acciones
y eventos tendientes a crear
elementos de ciudad y promover el
ejercicio de la vida ciudadana.
Objetivos
1. Articulacin, a escala zonal, de

las acciones de las entidades
distritales.
1. Participacin de la poblacin en
las actividades productivas y en los
servicios que ofrece la ciudad.
2. Participacin directa de los
habitantes en la construccin de
espacios habitales, tanto privados
como pblicos.
3. La realizacin con fondos del
Proyecto, de acciones semillas
demostrativas de la co participacin, entidades - comunidad.
4. Creacin de los llamados grmenes
de ciudad, entendidos como ncleos
de creacin de la vida urbana.
5. Promocin de los servicios de apoyo
a las actividades de los habitantes
de los asentamientos polares.
Lneas de accin
Este proyecto intervino a

travs, de lo que eran las
Alcaldas Zonales, realizando
una caracterizacin del
grado de consolidacin
de las comunidades y las
organizaciones y del grado de
atencin del Estado as, la
Alcalda Zonal de Suba (bajo
grado de consolidacin, bajo
grado de atencin); Santa Fe
(alto grado de consolidacin,
grado intermedio de atencin)
y Ciudad Bolvar (bajo grado
de consolidacin, alto grado de
atencin).
Estrategia
La escala que se
maneja parte de
lo Zonal, pero esta
centrada en el
desarrollo de obras y
procesos barriales.
Escalas
en
1. Edad y grado de
consolidacin del rea.
2. Nivel de atencin por parte
de las entidades estatales
en el rea.
3. Durante el tiempo del
convenio Administracin
Distrital - PNUD, la
integracin debe
materializarse sobre
proyectos especficos, sin
pretender una coordinacin
amplia a todos los niveles.
MIB
El enfoque de este Programa fue

novedoso en tanto incoropor
herramientas para el menejo
institucional con participacin
comunitaria, de los proyectos
y procesos emprendidos
a partir del mismo. Es un
momento de iniciacin en las
propuestas de apoyo a la gestin
comunitaria y la bsqueda de la
corresponsabilidad de los actores
involucrados en el mejoramiento.
El proyecto no pretenda,
durante su perodo de ejecucin,
modificar de manera considerable
las condiciones de vida y, en
particular la cobertura de servicios
de asentamientos populares,
sino demostrar, mediante
realizaciones especficas, algunas
formas de descentralizacin,
de coparticipacin de entidades
y comunidad, de concurrencia
y articulacin de recursos. En
otros trminos, el Proyecto se
propuso con el fin de aunar los
esfuerzos de la comunidad y de
las instituciones, mediante la
aplicacin de una metodologa
especfica que permita sentar
precedentes en distintos campos
de accin, para su posterior
extensin a diversos programas
y asentamientos populares de
la ciudad.
Caracterizacin
Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Ao: 1985
experiencias de
Institucional
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Grupo meta
Demandas y
expectativas
Las expectativas de las

comunidades fueron
elaboradas y recogidas
en los Talleres Zonales,
realizados como
experiencia piloto de
la comunidad, para la
planeacin y definicin
de presupuestos.
Nutricin
Salud
Educacin
Recreacin
Vivienda
Respuesta institucional
efectiva en el tiempo,
con posibilidades de
autosostenimiento.
Estrategia
Poblacin que se ubica

por debajo de la lnea de
pobreza - Estratos 1 y 2.
Ao: 1985
Las instituciones
responsables de
desarrollar el programa
fueron el DAPD, DAACD,
DABS, IDRD, IDU, SNS,
Alcalda Mayor de Bogot,
Alcaldas Locales de
Ciudad Bolvar, Suba y
Santa Fe.
Responsables
1. Mejorar las condiciones de

vida de los habitantes de los
asentamientos populares,
dentro del contexto poltico.
2. Aunar el trabajo de los
habitantes - comunidades
e individuos - y el de las
entidades pblicas.
3. Abrir las acciones
institucionales hacia la
poblacin, coordinando sus
tiempos con los tiempos de
las comunidades.
4. Las metodologas y
enseanzas derivadas de la
ejecucin de las acciones,
deban ser interiorizadas y
asumidas como propias por
las comunidades y entidades,
hasta llegar a hacer parte de
las modalidades habituales
de trabajo de estas ltimas.
5. Ofrecer los elementos
para crear ciudad en los
asentamientos, articulando
los componentes fsicos,
econmicos y sociales de la
misma.
Impactos esperados
La participacin
comunitaria, en los
Talleres Zonales, fue
considerable, ya que
vincul alrededor del 60%
de las organizaciones
activas, pertenecientes
a 123 de los 201 barrios
populares comprendidos
en estas zonas.
Logros
No fue posible establecer lmites

entre las demandas de nivel zonal
y las de nivel barrial.
Dificultades
Aprendizajes
Esta experiencia muestra una prctica innovadora
de Planeacin Popular, como elemento en
el proceso de organizacin autnoma de las
comunidades y sectores sociales y por su papel
en la ampliacin de los movimientos sociales y la
bsqueda de nuevas formas de relacin entre la
comunidad y el Estado.
La preocupacin por el presupuesto a nivel zonal y
por las polticas de planeacin urbana, contribuye
a superar el localismo y el fraccionamiento
organizativo de la comunidad y favorece tanto el
conocimiento acerca del funcionamiento de las
entidades gubernamentales como la convergencia
de las fuerzas comunitarias.
La relacin comunidad - entidades, bajo
condiciones de autonoma, contribuye a
la afirmacin de liderazgos dentro de las
organizaciones sociales.
La socializacin de la informacin sobre
programacin, aprobacin y ejecucin del gasto
pblico, contribuye a introducir controles sociales
al funcionamiento de las entidades, a los proyectos
de inversin y a la prestacin de servicios.
Entre ms lejos lleguen los criterios democrticos,
ms amplia ser la vinculacin de la poblacin y
mayor la integracin y eficiencia de las entidades
pblicas. Por ello se deber
establecer, a todos los niveles, mecanismos de
participacin efectiva que desborden
los esquemas de participacin vertical o autoritaria
y opten por una participacin
democrtica.
Logros - dificultades - aprendizajes
Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD PNUD
Social
Pobreza
268
Grupo meta
Estrategia
Demandas y
expectativas
Responsables
1. Abrir las acciones
institucionales hacia la
poblacin, coordinando sus
tiempos con los tiempos de
las comunidades.
2. Examinar en que medida
la tesis del agente externo
como generador e impulsor
de nuevas dinmicas, puede
validarse en la experiencia
del proyecto.
Impactos esperados
Los Talleres Zonales de

planeacin, permitieron
reflexionar sobre las
posibilidades de las
Juntas Administradoras
Zonales y la
descentralizacin que
se esperaba poner en
marcha a partir de 1988.
Esta experiencia muestra una prctica innovadora

de Planeacin Popular, como elemento en el
proceso de organizacin autnoma de las
comunidades y sectores sociales y por su papel
en la ampliacin de los movimientos sociales y la
bsqueda de nuevas formas de relacin entre la
comunidad y el Estado.
El contexto poltico de ese

momento, donde sectores
vinculados al narcotrfico
desarrollaron campaas de
asignacin de viviendas,
deslegitimando los procesos
institucionales.
Pese a la nutrida participacin
institucional, la apropiacin del
sentido global de los Talleres por
parte de las entidades fue dbil,
debido a:
1. La interinidad de los
funcionarios.
2. El poco tiempo que medio entre
la citacin a los Talleres y su
realizacin.
3. El desfase entre el calendario de
los Talleres Zonales y el Cdigo
Fiscal, que gener resistencia
en las entidades para cambiar el
anteproyecto.
4. La entidades se presentaron
con proyectos ya elaborados,
limitando la participacin y
definicin por parte de la
comunidad.
Se observa la tensin entre lo
local y lo metropolitano.
Las entidades distritales

intervinieron en el proceso
y en la negociacin directa
con las comunidades,
ensayando relaciones
no clientelistas para la
definicin de planes o
proyectos de inversin del
gasto pblico local.
Los Talleres Zonales le permiten a las instituciones:

- Dar a conocer a los lderes ms representativos
sus polticas.
- Completar la informacin sobre las demandas
comunitarias.
- Relacin simultnea con otras entidades,
como un mecanismo til para la coordinacin
interinstitucional.
Aprendizajes
Dificultades
Logros
experiencias de
MIB
269
en
Institucional
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
270
Los proyectos financiados

tuvieron como criterio los
beneficios que aportaban a
escala, distrital, local, barrial,
veredal.
Objetivos
especficos
- Incrementarla capacidad
de las organizaciones en la
planeacin, ejecucin, control
y sostenibilidad de obras de
mejoramiento del entorno
de barrios de desarrollo
incompleto.
- Mejorar las condiciones
sociales, ambientales,
productivas, y urbansticas
de los barrios mediante el
desarrollo de proyectos de
pequea escala con alta
participacin ciudadana.
- Incorporar mecanismos
tcnicos administrativos y
financieros que aseguren la
viabilidad y sostenibilidad de
los proyectos de iniciativa
comunitaria.
Objetivos
Mejorar las capacidades de

gestin y la articulacin social
de las organizaciones de base
mediante la ejecucin compartida
de acciones de mejoramiento del
entorno de barrios de desarrollo
incompleto.
Objetivo
general
- Convocatora: invitacin pblica a las organizaciones
comunitarias barriales de la localidad o de la zona de
influencia del proyecto, con quienes se integra el NPZ.
- Capacitacin: realizacin de un ciclo de talleres de
formacin, sobre formaulacin de proyectos sociales
que involucren los temas deorganizacin social,
diagnstico, diseo, ejecucin, sostenibilidad, contratacin,
administracin e interventora.
- Priorizacin: definicin pblica en el NPZ de los proyectos
a financiar y ejecutar con base en criterios de viabilidad,
de equidad, correponsabiblidad y sostenibilidad
previamente definidos.
- Contratacin: est fase se realizar con las organizaciones
comunitarias que hayan participado ntegramente de las
fases anteriores, siguiendo las normas establecidas por ley
para la contratacin estatal.
- Participacin Comuniataria en Obra: en el contrato
se prohibe la utilizacin de mano de obra ajena a la
comunidad en un porcentaje determinado, asegurando la
idoneidad tcnica.
- Ejecucin: Segn trminos defifnidos en el contrato, pero
se cuenta con la asesora, seguimiento y control por parte
de la entidad promotora del proyecto.
- Interventora: contatados en los trminos definidos por ley.
Vela tanto por la calidad tcnica como por el adecuado
manejo administrativo de los recursos y la particpacin
comunitaria.
- Sostenibilidad: siguiente fase a la ejecucin, donde debe
garantizarse el mantenimiento y la utilizacin adecuada de
la poblacin. estos compromisos hacen parte del contato
de administracin y mantenimiento entre la comunidad y la
defensora del espacio pblico.
- Rendicin de cuentas: las organizaciones comunitarias
contratadas rinden informe pblico en el NPZ sobre
resultados del proyecto, dificultades y recomendaciones.
Lneas de accin
Estrategia
En la documentacin
no se encuentra una
zona especfica, sin
embargo, este programa
se desarroll en las 20
localidades de Bogot.
Zonas de
intervencin
El enfoque de coordinacin entre las

instituciones y la comunidad fue dado a
travs de la financiacin o contratacin de
los diferentes proyectos, los cuales a su vez,
se orientaron por los siguientes criterios.
- Que beneficie a los habitantes de Bogot.
- Que beneficie a los habitantes de la
localidad.
- Que beneficie a los barrios o veredas ms
necesitadas de la localidad.
- Que beneficie a la comunidad de mi barrio
o vereda.
OSP es un programa de Mejoramiento,

que estuvo liderado por el DAACD, con un
enfoque pedaggico alrededor de la gestin
de proyectos por parte de organizaciones y
lderes comunitarios. A travs de herramietas
de participacin democrtica se impulso el
fortalecimiento de las capacidades colectivas
y las redes sociales de los barrios, mediante
la gestin y la ejecucin compartida de
obras de espacio pblico de pequea escala,
en zonas de la ciudad con tratamiento
de mejoramiento integral. Algunas
caractersticas de este programa fueron:
- Planeacin a escala zonal. En
concordancia con la planeacin de los
sistemas estructurantes de la ciudad.
- Particpacin comunitaria.
- Participacij administrado por las
organizaciones comunitarias.
- Presupuesto proemdio por Obra U$
30,000.
Criterios de
intervencin
Los criterios de intervencin

estuvieron centrados en una
serie de requisitos para las
organizaciones comunitarias,
como la personera jurdica y
contar con la aprobacin de
su respectiva JAC.
Caracterizacin
Ao: 1996 - 2000
Experiencia: Obras con Saldo Pedaggico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Obras
Pobreza
Organizaciones
comunitarias
de las 20
localidades de
Bogot.
Grupo meta
La principal entidad
encargada de la
implantacin de Obras
con Saldo Pedaggico
fue el DAACD.
Responsables
De acuerdo a los objetivos

planteados los impactos a
obtener fueron:
- Elevar el nivel de
conocimiento y estmulo al
trabajo participativo en APC.
- Fortaler de las
organizaciones y generar
sentido de pertenencia.
Impactos esperados
Aprendizajes
- La planificacin y la ejecucin de obras de
espacio pblico deben incluir el estudio de
las dinmicas y conflictos sociales de los
barrios, para no abrir discordias entre las
comunidades.
- La primaca de capacitacin ante
financiacin para la ejecucin de proyectos
del DAACD tiene que ser evaluada en
relacin a estos impactos.
- Es importante planificar en forma ms
participativa con todos los actores
involucrados en la construccin de obras
fsicas en el contexto de sus dinmicas
sociales comunitarias y darles un cierto
acompaamiento social.
- Crear un sistema de monitoreo de impacto
y la convivencia.
- es importante evaluar los resultados de las
capacitaciones desde el punto de vista del
impacto producido por las mismas.
- es necesario ofrecer un programas
donde la gente a causa de su menor
nivel educativo no deserten o no se
sientan sistemticamente exlcuidos de
un programa para la convivencia, ya
que constituyen un grupo poblacional
particularmente vulnerable.
Dificultades
- Hubo una discrepancia
considerable entre elnmero de
organizaciones comunitarias que
se capacitaron y aquellas cuyos
proyectos fueron financiados.
- Algunas obras antes que
promover al fortalecimiento de la
organizacin el cohesinamiento
barrial, promovan conflictos y
desacuerdos entre diferentes
grupos comunitarios.
- Menos del 50 % de las
organizaciones inscritas en
los 98 - 2000 terminaron las
capacitaciones.
- Segn funcionarios del DACCD
las capacitaciones fueron muy
focalizadas en la parte tcnica
pero no tomaron en cuenta lo
suficientemente el contexto
social y barrial de las obras.
- El impacto esperado frente
a la sostenibilidad de las
organizaciones y proyectos
capacitados no ha sido
observado y evaluado hasta
ahora, de una manera
sistemtica.
Segn las organizaciones

comunitarias participantes
se ha logrado que participen
se ha logrado que
particpen activamente en
el proceso de diagnstico,
diseo, ejecucin y
seguimiento de proyectos,
ampliando sus habilidades y
destrezas para la planeacin,
concertacin toma de
decisiones y contratacin
con entidades estatales.
En las capacitaciones de
OSP, aproximadamente 61%
de las y los participantes
pertenecan a los estratos
1 y 2, y cerca de 86% a los
estratos 1 al 3.

Logros
experiencias de
MIB
271
en
Barrial y Zonal.
Escalas
Estrategia
Ao: 1996 - 2000
Experiencia: Obras con Saldo Pedaggico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Obras
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Social
Obras
Objetivo general
Objetivos
especficos
Objetivos
272
- Planeacin
y gestin del
proyecto.
- Coordinacin
Interinstitucional.
- Gestin de la
Planeacin
local.
- Manejo de
aguas.
- Accesibilidad.
- Proteccin
ambiental.
- Equipamiento
Comunitario.
- Vivienda.
- Planeacin
Participativa.
- Fortalecimiento
de la
organizacin
comunitaria.
- Convivencia y
Seguridad.
Lneas de
accin
Macro zona
del Proyecto:
41 barrios
de tres zonas
aledaas
al Parque
Entrenubes
(Bolonia
Localidad
de Usme,
Ladrilleras
Localidad de
Rafael Uribe
y Va Oriente,
Localidad San
Cristbal).
Zonas
Barrial y
Zonal.
Escalas
Estrategia
Experiencia de Mejoramiento Integral

de Barrios propuesta por el DAPD y la
EAAB para aportar en la legalizacin
de barrios. Se concentra en el
mejoramiento sostenible de la calidad
de vida de poblacin en condiciones de
pobreza, y la coordinacin de acciones
institucionales, comunitarias y de
carcter privado en este propsito.
Consolidar
procesos sociales
sostenibles,
lograr
Institucionalizacin
comunidades
a nivel distrital
capaces de
de un modelo
asumir y
replicable de
gestionar la
mejoramiento
solucin de sus
integral en zonas
problemas y la
con barrios
ejecucin de sus
Hasta el momento se han
en desarrollo
proyectos.
implementado tres fases:
progresivo a
a. Cooperacin internacional. (2000)
travs de una
Condiciones
Mejorar
las
b. Ejecucin de obras en las zonas de
planeacin y
socio
condiciones
intervencin. (2002)
gestin coordinada ambientales y
econmicas
c. Fase de transicin entre el Proyecto
y la participacin
propias de
urbanas
SUR con Bogot y el Programa SUR
comunitaria
los estratos
estableciendo
de convivencia. (2005)
organizada
1 y 2. Donde
sistemas
d. Tercera fase de implementacin del
ya existan
adecuados
Proyecto SUR de Convivencia. (2006)
- Objetivo centrado de operacin y
procesos
en la gestin.
organizativos
mantenimiento.
El Proyecto busca promover la
- Mejoramiento
que garanticen
cooperacin internacional y el
de barrios
la disposicin de
fortalecimiento de la capacidad de
subnormales.
la comunidad.
gestin del desarrollo a nivel local,
- Desarrollo
por medio de la elaboracin de
un modelo
metodologas partipativas de trabajo,
sostenible y
facilitar la toma de decisiones,
Disear e
replicable de
generacin de herramientas para
implementar
Mejoramiento
la negociacin y concertacin de
mecanismos de
Integral de
proyectos, produccin y socializacin
coordinacin
Barrios.
de informaciones as como la
interinstitucional
implentacin de mecanismos de
que aseguren
seguimiento y control que apoyen,
la replicabilidad
articulen y tornen eficiente los procesos
del proyecto.
de particpacin, organizacin, ejecucin
y administracin.
Caracterizacin
Criterios de
intervencin
Ao: 1997- 2006 (9 aos)
83.000
habitantes de
estratos 1 y 2; 41
barrios aledaos
al Parque Entre
nubes en las
localidades de
San Cristbal,
Usme y Rafael
Uribe Uribe; El
Proyecto en
su lnea de
convivencia,
tiene a los nios
y jvenes entre
los 6 y 24 aos
de edad como
grupo meta.
Grupo meta
Experiencia: Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios SUR con Bogot de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos
- Revisin de borradores del acuerdo

desamparado, definicin y elaboracin
de los procedimientos para el manejo
del Fondo de Disposicin: DAACD, S
de H, PSUR
- Definicin y negociacin de los
compromisos presupuestales para cada
lnea de acuerdo a los presupeustos de
cada entidad como: EAAB, IDU, SED,
IDRD, DABS, PSUR.

compromisos presupuestales
para cada lnea de acuerdo a los
presupuestos de cada entidad
como: EAAB, IDU, SED, IDRD,
DABS, PSUR.
- Apoyo a la estructuracin del proyecto
Parque Entre Nubes: DAPD, DAMA,
PSUR.
- Definicin y Viabilizacin de proyectos
especficos en materia de titulacin y
reubicacin: CVP, PSUR.

compromisos presupuestales
para cada lnea de acuerdo a los
presupuestos de cada entidad como:
EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS,
PSUR.
- Definicin y Viabilizacin de proyectos
especficos en materia de titulacin y
reubicacin: CVP, PSUR.
- Coordinacin tcnica con relacin a
las metodologas de intervencin del
componente social : DAACD, PSUR.
Componente
administrativo
- Acuerdos con Entidades.

- Actas de reuniones.
- Presupuestos
institucionales.
- Datos de la Secretara de
Hacienda.
- Convenios y Acuerdos.
- Entrevistas.
- Documentos de
entidades.
- Datos de la Secretara de
Salud.
- Datos de la EAAB.
- Encuesta Proyecto Sur.
- STT.
- Registros IDU.
- IDRD.
- Defensora del Espacio
Pblico.
- Censo del Proyecto.
- Georefenrenciacin del
entorno, DAMA.
- Registros DAMA.
- Documentos Entidades.
- DAACD.
- Proyecto Sur con
Bogot.
- Veedura Distrital.
- Proyecto Sur con
Bogot, entrevista,
registro de atencin,
observacin.
- 50 % de Planes
zonales formulados
y gestionados por la
comunidad.
Indicadores
Institucional
Pobreza
En APC no se aplicaron criterios

de seleccin para la capacitacin
de las organizaciones. Los
criterios de seleccin se
aplicaron para los proyectos
financiados y estos fueron:
- Alto respaldo de la comunidad
desde su formulacin.
- Factibilidad desde el punto
de vista social, ambiental,
legal, financiero, econmico y
administrativo.
- Generacin de convivencia a
travs de la propuesta.
- Alto impacto del proyecto.
- Sostenibilidad en el tiempo.
El objetivo principal era ofrecer

un espacio para ejercer la
planificacin ciudadana,
posibilitando que la comunidad
organizada planee, desde la
elaboracin de diagnsticos
participativos, la forma de resolver
sus necesidades, tome decisiones
sobre lo pblico y administre
recursos pblicos.
Objetivo general
Los objetivos especficos fueron:
- involucrar a los habitantes de
Bogot, la empresa privada y
pblica en la reconstruccin
de la ciudad fomentando
la participacin activa de la
comunidad a travs de su
aporte en capacidad de gestin,
creativa y de trabajo.
- Apoyar el diseo e
implementacin de proyectos
formulados por parte de
las comunidades barriales
del distrito, fortaleciendo la
capacidad de autogestin de
los ciudadanos a travs de la
capacitacin y asesora para
la formulacin y ejecucin de
proyectos comunitarios.
- Generar espacios de
convivencia y confianza desde
los que planean la satisfaccin
de las necesidades bsicas.
Objetivos
- Arte y cultura.
- Jvenes - seguridad y
convivencia.
- Desarrollo comunitario barrial.
- Comunicacin comunitaria.
Todas las
- Recreacin y deporte.
localidades del
- Salud preventiva.
Distrito Capital.
- Prevencin de emergencias.
- Arborizacin y jardinera.
- Administracin y
mantenimiento del espacio
pblico.
- Prevencin de emergencias.
Lneas de accin
Estrategia
Zonas de
intervencin
Distrital
Escalas
Las organizaciones
barriales como grupos
de vecinos, de amigos,
adultos mayores, clubes
de jardinera, juntas
de accin comunal,
bandas de rock y rap,
asociaciones de madres
comunitarias, etc. En
todas las localidades del
distrito.
Grupo meta
experiencias de
MIB
273
en
El programa fue implementado a

travs del DAACD, del ao 98 al
2000, este programa comprendi
ocho fases:
- Convocatoria.
- Inscripcin.
- Alistamiento Logstico.
- Capacitacin.
- Priorizacin comunitaria.
- Financiacin de los proyectos.
- Contratacin entre organizaciones
comunitarias e instituciones
distritales.
- Seguimiento y supervisin de los
proyectos financiados. El principal
enfoque dado a Acciones Para
Convivencia fue el de hacer
de estas herramientas para la
capacitacin y el fortalecimiento
comunitarias, y no la financiacin
de los proyectos.
Caracterizacin
Ao: 1998 - 2000
Experiencia: Acciones Para la Convivencia
Obras
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Se ha generado un espacio para que las

comunidades se entiendan, se reconozcan, tomen
decisiones y emprendan acciones creando
canales de comunicacin, entre las organizaciones
comunitarias y las entidades pblicas en torno a la
formulacin y ejecucin de proyectos.
Se afirma que las organizaciones comunitarias

salieron ms calificadas del proceso de capacitacin,
en cuanto a sus habilidades para la formulacin,
diseo y ejecucin de proyectos. Se considera que
APC han generado nuevos espacios de interaccin
en la ciudad, en los cuales predomina la solidaridad y
la confianza.
Logros
274
La mayora de las organizaciones reconocen el
efecto positivo de las capacitaciones en cuanto a su
capacidad de disear, formular y ejecutar proyectos.
Tambin se reconoce el impacto positivo de los
dos Programas en la relacin y la interaccin entre
organizaciones comunitarias y las instituciones
distritales involucradas.
- Elevar el nivel de conocimiento

y estmulo al trabajo participativo
Otro resultado importante de APC se considera
en las comunidades donde se
la lnea de dilogo directo que se creo entre las
desarrollen las acciones.
comunidades y las entidades distritales, durante los
procesos de formulacin y ejecucin.
Impactos
esperados
El enfoque del DAACD en las capacitaciones (ms bien

que en el apoyo directo a proyectos comunitarios) se puede
considerar problemtico justamente en este sentido: no son
las necesidades de la comunidad o de las organizaciones
comunitarias las cuales dan origen a contenido y
metodologa de las capacitaciones, sino la percepcin de
los funcionarios pblicos sobre las necesidades de las
organizaciones comunitarias.
Intensidad de capacitaciones (APC / OSP): Si se

compara el nmero de organizaciones inscritas para las
capacitaciones y el nmero de quellas que terminaron con
todos los mdulos de la capacitacin, se evidencia una
desercin considerable de las organizaciones.
Hay una discrepacncia considerable entre grupos

capacitados y proyectos financiados en APC y OSP. Hasta
la fecha no se ha llevado a cabo una evaluacin de impacto
de las capacitaciones, para ver si se han creado alianzas
estratgicas entre organizaciones del mismo barrio o si las
organizaciones estn desarrollando propias actividades en
su contexto comunitario.
Dificultades
Para efectos del Programa de Convivencia se deberan

crear lneas de base respecto a, por ejemplo, los niveles de
diferentes tipos de violencia en los barrios, otros variables
e indicadores de convivencia, sistemas de recoleccin
de datos, tambin se deberan determinar frecuencias y
responsabilidades de monitoreo etc.
Se concluye que es importante ofrecer programas donde la

gente a causa de su menor nivel educativo no deserten o
no se sientan sistemticamente excluidos de un programa
para la convivencia, ya que constituye un grupo poblacional
particularmente vulnerable. Un objetivo debera ser el abriles
oportunidades, por ejemplo mediante actividades como la
formacin para el trabajo realizadas en el contexto (futuro)
programa de convivencia.
Aprendizajes
Recursos
(en dlares)
Ao: 1998 - 2000
Experiencia: Acciones Para la Convivencia
Obras
Pobreza
Objetivos
especficos
Ejes de actuacin:
Desmarginalizacin,
Interaccin Social,
Ciudad a Escala
Humana, Movilidad,
Urbanismo
y Servicios,
Seguridad y
Convivencia
y Eficiencia
Institucional.
Lneas de
accin
Los principales criterios

de seleccin de las
zonas a intervenir se
dieron de acuerdo
con viabilidades
sociales y tcnicas
de intervencin,
especialmente en
manejo de aguas,
condiciones de riesgo
y construccin de vas,
todas estas necesarias
para la legalizacin,
dirigida a la poblacin
de menos ingresos
de estratos 1 y 2 en
las localidades que
bordean la ciudad,
en zonas de entre
20 y 40 hectreas de
extensin.
Grupo
meta
Estratos
1 y 2; 311
barrios; 1548
hectreas;
472.504
habitantes; 97
zonas, todas
de estratos
1 2.
Estrategia
Zonas de
intervencin
Responsables
800 millones
Recursos
(en dlares)
El Programa de
Desmarginalizacin
coordin las actuaciones
de la administracin
distrital, a travs de 12
entidades sectoriales
y las administraciones
locales, aunando las
acciones provenientes
comunitarias y del
Poblacin de estratos sector privado.
El comit social,
socio econmicos 1
y 2, con deficiencias por su parte,
defini las acciones
en acueducto,
requeridas para el
alacantarillado, vas
acompaamiento social
y parques; al igual
a las comunidades
queen servicios de
beneficiarias de las
educacin, salud,
bienestar social,
obras, enfocando
las actividades hacia
el entorno de su
espacio pblico
el fortalecimiento
de la capacidad
barrial ( zonas
de organizacin y
verdes, andenes,
plazoletas, fachadas, participacin de la
culatas y escaleras). comunidad.
Demandas y
expectativas
MIB
275
en
La calidad para
todas las obras
se tom como un
criterio pero desde
el punto de vista de
la ejecucin de las
mismas.
Uno o ms barrios
podan conformar
una zona de
intervencin del
programa, cada
una de estas
zonas deba estar
en localidades
con poblacin en
estratos 1 y 2, tener
viabilidad tcnica
para la realizacin
de obras emitida
por EAAB, UPES,
IDU y DAPD;
conformar un rea
de intervencin de
por lo menos 20
hectreas.
Objetivos
- Promover la ms amplia
participacin, vinculando
a las organizaciones
Su objetivo central fue
formales e informales,
el de elevar la calidad
as como a toda la
de vida de la poblacin
comunidad que reside
residente en barrios
en las zonas de
con deficiencias en
intervencin.
infraestructura y
- Fortalecer mecanismos
servicios sociales,
de concertacin en torno
a travs de la
a las intervenciones en
intervencin sobre
los espacios pblicos,
aquellos aspectos que
de tal forma que
permitieran superar
estos se constituyan
dichas insuficiencias
en dinamizadores de
y dinamizar en
nuevas relaciones entre
la comunidad la
el estado y la comunidad.
apropiacin de la
- Estructurar la
construccin de
intervencin en las zonas
su propio destino,
a partir del conocimiento
cambiando el papel
y comprensin de sus
de la comunidad,
problemticas globales.
de receptora de la
- Potenciar el intercambio
poltica a gestora,
de saberes entre todos
aportante y garante de
los actores vinculados al
esta. Estos objetivos
programa, as como, las
se complementaron
iniciativas que privilegien
con otros ms
el inters general sobre
especficos: procurar
el particular.
que la comunidad
se apropie de su
destino y mejorar la
coordinacin entre
instituciones para el
manejo de recursos.
Objetivo
general
experiencias de
El enfoque dado a
este programa se
fundamenta en el
carcter particpativo,
foclaizado, integral y
cofinanciado que se le
dio a esta experiencia.
El programa de
Desmarginalizacin
de Barrios, es
una estrategia de
intervencin social,
masiva, integral y
coordinada para mejorar
la calidad de vida de la
poblacin residente en
los estratos 1 y 2 de la
ciudad de Santa Fe de
Bogot. Para alcanzar
este propsito se
desarrollaron programas
de ampliacin de
la infraestructura
vial, de servicios
pblicos (acueductos,
alcantarillado pluvial
y sanitario), de
recreacin, deporte
y del sector social
(educacin, salud, y
bienestar social) as
como de adecuacin
de zonas de riesgo y
fortalecimiento de la
gestin comunitaria e
institucional.
Caracterizacin
Criterios de
intervencin
Ao: 1998 - 2001 (4 aos)
Experiencia: Programa de Desmarginalizacin de Barrios
Social
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Objetivos
especficos
Lneas de
accin
Estrategia
Zonas de
intervencin
Grupo
meta
Demandas y
expectativas
Se dispusieron 6
gerencias zonales
encargadas del
seguimiento de las
obras en ejecucin,
en una instancia de
interaccin directa
con las comunidades,
ejecutores de las obras
y representantes de las
entidades distritales.
El taller urbano evala

el impacto de las obras
de espacio pblico y
coordina la construccin
de los escenarios de
excelencia involucrando
las variables tcnicas
y sociales de manera
tal que las obras sean
viables y sostenibles.
Responsables
Recursos
(en dlares)
276
Obras
Institucional
Objetivos
- Promocin de la
gestin comunitaria e
institucional.
- Fomento a la inversin
local.
- Generar estrategias
que garanticen el
cumplimiento de los
compromisos asumidos
entre la administracin
distrital y local, la
comunidad y el sector
privado.
Objetivo
general
- Ampliacin y
mejoramiento de la
infraestructura vial y
de servicios pblicos
(construccin y
pavimentacin de vas,
escaleras, espacio
pblico, parques,
arborizacin, etc.)
- Ampliacin y
mejoramiento de la
infraestructura del
sector social (colegios,
hospitales, centros de
salud, jardines sociales)
- Ampliacin y
mejoramiento del
espacio pblico y la
infraestructura recreativa
y deportiva.
- Adecuacin de zonas
de riesgo y atencin
a familias afectadas
(mitigacin de riesgo
ambiental, reubicacin de
familias y mejoramiento
de fachadas)
Caracterizacin
Criterios de
intervencin
Pobreza
Social
Obras
277
Los grupos de veedores

apoyaran su gestin en los
siguientes instrumentos:
- Informes de Veedura.
- Medios Jurdicos
- Recursos Jurdicos
- Medios instrumentales
- Centros de Informacin
Ciudadana
Fuentes de verificacin

Dificultades
El mayor xito de la Administracin Distrital ha sido el de acabar con las

intervenciones errticas de diferentes entidades del distrito y de sus localidades,
por un trabajo conjunto, coordinado, sincronizado. Es as como el 13.5% de
los recursos de inversin del distrito se concentran en este Programa para
el perodo 1998-2001, en la cual participan la casi totalidad de las entidades
distritales, siendo este el programa prioritario del actual gobierno distrital
Es de comprender, que la imposibilidad de

atender por igual y de manera simultnea
a toda la poblacin, genera forzosamente
situaciones de desequilibrio, a veces
difciles de manejar entre las comunidades,
que le plantean un particular desafo
a las instituciones distritales, pero que
justamente por ello, exigen ser enfrentadas
y superadas, mediante conveniente
trabajo social basado primordialmente
en informacin clara y precisa. Los
incrementos de estndares provienen de
directrices impartidas directamente por el
Alcalde Mayor a las entidades ejecutoras
con respecto a la inversin en el Programa
El factor determinante del xito del Programa, y por consiguiente de
Desmarginalizacin, sin tomar en cuenta
significativos avances para la solucin de la problemtica social que se vive, es
que esto resulta en mayores costos y
el estado del sistema de alcantarillado de la ciudad. La ciudad sufra un grave
consecuentemente reduce las posibilidades
atraso en el mantenimiento, novacin y construccin de las grandes redes
de mejoramiento para otras reas
pluviales y sanitarias para la evacuacin de aguas.
carentes. Otro aspecto que no ha podido
ser superado es el de las interferencias
Hasta la fecha, en las 12 localidades perifricas de Bogot, se han invertido
polticas con las actividades del Proyecto.
$870 mil millones en los estratos ms pobres; en 22 de estas zonas (198
barrios) se adelantan, principalmente, proyectos de acueductos y alcantarillados, Ha habido casos en que, pese a haberse
alcanzado acuerdos con la comunidad
pavimentos locales, arborizacin, construccin y mejoramiento de parques
en cuanto al tipo y priorizacin de obras a
de barrio, colegios, hospitales y jardines sociales, mientras que en las 37
restantes se adelantan exclusivamente obras de acueducto y alcantarillados que realizar, intervenciones de polticos resultan
en que se termina ejecutando otras obras,
permitirn en el corto plazo la ejecucin de las dems obras de infraestructura
los que provoca frustraciones y prdida de
complementarias.
credibilidad para el Proyecto.
En cuanto a la infraestructura del sector social, en el mismo plazo se

constituyeron 29 colegios operados bajo el esquema de concesin, logrando
mejorar la calidad de la educacin que se vena impartiendo en en la ciudad.
As mismo se han adecuado y reconstruido colegios existentes logrando una
ampliacin de 95,000 cupos.
Logros
en
Con el propsito de fortalecer

el seguimiento comunitario
e institucional sobre los
proyectos del programa
de Desmarginalizacin; la
veedura y el Departamento
Administrativo de Accin
Comunal Distrital ejecutaron
una propuesta de intervencin
orientada a potenciar la
apropiacin ciudadana para
la vigilancia y control a los
proyectos que se desarrollaran
en cada zona de intervencin.
Indicadores
Acciones para el seguimiento del programa
MIB
- Sostenibilidad del mejoramiento

- Impacto en el ingreso familiar
- Impulsar a las comunidades a que se
apropien en la construccin de su destino
- Apropiacin comunitaria de los espacios
pblicos Inclusin de los habitantes ms
pobres a la ciudad
- Reubicar 2.000 familias que habitan en 30

hectreas de alto riesgo y por afectacin
de obras.
- Legalizar 450 barrios subnormales.
- Crear entornos saludables
- Valorizacin de los predios
- Involucrar a las comunidades en la

realizacin de 1.500 proyectos productivos
que beneficiarn directa e indirectamente a
7.500 personas; vincular en actividades de
promocin de la organizacin social a 20
empresas privadas y 150 organizaciones
comunitarias.
- Elevar la calidad de vida
- Organizacin comunitaria para promover
procesos autogestionarios.
- Dinamizar la vida barrial, canalizando el
potencial de desarrollo de los habitantes.
Impactos esperados
Ao: 1998 - 2001 (4 aos)
Experiencia: Programa de Desmarginalizacin de Barrios
experiencias de
Institucional
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Social
Obras
278
Este programa surge

de un convenio de
cooperacin tcnica y
financiera establecido
entre la Unin Europea
y el Gobierno Nacional,
en el marco del Plan de
Desarrollo Por la Bogot
. Tuvo como finalidad
mejorar las condiciones
de vida de los ncleos
ms desfavorecidos de
Ciudad Bolvar haciendo
nfasis en la creacin
de oportunidades para
las mujeres y jvenes, e
impulsar el suministro de
servicios bsicos.
El programa fie
implementado a travs de
cuatro subprogramas:
- Apoyo a la
pequea empresa microempresarios.
- Fortalecimiento
Institucional y
coordinacin institucional.
- Mejoramiento de la
vivienda para grupos
sociales de renta baja.
- Apoyo a la promocin de
la mujer y los jvenes.
- Fortalecimiento
Institucional y
coordinacin
institucional.
- Apoyo a
la pequea
empresa microempresarios.
- Mejoramiento de
la vivienda para
grupos sociales de
renta baja.
- Apoyo a la
promocin de
la
mujer y los
a) El Fortalecimiento
jvenes.
institucional, b) El
Apoyo a la Pequea
Empresa, c) El
Mejoramiento de
- Mejoramiento de
la Vivienda de los
la vivienda para
grupos sociales
grupos sociales
de renta baja,
de renta baja.
d) El Apoyo a la
Promocin de la
Mujer, e) El Apoyo
a la Promocin
de los Jvenes, f)
La Coordinacin
Interinstitucional.
Lneas de accin
Por razones
de orden
econmico
y social el
Programa DICCB, se aplicar
en la localidad
de Ciudad
Bolvar.
Zonas de
intervencin
Estrategia
Mujeres y
jvenes
Grupo
meta
La Secretara General a travs de la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral UCPI. Asignar los recursos de
contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido con nfasis en proyectos relacionados con
el Apoyo a la Promocin de los jvenes.
La Secretara de Hacienda. Apoyar la gestin presupuestal del Programa DIC-CB, a solicitud de la Unidad de
Gestin y realizar el seguimiento al desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.
Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien haga sus veces. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
necesario y el soporte institucional requerido, y apoyar la operacin del fondo de crdito y garanta para el
mejoramiento de vivienda, que el Programa DIC-C, constituir con recursos de la Unin Europea.
Alcalda Local de Ciudad Bolvar, apoyar al Programa DIC-CB, integrando sus acciones en el Plan de Desarrollo
Local, asignando recursos de contrapartida a travs del Fondo de Desarrollo Local, con nfasis en la ejecucin de
obras de mejoramiento barrial de acuerdo con el Plan Operativo Anual del programa.
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD. Verificar la inclusin del Programa DIC-CB, en
el Banco de Proyectos de cada entidad distrital participante, relacionada en el artculo sptimo. Asignar los
recursos de contrapartida en el presupuesto anual del Distrito Capital, que garanticen su continuidad de acuerdo
con el Plan Operativo del programa. Agilizar la legalizacin urbanstica de los barrios de Ciudad Bolvar, para
garantizar la ejecucin de los fondos y facilitar la titulacin de las viviendas en las zonas de intervencin.
Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
necesario y el soporte institucional requerido con nfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en
el Mejoramiento de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB.
Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte, IDRD. Coordinar las acciones para planificacin, construccin
y adecuacin de polideportivos, centros culturales y zonas de recreacin que estn a su cargo en el rea de
influencia del Programa DIC-CB.
Secretara de Gobierno. Apoyar a la Unidad de Gestin, en la coordinacin interinstitucional de las entidades del
Distrito. . Desarrollar las actividades de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentralizacin
administrativa, asignando los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido en
el objetivo especfico. Apoyar a la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral UCPI, de la Secretara General, en
el apoyo a la Promocin de los jvenes, asignando los recursos de contrapartida, el personal experto y el soporte
institucional requerido, todo en el marco del Programa DIC-CB.
Departamento Administrativo de Accin Comunal, D.A.A.C. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
necesario y el soporte Institucional requerido y apoyar la operacin del fondo de crdito y garantas para el desarrollo y
fortalecimiento de pequeas empresas, que el Programa DIC-CB constituir con recursos de la Unin Europea.
Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario
y el soporte institucional requerido con nfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en el Mejoramiento
de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB. Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte, IDRD.
Coordinar las acciones para planificacin, construccin y adecuacin de polideportivos, centros culturales y zonas de
recreacin que estn a su cargo en el rea de influencia del Programa DIC-CB.
Contribuir al
fortalecimiento
del proceso de
descentralizacin
y el
mejoramiento
de la calidad
de vida,
particularmente
de la poblacin
vulnerable.
Caracterizacin
Objetivos
especficos
Objetivos
Objetivo
general
Ao: 1998 - 2001 (4 aos)
Experiencia: Programa de Desarrollo Instititucional y Comunitario de Ciudad Bolvar 1998 - 2001
Institucional
Pobreza
Social
Obras
Objetivo general
Objetivos
especficos
279
1. Planeacin y gestin del Programa

2. Monitoreo e impacto.
3. Fortalecimiento administrativo y financiero.
4. Coordinacin interinstitucional.
5. Gestin de la planeacin local.
1. Facilitar la provisin de infraestructura y equipamientos de soporte de

escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto.
1. Construir colectivamente normas urbansticas y ambientales bajo

criterios de sostenibilidad, productividad y seguridad humana.
2. Aumentar la capacidad de gestin y gobernabilidad sobre estos territorios.
3. Incrementar la productividad y el aprovechamiento de los recursos
invertidos mediante la articulacin de entidades ejecutoras y la
participacin comunitaria.
1. Planeacin participativa.
2. Fortalecimiento de la organizacin
comunitaria.
3. Convivencia y seguridad ciudadanas.
4. Productividad.
Lneas de
accin
Usaqun
UPZ 9. Verbenal
UPZ 11. San Cristbal Norte
Suba
UPZ 28. El rincn
UPZ 71. Tibabuyes
San Cristbal
UPZ 32. San Blas
UPZ 50. La Gloria
UPZ 51. Los Libertadores
Usme
UPZ 52. La Flora
UPZ 56. Danubio
UPZ 57. Gran Yomasa
UPZ 58. Comuneros
UPZ 59. Alfonso Lpez
Rafael Uribe Uribe
UPZ 53. Marco Fidel
Surez
UPZ 54. Marruecos
UPZ 55. Diana Turbay
Ciudad Bolvar
UPZ 66. San Francisco.
UPZ 67. El Lucero
UPZ 68. El Tesoro
UPZ 69. Ismael Perdomo
UPZ 70. Jerusaln
Kennedy
UPZ 81. Gran Britalia
UPZ 82. Patio Bonito
Bosa
UPZ 84. Bosa Occidental.
UPZ 85. Bosa Central
Chapinero
UPZ 89. San Isidro - Patios
Santa Fe
UPZ 96. Lourdes
Zonas de
intervencin
Estrategia
Los barrios
beneficiarios son
alrededor de 500
ubicados en UPZ.
Organizaciones de
base de las UPZ.
Grupo meta
en
1. Manejo de aguas.
2. Accesibiliad.
3. Proteccin ambiental y mitigacin de
riesgo.
4. Equipamento comunitario.
5. Vivienda.
1. Promover la inclusin de la poblacin vulnerable y la generacin de

capital social.
2. Aumentar las formas de organizacin y actuacin social de los
ciudadanos en torno a asuntos territoriales de escala zonal.
Objetivos
MIB
Desarrollar procesos de
mejoramiento integral e
inclusin territorial y social
de los barrios perifricos de
origen ilegal, para que los
beneficios y servicios que
ofrece la ciudad le lleguen
a esta poblacin y mejoren
las condiciones fsicas de
su entorno, su calidad de
vida, se acceso a derechos
humanos, su convivencia
y su relacin con las
El PMIB fue establecido por el
instituciones. As podrn
Plan de Ordenamiento Territorial
ser barrios ms habitables,
de Bogot, POT, formulado el ao
sostenibles y competitivos.
2000 con base en los diversos
programas que el Distrito ha
desarrollado durante las ltimas
dcadas para atacar los altos
niveles de pobreza, exclusin,
desatencin de derechos
ciudadanos y baja calidad de
vida de grandes sectores de
la poblacin, que para ese
ao sumaban el 37% de los
habitantes de la ciudad.
A su vez, se define como una

metodologa para planear y
dotar de servicios urbanos a las
Unidades de Planeamiento Zonal
(UPZ) ms pobres de Bogot,
mediante la actuacin coordinada
y la responsabilidad compartida
entre la administracin distrial,
las localidades,actores privados
y comunidades organizadas. A
ella deben articularse los planes
de desarrollo de la ciudad hasta
el ao 2010.
El Mejoramiento Integral de
Barrios es una estratega que
contribuye a la solucin de la
pobreza urbana mediante el
mejoramiento del entorno y de
las capacidades sociales de la
poblacin en reas de desarrollo
incompleto.
Caracterizacin
Ao: 2000 - 2009 (10 aos)
Experiencia: Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB
experiencias de
Institucional
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Obras
Social
280
Objetivos
especficos
Fortalecer y mejorar la
sostenibilidad y capacidad
de planeacin del esquema
institucional que provee los
principales servicios urbanos.
Elevar la calidad de vida de

familias de estratos 1 y 2 por
medio de mejoras en el acceso,
la cobertura y la calidad de los
servicios de agua y saneamiento,
transporte, vivienda, espacio
pblico, condiciones ambientales y
otros servicios complementarios.
Objetivos
Incentivar la participacin
comunitaria en los procesos de
mejoramiento integral de barrios,
ampliar la cobertura del sistema
de transporte masivo Transmilenio
y de su sistema complementario,
consolidar el empleo de medios de
transporte no motorizado, el control
y mejoramiento del medio ambiente,
el diseo y aplicacin de polticas de
vivienda, reasentamiento, desarrollo
regional y optimizacin tributaria,
y el fortalecimiento de la funcin
planeadora del sector de servicios
urbanos.
Objetivo
general
Zonas
La zona objeto de intervencin del

proyecto, en sus dos fases, est
constituida por las 26 UPZ tipo 1
priorizadas en el POT. Durante
la primera fase se han realizado
intervenciones en 14 de las 26
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ)
priorizadas, ubicadas en 7 localidades.
Durante la segunda fase se realizarn
intervenciones en las 12 Unidades de
Planeamiento Zonal (UPZ) restantes.
Proyecto creado con el fin de

dar continuidad y afianzar la
contribucin de la Administracin
Distrital en el mejoramiento del
bienestar de los habitantes y de la
ciudad, por medio de planes fsicos,
gestin social y asistencia tcnica;
en sectores de movilidad, vivienda,
agua y saneamiento, espacio
pblico, ambiental, planeacin y
sostenibilidad fiscal del Distrito.
El horizonte del Proyecto, en su
primera fase, fue de 4 aos y seis
meses, comprendidos entre el
periodo 2003 2006
Caracterizacin
Ao: 2003 - 2006
Experiencia: Proyecto de Servicios Urbanos para Bogot
Componente
administrativo
El PSUB, primera fase, es ejecutado

por 6 entidades del orden distrital: IDU,
DAMA, DAPD, CVP, STT-Fondatt,
SHD.La ejecucin y la utilizacin de los
recursos provenientes del BM estuvieron
a cargo del la administracin distrital,
a travs de la SHD, la cual cumple
El grupo meta, qued determinado
la funcin de Unidad Coordinadora
por ser personas de estratos 1 y 2, de
del Proyecto. Hay adems dos de los
14 UPZ tipo 1 en Bogota.
comits sectoriales creados mediante
el decreto 682 de 2001, encargados
de considerar los aspectos sectoriales
del proyecto: El comit de Movilidad y
Espacio Pblico y el comit de Gestin
Urbana y Habitacional.
Grupo meta
Institucional
Pobreza
Social
Obras
281
1. Incorporar
mecanismos
tcnicos,
administrativos,
financieros y
sociales que
aseguren la
viabilidad y
sostenibilidad de
las Obras con
Participacin
Ciudadana.
1. Mejorar las
condiciones
sociales,
ambientales,
productivas y
urbansticas de los
barrios.
1. Incrementar la
capacidad de las
organizaciones
sociales y
comunitarias para
la formulacin y
ejecucin de obras
con participacin
ciudadana.
2. Integrar a la
poblacin de la
periferia al tejido
residencial de la
ciudad formal.
Objetivos
especficos
OPC se desarrolla
a travs de cinco
lneas de accin,
orientadas todas
a la construccin
de obras fsicas
para la comunidad,
donde sea posible
el fortalecimiento
de procesos
organizativos de las
mismas.
1. Movilidad:
- Andenes, Alamedas,
Escaleras, Ciclo
Rutas, Zonales,
Senderos,
Peatonales, Vas
Peatonales.
2. Encuentro:
- Plazoletas,
Plazuelas, Rotondas,
Zonas Duras, Salones
Comunales.
3. Medio Ambiente:
- Adecuacin de
zonas de la estructura
ecolgica principal.
4. Recreacin:
- Parques de Barrio
y Bolsillo (Zonas
Residuales) e
Instalaciones Recreo Deportivas.
5. Espacio Pblico:
- Pintura de
Fachadas.
Lneas de accin
- Usaqun:
Verbenal 9
- San Cristbal:
San Blas 32
- Usme: La
Flora 52, Gran
Yomasa 57
- Rafael Uribe:
Diana Turbay
55.
- Ciudad Bolvar:
El lucero 67,
El tesoro
68, Ismael
Perdomo 69,
Jerusaln 70
- Suba:
Tibabuyes 71
- Kennedy: Patio
Bonito
- Bosa: 82, Bosa
Occidental 84
- Chapinero: San
Isidro Patios 89
- Santa Fe:
Lourdes 96.
El rea de
intervencin est
comprendida por
14 de las 26 UPZ
tipo 1, localizadas
en 10 de las 20
localidades de
Bogot.
Zonas de
intervencin
Barrial y
Zonal.
Escalas
Estrategia
Personas
de
estratos 1
y 2, de 14
UPZ tipo 1
en Bogota.
Grupo
meta
El objetivo
general del
programa es el
de mejorar las
capacidades
de gestin y
la articulacin
social de las
organizaciones
sociales de
base mediante
la ejecucin
compartida de
acciones de
mejoramiento
del entorno
de barrios
de desarrollo
incompleto
Objetivo
general
Objetivos
- Escaleras
- Vas Peatonales
- Mejoramiento
de Salones
Comunales
- Adecuacin
de zona de
proteccin
ambiental
- Adoquinamiento
de vas
peatonales
- Adecuacin de
Parques
- Construccin
de puentes
peatonales
- Corredores
peatonales.
Las demandas
estn
determinadas
por el tipo de
convocatoria,
en los proyectos
preseleccionados
para 2005 se
encuentran
las siguientes
demandas:
Demandas y
expectativas
La gestin de
tales proyectos
se realiza ante el
DAACD.
El Programa
de Obras con
Participacin
Ciudadana
coordina las
propuestas
de los NPC
(Ncleos de
Participacin
Ciudadana), a
travs de los
gestores de las
Localidades,
los cuales con
base en criterios
de seleccin
predefinidos,
identifican y
consolidan
proyectos
elegibles con
niveles de
factibilidad
tcnica,
legal social,
institucional y
econmica.
Responsables
Recursos
(en
dlares)
Las metas
contempladas
son:
- Periodo 2003
2006
55 Obras con
Participacin
Ciudadana y
Fortalecer 300
Organizaciones.
- Periodo 2004
2008
295 Obras con
Participacin
Ciudadana y
Fortalecer 295
Organizaciones
Impactos
esperados
- Constitucin
del comit de
sostenibilidad.
- Diseo
participativo
del manual de
Mantenimiento
y buen uso de
la obra.
El Control social:
Es necesario
que presente
una propuesta
que contenga
y desarrolle los
mecanismos a
implementar por
la organizacin,
para promover
la participacin
comunitaria y
ciudadana en
la veedura
y control de
la ejecucin,
tanto de la
obra como del
proyecto social
participativo
propuesto.
Sostenibilidad:
Aseguramiento
de la
preservacin y
disfrute colectivo
del bien por
parte de los
beneficiarios y
usuarios.
Indicadores
No se
encontr
informacin.
12 proyectos
contratados
en 2003
9 proyectos
contratados
en 2004
V4611
proyectos en
2005
Logros
en
OPC desarrolla una

metodologa para el
fortalecimiento de las
capacidades colectivas y
las redes sociales de los
barrios mediante la gestin
y la ejecucin compartida
de obras en las zonas de
mejoramiento integral.
El proyecto de Obras con

Participacin Ciudadana
funciona como parte
integrante del PMIB. En
l se plantean proyectos
para las 26 UPZ tipo
1(Residencial con
urbanizacin incompleta),
de acuerdo con las lneas
de accin definidas en
el Plan Zonal, contando
con la participacin
de organizaciones
sociales, cumpliendo con
requisitos especficos,
en la proposicin de
proyectos o iniciativas que
luego son recopilados y
revisados por los gestores
locales. Este proyecto
tiene como antecedentes
los programas, Obras
con Saldo Pedaggico y
Ecobarrios, hace parte del
Compromiso con la CVP
y del Plan de Desarrollo
Bogot Sin Indiferencia
2004 - 2008, en el Eje de
Reconciliacin.
Criterios
Viabilidad social
Viabilidad Tcnica
Caracterizacin
Ao: 2003 - 2008
Experiencia: Obras con Participacin Ciudadana
MIB
Institucional
experiencias de
Viabilidad Legal o Jurdica; Viabilidad

financiera.
Capt u l o V. L a s
Bogot, 1972-2006
Social
Obras
282
Objetivo
general
Superior
- Institucionalizacin
a nivel distrital de un
modelo replicable
de mejoramiento
integral de zonas con
barrios en desarrollo
progresivo a travs
de la planeacin y
gestin coordinada
y la participacin
organizada.
General
- Mejorar las condiciones
de convivencia a
travs de la promocin
de una cultura de
manejo pacfico de
conflictos e inversiones
en infraestructura
comunitaria.
Criterios
de intervencin
Los principales criterios para

la intervencin del Programa
SUR de Convivencia, en
cuanto las caractersticas de
la poblacin y las elementos
que orienten la relacin
entre las comunidades y la
institucin son:
- Poblacin de estratos 1 y 2
- Zonas con problemas de
convivencia y carencia
en servicios urbanos e
infraestructura social.
- Compromiso de la
comunidad.
- Contrapartida de la Alcalda
Local
- Coordinacin con el
Programa Ecobarrios.
- Coordinacin con el
Programa de Mejoramiento
Integral de Barrios.
- Barrios legalizados o
legalizables.
- Confianza entre la
comunidad y la institucin.
- Lugares identificados como
inseguros.
1. Mejoramiento de los espacios
pblicos con alto conflicto social
KfW, DAACD, CCB, SdG, OTRAS,
PRIVADOS.
1. Mejorar la coordinacin
interinstitucional en materia de
convivencia.
DAACD, SdG, SDS, SDE, CCB, OTROS
2. Administracin y Gestin
DAACD, KfW
1. Mejoramiento de los espacios pblicos con alto nivel

de conflicto social: Apoyar proyectos existentes para el
mejoramiento del espacio pblico.
2. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar: Apoyar
proyectos existentes que ejecuten actividades para
mejorar la situacin de violencia intrafamiliar y que ofrecen
atencin a las vctimas de las misma. Sobre todo si se trata
de reforzar iniciativas y redes existentes de la comunidad
contra la violencia intrafamiliar.
1. Mejorar la coordinacin interinstitucional en materia
de convivencia: La creacin de un sistema de monitoreo
y evaluacin de impacto del Programa de Convivencia
conducir a una comunicacin e intercambio sistemticos
sobre experiencias y lecciones aprendidadas entre las
organizaciones participantes del programa.
1. Mejoramiento del manejo del

conflicto
DAACD, SdG, CCB, Alcaldas Locales,
Comunidad, KfW, SDE.
2. Atender y prevenir la violencia
intrafamiliar
SdG, SDS, CCB, KfW.
1. Mejoramiento del manejo del conflicto: El propsito

de este objetivo es promover y extender iniciativas para la
difusin de mecanismos alternativos para la transformacin
pacfica de conflictos entre organizaciones comunitarias
y habitantes, a travs del equipamento y capacitacin de
instituciones existentes y organizaciones sociales que
deseen participar como mediadores comunitarios.
Responsables - funciones y
competencias
Objetivos
La gestin de este
proyecto inici en
2004, surge con el
props
Caracterizacin
Ao: 2004
Experiencia: Programa SUR de Convivencia
1. Mejorar la coordinacin interinstitucional en materia de convivencia.

a. Sistema de indicadores para el monitoreo del impacto del Programa de
Convivencia
b. Coordinacin y continuidad del tema de la Convivencia, con mediacin
de impacto.
1. Mejoramiento de los espacios pblicos con alto conflicto social

a. Construccin y/o recuperacin de x metros y unidades de espacio pblico.
b. Calificacin y vinculacin de mano de obra de x jvenes del sector.
c. X pactos de convivencia para el uso y el mantenimiento del espacio pblico.
d. De impacto: espacios pblicos ms seguros, amables, controlados y usados.
1. Objetivo Superior
a. % del presupuesto distrital dedicado a este tipo de programas en el Plan
de Desarrollo.
b. % de planes zonales que utilizan este modelo de intervencin.
2. Objetivo General
a. Reduccin de los actos violentos en los barrios, UPZ y otras localidades
de intervencin.
b. Mayor conocimiento y uso de tcnicas alternativas de manejo de
conflictos en las comunidades.
c. Existencia de estructuras auto sostenibles en las comunidades para el
manejo de conflictos.
3. Mejoramiento del manejo del conflicto
a. Documentacin de los conflictos ms importantes al nivel barrial
b. X nmero de ciudadanos, nios y jvenes formados en el manejo de la
mediacin de conflictos.
c. Existencia de x nmero de centros para el mejoramiento de conflictos.
d. X iniciativas ldicas local y barriales apoyadas.
e. Menos violencia social, menos maltrato, aumento de conocimiento y
prcticas en el manejo de conflictos.
4. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar
a. Aumento de nmero de casos de denuncias por violencia intrafamiliar y
casos atendidos.
b. Incremento de acciones de prevencin y atencin.
c. X espacios (CdF, Escuelas Saludables) adecuados
d. Disminucin de la violencia intrafamiliar.
Indicadores
Acciones para el seguimiento del programa
Institucional
Pobreza
Lneas de accin

- 5 investigaciones sobre conflictos en organizaciones y promover su
divulgacin.
- 50 cursos de capacitacin de Comits de Conciliacin JAC.
- Apoyo a la creacin de programas para el desarrollo de la reconciliacin
en el contexto de
Ecobarrios y las Escuelas de Reconciliacin y Perdn (ESPERE).
- Formacin de Mediadores Escolares
- Apoyo a la mediacin de conflictos en las Unidades de Mediacin.
- Ampliacin de la cobertura y descentralizacin de las Unidades de
Mediacin y Conciliacin.
- Talleres sobre construccin de ciudadana, deberes y derechos
ciudadanos, desarrollado en el
contexto del programa Organizarse para influir y para aprender
- Talleres de animacin socio cultural.
- Construccin / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes
juveniles, centros comunitarios.
- Formacin deportiva y promocin de clubes de deporte.
- Construccin / mejoramiento de canchas de deporte.
- Implementacin de cuatro instituciones politcnicas en el Distrito.
2. Mejoramiento de los espacios pblicos con alto nivel de conflicto
social
- Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio pblico.
- Definir y alimentar una lnea base de violencia intrafamiliar e incorporarla
al sistema unificado de informacin.
- Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulacin con la
red institucional.
- Atencin y mediacin de conflictos intrafamiliares.
- Ampliar cobertura y descentralizar CdF.
- Formacin en temas habilidades para vivir la vida y fomento de la
resiliencia.
- Fortalecimiento de escuelas saludables.
- Equipamento y adecuacin de espacios de formacin.
Ao: 2004
Experiencia: Programa SUR de Convivencia
Estrategia
1. Primera Fase: La zona de intervencin es la misma

del Proyecto SUR con Bogot: San Cristbal, Usme
y Rafael Uribe Uribe, agregando pequeas reas
de los bordes.
Social
Escalas
1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y
evaluacin de intervenciones para el mejoramiento de
la convivencia, como modelo para otras instituciones
distritales; incluir otros actores que tienen que ver
con los conflictos, como la SDE, polica comunitaria,
defensa civil.
2. Local/Zonal: Extensin de actividades y
equipamento para la medicin de conflictos.
3. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas
verdes, vas peatonales en espacios percibidos como
de riesgo para las comunidades.
4. Individual: Educacin, concientizacin y atencin
para casos de maltrato familiar.
Grupo meta
1. Manejo de conflictos y reconcializacin:
- Lderes comunitarios
- Personas que hayan sufrido directamente la
violencia.
- Vecinos
- Nios y jvenes
2. Atencin y prevencin de la violencia
intrafamiliar
- Vctimas de la violencia intrafamiliar, (nios
maltratados, mujeres golpeadas, hijas violadas).
- Estudiantes, (nios y jvenes).
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
283
en
Bogot, 1972-2006
Obras

2. Mejoramiento de los espacios pblicos con alto nivel de conflicto
social
- Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulacin con la
red institucional
4. Mejorar la coordinacin interinstitucional en materia de convivencia.
- Crear e implementar un sistema de M & E de impacto.
- Formar a las redes comunitarias y a las entidades involucradas en la
aplicacin del sistema de M & E.
- Alimentar la poltica de Convivencia distritral con lecciones aprendidas
de la medicin de impactos del Programa de Convivencia.
- Facilitar espacios de reflexin sobre convivencia ciudadana, a partir de
las experiencias del Programa.

- Apoyo a la conformacin de emisoras escolares comunitarias en 10
escuelas de las localidades intervenidas.
- Construccin / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes
juveniles, centros comunitarios.
- Construccin / mejoramiento de canchas de deporte.
- Implementacin de cuatro instituciones politcnicas en el Distrito.
2. Mejoramiento de los espacios pblicos con alto nivel de
conflicto social
- Construccin de alumbrado pblico.
- Construccin o mejoramiento de parques recreativos y zonas verdes.
- Construccin o mejoramiento de vas peatonales y alamedas.
- Construccin o mejoramiento de escaleras.
- Obras que permitan generar los conflictos vinculados a la existencia de
mercados, paraderos y terminales de transporte.
- Calificacin y vinculacin de la comunidad a las obras fsicas.
- Equipamento y adecuacin de espacios de formacin.
Lneas de accin
Estrategia
2. Segunda Fase: La intervencin comprende las

zonas restantes de San Cristbal, Usme y Rafael
Uribe Uribe, donde haya poblacin de estratos 1 y 2.
3. Tercera Fase: La zona de intervencin est dirigida
a Ciudad Bolvar y Bosa.
Escalas
1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y

evaluacin de intervenciones para el mejoramiento de
la convivencia, como modelo para otras instituciones
distritales; incluir otros actores que tienen que ver
con los conflictos, como la SDE, polica comunitaria,
defensa civil.
1. Local/Zonal: Extensin de actividades y

equipamento para la medicin de conflictos.
2. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas
verdes, vas peatonales en espacios percibidos como
de riesgo para las comunidades.
Grupo meta
1. Coordinacin interinstitucional
- Funcionarios y empleados, (SdG, SDS, SDE,
DAACD, UCPI, IDRD; IDCT, ICBF, Alcaldas
Locales, CCB, ONGs.)
1. Mejoramiento de espacios pblicos:

- Todos los miembros de la comunidad.
- Especialmente, nios y jvenes
284
Institucional
Pobreza
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
Grfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto
El crecimiento urbano ilegal data de mediados del siglo XX, cuando proliferaron urbanizaciones piratas al
margen de las disposiciones urbansticas de localizacin, adecuacin de tierras, realizacin de obras de
infraestructura y aprobacin de planos.113 Los asentamientos localizados en lugares inadecuados, distantes de la ciudad existente y en terrenos no aptos para urbanizar, configuraron territorios marginados,
caracterizados por la precariedad de servicios pblicos y espacios colectivos.
En los aos 80 y 90, se rebosa la tendencia de localizacin de los barrios informales en la periferia.
Tienen origen los sectores en alto riesgo por invasin de las partes altas de la ciudad y las zonas
inundables de los ros.
A comienzos del siglo XXI, en Bogota, los desarrollos informales e incompletos son de tal magnitud que
los avances logrados por programas implementados por la administracin distrital en diferentes pocas,
han sido insuficientes para facilitar una mayor y mejor articulacin del tejido residencial ubicado en la
periferia a la ciudad formal. Persiste el desequilibrio de estas reas con relacin al resto de la ciudad.
La atencin de la administracin distrital cuenta con un balance de enormes esfuerzos, altos niveles de gestin y apropiacin de importantes recursos en el desarrollo de programas y proyectos
localizados en las periferias de la ciudad.
La primera accin se realizo en 1972, con la implementacin del Programa Integrado de Desarrollo
Urbano para la Zona Oriental de Bogota-PIDUZOB. Con nueve subprogramas sectoriales comprometi US$ 86,1 millones y tuvo como rea de intervencin el borde oriental de la ciudad.
Posteriormente en 1983 se impulso el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolvar, estructurado en siete subprogramas sectoriales con un costo de US$115 millones.
El Programa de Desmarginalizacin de Barrios (1998-2001) se propuso solucionar masivamente las deficiencias de infraestructura y servicios sociales de barrios de estratos 1 y 2. Intervino el entorno pblico
combinando esfuerzos para que los habitantes de los barrios se convirtieran en garante de las acciones
realizadas, superando el papel de receptores de la gestin estatal. Ejecuto cerca de 1.8 billones de pesos constantes de 1998 (US$ 900millones). Intervinieron doce entidades sectoriales, las localidades, la
comunidad y el sector privado, remediando necesidades de acueducto, alcantarillado, sanitario y pluvial,
vas, andenes, sardineles, parques, zonas verdes, colegios, hospitales, hogares de bienestar social. El
programa acto en 46 zonas, 311 barrios y 1.548 hectreas.
Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolvar-DIC-CB (1998-2001).114 Se
desarrollo mediante cooperacin tcnica y financiera entre la Unin Europea y el Gobierno Nacional, con nfasis en la creacin de oportunidades para las mujeres y jvenes de los ncleos mas
desfavorecidos de Ciudad Bolvar. Actuaron cuatro subprogramas: fortalecimiento institucional;
113
114
Plan de Ordenamiento Territorial POT. Documento Tcnico de Soporte. Bogot, p.72

BKR-Fernndez y Asociados International, Auditores y Consultores. Auditoria Final de
Cierre Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolvar DIC-CB.
Convenio Col/b7/3010/93/117. Bogot. 2001.
285
Pobreza
apoyo a la pequea empresa, microempresarios; mejoramiento de vivienda para grupos sociales

de renta baja; apoyo a las mujer y a los jvenes.
La Unin Europea aporto, en calidad de donacin 6.471.150 euros y el Gobierno Nacional 2.596.154
euros, pero solo se ejecuto el 51,5% de lo presupuestado. La baja ejecucin resulto de fallas en
la etapa de planificacin. El subprograma de mejoramiento de vivienda, oriento sus acciones al
otorgamiento de crditos para la legalizacin y escrituracin de predios, pero se evidencio en el
momento de aplicar los recursos que parte de la poblacin objetivo no era sujeto de crdito.
El Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogot (1998-2005)115 se ejecuto a travs de una
unidad de Gestin adscrita a la Caja de Vivienda Popular-CVP,116 con cooperacin financiera del
gobierno alemn por medio del banco, Kreditansult fr Wiederaufbau, KfW.
Concentra actividades en 41 barrios aledaos al Parque Entrenubes, en las localidades de San
Cristbal, Usme y Rafael Uribe (SUR)117. Incluye alrededor de 15.000 viviendas con un promedio
de 5.7 personas por vivienda y una poblacin meta de 85.000 habitantes de la zona.
Tiene tres componentes: mejoramiento de la infraestructura de servicios, social y comunitaria
(manejo de aguas, accesibilidad, proteccin ambiental y mitigacin de riesgos, equipamiento comunitario, asesora tcnica a la titilacin de vivienda); el fortalecimiento de la capacidad de organizacin para la autogestin de las comunidades (planeacin participativa, fortalecimiento de la
organizacin comunitaria, convivencia y seguridad ciudadana, productividad) y el fortalecimiento
institucional de los actores pblicos y privados de las zonas y de la localidad (planeacin y gestin
del proyecto, coordinacin interinstitucional y apoyo a la gestin local).
DAAC-KFW-SUM Consult Wiesbaden Alemania. Proyecto de Mejoramiento de Barrios

SUR con Bogot. Propuesta actualizada de intervencin. Bogot. 2001.
116
La Unidad de Gestin tiene por funcin la coordinacin interinstitucional, el desarrollo de
instrumentos y procesos relacionados con la planificacin participativa, la organizacin y
participacin de la comunidad, la gestin de recursos del aporte financiero y de contrapartida, el monitoreo y el seguimiento del Proyecto. Las entidades Distritales que participan
son DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardn Botnico, Secretaria de Educacin, Secretaria de Salud y alcaldas locales de San Cristbal, Usme, Rafael
Uribe Uribe. Tambin intervienen organizaciones comunitarias y entidades no gubernamentales nacionales e internacionales.
117
Los 41 barrios estn integrados a las UPZ de Gran Yomasa, Danubio Azul, Diana Turbay,
Libertadores y La Flora. El Parque Entrenubes es una zona de proteccin ambiental definida por el POT 2000.
115
286
Capt u l o V. L a s
experiencias de
MIB
en
Bogot, 1972-2006
El presupuesto total del Proyecto son $92.500 millones. La contribucin del gobierno de Alemania
(Fondo de Disposicin) es de aproximadamente $18.300 millones, el Distrito118 aporta la diferencia
junto con la contribucin de las comunidades en mano de obra calculada en $3.100 millones y
aportes de algunas entidades no gubernamentales, nacionales e internacionales.
El Proyecto Sur con Bogota declaro el ao 2004 como de transicin al programa SUR de Convivencia
y prepara su intervencin en la localidad de Ciudad Bolvar. Se contempla la Fase III como la de implementacin del Programa Sur de Convivencia (a partir del ao 2005) ene l marco del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios aplicando la metodologa acreditada de intervencin del Proyecto.
El Plan de Ordenamiento Territorial para Bogota D.C. establece en el ao 2000 el programa de
Vivienda de inters Social, y define el subprograma de Mejoramiento Integral119.
El Programa Mejoremos el Barrio y la Casa (2001-2004) es la respuesta para la implementacin
del mejoramiento integral previsto en el POT. Su propsito es desarrollar en 14 UPZ acciones en
barrios legalizados y en proceso de consolidacin. Construye infraestructura de servicios bsicos
y vas de acceso, promueve el reasentamiento de familias residentes en zonas de alto riesgo no
mitigable y en rondas de cuerpos de agua. Controla la urbanizacin ilegal a travs de un sistema
integrado de control urbanstico de gestin interinstitucional, mediante el cual como medida preventiva capacita e informa a la comunidad sobre la normatividad arquitectnica y urbanstica. En
esta fase (2002-2004), el presupuesto total fue de $230.359 millones120.
Fuente: SDH (2005: 35-36)
DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardn Botnico, Secretaria de
Educacin, Secretaria de Salud y alcaldas locales de San Cristbal, Usme, Rafael Uribe Uribe.
119
El Articulo 18 de la Ley 388 de 1997, establece que las actuaciones previstas en el POT
sern ejecutadas en los correspondientes periodos de las administraciones distritales, con
base en el plan de intervenciones definido en el plan de desarrollo.
120
Contaron con asignacin presupuestal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot EAAB, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, la Caja de Vivienda Popular CVP, el
Departamento Administrativo de Prevencin y Atencin de Emergencias DPAE, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DAPD, el Jardn Botnico y la Secretaria
de Educacin SED. Otras instituciones que complementaron el PMIB son el Departamento
Administrativo de Medio Ambiente - DAMA, el Instituto Distrital para la Recreacin y el
Deporte IDRD y el Departamento Administrativo de Accin Comunal DAACD.
118
287
Captulo VI
La
pa r t i c i pa c i n c i u d a d a n a e n a l g u n a s d e l a s
experiencias de
MIB
en
Bogot
6.1. La Participacin como estrategia integral de las

acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo,
evaluacin y control
La participacin es un proceso y una relacin social que puede ser orientada y
dirigida por distintos actores y se da en referencia a intereses igualmente distintos. En su sentido ms bsico la participacin corresponde a hacerse parte
de, accin que puede darse de manera individual como en el caso de la participacin en las dinmicas electorales o de forma colectiva, como en el caso de
la participacin comunitaria.
En la dinmica del sistema poltico, la participacin est referida a los
mecanismos, capacidades e incidencia de las comunidades y de sus integrantes, en los escenarios de definicin y orientacin de las polticas del estado.
Dicha participacin puede darse a travs de la delegacin, base de la democracia representativa, o de la dinmica de acciones directas denominadas
como democracia participativa, que en el caso de Bogot, se han restringido
a acciones de informacin sin capacidad real de definicin e incidencia por
parte de la poblacin.
289
Pobreza
La participacin tienen un origen popular en tanto () resultado de experiencias populares adelantadas en todo el mundo, por iniciativa fundamental de las organizaciones de
base, de gente comn y corriente del campo y de las ciudades, que tienen como objetivo
la bsqueda de alternativas a la solucin de su problemtica. () La OIT considera la
participacin en si misma como una necesidad bsica de la comunidad, la cual debe ser incluida como consideracin crtica en toda estrategia de desarrollo. (CAMPOS, 2005: 5)
El quiebre en el modelo de organizacin del territorio, econmico y socio

poltico, que se dio en el trnsito hacia la dcada del 90, gener tambin
un cambio en la concepcin terico prctica de la participacin. Principalmente en Amrica Latina, las instituciones del estado recogieron la diversidad
de prcticas sociales, comunitarias y populares que afloraron durante las tres
dcadas anteriores, vinculadas en su mayora a proyectos emancipatorios y
transformadores del orden existente. Es as, como los procesos orientados al
mejoramiento de las condiciones de vida de los ms vulnerables dentro de las
ciudades, entre los cuales se encuentra el mejoramiento integral de barrios,
asumieron la inclusin de la dimensin de participacin y fortalecimiento comunitario como ejes centrales de las intervenciones.
Sin embargo, en el marco del mejoramiento integral de barrios, la participacin emerge antes de la dcada del 90, respondiendo a las dinmicas institucionales de la poca. A mediados de los aos setenta la ciudad contaba con
un naciente departamento administrativo que cumpla funciones de planeacin urbana, dentro de ellas la coordinacin de los programas y planes para el
mejoramiento. Este departamento, cumpli tambin funciones de evaluacin
y control a las cuales fueron integrados algunos ciudadanos en el marco de la
experiencia de mejoramiento barrial PIDUZOB.
Durante sta dcada la participacin fue promovida desde las nacientes
alcaldas locales, las cuales buscaron entre otras cosas, dar vida a la desconcentracin orientada desde la administracin distrital.
Mediante la desconcentracin puede promoverse el desarrollo de la comunidad, propiciando su participacin en decisiones pblicas, y facilitar su derecho de representacin
ante cuerpos colegiados, segn el volumen de poblacin nivel de barrio, Alcalda Menor
y Alcalda Mayor (Alcalda Mayor de Bogot, 1973: 82).
Con todo, la insercin activa de la comunidad no fue posible sino hasta

la dcada de los ochenta. Posteriormente, durante la dcada de los noventa la
nocin de la participacin fue cualificada por la institucin.
290
Cap t ulo V I. L a
pa r t i c i pa c i n c i u d a d a n a e n a l g u n a s d e l a s e x p e r i e n c i a s d e
MIB
en
Bogot
En el Programa de Desmarginalizacin de Barrios, que haca parte del

Plan de Desarrollo Por la Bogot que Queremos, se defina la participacin
comunitaria como
[...] un proceso de interaccin entre distintos actores, que al compartir una situacin
determinada, tienen la oportunidad de encontrarse para conocerla, analizarla y traducirla en acciones colectivas, contribuyendo as a la construccin de mejores relaciones
de convivencia (DAAC, 1999).
Aos ms tarde, en la segunda administracin de Antanas Mockus, con

su Plan de Desarrollo Bogot para Vivir Todos del Mismo Lado, la participacin se define como:
la forma a travs de la cual el ciudadano, de manera organizada o individual, interviene efectivamente en la produccin de informacin, la toma decisiones, la ejecucin y
control de la gestin pblica (Alcalda Mayor de Bogot, 2003).
Dichas definiciones ubican a la participacin en relacin con los procesos

de convivencia y de control de la gestin pblica, concepcin que se ha mantenido, a pesar de algunas variantes, hasta la actualidad.
La apertura de escenarios como los Encuentros Ciudadanos y los Ncleos
de Participacin Ciudadana, tambin a finales de la dcada de los noventa, fue
de vital importancia en la realizacin de los objetivos e intenciones expuestas
por las administraciones en el tema de la participacin. Estos espacios han
sido decisivos para que los ciudadanos, ante las necesidades y requerimientos
del territorio que habitan, logren mantener referentes colectivos de encuentro
para la comunicacin y la interaccin con las instituciones, en la bsqueda de
armonizacin de objetivos de corto y mediano plazos.
Algunos de los logros alcanzados por los procesos de inclusin de la comunidad a travs de las lneas de participacin promovidas institucionalmente
son, por ejemplo, la creacin de un ambiente de mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos; la informacin y las veeduras, que han potenciado
la inclusin de las comunidades en la administracin y la interlocucin entre
sta y las instituciones.
En cuanto a las limitaciones se evidencian bsicamente dos: la primera
es la concepcin fragmentada que se traduce en la designacin de momentos
especficos para la participacin al interior de las acciones, programas y proyectos; la segunda es la prctica parcial de la participacin, pues en muchas
291
Pobreza
ocasiones sta se reduce al acceso a informacin y se niega la posibilidad real

para que la comunidad decida sobre su futuro y cuente con los recursos para
llevar realizar sus propuestas.
Estos aspectos generales identificados en la dinmica de la participacin
se reproducen al interior de los procesos de mejoramiento integral de barrios,
en los cuales la participacin va ligada a la planeacin y la gestin de los
programas, proyectos y actividades de mejoramiento. En la planeacin, la
participacin est referida a la capacidad de la comunidad para leer su entorno
e identificar los puntos crticos que deben ser atendidos por los programas,
mientras en la gestin se promueve la organizacin y competencia comunitaria por los recursos disponibles para cada proyecto.
La evaluacin y el seguimiento son momentos del mejoramiento barrial,
en los que la participacin de la comunidad se reduce. La lgica lineal de dichos
procesos deviene en una participacin negativa, en la medida en que son las
instituciones, acompaadas por pequeos grupos de veedores, las que deben dar
cuenta de la evaluacin. En consecuencia, el proceso participativo se pierde y solamente algunos interesados logran reconocer sus distintas etapas y alcanzan a
apropiarse de elementos identitarios con las acciones de intervencin.
6.2. La participacin en el marco del MIB a la luz de

algunas experiencias
Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, Obras con Saldo Pedaggico, el Proyecto SUR con Bogot y el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
PMIB, de la Caja de Vivienda Popular, son las experiencias de mejoramiento
barrial que ms importancia han dado a la participacin, no solamente como
herramienta para la inclusin de la comunidad, sino como estrategia central
para el logro de los objetivos planteados. A continuacin se exponen los principales elementos y aportes de dichas iniciativas.
6.2.1. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de

Vida en Asentamientos Populares Urbanos
La participacin en los programas de mejoramiento integral de barrios es incluida a travs de la integracin del componente social, proceso que cuenta
292
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
con la experiencia de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad

de Vida en Asentamientos Populares Urbanos como su primer referente. Enmarcado en un contexto internacional de redefinicin del papel del Estado y
de la democracia representativa, este proyecto se bas en la idea de articular
las dinmicas de participacin y organizacin de las comunidades al mejoramiento de sus condiciones de vida, para con esto concretar propuestas de
descentralizacin y participacin democrtica, las cuales seran institucionalizadas y consagradas constitucionalmente aos despus.
La problemtica atendida por el programa fue la [...] separacin entre
la comunidad y el Estado y frente a las distancias crecientes entre las mayoras
urbanas y los centros de decisin de poder; se invoca la necesidad de nuevas
prcticas de la democracia para que sta sea una realidad cotidiana (Alcalda
Mayor de Bogot, 1998: 33). Desde esta perspectiva se plantea por primera
vez una visin integral del mejoramiento, al caracterizar la intervencin no
solamente desde el componente fsico, sino tambin, y principalmente en este
caso, desde las problemticas de participacin social.
En esta experiencia, el componente social no integr el eje de desarrollo
comunitario, sino que se orient exclusivamente al eje de participacin comunitaria en el sentido de que se propuso fortalecer la gestin de la Administracin Distrital y la planeacin de las organizaciones.
El proyecto no pretende, durante su perodo de ejecucin, modificar de manera considerable las condiciones de vida y, en particular, la cobertura de servicios en los asentamientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones especficas, algunas formas
de descentralizacin, de coparticipacin de entidades y comunidad, de concurrencia y
articulacin de recursos (Alcalda Mayor de Bogot, 1998: 33).
El documento De habitantes a ciudadanos (Alcalda mayor de BogotPNUD, 1998), que sistematiz la experiencia del programa, afirma que el
ejercicio de planeacin se habra desarrollado a travs de talleres locales de
planeacin en los que se buscaba la armonizacin de dos modelos: el de la
planeacin popular y el de la planeacin institucional.
Por planeacin participativa urbana se entiende una prctica institucional mediante la
cual los ciudadanos intervienen en la elaboracin de los planes, programas o proyectos
de carcter gubernamental. [...] A diferencia de la anterior, la planeacin popular es
generalmente de carcter extrainstitucional. La iniciativa en este caso no parte del Estado, sino de organismos sociales autnomos que se proponen acciones para participar
293
Pobreza
en la construccin de lo urbano, en la orientacin del gasto pblico, en la definicin de

elementos de consumo colectivo o en la apropiacin del territorio (Alcalda Mayor de
Bogot-PNUD, 1998: 34).
El papel institucional se concentr en posibilitar el encuentro de las iniciativas populares, institucionales y privadas, orientadas a resolver las necesidades de los habitantes de estas zonas. La intencin fundamental del proyecto
fue evidenciar la necesidad de transformar las formas clsicas de participacin,
de planeacin y de intervencin estatal, las cuales encontraran en la conjugacin de actores, intereses y recursos, en escenarios descentralizados y bajo
lgicas de accin democrticas, una va segura para construir ciudad desde la
inclusin y la participacin activa de sus habitantes.
Es necesario resaltar que en este proceso se apuntaron elementos importantes que fueron olvidados posteriormente. Por ejemplo, la definicin de la
poblacin a intervenir como un sujeto activo organizaciones populares autnomas y no simplemente como objeto a cualificar, y la necesidad de articular
las dinmicas propias de las comunidades con los requerimientos institucionales sin pretensiones homogeneizantes.
6.2.2. Obras con Saldo Pedaggico

Este programa fue una experiencia encabezada por el gobierno de Antanas
Mockus, quien concret el discurso de la participacin en experiencias pedaggicas en las cuales la realizacin de obras permitiera a los miembros de
las comunidad tomar conciencia del manejo de recursos pblicos, fortalecer
la cultura poltica y elevar el grado de apropiacin de la ciudad. Su objetivo fue brindar herramientas prcticas a la comunidad para la gestin de
proyectos, permitindole el acercamiento a escenarios de planeacin de su
propio futuro.
El enfoque del fortalecimiento de las organizaciones estuvo centrado en la
capacitacin para concursar por los recursos pblicos. Con esto, se marc una tendencia, an vigente, a entender la participacin desde la lgica de la gestin.
6.2.3. Proyecto SUR con Bogot

El Proyecto SUR con Bogot defini la participacin en un sentido bastante
similar al del proyecto del PNUD desarrollado una dcada atrs. En este caso,
294
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
el nfasis fue hecho en la participacin para la gestin, incluyendo la capacitacin, la organizacin y la movilizacin como acciones que deban derivar de
un proceso integral y complejo de participacin:
La participacin integra de manera activa a las comunidades y a los funcionarios en la
discusin y definicin de los proyectos y propuestas de intervencin para que correspondan a sus necesidades y para fomentar el sentido de pertenencia e identidad que
garantice sostenibilidad de procesos y obras. [...] La capacitacin pretende aumentar la
capacidad de autogestin de la comunidad a travs del fortalecimiento de los lderes
zonales, enfatizando en la cualificacin y en la democratizacin interna de las organizaciones. La organizacin y la movilizacin motivan la participacin de la comunidad organizada y la creacin de redes sociales, para la participacin en procesos de planeacin,
ejecucin y control social de obras y programas sociales.
En sntesis, encontramos que los elementos transversales a las tres experiencias y que caracterizan el enfoque de la participacin en los programas de
mejoramiento barrial en Colombia, durante la ltima dcada, son:
El fortalecimiento de las organizaciones comunitarias a travs de procesos
de formacin para la gestin.
La creacin de una cultura ciudadana de transparencia y de manejo de lo
pblico a travs de programas con nfasis pedaggico, tales como Obras
con Saldo Pedaggico.
El mejoramiento de las relaciones entre el Estado y las comunidades, para
el aumento de la legitimidad y gobernabilidad institucional tanto en el
nivel central, como en el local, el zonal y el barrial.
La incorporacin directa de las comunidades en los procesos de mejoramiento integral de barrios, como garantes de su propio destino y actores
principales del miramiento de sus condiciones de vida.
6.2.4. La nocin de participacin en el MIB

Desde la perspectiva de anlisis de las orientaciones dadas por las administraciones distritales a partir de 1990, se encontr que las administraciones
de Antanas Mockus y la de Luis Eduardo Garzn alcanzaron un importante
desarrollo conceptual y prctico del componente participativo en los procesos
de mejoramiento integral de barrios.
295
Pobreza
Durante el segundo perodo de Antanas Mockus, con su Plan de Desarrollo Bogot para Vivir Todos del Mismo Lado, se propuso la creacin
de los Nodos de Participacin Ciudadana121 como parte de la estrategia del
mejoramiento integral de barrios implementada a travs del Programa Mejoremos el Barrio y la Casa:
[...] los nodos se configuran como espacios de gestin concertada, que, ms que lugares
fsicos, son lugares de gestin donde se armonizan intereses, se mantienen espacios de informacin y comunicacin y se toman decisiones (Alcalda Mayor de Bogot, 1997: 32).
Durante la administracin de Luis Eduardo Garzn, con su Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, la participacin en el mejoramiento integral de barrios atendi a la propuesta de Ciudadana Activa, la cual contempl
un enfoque de politizacin (en sentido amplio) de la sociedad.
En el eje social, la participacin implica fundamentalmente fortalecer la participacin
autnoma de las personas y comunidades en el uso de los servicios, y la participacin
comunitaria en la definicin, seguimiento y evaluacin de la poltica social con criterios
de corresponsabilidad, as como fomentar la participacin social, poltica, econmica y
cultural de las mujeres en la instancias de decisin local, distrital, nacional e internacional, y de las poblaciones a quienes histricamente se les han vulnerado sus derechos
(Direccin de Participacin Ciudadana, 2005).
La Caja de Vivienda Popular logr sintetizar las propuestas de los programas y las polticas distritales frente a participacin enuncindola como
[...] ligada al ejercicio de la gestin pblica, que d unos espacios permanentes de
gobernabilidad participativa desde un ejercicio continuo de ciudadana y una prctica
cotidiana del ejercicio del poder. Esta participacin permite reconocer y aceptar la diversidad de procesos que se generan al interior de cada territorio, lo cual exige, entre
otros elementos, la ampliacin y construccin de espacios para la participacin en la
toma de decisiones, el fortalecimiento de la cultura poltica y ciudadana de sociedad
civil, y la transformacin de la cultura institucional de la Administracin Distrital a una
administracin pblica ms horizontal, democrtica e incluyente. Con estas lneas de
pensamiento de accin es necesario potenciar, multiplicar los espacios que permitan el
desarrollo y arraigo de estos elementos. Es aqu donde cobran importancia los Ncleos
de Participacin Ciudadana (Direccin de Participacin Ciudadana, 2005).
121
Los Nodos fueron apenas una formulacin terica de una consultora contratada por la
CVP; lo que s lleg a realizarse fueron los Ncleos de Participacin Ciudadana, NPC.
296
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
El recorrido por la nocin de participacin existente en las experiencias

de mejoramiento integral de barrios nos permite afirmar que se tuvieron los
siguientes logros:
La integracin de la participacin como eje central del mejoramiento, entendiendo que su ejercicio incide directamente en la calidad de vida de las
comunidades.
La ampliacin de los escenarios de participacin, en los cuales se han fortalecido el sentido de identidad de los habitantes con sus comunidades y
territorios, a travs de la construccin colectiva de lo pblico y el mejoramiento de sus problemticas.
La ampliacin de los mecanismos de planeacin, con los cuales las comunidades han podido apropiarse de herramientas para el uso de recursos
pblicos y la proyeccin de su futuro.
A la luz del anlisis comparativo de las propuestas centrales del proyecto
del PNUD en 1985 y las del Proyecto SUR con Bogot, se hizo evidente la
dificultad de los programas por mantener en el tiempo las propuestas, escenarios y acciones de participacin.
Tanto en el primer programa como en el segundo, el objetivo general gir
en torno a la consolidacin de una experiencia de mejoramiento que fuera institucionalizable y replicable en la ciudad. La propuesta incluy el fortalecimiento
de la capacidad de gestin de las comunidades como clave para el modelo deseable de administracin distrital; sin embargo, la lgica de proyecto es dbil, ante
una problemtica que merece atencin y desarrollo desde la poltica pblica,
por cuanto cada vez que se da inicio a una experiencia, se tiene la idea de estar
proponiendo metodologas novedosas, nunca antes implantadas.
Otra dificultad de la nocin de participacin es que con el tiempo sta
se ha ubicado como eje de los procesos de mejoramiento y ha adquirido paulatinamente la connotacin de criterio o requisito para la gestin de las obras
fsicas, lo cual plantea un interrogante frente a los propsitos del mejoramiento integral, ya que el cumplimiento de la intervencin, como tarea del
Estado, pone como condicin la participacin de la comunidad en escenarios
propuestos desde la administracin distrital. Esto, a su vez, tiende a anular los
escenarios de participacin comunitaria naturales y preexistentes a los procesos de intervencin.
297
Pobreza
La participacin en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada.

[...] Institucionalizada en la medida en que los escenarios y espacios de participacin
que se consideran legtimos son slo aquellos que la institucionalidad ha creado o cooptado; no se reconocen las dinmicas sociales que se gestan independientemente de la
institucionalidad (Direccin de Participacin Ciudadana, 2005).
Por ltimo, se caracteriz el enfoque de la participacin a partir de la

propuesta de trabajo para la poltica pblica en el Distrito:
[...] la participacin en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada. Funcional en tanto los espacios y escenarios de participacin son utilizados
por la institucionalidad para legitimar las decisiones tomadas por ella (Direccin de
Participacin Ciudadana, 2005).
El enfoque funcional de la participacin ha sesgado las posibilidades de

decisin efectiva de la comunidad, ya que se limita a dar a conocer ciertos aspectos necesarios para el desarrollo de los programas, sin exponer el conjunto
de elementos que integran el modelo de ciudad; por lo tanto, los procesos
tienden a finalizar en el momento en que termina la intervencin.
Pareciera existir un acuerdo y aceptacin general sobre la necesidad de la participacin como
estrategia para la solucin de los conflictos sociales y el mejoramiento del nivel de vida de las
mayoras del pas. Sin embargo, cada cual interpreta la participacin y limita su alcance de
acuerdo con su poder y sus intereses sociales, polticos y econmicos (Campos, 2005: 7).
La pseudoparticipacin apareci como una de las principales limitaciones

a la participacin efectiva de las comunidades y la ciudadana durante la ltima
dcada, en el sentido de que la Administracin Distrital y las distintas entidades
encargadas de ejecutar los procesos de mejoramiento integral no lograron superar el carcter informativo de los espacios de participacin y no pudieron incidir
en los presupuestos y en las decisiones polticas en las distintas escalas.
Los enfoques a los que se convoca a afectados e interesados, en el marco de condiciones en que pocos actores han establecido previamente las normas y los lmites de la
interaccin, constituyen escenarios o situaciones de pseudoparticipacin o de mnima
participacin, aunque los involucrados pueden generar la ilusin de participacin, dado
que discuten trminos y actan como si la interaccin fuera realmente democrtica. En
estas situaciones, los lmites de la participacin ya han sido dados o creados previamente
segn la ptica y el inters de pocos; por ejemplo, hay discusiones promovidas por expertos, despus de que estos han decidido cules son los temas relevantes que se han de
tratar y han establecido los lmites de la discusin (Salazar y Silva, 2001: 59).
298
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
6.2.5. Pedagogas para el manejo de lo pblico

De estas experiencias, el Distrito pas a una dinmica de financiacin de
proyectos y acciones concretas, orientadas a la implementacin de pedagogas del uso del espacio y de los recursos pblicos. Tanto Obras con Saldo
Pedaggico como Acciones para la Convivencia hicieron parte de los adelantos y apuestas para el mejoramiento que en la dcada de los noventa innovaron en los procedimientos de trabajo con la comunidad e incluyeron de
forma mucho ms estructurada los momentos de evaluacin y seguimiento
de las acciones.
La lgica con la que se vena pensando y construyendo la participacin
de la comunidad en las acciones de mejoramiento tom un rumbo marcado
por amplios procesos de formacin en elaboracin y gestin de proyectos, los
cuales terminaron en la competencia por los recursos. El fortalecimiento de
las organizaciones fue vinculado a la capacitacin de sus lderes, a la cantidad
de obras financiadas, y a la participacin reducida en el momento de ejecucin
de los proyectos donde una cantidad de habitantes de las comunidades era
empleada en la construccin de las obras.
En cuanto experiencia pedaggica, la evaluacin, el seguimiento y el
control tomaron relevancia y fueron articulados a las propuestas de veedura ciudadana hechas desde la administracin. Tales escenarios deban velar
por el cumplimiento de los objetivos del proyecto financiado, de sus metas
y de los cronogramas planteados, y garantizar el buen estado de las obras
(DAAC-DADEP).
Estas acciones fueron desarrolladas en el marco del fortalecimiento de la
descentralizacin y democratizacin de la gestin y ejecucin de recursos pblicos a travs de la participacin ciudadana. Dichas experiencias incluyeron
criterios como la sostenibilidad y la transferencia de recursos a las comunidades; as mismo, se perfilaron definiciones ms concretas de la participacin
ciudadana y su papel en las acciones institucionales. Sin embargo, el acumulado resultante de las experiencias fue mnimo, ya que la sistematizacin de
los insumos en cuanto a logros en la formacin y el seguimiento mismo al
cuidado y uso de las obras, al no tener responsables directos, desapareci en el
momento del cierre de las obras o a la terminacin del proyecto.
299
Pobreza
6.3. Participacin, seguridad y convivencia ciudadana

en el marco del MIB
La comprensin del papel que deban desarrollar los procesos de participacin, de seguridad y convivencia al interior de los programas de mejoramiento
integral de barrios estuvo estrechamente relacionada con la realidad de una
ciudad caracterizada por la confluencia de procesos formales e informales de
urbanizacin. En este marco se desarrollan por lo menos tres escenarios de
construccin y concertacin del modelo de ciudad, los cuales mantienen latentes enfoques y desarrollos prcticos de la participacin, la seguridad y la
convivencia ciudadana.
El primer escenario es de imposicin de las polticas nacionales y distritales,
las cuales se hacen manifiestas a travs de las autoridades de diferentes niveles
que hacen uso de la fuerza pblica como mecanismo coercitivo para imprimir
obligatoriedad a la ley. Aqu la participacin de la comunidad es mnima y
est restringida a los escenarios representativos; la concepcin de seguridad,
por su parte, est ligada al resguardo de las instituciones del Estado.
El segundo escenario es el de la intervencin directa de los habitantes en el
territorio, en la bsqueda de la resolucin de sus necesidades bsicas a travs
de procesos de autogestin que no cuentan con la aprobacin de las autoridades y normas distritales. Estos procesos han estado basados en la plena
participacin de la comunidad, aunque en principio sta no puede ser reconocida como legal, de modo que pierde su legitimidad frente al ordenamiento
poltico-administrativo del Distrito. La seguridad se desarrolla como prctica
necesaria para la supervivencia del proceso al interior de la comunidad.
El tercer escenario es el de ampliacin del margen de concertacin del modelo,
fruto de las transformaciones sociales dadas hacia finales de la dcada de los
ochenta y que estn consignadas en la Constitucin de 1991. Tanto la nocin
de participacin como la de seguridad son renovadas por el nuevo rgimen
constitucional, en el siguiente sentido:
A la luz de la Constitucin Poltica de 1991, la participacin ciudadana es abordada
desde tres dimensiones que permiten entender la importancia de la misma para consolidar la democracia del pas. En primer lugar, la participacin es uno de los principios
fundamentales de nuestra Carta Poltica (Art.1), orientador del quehacer del Estado
Social de Derecho. La participacin es tambin un fin esencial del Estado Colombiano
(Art. 2), que lo obliga a garantizar su efectividad. Por ltimo, la participacin est
consagrada en nuestra Constitucin como un derecho fundamental (Art. 40), el Estado
300
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
est obligado, en consecuencia, a garantizarle a los ciudadanos y a las ciudadanas su

ejercicio (Direccin de Participacin Ciudadana, 2005).
La participacin se inscribe en la concepcin de ciudadana entendida

como el ejercicio de los derechos y deberes y la participacin de los individuos
en la vida pblica, manifiestas en el marco de la democracia participativa a
travs de prcticas de planeacin y control social.
Respecto a la seguridad y la convivencia, la ampliacin del concepto de orden pblico en el Artculo 213 de la Constitucin Poltica signific un tratamiento en doble va, que establece la seguridad como requisito de la convivencia
ciudadana y ampla la clsica concepcin de la seguridad institucional o nacional.
Actualmente, en la ciudad se consolidan cada vez con mayor fuerza procesos de mediacin, concertacin y participacin ciudadana que intentan superar los escenarios de imposicin y de intervencin directa como prcticas
an vigentes, ya que las polticas macroestructurales del modelo siguen imponindose por encima de los procesos sociales y polticos de las comunidades, y
de la situacin de pobreza y desatencin de las necesidades de sus habitantes.
A ello se suman los efectos de la violencia poltica y social que motivan la
irrupcin de prcticas autnomas.
Estos escenarios, entendidos como prcticas de construccin de la ciudad,
han definido en distintos niveles la intervencin de los programas de mejoramiento, los cuales han transitado paulatinamente desde el enfoque fsico de la
intervencin mejoramiento urbano hacia la inclusin del enfoque social y, con
ste, del desarrollo comunitario, la participacin, la seguridad y la convivencia.
stas ltimas emergieron hacia finales del siglo XX y lograron posicionarse con
mayor claridad y fuerza durante lo transcurrido del presente siglo, como consecuencia de los cambios en el enfoque de abordaje, comprensin y realizacin
de la seguridad, ahora entendido desde la impronta de la seguridad ciudadana
como pilar de construccin armnica de las relaciones sociales y bien pblico.
6.3.1. La seguridad y la convivencia en el marco de los Programas de

Mejoramiento Integral de Barrios
Cualquier intervencin pblica orientada al mejoramiento de la calidad de
vida tiene que considerar los temas de inseguridad y el irrespeto a las normas
de convivencia, ya que tanto la seguridad como la convivencia se constituyen
301
Pobreza
en condiciones para el libre ejercicio de los derechos, deberes y libertades ciudadanas, as como para que los habitantes puedan gozar de condiciones de
bienestar y tranquilidad.
En este sentido, la inseguridad no puede ser entendida como el simple
hecho de que se cometa un delito en un lugar determinado. Cuando se habla de
ella, se deben considerar otros factores que generan sensacin de inseguridad en
las ciudades. Deben incluirse, por tanto, el temor de los ciudadanos generado,
entre otras, por aspectos como la impunidad y la falta de solidaridad y la sensacin de intranquilidad que se percibe como consecuencia de la falta de aseo,
de espacio pblico (o por su mal estado), por el ruido, la indigencia, la agresin
y el crimen que se suceden al mismo tiempo y en el mismo lugar.
La inseguridad desmejora la calidad de vida de los ciudadanos, obstruye los procesos
de socializacin, promueve la desconfianza, disminuye la solidaridad y aumenta la violencia urbana. Todo esto como consecuencia de la situacin de orden pblico y de la
existencia de nuevas modalidades de delincuencia que generan una mayor sensacin de
inseguridad en la gente, lo cual se refleja an ms en Bogot como consecuencia de su
densa poblacin (Secretara de Gobierno, 2000).
Esta mirada integral de la problemtica de seguridad y convivencia recogi la caracterizacin hecha desde el Distrito y los programas de mejoramiento. El documento CONPES 3305 de 2004 reconoci en el Programa SUR de
Convivencia parte de la estrategia nacional para la convivencia y la seguridad
ciudadana122 contenida en el Plan de Desarrollo Nacional Hacia un Estado
Comunitario, donde estos temas se constituyen como un objetivo de la seguridad democrtica en aras de la proteccin y la promocin de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario.
La estrategia de convivencia y la seguridad ciudadana, as como el programa formulado posteriormente para su ejecucin, se basaron en la prevencin de la violencia, la autorregulacin y la conciliacin de la comunidad, y
tuvieron como objetivo la promocin de un cambio en la forma como son
abordados, por medio de polticas concretas diseadas con la colaboracin y
122
Algunas acciones formuladas en esta estrategia proponen la realizacin de prcticas enmarcadas segn los siguientes lineamientos: buen ciudadano, sistema nacional de informacin,
poltica para la convivencia, respeto a la vida, un pas sin secuestro, el ciudadano y la justicia, y la articulacin de la seguridad privada con la fuerza pblica, particularmente con la
Polica Nacional en los centros urbanos.
302
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
la participacin de la Polica Nacional, las autoridades municipales, el sector

productivo y la comunidad. Sus prioridades eran las siguientes:
Consolidar planes de seguridad en los principales centros urbanos y coordinar acciones para mejorar la convivencia ciudadana tanto en sitios
crticos como en aquellos susceptibles de serlo.
Generar y recuperar en los centros urbanos a un ciudadano que haga de la
observancia de las normas, de la convivencia y del respeto al prjimo una
actividad diaria; un ciudadano tolerante, que concibe su bienestar a partir
del bienestar de los dems, que resuelve sus conflictos sin hacer uso de la
violencia y que tiene como misin construir una sociedad segura y en paz.
Apoyar a las entidades territoriales en el mantenimiento de sistemas de
recoleccin y seguimiento de indicadores de delincuencia, con el fin de
disear y adoptar medidas acordes a la dimensin de la seguridad local.
Impulsar el proceso de transformacin de la Polica Nacional y complementarlo con sofisticados sistemas de seguimiento del delito y con la implementacin del concepto de polica comunitaria, de vital importancia
para su relacin con el ciudadano.
Acercar la comunidad a sus instituciones, recuperar la confianza en los
organismos judiciales del pas por medio de su fortalecimiento, al mismo
tiempo que se promueven formas comunitarias de resolucin de desavenencias y conflictos como complemento a la gestin de la administracin
de justicia del Estado.
Promover la articulacin del servicio de las empresas privadas de seguridad con la labor policial y con la bsqueda de mejores condiciones de
tranquilidad en los centros urbanos.
La convivencia fue vista como una condicin para conseguir el desarrollo pleno del potencial humano123. Y en el Plan de Desarrollo de la segunda
administracin de Mockus (2000-2004) cobr mayor trascendencia; en l su
123
En otros documentos la convivencia es definida como un mecanismo de autorregulacin

individual y social, que exige por parte de los ciudadanos una cierta armona entre el respeto a la ley, las propias convicciones morales y las tradiciones y convenciones culturales.
Tambin se concibe como el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas, que generan sentido de pertenencia y respeto del patrimonio comn y el reconocimiento de los deberes y derechos ciudadanos.
303
Pobreza
principal objetivo era prevenir y solucionar comportamientos que lesionen

el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la
solidaridad, el respeto y la vida en comunidad124.
En el ao 2002, el programa de convivencia se constituy como respuesta al incremento de las expresiones de violencia y conflicto entre individuos tanto en el mbito pblico como en el privado, y como una manera de
conjurar el divorcio existente entre ley, moral y cultura. En este contexto, se
formularon acciones de resolucin y reconciliacin de conflictos en el marco
de programas habitacionales, especficamente en aquellos de mejoramiento barrial.
Esto explicara por qu en los programas de mejoramiento se empezaron a incorporar acciones asociadas a la convivencia y la seguridad, y como criterio de
intervencin se estableci que las acciones que se desarrollaran deberan dar
continuidad a procesos iniciados anteriormente, garantizando de esta manera
el cumplimiento de normas de convivencia, de trnsito y seguridad, de urbanismo y de medio ambiente.
Las actividades de prevencin y atencin a nios y jvenes entre 6 y 24
aos, la bsqueda de integracin y el ejercicio de la solidaridad comunitaria
hicieron parte de las lneas de accin dispuestas en materia de convivencia
de acuerdo con los criterios antes mencionados. Se pensaba que con estas
acciones se podra contribuir a superar las carencias que los habitantes de los
sectores ms vulnerables haban sufrido en sus procesos de socializacin, pues
se parta del supuesto de que la violencia estaba asociada con factores de la
trayectoria social de las personas a nivel comunitario y familiar. As mismo,
se podra potenciar la identificacin de las personas con sus barrios, al desarrollar en ellas perspectivas de permanencia en la zona. Por otra parte, ofertas
deportivas, culturales, comunitarias y medio ambientales ayudaran a reducir
los riesgos de exposicin a la violencia de los nios y jvenes, y les permitiran
tener otras opciones de desarrollo.
Con relacin a las prioridades para la inclusin de la seguridad y la convivencia en los procesos de mejoramiento integral se deben resaltar las siguientes:
Cultura ciudadana, con la cual se procuraba aumentar el cumplimiento
voluntario de norma, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y de
124
Algunos de estos aspectos fueron acogidos por la administracin distrital en el Acuerdo 06

de 1998.
304
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
promover la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, fortaleciendo la comunicacin y la solidaridad de los ciudadanos en armona
con la ley. La cultura ciudadana fue concebida como un medio para la
autorregulacin interpersonal y como fundamento democrtico para que
el ciudadano, con base en la observancia de las normas y leyes, comprendiera el beneficio de la poltica, materializara principios de convivencia,
promoviera el desarme y los modos de vida saludables.
Productividad, con la cual se buscaba incrementar la generacin sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad-regin, a travs de la
accin conjunta entre lo pblico y lo privado.
Justicia social, con la cual se pretenda mejorar el acceso de las personas
en situacin de alta vulnerabilidad, al afecto y a condiciones mnimas de
nutricin, salud, educacin, habitacin, con criterios de responsabilidad
compartida e imparcialidad.
Al igual que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, otras
instancias de la Administracin Distrital desarrollaron acciones para la convivencia. As, la Secretara de Gobierno del Distrito, desde el ao 2002, tuvo
como misin explcita la promocin de la convivencia y la proteccin a la persona. Para ello, se desarrollaron proyectos como el de jvenes involucrados en
asuntos de violencia, a travs de la Direccin de Seguridad Ciudadana.
Para la Secretara de Gobierno, la convivencia trasciende la relacin cotidiana entre ciudadanos de un determinado territorio, y se basa en el respeto
y la tolerancia, al mismo tiempo que es afectada por la posibilidad de que las
personas gocen o disfruten de derechos, deberes, riqueza, educacin, identidad y un medio ambiente sano y en el cual el Estado atienda amenazas de
diversa ndole.
La inclusin del eje de seguridad y convivencia en el mejoramiento integral tuvo como objetivo atender a las problemticas de violencia, homicidios,
suicidios, accidentes de trnsito y conflicto sociales barriales y vecinales, de
acuerdo con la categorizacin hecha por el Sistema Unificado de Informacin
sobre Violencia y Delincuencia, SUIVD, gracias a la cual la problemtica de
la seguridad fue sistematizada. Sin embargo, desde el inicio mismo se plantea
una dificultad por cuanto que la caracterizacin incluye una amplia gama de
problemas y niveles, de modo que el impacto de las acciones se ve reducido y
se pierde el sentido global que se deba lograrse.
305
Pobreza
6.3.2. Convivencia y mejoramiento de la calidad de vida?

Si bien es cierto que las diferentes experiencias de mejoramiento integral buscaban, de una u otra forma, el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades partcipes, las condiciones, contextos e intenciones del desarrollo
de la convivencia y seguridad todava deben ser cualificados y tejidos en clave
de las necesidades de los requerimientos de la poblacin en sus territorios.
En todos los programas de mejoramiento barrial, la seguridad y la convivencia se convirtieron en importantes ejes de reflexin y sensibilizacin de las
comunidades en las que se emprendieron los procesos de mejoramiento. Sin
embargo, su concrecin se dio a travs de la suma de acciones y actividades
que no generaron una nocin de largo alcance.
Las acciones futuras deben entender la convivencia y seguridad como
partes integrales en el mejoramiento de la calidad de vida y asumirla como la
raz que debe ir ms all de su propia concepcin y tiempo. De su concepcin,
ya que la seguridad no slo est relacionada con los ndices de violencia, sino
que tambin influye en la posibilidad de acceder a un empleo, de tener un ambiente digno y de convivir tranquilamente. De su tiempo, porque las acciones
realizadas deben tener una estructura de proceso relacionada con las pautas
sobre formacin y capacitacin y reconocer la importancia de sostener unas
buenas relaciones.
6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y

evaluacin participativa existentes con la comunidad
en algunas experiencias de MIB
Los procesos de participacin comunitaria y de evaluacin de las experiencias
de MIB han sido desarrollados a partir de estrategias que han variado en el
tiempo, dependiendo de los proyectos a travs de los cuales se han implementado las acciones de mejoramiento. Estos han transitado desde precarios
mecanismos para la sistematizacin y evaluacin de los programas, con una
bajsima o nula participacin comunitaria, a mediados de los aos ochenta,
hacia el desarrollo de sistemas complejos de evaluacin de indicadores y mayores niveles de participacin comunitaria, a mediados de la dcada de los
noventa, cuando sta se convierte en un componente transversal y estratgico
de todas las acciones.
306
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
A continuacin se presenta una sntesis de las pautas y lneas de accin

establecidas en materia de participacin, convivencia y seguridad ciudadanas
en el Mejoramiento Integral de Barrios.
Participacin
Enfoque de derechos. La participacin ciudadana debe ser garantizada como
un derecho, y a la vez debe potenciar el cumplimiento de los derechos
econmicos, polticos, sociales y culturales de los ciudadanos.
Calidad de vida. La participacin debe ser un instrumento para el mejoramiento de la calidad de vida.
Sostenibilidad. La participacin debe ser un proceso que no dependa de los
programas, para poder garantizar la sostenibilidad.
Autonoma. Los escenarios naturales y autnomos de participacin ciudadana
deben ser integrados a la poltica, mas no cooptados por los programas.
Seguridad y convivencia
Enfoque de derechos. La seguridad y la convivencia deben ser asumidas como
criterios para el cumplimiento de los derechos.
Calidad de vida. La seguridad y la convivencia deben garantizar escenarios
dignos para el desarrollo comunitario, integrando mltiples estrategias
que no slo se centren en la disminucin de los indicadores de violencia.
Participacin ciudadana para la seguridad y la convivencia. Los escenarios de
participacin deben fortalecer la identidad de la comunidad con su territorio y una visin integral de hbitat en la que el papel de seguridad y la
convivencia sea central.
6.4.1. Ncleos de Participacin Ciudadana y los mltiples escenarios

de participacin en el Distrito
Para la realizacin de dichas pautas y lneas de trabajo, se desarrollaron varios
espacios de encuentro y participacin, entre los cuales se destaca el trabajo del
Distrito Capital a travs del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios,
PMIB, de la Caja de Vivienda Popular, en la construccin de escenarios de
participacin zonal, denominados Ncleos de Participacin Ciudadana:
307
Pobreza
El PMIB pretende contribuir, a travs de la conformacin y consolidacin de los Ncleos, a la construccin de una cultura poltica, sustentada en una participacin ciudadana, capaz de organizar los intereses zonales en una perspectiva de desarrollo, que
involucre procesos de interpretacin, anlisis y comprensin de la realidad. Los ciudadanos y las ciudadanas, desde sus potencialidades y debilidades, deben comprometerse junto con las instituciones en la transformacin de su realidad. Desde esta ptica,
los NPC no pretenden suplantar o institucionalizar los procesos y dinmicas de participacin que desarrollan los ciudadanos y organizaciones en las distintas localidades
y zonas de la ciudad. Por el contrario, deben ser considerados como un potenciador
de procesos de organizacin social y poltica autnomos, de movilizacin ciudadana
por sus derechos, en una perspectiva de construccin real del Estado Social de Derecho y una nueva institucionalidad y gobernabilidad ms democrticas. Los NPC
deben ser espacios de formacin y reflexin permanente, en los que se trabaje sobre
las prcticas de gestin de los recursos pblicos, sustentadas en intereses colectivos y
universales. En esta medida deben estar atravesados por estrategias pedaggicas crticas, que apunten a la transformacin consiente y racional de las prcticas clientelares
y patrimonialistas sobre los recursos pblicos tan comunes en la vida pblica y en la
cotidianidad de la vida comunitaria. Debe, adems, aportar a la construccin de un
sentido de democracia que supere la concepcin prctica que la restringe a un simple
ejercicio de gestin poltica y avance hacia un sentido de democracia que incorpore
valores como la solidaridad, la cooperacin y la justicia. Estos deben constituirse en
fundamento de nuevas prcticas sociales y polticas de los habitantes de la ciudad.
Teniendo en cuenta lo planteado, los NPC son, ante todo, procesos de participacin
para la creacin de un marco de sostenibilidad solidaria, gobernabilidad y productividad y la construccin de mltiples redes (Alcalda Mayor de Bogot, 2005).
Los NPC la principal propuesta para la participacin de las comunidades ubicadas en las UPZ catalogadas de tipo 1 fueron creados a partir de los
Nodos de Participacin Ciudadana. Aunque sus aportes han sido pertinentes
en las dinmicas de interaccin entre las instituciones y las organizaciones
que se involucran en los procesos de mejoramiento, se debe tener en cuenta
que las polticas para la participacin han sobrecargado el escenario distrital
de espacios y mecanismos que muchas veces repiten funciones y objetivos, y
dificultan la coordinacin interinstitucional y el acceso de las comunidades
(Alcalda Mayor de Bogot, 2005).
Las dinmicas polticas siguen siendo impulsadas por los lderes de las
organizaciones que atienden al llamado de los programas; por lo tanto, se
pierde la nocin de proceso desde la cual debe construirse la participacin ciudadana. Por otra parte, la articulacin de la comunidad se realiza alrededor de
acciones dentro de los programas y no desde el anlisis y la reflexin sobre el
308
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
modelo de ciudad; a esto se suma el que la caracterizacin de la problemtica

en sus lneas estructurales se haga por fuera de las comunidades, a las que se
hace partcipes en el diagnstico de sus problemas en un estadio avanzado de
la implementacin de los programas.
Otros escenarios que fueron importantes se crearon en torno a la necesidad de formar y fortalecer las organizaciones comunitarias. Esta formacin
y este fortalecimiento fueron desarrollados mucho antes que los NPC y se
llevaron a cabo a travs de estrategias con las que se pretenda armonizar los
procesos de planeacin de la comunidad y de las organizaciones con las propuestas de las entidades, las cuales se inscribieron en el contexto de las apuestas regionales impulsadas por el PNUD para la erradicacin de la pobreza
(Alcalda Mayor de Bogot, 1998: 12).
La crisis institucional por la que atravesaba el Distrito fue determinante
en este contesto, pues reinaba una incapacidad para responder efectivamente
a las demandas de una ciudad que creca aceleradamente y necesitaba una
estructura administrativa moderna que, por una parte, pudiera integrar las
dinmicas propias de las comunidades y habitantes que no contaban con mayor experiencia en la interlocucin con el Estado, y, por otra, que articulara las
exigencias regionales y nacionales del momento.
La Administracin Distrital desarroll el programa del PNUD como una
estrategia con la cual pretenda incorporar a las comunidades y hacerlas partcipes de las definiciones del Distrito, a travs de talleres zonales en los que
la planeacin popular se articul con la planeacin institucional, dando as
origen a la planeacin participativa. En ese momento aparecen los primeros
escenarios de concertacin entre las instituciones y la comunidad llamados
Encuentros Comunidad-Entidades, ECE:
En el diseo de este proceso el ncleo del taller zonal fueron los Encuentros Comunidad-Entidades, ECE, para concertar. Las expectativas de los lderes y pobladores que
se vincularon a esta experiencia se dirigieron a esos encuentros en los que se ofreca la
ocasin de presentar las demandas y sustentarlas ante los funcionarios encargados de
la planeacin de inversiones o, al menos, de elaborar proyectos de presupuesto para los
servicios pblicos sociales (Alcalda Mayor de Bogot, 1998: 38).
Estos escenarios lograron concretar varias propuesta de intervencin y

participacin comunitaria en la elaboracin de presupuestos para los servicios pblicos sociales. Sin embargo, el tema de la evaluacin, seguimiento y
309
Pobreza
control de los programas, proyectos y planes segua por fuera del alcance de
la participacin, ya que sta siempre estaba referida, casi exclusivamente, a
la planeacin y a la gestin.
En consecuencia, la evaluacin, el seguimiento y el control de las acciones de mejoramiento fueron nulos125, tanto ms cuanto que los escenarios
zonales se desintegraron antes de abordar tales etapas; adems, las instituciones no respondieron integralmente a la dinmica debido a factores como el
cambio de alcalda o la incapacidad de los funcionarios encargados de asistir
estos espacios para tomar decisiones.
La propuesta metodolgica del Proyecto SUR con Bogot fue ms
completa y precisa en la definicin de procedimientos, actividades y actores.
Aunque la participacin comunitaria segua supeditada a las orientaciones
tcnicas, apareci desde el inicio del proyecto y esto le dio un sentido ms
coherente con la transversalidad de la estrategia.
Elementos como la linealidad del proceso que se debe desarrollar para
ejecutar los proyectos de mejoramiento barrial; la dependencia de la participacin de los lineamientos dados por los programas, y el enfoque limitado
por la nocin de proyecto deben ser objeto de reflexin crtica para la construccin de una propuesta metodolgica que incorpore la conceptualizacin,
en la medida en que es necesario entender la problemtica de mejoramiento
integral de barrios como un componente estructurante de la poltica pblica
urbana. La construccin de un modelo de ciudad, antes que buscar integrar lo
informal a partir de supuestos desarrollados en escenarios ajenos a las comunidades, debe reconocer la experiencia tanto de la comunidad como de la institucin, y a partir de all transformar las condiciones para que la comunidad
sea sujeto y no objeto de intervencin.
Como avances en este proceso podemos destacar la apertura de escenarios de participacin (Ncleos de Participacin Ciudadana, NPC), la realizacin de diagnsticos participativos y el nfasis puesto en el fortalecimiento de
125
Alcance previsto y limitaciones de los talleres zonales realizados. 9. Seguimiento a la definicin de los proyectos: organizacin de la comunidad. Sin informacin sobre el desenlace
de los talleres zonales. Se disolvieron instancias de coordinacin con entidades o talleres
zonales. No hubo seguimiento del proyecto ni de la discusin en el Consejo (Alcalda
Mayor de Bogot, 1998: 49).
310
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
las organizaciones comunitarias a travs de estrategias como la formacin para

la gestin y el manejo de recursos pblicos126.
Como dificultades se identificaron tres elementos, que deben ser reconocidos por los actores comunitarios, institucionales y organizaciones privadas
(empresas, ONG, entre otras) en un sentido positivo, para encontrar puntos
de partida que desemboquen en las transformaciones necesarias de las acciones de mejoramiento en el plano ms operativo. Dichos elementos son:
La tensin entre el enfoque de pedagogas para la participacin y la apertura y
consolidacin de mecanismos para la participacin y decisin comunitaria.
La tensin entre las dinmicas del componente social centradas en la participacin y las del componente fsico, donde tiende a predominar la competencia por los recursos.
La tensin entre el enfoque estadstico de la seguridad y la convivencia y
el enfoque integral.
A continuacin se analiza cada una de estas tensiones.
Pedagogas para la participacin - mecanismos de participacin

y decisin
Como ya se ha sealado, a mediados de la dcada de los noventa, las acciones
de mejoramiento partieron de un enfoque que privilegi las acciones de pedagogas para la participacin (ver PNUD, 1985; OSP, 1996 y 2000; APC,
1998 y 2000). stas fueron desarrolladas desde la lgica de ejercicios para
acercar la comunidad y las organizaciones a procesos de gestin y ejecucin de
recursos pblicos.
La intencin de formar a los ciudadanos para el ejercicio de sus deberes y
derechos responda, a su vez, a los objetivos de la poltica distrital relacionados
con la participacin ciudadana y comunitaria. Sin embargo, tales propuestas
no alcanzaron a incidir en las dinmicas de participacin de los habitantes de
126
Los NPC constituyeron un avance en trminos cuantitativos y de cobertura; pero en cuanto a la calidad de la participacin fueron, ms bien, un retroceso en relacin con el PSB. Un
ejemplo de ello es la Red Social Va Oriente, constituida en la zona Va Oriente del PSB,
que an sigue funcionando, mientras los 26 NPC desaparecieron.
311
Pobreza
las comunidades con las cuales se buscaba garantizar la continuidad y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento.
La ruptura temporal que se dio entre una y otra accin de mejoramiento, la limitacin para evaluar los impactos de tales procesos y la dependencia
de los procesos comunitarios de los ritmos y objetivos de las propuestas institucionales han dado cuenta de falencias que deben ser superadas, para que
las iniciativas, proyectos y escenarios de la comunidad sean sostenibles.
Las pedagogas y propuestas de formacin comunitaria se han desarrollado en momentos fragmentados y de manera lineal, sin ninguna articulacin
entre ellos. Es as como, por ejemplo, en Obras con Saldo Pedaggico, el
nmero de beneficiarios del programa se va reduciendo a medida que se van
abordando los diferentes estadios de su desarrollo, de modo que slo unos
pocos logran permanecer durante todas las etapas. Si bien este tipo de propuestas ha hecho aportes en la cualificacin de organizaciones y lderes, la
canalizacin de estos liderazgos hacia objetivos estructurantes de ciudad ha
sido casi inexistente.
Otra dificultad de este enfoque est ligada a la fragmentacin de los momentos de intervencin y tiene que ver con la inexistencia de articulaciones
reales entre la formacin y los escenarios de participacin y definicin poltica.
Hasta el surgimiento de los NPC, las organizaciones e individuos que fueron
beneficiarios de estos programas se hacan partcipes de acciones muy especficas, sin intervencin real en tales procesos en lo que se refiere a la planeacin
y construccin de polticas para la ciudad.
En este punto es importante resaltar que los Ncleos de Participacin Ciudadana son la experiencia ms consolidada con la que se contaba, desde el PMIB
hasta principios del ao 2007, antes de que el programa pasara a la SDHT.
Son espacios de interlocucin y consulta entre entidades y organizaciones sociales, que
permiten, en primera instancia, recoger las expectativas sociales e informar sobre los
avances del programa y que se espera que a medida en que avance el programa sirvan
para priorizar y construir planes integrales de mejoramiento para cada UPZ (Secretara
de Gobierno).
La nocin de territorio que se elabor a partir de las UPZ es un logro

significativo en una ciudad que permite el intercambio fluido entre las escalas
de su construccin y los espacios polticos de participacin y definicin que
se dan en su interior. A su vez, el reconocimiento del Estado por parte de las
312
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
comunidades, el cual se vena dando de manera fragmentada, tiene en los Ncleos una oportunidad para hacerse integral, para vincular de manera efectiva
las prcticas de los habitantes que hacen el territorio y de quienes, en ltimas,
depende el que todas las acciones orientadas desde la institucin adquieran
niveles de afianzamiento e identidad que garanticen la sostenibilidad y la productividad de las inversiones e intervenciones.
En este sentido, se hace necesario que las acciones de mejoramiento contengan una proyeccin integral que derive en la articulacin de las propuestas
pedaggicas con la construccin de mecanismos de participacin y decisin
de los habitantes de las comunidades. Las pautas para que la participacin
ciudadana pase a un estadio tangible y ms comprometido deben trascender,
entonces, las acciones de corto plazo, para ir tejiendo y fortaleciendo Planes de
Desarrollo Zonal que den paso a un ejercicio de la poltica, coherente con los
contenidos territoriales que atraviesan la ciudad.
Cuando el concepto de territorio se construye a partir de las territorialidades que lo
definen, ste se define como proceso y construccin, y, en tal sentido, se le reconocen
como cualidades constituyentes: la heterogeneidad, la simultaneidad, el movimiento,
la variacin y el conflicto (Echeverra, 2000: 19).
En conclusin, el mejoramiento integral de barrios, desde un enfoque de

desarrollo integral, es decir, desde un enfoque que integre los mbitos vitales
del ser humano socioeconmico, sociocultural, ambiental territorial y poltico y la superacin de las necesidades que en cada uno de estos se presentan,
debe permitir el paso de las pedagogas para la participacin y la retrica
de la participacin ciudadana a un plano ms concreto y comprometido por
parte de los actores comunitarios e institucionales. En este sentido, los NPC
son los escenarios ms avanzados para que esto sea viable y, por lo tanto, los
mecanismos y las propuestas metodolgicas deben estar encaminados a su
mantenimiento y fortalecimiento.
Participacin en lo social - competencia en lo fsico

Por lo general se piensa que en el proceso de constitucin del territorio, lo que se
establece y se consolida slo sucede en la esfera fsica y material, mas ello ocurre tanto en el mbito de su morfologa, materialidad y especialidad, como en otros mbitos
desde los que se establece y codifica el territorio, memoria e imaginario; vivencias y vida
cotidiana, y organizacin e institucionalidad social, poltica, legislativa y normativa.
313
Pobreza
[...] En ese proceso de territorializacin, el espacio sufre variaciones de sentido en el

tiempo, lo cual puede tomar milenios, dcadas, o aos, o por el contrario, puede ser
veloz, como en las transformaciones por los impactos abruptos derivados de intervenciones planificadas o accidentales, o por la aparicin de actores con alta capacidad de controlar lgicas preexistentes. Aquellas constituyen un sistema de cdigos
que le otorgan su propio sentido. En ello, el espacio, en cuanto territorio, es tan
estable o inestable como lo sean los ejercicios de territorialidad que le dan origen, lo
cual es totalmente distinto cuando el espacio se concibe exclusivamente como hecho
geomtrico (Echeverra, 2000: 25)
La segunda tensin es la que existe entre los principios e ideales sociales

que se promueven a travs de las dinmicas de participacin de la comunidad
en escenarios como los NPC y los criterios que orientan la asignacin de recursos para el desarrollo de las propuestas y las obras, los cuales, la mayora
de las veces, dependen de la competencia por la financiacin de proyectos,
competencia a la que se ven abocados los habitantes de las comunidades,
que son los que nutren los escenarios de participacin. La preponderancia del
componente fsico sobre el social en el MIB ha derivado, entre otras cosas, en
que los escenarios de participacin social casi siempre estn sujetos a la lgica
de la bsqueda de recursos por parte de las organizaciones comunitarias, de
modo que las ms preparadas o con un mayor recorrido son las que se perfilan
para acceder a tales rubros.
Proyectos como Obras con Saldo Pedaggico y Obras con Participacin Ciudadana muestran la forma en que la participacin se plantea a partir de escenarios donde la comunidad se capacita en torno a la
presentacin de proyectos para realizar obras de infraestructura para su
barrio o UPZ, lo cual resulta importante. Sin embargo, es evidente que
la participacin se promueve en una franja de impacto perimetral donde
se desarrolla la obra, y el resultado es que con la finalizacin de la obra se
acaba tambin la participacin.
Es importante dar un giro a esta situacin y transitar hacia la eliminacin
de los concursos por recursos en los programas de mejoramiento integral. En
consonancia con la caracterizacin de la problemtica de estos territorios y
de sus comunidades, es importante fortalecer la unidad de las organizaciones, lderes y dems actores que intervienen en ella, con el fin de consolidar
procesos de mediano y largo plazos, tendientes a mejorar las condiciones de
vida de los habitantes. Tales desarrollos no son posibles si lo que se pretende
es simplemente hacer participar a la comunidad a travs de la competencia;
314
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
por el contrario, con estas dinmicas se reproducen procesos de exclusin,

porque quienes se mantienen activos en los escenarios de participacin suelen
ser quienes han obtenido recursos.
Estrategias como la comunicacin y la formacin son fundamentales y
deben atravesar la totalidad de la estructura participativa y encontrarse a lo
largo de los diferentes momentos que componen el proceso de participacin
en el mejoramiento integral de barrios, con el fin de darle sentido integral a
los criterios y pautas planteados para el eje de participacin (i.e., la solidaridad, la autonoma de las comunidades, la construccin de tejido social, el
fortalecimiento de las organizaciones, entre otros). En algunos casos, tales
criterios desaparecen cuando se entra en la lgica de la competencia por los
recursos; en efecto, en este estadio son otros los valores que guan la accin:
la ganancia individual (o de organizaciones), el afn de protagonismo, la falta
de unidad, etc.
La participacin comunitaria debe, entonces, transitar hacia un mayor
reconocimiento, por parte tanto de las instituciones como de las comunidades,
de todos los mbitos que integran el MIB: As mismo, la asignacin de recursos debe acercarse cada vez con mayor fuerza a las propuestas hechas desde la
comunidad como unidad; es decir, desde los acuerdos que sta pueda desarrollar a su interior sobre la organizacin de sus prioridades y la destinacin de
los recursos disponibles.
Seguridad y convivencia: entre el control estadstico y el

mejoramiento del bienestar y la calidad de vida en las comunidades
La nocin de seguridad y convivencia apareci recientemente en los procesos
de mejoramiento integral de barrios, teniendo en el Proyecto SUR con Bogot, principalmente en la lnea de Convivencia, sus referente ms importante.
Sin embargo, es claro que esta definicin, ms que una propuesta novedosa,
es una sntesis de las definiciones dadas por entidades distritales tales como
la Secretara de Gobierno, el antiguo DAACD y la Secretara de Salud. La
seguridad es entendida como un elemento esencial del desarrollo humano y
la vida en comunidad; los hechos que atentan contra el bienestar de sta son
hechos que denotan inseguridad e intranquilidad para los ciudadanos y por
315
Pobreza
ello deben ser prevenidos y atacados en consonancia con la defensa de la ley y

el espacio pblico127.
Los principales aportes a este respecto han sido de la Secretara de Gobierno, que mediante el Sistema Unificado de Informacin de Violencia y
Delincuencia, SUIVD, desarroll un sistema de control estadstico de cuatro
indicadores, a travs de los cuales se hace el seguimiento de la situacin de
seguridad y convivencia en cada localidad. Los cuatro indicadores que maneja
el SUIVD son: homicidio, suicidio, muerte violenta por atraco y muerte accidental. Con todo, es importante ampliar la mirada y buscar la resignificacin
de la seguridad y la convivencia, ya que su determinacin de acuerdo con el
comportamiento de indicadores reduce su concepcin a un enfoque centrado
en el control y la accin policiva ante hechos extremos, y se ignoran otras
causas y factores que inciden profundamente en la situacin de convivencia de
cualquier comunidad.
La accin integral de las instituciones ha estado centrada en ejercicios
pedaggicos y de control, los cuales deben ser complementados desde una
perspectiva de derecho teniendo en cuenta que la seguridad y la convivencia
hacen parte integral del mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar
de las comunidades. En un sentido ms estricto, as como la participacin, as
mismo la seguridad y la convivencia deben verse traducidas en construcciones
comunitarias integrales que trasciendan los cortos plazos o los tiempos limitados de los programas, para afianzar el aprendizaje de no agresin al congnere; el aprender a comunicarse; el aprender a interactuar; el aprender a decidir
en grupo; el aprender a cuidarse; el aprender a cuidar el entorno, y el aprender
a valorar el saber social.
Aunque el ser humano posee una tendencia natural a convivir con los otros, la convivencia social es construida, no se da naturalmente. Si queremos tener nuevas formas de
convivencia social que garanticen la proteccin de la vida, los derechos humanos y la
felicidad, debemos construirlas. La convivencia se aprende, se construye y se ensea. Es
tarea de toda la vida de una persona y de una sociedad (Bernardo, 1992).
127
En el PSB y en el PMIB la lnea de convivencia fue independiente de los programas y orientaciones de otras entidades distritales por diferencias conceptuales y metodolgicas. En el
estudio de factibilidad de SUR de Convivencia, prim el objetivo de institucionalizacin
y en consecuencia, el enfoque de seguridad ciudadana gan mayor relevancia.
316
Cap t ulo V I. L a
MIB
en
Bogot
Otras nociones de la seguridad que deben ser tenidas en cuenta como

complemento necesario y constitutivo del mejoramiento integral, son:
La seguridad jurdica, a la cual todos los individuos deben tener acceso, ya
que regula la conducta del ser humano en un sentido positivo.
La seguridad de los ciudadanos para que sus derechos sean respetados, que
no sean abusados en nombre de la ley, la autoridad o por grupos al margen
de la ley.
La relacin directa de la convivencia con el hbitat, en el sentido de que
cada individuo pueda acceder a una vivienda digna y desarrollarse como
ser humano en comunidad.
La seguridad dada por la posibilidad de interaccin social y desarrollo colectivo a travs de la existencia de espacios adecuados para tal fin.
La seguridad como la oportuna prevencin y proteccin ante posibles riesgos y desastres.
La seguridad como la posibilidad de cada persona para acceder a condiciones de vida digna y estable que le permitan conservarse saludable.
La seguridad y la convivencia no se deben trabajar como temas aislados
o para modificar indicadores, sino en funcin de la consolidacin de comunidades organizadas capaces de gestionar sus conflictos, aprendiendo de ellos y
reconociendo a los mltiples actores que integran el territorio.
317
Captulo VII
Aproximacin
a la demanda del
MIB
7.1. Aproximacin a la demanda del MIB desde

algunos aspectos institucionales en Bogot 128
El rpido crecimiento de Bogot se ha debido tanto a factores normales del
crecimiento vegetativo de su poblacin como a migraciones desde diversas regiones del pas. Esto est generando un agotamiento del suelo urbano urbanizable dentro del permetro de la ciudad y, por tanto, el factor de especulacin
econmica sobre el valor del mismo se ha visto favorecido.
Se calcula que durante los ltimos 10 aos (1998-2007) llegaron a Bogot aproximadamente 87.825 hogares desplazados por la violencia, los cuales
integran un ncleo humano de 351.301 personas. Segn datos de la Arquidicesis de Bogot, el 46,6% de las familias proviene de los departamentos de
Tolima, Meta y Antioquia.
De acuerdo con el SDHES de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), entre 2001 y 2006 alrededor de 201.382 personas llegaron
desplazadas a Bogot, por causa del conflicto armado; es decir 93 personas en promedio
En primera instancia, el ejercicio busca identificar las demandas actuales de mejoramiento barrial, despus de recabar, verificar y complementar las demandas de mejoramiento barrial detectadas por los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y SUR de Convivencia.
128
319
Pobreza
diario, que integran aproximadamente 23 hogares. El acumulado de personas que han

llegado desplazadas a Bogot entre 1985 y 2006 asciende a 624.286 personas. Esta
cifra representa el 16% del nmero total de personas desplazadas en Colombia en el
mismo perodo (3.940.164) (CODHES, 2007: 43).
La tabla que aparece a continuacin muestra las cifras recopiladas por el

SDHES de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento,
CODHES, por la Arquidicesis de Bogot, as como las cifras del Registro
nico de Poblacin Desplazada, RUDP, de Accin Social. Este ltimo seala
que los gobiernos nacional y distrital reconocen que entre 1999 y octubre
31 de 2006, el Distrito Capital ha recibido 128.387 personas desplazadas
(34.118 hogares) (CODHES, 2007: 45). Las divergencias en la cifras se debe
a las distintas metodologas empleadas129 para su recoleccin.
129
SDHES de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES, captura la informacin a partir de las iglesias y parroquias, y la maneja de manera independiente. Este sistema de informacin no constituye un censo de poblacin
registrada, sino eventos denunciados de desplazamiento (CODHES, 2006: 21). El
Registro nico de Poblacin Desplazada, RUDP, de Accin Social, obliga a que el
desplazado se presente con un certificado de desplazamiento otorgado por las autoridades municipales del lugar al que estn siendo desplazados. Si no cumplen con este
requisito, no pueden ser reconocidos oficialmente como poblacin desplazada. En
sentido estricto, estas cifras no son comparables a nivel metodolgico y temporal; pero
son las nicas fuentes peridicas existentes.
320
Capt u l o VII. A p r o x i m a c i n
a l a d e m a n da d e l
MIB
Tabla No. 30. Total estimado de poblacin desplazada por violencia que
ha migrado a Bogot, 1985-2006
Aos
No. Hogares
No. Personas
No. Hogares
No. Personas
SISDHES
- CODHES
RUDP de
Accin Social
1985-994
19.500
117.000
33
125
1995
5.201
26.455
19
1996
10.136
50.680
315
1.184
1997
15.750
78.850
1.127
4.237
1998
13.642
54.570
1.067
4.013
1999
8.286
33.143
655
2.461
2000
10.945
43.780
1.142
4.293
2001
13.380
53.520
3.674
13.813
2002
12.934
51.737
7.247
27.249
2003
3.269
13.074
5.078
19.094
2004
7.873
31.491
5.246
19.724
2005
9.794
39.176
6.493
24.414
2006
7.703
30.810
7.455
28.030
Total
138.412
624.286
39.536
148.656
Fuentes: Arquidicesis de Bogot; SISDHES-CODHES (2007); RUDP de Accin Social (2007)
Por otro lado, de acuerdo con los datos arrojados por el censo del DANE
para el ao 2005, Bogot cuenta con 6.840.116 habitantes, 1.948.968 hogares, 1.713.147 viviendas, 360.513 unidades econmicas y 3.971 unidades
agrcolas (DANE, 2006). Esto representa el 75% de la poblacin total del
departamento de Cundinamarca incluyendo a Bogot (9.120.153 personas) y
el 16% del pas (42.888.592 personas) (DANE, 2006). Para el ao 1993, esta
participacin era del 74,9% y 14,9% respectivamente.
Este comportamiento ha conllevado un crecimiento del dficit cuantitativo130 y cualitativo de la ciudad y ha ocasionado problemas de marginalidad e informalidad de un gran nmero de hogares. Como ya se mencion, el
La definicin ms conocida del dficit cuantitativo es la comparacin entre el nmero de
hogares y el nmero de viviendas. En cuanto al dficit cualitativo, ste se relaciona con la
calidad y tipo de materiales utilizados, la precariedad, el hacinamiento, entre otros factores.
130
321
Pobreza
dficit de vivienda en Bogot estimado al ao 2007 era de 325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al dficit cuantitativo y 149.896 al dficit cualitativo. De acuerdo con clculos realizados por
el DANE con base en la Encuesta de Calidad de Vida 2007 para Bogot, los
indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas, NBI, para la ciudad son:
Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot, 2007. Distribucin de personas por
indicadores de NBI en Bogot, D.C.
Total
Hogares
1.978.528
Viviendas
1.895.960
Personas
7.035.155
100,0
Personas en viviendas inadecuada
57.603
0,8
Personas en viviendas con servicios inadecuados
15.814
0,2
Personas en hogares con hacinamiento crtico
280.191
4,0
Personas en hogares con inasistencia escolar
46.848
0,7
Personas en hogares con alta dependencia econmica
164.359
2,3
Personas pobres por NBI (Una o ms NBI)
493.929
7,0
Personas en miseria por NBI (Dos o ms NBI)
62.739
0,9
Procesamiento: SDP, Direccin de Informacin, Cartografa y Estadstica

Fuente: DANE-SDP, ECV 2007
La tabla siguiente permite observar los resultados obtenidos en el censo

del ao 2005 y compararlos con los del censo del ao 2003 en relacin al
dficit porcentual de hogares a nivel de la vivienda, tanto en los aspectos de
orden cualitativo como en los de orden cuantitativo. Las cifras, en trminos
porcentuales, evidencian una fuerte disminucin de los dficits acumulados
por la ciudad.
322
MIB
Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en dficit de vivienda. Total nacional,

cabecera y resto. Censos 1993 y 2005
Nacional
1993
Hogares en dficit
Bogot
2005
1993
2005
Total
53,65
36,21
44,26
19,15
Cabecera
45,30
27,00
44,22
19,09
Resto
78,80
68,25
61,83
48,22
Total
17,00
12,37
32,88
14,64
Cabecera
20,34
12,56
32,94
14,66
6,95
11,71
6,39
4,60
Total
36,65
23,84
11,38
4,51
Cabecera
24,96
14,44
11,29
4,43
Resto
71,86
56,54
55,45
43,62
Hogares en dficit cuantitativo
Resto
Hogares en dficit cualitativo
Fuente: DANE (2007). Clculos Propios
De la tabla se desprende que el 14,64% de los hogares en Bogot requiere la construccin de una vivienda, ya que vive en condicin de hacinamiento,
y el 4,51% requiere de ayudas o subsidios para mejorar su vivienda; por lo
tanto, los programas de mejoramiento seran precisos para este porcentaje.
Ahora bien, con el propsito de mirar en detalle la situacin poblacional
a nivel de localidades, se presentan las proyecciones elaboradas por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, DAPD, para 2005, a partir
de datos censales de poblacin para Bogot por localidad entre 1973 y 2005.
323
Pobreza
Tabla No. 33. Poblacin ajustada de Bogot por localidad, 1973-2005

Localidades
Total
19731
24 de Octubre
19852
15 de Octubre
19933
24 de Octubre
20053
30 de Junio
2,496,172
4,262,127
5,440,401
6,840,115
195.955
561.710
758.870
951.073
97.459
334.700
564.658
923.064
319.367
530.610
671.360
804.470
Ciudad Bolvar
35.451
326.118
418.609
570.619
Bosa
23.871
122.737
215.816
508.828
Usaquen
71.427
216.320
348.852
425.192
San Cristbal
177.445
346.001
439.559
407.552
Rafael Uribe
255.454
283.213
379.259
378.164
90.060
166.427
201.610
301.375
6.394
164.847
200.892
298.992
Puente Aranda
221.769
305.123
282.491
253.638
Barrios Unidos
221.839
199.701
176.552
223.073
Tunjuelito
164.871
85.217
204.367
184.528
Teusaquillo
127.251
132.501
126.125
137.530
Chapinero
90.324
110.235
122.991
122.827
Antonio Nario
116.283
111.247
98.355
116.828
Santa Fe
118.130
120.694
107.044
109.107
Los Mrtires
127.768
113.778
95.541
94.842
La Candelaria
35.047
30.948
27.451
22.621
Kennedy
Suba
Engativa
Fontibon
Usme
Sumapaz
1
2
3
5.792
CCRP. Proyecciones de poblacin del Distrito Capital y su distribucin espacial al ao 2010.

DANE. Edicin de informacin por localidades de Santaf de Bogot, Censo 1993.
DANE. Colombia. Proceso de conciliacin censal, 1985-2005.
Fuente: DANE-SDP, ECV Bogot 2007 (SDP, 2008)
El mayor crecimiento poblacional durante el perodo intercensal de 12

aos se presenta en la localidad en Bosa, con un 8,2%, superior en 6 puntos al
promedio de todas las localidades. Ciudad Kennedy, Engativ y Suba son las
324
MIB
localidades con mayor nmero de habitantes; entre las tres aportan el 39,2%
del total de poblacin de la ciudad.
Tabla No. 34. Participacin de la poblacin ajustada de Bogot D. C. por localidad,
segn censos de poblacin
Localidades
1973
24 de Octubre
1985
15 de Octubre
1993
24 de Octubre
2005
30 de Junio
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
Kennedy
7.9%
13.2%
13.9%
13.9%
Suba
3.9%
7.9%
10.4%
13.5%
Engativa
12.8%
12.4%
12.3%
11.8%
Ciudad Bolvar
1.4%
7.7%
7.7%
8.3%
Bosa
1.0%
2.9%
4.0%
7.4%
Usaquen
2.9%
5.1%
6.4%
6.2%
San Cristbal
7.1%
8.1%
8.1%
6.0%
Rafael Uribe
10.2%
6.6%
7.0%
5.5%
Fontibon
3.6%
3.9%
3.7%
4.4%
Usme
0.3%
3.9%
3.7%
4.4%
Puente Aranda
8.9%
7.2%
5.2%
3.7%
Barrios Unidos
8.9%
4.7%
3.2%
3.3%
Tunjuelito
6.6%
2.0%
3.8%
2.7%
Teusaquillo
5.1%
3.1%
2.3%
2.0%
Chapinero
3.6%
2.6%
2.3%
1.8%
Antonio Nario
4.7%
2.6%
1.8%
1.7%
Santa Fe
4.7%
2.8%
2.0%
1.6%
Los Mrtires
5.1
2.7%
1.8%
1.4%
La Candelaria
1.4
0.7%
0.5%
0.3%
Total
Sumapaz
0.1%
325
Pobreza
Las Tablas No. 33 y 34 permiten observar la poblacin de la ciudad de

Bogot por localidades para el perodo 1973-2005 en trminos de participacin porcentual y tasas de crecimiento intercensal tanto de los valores absolutos como de las participaciones.
En la ciudad de Bogot hay 1.895.960 viviendas, para un total de
1.978.528 hogares, que agrupan 7.035.155 personas. El promedio de hogares por vivienda es de 1,04, y el de personas por hogar es de 3,55. El dficit
cuantitativo de viviendas asciende a 82.568 (4,2%), ya que el tamao promedio de un hogar es de 3,55 personas, como se observa en la Tabla No. 35. La
comparacin de estas cifras con las obtenidas a partir del censo de 2005 muestra que la situacin en la capital es similar a la que se presenta en Medelln
y que tiene un mejor indicador que para Cali, Barranquilla y Bucaramanga
(SDP, 2008: 85).
El promedio de hogares por vivienda para la ciudad de Bogot es de
1,04. Al discriminar estos resultados por localidad, se observa que en Engativ habitan en promedio, 1,11 hogares por vivienda; en tanto que en las localidades de Usaqun, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe y Sumapaz, el promedio de
hogares por vivienda es de 1,01. Las localidades de Sumapaz, Ciudad Bolvar
y Usme son las que tienen los mayores promedios de personas por hogar, todos por encima de 4 personas, superando as el promedio de la ciudad, que es
de 3,56 personas por hogar. Por el contrario, en Chapinero (con 2,43 personas
por hogar), La Candelaria (con 2,83 personas por hogar) y Teusaquillo (con
2,87 personas por hogar) es donde los hogares se conforman por el menor
nmero de personas (SDP, 2008: 85).
La Tabla No. 36 da cuenta de la distribucin de hogares por indicadores de
NBI, segn localidades para la ciudad de Bogot, de acuerdo con la Encuesta de
Calidad de Vida del ao 2007. En ella se encontr que el 5% de los hogares bogotanos se considera en pobreza por NBI y el 0,5% en condiciones de miseria.
De acuerdo con los factores que determinan el NBI, el 0,7% de los hogares bogotanos habita viviendas cuyas condiciones son inadecuadas; el 0,2% no cuenta
con servicios pblicos adecuados; el 2,6% vive en condiciones de hacinamiento
crtico; en el 0,5% hay inasistencia escolar, y en el 1,6% hay condiciones de alta
dependencia econmica (SDP, 2008: 85) (Ver Mapas 1 y 2).
326
MIB
Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot, 2007. Distribucin de hogares
por indicadores de NBI, segn localidades de Bogot, D. C. Viviendas,
hogares y personas, segn localidad
Localidad
Viviendas
Total
Total Bogot
Hogares
%
Total
Personas
%
1.895.960 100.0 1.978.528 100.0
Total
Hogares por Personas

Vivienda
por Hogar
%
7.035.155 100.0
Promedio
Promedio
1.04
3.56
Usaqun
136.320
7.2
137.979
7.0
430.156
6.1
1.01
3.12
Chapinero
49.592
2.6
50.351
2.5
122.507
1.7
1.02
2.43
Santaf
29.173
1.5
30.274
1.5
96.241
1.4
1.04
3.18
103.138
5.4
108.331
5.5
404.350
5.7
1.05
3.73
Usme
75.070
4.0
77.292
3.9
314.431
4.5
1.03
4.07
Tunjuelito
49.666
2.6
50.302
2.5
182.532
2.6
1.01
3.63
Bosa
129.811
6.8
137.351
6.9
546.809
7.8
1.06
3.98
Kennedy
255.644
13.5
263.661
13.3
979.914
13.9
1.03
3.72
Fontibn
88.488
4.7
91.798
4.6
317.179
4.5
1.04
3.46
Engativa
217.035
11.4
241.964
12.2
824.337
11.7
1.11
3.41
Suba
282.609
14.9
287.783
14.5
981.613
14.0
1.02
3.41
Barrios Unidos
62.712
3.3
68.494
3.5
230.066
3.3
1.09
3.36
Teusaquillo
47.270
2.5
48.537
2.5
139.298
2.0
1.03
2.87
Los Mrtires
25.410
1.3
26.893
1.4
94.944
1.3
1.06
3.53
Antonio Nario
29.651
1.6
30.499
1.5
119.565
1.7
1.03
3.92
Puente Aranda
68.913
3.6
70.670
3.6
250.715
3.6
1.03
3.55
La Candelaria
7.648
0.4
7.820
0.4
22.115
0.3
1.02
2.83
Rafael Uribe
Uribe
100.985
5.3
101.815
5.1
378.780
5.4
1.01
3.72
Ciudad Bolvar
135.481
7.1
145.353
7.3
593.937
8.4
1.07
4.09
1.343
0.1
1.362
0.1
5.667
0.1
1.01
4.16
7.029.488 100.0
1.04
3.56
San Cristbal
Sumapaz
Total Bogot
sin Sumapaz
1.894.616 100.0 1.977.166 100.0

327
Total
13.832
5
125
587
1.087
1.252
481
1.170
1.649
0
293
908
309
0
142
23
41
9
959
4.736
55
13.776
Total
1.978.528
137.979
50.351
30.274
108.331
77.292
50.302
137.351
263.661
91.798
241.964
287.783
68.494
48.537
26.893
30.499
70.670
7.820
101.815
145.353
1.362
1.977.166
%
0.7
0.0
0.2
1.9
1.0
1.6
1.0
0.9
0.6
0.0
0.1
0.3
0.5
0.0
0.5
0.1
0.1
0.1
0.9
3.3
4.0
0.7
Hogares con
vivienda
inadecauda
Hogares
Total
4.635
115
117
224
452
342
0
622
603
286
0
440
0
71
20
77
0
26
282
958
0
4.635
328
%
2.6
1.6
0.9
5.2
3.6
4.6
3.7
4.4
1.8
1.2
1.5
1.3
2.0
0.2
1.8
2.0
1.2
3.6
4.2
7.6
8.2
2.6
Hogares con
hacinamiento
critico
%
Total
0.2 52.154
0.1 2.240
0.2
444
0.7 1.568
0.4 3.882
0.4 3.575
0.0 1.882
0.5 6.049
0.2 4.812
0.3 1.061
0.0 3.573
0.2 3.882
0.0 1.347
0.1
89
0.1
497
0.3
611
0.0
868
0.3
285
0.3 4.307
0.7 11.070
0.0
112
0.2 52.042
Hogares con
servicios
inadecuados
Total
8.934
10
58
251
741
289
45
646
1.026
214
1.184
1.011
298
0
112
103
271
17
111
2.542
3
8.931
%
0.5
0.0
0.1
0.8
0.7
0.4
0.1
0.5
0.4
0.2
0.5
0.4
0.4
0.0
0.4
0.3
0.4
0.2
0.1
1.7
0.2
0.5
Hogares con
inasistencia
escolar
Hogares
Hogares
con alta
pobres por NBI
dependencia
(Una o mas
economica
NBI)
Total
%
Total
%
30.824
1.6 98.276
5.0
630
0.5
2.889
2.1
160
0.3
828
1.6
958
3.2
2.774
9.2
2.932
2.7
7.966
7.4
2.358
3.1
7.006
9.1
832
1.7
3.100
6.2
2.571
1.9 10.424
7.6
4.834
1.8 11.277
4.3
778
0.8
2.339
2.5
1.736
0.7
6.617
2.7
2.274
0.8
8.141
2.8
470
0.7
2.424
3.5
70
0.1
230
0.5
218
0.8
969
3.6
240
0.8
1.041
3.4
505
0.7
1.535
2.2
112
1.4
412
5.3
2.449
2.4
7.753
7.6
6.535
4.5 20.260 13.9
162
11.9
290 21.3
30.663
1.6 97.986
5.0
Hogares en
miseria por
NBI (Dos o
mas NBI)
Total
%
10.679
0.5
111
0.1
75
0.1
760
2.5
962
0.9
810
1.0
139
0.3
418
0.3
1.647
0.6
0
0.0
170
0.1
374
0.1
0
0.0
0
0.0
20
0.1
13
0.1
151
0.2
38
0.5
355
0.3
4.595
3.2
41
3.0
10.638
0.5
Total Bogota
Usaquen
Chapinero
Santa Fe
San Cristobal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibon
Engativa
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Los Martires
Antonio Nario
Puente Aranda
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
Ciudad Bolivar
Sumapaz
Total Bogot sin
Sumapaz
Localidades
Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogot 2007. Distribucin de hogares por indicadores de NBI, segn localidades de Bogot, D. C.
Pobreza
Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI
329
MIB
Pobreza
Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI
330
MIB
7.2. Identificacin y diagnstico actualizado de

demandas de mejoramiento segn los Planes Zonales
y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular
Con base en el formato unificado de los Planes Zonales, suministrados por la
Caja de Vivienda Popular, CVP, en el ao 2006 para 23 de las 26 UPZ con
tratamiento de mejoramiento integral131, se procedi a hacer un anlisis del
componente tcnico, con el fin de determinar la demanda de mejoramiento
fsico y compararla con las acciones prioritarias definidas generalmente en los
decretos reglamentarios de las UPZ de mejoramiento.
El componente tcnico comprende seis lneas de accin, cada una de las
cuales contiene varios temas que para los fines de este anlisis se han definido
como servicios demandados:
Ordenamiento y legalizacin. Comprende el estado de avance en la implementacin y diseo de la estructura urbana y ficha normativa, estado
de avance en la normatividad y legalizacin urbanstica de barrios.
Servicios pblicos. Comprende la verificacin del acceso a servicios de
acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado pblico y aseo.
Movilidad. Comprende las vas vehiculares, vas peatonales (senderos, escaleras, puentes peatonales, andenes, alamedas), ciclo-rutas y transporte.
Equipamientos. Comprende los servicios sociales de educacin, salud,
recreacin y esparcimiento (parques y zonas verdes, escenarios culturales),
seguridad y equipamientos comunitarios.
Medio ambiente. Comprende la gestin del riesgo, la recuperacin de
cuerpos de agua, corredores ecolgicos, recuperacin paisajstica y saneamiento ambiental.
131
El tratamiento de mejoramiento integral hace referencia a partes de la ciudad que, como

consecuencia de su origen informal no planificado, carecen de malla vial, infraestructura
de servicios pblicos, zonas para estacionamiento, espacios recreativos, equipamientos de
salud, educacin, etc., y, por lo tanto, requieren de acciones dirigidas a complementar
su urbanismo y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Las UPZ de Mejoramiento
Integral hacen parte de este tipo de tratamiento establecido por el Plan de Ordenamiento
Territorial de la ciudad desde el ao 2000.
331
Pobreza
Vivienda. Comprende la titulacin predial, el mejoramiento de vivienda

y el reasentamiento de hogares.
El anlisis efectuado consisti en enumerar para UPZ, los temas (o servicios) necesitados, segn los Planes Zonales. En algunos casos, las necesidades
especficas ya han sido expresadas en proyectos concretos que estn siendo
gestionados en las instancias pertinentes.
Es importante aclarar que la informacin de base no est trabajada de
manera transversal, esto quiere decir que no hay una correspondencia por lnea de accin en todas las UPZ, de modo que la comparacin entre las partes
no es siempre tan clara. As mismo se precisa que en el documento no est
clara la definicin de los servicios ni del estado de avance, por lo cual en ciertos
casos hay requerimientos que se entrecruzan con temas sociales.
En la Tabla No. 37 se presenta la demanda por lnea de accin y por
servicio segn los Planes Zonales impulsados desde la CVP. Se observa que
el 25% de la demanda est orientada al mejoramiento o construccin de
equipamientos; el 20% al aumento en la cobertura de servicios pblicos;
el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de movilidad, vehicular
y peatonal, y al mejoramiento de las condiciones ambientales; el 15% a
la vivienda, y el 3% al ordenamiento y legalizacin. Esto es indicativo de
las prioridades que expresan las comunidades, bien sea de manera sentida
o inducida, y se hace manifiesta la preferencia de las acciones de mejoramiento del entorno urbano por encima de las acciones de tipo legal o fsico
para el mejoramiento de las viviendas. Analizando la informacin por lneas
de accin, la demanda ms alta es la de construccin o mejoramiento de
vas vehiculares (8,3%); seguida por ampliacin y mejoramiento de redes de
acueducto (6,3%); construccin y mejoramiento de parques y zonas verdes
(6,3%), y titulacin predial (6,3%).
332
MIB
Tabla No. 37. Demanda por lnea de accin y por servicio segn Planes Zonales CVP.
Bogot D. C., 2006
Linea de
accin
Ordenamiento
y legalizacin
Servicio
Demanda
por servicio
Demanda
por lnea
Ficha normativa
0,5%
Normatividad de cerros
0,5%
Legalizacin urbanstica
2,4%
Servicios
pblicos
Telfono
1,5%
Alumbrado pblico
2,0%
Aseo
2,4%
Alcantarillado sanitario
3,9%
Alcantarillado pluvial
4,4%
Acueducto
13
6,3%
Movilidad
Transporte pblico
2,4%
Vas peatonales
15
7,3%
Vas vehiculares
17
8,3%
Equipamiento
Seguridad
2,0%
Salud
2,9%
Escenarios culturales
3,9%
Educacin
4,4%
Equipamientos comunitarios
12
5,9%
Parques y zonas verdes
13
6,3%
4
7
7
8
10
7
11
13
2,0%
3,4%
3,4%
3,9%
4,9%
3,4%
5,4%
6,3%
36
17,6%
Vivienda
Corredores ecolgicos
Recuperacin paisajstica
Saneamiento ambiental
Gestin del riesgo
Recuperacin cuerpos de agua
Reasentamiento hogares
Mejoramiento vivienda
Titulacin predial
31
15,1%
Total
205
100,0%
119
100,0%
Medio
ambiente
42
3,4%
20,5%
37
52
18,0%
25,4%
Fuente: CVP(Julio de 2006)
La Tabla No. 38 presenta la relacin entre las lneas de accin y el tipo de

servicio esperado segn la demanda. Los servicios tales como implementacin
y diseo de la estructura urbana y ficha normativa, avance en la normatividad
especfica (el caso de los cerros), acceso a telefona, recuperacin de corredores
333
Pobreza
ecolgicos, alumbrado pblico e infraestructura de seguridad son los que menor

demanda tienen, con el 8,5% del total, mientras que los servicios esperados en
cuanto a vivienda (mejoramiento de la vivienda, titulacin predial y redes de
acueducto), acceso a equipamientos comunitarios, parques y zonas verdes, as
como vas peatonales y vehiculares, suman el 45,8%.
Grfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
re
la
cu
hi
ve
as
as
l
ia
es
al
ed
on
pr
at
pe
n
V
es
ct
rd
du
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na
ci
zo
la
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y
s
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un
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co
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vi
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n
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M
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ca
cu
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po
Ed
de
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lr
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n
uv
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ni
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ho
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bi
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pa
n
ie
ci
ra
am
ne
Sa
Re
pe
cu
Al
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lu
Sa
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As
te
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ga
no
ad
fo
rr o
Te
ce
d
da
ivi
at
No
rm
Fi
ch
no
de
rm
at
iva
0,00%
Fuente: CVP
Este tipo de proyectos se corresponde con aquellos de mayor impacto a

corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medida, la demanda es inducida o no orientada a que la comunidad identifique los
problemas de fondo. Igualmente busca que sta contribuya a la formulacin
de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida.
334
MIB
Tabla No. 38. Orden de los servicios segn demanda Planes Zonales CVP. Bogot D. C., 2006
Linea de accin
Servicio
Demanda por servicio
Ficha normativa
0,5%
0,5%
Servicios pblicos
Telfono
1,5%
Medio ambiente
2,0%
Servicios pblicos
Alumbrado pblico
2,0%
Equipamiento
Seguridad
2,0%
2,4%
Movilidad
Transporte pblico
2,4%
Servicios pblicos
Aseo
2,4%
Equipamiento
Salud
2,9%
Vivienda
3,4%
Medio ambiente
3,4%
Medio ambiente
3,4%
Medio ambiente
Gestin del riesgo
3,9%
Servicios pblicos
3,9%
Equipamiento
3,9%
Servicios pblicos
4,4%
Equipamiento
Educacin
4,4%
Medio ambiente
10
4,9%
Vivienda
11
5,4%
Equipamiento
12
5,9%
Vivienda
Titulacin predial
13
6,3%
Servicios pblicos
Acueducto
13
6,3%
Equipamiento
13
6,3%
Movilidad
Vas peatonales
15
7,3%
Movilidad
Vas vehiculares
17
8,3%
Total
205
100,0%
Fuente: CVP (Julio de 2006)
Con respecto a la revisin de cada UPZ de mejoramiento, la mayor demanda fue presentada por la UPZ Verbenal (8,3%) de la localidad Usaqun,
seguida de la UPZ Marruecos (7,8%), y la UPZ San Cristbal Norte (7,3%)
de las localidades de Rafael Uribe Uribe y Usaqun respectivamente. El menor
335
Pobreza
nmero de demandas fue establecido por la UPZ San Francisco (1,5%) y UPZ
Ismael Perdomo (1,5%), ambas de la localidad de Ciudad Bolvar. Estos datos
se observan en la tabla siguiente:
Tabla No. 39. Orden de las UPZ segn demanda Planes Zonales CVP. Bogot, D. C., 2006
Upz de mejoramiento
Demanda por servicio
66
San Francisco
1,5%
69
Ismael Perdomo
1,5%
67
El Lucero
2,0%
70
Jerusaln
2,0%
96
Lourdes
2,4%
32
San Blas
3,4%
68
El Tesoro
3,4%
55
Diana Turbay
3,4%
50
La Gloria
3,9%
10
51
Los Libertadores
3,9%
11
58
Comuneros
3,9%
12
53
Marco Fidel Surez
3,9%
13
81
Gran Britalia
3,9%
14
81
Patio Bonito
4,4%
15
85
Bosa Central
4,4%
16
59
Alfonso Lpez
11
5,4%
17
56
Danubio
11
5,4%
18
84
Bosa Occidental
11
5,4%
19
52
La Flora
13
6,3%
20
57
Gran Yomasa
13
6,3%
21
11
San Cristbal Norte
15
7,3%
22
54
Marruecos
16
7,8%
23
Verbenal
17
8,3%
205
100%
Total
Fuente: CVP
336
MIB
7.3. Reglamentacin de las Unidades de Planeamiento

Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas
sealadas por el Departamento Administrativo de
Planeacin Distrital, DAPD
En los decretos reglamentarios de cada una de las UPZ de mejoramiento integral se incluye un captulo que trata el tema de la gestin del suelo. All se
enumeran las acciones prioritarias y los proyectos a desarrollar cada UPZ. A
partir de esa informacin se elabor un segundo anlisis que complementa el
estudio de la demanda determinada a partir de los planes zonales de la CVP.
En este anlisis se refieren los proyectos prioritarios, relacionados con el mejoramiento fsico, de acuerdo con las siguientes lneas de accin.

Servicios pblicos.
Accesibilidad.
Equipamientos.
Condiciones ambientales.
Condiciones individuales de la unidad de vivienda (dirigida a la atencin a
travs del programa de mejoramiento de vivienda).
Las UPZ de las cuales se tuvo informacin corresponden a las que cuentan
con un decreto reglamentario132. En la siguiente tabla se relaciona la demanda
de servicios, representada en nmero de proyectos formulados mediante la
reglamentacin expedida por el DAPD.
132
Las Unidades de Planeamiento Zonal con tratamiento de mejoramiento integral reglamentadas, y que fundamentan la relacin de demandas en materia de mejoramiento urbano
son las siguientes: UPZ No. 9, Verbenal; UPZ No. 11, San Cristbal; UPZ No. 28, El
Rincn; UPZ No. 32, San Blas; UPZ No. 50, La Gloria; UPZ No. 51, Los Libertadores;
UPZ No. 52, La Flora; UPZ No. 53, Marco Fidel Surez; UPZ No. 54, Marruecos; UPZ
No. 55, Diana Turbay; UPZ No. 56, Danubio; UPZ No. 57, Gran Yomasa; UPZ No.
58, Comuneros; UPZ No. 59, Alfonso Lpez; UPZ No. 66, San Francisco; UPZ No. 67,
Lucero; UPZ No. 68, Tesoro; UPZ No. 69, Ismael Perdomo; UPZ No. 70 Jerusaln; UPZ
No. 71, Tibabuyes; UPZ No. 81, Gran Britalia; UPZ No. 82, Patio Bonito; UPZ No. 84,
Bosa Occidental; UPZ No. 85, Bosa Central, y UPZ No. 86, El Porvenir. En la pgina web
http://sdp.gov.co/www/section-2354.jsp#2969, de la Secretara Distrital de Planeacin,
SDP, estn disponibles los planos de estructura, usos y plusvala de cada una de las UPZ de
mejoramiento integral reglamentadas.
337
Pobreza
Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios segn reglamentacin del DAPD
Linea de accin
Demanda de servicios
20
7%
Vivienda
40
14%
Medio ambiente
65
23%
Movilidad
37
13%
Servicios pblicos
46
16%
Equipamiento
76
27%
Total
284
100%
Fuente: DAPD (2006)
En la Tabla No. 41 llama la atencin la gran cantidad de proyectos

formulados en relacin con el componente de proteccin ambiental y mitigacin de riesgo, y que no son considerados como prioritarios por las comunidades, si se atiende a las cifras deducidas de los Planes Zonales analizados
en el aparte anterior. Por otra parte, los proyectos relacionados con el componente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hogares y titulacin predial. En la reglamentacin no se consideran prioritarios
los proyectos para mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y sismorresistencia de las viviendas.
338
MIB
Tabla No. 41. Orden de los servicios segn demanda. Reglamentacin de las UPZ de
mejoramiento integral, 2007
Linea de accin
Servicios pblicos
Medio ambiente
Servicios pblicos
Equipamiento
Movilidad
Servicios pblicos
Equipamiento
Vivienda
Medio ambiente
Medio ambiente
Medio ambiente
Servicios pblicos
Equipamiento
Servicios pblicos
Equipamiento
Medio ambiente
Vivienda
Equipamiento
Vivienda
Servicios pblicos
Equipamiento
Movilidad
Movilidad
Servicio
Ficha normativa
Telfono
Alumbrado pblico
Seguridad
Transporte pblico
Aseo
Salud
Gestin del riesgo
Educacin
Titulacin predial
Acueducto
Vas peatonales
Vas vehiculares
Total
Demanda
1
0
0
4
0
0
19
2
0
15
19
14
14
18
15
8
18
18
15
2
16
19
13
19
16
19
%
0,4
0,0
0,0
1,4
0,0
0,0
6,7
0,7
0,0
5,3
6,7
4,9
4,9
6,3
5,3
2,8
6,3
6,3
5,3
0,7
5,6
6,7
4,6
6,7
5,6
6,7
284
100,0
Fuente: Reglamentacin Fichas UPZ MI. Clculos propios (2007)
Como se observa en el Grfico No. 15 y en la tabla resumen de proyectos

prioritarios propuestos en la reglamentacin de las UPZ, elaborada por el DDAPD, un 30% de la oferta est orientado al mejoramiento de las condiciones ambientales y mitigacin de riesgos, seguido por un 27% a obras de mejoramiento o
construccin de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios pblicos, un 14% a la lnea correspondiente a las condiciones individuales de la vivienda, y un 13% a la consolidacin de las redes de movilidad vehicular y peatonal.
339
Pobreza
Grfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentacin de las UPZ

DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
Ficha normativa
Transporte pblico
Acueducto
Recuper cuerpos de agua
Salud
Equipo comunitarios
Vas peatonales
Educacin
Gestin riesgo
Titulacin predial
Vas vehiculares
0,0%
Fuente: DAPD (2006)
Ms all de la cantidad de obras, lo relevante de la reglamentacin a la

que se hace referencia en este aparte es el tipo de obras formuladas, en trminos de escala e impacto. En su mayora, estas obras son de escala zonal y
tienden a consolidar el modelo de ordenamiento a escala urbana definido en
el POT. Los proyectos para el mejoramiento de la movilidad, por ejemplo,
consisten en la construccin o adecuacin de corredores de movilidad local,
tendientes a conectar las zonas de periferia con el tejido urbano consolidado.
7.4. Una primera aproximacin a la valoracin

econmica de la demanda por mejoramiento barrial
Para el ao 2006, la poblacin que habitaba las UPZ de mejoramiento integral133
ascenda a 1.018.113 habitantes, lo cual constituye el 15% de la poblacin total de la ciudad. Esta es quiz la poblacin que concentra el mayor nmero
133
En algunos documentos de trabajo preparados por la CVP, la cifra de poblacin en las UPZ
de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto. Esto se debe a que se consultan
fuentes diferentes.
340
MIB
de deficiencias en infraestructura y al mismo tiempo es la poblacin objeto del

Programa de Mejoramiento Integral, liderado hasta ese ao por la CVP y que
durante el ao 2007 estuvo a cargo de la Secretara Distrital del Hbitat.
Las UPZ de mejoramiento integral que albergan mayor nmero de
personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael
Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa, de las localidades de Kennedy, Ciudad
Bolvar, Bosa, Suba y Usme, como se observa en la tabla siguiente.
Tabla No. 42. Distribucin de la poblacin en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006
Localidad
Upz
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
rea
No.
(Ha.) barrios
No.
Nombre
89 San Isidro-Patios 136
6
San Cristbal
Usaqun
11
144
25
Norte
Marco Fidel
Rafael Uribe U. 53
75
17
Surez
Rafael Uribe U. 54 Marruecos
70
42
Ciudad Bolvar 66 San Francisco
114
10
Kennedy
81 Gran Britalia
116
14
Usme
56 Danubio
97
19
San Cristbal
50 La Gloria
149
23
Usme
52 La Flora
132
15
Santaf
96 Lourdes
47
24
Usaqun
9 Verbenal
158
38
San Cristbal
51 Los Libertadores 200
29
Ciudad Bolvar 68 El Tesoro
130
37
San Cristbal
32 San Blas
240
37
Ciudad Bolvar 70 Jerusaln
139
4
Usme
59 Alfonso Lpez
128
27
Usme
58 Comuneros
181
40
Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay
152
24
Usme
57 Gran Yomasa
196
61
Suba
28 El Rincn
276
63
Suba
71 Tibabuyes
192
24
Ciudad Bolvar 69 Ismael Perdomo 212
42
Bosa
85 Bosa Central
346
74
Bosa
84 Bosa Occidental 286
141
Ciudad Bolvar 67 Lucero
361
55
Kennedy
82 Patio Bonito
266
39
Total upz
No.
Nombre
1
Chapinero
2
3
4.543
Fuente: DAPD (2007)
341
No.
lotes
Pob 2005
2.539
0,79%
9.455 0,14%
3.620
1,13%
13.481 0,20%
4.152
1,30%
15.463 0,23%
4.389
4.593
5.692
5.888
6.084
6.476
6.833
6.879
7.106
7.845
8.719
9.129
9.733
10.226
10.616
11.351
14.480
16.457
16.903
19.373
22.273
23.849
74.541
1,37%
1,44%
1,78%
1,84%
1,90%
2,03%
2,14%
2,15%
2,22%
2,45%
2,73%
2,86%
3,04%
3,20%
3,32%
3,55%
4,53%
5,15%
5,29%
6,06%
6,97%
7,46%
23,31%
930 319.746
16.343
17.105
21.197
21.926
22.660
24.116
25.447
25.624
26.463
29.216
32.746
33.996
36.245
38.084
39.533
72.405
53.924
61.286
62.949
72.144
82.949
88.815
74.541
0,24%
0,25%
0,31%
0,32%
0,33%
0,35%
0,37%
0,37%
0,39%
0,43%
0,48%
0,50%
0,53%
0,56%
0,58%
1,06%
0,79%
0,89%
0,92%
1,05%
1,21%
1,29%
1,09%
100% 1.018.113
15%
Pobreza
De toda la poblacin que habita las reas sujetas a mejoramiento integral, aquellas ubicadas en las localidades de Ciudad Bolvar, San Cristbal y
Usme concentran un mayor porcentaje de personas en condicin de pobreza
y miseria. La localidad de Kennedy, aunque presenta un menor porcentaje de
poblacin en estas dos condiciones, en nmeros reales muestra tener una cantidad de poblacin similar a la de la localidad de Ciudad Bolvar en condicin
de pobreza y a la de la localidad de San Cristbal en condicin de miseria. La
localidad de Santaf,tiene altos niveles de pobreza y de miseria, que deben ser
atendidos por otros programas de la ciudad.
Como se observa en la Tabla No. 43, el inventario priorizado para intervencin a travs del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de las UPZ
que se encuentran en situacin de ilegalidad y precariedad en Bogot, asciende
a 547 barrios y 663.078 habitantes (aproximadamente 200.000 hogares).
Tabla No. 43. UPZ priorizadas
Localidad
Upz
No.
Nombre
rea
(ha.)
No.
Barrios
No.
Lotes
Pob
2005
Prioridad
Nombre
Ciudad Bolvar
67 Lucero
361
55
23.849
7,46%
88.815 1,29%
Ciudad Bolvar
69 Ismael Perdomo
212
42
16.903
5,29%
62.949 0,92%
Usme
57 Gran Yomasa
196
61
11.351
3,55%
72.405 1,06%
Usme
52 La Flora
132
15
6.476
2,03%
24.116 0,35%
Kennedy
82 Patio Bonito
266
39
74.541 23,31%
74.541 1,09%
Suba
71 Tibabuyes
192
24
16.457
5,15%
61.286 0,89%
Chapinero
89
San IsidroPatios
136
2.539
0,79%
9.455 0,14%
Ciudad Bolvar
68 El Tesoro
130
37
7.845
2,45%
29.216 0,43%
Santaf
96 Lourdes
47
24
6.833
2,14%
25.447 0,37%
10
Bosa
84 Bosa Occidental
286
141
22.273
6,97%
82.949 1,21%
11
Usaqun
Verbenal
158
38
6.879
2,15%
25.624 0,37%
12
San Cristbal
32 San Blas
240
37
8.719
2,73%
32.746 0,48%
13
Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay
152
24
10.616
3,32%
39.533 0,58%
14
Ciudad Bolvar
70 Jerusaln
139
9.129
2,86%
33.996 0,50%
Total upz
2.647
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot - CVP (2006)
342
547 224.410
70% 663.078
10%
MIB
Los criterios de priorizacin utilizados por la CVP hasta ese momento

haban sido los siguientes: modelo de ordenamiento establecido por el POT,
poblacin vulnerable inscrita en el SISBEN, poblacin beneficiada, superficie
en ilegalidad, continuidad intervenciones, y alto riesgo.
Las intervenciones realizadas por las entidades distritales, por su parte,
han estado concentradas primordialmente en la reglamentacin urbanstica
(SDP), en dotacin de servicios pblicos (EEB, EAAB, Gas Natural, ETB,
etc.), en materia de accesibilidad (IDU), y en el impulso a los ncleos de participacin ciudadana (CVP), como se aprecia en la tabla siguiente.
X
X
X
X
X
X
X
X
Ncleos de
Participacin
ciudadana
Mejoramiento
de vivienda
X
X
X
X
X
Espacio
pblico vecinal
Servicios
pblicos
Reasentamiento
Titulacin
Reglamentacin
urbanstica
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Accesibilidad
Lucero
Ismael Perdomo
Gran Yomasa
La Flora
Patio Bonito
Tibabuyes
San Isidro Patios
El Tesoro
Lourdes
Bosa Occidental
Verbenal
San Blas
Diana Turbay
Jerusaln
Legalizacin
UPZ
Tabla No. 44. nfasis de las intervenciones realizadas en materia

de Mejoramiento Integral en algunas UPZ
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot - CVP (2006)
Para determinar un valor de la intervencin, es necesario contar con un

inventario de las carencias a nivel barrial y de UPZ, en aspectos como legalizacin, reglamentacin urbanstica, titulacin, viviendas a reasentar, accesibilidad a dichos barrios, carencia de servicios pblicos, espacios pblicos,
343
Pobreza
estado de habitabilidad de las viviendas, con el fin de calcular los recursos

necesarios para mejorarlas o eliminarlas, y los costos unitarios de cada tipo
de intervenciones.
De acuerdo con las cifras disponibles en la CVP para el Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios para el perodo 2004-2008 se cuenta con
los siguientes presupuestos:
Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del ao 2006
tem
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Consolidar e instrumentar las 26

UPZ al ao 20081*
517.3
720.4
710.5
741.5
959.0
3.648.7
Fortalecer a 300 organizaciones

y/o redes sociales
1.491.1
2.005.1
1.633.3
1.729.0
2.160.7
8.017.2
406.8
741.7
736.3
753.2
1.033.0
3.671.1
575.3
637.6
627.4
659.1
755.5
3.255.9
480.1
507.6
499.7
524.4
645.4
2.637.3
3.450.6
4.612.4
4.207.2
4.405.3
Estructurar y acompaar la ejecucin

de 26 proyectos estructurantes de
Diseo e implementacin del
sistema de seguimiento y
evaluacin de resultados
Promocin y construccin de
pactos y acuerdos de convivencia
Total
5.554.6 22.230.1
* A agosto de 2008 aun falta por reglamentar la UPZ No. 89, San Isidro-Patios en la localidad de Chapinero.
Fuente: CVP (2006)
Las fuentes de recursos para financiar el PMIB provienen del Banco

Mundial, del Banco de Reconstruccin Alemn, KfW, del presupuesto del
Distrito y otras fuentes, as:
Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del ao 2006
Ao
Banco Mundial
Banco Alemn, KfW
Presupuesto Distrito
Por gestionar
2004
2.028.2
496.8
825.5
0
2005
2.286.9
419.7
1.905.9
0
2006
1.936.0
419.7
1.851.5
0
2007
2008
0
419.7
1.311.7
2.674.0
0
0
0
5.554.8
Total
6.251.1
1.755.8
5.994.6
8.228.6
Total
3.450.6
4.612.4
4.207.2
4.405.3
5.554.6
22.230.1
Fuente: CVP (2006)
344
MIB
En la Secretara Distrital de Planeacin estn disponibles los estudios de

26 UPZ de mejoramiento integral (25 ya aprobados y 1 en proceso de revisin), los cuales permitirn hacer una valoracin un poco ms detallada del
costo total de la demanda por mejoramiento barrial.
Considerando solamente el componente de mejoramiento de vivienda,
para justificar la intervencin prioritaria de los barrios de origen informal,
dadas las condiciones precarias de habitabilidad y edificabilidad, y debido al
alto nivel de riesgo por vulnerabilidad ante desastres naturales y, por tanto,
de prdida de vidas y del patrimonio de las familias de las zonas identificadas,
se establecieron los siguientes criterios: Hogares ubicados en estratos 1 y 2,
Hogares ubicados dentro de las 14 UPZ priorizadas de mejoramiento integral
identificadas en el POT de la ciudad, Hogares que cuenten con el ttulo de
propiedad de la vivienda a mejorar, Hogares que habitan viviendas consolidadas hasta la placa del primer piso, siempre y cuando las familias acepten que
el desarrollo de sta ser mximo de 2 pisos con una cubierta liviana
Segn estimaciones de la Caja de Vivienda Popular, el costo aproximado
del mejoramiento de una vivienda segn los criterios anteriores estara entre
10 y 12 millones de pesos del ao 2006. La tabla No. 47 (siguiente pgina)
refleja las viviendas que han de ser atendidas, 232.866.
Ahora bien, haciendo una estimacin del costo de mejorar el inventario
total de viviendas, se obtienen los siguientes datos generales:
Viviendas sujetas a intervenir en el PMIB

Costo mejoramiento estructural y de habitabilidad
Costo total
SFV Nacional (11,5 SMMLV de 2006)
Microcrdito a hogares, subsidios locales, aportes hogares
345
270.000 (aprox.)
$10.000.000 a $12.000.000 c/u
$3.240.000.000.000
$1.266.840.000.000
$1.973.160.000.000
346
Suba
Rafael Uribe U.
C. Bolvar
11
18
19
Total
1,196
170
82
187
126
199
161
140
25
22
84
No. barrios de origen

informal legalizados de
estratos 1 y 2
270,285
75,850
22,233
11,887
31,888
32,048
39,714
27,671
16,232
1,784
10,978
No. predios
aprox.
Fuente: DAPD (2002)
232,866
68,265
17,786
10,698
28,699
25,638
35,743
22,137
14,609
1,606
7,685
No. predios de
vivienda
44,382
13,653
3,557
2,140
5,740
5,128
7,149
4,427
730
321
1,537
No. predios
que son lotes
118,415
34,133
8,893
5,349
14,350
12,819
17,871
11,068
8,765
803
3,842
No. predios
de un piso
70,903
20,480
5,336
3,209
8,610
7,692
10,723
6,641
5,113
482
2,305
No. predios de
dos pisos
* Esta informacin slo est disponible para el ao 2002 y no est actualizada.
Kennedy
San Cristbal
Bosa
Santaf
Chapinero
Usme
Usaqun
Localidad
No.
Mejoramiento de vivienda en sus condiciones fsicas*
Tabla No. 47. Clculo de los hogares objeto de atencin para el componente Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones fsicas en el Distrito
Capital, divididos por localidad
Pobreza
MIB
El costo de los mejoramientos de las viviendas puede ser financiado

parcialmente con recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda
del gobierno nacional134, el cual asciende a 11,5 SMMLV ($4.692.000 con
el valor del salario mnimo mensual de 2006). El valor restante podra ser
asumido por el hogar (a travs de una lnea de microcrdito y/o aportes en
dinero o trabajo) o con subsidios del gobierno local u otra fuente de recursos
interna o externa. Para congelar el crecimiento de la ilegalidad de las urbanizaciones, se requerira un programa de construccin de viviendas (asesora
en sitio propio) para los nuevos hogares, con el nimo de evitar que se asienten de manera precaria.
De acuerdo con proyecciones establecidas por la CVP, la meta de la ciudad es adelantar 10.000 acciones de mejoramiento de las condiciones fsicas y
de titularidad a viviendas durante el perodo 2004-2008.
Las viviendas que estn ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable
hacen parte del Programa de Reubicacin y Reasentamiento del Distrito,
y no del de mejoramiento. Este programa es desarrollado conjuntamente
entre la CVP y la DPAE.
Por fuera pesar de esta valoracin preliminar quedan los costos asociados a los procesos de participacin ciudadana y planeacin participativa del
desarrollo, por cuanto las variables contempladas en las fichas normativas
difcilmente permiten observar estos aspectos. Tampoco han sido contemplados los costos asociados a programas de convivencia y seguridad ciudadana ni las implicaciones financieras de programas ligados a componentes
medioambientales, educativos o que involucren la produccin como un aspecto central de la accin institucional.
134
Decreto 975 de marzo de 2004. Este subsidio se aplica si la vivienda presenta al menos una
de las siguientes deficiencias: (i) deficiencia en la estructura principal, cimientos, muros o
cubierta; (ii) carencia o vetustez de redes secundaras y acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado; (iii) carencia o vetustez de baos y/o cocina; (iv) existencia de pisos
en tierra o en materiales inapropiados; (v) construccin en materiales provisionales tales
como latas, tela asfltica y madera de desecho, y (vi) hacinamiento crtico.
347
Captulo VIII
Una
p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o
i n t e g ra l d e b a r r i o s
8.1. Referentes conceptuales de la poltica distrital en

materia de mejoramiento integral de barrios
Como hemos anotado en apartes anteriores, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, POT, define el mejoramiento integral como:
aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la regularizacin de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integracin a la estructura
de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordenamiento Territorial.
Dice, adems, que en su accin debe

orientar las acciones de complementacin, reordenamiento o adecuacin requeridas tanto en el
espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen
ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias fsicas,
ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que
sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad.
En este contexto, el PMIB es una estrategia de inclusin de los habitantes de zonas de desarrollo incompleto a la calidad de vida urbana, al posibilitar
349
Pobreza
que los grupos excluidos se integren representativamente en las instituciones

y al incrementar el control y la participacin popular en la gestin de la administracin pblica. Sobre esta base se definen los componentes y lneas de
accin del PMIB a nivel distrital135.
Por otra parte, la propuesta inicial de poltica pblica para el hbitat en
el Distrito Capital considera el PMIB (e incluye el reconocimiento de vivienda136) como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y
atacar muchas de las dificultades identificadas histricamente137. En ese sentido, anota que el PMIB:
Dichos aspectos han sido expuestos ampliamente en el Primer y Segundo Informe de la

Consultora. Para mayor profundidad, remitirse a ellos.
136
[] tendr como objetivo principal la generacin de condiciones que garanticen el cumplimiento del derecho a la vida a partir de la reduccin de las condiciones de vulnerabilidad
en las viviendas de la ciudad mediante la prestacin de asistencia tcnica calificada y permanente, en especial a los sectores ms pobres de la poblacin. Para ello, tendr como uno
de sus propsitos promover prcticas de construccin y aprovechamiento del suelo urbano
de una forma ms eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de produccin que incide,
directa o indirectamente, en la construccin de la vivienda. El Distrito promover igualmente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el dficit cualitativo
asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de
habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscaran mecanismos de acceso a recursos de micro crdito, se promovern acciones tendientes hacer las normas ms accesibles
y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrar sus acciones en el tema de
reduccin de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos
de mejoramiento. Igualmente buscar adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal
que se facilite el acceso de la poblacin a recursos de subsidio nacional (DAPD, 2005).
137
Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generacin de un modelo de ocupacin del territorio por fuera
de los parmetros urbansticos produciendo un altsimo dficit tanto en la cobertura como en la
calidad de los sistemas pblicos de provisin de servicios pblicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del
territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulacin
en la ciudad, a lo que se suma un alto dficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente
la calidad de vida de la poblacin. En este contexto, la poltica social focalizada hacia los estratos
ms pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la poblacin (DAPD, 2005).
135
350
Captulo VIII. U n a
p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s
busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Descentralizacin, la organizacin del territorio, el fortalecimiento de la participacin social
y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de
habitabilidad as como el fortalecimiento institucional (DAPD, 2005).
Segn esta conceptualizacin, el PMIB deber desarrollar tres componentes, para su realizacin as:
Componente fsico. Se entender como componente de mejoramiento en lo
fsico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio publico urbano y la
vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad: servicios pblicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio pblico
y transporte, y que deban realizarse a travs de la articulacin, graduacin y
orden en los procesos. Comprende: redes locales de acueducto y alcantarillado
de aguas negras y lluvias, circuitos viales de acceso a barrios, reasentamiento
de poblacin, ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y reas de ronda
en las UPZ objeto del programa, espacio pblico y equipamientos, medio
ambiente, mejoramiento de vivienda, legalizacin, y titulacin
Componente de desarrollo social. El propsito de este componente es
generar en las organizaciones capacidades para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la participacin de las instituciones del Distrito. Este componente contribuir
al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye
el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la
consolidacin y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de su capacidad de negociacin, el fortalecimiento de una
propuesta sostenible; siempre y cuando refuerce el proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajar en temas de planeacin
participativa, organizacin social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la norma y prevencin.
Componente de fortalecimiento local. ste es entendido como el
componente que disear y desarrollar mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisin local y zonal, de coordinacin interinstitucional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan
realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentralizacin y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la poltica
351
Pobreza
habitacional busca aprovechar el inventario inmobiliario existente para

una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solucin de las familias ms pobres.
Como objetivo, el PMIB se propone:
Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo,
integrndolas al sistema urbano del espacio pblico; completar y configurar el espacio pblico de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento
del tejido social e, integrndolo al sistema urbano del espacio pblico; completar y
configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrndolos al sistema
vial y de transporte urbano; completar la red de servicios pblicos domiciliarios,
integrndolos al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y
equipamiento social y comunitario existente en los asentamientos, consolidndolos
como centros zonales e integrndolos al sistema urbano y promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el dficit cualitativo asociado a
condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas (DAPD, 2005).
En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos lo

siguientes aspectos:
La Caja de Vivienda Popular ejercer la coordinacin del programa.
El Distrito desarrollar sus acciones a partir de dos dimensiones: la social
y la territorial.
El Distrito prestar, prioritariamente, asistencia tcnica permanente a las
viviendas ubicadas en las UPZ objeto del programa de mejoramiento integral, para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa
previa al reconocimiento por parte de la Curadura Urbana.
El mejoramiento de entorno debe garantizar la ejecucin de acciones que
permitan la conformacin del entorno bsico a travs de la articulacin
gradual y ordenada de los elementos y procesos urbanos.
Las acciones de mitigacin debern generar y recuperar espacio pblico
para el asentamiento.
Se dar prioridad a las acciones que permitan consolidar la red peatonal y
de ciclo-rutas mejorando la accesibilidad a las zonas y a los equipamientos
sociales y comunitarios.
Se dar prioridad a las acciones que permitan la continuidad y cobertura
de los servicios.
352
Captulo VIII. U n a
Se dar prioridad al mejoramiento y la dotacin de los equipamientos

existentes orientndose a la ampliacin de coberturas.
Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Programa de Mejoramiento
Integral se regirn por el tratamiento de mejoramiento integral descrito
en el POT. Los usos y normativa urbana particular para cada UPZ se desarrollarn en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos
de regularizacin y legalizacin establecidos en el POT.
En las zonas de aplicacin del tratamiento de mejoramiento integral y segn las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantarn los
procesos de regularizacin y legalizacin.
Como estrategias propone:
El Distrito implementar el Programa de Reconocimiento de Vivienda
como el principal instrumento para la reduccin de la vulnerabilidad de
las viviendas ante eventos naturales.
Estrategia de participacin ciudadana se busca aumentar la capacidad de gestin colectiva, la cultura democrtica y el capital social en el territorio.
Estrategia de coordinacin interinstitucional y fortalecimiento de la gestin local.
El Distrito promover acciones tendientes a hacer las normas urbanas ms
accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas.
El Distrito promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el
fin de atender el dficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad.
El Distrito buscar facilitar el acceso de la poblacin a recursos de subsidio
nacional para mejoramiento.
Se construir la lnea de base de intervencin del Programa de Mejoramiento Integral y se elaborarn los indicadores de gestin que permitan
efectuar el seguimiento y evaluacin del mismo.
Se sistematizar la experiencia del Programa de Desmarginalizacin y del
Programa Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de
actuacin para continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo
los lineamientos del Programa de Mejoramiento Integral.
353
Pobreza
8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de

barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento
Como se vio en apartes anteriores, en distintos momentos de la historia urbana, la poltica de mejoramiento integral de barrios ha buscado incidir en la
resolucin de distintos problemas. Por una parte, ha pretendido la integracin
de la ciudad informal a la formal, haciendo nfasis en programas y proyectos
con cierto tipo de variables, para privilegiar la mayora de las veces el mbito fsico-espacial sobre otras dimensiones vitales de la vida social. En otras
ocasiones ha intentado resolver el problema de la pobreza urbana, afectando
variables de orden social y econmico.
Sin embargo, con base en los anlisis de los logros y dificultades de las diferentes experiencias, pareciera que a lo largo del tiempo los ejercicios de planeacin urbana y ordenamiento territorial de la ciudad han ido abandonando
algunos de los aprendizajes obtenidos en la ciudad a travs del mejoramiento
integral, el cual ha de ser entendido como una herramienta para resolver necesidades materiales e incluso polticas de la comunidad, y procurar la realizacin plena del concepto de ciudadana; en ningn caso se ha de pensar que
el mejoramiento integral de barrios debe asumir la responsabilidad total de
regular y ordenar el crecimiento urbano.
Desde esta perspectiva, el mejoramiento debera contribuir a resolver
una serie de necesidades, mediante la identificacin y el diseo de satisfactores
que se ajusten a un concepto de bienestar construido desde una perspectiva
integral. Para entender mejor esta idea, precisemos la nocin de necesidad y la
manera de entender su satisfaccin138.
De acuerdo con Manfred Max-Neef, todo ser humano, indistintamente de
su cultura, enfrenta necesidades finitas, las cuales no varan en el tiempo. Dichas
necesidades pueden tener un carcter axiolgico en cuanto se asocian a aspectos esenciales de la existencia humana, a saber: subsistencia, proteccin, afecto, entendimiento, participacin, ocio, creacin, identidad y libertad. Tambin
pueden ser del orden existencial o estar asociadas a los modos de experiencia
colectiva de una sociedad, en las que el ser humano tiene la necesidad de tener,
ser, hacer y estar. As las cosas, conceptualmente existe no slo una separacin
138
Esta construccin conceptual sobre las necesidades se fundamenta tericamente en los

planteamientos expuestos y desarrollados por Manfred Max-Neef en diversos textos.
354
Captulo VIII. U n a
tajante en el enfoque economicista predominante en las polticas del desarrollo

urbano que privilegian lo fsico-espacial, sino tambin una diferenciacin que
permite distinguir entre necesidad, satisfactor y bien econmico.
Ahora bien, tanto las necesidades axiolgicas como las existenciales interactan entre s. Su satisfaccin garantiza el bienestar, pero, a la vez, permite
definir los satisfactores posibles; es decir, los medios para satisfacerlas. En este
sentido, los satisfactores son [...] lo que vara en el contexto cultural. Son el
aspecto histrico de las necesidades (Alguacil, 1998: 51ss).
Los satisfactores posibles para una necesidad dependen, entre muchas
otras cosas, del desarrollo cientfico y tecnolgico, de la cultura, del ordenamiento sociopoltico de una comunidad nacional y de su gobierno. Segn
Max-Neef, se pueden proponer satisfactores violadores o destructores los
cuales, al ser aplicados, terminan afectando otra necesidad de manera negativa; pseudo satisfactores que podran potenciar una falsa sensacin de
satisfaccin con respecto a una necesidad determinada-; inhibidores que
conduciran a dar una satisfaccin excesiva a una cierta carencia, dificultando
seriamente la posibilidad de satisfacer otra necesidad; singulares orientados
a satisfacer una sola necesidad, siendo neutros en relacin con la satisfaccin
de otras, y sinrgicos que satisfacen una necesidad particular y a la vez potencian la satisfaccin de otras carencias. De acuerdo con esta clasificacin se
puede establecer el papel de los bienes econmicos, que son los que finalmente
permiten satisfacer las necesidades, en las distintas sociedades: en la actual,
por ejemplo, la consecucin de bienes materiales y de orden econmico pareciera un fin en s mismo, que prima sobre la nocin de bienestar (Alguacil,
1998). Los satisfactores varan, entonces, segn la cultura, la historia, las relaciones de poder y la disponibilidad de recursos econmicos y de territorio en
el que se asienta la sociedad.
Retomando el planteamiento de que el mejoramiento integral de barrios
es complementario a otro tipo de acciones gubernamentales, podemos afirmar
que no se trata de que a travs de el se asuma la resolucin plena de las necesidades existenciales y axiolgicas, pero s de tener un referente que permita
establecer de manera integral los parmetros que orienten la accin estatal a
partir de la definicin de unos bsicos vitales que, desde la perspectiva del desarrollo a escala humana, contribuyan a solventar aspectos axiolgicos y existenciales de los habitantes de la ciudad asentados en sectores marginales, de
desarrollo incompleto, segregados socioespacialmente, o, en ltimas, pobres.
355
Pobreza
Los bsicos vitales seran definidos, entonces, como el conjunto de necesidades intermedias que demandan una persona y una comunidad para existir
dignamente, proveerse y dotarse de capacidades que les posibiliten su reproduccin social, material, cultural, espiritual y esttica, en un territorio determinado. No seran definidos en virtud del poder adquisitivo del usuario de los
programas estatales, sino en virtud de su condicin humana como de ciudadano. Esta concepcin supone una perspectiva humanista para la orientacin
de la accin estatal y para el establecimiento de parmetros para el mercado y
la accin de los particulares.
En este sentido, lo integral de la accin gubernamental desplegada a
travs del mejoramiento integral de barrios estara definido por una construccin conceptual que permita vincular la proyeccin de satisfactores que contribuyan a resolver necesidades existenciales y axiolgicas, a nivel individual y
colectivo, pblico y privado.
356
357
Participacin
Comprensin
Afecto
Proteccin
Subsistencia
Necesidades
Segn
categoras
Axiolgicas
Alimentos, cobijo, trabajo.
Sistemas de seguros,
ahorros, seguridad social,
sistemas sanitarios,
derechos de familia,
trabajo.
Amistades, relaciones
familiares, relaciones con
la naturaleza.
Literatura, maestros,
mtodo, polticas
educativas, polticas de
comunicacin.
Derechos,
responsabilidades,
deberes, privilegios,
trabajo.
Asistencia, adaptabilidad, autonoma,

equilibrio, solidaridad
Autoestima, decisin, generosidad,

receptividad, pasin, sensualidad, sentido
del humor, tolerancia, solidaridad, respeto.
Conciencia crtica, receptividad,

curiosidad, asombro, disciplina, intuicin,
racionalidad.
Adaptabilidad, receptividad, solidaridad,

disposicin, decisin, dedicacin,
respeto, pasin, sentido del humor.
TENER
Salud fsica, salud mental, equilibrio,

sentido del humor, adaptabilidad.
SER
Vida privada, intimidad, hogar

espacios de unin entre
personas.
Marcos de interaccin
formativa, escuelas,
universidades, grupos,
comunidades, familia.
Marcos de relaciones
participativas, partidos,
asociaciones, iglesias,
comunidades, barrios, familia.
Investigar, estudiar, experimentar,

meditar, analizar, educar.
Afiliarse, cooperar, proponer,

compartir, disentir, obedecer,
relacionarse, estar de acuerdo,
expresar opiniones.
Espacio vital, entorno social,

vivienda.
Cooperar, prevenir, ocuparse de

curar, ayudar.
Hacer el amor, acariciar, expresar

emociones, compartir, ocuparse
de cultivar, apreciar.
Entorno vital, marco social.
RELACIONES
Alimentos, procrear, descansar,

trabajar.
HACER
Necesidades segn categoras existenciales
Grfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores

Captulo VIII. U n a
358
Igualdad de derechos
Autonoma, autoestima, decisin, pasin,

afirmacin, amplitud de miras, audacia,
rebelda, tolerancia.
Fuente: Max-Neef (1986: 42ss)
Smbolos, lenguajes,
religin, hbitos,
costumbres de referencia,
sexualidad, valores,
normas, memoria
histrica, trabajo.
Juegos, espectculos,
clubes, fiestas, paz
mental.
Habilidades, oficios,
mtodo, trabajo.
TENER
Sentimiento de pertenencia, consistencia,

diferenciacin, autoestima, afirmacin.
Curiosidad, sentido del humor,

receptividad, imaginacin, temeridad,
tranquilidad, sensualidad.
Pasin, decisin, intuicin, imaginacin,

audacia, racionalidad, inventiva,
autonoma, curiosidad.
SER
Discrepar, elegir, ser diferente

de, asumir riesgos, desarrollar
conciencia, comprometerse,
desobedecer.
Plasticidad espacio-temporal.
Ritmos sociales, marcos

de la vida diaria, mbitos
de pertenencia, etapas de
madurez.
Privacidad, intimidad,
espacios de encuentro,
tiempo libre, ambientes,
paisajes.
Divagar, abstraerse, soar,

aorar, fantasear, evocar,
relajarse, divertirse, jugar.
Comprometerse, integrarse,
enfrentarse, decidir, conocerse a
uno mismo, reconocerse a uno
mismo, realizarse, crecer.
Marcos productivos y
de aprovechamiento de
informacin, seminarios, grupos
culturales, espacios para la
expresin, libertad temporal.
RELACIONES
Trabajar, inventar, construir,

disear, componer, interpretar.
HACER
Necesidades segn categoras existenciales
Libertad
Identidad
Recreo
Creacin
Necesidades
Segn
categoras
Axiolgicas
Pobreza
Captulo VIII. U n a
As pues, el mejoramiento integral de barrios podra ser definido como

un modelo de intervencin estatal orientado a realizar los derechos ciudadanos de los habitantes urbanos, mediante el desarrollo de acciones sostenidas
en el tiempo que contribuyan a complementar la construccin de ciudad, en
reas con alta vulnerabilidad social y fsica, desde una perspectiva integral en
cuanto se afectan distintas dimensiones simultneamente (tanto del plano individual como del colectivo) relacionadas con el bienestar humano. Con base
en las relaciones bsicas existentes entre la comunidad y su territorio, se busca
mejorar unas condiciones materiales y sociales en trminos de calidad de vida
para poblacin de estratos socioeconmicos 1 y 2, haciendo a la poblacin
partcipe de la gestin de su propio bienestar y generando su reconocimiento
e integracin de manera productiva en el modelo de ciudad formal.
El mejoramiento integral de barrios pretende garantizar bsicos vitales
para los habitantes urbanos residentes en unidades barriales caracterizadas
con crticos niveles de pobreza, excluidas de la prestacin y acceso a los servicios urbanos, pero tambin para aquellos cuyos asentamientos han sido caracterizados como de desarrollo incompleto.
La unidad de intervencin definida para un proceso de mejoramiento es el
barrio, pero tambin se contemplan la UPZ y la localidad como dimensiones
urbanas vlidas, en funcin de la necesidad que se pretenda satisfacer. Como
sujetos del proceso se definen los habitantes urbanos, caracterizados como de
estratos 1 y 2, los cuales deben participar en la intervencin, en cuanto que
son sujetos activos y propositivos, para poder incidir en la determinacin de su
futuro en los planos poltico, econmico, ambiental, cultural y social.
El mejoramiento definido as se convierte en un modelo de intervencin
orientado a reducir la pobreza urbana, en la medida en que complementa el
desarrollo en reas de alta vulnerabilidad, teniendo en cuenta las relaciones
bsicas existentes entre la comunidad y su territorio. Es integral porque se
afectan distintas dimensiones del individuo (derechos civiles y polticos, derecho a la vida digna y derecho a ser ciudadano y a la igualdad) y de lo colectivo
(derechos econmicos, sociales y culturales, derechos del medio ambiente y
derechos de los pueblos) de manera simultnea.
El enfoque propuesto implica la construccin de sostenibilidad de un
modo tal que no slo abarque el mbito de la intervencin fsica, sino que le
apueste a parmetros de sostenibilidad financiera, ambiental y poltica de los
modelos de intervencin y de los mecanismos de participacin, as como de
359
Pobreza
las apuestas por la construccin de sujetos gestores de su propio desarrollo

mediante la generacin de mltiples capacidades al afectar mbitos bsicos
vitales para el bienestar de la poblacin. Los mbitos bsicos definidos para ser
intervenidos seran los siguientes:
Socioeconmico. Buscara garantizar la produccin y reproduccin individual y colectiva de la comunidad.
Ambiental territorial. Generara procesos de identidad en torno al territorio, potenciando la construccin de un sentido de hbitat entre la comunidad y la institucionalidad.
Cultural. Se orientara a estimular la construccin de vnculos, interacciones
y redes sociales, as como de convivencia y seguridad ciudadana.
Poltico. Promovera la formacin y la capacitacin de la comunidad, en el marco de la descentralizacin y de los procesos organizativos de la comunidad. Adems, estimulara la formulacin de poltica pblica y la accin institucional.
Los mbitos definidos y su interrelacin se presentan en el siguiente grfico.
Grfico No. 17. Enfoque general para la conceptualizacin
del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB
Socio
Econmico
Ambiental
Territorial
MIB
SER HUMANO
CALIDAD DE
VIDA
Poltico Institucional
Socio
Cultural
360
Captulo VIII. U n a
El mejoramiento integral de barrios, ordenado como programa para la accin institucional del gobierno, tendra como objetivo principal la erradicacin de
la pobreza y la incorporacin de la informalidad urbana a la ciudad, mediante la
institucionalizacin de modelos de intervencin y el desarrollo de acciones sostenibles en el tiempo, garantizando la intervencin en mbitos vitales para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de la poblacin, en los planos fsico,
social, econmico, poltico, cultural y ambiental. De manera especfica, buscara:
Contribuir a la formulacin de poltica pblica en materia de hbitat, considerando particularmente el MIB como una estrategia esencial de intervencin a nivel urbano, para la superacin de la pobreza y el mejoramiento
de la convivencia y la seguridad ciudadanas.
La definicin en el mediano plazo de los mecanismos operativos y de las
responsabilidades polticas a nivel distrital de las herramientas pertinentes
para la ejecucin del PMIB.
Lograr una actuacin institucional que trascienda la intervencin sectorial
y gane en visin de integralidad, haciendo eficiente la intervencin y ampliando el impacto de la misma en las comunidades urbanas.
Potenciar las capacidades de las comunidades urbanas, para la gestin colectiva de su futuro.
El logro y el mantenimiento en el tiempo, de condiciones aceptables de
habitabilidad para cada asentamiento intervenido o priorizado.
La superacin de factores existentes de conflicto social, inestabilidad, exclusin y segregacin socioespacial.
La igualdad y apertura de oportunidades para el estmulo a la produccin
y el mejor acceso a empleo y servicios.
La promocin de estilos de vida que favorezcan la convivencia social y la
integracin de las comunidades urbanas.
El fortalecimiento de los lazos de coordinacin e integracin entre las instituciones y las comunidades objetivo.
Para el logro de algunos de estos aspectos, es de vital importancia la vinculacin de la comunidad, que ya no ser concebida como el objeto sobre el que
se interviene, sino como parte activa, no slo para la ejecucin de las obras de
infraestructura, sino tambin para la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de una propuesta de intervencin en materia de mejoramiento barrial. En
361
Pobreza
consecuencia, los habitantes urbanos caracterizados como de estratos socioeconmicos 1 y 2 y los grupos vulnerables de poblacin (particularmente jvenes, madres cabeza familia, discapacitados, personas mayores y nios) seran los sujetos
con los cuales el Estado y el sector privado intervienen la ciudad.
8.3. Desarrollo metodolgico. reas o componentes,

estrategias y lneas de accin
A partir del enfoque propuesto, el gobierno local, regional y nacional debera
formular un Programa de Mejoramiento Integral de Barrios que posibilitara el
desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo, procurando integralidad en la
construccin de los componentes, mbitos y/o reas de intervencin. Cada uno
de los mbitos de intervencin propuestos deber garantizar el fortalecimiento
de la capacidad adquisitiva de la poblacin sujeto y construir una estructura de
oportunidades para el acceso y disponibilidad de servicios en un sentido amplio,
desde la perspectiva de los derechos econmicos, sociales y culturales. Los mbitos como sus objetivos seran los siguientes:
mbito poltico-institucional. Busca promover la participacin poltica de la
comunidad y el fortalecimiento de la democracia en el marco de los procesos de
descentralizacin y organizacin social, fomentando, adems, la formulacin de
poltica pblica, bajo criterios de integralidad, y la ejecucin eficiente del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y su financiacin. As mismo, deber
garantizar la gestin de recursos financieros para la ejecucin del programa.
mbito socioeconmico y sociocultural. Deber garantizar la produccin
y la reproduccin de la comunidad; promover el fortalecimiento y tejido de
relaciones y vnculos sociales, haciendo nfasis en la convivencia y la seguridad
ciudadana, e incidiendo en el comportamiento tico de los ciudadanos.
mbito ambiental-territorial. Deber promover procesos de identidad
territorial y de conservacin ambiental, y la construccin de un sentido de
hbitat entre la institucionalidad distrital y la comunidad.
Para la realizacin del enfoque propuesto se plantea el siguiente diseo
operativo por componentes:
Componente de desarrollo comunitario. El objetivo primordial de este
componente es fortalecer y potenciar las capacidades y competencias de
362
Captulo VIII. U n a
las comunidades barriales-urbanas, en los que hace referencia a los mbitos poltico, cultural, ambiental, econmico y poltico.
Componente fsico-espacial. Buscar garantizar la construccin de infraestructura y equipamientos colectivos (de diversas escalas), que posibiliten
el mejoramiento de la calidad de vida, la relacin de la comunidad y de sta
con el territorio urbano, configurando un hbitat digno para la poblacin.
Componente poltico-institucional. Buscar garantizar la participacin de
la comunidad en la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos, as
como en la definicin de la inversin, teniendo como fundamento la integralidad de la intervencin, concebida como la afectacin de los mbitos esenciales
para garantizar calidad de vida, respetando la diversidad sociocultural y espacial de la ciudad y de la regin, y los principios de descentralizacin poltica y
administrativa. Adems procurar promover la ejecucin eficiente del programa de mejoramiento, desarrollando las estrategias pertinentes de coordinacin
interinstitucional, comunicacin, financiamiento, etc. (ver grfico siguiente).
Grfico No. 18. mbitos de intervencin y componentes operativos del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB
363
Pobreza
Las lneas y las pautas de accin propuestas sern las siguientes:
Servicios sociales
Servicios urbanos
o Recoleccin de desechos slidos.
o Mantenimiento de las obras realizadas (calles, drenajes, plazas y
jardines).
Servicios y equipamiento social
o Servicios destinados a tratar problemas especiales o satisfacer necesidades de los grupos especficos.
o Equipamientos sociales y comunitarios.
o Generacin de empleo e ingresos.
Seguridad Humana
o Prevencin de acciones que atenten contra la integridad personal y
comunitaria.
Infraestructura urbana
Obras de infraestructura
o Paquete mnimo para procurar beneficios y equidad en las obras, estableciendo una calidad de urbanizacin mnima y parmetros de costos
similares para todos barrios beneficiados por el programa.
o Se incluye usualmente:
Mitigacin de riesgo.
Sistema de abastecimiento de agua potable.
Sistemas de disposicin de aguas servidas.
Desage pluvial.
Obras de vialidad.
Electrificacin.
Alumbrado pblico.
reas verdes de esparcimiento y deportes.
Vivienda
o Regularizacin de la propiedad.
o Provisin de vivienda.
o Reasentamiento de poblacin.
o Mejoramiento de viviendas existentes.
364
Captulo VIII. U n a
Desarrollo comunitario
Pautas socioeconmicas
o Participacin de la comunidad en actividades, proyectos e iniciativas
productivas. Apoyo a las iniciativas productivas de la comunidad.
o Acceso de la comunidad a los servicios pblicos, de recreacin y movilidad que ofrece la ciudad.
o Sostenibilidad de las propuestas productivas.
Pautas socioculturales
o Fortalecimiento del sentido de pertenencia de las personas hacia su
comunidad, barrio y/o territorio.
o Apoyo a las expresiones artsticas o culturales propias de la comunidad.
o Fortalecimiento o creacin de redes sociales al interior de las comunidades y sus organizaciones.
o Fomento de la memoria histrica de la comunidad y sus miembros.
Pautas territoriales-ambientales
o Apropiacin del territorio por parte de las comunidades.
o Fortalecimiento y cuidado del medio ambiente.
o Mitigacin de riesgos geolgicos y prevencin de emergencias.
o Tejido de ciudad, respetando la heterogeneidad originada en la autoproduccin de vivienda y en la construccin social del territorio.
Pautas educativas y de formacin
o Construccin de capacitaciones acordes con las necesidades expresadas
con la comunidad, en cuidado medioambiental, productividad, acceso
e incorporacin a los servicios urbanos, sentido de pertenencia, generacin y fortalecimiento de capital social, utilidad de la memoria
histrica y construccin de referentes de identidad territorial.
o Procesos de formacin acordes con las capacitaciones propias de cada componente: poltico-institucional, fsico-espacial; socioeconmico y cultural.
Pautas poltico institucionales
o Participacin comunitaria.
o Fomento al ejercicio de ciudadana (construccin desde de la nocin de
derechos) por parte de las comunidades.
o Ampliacin de escenarios y mecanismos de participacin en las comunidades.
o Planeacin de la intervencin institucional.
o Legalizacin de predios
365
Pobreza
Las acciones de apoyo a la ejecucin de los programas estn orientadas a mejorar su efectividad y a asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Segn el caso, incluyen acciones de prevencin en los asentamientos informales, de fortalecimiento
institucional de las entidades ejecutoras, de preparacin de proyectos de urbanizacin, de ingeniera y arquitectura, de comunicacin y difusin de los proyectos.
8.4. Estrategias
Cinco estrategias bsicas se proponen para el logro de los objetivos propuestos:
Planeacin y coordinacin interinstitucional. Orientada a garantizar
la formulacin de planes de mejoramiento integral que involucren a los
directivos de las entidades distritales, cuya competencia y responsabilidad
han de ser consideradas en el programa de mejoramiento.
Gestin y financiamiento. Deber permitir la adquisicin de recursos
financieros para el fortalecimiento del programa, bien sea a nivel nacional
o internacional.
Participacin comunitaria y construccin de sujetos. Orientada al
fortalecimiento de los escenarios de participacin, unificados entre entidades distritales y la gestin de los planes de mejoramiento, con el esfuerzo
mancomunado de los diversos actores urbanos. Adems deber promover la generacin de capacidades comunitarias, para que los habitantes
urbanos se constituyan en los gestores de su propio desarrollo.
Comunicacin. Deber promover la construccin de mensajes que permitan,
ms all del posicionamiento del programa o la difusin de las iniciativas de
intervencin, establecer un dilogo entre el modelo de ciudad y la autoproduccin de vivienda, para lograr un cambio cultural en la poblacin.
Seguimiento y evaluacin. Se debe ajustar las dinmicas de intervencin, recopilar experiencias de manera racional y evaluar el impacto de las
acciones estatales promovidas a partir del programa.
8.5. Escalas de intervencin

Las acciones posibles de intervencin demandan para su diseo y ejecucin la
definicin de unidades espaciales de intervencin que deben ser precisadas en
virtud tanto del ordenamiento sociocultural de los espacios urbano-regionales,
366
Captulo VIII. U n a
como de las polticas definidas en los planes de ordenamiento territorial, bajo

la consideracin de las escalas de planificacin definidas y de las microunidades
espaciales vitales para las comunidades. As mismo, debern ser considerados
los ordenamientos poltico-administrativos que permiten la operativizacin de
las decisiones. De cierta manera, la escala de intervencin est determinada
por la necesidad que se quiere resolver y, en esta medida, por la magnitud y el
impacto del proyecto que se quiere ejecutar.
En el siguiente cuadro se resumen las escalas de actuacin, las acciones y
competencias del Programa Mejoramiento Integral de Barrios, las cuales han
de ser ajustadas para lograr un mayor impacto.
Tabla No. 48. Escalas de intervencin
Escalas de intervencin
Regional
Metropolitana
Local
Zonal
UPZ
Barrial
Acciones por componentes del PMIB

Desarrollo social y comunitario
Desarrollo fsico-espacial e
infraestructura
Desarrollo institucional
367
Reflexin final
Los
compromisos y cambios de enfoque exigidos por

u n p r o y e c t o e s t rat g i c o d e
MIB
Luego del recorrido propuesto por las diversas experiencias de mejoramiento

integral de barrios y por sus definiciones conceptuales, se pueden resaltar varios aspectos.
Por una parte, el mejoramiento integral de barrios es una experiencia de
intervencin estatal en el espacio urbano, asociada al combate de la pobreza y orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida, que se enfrenta
fundamentalmente con el reto de comprender la construccin del territorio
en espacios urbanos como el de Bogot, D.C. En este sentido, en la ciudad,
como lo expresamos en el primer captulo, se encuentra una serie de dinmicas relacionadas con el contexto regional, nacional e internacional, las cuales,
independientemente de la voluntad de los gobiernos, se configuran como dinmicas objetivas a las que se debe responder promoviendo el concurso de la
ciudadana en general, y del sector privado, en particular.
Es necesario reconocer que las acciones de mejoramiento, indistintamente de las entidades que las ejecuten, no son nuevas en el tiempo y no responden a problemas coyunturales de corto aliento.
La migracin poblacional fruto de la atraccin de la ciudad, el conflicto armado interno, los procesos de autoproduccin de vivienda y la carencia en las
condiciones materiales de vida de grandes sectores de la poblacin se constituyen
en variables que contribuyen a definir y caracterizar la importancia estratgica de
369
Pobreza
los PMIB para los espacios urbanos, y su proyeccin en el tiempo, en tanto persistan problemas que demandan la intervencin estatal. Entender estos procesos
significa comprender, por una parte, las lgicas que promueven la denominada
informalidad, y por otra, como lo ha reconocido el Banco Interamericano de
Desarrollo, que la autoproduccin de espacios habitados, ms que una dificultad,
puede llegar a ser una opcin para la resolucin de problemas habitacionales y de
necesidades bsicas insatisfechas. Significa reconocer que si bien en materia poltica el mejoramiento integral de barrios se ha ido configurando con un carcter
correctivo por cuanto pretende integrar lo informal a lo formal, tambin es una
accin complementaria de las polticas de vivienda social, que contribuyen a la
estructuracin del espacio urbano.
En Latinoamrica, especficamente en Colombia, los programas de mejoramiento integral de barrios han demostrado ser aplicables a contextos particulares, orientados casi de manera natural hacia asentamientos urbanos
caracterizados como informales, subnormales o de desarrollo incompleto.
Han sido implementados como estrategia para el combate de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida, han incidido en los asentamientos urbanos en los que se concentra la pobreza y la poblacin de bajos ingresos, lo cual,
en el caso de Bogot, ha significado que la atencin se concentra en poblacin
de los estratos 1 y 2.
Las experiencias dan cuenta de una serie de discusiones importantes
relacionadas con el papel de las entidades estatales de carcter distrital en el
mejoramiento integral de barrios, en la sostenibilidad de las acciones en un
contexto urbano regional como el del Distrito Capital, en la focalizacin para
la inversin de recursos y en la escala de la intervencin.
Si bien se han encontrado dificultades tales como la discontinuidad de
las acciones de mejoramiento, consecuencia de la incidencia de los gobiernos
locales y de dinmicas clientelares, y de las carencias en materia de poltica
pblica del Distrito Capital, se ha hecho un avance representado en la formulacin de lineamientos generales que posibilitan la construccin de una
poltica de hbitat para el Distrito Capital, propuesta en el ao 2005 y contenida en el documento titulado Hacia una poltica de hbitat y seguridad humana
(Alcalda Mayor de Bogot-DAPD, 2005).
La complejidad del problema urbano asociado a mltiples factores entre los que podemos contar la pobreza, el ejercicio de la violencia cotidiana, el
maltrato familiar, la carencia de oportunidades para la satisfaccin de necesida370
Reflexin
final
des y el dficit acumulado de mltiples carencias ha contribuido a que en la

formulacin de los diversos programas y proyectos de mejoramiento se piense
siempre en el desarrollo de acciones multisectoriales e integrales, la mayora de
las veces desarrolladas a travs de tres componentes (social, obras e institucional)
y sintetizadas en la actuacin simultnea y a veces coordinada de las entidades
distritales. Sin embargo, casi siempre la nocin de integral se refiere a la actuacin de diversas entidades que compiten o se complementan, y no se contempla
la afectacin de diversos mbitos vitales.
En este sentido, nuestra propuesta es que se deben considerar al menos
cuatro dimensiones:
La dimensin socioeconmica, que se relaciona con las condiciones objetivas y subjetivas para la reproduccin y la produccin de la comunidad.
La dimensin cultural, en la que se abordan aspectos asociados a la identidad,
la construccin y la generacin de vnculos, interacciones y redes sociales, as
como la construccin de parmetros de convivencia y seguridad ciudadana.
La dimensin poltica, que contribuye a la formulacin de lineamientos
de poltica pblica, y a determinar la orientacin de la accin institucional
para garantizar su sostenibilidad en el tiempo, ms all de los perodos de
gobierno. Adems, debe promover la participacin ciudadana, la construccin de sujetos y el fortalecimiento de la democracia y de la descentralizacin poltica y administrativa.
La dimensin ambiental-territorial, cuya orientacin deber promover la
generacin de procesos de identidad en torno al territorio y la construccin de un sentido de hbitat entre la comunidad y la institucionalidad.
Los programas de mejoramiento barrial, si bien se circunscriben a un
espacio limitado de la ciudad, enfrentan problemas diversos que por su complejidad demandan el desarrollo de acciones multisectoriales desde la institucionalidad estatal y el concurso del sector privado, con el compromiso de
la ciudad en su conjunto. Las acciones desarrolladas han sido sostenidas en el
tiempo y esto ha incidido de manera progresiva en las condiciones materiales,
sociales, culturales, polticas y econmicas de los habitantes urbanos.
Uno de los principales logros del mejoramiento es la comprensin de lo
barrial como una dimensin bsica del espacio urbano, en cuanto constituye
y posibilita la construccin de lazos socioespaciales, en torno a los cuales se ha
371
Pobreza
reproducido el espacio urbano a partir de la relacin entre la autoproduccin

de vivienda y la urbanizacin formal y planificada.
A pesar de haber sido identificada de diversas maneras, la unidad barrial
aparece cada vez menos dentro de las prioridades de inversin, planificacin y
formulacin de poltica, indicadores y estadsticas urbanos.
Segn datos de Planeacin Distrital, la ciudad cuenta con 1.378 asentamientos de origen clandestino, que ocupan 6.376 hectreas y 368.065 predios.
De ellos, faltan por legalizar 118 asentamientos con un rea de 528 hectreas
y 29.651 predios. La poblacin se calcula en cerca de 1.400.000 habitantes,
cifra que, comparada con las proyecciones de poblacin realizadas por el POT
para 1999 (6.322.702 habitantes), corresponde al 22,1% de la poblacin del
Distrito. Considerar este aspecto, significa tambin involucrar a la comunidad
sujeto del proceso de mejoramiento de manera directa en la definicin de su
futuro, en la gestin de lo pblico y en la construccin de ciudad, ms all del
control social formal a la construccin de infraestructura.
La participacin de la comunidad, por su parte, debe trascender su articulacin con escenarios ligados exclusivamente a las obras de infraestructura
y debe potenciar el fortalecimiento de la democracia con la construccin de
sujetos del proceso de desarrollo, abandonando la idea de poblacin objeto
beneficiaria de proyectos. En este sentido, ms que en una estrategia de intervencin, la participacin comunitaria se constituye en la piedra angular sobre
la que se construye el futuro de la comunidad y de la ciudad.
Para ajustar el concepto de mejoramiento integral de barrios a las
condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogot, presentamos
ocho hiptesis:
Existen nfasis distintos en la orientacin del modelo de intervencin
en materia de mejoramiento. Este modelo est condicionado por el
modelo de ciudad.
Hay una dicotoma entre lo que est al centro de la intervencin (lo social
vs. lo fsico-espacial), no en trminos tericos, ni en la caracterizacin del
PMIB, sino en la intervencin misma de mejoramiento que se adelanta en
la ciudad desde las distintas instituciones.
A pesar de la intencin reciente de formular una poltica pblica en materia de hbitat y vivienda para la ciudad, que oriente y articule la accin
institucional, la importancia de la intervencin en este sentido no ha sido
372
Reflexin
final
fundamental ni trascendente, ya que se hace nfasis en la produccin de

vivienda nueva y no se da el reconocimiento preciso al MIB.
Cada entidad tiene su propia aplicacin de la concepcin de desarrollo y
su propia agenda, lo cual dificulta la intervencin interinstitucional para
el MIB, pues se duplican esfuerzos y se construyen miradas aisladas.
A pesar de que el mejoramiento barrial tiene como fundamento la lucha
contra la pobreza, la promocin de la ciudadana y el mejoramiento de la
calidad de vida, en la intervencin prevalece un determinante fsico que no
logra dimensionar el papel y la importancia de lo social.
En la prctica se sigue desarrollando la concepcin de objeto sobre el que se
interviene y no de poblacin sujeto de su propio desarrollo.
Existen dificultades para la realizacin del principio de descentralizacin.
sta es necesaria para potenciar el programa y para promover una participacin efectiva y real de la comunidad en los procesos de planeacin del
desarrollo urbano y de formulacin de polticas pblicas.
El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios no tiene la jerarqua
institucional que merece dentro de la poltica y la estructura poltico-administrativa del Distrito Capital.
A partir de estas hiptesis, se proponen las siguientes reflexiones finales

que ejemplifican algunas acciones de desarrollo urbano a travs de procesos
de mejoramiento barrial y de vivienda como alternativa para mitigar los atrasos acumulados y pagar parte de la deuda social contrada con la poblacin de
ms bajos ingresos, la cual ha autoproducido la ciudad y ha caracterizado un
hbitat popular ms all de la globalizacin.
En primer lugar, es importante poner el tema del mejoramiento integral
de barrios, MIB, en su justo lugar, no solamente denotando su carcter
estratgico, en el cual se ha insistido bastante, sino planteando que su
continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano
colombiano son imprescindibles, dado el constante crecimiento urbano y
la no resolucin definitiva de los dficit acumulados139.
139
los dficits de infraestructura, urbanizacin informal y pobreza urbana seguirn siendo

uno de los ms graves problemas de la agenda social de casi todos los pases en vas de
desarrollo (Brakarz, 2002: 89).
373
Pobreza
A pesar de que en varios aspectos la accin institucional sobre el mejoramiento se ha reforzado, la problemtica no ha desparecido, debido,
en primer lugar, a los dficit cualitativo y cuantitativo acumulados; en
segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el
incremento de su costo y un acceso an ms reducido para los sectores de
menos ingresos140; en tercer lugar, al crecimiento de la poblacin urbana,
que no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las
grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de
los pequeas asentamientos humanos.
Junto a la pobreza generalizada, la degradacin del medio natural y la insostenibilidad son parte de los problemas ms graves que enfrentan nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental ms all del discurso
y en relacin armnica con la estructuracin de alternativas productivas
para sostenibilidad de la poblacin y de los procesos de mejoramiento es
una tarea inaplazable para la caracterizacin y ejecucin de PMIB. Esta
perspectiva de la sostenibilidad, en sus dimensiones ambiental y productiva, requiere ms que voluntad poltica, pues es necesario implementar un
cambio de hbitos en la sociedad.
La centralidad de la accin misma del MIB debe ser repensada. Si bien
la complementacin de infraestructura es fundamental para el bienestar,
en la actualidad ha cambiado la configuracin de los proveedores de los
distintos servicios pblicos en la ciudad. Hace unos aos, la mayor preocupacin para las experiencias de MIB era la provisin de servicios pblicos
domiciliarios, la mayora de redes dependan de las instancias pblicas
atadas a los requisitos de legalizacin de asentamientos para poder invertir; hoy, la mayora de redes y empresas de servicios estn completamente
privatizados y el afn de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los
proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios pblicos
domiciliarios se incremente notablemente, y en consecuencia, la dificultad para los habitantes se ha centrado ms en el tema de la calidad y las
140
Es importante recordar aqu que la poltica de produccin de suelo urbanizable a bajo

costo que compitiese con el suelo ofertado a travs del mercado informal no ha dado los
resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta
iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde el ao 1999.
374
Reflexin
final
tarifas que en el tema del acceso. Los diseos de MIB deben dar paso a las
transformaciones del contexto y atender de mejor manera las necesidades
y dificultades de la poblacin. En un territorio informal y precario, pero
con redes instaladas de servicios pblicos, el centro de la accin puede
referirse a las asesoras frente al uso de estos servicios, a la generacin de
intermediaciones institucionales para la reduccin de tarifas para los estratos ms bajos, o a la promocin de empresas comunitarias y vecinales para
el manejo de las redes de servicios.
Otro aspecto fundamental para la construccin y consolidacin de lo urbano es la convivencia, que se ha venido posicionando como una poltica
institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia. Sin
embargo, se corre el riesgo de que se quede en la intencin de regulacin y
se olvide la visin del desarrollo. La convivencia, al igual que el de la participacin, se ha convertido en un componente casi obligado para las experiencias del MIB a partir de la experiencia del Proyecto SUR con Bogot.
Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posicin y una
decisin por parte de quienes disean el PMIB es el referente a las escalas de intervencin; sta debe ser comprendida administrativa, histrica
y culturalmente en su dimensin territorial. La insistencia del PMIB en
el barrio como espacio para la implementacin del mejoramiento no es
un capricho, mucho menos una manifestacin anacrnica141. Es necesario
buscar una determinacin de las escalas y combinaciones de herramientas
de planeacin e intervencin para generar equilibrio entre las necesidades administrativas para las cuales es ms fcil el manejo a partir de la
dimensin de las localidades y las UPZ y las caractersticas propias de
la construccin comunitaria para las cuales el barrio es la unidad que
trasciende hacia la dimensin cultural y de identidad.
El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecer en dos
posibles escenarios. El primero es el crecimiento fuera del permetro
141
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeacin han abordado la dimensin

zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El
hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de
orden administrativo, de distribucin presupuestal y para el diseo de las intervenciones
en general. Estos aspectos hacen dudar a muchos de la vigencia de lo barrial como escala
de referencia.
375
Pobreza
urbano en los municipios circunvecinos de la Sabana de Bogot, lo cual

podr revivir las dificultades y dramas de un inadecuado proceso de
urbanizacin no controlado y con enormes problemas de planeacin.
Para evitar esta situacin, es necesario garantizar la configuracin de
un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple los
municipios inmediatos a Bogot y la regin. Bogot no puede darse el
lujo de repetir la historia, pero debe ser consciente de que sigue siendo
la principal receptora de poblacin por la importancia que representa
y por las condiciones y capacidades instaladas, y de que esta recepcin
se dar independientemente de que tenga que localizarse o no dentro
del permetro urbano. En el segundo escenario, la produccin de nuevo suelo urbano se centrar en reas ya servidas, con infraestructuras
adecuadas, bien localizadas y ya incorporadas al desarrollo urbano de
la ciudad. Muchas de estas reas corresponden a zonas intervenidas a
partir de acciones de mejoramiento urbano. Si bien es cierto que aqu se
refleja la clara articulacin territorial del MIB a la ciudad y al modelo
propuesto por vas del mercado, tambin es cierto que si no hay previsin y planeacin frente a la construccin futura del territorio desde la
lgica global de la ciudad, estas reas sern transformadas en los procesos de urbanizacin dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pretendi beneficiar en principio. Esto, a su vez, podr producir procesos
de expulsin, nuevas lgicas de segregacin socioespacial y problema
ms graves de urbanizacin no planificada.
Desde la realidad que develan ambos escenarios, el mejoramiento integral
de barrios es ms que una accin coyuntural y asistencial; es una accin
estratgica para la ciudad que requiere planeacin y posicionamiento adecuados, relacionados con la lgica general de la ciudad y su proyeccin.
Dicho de otra manera, es necesario concebir el MIB como una accin
fundamental dentro del marco del modelo de ciudad y darle el lugar apropiado en la estructura jerrquica del Distrito para que pueda cumplir con
la labor tan importante de la cual es responsable.
Se evidencia la necesidad de construir nuevas metodologas que permitan establecer un dilogo fraterno y real entre la mirada urbana de las
instituciones y la mirada de la ciudad construida por las comunidades
en materia de necesidades, deseos y aspiraciones, para poder concertar la
formulacin de planes y la construccin de estrategias de intervencin. En
376
Reflexin
final
esta discusin, hay que comprender que el punto final no lo constituyen

ni la construccin ni la validacin y ni el resultado del indicador, sino la
construccin y posicionamiento de una lnea base que parte de la nocin
de calidad de vida de la poblacin.
Se debe considerar la necesidad de deslindar la relacin mecnica que se
establece entre la evaluacin de las demandas de vivienda y la valoracin
del MIB, por cuanto de ste ltimo hacen parte una serie de variables
que hasta la fecha difcilmente se conciben de manera articulada y menos an se ejecutan integralmente como parte de un todo. As pues, es
necesario comprender que existen mbitos pblicos asociados en principio a los espacios colectivos y privados asociados a la vivienda, y
que estos tienen una estrecha relacin con la construccin de patrones
de ciudadana, donde la convivencia y la salud de los habitantes se vinculan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en
la medida en que la casa es el lugar donde se forjan los valores y dinmicas socioculturales que se reproducen en los espacios colectivos. Por
otra parte, la vivienda en cuanto espacio privado demanda dinmicas
de mejoramiento estructural, exigidas por una poblacin considerable a
nivel urbano. En este sentido, la intervencin en MIB deber comprender, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones de la vida urbana, la
pblica y la privada, adelantando acciones pertinentes para ambas. No
obstante, esto no significa que todas las acciones deban ser responsabilidad de la entidad que coordina o ejecuta el PMIB; lo que significa es que
ellas demandan el concurso del gobierno distrital y de las instituciones
del Distrito. La intervencin construida desde esta nocin, podra abarcar los siguientes mbitos142:
142
Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipologa barrial construida por la CVP
en un esfuerzo previo.
377
Pobreza
Tabla No. 49. Parmetros para establecer y valorar la elegibilidad

de las zonas de intervencin
Grado de consolidacin para evaluar
priorizacin
mbitos de intervencin
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Salud (saneamiento bsico, ventilacin, etc.)
vivienda
Lo privado
Convivencia
Mejoramiento estructural
Produccin, empleo y trabajo
Acceso
Mejoramiento de vivienda en general
Sistema de espacialidad pblica
Salud (recoleccin de residuos,

saneamiento otros servicios)
Lo pblico
Educacin
Medio ambiente
Accesibilidad y movilidad
Socio cultural
Socio econmico
Uso del tiempo libre
Convivencia y seguridad
Una dificultad para poder abordar estas dimensiones es la disponibilidad

de informacin. No se tienen datos cuantificados por UPZ y se dispone de informacin dispersa y copiosa por localidad. Adems de esto, la escala barrial,
no aparece como algo fundamental, a pesar de la importancia que tiene en la
configuracin urbana.
En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologas barriales dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones, para posibilitar la
construccin de una zonificacin ajustada a las necesidades de la comunidad y
no a las demandas de la planeacin urbana regional. Al mismo tiempo, se debe
permitir el dilogo con la escala zonal, construida desde la nocin de UPZ. No
slo es necesario reconocer la escala barrial, sino que es ineludible invertir la lgica de lectura que va de la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad
378
Reflexin
final
sociocultural fundamental en la ciudad. Se podra disponer igualmente de la

informacin sobre la topologa de zonas subnormales y elegibilidad, recopilada
por el ICT y por el INURBE.
El planteamiento de hace unos aos del Banco Mundial y del Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, segn el cual la
estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es
la eliminacin de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco
viable si no se cambia el enfoque desde el cual se enfrenta la problemtica y si
no se priorizan los recursos necesarios para ello, pues va a persistir la incapacidad de las ciudades para satisfacer la totalidad de las demandas de hbitat y
vivienda, las deficiencias en la provisin de empleo y, en general, las necesidades sociales, econmicas y culturales de la poblacin en pases con problemas
estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos pblicos y
privados para su atencin.
Una afirmacin de este tipo pone nuevamente el MIB como una alternativa crucial para las ciudades y la poblacin urbana. Sin embargo, su enfoque
debe dar prioridad a la atencin de los intereses y necesidades de la poblacin,
por encima de los aspectos definidos desde el inters del sistema econmico.
Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a los criterios de ordenamiento
del modelo de ciudad y de productividad; lo que significa es que la poblacin y
su bienestar deben ser el centro de la intervencin, o de lo contrario los efectos
podrn revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier
tipo de intervencin e iniciativa urbana es fundamental contar con la aprobacin de la poblacin, de sus redes sociales y de sus formas organizativas.
Es necesario, entonces, definir una mirada poltica y estructural sobre
el MIB, que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo para el
PMIB, entendido como elemento articulador de la poltica de hbitat con nfasis en lo habitacional y el entorno digno, con acciones de orden cuantitativo
y cualitativo.
En consecuencia, temas como la construccin de VIS, el mejoramiento
de la vivienda, la utilizacin y distribucin del suelo urbano, la titulacin, y
el reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones
del MIB. Posicionar y materializar esta visin es uno de los retos ms importantes para el PMIB. El territorio y la comunidad son uno solo; por lo tanto,
las acciones que se ejerzan sobre l y la cooperacin con sus comunidades no
pueden depender del inters de cada actor institucional por separado, sino
379
Pobreza
que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada; deben,

pues, ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad.
Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado tambin. La descentralizacin y la cultura laboral propia del mbito burocrtico,
sumadas a la privatizacin y a la entrega en manos de consultores de muchas de
las funciones pblicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematizacin
de escenarios como el PMIB que an no se encuentran posicionados y priorizados desde el gobierno distrital. Este hecho exige la labor de dar cuenta del acumulado existente frente a MIB y garantizar la continuidad de los acumulados y
trayectorias, para evitar la prdida de la memoria institucional y de los procesos
ya validados por prcticas probadas, ajustadas y consensuadas.
El desarrollo de los 19 planes maestros propuestos en la ciudad de Bogot afecta tambin la ejecucin de la planeacin en la ciudad. Por lo tanto,
las propuestas y proyecciones con respecto al PMIB deben tener en cuenta lo
planteado en ellos y disear las intervenciones de manera diferenciada, dependiendo de los criterios ya estructurados, de las prioridades definidas y necesidades existentes en cada zona. Sin duda, es necesario ahondar en la relacin
que las acciones del MIB guardan con la aplicacin de estos 19 planes.
La reestructuracin administrativa que hoy afronta la ciudad es un proceso muy importante que permitir la redefinicin de funciones, estructuras administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es
fundamental que dentro de la nueva lgica administrativa, el MIB tenga un
lugar destacado como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la
perspectiva de la coordinacin de diversos tipos de accin en una estrategia
integral que cuente con la cobertura de una poltica pblica clara y con la
infraestructura y la jerarqua pblica necesarias. Esta figuracin del tema de
MIB en la nueva estructura administrativa de la ciudad sera un indicador del
mayor alcance adquirido para esta problemtica.
Ahora bien, el MIB ha venido ganando presencia en las polticas nacionales; su delimitacin como un programa especfico del Plan de Desarrollo del
actual gobierno devela un mayor inters por la problemtica. Sin embargo,
es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e infraestructura y
asuma una dinmica integral para su desarrollo. Es de vital importancia posicionar el MIB como una clara expresin de la poltica pblica en materia de
hbitat, dirigida a sectores de poblacin de bajos ingresos y como estrategia
para la superacin de la pobreza. En nuestra opinin, el agotamiento del suelo
380
Reflexin
final
urbano disponible para urbanizar143 es un escenario que en menos de cinco

aos ser parte de nuestro presente; por ello, la ciudad debe contemplar y
anticipar desde ahora escenarios de mediano y de largo plazos en funcin de
la ocupacin del suelo urbano.
Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben
estar articuladas bajo un programa estratgico claro de mediano y largo alcance, que supere el carcter coyuntural establecido por la lgica de proyecto
y fortalezca un operador institucional que adelante acciones directas relativas
al MIB y coordine acciones con las dems instituciones distritales comprometidas. Esto implica que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
sea posicionado en la estructura orgnica de la ciudad. Una opcin para ello
sera transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del
PMIB, reorganizando los proyectos que actualmente adelanta, trayendo a su
interior otros llevados a cabo por otras entidades distritales relacionadas con
el mejoramiento barrial, y construyendo una verdadera coordinacin con las
instituciones responsables. La CVP se constituira, entonces, como la Unidad
Distrital para el Mejoramiento Integral de Barrios MIBarrio.
Hay todava dos elementos en los que es necesario profundizar. En primer lugar, la construccin slida y consensuada de un marco lgico compartido
con todas las instituciones y entidades involucradas en el PMIB; solamente
as el concepto y la operativizacin planteados tendrn un desarrollo concreto
a partir de una perspectiva estratgica. En segundo lugar, la utilizacin de
indicadores propios del sistema con el cual ya cuenta la CVP con las modificaciones que sean necesarias.
143
Para finales del ao 2006, segn fuentes oficiales, la ciudad de Bogot cuenta con 3.300
hectreas de suelo urbanizable disponibles. De estas, una quinta parte se destinar a cesiones para vas, afectaciones, infraestructura y equipamiento, y espacio pblico. Las 2.600
hectreas restantes se consumirn en menos de cinco aos, dado el promedio de urbanizacin, que oscila entre 400 a 500 hectreas por ao.
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Pobreza urbana y
de barrios en Bogot
H b i tat
y vivienda
se termin de imprimir en el
mes de septiembre de 2009,
en los talleres de Kimpres,
Bogot, D.C., Colombia.

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Pobreza urbana y

Carlos Alberto Torres Tovar

Universidad Nacional de Colombia

Bogot, Colombia, 2009

Esta publicacin surge como una iniciativa que

A los hombres, mujeres, nios y jvenes annimos y a aquellos que con

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

Acerca de los contenidos del libro

Captulo I. Ciudad, globalizacin y modelo de ciudad

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. Ciudad y globalizacin

1.3. Planeacin para un modelo de ciudad global

Captulo II. El MIB en las polticas internacionales, nacionales y distritales

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas

2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos

2.6. A manera de conclusin

Captulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios

3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios

3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyeccin plantean para el

Captulo V. Las experiencias de MIB en Bogot, 1972-2006

5.1. Caracterizacin conceptual del MIB desde las experiencias precedentes

5.2. Aproximacin a los aprendizajes. Sntesis de logros, dificultades y aprendizajes

5.4. Sntesis de las experiencias de MIB en Bogot

Capitulo VI. La participacin ciudadana en algunas de las experiencias de MIB

6.3. Participacin, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB

6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluacin participativa

7.1. Aproximacin a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales

Tabla No. 7. Dficit de vivienda por estratos socioeconmicos, 2000

Tabla No. 8. Dficit de vivienda en Bogot, 1996-2003

Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales,

Tabla No. 11. Indicadores de privacin del hbitat en Bogot

Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano

Tabla No. 13. Metas de Vivienda

Tabla No. 14. Objetivos del milenio

Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios

Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificacin. Proyecto

Tabla No. 23. Criterios de seleccin zonal para inversin. Desmarginalizacin.

Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente

Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en dficit de vivienda. Total nacional,

Tabla No. 34. Participacin de la poblacin ajustada de Bogot D. C. por localidad,

Tabla No. 43. UPZ priorizadas

Tabla No. 44. nfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento

Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del ao 2006

Grfico No. 2. Bogot. reas de crecimiento de asentamientos urbanos formales

Grfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al ao 2002

Carlos Alberto Torres Tovar

Bogot (2007-2008). Estudio de caracterizacin y anlisis de alternativas

John Jairo Rincn Garca

Johanna Eloisa Vargas Moreno

Informalidad. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemtica urbana,

En el segundo semestre del ao 2006, gracias a un acuerdo de cooperacin

para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenan la

Colombia y sus grupos de investigacin Procesos Urbanos en Hbitat,

Colombia y la Maestra de Hbitat, atendiendo a la misin de la universidad, se

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento

Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de

fragmentacin institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia

Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un slo territorio que est

Con relacin a la construccin de infraestructura, muchas acciones se

Acerca de los contenidos del libro

1.1. Consideraciones iniciales

Para el ao 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que

Servicios culturales y al visitante. Fruto de las polticas agenciadas a nivel

alta jerarqua a la poblacin, un uso ms eficiente de los recursos naturales y humanos,