TEMA 1

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO

Concepto

Con el objetivo de cumplir con las funciones que le corresponden, es

necesario que el Estado ejecute un conjunto de gastos que le permitan
satisfacer ciertas necesidades de la sociedad: Servicios pblicos, salud,
educacin, defensa, seguridad, entre otras. Cada accin gubernamental
orientada a la satisfaccin parcial o

total de estas necesidades trae

consigo una erogacin de dinero, erogacin que no sera posible ejecutar

sin

la recaudacin previa de los recursos que permitan financiar las

diferentes actividades gubernamentales.

Como

puede

inferirse,

la

actuacin del Estado se traduce de esta forma en la gestin de un

conjunto de gastos y en la consecucin de ingresos suficientes para
financiar los primeros; esta gestin de ingresos y gastos en el sector
pblico, que se realiza con la finalidad de que ste pueda cumplir con su
funcin en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de
Actividad Financiera, denominada tambin por algunos autores como
Fenmeno Financiero (Farias, 1986:12), o Hecho Financiero (Laya, 1989:
50), Tanto cuando el Estado efecta gastos pblicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina
actividad financiera (Villegas, 1992:9). A este respecto, puede compararse
la posicin de diferentes autores al esbozar una definicin de actividad
financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la accin que
desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en

la satisfaccin de las necesidades pblicas" (Laya, 1989: 50), mientras que

Hctor Villegas seala que:
... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas
y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de
dinero constituyen los ingresos pblicos, que son
transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas
en favor de los organismos pblicos... Merced a estas
transferencias, las entidades estatales pueden disponer de
los medios de pago necesarios para realizar las funciones
encomendadas... A su vez, la ejecucin de estas funciones
trae como consecuencia una serie de transferencias
monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de
dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos
pblicos. (Villegas, 1992:9).

Por su parte Farias establece que la actividad financiera consiste en:

... la gestin que realiza el Estado y los dems entes
pblicos
secundarios,
para proveerse de los medios
econmicos suficientes para cubrir los gastos de los servicios
pblicos y tambin la ejecucin de esos mismos gastos. La
relacin de esta actividad con las dems funciones del Estado
es obvia, desde el momento en que ste no puede llevar
adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda
de la compleja maquinaria de la Administracin Pblica si no
est alimentada por los medios econmicos que logra a
travs de la funcin recaudatoria de la actividad financiera.
Es, pues, esta ltima, una gestin fundamental del Estado,
sin la cual no pueden desarrollarse sus dems funciones ni,
por tanto, lograrse sus fines. (Farias, 1986:12).

En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento poltico

como factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la
define como:
... la accin del Estado y de las entidades menores, dirigida a
procurar segn los deseos de los grupos dotados de poder, los
medios necesarios para la produccin de bienes y ser- vicios
aptos para consentir el cumplimiento de los fines, econmicos
o extraeconmicos, sealados por la clase poltica

responsable del gobierno de la Nacin.

1989:50).

(Citado por Laya,

Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad

financiera como la gestin de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes
niveles del sector pblico en su lucha por cumplir con sus diferentes
objetivos y funciones, gestin en la que la participacin de los grupos
polticos

es

determinante,

como

se

estudiar

posteriormente.

Las

definiciones esbozadas permiten resaltar los aspectos que caracterizan a

la actividad financiera del Estado; en primer lugar, esta actividad est
conformada por la Previsin de ingresos y gastos (preparacin de
presupuestos financieros), y por la Obtencin y Ejecucin de los mismos
Villegas (1992:9,10). Estas variables constituyen las fases o etapas de la
actividad

financiera;

en

segundo

lugar,

se

caracteriza

Instrumentalidad, referida a que la actividad financiera que

por

su

realiza el

Estado no constituye uno de los fines de ste, sino que representa un

instrumento o medio del que se vale el sector pblico y que le permite
ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad
(educacin, salud, servicios, seguridad, entre otros). Seala Villegas que:
... la actividad financiera se distingue de todas las otras que
ejecuta el Estado en que no constituye un fin en s misma, o
sea que no atiende directamente a la satisfaccin de una
necesidad de la colectividad, sino que cumple una funcin
instrumental porque su normal desenvolvimiento es condicin
indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto
es as, porque ninguna actuacin del Estado sera posible, si
no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para
solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades
pblicas. (Villegas, 1992:10).

Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio

para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede

negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser

utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar
objetivos de poltica econmica, y no slo para financiar la satisfaccin de
necesidades sociales. Es el caso de la fijacin de un impuesto arancelario
elevado para la importacin de vehculos, por ejemplo, donde el objetivo
perseguido sea el desestimulo a este tipo de importaciones y no la
recaudacin de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad
financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con
objetivos de poltica econmica, en ambos casos estas variables constituyen
un instrumento o medio del que se vale el Estado.
En tercer lugar, el sujeto de la actividad financiera es el Estado
concebido

como

...una sociedad humana, asentada permanentemente

sobre un territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden

Jurdico que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para
obtener el bien pblico temporal y el cual forma una institucin con
personalidad moral y jurdica, es este el sujeto activo de la actividad
financiera (Laya, 1989: 48). Esta concepcin de Estado abarca no slo el
ente central o nacional, sino tambin los entes descentralizados en los
niveles territoriales y administrativos que se encuentran en plena capacidad
de gestionar la obtencin de ingresos y ejecucin de gastos, es decir, que
realizan algn tipo de actividad financiera.
El Estado dirige esta actividad hacia la provisin de los
recursos necesarios para el logro de los fines propios, que
son los fines de los individuos constituidos en unidad y
considerados en la serie de generaciones. Tanto los
intereses individuales como los colectivos se coordinan para
la obtencin de los fines superiores, unitarios y duraderos del
Estado, diferentes de los fines efmeros y perecederos de
los individuos que lo componen. (Villegas, 1992: 10).

En su papel de sujeto activo de la actividad financiera, el Estado tiene

la potestad de recaudar los recursos

que necesita del resto de los

miembros de la sociedad de la que el mismo forma parte, constituyndose,

desde este punto de vista, el resto de la sociedad en el sujeto pasivo de la
actividad financiera, de donde surgen los recursos (ingresos) que sern
recaudados y a quien va dirigido el gasto que permitir satisfacer cierto
conjunto de necesidades. Al respecto comenta Ramrez:
En sentido amplio, el Estado es el sujeto activo y la sociedad
el pasivo de esa actividad. En sentido estricto, en cuanto se
manifiesta la participacin directa e indirecta de la sociedad
promovida por su clase dominante en dicha actividad, es
esta tanto su sujeto activo como pasivo. An ms, si la
actividad financiera pblica se toma como un sector
precisamente el pblico de la economa, y la actividad
econmica privada como otro sector el privado de esa
misma economa, es la misma economa capitalista,
mirada desde el Estado, o desde la empresa privada, el sujeto
activo y pasivo, alternativa y simultneamente, de la
actividad econmico-financiera pblica. Sin embargo, no
pueden confundirse ambos aspectos; por ello, en el anlisis
de las finanzas pblicas se ha de tener en cuenta al Estado y
a la clase dominante... como el sujeto activo (en trminos ms
jurdicos que polticos) de la actividad econmico-financiera
pblica, es decir, el encargado de decidir sobre los fines y
medios de dicha actividad. Y la sociedad toda, de la que
hace parte principal el sector privado de la economa (y la
clase capitalista dominante en l) cuyos intereses de
conjunto son mostrados como los de aquella es, el sujeto
pasivo (tambin en trminos ms jurdicos que polticos) de
la hacienda pblica. Ramrez (1998:11)

todo lo sealado anteriormente, puede

componente

poltico

que

aadrsele

el

alto

se encuentra presente en las decisiones

relacionadas con la actividad financiera (Laya, 1989:51). Si bien es cierto

que esta actividad no est exenta de vinculaciones de tipo econmico,
social, jurdico, administrativo, el aspecto poltico viene a representar un

papel altamente determinante que puede

facilitar u obstaculizar

el

desempeo de las funciones del Estado a travs de la ejecucin de la

actividad financiera. Citando a Tamayo puede afirmarse que:
El hecho financiero est estrechamente vinculado a la
actividad poltica de los poderes pblicos. La organizacin y
estructura del Estado, sus funciones y esfera de accin, la
orientacin poltica de la clase dirigente y otros factores de
ndole poltica influyen y condicionan notablemente, la
actividad financiera, dndole los caracteres de un verdadero
fenmeno poltico... El rgimen poltico y administrativo del
Estado, el predominio de una determinada clase social, la
orientacin poltica del partido o grupo dirigente, la situacin
poltica general del Estado, el desarrollo de las funciones
pblicas y determinadas circunstancias de carcter poltico, son
los que condicionan la organizacin financiera de todo pas.
(Citado por Laya, 1989:51).

Fases de la Actividad Financiera

La actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente

por dos variables, tambin denominadas fases: gastos pblicos e ingresos
pblicos.

En cuanto al Gasto Pblico, el punto de partida es la

estimacin de los recursos que se requerirn para satisfacer un conjunto

determinado de necesidades en la colectividad; una vez cuantificado el
nivel de gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso pblico
que le permitirn financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los
ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfaccin de las
necesidades seleccionadas en la ejecucin del respectivo gasto pblico, en
palabras de Farias:
La actividad financiera comienza desde el momento en que
el Estado logra ingresos pblicos, ya de la renta que
producen los bienes que l posee como un particular (renta
de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o
empresas pblicas) o de las rentas que l obtiene de los

entes privados (impuestos, tasas, crdito pblico). Contina

la actividad financiera, cuando tales recursos, as obtenidos,
los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a
travs de los servicios pblicos... De lo expuesto se deduce
que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase
de los ingresos pblicos, fase recaudatoria, de adquisicin de
medios econmicos... y la fase de la inversin de los recursos
obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfaccin de las
necesidades pblicas, o sea, la fase del gasto pblico.
(Farias, 1986:12).

En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados

inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorera
del Estado mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen
como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la
que denominan administracin de los ingresos, y que se ocupa de
garantizar el buen manejo y conservacin de los recursos disponibles antes
de que se ejecute el gasto pblico al que puedan estar asignados (Farias,
1986: 13).

Ingresos Pblicos

Los Ingresos Pblicos, pueden definirse de manera general y sencilla

como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le
permiten financiar la satisfaccin de necesidades de la colectividad, es decir,
que le permiten financiar el gasto pblico y cumplir su funcin dentro de la
sociedad. Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores
que han estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar
lo anterior, es el caso de Valds Costa (citado por Farias, 1986:48), quien
seala que los ingresos pblicos son las entradas de dinero a la Tesorera
del Estado, cualquiera que sea su naturaleza; por su parte, Sinz de

Bujanda define los ingresos pblicos como las cantidades de dinero que el
Estado y los dems organismos pblicos se procuran para cumplir los fines
que en cada momento histrico tienen asignados.

(citado por Farias,

1986:49), el mismo Farias (1986:49) los define como los medios

econmicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene
de sus propios bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector
privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros
fines econmico-sociales. Los autores mencionados coinciden en la idea
de que el Estado recauda ingresos pblicos de acuerdo con su necesidad
de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa.

Gastos Pblicos

El Gasto Pblico, citando a Villegas (1992: 31-36) puede definrsele

como ...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley
para cumplir
pblicas.

sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades

Analiza el mencionado autor esta definicin afirmando que el

gasto pblico lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la poca

moderna, tanto su estimacin y ejecucin estn valoradas en trminos
monetarios, y estn representadas en dinero o en bienes que pueden ser
objeto de valoracin monetaria; estas erogaciones son efectuadas por el
Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del
Tesoro Pblico y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por
ste. Asimismo, el gasto pblico se realiza en virtud de la ley en vista de que
no hay gasto pblico legtimo sin ley que lo autorice (principio de legalidad
del gasto), es decir, los entes pblicos solo pueden ejecutar el gasto cuando
ste ha sido autorizado previamente por algn tipo de instrumento legal.

Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del

Estado consistentes en la satisfaccin de las necesidades de la colectividad,
ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad
financiera pblica; con respecto a esta finalidad hay que sealar que no
siempre todas las erogaciones del tesoro pblico responden a la satisfaccin
de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto pblico.
Se considera que en la medida en que el gasto pblico contribuya a la
satisfaccin de necesidades ser ms legtimo (principio de legitimidad del
gasto), pero an en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue
existiendo el gasto pblico si cumple con el resto de las condiciones arriba
mencionadas; por eso, la necesidad pblica es el presupuesto de
legitimidad del gasto pblico, pero no su presupuesto existencial (Villegas,
1992:36). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones
elementales para que una erogacin pueda considerarse como gasto
pblico (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada
mediante leyes), pueden sealarse adems un grupo de funciones que
pueden estar asociadas a esta variable financiera.

Diversos Aspectos de la Actividad Financiera (Polticos, Sociales,

Econmicos, Jurdicos y Administrativos)

Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del

sector pblico involucra aspectos de

distinta ndole, y

no

slo

se

relaciona con la simple estimacin, recaudacin y administracin de las

variables que la componen. Adems de su carcter financiero influyen en
ella aspectos de tipo poltico, social, econmico, jurdico y administrativo.
Tratndose del sector pblico, la toma de decisiones asociada a la
actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificacin del gasto,

fuentes de ingresos que sern utilizadas en su financiamiento) es tarea de

la clase poltica y dirigente del gobierno de turno, la cual pone nfasis
en los fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que
sectores sern beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes
necesarios, y por esto, la actividad financiera est sujeta a los cambios
que sucedan en la estructura de esa clase poltica dominante, y sus
relaciones con el resto de la sociedad.
En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines
perseguidos por la actuacin financiera del Estado es la satisfaccin de
necesidades en la colectividad, pero en la mayora de los casos resulta
imposible atenderlas en su totalidad; es por ello que la infinidad de
necesidades

existentes

deben

ser

analizadas,

valoradas,

elegidas,

jerarquizadas, para seleccionar las que en determinado momento podrn

ser atendidas a travs del gasto pblico. La valoracin y jerarquizacin de
estas necesidades responder muchas veces al criterio que apliquen los
grupos sociales dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la
sociedad, por lo que no puede desvincularse el aspecto social de la
actividad financiera del aspecto poltico, ni stos del resto de los aspectos
por mencionar, al referirse al aspecto social, Laya afirma que:
Se trata, pues, de establecer una jerarquizacin de las
necesidades, no solamente bsicas o fundamentales, como
se haca dentro del concepto del Estado liberal, del cual se
pensaba que nicamente deba preservar el orden pblico
interno, defender la soberana y aplicar justicia, sino que
ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas,
donde necesariamente deber drsele prioridad a las
relacionadas con educacin, cultura, salubridad, proteccin
social, desarrollo econmico y otros gastos reproductivos
en materia de investigacin, tecnologa, etc., que le
permitan al pas romper viejas estructuras y salir del
llamado crculo vicioso de la pobreza. (Laya, 1989: 57).

10

Continuando con la posicin de este autor, en lo que respecta al

aspecto econmico, seala que:
... el Estado a travs de su actividad financiera deber elegir
los medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el
mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo
posible. Deber igualmente precisar la carga impositiva que
deba ser repartida entre las distintas categoras sociales,
determinando el modo ms idneo de hacerlo, al mismo
tiempo que debe considerar el peso de tales tributos sobre
las economas que grava, ya que puede darse el caso de que
un bajo rendimiento en la imposicin se deba a una baja
presin tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a
una carga excesiva. (Laya, 1989:57,58).

En otras palabras,

el criterio econmico de la eficiencia

debe

estar presente tanto en la asignacin y ejecucin de los gastos (para

garantizar

el

mayor

rendimiento),

como

en

la recaudacin de los

ingresos, tratando de lograr una justa distribucin de los aportes que cada
miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad
gubernamental. Un aspecto de importancia significativa para la actividad
financiera del sector pblico es el aspecto jurdico, ya que toda actuacin
del Estado contemporneo debe estar fundamentada en la legislacin
vigente en cada pas, en materia financiera, deben considerarse las normas
existentes en reas como la tributaria, administrativa, presupuestaria,
contralora, entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado
como de los particulares, as como tambin limitan el alcance del poder
que pueda tener el ente pblico al momento de tomar las decisiones
relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que,
si bien la legislacin existente establece las pautas que pueden regir
esta actividad, no se descarta la posibilidad de que esa legislacin pueda
ser modificada para ponerla a tono con el contexto en el que se
desenvuelven las finanzas del Estado en un momento dado, modificaciones

11

que, una vez ms, caen dentro del mbito de accin del poder poltico (en
este caso, legislativo).
actividad

financiera

es

Cabe destacar que el aspecto jurdico de la

objeto

de

estudio

del Derecho Financiero,

evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurdicas

que la regulan, al respecto, Villegas compara el campo de accin de la
ciencia de las Finanzas Pblicas y del Derecho Financiero sealando que:
... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia
de las finanzas pblicas y al efectuar su exacta clasificacin y
el cuadro de su ordenamiento, explicando cules son sus
funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y
gastos en relacin con aquellos que ingresan los primeros y
reciben
los
beneficios
de
los
segundos,
ofrece
conocimientos tiles para la formacin de las Leyes
financieras y tambin para su interpretacin y aplicacin.
Por otra parte, el derecho financiero, con el estudio de
la estructura jurdica de los gastos y recursos, complementa a
la ciencia de las finanzas en el aspecto jurdico para el
conocimiento de sus fenmenos. Adems, mediante el examen
de la jurisprudencia, el derecho financiero pone de relieve las
cuestiones que surgen de la aplicacin de la Ley en el caso
concreto, y qu pueden tambin interesar a la ciencia de las
finanzas para la elaboracin ms profundizada y completa
de sus principios e instituciones... Advirtase que el derecho
financiero es una disciplina jurdica y que la ciencia de las
finanzas pblicas es una disciplina econmico-poltica. De all
que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente
diversos: el derecho financiero se refiere a determinada
actividad de la administracin pblica (la
actividad
financiera), pero contemplndola exclusivamente en cuanto a
las normas jurdicas que la regulan (aun cuando los
fenmenos jurdicos sean provocados con propsitos
econmico-polticos); la ciencia de las finanzas publicas
presenta como campo de estudios el de los fenmenos
econmicos provocados con designios polticos. Si bien
ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtencin y el
empleo de los medios econmicos necesarios para que el
Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de
vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22).

12

Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con ... la debida

organizacin administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad
financiera, a las medidas de control y fiscalizacin del correcto desempeo
de la administracin fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidacin, a
la mecanizacin de la funcin financiera, etc (Villegas, 1992: 21).

Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la Actividad

Financiera Privada

Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se

relaciona con la gestin de dos variables fundamentales (ingresos y gastos),
variables que se encuentran presentes no slo en la actividad del sector
pblico, sino tambin en la esfera privada de la sociedad. An cuando
ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la obtencin de medios que les
permitan satisfacer mltiples necesidades, su actividad financiera difiere en
uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos pueden
mencionarse las siguientes (Laya, 1989:19,20):
1) El

Estado,

como

sujeto

activo

de

la

actividad

financiera

pblica, y de acuerdo al ordenamiento jurdico y poltico imperante

en la sociedad, constituye un ente que se encuentra en situacin
dominante con respecto al sector privado, lo que le permite extraer
buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los
agentes econmicos que actan en este sector (por ejemplo,
tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado
(individuos, familias, unidades empresariales)
manera

independiente,

sin

ocupar

suelen

posiciones

operar

de

de dominacin

diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad

econmica (una empresa monoplica puede tener mayor poder

13

que sus consumidores, o que empresas ms pequeas); el poder

de dominio

que puedan alcanzar los agentes privados no se

deriva del ordenamiento jurdico y poltico de la sociedad.

2) En cuanto a la obtencin de los ingresos, el sector privado se vale de

transacciones

de

tipo

voluntario

(contratos,

convenios)

para

comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le

permitan financiar sus actividades. En el sector pblico tambin
pueden generarse ingresos por esta va voluntaria (por ejemplo,
empresas pblicas), pero comnmente sus entradas de dinero
provienen de fuentes que implican la coaccin o la exigencia de
tributos

al

sector

privado (impuestos, contribuciones, etc.),

valindose de las normas jurdicas vigentes que le permiten ejercer

este tipo de obligaciones.

3) Las

necesidades

que

intenta

satisfacer

la

actividad

privada

corresponden a un nmero limitado de sujetos, mientras que el

Estado, a travs del gasto pblico, dirige sus esfuerzos a atender
necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad
(ya se trate de todo un pas, regin, estado, municipio, parroquia). En
este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la
actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un
individuo o grupo, mientras que el Estado no se limita a esta
satisfaccin inmediata, sino que su accionar va ms all y los efectos
de

su

actividad

financiera

pueden

perdurar

por

perodos

prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de

la construccin de infraestructura, el endeudamiento a largo plazo,
entre otros).

14

4) El sector privado persigue un afn lucrativo con su actividad

financiera, la obtencin de beneficios o utilidades, por lo que los
ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los
costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar
presente este afn de lucro (empresas pblicas rentables), pero
ste no es el motivo que origina su actividad financiera; el
cumplimiento de los fines sociales es prioritario

antes

que la

obtencin de una utilidad. Al respecto, Ramrez (1998:8,9) afirma

que:
La economa del sector privado basa sus finanzas en
el principio del mnimo costo con el mximo de
beneficio o ganancia... La economa del sector
pblico se basa en el principio del mejor costo con
el mximo de bienestar colectivo. El ente pblico no
persigue obtener ganancias en la satisfaccin de
necesidades colectivas debido a la ndole misma de
estas, que proporciona valores colectivos de uso
o utilidad social... En contraposicin con las finanzas
privadas, las finanzas pblicas no se fundan en el
mnimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo
de las finanzas pblicas no excluye el mnimo costo,
pero sacrifica este en beneficio de una mejor y ms
eficiente prestacin de los servicios pblicos. El
criterio de la economa y finanzas privadas es el
de la rentabilidad y el de la economa y finanzas
pblicas es el de la racionalidad... El criterio de la
racionalidad, colocado frente al criterio de la
rentabilidad, no supone exclusin del principio de la
economicidad de los medios. Tan solo que tal
economicidad no va dirigida a la obtencin de
rentabilidad, sino de un mejor servicio.

Contina el mismo autor, refirindose a la actividad empresarial del

sector pblico, sealando que:
Respecto de ciertas necesidades individuales o
colectivas indirectas que tambin satisface como

15

privadas
mediante
empresas
industriales
y
comerciales, el principio financiero es el mismo de las
finanzas privadas: mnimo medio con el mximo de
ganancia o beneficio para la empresa pblica, que
por ello se califica de rentable. No obstante, como
tales empresas son de propiedad estatal, aquel
principio se puede sacrificar con fines de poltica
reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y
permanente, la empresa industrial o comercial se
transforma en un verdadero servicio pblico... El
Estado no es orientado hacia actividades lucrativas
con fines de enriquecimiento como cualquier
particular. Solo en determinadas circunstancias se lo
coloca en posibilidad de emprender y gestionar
empresas rentables que, haciendo parte del sector
pblico, funcionan dentro de la rbita de la economa
privada; pero no para sustituir la iniciativa de los
particulares o hacerles la competencia sin ms, lo
que sera desleal, sino para reforzarla en sus puntos
dbiles... (Ramrez, 1998: 9).

5) Si bien puede resultar fcil estimar la ganancia o prdida que

resulta de la actividad financiera privada, este clculo es ms
complicado y menos preciso en el sector pblico por el tipo de
funciones que ste cumple. En un perodo determinado los ingresos
pblicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situacin de
dficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una
prdida si se analiza el destino que han tenido los recursos. Lo
mismo ocurre en el caso de una situacin de supervit (exceso de
ingresos

sobre

gastos), que podra no ser tan favorable si han

quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.

6) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a

que los gastos deben ajustarse a

los

ingresos disponibles,

16

estimndose en primer lugar la cuanta de ingresos que pueden

generarse para poder establecer un plan de gastos que responda
a esas entradas (la estimacin del ingreso precede al gasto). En
el sector pblico no se aplica literalmente este principio, ya que
trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un
determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al
cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera, como
proceso, inicia con la estimacin del gasto requerido en

un

perodo para la funcin gubernamental, y contina con la bsqueda

de las fuentes de ingreso que permitiran ejecutar tal gasto (la
estimacin del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el
gasto pblico puede crecer infinitamente sin que los ingresos
disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer
siempre superarn los recursos que la sociedad puede destinar al
mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto, la estimacin de
gastos e ingresos en el sector pblico

se

constituye

en

un

continuo proceso de retroalimentacin que intenta seleccionar

(jerarquizar) el tipo de necesidades que podrn ser satisfechas en
cada perodo.

Legislacin Relacionada con la Actividad Financiera del Estado

Venezolano

El campo de las finanzas pblicas en cualquier pas se encuentra

regulado por diferentes textos jurdicos que intentan normalizar los procesos
que se desarrollan en esta materia, en el caso venezolano podran citarse
a tal efecto un numeroso conjunto de Leyes, decretos, reglamentos y
otros instrumentos legales que sirven de marco a la actividad financiera del

17

Estado en sus distintas manifestaciones. En primer trmino se encuentra la

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, especialmente lo
establecido en el Ttulo VI (Sobre e l Sistema Socioeconmico, Rgimen
Fiscal, Tributario, Presupuestario, entre otros), y ya de manera ms
especfica la actividad financiera en Venezuela es regulada por Leyes
orgnicas, entre las cuales pueden mencionarse, entre otras: Ley Orgnica
de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ley Orgnica de la
Contralora General de la Repblica, Ley Orgnica de la Hacienda Pblica
Nacional, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, Ley Orgnica de la
Administracin Pblica, Cdigo Orgnico Tributario; adicionalmente regulan
la materia financiera un conjunto de Leyes especiales, que establecen
tributos (impuestos, tasas, contribuciones), as como tambin ciertos
reglamentos y normas; adems, hay que tener en cuenta que en los niveles
territoriales de Estados y Municipios tambin se han diseado regulaciones
para su actividad financiera en particular.

Trminos Bsicos Relacionados con la Actividad Financiera

Hacienda Pblica y Tesoro Pblico

El trmino Hacienda viene a representar, en trminos generales, el

conjunto de bienes que son propiedad de una persona (natural, jurdica)
y las obligaciones que tiene pendientes por cumplir; este puede ser activo
y pasivo; esto es, puede estar formado por bienes y rentas (activo) por un
lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro lado (Farias,
1986:9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da
origen a la Hacienda Pblica, es decir, al conjunto de bienes, rentas,
deudas y obligaciones que pertenecen a un ente del sector pblico, ya sea

18

que se trate del nivel nacional, estadal, municipal o de

institutos

descentralizados: Por Ejemplo, la Ley Orgnica de Hacienda Pblica

Nacional, en su A rtculo 1 establece los componentes de esta variable con
respecto al nivel nacional, sealando que La hacienda pblica nacional
comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y pasivo de
la Nacin, y todos los dems bienes y rentas cuya administracin
corresponde al Poder Nacional..., este mismo concepto puede aplicarse
para el caso de Estados y Municipios, al definir sus respectivas haciendas
regionales y municipales.
Un concepto ya en desuso es el de Fisco; el cual constituye a la
persona jurdica que representa legalmente a la Hacienda Pblica; es el
fisco el encargado de la administracin y defensa de esa Hacienda
Pblica, para el caso venezolano, la administracin y representacin de la
Hacienda Pblica Nacional recae sobre el Ministerio del Poder Popular para
la Planificacin y Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley
Orgnica de la Administracin F inanciera del Sector Pblico, coordina la
administracin

financiera

del

sector

pblico

nacional,

dirigiendo

supervisando la implantacin y mantenimiento de los sistemas que la

integran. Por su parte el Tesoro Pblico, representa los fondos financieros
(ingresos) originados por la administracin de la Hacienda Pblica y por la
actividad recaudatoria del Estado, y la erogacin de estos fondos para hacer
frente a los compromisos de gasto pblico; constituye la materializacin de
las entradas y salidas de dinero que caracterizan a la actividad financiera
pblica. El Artculo 106. LOAFSP, hace referencia a los elementos que
conforman al Tesoro Nacional y la administracin del Tesoro Pblico (ya
sea en el poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la Tesorera
Pblica; para el nivel nacional, las funciones de tesorera recaen sobre la

19

Oficina Nacional del Tesoro (Vase el Ttulo IV de la Ley Orgnica de la

Administracin Financiera del Sector Publico).

Bienes de Dominio Pblico y Bienes de Dominio Privado

Otro concepto relacionado con los anteriores es el de patrimonio del

Estado (tambin aplicable a los diferentes niveles territoriales), asociado
directamente a los bienes cuya propiedad se encuentra en poder de los
entes del sector pblico, y que por lo tanto, forman parte de su hacienda.
La misma Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional en su Ttulo I,
ofrece la definicin jurdica de lo que se considera como Bienes Nacionales
(Patrimonio Nacional del Estado), y todo el rgimen aplicable a los mismos,
clasificndolos en dos grandes grupos:
1) Bienes de Dominio Pblico: En este grupo se consideran aquellos
bienes que son propiedad del Estado y cuya utilizacin y disfrute no
est limitada a un grupo particular de usuarios; por tal motivo, toda
la colectividad puede utilizar este tipo de bienes en la satisfaccin de
sus necesidades, sin discriminaciones de ningn tipo, adems, los
bienes de dominio pblico no pueden ser apropiados por el sector
privado, ya que esto limitara su uso a un grupo determinado, y
generalmente los particulares pueden utilizarlos en forma gratuita.
Con respecto a la gratuidad en el uso de este tipo de bienes, Villegas
seala que:
Respecto de ciertas necesidades individuales o
colectivas indirectas que tambin satisface como
privadas
mediante
empresas
industriales
y
comerciales, el principio financiero es el mismo de las
finanzas privadas: Mnimo medio con el mximo de
ganancia o beneficio para la empresa pblica, que
por ello se califica de rentable. No obstante, como

20

tales empresas son de propiedad estatal, aquel

principio se puede sacrificar con fines de poltica
reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y
permanente, la empresa industrial o comercial se
transforma en un verdadero servicio pblico... El
Estado no es orientado hacia actividades lucrativas
con fines de enriquecimiento como cualquier
particular. Solo en determinadas circunstancias se lo
coloca en posibilidad de emprender y gestionar
empresas rentables que, haciendo parte del sector
pblico, funcionan dentro de la rbita de la economa
privada; pero no para sustituir la iniciativa de los
particulares o hacerles la competencia sin ms, lo
que sera desleal, sino para reforzarla en sus puntos
dbiles... (Ramrez, 1998:9).
Por regla general, la utilizacin de estos bienes por los
particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales
el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero
para su uso particularizado, lo cual se materializa en
forma de concesiones o autorizaciones de uso,
permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa
alteracin de gratuidad puede ser ejercida por el
Estado en virtud de su poder de imperio. Tales
ingresos son, por otra parte, de reducida importancia
cuantitativa (Villegas, 1992:54,55).

2) Bienes de Dominio Privado: Estos bienes tambin son propiedad del

Estado, del sector pblico, pero su utilizacin y disfrute no se
destina a todos los miembros de una colectividad, sino que est
limitado a grupos particulares que han adquirido el derecho para
usarlos, administrarlos, o tienen algn contrato que les autoriza a
hacerlo, se trata de bienes, por tanto, que son generalmente
enajenables y prescriptibles. (Villegas, 1992:55). Como ejemplos de
estos bienes se hallan: Inmuebles destinados a la A dministracin

21

Pblica, yacimientos petroleros, empresas propiedad del Estado,

entre otros.

Administracin Financiera del Sector Pblico

A tales efectos, el Artculo 2. LOAFSP, establece que:

Artculo 2. LOAFSP.- La administracin financiera del sector
pblico comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y
procedimientos que intervienen en la captacin de ingresos
pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del
Estado, y estar regida por los principios Constitucionales de
legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad,
equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica.

En ese orden de ideas, el Artculo 3. LOAFSP, contina sealando

que:
Artculo 3. LOAFSP.- Los sistemas de presupuesto, crdito
pblico, tesorera y contabilidad, regulados en esta Ley; as
como los sistemas tributario y de administracin de bienes,
regulados por Leyes especiales, conforman la administracin
financiera del sector pblico. Dichos sistemas estarn
interrelacionados y cada uno de ellos actuar bajo la
coordinacin de un rgano rector.

Despus del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la

consecuente entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, a finales de ese mismo ao, se instituyeron en el
ordenamiento jurdico venezolano las bases fundamentales donde haba de
erigirse el nuevo marco regulatorio de la administracin financiera del sector
pblico. Es as como dentro del Ttulo VI (Del Sistema Socioeconmico:
Captulo II, Seccin Primera, Seccin Segunda, Seccin Tercera, y Cuarta)
se institucionaliz la modernizacin del sistema de administracin del Estado,

22

dando paso a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Administracin

Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), en cumplimiento expreso del
mandato estatuido en la Disposicin Transitoria Cuarta de la Constitucin, en
su Numeral 5, segn la cual: () se le ordena a la asamblea nacional la
aprobacin y sancin de la legislacin referida (...) al rgimen presupuestario
y de crdito pblico ().

En ese de orden de ideas, los cambios e

innovaciones significativas que se le imponan a la Administracin Financiera

del Sector Pblico se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y
homogeneidad que deben tener las Cuentas Pblicas.
Esta innovadora Ley introduce reglas macro-fiscales en la legislacin
financiera

del

sector

pblico,

en

congruencia

con

las

tendencias

internacionales contemporneas en el enfoque sobre el manejo institucional

de la gestin pblica, regulando, de conformidad con el preceptivo
constitucional, materias como: 1) El marco plurianual del presupuesto para
articular los presupuestos anuales a la poltica fiscal de largo plazo y
garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) El acuerdo de coordinacin
macroeconmica para asegurar la consistencia de las polticas fiscales,
monetarias y cambiarias; y 3) El fondo de estabilizacin macroeconmica
para garantizar la estabilidad de las variables fiscales; adicionalmente
incorpora la creacin del fondo de ahorro intergeneracional (Articulo 155.
LOAFSP), a travs del cual se persigue el logro de una mejor distribucin
nter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras de garantizar la
sostenibilidad intergeneracional de las polticas pblicas de desarrollo, y as
promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de la economa
nacional (Moreno, 2001).
Otras de las innovaciones incluidas fue la regulacin normativa de la
actividad financiera de todos los rganos e instituciones que conforman el
Sector Pblico, tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligndolos a ajustarse

23

a las reformas contenidas en el rgimen de administracin financiera del

sector pblico venezolano, pues le son imperativas. Es importante reconocer
que el tema de la modernizacin o reforma de la Administracin Pblica, no
es algo nuevo o propio de la gestin de gobierno actual, puesto que
ciertamente una de las grandes debilidades de la organizacin de la
administracin financiera es la existencia de numerosas Leyes relacionadas
con el sector pblico, en materia de administracin, finanzas y control, no
integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la
concrecin del proceso de modernizacin.
Como un intento fallido se present un proyecto de Ley que integraba
la administracin financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la
Repblica por muchos aos, pero el poder legislativo no mostr mayor
inters por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos claros
y precisos, de all que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es la
sistematizacin de toda la informacin financiera, en aras de construir un
verdadero sistema de informacin, como herramienta clave para el ejercicio
equilibrado y transparente de la funcin financiera del sector pblico; esta
Ley orgnica tiene como objeto de regulacin la compilacin jurdica del
rgimen de administracin financiera del sector pblico, de materias antes
dispersas en el ordenamiento jurdico.
La administracin financiera del sector pblico es la conformacin y
sistematizacin de las estructuras organizativas del conjunto de rganos,
sistemas y procedimientos implementados en la recaudacin, inversin y su
aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado. Partiendo de un
anlisis teleolgico, esta Ley tiene como objeto de regulacin el ejercicio de
la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de all que el entorno
jurdico y poltico que borde su creacin estuvo marcado por la necesidad
de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector pblico, a las
disposiciones normativas de la nueva Constitucin de 1999, cuya innovacin

24

en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas

macro-fiscales. En este sentido, la Ley plantea el sometimiento de la
gestin financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia,
responsabilidad y equilibrio fiscal, tal y como lo seala el mandato
constitucional estatuido en el Artculo 311. CRBV, as como la exigencia de
un marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitacin del
gasto y el endeudamiento pblico, y de la conformacin de un fondo de
estabilizacin macroeconmica (Articulo 321. CRBV), todos ellos principios
constitucionales, rectores de la actividad financiera del Estado, que exigan la
configuracin de todo un andamiaje organizativo que le permitiera al Estado
cumplir sus acometidas; de tal forma que esta Ley, promulgada con el firme
propsito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los
procesos de la administracin financiera del sector pblico, abre paso a la
configuracin

de un sistema de organizacin de la actividad financiera

moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurdicas, polticas y de

transparencia fiscal.
Como lo seala este texto jurdico, la administracin financiera
viene a conjugar todos los esfuerzos de los rganos estatales para llevar a
cabo la actividad financiera, es decir, la obtencin de ingresos para financiar
el gasto pblico, a su vez la administracin financiera est conformada por
un conjunto de sistemas, concebidos con el firme propsito de coordinar y
armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico
venezolano, y as ajustarse a las tendencias internacionales de control y
transparencia financiera, con lo

cual se pretende la integracin de la

administracin financiera del Estado.

1) Sistema Presupuestario (Artculos 9 al 75. LOAFSP): Con la entrada
en vigencia de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del
Sector Pblico, se introducen una serie de cambios significativos
en materia presupuestaria, que persigue la organizacin del

25

sistema presupuestario, ordenndose as la creacin las Oficinas

Nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE), con facultades de coordinador de la
poltica

financiera

en

materia

presupuestaria

(Articulo

21.

LOAFSP), el resto de las disposiciones normativas se refiere a los

principios, normas, y

procedimientos que rigen la materia

presupuestaria de los entes y rganos del sector pblico obligados

(Articulo 6. LOAFSP).

2) Sistema de Crdito Pblico (Artculos 76 al 104. LOAFSP): En este

sistema el legislador regul todo lo concerniente a la operacin de
financiamiento propiamente dicha, como lo es el crdito pblico,
definicin, imitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones
y entes del sector pblico exceptuados. Tambin establece el
rgano competente para administrar y dirigir las polticas de
endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crdito pblico. Las
normas

sobre

el

sistema

de

crdito

pblico

cubren

las

transacciones que en esta materia realiza la Repblica y las

sociedades mercantiles.
Estn exceptuadas de estas normas las instituciones financieras
pblicas (Banco Central de Venezuela, Sociedades Mercantiles
dedicadas a la Intermediacin de Crdito) y las empresas creadas
de conformidad con la Ley Orgnica que Reserva al Estado la
Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique
su solvencia (Articulo 89); los institutos autnomos dedicados a la
actividad financiera tambin estn exceptuados de dichas normas,
pero requieren la autorizacin del Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros (Articulo 90), se prohbe la realizacin de

26

operaciones de crdito pblico a los institutos autnomos y dems

personas jurdicas descentralizadas funcionalmente que no tengan
el carcter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones,
asociaciones y dems instituciones constituidas con fondos
pblicos (Articulo 91). A los Estados, los Distritos Metropolitanos y
los Municipios, por su parte, se les prohbe la contratacin de
deuda externa (Articulo 95).

3) Sistema de Tesorera (Artculos 105 al 120.

LOAFSP): La

normativa de las actividades de la tesorera nacional es aplicable

slo a la Repblica. Introduce cambios en la organizacin de la
administracin del servicio al establecerse la creacin de una
Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco
Central de Venezuela como agente de la Tesorera Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones ms amplias que las cumplidas hasta
la aprobacin de la LOAFSP. Esta ampliacin de funciones se
ajusta a los cambios de la normativa en el rea presupuestaria, que
exige de la tesorera la participacin en la formulacin y en la
coordinacin de la poltica financiera para el sector pblico
nacional, en la coordinacin macroeconmica de las polticas fiscal
y monetaria y en la aprobacin, junto con ONAPRE, de

la

programacin de la ejecucin del presupuesto y del flujo de fondos

de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la
determinacin de las necesidades de emisin y colocacin de letras
del tesoro (Articulo 109).
Otra innovacin en esta rea es la creacin de la Cuenta nica del
Tesoro, a

travs de la cual se centralizan todos los ingresos y

pagos de los entes integrados al sistema de tesorera. Mantener un

27

mayor control sobre los fondos pblicos, a travs de la eliminacin

de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de
los costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa
falta de control seran, como se expresa en la Exposicin de
Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha
cuenta nica; el Banco Central de Venezuela, as como los bancos
comerciales, a travs de convenios suscritos al efecto podran, sin
embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal
y como se prevea en la legislacin anterior.

4) Sistema de Tesorera (Artculos 105 al 120. LOAFSP): La normativa

de las actividades de la tesorera nacional es aplicable slo a la
Repblica.

Introduce

cambios

en

la

organizacin

de

la

administracin del servicio al establecerse la creacin de una

Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco
Central de Venezuela como agente de la Tesorera Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones ms amplias que las cumplidas hasta
la aprobacin de la LOAFSP. Esta ampliacin de funciones se
ajusta a los cambios de la normativa en el rea presupuestaria, que
exige de la tesorera la participacin en la formulacin y en la
coordinacin de la poltica financiera para el sector pblico
nacional, en la coordinacin macroeconmica de las polticas fiscal
y monetaria y en la aprobacin, junto con ONAPRE, de

la

programacin de la ejecucin del presupuesto y del flujo de fondos

de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la
determinacin de las necesidades de emisin y colocacin de letras
del tesoro (Articulo 109).

28

5) Sistema de Contabilidad Pblica (Artculos 121 al 130. LOAFSP):

La normativa correspondiente al sistema de contabilidad es
aplicable a todos los entes pblicos de la administracin
centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y
local (Articulo 123). En relacin con los cambios institucionales,
est la creacin de la Oficina Nacional de Contabilidad Pblica
(ONCP) que pasa a ser el rgano rector del sistema (Articulo 126)
como dependencia especializada del Ministerio del Poder Popular
para la Planificacin y Finanzas, adems de las funciones de
registro contable de las operaciones de los entes pblicos
afectados por la Ley y de su consolidacin en los estados
financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde disear y
evaluar la metodologa de los sistemas contables a ser empleados
en el registro de las operaciones de la Repblica y los entes
descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar sobre
los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas
e instrucciones tcnicas para la organizacin y archivo de la
documentacin financiera de la Administracin Nacional, y elaborar
la Cuenta General de Hacienda, la cual deber presentarse
anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Articulo 127).

6) Sistema de Control Interno (Artculos 131 al 145. LOAFSP): Es el

sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a travs
del seguimiento y evaluacin del ejercicio de la actividad
administrativa y financiera de cada rgano u ente que la conforma,
por unidades especializadas de auditora interna de cada ente u
rgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de
Auditoria.

Sus

atribuciones

son

autnomas,

as

como

su

29

funcionamiento y administracin, pero para efectuar funciones de

auditora externa, acta coordinadamente con el sistema de control
externo a cargo de la Contralora General de la Repblica.

7) Sistema Tributario: Est incluido dentro del andamiaje organizativo

de la administracin financiera del sector pblico, pero su
regulacin no ha sido incorporada en la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector Pblico. Este sistema, tal y
como lo contempla la propia constitucin en el Articulo 316. CRBV,
persigue configurar un sistema eficiente de recaudacin de los
tributos, y

su marco regulatorio, es autnomo y se encuentra

compilado en el Cdigo Orgnico Tributario.

8) Sistema de Administracin de Bienes: Por mandato legal estatuido

en el Articulo 3. LOAFSP, se encuentra regulado por Ley especial
en la materia, pero an no ha sido promulgada, por tanto, hasta
tanto la Asamblea Nacional no sancione este texto normativo, le
seguirn aplicando las disposiciones generales dispersas en el
ordenamiento jurdico positivo.

El Presupuesto Pblico

La planificacin del desarrollo econmico y social constituye una de

las responsabilidades fundamentales del sector pblico; el sistema de
planificacin est constituido por diversos instrumentos, cada uno de los
cuales cumple una funcin especfica, complementaria por los dems; y que,
dentro de ellos, al plan anual operativo le corresponde la concrecin de los

30

planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo
anual es el Presupuesto del sector pblico, a travs del cual se procura la
definicin concreta y la materializacin de los objetivos de dicho sector. La
concepcin moderna del presupuesto est sustentado en el carcter de
integridad de la tcnica financiera, ya que el presupuesto no slo es
concebido como una mera expresin financiera del plan de gobierno, sino
como una expresin ms amplia pues constituye un instrumento del sistema
de planificacin, que refleja una poltica presupuestaria nica; bajo este
enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas
del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente
importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estn debidamente
coordinados.
El Presupuesto Pblico, segn Duverger (S/F), Es un acto mediante
el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autoriza estos ltimos
para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Desde
otro punto de vista puede sostenerse que el presupuesto es un plan de
gobierno y que es la expresin de un programa poltico manifestado en un
actuar futuro, para Neumark (S/F), el presupuesto es un resumen
sistemtico y cifrado, confeccionado en perodos regulares, de las
previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir
dichos gastos. Segn la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del
Sector Pblico, los presupuestos pblicos comprendern todos los ingresos y
todos los gastos, as como las operaciones de financiamiento sin
compensaciones entre s, para el correspondiente ejercicio econmico
financiero. De igual manera Hernndez (1981), seala que el presupuesto
pblico se constituye como la base para la estructuracin de un sistema de
contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realizacin del
gasto pblico. La configuracin de las cuentas contables debe ser compatible
con las clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelacin

31

entre el proceso fiscal y la contabilidad, para as analizar el comportamiento

de ingresos y egresos.

Principios Presupuestarios

Son guas para la accin en la elaboracin de los presupuestos. Entre

ellos se encuentran:
1) Equilibrio: Establece que los ingresos y los gastos deben ser iguales.
El Artculo 16. LOAFSP contempla este principio cuando seala: Los
presupuestos pblicos deben mostrar equilibrio entre el total de las
cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el
total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes
financieras.

2) Programacin: El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de

la programacin, es decir, que deben programarse los objetivos
adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el
conjunto de acciones necesarias requeridas para el logro de esos
objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para
ejecutar dichas acciones y los financieros para la adquisicin de los
recursos.

3) Universalidad: El presupuesto debe contemplar la totalidad de

ingresos y gastos, de all que de no existir la previsin presupuestaria
(crdito presupuestario), no podr acordarse gasto alguno. Est
previsto en el Artculo 12. LOAFSP y su violacin es sancionada por
la Ley contra la Corrupcin.

32

4) Unidad: Los presupuestos en el sector pblico deben ser elaborados

con influencia de una poltica presupuestaria nica definida en la Ley,
basndose en un solo mtodo y expresndose uniformemente; en
consecuencia, todos los presupuestos deben estar coordinados.

5) Periodicidad / Anualidad: Se refiere a la duracin o validez del

presupuesto, segn el cual debe formularse para un ao y ejecutarse
en el mismo, inicindose el primero de enero y concluyendo el treinta
y uno de diciembre de cada ejercicio; ello quiere decir los gastos
deben afectar el respectivo presupuesto de gasto. Asimismo, se
establecen las normas que no se podrn contraer compromisos ni
causarse gastos con cargo al presupuesto expirado y los crditos no
comprometidos caducan, es decir, no pueden seguir utilizndose para
el ejercicio siguiente.

6) Flexibilidad: El presupuesto debe evitar ser rgido para que constituya

un instrumento eficaz de administracin, gobierno y planificacin. Los
niveles administrativos pueden hacer modificaciones en provecho de
los fines prioritarios del Estado a travs de los siguientes
mecanismos:

Crditos

adicionales,

Traspasos

de

crditos

presupuestarios, Rectificaciones al presupuesto y Ajustes.

7) Continuidad: El sistema presupuestario debe seguir una secuencia,

por lo tanto, el presupuesto es reflejo de la evaluacin de un
presupuesto precedente y a su vez toma en cuenta expectativas de
ejercicios futuros.

33

8) Claridad: El documento presupuestario debe expresarse de manera

clara y ordenada para facilitar la comprensin de todos los sectores.

9) Especializacin

Cualitativa

Cuantitativa:

La

Especializacin

Cualitativa, significa que los recursos asignados en el presupuesto

para un fin deben ser invertidos exclusivamente en l, mientras que la
Especializacin Cuantitativa, hace referencia a que los gastos se
realizan segn el caso y monto previsto en el presupuesto. No puede
gastarse ms de lo presupuestado.

10) Publicidad: Exige que las diversas fases del presupuesto se verifiquen
en pblico de modo que todo el mundo pueda enterarse de la
administracin financiera.

11) Gestin Mnima: El presupuesto se debe limitar a la gestin bsica

que debe cumplir el Estado.

12) Neutralidad: Consiste en que el presupuesto de ingresos no debe

afectar la situacin material y financiera del contribuyente.

13) Nivelacin: Los gastos ordinarios debern cubrirse con ingresos

ordinarios.

14) Deuda Autoliquidable: Destinar el dinero de la deuda en actividades

que generen los recursos para pagarla.

34

Base Terica del Presupuesto Por Programas

Las normas legales vigentes en Venezuela estipulan que el

presupuesto sea Por Programas ello quiere decir que se asignarn los
recursos con base a los resultados expresados mediante los bienes y
servicios que se producirn en la entidad, a travs de este presupuesto por
programas, se permite conocer qu actividades se pretenden realizar, en qu
magnitud, a qu costo y cul es el organismo que se dedica a su ejecucin.
Segn la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), ste se concibe como
el sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecucin,
controla y evala la produccin pblica (bien o servicio) de una institucin,
sector o regin, en funcin de las polticas de desarrollo previstas en los
planes; en pocas palabras, el presupuesto es un medio para prever y decidir
la produccin que se va a realizar en un perodo determinado, as como para
asignar formalmente los recursos que esa produccin exige en la praxis de
una institucin, sector o regin. Los Artculos 10 y 12. LOAFSP, sealan lo
siguiente:
Artculo 10. LOAFSP.- Los presupuestos pblicos expresan los
planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de
las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social
de la Nacin aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos
aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y
asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de
desarrollo econmico, social e institucional del pas; y se
ajustarn a las reglas de disciplina fiscal contempladas en esta
Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto.
El plan operativo anual, coordinado por el Ministerio de
Planificacin y Desarrollo, ser presentado a la Asamblea
Nacional en la misma oportunidad en la cual se efecte la
presentacin formal del proyecto de Ley de presupuesto.

35

Artculo
12.
LOAFSP.Los
presupuestos
pblicos
comprendern todos los ingresos y todos los gastos, as como
las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s,
para el correspondiente ejercicio econmico financiero.
Con el proyecto de Ley de presupuesto anual, el Ministerio de
Finanzas presentar los estados de cuenta anexos en los que
se describan los planes de previsin social, as como la
naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan
identificarse, tales como:
1) Obligaciones contingentes, es decir, aquellas cuya
materializacin efectiva, monto y exigibilidad dependen de
eventos futuros inciertos que de hecho pueden no ocurrir,
incluidas garantas y asuntos litigiosos que puedan originar
gastos en el ejercicio;
2) Gastos tributarios, tales como excepciones, exoneraciones,
deducciones, diferimientos y otros sacrificios fiscales que
puedan afectarlas previsiones sobre el producto fiscal
tributario estimado del ejercicio;
3) Actividades cuasifiscales, es decir, aquellas operaciones
relacionadas con el sistema financiero o cambiario, o con el
dominio pblico comercial, incluidos los efectos fiscales
previsibles de medidas de subsidios, de manera que
puedan evaluarse los efectos econmicos y la eficiencia de
las polticas que se expresan en dichas actividades.
La obligacin establecida en este artculo no ser exigible
cuando tales datos no puedan ser cuantificables o aquellos
cuyo contenido total o parcial haya sido declarado secreto o
confidencial de conformidad con la Ley.

De las disposiciones legales transcritas Ut Supra, los presupuestos

pblicos comprenden todos los ingresos y todos los gastos, as como las
operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s, para el
correspondiente ejercicio econmico financiero, es decir: 1) Ingresos: Los
diferentes ramos de ingresos corrientes y de capital; 2) Gastos: Gastos
corrientes y de capital; 3) Operaciones de Financiamiento: Cuyas fuentes
radican en la disminucin de activos financieros e incremento de pasivos

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tales como las operaciones de crdito pblico y sus aplicaciones financieras

tienden al incremento de activos y disminucin de pasivos, tales como la
amortizacin de la deuda.

Ciclo Presupuestario en la Repblica Bolivariana de Venezuela

La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico

(2009), contempla que en la Repblica Bolivariana de Venezuela exista un
marco plurianual del presupuesto que establezca los lmites mximos de
gastos y de endeudamiento que haya de contemplarse en los presupuestos
nacionales para un perodo de tres aos, los indicadores y dems reglas de
disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y
equilibrar la gestin financiera nacional en dicho perodo, de manera que los
ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Las
fases o etapas del ciclo presupuestario, se dividen de la siguiente manera:
1) Formulacin: El Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros,
fijar anualmente los lineamientos generales para la formulacin del
proyecto de Ley de presupuesto y las prioridades de gasto. El
Ministerio de Planificacin y Finanzas, practicar una evaluacin del
cumplimiento de los planes y polticas nacionales y de desarrollo
general del pas, y de igual forma preparar los lineamientos de
poltica que regirn la formulacin del presupuesto, a los fines de que
la Oficina Nacional de Presupuesto elabore el Proyecto de Ley de
Presupuesto, que ser presentado por el Ejecutivo a la Asamblea
Nacional antes del quince de octubre de cada ao; si por cualquier
causa el Ejecutivo no hubiese presentado a la Asamblea Nacional,
dentro del plazo previsto, o si el mismo fuere rechazado o no
aprobado por la Asamblea Nacional antes del quince de diciembre de

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cada ao, el presupuesto vigente se reconducir, con los siguientes

ajustes que introducir el Ejecutivo Nacional.

2) Aprobacin: La Asamblea Nacional debe discutir y sancionar el

presupuesto a ms tardar el quince de diciembre de cada ao. En
caso de reconduccin, si la Asamblea Nacional sancionare la Ley de
presupuesto durante el curso del primer trimestre del ao en que
hubieren entrado en vigencia los presupuestos reconducidos, esa Ley
regir desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre, y
se darn por aprobados los crditos presupuestarios equivalentes a
los

compromisos

adquiridos

con

cargo

los

presupuestos

reconducidos; y si para el treinta y uno de marzo no hubiese sido

sancionada

dicha

Ley,

los

presupuestos

reconducidos

se

considerarn definitivamente vigentes hasta el trmino del ejercicio

(Articulo 42. LOAFSP). Luego de sancionada la Ley se remite al
Presidente de la Repblica para su promulgacin.

3) Ejecucin: Se concibe como un conjunto de acciones para lograr los

objetivos y metas establecidas en el presupuesto, la ejecucin del
presupuesto para la Repblica y entes descentralizados est prevista
en los Artculos 43 al 55. LOAFSP. Segn el Artculo 46. Ejusdem,
una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la
Repblica decretar la distribucin general del presupuesto de gastos,
la cual consistir en la presentacin desagregada de los crditos y
realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto y luego el Artculo
47. Ejusdem, seala que se considerar gastado un crdito cuando
queda afectado definitivamente al causarse un gasto.

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4) Control del Presupuesto: Consiste en una serie de actividades que se

realizan a los fines de medir los resultados obtenidos en la ejecucin,
evaluarlos y establecer medidas correctivas, si es el caso. Segn la
Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico, los elementos de un
sistema de control son: A) Determinacin de los objetivos; B)
Medicin de los resultados; C) Registro de la ejecucin; D)
Determinacin de las desviaciones, mediante comparacin fsica y
financiera de lo presupuestado con lo ejecutado; E) Emisin de
informes de ejecucin presupuestaria; F) Adopcin de medidas
correctivas.

El control, segn la ubicacin del rgano controlador

puede ser externo o interno, establecindose el Control Interno est

establecido en los Artculos 131 al 145. LOAFSP.

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