MIGUEL ANGEL VIGLIOCCO

INDICE

URBANIZACION
Y
PLANEAMIENTO

Edicin de

Civilidad
INSTITUTO PARA LA PROMOCION
DE LA VIDA MUNICIPAL, REGIONAL Y PROVINCIAL

1995

INDICE

PAG 2

Nota a la segunda edicin...............................................................................

la. Parte: La urbanizacin como proceso de cambio social. ....................

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Captulo 1: La ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

Juicios contradictorios sobre la ciudad ........................................................

En tomo a la caracterizacin de lo urbano ..................................................
a ) Dimensin morfolgica de la ciudad ..................................................
b) Dimensin funcional de la ciudad ......................................................
c ) Dimensin cultural y psicosocial de la ciudad. ...................................
Hacia una definicin de ciudad. ..................................................................
Esencia y cambio en la ciudad. ....................................................................

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Captulo II: Vida urbana y urbanizacin. ...................................................

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El origen de la ciudad ..................................................................................

a ) Teora evolucionista pura ....................................................................
b) Teora del origen guerrero de la ciudad.. .............................................
c ) Teora del origen cultural de la ciudad ................................................
d) La ciudad como impulsora de la agricultura y la ganadera. ..............
Valoracin de las teoras sobre el origen de la ciudad .................................
Diferencias entre el hbitat urbano y el rural ..............................................
La ciudad antigua .........................................................................................
El proceso ulterior de evolucin urbana ......................................................

Captulo III: Las dimensiones de la

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urbanizacin. ....................................

59

Dimensin morfolgica de la urbanizacin ................................................

Dimensin funcional de la urbanizacin ....................................................
Dimensin cultural y psicosocial de la urbanizacin ..................................
a ) Urbanizacin y naturaleza ...................................................................
b) Urbanizacin y espacio .......................................................................
c ) Urbanizacin y tiempo ........................................................................
d) Urbanizacin y sociedad .....................................................................
Lo domstico y lo cvico en las reas metropolitanas .................................
Salud y seguridad en las reas metropolitanas.. ...........................................

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PAG 3
Captulo IV: Ciudad y urbanizacin en la Argentina: los orgenes del
poblamiento nacional ...................................................................................
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Caractersticas de la urbanizacin colonial ..................................................
87
La ocupacin del territorio argentino ..........................................................
87
a) Poblamiento indgena .........................................................................
93
b) Poblamiento hispnico ........................................................................
c) Poblacin del territorio argentino al comienzo de la colonizacin ... 96
97
Divisin inicial del territorio ........................................................................
98
Poblacin, sociedad y cultura en el Virreynato ...........................................
99
........................................................
Forma de la ciudad hispanoamericana
107
Esencia urbana en la ciudad hispanoamericana ........................................
Lo pblico y lo privado en la ciudad hispanoamericana .......................... 109

Captulo V: Ciudad y urbanizacin en la Argentina: concentracin

espacial y centralizacin poltica. .............................................................
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83

La ciudad en las reducciones misioneras ...................................................

a) Extensin territorial de las misiones .................................................
b) Configuracin fsica de las reducciones ............................................
c) Conformacin legal y funcional de las reducciones .........................
Perodo transicional del poblamiento argentino .......................................
El fortn como ocupacin del territorio en zonas de frontera. ..................
a) El fortn como respuesta autctona a necesidades locales.. ..............
b) Conformacin fsica del fortn..........................................................
Etapa de poblamiento moderno.................................................................
a) Perodo de equilibrio espacial............................................................
b) Otros orgenes de ciudades argentinas ..............................................
c) El auge pampeano-litoral ...................................................................
d) El crecimiento metropolitano ...........................................................
e) Causas del crecimiento metropolitano .............................................
Formas de organizacin espacial en la Argentina ......................................
Las dimensiones de la concentracin ........................................................
a) Concentracin poblacional ...............................................................
b) Concentracibn econmica ................................................................
c) Los efectos de la concentracin .........................................................
Conclusiones del anlisis ...........................................................................

Anexo a los Captulos IV y V: Cronologa sumaria de hechos importantes

en el desarrollo territorial argentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2a. Parte: Introduccin a l Planeamiento

fsico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Captulo VI: E l planeamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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La cuestin terminolgica ..........................................................................

La actividad de planificar ...........................................................................
a ) El planeamiento como tcnica ..........................................................
b) El planeamiento como ideologa ......................................................
El contexto histrico en el cual surge la idea de planeamiento ................
a ) La aparicin de las masas.. .................................................................
b) La urbanizacin .................................................................................
c ) El progreso tcnico.. ...........................................................................
d) La cuestin social ...............................................................................
Definicin de planeamiento ......................................................................
Caractersticas del planeamiento ...............................................................
a ) Es un mtodo racional .......................................................................
b) Para la adopcin de decisiones sociales ............................................
c) Que permite la aplicacin del conocimiento cientfico.. ..................
d) Al logro de metas especficas .............................................................
e ) Orientadas al bien comn .................................................................
El contenido del planeamiento ..................................................................
Distintos tipos de planes ............................................................................
a) Clasificacin de los planes segn los medios de
implementacin previstos .................................................................
b) Clasificacin de los planes segn el nivel de concrecin .................
c) Clasificacin de los planes segn su tiempo de duracin. :. ..............
d) Clasificacin de los planes segn el enfoque ....................................

Captulo VII: E l Planeamiento fsico. ........................................................

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Importancia del Planeamiento fsico .........................................................

Evolucin profesional del Planeamiento fsico ..........................................
a ) Planeamiento fsico como plstica y confort urbanos ......................
b ) Planeamiento fsico como tcnica de reforma social .......................
c ) Planeamiento fsico como proceso ....................................................
Principales corrientes dentro del Planeamiento fsico como proceso.. .....

Captulo VIII: E l Planeamiento

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202

fsico: los modelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Las propuestas tericas: ideologa y realidad .............................................

El modelo uculturalista .............................................................................
a ) La ciudad jardn. ............................................................................
El modelo antiurbano .............................................................................
El modelo *progresista ..............................................................................
a ) l.a ciudad industrial. .......................................................................
b) Los CIAM y la Carta de Atenas,. ..................................................
535

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.216
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PAG 5
c ) Le Corbusier: la Ciudad Radiante ...................................................
El utopismo liberado ..................................................................................
a ) La ciudad csmica ..............................................................................
b) El Helicoidal Skycraper ..................................................................
c ) Marina City .....................................................................................
d) El Asentamiento tridimensional ....................................................
e ) La ciudad enchufable .....................................................................
Balance de las teoras descriptas .................................................................

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Captulo IX: El Planeamiento fsico: las realizaciones y
las nuevas tendencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245

El informe previo y la estructuras comunitaria .........................................

Concrecin espacial del Plan de Londres.. .................................................
La unidad vecinal ....................................................................................
Las nuevas ciudades ................................................................................
a ) Diseo de las nuevas ciudades .......................................................
b) Balance de las nuevas ciudades ......................................................
Nuevas tendencias del Planeamiento fsico ...............................................
a ) Del plan urbano a la estrategia territorial .........................................
b) El plan regional del sudeste ...............................................................
c ) La estrategia para el sudeste ...........................................................
d) Estudio de la regin Portsmouth-Southampton ...............................
e ) El Esquema director de Bletchey ....................................................
Balance de las experiencias.. .......................................................................

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Captulo X: El Planeamiento fsico: las propuestas territoriales. . . . . . . . . . . . 275

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Concentracin metropolitana: poltica territorial de los pases

.276
escandinavos .............................................................................................
a ) Rol de la ciudad capital ......................................................................
276
b) Desconcentracin de las reas metropolitanas .................................
279
c ) Proteccin de la naturaleza ................................................................
280
280
d) Importancia del transporte pblico ..................................................
281
e ) Balance del Planeamiento fsico escandinavo ...................................
Descentralizacin y acondicionamiento territorial en Francia ................. 282
a ) Los grandes conjuntos residenciales .................................................
283
b) El Plan de acondicionamiento y de organizacin general de
284
la regin de Pars ..............................................................................
c) El Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo
285
de la regin Ile-de-France ................................................................
d ) Las ciudades nuevas ..........................................................................
.287
289
e ) El Plan de Cergy-Pontoise ..................................................................
f) Papel del poder pblico en la gestin de las nuevas ciudades
.292
francesas.. ..........................................................................................
295
g ) Las zonas naturales de equilibrio ......................................................
536

PAG 6

h) Centros reestructuradores del suburbio ............................................

295
i) Las metrpolis de equilibrio ...............................................................
297
j) Balance evolutivo del Planeamiento fsico francs.. .......................... 297
El caso holands ........................................................................................
.299
a ) La ejecucin de los polders ............................................................
299
b) El ordenamiento de la conurbacin ..................................................
301
c ) Balance del planeamiento holands.. ................................................
302
Opciones extremas de polticas territoriales concretas: los Estados
Unidos de Norteamrica y los pases ex socialistas. ..................................
303
a ) El Planeamiento fsico en los pases ex socialistas ............................ 303
b) El Planeamiento fsico en los Estados Unidos de Norteamrica.. ..... 308
Balance de los ejemplos analizados.. ..........................................................
312

Captulo XI: Panorama del Planeamiento fsico en la Argentina. ......... 315

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Algunos antecedentes de planeamiento ....................................................

319
a ) El Planeamiento fsico en los dos planes quinquenales.. .................. 321
b) Los estudios tericos ..........................................................................
324
c ) El Sistema Nacional de planeamiento ...............................................
329
El Plano director en las ciudades argentinas ..............................................
334
El Cdigo de planeamiento como instrumento del Plano director .......... 338
a) Objetivos de planeamiento planteados por el Cdigo ..................... 340
b) Medios de accin propuestos por el Cdigo .................... ..!. ............. 341
c ) Organizacin del Cdigo ...................................................................
344
El Plan de desarrollo como variante del Plan regulador ........................ 347
El planeamiento a escala metropolitana en la Argentina.. ........................ 352
a ) La situacin actual .............................................................................
353
b) La evolucin previsible.. ....................................................................
356
357
c) El Esquema director ........................................................................
362
d) Sntesis y evaluacin del Esquema director ...................................
La continuidad de los estudios en el Area metropolitana bonaerense...... 363
a) El Estudio preliminar de transporte de la Regin Metropolitana . 363
b) La continuidad de la organizacin del espacio metropolitano ........ 368
La escala provincial del Planeamiento fsico en al Argentina ................... 371
a) El Sistema Provincial de Planeamiento y Accin para el desarrollo. 371
b) Una Estrategia para el desarrollo y la modernizacin en la
provincia de Buenos Aires .................................................................
374
c) Acciones urbanas en el Plan Trienal 1989/1991 ................................
384
Balance y perspectivas del Planeamiento fsico en la Argentina ............... 387

Captulo XII: Descentralizacin, desconcentracin y planeamiento

fsico: el ejemplo del traslado de la Capital Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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391

El traslado de la Capital Federal en el marco del desarrollo territorial

392
argentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
a ) Traslado de la Capital y descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
537

PAG 7

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b) Diagnstico de la centralizacin argentina .......................................

c) El Municipio asfixiado .......................................................................
d) Incapacidad del Gobierno local para brindar los beneficios de
la vida en comn ...............................................................................
Traslado de la Capital e intereses territoriales argentinos .........................
El contexto histrico de la cuestin de la capitalidad ...............................
La ubicacin de una nueva capital .............................................................
Anlisis del trazado urbano de la nueva Capital Federal ...........................
Creacin de una nueva provincia y subdivisin de Buenos Aires .............
Papel del Planeamiento fsico en el proceso de estructuracin territorial
Municipio y asociacin de municipios ......................................................

Captulo XIII: Principales corrientes contemporneas

del Planeamiento fsico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El planeamiento ecologista .....................................................................

a) Ecologa y urbanizacin .....................................................................
b) El ecodesarrollo en trminos urbanos. La ecalidad de vida ........
c) Carcter ambivalente del ecologismo ...............................................
l El planeamiento autonmico .................................................................
a) Proposiciones del planeamiento autonmico ...............................
b) Instrumentacin del planeamiento autonmico ..........................
c) Critica a la instrumentacibn del planeamiento autonmico
en el medio urbano .......................................................................................
l Planeamiento, avance cientfico y tecnocracia ..........................................
a ) Planeamiento tecnocrtico y mundialismo ......................................

434
439
441

3a. Parte: E l mtodo del Planeamiento fsico. ..........................................

443

Captulo XIV: El proceso de planeamiento de los usos de la tierra:

los objetivos y el anlisis ............................................................................

.445

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Las etapas del proceso de planeamiento de los usos de la tierra ...............

Determinacin de los objetivos ..................................................................
a) Clasificacin de los objetivos ............................................................
b) Proceso de trabajo con los objetivos .................................................
c) Medios de accin ...............................................................................
d) Clasificacin de los medios de accin.. .............................................
e) Consecuencias de la aplicacin de los medios de accin .................
f) Clasificacin de las consecuencias .....................................................
g) Relaciones entre objetivos y medios de accin .................................
Investigacin ..............................................................................................
a) Recoleccin de los datos ....................................................................
b) Mtodos de recoleccin de datos ......................................................
c) Anlisis ...............................................................................................

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PAG 1
Captulo XV: El proceso de planeamiento de los usos de la tierra:
e l diagnstico y las proposiciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Diagnstico .................................................................................................
a ) Proceso de elaboracin de un diagnstico ........................................
b) Cuestiones involucradas en la determinacin del futuro.. ...............
c) Planeamiento fsico y determinacin del futuro ..............................
d) Proyeccin separada de los principales aspectos de la realidad .......
e ) Proyeccin global de la estructura urbana ........................................
f) Efectividad de las tcnicas de elaboracin de pronsticos ................
l Plan
...........................................................................................................
a) Clasificacin de planes ......................................................................
b) Partes componentes del plan ............................................................
c) Proceso de confeccin del plan .........................................................
l
Implementacin .........................................................................................
a) Discusin y decisin ..........................................................................
b) Ejecucin ...........................................................................................
l Evaluacin ..................................................................................................
l Secuencia cronolgica del proceso de planeamiento
de los usos de la tierra ...................................................................................
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481
482
483
483

Captulo XVI: El proceso de planeamiento del transporte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

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Clasificacin de los modos de transporte ..................................................

Caracterizacin del problema del transporte .............................................
Clasificacin de los estudios de transporte ................................................
Estudios de corto y mediano plazo ............................................................
Estudios de largo plazo ...............................................................................
El Planeamiento fsico y el problema del transporte .................................

Notas bibliogrficas .......................................................................................

488
489
490
490
502
514
517

1" PARTE

La urbanizacin
como proceso
de cambio social

INDICE

CAPTULO 1

La ciudad

La ciudad es tan vieja como el hombre, si bien el antecedente mas antiguo

actualmente conocido se remonta, estimativamente, al ano diez mil antes de
Cristo. Es cierto que, de entonces al presente, cada cultura ha forjado diferentes
tipos de ciudades pero, no obstante las distinciones que podamos hacer, todas
ellas guardan rasgos esenciales de una naturaleza comn que las identifica y distingue de otras formas de hbitat. Es importante reflexionar sobre dicha naturaleza ya que de su comprensin adecuada pueden derivarse los criterios concretos
de actuacin. Esto es cierto toda vez que, como veremos, la evolucin profesional del urbanismo es prdiga en ejemplos de propuestas e intervenciones en el
medio urbano que por desconocimiento produjeron males mayores que los que
pretendan solucionar o bien, concluyeron en ejercicios tericos sin aplicacin
prctica evidente y constituyendo cabales ejemplos de los extremos utpicos a
que la imaginacin humana -sin el contrapeso de lo real-, puede alcanzar.
Esta reflexin, previa al intervenir, es ms urgente hoy da porque si bien
todo perodo histrico aport su propia idea de ciudad, a partir de los centros
existentes, de las necesidades comunes y de los valores vigentes en la poblacin,
en ninguna poca la humanidad ha vivido en aglomeraciones urbanas en tal
alta proporcin como en nuestros das, ninguna ha asistido a un desarrollo y
multiplicacin de las ciudades tan importante como los que hoy registramos.
La amplitud de este hecho merece que nos detengamos para analizar sus dimensiones, alcances y contenidos.
Juicios contradictorios sobre la ciudad
La evolucin urbana corri diversas suertes. Una misma ciudad, Roma por
ejemplo, ha atravesado por pocas diferentes que configuraron urbes muy distintas entre s.
Europa occidental no ha conocido una gran civilizacin (en el sentido de
cultura urbana) ms que en dos momentos de la era cristiana: durante los tres
primeros siglos en la cuenca mediterrnea y a partir de fines del siglo XIX en
todo su territorio, excepto un despertar urbano relativo en los siglos XI, XII y
13

XIII. Durante el resto del tiempo, es decir, cerca de doce siglos, el occidente no
ha posedo ms que un horizonte rural, solamente interrumpido por pequefas
ciudades aisladas.
En la concepcin medieval, la ciudad y el campo se oponen y distinguen
entre s a simple vista. Las ciudades son poblaciones amuralladas, sefala Maurer. En el espritu de los ciudadanos de la edad media, toda la actividad urbana
deba desarrollarse en el interior de sus murallas. Cuando el crecimiento poblacional o los requerimientos econmicos lo hacan necesario, las murallas se
corran incorporando nuevos territorios hasta entonces rurales. Por oposicin,
el campo era el pas llano, la tierra descubierta y sujeta a las incursiones invasoras. Para las poblaciones rurales, la ciudad apareca como un abrigo seguro donde se asentaban los rganos de gobierno temporal y espiritual y donde se haban
concentrado los espacios adaptados y las actividades de comercio, intercambio,
educacin, etctera. A pesar de estas funciones las ciudades eran pequefias, permaneciendo aisladas en medio del amplio paisaje rural que era dominante y en
el cual viva la mayor parte de la poblacin.
En el siglo XIX esta situacin se modific de raz. La aparicin de las industrias manufactureras, la concentracin fabril, el desarrollo de nuevos medios de
transporte y comunicacin, fueron el origen del cambio. Desde entonces, el
fenmeno, complicndose cada vez ms, no ha cesado de acentuarse y generalizarse. Las ciudades siguen multiplicndose y creciendo. Las zonas ms pobres
como frica, Asia e Iberoamrica, han conocido una autntica explosin urbana, evidenciando que este proceso no es exclusivo de los pases centrales.
Las grandes capitales iberoamericanas sufren tambin problemas de alta
concentracin, con el agravante de circunstancias propias que complican notablemente su situacin, tales como la proliferacin de tugurios, la existencia de
extensas reas obsoletas y carencia de servicios bsicos. En la mayor parte de
nuestros pases, una buena proporcin de la poblacin urbana tiene un origen
bastante reciente. Si bien la impronta colonizadora espafiola fue la vida urbana,
el crecimiento de las ciudades se hizo lento y vacilante en la mayor parte de
Iberoamrica. A falta de una condicin urbanizadora como la industria, nuestros centros urbanos se afianzaron en el cumplimiento de actividades de gobierno, administracin, comercio, culto, defensa, etctera, constituyndose en agrupaciones terciarias de estructura urbana estacionaria, producto de una actividad
econmica constante. La exigua informacin disponible indica que an a comienzos del presente siglo, el desarrollo urbano en la mayora de los casos, era
reducido. Las nicas naciones con ms del 10% de su poblacin total en ciudades de por lo menos veinte mil habitantes eran: Argentina, Chile, Uruguay y
Cuba. Los movimientos realmente masivos de personas hacia las ciudades principales no comenzaron, con excepcin de Argentina y Venezuela, hasta despus
de 1920. En el afro 1950, el 25% de la poblacin iberoamericana era urbana y de
ella, 17% viva en ciudades mayores de cien mil habitantes. Para circunscribirnos a nuestra realidad territorial, como referencia de la amplitud del fenmeno,
es indudable que la dinmica urbana nacional ha sido histricamente creciente.
Ya en 1947 el 44% de la poblacin argentina viva en ciudades de cien mil habitantes y ms, solamente superada entonces por los Estados Unidos de Nortea14

mtica. Actualmente, el 60% de las personas ocupa esas reas, pero el grado
mayor de concentracin lo da el hecho de que tan slo tres grandes centros
urbanos de ms de un milln de habitantes cada uno, renen al 46% de la poblacin mientras que una sola conurbacin constituida por el Gran Buenos Aires y el Gran La Plata -el 0,2% de la superficie continental- agrupa a casi cuatro de cada diez argentinos.
En este contexto, la relacin campo-ciudad se ha invertido y la ciudad ejerce
su influencia sobre el territorio, imponiendo una peculiar concepcin de vida a
todo el espacio habitado. De un simple foco de concentracin aislado en medio
de un paisaje preponderantemente rural la ciudad pasa a ser el hbitat dominante, extendindose sin limitaciones sobre los campos y cubriendo la visual.
Cuando nos acercamos a la Capital Federal por carretera o en avin, tenemos
realmente la impresin de que la ciudad ocupa todo el espacio visible, cerrando
el horizonte. Asimismo, tiende a urbanizar la totalidad del territorio, ya que en
las instituciones y empresas en ella localizadas se toman las decisiones que afectan al pas en su conjunto. Los medios de comunicacin social, la popularizacin de la radiotelefona y de la televisin por su parte, se han encargado de
difundir an entre las comunidades ms aisladas, ciertas formas y tipos de comportamientos derivados de valores caractersticos de la gran ciudad, uniformando actitudes, demandas y desplazando tradiciones y entrafiables estilos de vida.
Esta situacin ha motivado valoraciones contradictorias sobre el hecho
urbano, al momento de emitir juicios sobre su significado. Frank Lloyd Wright
y Le Corbusier, de tan opuestos planteos arquitectnicos, coinciden en sus opiniones sobre la ciudad. La ciudad es una excrecencia cancerosa y el hogar de la
seala el primero; la ciudad radioconcntrica, industrial y
chusmocracia2,
moderna es un cncer que goza de buena salud3, asiente el segundo. Ya bastante tiempo antes, Juan Jacobo Rousseau, con su reconocida incapacidad para los
matices, haba opinado que: las ciudades son el hondo abismo donde se hunde
el espritu humano4.
Otros, con una apreciacin totalmente opuesta han destacado que la ciudad ofrece condiciones de perfeccionamiento que, de suyo, no puede encontrar
el hombre en soledad. Precisamente en la ciudad se anan los esfuerzos de cuantos en ella se han albergado con el propsito de acrecentar los valores humanos
de la vida. La ciudad es efecto y causa de perfeccionamiento5. Este juicio ha
sido compartido por los grandes moralistas de todos los tiempos, como Platn,
Plutarco, Dante o Cicern quien, segn lo destaca la cita del comienzo, ha alabado a los fundadores de ciudades comparndolos a los dioses, puesto que ha
visto reunidos en ellas los beneficios de una autntica vida humana.
Parece imposible que ambos tipos de opiniones puedan referirse a la misma
realidad, hacindose necesario analizar ms detalladamente los componentes del
hecho urbano y como el proceso de urbanizacin los ha ido modificando.
En tomo a la caracterizacin de lo urbano
Podemos intentar una precisin de los elementos generales que caracterizan a una ciudad. De por s, la tarea no es sencilla. Como sealan Chabot y
15

Beaujeu-Gamie+, el mismo vocabulario con el cual expresamos nuestras ideas

resulta bastante impreciso. Si esto es as en Francia, mucho ms lo ser entre
nosotros dado que mientras en otros idiomas existen dos terminos para distinguir los aspectos bsicos del hecho urbano (Town, y City en ingls; Ville y
Cite en francs) el nuestro presenta ciudad como portador de los dos significados que en otras lenguas estn diferenciados: es a la vez el Estado, el gobierno, la sociedad, ya que no en vano comparte su raz latina civitatis con la
palabra civilizacin, sugiriendo que lo opuesto a lo urbano es lo brbaro, es
decir, la vida rstica, sin ley, orden ni libertad, y tambin, como sinnimo de
urbe, el hecho fsico-espacial, el sitio sede de las instituciones sociales y de las
casas familiares de los hombres.
Estas simplificaciones expresivas dificultan una tarea ya de por s compleja
y han sido fuente de no pocas confusiones y equvocos. Subsiste, obviamente,
la necesidad casi instintiva de distinguir entre ciudad y campo -10 urbano, de
lo que no lo es- no solo como espacios y paisajes diferentes, sino tambin formas de vida, valores y pautas de comportamiento distintas y hasta opuestas.
Empero, los criterios sugeridos o aplicados para mensurar esta separacin distan
mucho de ser homogneos. Ni an dentro de un mismo campo, aparentemente
simple como la separacin cuantitativa entre lo urbano y lo rural, existe acuerdo. En los pases escandinavos, por ejemplo, una localidad de 200 personas tena categora de ciudad; en Corea, un ncleo, para ser considerado tal, deba
reunir, por lo menos, 40.000 habitantes. Entre estos extremos se ubican, segn
las naciones, las ms variadas cifras. En nuestro pas, los criterios fueron cambiando con el tiempo. As, en el primero y segundo censos nacionales de poblacin se adopt una base subjetiva de determinacin de lo urbano, segn la cual
este carcter se discerna en forma individual para cada localidad de las respectivas pocas, en funcin de una apreciacin cualitativa que tena en cuenta la
ndole de las viviendas y de las calles, la disponibilidad de infraestructura de
servicios, de centros sanitarios, escuelas, oficinas pblicas, etctera.
El tercero, cuarto y quinto censos de poblacin aplicaron un criterio cuantitativo con la fijacin de un nmero mnimo de habitantes, por debajo del cual
no se reconoca el carcter urbano de los asentamientos. Ese mnimo fue de 2.000
personas, sin que se sepa cules fueron las razones que sirvieron de fundamento
a dicha cifra, salvo el hecho de que la misma era la que usaban los censos franceses de la poca.
Posteriormente, se soslay fijar un lmite, sustituyendo a ste por la idea
del Ncontinuo, considerando que en la realidad, ms que un corte brusco, se
constata una cierta gradacin y diferencia de matiz, sin la ruptura y oposicin
de una cifra absoluta. Este es el concepto registrado en los ms recientes censos
argentinos. Ms all del hecho cierto de que es muy difcil precisar las diferencias entre una localidad urbana de 2.001 habitantes y otra rural de 1.999
pobladores, es evidente que la fijacin de un mnimo cuantitativo proporcionaba una base comn de comparaciones para todas las disciplinas sociales y que la
teora del continuo rural-urbano no puede reemplazar. Como lo expresa Kelvin: acuando uno puede medir y expresar cuantitativamente lo que dice, conoce algo sobre ello, pero mientras no puede medir o expresarse en cantidades, su
16

conocimiento es escaso y poco satisfactorio. Es posible que el lmite de dos

mil habitantes fuese arbitrario, pero no cabe duda de que una ciudad debe poseer una cantidad y una densidad poblacional mnimas y permanentes, que
aseguren determinados tipos de comportamientos funcionales, culturales y psicosociales identificatorios de lo urbano. Esta ha sido la opinin comn de una
cantidad creciente de investigadores sociales, los cuales comparten, como hacen notar Hatt y Reiss, el criterio formal de que una definicin cientfica de los
fenmenos urbanos se satisface plenamente al definir a las comunidades solamente en trminos de su singularidad demogrfica... La mayoria de las llamadas
variables urbanas, por lo tanto, son consideradas como consecuencias causales
de la variacin en el tamao y la densidad de poblaci6n.s Es precisamente el
anlisis de dichos comportamientos lo que proporciona la base de las distintas
definiciones de la ciudad que se han propuesto. Es que, constituyendo el tema
ms recurrente de nuestra poca, la ciudad, que ha suscitado opiniones tan dispares, atrajo la atencin de distintos especialistas cada uno de los cuales ha
mostrado una faceta diferente, pero parcial, del mismo fenmeno. As, una explicacin de la ciudad debe, necesariamente, hacer referencia a mltiples dimensiones caractersticas de lo urbano. Ya Federico Ratze19 haba sugerido una
definicin de ciudad basada en la consideracin simultnea de diversos aspectos que, agrupados por afinidades, determinan una suerte de dimensiones propias del hecho urbano. Estas caractersticas pueden reunirse, con un fin expositivo, en tres grupos: una dimensin morfolgica, una dimensin funcional y
una dimensin cultural y psicosocial que merecen tratarse separadamente.
a) Dimensjn morfolgica de la ciudad
Toda ciudad tiene que ser una aglomeracin densa, con un lmite ms o
menos preciso, es decir, conformar un espacio edificado, limitado por una Inea envolvente que encierra a todos los edificios contiguos,10 por oposicin al
hbitat rural o aldeano de viviendas aisladas o espaciadas.
La constante morfolgica se manifiesta as, por una concentracin mnima de personas y consiguientemente, de espacios adaptados, desde un centro
hacia los bordes y una estructuracin en zonas concntricas de usos de la tierra
y actividades complementarias e intervinculadas, dentro de un mbito fsico y
legal que entre nosotros fue conocido como ejido urbano, es decir, segn las
Partidas de Alfonso el Sabio, el comn de cada ciudad, villa, castillo u otro lugar. Las ciudades medias argentinas y en particular las bonaerenses, proporcionan ejemplos de esta conformacin. Lo primero que resalta de su anlisis es la
unidad morfolgica derivada de la adopcin, casi sin excepciones, del trazado
en damero, con calles paralelas y perpendiculares entre s, cortndose en ngulos rectos en puntos ms o menos equidistantes, producto de la aplicacin de
los principios de diseo que fueron cristalizados por las leyes de Indias.
El origen compositivo es la plaza central ubicada normalmente en el medio, constituyendo la primera de cuatro zonas concntricas que se extienden
desde ese centro a la periferia, a saber:
1) la plaza principal -como dijimos- que si bien comnmente careca de
17

Ocupacin tradicional del suelo.

Concentraciones urbanas aisladas en medio del paisaje rural.
18

los portales preceptuados por las leyes, era el epicentro de la composicin urbana y ncleo apto para la convivencia cvica. El carcter especial de la plaza queda realzado por los espacios adaptados que en su derredor se localizan: siempre,
la casa de gobierno y el templo parroquial y comnmente, la escuela, la comisara y otros edificios representativos del comn. El mbito de la plaza es generalmente amplio por lo que una parte de ella -a veces uno o dos de sus ladosse utiliza para reuniones, paseos, encuentros artsticos y personales;
2) rodeando a la plaza, la zona urbana, caracterizada por su divisin en
parcelas pequeas donde se encuentran las reas residenciales ms densas y se
presta la totalidad de los servicios urbanos de higiene e infraestructura. A intervalos ms o menos grandes aparecen plazas menores que al crecer la ciudad,
constituyen la base de ncleos secundarios con localizacin de templos, oficinas, escuelas y actividades sanitarias y comerciales subsidiarias. En esta zona se
desarrolla tambin un distrito urbano caracterstico: la calle comercial que generalmente se extiende entre la plaza central y la estacin del ferrocarril -una
vez trazado ste- constituyendo el camino ms corto entre ambos espacios
adaptados y el foco de la actividad peatonal urbana. All se llevan a cabo la mayor
parte de las transacciones mercantiles.
La zona urbana estaba delimitada muy frecuentemente por bulevares*,
calles anchas, generalmente de doble mano, con paseos peatonales y canteros
centrales, aptos para el encuentro, con toda la utilera adecuada a ello (veredas,
faroles, bancos, fuentes, etctera);
3) rodeando a la urbana, la zona de quintas, caracterizada por una densidad menor, una divisin ms extensa de la tierra y usos del suelo apropiados al
abastecimiento primario de los habitantes de las dos primeras reas. En ella se
localizan: granjas, quintas, pasturas, etctera, dedicadas preferentemente al uso
intensivo de huertas y tambos;
4) por ltimo y rodeando a la anterior, la zona de chacras, de menor concentracin poblacional y parcelaria, dedicada a la agricultura y ganadera de
abastecimiento urbano.
Las cuatro reas delimitadas constituyen el territorio de dominio municipal en la mayora de las provincias argentinas y conforman el mbito fsico de
lo que, entre nosotros, se llam ciudad. Esto es destacado por Amilcar Razori al
sealar que en nuestro pas cuando se considera el caso particular de la fundacibn de ciudades... se llega a la conclusin de que la denominacin ciudad
comprende no slo el espacio destinado a la misma poblacin urbana y a la
vecindad de sus casas, sino tambin a extensiones de tierra que se dan en el
momento primario como trmino y jurisdiccin*.11 En este contexto, es evidente que el concepto de densidad y contigidad es relativo a cada zona del
ejido, no obstante que existe una evidente separacin entre el rea de chacras la menos compacta- y la zona propiamente rural, cuya divisin de la tierra
perfila un lmite evidente y fcilmente observable como lo muestra la simple
visualizacin de las restituciones geogrficas de cualquier ciudad media bonaerense, elaboradas por la Direccin de Geodesia.
En su conjunto, las cuatro reas enumeradas se complementan y apoyan
mutuamente: la zona urbana proporciona los servicios y actividades comercia19

les no slo a sus pobladores sino tambin a los de las zonas de quintas y chacras,
mientras que stas ltimas aportan los productos primarios que la primera necesita para su sustento, proporcionando el mercado donde se comercializa dicha produccin. De este modo, la ciudad es una estructura equilibrada y contenida en s misma que proporciona al habitante una relacin adecuada entre lo
pblico y lo domstico sin que la naturaleza de ambos fenmenos se desdibuje
o sufra menoscabo. La neta separacin de ambos tipos de vinculacin, se lograba en nuestras ciudades mediante la formacin de una edificacin continua de
fachadas que proporcionaba a los pobladores espacios privados, junto a un acceso directo a los espacios pblicos. Se creaban as dos mbitos que si bien se
vinculaban fcil y directamente, existan como separados: las plazas y calles en
las cuales las recovas, el edificio municipal y otros espacios pblicos, tenan un
carcter representativo cvico y el de las casas familiares con sus patios y jardines, cuyo carcter <<privados quedaba asegurado. Cuando no exista el trnsito
automotor, la fachada constitua una separacin suficiente de ambas esferas y
perteneca ms a lo pblico que a lo privado. Este esquema cubre las necesidades de la vida urbana, de modo tal que, en su origen, la tradicional cuadrcula de
nuestras ciudades tuvo una justificacin funcional. Pero su extensin incontrolada, unida a los problemas emergentes de este tipo de trazado urbano, derivados del trnsito automotor, genera una serie de situaciones de congestin y
obsolescencia que hoy encontramos en nuestras reas metropolitanas.
Debe destacarse el hecho de que el lmite urbano, regido por el gobierno
local, abarcaba por igual tanto personas y familias dedicadas a las actividades
comerciales, artesanales y de servicios, como a las de produccin primaria intensiva; con todo, el grueso de la poblacin presenta un sesgo especializado de
sus tareas confiriendo una peculiar caracterizacin funcional al hecho urbano
que pasaremos a analizar.
b) Dimensin funcional de la ciudad
Muchos autores han sealado, despus de Ratzel, que un elemento importante de la ciudad deba basarse en la actividad dominante desarrollada por sus
habitantes. Generalmente, clasificando a la actividad econmica en los tres grupos clsicos: primario (agricultura, ganadera, silvicultura, pesca y caza); secundario (industria manufacturera) y terciario (comercio y servicios), es obvio que
en las ciudades se desempefian, con preponderancia, las actividades secundarias y terciarias. As, Pirenne expresa que la ciudad es una localidad cuyos habitantes, en lugar de vivir del trabajo rural se dedican al ejercicio del comercio y de
la industria>p.12 En esta misma lnea, F. von Richthofen define a la ciudad como
una aglomeracin cuyos medios normales de existencia consisten en la concentracin de las formas de trabajo que no estn consagradas a la agricultura
sino principalmente al comercio y a la industria. l3 Al introducir el concepto de
umedio normal de existencia esta ltima caracterizacin precisa mejor el carcter funcional de la poblacin urbana: no se trata del nico tipo de actividades que dentro del mbito de la ciudad se desempefian ya que como hemos
verificado, en el ejido urbano viven personas dedicadas a actividades primarias,
21

sino de aquellas que, por su importancia relativa en el conjunto, constituyen la

base exportadora del centro urbano, es decir, lo que la teoria econmica denomino actividades bsicas* por oposicin a aquellas que se prestan solamente
para consumo de la poblacin local. En este sentido, es evidente que la base
exportadora de la ciudad la constituyen las actividades secundarias y terciarias.
Una idea semejante se halla en Walter Christaller, l4 constituyendo el fundamento de su clebre teora de los lugares centrales y en Toinbee quien enfatiza en el
mismo tema, desde la perspectiva de una caracterizacin parcial, cuando sefiala
que auna ciudad es una agrupacin humana cuyos habitantes no pueden producir, dentro de sus lmites todo el alimento que necesitan.15
Es decir que, mis all de su aspecto morfolgico, las ciudades muestran
una peculiar caracterizacin funcional. Gegrafos, socilogos y urbanistas han
investigado las actividades emergentes de esa caracterizacin: industriales, comerciales, financieras, culturales, religiosas, polticas, administrativas, militares,
sanitarias, recreativas, etctera. Segn la importancia dominante de una entre
las dems, la personalidad y la fisonoma de una ciudad sern diferentes. Tal ser,
fundamentalmente, una ciudad mercado, tal otra un centro universitario, la de
ms all un complejo industrial. Habr tambin ciudades tursticas como Villa
Gessel o Mar del Plata, ciudades de culto y peregrinacin como Lujn o ciudades administrativas como La Plata. Efectivamente, todas presentan una ms
amplia variedad de funciones de lo que esta denominacin sugiere. Pero lo que
debe remarcarse es que sus actividades preponderantes son constitutivas de su
forma de ser y que todo en ellas lleva su marca: los edificios, los espacios y otro
tanto, si no ms, las manifestaciones sociales y culturales, su modo de irradiacin y sus relaciones con una zona de influencia ms o menos amplia. Es que,
como senala Chabot,16 puede asimilarse la funcin que en una ciudad predomina a la profesih que desempea una persona: algunos individuos son ingenieros, mdicos o carpinteros, a su vez, en los ratos libres pueden dedicarse a cuidar
su jardn, cambiar el cuerito a una canilla o arreglar su automvil, sin que por
ello se los considere tambin jardineros, plomeros o mecnicos.
c) Dimensin cultural y psicosocial de la ciudad
Ni la caracterizacin fsica ni la funcional bastan para identificar la realidad urbana que, adems, debe configurar un medio apto para el desarrollo de
un estilo de vida distinto del rural. Varios autores han insistido sobre este aspecto del modo de vida wbano, al que sin duda, la especializacin funcional contribuye a formar. As Park sefiala que ese espacio edificado dentro del cual las personas se dedican a un tipo predominante de actividad econmica, es tambin uun
conjunto de tradiciones, as como de las actitudes organizadas y de los sentimientos que son inherentes a dichas costumbres y que se transmiten mediante
dicha tradicin. En otras palabras, la ciudad no es tan slo un mecanismo fsico
y una construccin social. Interviene en los procesos vitales de los seres humanos que la integran; es un producto de la naturaleza y, en particular, de la naturaleza humana.
Son numerosos los tratadistas del tema que han destacado los rasgos prin22

Cartografa del paisaje rural argentino, de hbitat individual disperso.

23

cipales de esas actitudes conformantes de un estilo peculiar. Entre ellos, la disminucin de la fertilidad ocupa un lugar destacado. Hoy en da los demgrafos
concuerdan en el origen voluntario de este fenmeno que es, en efecto, el resultado de restricciones deliberadas sobre la procreacin practicadas conscientemente por las poblaciones urbanas: la limitacin de la familia por medios anticonceptivos se origina en la ciudad. El deseo de alcanzar un mejor nivel de vida
parece ser la consideracin que por s sola ha inducido al habitante de las ciudades a reducir el tamao familiar. En una economa industrial de mercado es
necesario un desembolso para obtener mercaderas o servicios y los gastos crecientes para criar y sobre todo, mantener hijos, deben competir con otras demandas en el presupuesto familiar. Por su parte, la vida urbana hace difcil acomodar grandes familias en viviendas donde no hay suficiente espacio.
Paralelamente, los lazos familiares son comnmente mucho ms dbiles
que en el medio rural y la familia deja de constituir una unidad econmica y
social. No son tampoco los lazos de vecindad tan fuertes entre los habitantes de
la ciudad, dando origen a un hecho genuino de la sociedad urbana: la libertad
de vinculaciones o de asociacin no slo de cada familia, sino tambin de todo
individuo, dentro de su marco. Esta forma de relacin es connatural a la ciudad,
ya que las personas que actan familiarmente no se agotan en ello, sino que
tambin pertenecen a otros mbitos y grupos que responden a valores e intereses distintos de lo especficamente domstico.
Tpico de la integracin ciudadana es lo que los socilogos llaman relacibn secundaria. El fuerte control social del pequeo poblado se diluye en el
mbito urbano. En el pueblo rural, cada uno se relaciona con el resto en funcin
de su pertenencia a algn grupo familiar o intermedio y este hecho proporciona
una cierta estructuracin de las vinculaciones que da por sentado determinados
tipos de comportamientos de las personas que se encuentran. Uno de los hechos ms curiosos evidenciado a la sensibilidad del habitante metropolitano,
en contacto con los pequeos ncleos de provincia, lo constituye la constatacin de que los comentarios -a veces maliciosos- expresados sobre el desempeno de personas determinadas, no se refieren a stas por su nombre sino que
trata de ellas como el hijo de fulano o de mengana, constituyendo esa adscripcin familiar, segn los casos, un agravante o atenuante de la participacin
juzgada.
Por contraste, la condicin urbana agrega la posibilidad de lo individual,
slo verificable donde los hombres se relacionan entre s, sin que estn suficientemente ubicados en categoras comunes. Este carcter de lo urbano lleva tambin a acrecentar lo fortuito de los encuentros. Cada uno en la ciudad est sujeto a la relacin con personas cuya forma de reaccionar desconoce y a las cuales
no puede evitar: la mayora de los conductores de automviles particulares por
las calles de nuestras ciudades, considera que los accidentes y conflictos en que
se ven involucrados se deben, no tanto, a su imprudencia o impericia en el
manejo, como a la actitud imprevista de su prjimo circunstancial. Esto seala
una caracterstica fundamental de la vida urbana: si el hombre ha de dominar
una situacin en la cual se encuentra sin capacidad de conocer las posibles actitudes de las personas que lo rodean, se hace necesario un ordenamiento exte24

Cartografa del paisaje urbano por aglomeracin.

25

rior de las conductas. Constituye un rasgo tpico de lo urbano que, en la medida

de la disminucin del control familiar y de los grupos intermedios, aumente el
control de una autoridad central: la municipalidad que, necesariamente conduce con su actuacin, a una peculiar conformacin de lo pblico.
En el pueblo de campaa es muy difcil mantener algo en la esfera privada.
La descripcin de la vida cotidiana efectuada por Mumfordla de la ciudad medieval, es caracterstica de este hecho que, por otra parte, todos podemos encontrar en nuestras pequeas localidades provincianas. La existencia de lo domstico y de lo pblico como mbitos separados de la vida del hombre, ~610 cobra
sentido pleno en la ciudad. La autoridad pblica en sta, tiene como misin
esencial la consolidacibn de un marco civilizado positivo, desarrollando formas
de comunicacin que establezcan puentes sobre la separacin real entre individuos y grupos intermedios, sin que estos desaparezcan.
Con todo, la vida urbana no se caracteriza nicamente por la relacin usecundariap, con su incompleta integra&%. Esta es tan solo una condicibn previa
ineludible de lo urbano que urge, precisamente, atenuar. La vida urbana se expresa, ms substancialmente, all donde, a pesar de esta deficiencia, existe vinculacin y trato multiplicado con los dems, derivndose de ello una enorme
cantidad de posibilidades personales. En la ciudad, la cercana de muchas familias juega un papel decisivo en el desarrollo de esta riqueza social. Por razones
simplemente estadsticas se multiplican las ocasiones de encontrar compaa
cuyas caractersticas espirituales, actitudes o inquietudes se aproximan o se diferencian de las propias. La ciudad aumenta las posibilidades de realizar proyectos que fuera de ella no se hubieran siquiera insinuado. De esta manera, ofrece mil combinaciones de distintas clases a los espritus ingeniosos y a los caracteres organizados. El pequeo pueblo puede presentar dificultades para conformar la ms sencilla agrupacin recreativa o cultural, en la ciudad no existe ninguna idea, por singular que sea, que no pueda tomar cuerpo en una asociacin.
Esta breve referencia a los componentes culturales y psicosociales del hecho urbano muestra que la ciudad ha sido creadora de libertades y fuente de
plenitud humana. En cuanto tal, constituye un organismo complejo de difcil
captacin que ha llevado a Marcel Poette a considerarla un ser vivo que habita
la tierralg y consecuentemente, poseedora de una peculiar forma de ser. Para
decirlo con palabras de Max Sorrezo auna ciudad no representa solamente una
masa de edificios alineados a lo largo de la calle, un conjunto de individuos llegados de todos los puntos del horizonte y, por as decirlo, intercambiables. Sus
habitantes no permanecen en el lugar solamente por la presin de las necesidades y de los intereses econmicos. Tienen en comn una tradicin, una manera
de sentir y de expresarse, un cierto temperamento... comprender a una ciudad
es ir ms all de sus monumentos, ms all de la historia inscripta en sus piedras, es reencontrar la manera de ser de sus habitantes,.
Hacia una definicin de ciudad
Conforme con la descripcin anterior de los componentes urbanos, puede
decirse que la ciudad constituye a la vez un hecho cuantitativo y morfolgico,
26

un hecho funcional y un hecho cultural y psicosocial que, en definitiva, da sentido a los cambios producidos por el fenmeno de la urbanizacin, aunque no
bastan para describir la esencialidad de lo urbano, ya que al no senalar su diferencia especfica, soslaya la radicalidad de ser de la ciudad. Siendo un hecho
natural, en el sentido de que responde a la naturaleza del hombre, se hace evidente que su razbn de ser debe encontrarse en aquellas exigencias de esa naturaleza, que no son plenamente satisfechas por la familia ni los restantes estamentos en que la tendencia social del hombre se manifiesta. Esto fue senalado
por Jean Daujat al mostrar como objetivo natural de la ciudad, el constituir un
centro en tomo al cual las aldeas y los campos se agrupan con la finalidad de
recibir de l y de encontrar en l, todo aquello que les falta para poder participar
de la vida civilizada.21
Dentro de esta lnea de razonamiento, lo que la ciudad aporta a las familias y en general, a las asociaciones de todo tipo que, en su conjunto, constituyen el orden social, es el marco -tanto fsico como social- en el cual es posible
a los hombres, alcanzar la plenitud de una vida virtuosa, entendida esta, al modo
de Santo Toms, como objetivo de la poltica. Donde se concreta una posibilidad semejante, es decir, cuando la vida familiar est en constante relacin con
el intercambio, la participacin en la vida cvica no es un presupuesto terico ni
mera expresin de deseos, sino forma diaria de relacin social. Esto posibilita la
manifestacin de niveles elevados de vida pblica como lo es, esencialmente, la
actividad poltica. Hay en la ciudad-y esto constituye, como veremos, su principal diferencia con la metrpoli moderna- una relacin equilibrada entre la
vida domstica y la vida pblica. La esencia de lo urbano es, precisamente, crear
una esfera pblica, tanto en lo morfolgico como en lo social, en relacin estrecha con la vida familiar, sin que la naturaleza de ambas se desdibuje o sufra
menoscabo. Cuanto ms eficientes y diferenciadas son estas dos esferas y a la
vez, ms se respeten en lo que tienen de propio e insustituible, tanto ms ciudad
es una urbe. La ciudad constituye as la pieza esencial del orden de la vida pblica, una comunidad de hogares asentados en un sitio determinado y reunidos
para alcanzar ciertos servicios que por s solos no pueden lograr. En ella adems,
se localizan funciones educativas, se atiende a la salud, tanto material como
espiritual de los habitantes y se desempenan actividades de produccin, intercambio y consumo, pero que en s no constituyen sino accidentes en la vida de
la ciudad y no alcanzan, consiguientemente, para definirla.
Esta razn de ser de lo urbano como realizacin de lo cvico hace a la ciudad sinnimo de Municipio, trminos intercambiables e indisolublemente unidos desde el mismo origen entre nosotros. De hecho, como ya lo hemos sefialado, la implantacin urbana fue el modo de vida tpico del colonizador. Ralph
Gakenheimer destac uque los espanoles que llegaban, esperaban ser, e insistan en ello, habitantes de ciudades. Incluso los de origenes rurales en Espaila,
tenan intereses comerciales en una ciudad antes de lanzarse a las colonias... No
cabe duda que una extraordinaria proporcin de inmigrantes eran verdaderamente oriundos de ciudades, puesto que las noticias sobre las conquistas deben
de haber sido muy conocidas entre ellos y mximas las oportunidades para alistarse... El efecto se refleja en la ausencia de comunidades agrcolas europeas en
27

Amrica .22 Espana, heredera directa de la civilizacin grecolatina concibib a la

comunidad humana como fundamentalmente urbana y esencialmente comunal. Aunque larga, merece la pena transcribir la descripcin que hace OrtegaU
de esta realidad: *griegos y latinos aparecen en la historia alojados... dentro de
urbes, de poleis. Este es un hecho del que hay que partir sin ms y que aporta
t<al repertorio humano una gran innovacin: la de construir una plaza pblica y
en torno, una ciudad cerrada al campo. Porque, en efecto, la definicin ms
certera de lo que es la urbe y la polis se parece mucho a la que cmicamente se
da del cafibn: toma usted un agujero, lo rodea de alambre muy apretado, y eso
es un calion. Pues lo mismo, la urbe o polis comienza por ser un hueco: el foro
o gora; y todo lo dems es pretexto para asegurar ese hueco, para delimitar su
dintomo. La polis no es, primordialmente, un conjunto de casas habitables, sino
un lugar de ayuntamiento civil, un espacio acotado para funciones pblicas. La
urbe no est hecha, como la cabafia o el domus, para cobijarse de la intemperie
y engendrar, que son menesteres privados y familiares, sino para discutir sobre
la cosa pblica. Ntese que esto significa nada menos que la invencin de una
nueva clase de espacio, mucho ms nueva que el espacio de Einstein.. . Al desparramamiento vegetativo por la campifia sucede la concentracin civil en la ciudad. La urbe es la supercasa... la creacibn de una entidad ms abstracta y ms
alta que el oikos familiar.La convivencia cvica, es decir, poltica, que genera el gobierno de la sociedad es la principal razn de ser de la ciudad y alcanza su mxima expresin en
occidente. Lo que en la repetida ensenanza del hecho urbanstico llamamos con
cierta inexactitud ciudadN caldea, egipcia, hitita, etctera, no es ms que el
palacio, casa fortaleza de un sefior poderoso o de un grupo dominante, alrededor del cual se localizan viviendas, siempre precarias, de la multitud de servidores y soldados. Babilonia, considerada una de las maravillas antiguas, que asombr6 y escandaliz a la concepcin austera del profeta hebreo, con su vida activa de comerciantes, soldados, artesanos, prostitutas y sacerdotes, fue una ciudad incompleta en la acepcin arquitectnico-social de la palabra. La diferencia
no estriba tanto en sus dimensiones morfolgicas, funcionales, culturales y psicosociales como en lo cvico: tambin en Nnive y en Tebas exista un espacio
libre frente al palacio fortaleza, o al templo del dios local, rodeado de un conjunto heterogneo de casuchas, cuarteles, graneros y dependencias reales, diferencindose en lo externo del acampo primordial, pero la caracterstica del uso
de ese espacio por la poblacin, es lo que senala la diferencia. El espacio urbano
frente al templo o al palacio caldeo, asirio o egipcio, era un lugar vedado al
pueblo, salvo cuando se requerfa de l como marco adecuado a la pompa real o
sacerdotal; contrariamente el gora, la plaza greco-romana y desde all, hasta
nuestras leyes de Indias, es el espacio comn usado por los ciudadanos para todas
aquellas actividades que trascienden el marco de lo individual y lo familiar,
particularmente la actividad poltica.
De este modo la ciudad occidental es, por su propia naturaleza, la res publica o, como la definiera Aristteles: *una asociacin de seres iguales que aspiran
en comn a una existencia dichosa y fcil,. 25 En este sentido debe entenderse lo
dicho por Ortega en la cita anterior al sefialar que la ciudad es una *entidad m4.s
28

altas que el conjunto de familias que en ella habita. Esta valoracin no implica
orden de importancia sino de amplitud. Por eso, la realidad urbana debe configurarse de modo tal que responda a las exigencias naturales de la familia en
sociedad. As, la ciudad es ms que un mero lugar para habitar o la disponibilidad ms o menos adecuada de servicios de recoleccin de residuos, pavimento,
alumbrado, agua corriente o desages cloacales. Eso es necesario pero no suficiente, sino que debe constituir el mbito comn dentro del cual es posible alcanzar la plenitud de una vida autnticamente humana. La ciudad es una realidad poltica y eso constituye su diferencia esencial con la colmena o el hormiguero. Es la ciudad una realidad emergente de la misma naturaleza humana:
reunin de un cierto nmero de familias sobre un territorio determinado, cuyo
fin es el bien comn municipal. No existe as, ciudad sin historia, lo que constituye su formidable ligazn con el pasado: ula ciudad es la terru pabum y, por
tanto, la patria, en su seno, los padres que la habitaron, familia por familia, fueron tejiendo su historia;26 pero tampoco sin lo geogrfico, es decir, sin el espacio comn identificado como un sitio y una situacin determinados, una delimitacin espacial, un terreno exclusivo, una parte de suelo edificada para desenvolver, a travs de actividades e instituciones, la sociabilidad humana.
Esencia y cambio en la ciudad
Coincidiendo en ello con San Agustn, 27 Santo Toms de Aquino seiiala
que la vida social se realiza fundamentalmente en la familia, la aldea y la ciudad, en base a una tesis ontolgica: que el hombre es, para todo hombre: anaturaliter familia& et amicus.28 Mas recientemente, Heidegger ha reconocido este
dato ontolgico que proyecta al hombre hacia esos grupos primarios, sosteniendo que el ser hombre implica un user-con.29 De acuerdo con ello, la ciudad
puede considerarse enlace entre familias y aldeas, surgida precisamente para que
stas resuelvan sus problemas comunes segn una red de costumbres y leyes. La
ciudad es un cuerpo subsidiario de la aldea rural y una continuidad natural de
ella, a la que integra y congrega, brindndole los altos niveles de vida civilizada
que no puede alcanzar por s. Lejos de absorberla y eliminarla, constituye su
coronacin poltica. Es por lo tanto la ciudad un organismo natural, un verdadero cuerpo intermedio de valor fundamental porque su permanencia, su espontaneidad y sus valores ms propios constituyen el soporte y la trama fundamental de la historia misma de la vida social.
Por eso, su importancia no puede limitarse a la simple naturalidad constitutiva, esto es, a su raz ontolgica, siendo tal vez su proyeccibn deontolgica la
que ms claramente evidencia el papel decisivo que le corresponde en la vida
social. Esta vertiente de lo urbano fue subrayada por el pensamiento griego clsico, principalmente por Platn y Aristteles, para quienes el problema de la
sociabilidad constitua, ante todo, una cuestin etico-poltica. Platn centra su
inters en el cmo de la sociedad, a travs de sus funciones y configuracin,
subrayando as el pluralismo social, es decir, la existencia de partes sociales
menores con sus funciones propias, dentro del seno mismo de la ciudad, concebida asimismo, como concrecin de la polis. 3o Aristteles sigue esta misma l29

nea de pensamiento, enfatizando el carcter subsidiario del hecho urbano. En la

ciudad, segn Aristteles, el individuo logra su perfeccionamiento, en su seno
se alcanzan los fines de la familia31 y a travs de ella se logran la grandeza moral,
lo bueno y lo bel10.~~ La urbe contempornea no necesariamente constituye un
mbito en el cual se cumplen estos cometidos, precisamente porque en ella se
ha perdido el carcter deontolgico propio de lo urbano. El crecimiento masivo,
la centralizacin de decisiones que ha hecho desaparecer esas partes sociales
menores integrantes de la ciudad, ha uniformado comportamientos y actitudes, transformando al ciudadano -persona integrada de sus estamentos naturales- en un individuo, es decir, alguien carente de patrimonio y linaje que ha
perdido toda ligazn con el pasado y con el sitio. Esta despersonalizacin *tiende a suscitar conformismos masivos en la medida en que los individuos disgregados se hallan sumergidos en el seno de enormes conglomerados, contra los
cuales su capacidad de resistencia es tanto ms dbil cuanto que no pueden recurrir al apoyo de autnticas comunidades y que en nuestras aglomeraciones
urbanas, con su estrujamiento y apelotonamiento, los fenmenos de masa tienden a degenerar en fenmenos de multitudes, con todo lo que esta palabra comporta de gregario e infrahumano.33
Derivado del contenido deontolgico de lo urbano es preciso considerar
tambin sus historicidad teleolgica, esto es, la mutabilidad de sus formas de
organizacin y la variabilidad de los fines en aquello que no afecta a su esencia.
Las ciudades se configuran histricamente de diversos modos o, al menos, deben configurarse de modo diverso si quieren hacerse presentes con eficacia en la
misma historia. Ello no significa otra cosa que su participacin en la historicidad esencial al hombre, que no es pura ontologicidad, aunque tampoco sea pura
historicidad: las obras del hombre y las instituciones en las que vive, an aquellas estrictamente naturales, no son absolutas en su estructuraci6n y conflguracin social, esto es, en la ordenacin de sus elementos al logro de sus flnes.34
As, la ciudad -estamento natural- ha experimentado a lo largo de los siglos el
impacto de la historia y de las circunstancias, configurndose conforme a un
pasado y a un presente reflejados en su aspecto fsico; es que si de verdad la
historia es vida vivida, la urbe es historia hecha arquitectura. Dicha historicidad
del hombre y de los espacios e instituciones en que vive no es sino un reflejo de
su misma fuerza creadora que va encontrando nuevas soluciones a los problemas que la dinmica de la historia presenta. Esta visin de la ciudad exige de ella
su acomodacin a lo histrico, obviando todo dogmatismo que impidiera la
perfeccin del hombre que en ella vive y dentro de un momento histrico concreto. El ncleo esencial de lo urbano es, aunque importantsimo, solo un aspecto de la totalidad existencial de la ciudad. El hombre, que es quien la configura y estructura, debe moldearla conforme a las circunstancias histricas, sin
renunciar a lo propio constitutivo y esencial de ella. Sin ese reconocimiento de
la historicidad estructural de la ciudad, existe el peligro de su fosilizacin en la
que la ineficiencia sera su nota ms caracterstica. Ineficiencia que no solo debe
considerarse desde el punto de vista de su funcionamiento material, sino sobre
todo en la razn de ser de lo urbano. Renunciar a la historicidad de la ciudad es
aceptar como inevitable su decadencia o, peor an, tomar como progreso lo que
30

es declinacin, disminucibn de ser. En esto se fundamenta precisamente la necesaria intervencin humana para modelar la ciudad adecuada a sus circunstancias y a su esencia. Es que la exigencia de historicidad significa, en suma, un
factor de perfeccionamiento y de eficacia para las ciudades sin el cual, stas terminan siendo organismos muertos.
Esta historicidad no es mero devenir sin sentido, sino conformidad a plan:
debe acomodarse en todo momento a lo esencial de lo urbano. Sin respeto a su
propia naturaleza se producira la autodestruccin o la corrupcin, con el consiguiente perjuicio de los individuos y estamentos menores que la integran y de
la ordenacin total de la vida social. Slo a partir de esta comprensin es factible
una intervencin cierta y efectiva en la ciudad, respetuosa de su propia naturaleza. Como lo sealara Bardet hace ya 50 aos: la ciudad, cristalizacin de estados sociales cumplidos, es un acumulador de adquisiciones culturales, un organo de transmisin y de perpetuacin de todas las artes y de todas las ciencias.
Es la ms grande obra de arte colectivo. 35 Es necesario ante todo, sentir viva a
esa aglomeracin, expresin de una civilizacibn que como todo ser viviente,
sigue el gran ciclo universal. Este ser colectivo nace, se desarrolla, alcanza cierto
techo y despus declina hasta extinguirse...w.36
A esta luz puede observarse el proceso de crecimiento registrado durante
los dos ltimos siglos, tan rpido y masivo que la misma nocin de ciudad aparece superada. Han surgido nuevos conceptos descriptivos que intentan reunir
adems de los antiguos centros urbanos, a las localidades vecinas que, antes independientes, se vinculan cada vez ms estrechamente, an en el caso de no
estar fsicamente unidas sin solucin de continuidad. Se ha dado a estos conjuntos los nombres de aglomeracin urbana, rea metropolitana, conurbacin, regin urbana, megpolis o nebulosa, tan confusos e indeterminados como la realidad que tratan de designar y conformando una tema suficientemente complejo como para merecer un anlisis pormenorizado que haremos
ms adelante. No obstante y a partir de lo dicho, si la ciudad es algo ms que una
concentracin de personas a distancias variables de un centro, regidas meramente por la ley de la oferta y de la demanda para constituir el basamento de un
espritu solidario al estilo ms arriba explicado, resulta desde ya evidente que como sealara Bergson- no es agrandando la ciudad como llegaremos a la
humanidad, no es por simple expansin o amplificacin que se pasa de una
sociedad cerrada a una sociedad abierta37 y por lo tanto, no toda evolucin
comporta, necesariamente progreso, sino tambin degeneracin ya que, en esencia, el problema de la gran metrpoli de hoy es bsicamente moral y se reduce,
en sus trminos ms simples, a una inadecuacin entre la naturaleza de la ciudad como ente vital y la urbe material que la alberga. Desde este punto de
vista, la aglomeracin moderna que slo por inercia seguimos llamando ciudad es el resultado de la violacin del orden normal de la vida y al mismo tiempo, atomizacin, <<porque al romper la jerarqua se rompe el principio de unidad
y se deja libre expansin a las causas de multiplicacin que son las inductoras de
la muerte. La muerte no es ms que la disgregacin de lo uno en lo mltiple.3*
Cuando el factor econmico se rebela contra lo poltico, como ha ocurrido en la
sociedad derivada de la revolucin francesa, la ciudad se deforma, se agiganta y
31

a la vez se desintegra, negando su propia razn de ser. Como lo hiciera notar Po

XII hace ya ms de cuarenta afios: alas ciudades modernas, con su constante
desarrollo y sus aglomeraciones humanas, son el producto del dominio interesado del gran capital sobre la vida econ6mica; y no slo sobre ella, sino tambin
sobre el mismo hombre .3p Dominio manifestado en el desprecio del pasado,
que es desprecio de la vida, en una preferencia por lo cuantitativo frente a la
calidad, que es usura y desconsideracin por el semejante, en la prdida de la
satisfaccin de las necesidades humanas de identificacin y de reconocimiento,
que no son otra cosa que el reencuentro cotidiano del hombre con sus races. *El
triunfo definitivo de la mentalidad burguesa y sus preferencias econmicas han
inspirado una filosofa de la historia que trata de explicar el decurso de nuestra
existencia en la tierra como un negocio bien o mal logrado de instalacin utilitaria. Las grandes y las pequeas ciudades de nuestro tiempo parecen confirmar
este aserto y si no fuera por el temor que acecha solapadamente en la convivencia de las grandes metrpolis y busca organizar el poder sobre las almas, podramos creer en el triunfo definitivo de esta ideaw.40 Pero, es precisamente en el
ntimo, profundo, casi excluyente sentimiento de insatisfaccin del hombre
frente al medio que ha creado, donde radica la posibilidad de retornar su vinculacibn con los espacios que reconstruyan las races geogrficas, psicolgicas y
cvicas, en ltima instancia, que forjen el reencuentro del hombre con su linaje
para que la ciudad sea de nuevo la civitas, el uoikos comn, donde encontrar
el punto de reunin y concordancia. La caracterizacin morfolgica, funcional
y psicosocial de la moderna metrpoli no es sino la consecuencia, el simple reflejo, de la desintegracin de la ciudad que ha perdido su ser.

32

INDICE

CAPTULO 11

Vida urbana y urbanizacin

Toda referencia al proceso histrico de ocupacin del suelo por el hombre

-es decir, en otros trminos, su transformacin en territorio- debe hacer hincapi en dos aspectos que, aunque estrechamente vinculados, pueden y deben
ser distinguidos: la forma de vida urbana, por un lado, y el desarrollo de la urbanizacin, por el otro. La diferencia entre ambos conceptos ha sido frecuentemente expresada por la importancia que asume en la sociedad, la proporcin de
poblacin total que vive en ciudades. As, aunque se conoce la existencia de
centros urbanos desde muy antiguo, la urbanizacin, entendida en el sentido
de que la mayor parte de los habitantes de un Prea sean urbanos, es relativamente reciente y si bien en algunos pases parece atenuarse, en otros est producindose todava a ritmo acelerado.
La simple distincin cuantitativa no expresa adecuadamente las profundas modificaciones que la urbanizacin provoca en el estilo de vida urbano, afectando tanto a lo morfolgico y funcional como, sobre todo, a lo cultural y psicosocial. Siendo evidentes por s mismas esas modificaciones, no lo son tanto las
interpretaciones que sobre su significado han efectuado distintos especialistas
al momento de juzgar sus causas y valorar sus efectos. As, mientras algunos
enfatizan en el deterioro que la urbanizacin generalizada ha producido en la
identidad original de la ciudad, otros ven en aquel fenmeno el pleno desarrollo de las potencialidades de lo urbano, en un proceso evolutivo necesariamente
progresista que partiendo de la aldea pre-alfabeta, culmina en Ecumenpolis,
especie de urbe mundial extendida sin solucin de continuidad a lo largo de los
continentes.
La opinin que sobre el tema se tenga, condiciona fuertemente el anlisis
de los hechos. Esto es evidente en la formulacin de hiptesis sobre el sentido y
rol de la ciudad, particularmente en base al conocimiento de sus orgenes. Debido a que los datos que tenemos sobre las ciudades prehistricas se basan en
conjeturas ms o menos fundadas a partir del estudio de restos materiales fragmentarios, nicos elementos con que cuentan la Arqueologa y la Etnologa, la
necesaria reconstruccin de motivos, intenciones y finalidades, reviste muchas
veces el carcter de ponderaciones subjetivas y parciales, dadas como verdades
33

cientficamente demostradas. Esto ha sido evidente en la exageracin que se ha

hecho del papel protagnico de las ciudades en la antigedad, llegando a hablarse de una revolucin urbana conduciendo con el empleo del trmino a
cierta confusin conceptual y metodolgica fundamental. En efecto: el nfasis
sobre el carcter revolucionario de la aparicin de la ciudad, acenta en forma
unilateral algo que, a lo sumo, es uno entre varios rasgos de la transformacin
cultural. Por ejemplo Childe, que se afana por acostumbrar a sus lectores a la
idea de revolucin, fomenta de esta manera opiniones histbricas sumamente
problemticas. Y su nfasis unilateral sobre la urbanizacin como rasgo del desarrollo, respalda la tesis de una evolucin general, a partir de una civilizacin
agraria, lo que evidentemente es falso. Esta tesis, que culmina con el concepto
de un desarrollo unilineal y necesariamente progresista de la sociedad, contradice a las claras los acontecimientos de la historia.B2
La cita de Kingsley Davies que hemos transcripto senala dos cuestiones que,
por su importancia, deben destacarse:
1) en primer lugar, la necesidad de esclarecer la importancia relativa de la
urbanizacin en la conformacin de la sociedad humana,
2) en segundo trmino, la viabilidad del evolucionismo, como premisa del
desarrollo social.
Ambos temas estn estrechamente vinculados y su dilucidacin hace al
proceso seguido por los estudios antropolgicos y etnolgicos, cuyos principales pasos, traducidos en diferentes teoras sobre el origen y finalidad de las ciudades, desarrollaremos sintticamente, tratando de resumir el estado actual de
la cuestin.
El origen de la ciudad
La postura cientfica del hombre ante el fenmeno del surgimiento de la
ciudad ha experimentado en el curso de los ltimos aos, singulares cambios.
La exageracin unilateral evolucionista tuvo efectos positivos ya que sus evidentes lagunas y faltas de correspondencia con la realidad de los hechos, provocaron formalmente la toma de postura ante ella y su revisin. La discusin y
controversias que siguieron, condujeron paulatinamente a la claridad en algunos problemas fundamentales, en tanto que varios otros de detalle siguen siendo discutidos hoy, pues la controversia contina en la actualidad, lo que constituye, evidentemente, un hecho positivo. A fin de presentar sintticamente la
cuestin expondremos primero las principales teoras para, en segundo lugar,
evaluar los supuestos implcitos en cada una y resumir el estado general de la
cuestin.
a) Teora evolucionista pura
Esta teora que ha alcanzado una difusin inusitada para su real valor cientfico plantea, en sus trminos ms simples, que la aparicin de la ciudad se da
como fenbmeno dentro de una continuidad evolutiva lineal que partiendo de
los cazadores y recolectores paleolticos pasa por la llamada revolucin neol34

tica, es decir, el avance desde una economa primitiva basada en la recoleccin

de alimentos silvestres, caza y pesca, a la cra y domesticacin de animales y al
cultivo de plantas y cereales. Esta nueva forma de economa habra producido
un excedente alimentario que permiti en cada comunidad concretar una especializacin y divisin del trabajo. Para decirlo con las palabras de Gordon Childe, el ms popularizado de sus propugnadores, ~10s agricultores fueron persuadidos u obligados a arrancarle al suelo un excedente por encima de las necesidades domsticas, disponindose del mismo para mantener a nuevas clases econmicas que no se ocupaban directamente a la produccin de su propio alimento.
En su versin ms popularizada esta teora repite, en relacin al hbitat
humano, la cadena evolucionista que algunos antroplogos imaginaran con
respecto a los supuestos antecedentes pre-humanos del hombre. As, se clasific
a las sociedades anteriores a la escritura en tres perodos conocidos respectivamente con los nombres de salvajismo, barbarie y rcivilizacirw. Hubo acuerdo en asignar a cada una de estas divisiones la siguiente escala cronolgica:
Paleoltico
Salvajismo

600.000 a
500.000 a.C.

Poblacin nmade de cazadores,

recolectores y pescadores.
Vida troglodita.

Neoltico
Barbarie

8.000 a
5.000 a.C.

Aldeas agrcolas temporalmente

estables.

Bronce
Civilizacin

3.500 a
1.500 a.C.

Ciudades de Egipto, Mesopotamia

e India.

Se dio sustento temporal de este modo, a la cosmovisin evolucionista

segn la cual tanto la civilizacin como la misma especializacin funcional de
la humanidad, seran consecuencias directas de cambios en la economa que,
originados a su vez en modificaciones ecolgicas, condicionaran el paso de la
vida troglodita a las aldeas, a partir de una revolucin agraria primero, y a las
ciudades despus, como consecuencia de cierta revolucin urbana. Esta explicacin simplista, desmentida por los hechos, implica en esencia, afirmar que si
no hubiese habido cambios climticos no habria evolucionado el hombre. Dado
que se considera que las potencialidades de los ros del viejo mundo para grandes inundaciones, irrigacin en gran escala y arterias comerciales, han promovido la unificacin poltica y el crecimiento del comercio en el antiguo oriente
(Childe, op. cit. en l), vale la pena observar que los mismos fenmenos culturales aparecieron independientemente en regiones donde estas potencialidades
estaban ausentes, o por lo menos eran mucho menos importantes.3 Esto es
evidente en el Per y Mesoamrica que carecieron de grandes sistemas fluviales
comparables a los del Nilo en Egipto y del Tigris y Eufrates en la Mesopotamia.
Son comunes en ambas reas, en cambio, cursos de agua breves y de aguda pen35

diente, que drenan cuencas relativamente pequeas y que, en la poca pre-hispnica inclusive, vieron disminuida por factores geogrficos, su importancia
relativa. Es que la carencia de datos subraya el carcter puramente especulativo
de todas las hiptesis heursticas que consideran al cambio cultural, una respuesta a fuerzas ambientales directas.3 Igualmente, la investigacin arqueolgica ha demostrado el carcter prejuicioso del esquema de los tres perodos sociales. Los aportes ms recientes han sacado a luz la existencia de ciudades muy
anteriores en el tiempo a las de 3.500 aos antes de Cristo en Egipto, Mesopotamia e India. Tal es el caso de la ciudad descubierta en Jumo, en las montaas de
Irak y que, de acuerdo al mtodo del Carbono 14, fue datada en no menos de
5.000 anos antes de Cristo.4 Estaba constituida de casas pequeas cuyos muros
se hicieron de tierra prensada; la clemencia del clima les ha permitido subsistir
y la buena fortuna de los excavadores les hizo sacar a luz ocho capas de terrenos
superpuestos. Pudieron tambin darse cuenta del estado de los lugares al principio de la ocupacin y de los progresos realizados ms tarde paulatinamente. Se
han encontrado los primeros fogones formados por pilones de arcilla y en etapas ms avanzadas, restos de alfarera. Se conservaban an granos de cebada y
de trigo con pequefios molinos de mano para hacer harina. Haba tambin huesos de animales: bovinos, corderos, cerdos y perros.
Pero Jurrno no representa el testimonio urbano ms antiguo descubierto.
En la misma zona de Irak se hallaron asentamientos en Huscina y particularmente en Tell-Huluf que suministraron evidencias de una vida urbana activa
desde no menos de 6.000 anos antes de Cristo.s
Igualmente, en Palestina, a 25 quilmetros de Jerusaln, se encontraron
los restos de la primera Jeric, de por lo menos 8.000 aos antes de Cristo. Se
trataba ya de un verdadero centro urbano al que los habitantes haban rodeado
de una muralla de piedra trabajada y cuya vida se basaba en la artesana y el
comercio.
Esta antigedad fue corroborada por las investigaciones de Mellaart sobre
Katal Huyuk, ya que entre ambas ciudades se registraba un fuerte intercambio
comercial de productos como la obsidiana, la nefrita y otras piedras similares,
originarias de Anatolia. Es precisamente el descubrimiento de Katal Huyuk6 el
que ha permitido a Jane Jacobs fundamentar su teoria sobre el origen de la ciudad a la que nos referiremos ms adelante. Mellaart constat la existencia de un
centro acon restos tan urbanos como los de cualquier lugar de la prspera Edad
de Bronce, pero de cinco a cuatro mil aos anteriores a sto& es decir, con una
antigedad que descalifica el ordenamiento cronolgico sustentado por la hiptesis evolucionista.
Estos pocos ejemplos citados hacen a las ciudades contemporneas del
Neoltico y las muestra con un desarrollo tal que las constituye completas en su
gnero. En efecto, todos los ejemplos que la investigacin aporta no son esbozos que poco a poco se perfeccionan para alcanzar un estado ms completo.
Cada aldea o cada ciudad que aparece muestra, desde su origen, el tipo ideal
realizado de golpe. Es ms, tanto aldeas como ciudades no surgen lentamente,
una a una, a medida de los progresos que podra realizar una evolucin a partir
de formas inferiores, ellas aparecen, por el contrario, sbitamente, en gran n36

mero, en lugares diferentes. La ms reciente y seria investigacin arqueolgica

confirma que las primeras ciudades son contemporneas de las aldeas agrcolas,
no existiendo pre-ciudades como tampoco post-aldeas.
La expresin urevolucin urbana acuada por Gordon Childe y que asign a las primeras ciudades una importancia excesiva en el cuadro general del
hbitat humano, carece tambin de sustento cientfico. Mumford hizo notar
que la aldea pre-alfabeta, ya desde unos 13.000 aos antes de Cristo, proporcionaba la mayor parte del conjunto de espacios adaptados requeridos para la humana convivencia. Tanto la casa como el altar, la cisterna, la vida pblica y la
plaza.... se configuraron inicialmente en la aldea... Lo que es vlido para la estructura general de la aldea, tambin lo era para sus instituciones. Los comienzos de la moral organizada, del gobierno, el derecho y la justicia existan en... la
aldea.7
La constatacin de hechos reales que en su contundencia han excedido
por su parte ms esencial a la teora evolucionista, ha motivado dos tipos de
reacciones. Por un lado, una cierta insistencia por mantenerla vigente, a pesar
de sus falencias, hecho que no puede atribuirse solamente a inercia afectiva, sino
al intento deliberado de sostener una interpretacin ms ideolgica que cientfica del desarrollo humano. Pero al mismo tiempo, un incentivo de la investigacin fundada que dio origen a la aparicin de nuevas interpretaciones que mitigaron o bien rompieron definitivamente con esta visin unilineal de la historia, tal como lo verificaremos en los puntos siguientes.
b) Teora del origen guerrero de la ciudad
Partiendo de las incongruencias senaladas, otros investigadores, como
Wittfoge18 encontraron el origen de la ciudad en el sitio de localizacin de las
bandas armadas de cazadores que, desdeando el trabajo agrcola de los habitantes de las aldeas se reunan en asentamientos relativamente estables.
Mumford destaca que *antes del surgimiento de la ciudad se tienen... claros
indicios de que el campamento momentneo del cazador se haba convertido
en una fortaleza cuya ocupacin era permanente. Esta plaza fuerte es sostenida
por alguien que el arquelogo describe, en forma demasiado vaga, como el jefe
local, quien, evidentemente no actuaba solo sino con el Uapoyo de una banda
de secuaces.?
Segn Wittfogel, la interaccin entre estos asentamientos y la aldea agrcola, dio origen, ya sea por fusin de actividades complementarias o por compulsin autoritaria, a la ciudad. En este esquema, los agricultores y ganaderos
proveeran a los cazadores de cierto excedente agrcola a cambio de su proteccin militar frente a la accin depredadora de animales salvajes u otras bandas
armadas. Esos primeros especialistas urbanos autnticos -como los denomina Mumford- habran dado a la ciudad un origen pre-agrcola intensivo ya que
el desarrollo de un sistema de grandes redes de irrigacin, necesario para aumentar la produccin primaria, supone no slo exigencias tcnicas sino tambin sociales de orden diferente. Hubo que movilizar masas de trabajadores de
comunidades numerosas y alejadas y sus actividades requirieron una coordina37

cin adecuada. El problema de la conservacin y supervisin era continua y

exiga tambin una autoridad supra-ordinada. Se hizo necesario imponer a
muchas comunidades en competencia, alguna clase de distribucin equitativa
del agua de irrigacin y fue preciso dirimir las disputas. Dado que los usuarios
del curso inferior del agua estaban inevitablemente a merced de los del curso
superior, las redes de irrigacin en gran escala eran durables solamente cuando
toda la zona a la que servan constitua una unidad polticamente integrada, es
decir que se hizo necesaria la existencia de una lite administrativa que organizara, dirigiese y gobernara a travs de estructuras estatales formales. Con el fin
de traer fertilidad mediante la administracin de fuentes importantes de provisin de agua a grandes reas con dficits de irrigacin, el hombre tuvo que organizar empresas de gran escala que generalmente eran dirigidas por el gobierno.8 Esta combinacin de hidro-agricultura, un gobierno que monopoliza la
construccibn y administracin de canales, dominando de ese modo el proceso
productivo y una sociedad unicentrada constituye, segn este autor, la esencia
fundacional del hecho urbano. Desde este punto de vista, la especializacin
poltica y militar es no solo anterior sino tambin causa del aumento de la cantidad de alimentos disponibles. La ciudad aparece as configurada como paralela, contempornea, independiente e impulsora de la aldea agrcola, a la que
brindar adems de proteccin, el aporte de una tecnologa hdrica que multiplicar sus capacidad productiva. La abundancia alimentaria originada en estas
condiciones, habra favorecido el desarrollo de otros grupos como los artesanos
y los mercaderes. No es que las nuevas condiciones materiales de vida generasen
la divisin social y funcional, stas existieron siempre en la poblacin humana,
pero posibilitaron su manifestacin especializada.
La teora de Wittfogel cuya descripcin acabamos de resumir, explica el
origen de la ciudad introduciendo importantes modificaciones al esquema evolucionista puro, reemplazando el desarrollo unilateral cerrado de ste, por la
simultaneidad y convergencia de funciones especializadas con localizacin selectiva. Sin embargo, deja abierta la discusin sobre el tipo de relacin entre las
ciudadelas militares gobernadas por organizaciones estatales dinsticas derivadas del grupo cazador jerrquico y las aldeas agrcolas. Mientras que algunos
como Mumford, enfatizan en el carcter antibelicista y protector que la ciudadela habra tenido, asegurando la paz y la tranquilidad que hizo posible el desenvolvimiento de una vida aldeana prspera, otros, han establecido el supuesto
del carcter agresivo e imperialista de estas agrupaciones de cazadores, canalizado en este caso a la explotacin del aldeano agricultor, imponindole un tributo
agrcola apropiable que hizo posible la guerra como actividad especializada. Esta
concepcin de la ciudad, como centro extra-agrcola y diferenciado de la aldea,
a la que habra venido a imponer su dominio y control compulsivo del trabajo
-sostenida entre otros, por Pirenne para quien la guerra es tan antigua como
la humanidadBg -evidencia que sus propugnadores han mitigado sensiblemente
el principio evolucionista sin atreverse empero, a romper definitivamente con
el. Se reconoce la no dependencia directa entre aldea y ciudad, pero se confiere
a sta un carcter parasitario y belicoso, derivado de una constante de agresividad humana, resabio de su pasado animal. As, el antiguo cazador nmade ha38

bra sido desplazado, en ciertos lugares, por el asentamiento en aldeas agrcologanaderas, producto de la siembra y domesticacin de especies vegetales y animales, generando una nueva forma de vida parcialmente sedentaria, ya que la
posesin de una tecnologa rudimentaria llevaba forzosamente al desgaste rpido de la tierra, con el consiguiente desplazamiento del grupo humano a nuevas
localizaciones ms apropiadas, pero igualmente provisorias. En este marco, los
antiguos cazadores nmades, transformados en depredadores de las aldeas, habran terminado imponiendo su control sobre un excedente alimenticio compulsivamente exigido a los agricultores y ganaderos, dando lugar a la formacin
de las ciudades histricas.
Con todo, es evidente, como seala Adams,3 que independientemente del
tipo de vinculacin, al dominio del cazador convertido en seor poderoso, se
debe la realizacin de las grandes obrashidrulicas que favorecieron el notable
incremento de la capacidad alimenticia del Neoltico. En efecto, resulta claro
que el surgimiento de las ciudades-estado de 2.000 anos antes de Cristo, no es
consecuencia sino causa de la irrigacin, como errneamente afirmaba la teora
evolucionista. Al respecto el estudio de las grandes civilizaciones de Egipto, Mesopotamia, India y Amrica, muestra claramente que el comienzo de la canalizacin artificial ocurri en pocas muy avanzadas, cuando los grandes estados
dinsticos estaban en su apogeo.
c) Teora del origen cultural de la ciudad
La escuela sociolgica encabezada por Mumford ha criticado el supuesto
de la belicosidad natural humana. Como este autor sellala en su obra clsica:
los historiadores, con excesiva soltura, han atribuido la guerra al pasado salvaje del hombre y la han concebido como incursin de supuestos nmades primitivos, los de abajom, contra centros normalmente pacficos de industria y
comercio. Nada ms distante de la verdad histricas.7 Por el contrario, la guerra
como accin de exterminio y destruccin en masa... ostentacin de poder de
una comunidad, bajo rdenes de su dios iracundo y su rey sacerdote, a fin de
controlar, someter o exterminar por completo a otra comunidadB7 sera el resultado de una etapa muy avanzada del desarrollo urbano, cuando las ciudades
estaban consolidadas por muchos aos y hasta siglos de existencia.
El origen de la ciudad debe buscarse, segn esta orientacin, en otras fuerzas positivas de cohesin humana. En este aspecto, Mumford, siguiendo en ello
a Mircea Eliade, lo encuentra en la religin. Los humildes cimientos de la aldea
haban estado en la tierra; pero la ciudad invirti los valores de la aldea y trastoc el universo del campesino, pues situ las bases en los cielos... La fe en lo externo y lo infinito... consiguieron, en el transcurso de los milenios, exaltar las
posibilidades mismas de la existencia humana. Los que hicieron la mayor parte
de las ciudades no lamentaban las limitaciones animales de la existencia humana: trataban deliberadamente, mediante un acto de concentracin de la voluntad, de superarlas.7
Es un hecho demostrado por la investigacibn antropolgica que ~10s santuarios ocupaban el puesto central en las aldeas proto-alfabetas de la Mesopota39

mia. De esta manera, el lugar del culto sagrado, proporcion el impulso necesario a la concentracin urbana. Paralelamente, *cuando el pico del arquelogo
saca a la luz una ciudad identificable como tal, se encuentra un recinto amurallado, una ciudadela, construida con materiales duraderos, aunque el resto de la
poblacin carezca de muros o de estructuras permanentes. Esto es vlido desde
Uruk hasta Harappa, y en el interior del recinto el arquelogo halla por lo regular tres grandes edificios de piedra o de ladrillo cocido, edificios cuya misma
magnitud los distancia de las otras estructuras de la ciudad. Son el palacio, el
granero y el templo. La misma ciudadela tiene muchos rasgos del recinto sagrado: la altura y el espesor exagerados de los muros en las ciudades ms antiguas...
significativamente no guardan proporcin alguna con los medios militares que
existan entonces para asaltarlas. Solo por sus dioses se esfuerzan los hombres
de un modo tan extravagante,.
La importancia del hecho cultural destacado por Mumford ha encontrado
recientemente un desarrollo integral en el trabajo de Joseph Rykwert.O Segn
este autor, existe una exageracin racionalista con respecto a las causas determinantes de la fundacin de ciudades, descuidando un trasfondo de oscuros pero
poderosos ritos mgicos y religiosos que acompaan las manifestaciones humanas desde que las mismas se conocen. As, la ciudad no surge porque exista un
excedente agrcola acumulado que permita mantener a grupos de personas no
ocupadas directamente en actividades primarias, ni por el impacto de una tcnica constructiva ms depurada, ni menos an, por la conjuncin de condiciones geogrficas favorables de sitio y situacin. Estas son, a lo sumo, el conjunto
de elementos materiales que facilitan la implantacin pero no constituyen causas determinantes de lo urbano. Son las ideas, los deseos e intenciones de los
fundadores los que pueden aclarar el sentido de la aparicin de ciudades. Por
este motivo, Rykwert profundiza en el estudio de los ritos fundacionales que
siempre han estado presentes en la ereccin de ciudades antiguas, ya que en
ellos se expresan los valores ms ntimos de los constructores. Rykwert los ejemplifica con el conocido caso fundacional de Roma, pero demuestra, con abundante acopio de datos que estas normas, utilizadas como dice el Ritialis Libri de
los etruscos, en la fundacin de ciudades, en la consagracin de altares y templos, las leyes sagradas a que debe estar sometida la ereccin de las murallas y el
establecimiento de las puertas, el modo de distribuir en tribus, curias y centurias... constituyen un substracto comn de la humanidad cuyo origen se pierde en lo ms remoto de la prehistoria, pero que es substancialmente idntico a
si mismo en pueblos tan heterogneos como la tribu africana de los Mande, los
Boroboro de Mato Grosso, los Sioux de Norteamrica, los Tini de Australia y la
antigua China. Walter D. Harris(h) destac que tanto las ciudades mayas como
las aztecas fueron inspiradas y gobernadas por la religin, la idea de Dios.12
El Ritualis Libri prescriba que la operacin de construir una ciudad era obra
esencial de los augures que utilizaban para ello el Lituus, suerte de cayado o
bculo curvado. Para los etruscos, entroncndose con esto en una tradicin que
ya era vieja en el antiguo Egipto, la fundacin de una ciudad es al mismo tiempo un acto voluntario y religioso segn el cual se establece una armona entre la
estructura urbana y la del universo creado. Se desarrolla mediante cuatro mo40

mentos sucesivos: la inaugurutio, la orientutio, la limitatio y por ltimo la consecratio.

Mediante la primera, el augur dibujaba en el suelo un mbito cuadrado o
templum, dentro del cual se deba consultar los presagios, es decir, conocer la
voluntad de los dioses con relacin al tiempo en que debera completarse la
fundacin. La otientatio consista en el trazado de dos lneas perpendiculares
entre s, orlentadas de norte a sur (Cardo) y de este a oeste (Decumano) en cuyo
encuentro estara el centro de la ciudad, el Focus cuyo nombre deriva del fuego
que se encenda en el altar (Ara) en la ceremonia de fundacin. All se impona
el nombre de la ciudad, denominacin que no era nica, ya que *cada ciudad
tena tres nombres: uno secreto, otro sacerdotal y el nombre pblico*.10 En la
limitutio se establecan los lmites de la ciudad y se organizaba su plano. La prlmera operacin se materializaba con el trazado del surco perimtrico, el sulcus
primigenius, que el fundador haca usando un arado que, segn estaba establecido, deba ser tirado por un toro y una vaca blancos. En aquellos lugares, precisamente establecidos, en donde se abriran las puertas de la ciudad, se levantaba
la reja y se suspenda el surco. Justamente, la palabrapuerta (Porta, en latn) deriva
de portare: es decir, portar el arado levantndolo. Toda tierra lanzada hacia el
interior, determinaba el pomerium, dentro del cual los magistrados podan consultar los auspicios, no se poda inhumar a los muertos ni permitir el acceso de
los dioses extranjeros: era el lmite sagrado de la ciudad.
En ste mbito se determinaba el plano urbano, cuyo centro haba sido ya
delimitado en el cruce del Cardo y del Decumano, a partir de all se dispona el
Foro y los principales edificios religiosos, pblicos y civiles. Por ltimo, la Consecrutio era un actoesencialmente religioso, consistente en oraciones y sacrificios por los cuales se imploraba a los dioses la bienaventuranza para la nueva
ciudad y se consagraban lmites, puertas, plazas y edificios a guardianes custodios. Es que, como destaca Rykwert: en la antigedad se aceptaba... la idea de
que todas las cosas tienen otro significado adems del propio. Era algo que se
daba por sobreentendido. En el caso concreto del plano de una ciudad, su trazado responda a un esquema que inclua un minucioso ceremonial cuyas palabras y actos constituan el correspondiente modelo conceptual. La fundacin
de la ciudad se conmemoraba con celebraciones peridicas y se plasmaba... en
monumentos cuya misma presencia fsica fijaba el rito en la tierra y lo conectaba con la forma material de las calles y de los edificios.1 De hecho, los ritos de
fundacin de una ciudad constituan un punto referencial: as como nosotros lo
hacemos a partir del nacimiento de Cristo, los romanos contaban los anos ab
urbe condita.
Incluso la eleccin del sitio era determinada mgicamente por la intervencin del orculo, por ms que se tuvieran en cuenta las condiciones de higiene
y salubridad que no bastaban por s solas. La decisin de donde levantar una
ciudad, era una cuestin de tal importancia que exceda las simples posibilidades humanas. De ella dependa el destino de la nacin, por eso, se dejaba siempre a la eleccin de los dioses. El papel histrico desempeado por el orculo de
Delfos en la fundacin de ciudades ha sido destacado minuciosamente por numerosos autores.
41

Las investigaciones de Rykwert han significado un importante aporte en la

comprensin de la complejidad inherente a toda actuacin humana; la ciudad,
mximo exponente de la misma, no poda ser ajena a ella, de modo que no
existen explicaciones simplistas de sus origenes. Es cierto, como seala que la
ciudad en si representa valores ms profundos que las meras condiciones materiales de su existencia. No se funda una ciudad simplemente porque sobren alimentos ni porque se tenga un sitio adecuado, aunque ambos hechos faciliten su
ereccin. No existe noticia de ningn antiguo fundador de ciudades que buscara un emplazamiento ponderando las ventajas tericas de las distintas opciones
fsicas o funcionales. Incluso en tiempos histricos, el fundador de una ciudad
prefera confiar ciegamente en unos poderes divinos, imprevisibles pero accesibles, que en consideraciones tcnicas. Pero tampoco se funda una ciudad para
expresar simplemente determinada inquietud mgica o religiosa. En ltima instancia, es la naturaleza social del hombre la que lo lleva a la unin con sus semejantes, concretando las condiciones de un hbitat adaptado a sus necesidades.
Forman parte de stas no slo los aspectos materiales excesivamente valorados
por la teora evolucionista, sino tambin esas dimensiones intelectivas y espirituales del hombre que distinguen cualitativamente al habitar humano del alojamiento animal, como los ms actuales aportes de la Etnologa lo han demostrado.
Las explicaciones anteriores han abierto rumbos interesantes y valiosos en
la interpretacin del hecho urbano. La teora cuyo anlisis completar la resea
que estamos efectuando y que seguidamente sintetizaremos representa la opcin diametralmente opuesta al esquema evolucionista.
d) La ciudad como impulsora de la agricultura y la ganadera
Las investigaciones de Mellaart en Cata1 Huyuk a las que ya hemos hecho
referencia ms arriba, mostraron que esta ciudad no basada en la agricultura,
sino en el comercio, parece provenir directamente de la vida cazadora, no slo
porque la mayora de las manufacturas derivan claramente de materiales y prcticas propios de cazadores, sino tambin a causa de su arte. Es prematuro expresarse de modo concluyente respecto a los orgenes de esta importante civilizacin, pero el descubrimiento del arte de Cata1 Huyuk ha demostrado que la tradicin de la pintura naturalista del Paleoltico superior, desaparecida en la Europa occidental a finales de la era glacial, no slo sobrevive sino que florece en
Anatolia. Esto implicara que, al menos parte de la poblacin total de Cata1
Huyuk era del grupo de cazadores del Paleoltico superior.6
Basada en estos hechos, Jacobs propone su teora que revoluciona todas las
concepciones clsicas sobre el origen de las ciudades. En efecto, segn esta autora la relacin ciudad-produccin primaria debe invertirse de modo tal que en
tiempos prehistricos la agricultura y la ganadera surgieron en las ciudades.13
Se plantea as que las ciudades son anteriores a la agricultura y a la ganaderia,
estando su origen en el comercio de ciertos productos prehistricos como la
obsidiana o los frutos del mar. En un razonamiento altamente convincente, Jane
Jacobs describe un proceso segn el cual, una ciudad pre-agrcola de cazadores,
42

basada en el comercio de estos productos y en los distintos tipos de trabajos

relacionados con l, a partir de la concentracin de animales y plantas recolectadas en diversos lugares por distintas tribus de cazadores y recolectores, encuentran en el centro urbano su domesticacin y cultivo, de modo que la polarizacin y el intercambio propios de la ciudad, estaran en la base del posterior desarrollo agrcola y ganadero que asent a las poblaciones nmades transformndolas de cazadores y recolectores en productores primarios. Al respecto, sugiere
Jacobs que los poblados permanentes eran comunes dentro de los territorios de
cazadores y recolectores. Habran sido tan naturales para los hombres, como
las madrigueras lo son para las zorras o los nidos para las guilas. Casi todas las
actividades habran sido fomentadas en el poblado, lo cual podra tambin haber servido como base para el trabajo realizado en el campo -caza, forrajeo,
defensa del territorio e invasin de los territorios lindantes-- esto implica que
los poblados permanentes que crecieron como ciudades eran, desde un principio, ciudades estado.13
De hecho y corroborando esta apreciacin, se conocen huellas de asentamientos permanentes basados en el aprovechamiento de mariscos y peces, desde el Mesoltico, esto es, 15.000 aos antes de Cristo.14
Hemos pasado breve revista a las principales teoras sobre el origen de la
ciudad, corresponde ahora proceder a una valoracin crtica del estado presente
de la situacin.
Valoracin de las teoras sobre el origen de la ciudad
Durante mucho tiempo, el origen de la ciudad estuvo teido por el decisivo rol que el dogma evolucionista, desencajado de su contexto originario, jug
en sus aplicaciones a otros campos cientficos. As como en la naturaleza todo
evolucionaba de la imperfeccin a la perfeccin, as tambin todas las localizaciones humanas menores y ms sencillas como la aldea deban ser situadas en
el principio y las ms complejas, como la ciudad, consideradas como producto
de una larga evolucin. Desde un estadio de poblacin nmade y poco dismil
a los animales, viviendo en cavernas y en los techados naturales de las rocas
saledizas o de las ramas de los rboles, la relacin hombre-suelo se desarroll
paulatinamente alcanzando, tras de pasar por diversos grados, la perfeccin
urbana. Si bien no el primero en aplicar al tema la idea de la evolucin, el ms
difundido fue -como hemos visto- Gordon Childe, quien le asoci ademas la
opinin marxista de que el modo de produccin determina el proceso de vida
social, poltica e intelectual.
Hasta qu punto esta postura pre-cientfica violent y desfigur la realidad, lo muestra el conjunto de crticas y correcciones que se le efectuaron desde
los ms variados puntos de vista y de los cuales, las teoras analizadas muestran
las esenciales. El caricaturesco tpico del caverncola semidesnudo, blandiendo un garrote mientras arrastraba a su mujer por el cabello es una muestra de lo
que incluso la gente ms culta prefiri aceptar, despus de haber asimilado penosamente la idea de que los hombres fueron cazadores muchsimo antes que
campesinos. Requiri escaso ajuste mental, evidentemente, aceptar que los ca43

zadores tenan que haber sido muy primitivos y que su vida econmica no era
ms compleja que la de los animales. Pero durante el ltimo medio siglo, los
arquelogos han estado acumulando pruebas que han hecho insostenible este
tpico caricaturesco. Est claro que los hombres pre-agrcolas fueron algo ms
que cazadores: fueron artesanos, constructores, comerciantes y artistas. Hicieron grandes cantidades de armas, y variadas, as como vestidos, cuencos, edificios, collares, murales, esculturas. Como materiales industriales usaban piedra,
hueso, madera, piel, cuero, juncos, arcilla, adobe, obsidiana, cobre, pigmentos
minerales, dientes, conchas, mbar y cuerno. Usaban en sus oficios y artes ms
importantes, bienes subsidiarios: bienes de produccin, como dicen ahora los
economistas, escaleras, lmparas y pigmentos, por ejemplo, para realizar las pinturas rupestres paleolticas; cinceles para hacer encajes en otras herramientas;
utensillos para curtir las pieles.13
Es la investigacin arqueolgica seria y sobre todo la Etnologa, la que ha
demolido, o est en trance de demoler, los fundamentos evolucionistas y economicistas del origen del hecho urbano. Y esto por la sencilla razn de que la
ciudad, considerada en general, forma parte del conjunto de manifestaciones
culturales y en consecuencia, participa adecuadamente en sus procesos de formacin, cambio y variacin. Las conclusiones simplistas tienen el atractivo de
su esquema racional y a veces, el encanto utpico de la interpretacin ideolgica, pero no necesariamente debe deducirse de ello su realidad histrica. Siempre resultan atractivas las explicaciones de fenmenos histricos y culturales
que parten del exterior del campo de estudio inmediato. Tienen la ventaja de
ofrecer puntos fijos que permiten al anlisis avanzar a partir de ellos en una
cadena directa de procesos causales. Pero un examen ms atento puede comprobar que muchos de estos puntos fijos se disuelven en relaciones cambiantes
que no son tan ajenas a las influencias culturales en cuanto tal. La confianza
prematura en explicaciones en trminos meramente evolucionistas, slo logra
distraer al historiador o al antroplogo del esclarecimiento de las complejas tensiones que se dan dentro de las instituciones humanas. En todas las sociedades,
excepto las ms simples, son fuerzas internas del orden social y no factores
ambientales directos los que han proporcionado los mayores estmulos y orientaciones para el desarrollo ulterior.
La historia no es un ejercicio matemtico de aplicacin de leyes* y no
hay que buscar el sentido de la experiencia humana suprimiendo su rica variedad en procura de denominadores comunes; implcitamente deterministas.
Desde este punto de vista, tal vez el aspecto individual que es preciso destacar,
sea la falta de una especificidad en las relaciones ecolgicas comunes a las civilizaciones primitivas.
El desarrollo social es un proceso continuamente creador, mucho ms
condicionado por la historia que por fuerzas ambientales experimentadas directamente. En conjunto, entonces, se puede concluir razonablemente que para
una comprensin del significado de las civilizaciones primitivas... el medio
ambiente natural sirve solamente como teln de fondo.3
Es posible establecer con cierta exactitud el momento en que aparece el
hombre en la tierra. Hoy se conocen sus rastros desde los primeros tiempos del
44

cuaternario. Lo cierto es que en sus ms remotos exponentes hoy cognoscibles

se nos aparece con las caractersticas de la humanidad actual. Sobre la base de
los conocidos hallazgos humanos del Asia oriental (Pekn y Java) y de los neardentalenses, especialmente en la Europa occidental y del sur, se haba llegado a
construir una doctrina antropolgica de tres escalones: hombre antiguo, neardental, horno recens (o sapiens). l5 Podemos sintetizar dicha escala con el ordenamiento siguiente, sobre cuyo modelo se calc el que ya viramos relativo al
hbitat humano:
Pleistoceno
Paleoltico

Superior
Horno Sapiens

20.000 a 30.000 anos

Horno Neardentalensis
y Neardentaloides
(Hombres de Solo, Java,
Rhodesia, Steinheim,
Monte Carmelo)

40.000 a SO.000 anos

Superior

Pleistoceno Medio

Paleoltico Medio
Pleistoceno

Inferior
Hombre Antiguo u
100.000 anos
Hombre Mono.
(Sinantropo, Pre Homnidos,
Hombre de: Pekn y de Java.)

Paleoltico Inferior
El hombre antiguo de Asia oriental muestra de hecho, rasgos primitivos especialmente marcados en razn de los cuales se crey poder colocarlo
prximo a un animal de apariencia de mono. l5 Dos hechos desvirtuaron esta
secuencia. En primer lugar, los especialistas han llegado recientemente a la
conviccin de que ese hombre antiguo era tambin un hombre completo, pues
no slo conoca el uso del fuego sino que fabricaba y usaba instrumentos de
piedra y hueso.15 En segundo trmino, nuevos descubrimientos pusieron de
manifiesto que en esa progresin gradual de fsiles no hay lugar para piezas
anatmicas que son indudablemente anteriores al Hombre de Neardental y a
los Neardentaloides y que, por su estructura, deben considerarse como plenos
Horno Sapiens. Estos son, entre otros, el Hombre de Swascombe y el de Fontchevade que confirman la posicin ms actual de la ciencia antropolgica en el
sentido de la coexistencia, al menos durante la segunda mitad del Pleistoceno
Inferior de dos tipos morfolgicos diferentes: uno que se relaciona con la lnea
45

del Horno Neardentalensis del Paleoltico Medio y otro vinculado directamente

con la lnea del Horno Sapiens del Paleoltico Superior.16 A la luz de estos hallazgos, un buen nmero de investigadores de importancia reconoce que esa teora
antropolgica de los tres escalones, no puede ser considerada sino como representando todos variaciones del tipo humano fundamental y de ningn modo
como prueba de un eventual trnsito del animal al hombre.l De hecho, desde
que se tiene conocimiento de la existencia del hombre en cuanto tal, se destaca
que no existen diferencias esenciales entre el hombre primitivo y el civilizado.
A este respecto, el historiador alemn Kraft ha expuesto ideas decisivas cuando
seala por lo menos en el aspecto cultural el hombre y el animal estn separados por un abismo profundo e insuperable. Los testimonios irrefutables que en
apoyo de esta afirmacin se ofrecen al prehistoriador son, sobre todo, los instrumentos. Puede demostrarse que no se trata en ellos, como se crey durante
mucho tiempo de simples proyecciones o imitaciones de rganos sino de algo
completamente distinto, de algo especficamente humano-espiritual de que el
animal carece. No es difcil ver que la capacidad del hombre primordial que en
estos instrumentos se revela, tiene su base en su capacidad de reconocer las causas, de formar conceptos generales y los instrumentos creados por el hombre
sobre estos presupuestos, los encontramos desde la poca primordial (Chellense, Clectoniense) y siguiendo a Sargel su antigedad puede estimarse en 500.000
anos*. Y no slo eso, sino que en esta poca primordial los encontramos perfectos en su especie: el paleoltico reciente no cambia en ellos nada fundamental.
No conocemos pre-instrumentos en la misma medida en que no conocemos
pre-hombres.18
Segn contina Kraft, no es necesario tomar en cuenta el aspecto fsico de
los fabricantes de instrumentos y afirma que tan antigua como stos debe ser la
lengua: aya en el perodo interglaciar Gunz-Mindel, el hombre practic, como
se ha podido comprobar en las cercanas de Heidelberg, la caza mayor en comunidad. Puesto que los instrumentos, de hecho, apenas si nos permiten remontarnos a pocas anteriores, podemos decir, a reserva de futuros hallazgos, que
tan pronto como el hombre aparece en nuestro horizonte, practica trabajos en
comunidadB18 lo cual supone la capacidad mnima de comunicarse con sus semejantes. Y no slo mediante el lenguaje hablado, de hecho, los primeros vestigios hoy conocidos relativos a la escritura datan del Paleoltico medio y son
como piedras acumuladas en este sentido. En los muros de las grutas antiguas
hay algo ms que dibujos y representaciones de hombres y animales: pequeos
signos geomtricos que aparecen aislados o agrupados en filas, cruces, entorchados, una suerte de escalinatas, jalones que constituyen medios de representar un hecho que debe ser recordado. En algunos lugares, estas representaciones
se hacen tan numerosas y variadas que muchos prehistoriadores, siguiendo en

Hay que tener en cuenta que el trabajo que citamos es de 1942. Descubrimientos posteriores conceden al hombre, una antigedad sobre la tierra, medida con el potasio-argn, de
por lo menos dos millones de anos, desde entonces, sus restos acreditan que fabrica utensilios de madera y piedra y vive en grupos sociales organizados. (cf. Leakey, R. y R. Lewin:
Zas origenes del hombre, Madrid, 1980).

46

esto a Piettelg que los interpret por primera vez, tendieron a ver en ello incluso
el prototipo de muchos alfabetos: chipriota, griego, fenicio, etctera. Completando esta idea, Jane Jacobs seala: adems, se han descubierto poblados inequvocamente sedentarios en Sudamrica, Europa y Asia. Al menos dos de ellos
en lo que son ahora Hungra y Francia, son anteriores al Horno Sapiens, de hace
250.000 aos o ms, cuando los hombres empezaron a usar el fuego. Indudablemente los hombres pre-agrcolas emigraban; pero los emigrantes, segn sabemos por las emigraciones en los tiempos histricos, dejaban poblados permanentes, y an cuando el peregrinaje durara un periodo de varias generaciones,
se reestablecan en poblados permanentes. La necesidad de emigrar no implica
ser nmada.13 De lo expuesto puede concluirse que es, entonces, la misma naturaleza humana con sus exigencias, la que determina que el hombre cree su
propio hbitat. Por eso, cuando surge la historia, la ciudad ya tiene una larga
antigedad y aparece desde sus primeros ejemplos como algo definitivamente
logrado. Hay, obviamente, un progreso entre Babilonia y Roma desde el punto
de vista del desenvolvimiento de un estilo de vida del cual todos, en mayor o
menor medida, participamos, pero en lo atinente a su organizacin, espacios,
servicios y finalidades, la ciudad aparece como idnticamente fijada y constituida. La ciudad es la casa del hombre en sociedad y como tal participa de todas las
dimensiones del habitar humano. Como lo hiciera notar con propiedad Alberto
Caturelli,20 slo el hombre habita, el animal se aloja. En este sentido, la casa
primero y por extensin la aldea y la ciudad, son los espacios donde se vive y
por tanto reciben y expresan parte del propio ser de sus habitantes. Las plazas,
las calles, no son piezas intercambiables de un mecanismo automatizado, sino
que revelan la historia, la vida y la muerte de los hombres, con sus alegras, tristezas, grandezas y limitaciones.
La ciudad es el comn de los hogares familiares reunidos solidariamente,
dndoles a stos esa dimensin que por s no pueden alcanzar. Expresa no slo
la dimensin corporal del hombre sino muy particularmente su espritu, ya que
el habitar se realiza en la integridad del ser humano. Como lo sealara Mumford:
en el desarrollo de las instalaciones humanas permanentes, encontramos una
expresin de necesidades animales que es semejante a las de otras especies sociales; pero hasta los ms primitivos comienzos urbanos revelan algo ms que
sto. A poco de descubrirse la huella del hombre en los residuos de la ms antigua fogata o en el instrumento de silex tallado, se tienen pruebas de intereses y
angustias que carecen de equivalentes entre los animales. Por eso, el habitar
tiende a humanizar las paredes y espacios. Hay un clima y un ambiente que
impregna la vivencia espacial del hombre y que constituye propiamente la ciudad y que se expresa en la estructura urbana, pero que trasciende la mera dimensin de lo fsico y le confiere su carcter distintivo que las ms remotas ruinas
revelan al paso de la piqueta del cientfico. Desde que se descubren huellas del
hombre en la tierra se lo ve con un conjunto de necesidades y requerimientos
que exceden lo propiamente fsico e incluso, intelectual. An antes de la construccin de ciudades, los ms remotos vestigios del hombre paleoltico expresan una dimensin propiamente humana que se manifiesta en hechos ticos,
estticos y religiosos que despus encontrarn sus espacios adaptados en el
47

mbito urbano. Las cuevas con pinturas rupestres de las cuales, las de Altamira
constituyen las ms publicitadas, nos hablan no slo de la satisfaccin de una
necesidad de alimento y alojamiento, sino de asociacin dedicada a una vida
ms plena expresada por el arte como manifestacin de otras dimensiones del
poder humano que no se agotan en el mero acto apropiatorio del cazador y recolector. Fue Mumford quien revel el paralelismo de la caverna paleoltica con
otros lugares consagrados como La Meca, Lourdes, Lujn o Jerusaln. Por eso, la
fundacin de ciudades no fue meramente la ereccin de espacios para alojar
funciones diferenciadas. As, desde su inicio, la fundacin de una ciudad parece
llevar emparejada la iniciacin a un mundo de dimensiones sobrenaturales en
el sentido ms literal del trmino. Esto explica la necesidad ritual vinculada a la
fundacin que todas las ciudades antiguas consideraron imprescindiblezl y que
la Etnologa ha resaltado. No se trataba solamente de buscar el beneplcito de
los dioses para el nuevo establecimiento, sino que el mismo plano urbano y su
materializacin sobre el terreno, era el smbolo de realidades de otro orden. Hay
en esto un paralelo con aquella aseveracin de Mircea Eliade cuando nos muestra que no son los astros celestes en s mismos el objeto de adoracin de las religiones astrales, sino que el cielo que se ve es una hierofanaB mediante la cual
se evidencia el mundo espiritual.22
As, el trazado urbano era la representacin, en un punto dado, del orden
universal y estaba indisolublemente unido a dicho orden. El trazado en damero, inseparable desde la ms remota antigedad a la fundacin de ciudades, traduce un sistema religioso, expresado -como hemos visto- en un ritual de
inexorable observancia y a partir del cual, la ciudad constituye, adems de su
realidad material propia, una verdadera representacin del mundo espiritual y
su orden es repeticin del propio del universo. El Cardo y el Decumano se cruzaban en ngulo recto para que la ciudad quedara firmemente asentada y en
armona con el cosmos, en cuyo centro haba sido localizada; con razn pudo
decir Plutarco de Roma clquod ud equilibrium fbretpositu.23 No es posible comprender ni el origen de la ciudad ni la vida urbana en el pasado, sin referencia a
esta concepcin.
Es en este contexto cultural donde alcanzaron su plenitud una serie de
cursos o procesos sociales paralelos, tales como la religin, la urbanizacin, la
militarizacin, la estratificacin, la burocratizacin y semejantes. En el tambin
se perfeccionaron algunos inventos tales como la escritura, la contabilidad, el
calendario solar y otros, que posibilitaron la aparicin de las ciudades histricas
hacia el afro 3.000 antes de Cristo, cuando estas innovaciones tenan ya una
larga tradicin urbana, al influjo de su influencia, se desarrollaron las ciudades
de Egipto, Mesopotamia e India. Desde entonces las diferencias entre la vida
urbana y la rural fueron acentundose, pudiendo resumirse las principales en
siete aspectos que enumeramos a continuacin.
Diferencias entre el hhbitat urbano y el rural
De acuerdo con los estudios del tema es posible concretar las diferencias
principales entre el hbitat urbano y el rural en las siguientes cuestiones bsicas:
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1) Configuracin fsica: las ciudades eran ms extensas y densamente

pobladas que cualquier asentamiento rural y si bien no es este un aspecto decididamente diferenciador de ambas formas de localizacin, el hecho urbano represent un nuevo grado de concentracin, una nueva magnitud de instalacin humana. 7 Slo en Mesopotamia y en la India pueden estimarse las primeras poblaciones urbanas con cierta exactitud. El tamafio de las ciudades sumerlas oscilaba entre 7.000 y 20.000 habitantes. Harappa y Mohenjo Daro, en el
valle del Indo, pueden haberse aproximado a la cifra ms alta. Los terraplenes
de sta ltima cubran 259 hectreas y la primera tena una superficie amurallada visible cuyo permetro era de cuatro quilmetros. Podemos presumir que las
ciudades egipcias y mayas eran de una magnitud comparable, dada la escala de
las obras pblicas probablemente ejecutadas por poblaciones urbanas. Ur, la ciudad de Habrahan, con sus canales, puertos y templos, ocupaba unas 89 hectreas con una poblacin estimada en 5.000 personas en los inicios y cerca de
35.000 en su apogeo, con densidades de hasta 50 casas por hectrea. Segn la
descripcin de Herodoto Babilonia abarcaba una superficie de casi 700 kmZ,
rodeada de murallas de ms de 100 metros de altura. En esta vasta rea existan
zonas rurales circundando a la planta urbana que estaba atravesada casi en su
mitad por el ro Eufrates. Las calles eran rectas y las viviendas se agrupaban en
bloques de tres y cuatro pisos, formando ncleos de edificacin compacta que
constituan verdaderos barrios separados por avenidas y canales. En Nnive,
como lo expresa Jons, se necesitaban tres das de camino para atravesarla.25
2) Especializacin funcional: funcionalmente, la poblacin urbana difera de la aldeana. Todas las ciudades acomodaron grupos que no necesitaban
ocuparse por s mismos de la actividad agricola, la cra del ganado, la pesca o la
recoleccin. Se trataba de artesanos especialistas, transportistas, mercaderes, funcionarios, soldados y sacerdotes, generando una interaccin de clases caracterlzadas por grados muy diferentes de servicio a la comunidad y consiguiente control de los recursos productivos. 26 Este hecho llev a diferenciar reas de la ciudad, especializando espacios en los cuales se desarrollaban actividades especflcas. As, son evidentes la plaza del mercado, el barrio de los plateros, de los ceramistas, etctera, cada uno separado del resto por puentes, fosos y murallas.
3) Intermediacin: cada productor primario pagaba con el excedente agrcola un impuesto al templo o al palacio con el que obtena los bienes y servicios
que sus necesidades demandaban y que l no produca. A su vez, dichas instituciones concentraban el producido y lo distribuan. Paralelamente, todos aquellos no comprometidos en la produccin de alimentos, eran mantenidos en
primera instancia, por el excedente acumulado en los templos o graneros reales
y por lo tanto, dependan de los sacerdotes o de la corte. Los sacerdotes, los jefes
civiles y militares, estaban -como se declara en una tablilla egipcia-: ueximidos de todas las tareas manuales. Esta situacin permiti regular los perodos
alternativos de escasez de alimentos asegurando la subsistencia de la poblacin
urbana, como lo describe la historia de Jos el hebreo en el Egipto de los faraones.
4) Unidad representativa y simblica: en tanto que las aldeas pueden
ser identificadas a travs de los cimientos de las casas... las ciudad antigua puede
49

ser reconocida con seguridad a travs de su abundancia de imgenes fundamentales. Aunque el rey o el gobernador estuvieran demasiado altos y fueran demasiado poderosos para acercarse a ellos, excepto en caso extremo, el habitante
ms modesto poda, empero, identificarse con la personalidad de la ciudad, en
todo su poder y esplendor.7 Los edificios pblicos verdaderamente monumentales no solamente distinguan a cada ciudad conocida de la aldea, sino que
tambin simbolizaban la vigencia de la cohesin social, la presencia de un algo
distinto a la mera suma de individualidades, aunque fuera en forma incipiente.
Toda ciudad antigua estaba dominada por el templo y el palacio, situados centralmente sobre una plataforma de piedra o ladrillos, erigidos arriba de las viviendas circundantes y generalmente unidos a una suerte de montaa artificial,
la torre escalonada o zigurut, constituyendo el mbito fsico de las dos principales instituciones urbanas. En Babilonia el templo de Marduk cubrfa una superficie de casi 400 metros cuadrados y las excavaciones han evidenciado la existencia de una amplia avenida recta, Za calle de Ishtar, que corra de norte a sur,
casi paralela al ro Eufrates, teatro de procesiones y ceremonias que duraban
varios das y en las cuales, reyes y dioses manifestaban su grandeza, ante un pueblo simplemente espectador. Segn la describe Herodoto, esta avenida estaba
rodeada de palacios y atravesada por arcos ceremoniales revestidos de maylicas y adornos de oro.
Roma evidencia, a travs de su arquitectura, la importancia de una vida
cvica desarrollada. Al lado de templos y palacios aparecen edificios de uso comunitario definido, como las baslicas, donde se administraba justicia y se discutan los negocios; las termas, establecimientos de baos pblicos que los romanos edificaron en todas las ciudades conquistadas y servan al mismo tiempo
de lugares de reunin, salones de lectura y ejercicios fsicos y los circos y anfiteatros al aire libre, para carreras y combates, a los cuales se unan los acueductos y
arcos de triunfo erigidos en memoria de las victorias y batallas romanas. Alrededor del ano 356 de nuestra poca la ciudad contaba con 28 bibliotecas, 10 baslicas, ll termas, 2 anfiteatros, ll foros, 3 teatros, 2 circos y 34 arcos de triunfo.z6
5) Innovacin cientfica y tecnolgica: la necesidad de registrar hechos
y cantidades en la administracin de templos y palacios, oblig a inventar mtodos convencionales de registro que seran inteligibles a todos los iniciados en
su uso, esto es, se perfeccionaron las formas antiguas de escritura, inventando
nuevos mtodos y se produjeron tcnicas de notacin numrica. Estos adelantos son rasgos significativos de la civilizacin que a su vez favorecieron el anotar
las antiguas tradiciones de transmisin oral, junto al desarrollo de ciencias y
tcnicas exactas y predictivas como la contabilidad, aritmtica, geometra y astronoma, permitiendo la correcta determinacin de la extensin del ao y la
creacin del calendario; as fue posible regular con mayor xito el ciclo de las
operaciones agrcolas favoreciendo la eficiencia productiva y contribuyendo a
la expansin de las propias actividades artesanales y terciarias.
6) Adscripcin sicosocial del ciudadano: la adscripcin al grupo en las
aldeas rurales era familiar. Se perteneca a l por el reconocimiento de lazos de
sangre y la autordad de un antepasado comn, El habitante de la ciudad se vincula con los dems por hechos funcionales que trascienden el mbito del clan
50

campesino. En sus orgenes ese vnculo fue la religin: cada ciudadano en la

antigua Mesopotamia perteneca a un templo determinado y a su dios y trabajaba para l. La base de la ciudadana resida en esta afiliacin religiosa especfica, hecho que se repetir en Roma donde la religin, compenetrando toda la
vida ciudadana, exalt la autoridad paterna, determin el parentesco, organiz
el matrimonio, consagr el derecho a la herencia y a la propiedad y distingui
a las familias por los nombres de sus Zares y penates. Esta adscripcin implica un
debilitamiento de los lazos de casta y la posibilidad de una mayor movilidad
personal, aunque limitada, en las ciudades antiguas donde la tradicin y el ceremonial desempearon el papel fundamental en la vida urbana.
7) Intercambio y comercio: se genera la importacin de materias primas
utilizadas en artesanas locales y de las cuales no se dispona en cada zona. El
comercio exterior regular, a travs de largas distancias fue un rasgo de todas las
civilizaciones tempranas, generando el proceso de intercambio que ha hemos
ejemplificado con el caso de Katal Huyuk. Babilonia tuvo las caractersticas de
un mercado en el cual podan encontrarse los productos de todo el mundo conocido, si bien el fenmeno comercial de la ciudad antigua, al limitar el intercambio al nivel real o del templo, no implic la posibilidad, sino en cuotas muy
limitadas, de la valoracin pecuniaria y el desarrollo de actividades econmicas
independientes, como se registraron en Grecia y Roma, cuyas ciudades produjeron la plaza comercial como espacio adaptado y diferenciado del foro, especializado en los intercambios y transacciones de bienes y servicios. Ya hemos hecho referencia, asimismo, a las baslicas que llegaron a funcionar como autnticas galeras comerciales.
La ciudad antigua
Constituy el punto focal donde se concentraba el poder gobernante. Fue
el asiento de la deidad local, primero, y ms tarde la capital real, mientras que la
poblacin estaba sometida a una autoridad rgida. As, estas ciudades traducen
en su forma y organizacin un estado social donde reinan el dspota y los dioses, cuyas estructuras propias apuntan a la eternidad, en tanto que toda libertad
est abandonada a una reconstitucin contnua y casi celular de chozas con
materiales perecederos.28
En este contexto, la ciudad primitiva puede caracterizarse como un asiento compacto, denso y amurallado, en el cual destacaban los templos y palacios
reales y las vias procesionales. Luego venan los barrios y por ltimo, los suburbios donde la poblacin se agrupaba de acuerdo con sus oficios y medios de
vida, encerrados, cada uno, en sus propias murallas. De tal modo, la ciudad era,
en realidad, un conjunto de recintos auto-aislados y defendidos que separaban
barrios y sectores entre s y en especial, los templos y palacios del resto de las
viviendas. Cabe citar como ejemplo caracterstico la descripcin que hace Jones
de las ciudades del Indo, estructuradas por un sistema de calles en cuadrcula
formado por dos calles de este a oeste y tres de norte a sur, cada una de cerca de
diez metros de ancho. As la ciudad inclua doce manzanas. La mayora de stas
inclua un laberinto de callejuelas o vas laterales, limitadas por altos muros de

Plano de la
ciudad
antigua:
Babilonia.

ladrillos e interrumpidas nicamente por estrechas puertas de paso: en efecto,

las casas miraban hacia el interior de la manzana y se abran sobre jardines, caracterstica que ser difundida despus por los rabes. La mayora de estas casas
tena cuarto de bao; haba un complejo sistema urbano de desages y las casas
incluso tenan vertederos de desechos que daban al exterior, lo que sugiere que
se practicaba cierto control municipal de la eliminacin de residuos. La manzana central del grupo ms occidental de tres ha recibido el nombre de rciudadela porque si bien no se conoce exactamente su funcin, ciertamente tena un
carcter monumental y es probable que haya representado un papel importantsimo en la vida urbana. Era una plataforma elevada de ladrillos con sus propias
murallas macizas y su principal caracterstica la constitua una gran sala de baiio
o tanque. Estrechamente asociado con la ciudadela haba un complejo de construcciones que inclua un claustro y un gran vestbulo, lo que sugiere un centro
administrativo o religioso, o ambas cosas. En Harappa la manzana que se encuentra inmediatamente al norte de la ciudadela es interesante, porque inclua
no slo los graneros municipales, sino tambin una serie de pequeas casas idnticas, dispuestas regularmente, en contraste con las casas dotadas de patios, ms
grandes e irregulares. Se ha dicho que era el sector de los trabajadores y entre
ellas y los graneros hay lugares de labor donde se mola el grano. Tambin hay
indicios de que estos espacios se dedicaban a la manufactura. Parece como si en
esta ciudad se hubiera practicado la divisin en zonas funcionales y como si
52

Paisaje de la ciudad antigua. Reconstruccin de Babilonia.

estuviramos ante una zona industrial con sus graneros y molinos municipales
atendidos quiz por la fuerza de trabajo esclava.2g
Este tipo urbano existi tambin en Mesopotamia y Egipto, si bien pueden
sealarse algunas diferencias cimentadas en factores tales como el comercio y la
guerra.
Mientras Egipto estaba protegido y aislado por el mar y el desierto, la Mesopotamia se encontraba favorablemente vinculada a travs de fciles pasos por
las montaas circundantes. Ello condicion comportamientos dismiles. En
Egipto, las necesidades de defensa fueron sensiblemente menores, pero su aislamiento origin que los materiales importados se obtuviesen sobre todo a travs
de expediciones estatales por lo cual hubo mucho menos campo para los mercaderes que en Mesopotamia. lo Esta ltima, bien situada para el comercio se
encontraba a su vez expuesta a ataques del exterior. En consecuencia, sus ciudades desarrollaron una fuerte organizacin militar que convirti al rey en seor
supremo de la guerra y a su palacio en el centro de un campamento militar. Las
necesidades defensivas condujeron a la construccin de grandes fortificaciones,
desconocidas en Egipto.28
Por otra parte, el contacto con los pueblos vecinos dio tanto aliento al
comercio que una ciudad como Babilonia tuvo los rasgos de un mercado. Con el
aumento del transporte, la cultura urbana se hizo ms fuerte y finalmente el
poder secular reemplaz al clerical. Esto se evidencia en los edificios de la clase
53

dirigente. Mientras en el teocrtico Egipto el gobernante era rey-sacerdote, en

Asiria y Babilonia los sacerdotes estaban subordinados al monarca y el palacio
real eclipsaba al templo. El rey exiga monumentos que reflejaran la grandeza
de la supremaca real, tal como lo era comn a todos los dspotas asiticos,
mientras que la poblacin estaba sometida a una autoridad de hierro. En Babilonia, por ejemplo, las principales obras arquitectnicas fueron palacios y templos. El suntuoso palacio situado en la orilla izquierda del ro llevaba anexos los
famosos jardines colgantes de Semramis, considerados por los antiguos como
una de las siete maravillas del mundo. Parece ser que Nabucodonosor hizo construir estos pensiles para que su esposa Amitis no sintiera la nostalgia de las
montanas de su tierra. Mientras tanto, las viviendas de las masas eran generalmente simples chozas, hechas de ramas o canas enlucidas con arcilla y cubierta
de esteras o pieles. Con todo -seala Mumford- haba ms claridad y belleza
natural en el ambiente urbano de cuanto podemos sospechara travs de ruinas
polvorientas. La estructura general abarcaba no slo el rea ms densa sino
tambin, como lo destaca la instruccin de Dios a Moiss: *campos inmediatos
alrededor para que moren en ellos las poblaciones y los campos extramuros sirvan para ganados y bestias.30Segn
lo expresa el mismo texto, cada ciudad con
su rea circundante cubra una extensin de aproximadamente un quilmetro
de radio de suerte que las ciudades estn en medio y los campos por fuera.3o
Esto aseguraba un contacto fluido con la naturaleza mediante la cual, el campo
era accesible a pie desde la misma ciudadela, en una escala ms acorde que la
propuesta por la ciudad jardn contempornea. Asimismo, los antiguos centros
poseyeron elementos de confort humano como lo sefiala la anterior descripcin de las ciudades indias. Elementos que se hacen ms importantes dado que
muchos de ellos se pierden de vista en el desarrollo ulterior de las ciudades y
todava estn ausentes a comienzo del siglo XX en muchas grandes ciudades
uprogresistas del mundo occidental... en especial los cuartos de baio, las letrinas en el interior de las casas y las tuberas de cermica. Esto por lo que hace a
la teora del progreso material contnuo.7 En efecto, por tomar un ejemplo
notable de lo dicho, en el ao 1954 casi la cuarta parte de las viviendas de Pars
carecan de agua corriente y los resultados de una investigacin realizada en 1961
arrojaron que el 300/6 de las casas no tenan baos privados y slo el ZO?h contaba con baera o ducha.31 La situacin del Gran Buenos Aires no era menos crtica en 1992, como lo mostraremos al tratar de la urbanizacin en la Argentina.
El proceso ulterior de evolucin urbana
En todo el mundo, la urbanizacin fue irreversible. Nuevas ciudades reemplazaron a las antiguas, constituyendo cada vez ms el mbito normal de la
vida del hombre. Como seala Kingsley Davies: los instrumentos y las armas
de hierro, la escritura alfabtica, los buques de guerra mejorados, la acufiacin
barata de moneda, las instituciones ms democrticas, la colonizacin sistemtica, tendieron a aumentar la produccin, a estimular el comercio y a expandir
la unidad poltica efectiva. Los poblados y las ciudades se hicieron ms numerosas y el grado de urbanizacin mayor. Unas pocas ciudades alcanzaron tama54

o considerable. Atenas, en su momento mximo de expansin, en el siglo V

antes de Cristo, alcanz a tener entre 120.000 y 180.000 habitantes.2 Con Roma
se llega a la ciudad mxima que la antigedad pudo producir. Su importancia se
extendi inclusive hasta que la revolucin industrial favoreci la alta concentracin de poblaciones en centros urbanos, toda vez que despus de la cada del
Imperio romano el eclipse de las ciudades fue la tnica dominante. El comercio
declin y cada centro qued aislado y se torn prcticamente autosuficiente.
Cuando despierte la sociedad, en la Edad Media, se ver de nuevo un resurgir
urbano, pero con ciudades pequeas como se desprende de algunas estimaciones: Florencia, 90.000 habitantes; Venecia, 190.000 habitantes; Londres,
30.000 habitantes; Nuremberg, 20.000 habitantes; Frankfort, 9.000 habitantes.
Con todo, estas ciudades pequeas o medianas guardaron algo que las antiguas
no tuvieron y que perfeccion la herencia de Grecia y de Roma, preservada,
como resalta Mumford, en el monasterio, autntico intermediario y guardin
de la esencia de lo urbano: Fue all... donde se estableci el valor prctico de la
moderacin, el orden, la regularidad, la honradez y la disciplina interior, antes
que estas cualidades fueran transmitidas a la ciudad medieval. En los centros
urbanos de los siglos XI al XIII nacieron, como seala Hilaire Beloc, la universidad autnoma, el municipio, el gremio y el parlamento, instrumentos eficaces de la reunin de pares que conviven agrupados. Con todo, la poblacin
total sigui siendo preponderantemente rural, y las ciudades aparecieron aisladas y distintivas de un diferente modo de vida, durante por lo menos 400 anos.

Esquema
tpico de la
Estructura
Urbana
medieval.
Plano de
Noerdlingen.
Alemania.

55

Comparacin de
reas
metropolitanas
ibC?rOameriC~aS.

Escala

1: 75O.ooO

Este modelo de ocupacin territorial se modific recikn a mediados del siglo

XVIII a tenor de los nuevos factores que favorecieron un sensible aumento de
la poblacin y su concentracin cada vez mayor. Desde entonces, el tamao y
nmero de las ciudades no ha cesado de aumentar. En el 1.800 haba en el
mundo 750 ciudades con ms de 5.000 habitantes, 200 con ms de 20.000
habitantes y slo 45 con ms de 100.000 habitantes. Ninguna ciudad alcanzaba entonces o se aproximaba siquiera al milln. En 1950 estas cifras haban
crecido en proporciones astronmicas, o sea, 28.000 ciudades con ms de 5.000
habitantes; 6.000 con ms de 20.000; 875 con ms de 100.000; 133 ciudades
sobrepasaban las 500.000 personas y 49 con ms de un milln. En el ano 1960
se estimaba que el nmero de las aglomeraciones con ms de 100.000 habitantes sobrepasaba las 1.400, es decir, un crecimiento de ms del doble en 10 aos
56

y que haba 99 ciudades millonarias, segn el anuario demogrfico de las Naciones Unidas.32
Para el ao 1.800 el 90% de la poblacin mundial era rural y slo el 10%
era urbano. En 1950 las proporciones eran: 40% urbano y 60% rural. Actualmente las proporciones son 50% y 50% para ambas formas de vida. Hasta el
presente no existe ningn indicio de una disminucin del ndice de urbanizacin en el mundo, aunque algunas de las reas de tradicin urbana ms antiguas parecen hoy estacionarias, Si se mantuviera el ritmo actual, para el ano
2.000 se tendra, del total de poblacin de entonces, no menos del 96% urbano
y slo el 4O/6 rural, pero la mayor medida de concentracin la dara el hecho de
que el 40% de la poblacin vivira en ciudades de ms de un milln de habitantes.
Algunas cifras actuales son: Inglaterra, 93%; EE.UU., 88Oh; Uruguay, 90%;
Argentina, 89% de poblacin urbana sobre el total. Particularmente, el proceso
de urbanizacin en nuestro pas es uno de los ms avanzados del mundo, incluso precediendo a la industrializacin. En efecto, ya en 1970, el 79% de los habitantes eran urbanos. Esta relacin se ver acrecentada en el presente, como veremos al estudiar en detalle la urbanizacin nacional. Entretanto, Iatinoamrica en su conjunto muestra valores de alrededor del SO%, frica y Asia muy inferiores a esa cifra y Amrica del Norte, Oceana y Europa, nuevamente con valores semejantes a los nuestros, oscilando ente un 70% y un 74% en la actualidad.
El crecimiento, inclusive, ha sido diferente en el tiempo; la poblacin de las grandes ciudades de Asia, Africa y Amrica del Sur ha aumentado mucho ms rpidamente en el siglo actual que en el pasado, mientras que en Europa y los Estados Unidos de Norteamrica el crecimiento urbano alcanz su apogeo a fines
del siglo XIX. Teniendo en cuenta que la poblacin iberoamericana se cuadruplic entre 1850 y 198034 adoptando un ritmo uniformemente acelerado y
mucho ms rpido que el de cualquier otra zona del mundo, puede presumirse
que el crecimiento urbano proseguir muy alto durante los prximos aos, alimentando as la tendencia mundial y arribando a la estimacin global que hemos hecho ms arriba.
Prrafo aparte merece la consideracin de un problema que sin ser exclusivo de ellas, afecta a la mayora de naciones iberoamericanas. Se trata del tema
de la alta primaca que acompaa al proceso de urbanizacin entre nosotros.
Este fenmeno constituye un agravamiento particular de la situacin. Siendo
tpico el caso de la Argentina al que nos referiremos en particular ms adelante,
es cierto que Mxico ilustra uno de los rasgos ms salientes de este hecho. Ninguna otra rea mundial importante exhibe tan consecuentemente el esquema
en el cual la ciudad primada o principal es muchas veces mayor que la que le
sigue en orden de importancia.
Tal realidad ha acompaado el proceso de urbanizacin hispanoamericana desde sus comienzos. A principios del siglo pasado, solamente Buenos Aires
y La Habana, superaban el 19% de la poblacin nacional, en la dcada del 50,
esa relacin alcanzaba a 6 ciudades hispanoamericanas y por lo menos 18 tenan ms de tres veces el tamao de la ciudad siguiente. Esta notable concentracin es el resultado de factores histricos combinados en grados diferentes se57

gn los pases, con una alta tasa de natalidad, la inmigracin interna e intemacional. La importancia de estos factores merece un breve tratamiento.
Como en todos los casos verificados en el mundo, las tasas de fertilidad en
las ciudades hispanoamericanas son significativamente menores que en las reas
rurales. Sin embargo, comparadas con la mayora de las ciudades occidentales,
las tasas urbanas del incremento natural -con excepcin de Argentina y Uruguay- son relativamente altas. Esto se debe en parte a la estructura joven de
edades de estas ciudades, con un consiguiente nmero alto de adultos jvenes
y una tasa de mortalidad baja. An para las ciudades ms grandes las estadsticas
vitales exactas son demasiado vagas, como para permitir una evaluacin precisa
de la importancia de este componente del crecimiento, pero es considerable.
Actualmente, el factor inmigracin internacional tiene un significado
mnimo. En el pasado, Argentina, Uruguay y Chile especialmente, recibieron a
una gran proporcin de emigrantes europeos, la mayora de los cuales eligieron
ubicarse en las ciudades capitales y principales centros del interior.
Si la inmigracin ya no es un factor a considerar y el incremento natural es
importante pero no excesivo, se deduce que el origen principal del crecimiento
primacial hispanoamericano se encuentra en la corriente de migracin urbanorural y ms recientemente, desde las ciudades pequeas y medianas a las grandes metrpolis. Esta transicin de una sociedad rural a otra urbana de alta concentracin, sin pasar por etapas intermedias, trae consigo una variedad de dislocaciones y tensiones que modifican sensiblemente los componentes caractersticos de lo urbano. Debemos referirnos a ellas, antes de analizar en detalle el
proceso de urbanizacin en nuestro pas.

58

INDICE

CAPTULO 111

Las dimensiones de la urbanizacin

La urbanizacin, como sntesis convergente de un conjunto de procesos

sociales paralelos, ha modificado en el pasado y lo sigue haciendo an, el carcter de las ciudades histricas y la forma de vida urbana. Este cambio trascendente abarca a todas y a cada una de las dimensiones ciudadanas afectando consiguientemente con su importancia, a la misma esencia de lo urbano.
Los datos relacionados con el crecimiento y el desarrollo de los principales
ncleos son conocidos y las cifras que hemos recordado en el captulo anterior
dan una idea global de su alcance e intensidad. Es obvio que los problemas inducidos por la urbanizacin no provienen solamente del hecho de que una proporcin creciente de la poblacin total viva en ciudades cada vez ms grandes.
Las cuestiones involucradas son mucho ms complejas que una mera apreciacin cuantitativa. Se relacionan bsicamente con cambios tecnolgicos que repercutiendo directamente sobre las actividades, los espacios, la cultura, la vida
mental y social del ciudadano o sea, propiamente hablando, sobre los hechos
humanos, comprometen la responsabilidad poltica. Por consiguiente, cuando
se trata de elaborar una descripcin y ms an un diagnstico de los cambios
producidos por el proceso de urbanizacin es necesario contar con una comprensin ms general y profunda de las fuerzas que plasman las nuevas y an
cambiantes realidades de la vida en un contexto de sostenida expansin urbana.
Los ms serios investigadores del tema han puntualizado desde muy antiguo y a partir de diferentes puntos de vista esta situacin. Hace casi 200 aos, el
pensador alemn W. H. Riehl formul un juicio que, para su poca y en su pas,
pudo parecer exagerado y prematuro. Constituy, sin embargo, una suerte de
anticipacin corroborada por los hechos. Deca Riehl: el carcter particular de
la ciudad, como entidad colectiva original se extingue por s misma en la extensa metrpoli informe. Toda gran ciudad quiere ser metrpoli, por tanto, uniformarse como todas las otras, abandonando incluso la fisonoma distintiva de lo
nacional. * Esta apreciacin conserva toda su actualidad y hace referencia a una
cuestin esencial que ha sido frecuentemente soslayada en muchos estudios posteriores que, no obstante tienen una vigencia inusitada hoy da.
La urbanizacin ha producido no slo un deterioro de la identidad origi59

nal de lo urbano sino que, una de las consecuencias, tal vez no deseada, del
proceso y su dinmica creciente en todo el mundo y particularmente entre nosotros, ha sido justamente la destruccin, o al menos la atenuacin, de la historicidad propia de la ciudad a que nos hemos referido. Esto reviste singular importancia en un pas como el nuestro que busca vertebrar su propia identidad y
hace a la realidad que cotidianamente vivimos y sus problemas nos afectan ms
de lo que la mayora de las personas parece reconocer. La ciudad histrica argentina, dentro de la austeridad representativa de su concepcin, posea un basamento especial y particular. Hoy da tiende a generalizarse el mismo tipo de
edificacin y de comportamientos, acondicionados por una masificacin acompasada de las conductas mediante la difusin de los medios de comunicacin
social. Los altos edificios de Catalinas norte se asemejan como gotas de agua a
los levantados en la Sexta avenida de Nueva York, en varios puntos de Pars y
tambin de Caracas, Belgrado o Tirana, contribuyendo a formar en vastas capas
de la poblacin un estilo de vida de creciente uniformidad que dificulta la expresin de valores y aportes originales, con un consiguiente empobrecimiento
de la cultura. Vamos pues, en lo que sigue, a analizar brevemente las modificaciones que la urbanizacin produce en la ciudad, tal como la hemos caracterizado y se nos mostraba desde sus orgenes ms remotos a travs de la historia.
Dimensin morfolgica de la urbanizacin
El notable crecimiento urbano a que hemos aludido tiene un correlato
morfolgico importante a travs de su manifestacin espacial. La mayorfa de las
ciudades histricas, de crecimiento radioconcntrico, rompi sus lmites proliferando en expansiones a lo largo de las vas de comunicacin que, como manchas de aceite o dedos de la mano, se extendieron ms all de las zonas de quintas y de chacras sobre las antiguas reas rurales a partir de su ncleo central. As,
la dinmica creciente de las ciudades expandindose a favor de ms veloces y
mejores medios de transporte, posibilit la aparicin de nuevos tipos o formas
urbanas, distintas del centro urbano tradicional. Es precisamente ese dinamismo el que dificulta el intento de clasificacin de dichas formas y su agrupamiento
en categoras mutuamente excluyentes. Sin embargo, en general podemos distinguir entre Aglomeracin urbana, Area metropolitana y Conurbacin,
si bien como
se ver, los lmites entre cada categora son de muy difcil determinacin. Por
otra parte, estas denominaciones no son compartidas, con las caractersticas que
aqu les damos, por toda la bibliografa. No existe uniformidad terminolgica
para designar a un fenmeno muy dinmico y cambiante y la excesiva cantidad
de expresiones acuadas para nominar algunas concreciones o fases de reas
urbanas particulares, es un smbolo de la complejidad del fenmeno. Con esta
aclaracin, pasemos a describirlas.
La Aglomeracin urbana es un conjunto que posee un ncleo ms denso constituido por la antigua ciudad histrica y un suburbio formado por expansin a partir de aquel. El ncleo se caracteriza por la densidad relativamente
compacta, la continuidad del espacio construido y su estructura en varios anillos ms o menos concntricos que van desde el centro con las principales
60

Aglomeracin urbana: se ve el crecimiento suburbano estructurado por la ruta.

localizaciones comerciales, financieras, administrativas y de esparcimiento, a
zonas industriales y residenciales. Como se trata de la antigua ciudad, presenta
un carcter tpico y organizado, con su propia estructura urbana, posee la mayora de los servicios de infraestructura y una equilibrada disposicin de reas residenciales y equipamiento urbano.
El suburbio se define por menores densidades, falta de continuidad en el
tejido urbano, que se mezcla con los usos rurales intensivos ya que se trata de las
antiguas zonas de quintas y chacras, algunas de las cuales permanecen al lado
de nuevas viviendas. Estas extensiones de la vieja ciudad, se generan a partir de
sta por las facilidades de transporte, tanto sean los ferrocarriles suburbanos,
como es dable ver a lo largo de las vas de las lneas Roca, Mitre, Urquiza, etctera, a partir de la Capital Federal o de las rutas de acceso. La zona suburbana es
incompleta por relacin al ncleo urbano originante, ya que presenta un desarrollo netamente residencial con ausencia de equipamiento comercial, salvo el
tipo bsico de abastecimiento diario, de servicios financieros, administrativos,
sanitarios, educacionales, etctera. Esto determina una absoluta dependencia
del suburbio con respecto al casco urbano de la antigua ciudad, originando des61

Expansin
metropolitana.
Brazo de
urbanizacin tipo
mancha de
aceite. Se
evidencian los
distintos centros
de las ciudades
conurbadas.

62

plazamientos permanentes de cada zona suburbana al centro madre o entre reas

suburbanas, aunque esto ltimo en mucha menor medida. Por la escasa densidad poblacional de estos suburbios, la comunicacin entre ellos mediante el
transporte pblico se hace a travs de lneas que en sus recorridos entre cada par
de zonas, atraviesan el viejo centro histrico, elevando el costo del viaje y contribuyendo a la congestin del mismo.
Bajo este aspecto, la AgZomeruci6n urbana es una categora diferente de la
ciudad, generada a partir de sta por el crecimiento alentado por los medios de
transporte y la extensin de los servicios urbanos.z
Segn el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de California, para acceder a la categora de Aglomeracin un rea urbana deba reunir,
entre otras, dos condiciones principales:
1) un rea de 100.000 habitantes suburbanos, como mnimo, que contenga por lo menos a una ciudad de 50.000 habitantes como ncleo originario;
2) que su poblacin se emplee, por lo menos en un 65% del total, en actividades secundarias o terciarias.3 Este criterio fue adoptado por la oficina del
censo de los EE.UU.
En la Argentina no existe una definicin censa1 de Aglomerucin urbana,
aunque el crecimiento de nuestras ciudades ha afectado a centros urbanos tanto
grandes como medianos. El Censo de Poblacin del ano 1980 reconoca el agrupamiento por urbanizacin, anteponiendo el trmino Gran al nombre de diez
ciudades histricas, variando desde un mnimo de 67.500 habitantes en el Gran
Villa Mara incluyendo en la mancha urbana a Villa Nueva, hasta un mximo
de casi 10 millones en el Gran Buenos Aires. Sin embargo, una vez pasado cierto
lmite de tamafio demogrfico, modificaciones cualitativas en la forma de vida
han hecho necesaria la introduccin de una subvariante de la AgZomerucin urbana: la Metrpoli. De acuerdo con Gotmann,4 quien propuso tal denominacin,
esta categoria urbana requiere que el ncleo tenga, por lo menos, 2 millones de
habitantes. Lgicamente, el desarrollo de las actividades terciarlas es paralelo a
una cifra tan elevada de poblacin y como veremos al tratar la dimensin funcional, Gotmann4 discrimina un sector cuaternario del terciario tradicional,
vinculado a diversos procesos polticos, econmicos, culturales e industrlales
que por regla general se concretan en formas arquitectnicas determinadas,
como por ejemplo la Avenida de las Amricas en Manhatan, o los edificios de
Catalinas norte de nuestra Capital Federal.
La distincin entre la Aglomeracin urbana y el Area metropolitana es
relativa. De hecho, la expansin perifrica de un ncleo de dos millones de
habitantes es mucho ms extensa que la de un centro de 50.000, cubriendo una
vasta localizacin de mayor complejidad que el rea suburbana de la Aglomeracin y comprendiendo en su permetro algunos centros secundarios. Est
formada por la expansin de una ciudad que en su crecimiento ha absorbido no
solo el espacio rural que la circundaba, sino tambin otras ciudades menores
que, otrora independientes, pasan a ser suburbios de la gran ciudad o simples
barrios de la misma. Es el caso de nuestros grandes ncleos (Buenos Aires, Rosario, La Plata) que en su expansin se han unido a poblaciones menores (Avellaneda, San Fernando, San Lorenzo, Capitn Bermdez, Berisso, Ensenada, etc.)
63

dando origen a un contnuo urbano sin lmites precisos. Puede delimitase en

funcin del viaje cotidiano que deben hacer las personas residentes fuera del
centro, para llegar al mismo. En el supuesto de que haya una hora de viaje hasta
el sitio de trabajo, entonces el Area metropolitana abarcar un radio de 50 a
60 Km contados desde el distrito comercial central. De hecho, gran parte del
empleo se genera en otros lugares distintos de dicho centro comercial, a menudo en reas industriales perifricas. El Area metropolitana es algo ms que un
mero ncleo urbano polticamente definido. Est integrada por ste ms sus
suburbios contiguos a los que deben agregarse las ciudades satlites que puedan
encontrarse fsicamente unidas con el ncleo urbano por intermedio de tales
suburbios.
El origen de esta enorme concentracin debe buscarse en la congestin,
suciedad, bullicio y contaminacin debida a la mezcla de niebla natural con el
humo que las altas densidades urbanas implican, lo cual hace actuar fuerzas de
desconcentracin. As las reas residenciales tienden a desplazarse hacia la periferia, buscando zonas ms libres pero alargando el viaje diario al lugar de trabajo. Los ferrocarriles urbanos y el automvil han posibilitado esta expansin. Sin
embargo, un rea urbanizada ms extensa exige mejores servicios y elementos
para el transporte: tanto autopistas como ferrocarriles. Al disponerse de mejores
carreteras va un mayor nmero de personas al centro, especialmente en automvil, de modo que las calles del distrito comercial y de las principales vas de
acceso a ste, se ven congestionadas de trnsito. Deben crearse lugares de estacionamiento en escala cada vez mayor en zonas donde el espacio para ampliar
las calles y para estacionar es escaso. Muchas industrias se sienten atradas tambin hacia la periferia porque los precios de los terrenos y los impuestos son ms
bajos. Se dispone de ms luz, el aire es ms puro y ms fcil el acceso a los suburbios residenciales y las ciudades satlites.
El problema caracterstico del Area metropolitana es la multiplicacin de
organismos y funciones gubernamentales, ya que la ciudad principal por lo
general, no ejerce jurisdiccin sobre todo el territorio urbanizado. As por ejemplo, en el Area metropolitana de Chicago, hay cerca de mil unidades administrativas distintas, mientas que en nuestro pas, lo que se denomina Gran Buenos
Aires se reparte entre 46 organismos de jurisdiccin nacional, provincial, municipal y privada.
Una caracterstica del Area metropolitana es que el suburbio crece mas rpidamente que la ciudad central, aumentando de ese modo el conjunto de problemas que la aquejan. Mientras la Capital Federal se mantuvo prcticamente
estable, o ha disminuido levemente su poblacin, entre 1960 y 1991, el Conurbano la ha incrementado ms del 100/b en ese mismo perfodo. A esas cifras debe
agregarse la expansin de la mancha urbanizada anexando a localidades que
antes no formaban parte de la misma, como es el caso de algunos centro de los
partidos de Pilar, Escobar, San Vicente, General Rodrguez, Marcos Paz, Cafiuelas y La Plata.
Prrafo aparte merece uno de los ms destacados situaciones que aquejan
a las Areas metropolitanas de Iberoamrica en general y de las cuales, la Argentina no constituye una excepcin. Se trata de la proliferacin de un hbitat pre64

cario que afecta a un creciente nmero de personas y que ha recibido nombres

caractersticos en cada pas: favelas, calampas, tugurios, barriadas o tillas miseria
entre nosotros. La migracin en el Gran Buenos Aires se ha concentrado en unos
cuantos sitios, dando lugar a un proceso circular de asentamientos desde los
partidos ms cercanos a la Capital Federal hacia la periferia, creando toda una
serie de problemas ya que la ciudad no estaba preparada para recibir a los migrantes. Se ha desarrollado as este tipo peculiar de asentamiento, caracterizado
en general por la invasin de terrenos vacantes para su ocupacin con viviendas
provisionales en condiciones nflmas de higiene y seguridad, donde el nivel de
vida es notoriamente ms bajo que en otros lugares y el porcentaje de desempleo muy elevado.
La Conurbacin o Megpolis consiste en la unin de dos o ms Aglomeraciones o Areas metropolitanas suficientemente densas e importantes que haban crecido separadas.
Gotmann4 ha introducido el trmino nebulosa para identificar a este
nuevo ente urbano cuyas notas ms salientes le parecen la complejidad y la
falta de claridad en su estructura. La nebulosa es la expresin morfolgica
ms acabada del proceso de urbanizacin ya que al mismo tiempo que se extiende y desparrama, englobando en su masa pedazos de naturaleza, bosques
enteros, convinindolos en parques al servicio inmediato de la poblacin, como
el Pereyra Iraola lo ejemplifica, supone una concentracin de sta en proporciones anteriormente nunca conocidas, de modo que gran parte de los habitantes
de un pas queda concentrada sobre una pequea fraccin del territorio. Segn
ese autor, la regla general es que la concentracin del 15 al 30% de la poblacin,
sobre menos del 5O/6 de la superficie, se est convirtiendo en una caracterstica
comn en los pases avanzados.
El aspecto interno es confuso, heterogneo, en simbiosis de lo urbano y lo
rural. Tal vez el modelo ms acabado lo constituya la costa este de los EE.UU.
donde las reas urbanas se extienden cerca de 300 kilmetros entre Washington
y Boston, atravesando seis estados sin solucin de continuidad y formando un
conjunto de cuarenta millones de habitantes en menos del 2% de la superficie
total del pas. Gotmann mismo es el que ha dado el nombre de Megapolis a
esta rea.
En menor escala, esta zona presenta una cierta semejanza con las regiones
de Tokio-Yokohama y Miln-Turn. Igualmente, las ciudades de Ruhr, nacidas
bajo la explotacin del carbn y de las industrias derivadas del mismo, se han
conurbado desde Krefeld hasta Dortmund, albergando ms de cuatro millones de personas.
El conjunto americano representa un futuro que ya est en embrin en el
eje fluvial-industrial argentino, gestado a lo largo de las vas de comunicacin,
desde La Plata hasta San Lorenzo, en vinculacin con las rutas nacionales Np 2
y Np 9 y el borde fluvial de los rios Paran y de la Plata. Dicho eje longitudinal,
sin lmites precisos en su rea de influencia, rene el 70% del sector manufacturero nacional y es terminal del sistema troncal, caminero, ferroviario y de telecomunicaciones y energa generada o extrada en todo el pas, concentrando el
cincuenta por ciento de su poblacin.
65

La unin del Gran Buenos Aires con el Gran La Plata constituye el rea ms
desarrollada de la conurbacin argentina. Como hemos senalado, en el 0,2% de
la superficie continental se localizada el 40% de la poblacin, segn el Censo de
Poblacin del ano 1991. Esta zona concentra el 84% de los establecimientos
industriales de la Provincia, los que ocupan al 82% del personal, cuyas remuneraciones son el 94%. Un panorama similar presenta el sector comercio y servicios, con 70/ de los establecimientos, el 82% del personal ocupado y con un
volumen de ventas superior al 95%, incluida la Capital Federal.
Es evidente que en la Conurbacin, las ciudades mantienen menos dependencia entre s que en el Area metropolitana ya que en sta los ncleos secundarios son absolutamente subsidiarios de la ciudad central. Por tratarse de antiguas ciudades industriales, con un desarrollo propio antes de la fusin, o centros administrativos independientes como el caso de La Plata en relacin a la
Capital Federal, los focos conformantes de la Conurbacin mantienen ciertas
relaciones independientes aunque eso depende, obviamente, de la importancia
relativa de los ncleos. En las ciudades conurbadas de Holanda, por ejemplo, las
antiguas ciudades conservan centros funcionales que mantienen su propia individualidad. Entre nosotros, la actividad comercial y sobre todo artstica y cultural de La Plata, se resiente de su cercana a la ciudad de Buenos Aires.
Doxiadis5 en sus anlisis del crecimiento de la poblacin, llega a pronosticar la formacin de la Ecumenpolis, una red de agrupaciones o asentamientos humanos y de vas de comunicacin, ocupando toda la superficie habitable
del planeta. En la Ecumenpolis, los terrenos libres sern islas, ms o menos
grandes, en medio del territorio urbanizado contnuo. En este mismo sentido se
expresa Skrzypcza-Spak6 hablando de Humanpolis, en la cual el planeta tierra ser, en el prximo siglo, un sistema urbano continuo de estructuras policntricas independientes a escala humana, incorporando el paisaje. Que tal sea
el futuro previsible de la tendencia observada, no impide considerar que la misma pueda cambiarse o atenuarse en sus manifestaciones extremas. Sin embargo, ms ac de especulaciones es cierto que la urbanizacin ya generada, comporta una serie de elementos que hacen a modificaciones profundas en las caractersticas sociales, econmicas y psicoculturales de la tradicional forma de
vida urbana. Cambios a cuyo estudio nos abocaremos seguidamente.
Dimensin funcional de la urbanizacin
Ms all de su aspecto formal, la urbanizacin muestra una peculiar caracterizacin funcional. En este sentido, las grandes aglomeraciones se presentan
como el mbito de la mezcla y la diversidad. Ya hemos visto como la funcin
urbana confera caractersticas particulares a cada ciudad. Hoy da, las funciones se diversifican y las actividades humanas se hacen ms y ms especializadas.
Como destaca Ren Thery: la diversidad de las instituciones... conduce al anlisis de las funciones y a la disociacin de los grupos plurifunciona1es.7
El acercamiento masivo de personas forma la base suficientemente slida para sustentar la especializacin completa. Por contraposicin al negocio de ramos generales que llen una poca en el abastecimiento de nuestra camparla y en el que se
66

encontraba todo lo esencial, la Capital Federal ofrece la casa especializada en

botones o en adornos de coral y jade. Del mismo modo, en el seno de las grandes reas metropolitanas, las actividades culturales, educativas, religiosas e inclusive, las familias, se separan para subdividirse a su vez en una variada gama
de pequeas realidades distintas.
Este anlisis de las funciones nos permite establecer para las modernas
aglomeraciones una distincin entre las secundarias, aqullas en las que ms
del 50% de la poblacin activa, aproximadamente, trabaja en la industria, y las
aglomeraciones terciarias, en donde ms del 50% de la poblacin activa est
ocupada en administracin, el comercio y los servicios. De acuerdo con esta
distincin se constata que las aglomeraciones del segundo tipo estn en los pases
modernos en claro progreso, mientras que las primeras estn en retroceso. En
efecto, lo que caracteriza cada vez ms a las nuevas formas que el crecimiento
urbano va adoptando, es sin discusin, el desarrollo de las actividades de servicio de alto nivel, entre las que, como hemos sealado ms arriba, DruckeI8 menciona un sector cuaternario que se agregara a los tres tradicionales a los que
ya nos hemos referido y constituido por lo que l denomina: economa del
conocimiento, es decir, aquel conjunto de actividades cuyo cometido principal no son la provisin de bienes y servicios, sino de ideas y de informacin.
Este sector cuaternario viene a constituirse en una funcin preprimaria en
tanto implica el principal recurso de las economas ms avanzadas. Otros autores contemporneos se expresan en trminos similares y agregan nuevas aperturas a la clasificacin en tres sectores. As, Daniel Bell divide al terciario en: 1)
terciario propiamente dicho, que comprende al transporte y sus actividades
conexas; 2) cuaternario, en el que incorpora el comercio, las finanzas, los seguros y las propiedades y, por ltimo, 3) quinario que incluye los servicios relacionados con la salud, educacin, investigacin, gobierno y recreacin.
Esta gama sofisticada de actividades implica un conjunto especial de espacios adaptados como centros de investigacin, comercios especializados, establecimientos que disponen de artculos de una rara cualidad, etctera. Estas
actividades que se aglomeran en el corazn de las viejas ciudades no son ni fbricas ni factoras (las cuales pueden continuar multiplicndose a mayor o menor distancia en la zona suburbana que depende de la ciudad). Son actividades
diferentes, servicios superiores, tan distintos por su naturaleza e incluso por la
parte de personal que requieren, de los servicios terciarios ordinarios (transporte, comercio mayorista y minorista) que ha parecido necesario, para designarlas, crear una nueva categora, de las actividades cuaternarias.
iCmo se distingue este cuaternario econmico del terciario (los servicios ordinarios) y del secundario (la manufactura, la industria de transformacin)? Por su localizacin en el corazn de las ciudades o regiones urbanizadas
importantes; por la forma arquitectnica frecuente del rascacielos de vidrio, por
la clase de trabajo que consiste sobre todo en transacciones abstractas dirigiendo a distancia diversos procesos polticos, econmicos, culturales, industriales y
transferencias a menudo concretas; pero la actividad cuaternaria no maneja, ms
que accesoriamente, datos materiales.
El sector cuaternario agrupa actividades interdependientes que tienen
67

necesidad de frecuentes y cmodos contactos entre quienes se dedican a ellas.

Porque esta categora de actividades comprende la administracin de asuntos
pblicos y privados, las finanzas, los seguros, las profesiones liberales, la enseanza, la investigacin, los expertos y consejeros tcnicos de todas clases, la
informacin, la prensa y la edicin, el teatro, la radio, televisin y otros medios
de informacin de masa, la publicidad, los servicios hospitalarios especializados, etc. Se trata en suma, del mundo de las artes y de las letras, de la ciencia y
de la poltica, de los negocios y de la informacin. Se podra hablar de una lite, de una seleccin, en resumen de un todo Pars muy ensanchado: lo que
recientemente no ocupaba ms que una lite poco numerosa en relacin con
las masas populares que diriga, est en trance de llegara ser algo numeroso, una
multitud; tanto, que ya no es una lite, sino mucho ms, cuantitativamente y
tal vez tambin cualitativamente. Este es uno de los aspectos menos comprendidos aunque el ms importante de la civilizacin de masas de que tanto se
habla.4
De tal modo, en la Metrpoli y en la Conurbacin, la ciencia y la tecnologa se han convertido en la variable principal del crecimiento y al modificar la
estructura productiva de la ciudad tradicional y su esquema ocupacional, la
transforman en sociedades que se basan principalmente en el conocimiento,
productoras ms de servicios que de bienes. Al basarse en el conocimiento como
principal recurso productivo, generan, simultneamente, una mayor capacidad
de innovacin cientfica y tecnolgica, ya que destinan la mayor parte de su
fuerza de trabajo y sus inversiones a las actividades terciarias y cuaternarias.
Esta dimensin funcional nos revela un nuevo aspecto de la dinmica de
la urbanizacin: la aparicin de una sociedad de, organizaciones en donde cada
una de las tareas sociales de importancia est encomendada a una gran institucin. No hay esperanzas de poder comprender a nuestra sociedad, a menos que
aceptemos que todas las instituciones se han convertido en gigantes.s El antiguo almacn de barrio es reemplazado por el gran supermercado suburbano al
que se accede en automvil. El pequeo centro sanitario materno infantil, desaparece absorbido por el gran policlnica regional de atencin masiva y despersonalizada: la divisin de las funciones humanas ha sido paralela en la metrpoli de la extensin de las relaciones que aparecen en vinculaciones crecientes.
Esto puede comprobarse en los cambios de las antiguas profesiones liberales: los
abogados se asocian, los mdicos cada vez ms especializados, se remiten el
paciente de uno a otro, los cirujanos trabajan en equipo no menos que los investigadores. Las grandes instituciones metropolitanas nos muestran no ya un
crecimiento de los volmenes construidos y de la poblacin aglomerada, sino
un desarrollo de la influencia y de la irradiacin de la ciudad, mucho ms all de
sus lmites. El estudio de las funciones conduce, en efecto, al anlisis de los actores, a los movimientos que los afectan y alas relaciones que se establecen entre
ellos. Estos actores estn representados por individuos, grupos u organizaciones
ms o menos integradas en crculos de diferentes clases, cuyo espacio desborda
ampliamente al de la aglomeracin.
Con el progreso tcnico que parece reclamar la concentracin de los poderes y de los medios de accin, con la movilidad creciente de los hombres y de las
68

cosas, vemos la zona de influencia de las grandes metrpolis extenderse de da

en da englobando centros menos importantes que polarizan a su vez unidades
ms restringidas. La City portena afecta, con sus decisiones, a todo el pas. Un
pequeo ncleo financiero: Wall Street, domina a todo el mundo actual. De igual
modo, la radio, los diarios y sobre todo la televisin producida en la Capital
Federal, difunden las pautas y estilo de vida metropolitana an en las ms pequeas aldeas del interior. Por eso, la urbanizacin no se circunscribe al mero
mbito fsico de la aglomeracin sino que tiende a expandir los hbitos y costumbres urbanas al espacio rural. Prolonga el equipamiento y los servicios urbanos en el campo, sin crear siempre ciudades propiamente dichas, sino relaciones urbanas y tiende a uniformar los gneros de vida, las relaciones y los comportamientos sobre los modelos desarrollados en las ciudades. As este anlisis
de las funciones muestra el papel de arrastre y de influencia dominante de las
grandes aglomeraciones sobre conjuntos que no tienen medida comn con las
superficies que ocupan.
Dimensin cultural y psicosocial de la urbanizacin
La urbanizacin alcanza sus ms importantes niveles en las manifestaciones culturales y psicosociales donde se manifiestan los estilos de vida, las mentalidades, las formas de relacin y de participacin, en suma, los sistemas de
valores que diferencian al hombre metropolitano no slo del rural sino del habitante de las antiguas ciudades.
Impulsada por su propia dinmica, la urbanizacin ha provocado una
transformacin de la cultura tradicional -tanto urbana como rural- que se
caracteriza por una representacin sacra1 de la naturaleza, del espacio, del tiempo y de la sociedadlO dando lugar a nuevos valores y concepciones. Siguiendo
el esquema analtico propuesto por Raymond dlzarny podemos describir brevemente las principales implicancias de esos nuevos valores y concepciones,
sobre dichos cuatro aspectos de lo real.
a) Urbanizacin y naturaleza
El hombre de la gran aglomeracin ya no se siente sometido a un orden
natural que lo condiciona y del cual es parte, con ciclos y ritmos ajenos a su
voluntad. Por el contrario, la vida metropolitana ha creado un nuevo orden,
ms artificial y adaptado a su propia escala. La aclimatacin y el aire acondicionado, permiten superar las concepciones corrientes de frfo o calor. Hoy da en
las grandes metrpolis uno puede llegar, con su automvil climatizado, a estacionamientos subterrneos de grandes centros comerciales dentro de los cuales
se mantiene una temperatura pareja e independiente de la poca del ano. La
iluminacin artificial permite extender la actividad humana con prescindencia
del da o de la noche. Las grandes metrpolis ofrecen un variado y cada vez ms
amplio espectro de actividades nocturnas que llegan a constituir un cuadro independiente de las antiguas funciones urbanas: centros deportivos, juegos de azar,
establecimientos de diversiones varias, se relacionan con bares, comedores, sa69

las de baile, etctera, constituyendo un conjunto peculiar de actividades que

funcionan exactamente opuestas a los ciclos naturales de da y noche. De esta
forma, los antiguos ritmos naturales son reemplazados por otros nuevos ritmos humanos, ritmos, por ejemplo, de los tiempos de trabajo y de los tiempos
de descanso y esparcimiento, que se distinguen cada vez ms. As el hombre se
siente cada vez menos dominado por el cosmos .l De este modo, la naturaleza
se devala a los ojos del hombre metropolitano; ya no es el mbito normal de la
vida, que debe ser conocido y respetado en sus leyes propias, sino un depsito
de materiales disponibles y que puede ser usado y hasta abusado en funcin de
las necesidades y caprichos humanos. Por lo tanto, mientras la ciudad tradicional estaba estrechamente ligada al territorio rural que la rodeaba, la aglomeracin tiende a la degradacin de sus alrededores naturales y entrarla una ruptura
entre el ciudadano y la naturaleza.lO La contaminacin del aire y del agua, la
degradacin del paisaje, son ejemplos caractersticos de esta nueva actitud de la
cual la conurbacin Gran Buenos Aires-Gran La Plata constituye el ejemplo ms
conspicuo y a mano. Un informe del Consejo deliberante de la Capital Federal
dice que el agua del Riachuelo es un fluido oleoso de compuestos varios. Analizado el lquido contiene: metales pesados como plomo, cromo y aluminio que
sedimentan en el limo de su fondo y son arrastrados hacia el Ro de la Plata, de
donde Obras Sanitarias extrae el agua para consumo humano. La contaminacin del Riachuelo es de tal magnitud que cuando en el ao 1985 se realizaron
tareas de dragado del fondo y limpieza de chatarra, barcos y automviles sumergidos, los trajes de neoprene que utilizaron los buzos debieron ser desechados a
los pocos das de uso, ya que la corrosin destrua el material.
En el Ro de la Plata, un milmetro de agua posee ms de 3.500 bacterias de
distinto tipo pero fundamentalmente de la Escherichia Coli, proveniente de
residuos cloacales, como consecuencia de dos millones de metros cbicos de
lquidos cloacales que recibe diariamente, ms los desechos de cinco mil industrias que arrojan, entre otras cosas, D.D.T. Los nitratos no pueden ser eliminados por tratamiento y el agua de Buenos Aires posee cuatro veces ms que lo
recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud.
Un automvil arroja al aire treinta gramos de partculas carbnicas por
quilmetro recorrido. Slo en la Capital Federal el nmero de coches registrados es de 1.400.000 a los que deben sumarse los que entran de la periferia. El
Conurbano aporta 1.100.000 10 que hace un total de 2.500.000 coches circulando por las calles de la ciudad de Buenos Aires. Asimismo recorren las mismas
diariamente 38.000 taxis. Tomando en cuenta estas cifras, los treinta gramos
por quilmetro, se convierten en 3,5 Kg por da y por unidad, lo que hace un
promedio de 108 Kg por mes. Multiplicando esta cifra por los micros que circulan, se llega a 40.000 toneladas de partculas carbnicas al ano sobre el cielo de
la Capital Federal. El efecto corrosivo de esta cifra es alarmante.
b) Urbanizacin y espacio
Paralelamente a su nueva vinculacin con la naturaleza, las relaciones entre
los hombres tambin cambian. La urbanizacin ha tenido por efecto cierto des70

enraizamiento de la persona. A consecuencia de la gran extensin de las aglomeraciones, los ciudadanos son nuevamente nmades, no ya al estilo del hombre del paleoltico limitado por su escasa tecnologa, sino precisamente, dominado por sta. La mayor parte de los habitantes de las reas metropolitanas no
han nacido en ellas. En 1980, 2 de cada 4 habitantes de la Capital Federal eran
oriundos de otras partes del pas o del extranjero. El hombre urbanizado es tambin migrante porque cambia a menudo de domicilio, por exigencias del trabajo, sobre todo si se trata de funcionarios, profesionales o asalariados de grandes
compaas. Son nmadeq en fin, porque el lazo entre el lugar del domicilio
familiar y el lugar de trabajo tiende a desaparecer dado la gran distancia que los
separa. Este alejamiento origina los desplazamientos de trabajo que diariamente congestionan las rutas de todo tipo entre La Plata y Buenos Aires. As, el ciudadano se encuentra en todos los sitios en situacin de extrao; su vida ya no
est unificada alrededor de un centro: su pas natal y su casa. Ya no hay unidad
de lugar, sino que est disperso en muchos lugares.10 La casa, transformada en
mero dormitorio, pierde su antiguo significado de hogar de la familia viviendo
en comunidad social. Por supuesto que debe poseer todo confort pero no es
necesario que sea muy personal, puesto que es un lugar de ocupacin transitoria. La urbanizacin desarraiga moralmente antes de arraigar fsicamente. Aclimata al hombre a la perspectiva de una partida que ya no le asusta, puesto que
en otro sitio encontrar las mismas condiciones.15 Es que la civilizacin metropolitana se extiende-o tiende a extenderse- en todas direcciones uniformando los sitios y lugares. Las antiguas ciudades independientes que gozaban de
una activa vida social propia, son degradadas al dudoso rango de ciudades
dormitorio, donde la vida urbana se debilita hasta casi desaparecer, siempre
dependiente del centro metropolitano que todo lo absorbe y centraliza. Las calles y plazas pierden su carcter de espacios pblicos para transformarse en vas
de movimiento de transportes automotores pblicos y privados: cuanto ms
rpido se pueda circular por ellas, tanto ms eficientes y apreciadas se las considera, aunque con ello se pierda la nocin de identidad del sitio que slo puede
reconocerse caminando la ciudad. El hombre metropolitano desconoce buena parte de la ciudad en que vive. La desenfrenada dinmica del desarrollo
convierte a la ciudad en una jungla impenetrable... La ciudad aparece como un
monstruo amenazador, un motivo ms para retirarse a la esfera privada que
adquiere ms y ms carcter de refugio o escondrijo... As el habitante metropolitano se convierte en enemigo de la ciudad en muchos aspectos. Cree en el
romntico mito de la vida rural y piensa en la huida. l l Aparece as una nueva
forma de segregacin humana: el club de campo, con leyes y caractersticas
propias, ajenas y a veces opuestas a lo urbano.
Consecuentemente, el habitante metropolitano se encuentra en todos los
sitios en calidad de extrao, su vida ya no est unificada alrededor de un foco:
su ciudad natal y su casa. No tiene unidad de lugar sino que est disperso en
muchos: su casa actual, sus lugares de trabajo, generalmente a 60 quilmetros
de aquella, su domicilio de fin de semana o de vacaciones. Su vivienda es una
mquina de habitar y como tal puede fabricarse en serie. La velocidad se convierte en un valor en s misma como afirmacin de dominio sobre el espacio.
71

Evolucin de Londres: 1840, 1860, 1880, 1900, 1914, 1930.

72

Para lograrla, no se respetan las normas de trnsito y se pone en peligro la vida

propia y ajena. Partir de vacaciones, ms que un descanso es una fuente de prestigio. De igual modo, se participa cada vez ms de encuentros y congresos en el
plano nacional 0 internacional y consecuentemente se valoriza ms al autombvil que otras cosas.
c) Urbanizacin y tiempo
De una forma especfica, la moderna civilizacin metropolitana ha cambiado el valor del tiempo. Viviendo en la dinmica del cambio permanente, el
ciudadano se hace desdeiioso del pasado y sensible a lo que sera -o a lo que
quisiera que fuese, ya que nada es ms seguro que la muerte y sin embargo, nada
tan sistemticamente silenciado y ocultad-. Se debe marchar en el sentido
del progreso y todo cambio, por serlo, parece positivo. Por esta razn el hombre urbanizado est al acecho de novedades, quiere estar al da, seguir la moda,
no aparecer como retrasado ya que quien as lo hace queda descalificado con la
peor de las excomuniones ser reaccionario. La novedad le parece necesariamente lo mejor aunque la misma sea la suciedad, la decadencia o una repeticin
de cosas pasadas: se paga cara la ropa vieja, se rebusca cuidadosamente el desalio, los grupos teatrales de vanguardia ensean el trasero a los burgueses, que
lo encuentran muy original y hasta profundo, y a la postre el ansia por no incurrir en la vulgaridad de ser como ayer lleva a extremos que rozan con el delitio,
y de los que no se libran instituciones y actividades que parecan destinadas a
preservar de la moda valores ms permanentes.12 Se desvaloriza a la ancianidad, antiguamente cargada de prestigio y se sobrevaloriza a la juventud.
Actualmente, la fe ingenua en el progreso indefinido se ha debilitado grandemente, aceptndose el carcter ambivalente de todo cambio. El hombre de
hoy tiene necesidad de captar la continuidad entre pasado y futuro, a fin de
hacerse dueo del presente. Este esfuerzo se advierte en diversos terrenos. En el
campo del urbanismo, por ejemplo, se busca la renovacin y restauracin de
edificios y espacios urbanos, consideradas como un valor en s mismo. El cambio en s, es apreciado como una finalidad independiente, pero al tener el hombre dificultades de adaptacin al mismo, se busca prever el futuro, como forma
de vencer la incertidumbre. Se procura indagar lo porvenir a fin de dominar la
dinmica del cambio, mediante previsiones demogrficas, tecnolgicas y econmicas yen funcin de sus resultados se elaboran lneas de accin y se disean
estructuras cuya complejidad requiere etapas programadas.
En fin, aparecen tentativas ms audaces y desesperadas para trascender al
correr del tiempo, trasladndose al futuro, como atestigua esa decisin de Walt
Disney que se ha hecho poner en suspensin crinica hasta que se descubra un
tratamiento y curacin del cncer, en un vano intento por escapar de la muerte.
d) Urbanizacin y sociedad
En la ciudad tradicional, la sociedad tiene un valor propio. De hecho, es el
mbito de la vida pblica. En ella, la estabilidad y el respeto a las costumbres era
73

un bien esencial. En la sociedad metropolitana en cambio, la multiplicacin de

contactos individuales disminuye la influencia de la familia y dems cuerpos
intermedios y del consiguiente control social que ellos ejercan. La Metrpoli
ha producido una contradiccin asombrosa: la intensidad de vida social se ha
convertido en un impedimento para la convivencia cvica. Tenemos en nuestras calles y a veces en las carreteras un ejemplo con carcter simblico: la circulacin de vehculos es tan abultada que el trnsito se congestiona y detiene. En
las ciudades antiguas todo el mundo se conoce y aunque las gentes no se conozcan no por ello dejan de saludarse. En los transportes pblicos nadie dirige la
palabra a su ocasional acompaiante. En los edificios colectivos de departamentos las personas se ignoran unas a otras, impotentes para asumir tantas posibles
relaciones sin ser aplastadas por su peso. Hay que creer, de otra parte, que la
intensidad de la vida social, atractivo de las grandes ciudades, es un fardo muy
pesado de llevar, puesto que todo el mundo aspira a evadirse de l al primer fin
de semana que se presenta o en cuanto llegan las vacaciones.
El repliegue sobre s mismo es una defensa del individuo contra la promiscuidad pero a su vez, da origen al aislamiento. Es una prueba dolorosa, de la
cual en estos ltimos tiempos se ha dicho repetidamente que afecta particularmente a los habitantes de los grandes conjuntos de viviendas econmicas. Los
fuera de la ley, los misntropos, los que han descendido de posicin social, buscan un refugio en las capitales: en ningn sitio como en ellas se puede vivir
ignorado de todos.
La urbanizacin terciaria ha posibilitado la ampliacin de los contactos,
pero ello no implica de suyo, una mayor sociabilidad de la vida, en el sentido en
que la ciudad lo supone. En las tribunas de los estadios de futbol, en un micromnibus o en las concentraciones polticas de la plaza de Mayo, se establecen
numerosos e importantes contactos pero un individuo o un grupo familiar puede estar, en medio de ellos, ms solo que en ninguna otra parte. Es que, obvio es
decirlo, aunque no haya confrontacin, la mera cercana fsica no expresa compromiso alguno. El aislamiento lleva a la masificacin de los comportamientos.
Segn Riesmann13 se produce, sobre todo en los jvenes, una profunda transformacin que los hace ms interesados en la adaptacin que en la realizacin
personal: tienen miedo de ser demasiado diferentes de los dems, de apartarse
de sus iguales, de sentirse inadaptados o insaciables. Esta actitud lleva a un cierto conformismo con el ambiente, fenmeno muy diferente del tradicional conformismo de la costumbre que la ciudad generaba, porque el ambiente est siempre cambiando y es preciso adaptarse a l permanentemente, mediante lo efmero de la moda. Esta transformacin del carcter social tiene mltiples causas,
entre ellas: como consecuencia de la temprana salida laboral de la mujer del
hogar, el nio forma parte de un grupo de camaradas de su edad, cuyo juicio le
parece tanto o ms importante que el de sus padres. Otro factor de colectivizacin es la accin uniformadora de los medios de comunicacin obrando las
mismas influencias sobre un gran nmero de individuos que no tienen entre s
relaciones directas y que constituyen lo que los socilogos llaman una masa.
En este contexto, nuevos intereses sustituyen a los valores tradicionales y se da
origen a pseudos grupos intermedios que no responden a las reales necesidades
74

humanas: el feminismo, no como reafirmacin de un modo de ser humano,

sino como dialctica de enfrentamiento e incluso, los homosexuales adquieren
conciencia y una voluntad de promocin separada y hasta opuesta al resto de la
sociedad.
Esta escueta revista de hechos cotidianos y comunes a la vida urbana es
suficiente para destacar que la urbanizacin es tambin una fenmeno cultural
que comporta maneras distintivas de ser y de actuar, formas de vinculacin y de
participacin que difieren ntidamente del orden tradicional, ciudadano o rural, pero que no son estables en s mismas sino que, precisamente, aparecen como
provisorias y cambiantes con un creciente dinamismo. Tal vez en este plano de
la vida cultural y psicosocial sea donde la dinmica de la urbanizacin revele su
poder y su intensidad. La urbanizacin de los espritus y de las mentalidades es, sin
duda, el fenmeno ms impresionante de este largo proceso que hemos estudiado y que ha llevado a propiciar la misma desaparicin de la ciudad en cuanto
ser, con las ms extremas propuestas del hecho urbano14 entendido como un
puro devenir donde el hbitat del hombre tal y como fue concebido desde Grecia al presente, se transforma en un mecanismo de facilitar contactos14 donde
uno puede situar sus propias paredes, forjados, cuartos de bario, etc... en cualquier lugar 0 forma que quiera14 del espacio, enchufando o desenchufando no ya la casa-, sino el Habitculo donde morar transitoriamente. De tal forma,
lo privado y lo pblico se desdibujan reemplazados por lo individual y lo masivo, tema cuya importancia requiere un tratamiento separado.
Lo domstico y lo cvico en las reas metropolitanas
Como lo hemos expresado, caracterstico de la ciudad es proporcionar a la
asociacin de familias asentadas en un espacio acotado, la posibilidad -a la vez
fsica y social- de lo pblico, mediante la participacin en el gobierno comn
de las cosas comunes: lo que hemos denominado Municipio. De este modo, en
la ciudad, la vida pblica es el resultado coherente de un proceso natural de
asociacin humana, mediante la cual, los oikos privados, se renen para alcanzar aquella dimensin de convivencia plena que por si solos no pueden lograr.
Por contraste, en la metrpoli la vinculacin no resulta tanto de la accin
potente de la naturaleza social del hombre, cuanto de la organizacin pblica
que deliberadamente se emplea en suscitarla, especialmente por medio de tcnicas de la propaganda y de la publicidad. El mundo social de la metrpoli, al
igual que el mbito fsico-espacial en el cual se desenvue@e, es cada vez menos
un universo natural, -en el sentido de responder a la naturaleza social del hombre- y cada vez ms un mundo artificial donde las relaciones personales son
reemplazadas por contactos fabricados a travs de comits, oficinas, circulares,
tarjetas perforadas, secretarios generales y sobre la base de nmeros de matrcula. Un mundo de siglas y signos enigmticos (O.E.A., UNICEF, O.N.U., etctera),
de rganos annimos, de funciones impersonales: un mundo, en sntesis, donde la vida cvica ya no es, sobre todo, el fruto lentamente madurado de la convivencia en un lugar y en un medio, sino mucho ms el producto de una distribucin racional de las tareas al servicio de un objetivo predeterminado.
75

Queda as esbozado uno de los contrastes ms patticos entre ciudad y

metrpoli. Paralelamente y como consecuencia de ello, la misma vida privada
se ve desquiciada en las grandes aglomeraciones. El contrasentido metropolitano se evidencia en el hecho de que al extenderse la ciudad en todas direcciones,
sin limitaciones de crecimiento espacial y poder desarrollarse una vivienda familiar menos compacta, surge, por contraste el bloque de viviendas colectivas,
restringiendo el espacio de vida domstica y obligando a que sta se disuelva en
lo individual. A pesar de toda la aislacin, las actuales formas constructivas...
impiden una tranquilidad efectiva de la vida privada. En todo caso, sta queda
limitada dentro de una superficie de vivienda muy reducida. Casi siempre falta
-tambin en la mayora de las casas propias- el mbito privado al aire libre.ll
La privacidad que no se encuentra en el hogar, se busca en la calle, generando
un prematuro desmembramiento familiar, permitiendo una libertad excesiva
de nios y adolescentes que, contrariamente a lo que se podra suponer, no
contribuye a desarrollarlos como personas, sino que ms bien tiende a retardar
el desenvolvimiento de su propio yo, abandonado sin apoyo ni vigilancia y lle.
vado as a detenerse en las fases de la infancia y de la adolescencia.16
Disgregacin familiar y burocratizacin de los comportamientos sociales
se conjugan en la metrpoli para que los niveles de decisin que afectan al ciudadano sean cada vez ms lejanos y despersonalizados. La necesidad de organizar, es decir, de coordinar el funcionamiento de tantas actividades humanas
diferentes, como de hecho se dan cita en la ciudad, impone... el desarrollo de
una administracin poderosa, que naturalmente tiende a burocratizar todo cuanto toca.12 El hombre se transforma en contibuyente y ste, en un nmero a
merced del buen o mal funcionamiento de una computadora. A este nivel de
masividad surge un peligro no conocido en la ciudad: si en algn momento el
vnculo creado por la autoridad pblica se rompe, o si la multiplicacin de contactos se eleva en forma ms rpida que las posibilidades de control externo, se
llega al caos y a la desintegracin. Los hechos de asaltos a supermercados y barriadas enfrentadas en el Gran Buenos Aires y en Rosario, han proporcionado
ejemplos de lo dicho. Es sta una caracterstica asombrosa de las actuales aglomeraciones urbanas a la que ya hicimos referencia: la abundancia de posibilidades de contacto, la inmensa disponibilidad de relaciones, ha llegado a producir,
en una aplicacin a lo social de la ley econmica de deseconomas de escala,
una autntica saturacin de los canales comunicacionales y las personas se eluden en lugar de encontrarse, deshaciendo as, el ms ntimo sentido de lo urbano. En este aspecto, una gran parte de las relaciones metropolitanas se conforman con la sola finalidad de que cada uno asegure la menor molestia posible al
otro. Es ms, toda la tendencia de las reas metropolitanas y conurbaciones se
orienta a favorecer el anonimato y la exacerbacin de individualidades. En contraste con la ciudad, en la metrpoli nada se interpone entre el individuo y el
Estado. Los estamentos intermedios cuya funcin mediadora en lo cvico se estructuraba con frecuencia sobre vnculos personales estn desvirtuados en la
sociedad poltica moderna. Esto es evidente con el Municipio cuyo carcter de
comunidad homognea y de tamao asequible ha quedado desdibujado. Por
citar un ejemplo cercano, el Partido de La Matanza -en teora un solo muni76

cipio- tena en 1991 una poblacin que sobrepasaba al milln de habitantes,

superior a la gran mayora de las provincias argentinas, con la sola excepcin de
Buenos Aires, Capital Federal, Santa Fe y Crdoba. En estos niveles concentracionarios la vida cvica pierde significado, provocando la destruccin de la idea
misma de lo pblico. En sntesis, debemos concluir que el cambio social en las
ciudades, a pesar del crecimiento de las mismas y de la incrementada urbanizacin de toda la sociedad, llev a un debilitamiento de cada una de ellas dadas
como centro de cristalizacin de la vida poltica pblica. La poblacin de las
grandes ciudades... se compone en su mayora de seres que son habitantes urbanos pero no ciudadanos. Esto no implica que estn aislados en alguna forma
especial, o que hayan sucumbido a la masificacin. Viven en familia, pero la
ciudad ha dejado de ser -desde hace mucho tiempo- una liga de generaciones. Tienen con frecuencia relaciones vecinales, pero stas se dan ms ac de la
esfera pblica y por ello no son constitutivas de una democracia comunal. En
parte tambin estn integrados polticamente -en todo caso, con ms intensidad que la poblacin de las pequeas ciudades y la rural- pero lo estn menos
como vecinos de la ciudad que como afiliados a gremios, sindicatos o partidos
de alcance nacional.*l
En este contexto, el municipio histrico se ve desubicado por una prdida
importante del inters del ciudadano, por la vida local. Son muchos los tratadistas que han destacado el debilitamiento de las solidaridades territoriales y su
reemplazo por la pertenencia a grupos sociales funcionales de alcance nacional
o internacional. Ciertos autores ingleses y norteamericanos han llegado, incluso, a hablar del fin de la ciudad en tanto que comunidad solidaria. La renovacin demogrfica, la movilidad incrementada, tanto alterna o de trabajo (de las
reas dormitorio a los centros metropolitanos de actividad), hebdomadaria
(turismo de fin de semana, vacaciones anuales) o permanentes (migracin del
campo a la ciudad o de las ciudades menores a los grandes aglomerados) acentan este fenmeno. Los medios de comunicacin social han contribuido a
desplazar la atencin de los ciudadanos desde los problemas locales hacia los
nacionales e internacionales, ms cercanos a ellos por la preocupacin y difusin que dichos medios les dedican y hacen. La consecuencia sobre el plano
poltico es que el ciudadano se ata, ms y ms, en el momento de las elecciones
locales a unas posturas nacionales y que, simtricamente, se constata la desaparicin progresiva de las listas de inters local, haciendo imposible toda decisin
responsable, la que es reemplazada por procesos cada vez ms globales y annimos, observndose que an las cuestiones de ndole tcnica, como la prestacin
de servicios, dejan de corresponder a las necesidades de los usuarios para guiarse
por criterios generales como los de especializacin y economa de escala que
pueden alejarse considerablemente de los requerimientos de las personas concretas.
Esta prdida de peso social del Municipio, el alejamiento de la realidad
cotidiana de los individuos reales de carne y hueso contribuye a incentivar el
desarraigo y el desencuadramiento que hacen que las sociedades contemporneas se parezcan a los bancos de arena de los ros, inestables y mviles en continuo desplazamiento.16
77

La despersonalizacin, o mejor dicho la carencia de personalidad, aparece

como una de las caractersticas destacadas de las grandes aglomeraciones: individualismo exacerbados, pero personas dbiles, vacilantes y mal integradas a s
mismas. Existe en nuestro mundo gente socialmente dbil como la hay econmicamente dbil, personas que parecen no ser otra cosa que productos y
reflejos de las condiciones sociales.. . 0 si se prefiere una expresin ms metafrica, nuestro tiempo parece producir en serie invertebrados mentales personas sin personalidad, personas ms en potencia que en acto.16 Con ser importante esta cuestin, es sin embargo menos llamativa que los efectos concretos
que sobre la salud y seguridad de los habitantes producen las grandes metrpolis; este es un aspecto sumamente especializado sobre el cual traeremos a consideracin una sntesis de datos y conclusiones desarrolladas por importantes
psiquiatras y sanitaristas.
Salud y seguridad en las reas metropolitanas

La prdida de contenido cvico en la metrpoli constituye una de las importantes carencias producidas por el proceso de urbanizacin, al privar al hombre de los auxilios que la rica gama de entidades intermedias, de las cuales el
Municipio constituye una pieza clave, le proporcionaba frente a un Estado cada
vez ms lejano, annimo y poderoso. En esta desolacin del individuo, indefenso en medio de las gigantescas reas urbanas, sin referencias geogrficas ni recuerdos histricos es donde la moderna psicologa social ha encontrado las causas profundas de ciertas deficiencias en el comportamiento humano, a partir de
los as denominados estudios de higiene mental. Algunos autores como J. Bowlby y Anna Freud mostraron que la higiene mental no coincide con la higiene
fsica, de la que a menudo es condicin y no inversamente. Los estudios de
Leonard Duhl18 y R. Duboslg en los Estados Unidos de Norteamrica, as como
los de HazemannzO en Francia, han demostrado que el ambiente urbano provocado por la urbanizacin generalizada produce efectos nocivos sobre el comportamiento humano. La indiferenciacin y la homogeneidad... aparecen como
factores de monotona y de aburrimiento, y por lo mismo, de indiferencia psquica o abstenia.18 Este enfoque de los problemas urbanos contemporneos
surge del grado problemtico de desarrollo alcanzado por algunos comportamientos sociales disgregantes en las reas metropolitanas, tales como la delincuencia y la prostitucin juveniles, la homosexualidad y el aumento de las enfermedades de la mente, muestras evidentes de que la urbanizacin genera un
ambiente enfermo donde el hombre se desencuentra a s mismo, y esto, dicho
no en sentido metafrico sino literal: existe un gran nmero de enfermedades
psquicas y fsicas caractersticas de la vida metropolitana que han sido estudiadas y corroboradas por los especialistas mdicos y psiquiatras: desde que Hipcrates o quien fuere, escribi el tratado De los aires, aguas y lugares, la medicina no ha dejado de considerar la estrecha relacin que vincula la enfermedad
con el medio en que discurre la vida. Unos lugares son, qu duda cabe, ms sanos que otros y con la ciudad ocurre lo mismo. Hay formas de vida urbana inequvocamente mrbidas y no hay ms remedio que hablar de ellas.12
78

Para comenzar por lo ms evidente, la contaminacin ambiental, a la que

ya nos hemos referido ejemplificando el tema con algunos datos verdaderamente
alarmantes de nuestro Conurbano, genera una serie de patologas ms o menos
complicadas. En efecto, como lo ha demostrado Vega Daz en su estudio sobre
cardiologa especializada, la contaminacin produce... irritaciones del aparato
respiratorio y de los ojos, una reaccin defensiva del organismo entero, que se
concreta en alteraciones de los ritmos corticales, de la funcin cardaca y de la
tensin arterial. La polucin atmosfrica contribuye -sigue diciendo Vega- a
adelantar la aparicin del cor pulmonae, a facilitar las manifestaciones sintomticas de las coronariopatas y de muchas disreacciones neuropsicocardacas.21
Entre las causas de muertes importantes, a las grandes aglomeraciones les
corresponden los ndices de mortalidad ms elevados para cncer, las enfermedades del corazn entre las que se cuentan la aparicin de sndromes de inadaptacin psiconeurocardiovascular en altsimo porcentaje de la poblacin urbana; la mal llamada e ilimitada neurosis cardaca con variantes fisiolgicas de
cada individuo.. . las hipertensiones lbiles que acaban por instalarse como esenciales sin causa descubrible, la artereoesclerosis en todas sus localizaciones con
sus finales obstructivos (infarto de miocardio, hemiplejias, etc.;21 la tuberculosis en todas sus formas, ya que ms del 75% de los casos nuevos que se registran
por ao en el territorio de la provincia de Buenos Aires, corresponden al Conurbano; la diabetes; las lceras y el suicidio.
Igualmente, las poblaciones de las grandes aglomeraciones son ms vulnerables a los riesgos ambientales acumulativos y de largo alcance que resultan
eventualmente en desrdenes crnicos y psicosomticos. Lo que se ha llamado
polucin sensorial, esto es, la sobrecarga de estmulos de naturaleza ms psicolgica, forman asimismo, parte de estas fuerzas de choque que las grandes metrpolis lanzan contra sus habitantes. La irritacin, el nerviosismo crnico de
los habitantes de la gran ciudad, que contrasta con la cachaza de los campesinos, se funda en parte en la activacin excesiva que el ataque estimular urbano
provoca en la corteza y el sistema lmbico, y de rechazo en el aparato circulatorio. No son infrecuentes las taquicardias y las elevaciones de tensin arterial
ocasionadas por una exposicin prolongada a ruidos que uno no es capaz de
controlar. La produccin y excrecin anormal de colecolminas tampoco es ajena a estas situaciones de sobrecarga estimular, como no lo son los trastornos
digestivos, las dispepsias, los vmitos y mareos, los trastornos de la memoria y
la labilidad atencional, el atolondramiento, debidos a la tensin nerviosa producida por un medio sobrecargado de ruidos. Los efectos del ruido no se limitan
a las consabidas sorderas profesionales del artillero o del remachador; existen
otras repercusiones ms insidiosas que tienen el mismo origen.
La perturbacin del sueo merece, en este sentido, una consideracin
aparte. Son muchos los hogares donde el sueo ha de conciliarse en medio del
fragor de la batalla callejera que se desarrolla bajo sus ventanas... El umbral
mximo de fondo que permite conciliar un sueo reparador est marcado por
los 30 35 decibelios y... el clima de ruido de la mayora de las viviendas es muy
superior a ese umbral durante una buena parte de la noche. Ello no significa que
79

las personas que estn habituadas al ruido del trfico y de la calle estn despertndose continuamente. Las perturbaciones pueden producirse sin que los interesados se aperciban de ellas. Algunas investigaciones llevadas a cabo en este
terreno indican, sin embargo, que niveles de ruido de 50 decibelios retrasan
considerablemente la conciliacin del sueno en la mayora de los individuos que tardan en dormirse ms de una hora-y los mantiene a un nivel superficial
que no repara realmente sus fuerzas ni les descansa como es debido.
Los infrasonidos, a pesar de su inaudibilidad, ocasionan dolores de cabeza, mareos y vmitos. Los efectos de los ultrasonidos pueden ser ms graves;
cuando sobrepasan ciertas frecuencias e intensidades son capaces de provocar
hemorragias, alteraciones hemticas y hasta ataques de tipo epilptico. El sndrome de Seyle -alarma, tensin, agotamiento- con sus nocivas repercusiones somticas... se nutre... de lo que podramos llamar vocacin estresante de
la ciudad contempornea.*2
Esta serie de citas ha sido necesaria para expresar la opinin de los expertos
en un tema que de suyo requiere el conocimiento especializado. Pero la gran
aglomeracin agrede de otros modos complementarios la vida humana. Segn
la Uniform Crime Report de los EE.UU. de Norteamrica, la mayora de una serie de 24 categoras de delitos por ella codificados, muestran una tendencia de
los ndices de criminalidad -medidos por los crmenes que llegan a conocimiento policial- a aumentar segn lo hace el tamafio de las reas urbanas. La relacin no tiene siempre carcter simple, pero en general las ciudades de poblacin
superior a los 250.000 habitantes exhiben los ndices mayores.22 Puesto que se
carece de los datos necesarios para medir directamente el costo de los crmenes
puede observarse que los gastos per capita para el mantenimiento de las fuerzas
de polica de las ciudades aumentan directamente con el tamano de stas, de
modo que las diferencias son del orden de cuatro a uno si se comparan las aglomeraciones de poblacin superior al medio milln de habitantes, con las que
cuentan menos de 20.000.23 Una comparacin similar, relativa al tamao per
capita de la fuerza de polica arroja un ndice de aproximadamente dos a uno.
Estas razones de esfuerzo y gastos diferenciales son mayores que las razones de
incidencia diferencial en la mayora de los distintos tipos de crmenes. Por lo
tanto, podra generalizarse diciendo que la ciudad ms grande no slo experimenta un grado de criminalidad relativamente mayor, sino que, proporcionalmente, paga tambin ms caro por 1.24
Las estadsticas relativas a los ndices de muertes por accidentes automovilsticos no han sido compiladas de modo que resulten confiables y exhiben por
consiguiente ciertas irregularidades ilgicas a lo largo de los distintos anos. No
obstante, es obvio que cuanto mayor sea la ciudad, en mayor grado el automvil se convierte en un instrumento mortal.
La serie de datos hasta aqu presentados conduce a sefialar la peligrosidad
para la vida humana que caracteriza a la gran aglomeracin, ms all de apreciaciones subjetivas, preferencias y juicios de valor. En este sentido, no se trata
solamente de una cuestin de diferencias entre modos de vida. Que el hombre
de las aglomeraciones y el habitante de las ciudades pequefias y medianas difieran en algunos o muchos aspectos culturales y psicosociales puede constituir un
80

hecho interesante y digno de ser tenido en cuenta, pero en ltima instancia,

susceptible de valoracin personal. Pero el problema se complica cuando hay
motivos para sospechar que las diferencias entre la vida en la ciudad contempornea y la vida en situaciones anteriores, rurales o urbanas, pueden ser bastante
ms radicales y serias de lo que aparentan, pueden comportar alteraciones cualitativas que afecten al porvenir del ser humano. En la vigencia del tema entran
indudablemente en consideracin factores econmicos importantes, estrechamente vinculados al problema de la venta de una nueva tecnologa limpia;
entran tambin en juego, no lo dudamos, consideraciones de defensa biolgica
de las poblaciones y juicios de valor. Y hay asimismo, la vaga sospecha de que
una existencia tecnificada con exceso, o mejor dicho, incorrectamente tecnificada, es susceptible de adulterarse o, si vale la expresin, de alterarse gravemente 12

Pero no slo en la comparacin con las ciudades medianas, la aglomeracin representa un ambiente malsano; igualmente, la gran metrpoli es selectiva con sus mismos habitantes, segn sea el lugar de su residencia. Holling Shead
y Redlich en un interesante estudio sobre el tema han comprobado que las aglomeraciones son discriminatorias en lo tocante a la distribucin de enfermedades.2S Estos autores sealan que las neurosis de ansiedad y los sentimientos
compulsivos de culpabilidad eran aproximadamente unas tres veces ms frecuentes entre los habitantes de barriadas de emergencia que entre las clases altas. Hacia los veinticuatro anos, ms o menos, la proporcin de psicopticos era
aproximadamente la misma en todas las clases sociales. Pero al llegar a los 55
aos, en la clase pobre apareca un 3% de psicpatas, mientras que la proporcin para las clases altas no llegaba al OSoh, es decir, era seis veces menor.
En un trabajo sobre setecientos pacientesz6 en Mxico, se encontr que un
33% de esquizofrnicos provenan de las villas de emergencia, frente a slo un
3,5% de los barrios residenciales de clases acomodadas. El 29% de las psicosis
manaco depresivas se daba tambin entre los habitantes de esos sectores urbanos precariamente desarraigados, mientras que nicamente un 2,6% de esa clase de pacientes vivan en los sectores urbanos de ms alto nivel de vida. El barrio
era la condicin responsable de la diferencia en la salud mental de las personas.
De haber nacido y vivido en un barrio o en otro, procedan estas brutales diferencias en la incidencia de las psicosis.26
Hemos completado as, una visin sinttica de las modificaciones que la
urbanizacin ha producido en la ciudad, afectando la vida y alcanzando al hombre y a su ambiente en lo ms profundo de s mismos. Destruyendo la ligazn
poltica del ciudadano con su Municipio, no se perjudica solamente a las reas
expulsoras de poblacin, sino -como hemos visto- tambin a las receptoras:
mientras los pueblos desaparecen y las ciudades se estancan, la gran metrpoli
acrecienta sus deficiencias de infraestructura y equipamiento, se puebla de viviendas precarias de madera, lata y cartn y segrega contra la salud psquica y
fsica de sus propios habitantes.
De este modo se evidencia que el espritu de discriminacin domina a la
estructura urbana, expresando, ms all de su realidad espacial, que la urbanizacin traduce la desintegracin social y cvica que reina27 en las grandes exten81

siones urbanizadas de nuestros pases. La separacin social y cvica queda casi

erigida en principio con el alejamiento de los barrios obreros, montonos y
uniformes, haciendo perder la conciencia especifica de lo urbano: el espritu de
convivencia y unidad interfamiliar y personal. Una grfica ancdota, contada
hace muchos arios, ejemplifica lo que venimos sealando, en relacin a la ereccin de ciertos conjuntos habitacionales uniformes desde Iguaz y La Quiaca
hasta Ushuaia y que han sido impuestos en nombre de cierto modernismo no
exento de esquematizaciones ideolgicas, o de dudosos criterios economicistas
y en los cuales, la necesidad ms imperiosa -y slo ella- obliga a la gente a
vivir: en mi casa viva en el principal, el casero; en el primero, un potentado;
en el segundo, un aristcrata; en el tercero, un comerciante; en el cuarto yo y en
la buhardilla, el seor Cruz, el hojalatero. Cada vez que la mujer del menestral
daba a luz, lo que haa con la mnima frecuencia biolgica, nos apresurbamos
todos los inquilinos a mandar una gallina, o una canastilla de ropa, o una tarta
para festejar el bautizo. En compensacin, el seor Cruz nos arreglaba un grifo,
soldaba un chirimbolo roto y limpiaba el cao del lavabo. Cuando coincidamos en el portal charlabamos un rato... y hablbamos mal del gobierno. Pero un
da, le destinaron un piso en una barriada obrera; se traslad a ella y se termin
para siempre la amistad y la relacin. Su mujer seguir dando a luz sin que nadie, etctera, y si nosotros llamamos a un seor Cruz para que nos arregle un
grifo, ya no ser el seor Cruz, sino un obrero, uno que mirar constantemente
el reloj. Es natural. Ya no seremos amigos; yo ser un patrono y el ser un obrero.28
Irreversible en apariencia, este proceso lleva en su seno la posibilidad de su
auto-destruccin, tanto ms cercana cuanto mayor su desvinculacin del orden
natural, despertando los ecos de la vieja sentencia: Ay de vosotros, los que juntis casa con casa y agregis heredades a heredades hasta que no queda ms terreno2g que resuena desde la edad de bronce con inusitada actualidad.
Con peculiaridades propias de las naciones dependientes, la Argentina no
queda afuera de la situacin descripta y debemos detenemos a historiar su evolucin entre nosotros, para comprender el presente y recuperar el futuro.

82

INDICE

CAPTULO

Iv

Ciudad y urbanizacin en la Argentina:

los orgenes del poblamiento nacional

La ciudad establece las condiciones de vida adaptadas a la naturaleza del

hombre, proporcionndole un hbitat a la medida de su propia necesidad. La
perdurabilidad en el tiempo y el xito de su desarrollo evidencian, mas all de
cuestiones tcnicas, la connaturalidad de la vida urbana para el hombre. Empero, si bien en este sentido la ciudad constituye el mbito normal de la vida, no
menos real es que en su versin metropolitana representa tambin un obstculo
a la autntica convivencia. En este hecho reside implcita la posibilidad de su
fracaso. Esta oposicin verificada en todo el mundo, puede ejemplificarse en el
desenvolvimiento de nuestros principales centros urbanos, nacidos de la colonizacin espaola. En base a ello, el territorio nacional ha sufrido grandes variaciones en el tiempo, acompaando las transformaciones en la organizacin social
de la poblacin. En efecto, antes de la conquista y colonizacin espaolas, la
zona del Gran Buenos Aires que hoy concentra la mitad de la riqueza humana y
econmica nacional y centraliza los grupos de mayor capacidad negociadora,
los factores de poder ms influyentes, las instituciones polfticas ms relevantes y
los equipos de asesoramiento tcnico de la actividad pblica y privada de mayor
especializacin, constitua un desierto donde padecieron hambre casi todos los
conquistadores y los mismos aborgenes. Crnicas de la poca destacan que en el
real como en la campaa que lo rodeaba, era *tanta la necesidad en la tierra de
comida entre los naturales e crestianos que apenas se hallaba, y era tanta que de
hambre se moran los naturales por los caminos. Al momento de la ocupacin
espaola, esta rea estaba recorrida por indgenas nmades con una baja densidad de poblacin y presentando gneros de vida elementales que no superaban,
en muchos casos, el nivel de recolectores y cazadores con una economa simple
de subsistencia.
La poblacin se concentraba principalmente en la zona de Cuyo y en las
provincias del noroeste, donde presentaba un mayor grado de desarrollo cultural y organizacin econmica. Sobre esta base se efectu el asentamiento espaol, conformando en su primera etapa un conjunto de sistemas relativamente
cerrados, por cuanto no exista un mercado que provocase un flujo inter-regional significativo.
83

A partir del siglo XVIII comienza a sentirse la influencia creciente del puerto de Buenos Aires como va de acceso al corazn del imperio espaiol al sur del
Per. La importancia estratgica del Ro de la Plata y el peso creciente de los
comerciantes locales se puso de manifiesto con la creacin del Virreynato en el
ao 1776 y se consolid desde fines del siglo pasado. Desde entonces, la impronta territorial argentina es la del estancamiento y decadencia del interior,
paralela a la consolidacin de una de las reas metropolitanas ms grandes del
mundo, provocando una profunda transformacin en el espacio nacional, pero
tambin en la forma de vida, el estilo y los valores de los argentinos.
As, la historia del poblamiento argentino admite ser interpretada en el
contexto de dos perodos cuyo anlisis resumido, sera objeto de este captulo y
del prximo. Su separacin puede fijarse, prcticamente, al comienzo del presente siglo. En la primera etapa, se concret la colonizacin espaola que marchando desde las fronteras hacia el interior, ocup sucesivos hitos territoriales
para, despus de la Independencia y a travs de la inmigracin de europeos,
cubrir todo el rea cerealera en un lapso de solamente cincuenta aos.
A partir de 1914 comenz a destacarse la Capital Federal como centro de
atraccin poblacional y hacia 1947 se configur el Area metropolitana con sus
caractersticas actuales. Cambiaron de sentido as, los flujos migratorios que
pasando a converger hacia esta zona, delinearon la estructura territorial vigente, resumible en tres aspectos salientes: primaca, alto grado de urbanizacin y
centralizacin de las decisiones.
Caractersticas de la urbanizacin colonial
La primera etapa de ocupacin americana se realiz en funcin de exigencias diversas que influyeron en la eleccin de sitios y la construccin de ciudades. Es una simplificacin excesiva asignar a lo econmico el valor de motivacin nica o preponderante de la colonizacin espaola. Dos razones han convergido en esta errnea interpretacin: en primer trmino, una transposicin al
pasado de intenciones o disvalores del presente y, en segundo lugar, cierta manipulacin de los hechos forzndolos para que se adecuen a una concepcin
ideolgica apriorstica que hace de la investigacin histrica un medio al servicio de intereses partidistas o sectoriales. En este sentido es preciso analizar con
espritu crtico las divinizaciones de la tradicin literaria de origen britnico
u holands, parcialidades hostiles a todo lo espafiol,2 con objeto de llegar a
la comprensin exacta de una grandeza ignorada o negada por los conductores
y monopolizadores de la opinin histrica que nos viene de afuera>,.2 As por
ejemplo se acusa a Espaa de haberse reservado el monopolio del comercio
ultramarino, es decir, se la acusa de haber hecho lo que hicieron Inglaterra y
Holanda en sus colonias, pero precisamente la ruina de EspaAa viene de que no
hizo eso mismo que se le reprocha.2
Una de las conclusiones a que el desarrollo de los captulos anteriores intent arribar, es que nunca la fundacin de ciudades se debe a un factor exclusivo, sino a un complejo de elementos y condiciones concatenados. Es casi una
redundancia resaltar que la atencin de los intereses econmicos de los pases
84

Portada de la
obra de
Oviedo:
De la natural
historia de las
Indias.

colonizadores tuvo incidencia importante en la decisin poltica de ocupar el

territorio americano: la base econmica determina la viabilidad no slo de una
ciudad, sino de cualquier empresa humana, condicionando sensiblemente sus
caractersticas. Pero el descubrimiento y la posterior colonizacin americana,
por parte de las naciones europeas estuvo presidida por una serie de aspectos
complementarios que cada una de stas prioriz de acuerdo a sus valores y posibilidades, y es inexacto reducir a un objetivo economicista excluyente la ocupacin de Amrica. Adems, no fueron iguales las actuaciones inglesa, portuguesa o espaola y englobarlas a todas en un mismo denominador, sin distin85

guir matices y diferencias importantes, no conduce a la claridad de los hechos.

Ni an es lo mismo la Espaila de los siglos XVI y XVII que la posterior y mucho
menos an la Inglaterra del XVIII y XIX: hay tras ellas comprensiones y motivaciones absolutamente opuestas que se tradujeron en diferentes maneras de ocupacin territorial y de entender la relacin entre culturas. An la actuacin de
Felipe II, confundiendo su propia misin como jefe de Estado, representa una
forma de ser peculiar de Espaa que hace de ella, como dice Pereyra la excepcin ms singular de la historia, como pueblo en el que las propias ventajas no
slo se velan a menudo, sino que, de un modo consciente y voluntario, se supeditan a los beneficios de cualquier poder extrao, llmese ste dinasta reinante
o gobierno de otra naciw3
Por eso, ~10s espaoles, lejos de asolar Amrica, le llevan plantas y ganados
y promueven el adelanto de la agricultura doquiera se establecen con nimo de
permanencia. La fbula de las cuentas de vidrio trocadas por riquezas enormes
pertenece a la leyenda negra y, si en algn paraje ocurri, fue inferior al de las
expoliaciones for&neas en otras latitudes y circunstancias. Si los buscadores de
oro maltrataron a la poblacin indgena, los granjeros le dieron un trato humano que afianz la dominacin de los invasores en las tierras recin descubiertas.
Con los primeros establecimientos, comenz tambin la organizacin poltica
de los territorios y la fundacin de capillas y templos. A los doce aos de la llegada de Coln a La Espaola, el papa Julio II crea por una bula el arzobispado de
esa isla, a cuyo titular agrega dos obispos sufragneosB.4
En la Capitulacin de Pedro de Mendoza, dada el 21 de mayo de 1534, el
Rey pone como condicin ineludible a cumplir por el adelantado en su cometido: ula instruccin de los naturales de aquella tierra... con cuyo parecer y no sin
ellos habis de hacer la conquista, descubrimiento y poblacin de la dicha tierras.5 Paralelamente, en las fundaciones de las ciudades de Mendoza, San Juan,
Crdoba, Catamarca y Tucumn, alas distintas constancias escritas consignan
el reconocimiento y respeto al vinculo jurdico existente entre el indio y la tierra que ocupa... El titulo que Garca Hurtado de Mendoza recibe de su padre el
marqus de Caete en 9 de enero de 1557, despus de mencionar la necesaria
conversin de los naturales dice: uy en cuanto a lo temporal, por la va y medios
que de derecho ha lugar, al servicio y dominio nuestro, conservando los naturales de la dicha tierra y provincias en la posesin y seorio de todos sus bienes,
derechos y acciones, que justamente le pertenecen y pertenecieron, sin les hacer alguna opresin ni agravlop.(j
Es obvio que el aprovechamiento de la fuerza de trabajo constituy uno de
los elementos considerados al momento de establecer una fundacin espaola
y propiciar la reduccin indgena, pero el respeto al habitante aborigen y el reconocimiento a sus derechos fue la impronta caracterstica de la relacin del
espaol con el indio americano. En la designacin que el gobernador de Mendora hace de don Pedro del Castillo, en noviembre de 1560, se reproduce como
parte del mandato conferido, lo expresado en el Ttulo V de las leyes de Indias,
a saber que: *los naturales no sern gravados con ms tributos y servicios que
aquellos que justamente debieran y les fueren tasados y que sin ninguna vejacin puedan dar y por ninguna persona les sea hecho daIos.7
86

El comercio de esclavos negros desde Africa constituy la base de la estrategia ocupacional de Inglaterra, Portugal y Holanda en tierras americanas. Esta
envilecedora actividad entr en los territorios dominados por Espaiia recin en
el siglo XVIII, cuando la presin britnica se haca sentir a travs de la supremaca maritima y Felipe V, el primer barbn, ascendi al trono de Espaila para
administrar la decadencia del imperio, doscientos aos despus de haber organizado la migracin y concentracin de sus propios habitantes en ciudades cuyo
trazado y finalidad quedaron consignados en los mandatos fundacionales y que
fueran recogidos posteriormente en las justamente clebres leyes de Indias, que
merecieron ser consideradas como los documentos ms importantes en toda la
historia del desarrollo urbano, .s Anteriormente a eso, la concepcin espaola
tradicional aborreci la esclavitud como forma de degradacin humana: los
indios transportados a Espaa por Coln, como parte del tributo del nuevo
mundo, fueron considerados esclavos susceptibles de venta, auna Real Cdula
del 12 de abril, autoriz la subasta. Enterada de ello, la rema Isabel intervino
ante el obispo de Badajz porque, antes de que se consumara tal acto, *Nos
querramos informarnos de letrados, telogos e canonistas por qu causas han
sido hechos captivos e si con buena conciencia se pueden vender,. Habindose
probado el abuso que tal cosa representaba, se anul la proyectada subasta y se
los reintegr a sus tierras, bautizndoseles previamente en Barcelona apadrinados por los propios Reyes Catlicos y el prncipe don Juan*.g
La ocupacin del territorio argentino
El territorio argentino fue uno de los menos desarrollados en la etapa inicial de la colonizacin hispnica. Junto a la puesta en valor de recursos naturales, objetivo tardo entre nosotros, se evidencian motivaciones espirituales y
polticas en el poblamiento, como la promocin y conversin de las poblaciones indgenas a la Fe cristiana, tarea prioritaria fijada por la corona espaola,
junto a la necesidad de ocupar efectivamente tierras casi desiertas a fin de afirmar el dominio espaol frente al avance sistemtico e ininterrumpido de la
corona portuguesa y sus aliados ingleses.
El poblamiento se desarroll a lo largo de vas de penetracin definidas
que constituyeron el apoyo de las fases siguientes. Dado el complejo de finalidades ms arriba apuntadas, all donde los descubridores encontraron poblaciones indgenas afincadas, eligieron esos mismos sitios o lugares prximos como
asiento de su localizacin; conviene pues estudiar brevemente la distribucin
poblacional aborigen.
a)

Poblamiento

indgena

El poblamiento indgena de nuestro territorio presentaba diferencias regionales y nunca pudo compararse a la ocupacin registrada en Mxico y el Per,
ni tan siquiera a la que los espaoles encontraron en el Caribe. El anlisis que
haremos de la poblacin borigen se limita a aquella existente al momento de la
conquista. No obstante, con anterioridad, otros pueblos y culturas habitaron
87

dentro de lo que hoy es la Argentina, cuyos rastros fsicos son estudiados por
etnlogos y antroplogos.
Con referencia a los pueblos aborgenes radicados cuando llegaron los espaoles, se estima en poco ms de 300.000 individuos su nmero. Clasificarlos
puede hacerse segn varios criterios, como ser: la distribucin geogrfica de las
distintas familias indgenas, o el tipo de hbitat que crearon, siendo sta ltima
caracterstica, sin duda, la ms interesante desde el punto de vista de nuestro
cometido.
Clasificacin aborigen conforme a su distribucin geogrfica
De acuerdo con este criterio, pueden agruparse los pueblos aborgenes en
cinco reas principales, a saber:
Pueblos del noroeste: el noroeste argentino, montanoso y seco, era la zona
geogrfica ms poblada al momento de la llegada de los espafioles. El 63O/ de la
cifra total de habitantes ms arriba consignada, corresponda a esta rea. Ello da
una idea global de la escasa poblacin del territorio argentino en general, con
densidades de menos de medio habitante por quilmetro cuadrado para el noroeste y de 0,04 habitante por quilmetro cuadrado, para el resto del pas.
Los habitantes del noroeste eran los diaguitas, atacamas, amaguaces, calchaques, quilmes, acalianos, tonocates, lules, savirones, indanos y comechingones, radicados en la parte de nuestro territorio que comprende las actuales
provincias de Jujuy, Catamarca, Tucumn, La Rioja, San Juan, oeste de Salta,
oeste y sur de Santiago del Estero, norte y centro de Crdoba y norte de Mendoza y San Luis, ocupando preferentemente los valles y quebradas. Eran altos y
fuertes y acostumbraban achatar la parte frontal y posterior de la cabeza de los
ninos de corta edad, deformndola. Hablaban el quechua, idioma que hasta hoy
utilizan sus actuales descendientes. Desconocan la escritura pero practicaban
la agricultura y sus extensos cultivos fueron hbilmente regados mediante el
empleo de embalses y el adecuado trazado de acequias y canales. Cultivaron el
maz, porotos, zapallos, etctera, que constituan la base de su alimentacin y
completaban con la fruta de Tuna, Algarrobo y Chaar, as como con la caza
mayor y menor. Formaban ncleos de poblacin sedentaria cuyas principales
caractersticas veremos ms adelante.
Pueblos de las selvas chaqueiias: la vasta llanura cubierta por las selvas,
que partiendo del este de Salta, comprenda las provincias del Chaco y Formosa,
el noreste de Santiago del Estero y parte de Santa Fe, estaba habitada por una
serie de pueblos nmades y sumamente belicosos, cubriendo aproximadamente el 14% de la poblacin indgena argentina e incluyendo cuatro grupos principales: matacos, mataguayos, guaycures (entre los que se destacaban los tobas) y chiriguanos. Este ltimo grupo proceda del Chaco boliviano y se diferenciaba de los tres anteriores por pertenecer a la raza guaran. Eran pueblos recolectores, cazadores y pescadores. No posean agricultura y vivan en el nomadismo. Construan sus viviendas de fibras vegetales, fabricaban canoas con el tronco de los rboles y redes para pescar.
Pueblos del litoral: habitaban los bordes fluviales argentinos, compren88

diendo las provincias de Misiones, Corrientes, el litoral de Santa Fe, Entre Ros
e islas del delta del Paran. Los principales pueblos, cuyo nmero de individuos
representaba el 6% del total, eran: guaranes, mocorets, agaces, mepenes, payaguas, charras, corondas, timbes, guilloagas, minuanes, etctera. Eran tambin
nmades, siendo difcil establecer la ubicacin precisa de cada pueblo en la regin.
Pueblos de la pampa: tres agrupaciones: los querandes, puelches y araucanos, habitaban la inmensa llanura que se extiende entre los territorios de las
provincias de Buenos Aires, La Pampa, sur de Santa Fe, sur de Crdoba y de San
Luis, este de Mendoza y en la parte de Ro Negro comprendida entre el ro homnimo y el Colorado. Adems, los araucanos poblaban tambin Neuqun y el
sudoeste de Mendoza. Representaron el 9% del total aborigen y eran pueblos
nmades y belicosos. Construan sus viviendas con pieles de animales, a orillas
de los ros y lagunas y vivan, casi exclusivamente, de la caza y de la pesca.
Pueblos de la Patagonia: los primeros exploradores espaoles llamaron
patagones a los aborgenes que poblaban el sur continental argentino, conocindoseles tambin con el nombre tehuelches. Incluyendo a los habitantes de
los archipilagos vecinos, alcanzaron a no ms del 3% del total. Eran nmades
y sus viviendas, consistentes en un armazn de estacas sobre el que se extendan
cueros de guanacos, eran agrupadas formando pequeos poblados. Estas habitaciones eran transportables. Se dedicaban a la caza del avestruz y del guanaco.
Pueblos del archipilago magallnico: habitaban esta zona dos grupos
principales: los onas y los yaganes o yamanes. Los primeros moraban en el interior de la Tierra del Fuego y eran nmades; vivan casi al descubierto, guarecindose del viento mediante ramas y cueros de guanaco. Los yaganes lo hacan en
el litoral de Tierra del Fuego y demas islas, recorriendo con sus canoas las costas,
dedicados a la pesca y tambin a la caza en las tierras cercanas al mar.
Las cifras correspondientes al nmero de pobladores aborgenes proceden
de fuentes diversas, fragmentarias y consiguientemente, de muy difcil compatibilizacin. Algunas reas como la zona chaquea y la Patagonia, quedaron fuera
de ocupacin del hombre europeo hasta prcticamente fines del siglo pasado y
principios del actual. En este contexto, los datos que podemos consignar deben
tenerse como meras aproximaciones de la distribucin proporcional, mientras
que las cantidades en s no poseen sino el carcter de conjeturas razonables:1
Regin
NOA
Chaco
Pampa
Litoral
cuyo
Patagonia
Total

Cantidad

21o.ooo
50.000

63
14

3o.ooo
2o.ooo

15.000
10.000

6
5
3

33moo

100

89

Clasificaci~ aborigen

conforme al tipo de hbitat

Este criterio es, como dijimos, el mas interesante desde el punto de vista de
la ocupacin territorial y conduce a distinguir dos reas netas que, en general,
pueden identificarse como el noroeste argentino, por una parte, y el resto del
territorio nacional, por el otro.
La localizacin aborigen aparece absolutamente diferenciada en ambas
zonas, presentando gran homogeneidad interna dentro de cada una de ellas. En
la primera encontramos asentamientos tpicamente urbanos, dependientes de
una economa agropecuaria, con poblaciones estables y sedentarias, mientras
que en la segunda, el ayuntamiento es s610 espordico, transitorio y responde a
una base estrictamente familiar.
Concentraciones urbanas del noroeste: los asentamientos estables del
NOA ocuparon las regiones montanosas, ubicndose generalmente a gran altura, ocupando valles, faldas y cimas de montanas. Desde el punto de vista de su
finalidad y grado de desarrollo pueden distinguirse tres tipos de fundaciones,
las cuales aparecen, muchas veces, combinadas entre s, dando lugar a diversos
casos intermedios. Estas son: el Pucan, el Poblado y la Ciudad. Cada uno de estos
tipos principales responde a una funcin definida. Atendiendo a los principales
yacimientos reconocidos, podemos efectuar la siguiente ordenacin, debindose destacar que se han localizado adems de los consignados, no menos de otros
66 yacimientos cuya distribucin general es la siguiente: 30 en Salta, 8 en Catamarca y en Mendoza, 7 en Jujuy, 3 en La Rioja y 2 en San Juan.6
Plovincia

Juiuv

Pu&

Yacomite
Perchel
Cerro morado

Tucumn

Poblado

Agrcola

La Huerta
Las Anladias
El Aifalcito
Pueblo Viejo
Totoca

Poblado y
Pu&

Ciudad
Amurallada

Campo Morado
Huincachales
La Cueva

Tkara

Quiimes

Taf
Falambasto
Pajanco
T-yo

Catamarca

Fuerte Quemado
Punta de Balasto
GU&UlgLSt3

Pueblo Viejo
Rodeo Colorado
Titiconte
Quipn
limto
dY0
Cuesta Azul

salta

Huaisa Huasi
Colanzuli
Molino Viejo
zapati

T&lbe&
Angualasto
Totoras
Barrealito
La Rioja

Ciudad y
Pucad

Los sauces

90

Cerro Pintado Aconquija

La Paya
Hincalkasi

El Pucar: constituy un conjunto de obras destinadas a la defensa de un

centro urbano o una comarca determinada. Se ubican en sitios estratgicos y
dominantes, sobre un vasto territorio, como el de Tilcara lo ejemplifica, dominando sobre valles, cerros bajos y quebradas. Consisti en una muralla que recorra las sinuosidades naturales de las laderas del cerro donde se instalaba y
una fortificacin del pinculo. La muralla era comnmente vertical, construida
en piedra trabajada con la tcnica de pirca;
El Poblado: era un asentamiento estable, con base econmica agrcola,
asiento familiar de los agricultores de los campos vecinos, cimentado en las faldas de los cerros o en los quiebres y gargantas. La mayora de ellos eran pequeos, localizados cerca de los pucaraes que parecen haber obrado en la zona como
lo harn, posteriormente, los fortines en la frontera de la pampa.
La Ciudad: era un asentamiento mayor, pudiendo ser amurallada o no.
Estas ltimas estaban siempre cercanas a un Pucar. Algunas ciudades importantes, como Quilmes, de la cultura diaguita, concentraban los tres tipos de asentamientos, al modo de ciudades medievales europeas y ejerciendo funciones
mixtas: en tiempos de paz, ciudad sede de agricultores y, en poca de guerra,
baluarte defensivo.
Tanto los poblados como las ciudades respondan a dos tipos diferentes de
trazado, ya se tratase de agregaciones espontneas o bien derivasen de un previo
planeamiento, con ocupacin premeditada del espacio. El primer tipo est ejemplificado por Tilcara y Quilmes y el segundo, por Fuerte Quemado, Totoca y La
Huerta, donde se ha podido observar un trazado regular, con calles perfectamente delineadas, edificios distribuidos con cierta simetrfa, separados entre s por
calles, cuyas entradas y rumbos estaban marcados por grandes monolitos enterrados.
Si bien no existen estudios suficientemente detallados, las superficies de
las ruinas implican que algunos de estos centros podrfan haber alcanzado no
menos de 30.000 habitantes. As, Tilcara, ubicada a ms de 2.500 metros sobre
el nivel del mar, cubri una superficie de 170.000 m2.
Algunas concentraciones respondan a una planta cuadrada mientras que
otras eran rectangulares. El plano aparece definido por dos tipos de calles: los
caminos principales que comunicaban entre s distintos barrios y alcanzaban
anchos de cuatro metros o ms y las sendas, que con anchos menores de dos
metros, arrancaban de los caminos principales y conducan a las viviendas, recintos y plazoletas.
Las puertas de las viviendas, de vanos trapezoidales, no abran nunca sobre los caminos principales, sino sobre las sendas. Con ocasiones, los primeros
constituyen verdaderas murallas de conexin, construidas para nivelar terrazas y emplazar en ellas los edificios amurallados.12
En general los poblados fueron trazados sin seguir un plan sistemtico, con
caminos y sendas tortuosos, habindose fijado en su inicio, o en los cruces principales, grandes monumentos lticos para demarcacin. El ms largo de stos
caminos reconocido mide 1.600 metros.
El material usado para viviendas y otros espacios adaptados fue la piedra
cortada. Las viviendas eran todas de una planta, con techos a un agua, construi91

dos con troncos que apoyaban sobre los muros y sustentaban, a su vez, a un
entramado de caas, sobre el cual se constmia una cubierta con un mortero de
adobe amasado con pequeas piedras. Otras veces se empleaban grandes lajas
con funcin de cumbreras.
Las ciudades mayores presentan las ruinas de edificios principales cuyo fin
se desconoce, pero que no fueron utilizados como viviendas ya que su ubicacin indica usos diferentes. La construccin es ms esmerada y se elevan sobre
las simples casas, de,notando un rango privilegiado en la estructura urbana y
evidenciando, segn Razori, que sin duda su ereccin fue movida por un fin
religioso o poltico.j Estos centros no denuncian la existencia de plazas o espacios colectivos de reunin al estilo de la ciudad occidental, siendo aparente que
el lugar para los oficios culturales era el aire libre, fuera de los recintos habitados. Entretanto los tipos residenciales evidencian una sociedad fuertemente jerarquizada; as, en el poblado de La Huerta, en la quebrada homnima, se presenta, en su parte central, un grupo de nueve viviendas construidas con especial
esmero, empleando piedras seleccionadas y talladas especialmente, conjeturndose que las mismas fueron destinadas a residencia de la gente principal porque las tumbas ubicadas en ellas han puesto al descubierto ajuares francamente
suntuosos. l3
Asentamientos del resto del pas: esta segunda zona, que cubre la mayor
parte de nuestro territorio actual, no presentaba ncleos sedentarlos permanentes ni la existencia de una economa basada en el laboreo agropecuario de la
tierra.* Los pobladores del rea constituan, en general, grupos nmades cuya
subsistencia se vinculaba a la pesca, caza y recoleccin de los frutos naturales de
la tierra. Sus viviendas eran precarias, respondiendo a las necesidades de movilizacin del grupo humano y construidas con cueros, ramas, cuando no utilizaban los abrigos naturales, como cuevas.
Los guaranes mostraron un grado levemente superior, habitando casas
rectangulares de ms de 50 metros de largo, construidas con troncos de rboles,
unidos entre s con lianas y cubiertas de hojas.
Este breve recorrido de las naciones aborigenes al momento de la conquista, permite visualizar -como ya dijimos- que la mayor parte de nuestro territorio no se hallaba, como otras regiones de Amrica, habitado por hombres organizados socialmente. Como lo destaca Julio Irazusta: nada hubo aqu que atestiguara, como los monumentos arquitectnicos o hidrulicos de Mxico y Per,
la secular o milenaria existencia de razas capaces de imprimir al medio en que
habitaban, un estilo propio; nada hubo de organizacin social o poltica, a no ser
las formas rudimentarias que les son posibles a tribus errantes y nmades. Era
poco menos que una tabla rasa donde un pueblo europeo, altamente evolucionado, poda imprimir su sello con dificultades infinitamente menores que en las
zonas montaosas que sirvieron de base a incas y aztecas para crear brillantes
civilizaciones.* En realidad, an en la zona del noroeste los conquistadores no
encontraron una autntica civilizacin urbana aborigen. Razori sefiala que al
comienzo de la colonizacin espafiola ya haban sido abandonados los asentamientos a que hemos hecho referencia: sea porque emigraron sus razas originarias, sea porque los indgenas se encontrasen en un estado social regresivo.6
92

b) Poblamiento hispnico

El actual territorio argentino fue conquistado y colonizado, en su mayor

parte, entre los aos 1536 y 1596, por tres corrientes provenientes del este, del
noroeste y del oeste.
La primera de las nombradas, proceda directamente de Espafia y penetrando por el Ro de la Plata, coloniz la regin conocida con el mismo nombre
y que originalmente fuera concedida a don Pedro de Mendoza. Esta corriente
fund Buenos Aires (1536) y Asuncin (153 7) como acciones concretas tendientes a frenar el avance lusitano, representado por las aspiraciones y frecuentes
tentativas de los portugueses para apoderarse de la regin.
En los primeros das del mes de febrero, muy probablemente el da 2, se
haban hecho las construcciones necesarias y fue habitada la flamante poblacin de Buenos Aires. La ciudad se edific en una superficie equivalente a una
hectrea, siendo sus casas construidas de barro con techo de paja, pequeas las
de los jefes y gente principal y grandes, para la vida en comn las de los dems.
El permetro fue rodeado por un muro de tierra apisonada y por un foso, agregndosele, despus, una empalizada exterior, todo con fines defensivos. En los
primeros tiempos, los colonizadores acostumbraban a dormir a bordo de las
naves, pero paulatinamente lo fueron haciendo en el re&, como llamaban al

Ejemplo tpico
de trazado de
9 manzanas.
Plano de
Dolores.

fortn que constitua la primera ciudad. En el sitio elegido para la fundacin y a

lo largo de la costa y en la llanura circunvecina, hasta los ros de Las Conchas y
Lujn, vivan indios guaranes. Los espaoles entablaron, al comienzo, buenas
relaciones con stos, que les proporcionaron alimentos, pero luego, la relacin
se revierte hasta que en junio de 1536, cerca de 23.008 indios atacaron el real,
terminando por incendiar la naciente ciudad, despus de unos 15 das de sitio.
A este hecho sobrevino la despoblacin de Buenos Aires y la fundacin de
Asuncin. Las orillas del Plata y toda la ribera del Paran quedaron despobladas
por largo tiempo, concentrndose los pobladores en la actual capital paraguaya
desde donde partirn las fundaciones de Corrientes y Parn (1558), Santa Fe
(1573) y la segunda de Buenos Aires (1580).
94

Lmite de
cesiones
concedidas a
Pedro de
Mendoza.

Casi al mismo tiempo que la corriente colonizadora del este, proveniente

de Espaa, emprenda la conquista del litoral, otra corriente colonizadora bajaba del Per hacia el sur, acometiendo la conquista de la regin conocida con el
nombre de EZ 7bcumn. Esta rea, que al comienzo comprendi una pequena
comarca del noroeste argentino, fue extendindose a medida que avanzaba la
conquista, para abarcar, en la segunda mitad del siglo XVI, las actuales provincias de Jujuy, Salta, Tucumn, Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Crdoba y una parte del Chaco. Esta corriente fund: San Miguel (1565), Crdoba
(1573), Salta (1582), San Salvador y La Rioja (1591), penetrando a travs de la
Puna y descendiendo a los valles a lo largo de las quebradas.
La tercera corriente colonizadora parti de Chile y fund Santiago de Estero (1553), San Juan y Mendoza (1562) y San Luis (1596). La Cordillera de los
Andes fue franqueada por los pasos libres de nieve del verano. El ms transitado
fue el paso de La Cumbre.
95

Santiago del Estero, la primera ciudad fundada en el interior fue la confluencia de estas dos ltimas corrientes colonizadoras. La proveniente del Per,
en setiembre de 1550 hizo una fundacin que denomin ciudad de El Barco, en
un lugar prximo a la actual ciudad de Monteros. Haba pasado poco tiempo
cuando una expedicin con origen en Chile reclam el dominio de estas tierras
y resolvi trasladar el asiento a unas 20 leguas al noroeste de su primitivo emplazamiento, al valle del Guazn donde qued emplazada la ciudad de El Barco
poco menos de un ao, siendo trasladada de nuevo hasta las orillas del ro Dulce, a una pequea distancia hacia el sur del emplazamiento de la actual ciudad
de Santiago del Estero.is
c) Poblacin del territorio argentino al comienzo de la colonizacin
La poblacin espaola aparece condicionada decididamente por la poblacin indgena. El nmero de aborgenes alcanz su apogeo en el siglo XVI y
declin rpidamente durante el segundo siglo colonial (mediados del XVII a
mediados del XVIII). Como seala Horacio Difrieri,i4 los aborgenes agricultores pasaron a formar parte de la poblacin argentina al norte de la ciudad de
Crdoba y en las provincias de Corrientes y Formosa.
Por su parte, los nmades que en el siglo XVI mantenan un estado preagrcola, nunca se prestaron a la colonizacin y permanecieron indmitos hasta
su extincin. La zona chaquea fue sistemticamente dejada de lado por los
colonizadores que solamente ocuparon sus bordes. Recin casi a fines del siglo
XIX comenzar su incorporacin definitiva.
A mediados del siglo XVII puede estimarse una poblacin total cercana a
las 300.000 personas y un siglo ms tarde, mediados del XVIII, haba crecido a
no ms de 380.000. Entretanto, la distribucin interna de los habitantes slo
puede darse como dato ilustrativo, ya que las cifras consignadas de diversas
fuentes suelen ser contradictorias entre s y algunas -como en el caso mencionado del Chaco- simples conjeturas. De este modo, la ocupacin territorial de
la primera centuria responde notoriamente al patrn de asentamientos aborgenes.
Poblacin colonial argentina en el primer siglo

(Mediados del siglo XVII a mediados del siglo XVIII)

Regin

Cantidad
125.000

Chaco

100.000

27

Pampa

50.000

13

Mesopotamia
cuyo

65.000
25.ooo

17
7

NOA

Patagonia
Total

10.000
375.ooo

96

33

3
100

Divisin inicial del territorio

Al trmino del siglo XVI, ya se haban fundado y tenan vida propia once
de las actuales capitales de provincias, adems de la Capital Federal. Antes de la
fundacin del Virreynato, en 1776, el territorio argentino se dividi en tres partes:
1) la regin litoral, poblada por la corriente colonizadora del este, que originariamente comprenda, adems de las tierras aledafias a los grandes rios, los
territorios del Uruguay y del Paraguay. Esta regin se estructur, por Real Cdula de 1617, en dos gobernaciones: la del Paraguay y la del Ro de la Plata, comprendiendo sta ltima, nuestro litoral, el Uruguay y tambin la Patagonia que
hasta entonces haba sido dependencia de la Gobernacin de Chile;
2) la regin de El Tucumn que abarcaba el noroeste de nuestro pas;

3) el territorio de Cuyo.
Estas tres regiones formaron despus parte del Virreynato del Ro de la Plata, cuyo desarrollo constituye la ltima etapa de vida colonial. Este periodo se
caracteriza por la nueva organizacin de las instituciones: en 1778 la Aduana y
la Intendencia de Ejrcito y Real Hacienda, en 1782 las Intendencias, en 1785 la
Real Audiencia y en 1794 el Consulado de Buenos Aires.
Con la Real Ordenanza de Intendentes del ano 1782, se da un paso en la
organizacin definitiva del territorio. Desde entonces la autoridad del Virrey es
compartida por nuevos funcionarios llamados Gobernadores-Intendentes. Por
la citada Ordenanza, con las modificaciones dispuestas al ano siguiente, se dividi al vastsimo territorio del Virreynato del Ro de la Plata, en ocho Intendencias y cuatro Provincias subordinadas. Las primeras eran las siguientes:
1) Intendencia de Buenos Aires, que comprenda el litoral, la provincia de Buenos Aires y todo el sur argentino, incluso la Patagonia y las islas Malvinas;
2) Intendencia de Crdoba del Tucumn, que comprenda: Crdoba, San Luis,
Mendoza, San Juan y La Rioja;
3) Intendencia de Salta del Tucumn, dentro de cuyos lmites estaban las actuales provincias de Salta, Jujuy, Catamarca, Tucumn y Santiago del Estero;
4) Intendencia de Asuncin del Paraguay que abarcaba el actual territorio paraguayo situado al este del ro homnimo;
5) Intendencia de La Paz, cuyo territorio se desintegr ms tarde, formndose la
Intendencia de Puno, la que pas a ser parte del Virreynato del Per;
6) Intendencia de Cochabamba;
7) Intendencia de Charcas;
8) Intendencia de Potos, la nica que tena costas sobre el ocano Pacfico. Estas cuatro ltimas intendencias constituan el Alto Per.
Las provincias subordinadas estaban constituidas por territorios fronterizos y eran como dijimos, cuatro:
1) Maxos, comprendida dentro del actual territorio boliviano;
2) Chiquitos, que abarcaba parte de Bolivia, la zona occidental del Paraguay y la
provincia argentina de Formosa;
3) Montevideo, que comprenda la Banda Oriental;
4) Misiones, que abarcaba la provincia homnima y parte del Brasil, en particular el territorio de la actual Clevelandia.
Poblacin, sociedad y cultura en el Virreynato
Desde el siglo XVI al XVIII, en ausencia de otros factores de atraccin, la
localizacin poblacional, la actividad econmica y cultural, se efectiviz en torno a las primeras ciudades. Sobre esta base surgieron las sociedades regionales
basadas en el Municipio indiano, cuya importancia relativa no sufri cambios
de significacin en todo el perodo. El ncleo colonial delimitaba un pequen0
ejido dividido en zona urbana, de quintas y de chacras, pero extenda su influencia en una amplia zona rural, germen primitivo de las actuales provincias.
Como sealara Razori: toma posesin de su escaso recinto y con ello adquiere
dominio ideal del vasto mbito rstico, organiza un rgimen juridico absoluto
98

e integral sobre todo el territorio.6 Particularmente, el noroeste, Cuyo y el litoral constituyeron regiones que integraron la realidad argentina durante 300 aos.
En el noreste, la vida estuvo vinculada a las Misiones Jesuticas hasta la expulsin de los padres misioneros de la Compaa, a mediados del siglo XVIII.
Toda la vida colonial se desenvolvi en esos ncleos urbanos que concentraban la marcha de la naciente sociedad. La eleccin del sitio donde arraigan
las ciudades regionales es obra de un proceso racional y consciente de sus fundadores. Nada hay de arbitrario ni casual. Conforme a lo dispuesto por ordenanzas reales, se elegan para fundar, lugares apropiados, altos, secos, fcilmente provistos de agua y a la vez, estratgicos para la defensa. El trazado obedeca
a un plan general predeterminado. Por lo general, las casas eran espaciosas, con
grandes patios y huertas.
Las leyes de Indias crearon un rgimen jurdico estricto, de indudable cumplimiento, que ordenaba todos los actos inherentes e indispensables, ya sea la
fundacin de ciudades, como el desarrollo de la vida civilizada. Tanto la entrada
como la salida de pobladores estaba ciudadosamente regulada por leyes y ordenanzas. Se dispuso particular proteccin a la familia, de tal modo que no poda
ingresar al pas ningn hombre casado que no trajese a su esposa. I.as mujeres
solteras necesitaban licencia real para radicarse en Amrica. En cuanto a los
extranjeros, slo podan habitar las zonas portuarias, para vender sus mercancas. Por otra parte, las leyes de Indias reconocan a los indgenas el derecho de
casarse con espaoles. De este modo, se evit la segregacin racial que asol a
las posesiones britnicas. Todas estas caractersticas determinaron que se plasmara una poblacin con unidad de raza, lengua, religin y costumbres, pues el
indgena se incorpor al proceso de poblamiento, fundido dentro de la poblacin europea. En estas condiciones de alta homogeneidad, la poblacin creci
sobre la base de su propio ritmo vegetativo, alcanzando, a fines del siglo XVIII
y comienzos del XIX, la cifra de 300.000 habitantes, de los cuales, el 40% urbanos y el 60% restante, rurales, sin contara la regin chaquena la que, de acuerdo
con las estimaciones anteriores, incrementara a la poblacin rural en cerca de
100.000 almas ms. Para esta fecha comienza a destacarse la ciudad de Buenos
Aires con 40.000 habitantes, siendo Crdoba el centro ms importante del interior con aproximadamente ll SO0 habitantes. El resto de las ciudades oscilaba
entre un mnimo de 2.900 habitantes (La Rioja) a 9.200 habitantes (Mendoza)
configurando la estructura regional de la poca. De este modo, y como hemos
dicho, el sustento de todo el andamiaje de ocupacin territorial espafiola lo
constituye la ciudad hispanoamericana, concebida como empresa colectiva,
modo de vida y respuesta adecuada a los desafos encontrados. Es preciso, entonces, ocuparnos de su anlisis ms detallado.
Forma de la ciudad hispanoamericana
La urbe colonial hispanoamericana, igual en casi todo el territorio del
imperio, fue la cristalizacin de diversas caractersticas y condiciones que en ella
convergieron. Por un lado, una real adaptacin a las necesidades de ocupacin
de un vasto territorio, casi totalmente desierto y por otro, el cumplimiento de
99

un ideal que caracteriz el accionar de la monarqua tradicional espaola. Lo

primero que resalta del anlisis de nuestras ciudades es la uniformidad morfolgica derivada de la adopcin, casi sin excepciones, del trazado en damero, con
calles paralelas y perpendiculares entre s, cortndose en ngulo recto en puntos
equidistantes. Esta tipologa, repetida a lo largo y ancho de Amrica, podra
inducir a errneas conclusiones derivadas de aplicar criterios y motivaciones
contemporneas a una realidad histrica totalmente distinta y hasta opuesta en
sus valores, tal como sera el deducir de ello una esterilizante uniformidad impuesta por el centralismo del conquistador, ms all de diferencias geogrficas y
humanas. Nada ms opuesto al espritu hispnico que presidi la colonizacin
y poblamiento americano y que las leyes de Indias plasmaron con lenguaje conciso, evidenciando el sano realismo de la Corona, atenta a las situaciones concretas y consiguientemente, opuesto a preconceptos y simplificaciones.
Sin embargo, es un hecho que las ciudades construidas por los espaoles
en Amrica difieren de la ciudad forjada en el medioevo europeo. En efecto, sta
ltima, de formacin espontnea, producto no de una mente conductora, al
modo racionalista, sino de la acumulacin de espacios adaptados individuales
agregados unos a otros a lo largo de muchos aos y de numerosas generaciones,
cuya idea rectora, verdadero proceso de estructuracin urbana es -como dice
Hans Bahrdt- un proceso espiritual, an cuando en aquel entonces nadie pens en expresarlo en forma abstracta,16 presenta notables contrastes formales
con la ciudad hispanoamericana. Fue el producto de una poca en que la unidad no necesitaba ser impuesta porque era vivida interiormente como algo natural y dado. En su forma, constituy el fruto de la coherencia entre vida y pensamiento que animaba a cada persona, a cada familia, a cada grupo. La Europa
cristiana, con la unidad de su fe, produjo un tipo urbano fsicamente carente de
un centro nico. Presentaba, por el contrario, varios ncleos creados ya a la vez,
ya uno despus del otro: el templo, el castillo, la casa consistorial, la calle de las
corporaciones, los almacenes, en cuyo derredor se iban reuniendo las viviendas
en crculos concntricos, smbolo de vida comunitaria y perfectamente ensamblada. Alcanzando, al decir de Gastn Bardet, una de las ms altas cimas del
Ejemplo
tpico de urbanizacin romana.
Plano de Timgad.
Se visualizan los dos ejes
principales, el foro y el teatro
semicircular.

arte urbano: la de la arquitectura orgnica y la cima del ser urbano: la de la comunin.l

Para la poca de construccin de las ciudades hispnicas en Amrica, muy
otro era el espritu de la cristiandad europea. El Renacimiento, con su revalorizacin de los antiguos gustos paganos haba reemplazado a una Edad Media
teocntrica y trascendentalista por una cultura hornocntrica e inmanentista.
La Reforma protestante, rompiendo la unidad espiritual del viejo continente lo
introdujo de lleno en un perodo conflictual, contradictorio, caracterizado por
la tensin y la lucha, donde muchas veces la razn y la sensibilidad se enfrentaban y oponan, reclamando cada una su derecho a la propia realizacin.
Precisamente, Espafa asumi como necesidad del momento histrico el
liderazgo de la lucha y la reconquista, por medio de ella, del equilibrio y de la
unidad perdidos.
As, aunque la ciudad medieval y la hispanoamericana vivan animadas del
mismo ideal cvico y espiritual, una representa la fuerza espontnea de la conviccin y la otra, el impulso calculado de la decisin: la diferencia entre el ideal
conseguido y el ideal buscado. Por ese motivo, el ordenamiento formal de las
ciudades hispanoamericanas recuerda mucho ms el planteo primitivo del campamento militar romano, o de las bastidas que lo continuaron en el tiempo,
mostrando en los trminos ms elementales, el principio general de una ciudad
planificada. En el campamento, la tienda del comandante en jefe estaba en el
centro, a su alrededor, en un ordenamiento regular se ubicaban las tiendas de
los generales y luego las de los soldados. A partir de este esquema, el Imperio
romano construy sus centros coloniales.
Roma us de las ciudades para unir los diversos pueblos del imperio. Basada en un criterio militar, la ciudad era generalmente rectangular y sus calles se
cortaban en ngulos rectos, discurriendo paralelas a dos ejes centrales: el Cardo
y el Decumano, a los cuales nos hemos referido ya, aptos para facilitar el desplazamiento de las legiones del Csar.
En las ciudades hispanoamericanasson fcilmente perceptibles los dos ejes
de la ciudad romana, conformados por cuatro calles principales, una por meEjemplo tpico de Bastida.
Plano de Aigues-Mortes,
Francia.

101

dio de cada costado de la plazP7 (Artculo 114, Folio 87, v.) que culminan en
sta, foco cvico y epicentro de la composicin urbana, paralela al foro romano.
Este carcter se expresa por el cuidado con que se atendi a la creacin de un
espacio apto para la reunin, as por ejemplo, se especifica que: toda la plaza a
la redonda y las cuatro calles principales que de ella salen, tengan portales porque son de mucha comodidad para los tratantes que aqu suelen concurrir7
(Artculo 115, Folio 87, v.). La plaza mayor es el origen y razn de ser del asentamiento: cuando hagan la planta del lugar, reprtanlo por sus plazas, calles y
solares, a cordel y regla, comenzando desde la plaza mayor y sacando desde ella
las calles a las puertas y caminos prlncipales7 (Libro IV Titulo III, Ley 1). Se
destaca de este modo el sentido cvico y comunitario de la fundacin de ciudades. Lo urbano es, esencialmente, convivencia poltica de familias afincadas en
un territorio comn, se expresa en los espacios libres de uso pblico y alcanza su
plenitud en el Municipio.
El carcter simblico de la plaza quedaba realzado por las actividades que
en su derredor se localizaban: el Templo catedral, la Casa real, la Casa del consejo, el Cabildo, la Aduana, el Consejo, la Atarazana, etctera,7 (Libro IV, Ttulo
VIII, Ley 9), previndose especficamente que: en la plaza no se den solares para
particulares7 (artculo 124, Folio 89, r.). Especial atencin se dedica al templo,
establecindose: que de todas partes sea visto y para su mejor ornato y mayor
autoridad procurarse ha que sea algo levantado del suelo, de manera que se entre
en l por gradas, procurando asimismo que ni las casas reales, del consejo y
cabildo o aduana, den embargo al templo, sino que lo realcerY7 (Artculo 124,
Folio 89, r.).

:cis

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Plata

Plano de Buenos Aires, arlo 1708. Tomado de Documentos y Planos Relativos al

Perodo Colonial. Municipalidad de Bs. As.

102

El amanzanamiento regular era comnmente dividido en cuatro lotes, o

solares, segn la denominacin de la poca, y el nmero de manzanas dependa
de la importancia previamente acordada al ncleo. Se requerfa una cantidad
mnima de treinta vecinos para concretar la implantacin y teniendo en cuenta
el tamao medio de las familias y el nmero habitual de sirvientes, esto implica
unas trescientas personas>.r8 Estos guarismos originaban una ciudad de nueve
manzanas, con la plaza en el centro. El plano original de Mendoza tena 25
manzanas igual que el de San Juan. Por su parte, Crdoba fue riginariamente
trazada con 70 manzanas y Buenos Aires con 135.
7
Mucho se ha hablado y escrito sobre el trazado en cuadrfcula empleado
por los espaoles en Amrica, en variados intentos por encontrar sus fuentes de
inspiracin. Nosotros aqu hemos destacado la influencia del urbanismo romano y de las ciudades medievales de trazado ortogonal difundidas por el norte de
Espaila a lo largo de la ruta jacobea y a cuyo influjo no escapan la misma Santa
Fe de Granada, erigida por los Reyes catlicos en el marco de la Reconquista, ni
las clebres pueblas de Mallorca.
Junto a sta y siguiendo a Aguilera Rojaslg quien analiz casi toda la bibliografa alusiva al tema, pueden sealarse al menos, otras tres lneas tambin consideradas como posibles antecedentes del trazado urbano de la ciudad indiana, a saber:
1) influencias precolombinas,

Buenos Aires, segh el grabado de Schmidel.

103

SVR

Plano de la ciudad de Mendoza. De Genealoga de Jos conquistadores de Cuyo y

fundadores de Mendoza, 1562. Ejemplo de ciudad de 25 manzanas.

2) influencias renacentistas, particularmente de la ciudad ideal,

3) influencias de un sentido prctico, sugiriendo un origen espontneo
derivado de la sencillez del modelo y de su aplicabilidad concreta.
La primera de las tres lneas enumeradas -influencias precolombinasalcanz un desarrollo inusitado para su consistencia interna. Recientemente y
con poco rigor, fue considerada en forma excluyente en un programa televisivo
de difusin cultural que con motivo de los quinientos anos del descubrimiento
de Amrica se transmitiera por numerosos canales del continente. Es evidente
que los centros aborgenes ms importantes, como el Cuzco y Tenochtitln,
tuvieron mucho que ver con el trazado final que adoptaron las ciudades que
sobre ellas fundaron los espaoles, pero lo endeble de esta hiptesis se evidencia al considerar que la primera ciudad espaola de trazado ortogonal en Amrica, Santo Domingo, es del ao 1504, mientras que los ncleos aztecas e incas
fueron descubiertos y conquistados recin a partir de 1520 y 1533, respectiva104

mente. Por otra parte, ms all de similitudes figurativas, lo que caracteriza a la

ciudad hispanoamericana es su sentido y fundamento, expresado en su estructura urbana por la plaza central, foco de la composicin, con su definida funcin cvica y cultural y que era prcticamente desconocida en las culturas azteca
e inca. En vista de ello, este posible antecedente urbano del trazado de nuestras
ciudades parece ms una elaboracin terica a posteriori que resultado del anlisis de la realidad.
La segunda hiptesis -influencia renacentista de la ciudad ideal- afirma, en sntesis que en Europa se llego a un cuerdo sobre el trazado de calles y
edificios pblicos en la ciudad ideal m cho antes del descubrimiento de
Amrica. Sin embargo, como sefialaremos iiis adelante al referirnos a las ciudades generadas en las reducciones jesuticas del nordeste argentino, la ciudad
ideal es ms que una simple configuracin urbana, expresando una concepcin del mundo y de la sociedad que est en las antpodas de la mentalidad espaola que presidi la colonizacin americana -tanto sea en los conquistadores, colonos o sacerdotes- ni condice con los valores expresados por la legislacin indiana. La influencia de la ciudad ideal, probable en el caso de la experiencia jesutica, es ajena al espritu del hombre espafiol que vino a Amrica,
quien no fue, en modo alguno, el primer remzceMista de la historia, sino el ltimo
medievul. As, la ciudad indiana no es el resultado de la aplicacin de un modelo
terico de sociedad perfecta, cuyo desarrollo europeo puede ubicarse entre los
anos 1457 y 1464, y transferido a Amrica como objeto de experimentacin, al
estilo de los esquemas ideales del socialismo premarxista del siglo pasado, sino
el fruto del realismo cristiano, enfrentado con la necesidad de poblar un enorme continente que; salvo contados lugares, se encontraba prcticamente vaco.
A su amparo y con esta cosmovisin, se urbaniz el continente y se gest su
unidad.
Por eso, la tercera hiptesis -el sentido prctico del trazado ortogonalparece ms factible y de hecho puede considerrsela convergente con la influencia romana ya destacada, e incluida en sta, toda vez que la difusin de los cdigos militares de la poca, la presentan como modelo de ocupacin territorial
y dominio operativo. Este planteamiento es sostenido, entre otros, por Benvolo20 para quien el trazado ortogonal hispanoamericano deriva de una tradicin
operativa romana, vital al momento de la conquista, en toda la pennsula Ib&%ca y Francia.
La confrontacin del modelo con una realidad que responda a caractersticas muy diferentes a la relacin hombre-suelo europea y particularmente espaola, la precariedad de medios, la variedad de paisajes y las grandes distancias, llevaron a conformar un tipo urbano caracterstico, diverso en muchos
aspectos de sus trazados similares europeos y que, ms all de su aparente uniformidad, revela al estudioso atento, un conjunto muy grande de variaciones y
alternativas como se ejemplifica en los no menos de treinta y cinco esquemas
diferentes de plazas mayores registradas por el anlisis urbanstico. Con todo, la
descripcin morfolgica de la ciudad hispanoamericana no basta para representrnosla en su plenitud, siendo necesario una consideracin de su basamento
moral, trasuntado en las formas, que seguidamente encararemos.
105

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Seleccin de esquemas de plazas centrales en ciudades americanas

de fundaci6n espaiola.
106

La esencia urbana en la ciudad hispanoamericana

En todos los casos, la planta ortogonal aparece unida a una idea preconci?bida, no solo durante el Imperio romano sino tambin en la Edad Media europea. La ciudad de este tipo es el resultado de un plan, ya sea con fines religiosos
como los ncleos levantados a lo largo del antiguo camino de peregrinacin
que partiendo de Saint Jacques en pleno corazn de Paris, culmina en Santiago;
con fines comerciales, polticos o bien combinados. Tal fue el caso de la ciudad
hispanoamericana que paralelamente auna enrgica empresa civilizadora, constituy un instrumento de difusin de la doctrina cristiana cuya finalidad se ordenaba, segn el mismo Felipe II: al servicio de Dios... y bien de los naturales.
Por eso, para su implantacin se fijan no solo condiciones de buen sitio y clima,
sino muy especialmente: que sean pobladas de indios y naturales a quien se
pueda predicar el Evangelio y vivan en paz, pues ste es el principal fin para que
mandamos hacer los nuevos descubrimientos y poblaciones7 (Artculo 36, Folio 74, r. y Ley la, Titulo II, Libro lV, Presentacin, Folio 67, v.).
Este espritu queda reflejado en la propia planta urbana ya que en ella deba preverse que: a trechos de la poblacin se vayan formando plazas menores
en buena proporcin, adonde se han de edificar los templos de... parroquias y
monasterios, de manera que todo se reparta en buena proporcin por la Doctrina (Artculo 118, Folio 88, r.). Ejemplo de ello lo da el plano original de San
Juan que asignaba una de las esquinas del trazado urbano a los dominicos, otra
a los mercedarios, la tercera a los franciscanos, quedando el cuarto ngulo restante destinado a un hospital para la atencin de los pobres y enfermos. Es que,
como destaca Galantay: la capacidad para atraer instituciones monsticas era
la clave del xito de una fundacin, del mismo modo que los modernos centros
comerciales necesitan asegurar la participacin de dos o ms grandes almacenes. Los monasterios eran centros sociales y educativos. Cada uno dominaba
una pequea plaza que se converta as en el foco de la vida de su respectivo
barrio. Al desarrollarse la ciudad en tomo a los monasterios, stos ocupaban una
posicin cada vez mas central en su barrio, que acaba convirtindose en una
unidad celular de la ciudad...l* Lo premeditado de esta poltica se evidencia en
el plano original de Crdoba, donde aparece incluso, una manzana con la inscripcin inconclusa: Convento de..., con puntos suspensivos, indicando que
an no se haba individualizado la Orden que haba de ocuparlo. La cita anterior destaca, asimismo, que estas parroquias conventuales fueron tambin focos
de vida cvica, el centro barrial que atraa; concentraba y arraigaba al ciudadano, permitindole su insercin en un algo percibido como propio, donde poda
conocer y ser conocido en la plenitud de su condicin pblica y privada. Aunque la ciudad pudiese expandirse y crecer dejando tanto comps abierto que
aunque la poblacin vaya en gran crecimiento se pueda siempre proseguir en la
misma forma7 (Artculo ll 1, Folio 86, r.), la incorporacin de las nuevas familias se hacia no en suburbios masivamente uniformes sino previendo su nucleamiento en unidades barriales donde enraizarse. De este modo, el desarrollo ulterior repeta el modelo determinando la ereccin de plazas y edificios civiles y
religiosos a distancias convenientes, concebidas como embriones de municipios
107

--

Plano del trazado original de la ciudad de San Juan, 1561-1562. Era uno de los
planos ms ambiciosos destinados a ciudades capitales regionales y conocido con
la denominacin de Planos para cien vecinos lo cual, teniendo en cuenta el
tamafio familiar promedio de la poca y el nmero usual de sirvientes, implicaba
una poblacin no menor de l.ooO personas.
108

independientes dentro de la ciudad, capaces de conservar intacto el equilibrio

entre lo pblico y lo privado que caracteriza al hecho urbano, diferenciando a la
ciudad de la aldea y de la metrpoli. La letra de las leyes de Indias expresa con
claridad que en el pensamiento de los fundadores exista una conciencia clara
de que una ampliacin urbana slo poda tener xito realizndose por barrios
enteros, vale decir, anexando de golpe, a la ciudad vieja, otra nueva provista de
casi todos los equipamientos y servicios principales y con plena autonoma local.
Quedan configurados de tal modo el ser y la forma urbanos de la ciudad histrica, distinguindola de otros tipos, aunque compartiendo al modo y
manera que el espritu de su poca le exigen, el ideal de vida que la ciudad (en
los dos sentidos de la palabra: Astu y Polis, Urbe y Civitus) encama. As es concebida, en el pormenorizado detalle de las reales disposiciones, como lugar de
convivencia y civilizacin, valores no logrados, no posedos, sino apreciados
como objetivos deseables hacia los cuales encaminar la accin racional y deliberada. En ella, lo pblico y lo privado, lo cvico y lo domstico encontraron su
equilibrio propio, desarrollndose en forma paralela y simultnea y apuntndose mutuamente en un mecanismo interactivo que merece y requiere un anlisis
particularizado.
Lo pblico y lo privado en la ciudad hispanoamericana
En cuanto obra eminentemente civilizadora, la ciudad indiana fue sinnimo de orden institucional. La fundacin de ciudades en nuestro continente
implic un acto formal y jurdicamente sustentado en el derecho hispnico, ya
que interesaba, para afianzar la conquista, el arraigo poblacional y el dominio
poltico del territorio. Esto queda expresado en el mismo acto fundacional por
el hecho de enclavar el rollo, picota o rbol de justicia, requisito previo y esencial.
As, Diego de Villarroel, al fundar San Miguel de Tucumn, eleva su invocacin
a Dios y de inmediato pona y puso un palo y picota en un hoyo que haba
mandado hacer para dicho efecto21 y slo despus de eso, pona y puso nombre12i a la ciudad y declara su poblamiento. Igualmente, Juan Daz de Andino,
gobernador de la Provincia frena y prohibe el traslado espontneo que los primeros habitantes haban comenzado al emplazamiento actual, ms seguro y
cmodo, no por disentir con la eleccin que el mismo aprueba en carta dirigida
al Rey, sino porque previo a todo cambio era preciso se translade y lleve el Estandarte Real de esta ciudad y... el Arbol de Justicia y se ponga en la pla~a.~~ Es
que la ciudad confera derechos y supona obligaciones, constituyendo la base
fundamental de la comunidad poltica, donde primariamente se manifiesta el
pluralismo asociativo del hombre, de modo que exige ya una cierta unidad de
orden, lo que reclama a su vez la aparicin del elemento poltico. En la visin
de los fundadores la ciudad es algo ms y distinto a la simple suma de hogares
que se unen en un fin comn. Dicho fin comn urbano, subordinando las partes al todo y reduciendo la pluralidad a la unidad hace de la ciudad una persona
moral, distinta de las familias que la componen y que son, por ello, sus miembros subordinados. La unidad social exige, de suyo, el smbolo del comn, re109

presentado por la picota y la unidad externa expresada por medio del Cabildo.
Por eso, como sefiala Vicente D. Sierra: Lo primero al fundar una ciudad o
pueblo, era organizar el Cabildo; es decir darle consistencia a la fundacibn y a
los fundadores. Toda la vida de la flamante comunidad gira alrededor de la institucin. Cuando es necesario contener los avances de la indiada fronteriza,
como cuando hay que defender normas de comercio; cuando las armas deben
contener un ataque de piratera, como cuando es preciso salvar al Imperio de los
manotones de un gran dictador, son, en Amrica, los cabildos quienes todo lo
organizan, y es a su amparo, como surgieron las naciones del Continente.24
El Cabildo es la representacin de la comunidad afincada en un sitio y en
un tiempo, mancomunin de hombre y suelo, enraizamiento fundado en un
lugar, que la legislacin reconoce y consolida, pero que es previo a ella. La ciudad hispanoamericana constituy desde el inicio, un acto de ocupacin y seoro. Lerma, mediante el mismo auto del 17 de abril de 1582 por el cual dispone
la traza urbana de Salta, fija como condicin para adjudicar solares, que los beneficiarios del reparto ocupen los predios otorgados en forma efectiva, por no
menos de un ao. Como dicho auto expresa, la ocupacin real del propietario
constituye una obligacin vecinal y su reconocimiento jurdico no hace sino
convalidar el sustento cvico de la ciudad.25
Esta permanencia y consolidacin del poblamiento en nuestras ciudades
coloniales produce el arraigo de un grupo de familias en el territorio y consolida
al Municipio como una sociedad necesaria y orgnica, cuyo fin es el bien comn local, comunal o municipal. El Municipio es as, la contrapartida juridica
de una realidad social anterior. Al ser juridica, la realidad municipal fue tambin
poltica. Por eso, el rgimen de los cabildos hispanoamericanos supuso la existencia de un gobierno y no slo de administracin de los intereses comunes.
Esta diferencia es esencial: la administracin es la aplicacin de algunas tcnicas para manejarse con criterios de racionalidad en la conduccin de un organismo... Ia administracin es lo adjetivo, en cambio, el gobierno es lo sustantivo. Las cosas se administran, a los hombres se los gobierna, la confusin de estos conceptos es una de las principales fuentes de las crisis que nos han sacudido .26 Entre nosotros, tanto las intendencias como el mismo Virreynato no fueron en la realidad de los hechos cotidianos, sino el mbito de interaccibn municipal ya que las distancias enormes, la precariedad de las comunicaciones configuraron un cuadro de autonoma legitima de hecho, constitutiva de una caracterstica propia americana nacida y consolidada por imperio de la necesidad.
Jos Mara Rosa seala que la referencia tenida en cuenta por los colonizadores
para configurar polticamente a los territorios americanos fue: el municipio
espaol del siglo XVI, con su libertad foral inexistente y menguada autonoma,
corregidores y funcionarios reales, regidores perpetuos, milicias centralizadas y
hacienda dependiente de la Corona,27 es decir, un modelo de alta centralizacin de decisiones, con escasa o nula participacin cvica, consecuencia no
querida de la conformacin nacional y la lucha contra el Moro. La Espaa del
XVI se trasplantaba a Indias, pero, inesperadamente, dio un salto atrs hacia el
XIV por las condiciones de vida del Nuevo Mundo.
Los reyes tuvieron que transar con el espritu de los pobladores y darles la
110

participacin a que tenan derecho. La realidad que afloraba en los campamentos del Nuevo Mundo, pomposamente bautizados de ciudades, no era la armona espaola del siglo XVI. Era el combate cotidiano del XI al XIV y habrian
de ser los mismos reyes quienes atinaron a percibir esta diferencia sobreponindose al espritu leguleyo de sus consejeros.27
Fallecido Irala, el pueblo de Asuncin rechaza al gobernador designado por
Espaa y elige un sucesor por propia decisin. En Buenos Aires, el mismo Garay
hizo confirmar su nombramiento por eleccin de los pobladores. Cuando en
1590, el ltimo adelantado, Juan Torres de Vera y Aragn, abandon la hoy
capital del Paraguay, los vecinos de sta ciudad y los de Buenos Aires eligieron
gobernadores interinos, los primeros a Hernandarias y los segundos a Hernando
Mendoza.
As se origin el contorno cvico de nuestras ciudades, dando lugar a un
mbito materialmente precario, pero eficiente en la interaccin del mltiple
contrapunto pblico-privado, dado que ambas dimensiones de la convivencia
humana se relacionan e inter influyen mutuamente, constituyendo este hecho,
justamente, una de las principales caractersticas de la vida urbana. La ciudad
hispanoamericana posibilit, paralelamente a la floreciente vida local, la expansin de una vida domstica fuerte y activa. En este sentido puede afirmarse que
el trazado urbano ortogonal de nuestros centros histricos no slo estimul,
mientras tuvo escala asequible, una correcta asignacin de espacios y funciones, sino que igualmente posibilit la concrecin de un principio bsico de la
vida ciudadana: separacin y relacin recproca de las esferas pblica y privada.16 Mientras el transporte urbano era patrimonio exclusivo de peatones o, a
lo sumo, de la traccin a sangre mediante caballos y carruajes, el frente continuo de fachadas en la cuadra con ventanas y puertas cancel que se abrian y cerraban a voluntad, proporcionaba un lmite concreto y efectivo entre lo cvico
y lo domstico, dos mundos distintos pero intercomunicados. La fachada de la
vivienda era, a la vez, demarcacin de lo pblico y representacin de lo privado,
expresando, en este ltimo sentido, el carcter distintivamente familiar de sus
moradores, siendo frecuente que aparecieran, entre molduras y adornos, los
blasones y escudos familiares. Constituyendo una aislacin suficiente de calles
y otros espacios pblicos, proporcionaba una tranquilidad efectiva para la vida
domstica que era propiamente familiar, es decir, compartida por lazos de sangre y amistad, en espacios cubiertos y libres privados, dentro de los lmites del
predio. La movilidad extrema que la metrpoli exige y a la cual hemos ya caracterizado modific al mximo la razn social de los espacios pblicos: las calles
transformadas en viaductos pierden su funcionalidad cvica, pasando a constituir canales de trfico puro; las mismas plazas se degradan al dudoso rango de
playas de estacionamiento, perdiendo su encanto y carcter especfico. La fachada orientada a la calle con ventanas que abren a ella, acerca la vida domstica lo ms posible al ruido extremo y a la contaminacin, restando el sosiego
caracterstico del mbito familiar. Aunque pueda parecer paradgico, debe afirmarse que la pequea ciudad colonial era ms urbana que la actual metrpoli
ya que en ella lo cvico y lo domstico se alimentaban y reaseguraban mutuamente, proporcionando el marco coherente de socializacin humana: en el ms
111

pleno sentido de la palabra, el bien comn, condicin general para la realizacin

personal. En sntesis, la ciudad hispanoamericana se afirmaba sociolgica y arquitectonicamente mucho ms que las actuales grandes aglomeraciones debido
a que, como sefiala Bahrdt: la gran urbe, como conjunto de construcciones,
contribuye muy poco a la concrecin de la vida pblica que depende de actos
representativos 16 disminuyendo consecuentemente y paralelamente la vida
domstica disuelta en lo individual.
Y esta realidad hispanoamericana fue una creacin propia nacional. Como
lo resalta Rosa: la realidad indiana se impona sobre el modelo espafiol. Crdoba y Santa Fe se gobernaran a s mismas, aunque otra cosa dijera la providencia
de Segovia... Los municipios indianos del XVI y XVII no se asemejaron a los
espafioles del mismo tiempo. En cambio, y mucho, a las ciudades de la Castilla
medieval con sus milicias combativas, caudillos conductores de la hueste, alcaldes elegidos por el comn, distribuyendo justicia segn los usos lugarefios y
regimientos de vecinos que administraban la ciudad por voluntad de sus convecinos. En una palabra, la Repblica de los fueros, del XI al XIV resurge en Indias... La misma ley histrica que creara la libertad foral de las ciudades castellanas, dio nacimiento a la autonoma vecinal de las ciudades indianas.27 Es decir
que no fue el Estado espafiol el que creara los municipios indianos, sino que
stos surgieron espontneamente, como respuesta natural ante problemas comunes, en un proceso similar al vivido en Europa a la cada del Imperio romano. La lejana de la corte, el aislamiento propio de cada comunidad, permitieron e impusieron a cada ciudad forjarse como institucin autnoma creada desde abajo.
El Cabildo fue el instrumento operativo de esta realidad, con funciones
amplsimas y variadas que cubran desde las ms simples a las ms complejas
necesidades de la poblacin. En general, en carcter de corporaciones municipales, los cabildos se ocuparon de cuestiones administrativas, edilicias, de higiene, abastecimiento, distribucin de tierras, educacin, polica, finanzas y justicia, velando por el adelanto y bienestar de sus respectivas comunas. En Crdoba, el Cabildo impone desde el comienzo del poblamiento el cargo de construir
los cercos medianeros y fachadas en un lapso no superior a dos aos.28 Salta
exige la misma tarea y fija como plazo un aAo.2g Pero no se agota en estas funciones administrativas la tarea de los cabildos hispanoamericanos. Formados
lentamente, herederos del concepto romano de ciudad, se forjaron en la idea
del cumplimiento del deber. As numerosos ejemplos muestran que los municeps (ciudadanos de un municipio) no podan eximirse de desempeiiar los cargos que se les confiara, como los concernientes al sostenimiento y defensa del
ncleo urbano. La eleccin de los Regidores se haca entre los vecinos de la ciudad, dndose preferencia a-los criollos descendientes de los conquistadores, siendo cargos gratuitos, cuya aceptacin era obligatoria. El Cabildo de Buenos Aires
facult a Juan de Garay con poder suficiente para mandar y apremiar a los
vecinos en los servicios de centinela y ronda, tanto a pie como a caballo.3o
Reaparecen de este modo en nuestras ciudades las milicias urbanas constituidas
por los vecinos de la ciudad obligados como tales a prestar el aporte de su actividad para la defensa territorial desde la creacin del ncleo y como carga inhe112

rente a los derechos de ciudadana. Ms tarde se organizan companas de vecinos en los pagos y cuerpos, con salario en especie, de pardos y naturales.31
Estos servicios exceden el campo de lo meramente administrativo y se vinculan con el gobierno de la comunidad, ejercido con autonoma y soberana
plenas. En caso de vacancia del cargo de Gobernador, Capitn general o Virrey,
los cabildos asuman el gobierno poltico de la ciudad. Asimismo, en cuestiones
de suma importancia, los regidores podan convocar a los vecinos ms caracterizados de la poblacin a concurrir a un Cabildo abierto, algunos de los cuales
fueron verdaderos congresos generales, arrogndose funciones polticas. Se necesit la aprobacin de cada Cabildo para hacer comn la decisin portefla concretada el 25 de mayo de 1810, a travs de una circular a cada uno de ellos, comunicando la instalacin de la Junta Provisional Gubernativa, invitndolos a
prestar su reconocimiento y a enviar sus representantes a la ciudad de Buenos
Aires para, una vez reunidos, establecer la forma de organizacin definitiva de la
Nacin. En este sentido, puede afirmarse, como lo hace Pereyra, que la institucin de los Cabildos municipales fue la ms importante de todas cuantas funcionaron durante el perodo colonial, y que despus de la Iglesia, el Municipio
represent la accin coordinadora de mayor eficiencia.
Mientras el puerto estuvo cerrado al comercio internacional y las fuerzas
del centralismo no avasallaron la pujante vida local, todas las ciudades fundacionales se afianzaron en el cumplimiento de actividades de gobierno, administracin, comercio, culto, enseanza, defensa, justicia, milicia, etctera. En consecuencia, constituyeron ncleos terciarios -con algunas industrias pequeas
que no bastaron a desvirtuar ese carcter- en los cuales se gest una autntica
vida pblica local, de tal importancia que, una vez fundada la ciudad poco a
poco iba imponiendo y extendiendo su dominio poltico y econmico sobre las
zonas rurales circundantes, cuya poblacin preexistente era atrada hacia el sistema de los colonizadores, ms bien que suplantada por stos. Sin contar las
que debieron abandonarse, se fundaron as trece ciudades en el curso de slo 41
aos. Trece ciudades que tuvieron tanta trascendencia y cumplieron tan acabadamente su funcin de influencia y de atraer a los pueblos que la rodeaban, que
en torno suyo se formaron respectivamente trece de las catorce provincias argentinas originantes.
De este modo, la ciudad hispanoamericana en lo que hoy es la Argentina
es el origen y la base del federalismo, como lo reconociera Juan Bautista Alberdi
en las Bases, al sealar que: ha sido la primera forma, el primer grado de
existencia del poder representativo nacional. Al comienzo del siglo XIX, antes
y despus de la Independencia, se aceleraron los procesos de concentracin urbana y centralizacin de las decisiones, particularmente en el litoral pampeano
primero y en el Area metropolitana bonaerense despus.
El Estado centralizado trajo consigo el ocaso de la floreciente vida local.
Con la presin del centralismo sobre los municipios comienza la transformacin de stos en simples delegaciones, perdiendo su condicin de juntas de vecinos con su correspondiente autonoma decisoria, en el mbito de la convivencia y cooperacin local. La administracin central pas a reemplazar la capacidad operativa del propio vecindario cada vez ms ausente de las cuestiones lo113

cales; perdi as el Municipio sus fuentes de ingresos y con ellas, la capacidad de

subvenir directamente no slo a sus necesidades sino a la misma ocupacin del
territorio, constituyendo la causa profunda de numerosos problemas actuales,
como el desequilibrio demogrfico y econmico que padece el pas, por lo cual
ha sido importante detenerse en analizar el tema en este resumen crtico de la
ciudad argentina. Con ello, la desarticulacin y el estancamiento del interior se
produjeron paulatinamente a medida que se fue consolidando la integracin
pampeana y la dependencia argentina al comercio mundial y al imperialismo
britnico, pero sta es otra etapa de poblamiento que debemos analizar por separado.

114

INDICE

CAPTULO

Ciudad y urbanizacin en la Argentina:

concentracin espacial

y centralizacin poltica

Hemos analizado en el captulo anterior la formacin de la ciudad argentina, sobre todo a partir de la accin de la Corona espaola, mediante las tres corrientes colonizadoras que iniciaron la ocupacin de nuestro territorio. Desde la
fundacin de las primeras ciudades hispanoamericanas hasta mediados del siglo
XVIII, el carcter autonmico y autoabastecido de las mismas se mantuvo sin
grandes variaciones, configurando un hbitat humilde. En 1707 Martn du Bassin destacaba la fealdad nica de Buenos Aires, con sus casas de barro, si puede
darse el nombre de casas a cuatro paredes cuya altura apenas excede de tres varas. Techbanlas con canas y una capa de tierra. Encima de todo esto haba un
ligersimo tejado. Las divisiones internas para alcobas, por ejemplo, se haan
con tabiques cuya altura no pasaba de lo necesario a fin de impedir la vista.
Alrededor de la Capital Federal, el repartimiento inicial de tierras provoc
el asentamiento precario en estancias, hasta 50 quilmetros del ejido urbano,
no constituyendo sino una ocupacin nominal del territorio ya que no podan
asegurar sus propios lmites.
La ganadera cimarrona, riqueza inicial pampeana, dio origen al sistema
de las vaqueras que llevaron al campo a un nmero relativamente importante de colonizadores y si bien no facilit el asentamiento estable, permitid la identificacin de zonas particularizadas, base de asentamientos espordicos, conocidos con el nombre de pagos. Se organizaron as La Matanza, Magdalena, Las Conchas (Tigre) y Arrecifes. Las acciones territoriales sobresalientes de la poca estn referidas a la ereccin de fundaciones indgenas, generalmente por la accin
de diversas rdenes religiosas y de algunos fuertes precarios que muchas veces
fueron desolados y reconstruidos. La experiencia vinculada con las reducciones
indgenas misioneras, tanto por su importancia relativa, como por sus peculiares caractersticas, merece un tratamiento ms detallado.
La ciudad en las reducciones misioneras
Dentro del cuadro general de poblamiento de nuestro territorio se destaca
con caractersticas peculiares el conjunto de ciudades originadas en el impulso
115

misional de las rdenes religiosas espaiiolas, mediante un proceso paralelo y

complementario, pero independiente de la accin oficial de la Corona. Cuatro
son las congregaciones que protagonizan este hecho: los jesuitas, llegados a suelo argentino en 1579, procedentes de Lima donde se haban instalado ll aos
antes; los franciscanos, quienes con la figura egregia de San Francisco Solano,
comenzaron su obra en Tucumn alrededor de 1590; los mercedarios que arribaron en 1599 y por ltimo, los dominicos, a partir de 1724. La actividad desarrollada por estas familias espirituales se inscribe en el marco jurdico general de
la colonizacin espaola, ya que el sustento legal de las misiones estuvo constituido por el conjunto de ordenanzas reales dictadas entre los aos 1551 y 1578,
relativas al trato con los aborgenes y que llegaron a nosotros en la recopilacin
de leyes de Indias, como ya qued consignado en el captulo anterior. Por ellas,
los aborgenes quedan constituidos en ciudadanos libres bajo la proteccin y
tutela de Espaa2 y en este carcter deben organizarse en pueblos cuya finalidad
es obtener el independiente agregamiento de los naturales en ncleos estables,
regidos por su genio y costumbres autctonas.3
La caracterstica destacada de las ciudades misioneras fue la cooperacin
voluntaria del aborigen, tanto en lo atinente a su ereccin, como a la libertad
que cada individuo mantena para ingresar o abandonar la reduccin si as lo
deseaba. En efecto, segn consta en numerosas actas fundacionales, sobre todo
de Santa Fe, Misiones y Crdoba, comenzar una reduccin era iniciativa de los
naturales quienes, a travs de sus caudillos o caciques, una vez tomada la decisin, solicitaban la actuacin organizativa de los misioneros 2 (Libro 1, Ttulo 6,
Ley 4), asimismo las crnicas documentan el desamparo de tantas reducciones
por decisin libre de los mismos indios3 que deciden abandonarlas una vez
creadas por no ser de su gusto o conveniencia.
a) Extensin territorial de las misiones
El espacio cubierto por el rgimen misionero comprendi el noreste del
Paraguay, la Repblica del Uruguay al norte del ro Queguay, los estados brasilenos de Ro Grande, Santa Catalina y parte de San Pablo, junto a las provincias
argentinas de Corrientes, Misiones, Chaco, Formosa, Santa Fe, Crdoba y Buenos Aires.
En este territorio, poblado por distintas naciones aborgenes, en su mayora cazadores y recolectores nmades, se fundaron entre 1609 y 1669 ochenta y
tres pueblos, algunos de los cuales tuvieron una vida efmera, mientras que otros
constituyeron la base de importantes ciudades actuales como: Baradero y Quilmes en Buenos Aires, Jess Maria en Crdoba, San Javier y San Jernimo en Santa
Fe, Corpus, San Ignacio, Santa Ana y Apstoles en Misiones y Santo Tom y Yapey en Corrientes.4
Este empeo civilizador, trasuntado tanto en la enorme superficie abarcada, como en el elevado nmero de fundaciones constituye -como seala Razori-: un hecho urbano-racional, que acaece comprendido en lmites precisos y
animado por la fe cristiana. Crea un establecimiento indgena orgnico, pacificay convierte al poblador, vincula el hombre a la tierra, concede dominio colec116

Mapa de las Misiones orientales

117

tivo sobre todas las riquezas fsicas, genera derechos y obligaciones privadas y
vecinales que la potestad del rey garante, estructura una comunidad localizada
con afines intereses materiales y teje, con manso ahnco, una conciencia ticoreligiosa entre los moradores.3
b) Configuracin fsica de las reducciones
El emplazamiento fisico es consecuencia directa de un plan deliberado y
racional. Se sustenta en las disposiciones reales que prevn utilizar para las fundaciones, en lo posible, los territorios espontneamente ocupados por los aborgenes.2 (Libro IV, Ttulo 3, Ley 9).
Formado un pueblo, se fijaban sus lmites otorgndole cerca de cuarenta
leguas de los alrededores, ya que las reducciones constituyeron emprendimientos agrcologanaderos, donde el ncleo urbano era el centro civil de extensas
Areas de cultivos y de campos preparados para la cra de animales seleccionados
a partir de un riguroso examen y evaluacin de las posibilidades de cada zona.
El trazado urbano responda a un esquema preestablecido y siempre igual
a s mismo. San Ignacio Min, cuya estructura tomamos como modelo de nuestra descripcin, cubra un rea de 8,s hectreas. Se organizaba en tomo a la plaza central, generalmente cuadrada, concebida como escenario de fiestas civiles
y religiosas de la comunidad que en San Ignacio alcanzaba 100 metros por 125
metros. En el eje norte-sur y con su fachada al norte estaba el templo de tres
naves, de 74 metros de longitud y con un ancho total de 24 metros, con ll,25
metros de la nave central y una torre campanario de madera.
El resto de la plaza se organizaba mediante bloques paralelos de vivienda,
colocados de norte.a sur y de este a oeste. Esta ltima orientacin corresponda
a los situados frente al templo, separados por el camino o calle principal de acceso a la misin. Los restantes bloques, separados en dos grupos creaban entre
uno y otro, calles rectas trazadas a cordel que se cortaban en ngulo recto con la
principal en el centro geogrfico de la plaza. Segn su importancia, tenan anchos variables de 13 y 20 metros entre lneas de edificacin, incluyendo en estas
dimensiones casi 2,SO metros de veredas, cubiertas con soportales como proteccin para las inclemencias del tiempo. De este modo, y tal como qued consignado por un cronista del siglo pasado: ael pueblo de San Ignacio tena... nueve
cuadras con seis casas cada una; stas eran de 120 pies geomtricos (o en cuadro) y se hallaban divididas en seis lances de a veinte que era la habitacin de
cada familias.5
Mirando hacia la fachada del templo, a su izquierda estaban el jardn, las
habitaciones de los padres misioneros y el comedor ay a continuacin, el grupo
de aulas para la escuela de danzas, lectura, escritura y msica, talleres para oficios, armera, ropera y depsitos.6 Hacia la derecha del templo se ubicaba el
cementerio y a su lado el coti@ati o casa de las viudas*.
Separados de este conjunto principal y en medio de las viviendas, se encontraban dos edificios especiales: la crcel y la *posada de los espaiioles. El
primero de estos espacios adaptados era un gran patio rodeado de habitaciones
y estructurado con cierto decoro y formalidad. Como destaca el Padre Jos Car118

Plano histrico de la Reduccin de Candelaria, 1767,

de: De Vita et Moribus Tredecim Viorum, 1797.

diel S.J. quien visit las reducciones en su poca de esplendor, cuidaba del orden
y limpieza del coti@uz xun viejo de los ms virtuoso~.~ Asimismo, ula crcel
tiene algunas divisiones y un grande cepo. La posada de los espaoles, tambin llamada tambo, dispona de *mucha comodidad para muchos espailoles. A
estos y a todos los pasajeros, se les da de comer de balde y hay orden del Rey de
que no pasen en pueblos de indios ms de tres das, para que no inquieten a las
indias; as dice la orden real.
Como material de construccin, en las reducciones del noreste se emplearon la piedra para los muros y las tejas en las cubiertas. Segn Queirel, la piedra
aparece trabajada como obra de cantera, en bloques rectangulares, unidos entre s por capas de adobe. En San Ignacio Min los muros eran de tres clases:
piedras labradas en las viviendas y en el colegio, piedras sin labrar en la huerta
y mixta de piedras labradas y lajas en la Iglesia.8 Se utilizaron dos tipos distintos
de piedras propias de la regin: la tacur, conglomerado de estructura porosa
que no favorece el tallado y la arenisca que tiene un color rojo amarillento caracterstico, de poca dureza y fcil de trabajar. Esta ltima se empleo en la cons119

I-------1

Esquema
tpico de la
ciudad
jesutica.
Plano de San
Ignacio Mini.

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truccin de la iglesia de San Ignacio, cuya fachada hacia la plaza est profusamente decorada, en algunas casas de indios y tambin en todas las jambas y
dinteles de las puertas y ventanas de las habitaciones de los misioneros. El conjunto urbano as conformado, era tan vistoso que fue la admiracin de los indios, sirvindoles de incentivo eficaz para que muchos se redujesen.14
Adems de la ciudad en s, la reduccibn se integraba con una o varias estancias de uso agropecuario. En este territorio rural, dominio del ejido, el gobierno comunal trazaba y mantena caminos, levantaba capillas y construa albergues.
120

El territorio total quedaba encerrado por obras de defensa que en nuestro

nordeste se conformaron con fosos, trincheras y muretes de piedra.
c) Conformacin legal y funcional de las reducciones
El anlisis de los hechos y factores que subyacen en la ereccin y desenvolvimiento de las reducciones aborgenes evidencia un plan racional tendiente a
lograr la radicacin organizada de los grupos humanos en ncleos urbanos en
base a una explotacin agropecuaria de los territorios disponibles, dentro de un
esquema de preparacin cvica y formacin espiritual del indio americano al
que se educa y capacita en el cumplimiento de tareas tiles al comn. Como lo
hace notar Jos Cardiel, cada reduccin contaba con oficiales de todas las artes:
plateros, doradores, herreros, pintores, torneros, rosarieros y fabricantes de porongos para el consumo de la hierba mate. Hay escultores, fundidores de campanas y hasta fabricantes de rganos. Slo dos oficios no existen o son privilegio limitado: el de la sastrera y el de la zapatera, pues cada cual hace fcilmente
su ropa, su poncho y sus sandalias el que las Ileva.g
Su poblamiento se cimentaba en la reunin exclusiva y excluyente de aborgenes congregados bajo un doble rgimen: espiritual y temporal. El primero
estaba a cargo de los padres misioneros, de modo que cada ciudad tena su Cura
y su Compafiero de Cura (el pa tuy y el pa min); el segundo corresponda a
los propios naturales y se estructuraba en base al Cabildo electo e integrado por
superintendentes o alcaldes indios que actuaba como cuerpo deliberante y por
los caciques que representaban los intereses tribales. Haba tambin otros cargos menores como el portero de la ciudad (cor piraracu) y el portero del templo 0 sacristn (tur orerecu).
El costo de las obras y el mantenimiento inicial de los ncleos, hasta la
puesta en valor de la produccin agropecuaria fue solventado por donaciones
de los colonos europeos asentados en las ciudades fundacionales y por aportes
de los cabildos. La tierra -al menos idealmente- era propiedad comunitaria y
cedida al gobierno local por la Corona. El producto del trabajo tampoco era
pasible de apropiacin individual, siendo administrado en teora, por el Cabildo de cada reduccin, bajo la inspiracin clerical, en un emprendimiento con
fines abstractos, conformando fondos comunes de sostenimiento colectivo, que
funcion mientras las comunidades constituyeron enclaves cerrados y autosuficientes, pero que en esa misma rigidez encontrara su propia limitacin.
En la concrecin prctica, la realidad de las misiones discurri en medio de
un conjunto de objetivos contradictorios, producto de una duplicidad nunca
definitivamente eliminada. As una experiencia que busc coordinar formas de
vida y de pensar tpicamente europeos, con elementos autctonos americanos,
se resolvi muchas veces en una superposicin de estructuras estancas y dbilmente coexionadas. En lo fsico, la dualidad se manifest en la constante pugna
de intereses territoriales encontrados: la autosuficiencia y aislamiento de la comunidad de las corrientes colonizadoras espaola y portuguesa, frente a la ansiada y sostenida bsqueda de la salida al mar a travs de la actual costa brasilea, para mejor comunicar al pas.
121

Tal vez el hecho ms notable en este sentido, lo constituya la insercin en

una perspectiva civilizadora cristiana de los ideales y aspiraciones del utopismo
de las ciudades ideales. F.s curioso observar como la disposicin morfolgica,
pero sobre todo legal y psicosocial de la ciudad misionera concuerdan en un
todo con una ciudad diseada por Alberto Durero en 1527 inspirndose e idealizando el plano de Tenochtitln, la capital del imperio azteca, publicado en
Europa cuatro anos antes.
Pero la uciudad ideal es ms que eso, comprende tambien toda la literatura pseudo sociolgica muy en boga por entonces, del tipo de la &Jtopam de
Toms Moro. Utopa es un Estado ideal, imaginario, ubicado en una isla, totalmente aislado del resto del mundo. Su organizacin social es una monarqua
constitucional, compartiendo el poder con instituciones democrticas. Es un
estado comunista imitado de Platn en el que cada uno tiene su justa retribucin porque el altruismo y la filantropa reinan en todos los espritus. No existe
moneda, ni ricos, ni pobres. Los habitantes en forma espontnea, aunque ordenada, se turnan en las tareas urbanas y rurales y viven agrupados segn sus afinidades y sus gustos combinando la compaa cuando quieren y aislndose
cuando lo desean.
La ciudad ideal* constituy, en sntesis, la evasin extraviada y quimrica de una Europa dividida y lacerada, soando con su antigua unidad espiritual.
En una rara mezcla, estos elementos se vieron moderados, en la experiencia
misionera por el realismo cristiano, aunque manteniendo siempre irresoluto el
conflicto entre ambos. El destino de las misiones respondi a esa base contradictoria. Por un lado representa una experiencia nueva en la relacin de dos
culturas, una superior y otra inferior, suplantando la fuerza y el exterminio por
la paciente tarea didctica y la coexistencia. Por otra parte, el fracaso de una
conduccin empecinada en el logro de un modelo utpico que, al no capacitar
al indio para enfrentar la realidad, determin al momento de la expulsin de los
padres misioneros en 1767, la dispersin de los aborgenes y el retroceso del
estado civilizado a una forma cultural inferior.
Bien es cierto que las caractersticas propias del indgena condicionaron
en gran parte las formas socioeconmicas implementadas. En un principio se
repartieron en propiedad chacras particulares de una extensin proporcionada
a las necesidades de cada familia .g Pero la idiosincracia aborigen aconsej la
necesidad de un trabajo colectivo. uAlgunos indios hay que solo obligados por
la fuerza acotan un campo, y que despus de tenerlo cultivan el menor espacio
posible, an cuando la experiencia del hambre les indique la precisin de una
labor ms extensa. Por eso ciertos curas organizan el trabajo en comn, an para
las chacras individuales, fijando turnos de labradores que van regularmente de
una en otra. Si es difcil conseguir que el indio siembre maz, todava ms difcil
es obtener que produzca algodn en cantidad suficiente. El lino, que requiere
cuidados especialmente asiduos, se cultiva slo a la vista del cura y mediante
una compulsin incesante. Sin los cultivos de los campos comunes, todos pasaran necesidadesm.g Existan as en cada reduccin, sementeras comunes de
maz, algodn y legumbres*g y tambin el ganado mayor y menor se mantiene
asimismo en comrwg
122

La propiedad colectiva de los medios de produccin y de la tierra enquist

al elemento humano; inmoviliindo el dominio que permaneci oprimido por
la indivisa comunidad territorial y jurdica, debilitando el espritu de empresa y
adscribiendo al hombre a la rutina.
El poblamiento exclusivo con naturales impidi o dificult la radicacin
de sangre nueva, dej finalmente a las misiones en una posicin desfavorable
frente a las incursiones depredadoras de los bandeirantes paulinos. El estancamiento poblacional trajo consigo un aflojamiento de las instituciones, una excesiva preocupacin por la seguridad y cierto mantenimiento del subdesarrollo
frente a la evolucin de las ciudades regionales, ms dinmicas y abiertas. Ausentes los jesuitas, los padres franciscanos y dominicos admitieron el poblamiento europeo permitiendo la renovacin y permanencia del ncleo urbano. De
hecho, aquellos centros que extinguieron el acomunamiento econmico y territorial, distribuyendo entre indgenas y criollos el dominio privado de los predios, constituyeron la base de ciudades hoy existentes, mientras aquellos que
persistieron en su estructura originaria decayeron hasta su declinacin y abandono.
Perodo

transicional

del

poblamiento

argentino

Los cien aos que transcurren entre 1750 y 1850 fueron considerados por
diversos investigadorescomo una etapa de transicin dentro del proceso de
poblamiento nacional en la cual el sistema autosuficiente de las primeras ciudades regionales se va modificando con la incorporacin, lenta pero sostenida, de
vastos territorios, la aparicibn de nuevas ciudades, tanto sea derivadas de las
reducciones misioneras como las originadas en fortines, capillas y oratorios, que
van dinamizando la estructura colonizadora inicial y constituyen el antecedente remoto del profundo cambio introducido por el futuro proceso general de
urbanizacin que cambib de raz la fisonoma espacial argentina.
Aldo Ferrer apunta dos razones como fundamento de esta nueva situacin,
a saber: la apertura del Ro de la Plata para el comercio colonial, con el puerto de
Buenos Aires como intermediario obligado y la importancia que ira asumiendo
la explotacin agrcologanadera de la zona pampeana recostada sobre el borde
fluvial argentino. lo Se deben sumar a estos aspectos, la urgencia geopoltica de
consolidar las fronteras con el imperio portugus y la necesidad de enfrentar las
penetraciones inglesas en el Ro de la Plata. Los bandeirantes comenzaron sus
incursiones a partir de San Pablo hacia el sur, extendindose sobre Ro Grande,
el Uruguay y parte de las actuales provincias mesopotmicas, en especial sobre
las reducciones jesuticas. Por otra parte, la dependencia colonial portuguesa de
la corona britnica, a partir del tratado de Methuen, en el ao 1703, asoci estrechamente a los ingleses con la expansibn lusitana. Esta penetracin tuvo dos
jalones descollantes: la fundacin de Colonia, sobre el Ro de la Plata, realizada
por los portugueses en 1680 y el asiento para la trata de esclavos en Buenos Aires, concedido a los ingleses por la ya decadente corona espafiola, mediante el
acuerdo de Utrech, de 1713.
Con la creacin del Virreynato en 1776 se generan asimismo, dos situacio123

Imprenta de
los nilos
expsitos.

nes que estn en la base misma de la actual configuracin territorial argentina:

1) la transformacin de Buenos Aires en el punto de concentracin y salida al exterior de la produccin del interior del pas, as como el foco de distribucin de los bienes importados que entraban desde el extranjero;
2) el ocaso de la floreciente vida cvica comunal, no slo por imperio de
una centralizacin perversa, sino tambin derivado de una ampliacin del alcance de las relaciones y requerimientos econmicos y polticos de alta complejidad. El primer golpe asestado a los cabildos tiene lugar en 1782 por la Real
Ordenanza de Intendentes que, tras la excusa de una supuesta edescentralizacin de la metrpoli quit, una por una, las atribuciones comunales concentrndolas en los intendentes-gobernadores. Los cabildos nunca ms recuperaron las funciones plenas de justicia, polica, guerra y hacienda. Perdieron la
autonoma poltica y poco a poco les sera cercenada la administrativa y financiera. Cuando el 28 de diciembre de 1821, Rivadavia, a travs de la Junta de
124

Representantes de la provincia de Buenos Aires, suprime los cabildos de Buenos

Aires y Lujn, no slo consolida el golpe al poder comunal, sino adems al mismo espritu federal que naca en los pueblos de la Nacin.
A estos aspectos se debe agregar, obviamente, el hecho de que la pampa
hmeda presentaba indudables ventajas comparativas para la etapa de apertura
de las economas que comenzaba anivel mundial a partir, en nuestro caso, de la
participacin en la produccin primaria con orientacin exportadora y la utilizacin de territorios que estaban, si no ocupados, al menos bajo dominio del
indio y sin aprovechamiento evidente. La utilizacin colonial del ganado cimarrn mediante el sistema de vaqueras ya mencionado, si bien consolid la formacin de algunos pagos fuera de la ciudad, era precaria: slo cueros y sebo para
una exportacin limitada y el uso de carne para el abastecimiento interno. Como
lo pone de manifiesto Amilcar Razori,3 a partir de la segunda mitad del siglo
XVIII, extinguido casi totalmente el ganado salvaje, toda la hacienda fue objeto
de apropiacin privada. Surgen entonces el rodeo como forma bsica de la ganadera y la estancia como empresa productiva. Este proceso determin tanto
un importante crecimiento de Buenos Aires como la urgencia de ampliar la tierra rural disponible, mediante sucesivos corrimientos de los lmites entre el indio y la civilizacin que constituyeron las clebres fronteras, jalonadas de fortines y poblaciones.
Ambos aspectos fueron obra preponderante de Vrtiz. En lo atinente a la
ciudad, este Virrey canaliz las aguas, estableci mercados a extramuros, arregl veredas, organiz el barrido. Ya haba algunas casas de aspecto seorial y se
construyeron otras muchas, tales como las de las Abadesas, la llamada despus
de la Virreyna vieja, la de Vasabilbaso, fundador del servicio de correos, la de
Balcarce. Vrtiz estableci en 1770 la primera imprenta de Buenos Aires, aprovechando los tiles y tipos que tenan los jesuitas para montar una tipografa en
Crdoba del Tucumn.l
Fund asimismo, la casa de los Nios Expsitos, organiz el Protomedicato, abri el hospicio para mendigos y el hospital de mujeres,
la Casa de Comedia y el Colegio de San Carlos. El inca Concolocorvo habla de
los adelantos de Buenos Aires bajo el gobierno de este Virrey: Esta ciudad est
situada al oeste del gran Ro de la Plata y me parece se puede contar por la cuarta
del gran gobierno del Per, dando el primer lugar a Lima, el segundo a Cuzco, el
tercero a Santiago de Chile y a sta el cuarto.ll
Hay pocas casas altas, pero unas y otras bastante desahogadas y muchas
bien edificadas, con buenos muebles, que hacen traer de la rica madera del Janeiro por la Colonia del Sacramento. Algunas tienen grandes y copiosas parras
en sus patios y transpatios... Su extensin es de veintids cuadras comunes, tanto de norte a sur, como de este a oeste. Hombres y mujeres se visten como los
espaoles europeos y lo propio sucede desde Montevideo a la ciudad de Jujuy,
con ms o menos pulidez.l
Simultneamente con la expansin urbana, entre los aos 1779 y 1781 se
concreta la materializacin del plan elaborado por el Virrey Vrtiz y el comandante de frontera Francisco Betbez13 que organiza la frontera sur de Buenos
Aires con una lnea imaginaria reforzada por dos cadenas de fortines, una principal y otra de apoyo. Surgen as: Chascoms, San Miguel del Monte, Lujn,
125

Salto, Rojas y Melincu entre la primera, y Ranchos, Lobos, Navarro y Areco en

la segunda. De los trescientos mil quilbmetros cuadrados de la provincia de
Buenos Aires, slo un 10% estaba integrado al uso colonial. Cuando se produce
la Revolucin de Mayo, el estado de la frontera es similar al de la poca de Vrtiz. Su basamento defensivo, el fomn, merece una atencin ms pormenorizada,
como uno de los elementos importantes del proceso de ocupacin fsica del
territorio.
El fortn como ocupacin del territorio en zona de fronteras
Las dos reas en que hemos dividido a nuestro suelo al estudiar la localizacin aborigen han constituido tambin la sede de actuaciones y formas de encuentro diferentes entre la cultura espafiola y las poblaciones aborgenes. En el
noroeste como en Cuyo, *desaparecen bien pronto las lneas fronterizas y no se
hace menester instalar fuertes y fortines*,3 por el contrario, el litoral y la pampa
constituyeron el escenario de un enfrentamiento que abarc casi 350 anos y
condicion la conformacin urbana de numerosas ciudades.
La lucha contra el indio, la conquista del desierto, desde las primeras ciudades asentadas en el borde de los ros, dio forma a un elemento caracterstico
de la ocupacin territorial y que fuera el objeto de numerosas referencias literarias y cinematogrficas, como caracterizacin obligada de una poca tpica del
pasado nacional. Se trata del Fortn, versin autktona de los fuertes, amurallamientos y cercados de la historia de Europa y Asia.
a) El fortn como respuesta autctona a necesidades locales
La importancia del fortn radica no slo en que sirvib de base a numerosas
poblaciones argentinas formadas a su sombra protectora, sino tambin en que,
independientemente de ello y en s mismo, constituy uun hecho istrico argentino fundamentab3 en la ocupacibn y poblamiento del territorio, *con efectos sociales perdurables, cuyas consecuencias an vivimos, que tiene por exteriorizacin primera, como sntesis de la misma lucha, la implantacin sobre la
superficie de instalaciones materiales con carcter militar.3 La guerra contra el
indio fue una tarea permanente de ocupacin del territorio y asentamiento
municipal. Frente a circunstancias iguales las reacciones humanas encuentran
estmulos semejantes: as como la ciudad hispanoamericana recuerda en su conformacibn morfolgica al campamento romano o a las bastidas, que cumplen
similares cometidos colonizadores, nuestro fortn, igual que el fuerte europeo
surge como elemento inicial de dominio... portador de los usos y costumbres
de una civilizacin greco romana con carcter ibrico,.3 No obstante, resulta
evidente que el fortn es una construccin tpicamente argentina y responde a
requerimientos impuestos por el control de nuestro suelo. Su implantacin no
fue prevista por las leyes de Indias, ya que las disposiciones que Espalia dicta
para el gobierno de sus posesiones americanas desconocen la necesidad del enfrentamiento armado con el aborigen. Apenas si la Ley 8a. del Ttulo 4, Libro 3
de la Recopilacin dispone que asi algunos indios anduviesen alzados, los pro126

curen reducir y atraer a nuestro real servicio, con suavidad y paz, sin robos, penas
y muertesp.2 Por su parte, la Ley 9a. establece que si fueran agresores y con
mano armada rompieren la guerra contra nuestros vasallos, poblaciones y tierra
pacfica, se les haga antes los requerimientos necesarios, una, dos y tres veces y
las dems que convengan, hasta atraerlos a la paz que deseamos, con que si estas
prevenciones no bastaren sean castigados como justamente merecieren y no
ms, y si habiendo recibido la Santa Fe y dndonos la obediencia, la apostataren
y negaren, se proceda como contra apstatas y rebeldes... anteponiendo siempre los medios suaves y paficos a los rigurosos y jurdicos. Y ordenamos que si
fuese necesario hacerles guerra abierta y formada, se nos de primero aviso en
nuestro Consejo de Indias, con las causas y motivos que hubiere, para que nos
proveamos lo que ms convenga...>p.2
En la metodologa disenada por Espaia, se deba incorporar al aborigen a
los beneficios de la civilizacin sin su destruccin. Para la Corona importaba
fundamentalmente el valor como personas, a pesar de su desarrollo cultural
menor, del indio americano, antes que la apropiacin a cualquier precio de tierras y riquezas.
Las grandes distancias que separaban nuestro suelo de la metrpoli, los
precarios medios de comunicacin de la poca y la realidad irreductible del indgena pampeano, cuya asimilacin, contrariamente a lo acaecido en el norte
de nuestro pas, result infructuosa, determinaron la necesidad de una nueva
orientacin de las relaciones entre aborgenes y colonizadores. Surge de ella, el
fortn, como elemento defensivo primero, y despus, punto de apoyo del avance sobre los territorios desiertos. Con todo, y como veremos al llegar a esa etapa
de nuestro desarrollo histrico, la propuesta inicial espaola no estaba del todo
descaminada, la experiencia del periodo rosista, que en esencia utiliz una poltica de cooperacin, complementacin y respeto con el aborigen, as lo demuestra.
b) Conformacin fsica del fortn
El fortn originario en los comienzos de la lucha contra el indio-no era sino
un simple corral de estacas, dentro del cual se levantaban algunas viviendas de
uso comn. Guillermo Furlong destaca que en muchos casos no era sino un
campito cerrado que apenas tena un dimetro de unos 50 pies y cercado con
postes, palos y ramas, a un lado emerge un miserable rancho de barro, vivienda
del comandante y en medio, un rbol que trepan los defensores para espiar los
pasos del enemigo. l4
Este precario puesto de vigia, da pronto paso al tpico mangrullo que supone, dentro de la precariedad general de medios, un adelanto importante. Fue el
Virrey Vrtiz, el que estableci la estructuracin definitiva del fortn, que con
variaciones menores se prolongara en el tiempo. Con superfies mayores, agrega al ya citado mangrullo, viviendas, capilla, almacn de plvora y corrales, refuerza la empalizada con una zanja perimetral obligando a la construccin de
un puente levadizo en correlacin con la entrada. Segn lo describe Furlong, el
fuerte de Pergamino estaba conformado por un cuadrado de unos 100 pasos,
127

rodeado de fuerte empalizada; en medio haba tres cabanas alargadas de madera

y para el centinela haba un puesto levantado sobre cuatro postes de seis brazos
de altura.14
Suscintamente enumerados, los elementos componentes fundamentales
del fuerte son:
1) la lnea externa, que puede ser un polgono, o un crculo, o bien un espacio sin configuracin. El cerramiento ms comn es una estacada de troncos o postes colocados uno al lado de otro e hincados en el suelo, denominado palo a pique. Conjuntamente a la valla se abre el foso, demandando, como dijimos, la existencia de puentes y rastrillos;
2) el mangrullo, definido por Segovia como atalaya que se construa en la
copa de un rbol con troncos o ramas .15 En su versin clsica era una
estructura enclavada dentro del recinto amurallado y formada por cuatro
troncos de rboles dibujando un cuadrado, colocados con cierta inclinacin que le daban forma de pirmide truncada. La parte superior se una
con un piso o plataforma, constituyendo la base del atalaya, que se completaba con baranda perimetral de seguridad y cubierta protectora de
maderas, ramas o paja. Para unir los sostenes y planos se empleaban tientos finos o fibras vegetales, con travesafos de seguridad en forma de cruz
de San Andrs. El ascenso y descenso a y desde la plataforma superior se
efectuaba mediante una escalera marinera mvil, para mayor seguridad;
3) ranchos o cuadras, con destino al aposentamiento de la tropa. Entre 1779
y 1781 se construyeron casas de adobe y paja. En algunos lugares se empleaba el ladrillo crudo;
4) almacn de armas, municiones y plvora para resguardo del material de
guerra;
5) mstil para la Bandera, generalmente con una altura de 15 metros, este
elemento aparece recin en los fuertes del perodo final en la lucha contra el indio;
6) corrales para caballos y ganados, normalmente fuera del cercado principal del fortn y con defensas propias de forma circular.
El fortn fue el origen de numerosas ciudades en todo el pas y particularmente en la zona pampeana, con la radicacin paulatina de colonos al amparo
protector de la fortaleza militar. Surgieron as entre otros: Mercedes, Salto, Carmen de Areco, Ranchos, Chascoms, Monte, Lobos, Navarro, Rojas y Coln en
la provincia de Buenos Aires, La Carlota y Ro Cuarto en Crdoba, San Urbano
y Reconquistasen Santa Fe, etctera.
Estos emprendimientos urbanos son siempre el producto de una accin
directa del Estado, especialmente a partir de la Ley de asentamiento de nuevos
centros del ao 1828 del gobernador Dorrego a la que nos referiremos ms adelante.16
Etapas de poblamiento moderno
El proceso de poblamiento moderno argentino puede subdividirse en tres
perodos que ilustran fases o jalones en el camino de concentracin demogrfi128

ca y econmica que caracteriza nuestra realidad presente. Suscintamente enumerados, stos son:
1) el apogeo del equilibrio territorial heredado de la colonia, que alcanza
su mximo desarrollo durante el gobierno de Rosas,
2) la consolidacin del modelo de intercambio desigual y asociacin estrecha con Inglaterra, que inicia el auge de la regin pampeana litoral, modificando en su favor y en perjuicio del interior, la situacin de equilibrio alcanzada
antes de Caseros;
3) por ltimo, la metropolizacin creciente y la concentracin casi excluyente en el Area metropolitana bonaerense, con la paulatina pero sostenida
incorporacin de la misma zona pampeana litoral al interior pobre y depresivo.
a) Periodo de equilibrio espacial
La ocupacin territorial se desenvolvi sin interrupciones durante todo el
siglo pasado, antes y despus de la Independencia. Hacia 1830 la lnea de frontera se haba corrido hacia Junn, Bragado, 25 de Mayo, Tapalque, Azul, Tandil
y la costa atlntica a la altura de Mar del Plata, como consecuencia de la accin
de Rosas quien en 1825 consigui celebrar en laguna de Huanaco, a 30 leguas de
las salinas, un tratado de paz con 50 caciques. Dos hechos caracterizan al periodo. Por un lado, la promulgacin -siendo gobernador Manuel Dorrego- de la
que seria la primera ley orgnica argentina sobre ocupacin del territorio. El texto
legal del 28 de abril de 1828, cuya importancia slo es comparable con las antiguas disposiciones de Indias, favorece y promueve la implantacin urbana como
complemento necesario del fortn.
El texto del Decreto, segn la recopilacin de Prado y Rojas destaca:
Siendo de urgente necesidad proceder a designar en los fuertes de las
nuevas lneas de frontera el terreno correspondiente para las poblaciones y tierras de pan llevar, con el objeto de los que desean establecerse all, puedan cuanto antes dar principio a sus trabajos, el Gobierno ha acordado y decreta:
Artculo 1. En cada uno de los fuertes situados en la lnea de frontera, se
trazar un cuadrado a los rumbos generales, cuyos lados disten dos leguas del
portn o puerta principal del fuerte, destinndose esta extensin para solares,
potreros, quintas y tierras de pan llevar.
Artculo 2. El Departamento Topogrfico, dispondr la traza conveniente,
segn la situacin de cada fuerte, cuidando de indicar el trmino de los solares
con una calle ancha de circunvalacin y senalar en el lugar de la poblacin cinco plazas y cuando menos, dos entradas principales.
Artculo 3. La extensin de cada manzana ser un cuadrado de cien varas
de lado, la cual ser dividida en cuatro solares; la generalidad de las calles tendr
diez y seis varas de ancho; las quintas se compondrn de cuatro manzanas con
las calles inclusive, y las chacras constarn de diez y seis cuadras, y tambin las
calles intermediarias; esto es, tendr cuatrocientas cuarenta y ocho varas de frente y otras tantas de fondo, pudiendo aumentarse stas hasta la extensin de ocho
de frente, e igual fondo a una legua de la poblacin, y siempre que la naturaleza
del terreno lo hiciese necesario.
129

Artculo 4. El Comandante militar de cada uno de los expresados fuertes,

por ahora, hasta que existiendo poblacin se nombren jueces, proceder a la
distribucin de los solares, quintas y chacras, con sujecin a los trminos y condiciones que determine la ley, teniendo en consideracin los mritos y posibilidades de cada individuo, y elevando al gobernador una relacin circunstancial
de ello, segn los planos e indicaciones propuestos por el Departamento Topogrfico al cual se mandar copia de dicha distribucin.
Artculo 5. El Ministro Secretario de Gobierno queda encargado de hacer
efectivas las disposiciones del presente decreto, que se comunicar a quien corresponda y se publicar en el Registro oficial. Dorrego. Jos Mara Rojas.17
De acuerdo a lo expresado por el texto legal transcripto, se introduce un
elemento fundamental en la ocupacin territorial: el fuerte y el pueblo como
conjunto inescindible de colonizacin, fijando el plan verdaderamente urbano
a estructurarse en al amparo del baluarte defensivo y pensado, segn el antiguo
derecho espaol lo expresaba, como ejido constituido en zona urbana, de quintas y de chacras. Es as como aparece en la legislacin de la Ciudad argentina
un cuerpo orgnico que regir el elemento fsico de las concentraciones locales
a formarse estrechando los fuertes.3
El segundo hecho es el encargo dado, por el gobernador Dorrego al da
siguiente de comenzar su gobierno, a Juan Manuel de Rosas en su condicin de
Comandante de milicias de campaa, para la celebracin y conservacin de la
paz con los indios debiendo preparar lo necesario a la extensin de la frontera
del sud y fomento del puerto de Baha Blanca.* La misin fue poco despus
autorizada por la Sala de Representantes por Ley del 14 de noviembre del ao
1827. Producto de esta accin son las fundaciones del Fuerte Federacin, origen
de la ciudad de Junn y la Fortaleza Protectora Argentina, basamento de Baha
Blanca. Mientras... consigue reanudar la amistad con los indios... Rosas va conquistando la pampa. Traza una nueva lnea de frontera mucho ms avanzada
que la pactada con los pampas y tehuelches y organiza el establecimiento de
fuertes que fueron los primeros ncleos de poblacin de las que hoy son importantes ciudades: Junn, 25 de Mayo y Baha Blanca.lg
Esa lnea de frontera del ao 1828 parta desde Baha Blanca hasta la Laguna Blanca en la extremidad oeste de la Sierra de Tapalqu, desde all corra al
norte, pasaba por Cruz de Guerra, donde se levant el fuerte 25 de Mayo y llegaba a Melincu. lg
El plan de Rosas fue el de una colonizacin bajo la proteccin militar de
las guardias, ubicando estratgicamente los fuertes defensivos de la frontera:
Federacin, 25 de Mayo, Laguna Blanca y Baha Blanca. Su propsito fue radicar
poblacin alrededor de esas guardias, la que poco a poco se ira aumentando
hasta convertir a esos fortines en centros productivos.lg Pero la obra ms destacada del perodo la constituye la extensin de la frontera hasta el Ro Negro,
iniciada en mayo de 1833. Rosas rene la expedicin en la guardia de San Mi,
guel del Monte, consigue la colaboracin de los caciques Catriel y Cachul, alcanza el Ro Negro e incorpora un amplio territorio a la Nacin, permitiendo el
poblamiento de Azul, reforzando el fuerte de Patagones, levantando los fortines
Colorado y Constitucin y ocupando la isla de Choele-Choel.
130

El posterior gobierno rosista se caracteriz por la paz interior a pesar de

las enormes presiones externas que el pas debi enfrentar, sobre todo por parte de las dos naciones ms poderosas de la poca: Inglaterra y Francia, coaligadas para el caso, contra Argentina. La primera padeca las consecuencias de la
Revolucin industrial originante del desempleo y la extrema pobreza obrera,
junto a un aumento de la produccin manufacturera que exiga la apertura
voluntaria o compulsiva de nuevos mercados. Francia, por su parte, a una situacin similar pero ms atenuada, agregaba una presin belicista reprimida
desde la derrota de Napolen. Como sellala Irazusta: la opinin ilustrada quera
una guerra en Europa. El rey Luis Felipe... no deseaba... alarmar a Europa con
bravatas para evitar que se coaligara de nuevo ante la recuperacin francesa...
Luis Felipe era demasiado listo para no comprender que aqul belicismo de sus
sbditos hara explosin en el interior si no se le daba alguna vlvula de escape
en una accin hacia ultramar. Distrajo a la opinin europea con la promesa de
expediciones de conquista en tierras lejanas.20 En el fondo de la cuestin jugaba tambin el intento europeo por rehacer sus lazos imperialistas sobre Amrica hispana.
Razori, poco afecto a Rosas, lo que hace ms imparcial su testimonio, describe de este modo la situacin territorial de la poca: las zonas protegidas por
la ringla de fortines va poblndose al amparo de la paz que mantiene Rosas con
muchas tribus, hacindose as muy densa la poblacin a punto tal que en ciertos casos, y por obra del gobierno, se hace necesario crear un fuerte y pueblo
como el caso de Bragado que Rosas funda en 1840.3 Esa paz interna se logr en
base a dos hechos que tuvieron fuerte incidencia sobre la estructura territorial:
1) una ley de aduana que protegi a las industrias del interior contra la
competencia extranjera, asegurando un equilibrio poblacional que se rompi
definitivamente despus de Caseros;
2) la paz con el aborigen y la consiguiente terminacin de los malones lo
cual permiti un incremento de la pampa y el desarrollo importante de la produccin agropecuaria.
Despus de Caseros se produce un periodo de retroceso de la frontera. Es
que -seala Randle- la cada de Rosas tuvo repercusin inmediata en las tolderas; la base de la pux rosensis estaba basada en el carisma personal del jefe, en
su don de lenguas, en su habilidad para el trato y la negociacin, en su conocimiento de la psicologa primitiva y sobre todo en el cumplimiento estricto de
los pactos.21
Se suma a ello lo que sera una,constante que limit muchas veces las posibilidades concretas de accin nacional en base a objetivos compartidos: se trata de los cambios acaecidos en cargos claves, atendiendo no a la idoneidad profesional de sus detentadores, sino a intereses parciales y sectarios. As lo senala
Roca, en su conocido mensaje del 14 de agosto de 1878 al Congreso Nacional,
donde destaca que a la cada de Rosas nuevas emigraciones aborgenes -sobre
todo de araucanos- vinieron a ocupar el desierto por el abandono que nuestras guerras civiles nos han obligado a hacer de las fronteras y por la renovacin
completa de jefes a la cada de la tirana con otros que nada saban de esa guerra.22 Corrido a su vez por la invasin araucana, Calfucur ejecutar sus gran131

des invasiones a la zona de Tandil y Lobera, y llegar victorioso hasta las mismas costas del Salado.
Tras diversas situaciones cambiantes, recin en 1873 la lnea de frontera
vuelve a consolidarse en Carhu, Trenque Lauquen, Pun y Guamin. Las campaas de Roca de los aos 1880 y sucesivos evidencia un cambio de actitud frente al problema planteado por el aborigen. Dos aspectos complementarios caracterizan a estas acciones:
a) el emprendimiento de las campaas de reconquista y consolidacin de
las ocupaciones territoriales como tarea permanente del ejrcito nacional y no
ya de una provincia determinada o de los particulares, conforme a lo estipulado
por el Artculo 67 de la Constitucin nacional, obra eminente del presidente
Avellaneda. Al respecto, seala Razori: U La accin de conquista y dominio permanente de los territorios que han sido objeto de los avances de 1879 y 1881,
importa ya una obra regular y orgnica del Gobierno Nacional, por medio del
instrumento de su ejrcito permanente. El mantenimiento de la jurisdiccin del
estado central sobre las reglones recientemente posedas, as como la batida sistematica de los ltimos reductos indgenas, responden a un verdadero servicio
ordinario, por as decir, dirigido desde el Ministerio de guerra;3
b) el cambio de actitud frente al aborigen, ya que como lo expresa Roca en
el mensaje mencionado: es necesario... ir directamente a buscar al indio en su
guarida, para someterlo o expulsarlo.22
Detrs del ejrcito, marcharon los pobladores que colonizaron esas tierras
en una dinmica vertiginosa de ocupacin territorial en la aplicacin de un
modelo que, como el mismo Roca admite, es el mismo seguido por Rosas,22
avanzando desde las ciudades ribereas hacia el interior y cubriendo todo el
rea cerealera en el lapso de apenas un cuarto de siglo, principalmente cuando
las lneas radiales del ferrocarril conectaron a las distintas regiones con el puerto
de Buenos Aires y se suprimieron las aduanas interiores. Durante este tiempo se
complet el poblamiento europeo del territorio nacional que continuaba bajo
el dominio indgena, con la incorporacin en las ltimas dcadas del siglo, de la
Patagonia y e1 Chaco, asegurando definitivamente la seguridad de las tierras
pampeanas que fueron dedicadas plenamente a la produccin agropecuaria vinculada a la exportacin, pieza esencial en la consolidacin de los intereses de los
grupos bonaerenses asociados al esquema de divisin internacional del trabajo.
De este proceso, merecen destacarse dos orgenes caractersticos de ciudades
pampeanas: las formadas en torno a oratorios rurales y a las postas, elementos
fundamentales de las comunicaciones anteriores al ferrocarril. Nos detendremos en analizar estos hechos previamente a entrar de lleno en la problemtica
de la concentracin metropolitana.
b) Otros orgenes de ciudades argentinas
Junto a las ciudades fundadas durante la conquista, a los centros desarrollados en las reducciones misioneras y a los ncleos erigidos a la sombra del
fortn, pueden consignarse, al menos otros dos factores originantes de ciudades
argentinas: la posta, despus reemplazada por la estacin del ferrocarril y la ca132

pilla rural, foco convocante de localizaciones rurales y urbanas espontneas, ms

tarde erigidas conscientemente en el proceso de colonizacin deliberada.
La posta como foco de ereccin urbana

Con este origen y a modo de ejemplo pueden mencionarse, entre otras las
ciudades de Arrecifes, Pergamino y Saladillo en la provincia de Buenos Aires;
Villa Constitucin en la de Santa Fe; Bel1 Ville y Ro Segundo en la de Crdoba;
Diamante en la de Entre Ros y Goya, Paso de la Patria y Monte Caseros en la de
Corrientes.
La posta corresponde a las condiciones propias de las comunicaciones
mediante la traccin a sangre y el aprovechamiento de las estrictas condiciones
naturales del suelo, El necesario recambio de cabalgaduras, junto a la relativamente fcil disponibilidad de agua, determinan el alejamiento entre estos ncleos en un territorio vasto, plano y desrtico, sin rutas demarcadas, hecho que
llev a Darwin a sealar que en la inmensidad pampeana, el camino es elegido
a voluntad por el pie que, en su andar, va transformando al desierto en huella.
La posta constituy un foco precario pero efectivo de asentamiento poblacional y ocupacin del territorio, muy bien descripto por Guillermo House en
su novela El ltimo perro.v No obstante, Concolocorvo, en la pobreza de
condiciones de la poca, las visualiza como mansiones12 en las cuales no slo
se proporcionaba alojamiento a los viajeros, sino tambin caballos de remonta, para hacer los viajes con seguridad.12 Un relato dejado por un viajero ingls
describe a la posta de Arrecifes como un rancho de barro, con dos camas formadas con cueros de vaca.24
La llegada del ferrocarril producir el fortalecimiento selectivo de algunos
ncleos en detrimento de otrosque, habiendo cumplido su cometido, vieron
llegado su fin a travs de la aplicacin de una nueva tecnologa de transporte
que acortaba sensiblemente las distancias medidas en tiempo efectivo de recorrido. El trazado ferroviario valoriz la tierra y posibilit su explotacin ms
racional. En Buenos Aires cre nuevas poblaciones a su paso (Olivos en 1863 y
General Rodrguez un ao ms tarde) pero, fundamentalmente reanim otras
existentes estancadas como los casos de Mercedes y Lujn.
En la provincia de Entre Ros contribuy, conjuntamente con la agricultura, a elevar el nmero de habitantes y a concentrarlos en forma permanente. En
Santa Fe, el tendido de vas se inici en Rosario hacia 1863, llegando los rieles a
Crdoba en 1870. Las empresas ferroviarias colonizaron la faja cedida a lo largo
de los rieles, en un proceso que se repiti posteriormente con el trazado de las
rutas carreteras. La Compaa del Central Argentino, por ejemplo, se form sobre
la base de una legua de tierra a cada lado de la va del ferrocarril, surgiendo
poblados en derredor de las estaciones, dando origen entre otras, a Roldn,
Carcara, Caada de Gmez, Tortugas, Correa, Wheelright, etctera.
La estacin vino as a agregar un nuevo factor de crecimiento y a crear no
pocos conflictos en poblados existentes, los que an hoy se expresan en los trazados diferenciados y difcilmente compatibles, de las antiguas plantas y los
loteos efectuados por las compaas ferroviarias.
133

Ciudades originadas en oratorios y capillas

El oratorio familiar o la capilla campesin producto de la fe cristiana de los
pobladores, constituy otro elemento determinante de la ereccin urbana.
Como lo destaca Razzori: El Sagrario primitivo, que acoge a Dios en el rancho
de una estancia, o en el sombrajo o enramada de una capilla, y cuya fbrica no
tiene ms signo exterior de su destino que el cristfero de su cumbrera, radican
de tal suerte, en el desolado y vasto campo argentino, la primera instalacin
fsica de un ncleo urbano. El individualismo de la caseria rural, cuenta a partir
del hecho con un elemento vigoroso de unin colectiva.3 Son ejemplos de este
origen: Zrate, Morn, Magdalena, San Isidro, San Antonio de Areco, Exaltacin de la Cruz, Pilar, Lujn, Arrecifes, Dolores y San Nicols, entre otras, en
Buenos Aires; Villa Dolores en Catamarca; San Pedro, Alta Gracia, Capilla del
Monte y San Roque en Crdoba; Itat, Santa Luca, Mburucuy, Ca& Cat, Esquina, Lavalle, Empedrado y Bern de Astrada, en Corrientes; Paran, Victoria,
Nogoy, Gualeguaych, Concepcin y Gualeguay, en Entre Ros; Humahuaca y
La Quiaca, en Jujuy; Tupungato, Lujn y Godoy Cruz, en Mendoza; Cafayate,
San Carlos y Candelaria, en Salta; Monteros, San Jos y Chiquilingasta, en Tucuman; Atarniqui, Salavina, Loreto, Asigasta, Matara y Copo, en Santiago del Estero; Coronda, San Lorenzo, Rincn, Santa Rosa y Rosario, en Santa Fe, expresamente dejada para el final de la enumeracin por la importancia alcanzada en
su evolucin urbana, ejemplo elocuente de la fuerza civilizadora de la fe cristiana entre nosotros.
En efecto, puede afirmarse, como lo hace Juan Alvarez, que Rosario no
tuvo fundador.25 Dentro de la subdivisin de reas naturales reconocidas durante la colonia, aparece alrededor de 1550 el Pago de los Arroyos extendindose entre el Ro Carcaraa, como lmite norte y la Caada de las Hermanas, al
sur y recostndose sobre el Ro Paran, que constituye su lmite este. Cruzan
sus... pampas, para volcar sus aguas en ste ltimo ro los arroyos Blanco, Salinas, Saladillo, Fras, Seco, Pavn, del Medio y Ramallo.
El primer acto de dominio legal concreto sobre la zona, data de 1689 cuando el gobernador de Buenos Aires otorga el beneficio de una merced territorialra al Capitn de Caballos de los Reales ejrcitos de Su Majestad2s don Luis
Romero de Pineda. Como describe Razzori, siguiendo en esto a Augusto Fernndez Daz: Este ttulo traslativo, inicia el origen de la propiedad de los inmuebles que ms tarde acogen el espontneo avecindamiento de la Ciudad de
Rosario. Luis Romero de Pineda mantiene su posesin, implanta su estancia y
casas en el Saladillo, afinca sus familiares y peones, concede arriendos u ocupaciones precarias y las tierras todas entran de tal suerte en el progreso social inherente a su explotacin agrcola ganadera.3 Una de esas ocupaciones correspondi a Domingo Gmez Recio en cuya estancia edificose una Capilla cerca de la
cual fueron surgiendo los fieles25 en el origen de un proceso que culmin en la
actual gran urbe del interior argentino. Un rancho pequeo, cubierto de paja,
fue la primera capilla que sirvi de parroquia .26 La historia del avecindamiento
rosarino se completa adems, con la referencia a la Reduccin calchaqu de
Nuestra Seora del Rosario del Salado Grande que, radicada cerca de veinte le134

guas al norte de la ciudad de Santa Fe, es destruida entre los anos 1708/09 por
otra parcialidad aborigen. A pedido de algunos de sus componentes, el gobierno
traslada la reduccin a orillas del Carcara. El hecho de su vnculo con Rosario
deriva del destino que tienen los ornamentos religiosos de la primitiva capilla
de la reduccin del Salado y su imagen, retenidos en Santa Fe, luego de la destruccin y que ms tarde pasan al patrimonio de la iglesia rosarina y le confieren nombre y advocacin al pueblo que ella origina.
En octubre de 1730 el Cabildo metropolitano y el gobernador de Buenos
Aires crean el Curato del Pago de los Arroyos, no existiendo aldea alguna sino
hacia 174826 siendo ste el momento digno de figurar en los anales... (como)...
propiamente el ao de fundacin del pueblo de Rosario? En el ano 1763 ya se
contabilizaba la existencia de 49 ranchos, mientras que en 1802, segn Tuella,
residan en el Pago de los Arroyos, 5.879 pobladores.27
Por pedido del Brigadier General don Estanislao Lpez, gobernador de Santa Fe, la Legislatura provincial concede en 1823 (el 12 de diciembre) a Rosario,
el ttulo de Ilustre y Fiel Villa... debiendo reconocer solemnemente por patrona a Nuestra Seora del Rosario, como lo solicita aquel distinguido vecindario.25
No existe referencia histrica alguna sobre la existencia de un plano de
ordenamiento previo al desarrollo urbano, que estructurase el crecimiento fisico rosarino. Sin embargo, la ciudad se organiza de acuerdo al modelo de Indias,
con una plaza ubicada en la cercana de la costa fluvial, sobre la barranca, y en
sus frentes la Iglesia catedral y los edificios pblicos de gobierno y administracin, creciendo a partir de ese ncleo a los cuatro vientos con calles rectas
tiradas a cordel y cortndose en ngulos rectos, generando un amanzanamiento
regular de aproximadamente cien varas de lado. Recin en el ao 1824 el Director Supremo Posadas, aprueba un plan relativo al ordenamiento de las tierras
rurales del Ejido mientras que treinta y siete aos ms tarde, por obra de las
autoridades comunales, la ciudad cuenta con una implantacin oficialmente
constituida que viene a reconocer los elementos del urbanismo de hecho.
Continuidad de la dinmica fundacional espaola en el perodo nacional

La fundacin explcita inaugurada por Espaa en nuestras tierras, en los

inicios de la conquista y ulterior poblamiento del desierto, fue continuada por
los gobiernos patrios despus de 1810. Ya hemos mencionado la Ley de formacin de poblados debida al genio organizador de Dorrego. Formando parte de
este desarrollo, dos son las acciones que merecen una especial mencin:
1) los centros urbanos originados en la colonizacin agraria planeada, y
2) los centros urbanos creados con fines de gobierno y administracin del
territorio rural.
Como resultado de la enorme corriente migratoria europea -particularmente italiana- hacia nuestro pas se genera un proceso de colonizacin planeada, en acciones de mancomunin pblica y privada explcitamente fomentadas por la Constitucin del aos 1853 en su artculo 25. Relieve prototpico en
este aspecto adquiere, por su importancia relativa, la poltica emprendida por la
Provincia de Santa Fe, al amparo de una Ley de Tierras del ao 1884, donde se
135

dispone como tarea del Poder Ejecutivo, la fundacin de colonias agrcolas en

terrenos pblicos, debiendo dividir las superficies en concesiones de veinte cuadras cuadradas con calles de veinte metros de ancho, reservando por lo menos
cinco concesiones para sede del vecindario. La colonizacin producto -como
dijimos- del feliz concierto de la accin privada con la actividad pblica, alcanza su ejemplo caracterstico en la obra de Aarn Castellanos y del gobernador Crespo en Santa Fe. La obra de Castellanos adquiere singular trascendencia
porque su contrato con el gobierno de Santa Fe contiene los principios bsicos
de todo el proceso posterior y general. Adems da nacimiento a una importante
ciudad agrcola como lo es Esperanza.3 La obra emprendida lleg a formar la
as llamada pampa gringa, particularmente de poblamiento piamonts, dando lugar a una serie importante de pueblos y ciudades pequenas y medianas
donde no slo enraiza la actividad agropecuaria, sino tareas secundarias de especial caracterizacin como la principal fbrica argentina (y sudamericana) de
pianos de cola.
El segundo tipo de fundaciones se di, paralelamente, en la Provincia de
Buenos Aires, con la ereccin de un importante nmero de ciudades creadas
exprofeso como cabeceras administrativas de diverso nivel. Tienen ese origen,
entre otras: Chivilcoy, Saladillo, Chacabuco, Lincoln, Maip, General Villegas,
Necochea, Coronel Surez, Coronel Pringles, Tres Arroyos, Coronel Vidal, Lobera, Castelli, Pila y, en modo muy peculiar por su destino a capital provincial, La
Plata, cuya fundacin constituye un acto de magna y suprema poltica gubernamenta13 y es ejemplo de una conjuncin poltico-tcnica eficiente y muy
anterior, como ejemplo, a las ciudades nuevas de creacin europea a partir de la
propuesta del Plan de Londres. Este proceso merece una breve descripcin que
seguidamente resumimos y que se estructura en cuatro pasos sucesivos y concatenados, a saber:
1) seleccin de sitios apropiados a la localizacin de la nueva capital,
2) trazado de planos alternativos de la planta urbana para la nueva ciudad,
3) elaboracin de planos y presupuestos para la ereccin de los principales
edificios pblicos,
4) determinacin del sitio, autorizacin del acto fundacional y concrecin
de las operaciones necesarias al plan fsico del ncleo.
Mediante decreto de fecha 4 de mayo de 1881 se dispone crear una comisin encargada de elegir el mejor sitio locacional de la nueva ciudad. Dicha
comisin deba ceiiirse en su tarea a una serie de requisitos que el decreto estipulaba y que expresaban las condiciones a tener en cuenta:
1. Calidad de los terrenos en que deba levantarse la ciudad, para la edificacin, y de los circunvecinos para la agricultura.
2. Ventajas e inconvenientes para la Administracin de la Provincia.
3. Cantidad de agua suficiente para servir las necesidades de una ciudad
populosa.
4. Facilidades de comunicacin con el exterior.
5. Condiciones para el establecimiento de vas fciles de comunicacin con
la Capital de la Nacin, con las dems Provincias argentinas y con el resto de la
Provincia.
136

6. Facilidad de hacer las obras de arte indispensables a la higiene y comodidad de un gran centro de poblaci6n.28
Otro Decreto fechado tres das despus del anterior (7 de mayo de 1881)
dispone que el departamento de Ingenieros trace varios planos de la planta
urbana de la nueva ciudad, atenindose para ello a la siguiente normativa:
1. Que sern conformes a los trazados de las ciudades modernas, en cuanto sea compatible con nuestro clima, las condiciones generales del pas, las costumbres de nuestras poblaciones y nuestros medios financieros.
2. Que se consulte al mismo tiempo que la comodidad de los habitantes, la
posibilidad de mantener la higiene, en cuanto lo permitan los ltimos adelantos cientficos y la belleza de sus calles y plazas.
3. Que debe tenerse en cuenta que la ciudad pueda ensancharse, desarrollndose el plano que se adopte.
4. Que se proyecten las obras necesarias para la limpieza diaria y la extraccin de todos los residuos que puedan perjudicar la salud pblica, trazndola de
tal manera, que puedan irse aumentando a medida que vaya extendindose la
ciudad como igualmente las obras necesarias para la provisin de agua.28
El Decreto encomienda tambin se proyecten los planos y presupuestos de
los siguientes edificios: Museo, Biblioteca y Archivo general de la Polica, Consejo de Higiene y Vacuna, Departamento de Ingenieros, Observatorio astronmico, Monte de Piedad, Caja de Ahorros, Hospital, Cementerio, Asilo de Hurfanos, Casa de Nios expsitos, Mercado de Consumos, Tablada y Mataderos.28
En un informe fechado el lQ de octubre de 1881 la Comisibn se expide
mediante estudio donde analiza el sitio ms conveniente para localizacin de la
ciudad, de acuerdo a los requisitos establecidos y que hemos transcripto, proponiendo los lugares de: Campana, Lomas de la Ensenada y Zrate, con orden
prioritario, agregando subsidiariamente: Quilmes, Olivos, San Fernando y los
pueblos... del Oeste, desde Moreno hasta Mercedes.28 El 14 de febrero de 1882
Dardo Rocha aconseja a la Legislatura el paraje denominado de las Lomas de la
Ensenada de Barragn.28 El 27 de abril de ese ao ambas Cmaras provinciales
aprueban la propuesta de Rocha y sancionan la Ley fundacional de La Plata,
promulgada el lQ de mayo de 1882 declarando, en sus aspectos esenciales:
Articulo lQ. Declrase Capital de la Provincia, al Municipio de la Ensenada.
Artculo 2Q. El Poder Ejecutivo proceder a dar inmediatamente, una Ciudad que se denominar La Plata, frente al Puerto de la Ensenada, sobre los terrenos altos.
Artculo 3Q. El ejido de la ciudad, que se manda crear por el Artculo 2*, ser
de seis leguas cuadradas y veintids centsimos de otra, que el Poder Ejecutivo
mandar deslindar, dividir en solares, quintas y chacras y amojonar debidamente.
Artculo 4Q. Declrase que hay utilidad en la expropiacin de las tierras
necesarias a los objetos de los Artculos 2* y 3Q en la extensin de seis leguas
cuadradas y veintids centsimos de otra....28
El Decreto termina detallando los lmites del predio as especificado. El Plan
fsico de La Plata se aprueba por Decreto del 5 de junio de 1882 donde se fijan
las dimensiones de las manzanas del trazado urbano, alcanzando a cubrir una
137

superficie estimada de 22,65 Km2 de los cuales el 60% corresponde a los diversos
espacios adaptados edificados, 4,5% a plazas y 35,5% a calles.
c) El auge pampeano litoral
El equilibrio espacial mantenido durante el periodo rosista se romper
definitivamente en favor del rea pampeana, alcanzando a partir de 1875 un
sesgo aparentemente irreversible. Este hecho sin embargo, no se da de repente
por generacin espontnea; contrariamente, reconoce un largo periodo de gestacin que comienza mucho antes de la independencia y se consolida en la
medida de la decadencia espaola y el predominio mundial ingls. La coronacin de Carlos IV en 1788 enmarc el inicio del desmoronamiento del imperio
de Espaa: sucesivamente aliada y enemiga de la tradicional Inglaterra y de la
Francia revolucionaria (que se disputan la supremaca un cuarto de siglo) es siempre victima del enemigo que como parte ms dbil le hace sufrir el mayor peso
de la lucha y del aliado que codicia sus colonias. Enredada en la coalicin antijacobina... ve invadido su territorio y debe negociar la paz, convirtindose en
satlite del Directorio y luego de Napolen. Derrotada en el mar, es asaltada en
sus dependencias coloniales. Desde 1797 el aislamiento entre la metrpoli y sus
colonias fue casi total.20
Esta situacin recrudeci el tema de la apertura de los mercados hispanoamericanos, hecho que absorbi las discusiones entre fines del siglo XVIII y
comienzos del XIX y no solo eso, ya que las dos invasiones inglesas a Buenos
Aires, rechazadas con la derrota imperialista, se inscriben en este proceso.
La llegada de Cisneros, el ltimo virrey espafiol del Ro de la Plata, se efecta con el acompaamiento de una expedicin comercial inglesa y recibi enseguida un petitorio de los britnicos residentes en Buenos Aires a favor de la
apertura del puerto. Cisneros llev la cosa a la larga, pasando el asunto a consideracin del Cabildo y del Consulado dando origen al clebre debate en el cual
participara Mariano Moreno como defensor de los intereses aperturistas, en
contra de Agero quien sostena la posicin de mantener las restricciones existentes.
La independencia poltica aceler este proceso. La disolucin de la Junta
Conservadora y del Cabildo por Rivadavia, el pedido de protectorado ingls del
Director Supremo Alvear, estn en la lnea que llev al pas a la ruina de las industrias locales, evasin del dinero y empobrecimiento de las provincias del
interior.
Las protestas efectuadas contra la apertura del puerto fueron ignoradas por
Alvear. En sus debates, los cnsules denunciaron el empobrecimiento causado
por la medida, en el campo y en la ciudad, y los peligros implcitos en el privilegio acordado al extranjero, que colocaba al nativo en situacin de dependencia, persuadindole que era inferior... Uno de los cbnsules dijo que si ese privilegiado grupo extranjero no era contenido, acabaria por aduefiarse del pas; otro,
sena16 la paradoja de un pas prcticamente independiente, con floreciente
comercio, pero cuya riquezas emigraba en tanto o mayor grado que cuando
dependa de Espaa.) La poltica de libre cambio de las autoridades naciona138

les y la formacin del mercado nacional, sellaron la suerte del interior y lo transformaron en satlite del centro dinmico pampeano litoral.
Pero es partir de 1875, bajo el efecto de la mejora en los medios de navegacin, del vertiginoso desarrollo de los ferrocarriles y de la integracin al mercado mundial que la Argentina recibe el impacto del exterior actuando sobre su
estructura territorial. Mientras que las zonas tradicionales del interior permanecen ajenas a estas influencias, la pampa se puebla, se ponen sus tierras en produccin y comienza a generar los volmenes crecientes exportables.
Entre 1875 y 1914 el tendido de los ferrocarriles aument de 10 quilmetros a 33.000. Con excepcin de la Patagonia la red ferroviaria vincul a todas
las zonas del interior con Buenos Aires y los puertos del litoral. Los productos
importados llegaban ahora fcilmente al interior y esta competencia fue mortal
para las dbiles industrias locales. El ferrocarril no slo determin la penetracin de los productos extranjeros en las ciudades del interior, absorbiendo la
propia demanda, sino que sobre todo, cort el antiguo intercambio regional que
desde la colonia dinamiz las economas locales.
El ferrocarril integr al pas y foment el surgimiento de actividades localizadas destinadas al mercado interno que acentuaron la subordinacin hacia
Buenos Aires, as como sta dependa de Londres. Es el caso de los monocultivos: caa de azcar en Tucumn, la vitivinicultura en Cuyo, la fruta del Alto
Valle, el algodn en el Chaco y Formosa y la yerba mate en Misiones, originando el famoso periplo de la migracin golondrina.
El largo camino de la dependencia del interior, iniciado con la creacin del
Virreynato en 1776, la promulgacin del Reglamento de Comercio libre del ao
1778, la cada de Rosas en 1853 y el surgimiento paulatino pero avasallante de
la actividad agropecuaria de exportacin en el litoral, concluye haciendo a esta
zona argentina, dependiente de la ddiva de gobernantes de turno, situacin
que se ve reflejada en las tasas de incremento poblacional. Segn el Censo de
Poblacin del ao 1869, las regiones argentinas participaban con las siguientes
proporciones en la estructura demogrfica: Pampeana, 39%; NOA, 25%; Centro, 14%; Cuyo, 10%; NEA, 95% y Patagonia, 2.5OY. Entre ese ao y 1895, fecha
del segundo Censo Nacional de Poblacin, el nmero de habitantes creci en
todo el territorio, aunque con distinto ritmo y signo, segn las diferentes regiones. En el interior, el incremento demogrfico fue casi exclusivamente vegetativo ya que la zona no recibi aportes migratorios, mientras que la Pampa hmeda y sobre todo, su borde fluvial, fueron los favorecidos con el enorme caudal de
inmigrantes europeos (3.300.000 personas ingresadas al pas entre 1860 y 1914)
que en un 90% se radicaron en la zona pampeana, permitiendo a esta regin
argentina alcanzar su mayor preponderancia. Mientras que la poblacin del
interior pas, entre 1869 y 1914 de 889.000 a 2.700.000 habitantes, es decir,
registrando una tasa de crecimiento del 2,5% para el perodo, en la zona pampeana litoral la poblacin ascendi de 847.000 a 5.416.000 habitantes en 1914,
o sea con una tasa superior al 4O/6 anual, haciendo que sta ltima regin representara al 56% del total demogrfico argentino en 1895 y el 63% en 1914. Paralelamente, mientras la poblacin colonial permaneci casi intacta, sobre todo
en el noroeste, se mezcl profundamente en las provincias litorales generando
139

el cosmopolitismo que caracteriza hasta el presente la psicologa portuaria argentina.

d) El crecimiento metropolitano
Dado la orientacin productiva hacia el sector primario con destino a la
exportacin, la ubicacin de los puertos fue el factor decisivo del desarrollo
pampeano. La poblacin de las provincias litoraleflas creci en forma sostenida,
en modo especial, Buenos Aires y sus alrededores.
Entre comienzos del siglo XIX y 1869, fecha del primer Censo Nacional de
Poblacin, el nmero de habitantes de Entre Ros, Santa Fe y Buenos Aires, que
era cercano a las 100.000 personas, se incremento a casi 900.000 implicando
una tasa de crecimiento acumulativo superior al 3% anual. Buenos Aires fue la
ms favorecida por este aumento. Hacia 1850 su poblacin constitua aproximadamente la mitad de toda la del litoral, mientras que en 1869 se haba elevado al 60%. La poltica librecambista y el monopolio del comercio exterior, ejercidos por Buenos Aires contribuyeron al estancamiento del interior y se sumaron a otros factores adversos a la prosperidad de ste ltimo, tales como la escasez de capital y mano de obra. La reincorporacin de la provincia de Buenos
Aires a la unin nacional en 1861 y la eleccin de Mitre como presidente de la
Nacin unificada en 1862, consumaron los ltimos requisitos bsicos para la
ereccin del Area metropolitana. Las viejas zonas del interior, asiento de las
principales ciudades y de la actividad econmica en la etapa colonial, fueron
perdiendo su peso, como ya hemos consignado.
Junto al incremento poblacional y a su concentracin en el litoral, se produjo el desarrollo de la urbanizacin: del total de migrantes europeos radicados
en las provincias pampeanas, el 75% lo hizo en ciudades. Los habitantes de los
centros urbanos pasaron de 500.000 en 1869 a ms de cuatro millones en 1914,
esto es, un aumento de ms de ocho veces en menos de cincuenta anos, con una
tasa del 5% de crecimiento anual. De esta forma Argentina participa en la dinmica del proceso mundial de crecimiento urbano, mucho ms acentuado en las
provincias pampeanas, pero que se manifiesta tambin en el resto del pas en
forma acelerada, hasta el punto de que en la actualidad la casi totalidad de sus
habitantes vive en ciudades. La poblacin urbana nacional que era el 29% del
total en 1869, pas a ser el 37% en 1895, el 53% en 1914, el 63% en 1947, el 74%
en 1960, el 79% en 1970 y el 83% en 1980.
En forma progresiva y sobre todo a partir de 1914, los crecimientos se vieron circunscriptos a unas pocas grandes ciudades, particularmente el Area metropolitana bonaerense, denotando un carcter altamente calificado. As, las
aglomeraciones mayores de cien mil habitantes, poseen tasas de crecimiento
ms alto que el conjunto de la poblacin urbana, debido evidentemente a la
orientacin selectiva de las corrientes migratorias hacia esos ncleos.

140

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ROSARIO

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Area metropolitana de Rosario con los centros aglomerados.

141

Tasas de crecimiento de la poblacin urbana

Perodo

Para el total urbano

Para las aglomeraciones

de ms de 100.000 habit.

1960/70
1970/80
1980/91

23

3,4
3,1
23

2,8
24

Las cifras sugieren as, una relacin directa entre el tamao de los centros
urbanos y su ritmo de crecimiento, es decir, un proceso de concentracin en
una pequea cantidad de aglomeraciones. En efecto, actualmente, ms de la
mitad de la poblacin argentina se concentra en slo 16 ciudades, si bien considerando los ncleos con poblaciones superiores a doscientos mil habitantes,
en ~610 10 aglomeraciones se localiza el 50% de los habitantes del pas. Pero la
medida de mayor concentracin la da el hecho de que slo en tres centros: Area
metropolitana bonaerense, Gran Rosario y Gran Crdoba, se localiza el 45% de
la poblacin nacional, mientras que -como ya consignamos- un solo gran
conjunto, la conurbacin formada por el Gran La Plata y el Gran Buenos Aires,
concentra el 40% de los habitantes del pas.
Aparece entonces como singularidad locacional argentina, el carcter definidamente urbano de su poblacin y el alto grado de concentracin en unos
pocos puntos del espacio. Esta realidad, efectivamente, alcanza su mxima expresin en el Area metropolitana bonaerense pero no es exclusiva de sta ya que
cada una de las capitales provinciales concentra, por lo menos, el 35% de los
habitantes de sus jurisdicciones respectivas. Con todo, es evidente que la localizacin poblacional en la Capital Federal y el Conurbano constituye la caracterstica ms llamativa y destacada de la distribucin poblacional argentina.
e) Causas del crecimiento metropolitano
Aldo Ferrer enumera una serie de fuerzas convergentemente originantes
del crecimiento de la aglomeracin bonaerense, entre ellas:
1) que el Area metropolitana bonaerense contase con mayores instalaciones de servicios bsicos (como obras sanitarias, transporte urbano, energa elctrica, educacin, hospitales, etctera) que otras ciudades. Estos servicios facilitaron el establecimiento de nuevas industrias y atrajeron poblacin obrera;
2) el hecho de que hacia 1930 el Gran Buenos Aires representase cerca del
30% de la poblacin total y que el nivel de ingreso de la misma fuera superior al
del promedio del pas, determinando una concentracin del mercado nacional
en esta zona;
3) que el Gran Buenos Aires dispona de una abundante oferta de mano de
obra con un nivel de capacitacin relativamente ms alta que el promedio del
pas, lo que ejerci fuerte atraccin sobre la industria;
4) que la expansin del gasto pblico, especialmente a partir de 1945 y la
142

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Nacional

- ____--Area metropolitana de La Plata.

143

concentracin del mismo en el Gran Buenos Aires, creara una fuente adicional
de ocupacin e ingresos.1
La simultaneidad de estos factores tuvo peso preponderante en la localizacin demogrfica y de la actividad productiva en el Area metropolitana bonaerense pero el anlisis resulta incompleto si no se seala que gran parte de ellos,
junto al estancamiento y decadencia que puede observarse en las distintas regiones del interior, estn tambin ligados a la evolucin de las ideas polticas
que los relacionan -en trminos de dependencia- con la insercin argentina
en el contexto mundial. En efecto, frente a una realidad espacial y sociolgica
que aconsejaba la organizacin federativa de la Nacin, los grupos dominantes
despus de Mayo de 1810 optaron por un modelo centralista que con ciertos
tropiezos hasta Caseros y sin oposiciones a partir de l, fue centralizando las
decisiones en el reducido mbito de la Capital Federal. Los revolucionarios del
ano X, a pesar de que la estructura federal era recomendada por sus idelogos de
moda y estaba afianzada por el ejemplo norteamericano, optaron por el sistema
contrario... ellos... saban que sus doctrinas no gozaban de general aceptacin o,
peor an, que eran francamente rechazadas por el interior del pas. Si queran
organizar la Nacin desde Buenos Aires, cuna de las nuevas ideas, deban hacerlo mediante un sistema que centralizase aqu el poder, para que, convertidos en
nuevos dspotas ilustrados pudiesen imponer las soluciones que los otros... no
queran o no podan comprender. Porque la revolucin contra el rgimen hispnico se gest en Buenos Aires, tuvo aqu su principal escenario y fue el centro
de irradiacin de todo el resto del territorio virreynal. Los hombres que la emprendieron constituan, en su mayor parte, una minora imbuida de las doctrinas que hacan furor en el siglo decimonnico.2g
En este contexto, iqu mejor que un sistema centralista y unitario, con
un gobierno general que concentraba el poder e irradiara luego el ideario revolucionario? Por supuesto, que ese centro de poder no deba estar sino en Buenos
Aires.2g As, el proceso de centralizacin impuesto por una interpretacin ideolgica de la realidad, es parte importante de la concentracin consecuente. Hemos visto que la red ferroviaria constituy una herramienta decisiva en la dominacin del litoral, pero es la ideologa centralista la que impulsa tal utilizacin
de ese medio de transporte. Iniciado a mediados del siglo XIX con aporte de
capitales nacionales y orientado a comunicar las regiones del interior (Ferrocarril Central Norte, relacionando Crdoba con Tucumn a travs de 1.100 quilmetros de vas, por ejemplo), sin embargo, a fines de siglo, las empresas son
transferidas al capital ingls el cual, al estructurar la actual red como rayos convergentes en el puerto de Buenos Aires, provoc una profunda transformacin
en el espacio nacional significando el desplazamiento definitivo del centro dinmico hacia el litoral, siendo uno de los principales factores del crecimiento
del Area metropolitana bonaerense.
Queda evidenciada as una motivacin ms profunda de los contenidos
diferenciales que la evolucin territorial argentina presenta y que responde a
formas polticas de organizar un territorio dado. Es que, como dato bruto serala Gotmann- el espacio diferenciado no tiene ni valor ni significacin estable. No la adquiere ms que con su organizacin poltica. El territorio es, antes
144

que nada, un compartimiento de espacio polticamente diferenciado de los que

lo rodean .30
Formas de organizacin espacial en la Argentina
La historia ensena la existencia de diversas formas de estructurarse un territorio, adecuadas a pocas y realidades socio-econmicas diferentes pero, sobre todo, fundamentalmente ligadas a la orientacin poltica en la cual se inscribe el desarrollo. Todas ellas pueden resumirse como variantes de dos tipos
esenciales. La regibn urbana y el Estado centruZizado que sintetizan, con sus variantes, el entorno de posibilidades. Ambas tienen en comn el responder a una
accin humana sobre el suelo que implica dos aspectos: una configuracin fsica y una caracterizacin cultural y psico-social. En el primer caso, es un modo
de adaptacin y ordenamiento del espacio, en el segundo, comprende el conjunto de dimensiones econmicas, sociales, psicolgicas, polticas y espirituales
individualizadas de manera particular en esa porcin de espacio organizado. De
ambas, la regin urbana es ms sensible a la naturaleza social del hombre, mientras que el Estado centralizado posee un carcter marcadamente abstracto. Sin
embargo, en la medida en que se acenta el dominio del hombre sobre la naturaleza, las dos se delimitan polticamente.
La regin urbana basada en el gobierno municipal, con poder sobre un vasto territorio constituy la escala de la unidad espacial estructurante de la Argentina. Justamente, con la Independencia se introdujo la otra forma de organizacin territorial, el Estado centralizado: producto final de la evolucin social europea comenzada a partir de la disolucin de la trama social del medioevo, pero
radicalmente conformada en lo econmico y poltico a partir de 1750 en Inglaterra y 1789 en Francia. El Estado centralizado devino un modelo terico, racionalista, que fue aplicado en casi todo el mundo sin relacin a las realidades culturales y naturales existentes. Transform la unidad orgnica de la colonizacin
hispnica en un fraccionamiento de lmites artificiales, generando el proceso de
luchas civiles que durante anos nos asolaron. Regin urbana y Estado centralizado
son la contraparte espacial de una opcin poltica: federales y unitarios. Es que
dentro de un mismo Estado centralizado subyacen realidades culturales y fsicas
que es preciso tener en cuenta y que pueden llegar a producir prdidas irreparables, como lo fue la segregacin del Alto Per de las nacientes Provincias Unidas.
La conformacin del Estado centralizado entre nosotros result de la aglutinacin, voluntaria o compulsiva de los gobiernos locales bajo la conduccin
de un grupo poderoso y decidido que exiga la creacin de una capital nacional
a la cual todo deba estar subordinado, an a costa de disminuir el territorio,
eliminando, si era preciso, a las regiones ms caractersticamente localistas,
fuera por razones geogrficas o peculiaridades regionales.31 Los grupos dominantes, que rodeaban al gobernador de Buenos Aires y que prevalecieron en el
Congreso general convocado por ste, decidieron enviar una embajada al libertador Bolivar que se encontraba en Potos, donde haba terminado su campaa
contra los ltimos restos del ejrcito espaol. Las cuatro intendencias del Alto
145

Per haban estado en manos de este ltimo despus de la derrota de Sipe-Sipe

y al ser liberadas tomaron espontneamente la iniciativa de reunirse para decidir de su destino. Muchos congresales proponan la creacin de un nuevo estado, otros opinaban que pertenecan a las provincias del Plata y por ende deban
integrar esa federacin. Pero la federacin era desconocida y combatida por el
gobierno de Buenos Aires, que se preparaba a establecer el rgimen unitario a
palos. Bolvar vacilaba y sobre todo se resista a asumir la responsabilidad de
disminuir uno de los estados americanos que l quera grandes, y el del Plata era
el ms grande de todos. La embajada que le enviara el gobierno rivadaviano
solucion el problema en forma por dems inesperada. Los embajadores Salguero y Daz Vlez manifestaron a Bolvar que su gobierno preferfa la formacin de
un nuevo estado y renunciaba voluntariamente a sus derechos. jCaso nico en
la historia de las naciones: el de un ncleo metropolitano que para resolver dificultades internas decide disminuir el pas que preside!.31
Territorialmente se evolucion al dominio de un pas por una ciudad que
detentando el poder poltico, generalmente pasaba a acumular tambin el crecimiento poblacional ms acelerado y el poder econmico. Era la capital opuesta a las provincias; Pars y Francia tal vez constituyan el mas difundido ejemplo
de este proceso. Por su parte, nuestro pas, nacido en plena efervescencia revolucionaria sufri el proceso centralizador y consecuentemente concentrador,
impuesto por las necesidades del capitalismo liberal, ya que la acumulacin creciente de riquezas slo es factible en un marco de concentracin selectiva e intercambio desigual.
As, la divisin internacional de unos pocos pases desarrollados y una
mayora de pases subdesarrollados de los cuales forma parte la Argentina. As
tambin, internamente, el .papel dominante del Area metropolitana bonaerense frente al resto del pas, provocando una artificial desigualdad entre los habitantes en aspectos concretos del quehacer econmico y social.
La existencia de una dicotoma en el territorio nacional, simbolizada en la
presencia dentro del mismo, de dos segmentos diferenciados: uno central denominado litoral, pampa hmeda, rea desarrollada, etctera y otro perifrico, formado por el resto del pas, el interior, es un tema permanente de la
realidad nacional, concebida como polarizacin de dos formas de vida, una
superior, rica y desarrollada y otra inferior, pobre y atrasada, productora de desplazamientos constantes de poblacin, consecuentes postergaciones y desaprovechamiento de recursos.
Las dimensiones de la concentracin

La afirmacin anterior no puede ser considerada sin matices que la refieran a su dimensin actual y que la condicionan como una verdad a medias.
Confrontados los datos de la evolucin territorial argentina se evidencia que si
bien cabe interpretar el proceso moderno de poblamiento como una avance
continuo del interior hacia el litoral, se concluye que, al menos desde el ao
1947, una gran parte de lapampa hmeda y de su borde @vial pasa a formar parte
de ese interior de emigracin, mientras que el litoral desarrollado y receptor
146

queda circunscripto casi exclusivamente al Area metropolitana bonaerense cuyo

grado de concentracin demogrfica y econmica requiere un anlisis detallado.
\

a) Concentracin poblacional

Los datos de los dos ltimos censos nacionales de poblacin (1980-1991)

permiten contar con un buen indicador de la concentracin demogrfica. El
Area metropolitana bonaerense que en 1947 representaba el 30% de la poblacin argentina y pas al 36% en 1970 experiment entre 1914 y 1947 un aumento de su poblacin del 132% y entre este ltimo afro y 1970, del 76%. El
crecimiento poblacional para el resto del pas entre los mismos aos fue del 90%
y 34% respectivamente. A partir de 1980 se verifica una disminucin del ndice
de 1970 que parece constituir la expansin mxima del Area metropolitana
bonaerense. Con todo, no puede hablarse de una perdida de peso poblacional
del rea, sino ms bien de un freno al crecimiento constante motivado no tanto
por las acciones emprendidas sino por la excesivamente baja tasa de crecimiento demogrfico argentino. Lo que si cabe afirmar es que el rea muestra una
marcada desaceleracin de su crecimiento ya evidente en el perodo 1960/1970
y confirmado en 1980/1991. En el interior del rea se transparenta un estancamiento de la Capital Federal en trminos absolutos al mismo tiempo que el
Conurbano crece a una tasa relativamente elevada, sealando de este modo un
paulatino proceso de suburbanizacin de los habitantes. En efecto, la participacin de la poblacin de la Capital Federal sobre la poblacin total del Gran
Buenos Aires declin del 77,4% en 1914 al 63,1% en 1947 y al 355% en 1970.
La participacin de la poblacin de la Capital Federal en el total de la poblacin
del pas se redujo del 20% en 1914 al 18,9% en 1947 y al 12,7% en 1970. En
cambio, las proporciones correspondientes a los partidos bonaerenses del Conurbano, registran la siguiente progresin: 58%, 11% y 23%. El crecimiento de
esta rea explica la mayor parte del proceso de urbanizacin en la Argentina.
Complementariamente con el mismo, la forma de la ciudad cambia con el
impacto que en ella supone la urbanizacin. Frente al centro urbano hispnico
tradicional, compacto y con lmites netos, aparece la aglomeracin de ncleos
mltiples y con una notable confusin de usos urbanos y rurales en su extensa
periferia. El centro de gravedad pasa as de la ciudad al rea metropolitana o a la
conurbacin. De este modo la concentracin poblacional en estas ltimas no
implica el crecimiento de las viejas ciudades que le dieron origen sino que son
los ncleos perifricos los que absorben y detentan las ms elevadas tasas de
crecimiento. La Capital Federal, que en 1947 representaba el 45,3% de la poblacin total del Area metropolitana bonaerense, fue bajando continuamente al
35,2% en 1960, 29,9% en 1980, para ser del 27% en el ltimo censo del ao
1991, aproximadamente. As, los sistemas urbanos abarcan zonas cada vez ms
amplias, al mismo tiempo que incorporan otros centros menores y reas rurales
que pasan a participar de los modos de vida tpicos de la metrpoli. El resultado
es que el Conurbano crece ms rpidamente que la Capital Federal. Dentro de la
misma periferia, el crecimiento se manifiesta selectivamente. Analizando las
147

REPUBLICA ARGENTINA
POBLACION

TOTAL

POR PROVINCIA -

1980

Ejemplo grfico elocuente de la concentracin argentina.

tasas del perodo 1970/91 se evidencia que las jurisdicciones de mayor concentracin demogrfica pierden poblacin (Avellaneda) o permanecen estacionarias (San Fernando, San Isidro, Vicente Lpez, San Martn, Tres de Febrero, Lans) mientras que los crecimientos ms altos se dan en un crculo conformado
148

REPUBLICA
DENSIDAD

DE

ARGENTINA
POBLACION

1980

Captal Federal
(Buenos
Aires)

Otro ejemplo de la concentracin argentina.

por los partidos del borde del Conurbano (Tigre, Escobar, Pilar, General Sarmiento, Moreno, Merlo, La Matanza, Esteban Echeverra, San Vicente, Florencio Varela, Almirante Brown y Berazategui).
El aumento de la importancia relativa del Gran Buenos Aires no es por cier149

to un hecho nuevo en el desarrollo demogrfico argentino. Se recordar que su

poblacin pas del 11% en 1869 al 25,8% del total del pas en 1914. Pero las
causas que dieron origen a esta variacin difieren substancialmente segn se
consideren los aos anteriores o posteriores a 1914. Hemos visto ya que una
parte importante de los inmigrantes arribados al pas hasta 1914 se concentr
en la Capital Federal y zonas vecinas. As el censo de ese ano revela que el 49%
de la poblacin total del Gran Buenos Aires era de origen extranjero. La disminucin de la importancia relativa de las corrientes inmigratorias hizo caer la
proporcin de extranjeros dentro del total de la poblacin del Gran Buenos Aires al 15,5% en 1970. Pero a partir de principios de la dcada de 1940, se produce un hecho que por sus dimensiones tendra repercusiones profundas en la
distribucin espacial de la poblacin del pas y en las caractersticas sociales y
polticas de su desarrollo. Se trata de la migracin masiva desde el interior hacia
el Gran Buenos Aires. Puede estimarse que entre 1947 y 1970 se incorporaron al
Area metropolitana bonaerense alrededor de dos millones de personas provenientes del resto del pas.
La corriente migratoria tuvo su origen fundamentalmente en la regin
pampeana. En los censos de 1947, 1960 y 1970, aquella, ms el Gran Buenos
Aires, representaron aproximadamente las dos terceras partes de la poblacin
del pas. Hacia 1914 ya se haba consumado el deterioro de la participacin del
resto del pas, particularmente el noroeste. De este modo, la nica regin con
una dotacin poblacional suficiente como para generar un proceso significativo
de migracin era la pampeana y as ocurri en efecto. Esta tendencia a la concentracin se ha visto mitigada en la Argentina, debido al bajo ndice de crecimiento de la poblacin que al disminuir el volumen de los habitantes rurales,
debilita las corrientes migratorias hacia los grandes centros urbanos con la consiguiente y paulatina disminucin de su ritmo de crecimiento, hecho evidente
en el Conurbano desde el ao 1960, pero especialmente puesto de manifiesto
con los resultados de los dos ltimos censos de poblacin: en efecto, a partir de
1980 se verifica que, por primera vez en la historia, el Area metropolitana bonaerense ha crecido a una tasa menor que el pas en su conjunto.
b) Concentracin econmica
Una de las principales restricciones que este anlisis presenta es la carencia
de informacin actualizada sobre la distribucin territorial del producto bruto,
que sea homognea y comparable para todas las jurisdicciones argentinas. A falta
de este elemento, podemos emplear otros, no tan precisos, pero que permiten
discernir una orientacin. En ese sentido, un indicador til por su disponibilidad es el monto de los depsitos bancarios. De acuerdo con datos publicados
por el Banco Central, el Area metropolitana bonaerense representa el 62% de
los depsitos y casi el 67% de los prstamos totales. Analizando el destino de los
prstamos bancarios por actividad, se advierte que la concentracin es an
mayor para el caso de la industria manufacturera sefialando las cifras las siguientes proporciones para el Area metropolitana bonaerense:

150

Industria manufacturera: 80%

Comercio mayorista: 65%
Comercio minorista: 73%
Relacionando el monto de los depsitos con el nmero de habitantes se
obtiene el monto medio de depsitos per cpita que ilustra acerca de las distintas capacidades econmicas de cada regin. De esta manera se advierte que
considerando un ndice 100 para todo el pas, ste se eleva a 462 para el Area
metropolitana bonaerense.
Cifras ms especficas de distintos rubros se obtienen de los ltimos censos
econmicos de acceso pblico. As se tiene que el Area metropolitana bonaerense representa las siguientes proporciones en relacin al total del pas:
ocupado

Nro. de
Establecimientos

Valor de la
Producin

56
38
46

43
38
34

53
74
94

Personal
Industria Manufacturera
Comercio
Servicios

Como en el caso de la poblacin, la concentracin no slo es cuantitativa.

Se denota que el Area metropolitana bonaerense ofrece perfiles ms integrados,
verificndose una mayor incidencia de renglones importantes como las actividades ms dinmicas tanto secundarias como terciarias, las ventas mayoristas y
los rubros menos vinculados con las necesidades primarias.
El ms sencillo anlisis de la conformacin regional de la industria manufacturera evidencia las deformaciones existentes, derivadas del monocultivo que
caracteriza a la mayora de las regiones.
Si a los datos consignados se agregan indicadores de consumo de energa y
comunicaciones, se tiene una nocin aproximada de la concentracin. En efecto, el Area metropolitana bonaerense representaba el 40% del consumo argentino de gas, el 44% del consumo de electricidad y el 3% del consumo industrial
de energa elctrica. Paralelamente, posea el 50% del total de aparatos telefnicos para uso comercial e industrial.
La comparacin dinmica de los indicadores econmicos se ve dificultada por los distintos criterios y mtodos empleados por los diferentes censos,
ello motiv el uso de slo aquellas variables que mostraban cierta compatibilidad. En los tres indicadores considerados: personal ocupado, nmero de establecimientos y valor de la produccin, se advierte una situacin relativamente
estable a travs de los anos. Este hecho del mantenimiento de posiciones relativas puede interpretarse, evidentemente, como una atemperacin del proceso
de concentracin industrial en el Area metropolitana bonaerense, aunque seala tambin que poco o nada se ha hecho para modificar la estructura en favor de las regiones interiores. Dentro del Area metropolitana bonaerense, mientras la Capital Federal presenta tasas negativas que le hacen perder importancia
relativa respecto a la zona, por su parte el Conurbano muestra tasas superiores
151

al pas, evidenciando un proceso de suburbanizacin industrial de la aglomeracin.

c) Los efectos de la concentracin
La concentracin poblacional y econmica en el Area metropolitana bonaerense determina una cierta caracterizacin morfolgica, funcional y psicosocial de la metrpoli contempornea que puede aplicarse, en menor medida
en el contexto nacional, pero relevante en sus respectivos marcos regionales, a
las principales ciudades argentinas como Rosario, Crdoba, Tucumn o Mendoza, pero sin duda el Area metropolitana bonaerense es la muestra ms evidente
de ello. A esto se agregan algunos aspectos propios de la realidad argentina que
contribuyen a generar un cuadro de alta complicacin espacial.
As, el crecimiento de esta zona tpica de nuestro territorio se ha efectuado
en su casi totalidad, bajo el signo del dejar hacer, dejar pasar, con aisladas intervenciones que, en general, han contribuido a magnificar sus problemas. La
necesidad de alojar a una poblacin migrante de bajo nivel adquisitivo ha sido
librada casi exclusivamente al procedimiento de incorporar, sin control alguno,
tierra rural al mercado inmobiliario urbano, dando origen a las heterogneas
zonas residenciales perifricas cada vez ms alejadas del centro. Y eso, cuando las
urbanizaciones se concretan, porque en muchos casos la subdivisin parcelaria
qued al nivel liso y llano del derroche. En una investigacin efectuada en el ao
1978, pudimos constatar que el total de parcelas urbanas baldas existentes en el
Conurbano, al ao 1976, permita alojar a la poblacin urbana argentina esperada al ao 2000 y que an subsistira una capacidad de parcelamiento urbano
sobrante de ms de diez millones de habitantes.32 Al mismo tiempo, en los
bordes de la zona central y an dentro de ella misma, se alternan los barrios residenciales con las villas de emergencia donde la ciudad amontona sin acoger. La
incapacidad para dominar este fenmeno se nota en el paisaje anrquico de vastas reas del Conurbano, la falta notoria de equipamientos e infraestructura.
En muchas zonas del Conurbano, la decadencia general del hbitat se refleja en los altos dficits en la prestacin de servicios bsicos que han llevado a
temer, con justo motivo, por las pavorosas consecuencias que la expansin del
clera podra alcanzar en la zona. Como se indica en el Plan Trienal 1989/9133
del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires: el deterioro de la calidad de vida
en los. asentamientos queda demostrado por la presencia de las tasas de mortalidad infantil ms elevadas de la Provincia: 24 de cada mil nios nacidos vivos
mueren antes del ao. En cuatro partidos del Conurbano bonaerense: Almirante Brown, Florencio Varela, General Sarmiento y Moreno, la situacin es an
ms crtica, all la mortalidad infantil sobrepasa el 3 1 por mil (pgina 64). Para
tener una idea ms acabada de lo que estas cifras significan, puede decirse que ,
considerando la tasa de mortalidad infantil por causas inevitables establecidas
por la Organizacin Mundial de la Salud, el menor de los guarismos indicados,
implica que anualmente fallecen, en el Conurbano, cerca de 100.000 nios argentinos, por causas perfectamente evitables, en un pas que requiere, prioritariamente, aumentar su poblacin.
152

Como el citado documento seala: el total de desocupados y subocupados ascenda en mayo de 1988 a 680.000 personas de las cuales, aproximadamente, 500.000 se concentraban en el Conurbano. (pgina 42).
El dficit habitacional crtico alcanza a ms de 500.000 unidades, a las
que se suma un conjunto de otras 200.000 formado por viviendas precarias recuperables y departamentos obsoletos.33 (pgina 65). A esta carencia de viviendas se agregan dficits impresionantes en la cobertura de los servicios de agua
y desages cloacales. El 40% de la poblacin no tiene acceso a la provisin de
agua potable por red pblica, mientras que los sistemas de desages cloacales
slo satisfacen un tercio de las necesidades.33 (pgina 65).
En el aspecto educativo, producto de las deficiencias en la capacidad de la
infraestructura escolar, el rasgo ms sobresaliente es la imposibilidad de atender
una matrcula creciente. Casi el 90/ de los alumnos que concurren a turnos
reducidos se encuentran en el Conurbano, cifra que representa el loo/0 de la
matrcula total. El servicio de comedores escolares, a pesar de la demanda creciente, slo atiende auna dcimaparte de la poblacin primaria.33 (pgina 64).
Es necesario tener en cuenta esta descripcin del resultado del proceso de
urbanizacin entre nosotros. Los indicadores enunciados, obtenidos de un informe oficial del Gobierno provincial, caracterizan a una de las ms agudas
reas-problema del pas. Pero estas muestras de desintegracin de la urbe
material son tan slo la parte visible de un tmpano que, en su volumen sumergido, esconde algo ms importante pero difcil de cuantificar: el debilitamiento domstico, cvico y espiritual de la poblacin metropolitana; ensenadme la
ciudad donde vive el hombre y advertir las inclinaciones de su espritu.34
Conclusiones del anlisis

Hemos completado el anlisis de la ocupacin territorial argentina iniciado en el captulo anterior. La sucinta enumeracin de datos e ndices poblacionales y econmicos, junto a los rasgos ms evidentes de la concentracin, muestran que en la Argentina el proceso de urbanizacin ha producido grandes distorsiones entre sus habitantes y regiones. Dicho en otros trminos, en el proceso de competencia locacional del pas, el Area metropolitana bonaerense y su
expansin sobre el borde fluvial industrial hacia el Gran Rosario, ha tenido un
notable xito, mientras que el interior ha experimentado un fracaso relativo.
Esta forma de plantear la cuestin implica valorar en que medida el xito locacional del Area metropolitana bonaerense ha sido legtimo en trminos socioeconmicos. Esto es importante ya que de ello podran deducirse polticas de
desconcentracin y descentralizacin basadas no slo en consideraciones inconsistentes de cierta equidad apriorstica que viene a aadirse desde afuera a
los acontecimientos, sino particularmente en justificados beneficios econmicos para la sociedad en su conjunto. Es un hecho evidente que la concentracin
provoca un desaprovechamiento o al menos, subutilizacin de recursos naturales disponibles, lo cual lleva implcito una valoracin de ineficiencia del actual
aparato productivo. Sin embargo y de conformidad con la tendencia histrica,
debe aceptarse que el futuro no promete, de suyo, ninguna correccin espont153

nea de la situacin, no tanto por el simple expediente de la prognosis, cuanto

por la constatacin emprica del acrecentamiento de los hechos generadores de
la situacin en los ltimos anos.
La orientacin hacia una apertura de la economa, basada en la libre importacin de productos elaborados, acrecienta el monopolio en los mercados
constituidos. Es que, en definitiva, la concentracin econmica es la consecuencia de la centralizacin en los ncleos de poder y decisin, usufructuarios directos o indirectos de la situacin. Por prdidas migratorias cualitativas y cuantitativas, por relegamiento cultural y econmico y por aislacin del resto del mundo, los habitantes de las regiones ms dispersas se van haciendo menos aptos
para favorecer un cambio de la situacin. Es de sefialar, una vez ms, que mientras la dicotoma demogrfica y econmica existente en la Argentina es de sobra
conocida en sus manifestaciones externas no parece existir claridad en cuanto a
la adopcin de medidas aptas para remediar la situacin, a la vez que es lcito
abrigar dudas acerca de la correcta percepcin de las causas y perjuicios de esta
distincin.
Lo dicho puede comprobarse, entre otras manifestaciones, por los planes
de desarrollo elaborados en el pas que muy poco se ocuparon del problema. Ni
an aquellas gestiones excepcionales a las que cupo el raro mrito de haber tenido en cuenta la dimensin territorial de la realidad argentina, fueron capaces de
implementar una efectiva poltica de reforma. Bien es cierto que los acontecimientos polticos que siguieron a esas experiencias cortaron de raz toda posibilidad concreta de valorar la eficacia de sus proposiciones. Queda si, latente de las
mismas, la magnitud de los intereses que es preciso enfrentar y una valoracin
de la correspondiente cuota de poder requerida para actuar en consecuencia.
Por nuestra parte sostenemos que, por experiencia concreta de la realidad
argentina a la que se suma un conjunto de valores y principios ntimamente
sostenidos, una poltica de crecimiento nacional que no incorpore objetivos,
polticas y estrategias de ocupacin territorial y regionalizacin, carece no slo
de efectividad, sino de sentido, pasando a constituirse en retroalimentacibn del
mecanismo disgregante de la identidad comn.

154

ANEXO

A LOS CAPTULOS

IV Y V

Cronologa sumaria de hechos importantes

en el desarrollo territorial argentino

El siguiente listado presenta una seleccin de hechos de relevancia en el

desarrollo y planeamiento del territorio nacional, ordenados cronolgicamente. El mismo se complementa con datos de importancia poltica y socio econmica que ubican los perodos histricos.
1492
1508

Descubrimiento de Amrica.
Primer viaje a las costas de Amrica del sur: Juan Daz de Sols y Vicente
Yfiez Pinsn.
1516 Descubrimiento del Ro de la Plata.
1519 Expedicin de Magallanes.
1520 Descubrimiento del Estrecho de Magallanes. Descubrimiento de San Julin y del Ro Santa Cruz.
1527 Ereccin del Fuerte Sancti Spiritu en la confluencia de los rios Coronda
y Carcara.
1535 Pedro de Mendoza parte desde Espaa con ll naves y 1.200 hombres.
1536 Primera fundacin de Buenos Aires.
1537 Fundacin de Asuncin (Hoy: del Paraguay).
1541 Destruccin de Buenos Aires y traslado de sus habitantes a Asuncin.
1553 Fundacin de Santiago del Estero.
1556 Carlos V abdica en favor de su hijo Felipe IL
1561 Fundacin de Mendoza.
1562 Fundacin de San Juan.
1573 Fundacin de Crdoba y de Santa Fe.
1580 Segunda fundacin de Buenos Aires.
1582 Fundacin de Salta.
1585 Ingreso de la Compaa de Jess.
1588 Fundacin de Corrientes.
1590 Estancia jesutica en Humahuaca.
1591 Fundacin de La Rioja. Ingreso de los franciscanos.
1593 Fundacin de San Salvador de Jujuy.
1594 Fundacin de San Luis.
1598 Muerte de Felipe II y coronacin de Felipe III.
1599 Ingreso de los mercedarios.
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1666
1680

Comienzo de las Reducciones jesuticas.

Fundacin de la Reduccin de San Jos de Areco.
Fundacin de las Reducciones de Santa Ana e Itat, en Corrientes.
Fundacin de la Reduccin de Baradero.
Creacin de la Gobernacin de Buenos Aires.
Muerte de Felipe III y coronacin de Felipe IV.
Fundacin de la Reduccin de Candelaria.
Fundacin de la Reduccin de Yapey.
Fundacin de la Reduccin de San Javier.
Milagro de Lujn. Construccin de la Primera Ermita.
Fundacin de la Reduccin de Loreto.
Poblamiento de Sunchales (Pcia. de Santa Fe).
Fundacin de la Reduccin de Santo Tom.
Fundacin de la Reduccin de Apstoles.
Fundacin de la Estancia jesutica de San Miguel (Hoy: Paran).
Muerte de Felipe IV y coronacin de Carlos II.
Fundacin de la Reduccin de Quilmes.
Fundacin de Colonia por los portugueses. Toma y destruccin por Vera
Mjica.
1682 Primera Capilla de Lujn y expansin urbana espontnea.
1683 Fundacin de San Fernando del Valle de Catamarca.
1689 Poblamiento espontneo del Pago de los Arroyos (Hoy: Rosario).
1695 Fundacin definitiva de la Reduccin de San Ignacio Min.
1700 Muerte de Carlos II. Guerra de sucesin.
1701 Tratado de Alfonza. Espaa cede derechos en la margen norte del Ro de
la Plata.
1703 Fuerte y Poblado de Saladas (Pcia. de Corrientes).
1705 Nueva toma de Colonia por Garca Ros.
1713 Paz de Utrech. Felipe V privilegia el comercio de negros a favor de Inglaterra.
1716 Nueva ocupacin de Colonia por Portugal.
1724 Ingreso de los dominicos.
1726/27 Ereccin de los fuertes El Tio, Plujunta y Cruz Alta (Crdoba).
1729 Se oficializa la fundacin de Montevideo.
1730 Curato de Lujn. Curato de los Arroyos (Rosario). Ereccin de la Parroquia de Nuestra Seora del Rosario. Fundacin de Puerto Gaboto (Santa
Fe).
1738/39 Se levanta el Fuerte El Arrecifes.
1743 Fundacin de San Javier (Santa Fe).
1745 Guardias del Zanjn y de Pilar (Buenos Aires).
1746 Muerte de Felipe V y coronacin de Fernando VI. Fortn de Coronda (Santa Fe).
1748 Reduccin jesutica de San Fernando (Hoy: Resistencia, Chaco). Primer
amanzanamiento de Rosario. Capilla de San Nicols de Bari.
1750 Comienzo de la Revolucin Industrial en Inglaterra. Fundacin de la
Capilla de Gualeguay (Entre Ros). Convento de San Pedro (Buenos Ai156

res) y expansin urbana. Guardias de Lujn, Salto y Zanjn. Creacin de

Villa Mercedes (San Luis).
1752 Fuertes Punta del Sauce y Ro Cuarto (Crdoba). Fundacin de Jchal (San
Juan).
1756 Muerte de Fernando VI y coronacin de Carlos III.
1763 Fundacin de Ortega (Salta).
1767 Expulsin de los jesuitas. Guerras guaranticas en las Misiones.
1769 Comienzo de la lucha contra el indio en la zona de Mendoza. Ereccin
del Fortn San Carlos.
1770 Desalojo de los ingleses de Malvinas por el ejrcito bonaerense.
1771/74Guardias de Ranchos y Matanza (Buenos Aires).
1776 Creacin del Virreynato del Ro de la Plata. Cevallos primer Virrey.
1777 Rendicin de Colonia por Cevallos. Guardia de Samborombn en Magdalena (Buenos Aires).
1778 Vrtiz asume como segundo virrey.
1779 Guardias de Rojas, Salto, Areco, Lujn, Navarro, Lobos, Monte, Zanjn,
Chascoms, Mercedes, Carmen de Areco, Ranchos y Coln. Fuerte de
Patagones (Buenos Aires). Creacin formal de Paran (Entre Ros).
1780 Nueva ereccin del Fuerte de Ro IV (Crdoba).
1782 Ordenanza de intendentes. Se divide el territorio del Virreynato en ocho
intendencias.
1783 Fundacin oficial de Concepcin del Uruguay (Entre Ros). Fundacin
de Gualeguay.
1788 Muerte de Carlos III y coronacin de Carlos IV. Ereccin de la primera
Capilla en Concepcin del Uruguay (Entre Ros).
1789 Revolucin francesa.
1794 Ereccin de la Capilla de Merlo (Buenos Aires). Fundacin de Nueva Orn
(Salta).
1797 Fundacin de Ro IV (Crdoba).
1798 Creacin de La Carlota (Crdoba).
1805 Ereccin del fuerte de San Rafael (Mendoza).
1806 Primera invasin inglesa. Capilla en Empedrado (Corrientes). Capilla en
Esquina (Corrientes).
1807 Segunda invasin inglesa. Virreynato de Liniers. Capilla de Nuestra Seora del Rosario de Goya (Corrientes).
1808 Ocupacin de Espaa por Napolen.
1809 Cisneros reemplaza a Liniers. Representacin de los Hacendados, escrito en favor del libre comercio con Inglaterra, atribuido a Moreno.
1810 La Junta Central espaola deja Sevilla y se instala en la isla de Len. Primera Junta de Gobierno.
1812 Belgrano crea la Bandera nacional en Rosario. Llegan San Martn y Alvear a Buenos Aires.
1813 Asamblea General Constituyente. Victoria de San Lorenzo. Victoria de
Salta.
1816 Congreso de Tucumn. Pueyrredn Director Supremo. Se establece una
Comisin Econmica para elaborar planes en materia aduanera, pol157

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1852
1853

tica, impositiva, bancaria y minera. Nuevo plan de fronteras en la provincia de Buenos Alres.
Constitucin unitaria y centralista. Renuncia de Pueyrredn, Titulo de
ciudad a San Nicol&
Tratado del Pilar entre Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros.
Muere Gemes. Independencia del Per. Plan de Wilde. Inauguracin
de la Universidad de Buenos Aires.
Rgimen de Fnfiteusis: el Gobierno de Buenos Aires da la tierra en arrendamiento a largo plazo. Fundacin de Tandil.
Se otorga el ttulo de Villa Ilustre y Fiel a Rosario.
Tratado de Amistad y Comercio entre las Provincias del Ro de la Plata
e Inglaterra. FundacIon de Bella Vista (Corrientes).
Se crea la Presidencia de la Nacin. Se dicta una Constit.u%ri unitaria
rechazada por el interior.
Autorizacin para establecer la nueva Imea de fronteras y habilitar el
puerto de Baha Blanca.
Ereccin del Fuerte Federaclon (Junn). Ereccin del Fuerte Protectora
Argentina (Baha Blanca). Dorrego sanciona la Primera Reglamentacin
de Poblados. Fusilamlento de Dorrego.
Rosas y Lpez derrotan a Lavalle en Puente de Marquez. Tratado de Barracas. Gobernacin de Viamonte. Rosas asume el gobierno con facultades extraordinarias.
Pacto Federal. Ley de Fundacin de Concordia (Entre Ros).
Inicio del trazado urbano de Concordia (Entre Ros).
Ataque ingls a las Malvinas. Comienzo de la usurpacin britnica de las
islas. La Expedicin al desierto llega a Baha Blanca. Revolucin de los
Restauradores.
Asesinato de Facundo Quiroga. Rosas recibe el gobierno de Buenos Aires
con la suma del poder pblico, ratificado por plebiscito popular.
Plan de Mendel Hart.
Declaracin de guerra a Bolivia.
Bloqueo de la escuadra francesa.
Se organiza el Partido de Tandil.
Tratado de paz franco-argentino. Fundacin de Bragado.
Ereccin de Fuerte Mayo (Veinticinco de Mayo).
Fundacin de Paso de los Libres (Corrientes).
Vuelta de Obligado..Fundacin de la Guardia de Lujn (Chivilcoy).
Inauguracin del alumbrado a aceite en la ciudad de Buenos Aires.
Muere San Martin. Se termina el bloqueo francs e ingls. Se levanta el
sitio de Montevideo.
Alianza de Uruguay, Brasil y Urquiza contra Rosas.
Batalla de Caseros. Linea de frontera en Rojas, Junn, Bragado, Veinticinco de Mayo, Azul, Tandil y Loberia. Se restablece el Departamento Topogrfico de Buenos Aires. Se designa ciudad a Goya (Corrlentes).
Se sanciona la Constitucin Nacional. Retroceso de la frontera. Nuevos
ataques aborgenes a Tandil y Lobera.
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Secesin de Buenos Aires. Fundacin de Chivilcoy.

Calfucur llega al ro Salado. Primer puente sobre el Riachuelo.
Se estructura en departamentos, partidos y pueblos la campaa bonaerense. Inauguracin del primer servicio ferroviario: Sociedad del Camino de Hierro de Buenos Aires al oeste.
Decreto de Demarcacin de Regin Fronteriza en la provincia de Buenos
Aires.
Batalla de Cepeda. Pacto de San Jose de Flores. Reincorporacin de Buenos Aires.
Batalla de Pavn.
Inauguracin del ferrocarril entre Buenos Aires y San Fernando.
Fundacin de Saladillo. Se instaura el Sistema Mtrico Decimal. Ley de
Ereccin de Pueblos y Ciudades en los partidos de campaa de la provincia de Buenos Aires.
Ley de divisin de la campana en la provincia de Buenos Aires al interior
del Salado.
Paraguay declara la guerra a la Argentina. Fundacin de Rawson (Chubut).
Se crea la Defensa militar de Olavarria.
Fundacin de Chacabuco.
Ley Avellaneda sobre la venta de tierras rurales. Primera lnea de tranvas
a caballo.
Se crea la Oficina de Ingenieros.
Creacin Jurdica de Posadas.
Fundacin de Mar del Plata. Se construyen las redes de desages cloacales en Buenos Aires.
Se reglamenta la inmigracin y radicacin de extranjeros. Se autoriza la
creacin de Olavarra. Zanja de Alsma. Fundacin de Trenque Lauquen.
Roca llega al Ro Negro.
Se aprueba la Ley de Federaliicin de Buenos Aires. Presidencia de Roca.
Organizacin de la colonia agricola de Pehuaj.
Fundacin de La Plata. Se comienza la construccin de Puerto Madero.
Fundacin de Junn de los Andes.
Fundacin de General Hacha (La Pampa). Trazado urbano de Resistencia
(Chaco).
Alvear intendente de Buenos Aires. Construccin de las primeras casas
para obreros.
Se dicta la Ley de construccin de la Avenida General Paz.
Fundacin de Zapala.
Fundacin de Puerto Deseado. Se dicta la Ley de construccin de la Avenida 9 de Julio y se inicia la Avenida de Mayo.
Se funda el Banco de la Nacin.
Fundacin de Santa Rosa (La Pampa). Se levanta el catastro oficial de la
Capital Federal.
Se designa ciudad a Pergamino.
Se inaugura la Avenida de Mayo.
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Creacin de Ro Gallegos.
Fundacin de San Martn de los Andes.
Fundacin de Comodoro Rivadavia.
Fundacin de Neuqun.
Ley 4.824: autoriza a la Municipalidad de Buenos Aires a construir viviendas.
Fundacin de Esquel. Edificio del Congreso.
Construccin del Teatro Coln. Pehuaj es declarada ciudad. Ttulo de
ciudad a Tres Arroyos.
Plan Regulador de Baha Blanca.
Plan Bouvard para la Capital Federal.
Se abren Diagonal Norte y Diagonal Sur en la Capital Federal.
Ley nacional 9.677 de Casas Baratas. Se designa ciudad a Villa Mara
(Crdoba).
Presidencia de Hiplito Irigoyen.
Ley 10.676 de Reforma del Banco Hipotecario.
Se termina la primera etapa de Puerto Madero. Se levanta el primer conjunto de casas baratas en la Capital Federal.
Se levanta Caleta Olivia.
Plan para Buenos Aires de Le Corbusier.
Revolucin y presidencia de Uriburu.
Presidencia de Justo.
Se aprueba por el Senado el Pacto Roca-Runciman. Plan de Accin Econmica Nacional. Se crean las Juntas: Nacional de Carnes, Reguladora
de Vinos, Comisin Reguladora de la Yerba Mate, Corporacin de Transportes de la ciudad de Buenos Aires.
Comienza el catastro oficial de pueblos bonaerenses.
Se crea el Banco Central. Primer Congreso Argentino de Urbanismo.
Plan Regulador de Rosario.
Plan Regulador de Salta.
Neutralidad argentina en la Segunda Guerra Mundial. Plan Director de
Buenos Aires.
Programa de Reactivacin Nacional.
Se reforma la Flota Mercante del Estado.
Plan Regulador de Mendoza.
Revolucin del 4 de Junio. Se crea la Comisin Nacional de Reconstruccin Econmico-Social.
Se crea el Consejo Nacional de Post-Guerra. Terremoto de San Juan. Plan
Regulador de Santa Fe.
17 de Octubre.
Primera Presidencia de Pern. Elaboracin del Primer Plan Quinquenal.
Compra de los ferrocarriles.
Plan Regulador de San Juan. Se inicia la poltica de viviendas unifamiliares con espacio libre, vigencia del modelo Culturalista (Barrio Parque
Saavedra, Ciudad Evita). Ley 3.512 de Propiedad Horizontal. Plan Regulador de Rosario. Plan Regulador de Tucumn.
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1967

1968

Creacin del Ministerio de Asuntos Tcnicos. Se constituye la Administracin Nacional de la Vivienda en entidad autrquica. Se instituye el
Fondo Nacional de la Vivienda.
Plan Director de Baha Blanca.
Se crea la Fundacin Eva Pern.
Segunda presidencia de Pern. Segundo Plan Quinquenal. Influencia en
los planes oficiales de viviendas del modelo Racionalista orgnico.
Plan Regulador de Tucumn. Plan Piloto de Crdoba.
Revolucin Libertadora. Se deroga la ley 14.184 que aprobaba el Segundo Plan Quinquenal. Plan Regulador de Trenque Lauquen. Vigencia
del modelo Progresista en la configuracin del hbitat popular.
Se liquida el Ministerio de Asuntos Tcnicos. Plan Regulador de Miramar. Plan de Restablecimiento Econmico. Plan de Santa Rosa y Toay.
Plan de Desarrollo de Misiones y Plan Regulador de Posadas.
Plan de Remodelacin del Barrio Sur en la Capital Federal.
Se crea la Corporacin Nor-Patagnica (Nacin, Chubut, Neuqun, Ro
Negro). Plan del Partido de General Pueyrredn.
Se crea la CAFADE. Se crea el Consejo Federal de Inversiones (CFI.). Plan
Regulador de Buenos Aires. Plan Regulador de La Plata y Ensenada. Plan
Regulador de Chivilcoy, Plan Regulador de San Fernando.
Creacin de la Comisin para el Estudio del Desarrollo Integral de los
ros Neuqun, Limay y Negro. Plan Regulador de Tigre. Plan Regulador
de Berisso.
Se crea el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Plan Regulador de
General Madariaga. Plan Regulador de Cariada de Gmez.
Estudio: Relevamiento de la Estructura Regional de la Economa Argentina. Plan Regulador de Venado Tuerto.
Plan Director de Rafaela. Estudio: Bases para el Desarrollo Regional Argentino.
Plan Nacional de Desarrollo 1965/69. Plan de Bariloche. Plan Regulador
de Batn-Chapadmalal.
Creacin de la Secretara de Estado de Vivienda.
Presidencia de Ongana. Creacin del Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el Desarrollo (Ley 19.964 y Decreto 1.907/67). Creacin
de las Oficinas Regionales de Desarrollo. Creacin de la Asesoria Provincial de Desarrollo (ASPRODE) de la Provincia de Buenos Aires. (Decreto
3.380).
Estructura funcional del Chaco. Aprobacin del Reglamento orgnico de
la ASPRODE, (Buenos Aires). Primera Reunin de Gobernadores del Area
Metropolitana. Se organizan las Oficinas Municipales de Desarrollo en
la Provincia de Buenos Aires. Plan Regulador de Ro Gallegos. Se crea el
Comit Tcnico Metropolitano. Primera Reunin de Gobernadores de la
Regin Pampeana. Primera Reunin de Gobernadores del Comahue.
Creacibn del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Creacin de la
Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires
(Ley 7.385). Plan de Desarrollo de Baha Blanca.
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1981
1982
1988
1992
1993
1994

Plan Nacional de Desarrollo 1970-74. Esquema Director ao 2000 de la

Regin Metropolitana. Directivas para el Plan Quinquenal de Desarrollo
de la Provincia de Buenos Aires 1970-74. Ley Provincial de Desarrollo
Industrial (Nro. 7.474). Segunda Reunin de Gobernadores de la Regin
Pampeana. Plan Regulador de Caleta Olivia.
Plan tentativo Nacional de Desarrollo 1971/76. Decreto 4.678: Definicin de Ncleos de Crecimiento en la Provincia de Buenos Aires. Plan
de Ordenamiento Urbano Viedma-Carmen de Patagones. Plan Regulador de Lago Argentino.
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971/75. Se crea la Secretara de
Planeamiento y Accin de Gobierno. Plan Regulador de Bragado.
Se crea el Instituto Nacional de Programacin Econmica (INPE).
Plan Trienal 1974/77.
Ciudad de Nueva Federacin (Entre Ros).
Se crean el Ministerio de Planeamiento y la Secretara de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda. Creacin del Sistema Provincial de Desarrollo
de la Provincia de Buenos Aires (Directiva 10). Se crea la Secretara de
Planeamiento y Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires (SEPLADE).
Se crean las Oficinas Sectoriales Ministeriales y las Oficinas Municipales
de Planeamiento y Desarrollo. Se publica: Estrategias para el desarrollo
provincial.
Ley 21.581 del FONAVI. Cdigo de Planeamiento de la ciudad de Buenos
Aires.
Se publican: Caracterizacin y Desarrollo Regional Bonaerense y EStrategias para el Desarrollo y Modernizacin del Eje Metropolitano. Se
realiza el Congreso sobre el Desarrollo del Complejo Agro-Industrial en
la Provincia de Buenos Aires. Se crea el Cinturn Ecolgico de Buenos
Aires.
Proyecto del Aerotren Fzeiza-Aeroparque (SEPLADE). Proyecto de Canal
Perifrico Metropolitano (SEPLADE). Se realiza la Conferencia Tcnica
sobre la Provincia de Buenos Aires en el ao 2000 -BAIRES 2000-.
Plan de Desarrollo Metropolitano de Crdoba.
Se disuelve la SEPLADE en la provincia de Buenos Aires.
Se publica El Urbanismo en la Argentina (Randle-UNIUR).
Se crea la Comisin del Plan Trienal de la Provincia de Buenos Aires,
que se publica en 1989.
Ley Nacional 24.073, Ley Provincial ll.247 y Decreto Provincial 1.279:
Creacin del Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense.
Plan de Ordenamiento urbano de El Chaltn, Provincia de Santa Cruz.
Plan Director del Ejido de Ro Turbio y Plan Regulador de la Localidad de
Ro Turbio.

162

Durante siglos, nuestros antepasados han

ido modificando la tierra, cultivndola, drenndola, excavndola, dndole forma y construyendo sobre ella. Muchas de estas operaciones
afectaron a la tierra en su superficie mientras el
esqueleto y la textura permanecieron tal y
como han sido durante miles de anos. Pero los
trabajos de la construccin mqdema afectan al
terreno mucho ms profundamente, lo vuelven
irreconocible para siempre. Por esta razn dichos
trabajos no deben emprenderse a la ligera y sin
un sentido de responsabilidad, dado que a causa
de una concepcin errnea, pueden causar un
dafio permanente. La proporcin de los trabajos
de construccin debidos al rpido crecimiento
urbano que sigui a la revolucin industrial es
algo de lo que no podemos estar muy orgullos.
Colin Buchanan,
SO U T H H A M P S H I R E S T U D Y

Londres, 1966

2 PARTE:

Introduccin al
Planeamiento fsico

INDICE

CAPTULO VI

El planeamiento

El fenmeno de la urbanizacin moderna, desencadenado en la Argentina

con el siglo, sorprende por su ritmo acelerado, intensidad y consecuencias constituyndose, como sntesis de un proceso de transformacin social, en uno de
los aspectos centrales de la realidad contempornea y como tal se impone, da a
da, a la atencin de los encargados de las decisiones sociales. Implica no slo
una nueva forma de relacin hombre-suelo, sino esencialmente otro estilo de
vida, exigiendo consecuentemente, una cultura renovada. Su impronta se suma
al problema de la concentracin demogrfica y econmica y al de la centralizacin poltica, contribuyendo a exacerbar una deformacin de larga data y acrecentando la singular importancia que ha tenido desde la independencia el territorio, sin duda uno de los aspectos centrales de la discusin poltico-tcnica por
realizar.
Dada la trascendencia asumida por el fenmeno, constituye hoy da tema
de inters obligado en numerosos campos de estudio, incluyndose la Arquitectura, la Geografa, la Sociologa, la Economa, la Ciencia administrativa y la
Teora de las decisiones. Es tambin motivo de intervencin a travs del Planeamiento fsico. Entendido este ltimo como una reflexin y accin permanente
sobre la ciudad en particular y el territorio como un todo, su esencia y su comportamiento en relacin con los objetivos nacionales, es evidente que debera
conformar un instrumento bsico de gobierno a todos sus niveles ya que antes
de ser institucional, la unidad poltica es territorial. Precisamente, la circunstancia de que no lo sea entre nosotros, constituye un autntica carencia y el fundamento de no pocas decisiones errneas o inconducentes.
En efecto, esa falta de reflexin sobre el territorio, su importancia y la incidencia provocada por la urbanizacin, ha hecho que los intentos de planeamiento en la Argentina, procurando la correccin de las distorsiones espaciales
desde la integracin de diversas especialidades y puntos de vista, no siempre
estuviera a la altura de las circunstancias ni fuera encarado con la eficacia y el
rigor que la magnitud del problema exiga. En la mayoria de esos intentos, lo
econmico ha llevado casi siempre la supremaca directiva, relegando al Planeamiento fsico a un rol secundario, muchas veces como simple complemento
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inevitable y tolerado. Conocida es la argumentacin -senala con justeza Brutzkus- de que, teniendo la mayorfa de las actividades... carcter econmico y
valor econmico, y de que, teniendo a su vez las actividades econmicas proyecciones espaciales son, la economa y el desarrollo econmico, los puntos de
partida casi exclusivos para toda planificacin...; es decir que la planificacin
fsica no sera, para esa concepcin, sino la proyeccin en el espacio de la planificacin econmica.l En esta situacin valorativa han participado tanto una
errnea identificacin de lo importante con lo urgente que ha atacado ms a los
efectos que a las causas de los problemas, como una cierta deformacin profesional caracterstica de los arquitectos que ha restado eficacia al rol que podan
desempefiar y que la sociedad esperaba y an espera de ellos. Este ltimo aspecto de la cuestin tiene que ver con la evolucin de las ideas sobre el objeto de la
intervencin profesional en el ordenamiento y estructuracin del hbitat, cuya
complejidad ha quedado expresada tanto en la esencia de lo urbano como en
los cambios profundos que la urbanizacin ha introducido en ella.
La tarea desarrollada en la Argentina es -no poda ser de otro modo- un
reflejo del proceso seguido por la especialidad a nivel mundial y ms concretamente europeo y de los Estados Unidos de Norteamrica, fuentes permanentes
de inspiracin, para bien y para mal, entre nosotros. Por eso, se hace necesario
encarar en esta segunda parte del estudio tanto el anlisis de las ideas y concepciones que han regido el desempeo profesional del arquitecto en el papel de
planificador fsico o proyectista del hbitat humano, como la aplicacin prctica de las mismas, de frente a las diversas realidades, intereses y necesidades nacionales y regionales, para comprender muchos de los por qu de la experiencia
nacional, comenzando por precisar el objeto del Planeamiento fsico como accin deliberada, ejercida sobre el territorio para su transformacin. Esta caracterstica enunciada hace de la disciplina, en alguna medida, un derivado del planeamiento en sentido amplio, como se ha dado en llamar a un mtodo general
de toma de decisiones sociales. La introduccin de estas formas expresivas nos
lleva, empero, a necesarios anlisis, ya que pormenorizadas y a veces sofisticadas distinciones entre urbanismo, u planeamiento e incluso planificacin,
hacen ineludible que nos extendamos sobre el tema. La cuestin parece plantearse en tomo a dos niveles de anlisis:
a) uno formal, en relacin con la terminologa empleada.
b) otro de fondo donde, tal como lo seala Margaret Roberts,2 la discusin
se realiza alrededor de distinguir dos conceptos de diferente alcance y contenido, a saber: la actividad de planificar y la accin ms especfica de planificar
el territorio, tema este ltimo que ser objeto del prximo captulo.
La

cuestin

terminolgica

La complejidad del mundo actual, generada en gran medida por el proceso

de urbanizacin y otros aspectos correlativos del mismo, exige que el Planeamiento fsico sea una tarea de equipo. Esto hace auna cuestin importante como
lo es la delimitacin del grado o nivel de importancia con que participan en el
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tema las diferentes especializaciones cientficas y tcnicas que la sociedad contempornea ha visto proliferar y en cierto modo exige.
Los complicados problemas que las reas urbanas presentan, las constituye en elemento fundamental de la sociedad actual, radicalmente urbanizada, de
modo tal que han concitado la atencibn de mltiples especializaciones. Puede
decirse, con Jean Chelini3 que como tema de estudio, la ciudad est en la encrucijada de las ciencias humanas.
Ello di lugar al surgimiento de una gran cantidad de trabajos sobre la ciudad, distintos en sus objetivos, enfoques y metodologa, lo cual, unido a diferencias de lenguaje motivadas en formaciones intelectuales diversas ha ocasionado cierta confusin sobre los alcances del Planeamiento fsico y su finalidad
concreta.
Lo dicho obliga a replantear desde sus orgenes la problemtica de esta
actividad, no siendo ajeno a ello la necesaria unificacin del lenguaje en uso.
Ello es importante ya que el empleo corriente e indiscriminado de los conceptos
de: urbanismo, planeamiento y planificacin ha creado una fuente adicional de
incertidumbres.
Dado que el camino del orden y autntico progreso en todo campo de
accin humana comienza por denominar los mismos objetos, convencionalmente con las mismas palabras, comenzaremos sefialando los alcances dados a
dos trminos que, segn el correcto uso de la lengua, son sinnimos: planeamiento y planificacin. La distincin entre ellos ha tendido en general, a otorgar a planificacin un sentido ms amplio, integral, comprensivo de planeamiento, reservado comnmente para designar las acciones parciales sobre un
rea o sector aisladamente considerado. As, F. Garca Vzquez propone a la planificacin como la integracin de todos los planeamientos: fsico-espacial, econmico, social, financiero, etc. N.4
Dos son los aspectos derivados de este planteo que es necesario considerar.
En primer trmino, como lo sealara Randle,s la diferenciacin formal derivada
del origen lingstico diverso de las corrientes que orientaron la tarea profesional entre nosotros. En efecto, el uso de planeamiento es muy nuevo en nuestro idioma como lo atestigua un recorrido por recientes y sucesivas ediciones
del diccionario de la lengua castellana. Simultneamente, el empleo de planificacin, como traduccin directa de la palabra francesa, lengua en la cual el
trmino tiene un carcter global y comprensivo de urbanismo ha llevado por
mero afrancesamiento cultural inadvertido, al mal uso en nuestro idioma.
Para el castellano, las terminaciones ento y cin acreditan la accin, el
efecto cumplindose del verbo correspondiente, sin distinciones de contenido
entre ellas, con la excepcin de concertacin a la que tambin una transposicin directa del francs le ha conferido un sentido totalmente opuesto al sustantivo castellano, dado su origen latino distinto del verbo concertar, cuyo
correcto sustantivo es concierto.
Ms all de la formalidad terminolgica subyace en la pretendida distincin entre planeamiento y planificacin un amplio y variado, aunque confuso, conjunto de cuestiones de modo tal que explicitarlas no resulta tarea fcil.
Existe por un lado, la tendencia no siempre claramente manifestada, pero
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subyacente, de considerar al Planeamiento fsico como una rmora para la planificacin N del desarrollo, concebida en trminos de mero crecimiento del ingreso. Por contraste, se enfatiza, sobre todo a partir de algunas orientaciones recientes en un Planeamiento fsico entendido como subsistema de un esquema
de planificacin integral, predominantemente econmica. Muchas veces se
ha abusado de esta tesis para defender una orientacin meramente cuantitativa
de la toma de decisiones sociales. Si bien como sefiala Brutzkus: esta ha sido...,
durante muchos anos, la doctrina oficial de los pases del bloque oriental, ya
que se ajustaba, adems, con comodidad, a las bases de la ideologa marxista,*
en las mismas naciones occidentales esta preeminencia ha privilegiado muchas
veces una errnea formulacin de metas que, en el caso de los pases dependientes como el nuestro, favoreci la postergacin indefinida de los problemas de
fondo, frente a las urgencias coyunturales, casi siempre efectos de aquellos.
Como derivado de esta postura, se sostiene tambin la inutilidad y hasta la
imposibilidad radical de ordenar y guiar el crecimiento fsico de ciudades y reas
de territorio, si antes no estn dadas las condiciones de cambio total del sistema
econmico-social en el cual la realidad fsica se inserta. Prcticamente, esta actitud deviene negativa, al impedir resolver los problemas susceptibles de solucin actual, pospuestos a la vigencia de una futura e hipottica sociedad perfecta que los harfa imposibles. Abundando en este sentido, debemos destacar que
entre la programacin econmica y el Planeamiento fsico no existen relaciones
de subordinacin y ni siquiera de identificacin, siendo dos campos de actuacin separados e inconfundibles que deben, obviamente, encontrar su punto de
encuentro en la realidad. Los problemas de poltica financiera, de balance de
pagos, de relacin entre la demanda y la produccin y de poltica monetaria,
que son la esencia de toda planificacin econmica, no tiene casi proyecciones
directas en el mbito espacial.
Por otra parte, algunos temas del Planeamiento fsico como el diseno de
espacios urbanos, condiciones visuales de ciertos paisajes, provisin de equipamientos para el servicio de la poblacin radicada, puesta en valor de parques
naturales y reservas, construccin de escuelas, hospitales, etctera, no tienen
significado econmico sensible desde el punto de vista social y cultural. Sera...
ms correcto describir las relaciones entre ambos planeamientos -el econmico y el fsico- como las existentes entre dos crculos sectantes, con mucho en
comn, pero compuestos a su vez, de sectores propios a cada uno de ellos. Es
ms an, una de las caractersticas desde siempre del Planeamiento fsico ha sido
la generalidad de sus cometidos y su vocacin sintetizadora. Como se expresa
en un documento del ao 1911: el hecho es que estamos interesados en un
slo tema complejo, esto es, en el control y direccin inteligentes del total desarrollo fsico y la modificacin de las ciudades, que abarca todos los problemas de
aliviar y evitar la congestin -congestin de gente en los edificios y de edificios
en los terrenos, congestin de los servicios de transporte o de diversiones, congestin respecto a los medios de provisin de alumbrado, aire, agua o cualquier
otra cosa esencial para la salud y la felicidad del pueblo- y que abarca tambin
adems de los problemas de congestin, cada uno de los millares de problemas
que provocan ao a ano la construccin de nuestras ciudades, su arreglo fsico
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y sus servicios, instrumentos ms sanos, agradables y econmicos para uso de la

gente que las habita, llevando esa parte del trabajo y de la vida del mundo que
no pueden hacerse en campo abierto.6 De este modo, el Planeamiento fsico
comprende materias que escapan al mbito del desarrollo econmico. El primero es ms comprensivo que ste, o en otras palabras, ms universal. El punto
de vista del Planeamiento fsico es la economa de vida y no la mera economa del dinero. Aparte de las necesidades de eficiencia y racionalidad segn
las cuales se ve al plan como un medio de reducir el derroche, o para obtener el
mximo de resultados beneficiosos en la aplicacin de recursos que siempre son
escasos, otros aspectos no pueden medirse nicamente en costes monetarios o
valores econmicos: el Planeamiento fsico tiene mucho que ver en la definicin de un estilo de vida (un hecho fsico concreto: monumento, templo, escuela, plaza, calle, puede convocar en tomo suyo y constituirse en smbolo, centro
y medio de vida comunitaria). Conformar a la ciudad en todas sus dimensiones,
como mbito en el cual viva y se desarrolle el hombre en sociedad es algo que
supera lo meramente cuantitativo y numerario. No hay soluciones econmicas
ni mecnicas que por su sola aplicacin favorezcan el florecimiento de los valores de la convivencia cvica, sobre cuya aceptacin y encamacin fsica a travs
de adecuados espacios adaptados, es posible cimentar una slida y fecunda relacin humana. En toda sociedad, a medida que se va acercando a la categora de
sociedad de abundancia, el peso de esos elementos crece rpidamente en relacin a los meros considerandos de desarrollo econmico y aumento de la produccin. Los economistas, personalmente, no ignoran los factores y consideraciones expuestas, pero, en cuanto actan a ttulo de planificadores se apoyan
plenamente slo en factores susceptibles de ser medidos en base a valores econmicos y monetarios; cuanto ms les asignan a los restantes elementos una
mera influencia marginal; respondiendo a sus disciplina profesional, los economistas no se salen, ni se muestran dispuestos a ello, de los marcos estrechos de
la economa monetaria... Es de este modo que pronto nos enfrentamos con una
contradiccin lgica, intrnseca de la tesis antes mencionada: cmo es posible,
cabe preguntarse, que el marco ms amplio y universal del Planeamiento fsico
sea apenas una proyeccin de la programacin econmica cuyo marco es, evidentemente, ms estrecho.
Esta evidente distorsin lleva a considerar en la excesiva confusin terminolgica, cierto nfasis no exento de instrumentacin ideolgica, que sign
grandemente el ejercicio profesional entre nosotros, ya que desde un punto de
vista conceptual no pueden encontrarse diferencias en fondo entre pheumiento y planificacin. Quede entonces, como sntesis de esta primera aproximacin,
la absoluta identidad de significado entre ambos trminos, e incluso con planeacin como el uso corriente ha hecho comn en Mxico y Centro Amrica.
Otra cuestin se presenta en la distincin de urbanismo y pluneumiento ufbuno, creando tambin una separacin artificial en la cual, el primero, adquirira las caractersticas de simple diseo figurativo, frente al segundo, preocupado
de cuestiones polticas, econmicas y sociales inherentes a la organizacin de la
ciudad. Es lo que expresa Randle al sefialar: nuestra lengua provee un par de
sinnimos para designar una misma actividad que ha creado un equvoco cuan169

do artificialmente, se quiere hacer una distincin entre ambos trminos. En otros

idiomas no existe tal dilema desde que se emplea una u otra palabra exclusivamente. As en francs se habla de urbanisme, en italiano de urbanstica, en ingls
de tmwr phning (en Inglaterra) o de cityplunning (en los EE.UU.), significando
absolutamente lo mismo salvo, claro est, la peculiar tradicin y modalidad
adoptada en cada pas. Entre nosotros, que somos destinatarios de influencias
tan diversas, se comenz a usar originariamente el trmino urbanismo como
consecuencia de que fueron francesas las corrientes que rigieron el despertar de
esta actividad. A partir de la segunda guerra mundial... la influencia inglesa se
hace presente y se generaliza el empleo de planeamiento urbano para designar
lo mismo.5
No obstante, resulta evidente que esta sinonimia deja fuera el problema de
la extensin del ordenamiento fsico desde lo urbano a lo regional, ya sea de las
extensas reas metropolitanas actuales, como de cuencas hdricas, colonizaciones agrcolas, parques naturales, etctera, que no caben, estrictamente hablando, bajo la denominacin de urbanismo. Ya en 1946 haca notar Pastor que: si
se quiere conservar la palabra urbanismo para designar al planeamiento urbano, slo sera lgico hacerlo a condicin de emplear una palabra correlativa que
designara al planeamiento rural, y esa palabra tendra que surgir no de un capricho de los urbanistas, sino de una fuente etimolgica similar a la que dio a luz
a la voz urbanismo; hay que volver, pues, al latn, para encontramos con la
palabra NS , ruris que se contrapone al urbs-Urbis, significando: campaa,
lo que no es urbano. Por ello no se nos ocurre otra cosa mejor... que dar a planeamiento rural su sinnimo, derivado de NS , NI+; ruralismo.7 En este
marco, urbanismo y rwulismo seran dos especificaciones del Planeamiento fisico, segn el mbito espacial de su aplicacin. Bien entendido que no son captulos separados e independientes sino muy por el contrario, su unin es tan
estrecha que, extremando la definicin, el uno viene a ser parte constitutiva del
otro. El planeamiento urbano o urbanismo puede as considerarse un caso especial del Pluneumiento fisico, o asimilable a l, segn la amplitud del fenmeno
urbano al que hemos aludido en la primera parte. Mientras tanto, no es tan clara la asimilacin del Huneumiento fisico como una parte del planeamiento entendido como actividad comprensiva ms general, tema que nos lleva a desarrollar
el segundo nivel de anlisis ms arriba especificado.
La actividad de planificar
Cuando se trata de definir al planeamiento, nos enfrentamos a una situacin indita: con muy poco esfuerzo pueden encontrarse cerca de cincuenta
definiciones, siendo vlido afirmar que los planificadores se han interesado ms
por la naturaleza del planeamiento, que por la realidad a la cual deben aplicarlo.
De por s este hecho evidencia una importante caracterstica del tema:
generalmente las cuestiones acerca de la identidad de profesiones como Medicina, Abogaca o Arquitectura, pueden ser resueltas en pocas palabras pero no ocurre lo mismo con el planeamiento, donde la excesiva cantidad de definiciones
es prueba evidente de la falta de consenso general.
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En un sentido sumamente amplio, planeamiento significa la accin o

efecto de planificar, siendo planificar actuar o desempefiarse
conforme a un
plarV8 definicin excelente siempre que previamente se acote su alcance, ya que
su grado de generalidad hace del planeamiento algo tan extendido y mltiple
como la propia racionalidad humana, siendo as aplicable a una situacin individual como al accionar de un grupo o a toda la sociedad en su conjunto. En
este contexto se puede decir que planifica el industrial que dispone las proporciones necesarias de los factores productivos requeridos para elaborar los productos que el mercado demanda; planifica el militar que establece un objetivo
blico y dispone los medios conducentes a su logro; planifica el arquitecto cuando proyecta una vivienda; planifica el Estado cuanto propone metas concretas
de desarrollo y planifica el ama de casa cuando hace la lista de las compras en el
supermercado, en funcin de sus ingresos.
Lo que no est claro es como el planeamiento -siendo una actividad difundida y universal, sinnimo del mecanismo de razn humana- puede ser
tan controvertido. Al respecto debemos considerar en el trmino planeamiento, una ambigedad bsica dada en el hecho de que el mismo engloba una
interpretacin tcnica y otra ideolgica.g Como tcnica, el planeamiento no es
sino metodologa; es decir, lgica aplicada que tiene como fin concordar el pensamiento y la actuacin con las cosas, sealando los procedimientos que debe
seguir el intelecto para que sus conclusiones se conformen a la realidad. Desde
este punto de vista el planeamiento es una actividad universal y responde a la
amplitud de la definicin dada por el diccionario.
En cuanto ideologa, el planeamiento es la revalorizacin del rol de la raz6n como instrumento apto para enmarcar una evolucin social. Este es uno de
los puntos claves de la polmica en torno al planeamiento. No se trata de algo
neutro, adaptable a las ms diversas situaciones, sino que es, esencialmente, un
proceder que surge a partir de una determinada concepcin de la vida del hombre en sociedad.
a) El planeamiento como tcnica
En cuanto tcnica, el planeamiento es un adminculo puesto al servicio de
la accin asimilable, con respecto a las ciencias. prcticas o artes, al rol de la lgica respecto a las ciencias tericas.
Desde este punto de vista, lo esencial del planeamiento es la proposicin
de un mtodo, entendido ste en el sentido original griego: avanzar por el camino conocido (met - odos). Mtodo equivale entonces, al modo de decir o
hacer con orden una cosa y como tal es aplicable a todas las actividades humanas.
El mtodo es tema de estudio de la lgica en cuanto teora del orden y de
ella se derivan los distintos mtodos afines a cada tipo de conocimiento y actividad. Cuanto mayor es la confusin imperante en el campo tcnico y cientfico, cuanto ms grande es el disenso en el enfoque y en las acciones a emprender, ms necesaria es la aplicacin de un mtodo como gua segura, para obtener un resultado, y este resultado es la finalidad del mtodo.
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Es indiscutible que el planeamiento procura un bien, de lo contrario no se

habra inventado; pero su cometido en cuanto tcnica, no es el bien humano
que eleve al hombre en s, hacindolo perfecto en su conducta. As, el planeamiento no sirve para que los polticos sean virtuosos, sino eficientes. Por eso, el
planeamiento no es bueno o malo en s mismo. Siendo su fin meramente prctico, ser juzgado eficaz o ineficaz, segn conduzca o no, con el mnimo esfuerzo, al objetivo perseguido. No cabe entonces, atacar al planeamiento por falencias que no le son imputables. La polmica entre estar mejor o ser mejor es
ajena y anterior al planeamiento; ste, es un mtodo concreto para adoptar
decisiones tendientes a estar mejor. Siempre habr en este mundo personas a
quienes ms les pesa tener una mala villa que una mala vida, como deca San
Agustn,lO pero ese es un problema que nada tiene que ver con el planeamiento
en cuanto tcnica.
Cuando el objetivo perseguido es justo, el plan tambin lo es. Pero esta
calificacin supera el campo de lo tcnico e invade los terrenos de lo moral. El
planeamiento en cuanto tal, no ensea ms que los medios de obtener un objetivo considerado til. Por eso no debe confundirse al planeamiento con la prudencia poltica. Es la prudencia la que regula el uso del plan encauzndolo y
otorgndole un sentido moral. La prudencia poltica, tiene a su cargo la direccin suprema del plan y supone la justicia y hace, por tanto, que el buen xito
del planeamiento conduzca a un objetivo deseado.
b) El planeamiento como ideologa
El mtodo es un requisito indispensable del accionar humano ya que l
implica un constante adoptar decisiones. Decidir algo es elegir un camino posible, dentro de un conjunto de caminos disponibles. Si decido ir de vacaciones,
por ejemplo, lo hago de acuerdo a un plan, aunque sea elemental. Conforme al
mismo, puedo elegir entre hacerlo a pie, en automvil o en mnibus. Adoptar
un medio de transporte u otro es tomar una decisin. Previamente, haber elegido ir de vacaciones en lugar de trabajar, es tambin adoptar una decisin. Paralelamente, frenar el crecimiento desmedido de las grandes aglomeraciones urbanas, proponer planes de vivienda, ordenar la circulacin de vehculos pblicos y privados, promover la radicacin de la actividad econmica, supone tomar decisiones relativas a localizacin de personas y actividades, el tipo de construccin, terrenos disponibles, provisin de equipamientos bsicos, etctera.
Sin embargo, preciso es convenir en que no tienen igual valor las decisiones adoptadas en la vida privada, que las decisiones sociales que afectan a la
comunidad en su conjunto y en cuanto tales, se vinculan estrechamente con la
poltica. Esto lleva en s, una connotacin previa a toda consideracin metodolgica y que debemos considerar. Se trata de la motivacin que impulsa a la
accin planificada, ya que no cabe duda que formular un plan al cual se avengan los diversos intereses particulares obrantes, responde a una cierta orientacin y se opone a otra, cual podra ser, por ejemplo, la conviccin de que, del
libre juego de esos intereses particulares, habran de surgir las mejores condiciones scocio-econmicas sin necesidad de recurrir a plan alguno.
172

Parece entonces conveniente distinguir entre el mero prever, ordenar, relacionar, coordinar inherente al accionar humano, del planeamiento entendido como mtodo o tcnica para la adopcin de decisiones sociales. En este sentido, resulta obvio que su aparicin es muy reciente en la historia de la humanidad, ya que la idea de guiar la evolucin social, por medio de la razn humana
-y no de otra manera- surge en Occidente cuando llega a su fin la Sociedad
burguesa, inaugurada a partir de 1750 en Inglaterra y 1789 en Francia.
El planeamiento es as una tcnica nueva, producto de nuevos problemas
sociales y de un nuevo enfoque filosfico en la solucin de los mismos.
El contexto histrico en el cual surge la idea de planeamiento
Del amplio espectro de hechos configurantes de esta nueva situacin, cuatro son las cuestiones que nos interesa rescatar en relacin con el origen del
aspecto ideolgico del planeamiento: el crecimiento notable de la poblacin,
conducente a que todos los problemas adquieran dimensiones masivas y despersonalizantes; la urbanizacin, que modifica la cultura y las formas de vida
haciendo al hombre independiente de la naturaleza y desarraigado de la geografa y de la historia; el asombroso progreso tcnico que provee un emiquecimiento
material y acrecienta el dominio humano y la as llamada cuestin social especie de sntesis de las anteriores.
a) La aparicin de las masas
En primer trmino, el aumento notable de la poblacin. Segn Drogat,
en el siglo XVII la poblacin mundial apenas superaba los cuatrocientos millones de habitantes, mientras que a fines del -siglo siguiente, la cifra se elevaba al
doble, alcanzando los mil seiscientos millones en el ao 1900. La poblacin actual del globo se estima cercana a los cuatro mil millones, esperndose conforme a las tendencias histricas que se alcance la cifra de por lo menos seis mil
quinientos millones en el ano 2000, es decir, de aqu a esa fecha, un incremento
diario de ciento sesenta y seis mil personas. Pero, con ser espectacular esta cifra,
es ms importante el hecho de que en slo cien anos la poblacin mundial se
duplico Ms notable es an el fenmeno en Europa sobre el cual el gegrafo
Vidal de La Blanche y el economista Werner Sombart han senalado que desde el
siglo VI hasta el ano 1800 -doce centuria+ la poblacin... no excedi jams
los ciento cuarenta millones de habitantes, luego, desde 1800 hasta 1914 -poco
ms de un siglo- esa poblacin se elev de ciento ochenta a cuatrocientos sesenta millones. A este vertiginoso crecimiento es necesario agregar todava el
excedente de cien millones de occidentales que se volcaron... en Amrica.12
Se produce as la irrupcin de un fenmeno social desconocido hasta entonces, el hecho de la aglomeracin, del lleno. Las ciudades estn llenas de
gente. Las casas llenas de inquilinos. Los hoteles llenos de huspedes. Los trenes
llenos de viajeros. Los cafs llenos de consumidores. Los paseos llenos de transentes. Las salas de los mdicos famosos, llenas de enfermos. Los espectculos
llenos de espectadores. Las playas llenas de baistas. Lo que antes no sola ser
173

un problema, empieza a serlo casi de continuo: encontrar sitio.13 Desde entonces todos los problemas sociales tienen perspectivas masivas y predomina en su
solucin el nmero sobre la persona y la cantidad sobre la calidad.
b) La urbanizacin
En segundo trmino, no solo la poblacin mundial creci como nunca
antes lo haba hecho, sino que tambin, a partir de la aplicacin de la mquina
de vapor-a la produccin manufacturera, se agrup en las ciudades. Es decir que
adems de haber ms gente, sta se concentra. Este fenmeno que abarca a todo
el hombre y a todos los hombres constituye quiz la ms notable caracterstica
del proceso de cambio social. Implica un dominio a la vez geogrfico, social y
cultural que se suma al crecimiento demogrfico y le confiere un sentido especfico.
As la urbanizacin no solamente extiende las ciudades existentes sino que,
adems, al difundir a travs de los medios de comunicacin las pautas y valores
del modo de vida urbano, urbaniza al hombre, aunque viva en medio del campo. En este sentido el fenmeno es nuevo y radicalmente distinto del equilibrlo
campo - ciudad de la sociedad tradicional. En sta la urbanizacin expresaba la
transformacin de una porcin de campo en ciudad. El fenmeno diferenciaba
el paisaje y traa consigo una modificacin sensible pero no radical del gnero
de vida, de las relaciones, de las mentalidades de los hombres. La urbanizacin
conservaba un carcter bien circunscripto, creaba islotes urbanos en medio del
campo. La urbanizacin contempornea es un fenmeno ms complejo y ms
difuso que se desarrolla a partir de las ciudades existentes y por medio de tcnicas diversas que permiten la vida en comn o las actividades colectivas con una
cierta comodidad, prolonga el equipo y los servicios urbanos en el campo sin
crear siempre ciudades propiamente dichas, sino relaciones urbanas y tiende a
tipificar los gneros de vida, las relaciones y los comportamientos sobre los
modelos desarrollados en las ciudades.
Por fin, la urbanizacin generalizada tiende a invadir todo el territorio y a
sustituir la dominante urbana con preponderancia sobre el paisaje rural. Por las
migraciones cotidianas de trabajo, este tipo de organizacin del espacio y de las
relaciones sociales rompe todo el lazo de subordinacin entre la vivienda, el
trabajo y el ocio. El xodo rural se compensa progresivamente por la instalacibn
de ciudadanos en el campo, fenmeno que acaba de remover las poblaciones y
unificar las conductas. En esta acepcin se puede hablar de civilizacin urbana.
c) El progreso tcnico
En tercer trmino, el crecimiento poblacional y su concentracin son parte de un proceso general de creciente dinmica, entendiendo por tal la conciencia de la velocidad de los cambios. La economa merced a la industria es
cada vez ms productiva, pasando de un ritmo estacional del O,l% desde el
siglo VI hasta el ano 1700, al 2% anual de crecimiento entre 1850 y 1900. Ello
174

implica una modificacin profunda en el carcter de la poblacin: el incremento

de las actividades secundarias y terciarias en detrimento de los empleos primarios. Pero tal vez el hecho ms destacado lo constituya el prodigioso nmero de
invenciones que, siendo hoy da comunes se nos hace casi imposible concebir
un mundo que prescinda de ellas: desde 1769 a 1929, en ciento sesenta anos,
se inventaron la mquina de vapor, la pila, el gas, el ferrocarril, la luz elctrica,
el telgrafo, el barco de hlice, el petrleo, el cable submarino, el acero, el telfono, el aeroplano, el motor de gasolina, la radio, el cine, la televisin, la penicilina y los dems antibiticos. Particularmente en los ltimos aos, el proceso
ha experimentado una aceleracin. Cuando a un hombre le es dado observar
con espritu cientfico, los fenmenos que acaecen en nuestra tierra desde hace
cuarenta aos, no puede dejar de comprobar que vivimos en una era de rpida
transformacin del modo de vida de la mayor parte de los humanos. Esta era
no tiene precedentes en la historia. La causa de los trastornos est, sin duda
posible, en la aceleracin del progreso tcnico, consecuencia de la explosin
cientfica.
De 1750 a 1960 el aumento obtenido por los microscopios pasa de doscientos aumentos a ms de trescientos mil. En 1830 la produccin mundial anual
de energa era de doscientos millones de kilowats. En 1960 era de ms de treinta
mil millones.
En 1830 la velocidad mxima era de veinte quilmetros por hora, hoy
supera la velocidad del sonido. La aceleracin es particularmente espectacular
en este dominio: hasta 1900 se alcanzaban los doscientos quilmetros por hora.
Para los explosivos, la misma comprobacin: su poder entre 1860 y 1945 se multiplicaba por setecientos cincuenta. Pero con las bombas atmicas cambia la
escala. Si se representa por uno el poder de la plvora de un calin de nuestros
abuelos, la bomba A representa seis millones quinientos mil y la bomba H cuatro mil ochocientos millones.
La ascensin de la curva de la produccin del acero no es menos asombrosa: 4,3 millones de toneladas en 1800 en el mundo; 72,l en 1913; 117,s en
1937; 161 en 1950 y 180,l en 1955.
La produccin de papel para peridico se duplic entre 1939 y 1961~.
Los hombres coman cuatro millones de toneladas de azcar en 1800 y
absorben ahora cincuenta millones. Cincuenta mil estrellas estaban registradas
en 1770; ms de 3,3 millones lo estn ahora.
*iHay que variar los ejemplos? Segn el sabio ingls M. D. Price el nmero
de resmenes publicados en los peridicos de fsica se aproximaba a los cuatro
mil en 1910 y supera los doscientos cuarenta mil en la hora actual.
*Casi nula en 1910, la produccin de material plstico supera hoy los tres
mil centenares de millones de toneladas. Se distribuan algunos premios literarios en Francia en 1900. Hoy se reparten setecientos. iEs necesario recordar que
el nmero de automviles en el mundo se ha ms que duplicado en diez aos y
que el equipo casero.. . se ha ms que triplicado en el mismo perodo?.
Estas cifras son tal vez ms impresionantes que las otras. Traducen la aceleracin del crecimiento del bienestar para cada cual. En el mismo orden de ideas
hay que recordar el desarrollo de la fotografa. A fines de la segunda guerra
175

mundial, nicamente los iniciados se lanzaban a la fotografa en color. Hoy es la

distraccin de muchos padres de familia.
*Esta aceleracin ir acentundose. Westinghouse Engineer Electric ha
insistido recientemente en la relacin continua que separa un descubrimiento
de principios de su aplicacin:
-Entre el descubrimiento del efecto termoinico y la venta de la primera
lmpara troda: treinta y cinco anos.
-Del observatorio Roetgen a los tubos Loodge: veinte anos.
-Del descubrimiento del neutrn a la primera pila atmica: diez anos.
-Del descubrimiento de las propiedades de las ondas cortas a los radares:
menos de diez anos.
-De la fusin del tomo a la primera bomba atmica: cinco aos.
-De la purificacin de los semiconductores a la venta del primer transmisor de geranio: tres anos.
Todas las curvas que indican la evolucin de las tcnicas son exponenciales -y podran establecerse centenares de otras- que presentamos.*4
Estos elementos provocaron dos hechos concomitantes, acrecentaron el
poder material del hombre y le han conferido seguridad frente a la naturaleza,
induciendo una nueva actitud sobre la misma. La tcnica con su eficacia y uniformidad hace al hombre dominador de la naturaleza: no puede volar como los
pjaros, pero inventa el avin, est sujeto a la gravedad como las piedras, pero
la vence con el paracadas, debe alimentarse de la tierra como las plantas, pero
almacena sus productos preservndose de los ciclos depresivos.
La computadora copia el cerebro humano y lo supera en eficiencia efectuando trabajos que el hombre no podra realizar por sus propios medios; a su
vez, la ciberntica plantea la posibilidad de adaptar la conducta humana a la
disciplina, orden y racionalidad de la mquina. As, la tcnica tiende a una racionalizacin total del mundo y con l, del hombre, creando la ilusin del triunfo
sobre el caos, aumentando la potencia natural humana, garantizando su seguridad, pero favoreciendo la confusin entre el hacer y el obrar, elevando a categora excluyente a la razn prctica y pretendiendo la extensin de las soluciones
mecnicas a la sociedad.
Surge as la transformacin de las metas cualitativas del perfeccionamiento en metas cuantitativas de extensin y cantidad. Los problemas humanos se
convierten en obstculos a superar o perturbaciones a reducir, entraando una
desintegracin del fenmeno humano en una perspectiva mecnica de reparacin. Los barbitricos (suero de la verdad), las mediciones de orden psicolgico (detector de mentiras), no menos que el montaje de reflejos condicionados y la reestructuracin del psiquismo, mediante la psicoqumica
son ejemplos de la nueva civilizacin.
d) La cuestin social
Los hechos descriptos configuran elementos caractersticos del paso de la
sociedad tradicional a la moderna y su evaluacin destaca su carcter ambiva176

lente, comportando simultneamente, la posibilidad de configurar un nuevo

humanismo o bien el riesgo de deshumanizacin total.
As la conjuncin de multitud, urbanizacin y tcnica conforma la posibilidad de multiplicacin de contactos y vivencias enriquecedoras, a la vez que la
disponibilidad de una ms variada gama de bienes y servicios cualitativamente
superiores y econmicamente accesibles como se desprende de la distincin y
especializacin de funciones a las que ya nos hemos referido. Por otra parte, en
forma simtricamente opuesta est en el origen de un conjunto de situaciones
negativas que acompaiian a la sociedad metropolitana y que hemos analizado
en el Captulo III.
Es en ltima instancia el conjunto de valores vigentes el que volcar el fiel
de la balanza hacia uno u otro de los platillos. Justamente dichos valores llevaron a un primer plano los aspectos menos positivos, provocando la as llamada
cuestn social. Los cambios producidos en la economa y en las comunicaciones, los inventos y su aplicacin tcnica ofreciendo nuevas posibilidades de
oferta y demanda significaron el fin de la produccin artesanal, la que dej sitio
a la empresa moderna. La competencia y las crisis econmicas peridicas llevaron a los patrones a una autntica lucha por disminuir los costos, lucha econmica que condujo a la guerra socia& segn expresin de Len XIII, entre dos clases sociales opuestas: capitalistas y obreros. Estos ltimos tomaron conciencia
de que deban organizarse al estilo de las antiguas asociaciones medievales, como
forma de autodefensa, pero es en ese preciso momento que la ideologizacin de
los valores, a contrapelo de la realidad, en nombre de una libertad abstracta,
provoc la atomizacin social, cercen las libertades concretas, como la ley Le
Chapelier del 14 de julio de 1871 aprobada por la Asamblea francesal lo atestigua, masific las conductas y esclavizo el hombre a la mquina.
Por supuesto que no son los tres factores materiales analizados los que por
s generaron esta situacin. No es el proceso de industrializacin el causante de
la miseria del habitat urbano degradado sino el individualismo, exacerbado
polticamente en el absolutismo y justificado tericamente por una filosofa que
privilegi las fuerzas instintivas por sobre la razn. Si bien este hecho reconoce
su raz en Lutero, para quien la razn era incapaz de conocer las verdades
espirituales19,conocindole slo utilidad para el conocimiento cientfico, y se
contina en Descartes20 y Hume21 quienes desarrollan la idea de que la razn no
tiene valor sino para transformar las cosas prcticas, es con Rousseau con quien
se toca fondo en este camino al contraponer un estado natural* del instinto, al
estado civil* de la razn y de la reflexin: . ..la mayora de nuestros males son
nuestra propia obra. Los habriamos evitado casi todos, conservando la manera
de vivir simple, uniforme y solitaria que la naturaleza nos haba prescripto. Si
ella nos ha destinado a ser sanos, me atrevo casi a asegurar que el estado de reflexin es un estado contra natura y que el, hombre que medita es un animal
depravado.22
Esta negacin de la razn humana para gobernar la vida social, es en esencia, la negacin de la poltica y deja al hombre librado al instinto; lo transforma
en mero animal y as no puede concebirse ms orden que aquel surgido de equilibrlo siempre precario, del libre juego de los apetitos personales. ulaisses faire
177

laisses passere fue el lema de esta sociedad, que absorbida por el auge del crecimiento econmico y el progreso tecnico y limitada por la utopa de una libertad
ficticia, dej a los ms dbiles sin el amparo de las antiguas organizaciones sociales.
Los aos de mayor miseria del proletariado van, en Europa, desde 1815
hasta el ltimo cuarto del siglo XX. La libre concurrencia, lejos de mejorar la
situacin condujo a la concentracin monoplica manejada por grupos financieros y bancarios como lo destacara Pio XI en 193 1. Los estados pasan de una
actitud de prescindencia social y econmica a otra de intervencin activa, con
signos opuestos a partir de las influencias socialistas y catlicas pero convergentes en algunos resultados: derecho laboral, poltica social, realizacin de planes
de vivienda, equipamiento social, normas mnimas de calidad del hbitat y promocin deliberada del desarrollo como empresa comunitaria.
La guerra europea y sobre todo la crisis econmica de 1929 favorecieron el
intervencionismo estatal y el desarrollo del planeamiento como esfuerzo de
previsin racional de las acciones.
Tan larga disquisicin nos ha sido requerida para mostrar como falso, lo
que algunos autores afirman, el planeamiento ha existido siempre desde que el
hombre es hombre. No, lo que siempre ha existido y a pesar de Rousseau, es el
uestado de reflexin, porque el uso de la razn es la particular forma humana
de conocer y gobernarse. Pero la deliberada intencin de emplear el raciocinio
en la conduccin del desenvolvimiento social, el esfuerzo del hombre que vive
en sociedad por corregir su presente y controlar su futuro con la ayuda del conocimiento cientfico, es un hecho indito en la historia.
El planeamiento como ideologa es, por lo tanto, la reivindicacin de la
razn como instrumento apto para regir la conducta humana y solucionar los
problemas sociales. En cuanto tal, no se identifica con sistema alguno en absoluto, sino que es comn a un conjunto diverso de movimientos polticos que
surgen en oposicin a la sociedad burguesa y que cubren un muy amplio espectro que va, desde los planteos de la escuela francesa del uliberalismo social, hasta
las posiciones de la derecha nacional europea pasando por los distintos grados y matices de la socialdemocracia.
Definicin

de

planeamiento

Estamos ahora en condiciones de intentar una definicin del planeamiento -al menos operativamente- identificndolo como un mtodo racional para
la adopcin de decisiones sociales, que permite la aplicacin del conocimiento
cientfico, al logro de metas especficas orientadas al bien comn.
En toda accin colectiva (una batalla, la construccin de una casa, el gobierno de la sociedad) el plan supone la existencia de un pensamiento racional
capaz de entrever y preparar cursos de accin ms convenientes.
La misma accin plantea, como ineludible requisito, un poder efectivo
sobre las personas y las cosas, es decir que, en ltima instancia, el planeamiento
es un mtodo para la toma de decisiones polticas. Es decisin poltica racional.
Toda decisin implica una eleccin entre alternativas igualmente vlidas y po178

sibles. Por lo tanto, podemos decir que se trata de un mtodo para escoger entre
alternativas, que, por comprometer a la sociedad, se vincula directamente con
lo poltico suponiendo, para ser efectivo, la posesin de una clara idea sobre el
hombre y la sociedad, de la cual se derive una filosofa social.
Caractersticas

del

planeamiento

Conforme a la definicin dada, cinco son las notas caractersticas del planeamiento:
a) es un mtodo racional,
b) para la adopcin de decisiones sociales,
c) que permite la aplicacin del conocimiento cientfico,
d) al logro de metas especficas,
e) orientadas al bien comn.
a) Es un mtodo racional
Es decir, un camino estimado como el ms corto y seguro para obtener un
objetivo social evitando prdidas de tiempo y energa.
El planeamiento, que es la anttesis de la accin casual, dispersa y desordenada se asienta en varios requisitos concatenados:
a) lograr algo de la manera ms eficiente,
b) al nivel tcnico actualmente disponible,
c) dentro de las condiciones reales del medio,
d) aprovechado al mximo el tiempo, las circunstancias y posibilidades
materiales y culturales que se presentan,
e) de modo de conseguir una meta concreta y determinada.
Lo dicho, hace referencia a los lmites de la racionalidad humana, ya que
resulta imposible conocer todas las alternativas que se abren frente a la solucin
de un problema dado y an, cuando ello fuese factible, se carecera del tiempo
y los medios para explorarlas debidamente.
Se ha enumerado un importante grupo de limitaciones, algunas reales y
otras ms bien aparentes pero las principales pueden resumirse como sigue. En
primer lugar encontramos que la tradicin se opone a la intervencin de la
razn en la historias. Cuando esa tradicin es el mantenimiento de una situacin histrica defectuosa, no se trata exactamente de una limitacin de la razn, sino de la lucha por el mantenimiento de intereses concretos. En el caso de
los valores y tradiciones permanentes y estables de la sociedad, tal consideracin no tiene asidero porque la autntica racionalidad se esfuerza... por asegurar la preservacin de las tradiciones vivas, precisamente porque el bienestar
social comprende al mismo tiempo todo aquello que... tiene valor desde el punto de vista social.=
El problema de la medicin seala otro lmite de la racionalidad y afecta
particularmente a la capacidad de prever acontecimientos futuros, elemento
importante en el proceso de planeamiento. En los hechos, es imposible anticipar el futuro, dado que no existe una sucesin recta en las acciones humanas.
179

Sin embargo, las tcnicas prospectivas usan el mtodo de acercarse al conocimiento del futuro estudindolo desde muchos ngulos diferentes y tratando de
medir la interaccin de todos ellos. Por lo tanto no predicen, sino que prevn.
Hay en esto una distincin importante. Predecir del latn praedicere, y prever,
del latn praevldere, hoy da empleados como sinnimos, poseen en su origen
etimolgico una diferencia esencial referida al grado de certera en tomo a la
ocurrencias del algn hecho futuro. Predecir es anunciar por revelacin o ciencia algo que inevitablemente ha de suceder. Prever, por su parte indica conjeturar por algunos indicios un futuro posible y probable.
As, la razn prospectiva trabaja en un nivel de cosas probables, formulando varias hiptesis de como se espera que habr de desarrollarse la sociedad y de
como es posible que influyan las deliberadas acciones previstas. Con todo, queda planteada una limitacin de la decisin racional: la incertidumbre del porvenir. Irreductible en trminos absolutos, resulta obvio que es mejor poseer un
conocimiento limitado, que ninguno. Se deduce as que la manera coherente de
concebir a la decisin racional, es reconocer a la incertidumbre como dato inalterable que el planificador debe introducir deliberadamente en un anlisis de
las situaciones futuras.23
Es posible que la limitacin ms importante de la decisin racional, lo
constituya el hecho que la eleccin eficiente entre alternativas, supone el previo conocimiento del objetivo perseguido y que uno hay ninguna manera cientfica de elegir entre dos fines .24 Sin embargo, esto es ms un impedimento de
la utpica pretensin englobada bajo el rbtulo omnicomprensivo de uplaneamiento integral, que del planeamiento entendido como mtodo de decisiones
racionales. As en este contexto, la racionalidad del planeamiento debe entenderse como la coherencia interna entre medios y objetivos, fijados conforme a
una jerarqua dada de valores y en la seleccin de uno u otro medio para conseguir los fines propuestos.
b) Para la adopcin de decisiones sociales
El planeamiento se distingue de la decisin autnoma, entendida sta
como la suma de decisiones individuales e implica reconocer que, no necesariamente, dicha suma da como resultado una decisibn social; (vbg. el voto individual depositado en una urna). Esta segunda caracteristica del planeamiento, est
estrechamente vinculada a su orientacin al bien comn, por lo que nos explayaremos al tratar el mismo.
c) Que permite la aplicacin del conocimiento cientfico
La racionalidad implica esta modalidad del conocimiento. Debemos advertir, sin embargo, que existen diversos tipos y grados de conocimientos de
hechos, personas y elementos y en tal sentido, ni todo conocimiento es racional, ni todo conocimiento cientfico interesa a los fines del planeamiento.
En el primer caso, el planeamiento supone la deliberada, sistemtica y
continua aplicacin de los mejores conocimientos disponibles a programas y
180

proyectos de inters comn en el campo pblico. Esto implica considerar una

serie de requisitos que debe esforzarse por cumplir el proceso de decisiones racionales:
a) Racionalidad: operar en base a conceptos, juicios y proposiciones ligados lgicamente entre s, descartando toda afirmacin basada en imgenes sensibles y haciendo explcitos todos los juicios de valor.
b) Objetividad: el proceso debe orientarse a alcanzar, objetivamente, una
solucin prctica y real, tratando de verificar, a cada paso, toda afirmacin, confrontndola con la realidad.
c) Claridad conceptual: trabajar con objetivos determinados y claramente
definidos, comprendidos dentro de un campo acotado.
d) Rigurosidad: trabajar seriamente, para actuar con la mxima seguridad
que el conocimiento contemporneo permite.
En el segundo caso, trata de ubicarse al planeamiento en el marco del conocimiento general. Como hecho eminentemente humano, el planeamiento es
hijo de la razn, pero no se confunde con ella, lo mismo razn y ciencia: una,
operacin de la mente y otra, el objetivo por el cual se la emplea como medio.
El planeamiento no es ciencia terica ni prctica, si no que, siendo cientfico, es instrumento u rgano del actuar: La finalidad del conocimiento especulativo es la consideracin de lo verdadero; la finalidad del conocimiento prctico, es la operacin; el planeamiento es un mtodo a partir del cual esa operacin reviste las mximas garantas de realizacin eficiente. Dicho en otras palabras, el planeamiento es un instrumento de las ciencias prcticas, que no puede
reducirse a ninguna de ellas, aunque sera tambin errneo hacer de l una ciencia ms junto a la Arquitectura, la Medicina, etctera. Por el contrario, mientras
la Arquitectura introduce un orden en los materiales o la Medicina introduce un
orden (la salud) en el organismo enfermo, el planeamiento introduce un orden
en los modos que la Arquitectura o la Medicina tienen de actuar.
d) Al logro de metas especficas
Debemos distinguir -reiterando lo dicho en el punto anterior- al planeamiento del pensamiento dirigido hacia problemas filosficos o intelectuales
como del pensamiento tico, preocupado por los valores. Profundizando an
ms en este aspecto, al expresar que el planeamiento se circunscribe al logro de
metas especficas decimos que, en cuanto tcnica, resulta ms eficaz cuando ms
concreto y especfico es el objetivo al cual se lo destina. Este aspecto de la cuestin es sumamente importante, ya que permite centrar la actividad profesional
evitando la dispersin y el *diletantismo de los *especialistas en vaguedades
globales, al mismo tiempo que proporciona una clara distincin entre el planeamiento como mtodo de decisiones y los denominados proyectos o modelos nacionales o mundiales a los que, en razn del uso abusivo del trmino, se
ha pretendido -arbitrariamenteligarlo.

181

e) Orientadas al bien comn

Todo plan supone por lo menos dos elementos constitutivos: una idea a
realizar y el conjunto de mecanismos, elementos o medios necesarios para materializarla. Pero el punto esencial es la eleccin de un objetivo y la aprehensin
global del desenvolvimiento de la accin. Esta es la *idea rectora que le confiere el sentido. As, la finalidad domina a la idea de plan ya que la suma de detalles
no constituye un plan. Por el contrario, ste est conformado por los objetivos
sociales que permiten ordenar los detalles.
El plan marca, entonces, la voluntad comn de orientar el desarrollo social en funcin de un progreso previsto y de una evolucin histrica asumida.
Es la compatibilizacin, en un plazo dado, de los diversos intereses particulares
y un esfuerzo por armonizar los comportamientos en funcin de un porvenir
trazado. Es por sto, precisamente, que el plan constituye uno de los elementos
del poder poltico e impone la necesidad de definir los modos de participacin
de la sociedad en su realizacin.
Tres elementos conforman al plan como acto poltico: partir de una concepcin unitiva de la Nacin, considerndola como la primera realidad concreta organizada o a reorganizar; valorar en funcin de los objetivos nacionales, el
desarrollo particularizado en reas diversas; suponer -como condicin usine
qua non*- que los distintos intereses econmicos y sociales, se subordinan efectivamente al poder poltico en tanto y en cuanto el mismo se encuentre estructurado para ser capar de orientar la accin conforme a los objetivos establecidos.
El plan, no suprime las responsabilidades e iniciativas de personas y grupos participantes en la accin comunitaria sino que las subordina y ordena al
objetivo comn. El resultado obtenido en cada momento concreto es la consecuencia tanto de la aplicacin de un plan, como del conjunto de acciones no
previstas derivados del libre actuar de individuos y grupos.
Si la utopa cultiv la idea que la felicidad estaba en la cristalizacin rgida, en la inmovilidad de un esquema absoluto, la prctica se encarg de mostrar lo absurdo de tal planteo. Hubo razones para ello: la vida es opuesta a la
utopa. Por el otro extremo, el destino de la sociedad no puede dejarse librado
a la mera suma de decisiones individuales ya que no necesariamente surge de
la voluntad popular -fruto del debilitamiento de las sociedades intermedias- una gua clara para la conduccin de las cuestiones comunes. La masa es
incompatible con la idea de plan; ste es obra de personas. Por lo tanto, no
puede haber planeamiento sin reconstruccin orgnica del cuerpo social. La
integracibn ascendente del individuo a travs de cuerpos intermedios -subordinados al bien comn- es condicin bsica de participacibn en su proceso
creativo.
El contenido del planeamiento
El plan se ubica en la articulacin del saber con el poder. No se agota ni en
el conocimiento ni en la propuesta. Tambin es la puesta en obra del proyecto.
182

Exige una voluntad y un poder necesarios para el pasaje del pensamiento a la

accin. Comienza por la eleccin de un objetivo y la visin global del desenvolvimiento de la accin. El plan es real -es obvio no elegir ms que lo posiblecuando los fines del planeamiento se distinguen de la utopa. La limitacin de
los medios disponibles y el poder finito de la razn humana, forman parte del
planeamiento. Pero su aplicacin plantea una disyuntiva: la eleccin de un objetivo implica desechar otros tambin posibles y sto supone una instancia que
nos aleja del mero plano tcnico. Esa disyuntiva implica la determinacin de
los valores humanos; es, por esencia, una filosoffa.26 Dicho en otras palabras,
el tecnicismo del planeamiento se subordina a la tica, rectora de la vidas humana individual y colectiva. As, el plan est necesariamente vinculado a precisiones filosficas y de este hecho se derivan los diferentes enfoques u orientaciones
del planeamiento y los correlativos tipos de planes.
El plan no debe ser una fra imposicin originada en un organismo annimo y destinada a regir la vida de una masa amorfa. Es una obra de hombres,
para hombres viviendo en sociedad. Es, dicho sea sin temor de repetirlo, un acto
poltico. Por eso, si bien sus objetivos aparecen reflejados en trminos tcnicos
(tasas de crecimiento, localizacin de actividades, etc.), no debe olvidarse que
tras las grandes orientaciones traducidas en cifras, se observan cosas profundas
que se relacionan con el porvenir de los hombres y responden a su propia forma
de concebir la vida.
Distintos tipos de planes
Existen diversos tipos de planes, segn se consideren uno u otro aspecto
involucrado. A efectos de evitar la tradicional confusin imperante en el tema,
es conveniente partir de la siguiente clasificacin:
a) Segn los medios de implementacin previstos,
b) Segn el nivel geogrfico de concrecin.
c) Segn el tiempo de duracin y
d) Segn el enfoque.
Desarrollaremos cada uno de estos grupos.
a) Clasificacin de los planes segn los medios de
implementacin
previstos
Conforme este aspecto, tendremos una diferenciacin a partir de los medios empleados en la ejecucin del plan. Estos medios pueden ir del control
absoluto, hasta una simple indicacin del fin deseable, acompaada de una serie de incitaciones ms o menos fuertes. Entre ambas, todos los grados intermedios son posibles.
En el primer caso se habla de plan imperativo y encontramos un modelo
en la antigua planificacin rusa; en el segundo, se habla de plan indicativo de
la que los planes franceses y espaoles constituyen tal vez los ejemplos ms significativos. Sin embargo, esta clasificacin no es tan estricta como puede parecerlo. En Rusia, por ejemplo, algunos sectores escapaban al plan imperativo e
183

igualmente el plan francs y el plan espaol, comportan acciones consideradas

imperativas en lo que se refiere al Sector Publico.
b) Clasificacin de los planes segn el nivel de concrecin
Conforme este aspecto, tendremos una diferenciacin a partir de la escala
de ejecucin del plan. Dicha escala puede ser: nacional, provincial, o municipal, variando desde una poltica para la Nacinen su conjunto, hasta una localidad particular. Los niveles intermedios, pueden ser constitudos por subterritorios cuya definicin depende de los criterios utilizados para la delimitacin,
dando lugar a las regiones de planeamiento, a conjuntos comunales, a cuencas
hidrogrficas, etctera.
c) Clasificacin de los planes segn su tiempo de duracin
En relacin al tiempo de vigencia de los distintos planes, se habla de corto,
mediano o largo plazo segn una graduacin que va de uno a dos aos, de tres
a cinco y veinte a veinticinco anos. En este campo, debe destacarse que los tres
tipos de planes sealados, no son contradictorios sino ms bien etapas de distinto nivel de concrecin en un proceso contnuo que implica, adems, diferentes nfasis en las variables involucradas. Al respecto, Friedmannz3 seala que el
plan de corto plazo enfatiza en la elaboracin presupuestaria, concretndose en
las medidas de ejecucin inmediata. El plan de mediano plazo es el que formula
los objetivos generales para proyectos especficos, mientras que en el plan de
largo plazo cobran ms peso los objetivos frente a los medios, por lo que se concentra en las variables estructurales yen la exploracin de las posibilidades abiertas a la accin.
d) Clasificacin de los planes segn el enfoque
Es tal vez la ms interesante clasificacin del planeamiento. Segn la misma distinguiremos entre:
a) Planeamiento funcional.
b) Planeamiento fsico, territorial o espacial.
c) Planeamiento global.
La sola mencin de estas categoras, nos lleva a precisar su alcance y contenido. Para ello y sin entrar en excesivas profundizaciones, cabe partir de la
constatacin que el hombre -todo hombre- tiene numerosas necesidades que
se manifiestan desde los primeros momentos de su existencia. Dichas necesidades pueden ser clasificadas en tres grandes grupos:
-fsicas (beber, comer, alojarse, etctera)
-intelectuales (leer, escribir, instruirse, etctera)
-espirituales: (desarrollo de los aspectos estticos, ticos y religiosos).
La satisfaccin de las necesidades es un acto bsico de la vida humana. Para
ello, disponemos de los recursos del suelo: fertilidad, flora, fauna, clima, recursos y, en general, la Naturaleza y del propio trabajo, mediante el cual tomamos
184

posesin de los bienes del suelo y lo transformamos en territorio. Ambos aspectos, condicionan la satisfaccin de las necesidades humanas a travs de las &nciones que los CIAMzg agruparon en cuatro grandes ramas: habitacin, cultura, trabajo, circulacin. Para ello se valen de medios complejos que, a nuestros
propsitos, podemos agrupar en dos rdenes de cuestiones: la actividad y el
equipo o espacio adaptado.
La actividad es el desempeo de las acciones propias e inherentes a cada
funcin. El equipo o espacio adaptado es el conjunto de los elementos fsicos
necesarios, para el mejor cumplimiento de la actividad.
As, por ejemplo, la necesidad humana de educacin se satisface, mediante el ejercicio de la actividad educativa definida por la transmisin de conocimientos. Para ello se requiere -estrictamente- de un profesor que sepa y ensee y de alumnos dispuestos a aprender. Sin embargo, para que la actividad se
desarrolle con el mximo de efectividad, necesita un equipo: la escuela, comprendiendo por tal un edificio especializado para el desempeo de la actividad.
Por ser fsicos, los equipos requieren un sitio y lgicamente se vinculan estrechamente con el suelo, ubicndose en parcelas definidas del territorio y en la
cercana de rutas de comunicacin.
En este contexto, llamamos planeamiento funcional al que se especializa
en la toma de decisiones relativas a las actividades, predominando de determinada actividad sectorialmente considerada, indicadores tales como tasas de crecimiento, demandada, oferta, consumo, ahorro, etctera.
Consecuentemente, al Planeamiento fsico, territorial 0 espacial le compete30 especficamente, el sector ms o menos amplio de la vida de las personas
que se vincula con el uso del suelo y ms concretamente, con la adecuacin del
emplazamiento de cada equipo o espacio adaptado (casa, templo, fbrica, ruta)
en relacin a los restantes con los que interacciona frecuentemente. Predominan en l, los aspectos locacionales de la poblacin, de las actividades econmicas y de los recursos, as como los desplazamientos y flujos de personas y bienes.
Por ltimo, planeamiento global sera, segn este enfoque, la integracin
de los aspectos fsicos y funcionales.
Queda claro que las clasificaciones detalladas, no implican la exclusividad
de cada enfoque o nivel, sino que hacen referencia al nfasis relativo de cada
uno. En muchos casos el plan es no slo la combinacin de varios de ellos sino
que deben necesariamente, coordinarse para que haya un plan. Con todo, particularmente en este ltimo grupo, se destaca un definido marco de especializacin profesional capaz de superar una globalidad superficial.

185

INDICE

CAPTULO vII

El Planeamiento fsico

El Planeamiento fsico o territorial es un saber prctico, autnomo, que

como tal debe distinguirse de otras actividades humanas que -por una muchas
veces abusiva utilizacin del idioma- tambin se identifican con el trmino
planeamiento 0 uplanificacin.
Dicha disciplina tiene actualmente un amplio campo de accin, de modo
que puede convenirse en que designa por su nombre al arte y a la tcnica de
organizacin del territorio en cualquier escala, es decir, al estudio de todas las
formas de localizacin humana sobre el suelo, comprendiendo desde lo rural
hasta lo mundial, pasando por lo urbano, lo regional y lo nacional. Va de suyo
que en este contexto al Planeamiento fsico no le interesa, en cuanto tal, el conocimiento por s de la localizacin humana sobre el suelo, objeto de la Geografa, sino para actuar y producir nuevas sntesis creativas que aseguren una relacin ms correcta y eficiente de ambos factores conformantes del territorio. De
modo que, dentro de este amplio punto de vista, la preocupacin principal del
Planeamiento fsico es el umedio espacial, su naturaleza y sus caractersticas, las
fuerzas que le dan forma, los efectos que produce sobre la sociedad, los procesos
de modificacin de ese medio y los instrumentos con los cuales puedan orientarse tales procesos para servir a las propuestas comunitariaw.
En este marco tan amplio, es evidente que el rol del planificador fsico no
puede mantenerse invariable. A medida que se amplia la escala de actuacin, se
hace menos preciso el objeto de la misma y son mayores los aspectos y puntos
de vista parciales que es preciso tener en cuenta. En realidad, no puede esperarse
que ninguna disciplina en particular est capacitada para la gran complejidad
de tareas involucradas en la formulacin de polticas y estrategias, la programacin de acciones y la conduccin de proyectos y medidas especficas y en relacin al territorio. Estas empresas requieren normalmente -como vimos- un
equipo interdisclplinario en cuyo seno los planificadores fsicos tendrn que
compartir responsabilidades con otros especialistas. Sin embargo, esa misma
complejidad hace evidente la necesaria presencia de un profesional capacitado
no slo para coordinar los esfuerzos de especialidades y actores, sino sobre todo,
para proporcionar una visin de conjunto que acomode a cada aspecto en par187

ticular en el lugar correspondiente en el contexto integral. Cierto que, como

dice Friedmann, esta tarea generalizadora Kpuede ponerse naturalmente en
manos de un planificador destacado, pero con idntica razn podra drsele a
un abogado, un economista o un ingeniero. Lo que es importante es la habilidad administrativa, el liderazgo y la capacidad poltica.2 Pero no menos cierto
es que la generalizacin como experiencia del arquitecto es un producto derivado de su especializacin profesional y en ese sentido, rene condiciones apriorsticas para la coordinacin de tareas, ya que no debe dejarse nunca de lado el
valor del Planeamiento fsico como disciplina de integracin y sntesis y una
vez aceptado esto, es posible establecer la relacin que en el mismo deben guardar las especializaciones. Lo cual, por su parte, ha de servir para establecer el rol
y la importancia momentnea de cada especialista, ya que no basta con decir con cierta ligereza y superficialidad- que el planeamiento es un trabajo de equipo interdisciplinario y de ah en ms, amontonar sin medida ni orden, mdicos,
arquitectos, gegrafos, economistas, socilogos, etctera. El Planeamiento fsico es ms que la mera suma de especializaciones y siempre ser necesaria la sntesis creadora de una mente capaz de coordinar todos los esfuerzos y llevarlos a
su fin que es el ordenamiento del espacio en todas sus escalas. Se plantea as el
Planeamiento fsico como un ejercicio de previsin relativo al uso de la tierra
por el hombre, es decir, la conformacin territorial, crecimiento, ordenamiento
y cambios verificados en ciudades, pueblos o reas, ya sea parcialmente comprendidos, o en su totalidad.
Importancia

del

Planeamiento

fsico

Dada la importancia esencial del bien sobre el cual ejerce su cometido, la

asimilacin del Planeamiento fsico, como una simple parte delplaneamiento en
general es antes el resultado de un requisito de clasificacin racional que de los
hechos tal y como se han ido dando en la realidad, o al menos de como debieran darse porque Nel territorio... es el ms preciado bien de la nacibn...es el nico material continuo, eslabn entre generacin y generacin en el que se ha
dibujado cada lnea de nuestra historia,3 constituyendo, segn lo sefiala Aristteles uno de los principales elementos del Estado junto a la poblacin y en
cuanto tal, cometido directo de la poltica. De hecho,. la ocupacin del suelo ha
estado siempre ligada a decisiones de trascendencia y vinculada a intereses geogrficos, polticos, militares, econmicos, etctera que explican el por qu de
cada una de las distintas configuraciones espaciales discernibles por pases y
regiones. El ordenamiento territorial constituye pues, asunto de singular importancia, pudiendo afirmarse que los pueblos que lo descuidan comprometen seriamente su destino nacional.
De este modo, el Planeamiento fsico o territorial, en manera tal vez ms
amplia y comprensiva que la Economa, forma parte de la decisin poltica. Esta
afirmacin requiere precisar sus alcances. En cuanto dominio de la vida colectiva sobre la geografa, el Planeamiento fsico tiene por objeto ula ordenacin
territorial de actividades que, en ms o menos tiempo, llegan a comprender todo
el territorio nacional.4 De acuerdo con ello se evidencia una doble relacin entre
188

Planeamiento fsico y poltica, entendida sta ltima como el arte de gobernar,

es decir, en otros trminos, de conducir a la sociedad humana a su fin. Hay, en
primer lugar, una autonoma del Planeamiento fsico frente a la poltica, ya que
el comportamiento del hombre, polticamente constituido, en la bsqueda de
un mejor cuadro espacial de vida, es un medio para lograr el fin de la sociedad
que es la unidad, o sea, la paz en la convivencia. De este modo, el objeto propio
del Planeamiento fsico no hace sino introducir una variante o modificacin
accidental al objeto propio de la poltica, porque el suelo y su utilizacin no es
finalidad del perfeccionamiento poltico, sino slo un instrumento del mismo,
indispensable si se quiere, pero previo, auxiliar y secundario. El Planeamiento
fsico, entonces, autnomo en cuanto a su fin propio, est subordinado a la
poltica.
Es que hay una relacin estrecha entre la resultante fsica del territorio y el
modo de vida, las costumbres, las ideas, los valores de los hombres que lo forjan
y en l viven. Esto es particularmente exacto en el caso de la ciudad sobre la
cual, hace ya ms de dos mil seiscientos anos fue dicho que: ni las casas adecuadamente techadas, ni las paredes de piedra bien construidas, ni los canales,
ni los astilleros, la conforman en absoluto, sino los hombres capaces de aprovechar su oportunidad.5 El sentido de cooperacin o competencia, la primaca
del espritu de codicia o de solidaridad, la fe o la negacibn de todo valor espiritual, en suma, son factores decisivos en la configuracin territorial y con mayor
razn, del espacio fsico esencial de la vida humana, constituido por la ciudad.
De tal modo, el Planeamiento fsico es, en el sentido cabal del trmino,
una obra de arte. Se trata especficamente de un arte mayor, no referido simplemente al espacio geomtrico, de construccin de puentes y caminos, de palacios o ciudades. Son espacios sociales materializados sobre el papel. Se trata... de
describir al hombre y al suelo en sus mltiples vinculaciones o interacciones.6
No siempre la actividad, en todas sus manifestaciones profesionales, ha encerrado este concepto; precisamente, el conocimiento de las diferentes etapas por las
cuales ha atravesado a travs del tiempo, aporta una interesante leccin sobre
posibilidades, aspiraciones y realidades del Planeamiento fsico.
Evolucin profesional del Planeamiento fsico
En el desarrollo histrico de esta disciplina, especfica y concreta, se han
sucedido etapas que sefialan tanto los problemas por los cuales ha debido atravesar el desempeo profesional, como las crisis ms o menos agudas de identidad que la tarea del planificador fsico ha experimentado, crisis que en ltima
instancia son el reflejo de otras acaecidas en la sociedad occidental y de las cuales, precisamente por su misma naturaleza, a la que ya hemos hecho referencia
ms arriba, el Planeamiento fsico es como una caja de resonancia.
Con un afn de ordenamiento acadmico y sin pretender agotar las posibles excepciones a los tipos planteados, parece factible distinguir por lo menos
tres etapas:
a) Planeamiento fsico como *plstica y confort urbanos.
b) Planeamiento fsico como tcnica de reforma social.
189

c) Planeamiento fsico como proceso, abarcante de una sub-divisin

metodolgica que distingue entre lo que puede llamarse el mtodo utradicional y la umodelizacin del espacio.
a) Planeamiento fsico como plstica y confort urbanos
Muchos de los enfoques en la concepcin del Planeamiento fsico surgen
como consecuencia de distintas orientaciones de pensamiento y de accin en
torno a la percepcin de lo real. Derivada de una visin parcial y circunscripta a
lo material, esta corriente entendi a la ciudad como un artefacto que se construye o modifica a voluntad, agregando o cambiando partes como piezas de un
mecanismo. Precisamente esta idea bsica que a la postre habra de traducirse
en una preocupacin exclusiva por las cuestiones fsicas y figurativas, derivada
de la ausencia de un concepto claro y profundo de la esencia cvica de la cuestin urbana, allev a un reforzamiento del aspecto tcnico puroj del planeamiento que tendi nicamente y casi sin excepcin, a satisfacer las necesidades
fsicas de la sociedad -salubridad, esttica, confort, transporte, facilitacin de
accesos y vinculaciones entre espacios adaptados y seguridad pblica- deviniendo consecuentemente en acciones aisladas, a pesar de su magnitud fsica,
pero limitados a acomodar a las nuevas exigencias del nivel de vida burgus, las
inadecuadas estructuras urbanas antiguas, sin comprender la ntima relacin
entre forma y ser urbanos.
Es preciso reconocer que se deben a esta corriente los conjuntos de obras
urbanas que dieron su fisonoma actual y an hoy promueven la admiracibn de
los visitantes a las grandes capitales europeas. Quiz ningn rasgo caracterice
mejor al planeamiento como esttica y confort urbanos que su empirismo y su
intencin de embellecer y hacer confortable a la ciudad. Producto de ello son
las reglamentaciones edilicias que especifican la altura de los inmuebles, sus
fachadas y ventanas, a fin de configurar una apariencia uniforme y preconcebida. Bajo su impulso se realizan los primeros grandes trabajos urbansticos en las
ciudades europeas: los grunds truvuux de Haussmann en Pars (1853-1869) y de
Anspach en Bruselas (1857-1871), el trazado del Ring de Viena (de 1857), la
ampliacin de Barcelona (1859), la de Florencia (1864-1877), las transformaciones y construcciones del Gran Londres, donde entre 1848 y 1865 Joseph Bazalgetto realiza el nuevo sistema de colectores a lo largo del Tmesis, el Victoria y
el Albert Embankment, en tanto que en 1863 se comienza a construir la red ferroviaria metropolitana. Son la obra de una nueva clase de proyectistas y funcionarios cientficos competentes y satisfechos con sus responsabilidades parciales*,7
destinados al lucimiento de un determinado grupo social, aunque desde el
punto de vista de los cuadros humanos y de las comunidades locales que estos
forman en el interior de la ciudad, los desastres son irremediables.p6
No es que haya habido en todos estos grandes emprendimientos tcnicos,
una despreocupacin por el desarrollo urbano, es ms an, se debe a ellos sin
duda el haber evitado el riesgo cierto de colapso de las principales capitales industriales, pero al carecer de un concepto certero y profundo de la ndole cvica
de los problemas urbanos, la labor gir ms en torno a programas de remodelacin y renovacin material.
190

Planeamiento como
plstica y confort
urbanos.
Plano de Nueva Delhi
(India).

Entre nosotros, la inspiracin sobre todo francesa, se vivi en Buenos Aires, espejo de la ciudad luz, medio siglo ms tarde: es entonces cuando se abren
la Avenida de Mayo, las diagonales, se ensancharon numerosas calles, se crea
por ley la famosa avenida Norte-Sur (que recin se comenzara a abrir varias
dcadas despus), se aaden barrios y ms barrios en todas direcciones cuadriculando con nuevas calles y manzanas cuanto terreno hay a mano; se hacen
impresionantes rellenos en las riberas del no de la Plata, se construye un puerto
inadecuado y costossimo, se van abriendo las clsicas plazas... y se embellecen
a la francesa los parques y jardines pblicos, mientras la edificacin urbana
crece en forma asombrosa de dcada por dcada decorando el panorama porteo con vetustas paredes medianeras y con techos erizados de chimeneas, canos,
tanques, cables y escaleras marineras, produciendo un caos en el trnsito como
el de Londres, dos veces ms poblada y aniquilando el espritu comunal.8 Pero
sin duda el ejemplo ms caracterizado del enfoque de planeamiento concebido
como plstica y confort urbanos lo constituye el Proyecto orgnico para la
urbanizacin del Municipio: el Plano regulador y de la forma de la Capital Federal, obra de la Comisin de Esttica Edilicia, estructura entre 1923-25, durante la gestin municipal del Dr. Carlos Noel.g Este primer plan para la ciudad
capital argentina, propona la unin de espacios adaptados significantes desde
el punto de vista del patrimonio urbano, mediante la apertura de avenidas,
buscando la obtencin de visuales y grandes perspectivas urbanas, el agrupamiento de edificios administrativos en focos monumentales y un gran incremento de los espacios verdes pblicos con el diseo de una red de parques plazas y jardines.
Comnmente se trata de este enfoque como de un hecho superado que
slo respondera a una etapa muy primitiva de la evolucin profesional, ya su191

perada por los aportes y acontecimientos ulteriores. Se mencionan en este sentido las precisiones urbansticas de los pensadores griegos y romanos y las propuestas de los arquitectos renacentistas y barrocos. Ya Aristteles reconoca que
las viviendas privadas parecen ms agradables y ms cmodas si estn alienadas a la moderna (sic) y conforme al sistema de Hipodamoi es decir mediante
un trazado ortogonal premeditado. Vitrubio en su clebre De Architectura expresaba, refirindose a los distintos tipos de obras pblicas urbanas que todas estas
construcciones deben realizarse de manera que la solidez, la utilidad, la salubridad y la belleza se combinen.ll Alberti en su De Re Aedificatoria, Filarete, Francisco de Giorgio Martini, Miguel Angel, Leonardo Da Vinci, Rafael, Fontana, Philibert de Forme, Mansart, no menos que Enrique IV y los Luises franceses se
mencionan como antecedentes elocuentes de esta orientacin. Sin embargo,
responden a ella, recurrentemente, muchas de las propuestas modernas -por
lo menos ms recientes- que han hecho su agosto entre nosotros, presentadas
como soluciones conceptualmente avanzadas y precursoras de futuro. As, por
ejemplo, pertenecen a esta orientacin tanto los movimientos americanos de la
Ci@ Beautiful y City EfFcimt, para los cuales el Planeamiento fsico era simplemente un ejercicio de previsin que permita un desarrollo ordenado y agradable de una ciudad y sus alrededores en forma racional, con adecuada consideracin por la salubridad, amenidad y conveniencia,ll como tambin los estudios
de Aldo Rossi. En efecto, si bien sus propuestas de revalorizar la independencia
del hecho fsico, partiendo de un contexto donde todo valor est constituido
por la supremaca de lo econmico, constituye un planteamiento tericamente
rico y digno de un anlisis pormenorizado que excede nuestro tema, no es menos cierto que, en la prctica, su concepcin se resuelve en una cosmovisin
renacentista de la ciudad, jerarquizando al monumento aislado (edificio, plaza,
etctera) como hecho independiente -y an deliberadamente agresivc+ sin
relacin con la estructura urbana que asume tan slo el rol de telbn de fondo.
As, el inters de la accin profesional se centra en la obra individual ms que en
la ciudad como un todo. Tanto edificios como espacios pblicos dejan de ser
respuestas urbansticas a necesidades sociales para convertirse en patrones de
efecto agradable en si mismo, es decir, en objetos artsticos, paradbgicamente
combinados, no pocas veces, con un enfoque utilitario a consecuencia de la
necesidad de atender a demandas profesionales especficas y consintiendo, en
suma, en la sustitucin del Planeamiento fsico por el diseo urbano, actitud
definitiva del planeamiento concebido como phsticu y confort urbanos, corriente para la cual los conjuntos urbansticos y arquitectnicos son episbdicos: cada
uno se proyecta independientemente, sin relacin de unos con otros.
b) Planeamiento fisico como tcnica de reforma social
Una concepcin diferente del cometido y alcances de la disciplina surge
como consecuencia de la necesidad de controlar el crecimiento desmesurado y
en cierto modo cabtico, derivado de la rpida urbanizacin industrial. Hecho
que da origen al urbanismo preocupado desde sus origenes por la solucin de
los problemas sociales involucrados en el desarrollo urbano. La orientacibn ge192

neral de este enfoque es racionalista, buscando proveer las condiciones de vida

bptimas para la poblacin.
Sin embargo, el concepto de ti& ptima adquiere distintas connotaciones
segn las corrientes y confluencias ideolgicas, tcnicas, etctera y el contexto
nacional en que las experiencias se desenvuelven.
La motivacin ms importante de esta orientacin se encuentra en la conjuncin de los aspectos analizados al estudiar el contexto histrico en el cual
surge la idea de planificar y en modo especial, en las consecuencias urbanas de
ellas derivadas que afectaron a todo el mundo, pero en especial a las clases laberales y muy concretamente, al obrero industrial, sujeto a precarias condiciones
de vida, nefastas, tanto moral como biolgicamente consideradas. La mal Ilamada revolucin industrial provoc la generalizacin de la miseria y la aparicin de los tugurios. Absorbida por el auge del crecimiento econmico y limitada por el ejercicio de una libertad irrestricta que dej a los ms dbiles sin el
amparo de las antiguas organizaciones sociales, la vivienda obrera fue dejada
totalmente de lado. El pastor Allp~tt~~ dej el siguiente cuadro de situacin: *no
conocemos ninguna descripcin de una ciudad alcanzada por la plaga en el siglo XV, pero no nos cuesta ningn esfuerzo describir la miseria, la mortandad,
la putrefaccin de las masas de casuchas que se extienden en la ciudad de Leeds,
desde la calle de York hasta la de Marsch. Es un lugar oscuro y cruel a un tiro de
piedra de nuestro templo parroquial donde proliferan todas las fiebres. Estas
viviendas parecen pertenecer a propietarios que no se interesan para nada en el

Trazado esquemtico del Plano Director de Berkeley

193

A L B A N Y

EL PWN MAESTRO SE COMPONE DE ESTE

PLANO Y D E L TEXTO AoIUNTD.
COMISION
DE URBANISMO DE BERKELEY

PLAN MAESTRO DE BERKELEY

(Noto: Se ha borrado la parte del dibujo del plan que presznta proposiciones esqcemticas
para el desarrollo de las playas al oeste de la lnea AA)
nNAs OE vlvlENoAs

Z O N A S COMERCIAlE!

NNSIOAD AESIOENCW N E T A
~,$&z

ktrito
Distrito
Centm
Centm

O-75 Personas Por Hectrea

71125 Personas Por Hectirer
1 2 5 Petsonas P o r Hectha

lil 200-375 Pemonas P o r Hectha

f%%&e de Se& y Nmero

E INDUSTRIALES

Central
de Servicio Comercial
de Tiendas de la Poblach
de Tiendas de Sector

0ishib1

Industrial Especial

Dktrita

Industrial

smENAoEclAaNAuoN

mlEusPuNllcAs

MNAS NEcAEmvAs

0 Existentes
m RoPUcfbs
K Kihgaf&Prima~a
E Primarla

= A v e n i d a d e V a Libre
a histenta
- Trhito Principal
A ProPu18 P u n t o d e observaci6R - Tr6nsNu saxndaIie
- Kamal d a CaUe
. . . . . Pasea Pamr6mll
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0.0. va d a Alta velecidad
@ EstacWdeVla6eNtaVabdda6

J ,Secund&a
H Pmpar$ofia

Ejemplo del Plano director

194

bienestar de sus inquilinos. Una manzana tal vez le haya cado por herencia
hace anos a algn caballero de Lancashire, del Devonshire o alguna otra parte.
Otra pertenece a lo mejor, a alguna anciana dama y otra posiblemente a algn
vil prestamista. Entre tanto, las puertas podridas se estn cayendo de sus bisagras, el revoque se cae de las paredes, los marcos de las ventanas se encuentran
rellenados con papeles grasientos, o harapos. La humedad y la suciedad se acumulan en los umbrales y una nube de amargura trasciende por todas partes. A
un grupo de casas, que irnicamente lleva el nombre de Barrio de Oro, slo puede
llegarse a travs de unos tneles y pasadizos como slo se encuentran en las
crujas ms srdidas. Hay patios, donde hace ms de medio siglo no llegan ni el
sol ni el aire fresco. Veintisiete aos antes, en Francia, ya haba sido sefialado
que ~10s alojamientos son generalmente miserables entre los tejedores de Lille:
en los oscuros stanos de sus cuartos, que se tomaran por cuevas, el aire no se
renueva nunca, es infecto, las paredes estn enyesadas con mil basuras.14
Hasta aqu la descripcin de una realidad. Las causas motivantes quedan
manifiestas en las citas siguientes: Pues destruidos en el pasado siglo los antiguos gremios de obreros y no habindoseles dado en su lugar defensa ninguna,
por haberse apartado las instituciones y leyes pblicas de la Religin de nuestros
padres, poco a poco ha sucedido hallarse los obreros entregados, solos e indefensos, por la condicin de los tiempos, a la inhumanidad de sus amos y a la
desenfrenada codicia de sus competidores. A aumentar el mal vino la voraz usura, la cual, aunque ms de una vez condenada por sentencia de la Iglesia, sigue
siempre, bajo diversas formas, la misma en su ser, ejercitada por hombres avaros
y codiciosos. Jntase a esto que la produccin y el comercio de todas las cosas
estn casi del todo en manos de pocos, de tal suerte que unos pocos hombres,
opulentos y riqusimos, han puesto sobre la multitud innumerable de proletarios un yugo que difiere poco del de los esclavos.1s
Cuando el siglo XIX llegaba a sti trmino, el nuevo sistema econmico y
los nuevos incrementos de la industria en la mayor parte de las naciones hicieron que la sociedad humana apareciera cada vez ms claramente dividida en
dos clases: la una, con ser la menos numerosa, gozando de casi todas las ventajas que los inventos modernos proporcionan tan abundamente; la otra en cambio, compuesta de ingente muchedumbre de obreros, reducida a angustiosa
miseria, luchando en vano por salir de las estrecheces en que viva,.
Era un estado de msas al cual con facilidad se avenan quienes, abundando en riquezas, lo crean producido por leyes econmicas necesarias, de ah que
todo el cuidado para aliviar esas miserias lo encomendaran tan slo a la caridad
como si la caridad debiera encubrir la violacin de la justicia, que los legisladores humanos no slo toleraban, sino an, a veces, sancionaban,.
Primeramente salta a la vista que en nuestros tiempos no se acumulan
solamente riquezas, sino tambin se crean enormes poderes y una supremaca
econmica desptica en manos de muy pocos. Muchas veces no son stos ni
dueos siquiera, sino slo depositarios y administradores que rigen el capital a
su voluntad y arbitrio.
Estos potentados son extraordinariamente poderosos, cuando dueos
absolutos del dinero, gobiernan el crdito y lo distribuyen a su gusto; dirase
195

que administran la sangre de la cual vive toda la economa, y de tal modo tienen
en sus manos, por decirlo as, el alma de la vida econmica; que nadie podra
respirar contra su voluntad.16
Por tal motivo, el Planeamiento fsico encontr su inspiracin, sus fuerzas
y adherentes en las corrientes opositoras a la sociedad burguesa. Este hecho
marca de modo indeleble toda su trayectoria, le confiere carcter y al mismo
tiempo es origen de una importante distincin de enfoques que marcar los dos
aspectos que han convivido en esta corriente originaria del Planeamiento fsico:
una vertiente utpica, idealista, contestataria, que muchas veces sacrific las
posibilidades concretas de reforma y mejoras en aras de una sociedad ideal,
perfecta, imaginaria y liberada del orden natural de las cosas, junto a un esfuerzo cultural y tcnico considerable de captacin de la realidad que ha dejado
importantes ejemplos de ejercicio profesional.
Pertenecen a este grupo el movimiento urbanstico generado en los Estados Unidos de Norteamrica alrededor del Decreto Modelo de Autorizacin de
Planeamiento Urbano, del ao 1928 y dentro de Europa, las corrientes que
Francoise Choay denominara como modelos wx&uralista~ y fncionaZista.17
En este enfoque predomina an la vertiente fsica bsica y la gestin profesional
se traduce en la elaboracin del Plano director, Planogeneral o Plano maestro, como
se lo denomin en distintos trabajos, culminacin de un proceso de planeamiento denominado, en el conjunto de sus secuencias, Plan regulador del crecimiento
urbano. En la prctica corriente, el Plano director se constituy en una declaracin de metas que senalaba la poltica bsica para el desarrollo de una ciudad y
su entorno. Era como la imagen de la ciudad ideal que se deseaba aunque, para
ser razonable, sus proposiciones y normas, expresin de metas y objetivos, deban estar dentro del radio de lo que se crea posible. En sntesis, el Plano director era una manifestacin de buenas intenciones y presentaba, en sus mejores
realizaciones, dos tipos de relaciones:
1) con respecto a las vinculaciones exteriores de la ciudad;
2) en lo atinente a su trazado interior,
En el primer caso mostraba las lneas generales del crecimiento de la ciudad en su relacin con la regin: localizacin de industrias, tamafo de los distintos ncleos urbanos, trazado de rutas, localizacin de lneas de infraestructura, como el tendido de redes de alta tensin y grandes equipamientos, as como
la preservacin de reas de inters natural, paisajstico o histrico.
En el segundo caso, el Plano director propona la localizacin de reas residenciales, comerciales e industriales, las vinculaciones entre ellas a travs de
las principales vas de transporte; la posicin de las escuelas, centros comerciales y socioculturales, edificios administrativos y pblicos, las reas agrcolas que
rodean a la ciudad, los monumentos histricos a preservar, etc. Asimismo, en
materia vial sealaba: el sistema principal de calles que una a las distintas zonas
entre s y con la regin; la interrelacin entre la estacin de ferrocarril y el centro comercial y administrativo de la ciudad, la terminal de mnibus y las reas
industriales, las rutas para el transporte pblico y los principales senderos para
peatones y carriles para bicicletas.
En algunos casos el Plano director inclua secciones sobre elementos de
196

rasgos figurativos y decisiones de normas que son consecuencia de juicios estticos, as como tambin dedicados a las necesidades particulares que podran
requerir tratamientos adicionales, como por ejemplo, la preservacin de distritos histricos o zonas destinadas a actividades especiales.
Respecto a su presentacin, el documento del Plano director comprenda
un mapa amplio, a escala grande, del trazado fsico general de toda la poblacin
y una monografa escrita que expona las normas principales y las proposiciones del plan, junto a la declaracin de metas de la comunidad, con una descripcin de los papeles sociales y econmicos principales y secundarios que la ciudad deba desempeiiar en la regin.
La mayor parte de los documentos de planes, incluyeron una revista del
material de fondo referente a poblacin, economa local y regional, situacin
geogrfica y desarrollo histrico de la comunidad y de su gobierno, en relacin
al Planeamiento fsico. Inclua tambin una valoracin de las condiciones de la
poblacin al momento de iniciar los estudios, sefialando los problemas y asuntos principales. Se analizaban las oportunidades y las necesidades futuras y se
declaraban las suposiciones y los proyectos. Puesto que no puede haber plan sin
rechazar ciertas alternativas y adoptar otras, y dado que la comprensin y ayuda
necesarias para realizarlo, requeran una explicacin constante del razonamiento expresado en el plan definitivo, las principales alternativas consideradas y
rechazadas por la autoridad poltica, deban expresarse en el documento del plan.
Finalmente, sola haber secciones separadas destinadas a un anlisis general de
los mtodos que se habrian de emplear para llevar a cabo los programas y proyectos.
El Plano director no trataba del diseo y sub-divisin de las distintas reas
residenciales, comerciales e industriales, tarea que corresponda a los *Planos de
detalle,, segn una ya clsica divisin de tareas y escalas del planeamiento urbano tradicional que encontrara su institucionalizacin en la Ley sobre Reglmen del Suelo y Ordenacin Urbana espaolas bajo la denominacin de *Plan
general y Planes parciales*.
En su versin ms actual, dicho cuerpo legal sistematizaba la estructura
del Plano director urbano en dos grupos de contenidos a los que denomina de
carcter general y determinaciones particularizadas, reuniendo los elementos ya enumerados.
Por su parte, los *planos parciales tenan como finalidad udesarrollar,
mediante la ordenacin detallada... el Plan general sobre todo en la ((asignacin de usos pormenorizados y delimitacin de las zonas en que se divide el
territorio...; useialamiento de reservas de terrenos para parques y jardines pblicos, zonas deportivas pblicas y de recreo y de expansin...; uasimismo tambin para centros culturales y docentes pblicos y privados,... templos, centros
asistenciales y sanitarios y dems servicio de inters pblico y social; trazado y
caractersticas de las red de comunicaciones . . . . de las galeras y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica...; evaluacin econmica
de la implantacin de los servicios y de la ejecucin de las obras de urbanizacin.l
Uno de los documentos pertenecientes al nivel de detalle, que alcanz un
197

desarrollo inusitado, al punto casi de desplazar al Plano director, fue el Reglamento de Zonificacin. Este era un instrumento regulador especfico y detallado que se empleaba para controlar el uso privado de la tierra. Era pormenorizado y sus proposiciones se referan a perodos de tiempo mucho ms cortos que
el plazo de larga duracin que abarcaba el Plano director. El ejemplo prototpico
de este enfoque en la Argentina lo constituye, por la importancia objetiva y ejemplar del rea involucrada, el Plan regulador de la ciudad de Buenos Aires del aiio
1962. Sus principales proposiciones abarcaron los dos tipos de relaciones ms
arriba senalados:
a) A escala metropolitana:
l la recomendacin de un partido de desconcentracin funcional y fsica
del aglomerado sobre la base de potenciar un sistema integrado de centros existentes en su masa, propicindolos como focos alternativos a nivel zonal;
l la modificacin de la organizacin radioconcntrica tipo *mancha de
aceite del conurbano y su transformacin, privilegiando ejes de organizacin
espacial noroeste-sudeste;
l la materializacin de organismos y entes de coordinacin de los distintos
niveles y sectores pblicos y privados intervinientes en el gobierno y administracin del rea.
b) A escala urbana la propuesta fue mucho ms detallada en anlisis y proposiciones las que, en general, reconocen como comn denominador una sistematizacin y racionalizacin de las tendencias histricas registradas por la configuracin espacial de la ciudad:
l establecimiento de una trama coherente de servicios, reas productivas y
espacios verdes y recreativos;
l definicin de una red de circulaciones a tres niveles, incluyendo la implantacin de autopistas urbanas;
l ampliacin del trazado de vas subterrneas como alternativa a la interconexin de las reas consolidadas;
l localizacin de espacios adaptados para los grandes equipamientos regionales vinculados a la condicin de capitalidad de Buenos Aires, tales como:
aeropuertos, puertos, mercados, mataderos, ciudad universitaria, etctera;
l ganancia de tierras al Ro de la Plata como forma de ampliar la oferta del
rea central con destino a recreacin y otros usos concomitantes.
El Plano director conform un documento acabado en s mismo, mostrando una estructura urbana zonificada en reas estancas, con un gran ncleo socio-cultural y comercial centralizado, adems de otros menores en cada zona.
Era, en expresin de Gabriel Alomar: la concepcin de la ciudad del futuro.. . de
una ciudad que adems de ser buena, hermosa, til, fuese realizable dentro de
un plazo fijo y limitado, en una forma prevista, calculada, econmica.lg
Tal orientacin fue -como ya dijimos- comn a los modelos ~culturista~
y racionalistaN en sus dos vertientes: progresista y orgnica* y el Plan de
Londres de Forshaw y Albercrombie constituye, tal vez, su ejemplo ms acabado. Este, propuso en su estructuracin general, un ordenamiento radiocntrico
198

en zonas que partiendo del ncleo histrico de la City, disminuan paulatinamente sus densidades de poblacin, hasta rodear a la aglomeracin urbana de
una franja verde que deba separarla de otros centros y conformar un lmite
preciso a su expansin. Era as, un esquema cerrado y con escasa flexibilidad
como qued evidenciado al fracasar la hiptesis de la estabilizacin en el nmero de habitantes. La estructura espacial metropolitana no evolucion conforme
al proyecto radiocntrico previsto, sino en forma de expansiones lineales a lo
largo de las rutas de transporte.
La nueva concepcin del Planeamiento fsico como proceso surge, precisamente, como intento de flexibilizar las propuestas del Plano director, si bien
no se limita, como veremos, solamente a eso.
c) Planeamiento fsico como proceso
Derivado del fracaso de los planes tradicionales, el Planeamiento fsico
se hace menos uproyectual~ y ms genrico. En este camino, pierde gran parte
de su valor como generador de espacios construbles para adquirir un rol de
gestin territorial donde lo importante no es ya la resultante espacial sino el
manejo de los mecanismos y procesos decisorios de las fuerzas interactuantes
en la conformacin del territorio.
El cambio de visin implicado en esta orientacin comienza a consolidarse, sobre todo, en los Estados Unidos de Norte Amrica en la dcada que sigui
a la gran depresin econmica de 1930. La atencin especial y el empefio puesto en los problemas sociales y econmicos en ese perodo, prontamente se reflejaron en el trabajo de los planificadores fsicos profesionales y condujeron directamente a desacuerdos y desorientacin con respecto a la esfera del Plano
director.
La opinin de que el sujeto bsico del plan deba limitarse a los aspectos
principales del desarrollo fsico a que se enfrentaban las ciudades, fue objetada
por muchos profesionales jvenes que abrazaron la profesin en esa dcada y
fue recusada por las actividades y las publicaciones de la National Resources
Planning Board, que se ocupaba en los recursos nacionales y regionales, en los
problemas sociales y econmicos de desarrollo y en las cuestiones que tenan
que ver con el desarrollo y mejoramiento de las ciudades del pas. El tema principal de las crticas a la concepcin subyacente en el Plano director, como orientacin general de planeamiento, puede expresarse as: para proyectar lgicamente el futuro desarrollo fsico de una ciudad, es necesario hacer tambin planes
para los aspectos financieros, sociales y econmicos afectados por l y que, a su
vez, limitan y controlan el desarrollo fsico de la ciudad. Dicho en trminos
generales, este argumento afirma que, puesto que en la comunidad urbana todo
se relaciona con todo, es ilgico tratar la formulacin de un plan para un solo
aspecto de lo urbano.
El efecto de este punto de vista sobre el ejercicio de la profesin de planificador fsico, lleg a su apogeo durante el perodo que sigui inmediatamente
a la Segunda Guerra Mundial, cuando se estaban organizando por primera vez
programas de planeamiento urbano a gran escala en todos los Estados Unidos
199

de Norte Amrica. Muchos cientficos sociales interesados en los problemas urbanos, se unieron a estos equipos y participaron activamente en los debates
internos de las oficinas que surgieron de la necesidad de trasladar la idea terica
del plan fsico general a la realidad prctica para resolver los problemas obvios
y apremiantes. La tesis sostenida por estos nuevos grupos profesionales era de
que la existencia misma de un Plano director era perjudicial. Defendieron el concepto de un planeamiento como proceso continuo y flexible, ejercido por una
administracin central y un grupo de planificadores profesionales entre los cuales los economistas y socilogos tenan la supremaca, sin limitacin alguna
tocante al sujeto bsico y sin la necesidad de producir lo que consideraban instrumento de inhibicin y desviacin de un plan o serie de planes ecubados en si
mismos,.
De este modo, el nuevo enfoque parte de una concepcin diferente que
hace del aspecto fsico y de diseno, slo una parte-y no necesariamente la ms
importante de un conjunto de factores sociales, administrativos, econmicos
y polticos. Vale decir que, en su ntima esencia el planeamiento como proceso
es un intento de comprensin de la ciudad como sistema complejo, aceptando
que su estudio implica, ineludiblemente, un anlisis multidisciplinario en el
cual, los diferentes especialistas, enfocando la realidad desde la ptica especfica
de sus campos profesionales, pueden sugerir nfasis distintos en la valoracin
de los mismos hechos.
En tal sentido, se propone no tanto diseiar una imagen ideal ni mucho
menos imponerla, sino estudiar y actuar sobre los mecanismos incidentes en el
proceso de desarrollo socio-econmico y sus consecuencias territoriales. El objeto planificable en este caso es el proceso en s: la dinmica socio-econmica y
el acento se desplaza desde la Geografa hacia la Sicologa y la Teora de las decisiones. Sus etapas pueden enumerarse del modo siguiente:
a) Comprender las formas de actuacin de las fuerzas incidentes en el proceso de urbanizacin;
b) Ante una meta concreta, definir el espacio de maniobra disponible;
c) Establecer los cursos de accin alternativos, sefialando las consecuencias deseadas y no deseadas de cada uno de ellos.
Esta orientacin del planeamiento queda sellalada claramente por Wedwood-Oppenheim cuando escribe: nuestra forma de encarar la situacin consiste en desechar la formulacin del plan y concentramos en los problemas
corrientes y en la accin que es posible ejercitar aqu y ahora. Consideramos
que al planeamiento no le incumbe describir el futuro -sobre el cual existe solo
un control limitado- sino proporcionar una causa firme para aquella accin
sobre la cual se tenga ahora poder para tomarla. Al planeamiento no le compete
tanto producir un plan como conseguir una mejor comprensin de los problemas que debemos enfrentar ahora y en el futuro, a fin de que podamos tomar
ya, las mejores decisiones.20
En su concrecin espacial -porque en definitiva, el planeamiento, en
cuanto fsico, tiene tambin una dimensin territorial- presenta las lineas de
crecimiento y utilizacin del suelo, segn grandes opciones alternativas, unidas
con una programacibn en el tiempo, de disefio de reas particularizadas, revisa200

bles segn la evolucin del proceso, constltuy&idosf&s en <pura operatividad

a medida que los hechos fehacientes con que sea aceptado, tolerado o rechazado por los destinatarios, vayan imponiendo en l los oportunos cambios de
rumbo, modificaciones, ajustes, es decir, alo contrario del plan al que los arquitectos estuvimos acostumbrados, y que ms que un plan era una imagen ideal
de como quisiramos ver el territorio al termino de su vigencia, a sabiendas de
que sta no se iba a produclrB.21
Su ejemplo tal vez ms conocido en la Argentina, a partir de haber inspirado al *Esquema Director Ano 2000~ del Area metropolitana bonaerense, es el
*Esquema Director de Acondicionamiento y de Urbanismo de Paris*,w que segn los objetivos fijados por el aCdigo de Urbanismo* francs tiene como
cometido bsico proponer *las orientaciones fundamentales de acondlclonamiento del territorio, en modo particular, 40 que concierne a la extensin de
las aglomeraciones+, a fin de asegurar das relaciones entre esas aglomeraciones
y las reglones vecinas y el equilibrio que conviene preservar entre la extensin
urbana, el ejercicio de las actividades agricolas, la existencia de explotaciones
agrcolas especializadas, la conservacin de macizos de bosques y de sitios particularesu. El Esquema director determina *en particular, el destino general de
los suelos, la traza de los grandes equipamientos de infraestructura..., la organlzacin general de los transportes, la localizacin de los servicios y actividades
ms importantes, as como las zonas preferenciales de extensibn y renovaci6n*.24
Es evidente la mayor flexibilidad de este enfoque del planeamiento lo que
ha hecho ms realistas sus propuestas, quitndole su costado utbplco de programas de reformas sociales, pero no ha escapado a la consideracin de los anallstas que esa menor rigidez puede esconder muchas veces el reconocimiento del
fracaso de la idea misma de planificar. Esta objecin de fondo ha llevado a establecer que: aparece injusto senalar, al Planeamiento fsico tradicional por *haber configurado los planes de ordenacin como fotografas anticipadas de la
futura ciudad. Planificar es eso, precisamente. Todo plan consiste por esencia en
anticipar el futuro y conformarlo en el sentido que se considera ms adecuado.
La oposicin entre planes rgidos y planes flexibles es rigurosamente falsa. Admitida la utilidad de la tcnica planificadora, es decir, la voluntad de reducir al
azar y a la coyuntura y de conformar el futuro, slo puede hablarse con propledad de buenos y malos planes. Es aqu sin duda de ninguna clase, donde se localizan los fallos del sistema.2s
En este sentido y en la medida de la necesaria concrecin fsica de objetivos, es ineludible para el planeamiento como proceso delinear y proponer un
futuro urbano y al hacerlo, limita -inexorablemente- su propia flexibilidad,
por ms que dicho futuro no se plantee de una manera determinstica, al estilo
de la NCiudad Jardn de Howard o la *Ciudad Industrial, de Tony Gamler, sino
probabilstica como la propuesta de *Trama direccional, de Colin Buchanan para
el estudio de la regin de Portsmouth - Southampton. Caso contrario el proceso
de elaboracin queda inconcluso -y no es poco frecuente que eso ocurra enfatizando en forma desmedida en la investigacin y el diagnstico de la situacin actual lo que ha llevado a un nuevo tipo de deformacin profesional: la
investigacin socio-econmica como un fin en s mismo olvidando que en de201

finitiva el planeamiento cobra sentido si se orienta a la accin y en cuanto tal,

vale ms en l la sntesis que el anlisis.
Como resumen de lo expuesto, puede destacarse que la diferencia sustancial de ambos enfoques de planeamiento viene dada por tres aspectos, no necesariamente vinculados entre s, a saber:
a) Una cuestin tcnica, segn la cual, el planeamiento como proceso incorporara sobre el planeamiento como tcnica de reforma social, un amplio
bagaje de tcnicas de anlisis y programacin aportadas por diversas disciplinas
estudiosas del fenmeno urbano, confirindole as, un carcter ms cientfico, integral y objetivo;
b) Una cuestin de realismo poltico, segn la cual el planeamiento como
proceso, surgido como variante de la actividad profesional luego de la reflexin
sobre el fracaso de tantos planes directores que han permanecido poco ms que
como hermosas publicaciones, sin incidencia en la realidad que pretendan ordenar, plantea una mayor flexibilidad en sus propuestas, permitiendo incorporar al proceso de planeamiento los cambios introducidos por la dinmica social
no manejada (ni manejable), por el plan;
c) Una cuestin ideolgica, basada en el convencimiento de que los aspectos fsicos del planeamiento -si bien preocupantes y urgentes- son en realidad secundarios y dependientes de las condiciones econmicas de produccin,
distribucin y consumo.
En su versin moderada, esta posicin enfatiza en la importancia del cambio o mejoramiento de las condiciones generales de vida, mientras que en sus
manifestaciones extremas desdea toda propuesta de ordenamiento fsico por
innecesaria, al considerar que la dimensin territorial es resultado directo de la
aplicacin de programas de desarrollo econmico.
Principales corrientes dentro del Planeamiento fsico como proceso
La primera versin del planeamiento como proceso puede fijarse con el
trabajo de Edward Banfield, publicado en el ao 1955, en colaboracin con
Martin Meyerson, en el cual propone un esquema conceptual relacionando planeamiento, poltica e inters pblico, que utiliz para evaluar los planes de construccin de viviendas en la ciudad de Chicago.26
Concretamente, Banfield no se interesa tanto por definir al planeamiento
cuanto por sealar lo que a su juicio deberan ser los pasos de un proceso general de las decisiones. En su opinin, la nica razn para preferir el plan a la accin no planificada, es la sospecha de que el primero se supone ms racional,
partiendo de una hiptesis explcita de que la racionalidad es ms eficiente en
alcanzar ciertos fines deseables, que el comportamiento al azar, aunque reconozca, tambin, la posibilidad de lo contrario.
Segn Banfield el planeamiento racional est constituido por una secuencia de requisitos, a saber:
a) anlisis de la situacin: el planificador debe saber qu puede hacer, es
decir, conocer su rea de oportunidades . Inversamente, debe apreciar el conjunto de acciones que no puede hacer o dicho en otras palabras, cules son las
202

condiciones limitantes de la situacin en la cual le toca actuar;

b) simplificacin y elaboracin de los fines: el planificador debe conocer todas sus metas y las de la organizacin, reparticin o comunidad para la
cual est trabajando. Ms an, debe saber la importancia relativa de cada una de
estas metas en cuanto a prelaciones significativas. Debe analizar los elementos
conformantes de cada meta y apreciar cules de ellos deben buscarse activamente
o se logran slo con un costo adicional despreciable;
c) diseo de cursos de accin: el planificador debe reunir todos los caminos posibles que no estn excluidos por las condiciones limitantes, de modo tal
que se logren los fines y las metas ms valiosas. Deber especificar todas las consecuencias implcitas en cada curso de accin como as tambin el nivel de generalidad de las mismas;
d) evaluacin comparativa de consecuencias: el planificador debe conocer todos los resultados subsiguientes a todos los cursos de accin posibles
que pueda emprender. Deber saber cules de estas consecuencias sern ventajosas y cules no deseadas y si es posible, deber analizarlas en funcin de beneficios o costos cuantificables:
e) eleccin de un curso de accin: el planificador elige el curso de accin
alternativo que estima mejor, considerando las consecuencias esperadas en trminos de sus fines ms valiosos.
Est claro (o debera estarlo, al menos) que el planeamiento segn este
esquema no se ha hecho nunca y es probable que no se conseguir hacerlo jams con seres humanos tales como hasta ahora los conocemos. Ninguna persona puede concebir todos los cursos de accin posibles que pudiera emprender,
nadie es capaz de conocer y analizar todos los aspectos de todas las metas posibles, pertenecientes a su situacin de planeamiento y ciertamente, no ha nacido an el que sea capaz de conocer. la ndole exacta de todas las consecuencias
derivadas de todos los actos posibles que pueda emprender. De tal forma, ningn ser humano es capaz de planificar racionalmente segn el modelo de
Banfield. El mismo destaca este hecho, pero seala que la importancia de conocer un estndar imposible, alienta a intentar acercarse a l con cierta intensidad.
La concepcin misma del plan en Meyerson y Banfield es muy rigurosa. Depende del concepto de curso de accin que a su vez se define como una asecuencia de actos anticipados, concebidos como unidad de accin26 de modo tal que
las acciones se relacionen mutuamente como medios para lograr fines. Entonces, un plan es un ucurso de accin que cumple tres requisitos: se puede llevar
a cabo; se puede esperar que conduzca a la obtencin de los fines buscados; alguien (individuo, empresa, Estado) intenta llevarlo a cabo.
Si no se verifica alguno de estos aspectos, el curso de accin no sera un
plan, sino un esquema utpico.
La segunda lnea importante de accin en el campo del planeamiento como
proceso corresponde a la aplicacin del anlisis de sistemas a la realidad territorial y particularmente urbana. El punto de partida de este enfoque, que por su
difusin en todo el mundo profesional mereci la denominacin especfica de
nuevo planeamiento, o nuevo urbanismo segn los pases, se desarroll a
partir de 1965 y debe buscarse en otra visin de lo urbano y de su significado.
203

Esta visin es la de un sistema complejo, conformado por mltiples componentes que interactan entre s constantemente, haciendo obsoleta una observacin esttica de su realidad. As, a la atencin prestada a los equipamientos y
usos de la tierra, la suplantar una prioritaria preocupacin por los flujos o
movimientos de cargas, personas o comunicaciones, registrados entre los individuos y grupos sociales. nEste cambio de perspectiva -como seiiala Gabriel
Dupuy- es sumamente importante, pues, independientemente de otras caractersticas del nuevo planeamiento, se opone totalmente al modelo tradicional.
Si la ciudad es un sistema (o debe ser vista como tal) es evidente que un plan, un
mapa, no puede explicarlak27
Desde este punto de partida, las tradicionales herramientas de trabajo de
los planificadores fsicos, por lo general derivadas de la Geografa y de la Arquitectura, pierden todo sentido y se hace necesario crear otras nuevas tcnicas
capaces de captar el fenmeno altamente complicado que es el hbitat humano. Dichas tcnicas se sintetizan, fundamentalmente, en el empleo del anlisis
matemtico y el uso de los ordenadores electrnicos que permiten desarrollar
modelos de relativa complejidad al hacer posible la manipulacin de numerosos datos y variables que la mente humana no puede abarcar ni an considerando el trabajo en equipo. La utilizacin de la computadora favorece, entonces, la
formulacin de simulaciones algebraicas de esa realidad social compleja que es
la ciudad moderna, en particular en su versin metropolitana, donde interactan agentes decisorios diversos, cada uno persiguiendo sus propios objetivos,
no necesariamente compatibles con los de los dems. Esos modelos crean una
doble ilusin: por un lado parecen reproducir en su propia complejidad matemtica la complejidad social de toda comunidad humana; por otra parte, en su
pretendida visualizacin tcnicamente objetiva y mecnica de la realidad, pretenden reemplazara la *precaria* objetividad humana, por decisiones racionalmente imparciales basadas en una apreciacin tecnolgica del hombre y de la
sociedad, haciendo posible el esquema decisional de Banfield para el que slo
fallaba la naturaleza humana.
Los ejemplos ms difundidos de este enfoque son los presentados por J.
Brian Mc Loughlin28 y Britton Harris2y para quien el planeamiento intenta discurrir polticas que puedan influir el desarrollo en las decisiones deseadas, por
unos medios y a un coste que sean aceptables para la comunidad vista en su
conjunto. De acuerdo con ello, su concepcin del proceso de planeamiento
engloba los siguientes pasos importantes:
a) proyeccin del probable desarrollo futuro,
b) deteccin de rasgos discutibles o indeseables de ese desarrollo,
c) identificacin de direcciones y posibilidades alternativas y deseables de
ese mismo desarrollo,
d) diseo de planes que presenten diversas combinaciones de polticas y
accin,
e) valorar dichos planes en cuanto a su efectividad, viabilidad y coste,
f) elegir o ayudar a elegir, entre alternativas de conjuntos de polticas e
iniciar posteriores mejoras.
El planeamiento renuncia as, a disefiar una sntesis posible y a plantear las
204

lneas de accin conducentes a su logro, transformndose en un intento de actuacin calculada racionalmente para lograr un fin parcial, integrable en el gran
conjunto no controlado, ni controlable, de los procesos sociales bsicos. Su
nfasis se desplaza totalmente de las propuestas del planeamiento como tcnica
de reforma social, para concentrarse en la descripcin y anlisis de los medios
disponibles para lograr un fin, de modo tal que la misma racionalidad bsica e
inherente a la esencia del planeamiento, se emplea restringiendo sensiblemente
su alcance, como sinnimo de *eficiencia.
Ambas orientaciones bsicas del planeamiento como proceso, lejos de
oponerse se complementan entre s, representando en ltimo anlisis estadios
distintos -anterior en un caso, posterior en el otro- al empleo y difusin de
los ordenadores electrnicos. En efecto, en cuanto que profesin identificable,
el Planeamiento fsico ha generado un conjunto de procedimientos operacionales, herramientas de accin, con las cuales se han desenvuelto los planificadores fsicos. Se trata, vistas en conjunto coherentes, de metodologas concretas
que pueden agruparse en dos grandes familias. Siguiendo a Krueckeberg y Silvers30 ambas pueden denominarse como los modelos de *requerimiento planeados y de simulacin de mercados.
El primer grupo rene los mtodos ms antiguos, conformados con anterioridad a la irrupcin de las computadoras y su formulacin ms ordenada y
exhaustiva correspondi a J. Stuart Chapin31 quien la desarroll en 1956.
El segundo grupo deriva directamente de la computacin y se traduce por
lo general en modelos de simulacin susceptibles de ser aplicados, solamente
mediante el empleo de ordenadores electrnicos. El arquetipo es el modelo desarrollado por Ira Lowry a principios de la dcada del 60 para la Corporacin
Rand, trabajando con la Asociacin de Planeamiento Regional de Pittsburgh.32
Es evidente que tanto uno como otro enfoque se basan en el estudio y
pronstico del comportamiento de las actividades, en sus dos grandes grupos de
bsicas y de servicios, la poblacibn, los puestos de empleo y los transportes, si
bien Chapin deja una mayor libertad para el juicio lgico del profesional, mientras que en el modelo de Lowry define un encuadre altamente condicionado y
condicionante. Este hecho hace que con el primero sea factible el manejo de
problemas no rutinarios, mientras que la modelstica urbana, en general, al
depender menos de la subjetividad personal del planificador, tiende a ser ms
rutinaria, pero a la vez ms reproducible y veriflcable. Con todo, la mayor diferencia entre ambos procedimientos viene dada por los valores implcitos en cada
uno de ellos ya que las tcnicas de planeamiento, por ms que se formulen y
presenten como opciones objetiva y aspticamente manejables, responden en
su base a distintas formas de interpretar la realidad del hombre y del territorio.
En efecto, las metodologas tradicionales anteriores a la computacin se
presentaban como caminos lgicos, adaptables a una amplia gama de cuestiones y niveles de gestin, susceptibles de ser aplicados tanto a la resolucin de las
ms simples situaciones locales, cuanto a los complejos problemas metropolitanos. En tal sentido se pronunciaban por la descentralizacin de funciones y responsabilidades y por acercar las decisiones lo ms cerca posible a los ciudadanos
como forma de reducir la magnitud de los problemas. Eran opuestas, por consi205

guiente, a los enfoques globalizantes y a los procedimientos que, como ciertos

modelos matemticos de pretensiones integrales y la teora de los juegos, tienden, por su misma naturaleza, a fijar la toma de decisiones en niveles cada vez
ms exclusivos y centralizados.
No es que la tecnica por s condicione con rigidez determinstica a uno u
otro resultado, pero precisamente, los distintos mtodos valen segn las previas
condiciones para las cuales fueron pensados y pierden su sentido y efectividad
fuera de contexto. Un ejemplo claro lo constituye la ateora de los juegos* en
cuyo desarrollo no interesa tanto la comprensin de los factores y variables involucrados en el problema que se enfrenta, con el propsito de encontrarle solucin, sino enfatizar en la complejidad casi insoluble de dicho problema para
la mayora de los participantes y como consecuencia de ello, inducir en estos la
conviccin -0 al menos el vago sentimiento de la necesidad de delegar la
toma de decisiones al experto, cualquiera sea el tema tratado.
Este es un ejemplo tpico de manipulacin de las decisiones a travs de
una tcnica; en este caso, la complejidad del procedimiento, por s sola, puede
inducir y de hecho conduce a acrecentar la distincin entre quienes poseen su
dominio y aqullos que solamente lo sufren. El mecanismo de razonamiento es
simple: una realidad complicada requiere de un procedimiento tambin complicado para su manejo; un procedimiento complicado exige, a su vez, al uespecialista en conducir procedimientos complicados que como tal, indique a todos el camino de la salvacin. En la original concepcin de los modelos subyace
la pretensin casi mgica de abarcar en una sntesis de resolucin mecnica, la
enorme complejidad de las relaciones hombre-suelo, sobre todo en las grandes reas metropolitanas y ciudades conurbadas por el proceso de urbanizacin
originando, en palabras de Juan M. Carbalo Fernndez, un arte de someter,
mtodos estratgicos de dominio, posedos por tecncratas y programadores de
la socio-economa, expertos en el arte de la Modelo-Ficcinm.33
Sin embargo, las expectativas creadas en torno a las posibilidades integrales de la modelstica fueron pronto reemplazadas por la constatacin de la imposibilidad de reflejar en una simple frmula matemtica la rica complejidad de
la vida. Desde la euforia esperanzada de Mc Loughlin que sealaba su conviccin de que se estaba ganando la batalla para lograr una toma de conciencia de
los enormes problemas humanos de conducta locacionalm a travs de describir
al sistema espacial en trminos matemticos que en su simplicidad uofrecen una esperanza para su descripcin y estudio, se pasa, como seriala Gabriel
Dupuy, al reconocimiento del fracaso de esta tcnica. Es que, o los modelos
permanecen simples y son operables en aplicacin acotada auna pequelia parte
de la realidad, o si por el contrario pretenden abarcar en su constitucin una
amplia gama de aspectos de las mismas, se toman tan complejos que resultan
inoperables y su valor es de mero acercamiento conceptual.
As, la modelizacin urbana se queda al nivel de los medios. Si no est
supervisada desde arriba por la prudencia poltica tiende a considerar al individuo humano y sus grupos sociales como simples objetos, dentro de una realidad
complicada, siendo que son, respectivamente, persona y escuelas de personalizacin y libertad. El tema de por s merece un tratamiento particularizado que
206

excede los lmites de este trabajo. Quede tan solo a modo de conclusin la idea
central de que modelstica matemtica y sociedad humana no pertenecen al
mismo orden: la tecnificacin de las decisiones es un fenmeno esencialmente
colectivizante, la libertad se cimenta en un proceso de personalizacin. El bien
comn se encuentra aI nivel de los fines, porque todo ser busca su plenitud; en
cuanto medio, la computacin de las relaciones sociales no es ms que la servidora de la comunidad. Cada persona, cada grupo intermedio sigue -o debera
seguir siendo- su dueo. Esto no implica desconocer la utilidad de los ordenadores -cada vez ms complejos y eficientes- en el proceso de Planeamiento
fsico, pero si ubicarlos en su exacta medida y situacin, precisamente, aquella
en la cual alcanzan su mayor eficacia y justifican con acertada conviccin su
verdadera importancia.

207

INDICE

CAPTULO vII1

El Planeamiento fsico: los modelos

El haber dividido a la evolucin profesional en tres grupos o periodos histricos no implica afirmar la separacin cronolgica neta ni tampoco distinciones absolutas entre ellos, cual si el nfasis se desplazara totalmente de uno a otro
enfoque, con abandono completo de las proposiciones anteriores. Como en toda
actividad humana, en el Planeamiento fsico se muestran los claroscuros propios de la condicin del hombre sobre la tierra. Ello se refleja en la convivencia
simultnea de orientaciones opuestas, que lleva a la polmica y discusin tanto
a nivel academice como profesional, una de las caracteristicas actuales de la
disciplina. En el informe, preparado en setiembre de 1983, por la Oficina Municipal del Plan del Ayuntamiento de Madrid, ponencia al Seminario Innovaciones Culturales y Metodolgicas en los Planes Generales, se hace referencia, como
caracteristica relevante del momento profesional, a uuna polemica... en doble
frente: por una parte ante la tecnocracia rutinaria que no ve el plan ms all de
la burocrtica formulacin legal y, por otra, ante quienes niegan la virtualidad a
todo Plan General y proponen, alternativamente, la intervencin urbanstica
reducida al proyecto de arquitectura. l
Igualmente, la dualidad apuntada queda evidenciada en la recurrencia
sucesiva de enfoques que, aparentemente superados, retornan con un vigor y
un empuje del cual no se los crea capaces. En pleno desarrollo del planeamiento como proceso, la ms actual propuesta de las uciudades del futuro, vuelve
a retornar, en su forma ms extrema de utopa urbanstica, la versin progresista
de los anos treinta.
Asimismo, el planeamiento como proceso es objeto de cada vez ms numerosas y serias crticas que no hacen sino revalorizar los aspectos positivos que sin
duda encerraba el enfoque de tcnica de reforma social depurado de sus aristas
ms polmicas y contradictorias. La falta de operatividad demostrada por la
modelstica matemtica urbana desarrollada durante la dcada de los sesenta,
cuyas expectativas de una visin cientfica y absoluta, tanto de los problemas
urbanos, como de sus soluciones indiscutibles, dio paso a un creciente escepticismo y politizacin del Planeamiento fsico, tan inconducente como el paradigma cibemtico que vena a reemplazar, contribuyeron a ello. De esta estril con209

troversia surge una revalorizacin de cierto ordenamiento global entendido como

marco regulador de actuaciones espeficas. Por lo general, se reconoce ahora que,
independientemente del valor de los argumentos respecto a la posibilidad tcnica y la aceptabilidad poltica de un plan verdaderamente integral que prepare
una dependencia central unificada e interdisciplinaria -plan que tratar directamente de relaciones sociales y econmicas sectoriales- ser siempre necesario
un plan general enfocado sobre el desarrollo o el ordenamiento fsico, del mismo
modo como el presupuesto y el programa fiscal se enfocan sobre el tema de los
recursos financieros. En el citado informe espaol se expresa esta posicin: si
una novedad caracteriza a los Planes generales que se estn redactando hoy en
Espaa, es centrar su preocupacin, o considerar su objeto especfico, el cuerpo
fsico de la ciudad. La caracterstica de estos planes generales, por contraposicin a los histricos, viene dada por el requisito de flexibilidad, que les permita
incorporar no slo el conjunto concertado de situaciones particulares, sobre el
mbito urbano, sino tambin los acontecimientos imprevisibles al momento de
su formulacin y que, obviamente, pueden generarse. Esta actitud se expresa,
como veremos en el captulo siguiente, en la formulacin del Esquema director,
versin actualizada del plan fsico que, en definitiva, constituye una propuesta
general de ordenamiento, optada entre alternativas posibles, aunque deja de lado
la proposicin de un modelo deseado, para constituir la imagen espacial de un
planeamiento de tendencia que acepta como inevitable, los crecimientos suburbanos impuestos por el desarrollo de ciertas variables econmicas.
Adems, en las diversas propuestas individuales se entremezclan, en proporciones variables, la realidad y la utopa, las soluciones tcnicas accesibles y
las expresiones de deseos ms o menos voluntaristas, junto a anticipos de puntos de vista u orientaciones que, desapercibidos para la poca de su proposicin,
constituyeron las bases redescubiertas, de desarrollos ulteriores.
Por todos estos motivos la clasificacin que hemos efectuado sera inexacta si no la completramos con la visin histrica del desenvolvimiento de la
profesin a travs de los ejemplos ms caractersticos de ideas y posiciones. Esta
deontologa elemental, completa o debe completar el mero conocimiento racional, con su afn clasificatorio y simplificante de una realidad que -por ser
parte de la vida- escapa al simplismo deslumbrante de los esquemas.
Como trataremos de mostrar, lo bueno y lo malo se entrecruzan en todas
y cada una de las orientaciones bsicas discernibles en la evolucin del Planeamiento fsico. Esta evolucin empero, no es sino la elocuente muestra de la
impotencia del hombre intentando dominar, por sus propias fuerzas, la sociedad que el mismo ha creado y que se expresa, simblicamente, en el proceso de
urbanizacin, tal como se presenta en la observacin de calificados analistas.
As Chombart de Lowe en su obra Hommes et Villes sefala: uEl papel de la
urbanizacin aparece como una cuestin clave en la evolucin humana. Pero
desconcertados por la extensin incontrolada de las aglomeraciones, los hombres se sienten dominados por un fenmeno que les desborda... Por el desarrollo del pensamiento racional, los descubrimientos cientficos, el progreso tcnico, la ciudad ha sido creadora de libertades. En ella se han desarrollado valores
nuevos. Una civilizacin urbana ha nacido all. Ha surgido una concepcin de
210

la existencia diferente de la vida rural. Esta concepcin ha originado transformaciones radicales en mltiples dominios, tales como: la eficacia productiva, el
aumento de la esperanza de vida, la elevacin del nivel de instruccin, la organizacin poltica y el sufragio universal, etc. Pero quedamos desamparados por
el aspecto anrquico de su desarrollo y por la miseria que se ha acumulado, por
las coacciones de todas clases, la tensin de la competencia y la fatiga nerviosa
que se apodera del conjunto de la poblacin. Todo el mundo est de acuerdo en
decir que la urbanizacin se ha convertido en un hecho universal, pero jsomos
capaces de canalizar el movimiento en el sentido de una liberacin de los hombres? 0, por el contrario, jacabar la expansin urbana por esclavizar al hombre
a la tcnica en lugar de utilizar la tcnica para dar a la persona una mayor autonoma en estructuras sociales mejor adaptadas?.2
Similar constatacin ha realizado la historiadora del Planeamiento fsico
Francoise Choay3 quien comienza su libro escribiendo: La sociedad industrial
es urbana. La ciudad es su horizonte. A partir de ella surgen las metrpolis, las
conurbaciones, los grandes conjuntos de viviendas. Sin embargo, esa misma
sociedad fracasa a la hora de ordenar tales lugares. La sociedad industrial dispone de especialistas de la implantacin urbana. Y a pesar de todo, las creaciones
del Planeamiento fsico, a medida que aparecen son objeto de controversia y
puestas en telas de juicio. No obstante el negativismo expresado en estas conclusiones es evidente que ha habido un intento esforzado por armonizar un
desarrollo coherente de la ciudad teniendo en cuenta las necesidades bsicas del
hombre. A dicho intento, con fines expositivos vamos a ordenarlo en tres grandes grupos:
a) las propuestas tericas: ideologa y realidad;
b) las propuestas prcticas: el racionalismo orgnico y las nuevas tendencias del planeamiento como proceso,
c) las concreciones: polticas de ordenamiento y desarrollo territorial, que
constituirn, respectivamente, los temas del presente y de los prximos dos
captulos.
La secuencia mostrar como el extremo vigor de la formulacin terica y
principista se mitiga en su necesidad de aplicacin prctica. Ms all de especulaciones intelectuales, de instrumentaciones partidistas y de elaboraciones ideales, la realidad concreta, social, econmica y poltica es la que selecciona y utiliza aquellas partes del modelo ms tiles a sus fines. De hecho, incluso la misma cristalizacin de instrumentos de intervencin, como la idea de nueva ciudad, uno de los recursos ms usados por la prctica profesional en todo el
mundo, presenta matices y diferenciaciones notables segn el pas en el cual se
lo aplique. Esta es una de las caractersticas importantes a tener en cuenta sobre
todo, en el cuadro de un pas dependiente como la Argentina, donde la tendencia general ha sido la aceptacin de los modelos tericos sin los filtros y andariveles que, en los pases centrales, les fueran aplicados como medio de responder
a las exigencias de la realidad de cada nacin.
Tal ha sido una de las caractersticas del desempeo profesional argentino,
planteando las cuestiones en un contexto general de abstraccin que privilegi
la crftica extrema a la realizacin y la descalificacin de toda propuesta que no
211

encajara en un marco ideolgico apriorstico, mientras la realidad se expresaba

y se expresa con mayor virulencia si cabe, a partir de la desregulacin* como
doctrina oficial del Estado, en la concrecin de obras urbanas mediante la actuacin de sociedades y empresas privadas que plantean, de un modo conflictivo, lo que Ribas Piera denominara el fomento de la privatizacin de la ciudad
como negocio,4 tema que deberemos retornar ms adelante.
Las propuestas tericas: ideologa y realidad
Durante mucho tiempo, influenciada por la filosofa y la poltica, obsesionada por la ciudad ideal de Platn, la accin del Planeamiento fsico, se haba
cristalizado en un carcter terico no exento de utopismo. El ms significativo
ejemplo de ello sea, tal vez, Charles Fourier, quien en 1829 public uN~~J,~
et so et i e donde llega a elaborar un detallado programaYe
Z!#Bai?$%#kYasta
Yi-rr
e punto de describir en los ms mnimos aspectos, la
ciudad donde habra de desarrollarse una sociedad armnica, purificada de los
males presentes.
El plan, inmerso en una frondosa exposicin literaria, no exenta de esoterismo, describe un modelo de aglomeracin, muchos de cuyos aspectos ms
compulsivos, sern retornados y profundizados por Le Corbusier.
Fourier parte de una clasificacin de las pasiones humanas y desde esa base
sostiene que se llegar a un estado social al que llama #Armona Universal,
diferente del imperante en la sociedad de su tiempo a la que considera decadente y enferma. Este estado actual es, segn Fourier, un mal transitorio sujeto a
valores tales como la moral, que constituye para l, una normativa represora de
las pasiones humanas, absolutamente innecesaria en su *Armonan, donde todos los hombres sern buenos por s.
Su modelo de aglomeracin requiere una cantidad limitada de habitantes:
1.620 personas que constituirn el Falansterio. Esta cifra resulta de relacionar
-con el extrao razonamiento de Fourier- los por l considerados 12 caracteres humanos relevantes a los que llama pasiones humanas, a saber, 5 sensitivas, (olfato, vista, audicin, tacto y gusto); 4 uafectivas, (amistad, ambicin,
amor, familia); 3 distributivas (sociedad, azar, motivacin). Las posibilidades
combinatorias de estos elementos arroja la cifra de 810 caracteres que, considerando ambos sexos, dan, en definitiva, un agrupamiento uarmnico de 1.620
personas.
En esta asociacin, por su propia virtud, desaparecen mgicamente los
males sociales. Como el mismo Fourier escribe, alas mujeres coquetas emprendern tareas domsticas desde las 4 de la madrugada.5 En ese tono y con estos
fundamentos que hablan de la confusin mental y la vez ingenuidad de Fourier,
describe una estructura urbana que ser el asiento fsico de esta nueva sociedad
ideal. Pese al inevitable fracaso de su puesta en prctica, la minuciosa descripcin de los diferentes edificios del Falansterio, las prescripciones de uso, las
normas constructivas, etc., conformaron patrones que seran repetidos despus
hasta el cansancio por toda la corriente uprogresista del urbanismo que hizo
suyos los confusos ideales y valores de Fourier.
212

Por su expresin fsica, el Falansterio -formalmente inspirado en el palacio de Versailles- es una U continuada en sus dos extremos por brazos cortos
paralelos a la base, que se ubica sobre una legua cuadrada de tierra provista de
una buena corriente de agua, con elevaciones naturales de terreno que debe
adaptarse adems a los diversos cultivos, prximo a un bosque y a una gran ciudad, aunque lo suficientemente alejado de sta como para desalentar a los inoportunos~.5
El edificio que ocupa una falange no se parece en nada a nuestras construcciones urbanas o rurales... . El centro del palacio o falansterio estar destinado a las funciones pblicas, los comedores, salas de consejo, bibliotecas, etc.
En este centro se ubicar el templo, la torre del orden, el telgrafo, las palomas
mensajeras, el catrilln de ceremonias, el observatorio, el jardn de invierno con
sus plantas perennes, situado detrs del patio de actos.
*Una de las alas deber reunir todos los talleres donde se trabaja ruidosamente... La otra ala dar albergue a los huspedes. Contina luego describiendo a los integrantes del falansterio, que habitarn por pisos segn su sexo y edad
y vivirn en comn en numerosas salas pblicas..., lugares de reunin y desarrollo de las series pasionales . De tal modo, en vez de trescientas cocinas y
trescientas amas de casa, slo cuatro o cinco grandes fogones bastaran para
preparar alimentos diversos. Las comidas tambin sern comunes, lo cual, segn lo expresa, tendr la ventaja de evitar las tediosas comidas de familia.
Maravilla pensar en los enormes beneficios que proporcionar la reunin de
trescientos hogares en un slo edificio... , beneficios entre los cuales descuenta
que los pueblos se liberarn del robo...w5
Esta teora es parte de toda una concepcin de vida tendiente a negar la
realidad. Ya Robert Owen (1711-1858) proyect en 1809 una escuela para nios

Plano del
Falanste TlO.

213

que, segn deca, fundar las bases para una nueva moral.6 Su proyecto de
ciudad donde habra de desarrollarse la armona universal, ms all de sus
detalles fsicos y constructivos, est concebido como ...una mquina para
multiplicar la eficiencia fsica y el bienestar mental de toda la sociedad.
La preocupacin por la eficiencia se manifiesta en primer lugar en la importancia que estos pensadores conceden a las cuestiones de salud e higiene. Es
que en ltima instancia y ms all de todo ropaje humanista, el hombre es concebido no como persona, sino cual factor de produccin y en cuanto tal, debe
ser bien cuidado para que rinda eficazmente.
Destinadas al fracaso, todas estas teoras no pasaron de ser ejemplos claros
del extravo al que pueden llegar mentes bien intencionadas pero con total desconocimiento de los fundamentos de la naturaleza humana.
Los planificadores fsicos contemporneos, contrariamente, se presentaron, sobre todo despus de la primera guerra mundial, como especialistas, arquitectos formados en su mayor parte, interesados en concretar acciones prcticas. Pero carecieron de acuerdo entre ellos, no slo en cuanto a los medios a
utilizar sino, fundamentalmente, en relacin a los objetivos a perseguir. Siguiendo a F. Choays podemos reunir las distintas propuestas en tres orientaciones
generales.
El modelo culturalista
Inspirado en el estudio de las ciudades antiguas, tuvo sus exponentes tericos en Augustus Pugin (18121852), John Ruskin (1818-1900) y William Morris (1834-1896)7 y de l ha nacido un pequeo nmero de ciudades nuevas,
sobre todo en Inglaterra y los Estados Unidos, siendo la ms conocidas las basadas en la teora de Hebenezer Howard de cuya propuesta nos ocuparemos ms
adelante.
En el origen de este grupo est la preocupacin por la desaparicin de la
antigua ciudad orgnica medieval que queda eliminada por la presin desintegradora de la industrializacin. Como Pugin destaca, la comparacin de las
obras arquitectnicas de este siglo con las de la edad media, debe poner en evidencia a los ojos de todos los observadores atentos, la maravillosa superioridad
de stas ltimas.*
A su vez, William Morris sefiala que *debemos conocer a fondo la arquitectura gtica, entender que ha sido y que es: una magnfica manifestacin del
espritu orgnico. Siguiendo esta tradicin se afirma un principio estructural que
desarrolla sus formas dentro del espritu de la ms estricta verdad, de acuerdo
con las condiciones de uso, el material y la tcnica constructivam.g
Sobre el particular, Bruno Zevi*O seala que no debe considerarse a esta
revalorizacin del gtico como una simple copia de los estilos del pasado, al
modo de la arquitectura neo-clsica. Segn este autor el neo-gtico tiene fundamento moral ms slido y profundo por diversas razones que enumera y que
sucintamente pueden resumirse en las siguientes:
a) una razn tcnica: la estructura gtica, con armadura independiente,
libera al muro de su carga y a travs de los grandes vitrales, favorece la unidad
214

espacial entre exterior e interior, al modo de las construcciones en hierro y hormign armado que practicaban los ingenieros de la poca;
b) una justificacin moral: la arquitectura medieval presentaba caracteres de fidelidad a los materiales de construccin utilizndolos segn sus verdaderas posibilidades. La libertad planimtrica de la ciudad gtica, al negar los ejes
y la simetra, permite agregar y quitar mbitos y espacios sin destruir la unidad
general;
c) una causa social: la catedral gtica, como monumento representativo
de la comunidad, fue el resultado de un sistema en el cual el hombre vala como
persona, no la concepcin de un solo arquitecto, mecnicamente transcripta en
la piedra por cuadrillas de operarios sin iniciativa. El obrero no era un mero
ejecutor, dejaba una firma en un capitel, en un pinculo, algo de la iglesia era
suya, la individualidad de cada uno estaba incorporada al conjunto de una produccin coral... Estaba all, en suma, el respeto por el trabajo, el sentido del trabajo, el tiempo del trabajo.*O
En el campo estrictamente urbanstico, puede incluirse en esta corriente al
urbanista viens Camilo Sitte (1843-1903), arquitecto y director de la Escuela
Imperial de Artes Industriales de Viena, quien en 1889 public su obra Der
Stadtebaun donde preconiz el retorno a la urbanstica del medioevo y llev a
cabo un anlisis detallado de las ciudades de ese perodo histrico, proponiendo producir deliberadamente hallazgos espaciales de los centros urbanos gticos, como las calles curvas, las perspectivas cerradas, las dimensiones de las plazas en relacin con las calles que desembocan en ellas, con los edificios que las
delimitan y los monumentos que la circundan. En su libro seala: *Eos tcnicos
se preocupan ms de lo necesario por crear calles rectilneas interminables y
plazas de impecable regularidad. Tales esfuerzos son reputados como equvocos
por quienes se preocupaban de la esttica urbana... El arte de trazar jardines y
calles publicas, as como el de construir ciudades no es un trabajo mecnico ni
burocrtico. Es, por el contrario, una obra de arte, de un arte popular*.rr
Al hablar del trazado de ciudades se refiere de lleno al punto del esquema
rectilneo que caracteriz al urbanismo barroco diciendo:
Si la lnea ondulada es ms pintoresca, la lnea recta es ms monumental,
pero no podemos vivir de monumentalismo tan slo9. Esta opinin es compartida por muchos intelectuales europeos en distintos pases. As, Pio Baroja,
en Espaa, senalaba: UA mi, todas esas avenidas de Pars y de las grandes ciudades, con su monumento al fondo, no me gustan... son cosas pensadas sobre el
papel, por un arquitecto. Los pueblos as son pueblos sin sorpresas, pueblos en
los cuales el instinto vital popular es sustituido por la inteligenciaB.12
El modelo de ciudad culturista es esencialmente nostlgico3 y postula la
posibilidad de hacer revivir un estado ideal del pasado. Concibe a la ciudad como
un organismo y en lo fsico presenta un cierto nmero de caractersticas especiales que resumiendo a F. Choay3 pueden agruparse en las siguientes :
a) la ciudad est bien circunscripta en un lmite preciso frecuentemente
rodeada por un cinturn verde. Como seala Unwin si bien actualmente no
hay razn para delimitar las ciudades de la misma manera que en el pasado,
resulta importante ponerles lmites y establecer una lnea que separe a la ciu215

dad del campo, una y otro pochan extenderse a ambos lados, pero se detendran claramente al llegar a la IneaB.13
b) como fenmeno cultural la ciudad debe formar un contraste sin ambigedad con la naturaleza que se intenta conservar en su estado ms salvaje.
William Morris propone incluso la creacin de verdaderas *reservas de paisajes*. En su libro citado, Camilo Sitte, preconiza las plazas secas, eliminando
prcticamente el verde y dndole cuidadosa forma cuando, por casualidad, aparece en algn barrio residencial;
c) la ciudad debe tener un tamao preciso, inspirado en las ciudades medievales y no crecer ms all de cierto lmite, el aumento de poblacin debe ser
absorbido no por la expansin urbana, sino por la creacin de nuevas ciudades
independientes, situadas a una distancia suficiente y que a su vez estarn rodeadas por zonas verdes protectoras y limitantes de su crecimiento;
d) en el interior de la ciudad desaparece toda traza de geometrismo, en
especial el trazado en ngulo recto. Al respecto dice Ruskin: *Dad una vuelta a
travs de... Edimburgo, unos dameros y ms dameros, siempre dameros, un
desierto de dameros... Estos dameros no son prisiones para el cuerpo sino sepulturas para el alma l*. Se preconiza as la irregularidad y la asimetra que son los
signos de un orden orgnico. l4 Segn Sitte, el espacio urbano debe ser imprevisible y diverso, tiene que seguir las sinuosidades del terreno, la incidencia del
sol, y debe plegarse a los vientos dominantes y a la comodidad de los ciudadanos.ll
e) la esttica ocupa un lugar esencial. La ciudad debe ser bella, antes que
til. La fealdad de la ciudad industrial debe ser combatida como una falta de
cultura, que ~610 puede eliminarse con el regreso a una concepcin del arte inspirada en la Edad Media.
f) en materia de construccin, no hay prototipos ni estndares, cada edificio debe ser diferente de los dems para expresar su carcter especifico e individual y no deber haber dos viviendas semejantes;
g) el trazado de espacios abiertos -calles, plazas- resulta cerrado e ntimo, ya que como sefiala Sitte: el carcter fundamental de las ciudades antiguas
consiste en la limitacin de los espacios y de las impresiones. La ciudad debe
formar un todo cerrado. Cuanto ms limitadas sean las impresiones, ms perfecto resultar el cuadro... Nos sentimos a gusto si la mirada no se pierde en el
infinito*.11
El modelo culturalista tom forma realmente urbanstica muy pronto,
sobre todo en la obra del mencionado Camilo Sitte y particularmente de Hebenezer Howard (1850-1928) el propulsor de la Ciudad Jardn.
a) La ticiudad jardn*
En 1898 Howard publica su libro Tomorrow a Peaceful Path to Real Reform cuya segunda edicin aparece en 1902 con el ttulo de *Garden Cities of
Tomorrow>p. Mediante una intensa propaganda Howard uni en una asociacin
nacional: la First Garden City Society Ltda. a socilogos, filsofos, urbanistas,
hombres de negocios y promotores, con miras a materializar su concepto de
216

ciudad aportando un capital inicial de 300 mil libras esterlinas.

La *ciudad jardn, propone lo que su inspirador considera los principios
correctos para el desarrollo urbano: ciudad perfectamente delimitada, rodeada
de campo abierto en las cercanas y medios rpidos de comunicacin. Sus nuevas ciudades que deban tener 32.000 habitantes (30.000 en la ciudad en s y
2.000 en los terrenos agrcolas) concentrados en aproximadamente 405 hectreas de terreno apto para la edificacin y circundadas por un anillo agrcola cinco veces mayor, o sea, ms de dos mil hectreas, estaban diseadas para combinar la vida urbana con lo mejor de la vida rural. Como el mismo senala: no
existen solamente dos posibilidades como se afirma constantemente: la vida en
la ciudad y la vida en el campo; existe una tercera solucin en la que pueden

Ciudad culturalista: Diagrama de

organizacin territorial y detalle de
uso urbano del suelo. Ciudad Jardn,
de Howard.

217

combinarse de manera perfecta todas las ventajas de la vida en la ciudad ms

activa con las bellezas y las delicias del campoy.lS
Estas ciudades jardn deban localizarse cerca de otros centros urbanos
existentes, conectados por caminos radiales. Tenan un ferrocarril circunvalente y un centro cvico rodeado de parques. Las zonas residenciales y de industrias
se ubicaban en anillos concntricos y finalmente haba un cinturn agrcola
utilizado tanto para la provisin de alimentos como para la recreacin y lmite
de la ciudad; ninguna calle de mucho trnsito atravesaba el centro; la propiedad
de la tierra era municipal y los diversos lotes, asignados en arrendamiento.
Howard en su libro hace una pormenorizada descripcin del trazado interno de la ciudad a la que recorre desde el centro a la periferia.
La ciudad est atravesada, del centro a la circunferencia, por seis paseos
de cuarenta metros de ancho (120 pies), cada uno de ellos la dividen en seis
partes o distritos iguales.
*En el centro hay espacio circular que cubre unas 2,s Hectreas (5 acres y
1/2), cubierto por un hermoso y bien regado jardn. Rodeando a este jardn estn los grandes edificios pblicos -municipalidad, sala de conciertos y conferencias, teatro, biblioteca, museo, sala de arte y hospital- ubicados en terrenos
espaciosos e independientes,.
uE1 resto de este gran espacio encerrado por el Palacio de Cristal, consiste
en un parque pblico de 58 Hectreas (145 acres) provisto de amplias zonas de
recreo de muy fcil acceso.
El parque central aparece encerrado (salvo en los cruces con los paseos)
por una amplia arcada de cristal, denominada el Palacio de Cristal, que da al
parque. Esta edificacin es uno de los recursos favoritos de la gente, los das lluviosos (...) En el... se exponen para la venta, bienes de confeccin y all se llevan
a cabo la mayor parte de las compras... El espacio cubierto por el Palacio de Cristal
es, sin embargo bastante ms amplio que el necesario para estas finalidades, por
lo que una considerable parte es utilizada como jardn de invierno; @
Saliendo del Palacio de Cristal en direccin al prximo anillo de la ciudad, atravesamos la quinta avenida trazada, como todas las de la ciudad, con
rboles. Lindante con la avenida y de cara al Palacio de Cristal, encontramos un
anillo de viviendas... ubicadas cada una en terreno propio. Hay en la ciudad
5.500 viviendas de una superficie media de 7 metros por 45 metros (20 x 130
pies), siendo la superficie mnima permitida de 7 metros y 33 metros.
Dirigindonos hacia las afueras de la ciudad, llegamos a la gran avenida
de 140 metros de ancho (420 pies) que forma un cinturn verde que divide en
dos secciones la ciudad. En ella, 6 terrenos, cada uno de 1 1/2 hectreas estn
destinados a escuelas, existiendo otras fincas reservadas para iglesias,.
tiEn el anillo exterior de la ciudad se encuentran las fbricas, almacenes,
granjas, mercados, carboneras, carpinteras, de cara al crculo de lnea frrea
que rodea a la ciudadn.*5
Estas teoras tuvieron concrecin en ciudades jardines tales como Letchworth, (1903). Welwyn (1919) y Hampstead (1907). De ellas derivan, en el
perodo funcionalista el proyecto de Hilversun en Holanda y las comunidades
Siedlung (1926/28) de Frankfort sobre el Meno de Ernst May.
218

Letchworth, la primera ciudad jardn se comenz en 1903, proyectada por

los arquitectos Barry Parker y Raymond Unwin a cincuenta kilmetros de distancia de Londres. All se reglamenta el uso de los edificios y se prohibe todo
tipo de agente contaminante: el humo, los ruidos, etctera. Proyectada para una
poblacin inicial de 35.000 habitantes las previsiones no se cumplieron, ya que
en el ano de 1936 Letchwort no superaba las 16.000 almas.
El segundo intento, logra un notable xito, aunque a travs de resultados
que Howard nunca se haba propuesto: despus de la guerra de 1914/18 integra
un grupo de accionistas y funda The Welwyn Garden Ltd. con un capital inicial
de 250.000 libras, adquieren un terreno de 953 Hectreas en las proximidades
de Londres (20 millas). Este emplazamiento sirvi para que al no cumplirse las
previsiones de crecimiento de la metrpoli, Welwyn se convirtiera en poco tiempo, en una ciudad dormitorio de la ciudad capital. Es que su cercana favoreca
la satisfaccin de un gran deseo, el de poder alojarse, lejos del ruido y dems
molestias de la urbe, pero a una distancia que permitiese trasladarse cotidianamente a trabajar o a comprar en ella.lO
A partir de estas experiencias, las ciudades-jardn*, en su nueva versin
de *ciudades-dormitorios o apndice de la vida familiar de las grandes aglomeraciones, recorrieron todo el continente europeo y Amrica del Norte, ingresando en el conjunto de soluciones posibles para la desconcentracin de grandes
ciudades.
El juicio de la crtica sobre estas realizaciones est tenido por la ideologa
de quienes lo formulan. Para Siegfried Giedion.16 uLa teora de la ciudad-jardn
no ejerci jams influencia alguna sobre la nueva organizacion urbana de una
gran capital moderna. El resultado mximo conseguido fue la creacin de nuevos barrios suburbanos por parte de sociedades cooperativas de proyectos arquitectnicos mejores* (...) aes fcil ver por cuales motivos la idea de la ciudadjardn estuvo condenada al fracaso; el ejemplo del modelo experimental demuestra que aquella idea no entraa solucin alguna para los problemas actuales.
Contrariamente, Bruno ZevilO destaca que &etchworth y Welwyn son florecientes y serias ciudades agrcolas e industriales... y han quedado como ejemplos nicosB. Este autor las asocia directamente al Plan de Londres que veremos
ms adelante. Independientemente de cada punto de vista, es evidente que el
esquema culturalista conform un modelo capaz de inspirar confianza, destinado a multiplicar las relaciones personales entre los individuos. La tentativa uculturalistar procur conseguir, en los tiempos modernos, el indudable xito de
equilibrio de las ciudades medievales, como si cada ciudad no se correspondiera
a la imagen y dimensin de su tiempo. Fall, entretanto, en lo fundamental, al
considerar slo el aspecto formal del hecho urbano, con prescindencia de los
valores, ideas y sentimientos que le dieron origen. @
El modelo antiurbano
A partir de la constatacin de que el habitante metropolitano uha cambiado su vinculacin original con los ros, con los bosques, con los campos y con
219

sus animales, por la agitacin permanente, por la contaminacin del xido de

carbono y por un conjunto de celdas de alquiler dispuestas sobre un suelo artificial y duro, l7 en los E.E.U.U., la corriente antiurbana ha suscitado una escuela naturalista preocupada por establecer contacto entre el ciudadano y la
naturaleza. Para eso, el urbanista destruye la ciudad.
Las ideas de esta corriente cristalizan en el siglo XX en un nuevo modelo,
elaborado bajo el nombre de Broadacre City, por el arquitecto norteamericano
Frank Lloyd Wright (1869-1959) quien expuso una maqueta gigante del mismo
en 1935. Las grandes lneas ya haban sido presentadas en 1932 en el libro The
Disappering City y desarrolladas en otros dos: When Democracy Builds
(1945) y NThe Living City (1958) y segn lo expresa Giedion16 se basan en las
ideas y experimentos de Ralph Borsodi, un economista americano quien propuso un programa de desconcentracin por medio de unidades de modestos propietarios terratenientes y de produccin familiar mecanizada (pequenos tractores, mquinas para facilitar la labor agrcola en pequena escala, etctera). Los
libros de Borsodi: The Ugly Civilizatiom (1929) y Flight from the City (1933)
son un alegato contra la concentracin industrial.
Los principios ideolgicos sobre los que se asienta Broadacre City son la
crtica a la gran ciudad, acusada de alienar al individuo en el artificio. Como
Wright senala: la gran ciudad es el gran mercado, el inmenso puerto en el cual
se vende de todo, en el cual, especialmente, se vende uno a s mismo. El ciudadano verdaderamente urbanizado se convierte... en un parsito del esprittwl*
Unicamente el contacto con la naturaleza puede devolver al hombre a s
mismo y permitir el armnico desarrollo de su personalidad. Desde este planteo, Wright propone un desarrollo urbanstico en extensin para el que siempre
reserv el nombre de ciudad aunque con l elimine no slo la megalpolis,
sino tambin la idea de la civitas en general. Como el mismo senala, la eleccin del nombre no proviene del hecho de que Broadacre se basa en la unidad
mnima de un acre para cada individuo, sino y esto es lo ms importante, del
hecho de que, surgida en el seno de la democracia, Broadacre es la ciudad natural de la libertad en el espacio,17 surge tambin aqu, en el otro extremo del
espectro ideolgico, la confusin entre ciudad y sociedad y la utpica pretensin de modificar la vida de las personas desde la arquitectura y el urbanismo.
En su proyecto, la naturaleza vuelve a ser un elemento contnuo en cuyo
medio todas las funciones urbanas estn dispersas y aisladas en forma de unidades reducidas.
El ncleo dominante de la propuesta es el lote familiar, concebido de modo
que a cada individuo le corresponda un mnimo de un acre de terreno -aproximadamente: 4.000 m2- La vivienda es individual: nada de pisos, sino casas
particulares que disponen, en la familia tipo de cuatro personas, de cuatro acres
(16.000 m2) de tierra destinados por los ocupantes al esparcimiento y a la agricultura, considerada por Wright *actividad privilegiada de la civilizacin del
ocio.18 Este tejido poco denso se presenta como el hbitat natural del individualismo, donde no habra dos viviendas dos jardines, dos granjas, dos fbricas, dos mercados que se pareciesenB.18
El trabajo se aproxima a la vivienda en forma de talleres, laboratorios y
220

oficinas individuales, o bien se integra en pequeos centros especializados. Las

unidades comerciales o industriales se reducen al menor tamafio posible y se
destinan a un mnimo de personas. Otro tanto ocurre con los hospitales y con
los establecimientos culturales, cuyo elevado nmero, compensa su dispersin
y escala reducida. Dice Wright: Normalmente, cualquier unidad (fbrica, granja, oficina, tienda o vivienda), cualquier iglesia o teatro estara situado como a
diez minutos de las escuelas y de los mercados... Los mercados seran aprovisionados de hora en hora con alimentos frescos y llevaran aparejada una serie de
fbricas dispuestas de manera que pudiesen cooperar eficazmente entre ellas.
Las oficinas que precisen las personas que ejercen las diversas profesiones
liberales se construirn especialmente segn los casos; estaran generalmente
junto a las viviendas, pero tambin podran constituir interesantes elementos
plsticos secundarios de la ciudad.
Muchos de los tallercitos o de los estudios, de las clnicas, de los hospitales pequeos o de las galenas de arte. . . se encontraran a menudo directamente
vinculados...a la vivienda . Los lugares de esparcimiento se distribuirn a lo
largo de las carreteras.*
Precisamente, la carretera es un factor esencial de Broadacre City. Todas las
clulas habitacionales y de trabajo estn unidas entre s por medio de una importante red de rutas terrestres y areas que suponen un aporte decisivo de la
tcnica moderna: el automvil, el avion, la autopista, la televisin, en suma, la
tecnologa ms avanzada del transporte y las comunicaciones que dan sentido
a esta forma de establecimiento disperso. As, el proyecto se basa en la tenencia
del automvil -a razn de dos por familia, como mnimo- y del avin o del
helicptero particular, que permite romper el aislamiento individual cuando se
desee. Como el mismo Wright sefialara: En el rascacielos se ve el contraste entre
el factor mecnico y el artificio mecanicista, entre el automvil y el ascensor.
Hay que elegir. Yo elijo el automvil . uLa labor que corresponde a cada uno de
nosotros debe consistir en integrar los medios mecnicos de que disponemos
universalmente, de manera que los hombres lleguen a ser libres para consagrarse a las tareas ms nobles a las tareas ms importantes para el desarrollo esttico
de la vida....
*Imaginemos unas grandes autopistas, conformadas al paisaje, sin corte
alguno; unas autopistas libres de toda molesta superestructura (postes telegrficos y telefnicos), libres de carteles chillones y de los habituales sistemas de
barreras... Imaginemos que estas autopistas tienen un ancho generoso, y que
ofrecen todo tipo de seguridad, accesos fciles... y comunicadas a intervalos regulares con los aerdromos modernos. Unas carreteras gigantes, que son por s
mismas gran arquitectura, pasan por delante de estaciones de servicio pblico.. .
Esas grandes carreteras unen y separan una serie sin fin de unidades diversificadas: granjas, mercados, escuelas, viviendas.*
Broadacre es el modelo de una parte cualquiera de un tejido uniforme que
puede extenderse y cubrir todo el planeta. Wright propuso hacer un ensayo en
una regin limitada de los E.E.U.U. pero para l, se trataba de una solucin
universal, destinada a ser aplicada a escala mundial...c<eso
seria la Broadacre City
del manana: la ciudad convertida en nacin.18
221

El modelo progresista
Bajo el nombre de uurbanismo racionalista se rene a la vez una fuerte
corriente de difusin propagandstica cargada de prejuicios ideolgicos, cierta
cuota de logros y un mediano nmero de realizaciones concretas. Discernir convenientemente en tal diversidad de aspectos nos lleva a dividir a este modelo en
dos vertientes a las que llamamos respectivamente el esquema tiprogresista y el
esquema orgnico dismiles en sus puntos de partida y consecuentemente en
sus resultados. Dedicaremos el resto de este captulo al estudio del primero, reservando el prximo a analizar el segundo de los nombrados.
El sustento terico del modelo *progresistas es la idea utpica de recrear
un nuevo hombre, libre de las uimperfecciones
del ser humano concreto que
hasta ahora conocemos, as como el convencimiento de que esa nueva creacin
puede lograrse a travs de la Arquitectura y el Urbanismo.
El hombre perfecto de la escuela <progresista es independiente de todas
las contingencias y de todas las diferencias espacio-temporales y puede ser caracterizado por un conjunto de elementos tpicos y comunes dado que las
necesidades humanas son muy poco numerosas e idnticas en todos los hombres ya que... estn hechos en el mismo molde desde las pocas ms lejanas que
conocemos.1g La reduccin extrema de la naturaleza humana, implcita en tal
expresin transforma al hombre uniforme en un robot, hasta el punto que Le
Corbusier lo compara a una mquina conformada meramente por el esqueleto, el sistema nervioso y el sistema circulatorio siendo esto exclusivo y absoluto para cualquiera de nosotros sin excepcinn.lg
Reducida a su mera dimensin fsica, desaparece la idea de naturaleza humana. El hombre es una tabla rasa en la cual, como en un pizarrn puede
escribirse o borrarse a voluntad la personalidad preferida por los c<iluminados
de turno. Desde esta concepcin materialista el hombre actual, alienado por la
vida en la ciudad puede transfomarse en el uhombre perfecto a travs de la
educacin. Esta se convierte as, en uno de los instrumentos esenciales de la
corriente *progresista del pensamiento moderno, tal como lo hemos visto al
tratar el tema del autopismo sociolgico.
Un segundo aspecto del modelo uprogresista es su confianza ciega en la
ciencia y en la tcnica, que por su propia virtud deben permitir resolver los problemas planteados por la relacin de los hombres con el mundo y de estos entre
s. En su captacin simplista de la vida, la revolucin industrial aparece dividiendo al mundo en dos perodos radicalmente opuestos: todo la anterior a ella
es la barbarie, el futuro, en cambio, se anuncia promisorio... *Acaba de comenzar una gran poca, existe un espritu nuevo- estampar Le Corbusier en el frontispicio de su difundida revista: Le sprit nouveaw, destinada a exaltare idolatrar a la tcnica. De tal manera, la industria se constituye en hito histrico clave
que no slo promover el bienestar general, sino que, inclusive posibilitar recrear la naturaleza humana.
uLa mquina es un acontecimiento tan capital en la historia humana que
nos podemos permitir asignarle un papel de condicionamiento de la mente...
La mquina... opone un mundo nuevo a un mundo antiguos.
222

De lo expuesto se deduce en el modelo progresista un desprecio o, al

menos, un desconocimiento, del hombre real y concreto, con sus necesidades y
gustos, problemas y alegras, postpuesto a un esquema ideolgico de hombre
modelo? al cual, el primero debe adaptarse compulsivamente a travs de su insercin en un diseo urbanstico que por s, forjar la nueva humanidad. El arquitecto-urbanista se convierte de este modo en coaccionador a travs de sus
proyectos a los que el ciudadano comn est obligado a plegarse sin resistencia.
Es que, como seala Le Corbusier el mundo necesita armona y debe dejarse
guiar por los armonizadores. 21 El carcter totalitario del urbanismo uprogresista deviene absoluto, porque el proyectista -poseedor de la verdad- conduce al rebao de los hombres a apacentarse en los promisorios campos de la nueva tecnologa.
As, se concibe a la ciudad como un artefacto cientficamente determinado, concluido en s mismo y capaz de producir mecnicamente una nueva humanidad mejor. Ha hecho clebre la frase conocida de Le Corbusier: auna casa
es una mquina de habitar, un silln es una mquina de sentarse. En este marco, el modelo progresista presenta un cierto nmero de caractersticas opuestas a las del modelo culturalista las que, siguiendo a F. Choay3 pueden resumirse en los siguientes puntos:
a) el plano de la ciudad progresista* no est ligado a las presiones de la
tradicin cultural ni a las condiciones geogrficas del lugaw3 Se manifiesta como
la expresin racional de la voluntad humana liberada de toda sujecin a norma
trascendente. As puede aplicarse, idntico a s mismo, a travs de todo el planeta. Le Corbusier propuso un mismo esquema para ciudades tan distintas como
Ro de Janeiro, Argel y Buenos Aires, mientras que el plano para la reconstruccin de Saint Die, pequea ciudad d
os habitantes, reproduce un esquema
anteriormente propuesto para Pars.
b) la ciudad carece de fronteras netas, constituyendo un espacio abierto e
indeterminado donde se localizan con idntica valoracin, asentamientos locacionales y reas libres. Cada barrio, cada casa, es una unidad independiente del
resto y autosuficiente que puede multiplicarse sobre el suelo en forma indefinida, sin que su conjuncin produzca una entidad cualitativamente diferente;
c) como consecuencia lgica, la ciudad carece de tamafio preciso ya que
puede crecer sin solucin de continuidad, avanzando sobre el espacio rural y
mezclando ambos tipos de paisaje. El mismo concepto de lo urbano se diluye, al
igual que en el planteo de Frank Lloyd Wright y aparece el de acampo urbanizado.
d) la mezcla de funciones de la ciudad tradicional se considera un pecado
imperdonable, ya que contribuye a la prdida de eficiencia. De este modo, se
propugna subdividir el espacio intra-urbano de acuerdo con una racionalizacin extrema de las actividades humanas que asigna sitios diferentes a la habitacin, el trabajo, los esparcimientos y la cultura. En sus versiones ms intransigentes, este modelo llega a instalar separadamente las diversas formas de trabajo (comercial, administrativo, profesional, industrial) pero en todos los casos
las ocupaciones deben distanciarse de los sitios de recreo ya que los cafs, restaurantes, tiendas... testigos que restan de la calle actual... no deben ser... con223

siderados como eficaces. Lugares donde se dan cita la curiosidad estpida y la

sociabilidad.21 Es que, debiendo ser la ciudad una herramienta de trabajo,
todo lo espontneo y que confiere la salm de la vida humana, debe ser suprimido.@
La circulacin, por su parte, se concibe como una funcin separadam,3
independientemente del conjunto edificado en el que se inserta: hay independencia recproca entre los volmenes construidos y las vas de circulacin*,
dice Le Corbusier y aade: Las autopistas...estarn totalmente ligadas
suelo...pero perfectamente independientes de los edificios o de los inmuebles
que se podrn encontrar ms o menos cerca de ellas.21 La calle queda as suprimida, como algo obsoleto, sucio y decadente.
e) estticamente se rechaza todo el legado artstico del pasado, para someterse exclusivamente a las leyes de la geometria ms elemental y rigidQDe las
ciudades antiguas, que son las que han de ser reordenadas, no se mantienen
sino elementos aislados. Le Corbusier, en su plan para Paris, borrar sin vacilaciones la ciudad entera conservando ~610 algunos edificios mayores (Notre
Dame, La Sainte Chapelle, Les Invalides) que promueve a la dudosa dignidad de
piezas de museo. Sobre un campo raso, levanta la nueva ciudad reconstruida en
base a simples relaciones matemticas. Es que para los urbanistas c<progresistasu
la geometria se convierte en el lugar de reunin de lo bello y lo verdadero: el
arte es gobernado por una lgica matemtica.3 Dice Le Corbusier: uLa geometris es la base... Por tanto, toda la poca contempornea es eminentemente geomtrica.20 Esta geometra es muy elemental. Consiste esencialmente en disponer los elementos crticos segn unas lneas rectas que se cortan en ngulo recto: el ortogonismo es la regla de oro que determina las relaciones de los edificios
entre s y con las vas de circulacin. Le Corbusier afirma: uLa cultura es un estado de espritu ortogonal.3 La identificacin de la geometria con el ngulo
recto es una ms de la larga cadena de simplificaciones efectuadas por el pensamiento progresista y constituye una constante del racionalismo de todos los
tiempos. Los asentamientos urbanos del neoltico eran -como ya sefialamosgrandes extensiones divididas en cuadros ortogonales. Desde el punto de vista
del trazado deliberado aparece, sino como inventor, al menos como propulsor,
Hipodamo de Mileto (siglo V a.c.) famoso arquitecto y socilogo griego de quien
Aristbteles afirmara que era el *inventor de la divisin de ciudades en calles rectas, que aplic al Pireo*.22 En esta temprana poca, ya el trazado ortogonal se
revel como un esquema abstracto que se aplic sin consideracin alguna a las
condiciones topogrficas del terreno sobre el que se fundaba.
f) en materia edilicia se plantea como paradigma la uniformidad masiva y
la repeticin de modelos nicos. Ya hemos visto como Fourier, en su tiempo,
concibi al Falansterio como prototipo de vivienda colectiva; pero Le Corbusier, avanzando ms en el camino compulsivo propuso un proyecto tipo de vivienda familiar, con funciones precisas y regimentadas a las cuales el ocupante
no puede modificar;
g) la distincin entre un pasado negativo y un presente promisorio se asume como dogma. Los nuevos valores: mecanizacin, racionalizacin, uniformidad quedan consagrados como lo ccnuevo a respetar; todo cuanto se aparta de
224

esta escala es nocivo y pasatista respondiendo a una concepcin retrgrada y

oscurantista que es la nueva dimensin del pecado.
Queda evidenciada en la enumeracin precedente la oposicin radical del
modelo progresista frente al culturalista. La caracterstica esencial, definitoria del espritu que anima al primero puede sintetizarse en una palabra clave:
compulsin. Como seala F. Choay: la inscripcin, irremediablemente fijada,
de cada una de las actividades humanas dentro de los lmites espaciales, simboliza el poder de este urbanismo del que no se puede dar una imagen ms estremecedora que la que presenta el propio Le Corbusier: ya nada es contradictorio... cada cual, bien alineado por orden de jerarqua ocupa su sitio.3 @
a) La ciudad industrial
El Plano director progresista alcanz tempranamente su culminacin con
Tony Garnier (1869-1948) y su proyecto de ciudad industrial.
Concebido como tesis de una beca de estudios en Roma, fue presentado en
1901, en la exposicin del Grand Prix de ese ao. Rechazada su propuesta por el
jurado, Tony Garnier se ajusta, por su parte, a las exigencias acadmicas elaborando un impecable proyecto de ciudad clsica, mientras, por otra, contina
trabajando en su esquema del cual present un plano detallado en 1904, aunque recin en el ao 1917 lo dio a publicidad bajo el nombre de Etude pour la
construcion des villes (Pars), comprendiendo una introduccin terica y un
conjunto de planos generales y de detalle.
Aunque constituye un modelo terico, Gamier <<supone un emplazamiento real en un rea al sur de Francia, sobre una planicie, con un lago al norte y un
valle regado por un ro al sur. Uno de los elementos principales ser la represa
hidroelctrica que alimentar de energa a las industrias, de cuya economa
depender la ciudad.z3
El proyecto presenta los principios bsicos que sern luego comunes a
ambas vertientes de la escuela racionalista, a saber:
a) el anlisis y la separacin de las funciones urbanas. Mostrando una evidente distincin entre las diversas actividades desempeadas en la ciudad: tales
como las funciones productivas, vivienda, cultura y movilidad. Casco urbano y
rea industrial quedan netamente separados por un rea verde que hace de pulmn purificador entre ambos.
b) la valorizacin de las reas verdes que, como dijimos, desempefian el
papel de elementos aislantes.
c) el empleo sistemtico de los materiales nuevos, en particular el hormign armado. Como l mismo escribe: los materiales empleados son el cemento
con ripio para los cimientos y los muros, y el hormign armado para las losas y
las cubiertas. Todos los edificios importantes estn casi exclusivamente construidos con hormign armado.23
Concebida para albergar una poblacin inicial de 35.000 habitantes su trazado general retorna la idea de la ciudad lineal de Arturo Soria y Mata que
estableca el crecimiento a lo largo de una va principal de trnsito y se basaba
en la separacin neta de vivienda e industria. En el esquema del pionero espa225

ol, el centro urbano se qstructuraba

a lo largo de la va del tranva y se conceba
como la unin de los centros urbanos existentes. El principio de la *ciudad lineal tuvo su concrecin prctica en Madrid.

,-

Esquema simplificado de la
Ciudad Industrial y
detalle de
amanzanamiento. A:
industria; B: escuelas
tcnicas; C: zona residencial
con centro cvico; D:
estacin; E: sanatorio fuera
de la ciudad; F: ro.

t
-

226

Tal como dijimos, la importante zona industrial aparece aislada entre el

ferrocarril y el ro, separada por parques del rea urbana principal. Esta, a su vez,
se estructura con manzanas rectangulares de ciento cincuenta metros en el sentido este-oeste y de treinta metros en el sentido norte-sur, subdivididas en parcelas de 15 x 15 metros, de modo que tienen siempre un lado a la calle, por lo
menos. Como el mismo Garnier escribe: Cualquier vivienda u otra construccin puede comprender una o varias parcelas, pero la superficie construida deber ser siempre inferior a la mitad de la superficie total; el resto de la parcela
ser un jardn pblico que podrn utilizar los peatones.23 Es decir que, en su
concepcin, cada parcela deba dejar un paso libre en su parte no edificada de
cualquier sentido, sin necesidad de pasar
modo de permitir cruzar la ciuda
por calles que alargar&1 recorrido
Con este trazado se eliminan los bloques
de edificacin cerrados y los patios interiores y aparece una clasificacin del trnsito, introduciendo las sendas peatonales.
La ciudad comprende una red de calles paralelas y perpendiculares. La
calle ms importante parte de la estacin del ferrocarril y va de este a oeste. Las
calles norte-sur tienen veinte metros de ancho y rboles a ambos lados; las calles
oeste-este tienen trece o diecinueve metros de ancho; las de diecinueve metros
tienen rboles slo en su lado sur, las de trece metros carecen de ellos.23
Este gran trazado est cortado en el punto medio por el centro cvico, donde se localizan tres grupos de edificios:
a) servicios administrativos y salas de asambleas, laboratorios de anlisis,
archivos, bomberos, mdicos, farmacia, hoteles, restaurantes, sindicatos, correos,
telgrafos y telfonos;
b) museos, jardn botnico, biblioteca mapoteca, exposiciones temporales;
c) establecimientos deportivos, salas de espectculos, teatro al aire libre,
gimnasio, establecimientos de baos, tenis, futbol, etctera.
Las escuelas primarias se distribuyen entre las viviendas mientras que las
secundarias se concentran en el extremo nordeste del centro urbano. Se trata fundamentalmente de escuelas tcnicas adaptadas a las necesidades de la ciudad.
Evidenciando el criterio de separacin neta de funciones distintas, ya apuntado, los establecimientos sanitarios con internacin se sitan fuera de la ciudad en una zona montaosa al norte del centro y rodeados de espacios verdes
que los protegen y separan a la vez; comprenden el hospital, la seccin de helioterapia, la seccin de enfermedades contagiosas y la seccin de los invlidos.
El barrio de la estacin se reserva principalmente para las viviendas comunitarias: hoteles, grandes almacenes, etctera, de manera que el resto de la
ciudad se vea liberado de construcciones altas. En la plaza situada frente a la
estacin se celebran los mercados al aire libre.23
El trazado de la lnea principal del ferrocarril entra en la estacin terminal
de la ciudad mediante un paso subterrneo. Garnier previ tambin un autdromo, as como campos de prueba para motores de aviacin.
La valoracin de la crtica ha sido diversa segn el punto de vista desde el
cual se efectu el anlisis. As para Giedion, la cit industrielle ha influido
directamente entre aquellos hombres que colaboraron para perfilar el urbanismo del futuro.r6
227

Este carcter paradigmtico es puesto en duda por Bruno Zevi quien comparando la obra de Tony Garnier con el proyecto de la Garden City hace notar
que mientras para el empirismo ingls de Howard el problema de las dimensiones era fundamental, ste interesaba poco al racionalismo francs de Garnier, lo
cual explica porque el proyecto de ste ltimo ha sido retornado infinitas veces
y rellenado mediante la repeticin del montono rectangularismo y de los fatigantes cubos paralelos. La idea de Howard fue traicionada por los barrios suburbanos que, en lugar de defender los lmites de la ciudad, los extendieron como
manchas de aceite; la idea de Garnier se convirti en una frmula para amontonar sin lmites lotes rectangulares.1o
De todos modos, ese destino no es sino el resultado de la confrontacin
con la realidad de un proyecto sumamente acotado en sus parmetros condicionantes. Los requerimientos de compulsividad, implcitos en el plan de Tony
Gamier, alcanzan tal grado de exigencia que no es posible implementarlos sino
al precio de un alto costo de control social que no necesariamente las comunidades estn dispuestas a afrontar. Esa compulsividad se har explcita como
condicin sine qua non en los planteos posteriores de Le Corbusier, en cuyo
estudio nos detendremos seguidamente.
b) Los CIAM

y la Carta de Atenas

El modelo progresista tuvo su forma de expresin institucionalizada en

les Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna -CIAM- que con
una profunda vocacin ecumnica reunieron desde 1928 a los representantes
de la nueva arquitectura de los principales pases de Europa, Asia y Amrica.
Estos congresos enfocaron primeramente el problema de la vivienda para
las clases sociales menos acomodadas (Francfort, 1929), prosiguiendo con el estudio de las viviendas en bloque (Bruselas, 1930) y ms tarde con el planeamiento urbano (1933) para el cual propusieron una formulacin doctrinal bajo el
nombre popularizado de La carta de Atenasn o Town Planning Chart, en el
Eiemplo de ciudad zonificada.
%4odlo terico. Divisin en 4
muvos de 2.500 habitantes cada
no: Cada grupo est formado, a
su vez, por cuatro reas
residenciales con su centro
cvico. Los caminos se trazan
bordeando cada grupo y los unen
con el distrito central y las zonas
industriales.

228

curso de su 4Q Congreso, el cual tom la forma de un crucero en barco, el Patris

II, por el Mediterrneo, desde Marsella hasta Atenas y regreso. En esta ltima
ciudad, al pie del Acrpolis se analizaron los planos de usos del suelo de 33 ciudades, dibujados con idntica simbologa y en la misma escala, que haban sido
trados por 18 grupos nacionales. Los principios que se establecieron entonces
fueron reunidos ms tarde en dos trabajos destinados al pblico no especializado, a saber: La Char-te dAthnes, LUrbanisme des CIAM de Le Corbusier (Pars, 1943) y Can our cities survive de Jos Luis Sert (Harvard, 1944).3
La Carta de Atenas fue una declaracin de objetivos que los participantes se comprometieron a promover en sus respectivos pases. Las principales propuestas pueden resumirse en diez puntos:
a) la ciudad debe ser estudiada en el conjunto de su regin de influencia.
Un plan regional reemplazar al simple plan municipal. El lmite de la aglomeracin estar en funcin de su radio de accin econmica,
b) la distribucin de todo suelo til debe ser reglamentada para equilibrar
las necesidades vitales del individuo en armona con las necesidades colectivas,
indicando, en tal sentido, que el inters privado debe subordinarse al colectivo,
c) la ciudad debe permitir al hombre satisfacer sus necesidades esenciales y
responder, por lo tanto, a cuatro puntos: habitar, trabajar, cultivar el cuerpo y el
espritu y circular;
d) define al urbanismo como una ciencia de tres dimensiones y no de dos.
Es haciendo intervenir al elemento de altura como se piensa dar solucin a las
circulaciones modernas y a los esparcimientos, por el aprovechamiento de los
espacios libres;
e) propone la separacin de las circulaciones de peatones y de vehculos,
clasificando por velocidades y caudal las vas de stos ltimos;
f) las zonas de vegetacin deben aislar a las autopistas de gran circulacin,
separndolas de las localizaciones bsicas;
g) las viviendas se colocarn separadas por grandes distancias entre s, liberando al suelo (pilotes) en forma de grandes reas verdes;
h) cada barrio tendr espacios verdes para juegos y deportes de los niios,
adolescentes y adultos y esas superficies verdes contendrn jardines de infantes,
escuelas, centros juveniles, etctera;
i) las distancias entre los centros de trabajo y las viviendas se reducirn al
mnimo mientras que los sectores manufactureros se independizarn de los distritos residenciales separados entre s, por zonas verdes;
j) destaca que el punto de partida del urbanismo es la clula de habitacin (una vivienda) as como su insercin en un grupo formado por una unidad de habitacin (monobloque) de dimensin eficaz;
k) plantea que el barrio cvico , consagrado a la administracin privada o
pblica, quede asegurado de buenas comunicaciones con los barrios de habitacin, con las industrias y con los artesanados.
Con estas propuestas, la Carta de Atenas se convierte en el patrimonio
comn de los urbanistas progresistas; su contenido se recoge en los abundantes
escritos de cada uno de ellosa pero su mayor y principal difusor ser Le Corbusier que constituye sin dudas el mximo exponente de la escuela, no tanto por
229

el valor de su obra especficamente urbanstica, sino por la radicalizacin de sus

ideas y la promocionada difusin alcanzada por sus escritos.
c) Le Corbusier: la Ciudad Radiante
Tal como lo pinta Bruno Zevi: Temperamento de relojero suizo y pintor
abstracto, manitico de las codificaciones y propagandista de extraordinaria
versatilidad; prepotente buscador de esquemas, ansioso por destacarse ms que
por la excelencia de los resultados artsticos, por la bondad de los principios (...)
y tcnico suficientemente inteligente como para asociarse con Pierre Jeanneret,
sensible a los problemas sociales no tanto por real participacin en los mismos,
como por la necesidad de pensar sistemas lgicos, una sociedad organizada cientficamente y por otro lado, feroz individualistawlO,
es el ms extremista y destacado representante del modelo progresista.
Para Le Corbusier (1887-1965) arquitectura y urbanismo son indisociables... Los temas en torno a los que se organiza la ciudad corbusiana -clasificacin de las funciones urbanas, multiplicacin de los espacios verdes, creacin
de prototipos funcionales, racionalizacin del hbitat colectivo- pertenecen al
depsito comn de los arquitectos uprogresistasx, sistematizado en la Carta de
Atenas. El aporte personal de Le Corbusier reside, sobre todo, en la expresin
didcticamente simple de las ideas y en su rigidez ideolgica que lo ha hecho a
la vez bandera y blanco de posiciones encontradas.
La semblanza de Zevi, muestra la personalidad de uno de los ms notables
y promocionados idelogos del urbanismo, quien, aparte de su innegable influencia en varias generaciones de arquitectos, propuso activa y polmicamente
teoras urbansticas, sino originales, al menos brillantemente expuestas y calurosamente defendidas.
Su mximo aporte al urbanismo ha sido la prdica enardecida y algunos
proyectos ambiciosos ya que sus realizaciones, sumariamente escasas, se limitan al pequeo centro del Jardn de Pessac (1921) desde el cual solamente volvemos a encontrar otra en el Plano Director de Chandigarth, capital del Punjab
poco antes de su muerte.
Contrariamente, los proyectos nunca concretados son numerosos aunque
todos ellos reiteran el mismo esquema con prescindencia de los ms variados
sitios y culturas a los cuales pretende aplicarlos. Siguiendo a F. Choay3 podemos
agruparlos cronolgicamente como sigue:
a) Plan para una Ciudad Contempornea de tres millones de habitantes
(1922) que se convertir despus en el Plan Voisin de Pars (1925). ,
b)Planes para Argel, Nemours (Argelia), Barcelona, Buenos Aires, Mosc,
Montevideo, Sao Paulo, (entre 1930-1931).
c) Plan para la reconstruccin de Saint Die, (1946) propuesto despus de la
2a. guerra mundial y que fuera rechazado por las autoridades francesas.
Como ejemplo de sus propuestas, Une ville contemporaine para tres
millones de habitantes, est en el lmite de los aportes de la escuela progresista. Su plano -simple formulacin terica- introduce todos los elementos e
ideas formulados por Eugnne Henard (1849-1923) urbanista francs al cual,
230

Ejemplo tpico del modelo progresista.

Le Corbusier: una ciudad para tres millones de habitantes.

segn Gastn Bardet Le Corbusier plagiara agrandndolo hasta una absurda

proporcin. 24 Henard25 &re el inventor de los cruces a alto nivel... ciudades
sobre pilotes, casas con terrazas para aterrizaje de aviones, alineamientos quebrados o dentados, etctera. 24
El diseo parte del supuesto de que las ciudades histricas constituyen un
ambiente falso, construido sobre principios perimidos: an los rascacielos de
Nueva York le parecen insignificantes. 26 Es preciso, entonces demoler las viejas
ciudades y sus zonas cntricas, que no se adaptan a las necesidades del trnsito.
En el Plan Voisin, para Pars, se eliminan todos sus barrios tradicionales y en
Nueva York propone la demolicin de algunos de los actuales rascacielos, para
levantar sobre el terreno raso, la nueva ciudad de la ciencia y de la tcnica.
El esquema se exhibi en el Saln dautomne de Pars, en 1922 y combina
una ciudad compacta y altamente organizada con grandes espacios verdes intersticiales. El centro de la ciudad, que domina al conjunto, est formado por
veinticuatro rascacielos de sesenta pisos para oficinas, con una capacidad aproximada de quinientas mil personas. Cada uno de los rascacielos est ubicado en el
parque y tiene acceso directo a un sistema subterrneo de circulacin.
La zona residencial, prxima al centro comercial contiene grandes casas
de departamentos, diseminadas en el espacio verde. Dos arterias rectas elevadas
se conectan con diferentes tipos de caminos ubicados a niveles diversos. Las
arterias se cortan perpendicularmente en el centro exacto de la ciudad. Hay seis
estaciones de trnsito, una sobre otra. Los trenes y el transporte pesado circulan
bajo tierra y descargan a nivel de los stanos. Por debajo de la interseccin de las
231

Paisaje
urbano de la
ciudad
progresista.
Le Corbusier:
una ciudad
para tres
millones de
habitantes.

dos arterias se encuentra la estacin de ferrocarril y por encima, un campo de

aterrizaje para taxis areos. La industria est aislada en el este y vinculada con la
ciudad por medio de una de las dos arterias elevadas.
Como dijimos, fue adoptada esta idea para remodelar el centro de la capital francesa, con el nombre de Plan Voisin, que, afortunadamente para Pars y
para el mundo, no se ejecut.
Le Corbusier defini tres tipos de establecimientos humanos, a saber:
a) la ciudad radioconcntrica: ncleo de interacciones que concentra las
actividades terciarias principales, administracin, direccin, investigacin, arte,
educacin superior, etctera que deber construirse verticalmente, a fin de agrupar los diversos aspectos de la actividad humana. Ejemplo de este tipo de asentamiento es el proyecto de Ciudad Contempornea que hemos reseado. En
su versin para el Plan de Pars, agrupa todo el comercio y la administracin
privada en cuatro enormes edificios situados en la orilla derecha del Sena, mientras emplazaba al gobierno en la izquierda del ro;
b) la ciudad lineal-industrial, un ncleo de produccin secundaria de
concepcin lineal, al estilo de la Cit Industrielle de Tony Gamier, estructurado
en base a franjas paralelas que comprenden importantes autopistas, fbricas
232

localizadas en medio de grandes zonas verdes y unidas por medio de rutas, vas
frreas y cursos de agua para el transporte de las materias primas y los productos
elaborados, mientras que una tercera zona, aislada por pantallas verdes del rea
industrial, localiza viviendas unifamiliares y edificios de departamentos con sus
correspondientes equipamientos e infraestructura;
c) el grupo de explotacin agrcola, o unidad-granja, estructurado
mediante ncleos que localizan silos, almacenes, talleres de reparaciones, clubes, escuelas, edificios comunales y sociales, administrados por el sistema cooperativo.
Cada una de estas formas posee segn lo sealado, su estructura propia
que Le Corbusier eleva a la categora de modelo universal para el trazado de
planes concretos.
Los tres establecimientos humanos estn vinculados por una red de rutas organizadas a partir de dosificar a los vehculos de transporte segn su velocidad promedio de desplazamiento y separando estrictamente el transporte
automotor del peatonal. La propuesta define niveles de rutas que van desde la
Super Autopista interurbana de nivel nacional, hasta los senderos peatonales en
las reas reservadas a las escuelas y reas de juegos infantiles.
De esta manera, diferentes sectores, de distintas ciudades se reorganizarn
condicionados a dos principios bsicos: clasificacin y separacin de las funciones y del trfico. Tanta importancia le asigna Le Corbusier a la distincin y racionalizacin extremas que al trazar el plan del Capitolio de Chandigarth divietacin en seis categoras cada una con su funcin especial distinta
El prototipo del Plano director corbusiano queda ejemplificado en su proyecto para la Ciudad Radiante, de 1933, que deba ser la propuesta para Mosc. Presenta esencialmente un esquema lineal, con agrupamiento de todos los
elementos que hemos visto.
El centro cvico se ubica en un extremo y las industrias -pesadas y livianas- en el otro. La autopista principal es elevada y pasa a travs de la zona
cultural y residencial que tiene altos edificios de departamentos dispuestos en
zig-zag, formando grandes espacios libres de ciento cincuenta a doscientos cuarenta metros de ancho. Como todo esquema lineal, permite la extensin lateral
indefinida en una o en ambas direcciones, a cada lado de la autopista. El sistema
de trnsito se acomoda a las localizaciones descriptas mediante una compleja
red de caminos y lneas subterrneas que se entrecruzan a diferentes niveles.
Entre los alojamientos propuestos se contemplan dos tipos de vivienda. La
casa baja, unifamiliar, destinadas a grupos pequeos, que no constituye el hbitat caracterstico y se contrasta con el inmueble colectivo gigante, que es el preferido por Le Corbusier -y responde ms acabadamente a los valores del modelo progresista- capaz de dar alojamiento a dos mil habitantes por unidad,
recomendada en los planes vistos y efectivamente concretada en el bloque habitacional de Marsella -la ciudad radiante- antes de que se repitiera en
Nantes, Briey y Berln. La unidad de habitacin vertical es la aplicacin consecuente de la forma de pensar progresista: es eficiente, ya que economiza
terreno, siempre caro y escaso en las reas urbanizadas, asegura a los departa233

mentos una correcta orientacin, semejante para todos, y favorece la prestacin

de los equipamientos y de la infraestructura comunes. Asimismo, cada 4kla
del gran cuerpo edilicio -el hogar de una familia- se organiza ucientficamente segn su divisin en reas funcionales pequenas, reservando los espacios
ms grandes, ricos y desarrollados a las reas de vida comunitaria, de modo de
inducir, sugerir y hasta condicionar a la modificacin de las pautas de organizacin familiar tradicionales. Es que la ciudad radiante recoge explcitamente la
concepcin fourierista del falansteriop3 pero Le Corbusier avanza ms que
Fourier en el camino compulsivo al entrar en el detalle de la vivienda familiar
concebida como una mquina de habitar a la cual el habitante est obligado
a someterse, puesto que no puede cambiar el diseo rgido del arquitecto, ni
amoldarlo a su forma de vid&As el carcter totalitario de la ciudad corbusiana
es absoluto, porque el arquitecto-urbanista detentador de la verdad conduce
el rebao de los hombres a aposentarse . Esta sumisin es, por otra parte
absolutamente necesaria al gnero humano porque como el mismo Le Corbusier escribe: el mundo tiene necesidad de armona y de dejarse llevar por los
armonizadores.21
As se cumple ntegramente la parbola descripta por la utopa progresista,
llevada hasta sus ltimas consecuencias de racionalismo, rigidez y coaccin,
destruyendo la esencia de la verdadera ciudad. Como seala E Choay3 en la
aglomeracin progresista no reina un clima verdaderamente urbano. Esta afirmacin puede parecer paradgica si evocamos las ciudades de varios millones
de habitantes propuestas por Le Corbusier. Sin embargo, es significativo que una
de las palabras ms frecuentemente empleadas por ste, sea unidad... terminologa que traiciona la atomizacin, la dislocacin del establecimiento que
agrupa en espacios verdes una especie de rascacielos o de pequeas unidades
verticales. En fin, las aglomeraciones del urbanismo progresistas son totalitarias. Este carcter de las ciudades de Le Corbusier ha sido puesto de relieve por
Lewis Mumfordz7 cuando seala que el arquitecto de la ciudad radiante recurre
a la violencia a fin de doblegar a los seres humanos a las dimensiones inflexibles
de su monumental edificio. Simultneamente con ello, un conjunto de instrumentos tcnicos, insertos en el contexto general, merecen ser rescatados -y de
hecho lo han sido- como propuestas que, depuradas de sus implicaciones ideolgicas constituyeron la base de proyectos concretos, tanto sea de extensiones
urbanas, como renovacin del tejido o de nuevas ciudades. Esta dualidad
manifiesta de las proposiciones se encuentra en los ms recientes timodelos
que muestran, junto a una exacerbacin del carcter totalitario, unido indisolublemente a un utopismo a veces delirante -si es que hay que tomrselo en serio- substituto fallido de la verdadera originalidad, una bsqueda autntica de
soluciones imaginativas para los problemas del hbitat humano.
El utopismo liberado
Para albergar a poblaciones masivas del futuro se plantean grandes estructuras concentracionarias en las cuales la imaginacin utpica se libera de controles y limitaciones. Las altas densidades se constituyen en el patrn funda234

mental de diseo. Como se seala en la propuesta de plan para la ciudad de

Nueva York2* la concentracin es el alma de la ciudad, su razn de ser... Creemos que el centro no debe debilitarse sino por el contrario debe ser reforzado,
no tememos al ruido ni a la gran densidad.
Junto a ellas el empleo de los materiales ms sofisticados que la tecnologa
ofrece o promete, generan nuevas formas fsicas gigantes, estructuradas en sistemas tridimensionales que cubren todas las actividades humanas. Asimismo, y
como complemento aparentemente ineludible de toda utopa planificadora, el
ideal sociolgico que acompafia al diseo es la creacin de un mundo nuevo,
absolutamente diferente del actual en el cual un hombre tambin nuevo se vea
liberado de tradiciones y ataduras obsoletas como la familia y otras alimitaciones similares.
Dentro de este planteo se ha llegado a la formulacin de proyectos deslumbrantes en los cuales han intervenido arquitectos y planificadores fsicos de
todo el mundo. As, Kenzo Tange, Fumihiko Maki y los metabolistas japoneses,
junto a Manfredi Nicoletti en Italia, el grupo Archigram en Inglaterra, Moshe
Safdie en Canad y Paolo Soleri y Archibald Rogers en los Estados Unidos, entre
otros muchos, se inscriben en esta tendencia.
En su denominador comn se conforman -cual los presenta la revista Progressive Architecture29- como un armazn en escala urbana suficientemente grande como para contener todos los equipamientos requeridos para la vida
en una ciudad: escuelas, viviendas, hospitales, comercios, reas recreativas, centros culturales y las diversas infraestructuras, conformando un ambiente totalizador que en general sugiere, cuando no propone directamente, la destruccin
de la idea tradicional de la ciudad, como sitio de estabilidad, enraizamiento y
convivencia cvica: ciudades verticales que alcanzan alturas de varios miles de
metros; plataformas colgadas de columnas centrales, independientes del suelo;
esqueletos uniformes y contnuos, parecidos a los andamios metlicos de las
grandes construcciones, que pueden extenderse tanto sobre el campo como las
ciudades actuales, armando y desarmando planos uniformados donde se ubican las viviendas y los equipamientos, no ms estables y fijas, sino transitorias
y mviles, de quita y pon a voluntad, para que nada se asemeje a la ciudad del
pasado y haciendo efectiva la propuesta de Sant Ela: debemos inventar y construir ex novo a nuestras ciudades que deben ser como un inmenso taller naval,
enorme, activo, dinmico y el edificio moderno sera como una mquina gigantesca .30 Pasaremos breve revista a algunos de los principales ejemplos.
a) La ciudad csmica, de Iannis Xenakis, ingeniero, arquitecto y msico,
plantea la necesidad de grandes concentraciones de poblacin -2.500 a 3.000
habitantes por hectrea- como una forma de combatir lo que el llama el mito
de la descentralizacin, producto de una mentalidad tradicionalista anclada
en el pasado. Esas grandes concentraciones presentarn una independencia
total con relacin a la superficie del suelo y del paisaje. Esto conduce a la concepcin de la ciudad vertical... que puede alcanzar alturas de varios miles de
metros31 con los que se tendr la ventaja de sobrepasar las nubes ms frecuentes que se mantienen entre cero y dos mil o tres mil metros, con lo cual sus
habitantes se hallarn en contacto con los vastos espacios del cielo y las estre235

llas: la era planetaria y csmica ha comenzado y la ciudad deber orientarse hacia

el cosmos y sus colonias humanas en vez de seguir arrastrndose.31
Asimismo,
no habr ninguna forma fija que recuerde al pasado ya que la arquitectura interior de la ciudad csmica se orientar hacia la solucin de los locales intercambiables porque el nomadismo interno (movimientos de las poblaciones)
tiende a ampliarse... la arquitectura mvil ser, pues, la caracterstica fundamental de nuestra ciudad.31
b) el Helicoidal Skycraper de Manfredi Nicoletti, propuesto como un
modelo de nuevo centro comercial y residencial para Nueva York, es una estructura vertical con forma de esbelta hlice construida en acero pretensionado. Su
centro est formado por tres columnas cilndricas conteniendo toda la circulacin vertical y los servicios. Un conjunto de cables descendentes, siguiendo las
curvas helicoidales, cuelga de cada columna, soportando plataformas horizontales, especie de suelos artificiales donde se localiza a la poblacin. Un planteo
similar, aunque con menor despliegue imaginativo, proponen los proyectos de
la ciudad puente de F. Fitzgibbon, y la ciudad vertical de l? Maymont. Ambas se alzan tambin en el espacio despreciando al suelo como hbitat obsoleto.
Estas dos ltimas estn previstas para albergar aproximadamente veinte mil
habitantes; el proyecto de Nicoletti, ms audaz, se plantea con una capacidad
de 120.000 almas.
, -5

Helicoidal Skycraper de Manfredi Nicoletti. Un proyecto semejante es el de l?

Maymond, conocido como La ciudad vertical.

Con estructuras helicoidales similares, Noriaki Kurokawa, en Japn propuso una ciudad para diez millones de personas.
2 c) Marina City , de K. Kikutake, es una construccin pensada para extenderse sobre el mar, concebida como grandes plataformas de hormign armado similares a la propuestas de Kenzo Tange para Tokio,:donde se consagra la
primaca del devenir sobre el ser, rindiendo culto a la circulacin de la cual, el
hbitat humano se constituye en un apndice secundario. En efecto, dadas las
grandes concentraciones propuestas (Tange habla tambin de poblaciones de
por lo menos diez millones de habitantes) el peso del flujo automotor alcanza
niveles elevados y requiere el mayor esfuerzo constructivo. En consecuencia,
Kenzo Tange sugiere encontrar un nuevo orden espacial que refleje la organizacin de una nueva sociedad abierta y de creciente movilidad.32 Como un
236

Marina City de K. Kikutake.

ejemplo de lo que esto quiere significar, en su propuesta para Tokio rechaza

por obsoleto el concepto de centro cvico y se decide por un nuevo concepto al
que denomina eje cvico especie de gran autopista que articula a sus costados
pequeas plataformas donde se localizan oficinas, plazas, escuelas, etctera.
d) El asentamiento tridimensional de Yona Friedman, fundador del
grupo GEAM de Paris,33 se compone de un esqueleto tridimensional uniforme y
contnuo, en varios niveles, parecido a una parrilla, que reposa a quince metros
por encima del suelo, sobre pilares distanciados de sesenta a setenta y cinco
metros y que contienen la circulacin vertical (ascensores, montacargas, escaleras, conductos, etctera). Este esqueleto que se puede colocar en cualquier terreno (incluso sobre ciudades existentes) se llena con elementos estandarizados y
prefabricados (oficinas, viviendas) que ocupan el 50% de los huecos existentes
entre las barras del marco espacial y tan privados y autnomos que cada habitacin dispone de su propio cuarto de bao para evitar los superfluos pasillos
entre habitaciones.
Friedman pone como una de las bases de su pensamiento el hecho de que,
segn dice los jvenes estn solos. La vida familiar ya no existe: es tan slo una
unin puramente tcnica que se mantiene penosamente por el hbito. LOS
jvenes se aburren por lo que inevitablemente van a la violencia, los excesos,
la destruccin. Por eso propone un urbanismo que exalte lo cambiante y movedizo.%
e) La ciudad enchufable,
del grupo ingls Archigram34 que lleva el tema
del cambio a una aceleracin lindante con la ciencia-ficcin. En esta ciudad
todos sus componentes pueden colocarse o quitarse a voluntad. Las ciudades en
s estn en movimiento para que <<puedan reunirse en cualquier punto de la tierra, agrupndose o disgregndose ciudades de un nico edificio y de duracin
estimadas en cuarenta aos, a cuyo trmino se reemplazaran por anticuadas. El
237

r
Asentamiento
tridimensional
de Yona
Friedman.

lxico con que sus autores se expresan es en s, sumamente elocuente de su ideologa la identificacin con el espritu instintivo de las historietas espaciales y
de ciencia ficcin -deca Cook, uno de los integrantes del grupo en 1965identifica a nuestra arquitectura, ya que en el fondo de nuestro pensamiento ha
estado siempre presente la idea de una arquitectura-historieta, y para culminar
esta resea, apuntemos un texto de otro de los responsables : Reyner Banham
dice: da a da esta gigantesca mquina neo futurista mezclar y cambiar la
posicin de estos elementos movibles, alternando a veces estas disposiciones
con actividades mltiples y reuniendo a un pblico que se asomar por pasillos
y escaleras y apretar botones para que se produzcan cosas. Cuando esto ocurra,
ser la indeterminacin elevada a una nueva potencia: ningn espacio interior
monumental y permanente, ninguna silueta heroica contra el suelo, revivir
para que la posteridad recuerde a sus diseadores y termina: *esto que ha podido hacerse con un slo y gigantesco anti-edificio, podr hacerse con una ciudad, que ser evidentemente, agregamos nosotros, una anti-ciudad.
238

Es posible que considerado desde el punto de vista de la solucin de problemas tcnicos precisos y acotados, este tipo de planteos presente cierto inters, pero ms all de la anteojera ideolgica y de la promocin de brillantes
exposiciones internacionales, queda en pie el lapidario juicio dado por un crtico ajeno a la profesin, sobre los arquitectos, quienes no saben construir edificios para ciudades reales habitadas por personas reales.35 Esto es as, no en una
actitud de negacin de los nuevos aportes y reivindicacin de lo pretrito, sino
en funcin de valorar correctamente los requerimientos de la realidad.
De hecho, estas ideas extremas del modelo <<progresista, que hacen de la
ciudad un objeto en cuya concepcin no habrn participado sus habitantes, que
tampoco podrn modificarla, terminan por producir malestar en los mejores
espritus.
Balance de las teoras descriptas
Las soluciones analizadas han oscilado entre la desaparicin lisa y llana de
la ciudad, independientemente de que ello sea el resultado de la proposicin del
individualismo extremo de F. L. Wrigth o de las tendencias concentracionarias
de Le Corbusier, hasta nuevos planteos figurativos que implican y suponen especficos estilos de vida. Entremezcladas con ello, aparecen anticipaciones y
soluciones tcnicas que han pasado a constituir la base de muchas propuestas
urbansticas y constructivas. Para circunscribirnos a los ejemplos seleccionados,
la calefaccin central, los comedores colectivos y los dormitorios especiales para
nios del Falansterio, son hechos reales del siglo XX. Algunas de estas ideas fueron incorporadas en los kibbutz israeles y otras varias, como las autopista, la
exaltacin de la movilidad, la zonificacin y las unidades residenciales, a distintos proyectos actuales de urbanizacin.
Esta dualidad, caracterstica del pensamiento utpico en general, es evidente en relacin al Plano director, Plano maestro o Plano general -como fue
denominado en distintos trabajos-y que de hecho constituy la convergencia
de los dos aspectos que caracterizaron al planeamiento como tcnica de reforma
social, a saber:
1) una expresin global de la ciudad ideal, completa en si misma, que deba
reemplazar a la vetusta ciudad industriaI con su decadente ambiente general de
vida, tendiente a constituir el asiento de una nueva humanidad regenerada de los
vicios de su propia naturaleza;
2) un modelo deseable que confrontar con la ciudad real cuya existencia,
ms all de su fealdad y limitaciones, no poda ser negada y destruida como
tabla rasa, para establecer entre ellas, como polos opuestos de una misma realidad, un movimiento controlado y coordinado de acciones de reforma tendientes a acercar lo ms posible al patrn deseable, la situacin actual de partida.
Esta duplicidad atraviesa todos los ejemplos que hemos seleccionado y
dificulta el juicio concreto y terminante sobre ellos, haciendo necesario distinguir, como lo hace Molnar, entre literatura utpica y utopismo. Aparece
obvio que la literatura utopista es la categora ms amplia e incluye, dentro de
si, al utopismo,36 entendido como una curiosa mezcla de sentimentalismo y
239

ciencia36 que se evade de la realidad, describiendo una comunidad ideal, particular, pero que debe ser entendida como un modelo para toda la humanidad.
Los sistemas utopistas no hablan nunca de individuo, siempre se refieren
a la humanidad, en un contexto globalizante. El mismo Fourier, anticipador de
soluciones tcnicas, crey haber descubierto, a la vez, la verdad social y la verdad csmica, las que, como las geomtricas y las fsicas, supona independientes
de personas y lugares y poseedoras de validez universal. As, existira un orden
social cuya armona Fourier establece en la conjuncin de las pasiones humanas
ordenadas equilibradamente. Por tanto, l pudo hablar de un destino manifiesto de la humanidad que habra de ser cumplido cuando ella como un todo, captase su mensaje y las etapas mediante las cuales ese destino penetrara en la fase
verdadera y final de su historia, armona universal que dirigir los esfuerzos
humanos.36
El utopismo no es un fenmeno restringido en el tiempo y en el espacio, es
un hecho repetitivo de la humanidad y de la historia que aparece frente a una
realidad hostil que se visualiza como ingobernable, induciendo al escapismo y
a la evasin consoladora. Es que ms all de innovaciones tecnolgicas y adelantos cuantitativos, existe un reducto bsico de opciones humanas que hacen
a la propia naturaleza y que, recurrentemente se expresan como alternativas de
constantes esenciales pero estimulando, a la vez, la imaginacin innovadora.
El desarrollo de las utopas urbansticas -ya sea la ciudad ideal del Renacimiento o los modelos culturalista y progresista de la sociedad industrial- est
ligado a la definicin de una ciudad concebida como unidad, planificada de
antemano y respondiendo a una peculiar concepcin de lo tcnico como de lo
esttico. Estas premisas determinaron, por un lado, la proposicin de espacios
adaptados a las funciones que en ellos se desempefian, en una subdivisin que
lleg, en algunos casos, a seccionar el espacio urbano en reas excesivamente
especializadas y en otro, a la bsqueda de un orden figurativo que fuese expresin de la claridad del mundo de la razn, liberada de prejuicios y preconceptos
de toda ndole.
Esta reduccin a la racionalidad ms absoluta encuentra su expresin en
una arquitectura de formas puras y simples, provenientes de las leyes geomtricas y matemticas.
La concepcin de la ciudad como algo nico, integrado, acabado en si
mismo est unida al concepto de una nueva sociedad, forjadora de un nuevo
hombre, expresin de la idea que ocup mucho tiempo y demasiado espacio en
la formacin profesional, de transformar las relaciones comunitarias por medio
de la Arquitectura. Resulta obvio que el ideal figurativo de la ciudad radiante, por
ejemplo, no se origina, a pesar de las declaraciones, en la funcionalidad, sino
que es un reflejo del deseo de expresar una nueva concepcin de la sociedad y
del hombre, como elemento generador de la figura. El arte de los modelos culturulistu y progresista es, en el fondo, un arte filosfico.
Con todo, es evidente que las propuestas del planeamiento como tcnica
de reforma social, representan una visin ms amplia e integradora que la del
planeamiento como plstica y confort urbanos. En efecto, la diferencia esencial
entre ambos enfoques estriba, por un lado, en que se postula una visin integral
240

del hecho urbano -ms all de que la misma aparezca deformada por la implicancias filosficas aludidas- en la cual se integran los aspectos funcionales, fsicos, sociales y econmicos, destacndose el hecho -en ambos modelos- de
que la forma es inseparable del ser urbano y carecen de sentido las intervenciones parciales. El planeamiento como proceso, en algunas de sus variantes, volver
a privilegiar la actuacin sectorial y sesgada en el espacio urbano como nica
factible en un marco de urbanizacin generalizada e incontrolable, destacando
de este modo, la repeticin cclica de orientaciones a que hicimos referencia al
comienzo del captulo.
Culturalismo y progresismo representan dos formas de entender la realidad que son connaturales al ser humano. Diferentes y opuestas en su valoracin
de los mismos hechos, comparten sin embargo su contenido irreal y compulsividad totalitaria. As se explica que idntico punto de partida: la crtica a la ciudad industrial y la necesidad de su reforma, diera lugar a planteamientos simtricamente opuestos: la ciudad culturalista y la ciudad progresista cuyas caractersticas quedan resumidas en el siguiente listado:
CIUDAD CULTURISTA
Valoracin del pasado
Ciudad con lmite definido
Tamao urbano ptimo
Trazado radioconcntrico
Predominio de la vivienda individual
y diferenciada de las otras
Prelacin del hbitat
residencial sobre el industrial.
Revalorizacin de la formacin
individual y del rol educador de la
familia.

CIUDAD PROGRESISTA
Valoracin del futuro
Ciudad de extensin ilimitada
Sin lmite de crecimiento
Trazado lineal
Predominio de la vivienda colectiva,
estandarizada e industrializada.
La vivienda es un apndice de la
industria.
Revalorizacin de la formacin
masiva y negacin del vnculo
familiar.

Ambas propuesta constituyen modelos en la doble acepcin del trmino:

son, a la vez, interpretaciones simplificadas de la realidad en las cuales se han
seleccionado algunas variables consideradas relevantes y asimismo, propuestas
ejemplares que deben considerarse como patrones de medida alternativos de la
realidad, en este caso, urbana. Varios parmetros subyacen en la base de ambas
interpretaciones y actan como premisas configuradoras:
1) Desestimacin completa de la estructura urbana existente. Son planteamiento ilusorios de pensamiento, poseedores de una lgica propia de expectativas y de un mecanismo externo de interpretacin que implica tomar distancias
respecto de lo real y, en tanto que definen opciones coherentes dentro de su
lgica propia, constituyen construcciones ideolgicas. Como seala Francoise
Choay3: al utopismo progresista se opone el utopismo nostlgico y a la religin
del funcionalismo, el culto a los valores ancestrales.... pero sin referencia real y
concreta a las comunidades urbanas existentes o potenciales. Este hecho revis241

te capital importancia toda vez que la pretensin terica de iniciar desde la Arquitectura la reforma social, ha sido comn a una generacin de arquitectos e
intelectuales y transparenta una interpretacin caracterstica de los problemas y
crisis experimentados en occidente con el advenimiento de la llamada revolucin industrial.

2) Toma de posicin ante la sociedad industrial, ya sea que se niegue o exalte la incidencia maquinista. En un caso se enfatiza en la actitud romntica que
aora el ambiente pre-industrial idealizado, mientras que en el otro se exalta el
rol de la tcnica como acelerador de la evolucin deseada, en parte porque se
urgen las decisiones inmediatas. Ms all de la polmica histrica entre ambas
posturas de planeamiento, es evidente que las dos coinciden en su punto de
partida, en una estructuracin voluntaria del territorio, ya sea a travs de recrear
la relacin ciudad-campo correlato fsico de hombre-naturaleza, anterior al industrialismo, como de una fe ingenua en las posibilidades de la ciencia y del tecnologa para modelar una ciudad inodora y antispticamente feliz. En ambos
casos se parti de una crtica de la ciudad industrial del siglo pasado cuyos evidentes males dieron nacimiento al planeamiento como tcnica de reforma social, entendido como una nueva forma de humanismo, tanto sea que revalorice
lo urbano como escuela de civismo, al modo que la ciudad artesanal presuntamente reflejaba o se postule como creacin original extrada de la nada; capaz de
formar, por su propia virtud, una nueva humanidad, utpicamente imaginada.
Con todo, y no sera completo el anlisis sin mencionar el tema, es notorio el
carcter de ingenuidad latente en los modelos de lo que fue posteriormente catalogado como el planeamiento @ido o acabado en si mismo. La simple analoga
orgnica o la pueril apelacin al progreso cientfico para fundar una aproximacin a priori determinista de la ciudad, en la prctica se quedaba, en su formulacin instrumental, en una especie de diseo formal que en buena medida obedeca en su construccin a la lgica ensanchada del proyecto arquitectnico.37
3) Atencin desmesurada a los medios de accin por sobre los mismos
objetivos postulados. La lejana relativa de la ciudad ideal es reconocida por el
utopista, por eso enfatiza en los detalles objeto de diseo. El planificador toma
lo que slo son instrumentos, por ejemplo: la estandarizacin y la racionalizacin en un caso, el tamao ptimo y el trazado deliberadamente irregular en el
otro, por realidades que poseen virtudes en que deberan basarse los actos, las
polticas y los proyectos. Esto se debe a que para el utopista, estas herramientas
ostentan las caractersticas que el cree sern los rasgos generalizados y fundamentales de la utopa.
4) Compulsin por la felicidad. Las representaciones urbanas parten generalmente de una crtica, de denuncias al sistema social que es causante de la
enfermedad urbana, a travs de las cuales proceden a ofrecer el modelo alternativo. Pero estas crticas y denuncias suponen la manifestacin de una gran privacin: la prdida de la libertad y el libre ejercicio de las ms legtimas aspiraciones sociales. La ciudad moderna es coercitiva y reprime estos objetivos. Pero los
modelos, a su vez, en procura del bienestar general imponen, para su eficaz funcionamiento, un sistema quiz ms rgido que el anterior. Tras su humanitaria
finalidad el modelo establece normas y estatutos que deben cumplirse obligato242

riamente. Se prescribe frreamente en nombre del bienestar, transgrediendo a

menudo los mismos principios de la ideologa urbanstica y social que est en la
base de la representacin alternativa*38. El planificador utopista est entusiastamente dispuesto a usar el poder coercitivo para llevar a cabo sus planes: no es
casual que Le Corbusier seale la necesidad de los seres humanos de dejarse
conducir por los planificadores. Este planteo se convierte fcilmente en totalitario al obligar a las personas concretas a ser mejores.
5) Superacin de la utopas por la evolucin interna de la realidad criticada. La metrpoli moderna no es la ciudad industrial del siglo pasado, ni puede
ser tampoco, el centro artesanal ya que es otro el conjunto de realidades en que
el hombre actual se halla inmerso. Tampoco puede hacerse tabla rasa de ella
como si no existiese, de modo que la polmica histrica pierde actualidad, al
tiempo que la utopa se debate en su propia inoperancia.
Es cierto que esta urbe magnfica, potente, activa, dinmica, cambiante,
de las autopistas y de las torres de cristal y acero, representa una paradoja. No es
la civitas clsica sino ms bien el smbolo orgulloso de lo terreno y material,
donde la persona humana no vale en cuanto tal, sino como factor de la produccin. Porque junto a una asombrosa concentracin de dinero, de una potencia
econmica que ha multiplicado las disponibilidades de bienes y servicios de que
se puede disponer a niveles y variedades sofisticados, se apian las villas de
emergencia que constituyen la otra cara de esta gran concentracin. En estos
verdaderos laberintos de paja, madera y lata, sin luz y sin agua, sobre senderos
trazados al acaso, vive una multitud diversa, ansiosa de salir de la pobre a, pero
que ~610 cambia la humilde provincia por la ilusin de la gran ciuda d-h Pero
tambin el aumento de la productividad y en los salarios, en el angosto sector
desarrollado, y una alta concentracin en la actividad econmica y los servicios
pblicos, la convierte en un imn irresistible. El Area metropolitana bonaerense
por tomar un ejemplo cercano es el lugar del pas que ejerce mayor atraccin, el
que ha obtenido el mximo xito locacional, adonde la gente quiere vivir mayoritariamente y no slo porque all encuentra ubicacin, porque an frenado
el aporte de empleos, la gran ciudad ofrece oportunidades culturales, sanitarias
y recreacionales de mayor nivel y calidad que cualquier capital de provincias.
De tal modo, la realidad es que no existe diferencia entre la escala de valores del gran financista, habitante de un piso de cristal en el barrio norte y la del
obrero temporario, habitante de un rancho en la villa. Como seal Lisa Peattie, a los residentes de los barrios de emergencia tambin les gustara tener una
buena vivienda, pero estn dispuestos a dejar de lado la satisfaccin de ese valor
mientras tratan de resolver otras necesidades ms apremiantes tales como la
posibilidad de acceso al conjunto de oportunidades econmicas que la metrpoli ofrece y a las que no pueden acceder en su pequen0 pueblo del interior. En
este contexto, el rancho en la villa no es tanto un lugar donde vivir y educar a
una familia, como base de operaciones. Es importante para los planificadores
fsicos captar la diferencia sustancial que se deriva de este hecho, tanto para sus
propuestas como para su propia postura profesional.
La breve revisin efectuada muestra una etapa de la actividad profesional
del Planeamiento fsico, no del todo superada an en nuestro pas, sobre todo
243

en los ambientes universitarios. Si el planeamiento como plstica y confort urbanos se desentendi de las cuestiones sociales involucradas en el desarrollo contemporneo de las ciudades, para actuar sobre aspectos puntuales sin consideracin al conjunto, el planeamiento como tcnica de reforma social, al menos en la
etapa representada por los ejemplos seleccionados, evidencia una fuerte inclinacin a confundir los alcances y posibilidades de la accin del arquitecto como
constructor de espacios adaptados, con las demandas sociales de orden y armoniosa convivencia, cuya atencin es esencialmente resorte de la poltica, en el
sentido ms general de la palabra.
Es necesario resaltar que el arquitecto puede construir mbitos en los cuales la gente viva mejor -ms cmodamente- pero de ningn modo, a travs
de la Arquitectura puede ponerse en orden la sociedad, ni mucho menos an,
proyectar el cuadro utpico de una sociedad perfecta. Esto no implica desconocer que muchos problemas sociales estn relacionados con el crecimiento absurdo de nuestras grandes aglomeraciones, cuando no, directamente provocados por ste. Con todo, el servicio que los arquitectos pueden prestar al mundo
es mucho ms simple y se concreta en contribuir a que los propsitos y objetivos polticos se desarrollen bajo condiciones correctas y evitar que debido a
inconvenientes condiciones de hbitat se produzcan verdaderas calamidades
sociales. Bien mirado, esta tarea es importantsima pero no requiere pensar, sino
antes bien, desprenderse, de la estril idea de que desde la Arquitectura puede
hacerse la revolucin social. As una concepcin autnticamente frtil en estos
terrenos deber aventar dos posturas opuestas pero igualmente esterilizantes:
a) limitar la accin del Planeamiento fsico a lo meramente formal, esttico, eficiente o meramente burocrtico, con prescindencia de la realidad humana a la que se debe servir;
b) creer que con una simple forma urbana, o a travs de una propuesta de
ordenamiento territorial, impuesta de arriba hacia abajo puede arreglarse el problema de la felicidad e igualdad humanas.
Si la primera encarna un escepticismo desesperado que simplemente descree de las posibilidades de la voluntad para cambiar la situacin, la segunda
ignora que lo fsico es consecuencia de valores, estilos y formas de vida, sentidos
y consentidos -o soportados- durante aos. En ltima instancia y por sus consecuencias el hecho es idntico, ya sea que se trate de la postura nihilista de quienes pretenden crear de la nada una nueva ciudad -nueva forma de vida- no
slo radicalmente distinta, sino desdeosa del pasado y de la misma naturaleza
humana como la de aqullos que, reivindicando un historicismo monumental
pretenden resucitar formas sin relacin a los contenidos sociales y econmicos
que le dieron origen. En uno y otro caso, la negacin o la defensa del orden se
toma como una ideologa y no como el resultado de una investigacin seria,
inteligente y detenida de las constantes humanas de la vida en sociedad a partir
de la cual, se instaure el slido mundo de la ciudad posible, es decir, en suma,
una actitud definidamente realista de los planificadores fsicos quienes debieran
hacer lo posible para lograr eficiencia y las mejoras que (el Planeamiento fsico)
es capaz de alcanzar, pero con ms realismo acerca de sus limitaciones y con
menos promesas extravagantes de lo que puede hacer por la humanidad.41
244

INDICE

CAPTULO IX

El Planeamiento fsico:
las realizaciones y las nuevas tendencias

Partiendo de los planteos racionalistas, el esquema orgnico incorpor a sus realizaciones elementos importantes del modelo culturalista, en un
intento de sntesis humanizadora y comprensiva de los valores cvicos de la ciudad y propiciando -en el marco reformista social que llev a interesarse por la
cuestin obrera en el medio urbano y de la visin de la ciudad como un todola atenuacin del aspecto utpico y un compromiso tcnico entre el modelo
deseable y la realidad urbana sobre la cual era necesario actuar. En este aspecto,
predomina la vertiente espacial y arquitectnica del Planeamiento fsico, orientndose la gestin profesional segn dichas prioridades.
El ejemplo ms difundido de esta corriente urbanstica lo constituy sin
duda el plan de Londres, de P. Abercrombie y F. J. Forshaw, cuya historia, independientemente de los errores tcnicos de la solucin propuesta, es aleccionadora e ilustrativa de un esfuerzo por incorporar la ms moderna tecnologa industrial a la ciudad, en un marco general de respeto por el hombre concreto y
las comunidades en las cuales convive con sus semejantes.
Las ciudades inglesas fueron sumamente daadas durante la segunda guerra mundial. Un tercio de sus trece millones de casas sufrieron castigos ms o
menos severos y mientras dur el conflicto, prcticamente no se construy; Fue
necesario considerar un amplio plan de reconstruccin al trmino de las acciones blicas. Sin embargo, ya desde 1937 funcionaron algunas comisiones encargadas de estudiar los problemas territoriales britnicos y sugerir soluciones a los
mismos. Merece especial mencin la Real Comisin de Distribucin de la Poblacin Industrial, presidida por Sir Montagu Barlow, cuyo cometido fue investigar las causas que motivaron la distribucin histrica de la poblacin industrial britnica, excesivamente concentrada en Londres. El as llamado Informe
Barlow del ao 1940, propuso la desconcentracin de la capital a travs de una
poltica de redistribucin de la industria y la bsqueda de un equilibrio poblaciona1.l Algunos puntos pendientes fueron posteriormente profundizados por
otras dos comisiones. Una de ellas, la Scott, fue decisiva en la revisin de una
actitud, ciudad versus campo, que haba daado a la nacin entera. La comisin
Scott plante la necesidad de equiparar al trabajador del campo con los de la
24.5

industria y el comercio y consider las condiciones que deben regir la edificacin y todo otro desarrollo constructivo en reas campestres, sin desmedro de la
agricultura, y en particular los factores que afectan la localizacin de la industria. Finalmente, el informe de la tercera comisin, la Uthwatt, se dedic a efectuar un anlisis objetivo {cerca del problema del pago de compensaciones y del
cobro de impuestos por mejoramiento del valor de la propiedad con respecto al
control pblico del uso de la tierra.2
Estos informes aconsejaron tambin la creacin de una instancia administrativa del nivel nacional con la especfica misin de atender al planeamiento
del territorio. Fruto de esta propuesta fue la creacin, en 1942, del Ministry of
Works and Planning que di paso, un ao ms tarde, al Ministry of Town and
Country Planning, encargado de dicha tarea. Mediante una Ley de Planeamiento para ciudades y campias de 1944 se implement la ayuda gubernamental
en materia financiera a los gobiernos locales, para la adquisicin de tierras y
reedificacin urbana. En este contexto, la necesaria reconstruccin en gran escala de Londres, di lugar a la realizacin de un importante concurso. Del mismo surgieron tres proyectos principales, respondiendo a sendos criterios diferentes.
La Academia Real present un esquema clsico de reconstruccin, fundamentalmente basado en los principios de la urbanstica barroca, enfatizando en
el trazado grandilocuente de grandes avenidas con monumentos al fondo.
En la segunda propuesta el grupo M.A.R.S3, encabezado por Maxwell Fry,
propuso un proyecto progresista tpico, como se desprende del anlisis de su
Esquema director que combina la clsica sub-divisin y zonificacin de funciones con los planteos de una ciudad lineal que, en cuanto tal, permita un crecimiento indefinido de la metrpoli britnica. Prevea diecisis unidades residenciales conectadas, mediante un sistema de transporte colectivo, al ncleo central histrico donde se concentraba la industria, el comercio, la administracin
y los servicios. En aplicacin de toda la retrica progresista inclua grandes
franjas de espacios verdes separando a cada una de las unidades residenciales.
Segn expresin de sus propios autores 3 la contribucin ms importante
de este trabajo, fue una propuesta de articulacin para las zonas residenciales,
considerando una secuencia de reas que, partiendo de la familia abarcaba siete
unidades diferentes, cada una comprensiva de las anteriores, a saber: familia;
manzana; unidad residencial: quinientos habitantes; unidad vecinal: cinco mil
habitantes; barrio: cincuenta mil habitantes; distrito: quinientos mil habitantes; ciudad total: cinco millones de habitantes con los equipamientos y la infraestructura requerida al tamao correspondiente. Particularmente, cada una de
las unidades consideradas mayores (a partir de la unidad residencial) deba equiparse con servicios de salud, recreativos, educativos y culturales jerrquicamente integrados. As, por ejemplo, las zonas recreativas abarcaban desde el jardn
delantero de la casa, hasta los paseos de fin de semana, que llegaban a tener
ochenta y tres kilmetros de dimetro3. La educacin iba desde el cuarto de juego
de los nios hasta las universidades y los museos, en un tpico ejemplo de compulsin progresista para ordenar y controlar hasta los ms mnimos detalles
de la vida privada de las personas.
246

Por ltimo, el plan de Patrick Aoercrombie y F. J. Forshaw, comisionados a

efectos de elaborar un proyecto por el Consejo Municipal de Londres, propuso
un esquema donde se intent conjugar las exigencias de la poca del automvil y del aeroplano4, con los requerimientos de variedad, de intimidad y de
armona ya que adems de los aeroplanos y los automviles, debe vivir en los
centros urbanos una pequea mquina de modelo antiguo: el hombre, animal
pedestre, amante de la tierra4.
El informe previo y la estructura comunitaria

Tanto el Country of London Plan como el Greater London Plan5 partieron de la aplicacin de las ideas de Patrick Geddes (1854-1932) bilogo escocs dedicado al estudio de las comunidades humanas quien propuso, como condicin indispensable previa a la intervencin urbanstica, la formulacin de un
estudio evolutivo de los factores geogrficos e histricos de la vida de cada ciudad. Esa investigacin no slo deba servir en sus palabras, para preparar un
informe econmico y estructural sino que tambin debe ser... un medio para
evocar la personalidad social de la ciudad, personalidad que cambia con las generaciones....
Este es, en efecto, el objetivo ms elevado de todas nuestras investigaciones. En realidad, aquel que slo busca los puntos de identidad de las ciudades,
las analogas entre las redes de calles y de comunicaciones, no es un autntico
urbanista, sino, todo lo ms, un ingeniero simplista.3
As el Plan de Abercrombie analiz pormenorizadamente la formacin de
la ciudad, desde la Londres romana, pasando por la posta comercial hansetica
y el incendio, hasta la enorme aglomeracin contempornea con todas las caractersticas y dimensiones que el proceso de urbanizacin le fuera incorporando y que haba hecho de la metrpoli una gran mancha informe4 que devoraba el campo circundante, tropezaba con otros poblados, los aprisionaba y segua adelante, ocupando la campifia4 y unificando sin control muchos pequeos ncleos, en un tiempo autnomos, defendidos por el campo.4
La propuesta consisti, precisamente en desandar ese proceso de uniformizacin y destruccin de personalidades sociales y comunitarias, a travs de
un minucioso estudio para detectar los antiguos barrios londinenses, ahogados
en la masa urbana, y una vez individualizados, dotarlos de nueva vida mediante
el aporte de los equipamientos necesarios a cada caso. Debido a ello, las lneas
de trnsito no presentan tan slo un problema de naturaleza mecnica, sino
que sirven para separar a una comunidad de las adyacentes4, de modo de procurar que todos los problemas mecnicos de la ciudad estn resueltos teniendo
en cuenta la defensa de las comunidades en que se halla dividida.4
En esta misma lnea de pensamiento, en 1943 Gaston Bardet public sus
trabajos de anlisis del tejido urbano en cuarenta conglomerados franceses,
descubriendo la existencia de diferentes clases de agrupaciones urbanas, de escala relativamente constante y que denominara, por ordenamiento de menor a
mayor, escalas patriarcal, domstica y parroquial. Estos tres peldaos,
segn Bardet ajustndose los unos a los otros, no hacen ms que aumentar la
247

intensidad de la vida urbana, que los solidariza en detrimento, sin embargo de

su autonoma propia.7
Durante el ltimo siglo, el acondicionamiento urbano consisti... en
uniformar una ciudades ampulosas... a expensas de los antiguos elementos formadores: pueblos, suburbios o parroquias. (...) Recientemente an, las rutas
nuevas diseadas por los urbanistas en vista de un trfico armonioso o suntuosamente planeado, sirven desde luego para unir los barrios lejanos con el
centro, pero sobre todo al destripamiento de las comunidades existentes. En
adelante las nuevas rutas, en lugar de atravesar a las comunidades orgnicas,
creando de este modo hemorragias que difcilmente pueden dominarse, debern bordear las comunidades existentes, sirviendo as de vnculo y no de ruptura.s
Con este enfoque y tal espritu, sin desdear los elementos del progreso

tcnico, el modelo orgnico signific, como dice Zevi, una nueva actitud...
la necesidad de una escala humana, de descomponer las superciudades en sus
comunidades sociales, de favorecer una vida ms natural y fcil, una nueva
demanda psicolgica. Las frmulas de la ciudad de torres de Le Corbusier... han
sido puestas otra vez en discusin. La nivelacin annima del paraleleppedo
cubista fue abandonada en nombre de soluciones ms humanas.4
Concrecin espacial del Plan de Londres

En su determinacin espacial del Plano director de Londres encar no solamente la organizacin del espacio urbano, sino la escala regional, adoptando una estructura radiocntrica en cuatro anillos.
El primero de ellos corresponde al rea totalmente urbanizada, que debido
a su alta concentracin poblacional deba ser descongestionada. Se fijaron como
densidades mximas para diferentes partes de esta zona, entre ciento ochenta y
cinco a doscientos cincuenta habitantes por hectrea. Ello significaba que deba
buscarse ubicacin fuera de ella a aproximadamente seiscientas mil personas, a
las que se agregaban otras cuatrocientas mil de lugares superpoblados fuera de
Londres, haciendo un total de un milln de habitantes a realojar.
El segundo anillo, constitua la periferia urbana, caracterizada, como todo
suburbio, por la mezcla de usos, el espaciamiento de las unidades residenciales,

Plano Director de Londres de Abercrombie y Forshaw. Ao 1943. Tpico ejemplo

del racionalismo orgnico.
249

las menores densidades y la falta de equipamiento e infraestructura. Se fij para

esta zona una densidad mxima de ciento veinticinco habitantes por hectrea.
El tercero conformaba el Green Belt o cinturn verde. Al momento del
plan, las tierras pertenecientes a este rea estaban casi totalmente utilizadas en
usos agrcolas. En las especificaciones del proyecto se prevea su empleo para
localizar equipamientos recreativos, pero manteniendo su carcter rural. Asimismo, se prohiba en ella la implantacin industrial mientras que el crecimiento de los pueblos y ciudades preexistentes en la zona era estrictamente controlado para evitar su anexin fsica con Londres. Se contemplaba en ella un mximo de trescientos mil habitantes localizados en una extensin que abarcaba un
radio de aproximadamente veinte a treinta y cinco quilmetros medidos desde
la City.
El cuarto anillo, ms difcil de delimitar en su extensin, era un rea prevista para instalar a la poblacin que deba ser desconcentrada, organizndose
para ello el plan de nuevas ciudades, donde se alojara al milln de personas que
era preciso relocalizar.
El Plan Abercrombie y Forshaw era tpicamente radiocntrico, cerrado en
s mismo, con pocas posibilidades de crecimiento y flexibilizacin, basado en el
supuesto -que al momento de su formulacin, pareca justificad- de la constancia en el nmero de habitantes de Londres, ya que el crecimiento demogrfico se consideraba ligado a la creacin de empleos industriales y al prohibirse
nuevas localizaciones, se daba por sentado, una poblacin estable.
En este contexto prospectivo, junto a la mencionada revigorizacin de
unidades sociales del aglomerado, se planteaba un segundo objetivo de desconcentrar a los habitantes de la City, mediante la construccin de nuevas ciudades
de tamao mediano (alrededor de cincuenta mil habitantes, el tamao ptimo
fijado por Bardet en sus anlisis) y comparables a las ciudades jardn propuestas por Hebenezer Howard.
Esta hiptesis inicial -limitacin demogrfica, permanencia del nmero
de empleos- se concret parcialmente. La mayor cantidad de nuevos puestos
de trabajo no se di despus de la guerra en el sector industrial, sino en el terciario de los comercios y los servicios, hasta el punto de que su importancia cuali
y cuantitativa ha llevado -como hemos visto al hablar de la dimensin funcional de la urbanizacin- a distinguir un sector cuaternario, de los servicios
superiores, y hasta un quinario de ciertas especializaciones de gran sofisticacin tecnolgica; con lo cual fueron pronto rebasados por el crecimiento urbano los anillos previstos de baja densidad y los espacios verdes.
Queda en pie sin embargo, como la parte ms interesante y que ha significado un aporte esencial al Planeamiento fsico, la ya mencionada reestructuracin interna del aglomerado urbano que mantiene la escala humana y la fisonoma comunitaria del barrio. Ese objetivo, fue emprendido en torno a la nocin
de unidad vecinal y, a escala regional, mediante la construccin de nuevas
ciudades, uno de los instrumentos ms difundidos en la prctica concreta de la
poltica de ordenamiento territorial en todo el mundo. Ambos elementos merecen un estudio detallado y particularizado que efectuaremos seguidamente.

250

La unidad vecinal
La unidad vecinal es uno de los temas ms controvertidos de la literatura
y el quehacer urbansticos. Generalmente defendida por planificadores y arquitectos el frente a los ataques contra ella fue casi siempre llevado por personas
tcnicamente adiestradas no tanto para crear sntesis nuevas, como para criticar
las realizaciones ajenas.
La divisin esbozada en cuanto a partidarios y opositores de la unidad
vecinal permite sospechar que bajo ese nombre se comprenden realidades diferentes, algunas dignas de elogio y otras de vituperio. Por eso, antes de adentrarnos en la polmica en torno de la unidad vecinal analizaremos su concepto tal y como fue formulado en el origen y su evolucin histrica.
La idea de unidad vecinal surge como medio de restaurar la escala hu-

Ejemplo de
estructuracin
de Unidades
Vecinales y
Centros de
Distrito. Plano
Director de
Berkeley
(U.S.A.).

mana en la gran metrpoli; -tal y como fuera formulada en el Plan de Londres- intentando revitalizar el antiguo barrio, con su estructura fsica y sus
solidaridades sociales anteriores a la revolucin industrial. Paralelamente incluye tambin la nocin de acercar a las familias el conjunto de equipamientos y
servicios que la vida contempornea exige como ineludible condicin.
Hay as, implcitos en el trmino unidad vecinal dos conceptos complementarios pero perfectamente identificables y distinguibles entre s:
a) en primer trmino, su concepcin como ambiente fsico en el cual una
madre sabe que su hijo pequeo no corre el peligro de cruzar una calle al dirigirse a la escuela, que est por su parte, a una distancia del hogar, fcil de recorrer
a pie; donde el ama de casa tiene prximos los centros comerciales en los cuales
podr adquirir todo lo necesario para el hogar, mientras el padre de familia encuentra transporte fcil y cercano a su vivienda para desplazarse hasta el lugar
de trabajo; donde hay reas de recreo y deporte en las inmediaciones de las casas, permitiendo que nios y adolescentes jueguen en completa seguridad con
sus amigos.g
b) en segundo lugar, su interpretacin como un sitio en el cual la gente
puede encontrar amistad, reposo, convivencia y seguridad, como as tambin la
oportunidad de auto-expresin y de ciudadana en una escala controlable.1
Este aspecto sociolgico ha tomado muchas veces carcter excluyente hasta el
punto de eclipsar al concepto fsico.
En cumplimiento de estos fines, la unidad vecinal se ha conformado
como un rea de suelo, poblada por un nmero de habitantes lo suficientemente
grande para permitir el desarrollo de una escuela primaria completa con una concurrencia de mil a mil quinientos alumnos, dado que el resto de los equipamientos requeridos parece que pueden ser financiados por una poblacin mucho
menor. As, dicha cantidad de moradores de la unidad vecinal caera entre cinco y diez mil personas. Complementariamente, su extensin estara limitada por
la accesibilidad a la escuela, de modo que la misma se encuentre ubicada dentro
de una distancia peatonal de ochocientos metros de la vivienda ms alejada.
Uno de los primeros que busc caracterizar a la unidad vecinal en los
trminos que hemos esbozado fue Clarence Arthur Perry, en un estudio realizado en 1933 en la ciudad de Nueva York, bajo el auspicio de la Regional Planning
Association Inc. y denominado The Rebuilding Of Brighted Areas a Study of
the Neigborhood Unit in Replanning and Plot Assemblage.
Desde entonces, la idea fue tomada como base de planeamiento -especialmente en los Estados Unidos, dado su peculiar sistema econmico- por
numerosos grupos y promotores inmobiliarios privados, dando lugar a criticables situaciones de segregacin racial o pecuniarias y constituyendo un motivo
adicional de desprestigio para el concepto de unidad vecinal. En efecto, muchos planificadores urbanos, deliberadamente en muchos casos, ha adoptado la
unidad vecinal para propsitos que van ms all de los incorporados en el
concepto. Con demasiada frecuencia, como para ser considerada una simple
casualidad, las barreras fsicas y los lmites prescriptos del rea de servicio, forman separaciones arbitrarias como base para la segregacin premeditada de la
gente por grupos religiosos, raciales 0 econmicos.
252

La realidad de estas crticas no agota la embestida contra la unidad vecinal cuyo ataque se centra en el concepto mismo, negando su viabilidad en la
actual sociedad urbanizada. Esta postura seala el hecho de que los antiguos
barrios, anteriores al desenvolvimiento de los nuevos sistemas rpidos y masivos de transporte y comunicaciones y, previo al desarrollo industrial y al proceso de rpida urbanizacin, eran por lo general, econmicamente autosuficientes y socialmente homogneos. Frecuentemente, las familias de un barrio estaban relacionadas las unas con las otras. Casi siempre se conocan desde toda la
vida. Las diferencias segn niveles econmicos, religiosos, raciales, de ocupacin y educacionales eran leves. Por lo general haba una escuela y un gobierno
formado por ciudadanos representativos y con asambleas pblicas. Las costumbres alcanzaron un alto grado de homogeneidad.
Este nivel de cohesin social haba sido destruido por la urbanizacin hasta el punto de hacerlo no slo irreconocible sino carente de toda factibilidad.
Por la observacin se puede comprobar que la gente se asocia a grupos mayores
que el de la unidad vecinal y slo reside en barrios residenciales, contrastando
con el vivir en vecindarios o aldeas del pasado.
La mayor movilidad es un hecho innegable dado el achicamiento del espacio al que el hombre moderno puede acceder -medido en menor tiempo de
recorrido- proporcionado por el ferrocarril y el automvil, pero deducir de ello
una substancial mudanza de las caractersticas naturales de la sociabilidad humana, es un supuesto demasiado fuerte, hasta el presente no demostrado por la
investigacin sociolgica. Por otra parte, la crtica sin contraparte preposicional
es estril en s misma, ya que al rechazar la idea de reconstruccin del tejido
social urbano, propuesto por la unidad vecinal no ofrece alternativa vlida
alguna, salvo el consabido lugar comn de constatar que el problema no es
susceptible de soluciones fcilesl y el recurso a la estrecha colaboracin entre
socilogos, expertos en ciencias sociales y polticas, urbanistas y arquitectos,
antroplogos, psiclogos y economistas l1 que mediante investigaciones conducentes propongan nuevas soluciones alternativas.
Este negativismo y la necesidad imperiosa de actuar sobre problemas acuciantes ha llevado a arquitectos y planificadores fsicos a dejar de lado las implicancias sociales del tema, enfocando a la unidad vecinal no ya como promotora de vecindad, sino solamente como un rea -dentro de un conjunto
mayor de zonas- de tamao adecuado -mensurado no tanto por la cantidad
de personas como por la capacidad adquisitiva del grupo humano- para la prestacin de los mejores equipamientos, que el nivel de la tecnologa actual permite ofrecer al hombre. En efecto, la urbanizacin ha generado un estado en el
cual a pesar de los beneficios de las continuas invenciones tcnicas la vida de
muchos habitantes de las ciudades est llena de dificultades innecesarias creadas por un entorno fsico desorganizado, tales como los peligros del trnsito
(especialmente los nios), la localizacin irracional de los negocios, in
espacios abiertos, molestias como el ruido, el aire impuro, etctera.
Para este enfoque, la unidad vecinal se separa de la idea de r
vivencia social para limitarse a un espacio mnimo apto de prestacin de servicios que, a partir de su integracin ascendente permite conformar distritos o
253

zonas cada vez mayores y consiguientemente, con equipamientos ms complejos, de modo que la ciudad se va estructurando por sucesivas uniones de reas
menores autnomas y al mismo tiempo interdependientes, teniendo en cuenta
funciones en comn. Un ejemplo de este tipo son los esquemas urbansticos
elaborados en los EE.UU., entre otros, por Richard Neutra, William Wurster,
Saarinen, George Howe y Clarence Stein.13
El objetivo de este punto de vista -la provisin de adecuados servicios
comunales- vlido en s mismo en funcin de lo inadecuado del crecimiento
urbano pasado, olvida, sin embargo el aspecto esencial que se intent con el
Plan de Abercrombie y Forshaw para Londres y que le diera un contenido diferente al de los planes progresistas : la creacin de un medio ambiente urbano
en el cual la gente quiera vivir, para dotar a las ciudades... otra vez de una calidad de vida que muchas ciudades pequeas han mantenido pero que las ms
grandes han perdido.14
Desde esta posicin, no todo espacio bsico de equipamientos, llmese
unidad residencial, unidad barrio, distrito, seccin, etctera, es solucin al problema creado por la urbanizacin en la aglomeracin urbana actual.
Del mismo modo no es posible crear, mediante la intervencin deliberada y a
travs de medios de diseo fsico, el ambiente social necesario a la recreacin
del tejido social en que el hombre pueda desarrollar las necesidades de su personalidadr5 pensar lo contrario, sera caer en el mismo error de Le Corbusier,
desde el otro extremo de la escala ideolgica.
En este sentido, las investigaciones efectuadas en Francia por Gastn Bardet, a las que ya hemos hecho referencia, cobran singular importancia y renovado inters, como mtodo de anlisis y conocimiento de las grandes aglomeraciones en un nivel ms profundo de comprensin que el del simple esquema de
usos de la tierra. En efecto si bien nadie puede dar lo que no tiene, y crear la
convivencia barrial por decreto, es fundamental encarar el planeamiento metropolitano desde el punto de vista de reconocer los diversos tipos de agrupaciones sociales que, an raquticas, jaqueadas y debilitadas por el proceso de urbanizacin, existen inmersas en el tejido urbano y pueden ser revitalizadas como
escala normal de sociabilidad humana, dado que, con prescindencia de valores
y exigencias nuevas la estructura moral, originaly fundamental del hombre,
est hecha para las sociedades simples y cerradas y por eso trata instintivamente de formar pequeas sociedades en medio de las grandes y de erigirse en
privilegiado, pues tiene necesidad de ser el pequeo sol de un microcosmos.16
Esa es la realidad de la naturaleza humana y el mensaje fundamental que, ms
all de errneas aplicaciones de clculo prospectivo -por otra parte, no imputables al entorno decisional arquitectnico- dej el plan de Londres.
Las nuevas ciudades

Las nuevas ciudades constituyen el segundo importante aporte del Planeamiento fsico ingls; sin duda, su principal realizacin posterior al plan de Abercrombie y Forshaw y al mismo tiempo, la ms exitosa y repetida experiencia en
materia de planeamiento urbano en todo el mundo.
254

El l* de agosto de 1946 se aprob la ley de creacin de nuevas ciudades,

conocida como la New wns Act, fruto del trabajo de una Comisin Nacional de Ciudades Nuevas +tNew Town Committe), que bajo la direccin de Lord
Reith -de quin tomara nombre el informe producido- estudi el tema desde
comienzos de ese ao.
El Informe ReithB propona:
a) que las nuevas ciudades estuvieran localizadas alrededor de las grandes
aglomeraciones para contribuir a su desconcentracin. Recomendaba que las
distancias entre las nuevas ciudades y la metrpoli madre fueran inferiores a
cuarenta quilmetros en la regin de Londres, ni menos de veinte quilmetros
en otras regiones. De hecho las ocho nuevas ciudades londinenses estn localizadas a una distancia variable de treinta y dos a cuarenta y nueve quilmetros
de la City.
b) que las ciudades nuevas tuvieran tamaos entre veinte mil y sesenta mil
habitantes, cifras que, como vimos, se inscriben en la tradicin de la ciudad
culturalista;
c) que la superficie de las ciudades nuevas deba comprender un cinturn
verde de mil doscientos metros de ancho, rodeando a la ciudad y que una zona
de proteccin de carcter rural, exterior a su permetro administrativo, aumentara su aislamiento. En la zona construida incluidos los parques y terrenos deportivos, pero no el cinturn verde, la densidad bruta prevista era de treinta
habitantes por hectrea. De esta forma, para una ciudad de sesenta mil habitantes, la zona construida debera tener dos mil hectreas y el cinturn verde dos
mil cuatrocientas hectreas, es decir, un total de cuatro mil cuatrocientas hectreas. Sin embargo, en la prctica, solamente una superficie de dos mil quinientas
hectreas fue reservada para las primeras ciudades, y mucho menos an, para las
restantes. Asimismo la superficie realmente desarrollada fue de aproximadamente setecientas hectreas, para una poblacin cercana a los ochocientos mil habitantes, equivaliendo a una densidad superior a cien habitantes por hectrea.
d) que las nuevas ciudades fueran construidas en lugares libres, lejos de
ncleos existentes. En la prctica, varias ciudades nuevas se aprovecharon de la
existencia en el territorio de su implantacin de pueblos y aldeas suficientemente
grandes como una forma de proporcionar a sus habitantes, desde un principio,
cierto grado de vida social. As se intent evitar la cuestin de armonizar socialmente grupos humanos muy diferentes entre s.

Esquema

estructural

de la ciudad de
Harlow.

255

e) que se tuvieran en cuenta, en la seleccin del sitio de localizacin, una

serie de factores, a saber:
l posibilidad de abastecimiento de agua
l facilidad de drenaje
l nivel de la capa de agua subterrnea
l terreno apropiado para fundar
l la no urbanizacin de tierras de cultivo ricas y frtiles
l la simplicidad del ordenamiento parcelario, empleando las ms grandes
extensiones de tierra posibles, en manos de un solo propietario
l en lo atinente a las vinculaciones ferroviarias y camineras hubo dos tesis
opuestas: mientras que unos preferan que los enlaces con la metrpoli no fueran buenos, a fin de favorecer la autonoma de la ciudad nueva, otros estimaban
que las buenas comunicaciones con la gran ciudad eran indispensables para el
xito de las ciudades nuevas. De hecho, la prctica demostr la mayor viabilidad de esta segunda posicin.
f) que el Plano director fuese encomendado a un arquitecto famoso, responsable del proyecto quien podra, a su vez, realizar por s los planes de detalle,
subcontratarlos a otros equipos o bien concursarlos;
g) que las condiciones del proyecto previeran:
l una superficie del rea central calculada en base a cuatro hectreas por
cada dos mil quinientos habitantes, es decir, veinticuatro hectreas para una
ciudad de seiscientos mil habitantes, cifra cercana a la observada en ciudades
antiguas,
l las zonas industriales estuviesen situadas bastante cerca de las viviendas,
como para que el acceso a pie o bicicleta fuera posible, y prximas a la estacin
del ferrocarril. Adems, su orientacin deba estar determinada por los vientos
dominantes para no contaminar el aire en los barrios residenciales. El informe
Reith propona la media de una hectrea de superficie industrial por cada doscientos cincuenta habitantes. En general, las ciudades construidas no han tenido necesidad de tanto espacio, variando en aproximadamente una hectrea por
cada seiscientos habitantes,
l las reas residenciales deban planearse de modo de asegurar la variedad,
para atraer a representantes de todas las clases sociales. La organizacin espacial
se prevea segn el principio de la unidad vecinal, ya visto, con tamaos oscilantes entre cinco mil y doce mil habitantes. El informe recomendaba para las
unidades vecinales una densidad de setenta y cinco habitantes por hectrea. En
la prctica, las ciudades nuevas construidas son un poco ms densas, estando
alrededor de los cien habitantes por hectrea. Las viviendas seran preferentemente individuales, no representando los departamentos, ms del 15% del total
residencial,
l adems del cinturn verde, la Comisin Reith recomendaba una hectrea cada doscientos cincuenta habitantes para parques y actividades deportivas.
Esta proporcin fue raramente alcanzadas en la prctica, oscilando entre 0,s a
0,65 hectreas por cada doscientos cincuenta habitantes,
l para escuelas se prevea una o dos hectreas cada un mil habitantes, disposicin, en general, mantenida en la prctica.
256

La comisin aconsej la creacin de Corporaciones de Desarrollo (Development Corporation)>p a cada una de las cuales se confiara la construccin de
una nueva ciudad. Se trata de un grupo formado por cinco a nueve miembros,
nombrados por el Ministro de Urbanismo, tras consultara los municipios involucrados. Esta comisin era responsable de:
l adquirir los terrenos necesarios,
l realizar el Plano director y los planes de detalle por s o a travs de equipos contratados, pero manteniendo siempre el control y vigilancia del diseno
urbanstico y arquitectnico,
l
dirigir la construccin de la ciudad, a travs de diversas opciones, a saber:
1) construir por s para vender o alquilar los locales,
2) alquilar el terreno, con la infraestructura hecha, a empresas o municipios que construiran para sus propias necesidades, o bien, para alquilar, a su
vez.
El financiamiento de las operaciones se aseguraba a travs de prstamos
del Tesoro nacional, reembolsables en sesenta aos, con la tasa de inters de los
prstamos pblicos en vigor, a la fecha de su emisin. El costo de una ciudad
nueva fue calculado en trescientos dlares anuales por habitante, durante un
perodo de diez aos.
El Plano director deba ser preparado por la Corporacin en consulta con
los gobiernos locales y publicado para su observacin y discusin. Estaba sujeto
a la aprobacin del Gobierno central.
La tarea de cada Corporacin terminaba cuando la ciudad nueva adquira
su poblacin prevista. Entonces, el gobierno municipal se transfera a una comuna local, mientras que las ganancias y las deudas existentes, se traspasaban a
una Comisin Central para las nuevas ciudades, responsable del manejo de los
fondos.
a) DiseAo de las nuevas ciudades
Desde el punto de vista de su diseno global, las ciudades nuevas responden
a tres tipos de esquemas bsicos, a saber: la ciudad *racionalista, la ciudad ulineal y la ciudad compacta, veremos las principales caractersticas de cada
una.
1) La ciudad racionalista: es el esquema de las primeras ciudades. En
sus trminos ms simples el plan define reas separadas para el centro de la
poblacin, la industria y los barrios residenciales. A su vez, las rutas principales
que unen entre s a cada uno de estos distritos, deben correr entre estos, dejndolos como grandes4slas,
libres de trnsito rpido y pasante.
El plano de Harlow, proyectado por el arquitecto F. Guibberd17
muestra un
ejemplo tpico. La ciudad, construida al noreste de Londres, estaba prevista para
una poblacin de aproximadamente setenta mil personas. El ferrocarril y el ro
corren en un valle pequeo y agradable, sobre un terreno ondulado, ms all
del cual se hallan las colinas de Herforshire.
Tres vas de comunicacin: ruta, ferrocarril y ro, forman la lnea fundamental de la nueva ciudad, desde cuya estacin ferroviaria se ha trazado un semi257

crculo a fin de conseguir el permetro terico ms compacto.

La poblacin se traz sobre la base de un pueblo original existente de
aproximadamente cinco mil habitantes. Tiene una superficie construida de setecientas hectreas, con una densidad bruta de treinta habitantes por hectarea
y una densidad neta de cien habitantes por hectrea.
La industria se ubica sobre las lneas principales de transporte en dos reas
al este y al oeste del ncleo residencial.
El centro de la ciudad se desarroll al sur de la estacin, constituido en
punto focal de la composicin urbanstica.
Las reas residenciales fueron planeadas como cuatro racimos de unidades vecinales, tres de las cuales enfocan sobre centros de barrio y la cuarta;
sobre el centro de la ciudad.
Los espacios verdes oscilan en 0,8 hectreas por cada un mil habitantes y
las escuelas ocupan dos hectreas para la misma cantidad de personas.
La ciudad se comunica con Londres mediante dos servicios de trenes por
hora y tres en las horas pico, con un trayecto de treinta minutos en viaje directo
y cuarenta y cinco minutos con escalas.
2) La ciudad lineal: originalmente planteada por Arturo Soria y Mata,
como vimos, encontr su desarrollo clsico en un proyecto de N. A. Milutin,
presentado en un libro sobre las nuevas ciudades rusas. El esquema, propuesto
para la ciudad de Magnitogorak ubic a la estructura urbana en seis franjas paralelas a lo largo de la costa del ro y separando mediante espacios verdes, a las
reas residenciales y culturales de la industria y sus consecuencias.
En las realizaciones inglesas, este tipo urbano queda ejemplificado en la
nueva ciudad de Hook, (The planning of a new town London Country Council, 1961) al oeste de Londres y se basa en las caractersticas planteadas por Ludwing Hilberseimer, en su libro The New City, donde expone la concepcin de
una ciudad, cuyo trazado se compone de pequeas unidades de trabajo, separadas entre s por parques y campos y todo el conjunto rodeado de bosques. La
espina dorsal de la unidad es la autopista de trnsito, a un lado de ella, se encuentran las zonas industriales y hacia el otro, en primer lugar los edificios comerciales y administrativos, ubicados en un cinturn verde, y ms alejadas, las
zonas residenciales, rodeadas por un parque donde se ubican las escuelas, los
campos deportivos y los edificios comunales y cvicos. Vialmente, el esquema
constituye una arteria continua, con una serie de callejones sin salida, que puede extenderse indefinidamente sin solucin de continuidad.
3) La ciudad compacta: este tipo de diseo, representado en el proyecto de Cumbernauld, plantea una concepcin opuesta a la zonificacin uracionalista.
La divisin de una ciudad en determinadas zonas, aisladas entre s, tuvo,
segn la experiencia concreta, una repercusin que no se haba esperado: el ciudadano se encuentra aislado, siente afioranza de su antigua e interesante* ciudad, donde se entremezclaban entre s las ms diversas funciones evitando la
marcada diferenciacin entre las mismas. El diseo de Cumbemauld intent
responder a estas ideas, tratando de recrear el mbito fsico de la urbe tradicional.
258

Ejemplo tpico de ciudad lineal: Hook, al oeste de Londres. Detalle del Esquema director.
259

Esquema director de Hook.

La red de caminos
principales.

Tercera ciudad de Escocia y decimoquinta de Gran Bretaa, Cumbernauld

fue proyectada para desconcentracin de Glasgow y se encuentra ubicada a veinticuatro quilmetros al sudoeste de sta. Est prevista para una poblacin de
setenta mil habitantes. Su Plano director trat de eludir el planteo de las unidades vecinales, pero slo lo consigui en el conglomerado inicial ubicado en la
cima de una colina que debe sus caractersticas tanto a la situacin topogrfica
como a consideraciones sociolgicas. En lo atinente a su diseno, la zona principal, desarrollada en lo alto de la colina, presenta una estructura radioconcntrica alrededor de un rea central lineal y tiene poco ms de tres quilmetros de
260

Cumkmauld (Escocia). Retcula fina: zonas residenciales; Crculos: escuelas;

Retcula gruesa: reas industriales.

Esquema director de Milton Keynes.

261

Esquema director
de Washington,
ciudad nueva.
Los detalles
menores
muestran el
trazado viario,
los ncleos
centrales y las
unidades
residenciales.

262

largo por 1,s quilmetros de ancho. Cuenta con viviendas, comercios, escuelas,
edificios pblicos e industrias para unas cincuenta mil personas. Las principales
zonas industriales estn ubicadas al sur y al norte. El llano, al pie de la colina, se
utiliza como lugar de recreo al aire libre y localizacin de reas deportivas.
El resto de la poblacin se ubica en reas residenciales, separadas del ncleo principal, por espacios verdes y conectadas por las distintas categoras de la
red vial de transporte, clasificada segn la importancia de las vas. &@
Las ltimas ciudades estn propuestas para poblaciones mucho mayores.
Ejemplo de este tipo el Milton Keynes, del ao 1968, ubicada sobre las principales vias ferroviarias y carreteras que unen a Londres con Birmingham e Inglaterra del norte y diseada para alcanzar en el ano 2000 una poblacin de 200.000
habitantes.
Washington, ciudad situada al noreste de Inglaterra, entre Newcastle y
Sunderland, con una poblacin inicial de 80.000 habitantes es de la tercera
generacin de ciudades nuevas*. No fue concebida como un centro independiente sino que constituye el fragmento de una regin de elevada urbanizacin.
En su diseo se ha intentado adaptar la ciudad a eventuales cambios imprevistos. La zonificacin rgida de las ciudades de la *primera generacin* ha sido
abandonada. La estructura urbana propone una organizacin ms compleja, sin
divisin en unidades vecinales y donde las funciones se superponen en forma
premeditada.
Washington se ubica en una red de rutas rpidas y de encrucijadas ordenadas, trazadas equidistantes entre s. La unidad de habitacin clsica es un upueblo de 4.500 habitantes (1.500 viviendas), el mismo se divide en localidades
de 200 viviendas cada una y ugrupos (de 25 a 30 viviendas). La densidad prevista es de 110 habitantes/hectrea. El plan establece que cada vivienda tenga
una plaza en un estacionamiento. Cada upueblo est equipado de un pequen0
centro con escuela primaria, comercios, etctera. El proyecto es digno de atencin toda vez que indaga una solucin distinta que pone en cuestionamiento la
experiencia anterior.
b) Balance de las nuevas ciudades

Las ciudades nuevas britnicas conformaron, ms all de las consideraclones criticas que puedan hacerse al logro de los objetivos iniciales para los cuales
fueron propuestas, uno de los medios urbansticos ms difundidos en todo el
mundo, como veremos en el captulo siguiente al estudiar las polticas urbanas
seguidas en los principales pases. Esto se debe, no tanto a su novedoso planteo
individualmente consideradas, sino a su insercin como herramientas de una
poltica nacional de ocupacin del territorio que les confiere sentido ms all de
los mritos que particularmente presentan.
Por otra parte, estos no son desdefiables como lo sealan algunos datos
emanados de investigaciones recientes, destacando ciertos factores positivos
aportados por las nuevas ciudades, as, por ejemplo, se ha demostrado que el
promedio de enfermedades mentales es mucho ms bajo en ellas que en los
antiguos suburbios de la gran metrpoli; del mismo modo, el tamao familiar
263

de las New Towns supera a la media urbana britnica18 evidenciando el mejoramiento en las condiciones generales de vida de la poblacin.
Pero, sin duda, el aporte ms sealado fue la intencionalidad que originariamente presidi la realizacin de nuevas ciudades: descentralizar las reas
metropolitanas y evitar el crecimiento por conurbacin, mediante la incorporacin de la escala regional, tendiendo a una ms equilibrada ocupacin territorial mediante el ejercicio consciente de una geografa voluntaria. Precisamente
este aspecto, es paradjicamente, el punto ms vulnerable de la poltica de las
New Towns las que, al fallar, por diversos motivos, los restantes factores -en
modo especial, las estrategias de relocalizacin de la actividad econmica- las
dejaron como meros puntos de desconcentracin poblacional y no como verdaderas ciudades independientes
@
Nuevas tendencias del Planeamiento fsico
Las nuevas tendencias del Planeamiento fsico, de las cuales hemos hablado en el Captulo VII, expresan el paso del concepto de Plano director, propio
del planeamiento como tcnica de reforma social, rgido y formalmente establecido en todos sus detalles, a un diseio flexible que, antes de proponer un
proyecto o modelo especfico de ciudad, presenta una orientacin general como
propuesta de crecimiento urbano, recibiendo por tal motivo, el nombre ms
ampliamente comprensivo de Esquema de desarrollo o de ordenamiento urbano, exponente fsico de las propuestas del enfoque de planeamiento como procesom.
Agregado a ello, muestran tambin la intencin de extender la accin del
Planeamiento fsico, desde el control del crecimiento urbano, hacia el ordenamiento del territorio, a travs de la subdivisin en regiones, profundizando de
este modo las lneas ya sugeridas por el Plan de Londres y avanzando desde el
plano de regulacin urbana hacia la estrategia de ordenamiento territorial. Nos
ocuparemos en desarrollar este aspecto de la cuestin.
a) Del plan urbano a la estrategia territorial
Las previsiones de estabilidad demogrfica y control del crecimiento a travs de la relocalizacin industrial no se cumplieron. Laterciarizacin de la
economa tuvo su correlato fsico en la expansin suburbana y la conurbacin
de las antiguas aglomeraciones. A este respecto, un informe publicado en el ano
19641g puso de manifiesto que el plan de nuevas ciudades absorbi tan slo la
sexta parte del incremento poblacional de la metrpoli britnica, mientras que
el resto se localiz en prolongados suburbios, debido precisamente a que la elevacin del empleo terciario en el rea central londinense, super con creces la
disminucin del nmero de empleos industriales.
El South East Studys> que comentaremos, propugn, en materia demogrfica, una hiptesis decididamente opuesta a la estabilidad poblacional de Abercrombie y Forshaw. En efecto, un clculo prospectivo a veinte anos (1964-1984)
prevea un incremento de tres millones y medio de habitantes a los cuales era
264

necesario brindar alojamiento y servicios. La ampliacin de la escala urbana,

implcita en esta cifra oblig a replantear los planes de provisin de equipamientos e infraestructura, en funcin de un aprovechamiento ms racional de las
inversiones ya efectuadas y del menor costo operativo de las que era preciso
realizar. Este hecho desplaz el centro de inters de la conformacin del hbitat
humano hacia el concepto de eficiencia econmica. En consecuencia, las diversas propuestas elaboradas no partirn ya de oficinas o equipos de arquitectosplanificadores fsicos, -oficiales o privados-, sino de organismos econmicos,
sindicatos obreros y asociaciones empresariales.
Consecuentemente con el nuevo enfoque, las proposiciones no presentarn la futura ciudad como un cuadro minuciosamente elaborado en sus detalles, sino por el contrario, adoptarn el carcter de orientaciones generaies, indicativas de las posibles lneas de crecimiento y reordenamiento de la expansin urbana. A la zaga de los economistas y de los factores de la produccin, los
arquitectos-urbanistas tendrn un rol mucho menos importante y lucido, orientado a racionalizar las tendencias espontneas. A ttulo de ejemplo revisaremos
algunas de las ms significativas realizaciones.
b) El plan regional del Sudeste

Este estudio retorna el esquema radioconcntrico del Plan de Londres pero

llevndolo a una escala territorial mucho ms amplia. Su importancia esencial
no es fsica sino econmica y se estructura a partir de las actividades de diversas
Comisiones regionales de planeamiento previstas en el Plan Econmico
Nacional 1965-1970. Sucintamente, la propuesta se sintetiza en la expansin a
casi el doble de su poblacin actual de los centros urbanos existentes a una distancia aproximada de cien quilmetros de la City, agregando a ello, la construccin de tres nuevas ciudades de un tamao mucho ms grande que las recomendadas en el informe Reith (entre ciento cincuenta mil y doscientos cincuenta
mil habitantes) y ubicadas a similar alejamiento de Londres, una entre los dos
grandes puertos de Portsmouth y de Southampton, la otra en Bletchley, a medio
camino entre Londres y Birmingham (...), la tercera en Newbery-Hungerford, a
medio camino entre Londres y Bristol.18
c) La estrategia para el Sudeste

Esta propuesta recibi fuertes crticas desde el mismo instante de su publicacin. Tal vez la ms significativa de ellas desde el punto de vista espacial sea la
que consideraba de realizacin imposible el mantenimiento de la estructura
radioconcntrica ya que el crecimiento londinense se haba efectuado con el
tpico esquema de mancha de aceite a lo largo de las rutas terrestres y ferroviarias. Esto llev al Ministerio de Asuntos Econmicos britnico a crear un organismo asesor ad hoc, formado por funcionarios nacionales del rea, representantes de los municipios involucrados, de los sindicatos, y de las asociaciones
empresariales, a los que se agregaron ciertas personas de reconocida solvencia
en el tema, con el objeto de proponer una orientacin general para el ordena265

miento de la regin sudeste de Gran Bretafia. Bl trabajo fue publicado en 1967

con el nombre de Una estrategia para el sudeste.l
En su esquema espacial, la propuesta desecha la tradicional orientacin
radioconcntrica y sugiere la sistematizacin del actual crecimiento suburbano,
mediante la consolidacin selectiva de ciertas lneas de expansin a travs de
corredores de urbanizacin preferencial a lo largo de las principales vas de acceso a Londres. Como seala Pierre Merlin, la justificacin de este trazado lineal
residepor una parte en la voluntad de utilizar del mejor modoposible los ejes
de transporte existentes o previstos y por otra en el deseo de preservar grandes
espacios, entre estos ejes para la agricultura y las diversiones.18 Sin embargo,
no parece aventurado agregar a estas valoraciones otra, no tan lucida pero no
por eso menos real, cual lo es, el reconocimiento -implcito en este caso- de
la incapacidad de frenar el crecimiento por conurbacin y en consecuencia, la
conclusin de sumarse al mismo, tratando de sistematizar racionalmente la tendencia espontnea.
El carcter selectivo ya apuntado de los ejes de crecimiento urbano apareca apuntalado mediante la construccin de nuevas ciudades en los extremos
ms alejados de cada uno, induciendo luego, su unin lineal con Londres.
Tratndose de una estrategia cuya principal orientacin es econmica,
la propuesta espacial no avanza ms all de su opcin ya sefialada por el crecimiento lineal. Es necesario referirnos al estudio para la regin de PortsmouthSouthampton para encontrar un indicio de la forma en que dichos ejes podran
ser estructurados desde el punto de vista de la configuracin urbanstica del
hbitat.
d) Estudio de la regin

Portsmouth-Southampton

Esta propuesta, conocida y publicada como el Estudio de Hampshire sur

fue realizada por un equipo consultor dirigido por Colin Buchanan.21
Tiene como punto de referencia el informe preparado por el Ministerio de
la Vivienda y Gobierno Local, que trata sobre el crecimiento probable del sudeste de Gran Bretaa y la zona en que dicho crecimiento debe ser localizado y al
que nos hemos referido como South East Study.
Para evitar una congestin mayor de Londres, el estudio sugiere que deben
llevarse a cabo nuevos esquemas de urbanizacin planificada, con el propsito
de atraer el crecimiento lejos de la capital. Se proponan tres amplios esquemas
a cierta distancia de Londres, los cuales se esperaba seran capaces de crecer como
polos alternativos a la metrpoli. Los tres emplazamientos, sugeridos para un
desarrollo posterior, eran: Bletchley, al que nos referiremos despus, NewburyHungeford y Southampton-Portsmouth.
Esta ltima zona presenta caractersticas fsicas especiales. Ubicada al sur
de Gran Bretaila, corre como franja costera entre los puertos que le dan su nombre. La nota destacada del paisaje esta dada por la isla de Wiiht, extendiendo
su eje mayor de oeste a este. Parece como si hubiera sido cortada del continente
y desviada unos quilmetros al sur, ya que su forma coincide con un profundo
entrante triangular en la costa del continente. Al canal que media entre ambos
266

Industrial ar.a
RcsldmMal

New city
/
,, Pubik IrartsporI

area

-4

Urbanizacin Lineal organizada segn la Trama Direccional.

se le llama Solent. Desde el punto en que se unen los dos brazos del Solent, en
el vrtice norte de la isla, el del este penetra en el continente a lo largo de dieciocho quilmetros, inclinndose hacia el noreste para formar el estuario conocido como Southampton Water. Siguiendo la costa del continente hacia el este, se
encuentran tres lagos sucesivos, con dos islas intermedias, conocidas con los
nombres de puertas de Portsmouth, Langstones y Chichester.21
Se trata de una zona llana, con muchos bosques y pueblos dispersos, dominada por la presencia de los dos grandes centros urbanos que nominan al estudio y sobre la cual se realiz la propuesta que permitira una localizacin de
doscientos cincuenta mil habitantes.
Se creo, durante dieciocho meses, un equipo de urbanistas compuesto por
cinco arquitectos, tres gegrafos, tres ingenieros y un matemtico, que trabaj
en colaboracin con una agencia de economistas y otros varios consultores.
El trabajo se dividi en tres etapas: seis meses se dedicaron al anlisis de la
situacin actual del rea; otros seis meses a la formulacin y estudio de modelos
tericos de desarrollo urbano y el resto al esquema propiamente dicho, consistente en la aplicacin del modelo considerado mas viable, al rea en cuestin.
Obviamente el aspecto principal del estudio es la segunda de las partes
enumeradas, donde se analizan virtudes y defectos de diversos esquemas o trazados urbanos y se selecciona el que los autores consideran mejor. Segn lo expresan estos, esos trazados pueden, en su expresin ms general, resumirse en
tres prototipos, a saber:
267

La Trama
Direccional, un
fragmento de la
grilla.

a) la red radioconcntrica: estructura en la que cada porcin de territorio

se encuentra polarizada por algn centro menor, los cuales se convierten, en
subsidiarios de otros ncleos ms grandes que, a su vez se transforman en satlites de un foco mayor y as sucesivamente, generando una superposicin de
jerarquas urbanas y reas de influencia hexagonales, tal como fueron exhaustivamente desarrollados por Walter Christaller. 22 Segn determinan los autores,
se trata de una estructura rgida y que casi no permite el crecimiento, constituyendo un esquema carente de flexibilidad y esencialmente esttico;
b) la red lineal donde los servicios se agrupan a lo largo de ejes que se
cortan en ngulo recto, estructurando un esquema longitudinal forzado mediante dos sistemas de rutas de desigual importancia relativa;
@ c) la trama rectangular con elementos igualmente dispersos, pero estructurados sobre un patrn uniforme, basado en una sola categora de circulacin,
268

con una dispersin proporcionada en todas direcciones de los equipamientos

urbanos. Es una estructura invertebrada no estable y que no permite a los centros urbanos ejercer su papel de atraccin ni favorece la utilizacin en buenas
condiciones, de los transportes pblicos.21
La propuesta parte de una combinacin de la red lineal con la trama
rectangular y fue denominada Trama Direccional, presentada por los autores
como muy flexible, favorable en el plano de los transportes y muy adaptable.
El informe pasa luego a describir con detalle la estructura elegida. Sus principales caractersticas son:
1) la red de transporte consiste en una trama de caminos de distintas categoras. Se diferencian entre s enumerndolos del uno al seis. Por ejemplo: las
circulaciones uno y dos corresponden a sendas y calles peatonales; en el otro
extremo de la escala, la circulacin seis corresponde a lneas de comunicacin
regional y nacional. La red est compuesta de pasillos para permitir varios modos de transporte diferentes, desde peatonales hasta automviles, camiones y
trenes. Varios de estos tipos pueden circular por las mismas vas de circulacin
0 por pasillos paralelos;
2) las categoras de caminos se distribuyen por igual en dos tipos de rutas,
llamadas rojas y verdes por los autores y que se instalan en forma alterna.
Los servicios urbanos se agrupan a lo largo de las vas rojas que podran llamarse ejes de actividad. Las vas verdes son caminos de circulacin rpida
que pasan a travs de zonas verdes, com las autopistas del modelo progresista, se utilizan tambin para los movimientos casuales, ms propios del transporte privado;
3) los equipamiento se clasifican tambin en niveles de complejidad del
mismo modo que las rutas y se concentran a lo largo de las vas rojas que sirven a las principales localizaciones del desarrollo urbano y admiten tanto el
transporte pblico como el privado. Cada nivel de servicios est situado en el
eje de un movimiento que lleva de un subsistema a otro de categora superior.
Por ejemplo: un centro de grado cinco tiene lugar en la interseccin de la va de
circulacin cinco con otra de categora cuatro. As, en las intersecciones se crean
nodos de servicios. En cada nodo se concentran los servicios que necesitan tener acceso desde las dos categoras de sub-sistemas de transporte, por ejemplo:
los locales comerciales necesitan ser accesibles, por un lado, desde las zonas residenciales y por el otro, por los distribuidores mayoristas; la industria requiere
ser accesible por sus empleados pero tambin desde una va de circulacin de
mercancas, regional.
Los servicios educativos se colocan a cierta distancia de este conjunto, en
las vas rojas que conducen a las zonas verdes, donde pueden emplazarse compartiendo los equipamientos deportivos.
El esquema admite diversas etapas y modalidades de crecimiento. Puede
hacerlo en forma aditiva, comenzando cada fase donde ha terminado la anterior o bien desarrollando o extendiendo ciertas reas especficas de una regin
en crecimiento espordico, en funcin a polticas concretas de zonificacin.
De acuerdo con los autores, el tipo de tejido urbano resultante puede integrarse ntimamente en cualquier conjunto urbano existente, permite el creci269

Esquema director propuesto de Bletchley.

miento en varias direcciones y puede ser aplicado a varios niveles, desde una
ciudad a una regin completa.
La tercera parte del informe encara en detalle la adaptacin del modelo
terico visto, al rea concreta bajo estudio. Se plantean y analizan diversas posibilidades de aplicacin en mrito a plazos diferentes y alternativas variadas,
destacando las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas. Los autores creen
conveniente hacer notar -como hecho muy importante- que al aplicar al terreno la estructura ideada, su rigidez geomtrica, evidente en los diagramas,
desaparece absolutamente; como expresan ni siquiera puede descubrirse al
contemplarla desde el aire. Esto se debe a que la estructura puede variar de mil
maneras para adaptarse a la topografa, los ros, bosques, rboles, pueblos, parques y monumentos histricos.20
$ >i e) El esquema director de Bletchley
La continuacin lgica de los estudios generales precedentes es la elaboracin de un esquema de urbanismo comparable al Plano director. Es as como los
planes para las nuevas ciudades fueron confiados a equipos consultores privados de urbanismo.
Un ejemplo lo constituye el estudio de ordenamiento del Condado de
Bucldngamshire, dentro del cual se inscribe el proyecto de una ciudad nueva
para doscientos mil habitantes, cerca de Bletchley y de Newport, a mitad de la
ruta que une Londres con Birminghan, que bajo el nombre de Milton Keynes
deba construirse en un plazo de treinta aos.23
270

La organizacibn espacial y la distribucin de las zonas de este proyecto,

subraya la propuesta de un desarrollo lineal pensado en funcin evidente de
ventajas de transporte tales como economas en los desplazamientos, accesos
fciles y cortos al campo y extensin ilimitada del desarrollo urbano.
En su estructura general presenta un rea lineal de usos centrales, pequeos ncleos residenciales de alta compacidad hilados linealmente a lo largo de
cuatro vas de acceso que discurren perpendicularmente al rea de usos centrales que las corta en el medio; rodeando a este conjunto terciario-residencial se
extienden espacios verdes y zonas agrcolas a travs de las cuales corre un sistema de transporte pblico y una red de caminos que distinguen entre la circulacin de peatones y la vehicular. En este contexto, el centro de la ciudad estaba
concebido como rea exclusivamente peatonal, ocupando una vereda sobreelevada por debajo de la cual se localizaban los espacios de estacionamiento tanto
pblicos como privados.
El aporte ms destacable de esta propuesta era un servicio de transporte
colectivo elevado de monoriel, que funcionara en forma gratuita, uniendo a
cada ncleo residencial con los restantes, con el centro de la ciudad y las reas
industriales ubicadas en ambos extremos del desarrollo residencial, de manera
que ninguna vivienda estuviese alejada ms de siete minutos de la correspondiente parada.
Cada grupo residencial deba ser disefiado por arquitectos diferentes, como
una forma de evitar la monotona del conjunto. Tendran densidades variables,
pero con una poblacin estimada en cinco mil habitantes promedio, repartidos
segn una densidad neta media de ciento veinticinco personas por hectrea.
Este esquema no tuvo concrecin prctica, pero sus principios fueron reiterados, con variantes formales en diversos proyectos no slo de Gran Bretaa
sino tambin de otros pases europeos.
Balance de las experiencias
La experiencia analizada, muestra la gama de aciertos y errores del planeamiento contemporneo. Por un lado las dificultades inherentes a toda visualizacin prospectiva, espeficamente determinadas en este caso, en una errnea
estimacin del crecimiento poblacional y del rol singular de los empleos terciarios que llev a invalidar un planteo urbanstico radioconcntrico y auto-dimensionado. Por otra parte, algunas soluciones parciales que;como las nuevas ciudades, la unidad vecinal y el marco administrativo de implementacin urbanstica a travs de Corporaciones de desarrollo y el mecanismo financiero gil y
dinmico fueron reiteradamente adoptados para el desenvolvimiento urbanstico de los ms diversos pases del mundo, como veremos en el captulo siguiente.
Particularmente merece una consideracin ms detallada el problema del
crecimiento urbano no controlado, que dio origen, precisamente al cambio de
orientacin entre los planos directores y los esquemas de desarrollo. Si la
deformacin urbana ha continuado, a despecho de las propuestas de los planificadores, es porque a juicio de los hombres concretos de carne y hueso que
haban de habitar en ellas, esas propuestas no satisfacan sus expectativas. Ni la
271

ciudad culturalista ni la ciudad racionalista, como modelos de vida mejor,

han entusiasmado a nadie y las personas siguieron emigrando y concentrndose malamente en largos suburbios sub-equipados que prolongan indefinidamente uno, dos o tres centros urbanos importantes.
Ello no significa tampoco un aprecio real por la vida en la gran aglomeracin sino ms bien la modificacin radical de la ntima escala de valores del
ciudadano comn que, acicateado por la propaganda masiva que lo arrastra a
un consumismo sin freno, valora primordialmente la posesin de bienes materiales, bienes que en su versin ms exquisita, solamente la metrpoli puede
brindar y que en muchos casos ni siquiera son necesarios, ya que el bombardeo
permanente de los medios sociales de publicidad ha abusado, explotado y estropeado la capacidad de los hombres de reaccionar con eficacia ante lo superfluo.
Este aspecto de la cuestin parece fundamental si es que de verdad se pretende aportar soluciones reales al problema urbano. Contrariamente, las ms
recientes propuestas -que hemos ejemplificado en el esquema de Trama direccional- no constituyen sino una extensin sin fin de los suburbios, racionalmente equipados y servidos que, bajo el pretexto de presentar un nuevo concepto de ciudad... estructurada e integrada en un paisaje con una nueva clase de
textura urbana2* no hace sino esconder el reconocimiento implcito de la incapacidad de los expertos para controlar las consecuencias desmedidas del proceso de urbanizacin. Los autores del proyecto citado, no han eludido su respuesta a esta objecin pero la misma simplemente soslaya el problema de fondo
planteando el presupuesto del mal menor, al establecer que su trama es mejor al
intento de concentrar gran nmero de gente en pisos de densidad elevada con
la intencin de ahorrar una cantidad de terreno agrcola o persiguiendo un concepto puramente arquitectnicoN21 al modo que las propuestas utpicas progresistas haban presentado. Es que las soluciones tcnicas no bastan para conformar la ciudad y la dicotoma propuesta suspende el verdadero debate sobre la
misma.
En rigor, detrs del crecimiento ilimitado, aunque sea en suburbios planificados y ordenados, se expresa la aceptacin del predominio de los valores econmicos sobre las restantes realidades de la vida. Es evidente, como seala Tern, la intencin de acercar la accin urbanstica desde las posiciones de una
ambigua fidelidad a los modelos restrictivos, hacia una mayor congruencia con
la orientacin de la poltica econmica abiertamente liberalizadora, a travs de
la preconizacin de la desrigidizacin del planeamiento y el aumento de la oferta del suelo urbanizable, para facilitar la competencia, rebajar el precio y agilizar
la construccin,24 cuyos ejemplos ms caractersticos son, quiz, el Esquema
director de Ordenamiento de la Regin de Pars y su correlato nacional, el Esquema director ao 2000 del Area metropolitana bonaerense que analizaremos
ms adelante.
En estas propuestas, la pretensin ingenua de construir una nueva ciudad
ideal se reemplaza por una concepcin intelectualmente ms elaborada de la
aglomeracin como sistema complejo en permanente interaccin, tras la cual,
no menos ingenuamente, se pretende coordinar el accionar de los agentes econmicos que escapan a la accin intervencionista simple, limitadora y volunta272

rista decretada a travs de los planes elaborados de acuerdo al modelo restrictiVO.~~ La sofisticacin del planteo no alcanza a disimular el hecho real de que
en la medida en que el Planeamiento fsico pretende hacerse efectivo, entra en
coalicin con esos agentes econmicos que escapan no slo a la accin intervencionista simple sino a toda accin intervencionista que pretenda acotar
sus efectos. Esto es evidente en el ejemplo citado del Esquema director de Acondicionamiento y de Urbanismo de la Regin Ile-de-France (Pars) como lo
demuestra el proyecto de reforma de octubre de 1980.
La trama direccional constituye, ms que una propuesta de planeamiento fsico al estilo de las nuevas ciudades o de la unidad vecinal, una opcin
de desempefio profesional a largo plazo que, en ltima instancia, no hace sino
sistematizar lo obvio, tratando de paliar los rasgos ms conflictivos del crecimiento econmico selectivo y desigual, en un contexto en el cual, a priori, se da
por supuesto la excelencia del hbitat metropolitano y la inevitabilidad del proceso de urbanizacin, estimado como irreversible, de modo tal que la actuacin
previsora queda reducida al intento de minimizar los rasgos ms evidentemente
negativos de la incidencia del mercado libre sobre el hbitat humano.
Hay toda una bibliografa pseudo-sociolgica que ha tratado de justificar
esta renuncia a atacar los problemas de fondo de la ciudad desbordada. Se ha
senalado hasta el cansancio que el pueblo provinciano ata y agobia con su excesivo control social y mientras el interior languidece por la prdida de sus mejores hombres, el modelo alternativo que se promociona es el anonimato urbano
en la metrpoli que, en realidad constituye la ms flagrante negacin de la libertad de vivir en privado.
Este es sin duda, uno de los principales problemas de nuestras ciudades,
porque ms all de un espacio fsico donde habitar, de un mercado donde comerciar y adquirir bienes y servicios, la urbe es y debe ser el mbito material de
la civirus: un lugar de encuentro y comunin, una encrucijada donde las familias se renen en grupos sociales intermedios en los cuales el individuo se personaliza, aprendiendo el difcil y precario arte de la convivencia. Lograrlo, a travs
de una empresa planeada, constituye uno de los mayores desafos de nuestro
tiempo, un desafio que debe ser encarado con humildad, fortaleza y sobre todo,
sin demagogia. Es, entre tanto, en estos tiempos de cambio, el principal empeo poltico, si es verdad que, como deca Aristteles,26 la materia prima del estadista y del legislador son los hombres y el suelo. Constituye tambin la verdadera asignatura pendiente del Planeamiento fsico entre nosotros que algn
da deberemos rendir.

273

INDICE

CAPTULO x

El Planeamiento fsico:
las propuestas territoriales

La poltica de desarrollo britnica es tan slo una de las orientaciones de

ordenamiento territorial que el estudio comparado de las principales experiencias y propuestas de planeamiento aplicadas en diversos pases del mundo muestra. La cada de la Unin Sovitica y el fin de su imperio sobre Europa oriental
no hizo, en el tema que nos ocupa, sino sincerar una situacin evidente desde
mucho tiempo antes para los analistas sin prejuicios: la realidad muestra que no
puede hablarse, propiamente, de un modelo occ&?ztaZ y de otro sucuZistu, al
menos en las concreciones prcticas, ya que si bien responden por un lado a la
ideologa poltica, es evidente que las necesidades especficas de cada nacibn,
junto a un proceso de urbanizacin comn a todas, mitigan diferencias, determinan prioridades y condicionan actuaciones no siempre congruentes con los
preconceptos ideolgicos. As se ve como las ciudades rusas han echado mano,
para atender a un crecimiento metropolitano con caractersticas similares al
occidental, a las uunidades vecinales,, las extensiones y a las *nuevas ciudades mientras que los pases occidentales se diferencian notablemente entre s,
en lo atinente a las orientaciones generales y objetivos perseguidos, en funcin
de sus espeficos requerimientos territoriales. En este sentido y por comparacin con la poltica britnica, merece citarse como ejemplo la experiencia territorial de los pases escandinavos ubicada, por sus metas, en las antpodas de
aqulla, o la francesa, preocupada por mitigar la concentracin y centralizacin
excesivas en Pars, con detrimen<o del resto del territorio. Una mencin particular debe hacerse del caso holands, por tratarse de un pas pequeo y superpoblado en el cual la tierra adquiere un valor fundamental de bien escaso. Asimismo, corresponde comparar, aunque sea someramente las polticas norteamericana y la de los ex pases socialistas, cuyos ejemplos muestran opciones extremas, no tanto al nivel de los fines perseguidos sino sobre todo, de los medios
utilizados.
Esta seleccin de pases y polticas mostrar diferencias de orientacin
notables y a la vez, indudables coincidencias. Al mismo tiempo, quedaran algunas cuestiones importantes sin respuestas convenientes sobre todo al comparar
nuestra realidad territorial con las experiencias sintetizadas, respuestas que s610
275

pueden ser expresadas con el paso de la teora a la prctica. Mientras tanto, el

conocimiento de las propuestas y opciones extranjeras puede ayudar a efectuar
los estudios y adoptar las decisiones necesarias que orienten el futuro de las ciudades argentinas.
Concentracin metropolitana: poltica territorial de los pases escandinavos
Los pases escandinavos consolidaron una importante presencia de planeamiento en el mundo, no tanto basada en el nmero de realizaciones, cuanto en
la calidad de las obras emprendidas. En trminos generales es posible aislar un
conjunto de ideas y principios de poltica territorial comunes a estas naciones
as como tambin a Finlandia, que ms all de diferencias de enfoques parciales
en cada pas, pueden ser consideradas conjuntamente y ejemplificadas con el
Plano director de Copenhague, el que ha alcanzado, tal vez, mayor difusin. De
entre el conjunto de elementos comunes, se destacan cuatro fundamentales:
a) determinacin del rol de la ciudad capital en el contexto del pas y de
Europa, sin dudas, el factor configurante de la poltica territorial escandinava.
b) desconcentracin de las reas metropolitanas;
c) proteccin de la naturaleza;
d) papel del transporte pblico.
Analizaremos en detalle cada uno de estos aspectos.
a) Rol de la ciudad capital
Mientras la poltica de desarrollo britnica tuvo como objetivo bsico la
desconcentracin de Londres, corrigiendo su excesivo peso en el conjunto de
Inglaterra, el planeamiento escandinavo ha presentado la descentralizacin
como perniciosa a los intereses nacionales, planteando opuestamente la necesidad de propender a una ms fuerte concentracin en las ciudades mayores y de
modo especial, en las capitales. Esto que comentamos de Copenhague es tambin evidente para Estocolmo y Oslo.
Este criterio se sustenta en la relativamente escasa importancia que tienen
dichas capitales escandinavas dentro del contexto europeo y en la conviccin
de que el reforzamiento de sus posiciones relativas est ligado al aumento de las
tallas demogrficas.
Expresivo de esta opinin, el informe analtico que acompaa al plan de
Estocolmo1 sefiala que la concentracin del comercio mayorista a escala internacional, provocada por el incremento mundial de las actividades terciarias,
conduce auna puja por la atraccin de inversores, frente a la cual, slo la ciudad
capital se constituye en alternativa vlida de los centros urbanos europeos ms
importantes.
Tampoco es ajeno a este criterio concentracionista la constatacin del fracaso de una poltica oficial de descentralizacin desarrollada en el pasado, tal
como hemos visto que haba ocurrido tambin en Londres.
Tomando el ejemplo de Copenhague podemos seguir sumariamente la
evolucin de la poltica urbana escandinava.

Copenhague es una de las ciudades ms antiguas de Europa que ha crecido, empero, espontneamente. Hubo en el ao 1936 un intento de sistematizar
planificadamente su desarrollo, aunque con escasa incidencia prctica. Es necesario llegar a 1947 para encontrar el as denominado Plan de los dedos que,
como seala Merlin constituye el primer gran plano regional de Copenhague.
En su esencia propone una estrategia de ordenamiento urbano basada en
dos supuestos bsicos:
a) constancia del nmero de habitantes de la capital, a partir de limitar las
migraciones desde el interior a Copenhague, lo cual supona la creacin de
empleos y la provisin de equipamientos en centros alternativos del resto del
territorio,
b) la aceptacin del crecimiento suburbano en forma de *mancha de aceite que se haba ido dando en forma espontnea.
Bajo estas condiciones, el esquema, muy simple en sus planteos, propone
canalizar el crecimiento espontneo de la capital a lo largo de ejes constituidos
en relacin con las vas del ferrocarril que en forma radial parten del centro
histrico de la capital, abriendose como un abanico, y conformando lneas preferenciales de desarrollo urbano, entre las cuales restaran franjas alternativas
de reas verdes protegidas de la urbanizacin espontnea.
Se consideraba que la expansin hacia la periferia, de estos ejes de urbanizacin, quedara determinada por la velocidad de desplazamiento del medio de
transporte utilizado, de modo que la distancia al centro, desde el punto ms
alejando, no superase los cuarenta y cinco minutos de viaje. Complementariamente, las industrias quedaran localizadas en una corona cercana al centro
histrico, donde, de hecho, ya estaban concentradas numerosas actividades
secundarias.
Como puede apreciarse, el plan propuesto no era sino una orientacin

Copenhague:
esquemas
sintticos
del Plan de
Dedos y
del Plan
preliminar
con
secciones
urbanas.

Plan de dedos

SeccIones de cludrd de 29 OW hsbltantea

277

general de crecimiento de la ciudad, que no haa ms que sistematizar tendencias observadas por el nfasis de la realidad urbana y cuyo xito estaba ligado a
la capacidad de inversin sectorial de la obra pblica, ya que en esencia se trataba de una carrera contra el crecimiento espontneo, brindando como alternativa al mismo, un hbitat equipado en puntos focales estructurados alrededor de
las estaciones del ferrocarril.
@Precisamente, su aplicacin se vio seriamente afectada por la falta de coordinacin entre los organismos intervinientes, puesta de manifiesto al fallar las
inversiones en los ferrocarriles que, al no ejecutarse en tiempo y forma adecuados, no aearon las condiciones estructurantes implcitas en el modelo.
Considerndose que el principal problema consista en la multiplicidad de
Areas hacia las cuales deba orientarse la inversin pblica, se efectu una revisin general de esta poltica en el ano 1961, que bajo el nombre de rEsquema
Preliminar~ adopt una estrategia diametralmente opuesta a la planteada en el
Plan de los dedos,. Basndose en la experiencia britnica, asume un crecimiento
elevado del numero de habitantes de la capital, especialmente cifrado en la expansin de la oferta de empleos terciarios. Contrariamente a la orientacin explicitada en el *Plan de los dedos, propone una sola direccion de urbanizacin
preferente, tratando de conformar un eje urbano que uniese a la capital con las
principales ciudades de provincias @dense y Jutland) y orientado hacia el resto
del continente europeo (direccin este-oeste). Sobre esta lfnea se planteo la creacin de *secciones de ciudad,, especie de ueas urbanas dormitorio, cada una de
las cuales absorbera estimativamente el incremento poblacional de Copenhague a lo largo de diez anos.
uEstas rsecciones de ciudad, alineadas a lo largo del eje preferente de urbanizacin, podran atraer, por su importancia, a los empleos terciarios y equipamientos que son los nicos que permiten aear unas comunidades equilibradas. Pero, de acuerdo con la decisin de fortalecer a la ciudad capital, estas
secciones* no fueron concebidas como ciudades independientes -al modo que
el plan britnico planteara- sino que su poblacin sera siempre dependiente
tanto de los empleos como de los servicios ofrecidos por el centro.
Estocolmo muestra una evolucin similar, acompaada en este caso por el
hecho de que prcticamente no existe propiedad privada del suelo urbano, debido a una poltica municipal de adquisicin de tierra que lleva ya -con algunas pequeas interrupciones- ms de 350 aos. En la capital noruega se privilegi la construccin de ciudades satlites lineales en relacibn con la extensin
de la red de trenes subterrneos y ferrocarriles suburbanos, de modo de llevar,
para el ano 2000, la poblacin total del centro a 2.500.000 habitantes. uPor otra
parte, se insiste en la necesidad... de una poltica de localizaci&n de las actividades, netamente centralizadora7 de modo que el desplazamiento al centro desde
los puntos ms alejados de la periferia no exceda los treinta minutos de viaje,
generando as, barrios residenciales de muy alta densidad y concentrados alrededor de las estaciones.

278

b) Desconcentracin de las reas metropolitanas

Este aspecto de la poltica urbana escandinava nos lleva a considerar el
segundo elemento caracterstico de la misma: decidido el fortalecimiento de la
capital, su crecimiento plantea un problema de desconcentracin de actividades *anlogo al de la descentralizacin, pero a otra escala, al de la regin urbana, y no la del pas enterow.
As, el &squema preliminar al establecer la aeacin de asectores de ciudad, propone las relaciones mutuas que han de darse entre centros con funciones diversas, creados en las urbanizaciones previstas y el tradicional distrito
comercial central de Copenhague. La estrategia se dene por lo que denomina
auna poltica de descongestin limitadas2 segn la cual los centros comerciales
y administrativos a aear en las nuevas extensiones poseeran una serie de actividades equilibradas y diversas, pero orientadas solamente a satisfacer la demanda local de cada urbanizacin. De este modo, los nuevos centros presentaran
una variedad de funciones y equipamientos del mismo nivel de complejidad
que los existentes en las principales ciudades del interior.
Se asegurara as que el centro histrico de Copenhague conservase su hegemona tanto a escala metropolitana como nacional y continuase manteniendo la exclusividad de las actividades mas importantes del terciario superior. Esa
es la intencin explcita del plan propuesto. En la prctica es evidente que no se
trata slo de mantener la relacin de primaca relativa de la ciudad capital, sino
de acrecentarla a expensas del debilitamiento de los centros principales del interior, ya que las nuevas urbanizaciones competirn directamente con estos, ofreciendo los mismos niveles cuanti y cualitativos de servicios a la poblacin, con

Modelo de acondicionamiento de
la regin de Estocolmo. Las
principales ciudades nuevas se
ubican al oeste de la ciudad.

279

la ventaja indudable de la cercana al foco nacional de las decisiones pblicas y

privadas.
Siguiendo esta concepcin, el primer barrio construido segn el Esquema
preliminar, Albertslund3 ubicado a quince kilometros del centro de la capital,
no est disenado para servir a una nueva ciudad independiente, sino tan slo
como un suburbio planificado, cuya principal funcin es la comercial de abastecimiento inmediato.
Las urbanizaciones nuevas cercanas a Estocolmo se proponen tambin
como ncleos dependientes mientras se privilegia la concentracin en el distrito comercial central de la antigua ciudad, mediante remodelaciones que acenten su importancia relativa.
c) Proteccin de Ia naturaleza
Este es un planteamiento comn a las realizaciones arquitectnicas y urbansticas tanto escandinavas como finlandesas, sin duda exigido por la rigurosidad climtica de las latitudes nrdicas que confiere un valor destacable a la
preservacin y exaltacin de los elementos naturales y que se manifiesta desde
las primeras realizaciones, tales como el plano de Rovaieni, de Alvar y Aino Aalto,
sumamente difundido por la historiografa arquitectnica contempornea.
De hecho, los lugares elegidos para localizar las nuevas urbanizaciones satlites son sitios de destacada belleza natural, mientras que los disenos toman
como premisa fundamental el respeto del paisaje y de sus elementos componentes. Incluso en las raras situaciones en que faltan dichas caracteristicas,
como
es el caso de la citada urbanizacin de Albertslund, se crea un paisaje artificial
construido dentro del marco sociocultural apuntado de alta valorizacin de lo
natural. Ilustrativo de lo dicho es el ejemplo citado por Pierre Merlin y segn el
cual esta actitud general se ve reflejada en el orden de prelacin con que se atiende a la radicacin de actividades comerciales en las reas urbanizadas. As, en el
ms pequeo centro comercial, que rene tan slo dos o tres negocios, es posible encontrar un comercio especializado en la venta de flores, inclusive antes
del supermercado, hecho este que se destaca con todo su significado cuando se
sabe que se trata de productos casi exclusivamente importados y por consiguiente, de alto coste.
La proteccin y preservacin de extensas reas con fines recreativos es una
caracterstica comn del Planeamiento fsico en Estocolmo y se evidencia en el
tratamiento previsto para los lagos e islas que rodean a la capital y a los cuales se
procura mantener exentos del proceso de urbanizacin e integrados en ste como
reservas
paisajsticas.
d) Importancia del transporte pblico
En los planes escandinavos el transporte pblico juega un rol esencial, tanto
sea en la configuracin territorial extraurbana como en la estructuracin interna de las nuevas urbanizaciones. Ya hemos visto que tanto el Plan de los dedos como el Esquema preliminar se basaron en las inversiones en ferrocarri280

les, de modo que las localizaciones de nuevos centros y su trazado fueron muy
condicionados por las etapas de construccin de lneas y estaciones ferroviarias.
Estas, particularmente, constituyen el punto focal de los desarrollos urbanos de
ambas propuestas. Tanto es as que la misma organizacin del diseo es dependiente del sistema de transporte: el ncleo comercial central se implanta al costado de la estacin y el hbitat para la mayora de la poblacin se estructura con
inmuebles colectivos apiados en una radio no mayor de quinientos metros
alrededor de dicho ncleo.
Esta estructura se repite en los casos de Oslo y Estocolmo, donde desde
hace 50 aos se postula la creacin de ciudades satlites de entre 50.000 y
100.000 habitantes cada una y constituidas por diversos sectores agrupados alrededor de las estaciones del subterrneo, Es evidente en todos estos planes la
importancia asignada al transporte pblico, especialmente ferroviario, al punto
de constituirse en el eje estructurador del desarrollo urbano y de la localizacin
poblacional. En Estocolmo la nueva red del metropolitano, constituye el esqueleto de la urbanizacin. Las unidades de vecindad construidas alrededor de
las estaciones y agrupadas en rosario a lo largo de las lneas, poseen edificios de
tamao decreciente segn el alejamiento. Los ncleos comerciales se levantan al costado de las terminales.
e) Balance del Planeamiento fsico escandinavo
Hemos querido mostrar la experiencia escandinava para sealar las importantes diferencias que la misma presenta con las realizaciones britnicas. En efecto, este planteo territorial, enfatizando en el empleo de los transportes pblicos
y proveyendo un hbitat fuertemente concentrado se parece poco al planeamiento britnico de bajas densidades residenciales y gran predominio del transporte privado.
La construccin escandinava se asienta en la prefabricacin y la estandarizacin de la vivienda. Albertslund ha sido pensada en funcin de habitaciones
prefabricadas, agrupadas en hileras de bloques, cuya resultante, segn la opinin unnime de la crtica, es una pronunciada y lamentable monotona visual,
estilstica y social.
Debemos subrayar especialmente... una caracterstica comn... una uniformidad un poco simplista de las diferentes zonas del tejido urbano, lo que se
traduce en una monotona visual... que es compartida por los centros suecos,
noruegos y dinamarqueses, mitigada un tanto, en el caso de Tapiola, la ciudad
satlite de Helsinki, por la excelencia del diseo arquitectnico y la inclusin,
en proporciones mayores de viviendas unifamiliares y edificios de diferente altura.
Por otra parte, y esto tal vez sea el punto de mxima diferenciacin, la
decisin de fortalecer a las capitales nacionales frente al concierto de los centros
urbanos ms importantes del continente europeo, lleva a desechar la idea de
creacin de nuevas ciudades, reemplazndola por la concrecin de urbanizaciones que, en ltima instancia, no constituyen sino meras extensiones suburbanas racionalizadas, pero con escasa vida propia.
281

Estas urbanizaciones son, en general, el resultado de emprendimientos estatales y responden a planos directores elaborados por los municipios, tericamente sujetos a la aprobacin gubernamental. El peso de los gobiernos locales
es fundamental en estos pases, estando a su cargo la formulacin de las principales opciones de ordenamiento territorial; la intervencin del Estado es casi
simbblica y a titulo participativo en caso de conflictos mtercomunales. &510
hay dificultades jurdicas cuando una colectividad (por ejemplo: la ciudad de
Estocolmo) quiere urbanizar terrenos que posee en el territorio de comunas suburbanas que son responsables del planeamiento. Un acuerdo amigable debe
entonces alcanzarse para arreglar la situacin~.7 Una vez mas, Tapiola constituye la excepcin a este esquema: su construccin se debib al emprendimiento de
un grupo privado sin apoyo gubernamental de ningn tipo ni nivel y debiendo
sortear, incluso, diversas trabas burocrticas. Los promotores tuvieron que *vencer el prejuicio de que estas empresas constituyen un mal riesgo para el inversow4 La edificacin de Tapiola y la venta de sus viviendas y dems espacios
adaptados fue precedida por la construc6n de piletas de natacin, hoteles y
comercios que viabilizaron la opcin. *Este procedimiento imaginativo... no
tiene paralelo en el resto de Europa pero ha servido de inspiracin a los promotores de nuevas comunidades en los Estados Unidow4
Una experiencia que ha intentado un camino intermedio entre ambas
posturas urbansticas, es el ejemplificado por la poltica urbana francesa, cuyos
alcances analizaremos seguidamente.
Descentralizacin

acondicionamiento

territorial

en

Francia

El Planeamiento fsico francs est condicionado por la relevancia de Pars

en el contexto de la Nacin. En efecto, la capital de Francia es una de las metropolis ms pobladas de occidente y sin duda, la mayor de Europa, siendo su densidad media bruta -cuatro mil habitantes por quilmetro cuadrad+ ms del
doble de la de Londres, mientras que en los barrios centrales se eleva a doscientos sesenta habitantes por hectrea, la ms fuerte densidad de poblacin despus de la de Toki~.~
La regin directamente polarizada por Pars constituye, asimismo, el centro vital de Francia, concentrando en el 2% del territorio, el 20% de la poblacin, el 22% de los puestos de trabajo totales -cifra que se eleva al 27% en el
caso de los empleos terciario- y el 96% de las sedes sociales bancarias.
En este marco, el acondicionamiento de la region parisina, no puede atenderse independientemente del resto del territorio francs. Este ha sido el criterio
oficial, ya que una vez encarada la prioritaria construccin de viviendas, que
con urgencia rcunstanal planteara la terminan de la segunda guerra mundial, el marco de desarrollo del planeamiento territorial francs se encamin6 tempranamente a equilibrar esa gran aglomeracin mediante una poltica de activa
promocin de metrpolis de equilibrio,, sustituida posteriormente por la de
utilizar mejor la riqueza potencial de la red de centros urbanos en su conjunto.
Esta ultima orientacin, se ha manifestado mediante medidas de limitacin del
crecimiento de las grandes aglomeraones, la promocin simultanea de duda282

des medianas junto al reforzamiento del papel desempefiado por los pequeos
centros abastecedores. Tal periplo merece un aniisis ms detenido que puede
efectuarse, en trminos generales subdivindolo en tres etapas, a saber:
a) los agrandes conjuntos de viviendas,
b) el aPlan de acondicionamiento y de organizacin general de la regin
de Par%,
c) el *Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo de la regin de Pars,.
Desarrollaremos brevemente cada una.
a) Los agrandes conjuntos residenciales

Aunque la descentraliicin de Pars comenz a debatirse despus de terminada la guerra, la magnitud de la demanda de viviendas hizo que ese tema se
pospusiera en el tiempo, mientras que todo el esfuerzo nacional fue volcado a la
provisin de alojamiento a la poblacin. Al dficit habitacional se adicionaron
las precarias condiciones del parque existente (falta de agua corriente y desages,
de baos, etctera) que agravaron an ms la situacin, estimndose que cerca
de la mitad de las viviendas requeran un reemplazo urgente.
Como respuesta a estas exigencias coyunturales se propuso un programa
de construcciones masivas, englobadas bajo la denominacin genrica de grandes ensembles o grupos pblicos de vivienda, en los cuales prim la cantidad
de cuartos y alojamientos sobre la calidad de los mismos.
No existe una definicin de gran conjunto de bloques de viviendas. Se
designan generalmente bajo este vocablo las operaciones de construccin de
gran tamao, agrupando por lo menos quinientas viviendas, teniendo este lmite slo un carcter indicativo.6
Durante mucho tiempo no existi legislacin alguna que regulara la forma de realizacin de estos grandes conjuntos, lo que condujo a que prcticamente se desatendiera tanto a la calidad edilicia como a la provisin de los equipamientos necesarios y a la eleccin de las localizaciones urbansticamente ms
convenientes.
Recin en el ano 1958 se legisl la creacin de las as llamadas ZUP, zonas de urbanizacin prioritaria, establecindose mediante decretos y ordenanzas cientos de ellas, delimitando su permetro y tratando de hacer ms eficiente
el gran esfuerzo constructivo requerido, aprovechando al mximo la infraestructura existente y procurando la construccin simultanea de viviendas y sus servicios anexos.
Algunos proyectos 2XJP fueron muy grandes: Crteuil, cerca de Pars, fue
previsto para sesenta mil habitantes, pero a pesar de este tamao no pueden
considerarse nuevas ciudades, al menos con el sentido con que la experiencia
britnica consagr este nombre, sino simplemente como un gran esfuerzo constructivo, muchas veces socialmente desperdiciado.
Hacia 1964 los grandes conjuntos albergaban cerca de dos millones de
personas,j la mitad de ellas agolpadas en el cinturn suburbano de Pars. A
menudo estos proyectos se ubicaban caticamente en cualquier terreno dispo283

nible, sin buenos accesos a los puestos de trabajo y carentes del adecuado equipamiento comercial y socio-cultural. Tales errores resultaron dificlles de corregir sobre todo por la falta de espacios reservados a esos fines.
El resultado concreto fue un ambiente promiscuo, donde la poblacin
encontr un mnimo de comodidades materiales, a cambio de un desarraigo
tanto geogrfico como psicolgico que tendi a suscitar conformismos masivos
y fenmenos de desorganizacin familiar cuando no, de verdadera delincuencia e inmoralidad. Como seala un analista francs: se han criticado a menudo
los grandes conjuntos como marco de hbitat a causa de su monotona, la vulgaridad de su arquitectura, la insuficiencia de equipamientos, de comercios, de
actividades, atribuyndose a estas carencias la responsabilidad de la manifiesta
ausencia de animacin de la vida urbana y en consecuencia de taras diversas
(prostitucin, jvenes adolescentes que viven en pandillas y cometen diversas
fechoras, etctera). Incluso se ha inventado un trmino para designar este fenmeno: la sarcellitis, del barrio de este tipo, ms conocido, llamado Sarcelles.
b) El plan de acondicionamiento y de organizacin general de la regin
de Pars
En el ao 1960 se hizo pblico el primer Plan General de la Regin de Pars
-el PADOG-.* Al igual que el Plan de Londres de Abercrombie y Forshaw, planteaba la necesidad de detener el crecimiento urbano de la capital, promoviendo
como alternativa, ocho ciudades provinciales, a las que se catapultaba al rango
de focos equilibradores o mtropoles dquilibre, y en las cuales se propona
concretar el esfuerzo pblico del Estado, partiendo de la premisa de que eran los
sitios del interior del pas con mayor capacidad de viabilizar aceleradamente los
retornos de las inversiones realizadas. Paralelamente, esta propuesta rechaz la
idea de crear nuevas ciudades en torno a la capital, porque se supona que las
mismas incrementaran el empuje de la Regin de Pars.
Sin embargo, las medidas de este plan resultaron insuficientes ya que el
rea de Pars continu su crecimiento ms all de las previsiones y los buenos
propsitos, como se desprende del diagnstico evaluativo realizado por el organismo encargado del planeamiento y en el cual se sealan las constataciones
conducentes a enfrentar con realidad el problema del acondicionamiento de la
aglomeracin parisina.g Las mismas pueden agruparse en tres aspectos:
1) la explosin urbana como consecuencia del crecimiento demogrfico y
sobre todo de la evolucin econmica, caracterizada por la discusin de las rentas y el crecimiento de las necesidades,
2) la situacin del suburbio, agravado por la aparicin de ciudades-dormitorio en la periferia, para hacer frente a la crisis habitacional, sin la consiguiente
provisin de equipamientos y actividades;O
3) la oposicin entre Pars y el desierto francs que ha inspirado la necesidad de una poltica de acondicionamiento del territorio otorgando as otra
dimensin a la tentativa de controlar el crecimiento de la aglomeracin parisina.
Por este motivo, en el ao 1965, cuando la poblacin del gran Pars alcanz a los nueve millones de habitantes, se propuso una nueva estrategia general
de ordenamiento fundada en tres principios:g
284

3a) la creacin de dos tipos de nuevas localizaciones: unos ncleos reforzados, diversificados, renovados en medio del suburbio actual y unas ciudades nuevas en las zonas definidas como de expansin urbana.,
@3b) un desarrollo de la aglomeracin canalizado segn unos ejes preferenciales sobre los cuales el crecimiento progresivo de las ciudades nuevas se
haga posible
3c) la unidad de la regin urbana que debera permitir a la poblacin una
libertad en la eleccin de los empleos, del tipo de vivienda, del uso del tiempo
libre y que se traduciese, igualmente, sobre el plano de las instituciones.g
La definicin de esta estrategia supuso un cambio fundamental en la anterior orientacin.
c) El Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo de la
regin Ile-de-France
La nueva propuesta se basaba en la premisa de que si se dejaba que la regin
de Pars creciera a idntico ritmo que las restantes ciudades francesas, el nmero
de habitantes pasara de nueve a diecisis o dieciocho millones para el ao 2000.
Como se indica en la introduccin del proyecto de reforma del afio
1980,O la poltica general fue elaborada entre 1962 y 1964 y hecha pblica en
1965 por Paul Delouvrier, a la sazn, prefecto de Pars; siendo posteriormente
actualizada en los aos 1969, 1975 y finalmente en 1980. Los estudios estuvieron a cargo del IAURP -Instituto de Acondicionamiento y de Urbanismo de la

q&$,
Centros urbanos importantes
a renovar o desarrol!ar dentro
de la aglomeracin existente
Zona de implan!acin
nuevas

de ciudades

Zona

aglomeracin existente

cubierta

por

la

Bosque

Esquema director de Pars. Diagrama sinttico.

285

Regln de Paris- dependiente de la Prefectura de he-de-France, cuya misin

es, precisamente, analizar y proponer tknicamente las acciones conducentes a
prever el ordenamiento del rea en el largo plazo.
Tal como lo sealamos al referirnos a los nuevos enfoques urbansticos, el
Esquema director parisino supone, sobre el anterior plan de acondicionamiento, una nueva dimensin territorial junto a la asuncibn de una dinmica
de crecimiento del aglomerado, susceptible de ser mitigada, pero en modo alguno, absolutamente suprimida. De ah el nfasis estratgicamente puesto en el
ordenamiento de esa expansin demogrfica y que se traduce en el partido general del Esquema director que, tal como su versin del ao 1975 lo manifiesta,
se articula en base a cuatro componentes:1
a) propiciar un verdadero policentrlsmo de la aglomeracin, mediante la
creacin de cinco nuevos centros urbanos, ubicados sobre unos ejes preferenciales de urbanizacin;
b) proteger y ordenar el espacio rural, en particular mediante la creacin
de zonas naturales de equilibrio;
c) permitir un desarrollo moderado de las ciudades pequefias y medias de
la periferia;
d) organizar los transportes y las comunicaciones de modo de privilegiar a
las nuevas ciudades y a los polos reestructuradores.
Hecha la suposicin de que la emigracin a Pars bajara a cero, se fij
normativamente que la poblacin de la regin parisina se situara entre trece a
quince millones de habitantes. Tal hiptesis implicaba un doble esfuerzo:
a) multiplicar por dos o tres las tasas de crecimiento de las restantes ciudades francesas durante el periodo de la previsin;
b) crear en la capital -para atender a sus dflcits acumulados y absorber su
propio crecimiento vegetativo- dos millones de empleos y acomodar a cinco
millones de personas nuevas.
Esta ltima necesidad llev a definir el planteo de las cinco ciudades nuevas, con una poblacin estimativa de aproximadamente quinientos mil habitantes cada una, constituyendo -como ya dijimos- una opcin radicalmente
opuesta a las previsiones de 1960 que haban desechado, explcitamente, la
construccin de nuevas ciudades. As, la mitad del crecimiento previsto de la
poblacin regional se asignaba a estos nuevos centros quienes, en conjunto,
deban absorber dos millones quinientas mil personas.
Si bien parece un tanto difcil alcanzar esas cifras -de hecho, el ritmo previsto de construccin de viviendas slo se ha cubierto en un SOo%- como lo
indica el balance del plan, realizado en 1980: las ciudades nuevas... constituyen una realidad y los objetivos que se les haban fijado (desarrollo equilibrado
de las viviendas de los equipamientos y del empleo) estn en buena parte atendidos. Hoy da las ciudades nuevas disponen de todo lo indispensable para el
desarrollo de la urbanizacin... y la construccin alcanza a diez mil viviendas
por ao. Este ritmo podra ser sobrepasado sin las reticencias de ciertas colectividades locales.1
El resto del crecimiento del rea deba ser alojado en los as llamados centros reestructuradores del suburbio a los que nos referiremos ms adelante.
286

Nuevas ciudades y centros reestructuradores son elementos fundamentales de un esquema de crecimiento lineal, propuesto a lo largo de un eje preferencial en direccin este-oeste, a ambos lados del Mame y del Alto Sena,
uniendo a Pars con el puerto de Le Havre y con Caen. Como el texto de 1965
seala: El crecimiento de la aglomeracin en el pasado ha sido dominado por
su monocentrismo. Ni pocos ni muchos centros secundarios. Un vetusto sistema de transportes (el metro data de cincuenta aos, el ferrocarril de cerca de
cien aos), la ausencia casi total de equipamientos colectivos y en particular de
espacios verdes, la urbanizacin que absorbe uno tras otros todos los espacios
libres, acarrean un proceso continuo de densificacin.
Ya se trate de los grandes conjuntos... o de los amontonamientos de pabellones el resultado es similar: la poblacin es implantada, all donde se encuentra una parcela de terreno libre, sin preocuparse de los equipamientos sociales y
educativos, comerciales, de los transportes para comunicar a esta poblacin y
de las diversiones que hay que ofrecer. Hay que evitar al mximo proseguir con
esta densificacin. Es necesario dar al Pars del ao 2000 una nueva dimensin,
hacer explotar al monocentrismo creando nuevos ncleos urbanos, tanto en el
seno de las periferias o alrededores existentes, como en las urbanizaciones que
hay que prever, canalizar la expansin de Pars a lo largo de ejes preferenciales
de urbanizacin permitiendo la salvaguarda de sectores de equipamientos y,
sobre todo, de diversiones, en una palabra: hacer que Pars pase del estadio de la
aglomeracin... al de la regin urbana.g
Sintetizando lo dicho hasta aqu, la poltica francesa de ordenamiento territorial, segn el Esquema director descansa en cuatro elementos de desarrollo:
1) las nuevas ciudades
2) las zonas de equilibrio
3) los centros reestructuradores del suburbio
4) el crecimiento de las metrpolis de equilibrio.
d) Las ciudades nuevas
Desde el ao 1970, Francia ha desarrollado nueve ciudades nuevas; cinco
de ellas situadas sobre los ejes preferenciales de crecimiento y ubicadas entre los
diez y treinta y cinco kilmetros del centro de Pars y cuatro en las cercanas de
Lyon (Lsle DAubeau), Marsella (Rives de LEtang de Berre); Lila (Lille-Est) y
Rouen (Le Vaudreuil).
Los cinco nuevos centros urbanos parisinos son:
Evry y Melum-Senart, al sur; Saint Quentin-en-Yvelines, al sudoeste; Marn-la Valle, al este y Cergy-Pontoise, al noroeste de Pars y no fueron pensados
ni totalmente independientes, como pretenda la experiencia britnica, ni meros satlites como propone la poltica escandinava.
Su objetivo esencial es romper el monocentrismo de Pars, contribuyendo
a la relocalizacin de las actividades industriales y terciarias generadoras de
empleos en la regin, a fin de reducir los trayectos entre las viviendas y los lugares de trabajo.
287

Ubicacin de las
ciudades nuevas de Pars
en la red de autopistas
principales. (En punteado
circunvalacin de la
aglomeracin parisina).

Ubicacin
de las
ciudades
nuevas de
Pars en la
lnea del
Expreso
Regional
(Ferrocarril).

288

En 1980 las cinco ciudades nuevas de la regin de Pars cubran una superficie de 52.000 hectreas de las cuales 29.400 pertenecan a los desarrollos urbanos. Servan a una poblacin de 510.000 habitantes en total, de los cuales,
150.000 correspondan a las aglomeraciones nuevas. La construccin de estos
emprendimientos comprometi una importante proporcin del presupuesto de
inversiones de la regin, con un ritmo de entre diez y doce mil viviendas nuevas
por ao. El porcentaje de viviendas individuales ha crecido regularmente hasta
alcanzar, en 1980, una de cada tres viviendas construidas en los alrededores de
Pars. Se vendieron, en cinco aos, 88 hectreas destinadas a emprendimientos
industriales as como 270.000 metros cuadrados de oficinas y fueron creados
170.000 nuevos puestos de trabajo.
Para individualizar a las ciudades, distinguindolas entre s, se ha intentado asignarles roles diferentes a cada una, tanto en lo referente a los usos del
suelo como en la estructura urbana propuesta. En contraposicin con la monotona de los grandes conjuntos de viviendas, se procur crear verdaderos
ncleos dotados de todos los equipamientos que hacen a una ciudad: grandes
negocios y pequeos comercios, servicios de animacin, transportes pblicos,
etctera, asimismo ofreciendo la ms grande diversidad de alojamientos individuales y colectivos y dando realmente a los habitantes de estas ciudades
nuevas la posibilidad de relajacin (parques urbanos) y de tiempo libre (deportes y paseos) que ellos requieren.5 $43
Este ltimo aspecto es sumamente atendido, enfatizndose en el desarrollo de reas de recreo: Marn la Valle, situada a diez quilmetros de Pars se
beneficia de sus mrgenes fluviales; Melum-Senart, a treinta y cinco quilmetros, de las riberas del Sena; Cergy-Pontoise, a veinticinco quilmetros del lago
Oise; St. Quentin en Yvelines a treinta quilmetros de sus marismas y Evry, a
veinticinco quilmetros de Pars; de la construccin de un lago artificial.
Se consideraron esenciales las buenas comunicaciones, Evry y Cergy-Pontoise estn unidas a Pars por rutas y el ferrocarril, la primera a la estacin de
Lyon y la segunda, a Saint-Lazare; en el proyecto original iban tambin a estar
comunicadas mediante el Aerotren, un sistema de monoriel que utiliza el
colchn de aire para su desplazamiento sobre una viga de hormign armado, tal
como el que se intent ejecutar en el gran Buenos Aires, entre Ezeiza y Aeroparque; Marn la Valle prxima al aeropuerto Charles de Gaulle, est unida por el
RER (Red del Expreso Regional) y deba estructurarse -como las urbanizaciones
satlites escandinavas- en sectores centrados en las estaciones.
La construccin simultnea de las grandes Villes Nouvelles exigi importantes inversiones iniciales as como la coordinacin de muchos organismos
pblicos de todo nivel con empresas privadas. Al respecto, Cergy-Pontoise, puede servir como ejemplo de la secuencia de actuaciones necesarias.
e) El plan de Cergy-Pontoise
Situada a veinticinco quilmetros al noroeste de Pars, cubre una superficie de diez mil setecientas hectreas de las cuales, seis mil setecientas constituyen el territorio de la zona de aglomeracin nueva. Su permetro engloba quin289

Esquema director de Cergy-Pontoise.

El grisado oscuro muestra las zonas construidas. El centro del meandro del ro Oise
se zonifica para deportes nuticos y al aire libre.

ce comunas, fue proyectada para alojar cerca de cuatrocientos mil habitantes y

ofrecer ciento cincuenta mil empleos, incluidos sesenta mil en oficinas en dos
centros terciarios diferentes.
En 1975 la ciudad contaba con ochenta y ocho mil habitantes y cuarenta
y un mil empleos. A fin de siglo, debera atender doscientos mil habitantes conforme al cronograma del Esquema director aprobado en 1978.
La ciudad se localiza en un sitio magnfico, estructurado como anfiteatro
alrededor de un meandro del ro Oise, afluente del Sena. Los estudios de urbanismo que dieron origen a su Esquema director, han determinado su organizacin en cinco barrios complementarios, cuatro de los cuales se agrupan alrededor de dicho meandro conformando una herradura, que ha pasado a ser el smbolo distintivo de la nueva ciudad. La parte interior del meandro, situada en el
centro fsico de la composicin est constituida como parque de recreo con instalaciones nuticas accesibles a los automviles pero sin ser atravesada por trfico vehicular alguno.
Las reas residenciales son:
290

Distrito central de Cergy-Pontoise.

1. Prefectura (sede del gobierno metropolitano); 2. Piscina; 3. Pista de patinaje; 4.

Intendencia; 5. Plaza de la Terminal; 6. Centro comercial regional; 7. Torre
administrativa.

b
@ 1) Cergy-Pontoise, primer centro de la ciudad, constituye el barrio princi-

pal de la nueva urbanizacin. Es actualmente el centro de la aglomeracin: la

prefectura, las administraciones departamentales, los grandes servicios pblicos, un centro comercial-regional, los equipamientos deportivos y los establecimientos de enseanza superior, tienen su localizacin en este ncleo. Una vez
concluido tendr capacidad para alojar veinticinco mil personas, posee actualmente ocho mil viviendas.
2) Eragny: se estructura como un barrio residencial con predominio de
vivienda colectiva, previsto para alojar tres mil seiscientas unidades.
3) LHautil: tambin residencial pero constituido principalmente por casas
individuales, previendo una primer etapa de dos mil quinientas viviendas.
4) Cergy-Saint-Christophe: barrio residencial y a la vez un centro importante de empleos, tanto industriales como terciarios.
Cada uno de estos barrios se acondiciona sucesivamente segn el orden en
que los hemos mencionado, a fin de construir la nueva ciudad por etapas, en la
medida de su progreso. Se ha previsto caracterizarlos por una arquitectura variada ofreciendo un conjunto mltiple de departamentos o de casas, en alquiler o
propiedad. La parte reservada al hbitat individual est en constante progresin.
Para evitar que los primeros habitantes de la nueva ciudad se vean perjudicados por el proceso de construccin en etapas, cada barrio ha sido concebido
de modo que pueda conformar una unidad autosuficiente. As, la ejecucin de
Cergy-Prfecture, implic tambin -tal como ya dijimos- la construccin de
un centro comercial y administrativo. Un segundo centro est proyectado en
Cergy-St-Christophe, situado en la parte alta de la herradura. Precisamente, uno
291

de los temas que merece la atencin de los proyectistas es la exigencia de estos

dos centros importantes que deben ser realizados simultneamente, cubriendo
el primero doce mil empleos y el segundo, cuarenta mil ms. Se excluye su posterior unin a causa de la distancia que los separa (cuatro quilmetros).
Al mismo tiempo que se desenvuelven las operaciones de urbanizacin, se
realizan esfuerzos importantes para radicar actividades destinadas a proveer
empleos a la poblacin. Unas zonas de actividad, reservadas para recibir principalmente a las industrias se han localizado sobre la costa izquierda del Oise en
St. Otuen-LAumone y en Eragny, mientras en el interior mismo del barrio de la
prefectura se ha previsto un rea para actividades artesanales. Hoy da se da la
situacin de que parte de la poblacin regional vive en Pars y se desplaza a trabajar a la ciudad nueva.
El proceso de concrecin de las nuevas ciudades merece especial atencin,
sobre todo en lo atinente a los procedimientos de iniciativa y gestin.
f) Papel del poder pblico en la gestibn de las nuevas ciudades francesas
Las ciudades nuevas francesas estn dotadas de un estatuto jurdico, administrativo y financiero original, por una ley del 10 de julio de 1970. Los autores de dicho cuerpo y los promotores de las ciudades nuevas debieron hacer frente a dos dificultades principales:
l
estos proyectos de inters regional fueron concebidos en esa poca por el
Estado nacional. No pueden realizarse sin un acuerdo previo a nivel local, entre
las comunas interesadas, pero estas pueden acog r on reticencia una operacin
que va a trastornar sus finanzas y su desarrollo; %
l estos proyectos implican una doble coordinacin entre los diferentes
ministerios competentes (Ministerio del Medio Ambiente y del Cuadro de Vida,
del Interlor, del Presupuesto) y entre los niveles nacional y local.
Si el Estado nacional conserva las principales responsabilidades de la iniciativa, de la gestin y del control, el nivel local est estrechamente asociado a
la gestin.
1) iniciativa
Las nueve ciudades nuevas francesas fueron objeto de estudios y de proposiciones en el marco de elaboracin del Esquema director de la regin parisiense
y de los esquemas del rea metropolitana del Bajo Sena, de Lille, de Lyon-St.
Etienne-Grenoble y Marsella.
Las comunas existentes en el territorio donde se va a implantar la ciudad
nueva, son asociadas a estos estudios por la representacin directa o indirecta
en las comisiones locales de elaboracin de estos esquemas. Pero el procedimiento est dirigido, bajo la autoridad del prefecto (representante del gobierno al
nivel local), por lo servicios exteriores del Estado. El equipo de urbanistas para
Cergy-Pontoise, por ejemplo, se form en 1966, tres aos despus estaba listo el
Esquema director, completa la adquisicin de los terrenos y realizadas las obras
de infraestructura.
Las principales decisiones que conducen a la creacin de una ciudad nueva son tomadas al nivel nacional:
292

l las ciudades nuevas se integran en el planeamiento nacional y son el

objeto de programas especficos plurianuales, luego del Sexto Plan 1971/1976;
l la definicin de la ciudad nueva responde a la competencia del gobierno
que emite un decreto luego de consultar al Consejo de Estado y despus de
notificacin al consejo general (departamento) y a los consejos municipales
(comunas) interesados. Este decreto fija la lista de comunas involucradas y el
permetro de urbanizacin.
A efectos de evitar la especulacin en el valor de la tierra, la primer medida,
una vez tomada la decisin de construir la ciudad, es la fijacin por ley, en el
permetro elegido, de una Zona de Ordenamiento Diferido12 dentro de la cual,
se obliga a los propietarios que quieren vender sus terrenos, a ofrecerlos al Estado, quien determina si el precio es especulativo; en este caso, el valor de la tierra
es fijado por el propio Estado. La ley establece que el valor del terreno es aqul
que tena un ao antes de iniciarse el proyecto. Si no hay acuerdo entre Estado y
propietario, se recurre al juez, quien determina, en definitiva, el valor a pagar.
l el financiamiento depende generosamente del Estado.

2) gestin
En las estructuras administrativas, como en los procedimientos financieros ha sido necesario crear unas frmulas nuevas.
Al nivel nacional fue institucionalizado el 26 de mayo de 1970 un Grupo
central de ciudades nuevas ubicado directamente al lado del Primer Ministro.
Presidido por un alto funcionario, este grupo rene a los representantes de once
ministerios y asegura, en unin con los servicios especializados del Ministerio
del Medio Ambiente y del Cuadro de Vida, a la vez la coordinacin de las diferentes polticas ministeriales y la ligazn (consejo, tutela, estudios) con los organismos responsables del nivel local.
Al nivel regional, no existe ninguna estructura propia de las ciudades nuevas.
Al nivel local, dos imperativos deben ser atendidos: reagrupar las comunas
involucradas (entre tres y veintiuna) por la ciudad nueva, preparar la transformacin progresiva de la aglomeracin nueva en verdadera comuna con un estatuto de derecho comn: intendente, consejo municipal, etctera. La ley del 10
de julio de 1970 ha creado un organismo de reagrupamiento comunal y otro de
reacondicionamiento del territorio. l l
Las comunas por la implementacin de la ciudad nueva, pueden elegir
entre tres frmulas:
1) la comunidad urbana: este establecimiento de reagrupacin, que existe para las grandes aglomeraciones, fuera de la nueva ciudad, no se ha utilizado
ms que por una sola ciudad nueva: Lille-Est, donde las tres comunas involucradas se han fusionado para integrarse a la comunidad urbana preexistente;
2) el conjunto urbano es una verdadera comuna nueva, con su territorio
y sus rganos propios. Un consejo municipal transitorio compuesto por electores de las comunas preexistentes y del departamento, permite esperar que los
habitantes sean lo suficientemente numerosos para elegir normalmente su consejo municipal. Esta frmula se ha utilizado una sola vez en Vaudreuil;
293

3) el sindicato comunitario de reacondicionamiento, que reagrupa a las

comunas interesadas. Sobre el territorio de la aglomeracin nueva (extrado a
partir de las comunas interesadas) el sindicato constituye una fiscalidad propia,
financia los equipamientos y administra los servicios pblicos. El sindicato
est dirigido por un comit compuesto de representantes de las comunas involucradas. Esta frmula ha sido adoptada por siete de las nueve ciudades nuevas.
La participacin de los habitantes de la ciudad nueva se retarda, porque el sindicato tiene veinticinco aos de plazo para transformarse en nueva comuna o
en comunidad urbana. En el caso de Cergy-Pontoise, el sindicato conforma el
verdadero Consejo Municipal de la ciudad nueva.13 Est compuesto por representantes de los consejos municipales de las quince comunas participantes del
proyecto, en nmero de cuarenta miembros ya que cada comuna dispone, en
funcin de su poblacin y de los proyectos previstos en su territorio, de dos a
cinco delegados. Sus miembros se reparten en nueve comisiones presididas cada
una por un vicepresidente y tiene por misin esencial en primer trmino, el crear
los equipamientos pblicos, as como atender a los problemas planteados por
los habitantes del rea.
El Establecimiento Publico de reacondicionamiento tiene la responsabilidad de la realizacin de la ciudad nueva (estudios, compra y dominio de los
terrenos, reacondicionamiento gracias a los emprstitos que deber reembolsar,
bsqueda de clientes, orientacin de los programas de vivienda y equipamiento).
El establecimiento pblico se ubica bajo el control del Estado nacional
que nombra a su director, pero su consejo de administracin est presidido por
un elector local y comprende en partes iguales, representantes del Estado nacional y de las colectividades locales (departamentos y comunas). Constituye un
lugar privilegiado de encuentros y de intercambio entre responsables. El organismo correspondiente a Cergy est administrado por catorce miembros, compuestos en nmero de siete representantes del Estado, y por cinco de las comunas, ms dos en nombre de las corporaciones regionales.r4
3) estructuras financieras

El Estado nacional soporta una parte importante del financiamiento de las

ciudades nuevas. Toma a su cargo, en lugar de las colectividades locales, las
anualidades de los prstamos para los cuatro primeros aos, y financia los grandes equipamientos (transporte, telecomunicaciones). Asimismo, acuerda a los
organismos de reagrupamiento comunal, una ayuda en capital y en funcionamiento cuando los presupuestos se ponen en dificultades por la realizacin de
la ciudad nueva. Sobre todo, mediante la creacin de los establecimientos pblicos de reacondicionamiento, descarga a las colectividadesxales de yna pesada responsabilidad financiera. El aporte del Estado es a
El nivel regional acuerda garanta de emprstitos al -a
establecimiento pb co de reacondicionamiento y asegura una parte del financiamiento de los equipamientos pblicos y de la infraestructura en la regin de Pars. Este aporte regional constituye un adelanto amortizable en quince aos.
El nivel local soporta, en los organismos de reagrupamiento comunal el
294

peso financiero del reacondicionamiento de las ciudades nuevas. Solicita-k ayuda del Estado y eventualmente, del nivel regional.
4) co?ltTol

El control se ejerce en una doble interaccin:

1) Del nivel nacional sobre el local. Por el grupo central de ciudades nuevas, el Estado asegura la tutela sobre los establecimientos pblicos de reacondicionamiento, en unin con el prefecto del departamento.
Los prefectos ejercen una tutela reforzada sobre los presupuestos y los actos de los organismos de reagrupamiento comunal.
2) Del nivel local sobre el nivel nacional. La existencia de los organismos
de reagrupacin comunal especializados, por una parte, la representacin preponderante de los electores locales en el consejo de administracin de los establecimientos pblicos de racondicionamiento, por otra parte, permiten al nivel
local ejercer un cierto control sobre las decisiones del Estado.
@)g) Las zonas naturales de equilibrio

Esta parte del Esquema director propone un concepto preservacionista cuyo

objetivo consiste en equilibrar el desarrollo de las zonas urbanizadas por una
puesta en valor de todos los elementos del espacio rural situados en la proximidad de la aglomeracin: cuadro natural, bosques, apicultura, castillos y pueblecitos.
En las inmediaciones de Pars se han sealado cinco zonas, a saber: Le
Hurepoix al suroeste, rea en la que vivan ochenta y cinco mil habitantes en
1977; la llanura de Francia al norte con cincuenta y cuatro mil quinientos
habitantes; la meseta de Brie al este, con poco ms de cien mil habitantes, la
llanura de Versailles, al oeste con cuarenta y dos mil habitantes y las mesetas
del sur con setenta y tres mil quinientos habitantes.
Dichas reas se plantean en funcin de mantener una discontinuidad entre los ejes de urbanizacin, asegurar la gestin y el reciclaje de los recursos naturales necesarios a la aglomeracin (agua, materiales extractivos, etctera), conservar y revalorar una parte importante del patrimonio natural, cultural y cientfico de la regin y desarrollar la posibilidad de disposicin de espacios libres.
En estas reas y para mantener dichos objetivos, el esquema propone la salvaguarda de la calidad y del equilibrio del marco natural mediante la limitacin de
la urbanizacin y de los programas de rutas, as como la valorizacin y desarrollo de las actividades rurales y de los sectores tradicionales de la produccin:
agricultura, bosques, actividades extractivas, etctera.
h) Centros reestructuradores del suburbio

Son operaciones de renovacin urbana en gran escala destinadas tambin

a romper el monocentrismo del aglomerado, revitalizando un suburbio amorfo
y carente de equipamientos, transformndolo en reas de vida propia.
Ellos son: Bobigny, Rosny, Crteil, Rungis, Vlizy-Villacoublay-Versailles,
295

La Dfense, Saint Denis, y Le Bourget-RoissyS que rodean al centro histrico de

Paris configurando un anillo de ncleos comerciales y administrativos, relativamente equidistantes y en cuyo derredor se organiza la implantacin de grandes
equipamientos.
Mientras que las nuevas ciudades se destinan a canalizar la extensin demogrfica y espacial de la regin ms all de la aglomeracin existente, los centros reestructuradores tienen por misin mejorar las condiciones de vida en las
partes ms densas del suburbio, mediante la construccin de nuevas viviendas,
la creacin de empleos y la localizacin de equipamientos de todo tipo: administrativo, universitario, comercial, socio-educativo, etctera.
No todos los centros son iguales, sino que cada uno enfatiza en distintas
funciones: unos son ncleos netamente residenciales (Bobigny); otros son centros de servicios (Rungis); mientras que en otros se estructuran polos multifuncionales, como el de Crteil, el foco ms completo de la regin, con una gran
variedad de funciones urbanas integradas.
Como ejemplo de realizacin de estos proyectos veremos en detalle el proceso de concrecin de La Dfense.
@ El plan global para el Centro Reestructurado de La Dfense, establecido
en i960 se inscribe en una larga tradicin de realizaciones parisinas.ls En efecto, el gran eje oeste de Pars se ha venido gestando desde el siglo VII, en la perspectiva del Jardn des Tuilleries y ms tarde en los Champs Elises. Durante tres
siglos, cada poca, cada rgimen, ha procurado mejorar y desarrollar este eje,
constituyendo poco a poco un conjunto nico, tanto por la riqueza y la variedad de los monumentos como por las actividades en l implantadas.
Pasado el Arco del Triunfo, Neully alcanza un carcter urbano y residencial
de gran calidad, pero ms all del Sena, se encontraba un suburbio mal equipado, con construcciones mediocres y dispersas.
La idea de prolongar el eje mayor de Paris ms all del Sena, fue enunciada
entre las guerras. Pero recin tom forma en los aos cincuenta cuando Francia
debi hacer frente a la reconstruccin de post-guerra y responde a un criterio
diferente de crecimiento demogrfico y econmico, como el de construir un
barrio de negocios y residencias enteramente nuevo, capaz de descongestionar
el centro de Pars y de realizar un acondicionamiento ordenado de la extremidad occidental del gran eje mayor.
Para cumplir este objetivo se cre en 1958 el EPAD, sigla del Etablissement Public Caractre Industriel et Comerciel asociado al Estado y a las colectividades locales en su Concejo de Administracin. Disponiendo a la vez del
poder de expropiar, prerrogativa pblica, y de la soltura de accin de una Sociedad privada, rene todos los medios necesarios para realizar una operacin de
muy grande envergadura.
En esa zona de accin de setecientas sesenta hectreas, el EPAD ha expropiado o adquirido amigablemente mil seiscientas cincuenta propiedades, asegurando el desplazamiento de cuatrocientas ochenta industrias o actividades
artesanales y de quinientos setenta comercios. l5 Liberado totalmente el suelo y
realojados los expropiados, la EPAD pudo tener la libertad de reordenamiento
necesario.
296

El proyecto en s, es una explanada peatonal extendida mil quinientos

metros prolongando el eje de Champs Elises, por debajo de la cual -en el subsuelo- corren los transportes y a cuyos lados se ubican reas comerciales y de
servicio y dos barrios de vivienda. La urbanizacin de esos dos barrios principales est profundamente enmarcada por las tesis funcionalistas de la Carta de
Atenas. As, el paisaje urbano se concibe como un conjunto de grandes edificios destacndose sobre un espacio peatonal. Las vas de circulacin automotor
son sistemticamente separadas y relegadas a la periferia del conjunto, o como
dijimos, al subsuelo.
El mecanismo legal de apropiacin adoptado distingue entre la propiedad
del suelo, perteneciente al EPAD, de la propiedad de los edificios levantados sobre
ese suelo, que son vendidos como espacio, tanto sea a perpetuidad como por
una duracin limitada, mientras el Establecimiento es propietario de las infraestructuras realizadas o a realizara nivel del suelo o del subsuelo. El programa
completo prev la construccin de un milln quinientos cuarenta y tres locales
y de seis mil ciento cincuenta alojamientos para vivienda.14
i) Las metrpolis de equilibrio
La teora de que el crecimiento de la regin de Pars slo poda controlarse
si se aceleraba la tasa de crecimiento de otras ciudades que sirviesen de contrapeso, condujo en 1966 a la creacin de las OREAN Organizaciones de Estudios
de Ordenamiento de las Areas Metropolitanas*6 o equipos de urbanismo metropolitano cuya tarea es la de establecer el Esquema director de ordenamiento
de las reas metropolitanas de equilibrio a saber:
Marseille-Aix-Fos
Lyon-Saint Etienne
Nancy-Metz-Thionville
Lille-Roubaix-Tourcoing
Nantes-Saint Nazaire
Valle del Bajo Sena-Rouen-Le Havre
Estos equipos propusieron el desarrollo de ciudades satlites relacionadas
con las grandes ciudades provinciales, como Lille, Lyon y Marseille. Dichos centros se mantendran -segn lo previsto- a una escala modesta para evitar un
debilitamiento del tradicional papel central de sus ciudades madres. Al mismo
tiempo, las pequeas dimensiones de estas nuevas ciudades permiten utilizarlas
para poner a prueba diversas propuestas urbansticas innovadoras.
j) Balance evolutivo del Planeamiento fsico francs
El acondicionamiento de la regin de Pars no puede ser entendido sino
con referencia al desarrollo de conjunto del territorio de Francia. Tericamente,
limitar el crecimiento de la capital, supone el incremento en las tasas poblacionales de las ciudades del interior, sin embargo, mientras las realizaciones que
hemos mencionado, tienen vas de ejecucin en Pars, se ha avanzado muy poco
y muy lentamente en aquellas obras que la misma poltica territorial senala como
297

positivas para el desarrollo del interior. El resultado es evidente: un acentuamiento de la centralizacin y concentracin en Pars. Este hecho es reconocido por el
Proyecto de Esquema Director presentado en octubre de 1980 para su estudio
y aprobacinlo cuando seala En 1965, haba sido establecido el principio de
organizar el crecimiento demogrfico y econmico del pas alrededor de Paris y
de otras metrpolis de equilibrio. Si se desea evitar un desarrollo desmesurado de
la regin de Be-de-France, y al mismo tiempo crear en provincias unas ciudades
que, por su talla, por la extensin de sus servicios y la calidad de su equipamiento, pudiesen ofrecer... alternativa a una instalacin en Paris, se hace necesario
concretar en esas metrpolis importantes esfuerzos de acondicionamiento.
Pero al mismo tiempo que se aminora el crecimiento demogrfico de la
regin de Ile-de-France, se emprende el despoblamiento o el envejecimiento de
la poblacin de sectores enteros del pas. Ciertas regiones industriales son profundamente agredidas por las crisis, y la redistribucin de empleos y de equipamientos contina, ms que nunca, siendo reclamada por todos aquellos que
tienen la impresin de que la regin de Ile-de-France absorbe la mejor parte de
las riquezas.
Este sentimiento se acenta por la diferencia entre las inversiones en los
equipamientos pblicos, efectuadas en la regin de Ile-de-France y en el resto
del pas....
La descentralizacin excesiva es igualmente sentida por la provincia como
la marca de la dominacin que la aglomeracin parisina ejerce sobre el conjunto del pas.
Existe hoy da una nueva preocupacin entre Pars y el interior de Francia
para rescatar no slo un crecimiento industrial, sino para obtener una mayor
autonoma de decisiones administrativas, industriales, comerciales y bancarias
que replantea nuevamente la dicotoma territorial francesa, y ha sido una constante de la discusin poltica e institucional de este pas, no siempre resuelta
con el nivel de exigencia que las expectativas demandan, toda vez que es posible visualizar, en el caso francs cierta contraposicin de objetivos ya que junto
a una disminucin del crecimiento de Paris, en favor de otras ciudades interlores, se formulan polticas tendientes a fortalecer el rol motor de la capital francesa en el contexto europeo y mundial que en ltima instancia, al favorecer unas
mejores condiciones de vida, mayores facilidades para el ejercicio de las actividades y una cualificacin de los niveles de enseanza, acentan las ventajas
comparativas de Pars como opcin locacional.
Si nos hemos extendido en la consideracin del modelo francs, es porque
el mismo representa un espejo en el cual puede reflejarse la realidad argentina,
signada tambin por una concentracin an mayor en el Area metropolitana
bonaerense y un drenaje constante del interior del pas. Asimismo, el tratamiento
del tema mereca atencin detenida porque el Esquema director francs -sea
por las similitudes senaladas, o por la eficiencia de los servicios franceses de relaciones pblicas internacionales y de asistencia tcnica- ha inspirado fuertemente al Esquema Director ao 2000 del Area Metropolitana Bonaerense sin
duda el mayor emprendimiento de poltica territorial de la Argentina al que nos
referiremos ms adelante. Previo a ello, y a analizar otras propuestas nacionales
298

nos ha parecido necesario referirnos al caso holands y confrontar brevemente

las posturas extremas reflejadas, a nivel de medios empleados, en las distintas
orientaciones de los Estados Unidos de Norteamrica y de la ex Unin Sovitica.
El caso holands
El inters por el Planeamiento fsico holands se deriva del hecho de que
constituye un ejemplo caracterstico de pas pequeo, con elevada densidad de
poblacin, alta tasa de crecimiento y una prolongada tradicin de adaptacin
ambiental para su utilizacin por el hombre: sobre una base de inversiones por
habitante, Holanda probablemente ponga ms nfasis sobre el planeamiento
urbano y regional que cualquier otro pas occidental.
Existe, desde hace ms de 50 aos, un servicio de planeamiento nacional
en Holanda. Su funcin es preparar planes para todo el pas, asesorar al gobierno en diversos asuntos y coordinar las actividades descentralizadas de planeamiento de once provincias. Este Servicio de Planeamiento Nacional tiene poder
legislativo para regular los planes regionales preparados a nivel provincial pero
no de aconsejar o dar asesoramiento tcnico. Existe empero, una tradicin por
la cual se renen mensualmente todas las oficinas de planeamiento provincial
en La Haya, intercambindose informaciones y consejos.
Funcionan, adems de este ente de nivel central, una cantidad de otras
agencias estatales ocupadas con problemas importantes de planeamiento territorial tales como la radicacin industrial y la construccin de caminos. Tambin
la oficina de la vivienda est aparte.
Asimismo, se requiere de los gobiernos provinciales que preparen sus planes y hay un Servicio de Planeamiento Provincial en cada una de las once jurisdicciones de este nivel. Se dan considerables variaciones entre provincias en el
tipo y nivel de actuacin. Algunas entran en gran detalle en el estudio de la
localizacin de las actividades humanas. Otras provincias enfatizan la tarea de
coordinar y regular los planes municipales a cuyo cuidado se encomienda, prioritariamente, el ordenamiento fsico.
Los principales temas del planeamiento holands son los siguientes:
1. ganancia de tierras al mar, para la produccin agrcola, el asentamiento
descentralizado de la poblacin y la reconstruccin del paisaje;
2. desarrollo y ordenamiento urbano de la Randstud, una de las principales
conurbaciones del mundo: *caso... nico de aglomeracin en forma de anillo...
que sin el ejemplo holands sera slo puramente terico, que plantea problemas de crecimiento muy delicados si se quiere mantener el centro con fines
agrfcolas o de ocio .7 Analizaremos brevemente el desenvolvimiento de cada
uno de estos temas.
a) La ejecucin de los poldem
El primero de los temas sealados provee uno de los impulsos ms fuertes
para el Planeamiento fsico. Virtualmente en cada provincia hay esquemas para
la incorporacin de territorios provenientes del mar, hecho por otra parte lgi299

co, en un pas donde la tierra siempre ha sido un elemento escaso y valioso. El

ejemplo caracterstico de estos emprendimientos lo constituye la ejecucin de
los polders>P del Zuidersee. Los holandeses poseen una larga tradicin de drenaje y proteccin de reas inundables. Pero nunca han hecho nada comparable a
la recuperacin, obras hidrulicas y desarrollo agrcola y urbano del Zuidersee.
Con este trabajo, Holanda ha incorporado una duodcima provincia y agregado
220.000 hectreas a su territorio, lo que significa un incremento del 1Oo/ de la
tierra de la Nacin.
El Zuidersee se form por una serie de mareas altas en el siglo XIV y el mar
se introdujo en un rea baja, poblada de ciudades medievales y campos de uso
agrcola. En el siglo XVII los holandeses comenzaron a desarrollar ideas para
recuperar el rea y en 1891 se estructur6 un plan factible. Este se adopt en el
ano 1918 y los trabajos comenzaron en 192yEn 1932 se haba completado un
dique circundante de 30 Km de largo que encerr un gran lago de agua fresca,
deteniendo el aumento de sal, tanto en la de uso potable como para irrigacin.
Se asegur un mejor drenaje para los territorios circundantes, ya que el nivel del
lago poda controlarse en lugar de depender de las mareas. Se logr igualmente
una importante conexin por tierra entre dos partes del pas, mejorndose la
navegacin en el lago. El dique principal permiti la construccin de otros ms
pequefios para los qoldem, abriendo, de este modo, la posibilidad de disponer
de tierra agrcola (220.000 hectreas) para colonizacin.
An antes de completarse el dique se haba comenzado el secado de tierras
pantanosas. El primer poZdern, llamado Wieringermeer, se anex en 1930 y aport 20.000 hectreas con una poblacin de 8.000 personas. El segundo upoZder,
NoordostpoZder se incorpor entre 1937 y 1943 y las estimaciones previeron una
poblacin cercana a los 50.000 habitantes con una superficie de 48.000 hect-

Esquema de los
Polders holandeses.

reas. El tercer poZder -FZevoZand- de 96.000 hectreas comenz a ganarse en

1950 mientras que el cuarto -Murkewaard- de 56.000 hectreas, es adyacente
a la ciudad de Amsterdam y se propone situar de nuevo el ordenamiento de los
polders en el marco de los problemas de las provincias vecinas, en particular del
norte de la Randstad... Esta ltima debe desarrollarse radicalmente hacia el exterior, con un eje de crecimiento orientado hacia el nordeste en direccin de
Lelystad, capital prevista de la regin de los polders.
El primero de los poZdem fue desarrollado por la iniciativa privada y sus
resultados se consideraron poco satisfactorios. Ahora la tierra se mantiene bajo
propiedad estatal y se alquila a campesinos cuidadosamente seleccionados. Las
aldeas y ciudades en las reas recuperadas son planeadas por el gobierno central.
Se han cometido muchos errores y el planeamiento de cada sucesivo poZder refleja el intento de evitar su repeticin. Uno de estos errores ha sido la localizacin
de un excesivo nmero de pueblos. En general, se ha usado con este fin, el modelo de los lugares centrales de Walter Christaller. Ms recientemente, la tendencia
ha sido la de estructurar menos pueblos, pero de mayor tamailo y ubicados a distancias ms grandes entre s. Segn el esquema terico los poblados estarn apartados 18 Km entre s y las ciudades. Estas ltimas distarn 50 Km entre s. Los
pueblos serviran a una poblacin de entre 9.000 y 15.000 habitantes. La poblacin inicial de las ciudades, basada solamente en la agricultura y la prestacin de
servicios, variarfa entre 7.000 y 21.000 habitantes. Agregando a esto la actividad
industrial, permitira elevar la cifra entre 50.000 a 1 .OOO.OOO de personas.
La ciudad de Emmeloord, capital del poZden del noreste, fue iniciada en el
ao 1943 y en 1970 contaba con poco ms de 12.000 habitantes. Su estructura
comprende un centro cvico ubicado en el cruce de las dos principales vas de
acceso, alrededor del cual se organizan diversas reas residenciales, previndose
dos zonas industriales totalmente separadas del conjunto y un extenso territorio destinado al equipamiento deportivo y espacios verdes al norte, como lmite
del desarrollo residencial. Cuenta con ms de 3.000 viviendas, 500 comercios
diversos, 6 bancos, 3 hoteles, un teatro y varias iglesias de distintas confesiones.
La plaza central bordeada por el canal interior es la sede de los edificios administrativos... tambin se encuentra... el hotel-restaurante, teatro, bancos, almacenes, viviendas y el nuevo ayuntamiento y sobre todo, el gran depsito de agua,
visible desde todos los puntos del polderw.
b) El ordenamiento de la conurbacin
El segundo aspecto importante del planeamiento holands es -como dijimos- el reordenamiento de la conurbacin denominada Rundstud. Comprende las principales ciudades agrupadas al oeste del territorio, constituyendo una
suerte de semicrculo dividido en dos grandes sectores. El correspondiente al sur
agrupa algunos de los puertos ms importantes de Europa y el rea industrial
ms fuerte de Holanda. Rene las antiguas ciudades de Leiden, La Haya, Delft,
Rotterdam y Dordrecht, entre otras menores. El sector norte del anillo se conforma -desde el mar hacia el interior - con la secuencia de Harlem, Ijmviden,
Zaamdam, Amsterdam, Amersfoort y Utrech.
301

@ AGLOMERACION

URBAF~A

;:;$ ZONA DE SEPARACION

0 POSIBLE ZONA RESIDEN

Conurbacin

holandesa en anillo.

En el ao 1951 el gobierno inici el Planeamiento fsico general del rea

tratando de evitar la fusin fsica de las ciudades entre s y preservar el espacio
central para usos agrcolas y recreativos, en un conjunto de acciones programadas con horizonte al ao 2000.
c) Balance del planeamiento holands
El Planeamiento fsico holands ha aportado excelentes ejemplos de realizaciones. Debido a una historia de preocupacin por ganar tierra al mar, una
302

ciudad como Amsterdam ha sido planeada desde hace varios siglos (los primeros aportes en la materia datan del siglo XV). El diseo urbano reconoce una
excelencia tal vez mejor que en cualquier otra parte del mundo, como lo demuestra la reconstruccin de Rotterdam. Pero el planeamiento territorial de
amplia escala, presenta algunas limitaciones. La accin desarrollada en los qolders se origina en el intento de desconcentrar la poblacin urbana, sobre todo
de la Randstad. Pero esta poltica se enfrenta con la necesidad sentida de mantener el rol preponderante que la conurbacin presenta, limitando el xodo industrial y favoreciendo su desarrollo terciario. Este es uno de los conflictos no
resueltos del planeamiento holands que ejemplifica la contradiccin a nivel de
objetivos generales y que ha conducido a que la ciudad de Rotterdam -por ejemplo- aumentara su poblacin en ms de 400.000 habitantes en los ltimos 20
anos. Esto permite dudar, como lo hace Merlin, del realismo de la decisin de
desconcentrar la conurbacin y disminuir su incidencia decisoria. De todos
modos, los holandeses han sabido definir una poltica global, hacerla aceptar
voluntariamente por la poblacin y darse los medios de realizarla.
Opciones extremas de polticas territoriales concretas: los Estados Unidos
de Norte Amrica y los pases ex socialistas
Ni en los Estados Unidos, ni en los pases socialistas existe el planeamiento
urbano al modo en que lo hemos visto desarrollarse en los ejemplos analizados.
Mientras que en estos ltimos, y de modo muy especial en la Unin Sovitica,
l es un apndice secundario de la ideologa impuesta por un Estado todopoderoso y omnipotente que anula toda iniciativa local o regional, en los Estados
Unidos, el liberalismo poltico y econmico, asumidos como doctrina nacional,
han reducido a su nfima expresin a la accin estatal, dejando librados los
emprendimientos urbanos al campo de los ms o menos buenos negocios privados. Sin embargo, los resultados concretos en uno y otro caso, son distintos en
su valoracin final como veremos al revisar dos ejemplos urbansticos: la ciudad
de Nova Huta, en Polonia y la ciudad de Columbia, en los Estados Unidos.
a) El Planeamiento fsico en los pases ex socialistas
El planeamiento, como todas las manifestaciones de la vida socialista, est
teido por la ideologa momentneamente impuesta desde el Estado.
Del afn destructivo inmediatamente subsiguiente al triunfo de la revolucin en la U.R.S.S. surgieron dos posiciones enfrentadas, a las que puede agregarse una tercera, de los seguidores de los planteos urbansticos de Le Corbusier,
que fue prontamente desechada. Esas posturas pueden sintetizarse as:
a) el grupo de los anti-urbanistas cuyo exponente ms conocido fue
Milutin, a quien ya hemos mencionado, que preconizaba la destruccin de las
ciudades histricas, heredadas del capitalismo y la construccin de ciudades
lineales esparcidas por todo el territorio;
b) el grupo de los urbanistas, encabezados por Sabsovitch, que propona
la construccin de pequeos centros, de aproximadamente cincuenta mil habitantes.
303

Ambos contendientes estaban imbuidos de un fuerte contenido ideolgico marxista. Para los urbanistas, sus pequeas aglomeraciones deban ser el
centro de una experiencia fuertemente colectivista segn la cual se forzara a los
habitantes a constituirse en grupos cercanos a las cinco mil personas, en cuyo
seno desapareceran todas las acciones privadas, inclusive los menesteres domsticos ms elementales.
Por su parte, la ciudad lineal desurbanizada se presentaba en trminos de
eficiencia industrial, concebida como la cadena de montaje de una fbrica, con la
adopcin de estandarizadas viviendas colectivas y constituyndose en un camino por el que se bombearan los principios de Karl Marx a la ciudad y al campo. l8
En el conflicto resultante entre ambas tendencias los urbanistas ganaron la disputa y la construccin de aglomeraciones recibi la primaca en la
lnea territorial. Sin embargo, todas las realizaciones estuvieron altamente limitadas por la subordinacin de la realidad a las exigencias ideolgicas que inutilizaron muchos esfuerzos. Ejemplo de ello es el Plan de Leningrado. Tal como
fue originariamente propuesto en el Primer Plan Quinquenal, abarcaba una gran
extensin a lo largo del ro Volga. La ciudad se divida en cinco grupos urbanos,
cada uno de ellos con poblaciones oscilantes entre setenta y cinco mil a noventa mil personas. Se supriman las viviendas individuales, reemplazadas por residencias colectivas en las cuales, las comidas, el estudio y las recreaciones se desarrollaran en espacios comunales. Para liberar a las mujeres de las tareas domsticas, los nios seran criados por el municipio. Ia mayora de estas ideas
fracasaron rotundamente y la colectivizacin impuesta result ser un inmediato desastre social. En el Congreso del Partido Comunista de la U.R.S.S. celebrado
en 1931, Sabsovitch fue desacreditado y las ideas colectivizantes abandonadas.
Desde entonces, la doctrina oficial urbanstica y arquitectnica sovitica, fue el
neoclasicismo que ha inspirado las realizaciones no slo en la U.R.S.S. sino tambin en los pases sojuzgados por el imperialismo sovitico, que despus de la
segunda guerra mundial se vieron obligados a copiar estos intentos.
El Planeamiento fsico sovitico se ha caracterizado por su absoluta subordinacin a los objetivos econmicos, alta centralizacin y un fuerte dirigismo.
Ello ha facilitado el xito material edificatorio de centros urbanos en zonas de
colonizacin, financiados por el gobierno central y diseados desde Mosc por
organismos estatales como el Instituto de Ordenacin Territorial de la U.R.S.S.
Dicho xito edificatorio fue cimentado en la aplicacin de diseos estandarizados, sin relacin necesaria directa con el lugar de implantacin, as como en la
prefabricacin masiva de los elementos constructivos. El prototipo urbanstico
sovitico fue el bloque prefabricado de seis plantas de altura sin ascensor y capacidad de alojamiento para un mnimo de 500 personas y un mximo de 1.000.
La prioridad econmica asignada a la confrontacin armamentista con los
EE.UU. de Norteamrica determin la mediocre calidad de estos establecimientos, generando un ambiente urbano sobre cuyos resultados... todos los observadores coinciden en senalar el fracaso.lg Es que para la orientacin sovitica,
Io esencial era el desarrollo industrial siendo la ciudad un mero anexo del establecimiento productivo ya que -obviamente- era necesario contar con mano
de obra y sta, deba ser localizada.
304

Dada esta orientacin global que privilegi la industrializacin sobre el

hbitat, los centros urbanos muestran un carcter artificial y temporario, ms
parecido a un campamento transitorio que a una ciudad consolidada. Pero an
importantes aspectos materiales como el aprovisinamiento urbano evidenciaron desde un comienzo y presentan an graves problemas. En efecto, muchas
reas de implantacin elegidas en funcin de sus recursos mineros tenan condiciones naturales adversas para la produccin alimentaria, obligando a la provisin urbana desde zonas lejanas ms propicias, con un evidente encarecimiento de los productos por la excesiva elevacin de los fletes. Similar problema present la demanda de agua que determin la construccin de costosos canales y
acueductos.
Pero el hecho tal vez ms significativo, aunque poco publicitado, del Planeamiento fsico en la etapa sovitica, fue el fracaso -a pesar de la estatizacin
de la tierra y el auge autoritario de las decisiones- en el control del crecimiento
metropolitano de las grandes y antiguas ciudades. Este hecho, llev a proponer
la creacin de 20 ciudades nuevas, satlites de Mosc, como medio de ordenar
Plan de la ex
Leningrado.
Estudio de
+-..y \
acondicionamiento 4
de reas verdes
alrededor de

el crecimiento experimentado por la capital. Este reforzamiento del hbitat urbano es contradictorio con la teora de Marx, para quien las distinciones entre
ciudad y campo, lo mismo que los enfrentamientos entre clases sociales, se consideran caractersticos de la sociedad burguesa, debiendo desaparecer en el mbito comunista.
An en el campo de la colonizacin de los vastos territorios desrticos del
este donde la accin resultaba ms simple se evidenciaron las dificultades derivadas de una programacin excesivamente centralizada y rgida. As, el gegrafo Kolosovsldym ha sealado: las enseanzas de los clsicos del marxismo-leninismo, concernientes a las leyes bsicas de la ocupacin territorial bajo el
socialismo, se han convertido en parte permanente de la geografa econmica
del socialismo. Los mtodos para la regionalizacin del inmenso territorio de la
U.R.S.S., desde la labor del Gosplan, la comisin Kalinin y los primeros y subsiguientes planes quinquenales, se han elaborado precisamente, sobre esa base.
Sin embargo, el grado con que se han desarrollado esos mtodos de regionalizacin en su forma concreta, dejan algo que desear. Los procedimientos adecuados en los albores del gobierno sovitico para una estructuracin territorial dependiente de la economa, comparativamente sencilla, han probado no ser adecuados, en vista de la enorme escala y el desarrollo privilegiado de la industrializacin sobre las ciudades. Esto puede verse simplemente del anlisis de la finalidad de los complejos territoriales existentes.20
El hecho de que el desarrollo ordenado y cualitativamente apto del hbitat

Un ejemplo tpico de ciudad sovitica subordinada a los planes econmicos.

Vista de Gazli, edificada sobre un yacimiento de gas natural cerca de Boukhara
(Siberia).
306

humano y las metas de rpido crecimiento econmico entren en conflicto, debe

aceptarse como una realidad tanto en las naciones capitalistas como en las ex
socialistas. Desde esta perspectiva, se comprende la acentuacin autoritaria de
las acciones emprendidas y la compulsividad del sistema sovitico cuya realidad
se hizo ms evidente en los pases dominados de la Europa oriental. En efecto,
la U.R.S.S. pudo mitigar en parte el rigor ideolgico frente a una realidad inexorable: la necesidad de ocupar un vasto territorio prcticamente desierto, pero en
las naciones sojuzgadas, ms pequeas y desarrolladas, donde exista desde antiguo una rica red de ciudades y pueblo!&0 se poda justificar un esfuerzo de
construccin de nuevas ciudades socialistas. Predominaron entonces motivos ideolgicos, como el intento de destruir las costumbres ms o menos cristianas de las sociedades de esas naciones dominadas.
Ejemplo de ello, es la construccin de Nova Huta en Polonia, en cuyo planteamiento predomin un criterio netamente ideolgico, cual lo es el intento de
extender el proletariado industrial entre los campesinos tradicionalistas y crear
la ciudad sin Dios, contrapeso marxista al reducto de las tradiciones nacionalistas polacas de Cracovia.
Nova Huta es el tpico exponente del planeamiento socialista polaco, caracterizado por la riqueza de los equipos pluridisciplinarios que trabajan en los
servicios7 estatales, hecho fuertemente contrastante con las realizaciones, en
realidad... bastante decepcionantes... aunque el Estado polaco disponga del
dominio del suelo y de las inversiones.7 El plano de Nova Huta, al igual que el
de todas las ciudades nuevas polacas aparece decepcionante desde muchos
puntos de vista... en el plano del urbanismo en particular7 traduciendo una

Trazado urbano de
Nova Huta (Polonia).

concepcin impuesta por los criterios dominantes que consolidando el poder

dictatorial del partido comunista haba vuelto, luego de las veleidades colectivizantes, a lo que se dio en llamar el clasicismo socialista.
En Hungra y Rumania, la impronta urbana es tambin la concentracin
poblacional en las ciudades capitales. Budapest y Bucuresti, respectivamente,
evidencian como seala Tern una vez ms el carcter apoltico del proceso
urbanizador19 mundial, pero a la vez el ments a las propuestas, muy difundidas sobre todo entre nosotros, de estatizacin de toda la tierra, tanto agrcola
como urbana, como solucibn ineludible del crecimiento metropolitano. La programacin hngara fue prcticamente similar al programa francs de metrpolis de equilibrio, con ocho centros regionales intentando contrarrestar el peso
decisivo de Budapest. No obstante, las realizaciones concretas han privilegiado
ms que la descentralizacin de las actividades industriales en provincias... el
descongestionamiento en el marco de la regin de influencia directa de la capital, reforzando de hecho, su peso relativo, fortalecido a partir de 1970 con la
construccin de grandes bloques de viviendas colectivas en los bordes de la
aglomeracin y en contigidad con ella.7
La reciente disgregacin del imperio sovitico augura, sobre todo en los
pases de Europa oriental, la posibilidad de desarrollo de polticas independientes de ordenamiento territorial, aunque las mismas debern rendir tributo, en
una primera etapa, al deficitario estado de las respectivas economas nacionales
en que la dependencia de Mosc ha sumido a estos territorios. Aunque resulta
an prematuro aventurar orientaciones, parece obvio sealar que una parte
importante de la accin deber volcarse a la renovacin de las ciudades antiguas
y el aumento de la calidad del hbitat ofrecido a la poblacin.
@b) El Planeamiento fsico en los Estados Unidos de Norteamrica
Junto a la doctrina de libre actividad econmica y privilegio a ultranza del
individualismo, la conformacin federal del Estado americano, constituye uno
de los factores determinantes de la casi irrelevante accin estatal en materia de
planeamiento. No debe olvidarse en este sentido, que los Estados Unidos son el
origen de la corriente anti-urbana que encontrara su modelo ideal en Broadacre City de Frank Loyd Wright, donde se combinan en igual medida, la aceptacin de la tecnologa ms sofisticada con un hbitat casi rural, que exalta el aislacionismo individualista, frente a la convivencia cvica.
En este contexto ideolgico, el Estado nacional autolimita su actuacin,
en el tema del ordenamiento urbano, a proporcionar ayuda y financiacin de
estudios y trabajos de los ms variados, sin proponer ni mucho menos, aplicar,
criterio selectivo alguno.
Por otra parte, los organismos regionales no constituyen entidades permanentes, sino meramente circunstanciales y destinadas a proporcionar un marco
de coordinacin de las administraciones locales frente a diversos proyectos de
infraestructura o equipamientos colectivos que involucren a ms de un municipio y cesan su actuacin con el cumplimiento del cometido propuesto.
Es por ello que, con una destacada ausencia de los organismos pblicos, la
308

actividad privada ha asumido directamente la promocin y ejecucin de emprendimientos urbanos de vasto alcance y notoria influencia en la configuracin del hbitat, adquiriendo las nuevas urbanizaciones el carcter de lucrativas
operaciones inmobiliarias.
El empresario americano de la construccin es el principal agente promotor del suburbio a travs de la gestin, financiamiento y realizacin de barrios
ms o menos exclusivos, segn el ingreso de sus habitantes. Una vez satisfecha
la demanda de viviendas individuales de baja densidad, su actuacin se ha orien-

EL PUN DE CORREDOR RADIAL DE WASHINGTON

Nuevos Centros Urbanos

Foente: la C a p i t a l d e l a Nacin: P l a n
pera el ARO ZMIO. thnsn de Urbanismo
de la Capital de la Nacin y Consejo DitMal de Urbanismo. 1961.

n Espacio Abierto Controlapo

jj@ &ltimon
*

Centm

y Annapol
Metmpolitano

^-- Lneas Principales de Comunicacin

309

tado, en los ltimos tiempos sobre todo, a la realizacin de conjuntos de mayor

envergadura que pueden ser considerados como autnticas nuevas ciudades.
Estas son, entonces, en los Estados Unidos, la consecuencia directa de promotores privados, en trminos generales, entidades bancarias asociadas a empresas
constructoras y se generan para atender a un mercado superior a la mediana de
los ingresos.
La construccin de Columbia New City21 es un ejemplo tpico del modo
en que se plantean y definen los desarrollos urbansticos americanos. Su promotor, James W. Rousse es un ejecutivo bancario que a travs de su empresa
haba alentado y financiado durante aos la construccin de viviendas, escuelas, hospitales, centros comerciales ms o menos complejos, hoteles, edificios
de renta e iglesias, de modo que la idea de levantar toda una nueva ciudad, si
bien puede considerarse un desafo, no constituy un cambio empresario cualitativo, sino simplemente una accin rutinaria ms compleja solamente, dada
su envergadura financiera.
Columbia se localiza casi a mitad de camino entre Baltimore (Maryland) y
la capital, Washington D.C., directamente vinculada a la autopista que une
ambos centros urbanos importantes. La zona revesta un carcter marcadamente rural que era intencin preservar como tal, si bien estimaciones globales de
crecimiento le asignaban una poblacin cercana al milln de habitantes en el
ano 2000.
A partir de 1962 y en el trmino de un ao el promotor adquiri cerca de
sesenta kilmetros cuadrados de superficie en ese rea, lo cual significaba el 10%
de las tierras del distrito.22 Tal proporcin de tierra, en manos de un empresario
privado planteo, obviamente, un problema adicional a las autoridades del condado. La alternativa planteada por Rousse estaba dada entre la construccin de
una nueva ciudad, relativamente compacta, versus la construccin, sin plan
alguno, de viviendas individuales diseminadas, conformando una extensin
suburbana amorfa y de muy difcil atencin por parte de los servicios pblicos.
Esta situacin ilustra claramente dos puntos esenciales del sistema americano:
el enorme poder econmico y financiero de las empresas privadas y su libertad
de accin, frente a la debilidad y escaso campo de maniobras de los organismos
pblicos, sobre todo locales.
Decidida la construccin de la nueva ciudad, el Esquema director se estructur en tomo a dos autopistas que se cortan en ngulo recto y en cuyo encuentro se ubica el distrito de usos centrales, al borde de un lago que constituye
uno de los atractivos principales del centro urbano. Rodeando a este ncleo, se
articula un conjunto de unidades residenciales centradas en tomo de la escuela
elemental y el foco de comercios de abastecimiento diario y frecuente, que en
nmero de ocho se localizan en medio de un espacio verde continuo que cubre
un tercio de la superficie total del emprendimiento con parques, bosques caminos y lagos artificiales. Cada unidad residencial ofrece distintos tipos de hbitat
para satisfacer un variado campo de exigencias y niveles de rentas.
Como elemento novedoso, Columbia incorpora un sistema de micromnibus que interconectan a las unidades residenciales entre s y con el centro
comercial, de modo que esta ciudad es una de las pocas en los Estados Unidos,
310

que no depende con exclusividad del automvil para los desplazamientos cotidianos de sus habitantes. Este sistema, subsidiado por el promotor, se emplea
como un elemento de publicidad para atraer compradores.
La realizacin de obras est fuertemente programada y se ha elaborado un
modelo econmico-financiero que simula todas las etapas de ejecucin con su
incidencia en costo, de modo que permite prever en cada punto, las necesidades
de capital para mantener un ritmo adecuado de obra. El modelo ha previsto un
plazo de quince aos para la ejecucin completa de la obra y regula todas las
inversiones a realizar: ninguna decisin arquitectnica o urbanstica se adopta
sin una evaluacin de su coste y las consiguientes implicancias presupuestarias.
Si bien como se desprende de la descripcin, las nuevas ciudades en los
Estados Unidos no aparecen como propuestas extremadamente originales, han
propiciado un importante cambio en la concepcin de vida urbana. En efecto,
la creacin de unidades vecinales y centros comunales significan una saludable
reaccin frente al excesivo individualismo de los extensos suburbios de las grandes conurbaciones americanas. Por otra parte, se advierte en los Estados Unidos
una nueva tendencia a un planeamiento ms sistemticamente estructurado en particular en el campo de los transportes- definiendo planes regionales que,
como el de Washingtonzl proponen el ordenamiento territorial a una escala
amplia y comprensiva de las acciones privadas aunque ms no sea, a un nivel
terico.
Con todo, es evidente que no existe en los Estados Unidos de Norteamrica nada coherentemente organizado que pueda llamarse Planeamiento fsico a
escala regional y menos an, nacional. Hay una serie de acciones individuales
de personas que se autodenominan a s mismas como planificadores fsicos,
junto a un conjunto de agencias gubernamentales trabajando sobre reas urbanizadas extensas o grupos de ciudades pequeas y medianas reunidas circunstancialmente paradiversos propsitos. El motivo principal de estas actuaciones
lo constituye -como dijimos- el servicio de transporte, as como tambin la
provisin de agua o de instalaciones sanitarias, o la extensin a una escala ampliada de las prcticas estandarizadas del planeamiento urbano estadounidense, con nfasis preponderante en los reglamentos de zonificacin y el control de
las subdivisiones parcelarias. Esta orientacin de la actividad en el pas del norte
ha ocasionado numerosos problemas y ha merecido la crtica de los ms lcidos
profesionales americanos.24 El hecho es que durante ms de cuarenta aos, la
finalidad del planeamiento urbano se mantuvo confusa. Se adoptaron muchos
reglamentos de zonificacin sin tomar en cuenta las consecuencias del exceso
de divisin a largo plazo, la distincin por fajas, la estricta separacin de los
usos del suelo y el fraccionamiento de distritos residenciales de viviendas en
lotes. Actualmente, todas las ciudades de los Estados Unidos se enfrentan a graves problemas econmicos y sociales como consecuencia de no poder distinguir
entre la tarea de definir los objetivos y las normas del desarrollo general, en forma
de un Plano o Esquema director y la tarea de reglamentar mediante detallada
legislacin. sobre zonas urbanas, el uso de la propiedad privada.
Las universidades, por su parte, emprenden estudios generales de ordenamiento territorial y abundan, asimismo, otros tipos de investigaciones basados
311

en la formulacin de modelos generales, pero no exis

cuerpo central que se
ocupe de implementar las propuestas de estos anlis is
s gobiernos estaduales
y el federal, no tienen ni poltica ni, al menos, el mismo inters que los particulares han demostrado por desarrollar el hbitat humano con cierta coherencia y
economa.
Desde la desaparicin de la National Resources Planning Board, en 1943,
no ha habido nada en el gobierno nacional de los Estados Unidos que pudiera
llamarse una oficina de planeamiento del territorio nacional, con una visin
integradora. Durante la presidencia de John F. Kennedy se efectiviz una poltica activa de las zonas urbanas deprimidas, mediante el dictado de una ley de
reordenamiento de reas, crendose al efecto una agencia de ese nombre.
Dicha ley autoriz a la Agencia para intervenir en ciudades y grandes reas urbanas que tuviesen tasas altas y permanentes de desempleo, clasificadas como
deprimidas. En estas reas se concretaron programas para la adquisicin de
terrenos y la construccin de distritos residenciales y parques industriales planeados, junto al mejoramiento de los servicios de infraestructura, la reparacin
y extensin de rutas, el desarrollo turstico y la renovacin y preservacin urbanas. En realidad, la cantidad de dinero destinada a estas acciones fue bastante
pequea, minimizando las acciones y haciendo que las mismas tuvieran un
carcter meramente puntual y restringido, sin incidencia sobre el territorio que
ha quedado librado a las intervenciones y actuaciones de corporaciones financieras
particulares.
Balance de los ejemplos analizados
La estrecha relacin entre intereses nacionales, necesidades socio-econmicas y prctica efectiva del Planeamiento fsico, lleva a una atenuacin de los
ingredientes ideolgicos que marcaron fuertemente las propuestas de los modelos omnicomprensivos, al estilo culturalista y progresista. As, las actitudes ante
el alcance y las motivaciones del planeamiento a escala territorial amplia, no
obedecen a un patrn universal. Incluso los medios de accin empleados -como
las nuevas ciudades, por citar uno de los ms difundidos- revisten caractersticas muy diferentes segn el contexto general en el cual se inscriben y la finalidad concreta para la cual son utilizados. Se pueden identificar claramente diversas orientaciones que se ejemplifican con la breve resea de polticas territoriales nacionales que hemos seleccionado.
Mientras Gran Bretaa ejecuta una poltica que podremos caracterizar, por
sus alcances reales, como de desconcentracin,
mediante la cual se propuso corregir la congestin existente en las grandes aglomeraciones como Londres, Glasgow, Edimburgo y Manchester, mediante la construccin de ciudades independientes de los ncleos a los cuales rodean, se pone especial cuidado en que
el desplazamiento poblacional se mantenga dentro de los lmites especficos de
cada una de las naciones integrantes del Reino Unido, evitando los desplazamientos inter-regionales. En efecto, en 1964 el gobierno britnico cre la Comisin Reith la que, luego de sus estudios propuso una implantacin, planeamiento, organizacin y administracin de ciudades nuevas en el marco de una des312

centralizacin planeada en las zonas urbanas congestionadas2s que favorezca

la desconcentracin de los grandes aglomerados sin modificar con ello el peso
demogrfico y econmico que asegura la primaca inglesa sobre los restantes
pases britnicos como Gales y Escocia, es decir que se propugna un reordenamiento total del territorio, manteniendo inclume el crecimiento diferenciado
de las distintas regiones a fin de que la desconcentracin, sobre todo londinense, no signifique una disminucin o cambio en el actual equilibrio interno de
poderes.
Con una orientacin diferente, la poltica escandinava, como hemos visto, ha privilegiado el inters nacional centralizado por sobre un equilibrado
ordenamiento de sus territorios, favoreciendo la concentracin en las ciudades
capitales, an a riesgo (calculado) del despoblamiento interior.
Francia, ms all del xito alcanzado en la gestin, constituy un ejemplo
de descentralizacin, ya que la poltica territorial, hacindose eco de una demanda regional que proviene de la misma revolucin de 1789, ha privilegiado
el crecimiento ms alto de las capitales provinciales en un intento por disminuir el excesivo peso que Pars tiene en el concierto nacional y que llev a identificar al resto del territorio como el desierto francs.26
Ms recientemente, la experiencia francesa, lo mismo que la holandesa, se
debate en la dualidad de objetivos contrapuestos, de procurar al mismo tiempo,
una descentralizacin hacia el interior de los respectivos pases junto a un reforzamiento del rol internacional de sus ciudades capitales.
Todas las experiencias muestran que los logros ms importantes se basan
en la ocupacin de territorios nuevos y poco poblados, ya sea las zonas asiticas
de la ex U.R.S.S., como los suelos holandeses ganados al mar, que permiten un
ordenamiento ms libre sobre reas prcticamente desrticas. En cambio, la
accin sobre las zonas urbanizadas y ms antiguas, no presenta igual nivel de
concreciones. Mientras dur la etapa de rpido crecimiento urbano, el Planeamiento fsico corri siempre detrs del proceso, tratando de paliar las consecuencias ms negativas.
Una nueva etapa parece plasmarse en las ciudades europeas a partir de la
detencin del crecimiento metropolitano en las principales capitales, a mediados de la dcada de los setenta y como consecuencia de una disminucin de las
corrientes migratorias desde el campo y los centros menores a las reas metropolitanas. Esta etapa, denominada post-moderna, se caracterizara por una inversin de las corrientes, en el sentido de una fuga de poblacin desde los centros urbanos hacia una ms extensa regin urbanizada. En efecto, desde esa
dcada y en los anos recientes, muchas actividades que no responden a la clsica distincin urbano-rural, han dejado de privilegiar la localizacin en las ciudades. Las plantas industriales se ubican preferentemente fuera de las reas
metropolitanas importantes y algo semejante ocurre con otras funciones terciarias como la educacin superior.
Tambin es evidente que las personas no viven necesariamente cerca de
sus lugares de trabajo. Esta separacin es hoy tan notable que las plantas industriales que antes hubieran creado ciudades alrededor de ellas, no generan ya este
efecto. Su mano de obra permanece distribuida en proporcin creciente en las
313

reas rurales cercanas, no en calidad de agricultores, sino como las llama James
S. Coleman: poblacin rural no agricola.27
Otro de los cambios menos conocidos entre los elementos que determinan este fenmeno se refiere a las comunicaciones. Debido a la televisin y en
menor medida a otros medios como el telfono y la radio, el residente rural tiene ahora fcil acceso a muchas de las ventajas comparativas que antes se podan
obtener solo en el distrito comercial central. Las actividades de esparcimiento y
del tiempo libre que antes requeran la presencia fsica en conciertos, cinematgrafos, estadios deportivos, ahora ~610 demandan un aparato de televisin en el
estar hogareo. El residente no metropolitano ya no se encuentra aislado del
centro cultural de la sociedad.
Este xodo urbano, combinado a su vez con un deterioro de los equipamientos y de la infraestructura en el seno de las zonas urbanas ms densas reclama, como seala Tern: un inters remedial hacia la ciudad existente, frente
a la anterior atencin dominante que recaa sobre las reas de expansin perifrica. Se asiste as a una revalorizacin de las acciones de conservacin y recuperacin de la herencia histrica y a la exaltacin del diseo en el tratamiento
recalificado del espacio urbano existente.28
Se agrega a esta nueva situacin la concurrencia de una fuerte presin de
los movimientos ecologistas en la preservacin de un ambiente urbano protegido, junto a la aparicin de la cosmovisin conflictiva interna de la ciudad de
cierto sector del as llamado planeamiento autonmico, concibiendo al espacio
urbano como lucha y enfrentamiento entre centro y barrios y el consiguiente abandono de los intentos de orientaciones y planes generales. Este es un tema
que requiere una atencin ms detallada que haremos en el captulo XIII previo
a un breve repaso de la situacin del Planeamiento fsico en la Argentina.

314

INDICE
as llamadas soluciones prcticas como por ejemplo: la construccin de autopistas urbanas dentro de la Capital Federal, red vial sobredimensionada y destructora de los tejidos urbanos y de las comunidades sociales pre-existentes, a la
reiteracin, en nombre del Planeamiento fsico, de estereotipados modelos tericos que vinieron a aadirse desde afuera a los acontecimientos y necesidades
argentinas, sin ms valor que el de otra tentativa subjetiva de imponernos finalidades apriorsticas, como puede observarse en varios conjuntos habitacionales uniformes desde el Iguaz y Humahuaca hasta Ushuaia, cuarteles colectivistas que algunos han querido imponer en nombre de cierto modernismo o de
dudosos criterios economicistas y en los cuales, la necesidad ms imperiosa -y
slo ella- obliga a la gente a vivir.
A nivel gubernamental -cualquiera sea la escala- hay nula o escasa comprensin del Planeamiento fsico, as como de su papel en el manejo de la cosa
pblica. Para muchos intendentes la oficina de Planeamiento ha sido algo
impuesto desde el respectivo nivel superior, que deba ser atendida por obligacin, comnmente con un joven profesional recin egresado, dados los magros
sueldos que pueden abonarse, sin que se piense ni por asomo, que pueda caberle intervencin en el proceso de toma de decisiones sociales que constantemente implica el servicio pblico. Paralelamente, un mercado de trabajo restringido
hace que los cargos disponibles sean desempefiados por egresados de las ms
inslitas vertientes universitarias, con casi nula experiencia prctica, contribuyendo a conformar un crculo vicioso de incapacidad en lo que atae a decisin
y accin, ya que partiendo de una concepcin radicalmente integral del Planeamiento se hace caer bajo su esfera, todo cuanto en el mundo existe, sin atender a la real distincin de especializaciones y competencias, como si fuera lo
mismo una campana de vacunaciones, que construir cien viviendas, por ms
que ambas acciones requieran decisiones racionales que las hagan eficientes.
Complementariamente, el tcnico abandonado a si mismo -tanto sea
porque el poltico no hace explcitos sus objetivos, o bien porque el mismo no
tenga muy en claro la propia naturaleza de la tarea a su cargo- acenta el divorcio entre Planeamiento fsico y realidad, introduciendo acciones o medidas que
alientan muchos de los problemas de frustracin personal e institucional. Se
une a ello una cierta deformacin pseudo-acadmica, ms preocupada por generar agentes de una revolucin social abstracta e indefinida, que por capacitar a las personas para conocer e incidir positivamente sobre los hechos concretos de cada da. De tal forma, se consigue un profesional universitario que, an
dotado de buenas intenciones, no sabe como efectivizarlas, dominado como est
por una confusa apreciacin que no distingue entre deseos y posibilidades efectivas de accin, planteando aqulla situacin claramente enunciada por Margareth Roberts segn la cual se considera al Planeamiento fsico como un remedio para los males de la sociedad que la gente deplora con razn pero que el
Planeamiento fsico no puede afectar 1>1 favoreciendo un cierto estado de incongruencia de los planificadores que ha limitado su eficacia profesional.
Con todo, es evidente que la profesin ha generado un importante cuerpo
de propuestas de variada amplitud y alcance, denotando incluso, con su secuencia, influencias y compromisos con diversas corrientes del Planeamiento a nivel
316

mundial, por lo cual, antes de intentar un balance de las consecuencias y avanzar algunas hiptesis de las causas originantes, se hace necesario describir algunos de los trabajos ms relevantes ya sea a nivel urbano como regional. Dada la
finalidad de mostrar una visin sinttica pero integral de nuestra experiencia en
el tema, no constituye lo que sigue, una historia del Planeamiento fsico en la
Argentina -tarea pendiente an pero utpica para un esfuerzo individual- sino
la ilustracin mediante hechos e hitos de un proceso paradgico de actuacin
profesional. Esto supone una interpretacin de la realidad que es imprescindible hacer. Todo trabajo de este tipo, debe sortear dos obstculos: por un lado, la
pretensin de circunscribirse exclusivamente a la repeticin de ejemplos y temas, sin querer interpretarlos y por otro, la de torcer esos mismos ejemplos y
temas, para hacerlos acordes con una sistematizacin apriorstica. Que la sola
enumeracin de acontecimientos sin interpretarlos no basta, es una afirmacin
evidente. Ya el simple seleccionar los ejemplos de entre el material disponible,

Plano de La Plata. Ejemplo caracterstico del planeamiento como plstica y confort

urbanos.

supone una interpretacin de los mismos 2. Lo cual no implica caer en el subjetivismo, pero siempre es necesario ir ms all de la mera enunciacin de sucesos, aunque eso deba hacerse, para tener validez, dentro del campo del rigor
cientfico. Con este marco general, sintetizaremos en lo que sigue diversas experiencias de Planeamiento fsico en la Argentina.

318

Algunos antecedentes de Planeamiento

Con la consolidacin del predominio porteo despus de Pavn y a impulsos de la generacin del 80 se consolida el proyecto unitario y centralizante,
unido a una sobrevaloracin de los modos y estilos de vida europeos, sobre todo

Plano del
trazado de
Ciudad Evita.
Verdadera
ciudad
nueva
argentina.
Ejemplo del
modelo
culturalista
adaptado a la
realidad
nacional.

Reproducido
de: FUNDAVI:
Poblacin y
vivienda. Op.
Cit.

Ejemplo de urbanismo culturalista en la Argentina. Barrio General Pern en la

Capital Federal, 1948-49.

ingleses y franceses. En este clima y formando parte del auge econmico vinculado a las estrechas relaciones entre la Pampa hmeda y la Gran Bretaa se produce, sobre todo en las ciudades del borde fluvial, un fuerte impulso constructivo que inspirado en las ideas y realizaciones del Planeamiento como plstica y
confort urbanos marcar en forma perdurable el paisaje de nuestros principales
centros urbanos. Sus ejemplos ms conocidos son la ciudad de La Plata y las
grandes avenidas trazadas sobre el tejido colonial de Buenos Aires que intentan
asemejarla al Pars de Hausmann para beneficio de una clase dirigente con sus
pies en la Argentina y su nostalgia en Europa. Cabe agregar a estos el plan de
Baha Blanca del ao 1909, al que nos referiremos ms delante y un perfecto
exponente del modelo, representado por el loteo de Almirante Brown.
Estas obras urbanas repiten en nuestro suelo los valores culturales, polti320

cos y esteticistas de los promotores europeos y conformaron indeleblemente el

tipo y la calidad del hbitat urbano durante casi setenta anos. Recin a partir de
1945 comienza a desarrollarse una nueva idea de pas, asociada sensiblemente a
otros modelos urbansticos alternativos.
a) El Planeamiento fsico en los dos planes quinquenales
Como en su referentes hausmannianos, el Planeamiento como pksticu y
confoTt urbanos se limit entre nosotros al embellecimiento y refuncionalizaci6n
viaria de los antiguos cascos cntricos, de modo tal que la primera referencia
ineludible de Planeamiento espacial a gran escala en la Argentina la constituyen, sin duda, los dos planes quinquenales peronistas, en modo especial el segundo que, sin mengua de enfatizar en la reconstruccin econmica del pas
como base de una soberana poltica recuperada, fue el primer documento operativo que introdujo la dimensin territorial en su formulacin de polticas,
programas y proyectos, enmarcados en una estrategia de desarrollo urbano de
las principales ciudades del interior.
Retornando algunos de los temas del anterior Plan Mnimo de Accih de
Post-Guerra, el Primer Plan Quinquenal disefi un programa de desconcentra-

Esquema del modelo

racionalista orghnico.
Barrio Los Perales,
Mataderos, Capital
Federal.

Reproducido de:
FUNDAVI: Poblacin y
vivienda. Op. Cit.

321

cibn industrial y formacin de centros urbanos basados en la redistribucibn de

la actividad secundaria, teniendo en cuenta las ventajas comparativas en materia de clima, suelos y recursos naturales. Esta propuesta se complementaba asimismo, con medidas tendientes a la diversificacin de la produccin y el emplazamiento de las fuentes naturales de energa, las vas de comunicacin y transporte y el mercado consumidor.3
El Segundo Plan Quinquenal propuso la estructuracin de una geografa
voluntaria del territorio argentino. Para ello se decidi la creacin, en setiembre
de 1946 de un Consejo de Coordinacin Interministerial encargado del Planeamiento global, coordinacin y verificacin de las inversiones, as como de la
compatibilizacin de las obras pblicas provinciales con las de la Nacin. Estas
funciones pasaron luego a la Secretarfa de Estado de Asuntos Tcnicos -despus Ministerio- que manej el financiamiento de la obra pblica sobre todo
en lo atinente a los grandes proyectos de inters nacional. Se derivan de este
esfuerzo, el desarrollo industrial de Cbrdoba y la puesta en obra del Comahue
como efectivas formas de ocupacibn territorial que respondan a una cosmovisin global e integradora del suelo argentino. Qued delineada como tarea de
un futuro tercer plan quinquenal que los avatares polticos frustraron, la ereccin de San Miguel del Tucumn como polo de gravitacin no slo del noroeste
argentino, sino con proyecciones internacionales y para lo cual comenzaron en
el perodo importantes obras de infraestructura vial y de comunicaciones, junto
a otros calificados espacios adaptados. En este sentido cobran singular importancia el plan urbano y regional desarrollado por el urbanista italiano Cino
Calcaprina, as como los proyectos para la ciudad universitaria en San Javier y la
ciudad hospital en Horco Molle.4
La trascendencia edificatoria de la dcada queda ejemplificada en algunas
cifras elocuentes: la construccin de medio milln de viviendas, equivalente a
un tercio del parque habitacional de ese momento, lo cual implica, a los ndices
demogr&flcos de la poca, el alojamiento de cerca de 2.500.000 personas; paralelamente, la edificacin de 2.500 escuelas nuevas y un aumento de ms de
100.000 camas en hospitales de atencin publica. Este impresionante esfuerzo
constructivo se resalta con obras de gran envergadura como la reconstruccibn
de la ciudad de San Juan, destruida por un terremoto en el ano 1944 y el Aeropuerto Internacional de Ezeiza, alcanzando su epicentro con la concrecin de
los planes de vivienda que llevaron el nombre de su inspiradora: Eva Pern,
constituyendo en algunos casos verdaderas nuevas ciudades que respondieron a una opcin urbanstica clara dentro de los modelos que se disputaban la
orientacin profesional. Ciudad Evita, en La Matanza y el barrio Juan Pern en
Villa Pueyrredn, Capital Federal, son exponentes tpicos del modelo cuIf~raZistu modificado de acuerdo a criterios y necesidades propias de la idiosincracia
argentina, con unidades de vivienda unifamiliares y espacio libre que privilegiaron la patria potestad y el fortalecimiento de la familia como clula social
basica cuya integridad debe ser celosamente resguardada.s
Posteriormente, este esquema se vio matizado con la inclusin de algunos
ejemplos inspirados en el racionalismo orgnico, como se evidencia en los barrios
17 de Octubre, Rastreador Fournier y Los Perales, en Mataderos, donde se incor322

pora el monobloque de planta baja y dos pisos altos, en hilera paralelas, orientadas y separadas segn precisas normas de asoleamiento y ventilacin. Estos
proyectos, en general, rescatan actualizndolo el concepto de centro cvico de
la ciudad hispnica, con su conglomerado de funciones tan dismil de la estricta
separacin propuesta por el esquematismo de la Carta de Atenus, constituyndose en autnticos polos urbanos, expresin espacial de la vida comunitaria organizada.
Las lneas rectoras se mantuvieron durante todo el perodo y quedaron
como exponentes de una concepcin social del hombre y de la ejecutividad de
una poltica explcitamente defendida por el gobierno. Ambos modelos sealados fueron usados indistintamente y hasta combinados sin preconceptos esterilizantes, para atender a las reales necesidades del hombre argentino. Ejemplo de
ello es el barrio de viviendas ubicado en Avenida San Martn al 4800 de la ciudad de Rosario donde los bloques racionalistas estn combinados con chalets
californianosj en un conjunto residencial cuya calidad habitacional se refleja
en la persistencia de su valor inmobiliario a lo largo del tiempo, como consecuencia de su identificacin estilista con el gusto de un sector mayoritario de la
demanda residencial argentina.
Con la cada del gobierno en 1955 hace irrupcin en la Argentina el modelo progresista, aplicado a la solucin de los dficits de la vivienda obrera. Tras su
adopcin coexiste cierta miopa tcnico-profesional junto a un definido intento por ideologizar el hbitat residencial popular, propsito en el cual coincidie-

Croquis ilustrativo de Lugano 1 y 2. Ejemplo del modelo progresista.

Reproducido de: FUNDAVI:

Poblacin y vivienda. Op. Cit.

323

ron, asombrosamente, la derecha liberal con la izquierda marxista, como en la

Junta Consultiva. El monobloque gigantesco, fuera de contexto con el entorno
y con el mismo suelo en el cual se funda, montado sobre pilotes y asociado a la
autopista, intento de ciudad autosuficiente y segregada, al estilo de Lugano 1 y
II, cristaliza en la Argentina la diferencia de clases y constituye el ejemplo del
divorcio entre necesidades sentidas por la poblacin y la lite arquitectnica y
urbanstica, respondiendo a una copia incondicional y desgajada de contexto
que caracteriz durante demasiado tiempo a la vanguardia universitaria argentina, insensible a todo lo que no fuera la ltima publicacin de los tericos
europeos.
b) Los estudios tericos
El fin abrupto de la dcada peronista dificult la evaluacin objetiva de los
resultados de estas realizaciones, muchas veces empalidecidas con premeditacin, y resinti notablemente la iniciativa de ordenamiento y ocupacin territorial, siendo necesario esperar seis anos para que aparezcan no ya propuestas
de accin concretas, como las que comentamos, sino al menos, estudios tebricos que, an desde una visin predominantemente economicista, tuviesen en
cuenta la dimensin espacial de la realidad argentina.
En este contexto, uno de los documentos que alcanzo merecida importancia por el despliegue tknico con que fue elaborado, lo constituy el Relevamiento de la Estructura Regional Argentina que se ejecut mediante convenio
entre el Consejo Federal de Inversiones y el Instituto Di Tella. Eran finalidades
establecidas del trabajo: 1) alcanzar una divisin del territorio nacional en regiones econmicas, 2) obtener una descripcin cuantitativa de la estructura
productiva regional, 3) elaborar un modelo que reflejase las relaciones econmicas inter-regionales.7 Este ltimo aspecto sobre todo, signific un importante esfuerzo analtico, el procesamiento de numerosos datos de muy distinta fuente y su homogeneizacin para el desarrollo de un modelo gravitatorio de interaccin espacial cuya aplicacin definid una estructura nodal o polar del territorio argentino, a la que se verific parcialmente sobre la base de los flujos fsicos
y econmicos entre algunas ciudades, caracterizadas a priori como polos importantes. En este contexto se propuso dividir al pas en seis regiones como reas de
influencia de los centros urbanos. Estas, que no tuvieron en cuenta los lmites
administrativos, sino la conformacin espacial de las vinculaciones econmicas fueron: Buenos Aires, abarcando el centro-este de la Provincia y La Pampa;
Litoral, comprendiendo las provincias fluviales argentinas, gran parte de Santiago del Estero y el borde oriental de Crdoba a lo largo de su lmite con Santa
Fe; Centro, constituida por el resto de la provincia mediterrnea, San Luis, La
Rioja y el sur de Catamarca; Cuyo conformada por Mendoza y San Juan; Noroeste, con Jujuy, Salta, Tucumn, los restos de Santiago del Estero y Catamarca
que no entraran en las anteriores regiones y por ltimo, Valle de Ro Negro,
abarcando las provincias patagnicas con excepcin de Santa Cruz a la que, por
su peculiar caracterizacin se la hizo vinculada directamente con la regin bonaerense.
324

_ LIMITE PCIAL.
w u Mltr RECIWAL
I
II

RECION D E mumm AIRES

RES. DEL LITORAL

III
I
V

RE6
V

CenlML

(IC& m CUYO
RES. UEL NOROESTE

V I REC.

DEL VLLLE

D E L 110

Regiones Econmicas Argentinas del trabajo: Relevamiento de la Estructura

Regional Argentina, Op. Cit.

325

Regionalizacin del
territorio
nacional
segn el
estudio
Bases para el
Desarrollo
Regional
Argentino,
Op. Cit.

326

EStNCZlXWI
Polar y Ejes de
Desarrollo
Territorial
Argentino del
trabajo Bases
para el
Desarrollo
Regional
Argentino.

Otro estudio que merece ser destacado fue Bases para el Desarrollo Regional Argentino8 elaborado por el Consejo Federal de Inversiones en el alio 1963
que contrariamente al anterior y con una finalidad ms operativa, propuso una
nueva subdivisin territorial sobre la base de reglones plan teniendo en cuenta los lmites administrativos provinciales y departamentales que sirviera pocos
afios ms tarde, para la implementacin del Sistema Nacional de Planeamiento y
Accin para el Desarrollo, a cuya importancia nos referiremos ms adelante. En
este caso las regiones propuestas fueron siete, semejantes a las anteriores, salvo
los criterios ya sefialados, siendo las principales diferencias la inclusin de Santa
Fe en la regin pampeana, separndola del norte litoral y la divisin de la zona
patagnica en dos, norte y sur.
Otro de los aportes interesantes del estudio que reseamos fue la inclusin, por vez primera, del concepto de eje de desarrollo como estrategia prospectiva de ordenamiento territorial y expansin socio-econmica argentina en
el cuadro general sudamericano.
En este contexto y partiendo de un marco global, se estudiaron la jerarqua
de ciudades y las regiones nodales a nivel mundial y particularmente sudamericano, evidencindose la bipolaridad subcontinental y consecuente importancia

327

Estructura Polar
YE@&
Influencia
Territorial
Sudamericanos,
del trabajo:
Bases para el
Desarrollo
Regional
Argentino.

328

geopoltica del eje fluvial industrial argentino: Gran La Plata-Gran Rosario,

con su correspondiente brasileilo: San Pablo-Ro de Janeiro. Con tal marco referencial propuso el espacio polarlzado argentino, cuyas reas de influencia determinan las reglones-plan a las que hicimos referencia y se estudi la red de vinculaciones a travs de grandes ejes de desarrollo que juntamente con proponer
una estrategia de ordenamiento territorial, evidencia los grandes espacios vulnerables del territorio argentino, como la frontera sur con la Repblica de Chile.
c) El Sistema Nacional de Planeamiento
El mencionado Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el Desarrollo del ano 1966, constituy el intento ms serlo e integral desarrollado en la
Argentina, despus del Segundo Plan Quinquenal, para generar un nuevo ordenamiento territorial e inducir el desarrollo mas armonioso del pas. Su vigencia
y puesta en marcha se concret mediante la Ley Nacional Np 19.964 del ano
1966 y su Decreto reglamentario Np 1.907 del ano 1967.
Con un espritu ambicioso, los propsitos generales del Sistema fueron:
1. Determinar las polticas y estrategias directamente vinculadas con el
desarrollo nacional;
2. Coordinar sus actividades a fin de procurar el logro conjunto de los
objetivos del desarrollo y la seguridad;
3. Formular los planes nacionalesde largo y mediano plazo, los planes
regionales y sectoriales, compatibilizarlos, coordinar su ejecucin y evaluar y
controlar los esfuerzos nacionales para el desarrollo;
4. Impartir las directivas para la programacin de corto plazo y para la
elaboracin de los presupuestos, programas y proyectos correspondientes;
5. Sancionar las directivas a que debe ajustarse el sector pblico nacional,
provincial y municipal, en lo relativo a la accin para el desarrollo;
6. Orientar las actividades privadas hacia el logro de los objetivos de desarrollo;
7. Determinar la forma en que los beneficios derivados del logro de los
objetivos del desarrollo pueden revertir en bienestar social para el pueblo argentino e influir en la proyeccin internacional de la Nacin.g
Formaron parte del Sistema:
1. El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), presidido por el Presidente de la Nacin e integrado por los ministros nacionales, a los cuales, en casos
especiales se agregaban los Secretarios de Estado y los Comandantes de las tres
fuerzas armadas;
2. La Secretara General, que tena a su cargo las tareas tcnico-ejecutivas
del Consejo y el desarrollo de los estudios, propuestas y alternativas para el logro de los objetivos fijados. El Secretario General dependa directamente del
Presidente de la Nacin; para la concrecin de sus misiones la Secretarla se conformaba sobre la base de Departamentos coordinados con las Oficinas Sectoriales de Desarrollo que, en nmero de catorce se crearon dentro de la esfera de las
diversas Secretarias de Estado, responsables tcnicos de los principales sectores
econmicos, sociales, de la infraestructura y el equipamiento, con la finalidad
329

de reunir y evaluar informacin, diagnosticar, formular planes y programas,

promover y evaluar proyectos, en todo lo correspondiente a sus respectivos sectores;
3. Las Oficinas Regionales de Desarrollo, una de las ms novedosas e importantes creaciones del Sistema, dependientes de la Secretara del CONADE,
las cuales funcionaban en las cabeceras de cada regin de desarrollo, integradas por varias provincias. Paralelamente y en forma independiente actuaban los
Delegados Regionales, como especie de veedores polticos del Ministerio del
Interior sobre la vida regional. Las Oficinas Regionales tenan como cometido la
aplicacion de los objetivos del Sistema Nacional al mbito de cada Regin y
desarrollaron en conjunto una esencial tarea de diagnstico sectorial y territorial, con matices diferentes, segn el sesgo con que se conformaron sus distintos
equipos tcnicos;
4. Las Juntas de Gobernadores de cada Regin que asistidas por los Delegados Regionales, tenan como misin fijar los objetivos, polticas y estrategias
coordinadas de cada Regln, contando para ello con el apoyo de las Oficinas
Regionales, que hacan las veces de Secretaras tcnicas asesoras de cada Junta;
5. Los Entes de consulta y participacin incorporados con el propsito
de posibilitar la concurrencia del sector privado en la formulacin de los planes,
programas y proyectos, tanto de carcter nacional como regionales y sectoriales;
6. Adems de estos componentes del Sistema debe mencionarse tambin
un grupo de organismos preexistentes y coordinados cuya misin fundamental
fue la de respaldar y viabilizar las actividades de planeamiento. Entre ellos se
destacan:
6.1 El Consejo Federal de Inversiones (C.F.I.), organismo interprovincial
creado en agosto de 1959 que integran las provincias y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, para efectuar estudios tcnicos, econmicos y territoriales y promover la formacin de expertos;
6.2 La Comisin Nacional de la Cuenca del Plata, creada por Ley Np 17.4051
67 que tena por misin asesorar a la Secretara del Conade en materia de polticas y estrategias nacionales relacionadas con el desenvolvimiento del Comit
de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los pases participantes, a saber:
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay;
6.3 El Instituto Nacional de Estadstica y Censos, creado por Ley Np 17.622/
68 con finalidad de unificar, orientar y ejercer la direccin de las estadsticas
oficiales y coordinar el Sistema Estadstico Nacional, mediante la articulacin
de los organismos provinciales y municipales;
6.4 El Fondo Nacional Permanente para Estudios de Pre-Inversin, constituido por Ley Np 17.584/67 con objeto de facilitar la solucin de los problemas
derivados de la preparacin de estudios y proyectos, cuya complejidad tcnica y
alto nivel de especificacin exigiese la movilizacin de recursos humanos capacitados y experimentados.
La delimitacin regional se concret sobre la base del estudio del Consejo
Federal de Inversiones mencionado anteriormente, con algunas correcciones
menores y una importante: la aparicin de la Regin Metropolitana de Buenos
330

Aires integrada por la Capital Federal, los partidos del Conurbano bonaerense y
el Delta, aunque posteriormente ste ltimo fue incorporado a la Regin Pampeana. Las regiones conformadas fueron:
1. Patagonia: Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego,
2. Comahue: Neuqun, Ro Negro, La Pampa y suroeste de Buenos Aires
incluyendo a Baha Blanca y los partidos de Pellegrini, Salliquel, Guamin,
Coronel Surez, Coronel Pringles, Tres Arroyos, Coronel Dorrego, Coronel Rosales, Tornquist, Saavedra, Adolfo Alsina, Pun, Villarino y Patagones,
3. Cuyo: San Juan y Mendoza,
4. Centro: La Rioja, San Luis y Crdoba,
5. N.O.A. (Nor-oeste argentino): Catamarca, Salta, Jujuy, Tucumn y Santiago del Estero,
6. N.E.A. (Nor-este argentino): Formosa, Chaco, Corrientes, Misiones y los
tres departamentos norteos de Santa Fe,
7. Pumpeana:
resto de Santa Fe, Entre Ros y resto de Buenos Aires menos
los distritos pertenecientes a la Regln Metropolitana,
8. Metropolitunu:
Capital Federal y los partidos bonaerenses de Almirante
Brown, Avellaneda, Berazategui, Cauelas, Escobar, Esteban Echeverra, Florencio Varela, General Las Heras, General San Martn, General Sarmiento, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morn, Pilar,
Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero y Vicente
Lpez. La importancia de esta regln desde el punto de vista del Planeamiento
fsico se destaca por separado.
El Sistema gener un importante documento de circulacin restringida, a
partir de fines de 1969 con el nombre de Lineamientos de un nuevo proyecto nucionul que constituy el nico ejemplo de sistematizacin de polticas nacionales posterior al similar enunciado en mayo de 1954 por el General Pern. Se
organizaba en cinco tomos y bsicamente propona las bases de lo que dio en
llamarse un nuevo modelo argentino, entendido como expresin de una
imagen de la Nacin deseada compatible con los medios y posibilidades reales
cuya realizacin se impone la sociedad por un acto razonado de voluntad. Es la
Nacin que se ambiciona y se quiere construir. Por lo tanto, un proyecto nacional significa la proposicin de un destino para la Nacin y una empresa comn
a realizar, que se asumen colectivamente.1
Entre los valores y objetivos bsicos y definidores de una forma de entender la insercin argentina en el mundo, el documento que sintetizamos sealaba: El proyecto se ordena a partir de los siguientes valores y objetivos: Autonoma, Realizacin con y a travs de Amrica del Sur; Configuracin de una sociedad integralmente desarrollada, singularizada y creativa.O Quedaba as destacada la concepcin de Argentina como nacin autnoma, cuyo valor se exaltaba como fundamental.
Sobre la base de este documento se elaboraron otros dos: Polticas nacionales que representaba la expresin operativa del anterior y fundamentalmente, el Plan Nacional de Desarrollo, publicado como proyecto, ya que la cada
del gobierno impidi su aprobacin. En su introduccin expresa la idea que presida los contenidos de los siete tomos previstos y de los cuales slo se publica331

ron cuatro: Queremos: una nacin soberana, con efectiva independencia poltica, cultural y econmica, con claros objetivos y comunes ideales, fiel reflejo de
las aspiraciones de su pueblo y de sus tradiciones; consciente de su misin histrica y abierta a los valores universales que orientan al hombre en la bsqueda
de la verdad; que tenga gravitacin significativa en el concierto de las naciones,
con el propsito de defender sus derechos, respetando los de los dems y de
ofrecer una solucin para el desarrollo independiente de los pases, especialmente de Amrica Latina; todo ello para servir al hombre en su realizacin integral
y a la humanidad en su anhelo de paz en un orden ms digno y ms justo.ll
Este tipo de planteamientos, reverdecedor de una tercera posicin argentina supona un grado de independencia que no se estaba dispuesto a conceder y al
expresarse a travs de las acciones concretas que implicaba su concrecin se
constituy formalmente, en materia de las fundamentales disidencias entre el
sector liberal... y el nacionalista... El sector liberal impugnaba, entre otros aspectos, la poltica de energa nuclear, que se propugnaba basada en el uranio
natural, sosteniendo en cambio, la prioridad del uranio enriquecido, opcin que
implicaba una mayor dependencia de EE.UU.12
Como dijimos, este Plan, por los diversos avatares polticos tan comunes
en la Argentina, nunca fue aprobado, siendo sustituido por el llamado Plan
Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975,13 que no obstante, conserv
muchos elementos del anterior, sealando concretamente, en materia territorial medidas que, de alguna forma, prefiguran una concepcin integral del pas
como unidad.
Concretamente, el Captulo IX: Desarrollo regional y urbano se divida
en cinco partes que desarrollaban: 1. Antecedentes histricos, 2. Situacin actual; 3. Objetos generales; 4. Estrategia general y 5. Medidas.
Tras reconocer en las dos primeras partes la realidad territorial argentina
que hemos estudiado ya en captulos anteriores y algunas de las causas histricas determinantes de la misma, el Plan presentaba como objetivos generales:
1. Desarrollo e integracin del territorio nacional, su ocupacin y ordenamiento;
2. La intercomunicacin entre regiones;
3. La distribucin ms equitativa de oportunidades, condiciones de vida,
riqueza, ingresos y poder entre distintas regiones del pas;
4. El acceso en forma directa a los mercados internacionales;
5. Contribuir al ejercicio efectivo de la soberana nacional, en particular en
la zona de frontera.14
Para su logro propona como lneas de accin estratgicas:
1. Impulsar la creacin de reas de promocin localizando actividades productivas;
2. Polarizar el desarrollo regional y la absorcin de recursos humanos;
3. Integrar localmente todas las etapas de explotacin de los recursos naturales.
Dentro de las reas de promocin se distinguan: Polos, Zonas de Influencia de los Polos, Areas de Promocin Prioritarias y Areas de Frontera. Los Polos
Nacionales de Desarrollo seleccionados fueron: Salta-Jujuy-GemesJan Pedro,
332

Corrientes-Resistencia, Posadas-Ober-Santo Tom, Zapala-Neuqun-Alto Valle

del Ro Negro, Puerto Madryn-Sierra Grande-Trelew-Rawson y Ro Gallegos-El
Turbio.
Se propona concentrar en estos puntos la inversin pblica a efectos de
alentar la localizacin de nuevas actividades y cubrir las necesidades en materia
de energa, transporte y comunicaciones.13
Asimismo y previendo el crecimiento de los ncleos urbanos involucrados
se estableca la necesidad de una legislacin adecuada para obtener el uso del
suelo urbano. l3
En las zonas de influencia de los polos se propona la promocin de actividades agropecuarias e industriales complementarias que tiendan al mayor y
mejor aprovechamiento de los recursos naturales y que aumenten la capacidad
de reinversin zona1.13
El Plan propona como Areas de promocin prioritaria a Comodoro Rivadavia y Tucumn y para ellas se indicaba un tratamiento similar al de los Polos.
Por ltimo en las Areas de frontera se alentaba promover aqullas actividades
tendientes a su desarrollo, integracin con el resto del pas y sus vinculaciones
con el exterior.
En la zona central argentina y particularmente en el Eje fluvial industrial
Santa Fe-La Plata se propona adecuar una legislacin para regular el uso del suelo
urbano.
A continuacin el Plan desglosaba un conjunto de medidas en materia de
Inversin Publica, Comercio exterior, Produccin primaria, Industria, Minera,
Energa, Comunicaciones, Recursos hdricos, Reforma administrativa, Educacin, Salud pblica, Vivienda, Seguridad social, Promocin y Asistencia a la
comunidad, Trabajo y comercio, enumerando asimismo paquetes de proyectos
concretos discriminados por Provincia.
Es posible que la propuesta territorial del Plan fuese sobredimensionada a
las posibilidades reales del pas en ese momento. Muy probablemente la accin
inicial debera haberse limitado a las as llamadas reas de promocin prioritaria como cumplimiento de una etapa primera. De todas formas, planteaba una
estrategia global para el territorio nacional explcitamente concretada en un
documento oficial, hecho que despus nunca ms volvi a efectivizarse en la
Argentina como un todo, quedando limitado el Planeamiento territorial de
amplia escala, a la accin de algunas provincias sobre sus propios territorios.
Este Plan fue una expresin ms de deseos. El advenimiento del Gobierno
constitucional en 1973 signific la disolucin de la Secretara de Planeamiento
y Accin de Gobierno, vstago debilitado del ex-CONADE y su reemplazo por
un organismo dependiente del Ministerio de Economa con el rango de subsecretara: el Instituto Nacional de Planificacin Econmica (INPE). Con ello
desapareci todo vestigio del Sistema de Planeamiento, que tendiera a dar unidad global, sectorial y regional a la labor de gobierno.12 El INPE dio a publicidad en diciembre de 1973 al as llamado Plan Trienal para la Reconstruccin y
la Liberacin Nacional,14 elaborado en forma apresurada e inconexa. La falta
de acierto en la conduccin coyuntural de la economa... agravada por las dificultades en la conduccin general que siguieron al fallecimiento del general
333

Peron... condujeron a un gran deterioro de la situacin econmico-financiera y

social del pas, que hizo crisis a mediados de 1975, restando toda viabilidad al
Plan que, de todos modos no haba tenido comienzo real de ejecucin.12 La
cada del Gobierno en 1976 dej a la accin de planeamiento arrinconada en
algunas provincias, como la de Buenos Aires, a travs de la Secretara de Planeamiento y Desarrollo (SEPLADE), debiendo luchar en inferioridad de condiciones, con el pronunciado sesgo liberal del Estado central, orientacin que no
fue corregida con el advenimiento de los sucesivos gobiernos constitucionales
sino, antes bien, acentuada, determinando al momento actual al planeamiento,
como un simple aditamento sin contenido real, utilizable a discrecin como
forma de distribucin de esfuerzos, sin peso ni posibilidad poltica real.
El Plano director en las ciudades argentinas
El Plano director, como resultado del proceso de trabajo denominado Plan
regulador del crecimiento urbano, tuvo repetida utilizacin en la Argentina a
nivel local. Constituyen ejemplos de este tipo todos los estudios efectuados al
menos hasta promediada la dcada de los aos sesenta, como el prototpico plan
para la Capital Federal de 1962 que ha hemos comentado.
Uno de los ms promocionados planes de este tipo fue el elaborado en el
ao 1956 por el Grupo URBIS para la provincia de Misiones y su capital, la
ciudad de Posadas. Se trata de una versin clsica de lo que hemos denominado
Planeamiento como tcnica de reforma social en el cual se contraponen, como
polos convocantes de la accin, el estudio de la situacin actual por una parte y
el modelo futuro considerado como meta a lograr. Quedan as patentizadas las
imgenes de la ciudad actual y de la ciudad ideal a las cuales se las caracteriza de acuerdo con las cuatro funciones clsicas identificadas por los encuentros del CIAM: habitar, trabajar, cultivar el cuerpo y el espritu y circular.
La realizacin de los estudios fue el resultado de un concurso pblico por
oposicin de antecedentes encarado por la Intervencin Federal en la Provincia, en agosto de 1956, para la ejecucin de un ordenamiento de la ciudad de
Posadas y de estudios urbansticos para el territorio misionero, que asegurasen
-como lo expresa el Decreto convocante del llamad- aprovechar al mximo las posibilidades que brindan los recursos naturales, estableciendo un adecuado uso de los mismos, basado en criterios cientficos... que garanticen el
ptimo desarrollo futuro de la Provincia y de sus ncleos urbanos.15
Dentro de este marco general el objetivo principal del Plan urbano fue el
de proporcionar a la ciudad una estructura firme que generase un desarrollo
acorde con el medio ambiente natural en el que se encuentra implantada. Posadas se ubica frente al ro Paran, en un rea fronteriza con la Repblica del Paraguay y vecina a la ciudad de Encarnacin de Itapua de este pas, con la que se
une, hoy da, mediante un puente internacional. Al momento de la realizacin
del plan, si bien el cruce entre ambas mrgenes del ro se haca mediante embarcaciones, se registraba un intenso intercambio diario. Fue entonces decisin del
Plan orientar el crecimiento urbano en un eje paralelo al rio, rescatando su insercin en un paisaje litoraleo de excepcin.
334

Oiractivos

del

PLANEAMIENTO

Sntesis de la Metodologa del Plan de Posadas. Ejemplo de esquema racionalista.

Los principales problemas registrados fueron:
1. una mezcla heterognea de densidades y concentraciones desiguales,
carentes de orden, con superposicin de actividades no siempre compatibles
entre s;
2. una subdivisin intensiva de la tierra en reas carentes de servicios de
infraestructura, con lotes estrechos e inadecuados;
3. un desarrollo urbano diferenciado por reas del aglomerado;
4. un desordenado sistema de trnsito vehicular a pesar de que, al momento del plan, no exista transporte pblico en la ciudad;
5. un notable dficit de equipamientos y de infraestructura, en particular
pavimento, no slo en la periferia urbana, sino an en el mismo casco originario;
6. una congestin en el distrito central, en torno a la plaza 9 de Julio y la
calle Bolvar, de reducidas dimensiones pero punto convocante de la ciudad;
335

7. una depredacion constante de la forestacin natural.

Para hacer frente a ellos, el equipo conductor del Plan desarroll una metodologa de planeamiento que fue pionera en la Argentina y constituye acaba& muestra de una etapa profesional caracterstica entre nosotros. En lo referente al nivel urbano, la misma se estructur en cinco fases, a saber:
1. informe analtico de la situacin actual, dividido en dos etapas: Anlisis
y Conclusiones;
2. posibilidades o proyecciones futuras ideales;
3. esquema de solucin o anteproyecto de ordenamiento: Recomendaciones;
4. Expediente urbano;
5. Plan regulador.
El Informe analtico de la situacin actual, fue la parte ms elaborada de
la metodologa. Se acompafi de un cuestionario tipo, de amplia difusin y
conformado -como dijimos- sobre la base del desarrollo de las cuatro funciones de los CIAM.16
El Anlisis comprendi la bsqueda de los datos necesarios para establecer
la situacin de los factores histricos, geogrficos, demogrficos, econmicos,
sociales, culturales, obra realizada y proyectada, etctera.
Las Conclusiones se organizaron en base a la elaboracin de porcentajes,
relaciones y comparaciones de lo analizado, tratando de precisar estadsticamente los elementos disponibles, los valores reales cuantitativos y cualitativos y su
relacin con el pasado y los procesos evolutivos, hasta la situacin actual;16
Las posibilidades o proyecciones futuras ideales reuna el conjunto de
objetivos y metas tendientes a definir lo que el Plan denominaba dimensin
espacial conforme de la ciudad de Posadas ideal,16 precisada en un conjunto de
indicadores y estndares tericos de las cuatro funciones. Como muestra del
grado de abstraccin de este desarrollo, incluimos algunas definiciones relativas
a los usos de la tierra principales:
l
Industrial: ubicacin apropiada a su desarrollo y a la satisfaccin de sus
necesidades; fuerza motriz suficiente; red de comunicaciones organizada; provisin abundante de agua; mano de obra prxima; vivienda a distancia conveniente;16
l
Artesanal e industria de servicio: fijar su localizacin y definir la cantidad, dimensin y reserva necesarios, sin interferir en la estructura de las zonas
de vivienda;16
l Comercial: organizacin en zona de los centros de negocios y de atraccin, conectada a las vas de comunicacin ms importantes;16
l
Administrativo: estructuracin en el emplazamiento y marco topogrfico ms conveniente del centro administrativo gubernamental, municipal y financiero;16
* Esparcimiento y cultura: ubicacin precisa de los centros de relacin en
justa interaccin con los centros de trabajo y las zonas o areas de vivienda. Organizacin de los centros y unidades de educacin, salud y recmacin social,
cultural y deportiva;16
l Circulacihx definicin y dimensionamiento del plan de accin vial,
336

ferroviario, portuario y areo. Creacin de la red vial de fluencia constante y de

transito discriminado; clasificacin del trnsito de carga y del estacionamiento;
utilizacin de la red vial como continuidad de verdes. Estructuracin de la red
bsica o primaria, formada por avenidas de mayor velocidad y mnimos cruces,
con enlace fcil y directo a las rutas nacionales y provinciales y de la red secundaria con avenidas o calles de mayor velocidad y destinada a la interconexin
entre diversas zonas.16
Como se aprecia de la lectura de esta rpida sntesis, se trata de una enunciacin de propsitos generales que por su misma amplitud puede tener aplicacin a cualquier caso particular requiriendo, para servir de efectiva gua a la ejecucin de un plan concreto, de una mayor precisin con definicin de metas
especficas donde se definan no solo cantidades sino tambin plazos para poder
mensurar el grado de esfuerzo voluntario implcito en las acciones previstas.
El Esquema de solucin o anteproyecto de ordenamiento: reuna el
conjunto de recomendaciones para pasar de la situacin actual al modelo. Por
comparacin entre ambos polos surgen -0 deberan surgir- las causas y efectos, los valores emergentes, las relaciones y conclusiones que constituyen los
aspectos fundamentales a que el Plan debe dar respuesta.16
El Expediente urbano: instrumento que acompafr indefectiblemente
la prctica profesional del Planeamiento fsico en la Argentina a nivel local, se
conformaba con el material componente del informe analtico completado con
todos aquellos elementos resultantes de las recomendaciones y conclusiones del
anlisis. El desarrollo del Expediente urbano alcanz un grado tal que, muchas veces, su extensin y alcances fueron independientes del plan al que deba
alimentar, llegando a constituirse en un fin en s mismo, especie de investigacin geogrfico-histrico-sociolgica de la realidad urbana que no pocas veces
agot las expectativas de los planificadores obscureciendo la finalidad eminentemente prctica de su desempeo. No ha escapado a esta deformacin el modelo de planeamiento que venimos comentando, ya que en la publicacin de la
metodologa se expresa taxativamente que el Expediente urbano no slo
responde a los requisitos del Plan regulador, sino que debe contribuir a enriquecer el conocimiento de las autoridades y de la poblacin en forma permanente
y sin ser requerida.16
El Plan regulador: conforme a la metodologa abarcaba el ordenamiento
de los aspectos urbansticos y arquitectnicos, junto a las cuestiones jurdicas y
financieras de cuyo ensamble debiera surgir el programa de accin a desarrollar
en las etapas de aplicacin.
Toda la secuencia expuesta llev a la configuracin de un plan finalista,
ideal, de difcil aplicabilidad. La misma investigacin formulada idealmente,
choc en la prctica con la carencia de estadsticas e informaciones bsicas, sobre todo en aspectos esenciales, sin duda uno de los principales escollos a sortear y que muchas veces hizo que las propuestas se basaran ms en un conocimiento emprico de la realidad que como consecuencia del anlisis. Cabe, con
todo, a esta metodologa el mrito de ser uno de los enfoques integrales pioneros en el pas y queda como muestra notable de una etapa profesional del Planeamiento fsico entre nosotros.
337

El Cdigo de Planeamiento como instrumento del Plano director

La normativa de planeamiento concebida como herramienta al servicio de
la implementacin de los objetivos y lineamientos de la poltica urbana expresada en el Plano director, tiene una larga tradicin entre nosotros a partir del
Kdigo de Planeamiento Urbano de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires que, por su importancia en el concierto nacional constituy un hito imprescindible de consulta e inspiracin,
En una primera etapa, la ciudad de Buenos Aires canalizo la normativa
edilicia y del uso del suelo a travs del Cdigo de la Edificacin cuya redaccibn
se remonta al ano 1944, producto derivado del Decreto-Ley Np 9.434 de ese
mismo ano que autoriz al gobierno municipal a prescribir restricciones al
dominio privado por razones de inters pblico en una serie de materias tales
como: altura, nmero de pisos, volumen y distribucin de los edificios; superficie y ubicacin de los patios de aire y luz; ubicacin y uso de los edificios; proporcin ideal del nmero de moradores, normas para la subdivisin de los terrenos, etc.17
Este cuerpo legal, por su extendida vigencia en el tiempo, tuvo un importante rol en la resultante paisajstica urbana de la Capital Federal. Recin entre
1957 y 1965 comienza su actuacin la UOficina del Plan reguladorn dependiente directamente del Intendente municipal. Su cometido culmina con el diseno
y propuesta de un Plano director concebido -como ya lo sefialramos- a dos
escalas complementarias: metropolitana, con recomendaciones y sugerencias
sobre el mbito del Conurbano bonaerense, y urbana propiamente dicha, limitada al espacio fsico de la ciudad, en el cual realiza un pormenorizado anlisis
tanto de las funciones como de los usos del suelo derivados. Basndose en el
respeto de la estructura urbana tendencial, definida a partir de las situaciones
preexistentes, se fija una organizacin fsica general de reas y distritos clasificados por actividad dominante y tipo de tejido urbano. Sus propuestas sern retornadas, en alta proporcin, poco ms tarde, por el Esquema Director ano 2000.
El referente inspirador del Plano director del ano 1962 fue, sin duda, el Plan de
Londres de Abercrombie y Forshaw al que ya nos hemos referido.
No obstante estos antecedentes, la continuidad de las acciones de planeamiento debi esperar hasta el ao 1977 para la vigencia del Cdigo de Planeamiento que, formalmente, deba constituir el instrumento orientador del Plano
director en el accionar privado y pblico de la urbe. A lo largo de su tambin
prolongada vigencia, este cuerpo normativo ha sufrido un proceso tcnico-poltico que puede sintetizarse en dos etapas repetidas sistemticamente con cada
cambio de gobierno, con prescindencia del tipo de que se trate (militar, civil) o
del partido gobernante que lo detente, en lo que podra denominarse la parbola de la minimizacin del Planeamiento fsico en la Argentina:
1. un estadio inicial de elaboracibn de objetivos, formulacin de polticas
y diseo de normativas que alcanzan plena vigencia aprobatoria por las autoridades de turno,
2. otro estadio posterior en el cual se patentiza que quienes fueron originantes de la decisin aprobatoria sealada, no estuvieron del todo conscientes
338

Fragmento del Plano de Zonificacin de la Municipalidad de la

Ciudad de Buenos Aires.
de sus implicancias sobre el gobierno ciudadano, ya que mediante un importante nmero de resoluciones, tanto generales como particulares, se ha tendido, sistemtica y continuadamente a relativizar los alcances regulares del Cdigo y minimizar su vigencia.
Dada la importancia ejemplar alcanzada por este Cdigo, conviene detenemos en el anlisis de su estructuracin y contenidos, lo que haremos, refirindonos a tres aspectos: Objetivos perseguidos, Medios propuestos y Organizacin.

339

a) Objetivos de planeamiento planteados por el Cdigo

En forma explcita, las acciones de planeamiento municipal, renuncian a
la integracin de la Capital Federal en el Area metropolitana bonaerense. Segn
lo expresa el texto del Cdigo de Planeamiento en sus antecedentes, esa posibilidad tropieza con graves dificultades de concrecin por la vastedad de los problemas que involucra y la carencia de contar con el respaldo de una autoridad
nica, no prevista en la organizacin poltica nacional por las normas constitucionales vigentes. En este contexto, los objetivos de planeamiento se derivan
de un Cuadro de situacin en el cual se describen los principales problemas
urbanos detectados en el desarrollo de la ciudad. En forma resumida, pueden
expresarse del modo siguiente:
/ 1. Existencia de zonas de excesiva densidad no solamente en volmenes
construidos sino tambin en la proporcin de terreno ocupado, lo que se traduce en la consolidacin de reas saturadas con deficientes condiciones de habitabilidad, as como una marcada sobrevaloracin de los precios de la tierra.
2. Desaliento y paralizacin de las construcciones en predios extensos,
debido a una deficitaria normativa vigente.
3. Congelamiento edilicio del Barrio Sur sobre la base de un programa de
renovacin urbana que nunca tuvo vigencia operativa.
4. Zonificacin confusa, generando usos del suelo incompatibles sobre el
rea urbana.
5. Marcado desequilibrio entre las zonas norte y sur de la ciudad.
6. Congestin urbana en una pequea parte del territorio, por falta de regulacin adecuada, coincidiendo con zonas de bajsima densidad y que continuaban decreciendo.
7. Demanda de estacionamiento imposible de atender con las especificaciones vigentes al momento del estudio.
8. Crecimiento explosivo del trnsito impidiendo su ordenamiento aceptable con los recursos del planeamiento de corto plazo.
9. Progresivo deterioro de la calidad ambiental en la ciudad, inexistencia
de regulaciones de las emisiones gaseosas e inadecuado mecanismo de control
de las emisiones lquidas. Como se expresa textualmente: Las aguas del Ro de
la Plata que baan las costas de la ciudad son totalmente inadecuadas para la
recreacin de la poblacin. Su utilizacin como fuente de provisin de agua de
bebida es cada vez ms dificultosa y obliga a esfuerzos tcnico-econmicos muy
importantes para posibilitarla*.r7
Con el objeto de encarar soluciones a los problemas sealados, el Cdigo
estructura un cuerpo general de objetivos que encuadran sus cometidos, a partir
de la idea central de que es necesario y primordial el garantizar una adecuada
calidad de vida en las viviendas.... * Sintticamente enumerados, se tiene:
1. Orientar el desarrollo de la ciudad dentro de una clara estructura fsica
que determine la distribucin de la edificacin regulando su densidad de acuerdo con el carcter y funciones de cada distrito.
2. Garantizar los requerimientos ambientales vinculados con la ilumina340

cin, ventilacibn, asoleamiento, acstica, privacidad, higrometricidad, visuales

y ngulo de visin del cielo en todos los espacios habitables.
~3. Regular la intensidad del uso de las parcelas y determinar el rea de
superficies libres envolventes de los edificios, tendiendo a la mayor liberacin
del suelo urbano y a la construccin de edificios de permetro libre.,
~4. Regular la forma de subdivisin de la tierra en parcelas ptimas, promoviendo especficamente el englobamiento de parcelas.
~5. Proteger el carcter y la estabilidad de reas de residencia, comercio,
equipamiento e industria, prohibiendo usos y edificios incompatibles con el
carcter de cada distrito y controlando ampliaciones, alteraciones o remodelaciones de edificios existentes cuyos usos y caractersticas no sean conformes con
el carcter del distrito.
6. Promover la adopcin de un sistema vial primario de autopistas urbanas, complementado con redes secundarias y terciarias garantizando la fluidez
del trnsito sobre las arterias de circulacin, regulando el uso de la tierra sobre
sus bordes, incluyendo las reas de estacionamiento y de carga y descarga de
vehculos y facilitando la apertura de nuevas vas de circulacin con el fin de
mejorar las condiciones del transporte pblico y privado.
~7. Reactivar sectores postergados o congelados de la ciudad, tales como el
Barrio Sur y otras afectaciones a Distritos U.F. (se trata de Distritos de Urbanizacin Futura y como el Cdigo los define, comprenden: importantes fracciones de terrenos an no urbanizados o que estn ocupados por instalaciones de
posible remocinJ7) mediante un plan conjunto basado en normas especiales
y genera s.
2
. Lograr la recuperacin de sectores importantes de la ciudad, como son:
Puerto Madero, la ribera, etc., para destinarlos a desarrollos integrales.
~9. Atender a la esttica urbana, fijando lneas de edificacin y estableciendo disposiciones especficas en distritos especiales.
lo. Preservar los mbitos y edificios de valor histrico, tradicional o arquitectnico, salvaguardando sus caractersticas.
ll. Controlar el mantenimiento de niveles de calidad ambiental acordes
con las exigencias de salud, seguridad y bienestar de la poblacin, especialmente en lo relativo a la emisin de gases en las zonas industrializadas.
~12. La creacin de un Sistema Regional de Parques Recreativos que establezca una adecuada relacin de espacio verde por habitante, teniendo en cuenta las necesidades actuales de la poblacin y su crecimiento previsible.
13. Proteger el patrimonio urbano como herencia de la comunidad con los
valores culturales, sociales y econmicos que han incorporado en su evolucin.
14. Promover acciones de rehabilitacin del patrimonio urbano para potenciar el aprovechamiento del patrimonio social, cultural y econmico y recuperar sus valores de uso y de cambio.17
b) Medios de accin propuestos por el Cdigo
El logro de los objetivos transcriptos requiere una serie de medios de accin conducentes que el Cdigo describe, relativos a: Tejido urbano, Zonifica341

cin, Englobamiento de parcelas, Promocin de la zona sur de la ciudad, Ejecucin de una red de autopistas urbanas, Creacin de un uSistema Regional de
Parques Recreativos* y Proteccin del Patrimonio urbano y que desarrolla pormenorizadamente. Los principales instrumentos propuestos, resumidamente,
pueden enumerarse como sigue:
1. Tejido urbano:
l Eliminacin del patio interno como recurso de iluminacin y ventilacin de locales principales;
9 Delimitacin de una franja perimetral edificable en cada manzana, con
el objeto de usalv&uardar un espacio libre de manzana y sobre calles, permanentemente ventilado y asoleado, as como asegurar un conveniente ngulo de
apertura de visin de cielo;17
l Reserva en las reas residenciales de un centro libre de manzana sin edificacin, tratado en forma paisajstica;
l Vinculacin de los espacios urbanos promoviendo su continuidad *en
beneficio de las condiciones ambientales;17
2. Zonificacin: la normativa propone la identificacin, dentro del tejido
urbano, de los siguientes distritos:
l
Residenciales, de densidad alta y media, no estableciendo distritos de baja
densidad. Los de densidad alta acampanan y rodean a las reas centrales y los de
densidad media rodean a los anteriores;
l Centrales, destinados al equipamiento comercial, administrativo e institucional, localizados en puntos de mxima accesibilidad por medio del transporte pblico. Se dividen en tres categoras: Area central, Centro principal y Centro
Local, segn el radio y la cantidad de poblacin que estn destinados a servir;
l de Equipamiento, destinados a usos que por sus caractersticas o molestias pueden perjudicar el carcter de los distritos anteriores. Se dividen en: Equipamiento comercial mayorista, Equipamiento general (sirven a toda la ciudad,
son actividades que ocasionan considerables molestias y en estas areas no se
admite el uso residencial, salvo como complemento), Equipamiento local (sirven a la poblacion de diversos sectores y reas), Equipamiento especial (actividades singulares para cada ocasin);
l
Industriales, localizados en zonas urbanas consideradas marginales y que,
en general, ya se destinaban a este tipo de actividad productiva;
l Portuario, afectado a este tipo de uso que requiere un equipamiento y
unos requisitos particulares para su desarrollo;
l Urbanizaciones determinadas, corresponden a sectores que deben ser
objeto de estudios especiales con el fin de crear o preservar reas de caractersticas diferenciales, mediante regulaciones particularzadas;17
l de Arquitectura especial, son reas que por eI carcter histrico tradicional o ambiental son pasibles de un ordenamiento mediante normas particulares tendientes a su preservacin;
l de Renovacin urbana, corresponden a reas en las que se ha establecido
la necesidad de una reestructuracin integral por diversas causas: obsolescencia
de sectores o elementos, afectacin a obras trascendentes de inters pblico,
342

particulares condiciones de deterioro social, econmico o fsico, asumiendo la

Municipalidad un rol protagnico en su rehabilitacin;
l
de Urbanizacin futura, se trata de importantes fracciones de terreno an
no urbanizadas o que estn ocupadas por instalaciones de posible remocin.
Destinados a desarrollos urbanos integrales que exigen un plan de conjunto
previo sobre la base de normas y destinos espaciales;
l de Urbanizacin parque, son espacios verdes destinados al paseo y a la
recreacin directa y habitual de la poblacin. Regula permisos y normas especiales de todo uso complementario establecido en ellos.
3. EngZobamierrto deparcelas, se trata de estimular el englobamiento de parcelas con miras a la renovacin urbana mediante aumentos del FOT permitido.
Sobre el tema, el Artculo 3.2.6 b) establece que: se admite el englobamiento de
parcelas an cuando la resultante no se ajustara a las disposiciones de estas
normas:*;17
4. Promocibn de la zona sur, para lo cual se propone una serie de acciones
entre las que se destacan: erradicacin de basurales a cielo abierto y su transformacin en parques de uso pblico mediante la tcnica del relleno sanitario,
desactivacin de las antiguas usinas incineradoras de residuos de Pompeya y
Flores, erradicacin del frigorfico Lisandro de la Torre y del Mercado Central de
Hacienda de Liniers, saneamiento integral del Riachuelo;
5. Ejecucin de una red de autopistas urbanas aplicando el sistema de peaje.
En este tema, el Cdigo da por sentado, sin ocuparse de demostrarlo, que el
trnsito automotor ~610 tendr solucin si se construye una red de autopistas
urbanas, compatibles con los volmenes de trnsito habituales en la ciudad y
los previsibles en un futuro inmediato. l7 Sentado este postulado, plantea la
construccin integrada de una red de autopistas de ll 7 Km de extensin e incluye ala aplicacin de un sistema de peaje urbano... que permitir la financiacin de las obras sin afectar el presupuesto normal del municipio;17
6. Creacin del Sistema Regional de Parques Recreativos, mediante la aplicacin del relleno sanitario de cuatro millones de metros cuadrados de residuos
producidos anualmente. Este medio de accin se vincula con la poltica adoptada, mediante convenio firmado con la provincia de Buenos Aires, en relacin a
la disposicin final de residuos slidos en toda el Area metropolitana bonaerense y su utilizacin como material de relleno para terrenos bajos y anegadizos del
Conurbano. Relativo al tema el texto que venimos comentando especifica: LOS
terrenos recuperados se forestarn integrando en forma paulatina un Sistema
Regional de Parques Recreativos, que actuar como elemento estabilizador de la
ecologa humana al transformarse en verdadera fbrica de oxgeno introducida
como cuna en reas densamente pobladas e industrializadas. De acuerdo al volumen de residuos manejado, se estim la incorporacin con estos fines, de cerca de 200 hectreas por ano de espacios verdes, con una proyeccin final de
veinte mil hectreas,
7. Proteccin del patrimonio urbano, este tema exige planes parciales destinados a enmarcar globalmente las acciones de rehabilitacin que deban encararse.
Con este propsito el texto del Cdigo propone: mecanismos de participacin
para determinar los bienes sujetos a proteccin, encuadrar la proteccin patri343

monial a fin de precisar derechos y obligaciones de los propietarios de los bienes

protegidos y establecimiento de un rgimen de incentivos tendientes a promover las acciones de proteccin y rehabilitacin.
c) Organizacin del Cdigo
El cuerpo normativo especfico se organiza en diez secciones, subdivididas
a su vez, en partes y artculos y se completa con un Atlas que rene grficos y
planos explicativos y aclaratorios del texto, delimitacin de distritos y de zonas
afectadas por la red de autopistas proyectadas. Su organizacin temtica es la
siguiente:
Seccin 1: Generalidades
l Alcance de las normas y mbito de vigencia.
l Definicin de trminos tcnicos empleados en el texto y relativos al uso
del suelo; a los terrenos (cotas, frentes, lneas divisorias, etc.); al tejido urbano
(concepto de basamento, centro de manzana, edificio de perfmetro libre, FOS,
FOT, etc.); a la proteccin patrimonial (tales como: valor arquitectnico, valor simblico, puesta en valor, significado patrimonial, smbolo e hito
urbano, etc.);
l Entrada en vigencia, derogacin de normas y abreviaturas y denominaciones abreviadas de uso en el texto.
Seccin 2: Normas administrativas
l Se prescribe y ejemplifica la utilizacin de un Certificado de Uso Conforme, de presentacin obligatoria y previa para usar una parcela, edificio,
estructura, instalaciones o parte de ellos17 y a cargo del constructor, instalador,
proyectista 0 comitente;
l Se establece que las parcelas con superficies que superan los 2.500 m2
podrn requerir el dictado de normas urbansticas particulares para las mismas... elaboradas por el Consejo de Planificacin Urbana... y propuestas para su
aprobacin al Consejo Deliberante.17
Seccin 3: De la propuesta de apertura de va pblica y del parcelamiento
l
Ancho de calles;
l Proporcin de terreno destinado a uso y utilidad pblica en nuevos parcelamientos a emprender;
l Prohibicin de parcelamientos que no tengan acceso a una va pblica;
l Condiciones que deben cumplir los planos de venta;
l Divisin y medidas mnimas de parcela. Al respecto se establece una superficie no menor de 500 m2. Asimismo, la forma del lote deber permitir la
inscripcin, dentro de su permetro, de un rectngulo cuyos lados estn en
relacin no mayor que 1,5.17
l Rgimen de englobamiento de parcelas, tema al que ya nos hemos referido.
Seccin 4: Normas generales sobre tejido urbano
l Areas descubiertas entre volmenes edificados;
l Conformacin del espacio urbano y sus funciones;
l Caractersticas y dimensiones de los patios auxiliares;
l Forma de medicin de reas;
344

l Edificios entre medianeras, de permetro libre y semi-libre: condiciones y

posibilidades de cada tipo;
l Relacin entre altura y separacin de paramentos;
l Fijacin de la lnea interna de basamento;
l Perfil edificable;
l Edificios en esquina;
l Edificios con planta baja libre;
l Retiro de construcciones, salientes en fachadas, lnea municipal, lnea
municipal de esquina.
Seccin 5: Zonificacin en distritos
l Nomenclatura de los diversos distritos en que se ha dividido la Planta
urbana;
l Normas generales sobre uso del suelo;
l
Espacios para vehculos. Requerimientos para la guarda y estacionamiento, etctera;
l Normas de tejido urbano (superficies mximas permitidas, estetica
edilicia, etctera);
l Normas particulares para cada distrito.
Seccin 6: Sistema vial
l Determinacin de las caractersticas de las vas pblicas;
l
Composicin de las redes viales, agrupadas en tres tipos: primaria, secundaria y terciaria;
l Controles viales (normas de seguridad, etc.).
Seccin 7: Condiciones ambientales
Esta seccin, originariamente incluida en la primigenia versin del Cdigo, ha sido suprimida actualmente, luego de la promulgacin del Cdigo de la
Contaminacin Ambiental, efectuada en el ano 1983, como cuerpo normativo
autnomo del Cdigo de Planeamiento Urbano y de la legislacin que seguidamente se detalla: Ley Np 20.284/73, relativa al Control de la Construccin; Ordenanza Np 4.811/91, sobre los automotores radicados en jurisdiccin municipal; Ordenanza NP 27.708/73, relativa a la emisiones de los conductos de evacuacin de gases; Ley Np 364/62, sobre plazas y paseos pblicos; Decreto Np 4476/
82, sobre el arbolado urbano; Ordenanzas Np 10.883 y NP 19.880/64, sobre especies animales y su proteccin.
Seccin 8: De la renovacin urbana
l Competencia y planeamiento de acciones sobre el tema. Objetivos de la
renovacin urbana;
l Delimitacin de zonas de renovacin urbana y disposiciones particulares
para cada una de ellas (sub-divisin y englobamiento parcelario, usos del suelo,
caractersticas a reunir por cubiertas, reglamentacin de la publicidad, etc.);
l Requisitos para la actuacin de la iniciativa privada en operativos de renovacin urbana;
Seccin 9: Procedimientos para la renovacin del Cdigo
Esta seccin establece los requisitos necesarios al efecto, as como la normativa requerida para canalizar las iniciativas tendientes a modificacin parcial
de secciones o artculos.

345

Seccin 10: Proteccin patrimonial

Reglamenta la salvaguarda y puesta en valor de los lugares, edificios u
objetos considerados... de valor histrico, arquitectnico, simblico o ambiental.17 Estos son objeto, segn preve el Cdigo, de declaracin especfica dentro
de un Catlogo aprobado por Ordenanza Municipal y publicado en el Boletn Municipal. Los criterios de valoracin fijados por el Cdigo son:
Valor urbanstico: refiere a las cualidades que posee un edificio que define o califica la trama, el paisaje urbano o el espacio pblico.
Valor arquitectnico: refiere a los elementos poseedores de calidades de
estilo, composicin, materiales, coherencia tipolgica y otra particularidad relevante.
Valor histrico-cultural: refiere a aquellos elementos testimoniales de
una organizacin social o forma de vida que configuran la memoria histricocolectiva y un uso social actual.
Valor singular: refiere a las caractersticas irreproducibles o decalidad en
cuanto a los aspectos tcnico-constructivos o el disello del edificio o sitio.
Bajo el nombre genrico de Normas complementarias se reune un grupo
de 113 leyes, decretos y ordenanzas modificatorias del Cdigo de Planeamiento, gestadas a lo largo de veintids anos a partir de 1970 y que, en general, han
tendido a una mayor flexibilizacin y permisividad de sus prescripciones. Estas
normativas abarcan temas relativos a: tramitaciones, gestin urbana, cambios
en diversos distritos, precisiones sobre usos del suelo, disposiciones urbansticas
sobre adecuacin del tejido urbano, usos y actividades, sistema vial y corredores
areos, etc.
Tal como fue tradicionalmente concebido, el Cdigo de Planeamiento
constituy bsicamente un instrumento de regulacibn de la actividad privada
tendiente a configurar, segn objetivos del Plan, la estructuraci6n fsica de la
ciudad, empleando con este propsito ciertos elementos diseados para delimitar el alojamiento poblacional, inducir economas en la ocupacin del suelo con
edificaciones, regular la altura y volumen construido, la calidad del tejido urbano y la distribucin de usos y actividades en la Planta urbana.
La evaluacin final de la incidencia del Cdigo en el contexto ms amplio
del resultado sobre la evolucin urbana, como parte integrante de la implementacin del planeamiento presenta claroscuros que deben ser precisados.
Que en nuestro pas los planes de ordenamiento y desarrollo urbano han
tenido una repercusin limitada en las respectivas ciudades para las que fueron
disenados, es un hecho evidente, an para planes de brillante factura profesional como es el caso particular de la ciudad de Buenos Aires que nos ocupa.
Esta situacin puede ser atribuida a la presin de los intereses afectados
por el Plan, tanto como a falencias de los organismos encargados de su cumplimiento. Pero asimismo, no debe descartarse el peso de algunos factores derivados de lo que podrfa llamarse un enfoque esttico del planeamiento urbano que
ha caracterizado a algunas versiones del planeamiento como tkcnica de reforma
social en el contexto de ciudades de creciente dinmica. El cdigo se ha constituido en el producto final y sobreviviente del proceso de planeamiento, sin consideracin a que ste ltimo reviste un carcter de continuidad en el tiempo
346

dentro del cual, el control constituye una opcibn creativa y dinmica, ms que
una simple administracin de restricciones y concesi&leexcepciones.
Se agrega a ello algo que ha sido comn a la mayora de cdigos instrumentados en el pas: la ausencia de medidas para incidir directamente sobre la
tenencia y la formacibn de los valores de la tierra urbana.
El carcter tradicional de control de los cdigos urbanos ha sido ms modernamente acompaiado con aspectos de promocin derivados del planeamiento como proceso, generando una serie de polticas de actuacin de las cuales se
deducen mecanismos alternativos o complementarios al Cdigo y cubriendo,
entre otros, cuestiones tales como:
l Poltica de tierra urbana, para controlar los fenmenos de especulacin y
proveer suelo para el asentamiento, sobre todo de la poblacin de bajos recursos,
l Poltica impositiva, con el fin de guiar el crecimiento hacia los fines del
Plan, induciendo acciones favorables y desalentando las distorsivas, como por
ejemplo, la gravacin de las tierras baldas,
l Poltica de servicios pblicos y de equipamiento, con el fin de establecer
prelaciones y condiciones a las que se sujetarn los organismos ejecutivos sectoriales.
El Plan de desarrollo como variante del Plan regulador
El trmino Plan de desarrollo aplicado al Planeamiento fsico, alcanza su
mxima utilizacin en la dcada de los aos sesenta e intenta distinguir a una
variante del Plan regulador caracterizada por la inclusin, dentro de los planes al estilo de rcrzicu de reforma social, de algunos elementos del planeamiento
como proceso. En general, plantea una propuesta menos rgida que la ofrecida
por el anterior, propicia un anlisis multidisciplinario que no se circunscribe al
centro urbano sino que se extiende a su rea de influencia, define un proceso
continuo de planeamiento, privilegiando a la oficina tcnica permanente, como
substituto del Plano director finalista y ejemplar y, sobre todo, enfatiza ms que
en las medidas reglamentarias de control del uso del suelo, en el desarrollo de
programas y la identificacin de proyectos concretos de inversin, como inductores del progreso y forjadores de las orientaciones y propuestas de accin. Aplicados al nivel municipal, estos planes encontraron una gran limitacin, toda
vez que una importante gama de sus proposiciones exceda largamente las capacidades decisionales locales, fallando incluso, las necesarias acciones de coordinacin, sobre todo debido al constante y creciente grado de centralizacin
que caracteriz y caracteriza a la toma de decisiones en el pas. Este es un tema
importante al que dedicaremos un anlisis particularizado ms adelante. Mientras tanto, nos abocaremos a una descripcin y alcance de sus cometidos ejemplificados en el Plan de Desarrollo del Partido y de Za Ciudad de Baha Blanca.*
Esta ciudad, al igual que Buenos Aires, constituye un ejemplo tpico de la
accin de Planeamiento fsico en la Argentina, signada por una eficiente gestin tcnica en el nivel de estudios y propuestas que no se corresponde despus
con las concreciones. As, antes del Plan que comentamos y por circunscribir la
atencin a los estudios integrales, se tiene:
347

1. el Plan regulador del ano 1909, ejecutado por el Arquitecto Faure Dujaric, ejemplo prominente entre nosotros del planeamiento como plstica y confort urbanos, fuertemente inspirado en la accin de Hausmann sobre Pars, eterno modelo argentino, con un trazado radioconcentrico definido por grandes
avenidas de circunvalacin e importantes reservas de espacios libres;
2. la propuesta de una misin de la O.E.A. que, por iniciativa municipal
realiz un estudio econmico y fsico del rea, proponiendo diversas polticas
institucionales, de uso del suelo, desarrollo industrial, ferrocarriles, puertos,
infraestructura, etctera. La concrecin se especifica en un reglamento de Zonificacin que recoge los postulados bsicos del planeamiento como tcnica de
reforma social en su versin ms prctica y moderada;
3. el Plan que nos ocupa, dirigido a partir del alio 1968 por el Arquitecto
Eduardo Sarrailh, como fruto de una anterior colaboracin ad honorem y que
representa una variante del mismo modelo que, con el nombre de Plan de
Desarrollo intenta incorporar -como dijimos- una problemtica no slo de
ordenamiento fsico, sino de crecimiento econmico. El proceso de trabajo abarc una duracin de 18 meses, divididos en dos etapas: la primera, de Investigacin y Sntesis de la Estructura existente, ocupo 10 meses; la segunda, correspondiente a la formulacin de las propuestas del plan e implementacin cubri
los 8 meses restantes. A estas etapas se agreg una tercera orientada a revisar,
difundir y verificar la consistencia interna del plan, con lo cual se completaron
dos ao en total. Los resultados fueron presentados en el ano 1970.
El informe del Plan se organiz en siete captulos acompaados de planos,
cuadros y fotografas que constituyen, en su conjunto, el Expediente preliminar
y las Propuestas. l8 Abarca los siguientes temas:
1. Evolucin regional: trata bsicamente de delimitar las reas de influencia de la ciudad y predecir la importancia relativa, as como la funcin de Baha
Blanca en su carcter de cabecera regional. Con estos propsitos, la metodologa adoptada comprendi cuatro pasos, a saber:
l trazado de los radios de influencia del ncleo urbano, en funcin de diversos parmetros;
l anlisis de la homogeneidad productiva de las reas as obtenidas;
l relevamiento de obras y acciones previstas y localizadas dentro de la regin y que por sus efectos puedan generar modificaciones de fuste, tanto sea en
relacin a la productividad econmica, como al incremento poblacional;
l gradiente de polarizacin urbana en la regin y estudio de interrelaciones con otros polos estructurantes del territorio, en especial los conjuntos: Necochea-Quequn-Mar del Plata, Olavarra-Azul en la provincia de Buenos Aires,
Santa Rosa-Toay en la provincia de La Pampa y Neuqun-Cipolleti-General Roca
en Ro Negro y Neuqun.
El informe concluye con la evidencia de la importancia de Baha Blanca
como polo regional y nodo de un rea que comprende 19 partidos bonaerenses,
10 departamentos pampeanos y 5 de Ro Negro, as como su incipiente vocacin de rea metropolitana dentro del pas, comprendiendo en este concepto a
las localidades de Punta Alta y Mdanos en los partidos de Coronel de Marina
Rosales y Villarino, respectivamente y con un marcado sesgo terciario, como
349

foco prestador de servicios portuarios, comerciales, bancarios, sanitarios, educacionales, etctera, junto auna clara actuacin como nexo de unin entre la zona
pampeana y el sur del pas.
2. Evolucin histrico-geogdfica:
refleja el nacimiento de la ciudad como
punto avanzado en la conquista y poblamiento del desierto, la importancia de
su puerto y de la red ferroviaria convergente en el mismo, as como el liderazgo
terciario asumido desde sus orgenes. Se describen adems, las diversas altemativas en cuanto a la ampliacin de lmites jurisdiccionales, crecimiento poblacional y configuracin fsica, concluyndose con la constatacin de la falta y
necesidad de un Planeamiento fsico adecuado de la evolucin urbana.
3. Estructuracin socioeconmica: concreta el anlisis y sistematizacin
de la realidad urbana al momento del estudio. Se presenta dividido en cuatro
tems que comprenden los datos demogrficos, econmicos, sociales y legalesadministrativos.
El estudio poblacional destaca la existencia de un foco humano importante en el contexto del interior argentino, as como la evidencia de un crecimiento
de ritmo pausado pero constante que determina un incremento demogrfico
levemente inferior al promedio nacional.
La parte econmica seala la presencia de un foco terciario, fundamentalmente prestador de servicios, caracterstico de un polo regional reforzado, a su
vez, por una incipiente apertura regional de cierta envergadura en el marco sectorial del interior bonaerense.
El estudio social, materializado a travs de una encuesta especial, denota
una slida configuracin socioeconmica de la poblacin, su movilidad diaria
en el mbito urbanizado y las aspiraciones de los habitantes de distintas reas
en materia de localizacin residencial. Asimismo, detecta y seala la existencia
de problemas concretos en materia de vivienda y dficits de infraestructura.
El aspecto legal-administrativo, por su parte, pone de manifiesto la existencia de un incipiente encuadre de acciones planeadas y orientadas hacia el
desarrollo urbano, aunque con evidentes fallas de coordinacin.
4. Estructuracin fsico-funcional: aborda la descripcin morfolgica y
funcional de la ciudad y del partido. Con respecto a este ltimo se seala el tipo
de utilizacin agraria de la tierra, junto a sus condiciones en materia de equipamiento e infraestructura.
En lo atinente a la ciudad resalta su marcado monocentrismo, as como
cierta tendencia a la saturacin del distrito central urbano. Derivado de ello,
propone la creacin de ncleos urbanos subsidiarios que posibiliten el polinucleamiento; la satisfaccin de la demanda de infraestructura vial que organice el
trnsito intraurbano; la remodelacin ferroviaria a fin de corregir ciertas complicaciones derivadas del trazado de las vas y del crecimiento urbano; la necesidad de rehabilitar sectores residenciales perifricos; la regulacin y control del
indiscriminado fraccionamiento fundiario existente y no habilitado; las condiciones de recuperacin paisajstica que ofrece el rea costera y a la cual no tiene
acceso la poblacin, as como una meseta de apreciables condiciones topogrficas; el peligro de invasin de usos urbanos sobre la franja costera con deficientes
condiciones de suelo; las caractersticas del equipamiento educativo y sanitario
350

y de la infraestructura que deben ser preservados y mejorados; los deficits en

materia residencial as como los requerimientos de canalizacin de algunos
cursos de agua y de forestacin.
5. Proyecciones: sintetiza las perspectivas futuras del crecimiento urbano.
A este efecto, realiza proyecciones de incremento poblacional en el horizonte
del Plan (15 anos desde la fecha del inicio de los estudios), segn distintas alternativas de desarrollo. Seleccionada la hiptesis estimada como ms lgica se
detallan los clculos correspondientes a determinar la cantidad de tierra necesaria para las futuras expansiones residenciales, teniendo en cuenta la receptividad de las reas disponibles y las proporciones requeridas para otros usos y el
equipamiento general. Se realiza tambin una proyeccin tentativa de los nuevos empleos industriales y derivada de ella, la estimacin de espacio necesario
como reserva industrial.
En el lapso de 15 aos, el Plan propone un crecimiento enmarcado entre
un mnimo de 200.000 habitantes y un mximo de 308.000 habitantes. Entre
ambos extremos se considera como valor ms probable, para el ano 1983 la cifra
aproximada de 249.000 habitantes, implicando un aumento de casi 89.000 personas sobre la poblacin de 1968 (alio del estudio). Cabe mencionar que el Censo
Nacional de Poblacin, Familias y Vivienda del ano 1980 (el dato ms cercano a
la estimacin) arroj para el Partido y la ciudad de Baha Blanca las cifras de
234.047 y 220.765 habitantes, respectivamente. Igualmente, el rea metropolitana, con la inclusin de Punta Alta alcanz, ese mismo alio a cerca de 289.000
pobladores.
6. Propuestas: el conjunto de proposiciones se organiza en tres partes que
renen, respectivamente, las ideas respecto del Partido, del rea urbana con su
zona metropolitana y algunos aspectos especficos de sta ltima.
El programa de reestructuracin del Partido propone 7 centros de equipamiento rural, con la delimitacin de sus radios de influencia, lo que favoreca
una homogeneizacin del nivel de vida para las zonas servidas, junto a la eliminacin del alto grado de desercin escolar detectado. Estos ncleos, en un orden de importancia son: Cabildo, de mayor categorfa dentro del Partido, General Cerri, Napost, La Vitcola, Corti y Bajo Honda. Unido a esto se propone la
complementacin de caminos secundarios y el desarrollo de ciertas reas de
inters paisajstico para expansin recreativa de la poblacin urbana. Se acompana, asimismo, un anlisis pormenorizado de las posibles ubicaciones para el
futuro aeropuerto.
En una segunda parte se describen las proposiciones relativas a la reestructuracin de las reas urbanas. En primer trmino, las alternativas de expansin
metropolitana, las condiciones topogrficas del lugar, las conexiones dinmicas
entre los ncleos urbanos existentes y el aprovechamiento eficiente de la infraestructura de servicios. Sobre estas consideraciones se propone un Esquema director de expansin lineal en sentido noroeste-sureste que integra a las ciudades
de Baha Blanca y Punta Alta, al estilo de las ideas bsicas en los anos 60.
Se pormenorizan tambin propuestas especficas para la ciudad y sus ncleos adyacentes, a saber: Ingeniero White y General Cerri. Estas comprenden:
el esquema general de la red vial, la remodelacin ferroviaria, las terminales de
351

transporte, la diversificacin del rea cntrica y de los ncleos secundarios, la

recuperacin y destino de la franja costera, el desarrollo de los distritos industriales, las reservas para uso recreativo, junto a la organizacin futura de la ciudad, segn diferentes sectores y reas de planeamiento.
Por ltimo, la tercera parte encara la descripcin de aspectos particulares
de la estructura propuesta, prestando atencin a la distribucin espacial de la
poblacin, a la poltica de vivienda, a las medidas para rehabilitar las reas perifricas y a las previsiones de tierra que demandar la ubicacin ptima de
nuevos establecimiento escolares.
7. Implementacin y polticas de accin: esta ltima parte describe las
lneas de actuacin sobre las que se fundamenta la implementacin de las proposiciones y constituye el punto ms vulnerable del Plan ya que muchas de las
propuestas exceden el marco de las decisiones locales, para localizarse en el
mbito provincial e incluso nacional, de modo que como el mismo texto del
Plan reconoce: resulta por lo tanto muy difcil desde el nivel municipal dominar el campo de intereses nacionales y/o privados que se orientan por canales
de decisin independientes de su propia actuacin.18
El informe examina la naturaleza de los planes urbanos y del planeamiento a nivel municipal, as como los problemas de coordinacin de la accin local
con las decisiones provenientes de los niveles nacional y provincial .y se proponen algunas medidas de coordinacin inspiradas en las que han sido aplicadas
en otros pases para obviar problemas similares y a los que ya nos hemos referido en el captulo anterior.
Se termina con un alegato tendiente al fortalecimiento de la accin decisoria a nivel local. Por ltimo, se enumeran las obras propuestas por el Plan, sefialando sus caracteristicas
ms salientes y el posible curso con que debe encauzarse su gestin.
Los aspectos jurdico-financieros son estudiados desde el punto de vista de
la disponibilidad sobre la propiedad inmueble, la capacidad operativa para orientar el desarrollo urbano y los medios financieros necesarios examinando al efecto algunas fuentes crediticias de origen externo.
Se establecen por ltimo, etapas y prioridades, subdividiendo en cuatro la
accin a desarrollar, en un lapso de 15 anos. Se especifican, asimismo, los criterios rectores de un Cdigo de Zonificacin o Planeamiento y se sefialan algunos
aspectos relacionados con la reorganizacin administrativa municipal que debieran tenerse en cuenta para el mejor manejo del Plan y logro de sus metas.
El planeamiento a escala metropolitana en la Argentina
En nuestros pas, los planes que han tenido el privilegio de alcanzar el estadio de las realidades son escasos y limitados, en su mayora, a los conjuntos residenciales financiados por el Banco Hipotecario Nacional. Salvo en los casos anteriormente mencionados, la poltica territorial nunca ha sido oficialmente definida, quedando como una de las pocas propuestas a escala metropolitana -junto con la de Crdoba-y nica coherentemente estructurada a nivel nacional, el
Esquema Director Ao 2000 que para la Regin metropolitana bonaerense, ela352

borara la Oficina Regional respectiva del Consejo Nacional de Desarrollo, en el

marco del Sistema Nacional de Planeamiento entre los anos 1967 y 1969 que,
ms all del juicio que pueda efectuarse sobre el valor tcnico de sus recomendaciones a la luz del tiempo transcurrido, constituy, junto con la desarrollada por
la Secretarfa de Planeamiento y Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires, una
de las experiencias ms completas de Planeamiento fsico regional en el pas.
El Esquema Director Ao 2000 del Area Metropolitana19 es un estudio
tcnico efectuado por la Oficina Regional de Desarrollo Area Metropolitana.
Esta oficina era una de las ocho integrante del Sistema Nacional de Planeamiento estructurado por Decreto NP 1.907/67, reglamentario de la Ley Np 16.964
que, como ya hemos mencionado, dividi al pas en Regiones de desarrollo.
La Regin metropolitana ocupaba una superficie extremadamente reducida en comparacin con las restantes, ya que estaba integrada por las jurisdicciones de la Capital Federal y veinticinco partidos limtrofes de la provincia de
Buenos Aires, es decir, aqullos que constituyen el as llamado Conurbano.
a) La situacin actual
El estudio efectuado por la Oficina Regional plantea la precaria situacin
actual del rea. Constata que la mayora de sus habitantes slo conoce -aparte
de su propio barrio y del lugar de su trabajo- el Area Central y sus prolongaciones, es decir, una reducida superficie urbana que se extiende hasta las zonas
de influencia de las estaciones terminales del ferrocarril. Lo mismo ocurre con
los provincianos que llegan a la Capital Federal. Se desconoce as el cumulo de
carencias y de factores negativos que afectan a un territorio que cubre una superficie de ciento ochenta mil hectreas.
Esta enorme extensin del Area metropolitana constituye una de sus principales caractersticas e instituye una realidad socio-econmica de altsimos
costos. Por un lado, las distancias entre las viviendas y el empleo ocasionan un
considerable desperdicio de tiempo til en desplazamientos. Por otro, la rapidez
del proceso de urbanizacin y la ausencia de una accin sostenida en materia de
construccin de viviendas, generaron un hbitat rudimentario, de baja calidad.
Asimismo, un estado de dficit crnico caracteriza a los equipamientos colectivos y a la infraestructura donde las diferencias son notorias entre la Capital y el
Conurbano.
Todo el rea se ha configurado en una notable dependencia del centro y
el trazado de las redes de infraestructura en forma radioconcntrica a partir del
puerto, tiende a enfatizar este hecho.
Liberada prcticamente al azar, la aglomeracin lleg muy pronto al punto crtico de su crecimiento. El rpido proceso de urbanizacin provoc la afectacin de grandes superficies destinadas a vivienda y locales industriales que
colmaron desordenadamente y de modo excluyente los espacios libres del suburbio. Las enormes distancias provocaron la desproporcin de los tiempos de
viaje y el alejamiento de todos los equipos de salud, educacin y esparcimiento,
unido a eso, la superposicin de fbricas y viviendas, la lentitud en la provisin
de infraestructura el retardo en los programas de reposicin o mantenimiento,
353

Evolucin del Area metropolitana bonaerense. CONADE,

Esquema director afro 2000.

los ruidos y la contaminacin, han instituido un estado general de molestia y de

penuria que tiende a borrar los atributos positivos propios de la vida urbana. Las
consecuencias de hecho se traducen en los principales problemas del rea que el
estudio sintetiza en cinco puntos:
354

AGLOMERADO

. ro
va

K!

GRAN

BUENOS

AIRES

,-;.. , .
, .d

LIBICACION
GEOGRAFICA

.;
.._

Area metropolitana bonaerense con los partidos aglomerados.

355

,,

l
l

la crisis de la configuracin radioconcntrica de la Aglomeracibn;

la congestin y la falta de estructura del Area Central de actividades ter-

ciarias;
l
l
l

la desorganizacin y la propagacin omnidireccional del suburbio;

la ausencia de equipamientos a escala regional para el esparcimiento;
la carencia de un sistema idbneo de transporte metropolitano.

b) La evolucin previsible
El estudio efectuado para el rea sostiene que de mantenerse constante el
ritmo de crecimiento que la misma ha experimentado en el pasado, su poblacin en el ao 2000 alcanzara la cifra de veinticinco millones de habitantes es
decir, ms del 79% de la poblacin total del pas para esa fecha.
En este contexto, el Esquema director plantea para la Regin, una meta
poblacional estimada entre doce millones quinientos mil y diecisis millones
de habitantes, optndose como cifra de clculo global por trece millones. De tal
modo, prever esa cifra de habitantes en el ao 2000 para la Regin Metropolitana, no significara -segn las hiptesis bsicas del estudio- perpetuar su excesivo predominio actual, que perturba la economa de otras regiones, sino por el
contrario, obliga a definir acciones muy enrgicas, con el fin de ir preparando
toda la red de ciudades argentinas para que puedan acoger, como alternativa, a
los doce millones de habitantes que constituyen la diferencia entre la estimacin tendencia1 de veinticinco millones y los trece millones adoptados por el
Esquema. Quedara as reducido, en el ao 2000, el peso proporcional de la Regin Metropolitana en el contexto demogrfico nacional, pasando a representar del 69% al 62% de los centros urbanos mayores a los cien mil habitantes y
del 48% al 43% del total de la poblacin urbana argentina.
Esta hiptesis implica entonces dos aspectos estrechamente vinculados:
1) prever la localizacin de cinco millones de personas que se radicarn en
la Regin Metropolitana en el perodo de la estimacin;
2) prever que el resto de las ciudades argentinas deber duplicar o triplicar
-segn los casos- sus poblaciones en ese mismo lapso.
Este hecho determina una alta sobrecarga demogrfica para la red urbana
del interior, cuya capacidad receptiva deber sufrir modificaciones sustanciales:
un cambio de jerarqua que requerir inversiones en equipamientos e infraestructura, capaces de viabilizar esa situacin.
En la Regin Metropolitana, la satisfaccin de las necesidades de trece
millones de habitantes, supondr una considerable extensin de las superficies
que hoy ocupa la aglomeracin. Las reas residenciales, las zonas industriales,
los grandes equipamientos y los espacios verdes requerirn un alto crecimiento,
cuya previsin es tanto ms necesaria cuanto que a los requerimientos del aumento del nmero de habitantes debe agregarse los derivados del incremento
general de los ingresos de la poblacin que demandara una mayor calidad de
vida.
As, las funciones relacionadas con la talla y la jerarqua de toda la Regin
Metropolitana reclamarn grandes equipamientos tales como centros de inves356

tigacin, complejos universitarios, espacios libres urbanos y parques regionales,

aeropuertos, conjuntos culturales y reas de exposiciones y espectaculos.
Igualmente, las relaciones entre la vivienda, el trabajo, los esparcimientos
y todo el resto de los equipamientos, que originan los viajes en los distintos
medios de transporte, definen la dimensin y el trazado de las lneas de comunicacin en sus distintas escalas.
Todo ello se traduce en hectreas equipadas, en metros cuadrados de superficies cubiertas y en quilmetros de vias de comunicacin. Esta totalidad implica -segn las previsiones del Esquema- pasar de ciento ochenta mil hectreas actuales, a ms de doscientas cincuenta mil hectreas, incluyendo en esta
cifra los parques y las reservas.
En el interior del pas, se sugiere la necesidad de crear un sistema urbano
jerarquizado, mediante el desarrollo de metrpolis de equilibrio que la propuesta localiza tentativamente en la parte central del territorio argentino, comprendida entre los paralelos de 30 y 40 de latitud sur. En esta zona se ubican
los principales ncleos de irradiacin regional del pas ya que en ella -excluida
la Regin Metropolitana- viven y trabajan las tres cuartas partes del total de la
poblacin urbana. argentina.
Dentro de esta franja, la estrategia asigna particular importancia al conjunto de ciudades medias de la Pampa Hmeda, de relativo desarrollo, a las
que confiere un rol similar al que en los ejemplos analizados de otros pases, y
por idnticos motivos, se ha hecho desempear a las nuevas ciudades.
Paralelamente se considera que el crecimiento metropolitano deber hacerse sobre la franja litoral que se extiende a lo largo de cuatrocientos quilmetros, desde La Plata hasta San Lorenzo. Dentro de este frente litoral de pocos
quilmetros de ancho, determinado por los ros Paran- de la Plata, el ferrocarril y las rutas nacionales No 2 y NP 9, se localizan, adems de la aglomeracin de
Buenos Aires, ms de treinta centros cuya poblacin representaba el 60% de la
poblacin urbana del pas. Dos grandes aglomeraciones La Plata -capital poltica de la provincia de Buenos Aires al sur-y Rosario -capital econmica de la
provincia de Santa Fe al norte-, junto con San Nicols, Campana y Zrate, como
ciudades significativas, ponen de relieve el nivel urbano e industrial alcanzado
por esta zona y expresan su capacidad potencial para recibir la desconcentracin de actividades secundarias y terciarias del conglomerado, configurando un
eje fluvial-industrial de intercambio continental, a la vez que poderoso factor
de integracin regional.
En base de estos supuestos se ha definido el Esquema director de la Regin
Metropolitana, cuyo desarrollo se estructura, como respuesta a los cinco puntos
que, como vimos, sintetizaban los principales problemas de la situacin actual,
en cinco proposiciones bsicas, cuyo alcance analizaremos seguidamente,
c) El Esquema director
Como seiiala el estudio, el Esquema director representa una tentativa de
ordenar el espacio de la Regin Metropolitana, considerado en su conjunto. Las
cinco proposiciones bsicas que lo componen son:
357

ARSA

SINTESIS

l
l
l
l

CENTRAL

DEL ESQUEMA DIRECTOR AO 2000

DAM. 1070

Los ejes preferenciales de urbanizacin;

El desarrollo del rea central de actividades terciarias;
La reestructuracin del suburbio;
La integracin regional del Delta;
358

l El esquema de movilidad para el transporte regional.

Desarrollaremos brevemente cada punto.

1. Los ejes prefflenciaks de urbanizacin

La alternativa lineal adoptada implica el reemplazo gradual del esquema
radioconcntrico que propaga la mancha urbanizada en todas direcciones.
Se establece as una lnea de crecimiento urbano preferencial en direccin
noroeste-sureste, paralela a los ros Paran-de la Plata, que pone en relacin a la
Regin Metropolitana con las reas urbanas ms poderosas y dinmicas vecinas: La Plata y Rosario.
La eleccin de esta disposicin axial, no significa -segn los autores del
trabajo- proponer el desarrollo de una urbanizacin contnua hasta Rosario,
anloga a la que se verifica actualmente en el tramo sureste que remata en La
Plata, si bien no dicen cmo piensan evitar que eso ocurra.
En el interior de este territorio mayor, de la cuenca del Paran, los ejes
preferenciales de urbanizacin y de transporte, organizan el espacio de una
nueva Regin Urbana con sus extensiones hasta La Plata y el conjunto Campana-Zrate, es decir, una futura ciudad de un milln de habitantes a sesenta
quilmetros al sureste del rea central y al noroeste, una importante aglomeracin bicfala, a setenta quilmetros, de apertura y acceso al Delta.
La costa del ro direcciona una autopista del ro (A-l) que liga entre s y
con el rea central esos grandes centros de la Regin Metropolitana del futuro.
Al oeste, otra autopista tangencial (A-10) constituye el lmite vial de la aglomeracin de Buenos Aires con el resto del pas y permite la comunicacin entre
sus centros principales sin atravesar el rea central.
Entre este par de ejes se desenvuelve el territorio de ciento cuarenta quilmetros de largo y veinte quilmetros de ancho, de la Regin Urbana del ao
2000, estructurada interiormente con una Red de Expreso Regional ferroviaria (R.E.R.) y otras vas secundarias.
2. El desarrollo del rea central de actividades terciarias

El segundo punto del Esquema director es el fortalecimiento del rea central regional, en su propio sitio, y su apertura sobre la costa del ro de la Plata,
mediante la incorporacin -con destino al desempeo de funciones centrales- de los terrenos desafectados al uso portuario y nuevas extensiones conquistadas al ro. Esta proposicin urbanstica se fundamenta en la necesidad de
preservar la zona ms noble de la ciudad de la degradacin positiva que se ha
vuelto comn a muchas grandes metrpolis. La opcin propuesta se apoya en
un cambio de escala que permita multiplicar su receptividad, adecuando sus
dimensiones territoriales al crecimiento del nmero de empleos y a la intensidad de relaciones a que habr de conducir la compleja tipologa de actividades
terciarias que en ella se desarrolla.
As se propone la expansin del rea central sobre Puerto Madero y la urbanizacin del estuario, rellenando el ro para la construccin de los grandes
equipamientos a localizar. Esta organizacin espacial propuesta, incluye la incorporacin de un elemento que falta en la estructura del rea central: un gran
359

espacio urbano peatonal, libre de las restricciones que impone el trnsito y un

escenario calmo donde puedan emplazarse, sobre los bordes del ro, los equipamientos culturales de la vida urbana: el Parque Central Metropolitano.
3. Reesbucturacin del suburbio
La unidad de la Regin Metropolitana para trece millones de habitantes
no podra realizarse slo a travs del fortalecimiento de su rea central, ya que la
lgica de esta hiptesis impondra la condicin de multiplicar la cantidad de las
migraciones alternas desde los distritos residenciales, con la consiguiente saturacin de los transportes y aumento de los tiempos de desplazamiento.
Por el contrario, la opcin de conservar y fortalecer el rea central no
implica la aceptacin de la anemia del resto de la aglomeracin, sino que supone la revitalizacin de todo el complejo urbano. En este sentido la reestructuracibn del suburbio, significa conferirle un papel preponderante en la organizacin del espacio de la futura regin urbana. En este sentido, el Esquema director descarta, por considerar ineficiente, costosa y poco rentable la creacin exnihilo, de ciudades satlites o centros nuevos.
Opuestamente, en ese gran corredor metropolitano que se extendera
entre La Plata y Zrate - Campana, circunscripto por los proyectos de la autopista del ro (A-l) y la tangencial (A-lo), la hiptesis de urbanizacin voluntaria se apoya en el sistema de centros tradicionales, constituidos por Quilmes,
Lomas de Zamora, Morn y San Isidro; en los conjuntos densificados de San
Miguel y Don Torcuato-Pacheco y en la estratgica posicin de Escobar y Pilar.
Todo el sistema de movilidad -Red de Expreso Regional (R.E.R.) y la red
vial metropolitana- vincula a ese conjunto de centros de irradiacin regional.
Para alcanzar ese nivel -de irradiacin regional- el Esquema director propone una transformacin de su nivel actual, capacitndolos para ofrecer servicios calificados equivalentes a los de una ciudad que ejerce funciones mltiples. Para ello, se agrupan en esos centros seleccionados, actividades terciarias
diversificadas, no ligadas directamente a la poblacin residente para que su poder
de atraccin trascienda las necesidades locales. Ello equivale a multiplicar su
capacidad de disuasin, a influir en las decisiones individuales para quebrar el
hbito de buscar todo en el rea central.
Un factor primordial para ello, lo constituye el diagrama de movilidad
adoptado por el Esquema director, puesto que las redes ferroviarias y viales, interconectan estos centros sin pasar por el rea central. Asimismo se determina
que el nivel de equipamiento de estos ncleos reestructuradores debe servir a
un umbral de poblacin vecino a los quinientos mil habitantes, para alcanzar
una dimensin de alcance regional.
4. La integracin regional del Delta
La incorporacin de nuevos espacios libres pblicos para responder a las
necesidades de la aglomeracin y a la demanda de una poblacin futura ms
solvente y exigente que la actual, constituye una meta a la cual el Esquema director le atribuye significacin preponderante.
Segn estiman los autores, para el ao 2000, la Regin Metropolitana debe360

r decuplicar su dotacin de parques urbanos y extra-urbanos, con destino a los

esparcimientos al aire libre: en total, ms de cincuenta mil hectarreas equipadas.
A diferencia de lo ocurrido en los espacios donde se emplazan otras grandes metrpolis, cuyos paisajes han sido gradualmente consumidos por las extensiones urbanizadas y donde la escasez de espejos de agua hace difcil la satisfaccin de prcticas deportivas, las reservas disponibles en la Regin Urbana de
Buenos Aires, poseen suficiente amplitud como para acoger los equipamientos
requeridos para la gran demanda futura. Dentro de esta concepcin, el Delta
juega un papel dominante.
Paralelamente, se completa la propuesta con la proposicin de un sistema
lineal de parques regionales extendido entre la autopista tangencial (A-10) de
la que ya hemos hablado y otra marginal (A-ll) que corre ms al oeste de
aquella.
En cuanto a la autopista del ro (A-l) configura un eje privilegiado de
desarrollo de los deportes nuticos. En el esquema el Delta se incorpora como
rea potencial de esparcimientos que deber ser valorizada por una poltica de
equipamientos pblicos. La creacin de un sistema de unidades de esparcimiento -puertos deportivos ligados a superficies destinadas a camping, picnics y
pistas acuticas- implica, adems, la provisin de nuevos empleos directamente vinculados con la construccin, la gestin y el mantenimiento de un sistema
recreacional que el Plan calcula para una clientela de quinientos mil visitantes
los fines de semana. Ello supone habilitar aproximadamente quince mil hectreas, dotadas de forestacin, piscinas, transporte, agua, desages, comunicaciones, etctera.
Seala asimismo la propuesta que las acciones dirigidas en este sentido,
deben ir acompafiadas por una poltica de reservas litorales, de control de usos,
orientada a proteger eficazmente la fisonoma silvestre que caracteriza a algunos sitios del Delta. Es por ello que, dentro del marco del citado programa de
equipamientos, el Esquema Director incluye la definicin de un Parque Natural Regional que preserve las caractersticas naturales del rea como campo
propicio para el aislamiento en la naturaleza, necesidad cuya satisfaccin se niega
cada vez ms a los habitantes metropolitanos y que el Delta est en condiciones
inmejorables de ofrecer, dado su cercana a la zona urbanizada.
5. El esquema de movilidad
El esquema de movilidad se estructura en una combinacin del ferrocarril
y las autopistas tendiente a consolidar el partido lineal adoptado.
La red de ferrocarriles supone la modernizacin de los trazados actuales,
en la configuracin del R.E.R. mediante el ensanche de las trochas, la supresin
de los pasos a nivel y el mejoramiento del estado de las vas. El trazado del R.E.R.
corresponde a la hiptesis de urbanizacin voluntaria, cuyos puntos de apoyo
son los centros terciarios ubicados en la periferia del aglomerado.
La red de autopistas se estructura con las ya mencionadas A-l y A-10 como
ejes rectores a las que se agregan la autopista marginal A-ll de realizacin a
largo plazo, como canalizacin, en una va rpida rodeada de reas verdes, del
trnsito pasante de larga distancia.
361

Complementariamente se prevn tres autopistas de penetracin paralelas

a los ejes de urbanizacin destinadas a organizar internamente la aglomeracin
y sus densificaciones y una red de circunvalacin que rodea a la zona central
y posibilita los desplazamientos entre las autopistas estructurantes.
El esquema vial trat de aprovechar al mximo los trazados existentes y
los proyectos en estudio al momento de definirse su estrategia.
d) Sntesis y evaluacin del Esquema director
Tal como hemos visto, el Esquema director para el Area metropolitana
bonaerense postula el mantenimiento -e inclusive refuerzo- de un centro
poderoso y el desarrollo preferencial de las urbanizaciones a lo largo del eje fluvial-industrial argentino.
El rea central de la aglomeracin, la ciudad de La Plata al sur y el alineamiento industrial del ro Paran que culmina en las ciudades de Zrate y Campana, constituyen los principales puntos de apoyo de la organizacin espacial
propuesta. La estimacin del crecimiento demogrfico en trece millones de
habitantes al ao 2000, supone un incremento de aproximadamente cinco
millones con respecto a la poblacin actual, a lo que se agrega la hiptesis implcita de un aumento del ingreso per cpita promedio en la regin, basado en una
intensiva terciarizacin de la economa, lo que requerir una importante oferta
recreativa y la cualificacin de los equipamientos provistos. Como puede apreciarse la propuesta presenta un notable parecido con el esquema de acondicionamiento de Pars que hemos visto anteriormente, con las obvias diferencias
inducidas por dos realidades urbanas diferentes.
Al igual que en el caso francs, el esquema argentino plantea una serie de
condiciones simultneas, cada una de las cuales supone esfuerzos de tal envergadura que comprometen todas las posibilidades nacionales de largo plazo. En
efecto, capacitar al conjunto urbano argentino, en particular a las ciudades del
rea central, para transformarse en alternativas de los desplazamientos de las
migraciones internas, puede resultar incompatible con la simultaneidad de las
inversiones en la conformacin del corredor metropolitano recostado sobre el
borde fluvial. Por su parte, la realizacin de ste, a expensas del reequipamiento
de la red regional de centros internos, acentuara el predominio que el Area
metropolitana posee sobre el resto del pas.
Tal vez una de las principales falencias que puedan imputarse a un trabajo
que -independientemente de ello- marc un hito en la necesaria definicin
de la pendiente poltica territorial argentina, sea la escasa atencin prestada al
tema de la generacin y relocalizacin de empleos, fundamental en materia de
conducir las migraciones internas y que, dada la intencin de privilegiar acentuadamente el crecimiento de la red urbana interior requerira, indudablemente, descubrir y favorecer las vocaciones econmicas diferenciales de cada rea.
De todos modos, la paralizacin de las tareas emprendidas por la Oficina
Regional, junto a la destruccin prctica del Sistema Nacional de Planeamiento,
ha esterilizado todo el esfuerzo y hecho imposible la discusin de las ventajas e
inconvenientes de la estrategia planteada. El Conurbano se ha seguido densifi362

cando en anillos concntricos cada vez ms alejados de la Capital Federal y el

suburbio expandindose a lo largo de las rutas radiales ha multiplicado un hbitat deficitario no ya de equipamientos bsicos, sino de los ms elementales
servicios de atencin a la poblacin, como falta de agua, desages y la contaminacin de los cursos subterrneos y superficiales, que agravan el problema. La
magnitud de este hecho fue cuantificada en el Captulo V basndonos para ello
en datos de organismos oficiales de la provincia de Buenos Aires.
La continuidad de los estudios sobre el Area metropolitana bonaerense

Si bien el Esquema Director ao 2000 no tuvo posibilidades de implementacin debido a la incidencia negativa de los enfrentamientos polticos que
con sus vaivenes sistemticos esterilizaron las mejores iniciativas del nivel tcnico, alcanz una decisiva influencia en todos los estudios posteriores que sobre
el rea y la provincia de Buenos Aires se efectuaron de modo de constituirse en
un hito fundamental de imposible prescindencia. De entre ellos, ocupa un lugar prominente el llamado Estudio Preliminar de Transporte de la Regin Metropolitana que seguidamente comentaremos.
a) El Estudio preliminar de Transporte de la Regin Metropolitana

La Secretara de Estado de Obras Publicas y Transporte y la Secretara del

Consejo Nacional de Planeamiento, mediante resoluciones de fecha 17 de junio
y 27 de agosto de 1969 dispusieron la ejecucin de un estudio tendiente a fundamentar la toma de decisiones sobre las inversiones y polticas en materia de
transporte en la Regin Metropolitana, en un lapso de treinta aos. As se puso
en marcha el Estudio Preliminar de Transporte de la Regin Metropolitana,20
como consecuencia lgica y complementacin del Esquema Director ao 2000
ya analizado. Como hemos visto, en este trabajo se plantea una alternativa de
desarrollo urbano y se definen los lineamientos de sistemas de transporte que
hagan factible la estructuracin espacial propuesta. Sobre esta base, el Estudio
de Transporte incorpora un anlisis ms especfico de la situacin actual del
transporte regional, incluyendo las proyecciones de los viajes entre cada par de
puntos de la regin, por cada modo de transporte y en cada tramo de las redes
actuales y sus futuras ampliaciones y mejoras.
La zona comprendida por el Estudio de Transporte abarc las jurisdicciones de Capital Federal, Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando, Tigre, Escobar,
General San Martn, General Sarmiento, Pilar, Tres de Febrero, Morn, Moreno,
La Matanza, Merlo, Esteban Echeverra, Avellaneda, Quilmes, Berazategui, Lans, Lomas de Zamora, Almirante Brown, Florencio Varela, Berisso, Ensenada y
La Plata.
Su metodologa se desarroll compatibilizando los objetivos con el plazo y
el presupuesto disponibles. Dado que ste fue el primero de su tipo encarado en
la Argentina y que la experiencia local en el tema era escasa, se decidi aplicar
los mtodos ms sencillos, acordes con los objetivos perseguidos, utilizando
tcnicas ya probadas en otros pases pioneros en la materia. El proceso de trabajo se resume en los siguientes seis puntos:
363

Generacin de
viajes en el Area
metropolitana
bonaerense.

ria y de subterrneos y trazado tentativo de redes futuras, incluyendo las existentes, eventualmente mejoradas;
4) asignacin de los flujos previstos a las redes futuras;
5) compatibilizacin entre las caractersticas tcnicas tentativas del punto
365

3) con el resultado de la asignacin (punto 4); diseo de las redes y clculo estimativo del costo de las obras a emprender;
6) evaluacin del grado de cumplimiento de los objetivos propuestos y en
funcin del anlisis econmico-financiero de los proyectos y diseo de un plan
preliminar de inversiones.20
Sobre este desarrollo general, el Estudio prev, para el Area metropolitana
bonaerense una poblacin en el ao 2000, entre 12.5000.000 y 15.000.000 de
habitantes. El Esquema director haba previsto una hiptesis voluntaria de
13.000.000 de habitantes, cifra que debi elevarse a 14.076.000 personas al computarse, adems, los partidos bonaerenses del Gran La Plata, fuera del estudio
anterior e incluidos en el de transporte. Para esa poblacin las polticas propuestas fueron:
1. Inducir el desarrollo urbano segn las directrices del Esquema Director
ao 2000, procurando para ello:
l desarrollar los principales centros secundarios de la aglomeracin,
l alentar el desarrollo de las nuevas zonas industriales previstas,
l crear condiciones satisfactorias de transporte para las nuevas urbanizaciones propuestas,
l dotar de fcil acceso a las reas de esparcimiento a escala regional.
2. Mejorar las vinculaciones entre las diversas reas suburbanas de la aglomeracin.
3. Mejorar las vinculaciones entre los suburbios de la aglomeracin y el
rea central regional.
4. Mejorar las vinculaciones entre el rea central y los principales centros
de la Capital Federal.
5. Mejorar las vinculaciones entre los barrios de la Capital Federal.
Las principales recomendaciones del Estudio proponen acciones y medidas concretas relacionadas con las polticas enunciadas, de entre ellas, merecen
destacarse:
1. la limitacin de los viajes en automviles particulares a un tercio de los
existentes al momento del estudio, lo cual supona orientar gran parte del esfuerzo de inversin a la cualificacin del sistema de transporte pblico a fin de
mejorar sensiblemente su oferta;
2. dentro de esta orientacin, la prelacin del ferrocarril como el modo
que habra de soportar el mayor incremento en sus demandas de viajes;
3. la creacin de una nueva empresa que bajo la denominacin: Ferrocarriles metropolitanos separase el trfico ferroviario del rea del resto del sistema modal. Ello implicaba una profunda reestructuracin administrativa del
mismo;
4. la viabilizacin del sistema de micromnibus como medio complementario del ferrocarril y del subterrneo, considerados los modos estructuradores
del transporte metropolitano del ao 2000;
5. la creacin de un organismo de alto nivel de decisin y gran capacidad
tcnica, con responsabilidades de planeamiento urbano y regional, de controlar
el desarrollo del rea e inducirlo hacia las metas propuestas, contando para ello
con apropiados recursos financieros, atribuciones fiscales, poder de polica en
366

materia de urbanstica y fundamentalmente, la obligatoriedad de su aprobacin

de todo plan de organismos pblicos que condicione o afecte en mayor o menor grado el desarrollo regional as como la localizacin residencial y de actividades productivas en la regin.
El Esquema Director de Transporte, respondiendo a estas polticas, se estructuraba en base a tres ejes:
1. Una red primaria de transporte pblico de pasajeros, conformada por
un sistema ferroviario troncal de alta velocidad que estableca las conexiones
entre los centros ms importantes de la Regin con mximas facilidades para el
transbordo entre modos. El sistema deba permitir servicios expresos en todos
los casos posibles, proveyendo cruces a distinto nivel con la red vial. Complementariamente a ello:
l red secundaria de transporte pblico de pasajeros por ferrocarril subterrneo, de menor velocidad relativa sirviendo a la distribucin en las zonas de
alta densidad de trnsito en la red vial,
l red secundaria de transporte pblico de pasajeros mediante micromnibus y mnibus que sirva a la distribucin en las zonas de baja densidad de poblacin y empleos,
2. Una red primaria de autopistas de vinculacin entre los centros ms
desarrollados de la Regin y dirigida a servir especialmente a:
l una pequea parte de la demanda de transporte privado de pasajeros
dirigida al rea central,
l una proporcin mayor de la demanda de transporte privado de pasajeros
orientada tangencialmente a la urbanizacin, o sea, entre ncleos suburbanos,
en especial para el acceso desde reas habitacionales a zonas de concentracin
de empleos secundarios,
l transporte interno de cargas,
l
transporte privado y pblico de pasajeros y al transporte de cargas proveniente del exterior de la regin o dirigida a l.
3. Sistema ferroviario de transporte de cargas y pasajeros proveniente del
exterior de la Regin o dirigido a la misma, independiente en todo lo posible del
sistema ferroviario local de transporte de pasajeros.
El plan de inversiones diseado propona montos discriminados por modo
de transporte entre ferrocarriles, subterrneos, autopistas y centros de transbordo, con proyectos agrupados en tres perodos: hasta 1980, entre 1980 y 1985 y
por ltimo: 19852000. Al respecto, el informe final planteaba que an cuando
puede parecer ambicioso el conjunto de proyectos enunciados es verdaderamente modesto en relacin a los montos de obras programadas en ciudades
comparables de otros pases . 2o Al plan de inversiones se anexaba una programacin financiera acorde, partiendo del principio general de que el costo de
las obras deber ser afrontado exclusivamente por los habitantes de la Regin
metropolitana20 y se estructuraba en base a cuatro tipos de aportes de capital,
a saber:
l la comunidad toda, a travs de un adicional al impuesto inmobiliario,
l los beneficiarios de la proximidad de las obras mediante una contribucin de mejoras,
367

los usuarios de automviles particulares por un adicional a la patente,

los usuarios de los medios pblicos mediante una contribucin de capital adicional al boleto.
El Estudio Preliminar de Transporte de la Regin metropolitana, al igual
que su inspirador, el Esquema Director ano 2000 son los mximos exponentes
de la capacidad tcnica del Planeamiento fsico argentino que nada tiene que
envidiar al de los pases centrales. Constituyen tambin, con su destino, la
muestra elocuente del desacierto del manejo poltico del nivel conductivo gubernamental que justifica y ejemplifica las apreciaciones con que hemos abierto
este captulo.
l

b) La continuidad de la organizacin del espacio metropolitano

El Esquema director es del ano 1969, sus proposiciones tuvieron una importante continuidad en el tiempo, as en 1978, tras un exhaustivo anlisis de
posibilidades y de factibilidades, la Secretara de Planeamiento y Desarrollo de
la Provincia de Buenos Aires (SEPLADE) adoptaba, como parte de sus propuestas
la concepcin general del mismo, actualizndolo en todo aquello que el paso
del tiempo haca necesario y con el agregado de algunos aspectos requeridos por
la nueva situacin. El proyecto, presentado en el Documento Estrategias para
el Desarrollo y la Modernizacin del Eje Metropolitano21 propona una serie de
objetivos, polticas y recomendaciones a las que nos referimos en detalle al tratar del planeamiento provincial.
Entre tanto y paralelamente, a partir de 1977 se desarrolla tambin el proyecto SIMEB (Sistema Metropolitano Bonaerense) mediante la accin coordinada de la Secretara de Transporte y Obras Publicas de la Nacin y el Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos provincial. Este equipo, propuso la mantencin del
Esquema director en sus grandes lneas, agrandando el alcance de la conurbacin
lineal en funcin de un planteo de largo alcance inspirado en el estudio del
Consejo Federal de Inversiones: Bases para el desarrollo regional argentino,
que hemos mencionado y apoyado en los grandes proyectos de integracin territorial como el puente Zrate-Brazo Largo, el complejo Salto Grande, los puentes internacionales sobre el ro Uruguay y el proyectado La Plata-Colonia del
Sacramento.
El SIMEB profundiz el rol de los focos metropolitanos complementarios,
cuya determinacin correspondi al Gran La Plata por el sur y al conjunto Zrate-campana por el norte; privilegi la delimitacin de reas de preservacin
ecolgica y propuso, al igual que hemos visto en el caso del Estudio Preliminar
de Transporte, la creacin de un organismo central de administracin metropolitana con funciones semejantes al anterior.
Con el advenimiento de los gobiernos constitucionales, en 1984 se conforma el AMBA, organismo coordinador de la Municipalidad de la Capital Federal y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Este ente recibi la adhesin
del Gobierno nacional en el ano 1986. Eran funciones del AMBA: mejorar la
calidad de vida de los habitantes del rea, propiciar la desconcentracin eco&
mica y la descentralizacin decisional y administrativa, estructurar la preserva368

cin ecolgica y fomentar el desarrollo social, todo ello en el marco de un acuerdo tendiente a propiciar y proponer el concierto de las acciones de incumbencia
metropolitana a cargo de cada uno de los gobiernos signantes del convenio.
La falta de peso poltico real del AMBA, como la de tantos organismos similares que en la Argentina se han gestado ms por iniciativa tcnica que poltica, hizo pauprrimo el logro de estos objetivos. Las elecciones del ao 1987 en
la provincia de Buenos Aires, originaron el cambio de partido poltico en el
gobierno, lo que complic an ms el desarrollo del ente: en la provincia de
ESTRUCTURA

ESPACIAL

PROPUESTA

Esquema de SEPLADE para el Area metropolitana bonaerense. At30 1977.

369

Esquema del SIMEB para el Area metropolitana bonaerense.

Buenos Aires... el cambio de inscripcin poltica... signific un entorpecimiento

significativo en las capacidades operativas del AMBA. No obstante el convenio
de 1984 nunca fue cancelado22 de manera formal, aunque s languideci paulatina y sistemticamente. En consonancia con la modificacin electoral en la
jurisdiccin bonaerense, el gobierno nacional cre en diciembre de 1987 un
organismo vinculado, bajo la denominacin de CONAMBA (Comisin Nacio370

nal del Area Metropolitana) bajo directa dependencia del mximo nivel del Ejecutivo y con las funciones de asistir a ste en la formulacin de polticas sobre el
rea, con vistas a su participacin en el convenio AMBA. Posteriormente y a
consecuencia de la decisin de trasladar la Capital del pas a la zona de ViedmaCarmen de Patagones la CONAMBA tuvo la responsabilidad de viabilizar los
estudios en apoyo de esa medida. En la realidad, la CONAMBA fue el refugio
dorado de los polticos desplazados por el cambio de gobierno provincial sin
posibilidades concretas de actuacin sobre el Area metropolitana bonaerense, a
travs del AMBA, tanto es as que los dos gobiernos firmantes iniciales del convenio, en total desprecio de sus trminos y finalidades originantes, suscribieron
una serie de acuerdos particulares con el fin de institucionalizar sus mutuas actuaciones sobre el rea en una evidente muestra de superposicin de organismos y funciones y de inoperancia concreta de las acciones de planeamiento.
La escala provincial del Planeamiento fsico en la Argentina
Ms all de los estudios analizados es necesario referirnos al nivel provincial para encontrar en el pas propuestas de ordenamiento territorial a una escala ms amplia que la regin urbana. Un ejemplo singularmente valioso de ello,
dada su importancia econmica y demogrfica en el concierto nacional, es el
proporcionado por la provincia de Buenos Aires que presenta una larga tradicin de planeamiento. Como ejemplo de las orientaciones generales definidas
en distintos momentos institucionales hemos seleccionado tres casos, por considerarlos caractersticos del inters con el cual el Estado bonaerense ha intentado modelar su territorio, aunque la centralizacin de decisiones, siempre presente en la Argentina, haya limitado las posibilidades concretas de accin de la
instancia provincial. Se trata del Sistema Provincial de Planeamiento y Accin
para el Desarrollo, de los aos 1966/70, uno de los ejemplos ms afinados de
estructuracin organizativa del planeamiento; la Estrategia diseada entre los
aos 1977 y 1980 y por ltimo, el Plan Trienal 89/91 del perodo de gobierno
iniciado en 1987.
La eleccin de estos casos caractersticos, seleccionados por su sesgo marcadamente espacial en la eleccin de polticas gubernamentales no puede dejar
de lado y sin mencin otras experiencias de excelente factura poltico-tcnica
como la que correspondi a la Junta de Planificacin Econmica de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires, alrededor del ao 1959.
a) El Sistema Provincial de Planeamiento y Accin para el desarrollo
Recibi este nombre un conjunto armnico de instituciones de planeamiento, estructurado por el Decreto NP 3.880 del ao 1966 y parcialmente
modificado dos aos despus por el Decreto Np 4.685. Se concret en los siguientes elementos:23
1) El Consejo Provincial de Desarrollo (COPRODE) integrado por el Gobernador como presidente y los ministros del Poder Ejecutivo en calidad de
miembros permanentes. Tena por competencia establecer los objetivos de de371

sarrollo, formular las polticas y estrategias provinciales, impartir directivas y

normas a los niveles sectoriales responsables del planeamiento o de la ejecucin
de obras y acciones, controlar la gestin del sector pblico, etctera.
2) La Asesora Provincial de Desarrollo (ASPRODE), era la oficina tcnica
del COPRODE y tena a su cargo reunir y evaluar la informacin para el establecimiento de los objetivos de desarrollo, asesorar en lo atinente a polticas y estrategias, proponer directivas y normas, suministrar informacin evaluada con relacin a planes, programas y proyectos y sobre asignacin de recursos, etctera.
La ASPRODE se conformaba con un nmero reducido de funcionarlos, pero
estaba facultada para solicitar, temporariamente, la asignacin de agentes provinciales o contratar tcnicos. Era el nexo natural con las Oficinas Regionales de
Desarrollo del CONADE, a las que ya nos hemos referido.
3) Las Oficinas Ministeriales de Desarrollo, dependientes de cada ministerio (ASMIDE), tenan la tarea de reunir y evaluar informacin para el planeamiento de sus respectivas reas, redactar planes sectoriales, asesorar, analizar y
evaluar anteproyectos de obras, llevar el control de gestin de cada ministerio,
etctera.
4) Las Oficinas Municipales de Desarrollo, semejantes a la ASPRODE, pero
al nivel local. Fueron creadas por Ordenanza General NP ll del ao 1967 siendo
presididas por el Secretario de Obras Publicas de cada municipalidad e integradas con representantes de las otras secretaras. Sus funciones eran asesorar al
Intendente, proyectando la accin municipal y manteniendo relaciones con el
resto del sistema.
Esta estructuracin se complementaba con dos entes de apoyo: el Organismo Provincial de Informacin (Direccin de Estadstica) y el Ente de Consulta.
El primero de los nombrados se mantuvo en jurisdiccin del Ministerio de Economa, aunque estrechamente vinculado a la ASPRODE. El Ente de Consulta era
la Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia (CIC), creada en el
ario 1956 con dependencia directa del Gobernador. Esta Comisin fue objeto de
reestructuracin para incorporarla al esfuerzo provincial de desarrollo, bajo
dependencia directa de la ASPRODE.
En lo atinente al Planeamiento fsico, el sistema distingui en la Provincia
tres tipos de reas: ncleos de crecimiento, reas de dinmica propia y reas de
recuperacin, segn el grado de desarrollo y autonoma alcanzado por cada zona
provincial. As, las reas de dinmica propia eran aquellas que denotaban un
nivel elevado de crecimiento autosustentado. Las reas de recuperacin eran,
en cambio, aquellas zonas que presentaban sntomas de deterioro socioeconmico y se enfrentaban a la circunstancia de requerir ayuda y deno alcanzar un
eventual autosostenimiento de su desarrollo.
Por su parte, los ncleos de crecimiento caracterizados como polos, eran
seleccionados en funcin de condiciones favorables actuales y sus posibilidades
futuras. Se los consideraba como alternativas convenientes a la concentracin
metropolitana y constituan soluciones geopolticas para la atencin de requerimientos sociales del interior provincial. Estos polos eran: Baha Blanca y el
conjunto Olavarra-Azul-Tandil, para los cuales fueron delimitadas sus respectivas reas de influencia. Por Decreto NP 4.850/68 se designaron delegados del
372

Poder Ejecutivo en cada polo. Estos delegados eran ministros del gobierno provincial y contaban con apoyatura de dos grupos: sus respectivas ASMIDE como
rganos de trabajo y comisiones interministeriales en calidad de rganos de
vinculacin intersectorial.
En lo que respecta a las reas de dinmica propia, fueron delineadas dos: la
litoral-fluvial que abarcaba desde Berisso hasta San Nicols y la central pampeana (Coln, Chacabuco, Chivilcoy y Veinticinco de Mayo).
La coordinacin relacionada con el Conurbano fue reglada mediante el
Comit Tcnico Metropolitano, creado por Decreto Nacional NP 8.928/67, en el
cual intervenan la Secretara de Obras Publicas de la Nacin, el Ministerio de
Obras Publicas de la Provincia y la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires,
siendo secretarlo ejecutivo del mismo, el director de la Oficina Regional de Desarrollo Area Metropolitana, la misma que elabor el Esquema Director ao 2000
que ya hemos comentado. Este organismo vino a llenar un vaco sentido, complementando el cuadro institucional existente, constituyndose en un ente de
coordinacin entre administraciones que tenan atribuciones para actuar en el
rea pero requeran su incorporacin concertada a un proceso conjunto de planeamiento urbano y en particular, de trabajos pblicos coordinados.
Tanto para el rea La Plata, como para la costa del Paran se asignaron, en
calidad de coordinadores, a ministros del Poder Ejecutivo, los cuales eran asistidos por comisiones coordinadoras en las cuales participaban los distintos ministerios y los municipios involucrados. Las tareas de las comisiones se vincularon al ordenamiento territorial, planes reguladores, equipamiento urbano, infraestructura,
etctera.
En lo especficamente vinculado al ordenamiento urbano, el mismo fue
cumplido por el sistema en tres niveles: provincial, intermunicipal y local. Actuaban al respecto, la Direccin de Ordenamiento Urbano (DOU) del Ministerio
de Obras Publicas y las oficinas tcnicas de planeamiento, integrantes de las
Oficinas Municipales de Desarrollo.
En el nivel provincial eran sus objetivos:
l Establecer bases para la accin del planeamiento urbano a los restantes
niveles.
l Registrar informacin relativa a aciones y obras pblicas y privadas que
afectaran al sistema urbano provincial.
l Determinar umbrales de habitabilidad y eficiencia segn usos.
l Elaborar normas respecto a usos, ocupaciones, divisiones, equipamiento
e infraestructura del suelo.
l Contribuir a la definicin del sistema urbano provincial y sus principales
relaciones con el resto de la red urbana nacional.
Para estos logros se realizaron investigaciones relacionadas con la organizacin del espacio urbano bonaerense y se elabor documentacin de base.
En el orden intermunicipal se coordinaron acciones conjuntas de municipios vecinos, agrupados en reas operativas, regladas en sus aspectos generales
por el Decreto Np 13.895/67. Los objetivos de esta coordinacin eran:
l Captar los problemas urbanos a escala de red, superando enfoques circunscriptos a ncleos aislados.
373

l
Complementar convenientemente las acciones y obras municipales y
provinciales para el mejor aprovechamiento de recursos.
Se definieron cuatro reas operativas: la NP 1 con cabecera en Morn e
integrada adems por los restantes partidos del Conurbano a los que se sumaban La Plata, Berisso y Ensenada; la NP 2 que comprenda los partidos del litoral
martimo desde General Lavalle a Coronel Rosales, a los cuales se sumaba Balcarce; la NP 3 abarcaba General Pinto, Leandro N. Alem, General Arenales, Rojas, Chacabuco, Junn, General Viamonte y Lincoln y la Np 4 inclua los partidos
sobre la costa del Paran, hasta Campana y Escobar.
Para estos distritos se elaboraron bases de programas y metodologas de
coordinacin intercomunal y se crearon delegaciones provinciales de asistencia
tcnica. Se efectuaron diversas reuniones conjuntas con autoridades polticas y
funcionarios tcnicos de las municipalidades incluidas y se establecieron vinculaciones regulares con organismos de nivel nacional y de la administracin central de la Provincia.
Eran objetivos generales de actuacin a este nivel los siguientes:
l Encauzar convenientemente las obras fsicas.
l Evitar la ocupacin de territorios inadecuados.
l Preservar reas de inters potencial.
l
Evitar asentamientos que pudiesen provocar o agravar conflictos ambientales 0 funcionales.
l Deslindar reas de ocupacin y uso mixto, cuyo destino definitivo estuviese ligado a cuestiones extra-municipales.
l Fijar reas prioritarias para la dotacin de servicios.
En el nivel municipal el planeamiento urbano se cumoli a travs de las ya
mencionadas oficinas tcnicas, con estos objetivos:
l Instrumentar la accin para registrar y evaluar la situacin urbana a nivel local.
l Racionalizar las obras pblicas de acuerdo con prioridades de ejecucin
resultantes de los planes reguladores.
Es evidente el nfasis particular en describir la estructura organizativa del
Sistema de Planeamiento Bonaerense, sin dudas una de las ms completas generadas en la Provincia y que, ms all de sus logros materiales concretos, signific
un medio positivo para la toma de decisiones, tanto como para la evaluacin de
proyectos y el control de gestin, que funcion con xito en la provincia de
Buenos Aires.

b) Una Estrategia para el desarrollo y la modernizacin en la provincia

de Buenos Aires
Partiendo de una dualidad en la provincia de Buenos Aires, caracterizada
por las situaciones del Conurbano y del interior, la Secretara de Planeamiento
y Desarrollo de esa jurisdiccin, entre los aos 1977 y 1980, elabor una estrategia territorial que propona acciones diferenciadas para el Area metropolitana y el interior, tanto en lo atinente a la actividad econmica como al desenvolvimiento del hbitat. Dicha estrategia concebida como un marco general de
374

referencia para el desarrollo y el reordenamiento espacial de la Provincia reivindicaba un protagonismo activo, toda vez que la extrapolacin de tendencias
mostraba un deterioro ostensible de las condiciones de partida, ya de por s no
deseables.
En efecto, segn los estudios realizados por ese organismo,24 en el largo
plazo se patentiza una concentracin bipolar en la Provincia, en torno del Area
metropolitana y secundariamente, alrededor de Baha Blanca. De acuerdo con
las estimaciones del anlisis, para el ao 2000 el 77% de la poblacin bonaerense vivir en el Conurbano de entonces, crecido hacia las direcciones que presenta una menor resistencia en distancia-tiempo desde la Capital Federal.
1) Prospectiva espacial bonaerense

Como sealan las diversas publicaciones, al comparar la jerarqua urbana

existente al momento del anlisis (ao 1978), con la prognosis al ao 2000, se
observa el fenmeno de concentracin referido. Pergamino, Junn y Azul, entonces centros de servicio de nivel regional, descendern al estado sub-regional.
Idntica situacin acaecer con Trenque Lauquen, Pehuaj, 9 de Julio, Bragado,
Chivilcoy, Chacabuco, Salto y Lincoln.
En el rea de influencia de Baha Blanca se producir una situacin similar
con la prdida de nivel de Coronel Surez, Saavedra, Tornquist, Villarino y Salliquel, a favor de una concentracin en aquella ciudad que tambin influir sobre
las provincias vecinas.
Lo referido expresa un deterioro creciente de la red urbana provincial, de
modo particular en el norte y el oeste que, por su cercana al Conurbano y merced al mejoramiento del transporte, padecern la accin absorbente ms intensa.
En el interior se verificar un incremento de ciudades de nivel local y rural,
inexistentes al momento del estudio. Es que las migraciones interurbanas de la
ciudad pequea a la grande, producirn la cada de centros zonales y sub-zonales hasta las escalas ms bajas, perdindose as, en beneficio de unos pocos puntos del espacio, la rica variedad de ncleos intermedios con que an contaba la
Provincia y provocando la radicalizacin de sus problemas que, en los sucesivos
estadios del aspecto aludido se manifestar por:
1.1. En el campo:
l migracin rural hacia las ciudades con abandono de los sitios de produccin y su incidencia en una disminucin de la tasa de crecimiento vegetativo de
la poblacin;
l carencia de comunidades rurales en el sistema de explotaciones aisladas;
l inexistencia de aldeas y pueblos en los sitios adecuados;
l imposibilidad de prestar servicios a una poblacin escasa y dispersa.
1.2. En las pequeas ciudades:
l disminucin de la tasa de crecimiento en las que estn ubicadas fuera de
las corrientes migratorias hacia el Conurbano;
l expulsin de poblacin joven y activa;
l prdida de posibilidades de desarrollo autnomo, carencia de recursos
para solventar las necesidades comunales;
l estancamiento en su crecimiento y paulatino deterioro relativo.
375

>

376

1.3. En las ciudades medianas:

dependencia del poder central para el financiamiento de las obras de
inters propio;
l inestabilidad de la inversin privada;
l decrecimiento del peso poltico y econmico y pronunciada desjerarquizacin dentro del marco de la red urbana provincial;
1.4. En los polos concentracionales:
l
concentracin excesiva en los dos ncleos polarizantes, como contraparte espacial de los desequilibrios estructurales de las distintas formaciones socioeconmicas;
l dficit en los equipamientos y en la prestacin de servicios esenciales;
l conflictos jurisdiccionales agudizados;
l ineficiencia de los tradicionales sistemas administrativos;
l deterioro de los paisajes, contaminacin, marginalidad, dispersin urbana y excesivo encarecimiento de la tierra;
l desaprovechamiento de recursos humanos y naturales, prdida de la eficiencia productiva, etctera.
En sntesis, el desequilibrio generado por la estructuracin macro-ceflica
provincial, intensificado en el transcurso del tiempo, se manifestar con efectos
globales de amplio alcance, disfuncionales al sistema urbano provincial y que,
la estrategia propuesta, pretende corregir.
l

2) Alcances de la propuesta
La propuesta define un rol futuro, concretable en el largo plazo, para la
provincia de Buenos Aires. Esta elaboracin del comportamiento espacial bonaerense debe distinguirse de la resultante de una situacin tendencial, donde
el peso relativo de las variables socioculturales, econmicas y polticas, se mantiene inalterable durante un lapso determinado, proyectndose solamente la
continuacin de la tendencia probable.
Por el contrario, la imagen prospectiva implcita en la estrategia no describe el futuro en relacin al continuo pasado-presente, sino que a partir de
un futuro deseado y posible, elabora las polticas, estrategias y acciones adecuadas para la transformacin de la situacin actual, dimensionando el esfuerzo
voluntario, necesario para ese logro, que se traduce en planes trienales y presupuestos anuales.25
Limitado el alcance del estudio a la provincia de Buenos Aires, las alternativas deben tener en cuenta su insercin en la Nacin. De tal modo y ante la
inexistencia de polticas claras a ese nivel, se debi elaborar una imagen prospectiva comprensiva de roles socioeconmicos, polticos y de inversin pblica
en funcin de:
l los intereses geopolticas y estratgicos nacionales;
l las necesidades de integracin territorial con las restantes provincias;
l las posibilidades y problemas concretos de cada rea del territorio bonaerense;
l el grado de evolucin de las estructuras socioeconmicas que las hace
ms o menos permeables a la transformacin de sus comportamientos.
377

Partiendo de lo expuesto, la imagen-objetivo diseada por la Secretara

se traduce en el trmino de un proceso prospectivo de cambio -espacial y sectorial- de todas las actividades localizadas en el territorio, su ocupacibn y equipamiento, su estructura ambiental, poblacional, socio-cultural, econmica y
poltico-institucional.
3) Lineamientos de la estrategia

Partiendo de la realidad provincial entendida como polarizacin dual, la

propuesta -en su ms amplio nivel de generalidad- se caracteriza por transformar y ordenar a la vez el espacio provincial, emitiendo impulsos de desarrollo en el interior y de modernizacin en el Conurbano y su expansin lgica,
el eje fluvial industrial.
Para la primera de las reas mencionadas (el interior) se plante contener
el flujo migratorio convergente hacia el gran Buenos Aires, aumentando o manteniendo -segn los casos- el rango de los centros urbanos que cuentan con
la capacidad de fructificar ms rpidamente los efectos del desarrollo, creando
las condiciones para que los recursos econmicos all generados reviertan dentro del rea y contribuyan a su crecimiento, mediante la industrializacin de su
produccin primaria.
Para la segunda -el Area metropolitana y su expansin lineal- se aspiraba a acelerar al mximo su crecimiento econmico, basado en la modernizacin
productiva y el cambio tecnolgico, la potenciacin de los recursos humanos, el
desarrollo eficiente y equilibrado del terciario productivo y la generacin de
industrias nuevas, en particular, las derivadas del conocimiento y la oferta de
servicios de alta rentabilidad.
La estrategia no constituy en s, un Plano director, sino la lnea maestra
del desarrollo espacial en que debe basarse este ltimo. Su elaboracin se plantea como la etapa siguiente de trabajo, tendiente a definir -por reas especficas- armazones urbanos capaces de establecer un marco referencia1 para la
elaboracin y cumplimiento de los planes municipales e intercomunales de
urbanismo y de los programas sectoriales de equipamiento e infraestructura.
Dentro de este contexto, desarrollaremos brevemente las principales ideas propuestas para cada rea provincial.
3.1 Eje Metropolitano
El ordenamiento espacial del Eje Metropolitano es el intento de establecer
las caractersticas de un esquema urbano-regional nuevo, capaz de adaptar al
conglomerado actual a las exigencias del futuro, sin afectar el patrimonio nacional que representa, ni la capacidad internacional de competencia que lo caracteriza. Conforme a lo expuesto, se explicita en cuatro lneas de accin especfica.25
1) la demarcacin de un eje preferencial de expansin urbana, canalizando el crecimiento del aglomerado en la direccin norte-sur a travs del desarrollo de los centros urbanos costeros, que estn en condiciones de constituirse en
la ms rpida posibilidad tcnica y econmica de inducir la desconcentracin
urbana y de actividades del Area metropolitana de Buenos Aires, y desalentando
las expansiones radiales restantes.
El borde fluvial debe seguir creciendo, pero es preciso revertir el signo de
378

Areas de descentralizacin administrativa en la provincia de Buenos Aires,

propuesta de SEPLADE.

379

su crecimiento, para evitar que lo haga a expensas del resto de la Provincia, como
hasta el presente.26 Consecuentemente, los objetivos y funciones establecidos
son complementarios y no competitivos con el interior, de modo de aprovechar
las ventajas comparativas de cada zona.
Surge entonces, el papel del Eje como lnea locacional ms apta para
aprovechar ventajas comparativas del pas en cuanto a actividades competitivas
a nivel internacional, mediante la modernizacin y el cambio tecnolgico como
instrumento de radiacin de actividades capital-intensivas, en modo especial,
del terciario superior;
2) la reestructuracin del Area metropolitana, la que deber fundar su crecimiento en una mayor eficiencia de su organizacin espacial y no en el aumento de su actual capacidad industrial, apoyndose en cuatro premisas bsicas:
2-1) estructurar una correcta organizacin del espacio en el conglomerado
actual, favoreciendo la individualizacin de focos alternativos a la Capital Federal que sean capaces de ejercer funciones urbanas selectivas y configurar una
particin funcional y jerarquizada del suburbio. Las accin propuesta tiene el
alcance de impuisar programas de renovacin urbana, dirigidos a adaptar el uso
del suelo y los equipamientos bsicos a los requerimientos impuestos por el
incremento poblacional, evitar el deterioro de las estructuras fsicas existentes y
asegurar la regeneracin de las reas amorfas ya consolidadas;
2-2) acentuar la calidad de centro de irradiacin continental del rea central, enfatizando en aquellas actividades-servicios que hacen al ejercicio de la
cultura y sus cambiantes manifestaciones, la investigacin cientfica y la informacin;
2-3) incorporar al Delta como una zona vinculada a la recreacin y apta
para desarrollar un hbitat del ms alto nivel internacional, expansin lgica
del rea ms densa y centro de los ocios creativos. Es esta una de las reas cercanas al conglomerado que cuenta con potencialidades de recurso ambiental, en
sus diversas variantes, orientadas a la recreacin cultural y deportiva, como tambien a la preservacin de los recursos naturales renovables. Era parte de la estrategia, apoyar e incentivar la recuperacin y cualificacin de los recursos naturales de la zona, los que, en sus aspectos de fauna, flora y sistemas hdricos,
conforman un ecosistema casi inexplorado y de alta riqueza bitica.
2-4) aprovechar el caudal del ro Paran incorporndolo como uno de los
elementos direccionales del aglomerado. En este sentido, la reestructuracin del
Area metropolitana inclua la construccin de un canal perifrico cuya materializacin significa dos aportes. Por un lado, la incorporacin de zonas bajo su
influencia reguladora, favoreciendo acciones concretas de renovacin urbana y
determinando un lmite cierto al crecimiento fsico del suburbio. Por otro lado,
la solucin a muchos de los problemas de dficits, tales como el abastecimiento
de agua a ocho millones de habitantes equivalentes, la recarga de napas agotadas y saneamiento de todos los cursos superficiales del Conurbano, la recepcin
de crecientes y, en forma muy especial, la incorporacin de una va de navegacin y transporte de productos por barcazas y balsas, en forma rpida y econmica, que bordeando al aglomerado por su periferia permitida ei acceso directo
a los puertos de Buenos Aires y La Plata;

LI. I

/
C O R O O B A ,/-

Amas de desconcentracin poblacional y funcional en la provincia de Buenos

Aires, propuesta de SEPLADE.

381

3) la aplicacin de un sistema de gran velocidad para el transporte que

conforme la columna vertebral del rea, con una densificacin interpolar terrestre que actuara a modo de estructura de sustentacin. Resulta obvio que el
incremento del parque automotor -que es dable esperar a partir el aumento de
los niveles de ingreso en el rea- hace necesario complementar las redes viales
con un sistema eficiente y masivo de transporte, con lo cual vuelve a tener plena vigencia el ferrocarril suburbano en sus ms actuales versiones;
4) la recentralizacin selectiva y ordenadora del rea complementaria
del Eje Metropolitano. La definicin de una lnea de crecimiento norte-sur, va
unida al desaliento de las otras direccionales que, como dedos de la mano, se
extienden desde el centro capitalino hacia el interior. En stas es importante
conservar la capacidad productora primaria, de alta participacin en el valor
agregado, debido a constituir la oferta bsica de alimentos para el borde fluvialindustrial-terciario. Se hace necesario desarrollar un conjunto de ciudades como
cabeceras de reas de servicios zonales, preservando su identidad y evitando su
anexin al conglomerado por expansin anrquica. Estos son: Chascoms, Lobos, Mercedes, San Antonio de Areco y Bartolom Mitre. Los restantes centros
debern guardar una estructura jerrquica y funcional en relacin a sus vinculaciones con esos ncleos.
3.2 Interior provincial

La estrategia parte, para el interior, de una seleccin de ciudades all localizadas, tratando de aprovechar las ventajas comparativas existentes en materia de equipamiento, infraestructura y dinmica de crecimiento. Dicha seleccin se expresa en los denominados Eje Mediterrneo y Eje Pampeano y
supona dos elementos bsicos. En primer lugar, no se trata de erigir meros enclaves concentracionales, sino que las cadenas de ciudades, conformantes de
ambos ejes constituyen la espina dorsal, alrededor de la cual es factible articular el territorio y revitalizar toda la gama de centros urbanos de distinto tamao.
En segundo trmino, la estrategia de los ejes responde a una concepcin voluntarista, ya que la simple proyeccin de tendencias no conduce a la vigorizacin
de los ncleos interiores, ni mucho menos a erigirlos en opciones migratorias
frente al Conurbano.
El Eje Mediterrneo abarcaba un conjunto de ciudades y reas seleccionadas de acuerdo a su importancia y dinamismo, comprendiendo las zonas de
influencia de Junn, 9 de Julio, Olavarra, Azul, Tandil y Necochea. Esta zona
est propuesta como alternativa de los movimientos poblacionales que actualmente convergen hacia el Area metropolitana. En el mediano plazo, captar las
migraciones que seguirn confluyendo desde el interior del pas y revertir los
flujos provinciales internos. En el largo plazo, es la zona que cuenta con las
mejores posibilidades para la descentralizacin, con un mnimo de inversiones.
El Eje Pampeano comprenda un conjunto de reas urbanas y rurales,
con ncleos de nivel zonal como cabeceras y otros complementarios, tales como
las zonas de influencia de General Villegas, Pehuaj, Trenque Lauquen, Coronel
Surez y Carmen de Patagones. Esta zona desempear un preponderante papel
en la implementacin agro-industrial bonaerense, junto a la vigorizacin de la
382

actividad privada y una necesaria complementacin con sus reas similares de

la provincia de La Pampa.
En el marco de los ejes de desarrollo la propuesta se complementaba
con la formacin de dos tipos de regiones: reas-programa de equilibrio y
zonas de descentralizacin. Las primeras constituyen la propuesta de una
nueva subdivisin funcional de la Provincia, abarcando el espacio eficaz para el
desarrollo de sus propios recursos naturales, coordinando la accin de gobierno mediante la optimizacin y participacin de sociedades intermedias. En base
a ello, el desarrollo de las reas-programa se asienta en los siguientes aspectos:
a) constituyen subsistemas urbanos cuya estructura tpica es un ncleo de
rango regional que conforma el foco o polo de una regin, comprensiva de una
red de ciudades y reas de influencias escalonadas;
b) el centro regional suministra a todo el conjunto los bienes y servicios
especializados que por su sola poblacin no podra brindar a sus mismos habitantes y que los ncleos ms pequeos no pueden procurarse directamente.
Servir asimismo de mercado para los productos de la zona,
c) cada rea programa tiene asignadas actividades secundarias con criterios de interdependencia y complementariedad en el contexto provincial. Esto
nos ubica en el plano de los denominados complejos agro-industriales formados por la conjuncin de la actividad productiva de bienes de origen vegetal y
animal, con los sectores industriales que procesan esos bienes.
Por su parte, las zonas de descentralizacin agrupan a varias de las anteriores en conjuncin permanente, tendiente a aplicar una tcnica de capacitacin de los gobiernos locales en las nuevas funciones regionales. En efecto, la
situacin del interior es tal que en la mayora de los casos es imposible transferir
directamente las funciones, sino que se hace necesaria una aplicacin selectiva
del principio de subsidiariedad que favorezca la creacin de instancias intermedias en las cuales el Estado se vaya descentralizando a s mismo.
La estrategia sintetizada reconoce la importancia del equipamiento social urbano y de la infraestructura en la efectividad de la desconcentracin poblacional. Fijadas para cada zona actividades industriales acordes con sus recursos y posibilidades, al igual que una funcin poltico-administrativa autnoma
a su nivel, se configura un ordenamiento del cual surgen las necesidades de obras
pblicas de cada ciudad. De esta manera se normaliza la inversin de acuerdo a
requerimientos que hacen al cumplimiento eficiente de un rol especfico. La
poltica de obras pblicas deja entonces de comportarse como meramente sectorial y competitiva en sus distintos programas, para convertirse en instrumento ordenador del espacio, asegurando a cada centro urbano la calidad de servicios mnimos que a su insercin regional y provincial requiere.
Por ltimo, la propuesta pone especial nfasis en sealar que su xito ser
posible slo en la medida de su insercin en un proceso de organizacin del
territorio nacional, es decir, cuando el pas conozca en su globalidad, cuales sern
las reas y consecuentemente las ciudades, en que prioritariamente debern
concentrarse los recursos econmicos y los esfuerzos de la sociedad argentina.
Consciente de este hecho, en la propuesta bonaerense se incluyen centros urba383

nos de provincias vecinas, conformantes de una innegable unidad con la provincia de Buenos Aires.
c) Acciones urbanas en el Plan Trienal 1989/1991
Para contar con otra propuesta de Planeamiento provincial es preciso esperar hasta el ano 1988 con el Plan Trienal 89/91, documento poltico-tcnico
de impecable factura terica pero cuya implementacin no escap a las vicisitudes inherentes a la ejecucin de planes en la Argentina.
El documento que presenta al Plan27 se estructura en tres partes, cada una
de las cuales rene los siguientes aspectos:
1. El enfoque de planeamiento.
2. El anlisis provincial, y
3. Las proposiciones. Desarrollaremos resumidamente cada una de ellas.
1) El en foque del planeamiento

El Plan se propone con un amplio margen de generalidad abarcativa que

reivindica al planeamiento como instrumento apto de gobierno, en un contexto participativo, mediante el cual se pretende recoger las aspiraciones de la
comunidad,27 adoptar medidas27 e inducir comportamientos27 para posibilitar la formulacin de polticas dirigidas a la satisfaccin de las necesidades
sociales,27 segn tres premisas: el consenso poitico, la concertacin econmica y la participacin comunitaria.27
Seala con acierto el documento del Plan que el problema principal de la
planificacin consiste en la posibilidad de elaborar un modelo de Estado, cuya
discusin no se centre en tomo de su tamao, sino de su debilidad respecto de
los grupos de presin,27 al mismo tiempo que es necesario perfilar y reconstruir un modelo de acumulacin que privilegie la actividad productiva sobre la
especulacin.27 En este sentido la propuesta de planeamiento pretendi diferenciarse de experiencias anteriores a las que califica de ejercicio acadmico
cuyo producto se agotaba en el Plan libroU . z7 Precisamente la experiencia vivida
en la provincia de Buenos Aires ha permitido evidenciar lo difcil que resulta
aunar buenos propsitos con realizaciones concretas y el Plan que estamos comentando no constituy una excepcin en la materia.
En su faz operativa el proceso de elaboracin del Plan se configur a partir
del Decreto de enero de 1988 por el cual se constituy, en el mbito de la Secretara general de la Gobernacin, una comisin del Plan Trienal27 presidida por
el titular de esa reparticin y conformada por sub-secretarios con responsabilidades de planeamiento en cada ministerio provincial, a los que se agregaron el
presidente de la Comisin de Investigaciones Cientficas (CIC), un miembro del
directorio del Banco Provincia y un representante de la Presidencia del Senado.
2) El anlisis provincial

Comienza con una caracterizacin de la importancia de la provincia de

Buenos Aires en el contexto nacional y elabora una serie de indicadores relativos a las condiciones de vida de la poblacin, los ndices sociales, los recursos
384

disponibles y las demandas generadas. Destaca la ya conocida dicotoma entre

Conurbano e interior de la Provincia, reiterando anlisis anteriores y efecta
una regionalizacin del territorio, estructurada en siete regiones, a saber: Conurbano; Delta y Eje fluvial-industrial; Ncleo de transformacin agrcola, rea
ubicada al norte centro de la Provincia, concretamente, el rea de influencia de
Pergamino y Chivilcoy; Cuenca del Salado; Cuenca arenosa del Nordeste centrada en Pehuaj y Trenque Lauquen; el Complejo Mar y Sierras en torno a
Olavarra, Azul y Necochea y por ltimo el rea de influencia de Baha Blanca.
Sobre estas zonas efecta una caracterizacin del estado de situacin organizada en torno a tres grupos temticos: Problemas asociados a la produccin,
Necesidades ligadas a la infraestructura de apoyo a la produccin y Cuestiones vinculadas a la satisfaccin de necesidades sociales: educacibn, salud, vivienda, etctera.27
Cada regin cont con un coordinador cuyas tareas incluyeron la conformacin de mesas de trabajo destinadas a perfilar la caracterizaci6n de cada
rea en los tres ejes sealados as como a la identificacin de proyectos de accin.
A partir de estos anlisis se identificaron lo que se denomin principales
reas de crisis que afectan la dinmica provincial r,27 a saber: la decadencia econmica y el desempleo, el deterioro de las condiciones de vida, el precario mantenimiento y la escasa expansin de la infraestructura, los desequilibrios regionales unidos a una alta vulnerabilidad ambiental y por ltimo, la ineficiencia
del Estado provincial.
3) Las proposiciones
Con base en este anlisis las propuestas tendieron a constituir respuestas a
los cinco problemas sealados, sobre la base de cinco acciones de desarrollo de
la poltica provincial.27 Las mismas, expresadas con la terminologa que usa el
Plan son las siguientes:
la movilizacin del potencial econmico bonaerense,
el mejoramiento de la calidad de vida,
el manejo eficaz de los recursos naturales, y el mejor uso del suelo rural y
urbano,
el fortalecimiento de la dotacin de infraestructura social bsica, y la transformacin del Estado, profundizando su democratizacin a travs de la descentralizacin.27
Estas proposiciones tendieron a concretar una cantidad limitada de grandes lneas de actuacin estratgica como forma de simplificar las actuaciones
pblicas y privadas. Su desarrollo se plantea en base a programas desagregados
en proyectos y acciones ejercidas sobre las que se considera reas problemas.
Estos programas son:
a) Movilizacin del potencial econmico bonaerense.
a. 1) Transformacin agropecuaria,
a.2) Reactivacin industrial,
a.3) Generacin de empleos.
b) Mejoramiento de la calidad de vida.

b. 1) Recomposicin del tejido social bsico,

b.2) Reforma educativa y cultural,
b.3) Solidaridad social.
c) Fortalecimiento de la dotacin de infraestructura bsica.
c. 1) Dotacin de infraestructura bsica,
c.2) Consolidacin de los equipamientos sociales.
d) Manejo eficaz de recursos naturales y mejor uso del suelo urbano y rural.
d.1) Manejo de recursos naturales.
d.2) Ordenamiento urbano,
d.3) Accin en reas de emergencia.
e) Transformacin del Estado.
e. 1) Rediseno institucional y gestin pblica,
e.2) Planeamiento y coordinacin,
e.3) Descentralizacin y participacin comunitaria.
A ttulo de ejemplo y como muestra del grado de generalidad de las proposiciones, resumimos lo aportado por el Plan como Programa de Ordenamiento
urbano.
El desarrollo programtico comienza con una breve introduccin, destacando la tendencia bonaerense a la concentracin urbana y el alto grado de
contaminacin que ella origina. Destaca asimismo, el desajuste entre la oferta
laboral y el crecimiento poblacionalKZ lo que motiva la proliferacin de villas
de emergencia y el desfazaje en la provisin de infraestructura, proponiendo
como salida a estas cuestiones la definicin de una estrategia de desarrollo urbano para los principales asentamientos de la Provincia y su implementacin a
travs de planes concretos (obras pblicas, equipamiento social, programas habitacionales, etc.)27
El programa se descompone en divisiones menores denominadas subprogramas, compuestos, a su vez, por proyectos, estos son:
1) Subprograma planificacin y desarrollo urbano.
1.1 Proyecto ejecucin de planes urbanos,
1.2 Proyecto planificacin urbano-regional,
1.3 Proyecto participacin comunitaria en la planificacin y proyectos
urbanos.
2) Subprograma grandes emprendimientos urbanos.
2.1 Proyecto impacto de obras de infraestructura en reas urbanas.
En general, el producido no trasciende del nivel de objetivos ms o menos
desarrollados como por ejemplo: Definir ejes de desarrollo que aporten pautas
de mayor racionalidad a la evolucin de las areas urbanas,27 o lo tan remanido:
Reelaborar los instrumentos de planeamiento, optimizando su eficacia... etctera, que no pasan de correctas, pero poco operativas proposiciones en materia de subprogramas o de proyectos. Sobre todo es dable destacar la inexistencia de referencias concretas -salvo en lo atinente a su estado de situacin, ya
sealada en el Captulo V- a la problemtica del Conurbano como integrante
inescindible del Area metropolitana de Buenos Aires y la necesidad de proponer
lneas especficas de integracin, coordinacin y atencin de los problemas a
niveles intermedios y coordinados de decisin, entre las diversas jurisdicciones,
386

empresas y entidades concernidas, circunstancia para la cual, la formulacin del

Plan trienal hubiese constituido una valiosa oportunidad. La expresin ms especffca registrada por el Plan, se encuentra en el Programa de planificacin y
coordinacin, proyecto Sistema municipal y regional de planificacin, proponiendo la creacin de grupos de programacin a nivel regional y unidades
de coordinacin de la esfera municipal.27
Se evidencia as, una vez ms, la dicotoma tantas veces sealada, entre
propuestas de planeamiento y manejo de la realidad, criticada por el Plan que
comentamos, como limitacin de anteriores planes, pero lamentablemente presente en el mismo, constituyndolo en otro ejemplo ms del ejercicio acadmico cuyo producto se agotaba en el Plan libro.27 La constatacin de esta realidad no debe empalidecer uno de los elementos ms valiosos del Plan Trienal
89/91 y expresin de la orientacin poltica provincial del momento: su revalorizacin del rol del planeamiento como herramienta de gobierno apta para la
formulacin de polticas tendientes a lograr una satisfaccin ms plena y ampliaI > .27 Este reconocimiento, efectuado en el contexto poltico generado por las
orientaciones del gobierno nacional, cobra una singular trascendencia que debe
ser rescatada ms all de las limitaciones evidentes que la factura del Plan pueda
presentar.
Balance y perspectivas del Planeamiento fsico en la Argentina
La evolucin de las propuestas argentinas repite la parbola del Planeamiento ffsico en el mundo. A las limitaciones propias de la actividad se agregan
entre nosotros las derivadas de la falta de continuidad en las polticas y la no
definicin de los objetivos del pas como tal, de manera que cclicamente se han
alternado en el ejercicio del gobierno algo as como dos argentinas antagnicas
y contrapuestas. Esto ha llevado a considerar el acceso al gobierno -no importa
para el caso si el mismo se logra a travs de la tcnica electiva o de factc+ cual
botn de guerra, como si no existieran la historia ni la experiencia y cual si todo
lo concretado por los que antecedieron en la funcin estuviese -necesariamente- mal hecho o viciado con aviesas intenciones. Esto no acontece solamente
con los cambios de gobiernos electorales, donde una opcin ideolgica reemplaza a otra, sino que an dentro de los mismos perodos militares, sucesivas
gestiones han ignorado o derrumbado sistemticamente, lo edificado por las
anteriores. La ltima etapa del Proceso de Reorganizacin Nacional en la provincia de Buenos Aires es un ejemplo elocuente de lo dicho. En ella se destruyeron sistemticamente los organismos de planeamiento que la anterior haba
forjado y fue congelada, en los hechos, la aplicacin de la Ley 8912 del ano 1977,
reguladora del mercado de tierras, la que, ms all de sus defectos tcnicos reconocidos, tiene el mrito indudable de existir y mantener una vigencia de arios
que ha impedido en el espacio provincial, la perpetracin de atrocidades territoriales, sobre todo, con el suelo urbano.
En el mbito de la Capital Federal, la supervivencia debilitada del Consejo
de Planificacin Urbana fue impulsada por la necesidad de administrar el Cdigo de Planeamiento ms que por la voluntad de planear la ciudad siendo evi387

dente que algunas interesantes acciones de planeamiento concretadas han sido

efecto de inquietudes y esfuerzos aislados del plantel tcnico estable, pero sin
institucionalizacin poltica acorde y adecuada.
El advenimiento de los gobiernos constitucionales no signific importantes cambios, sino antes bien, profundiz la decadencia de las instituciones de
planeamiento. Los cuatro aos de administracin radical en la provincia de
Buenos Aires -as como los seis aos de gobierno municipal radical en la ciudad de Buenos Aires- no han significado una modificacin en la forma de conceptualizar y por lo tanto de actuar en planificacin urbana de manera distinta
a los anteriores perodos, en especial en trminos de abordaje terico-metodolgico y por lo tanto de soluciones adoptadas.22
El siguiente gobierno justicialista en la Provincia, desarroll acciones aisladas sin definir una poltica urbana global que involucre a todos los sectores
sociales y a la totalidad del territorio urbano.22 Los organismos planificadores
tuvieron cada vez menos peso poltico en la toma de decisiones provinciales y la
realizacin del Plan Trienal 89/91, que hemos analizado, qued como un ejemplo ms de excelente elaboracin terica con escasa insercin en una realidad
sobre la que pretenda incidir con fines racionalizadores y coherentes. Ejemplo
del tipo de medidas aisladas, dictadas ms por la presin coyuntural que por
una poltica rectora es el Programa Protierra, propuesta de ordenamiento de la
creciente invasin de suelo urbano por las villas de emergencia, sobre todo en el
Conurbano bonaerense. Sin embargo, dos aspectos interesantes merecen destacarse de esta iniciativa: la organizacin de un fondo de tierras disponibles, como
elemento de regulacin frente a las distorsiones del mercado y el intento de
insercin de las villas en la ciudad, basado en una apreciacin ms aproximativa del hecho urbano. Paralelamente, distintos grupos de presin partidista,
ubicados en puestos claves de la Administracin y del Gobierno provincial, actuando como fuerzas contrapuestas produjeron la atenuacin de las mejores
iniciativas.
A nivel nacional, el primer perodo constitucional prioriz la accin efectista por sobre la actuacin meditada. El gran proyecto territorial de traslado de
la Capital Federal al interior del pas fue ms consecuencia de un impulso que
respuesta coherente al diagnstico de situacin en el contexto de una poltica
consensuada. As tambin, a pesar de su ambiciosa magnitud inicial, posey una
vida efmera, toda vez que su realidad estuvo desprovista de contenidos slidos
y esenciales. El tema en s, ms all de la manera en que fue utilizado, merece
una detencin especial que haremos en el siguiente captulo, sobre todo porque
su introduccin da pie al anlisis de la centralizacin de decisiones, vigente en
la Argentina, y sus consecuencias.
Por ltimo, resulta prematuro abrir juicio sobre la gestin territorial del
segundo gobierno constitucional a nivel nacional, no obstante lo cual, pueden
adelantarse algunas consideraciones abiertas a la discusin.
La puesta en marcha del Proyecto Polticas de Ordenamiento Ttorial y su
continuidad en el tiempo, a pesar de la disolucin de la Secretara de Planificacin de la Presidencia de la Nacin, debe considerarse un hecho positivo.
El Documento de Trabajo elaborado por dicho Proyecto2v es una sistema388

tizacin de objetivos, anlisis, experiencias y pronsticos prospectivos tendientes a disear una poltica de ordenamiento territorial que, consensuada por
los distintos niveles de gobierno, los partidos polticos y las entidades representativas del quehacer nacional, pueda constituirse en gua de acciones pblicas y
privadas. Dicha Poltica propone una visin voluntarista de la organizacin
espacial argentina y a travs del concierto Estado-mercado, tiende a corregir lo
que se considera una desequilibrada distribucin de la poblacin y de las actividades, asimilando las consecuencias esperadas de lo que el Documento denomina megatendencias discernibles a nivel mundial, como el proceso de transnacionalizacin de la economa29 y el surgimiento de bloques de integracin
socioeconmica entre estados nacionales (Mercosur o la integracin argentinochilena).
En que medida pueda lograrse ese consenso, en un contexto enrarecido
por la presin ejercida, tanto sobre el Estado como sobre el mercado libre por
las corporaciones financieras extranacionales es algo abierto a la conjetura. De
hecho, en su ltima versin difundida, la lectura del documento sugiere una
serie de dudas razonables sobre aspectos importantes de sus proposiciones como:
l la consistencia del escenario de largo plazo, presentado a modo de imagen deseable del territorio argentino,
l la relacin entre ordenamiento territorial y las orientaciones de poltica
econmica vigente, segn una vinculacin de fin a medio,
l el equilibrio territorial argentino en un marco de consolidacin del mundialismo como alternativa al Estado-Nacin,
l cierta incongruencia en la clarificacin, ordenamiento y jerarquizacin
de objetivos.
El tratamiento detallado de estos puntos, excedera los lmites de este balance sinttico, tratndose adems de un documento tentativo y sujeto a proceso de reelaboracin, abierto an a la discusin y por lo tanto, perfectible. De
todos modos, es preciso dejar sentado que el esfuerzo desarrollado en pos de
acuerdo sobre un objetivo de redimensionamiento y posesin sobre el territorio, a escala del pas como un conjunto, ms all de sus resultados en el tiempo,
reviste singular importancia y debe ser valorado positivamente.

389

INDICE

CAPTULO

XII

Descentralizacin, desconcentracin y
Planeamiento fsico:
el ejemplo del traslado de la Capital Federal

Tal como lo hemos analizado al estudiar la estructura territorial argentina

en el Captulo V, la concentracin demogrfica y econmica nacional, unida a
la centralizacin decisional, alcanzan niveles elevados y han marcado, con permanente vigencia, gran parte de la literatura y los planteamientos territoriales
de nuestro pas. Una de las medidas reiteradamente propuesta, en distintas pocas y desde diversos ngulos, como posible solucin a estas cuestiones fue el
traslado de la Capital Federal desde su actual emplazamiento en la ciudad de
Buenos Aires, a distintos lugares del interior. Por eso, la noticia de la decisin en
este sentido, adoptada por el gobierno del Doctor Alfonsn, unida adems a la
creacin de una provincia constituida por la ciudad de Buenos Aires y los partidos del Conurbano bonaerense, reaviv uno de los debates ms polmicos de la
historia argentina y constituy, a la vez, el tema de mayor importancia territorial de los ltimos aos que, como tal, debe ser considerado.
Desde el punto de vista del Planeamiento fsico el tema presentaba y presenta diversos aspectos que aunque estrechamente vinculados entre s, significan diferentes niveles de importancia e incidencia. Considerando su implicancia relativa podemos agruparlos en la siguiente forma:
a) Est en primer trmino el aspecto principal que el proyecto de traslado
de la Capital Federal propona: su vinculacin con el proceso de concentracin
espacial de la economa y de la poblacin argentinas, la centralizacin absorbente en materia de toma de decisiones y la posibilidad de un reordenamiento
territorial que privilegie una distribucin ms igualitaria en ambas cuestiones.
Esta vertiente del tema se patentiza en el Proyecto de Ley que el Poder Ejecutivo
Nacional elevara al Congreso el 8 de julio de 1986, el que en su introduccin
destacaba: La decisin que hoy se pone a vuestra consideracin debe ser apreciada en su total magnitud, advirtiendo que compromete profundamente nuestra conciencia al involucrar al destino mismo del pas por varias generaciones;
es una decisin slo comparable a la tarea titnica que se emprende. El traslado
de la Capital al Sur se inscribe en un contexto de fortalecimiento del federalismo, de redistribucin de la poblacin del pas, de cambio esencial en la gestin
391

estatal y de efectiva integracin territorial. Todo ello tiende a una reforma estructural de la Nacin y a su desarrollo integral y equilibrado.
b) En segundo lugar se encuentra el tipo de trazado urbano propuesto para
la ciudad sede del gobierno nacional, tema de ineludible anlisis para el Planeamiento fsico, pero secundario frente a la cuestin de la incidencia que el traslado de la Capital Federal puede tener en la organizacin argentina. Este tema se
introduce toda vez que en la propuesta se asocia el traslado de la Capital Federal
con la creacin de una nueva ciudad, dos conceptos independientes y no necesaria ni obligadamente vinculados entre s ya que pudo haberse planteado el
cambio de domicilio de los Poderes nacionales desde la ciudad de Buenos Aires
a alguno de los centros urbanos existentes en el interior del pas, sin necesidad
de recurrir a la edificacin de un ncleo distinto, como en efecto ocurri en
diversas propuestas sugeridas tanto en el siglo pasado como en el presente.
c) Por ltimo, la creacin de una nueva provincia subdividiendo a la de
Buenos Aires crea un nuevo grado de complejidad, siendo este un tema que en
si, nada tiene que ver con el traslado de la Capital pero que ha sido planteado
con reiteracin en los ltimos aos, desde diversos sectores y orientaciones
polticas.
Caracterizados de este modo los tres aspectos a analizar, dedicaremos nuestra atencin sucesivamente a cada uno de ellos, en este orden.
El traslado de la Capital Federal en el marco
del desarrollo territorial argentino
La desequilibrada configuracin espacial argentina, caracterizada por la
concentracin metropolitana, unida a un territorio extenso y prcticamente
vaco, con inmensas reas fronterizas casi despobladas, constituye uno de los
temas esenciales de la discusin poltica y socioeconmica. En modo particular,
el hecho de la concentracibn en tomo al centro de Buenos Aires ha marcado las
dos opciones interpretativas con las cuales -ms o menos concientementenos hemos identificado los argentinos. En sus versiones de mxima, esas opciones pueden resumirse del siguiente modo:
1) el Area metropolitana bonaerense es el resultado de un conjunto de ventajas comparativas de todo tipo que han llevado a configurara la actual aglomeracin urbana como capital de una de las tres zonas agrcologanaderas ms ricas
del mundo: la regin pumpeana. Ante esta realidad cabe slo el sincero reconocimiento y derivado de ello, una accin de asistencia social por la cual el rea
desarrollada y rica subsidie el crecimiento de sus hermanas* ms dbiles y
pobres del interior.
Esta posicin ha tenido importantes defensores entre nosotros. As Federico Daus sostiene que la actual Capital Federal es el resultado normal de su carcter de foco regional de la pampa y de centro nacional de la Argentina, de modo
que su crecimiento ocurri como consecuencia natural,2 tanto por su adecuada localizacin como por constituir la capital obligada de la pampa ondulada
de la cual la ciudad es centro, en el ms alto sentido tcnico de la palabra.2 De
tal forma, su importancia actual y la concentracin inherente a la misma, seran
392

el resultado lgico de la conjuncin de esos factores y siendo as, la cuestin

del enriquecimiento de Buenos Aires a expensas del empobrecimiento del interior es un motivo literario al cual ya no se debe recurrir.2
2) el Area metropolitana bonaerense es el resultado espacial de la accin
ejercida por una poltica equivocada que subordin a la Argentina al Imperio
britnico y el interior del pas a los intereses del litoral mediante la absorcin
que el puerto ejercita sobre las relaciones internacionales y la consiguiente redistribucin interna del producido econmico nacional. De este modo, la situacin del actual desequilibrio espacial argentino sera corregible por la modificacin voluntaria de la poltica que origin la concentracin, a lo cual se opondran intereses sectoriales enfrentados al bien comn nacional.
Importantes pensadores nacionales como Scalabrini Ortiz y Bunge pueden
citarse en apoyo de esta concepcin. Precisamente ste ltimo fue uno de los
primeros en destacar que el crecimiento de la Capital Federal estaba asociado
estrechamente a su condicin de foco de la pampa hmeda, resaltando ula postura de esa... regin mirando hacia ultramar y con la espalda al interior*.3 La
posicin extrema queda sintetizada por Quadri Castillo cuando plantea que ela
participacin inglesa en el proyecto liberal fue decisiva en el siglo pasado yen el
actual para establecer un modelo poltico-econmico favorable a los intereses
britnicos y que determin la hegemona de Buenos Aires y del Litoral y, por
ende,. . . la concentracin espacial de la poblacin y de la economaB.4
Como siempre ocurre en estos casos, tales afirmaciones contienen partes
variables de verdad, pero acotan el contexto general dentro del cual se inscribe
toda discusin en torno a la estructura territorial argentina y al traslado de la
capital. Su anlisis presenta, por lo menos, dos vertientes que podemos sintetizar como el para qu y el por qu de dicho traslado. el *para qu, implica
un juicio sobre si efectivamente una nueva Capital ubicada en el interior constituye un medio apto para alcanzar el equilibrio espacial argentino. El por qu
del traslado, supone el anlisis de una poltica nacional relativa a la ocupacin
de su territorio.
a) Traslado de la Capital y descentralizacin
Las interpretaciones de las causas de la estructura territorial argentina arriba anotadas conviven dentro de un marco de aparente unidad de criterio sobre
el tema. En efecto, es lugar comn en todo diagnstico poltico o socioeconmico realizado en los ltimos treinta y cinco aos -no importa el mbito ideolgico o el grupo de intereses sectoriales en el cual se origine- el reconocimiento de la concentracin econmica y poblacional, junto a la centralizacin decisional argentina en el Area metropolitana bonaerense, generalmente calificada
como excesiva, derivndose de ello la necesidad de su modificacin. A fin de
corroborar lo dicho, presentamos seguidamente una breve seleccin de citas
sobre el tema:
los efectos perniciosos de la concentracin poltica, econmica y cultural
que caracteriza al litoral del pas, particularmente en torno al puerto de Buenos
Aires.
Arturo Frondizi, 1961
393

uEl avance de la Nacin sobre la esfera de los derechos que oportunamente

se reservaron las provincias... al convertir los estados provinciales en dependientes en lo econmico, lo social, ha ido poco a poco aniquilando las posibilidades
de un armnico desarrollo....
Arturo Illia, 1963
Ser preciso estimular la formacin de nuevos polos de desarrollo mediante acertadas localizaciones dentro de una mejor distribucin espacial de las inversiones,.
Confederacin General del Trabajo, 1965
Consideramos inaceptable que cualquier organismo de conduccin de la
poltica econmica y social del pas sea constituido dando una injusta preponderancia a los empresarios de la economa portea. El federalismo polltico seguir siendo una ficcin mientras la centralizacin econmica y financiera
mantenga al interior del pas en condicin de dependencia casi colonial de una
reducida superficie del pas.
Confederacin General Econmica, 1965
conjugar los objetivos generales del pas con el desarrollo armnico de
sus distintas regiones.
Acta de la Revolucin Argentina, 1966
la distorsin ha llegado a un punto en que se vuelve contra la misma regin presuntamente beneficiaria (Area metropolitana bonaerense).
Mario Daz Colodrero, 1967
la regin no viene a sustituir a las provincias, sino a servirlas: es el medio
o instrumento de planeamiento al que apelamos para alentar polos de desarrollo independientes de la Capital Federal. Debe incorporar todas las regiones a las
condiciones modernas de produccin y de vida de que goza una parte mnima
de nuestro territorio .
Juan Carlos Ongana, 1968
Un pas integrado sin diferencias regionales injustas... desenvolvimiento armnico y equilibrado de todas las regiones del pas...
Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, 1970
Promover la integracin nacional mediante un desarrollo regional ms
justo, armnico y equilibrado... Una de las caractersticas del proceso de crecimiento es haber dado origen a una estructura dual, tanto en lo regional como
en lo sectorial, que se evidencia en la dismil participacin de factores econmicos, sectores de la produccin y regiones y en la captacin de los frutos del crecimiento econmico... reconocer la existencia de un dualismo regional entre:
una zona desarrollada, localizada en la pampa hmeda y Crdoba que concentra la mayor parte de la poblacin del pas y posee una infraestructura relativamente abundante... y una zona interior con problemas de subdesarrollo relativo.
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971/75
Al plantearse el problema de los propsitos y el destino de la produccin
de la Repblica Argentina, no puede dejarse de lado el deformado patrn de
desarrollo espacial que caracteriza nuestra economa. La historia nos lega un
pas tremendamente desigual y desequilibrado en lo regional, con zonas de gran
394

concentracin de poblacin, riqueza, tcnica y otros rasgos de una sociedad

altamente avanzada y otras donde el atraso muestra sus lacras ms intolerables
de miserias subhumanas y tasas inconcebibles de mortalidad infantilm.
La situacin regional argentina se caracteriza . . . por: a) un alto grado de
concentracin de la poblacin y de la actividad productiva en la Capital Federal
y la provincia de Buenos Aires; b)...la baja proporcin de poblacin rural y la
alta tasa de migracin intema...d) notorias deficiencias en las condiciones de
vida de los habitantes de algunas provincias.
Plan Trienal para la Reconstruccibn
y la Liberacin Nacional, 1973
Tiene el Estado dos funciones esenciales que cumplir: promover el desarrollo armnico del pas y proveer a la seguridadn.
La descentralizacin del conglomerado urbano industrial que tiene su foco
en Buenos Aires y la adopcin de medidas que impiden que se formen reas de
complejidad semejante.
Junta Militar, 1979
El traslado de la Capital al sur se inscribe en un contexto de fortalecimiento del federalismo, de redistribucin de la poblacin del pas, de cambio esencial en la gestin estatal y de efectiva integracin territorial. Todo ello tiende a
una reforma estructural de la Nacin y a su desarrollo integral y equilibrado.
El rea metropolitana que tiene como centro la ciudad de Buenos Aires
ha monopolizado prcticamente el crecimiento econmico, poltico y financiero del pas deformando y acentuando las diferencias de desarrollo relativo...
Ral Ricardo Alfonsn, 1986
Hasta aqu las citas que cubren un perodo de treinta y cinco aos y de las
cuales puede deducirse una doctrina argentina comn que en sntesis vendra a
expresar:
1) conviccin de que la centralizacin y concentracin en el aspecto nacional afectan al bien comn argentino, es decir que es recomendable una redistribucin ms equitativa de las actividades y de la poblacin;
2) constatacin de que la centralizacibn y concentracin provocan un
desaprovechamiento de recursos naturales disponibles que redunda en una disminucin del ingreso nacional que podra lograrse con un pleno desarrollo de
las distintas regiones argentinas;
3) creencia de que la repeticin de las condiciones de vida en el Area metropolitana bonaerense deben evitarse en el resto del pas, propiciando un crecimiento de tipo diferente;
4) convencimiento de que es factible el desarrollo igualitario de todas las
regiones argentinas al mismo tiempo y con el mismo ritmo, como consecuencia
del simple empeo de hacerlo;
5) persuasin de que la concentracin econmica y demogrfica del Gran
Buenos Aires se deriva directamente del ejercicio de las funciones de capitalidad.
Al momento de revisar las propuestas de accin la unanimidad desaparece, entremezclndose en ellas aspectos heterogneos que van desde las condiciones selectivas en la redistribucin de los recursos naturales, generadoras de
dismiles oportunidades de empleo o inversin, hasta el viejo pero siempre pre395

sente (y en parte justificado) resentimiento del interior frente a Buenos Aires,

agravado en la medida de la prdida de jerarqua de los estados provinciales,
tanto por la disminucin de sus bases de poder poltico (poblacin, actividad
econmica) como por su creciente -y en muchos casos absoluta- dependencia del Estado nacional. En este marco aparece el tema del traslado de la Capital
Federal como condicin para el logro de la ansiada descentralizacin y desconcentracin, a pesar de que, en ningn documento ni estudio se establezcan las
razones fundadas de por qu del mero cambio de la sede de los Poderes nacionales se derivar el reordenamiento integrador del pas. En efecto, es apreciable
con toda evidencia que gran parte del fenmeno de concentracin que sufre la
Argentina se deriva de la incapacidad cada vez mayor de los gobiernos provinciales y locales para desempefrar eficientemente las funciones que les son propias. Por prdidas migratorias cualitativas y cuantitativas, por relegamiento
cultural y econmico y por aislacin del resto del mundo, los habitantes del
interior se van haciendo menos aptos para favorecer un cambio de direccin. Es
que en definitiva, la concentracin econmica y poblacional en una porcin
pequelia del territorio es consecuencia de la centralizacin en los ncleos de
poder y decisin y en los usufructuarios directos o indirectos de la situacin.
La distincin que hacemos entre ambos trminos, muchas veces usados
como sinnimos, es fundamental para entender la clave de la situacin espacial
argentina, toda vez que estas expresiones sefialan dos aspectos complementarios, pero distintos de la realidad y devolvindoles los sentidos originales con
que los define el diccionario: centralizacin: accin o efecto de llamar a s, el
gobierno central, toda la autoridad atribuida a organismos locales; concentracin: accin o efecto de reunir en un punto o centro lo separado o disperso.
As, debe usarse cuncentracin para destacar las caractersticas dominantes en la
Argentina, de la situacin demogrfica y de las actividades productivas, reservando cemdizacin para el poder de decisin. Esto responde a dos formas de
ver (complementarias, desde luego) la realidad; la primera focalizada en el aparato productivo y en los flujos de bienes y servicios generados; la segunda, enfocada en los mecanismos de decisin que ordenan sobre produccin y flujos. Se
advierte as que el problema presentado por la configuracin territorial argentina se desdobla en dos planos:
1) la desconcentracin espacial de actividades socioeconmicas y consecuentemente, de la poblacin, que puede efectuarse desde una posicin netamente centralista de la toma de decisiones,
2) la descentralizacin de competencias y niveles de decisin, entendida
como la poltica de reconocimiento, por parte del Estado, de las libertades y las
potencialidades de los gobiernos provinciales y locales y de los cuerpos sociales
intermedios.
Esta diferenciacin de conceptos es fundamental para una cabal comprensin del problema espacial argentino y la individualizacin de sus causas determinantes; no haberla tenido presente ha sido causa de esterilizacin de muchos
esfuerzos sinceros. Es por ello necesario detenernos en caracterizar los alcances
de la centralizacin en nuestro pas.
I

396

b) Diagnstico de la centralizacin argentina

El anlisis del sistema poltico-institucional argentino muestra un elevada
centralizacin del poder en el Area metropolitana bonaerense. En efecto, all se
localizan los grupos de mayor poder negociador, los factores de poder ms influyentes, las instituciones y equipos polticos ms relevantes de los mbitos
administrativo y jurdico y los grupos de referencia y asesoramiento tcnico de
la accin pblica y privada. Hasta los propios organismos federales, financiados
por las provincias, como el Consejo Federal de Inversiones, se localizan en la
Capital Federal.
El espectro poltico-institucional es bsicamente completo, desde la formulacin de los planes, programas y proyectos pblicos hasta las pautas para su
ejecucin y posterior control; las decisiones ms trascendentes en materia de
opciones de ordenamiento y desarrollo son inducidas por el poder central localizado en la ciudad de Buenos Aires. En tanto, en el interior del pas se comprueba un alejamiento ostensible entre la comunidad y el gobierno y hasta a veces,
una aparente oposicin. Las instituciones pblicas all localizadas manifiestan
una debilidad crnica, cumpliendo bsicamente las funciones de gestin necesarias al poder central, con visibles dificultades para dar respuestas institucionales a las expectativas del ambiente regional y comarcal y a las demandas que as
se producen. De este modo, los descontentos de origen local se polarizan sobre
el Estado al mismo tiempo que organismos y agencias centrales, cada vez ms
grandes y consecuentemente, ms difciles de gobernar, parecen entrar en un
crculo vicioso de incapacidad operativa y descomposicin.
Es fcilmente comprobable la existencia de un vaco poltico-institucional
regional, no por la ausencia de instituciones pblicas, sino por el debilitamiento e ineficiencia de las mismas. Incluso la atomizacin jurisdiccional contribuye a restarles solvencia financiera y hasta racionalidad.
As el anlisis institucional muestra, muy sintticamente, las siguientes
deficiencias:
1) inexistencia de comportamientos sistemticos. Las interacciones polticas de mayor relevancia trascienden los marcos de cada provincia y se sitan,
va formulacin de demandas, al nivel del poder central localizado en la Capital
Federal; son negociaciones con los grupos referenciales ms cercanos a la esfera
decisional del sistema poltico-institucional central;
2) como resultado de lo anterior, acontece una incapacidad de respuesta
autnoma y regional a las exigencias intra-societales;
3) incapacidad de respuesta frente a las tensiones locales, tanto por la minimizacin del poder municipal como por la escasez de recursos propios del
nivel. En consecuencia, las respuestas frente a las perturbaciones o tensiones de
su ambiente, es asumida extrnsecamente a su territorio por el sistema polticoinstitucional central;
4) incumplimiento de los ciclos de retroalimentacin poltica regional por
exigencia de mayores demandas que apoyos y canalizacin extra municipal y
extra provincial de las demandas.
Las deficiencias sealadas confirman la inexistencia de lo que podria llamarse subsistemas polticos comunales. Se limita de este modo, la posibilidad
397

de autorregulacin y autotransformacin de la estructura poltico-institucional

cuya continuidad precisara el cambio controlado del ordenamiento jurdico
poltico nacional, que permita la canalizacin de las demandas sociales ampliando la cantidad de actores, partcipes y decisores de los municipios y regiones
nacionales.
La canalizacin de las demandas por va del sistema poltico central contribuye al debilitamiento de las autoridades municipales, a la prdida de legitimidad de las mismas (convertidas en meros gestores ante los funcionarios nacionales) as como tambin a la formulacin de respuestas inadecuadas dado el
desconocimiento de las motivaciones propias de cada comunidad. Por otra parte, favorece y acenta la formacin macroceflica argentina, en tanto se continan delegando funciones poltico-institucionales en el gobierno central, las
que son cumplidas ineficientemente, con efectividad mnima y altos costos. Se
acenta as la primaca en el espacio nacional.
Desde otro enfoque, se reduce a su menor expresin la satisfaccin e integracin de los grupos o sistemas de miembros regionales y locales con su comunidad, dado el percibimiento de los mismos de su mnima autonoma y escaso
poder negociador. As, la estructura poltico institucional fragmentada espacialmente, con la capacidad decisional centralizada y la de gestin ineficientemente distribuida (dado la excesiva atomizacin) esteriliza la generacin, por parte
del cuerpo social, de personalidades con vocacin pblica, interrumpiendo el
ciclo natural de circulacin de los lderes.
Este panorama genricamente esbozado para todo el pas, alcanza su mxima expresin en las extensas zonas urbanizadas donde se agudizan todas las
variables y caractersticas enumeradas e indicando que el problema no se reduce
al esquema simplista: Area metropolitana versus interior. En efecto, el poblamiento argentino moderno, unido a la urbanizacin produjo una transformacin gigantesca del paisaje no slo fsico sino tambin econmico, social y poltico del pas y consecuentemente con ello, de la funcin del Estado que afect
no solo al interior expulsor de poblacin, sino particularmente a los escasos
aglomerados receptores de las migraciones internas. La formacin de las grandes conurbaciones, de las cuales, el Area metropolitana bonaerense es el ejemplo recurrente, ha incrementado en forma cualitativa la incidencia de la centralizacin contribuyendo a acrecentar las intervenciones del Estado, tanto nacional como provincial. De hecho, cada misin nueva que los poderes pblicos
asumen, a cada nuevo paso que se efecta una socializacin progresiva de la
sociedad, la presencia omnipotente de la administracin central se acrecienta.
Las necesidades de coordinacin, el costo de ciertos emprendimientos que superan las posibilidades concretas del Municipio, contribuyen a denunciar con
nuevos argumentos y renovado nfasis, la centralizacin vigente. Este clima resta
eficacia y debilita el rendimiento de la accin administrativa local y a la vez, el
habitante se ve invadido por una confusa mezcla de frustracin e impotencia ya
que las autoridades municipales carecen de posibilidades reales de solucionar
los problemas sentidos. Esto nos lleva a analizar la situacin del Municipio argentino, en especial, en las reas metropolitanas.

398

c) El Municipio asfixiado
El crecimiento continuo del Estado ha detenido el desarrollo de las responsabilidades locales haciendo cada vez ms confuso y dependiente el accionar de las instituciones municipales.
En lo concerniente al aspecto de la participacin ciudadana y de las competencias, la falta de claridad es extrema y generadora de desigualdades y conflictos. Los municipios son llevados en la prctica a constituirse como agentes
encargados de aplicar algunos aspectos parciales de las polticas ministeriales
sin la menor posibilidad de desarrollar acciones verdaderamente autnomas,
adaptadas a los problemas locales. Pero la gran desigualdad de aptitudes y de
medios alcanza su expresin mayor en la incapacidad del Municipio para corregir las situaciones introductoras de desigualdades generadas por la accin local
tanto del Estado como de empresas pseudo-privadas prestatarias de servicios
pblicos monoplicos; es decir: en no poder brindar, a sus propios habitantes,
los beneficios de la accin pblica.
Es que, instituido desde sus orgenes como depositario de competencias
universales, hoy da el Municipio se ve constreido a gestiones parciales, especializadas y residuales. Ante toda dificultad que salga del mbito de la rutina de
la vida local, no es al Municipio al cual se acude, sino al Estado, siempre presente y constantemente solicitado. La vida pblica local est, en lo esencial, integrada al Estado.
Confusamente, se percibe esta situacin malsana del gobierno local. Como
sus instituciones existen formalmente, la poblacin se vuelve obviamente hacia
ellas en sus requerimientos primarios, ms al no poder stas cumplir su funcin,
la insatisfaccin se manifiesta en varias formas de oposicin del ciudadano con
las autoridades del Municipio. Las consecuencias de este hecho se traducen en
politizacin de las elecciones locales, lo que significa, en sntesis, sustitucin
de los problemas concretos del Municipio por los intereses partidistas nacionales, uno de los sntomas ms evidentes de centralizacin; desarrollo de un movimiento asociativo al margen 0 en contraposicin a las instituciones locales,
en los mejores casos y en los peores, pasividad, actitud de abandono ante lo que
se considera irrevocable.
Es evidente que lo sealado acarrea graves consecuencias para el funcionamiento de la sociedad. Esta, en sus manifestaciones contemporneas se ve demasiado recorrida por tensiones y fuerzas disociativas como para poder estar
largo tiempo privada de ese foco de unidad social constituido por el Municipio
autntico, unidad viviente y responsable de verdadera participacin local.
En una sociedad donde las fronteras entre la economa poltica y los destinos individuales y colectivos se borran, la ausencia de municipios reales y eficaces, acrecienta la dependencia de las comunidades humanas con respecto a la
accin de las empresas transnacionales y los grupos financieros. En una sociedad marcada por la dislocacin de las relaciones sociales y familiares, unida a
defectos de comunicacin, cierto temor a las relaciones primarias, creciente
brutalidad en los cambios e interdependencia creciente de las actividades, es
claro que los apoderes pblicos tienen dificultades enormes para regular los
conflictos locales y resolver los problemas colectivos, sobre todo cuando la fron399

teta entre la vida pblica y la privada tiende a esfumarse. Ante esta realidad, el
Estado responde mal-y no se puede hacerlo mejor- a los requerimientos de la
sociedad. En cuanto a las autoridades municipales, ellas no pueden, en su estado actual, ni siquiera dar una respuesta coherente.
d) Incapacidad del gobierno local para brindar los beneficios de la vida
en comn
Derivado de lo anterior, las antiguas comunidades de vecindad tienden a
ser reemplazadas por otras de servicios, de dimensiones variables segn la densidad de habitantes y la naturaleza de las actividades econmicas y sociales de
cada sector del aglomerado . As, la propia administracin municipal cambia de
carcter: en el origen de nuestros cabildos su cometido consista en reglar la vida
en comn. Hoy da esa funcin ha sido desplazada por la necesidad de proveer
equipamientos y de asegurar servicios pblicos eficientes en los cuales, la complejidad, la variedad y el costo, crecen sin cesar. A esta demanda masiva, es claro
que los gobiernos locales no pueden responder ni con sus medios actuales, ni
dentro del marco estrecho de su estructura. Esto ha llevado a que los servicios
imprescindibles deban ser atendidos por organismos provinciales, nacionales o
privados de tal dimensin que no solo alejan las decisiones del usuario, sino
que adems y por su propia estructura impiden a ste, en su calidad de ciudadano, tan siquiera ejercer el mnimo control que, al menos formalmente, tiene
sobre los poderes del Estado. Paradoja de la vida cultural metropolitana de hoy
es que se pueda votar para elegir presidente de la Repblica, gobernador de la
Provincia e intendente municipal, pero no para conformar los directorios y gerencias de las grandes empresas pblicas o privadas -para el caso, nada cambia
con la titularidad- que afectan una parte importante de la vida humana.
Esto hace que cada vez sean ms los mbitos que son retirados, en la prctica de la vida cvica, es decir, de la intervencin y control del ciudadano. Tal
realidad se resuelve en el anonimato y despersonalizacin de las decisiones y la
indefeccin autntica de una demanda diferenciada, induciendo al reclamo
perentorio cuando la necesidad alcanza un rigor extremo.
Es por la existencia de estos procesos como puede explicarse que muchas
veces, las mejores intenciones terminen en fracasos, como el hecho de que ciertos servicios colectivos mal concebidos conduzcan a aumentar la degradacin
de las estructuras sociales subsistentes. As, por ejemplo:
l el hbitat organizado en grandes conjuntos residenciales segregados por
clase social, planeados por organismos centrales, creando frustraciones y rebeldas, a ms de necesidades colectivas nuevas;
l el inmenso hospital moderno desarrollado en nombre del progreso y
la eficiencia, que algunas veces ha despersonalizado el servicio de salud, haciendo crecer las penurias de los usuarios y esterilizando los esfuerzos del personal;
l
la explosin escolar y universitaria, en un marco de constante centralismo disfrazado en medidas de mera desconcentracin y que se acompafia de
mltiples problemas humanos y sociales.
Es preciso entonces, reconocer la aparicin en el mbito metropolitano,
de fenmenos inquietantes derivados de la prestacin masiva de servicios p400

blicos que se desenvuelven en una organizacin imperiosamente sumisa aI triple principio de especializacin, centralismo burocrtico y economa de escala,
conducentes al gigantismo de los establecimientos y entraando, entre otros
efectos negativos, la alteracin de los cuerpos sociales preexistentes (familia,
vecindad, profesin, etctera) por la integracin brutal de funciones que ellos
cumplan mas o menos bien; la produccin de insatisfacciones tanto en el usuario como en el agente del servicio; la creacin de desigualdades artificiales (dado
que en un contexto masivo, los ms ricos 0 los mas inescrupulosos, encuentran
alternativas al servicio estandar impuesto a la masa); la creacin indefinida de
necesidades de servicios complementarios para remediar las frustraciones acrecidas de los ciudadanos.
Estas constataciones indican que el tema sobrepasa largamente el estricto
dominio de las instituciones locales, de sus competencias y finanzas ya que el
proceso de urbanizacin ha modificado completamente las condiciones de vida
urbanas. En este contexto, la idea de trasladar la Capital Federal al interior como
medio eficaz de correccin de estas distorsiones confiere al proyecto un matiz
que lo hace sumamente atractivo, aunque falso, a poco que se indague en l. En
efecto, no debe asociarse sin ms, con relacin de causa a efecto, el lugar fsico
de asiento de los Poderes pblicos, con la accin que esos mismos Poderes pueden ejercer en favor de una poltica de desarrollo del interior y de correccin de
los problemas que la centralizacin provoca y que hemos sucintamente sealado. Todo tipo de cambio tiene que orientarse hacia una efectiva poltica de descentralizacin de competencias y revitalizacin de la capacidad decisional intermedia. Mientras esto no ocurra, las modificaciones, leyes y nuevas localizaciones fsicas de los Poderes nacionales solo constituirn paliativos. Es significativo en este sentido, traer a colacin las palabras con que en la Cmara de Dputados uno de los representantes se opona al traslado de la Capital Federal: En
los objetivos que se propone alcanzar con el traslado, figura el afianzamiento
del federalismo y la descentralizacin, huelga decir que stos sern alcanzados
en la medida en que se cambie la actual poltica, donde el federalismo y la descentralizacin sern la consecuencia del desarrollo de las fuerzas productivas en
un plan que priorice las inversiones, en un camino de alcanzar la sustitucin de
importaciones. Adems el hecho de cambiar de lugar el centro administrativo
burocrtico de Buenos Aires a Viedma, nada hace a las autonomas provinciales,
en la medida en que de ese mero hecho no se deduce un cambio en la poltica
actual; es decir, no presupone que habr un desarrollo efectivo del interior del
pas.S La relacin interior-rea metropolitana* se destaca entonces con una
nueva perspectiva modificadora de las condiciones de crecimiento del pasado y
que puede favorecer una estrategia de ocupacin territorial ms equilibrada. jes
entonces necesario, a la luz de estas reflexiones, trasladar la Capital Federal al
interior? La respuesta puede ser positiva, dentro del contexto de una definicin
geopoltica que consolide los intereses territoriales argentinos y afiance al Estado nacional, tema del que nos ocuparemos seguidamente.

Traslado de la capital e intereses territoriales argentinos

Hemos analizado en el Captulo V el modo en que el territorio ha producido grandes diferencias entre los argentinos, evidencindose -como ya destacamos- que en el proceso de competencia locacional del pas, el Area metropolitana bonaerense y su expansin sobre el borde fluvial-industrial hacia el Gran
Rosario, ha tenido un notable xito mientras que el interior ha experimentado
un fracaso relativo. Esta forma de plantear la cuestin implica valorar en qu
medida el xito locacional del rea metropolitana ha sido legtimo, no slo en
trminos socioeconmicos, sino tambin geopolticas.
Un anlisis objetivo del tema muestra que en nuestro actual resultado espacial han jugado dos rdenes de cuestiones:
1) un proceso de distribucin jerrquica de los habitantes y de las actividades, propio de la heterogeneidad de oportunidades naturales, de la esencia del
intercambio y de la divisin del trabajo, hechos normales cualquiera sea el sistema econmico -liberal o socialista- dentro del cual la sociedad se desenvuelva;
2) una concentracin artificial del poder motivada en una deliberada y
precisa orientacin del gobierno. Este factor, en el caso argentino, ha contribuido marcadamente a exacerbar las diferencias naturales.
Ambas cuestiones han interactuado estrechamente de modo que la distincin responde ms a exigencias expositivas que a la naturaleza de los hechos.
Es obvio que la pampa hmeda ha contado y cuenta con posibilidades
econmicas que le confieren un lugar de privilegio en el contexto de las regiones argentinas, toda vez que las condiciones mundiales imperantes constituyen
restricciones serias para lograr las metas que una nacin en particular, se propone. En efecto, an habindose practicado en el pas una poltica de igualdad de
oportunidades para todas sus reas componentes, hubiesen surgido diferencias
entre ellas, ya que no necesariamente la maximizacin de la tasa de crecimiento
de la economa nacional en su conjunto, era o es compatible con el desarrollo
regional equilibrado, en el contexto de un pas extenso, despoblado y dependiente.
Hay as un condicionante legtimo que determina el crecimiento y la concentracin del Area metropolitana como capital natural de la regin agropecuaria ms rica y eficiente del pas. Pero este hecho natural se ha visto favorecido
por una deliberada accin de gobierno que ha potenciado artificialmente las
desigualdades. Esto es as porque en la configuracin territorial se dan combinados los factores geogrficos y polticos en dismil proporcin y como lo hizo
notar Federico Daus el factor geogrfico que puede actuar contingentemente,
nunca es imperativo*,2 sino que simplemente condiciona la accin humana,
sin limitarla en forma determinstica. Destaca Daus que la configuracin geogrfica no incide de igual modo en los distintos procesos histricos sucesivos, al
menos con la misma intensidad y caractersticas, puesto que esas influencias
geogrficas carecen de inmutabilidad debido a la accin humana diferenciada.2
Es evidente que el sitio elegido para fundar a Buenos Aires representaba
ventajas comparativas desde el punto de vista de la implementacin de la pol402

tica espaiiola para el rea, al desplazarse el nfasis desde la bsqueda del camino
al Per hacia la valoracin de la produccin agropecuaria, unida a la colonizacin. Pero no debe dejarse de lado el hecho de que tambin pes en la eleccin
del lugar de localizacin el imperativo geopoltica espaol apremiado por detener el avance portugus hacia el sur y el este. Esta razn es esencial toda vez que
para la poca de su fundacin y durante mucho tiempo despus, Buenos Aires
no ~610 fue excntrica al territorio ocupado sino que constituy su lmite sur, ya
que gran parte de la Patagonia era y fu el desierto, tierra abierta a la conquista del primero en llegar.
En ese segundo aspecto de la cuestin, el estancamiento y decadencia que
puede observarse en el interior est, adems, relacionado a la evolucin de las
ideas polticas que va desde la conformacin socioterritorial espaola tradicional al liberalismo como ideologa de las relaciones humanas. En efecto, en la
cosmovisin colonizadora, la ciudad constituy una empresa comunitaria constituida en pocos anos en foco regional dinamizador del territorio circundante,
cuyo lmite estaba dado por la influencia de las instituciones de la urbe. Esta
orientacin consolid una realidad espacial equilibrada con cierta ocupacin
del suelo apropiada a la poca. A partir de entonces, la evolucin de las ideas
que forjaron la incorporacin de Argentina al as llamado modelo primario
agroexportador no slo acrecent las posibilidades de la regin pampeana, sino
tambin el creciente deterioro de las economas regionales y este ltimo aspecto
de la cuestin es independiente de las evidentes ventajas naturales de aqulla.
En efecto, frente a la realidad del Virreynato que sugera una organizacin federal, los hombres de la ilustracin portea no contaban con la aceptacin de la
mayora de la poblacin y ese rechazo era mayor en la medida del alejamiento
de la ciudad hacia el interior, de modo que la hegemona de Buenos Aires, cuna
de las nuevas ideas, debi hacerse mediante un sistema que centralizase en ella
el poder, para expandir desde la ciudad puerto el ideal libertario.
As, el proceso de centralizacin impuesto por la sujecin a una ideologa
se encuentra en el origen de los excesos de la concentracin consecuente. Uno
de los argumentos en contrario que suelen presentarse es que gracias al centralismo porteo se salv la unidad nacional, amenazada por los localismos separatistas que dieron origen al proceso de caudillismo. Esta es, evidentemente, una
interpretacin a posteriori de los hechos y que no tiene en cuenta la realidad de
los mismos tales y como ocurrieron. Imbudos de los principios revolucionarios
que hacan furor entre los intelectuales de la colonia, el grupo porten0 dominante no actu movido por una conciencia territorial de la Nacin sino por la
individualidad dominante del puerto, a cuyos caprichos, concepciones e intereses, deban subordinarse los pueblos del interior. La accin portea fue guiada
por el desprecio liberal al tradicionalismo hispnico y se quiso suplantar, por la
fuerza, un modelo de vida que se haba hecho carne en el interior. Fue por los
centralistas porteos y sus sucesores que se perdieron el Alto Per, la Banda
Oriental y las Misiones orientales, desmembrndose del tronco territorial comn. Esta realidad est ya objetivamente esclarecida como para que nos detengamos en su tratamiento, debe, sin embargo, hacerse referencia a un hecho que
ejemplifica con claridad lo que sefialamos. Se trata de la red ferroviaria que se
403

convertir en un factor decisivo de la dominacin del litoral, no slo por la

necesaria convergencia al puerto -hecho lgico- sino por la utilizacin tendenciosa al servicio de una idea anti-integradora. En efecto, una vez concretada
la creacin de Buenos Aires por los espaoles es evidente que tanto el puerto
como la ciudad constituyeron focos esenciales de convergencia. Esta situacin
estaba ya consolidada al momento de comenzar el trazado de las vas, de tal
modo era inevitable que las mallas convergentes tuvieran un carcter predominante frente a las comunicaciones interiores. Pero el problema no reside en el
trazado viario -limitarlo a eso, constituye un escamoteo de la esencialidad de
la cuestin- sino en el espritu que gui su utilizacin. Espritu que privilegi
al puerto en su relacin con la metrpoli imperialista del momento y que di la
espalda al interior argentino, creando condiciones materiales que pueden an
producir segregaciones de nuevas partes del territorio nacional.
No fue ajena a este espritu, la escasa preocupacin de los continuadores
de estas ideas por conservar la Banda Oriental cuya prdida, casi alegremente
consentida, puede comprenderse desde la perspectiva de que Montevideo constitua un serio oponente a la centralizacin en torno a Buenos Aires. Pero hay
ms an, ya que sera ingenuo desconocer la realidad de los acontecimientos
vividos en lo que dio en llamarse La cuestin de la capitalidad y que brevemente resumiremos.
El contexto histrico de la cuestin de la capitalidad
La cuestin de la capitalidad se origin con la presidencia de Sarmiento.
Durante la segregacin bonaerense, Urquiza haba impulsado el desarrollo del
puerto de Rosario, proporcionando el rpido crecimiento de esta ciudad litoralea. Constituye an y lo era ms entonces, uno de los mejores puertos naturales fluviales del pas, con una profundidad que para aqullos tiempos significaba una ventaja comparativa enorme. El vencedor de Caseros, quizs por comodidad personal no advirti a tiempo que la solucin del pleito, en que entraba
por mucha parte el celo de los porteos de ser gobernados por provincianos,
estaba en federalizar la ciudad de Rosario y convertirla en Capital. Fue despus
de entregar la presidencia de la Confederacin que lo procur de acuerdo con
don Ovidio Lagos, el fundador de La Capital. Durante la guerra del Paraguay
las circunstancias crticas hicieron postergar el planteamiento del problema. Pero
entre el 70 y el 80 toda la opinin del pas estuvo pendiente de la solucin, ya
impostergable, y se pronunci decididamente por que la capital federal se ubicara fuera de Buenos Aires. La inmensa mayora del pas prefera a Rosario. En . . .
diez arlos se dictaron siete leyes, cinco de las cuales designaban a Rosario, una a
Crdoba y otra a Villa Mara. Las siete fueron vetadas por Sarmiento y Avellaneda Qu voluntad determinaba la actitud repetida de los presidentes provincianos contra la inequvoca voluntad del pas?. Los contemporneos lo intuyeron,
nosotros podemos decirlo hoy: el imperialismo extranjero, la estrategia del imperialismo. Claro que Sarmiento y Avellaneda estaban todava en la idea de Rivadavia de hacer una ciudad culta y europea de espaldas al pas y mirando hacia
Europa. Pero su voluntad no hubiese alcanzado, ni se hubiera impuesto a la
404

opinin y al Congreso. Buenos Aires era, para los ingleses, la ciudad que haban
ocupado en 1806; estaba al alcance de sus caones, mal protegida contra los
riesgos del mar y ofreca la posibilidad de establecer una red ferroviaria unificada, que no dejara cabos sueltos. Convertida en puerto nico de importacin se
engrandecera desmesuradamente a expensas del pas y dara a ste la sensacibn
de fragilidad, de dependencia, de constante peligro exterior que es la modalidad
de la Argentina actual. En cambio, Rosario estaba detrs de la cadena de Obligado, que sera difcil de cortar otra vez; a 200 quilmetros del comienzo de las
barrancas del Paran que podan llenarse de baterfas inexpugnables; ms adentrada en el pas, construccin casi completamente criolla, sin ambiente colonial
y extranjerizante.6
De ah en ms, la poltica librecambista y el monopolio del comercio exterior, ejercidos por Buenos Aires, contribuyeron al estancamiento del interior y
se sumaron a otros factores adversos a la prosperidad de ste ltimo, tales como
la escasez de capital y de mano de obra.
La crisis del ao 1930, junto con los acontecimientos blicos posteriores
modificaron esta orientacin hacia la produccin industrial, requiriendo medidas proteccionistas que hoy son destruidas sistemticamente. Se inicia el perodo de substitucin de importaciones, comenzando por la produccin de bienes
de consumo final, se seguir ms tarde con la de bienes intermedios. La nueva
etapa sum un fracaso ms del interior en el intento de proporcionar ventajas
de localizacin a actividades industriales, debido tanto a las economas de urbanizacin y de aglomeracin que se obtienen en la Capital Federal y en el Conurbano como a la imposicin internacional que ha trabado sistemticamente el
desarrollo minero argentino, al punto tal que, con una cordillera que se extiende a todo lo largo del pas, la principal productora del sector sea, paradjicamente, la provincia de Buenos Aires.
Pocos centros del interior se desarrollaron industrialmente, como el Gran
Buenos Aires, Crdoba, y Santa Fe. En algunos otras ciudades se radicaron industrias a consecuencia de las polticas tendientes a la desconcentracin de la
actividad econmica que an as, al no modificarse las causales de fondo, continu concentrndose en el Area metropolitana bonaerense.
Esta apretada sntesis lleva a concluir que del traslado de la capital puede
derivarse un proceso de reordenamiento espacial, pero este no bastar para la
reduccin de las diferencias entre el interior y el Area metropolitana bonaerense; en cambio si puede llegar a constituirse en el inicio de una poltica de afirmacin soberana, unida a la integracin continental de la Argentina. En efecto, el
marco general de cambios de todo orden que se vive en el mundo, repercute en
la configuracin de la estructura de poder mundial. Las grandes innovaciones
tecnolgicas, caracterizantes del envejecimiento de muchas actividades industriales y el reemplazo de los materiales producidos por la qumica, por los aportados por la fsica, junto a la automatizacin en la produccin masiva de bienes,
el crecimiento de las industrias de la informacin, el desarrollo de las comunicaciones y de los medios de transporte, tienden a una mayor interdependencia
entre naciones, una homogeneizacin de las demandas y expectativas, junto a
un incremento de las relaciones sociales.
405

El desafio de estas nuevas condiciones, signado por la unificacin del

mando imperialista requiere, como respuesta creadora, la integracin con los
paises vecinos con quienes nos unen la historia y los intereses comunes. Esta
integracin concebida no como mercado propicio a las multinacionales sino
desde el punto de vista de la preservacin de la Nacin, supone una reconstruccin de nuestro espacio histrico y en este contexto el traslado de la capital cobra
un nuevo sentido no slo como smbolo de una poltica de inters nacional,
sino como desplazamiento efectivo de las lneas de irradiacin de la influencia
argentina, aunque en este contexto quedara por debatir si la direccin del traslado hacia el sur continental era la ms apropiada o existiran otras opciones
ms acordes a este propsito. Es de recordar en este sentido, una propuesta anterior, poco difundida, gestada en el gobierno del general Pern de ubicar la
capital argentina, con una fuerte intencin de vinculacin continentalista, en
el centro norte de Crdoba, en el sitio denominado, desde entonces, Ciudad de
Amrica.
La ubicacin de una nueva capital
Hemos caracterizado de este modo un concreto por qu del traslado de
la Capital Federal. El lugar especfico de su localizacin, no puede ser precisado
apriorsticamente, debiendo ser el resultado de estudios territoriales hoyinexistentes en la Argentina y sin duda una de las principales falencias del sistema de
investigacin nacional. Como lo destaca Randle: ninguna poltica en Ciencia
y Tecnologa en los 15 anos de existencia de esa Secretara de Estado, ha destacado en sus planes, de la manera ms leve, el carcter prioritario que podra
haberse dado a estos estudios. Los temas territoriales han sido y son las cenicientas en el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CoNicet)...*.
Reordenar territorialmente al pas es una inevitable necesidad. Esto debiera ser uno de los aspectos importantes de la actividad poltica ya que las actuales
condiciones econmicas unidas a un cada da ms imprescindible crecimiento
de la produccin, a la elevacin de los niveles de servicios y equipamientos exigen la creacin de nuevas estructuras espaciales y de distribucin poblacional,
as como la revitalizacin y aumento de control sobre extensas superficies del
pas que estn tentadoramente vacas. Insertada esta poltica en un contexto de
vigencia continental que potencie la asociacin entre naciones, seala una doble lnea de accin: por un lado modificar un proceso de configuracin territorial que nunca fue espontneo y dirigirlo en correspondencia al inters nacional, y por otro, desechar la aplicacin estril de los modelos importados, muchas veces meras ensoaciones pensadas -en el mejor de los casos- para dar
solucin a problemas cualitativamente diferentes y sin relacin alguna con la
situacin argentina y sus fuertes condicionantes.
El traslado de la Capital Federal constituye as una posibilidad abierta en
un proceso integrado de Planeamiento fsico entendido en su mxima amplitud y no puede disocirselo de una cierta visin del porvenir. Hacerlo as seria
miopa, falso razonamiento o mera accin distractiva, como separar lo que no
406

es ms que un medio del fin verdadero: el porvenir del hombre argentino.

Por lo tanto, se requiere efectuar precisiones sobre las motivaciones que
empujan a modificar el actual estado de cosas y de los objetivos profundos con
los cuales se transformarn las estructuras territoriales actuales para adecuarlas
a una poltica nacional. Se trata de la consideracin de opciones que forzosamente han de afectar las relaciones de los argentinos entre s y de stos con el
suelo: es decir, establecer para que tipo de hombre y consecuentemente, para
que tipo de sociedad vamos a reorganizar voluntariamente el territorio.
Es un hecho que una economa de competencia sin frenos por opcin
extrema a otra dirigista, al requerir y favorecer la mxima movilidad de los factores productivos, se fundamenta en la acumulacin selectiva de capital y en el
intercambio desigual entre reas del territorio.
En sus mejores concreciones prcticas, realiza el aceleramiento de la industrializacin, acompaada en las reas metropolitanas, de una terciarizacin
de la economa, caracterizada en sus resultantes fsicas por la consiguiente transferencia de poblacin desde las zonas rurales y las pequeas ciudades hacia las
grandes aglomeraciones. En cuanto tal, es opuesta a una concepcin voluntarista de la geografa que favorezca la descentralizacin poltico-administrativa, la
desconcentracin de las localizaciones, la limitacin del crecimiento por conurbacin y el equilibrio territorial. Sin nimo de polemizar sobre las bondades y
desventajas de una u otra posicin y ni siquiera considerar la viabilidad de alternativas intermedias que a travs del concierto entre sector pblico y privado,
posibiliten la compatibilizacin de los objetivos de una mxima eficiencia econmica con los del desarrollo equilibrado, lo que nos interesa dejar en claro es
la incompatibilidad esencial de ambos propsitos que ha llevado al profundo
cambio de orientacin efectuado entre el Planeamiento fsico como tcnica de
reforma social y el Planeamiento fsico como proceso el cual, desde este punto de vista -y en ltima instancia- no significa sino aceptar como inevitable
el crecimiento por conurbacin .
No hay pues que sobrevalorar las posibilidades reales de accin que los
planificadores fsicos tienen abiertas a su trabajo, ni desconocer la realidad de
inters que conforman la intrincada malla de lo social y que el planificador fsico por s no puede controlar. Una de las conclusiones ms tristes de la experiencia de planeamiento nacional es la superficialidad conque se han tratado las
relaciones entre las estructuras fsicas que se proponen y las modificaciones involucradas en la vida social. Algunas de ellas consideran arbitrariamente uno u
otro de varios problemas elevndolo a nivel excluyente y proponiendo soluciones que en razn de su unilateralidad devienen forzosamente parciales y limitadas, cuando no directamente destructoras de un estilo de vida. Este es uno de
los ms serios y candentes aspectos de la crisis de la profesin entre nosotros.
Anlisis del trazado urbano de la nueva Capital Federal
El Distrito federal acotado y cedido por las provincias involucradas alcanzaba una superficie de 4.900 quilmetros cuadrados de los cuales, el 63Oh corresponda a cesiones de la provincia de Ro Negro y el 37% restante a Buenos Aires.
407

En este rea quedaban comprendidos seis ncleos urbanos de diversos tamaos,

tres de cada provincia, incluidas las ciudades de Carmen de Patagones y de Viedma, capital de la provincia de Ro Negro que, obviamente, deba plantearse el
traslado de la suya.
La ciudad se proyect sobre ambas mrgenes del Ro Negro, con su centro
principal aguas abajo de las reas urbanas existentes y prxima a la desembocadura en el Ocano Atlntico, en una latitud de 40 grados 51 sur, similar a la de
Valdivia y Melbourne en nuestro hemisferio y Washington, Nueva York, Lisboa
y Barcelona en el boreal. Los estudios proponen una densidad de 300 habitantes
por hectrea en la reas centrales y de 50 habitantes por hectrea en las zonas
residenciales ms alejadas. Para tener una idea de lo que esta cifras representan
en trminos de paisaje urbano podemos sealar que con el nivel ms bajo se
tiene el tejido urbano tpico de las reas suburbanas, predominando las viviendas unifamiliares de planta baja, con prevalencia de reas verdes privadas. Con
el nivel ms alto se tiene una imagen de viviendas alineadas a lo largo de la
cuadra, con medianeras comunes comenzando a destacarse la vivienda de ms
de una planta sin formar, empero, distritos compactos de edificios multifamiliares.
El plan urbanstico de la nueva capital se desarroll a nivel de anteproyecto general proponiendo un esquema lineal paralelo a ambas mrgenes del ro
mediante una red vial recta que se deforma en consonancia con el Area central acercndose a las mrgenes con ngulos de aproximadamente 45 grados.
Este trazado viario se conforma sobre la base de cuatro grupos principales de
caminos:
1. la avenida de circunvalacin, interconectada con las costaneras en ambas mrgenes del ro, circunscribiendo a la planta urbana y conectndola con
las rutas de acceso;
2. la red vial principal, concebida como autopistas de varios carriles en cada
mano, separadas entre s por franjas arboladas y destinada al transporte privado
de automviles exclusivamente. Se desarrolla en lneas paralelas y perpendiculares al ro, con cruces que oscilan entre 500 a 750 metros de separacin;
3. la red secundaria destinada al transporte pblico, automviles particulares y camiones. Es paralela a la anterior y se conforma igualmente con dos
manos de circulacin y cuatro carriles cada una;
4. red peatonal y para bicicletas que se estructura en forma paralela y dentro del trazado de las anteriores.
El disefio prev a intervalos diferentes estrangulamientos viales que determinan una divisin ms intensiva del suelo con localizacin de centros de equipamientos diversos entre las zonas residenciales. Se proponen, asimismo, nueve
puentes para cruzar el ro de una margen a otra, tres de ellos en relacin con el
rea administrativa central: dos para transporte automotor y un tercero peatonal sobre el que se proyecta desarrollar la calle comercial principal. Este distrito,
nico con cierto nivel de identificacin, se ubica a caballo de ambas mrgenes,
con nfasis principal aparente en la izquierda. El rea se supone diferenciada del
resto por el tipo de edificacin, la densidad y la complejidad de funciones, toda
vez que las complicaciones del trazado viario imaginado no la individualizan
408

del resto de la planta urbana. Tambin se extiende, aguas abajo en la margen

izquierda, la zona destinada a las representaciones extranjeras.
El nivel difundido del anteproyecto sobre el cual fundamentar el anlisis

no avanza ms all de una propuesta de trazado viario ya que la zonificacin de

reas, que permitira un estudio ms detallado de la propuesta, aparece rodeada
de una manifestacin de lugares tericos, siendo lo ms concreto expresado en
este aspecto que: el criterio adoptado es la suma coordinada y dosificada de
funciones, sobre todo el Area Central, con el control necesario para evitar congestiones perjudiciales8 sin referencia alguna al resto del la planta urbana y
configurando ms una expresin general de deseos que una definicin concreta.
Este nivel global de buenos propsitos parece ser el denominador comn
de la propuesta, habiendo primado un criterio formalista en el trazado, ajeno a
la especfica naturaleza del hecho urbano, sin una clara configuracin de espacios cvicos, dado las complicaciones generadas por el trazado viario que responde a un preconcepto esteticista figurativo, slo visualizable en el plano, sin
vivencia real a nivel de los espacios recorribles.
Esta caracterstica del proyecto que analizamos es una manifestacin evidente, como deca Rykwert de la pobreza conceptual de nuestro disefio urbanstico>p10 ms basado en estereotipos figurativos europeos que en la realidad
nacional. El trfico se ha vuelto hoy en las ciudades tan denso y enmarafado
que no sorprende ver a nuestros contemporneos dedicando toda su atencibn a
la red viaria. Parece como si el ordenamiento del trfico se hubiera impuesto por
encima de la planificacin de la ciudad, la red viaria, el tranva o el ferrocarril
metropolitano se superponen uno a otro y juntos constituyen el aspecto de la
ciudad al que se otorga mayor validez racional y conceptual*.g Se plantea una
ciudad a escala del automvil, recorrida por autopistas con trazado rgido que
condiciona por s, fuertemente, las posibilidades concretas de desarrollo urbano. Carece de un ordenamiento jerrquico sin diferenciaciones de reas ni de
distritos. Y no se tiene en cuenta la fuerza de la vinculacin norte con la ciudad
de Buenos Aires que forzosamente tender a introducir modificaciones en el trazado propuesto que pueden llevar a cambiar substancialmente la linearidad
original paralela al ro, toda vez que la utilizacin de ste como va de comunicacin y alternativa conformante del espacio urbano, constituye un preconcepto terico ajeno a la realidad contempornea. Londres y Pars se desarrollaron a
ambos lados del Sena y del Tmesis cuando estos cursos de agua representaban
el medio de comunicacin ms idneo para la poca. Hoy da son otras las prioridades, las posibilidades y el trazado denota la debilidad propia de una concepcin terica con escasa insercin en lo real.
No hay duda que el dominio tcnico-constructivo nos permitira hoy da
levantar una nueva ciudad capital, pero eso no basta para hacerlo. El diseno
urbano propuesto y que hemos descripto en la medida de lo posible, responde
a una sobrevaloracin de la tcnica con prescindencia de los fines para los cuales debe aplicarse, como si la simple configuracin trazada en un plano sirviera
para justificar las actuaciones. Sin embargo, dado que la sociedad humana se
fundamenta en el orden tico antes que en el tcnico, no hay dudas que tanto
los edificios que construyamos como los espacios que organicemos, sern diferentes segn lo sea el espritu que gue su concrecin. En este contexto, el trazado propuesto para la nueva capital muestra toda su debilidad y evidencia la ne410

cesidad de un debate previo que una visin totalitaria de las relaciones sociales,
revestida de decisin operativa, soslay.
Es esencial tener esto en claro ya que la accin del Planeamiento fsico en
el pas se ha visto sumamente debilitada por la existencia de un contexto profesional tcnicamente desarrollado pero absolutamente impotente para encarar
soluciones a los problemas de fondo, debido al desconocimiento profundo de la
naturaleza y de las variables involucradas en los mismos y que se patentiza en la
falta de realismo que ha acompaado a la propuesta de traslado de la Capital
Federal.
Esta carencia de rigor cientfico para encarar los problemas territoriales
alcanza su maximun en la proliferacin de sugerencias superficiales efectuadas
con motivo del traslado de la Capital Federal, sobre el destino a dar al Conurbano bonaerense y a la ciudad de Buenos Aires, tema que merece una consideracin separada.
Creacin de una nueva provincia y subdivisin de Buenos Aires
La subdivisin de la provincia de Buenos Aires es menos entendible que el
traslado de la Capital Federal en funcin del desarrollo del interior del pas.
En efecto, la unin de la Capital Federal actual y del Conurbano en una
nueva provincia viene ms bien justificada por razones de eficiencia y racionalidad que es lo que parece defender Randle al afirmar que: para reordenar mejor el Gran Buenos Aires, lo que sera necesario es involucrarlo completamente
dentro de una sola jurisdiccin poltico-administrativa que permita su demorado ordenamiento fsico a causa de su actual balcanizacin.7 El Area metropolitana bonaerense evidencia serios problemas de organizacin administrativa y
financiera en el seno de unas extensiones urbanas pluricomunales. Los lmites
municipales dividen arbitrariamente al tejido urbano comn, desarrollado a
ambos lados de una frontera muchas veces imaginaria, continua y homognea,
multiplicando los obstculos al servicio racional de los barrios perifricos. La
poblacin de stos, sin embargo, tiene conciencia de pertenecer a una misma
colectividad, como la evidencia el hecho de que la Capital Federal es, para los
habitantes del Conurbano, uel centro y reivindican, a justo ttulo, un nivel de
servicios modernos, es decir, eficaces y econmicos.
La necesidad de hacer coincidir las instancias administrativas del Area
metropolitana bonaerense con la realidad est ilustrada por la existencia de
numerosos servicios y equipamientos de inters comn: establecimientos escolares y hospitalarios, redes de agua, etctera. En este panorama, el Municipio
histrico se ve desubicado e inmerso en un contexto global.
El desarrollo urbano argentino es irreversible y debe ser encarado y organizado racionalmente. Ello supone dos tipos de cuestiones que, aunque estrechamente vinculadas, deben distinguirse: se trata por un lado del tema de la participacin poltica y por otro, de la calidad de vida de la poblacin, medida por
ndices de prestacin de servicios y equipamientos colectivos. Ambos implican
anlisis distintos y derivado de ello, una situacin diferenciada y armoniosa de
espacios y funciones.
411

Asignacin correcta de zonas de actividad y de residencia, creacin de vas

rpidas, de espacios verdes y de reservas de tierra, son realizaciones necesarias
que no solamente desbordan el cuadro municipal actual sino que ms an, por
naturaleza, deben ser asumidos por una persona moral representante de la aglomeracin en su conjunto. La progresin rpida de los equipamientos colectivos
requiere, en efecto, la movilizacin de recursos y de esfuerzos en las mejores
condiciones posibles de equidad y eficiencia. Estas realidades tcnicas pueden
inducir a falsas soluciones institucionales como la pretendida unificacin de los
partidos bonaerenses del Conurbano y de la Capital Federal en una sola gran
jurisdiccin administrativa que muchos vincularon, inesperadamente, al traslado de la Capital Federal, proyecto tras del cual no pueden descartarse intereses
no necesariamente altruistas, como por ejemplo, el indudable buen negocio
que obviamente significa el disponer bajo un solo control esa rea de la Argentina actual donde las inversiones son ms rentables y en la cual, la necesidades
de servicios destinados a mejorar la calidad de vida, son perentorias. Hay aqu
tambin latente un mal entendido que dificulta la comprensin cabal del problema y consecuentemente, la bsqueda de soluciones idneas.
Una cosa es la necesaria coordinacin de acciones de planeamiento e inversin pblica en un rea que por sus caractersticas socioeconmicas y culturales es homognea ms all de la divisin administrativa existente y otra muy
distinta que se pretenda crear un Estado provincial gigantesco, que rena bajo
su jurisdiccin al 35% de la poblacin del pas, consumo del 39% de la energa
facturada en la repblica y cuyo personal ocupado en comercio y servicios representa el 45% del total.l
En efecto, esta propuesta, no pasa del primitivo plano de la fusin o absorcin de partidos aledafios, por una Capital Federal agigantada, cuando la complejidad funcional provocada por el excesivo tamafio aconseja la estructuracin
en dos, tres o ms niveles subsidiarios entre s de descentralizacin, desde un
Municipio en muchos casos menor que los actuales partidos, hasta una instancia regional que abarque todo el rea urbanizada del aglomerado. Este enfoque
ha movido a muchos pases a ensayar diferentes modalidades administrativas
que debidamente evaluadas pueden constituir verdaderas fuentes de inspiracin.
Se evitar as que se acente la concentracin de poder en pocas manos e intereses, ya que la creacin de la nueva Provincia acrecentar la concentracin econmica y social toda vez que la situacin del Conurbano es deplorable en todo
sentido como ya lo hemos analizado y fcilmente enfrentable al desarrollo del
interior.
Debe disociarse el concepto de eficiencia en la gestin pblica y el de centralizacin poltico-administrativa. Por la va de unirlos, con una concepcin
mecanicista de la sociedad, se acrecentar el proceso disociador abierto en el
ser nacional mediante el procedimiento de establecer un orden eficiente a travs de incorporacin de personas a una gran organizacin centralizada. Por el
camino de la eficiencia y a modo de sntesis entre la actividad pblica y la
privada, ascienden sobre la sociedad nacional tendencias totalitarias que orientadas exclusivamente hacia la mayor rentabilidad econmica, se enquistan en
los estados, cambindoles sus fines a medida que los dominan. Al no cumplir la
412

funcin primordial de mantener la convivencia entre los miembros de las so&dades nacionales que gobiernan, los estados modernos y sus instituciones terminan siendo instrumentos de intereses sectoriales dejando de este modo un
amplio margen de maniobra a los llamados grupos de presin.
Papel del Planeamiento fsico en el proceso de estructuracin territorial
Frente a la situacin descripta cobra especial inters el Planeamiento fsico
entendido ms que como cuerpo de ideas expresadas en un plano, cual una reflexin permanente sobre el territorio nacional en general y la ciudad como un
todo, en particular. Por eso, el planeamiento debiera constituir un instrumento
bsico del ordenamiento espacial, capaz de corregir la concentracin demogrfica y econmica a partir de una verdadera descentralizacin, para el caso, basada en la reconstruccin del Municipio histrico.
iSobre qu fuerzas basar este tipo de planeamiento orientado hacia la descentralizacin, cuando todos nuestros reflejos y mecanismos sociales, nuestra
red de instituciones, parecen dirigirse en sentido contrario? Sin embargo, a poco
que quieran verse es posible hallar unas fuerzas en la sociedad misma: ellas
manifiestan en forma confusa, casi oscuramente, una muy profunda demanda
de enraizamiento. Despus de las grandes migraciones y cambios que han modificado el paisaje del pas, los argentinos se ven urgidos por una nueva unidad
de vida, alrededor de por lo menos tres polos principales de su existencia cotidiana:
l el hbitat, extensin primaria de la familia, red de parentesco y amistades, da su calor y su dimensin, Puede ser ms extendido que el antiguo barrio,
pero an constituye el mbito donde uno recibe y discute la informacin, donde la vida puede abrirse a los dems, fuera de las horas de trabajo;
l la escuela, donde son formados, educados y orientados los nios, punto
de partida de su insercin en la vida social, lugar de una formacin cultural;
l la empresa, donde el adulto encuentra los medios de subsistencia al mismo tiempo que las posibilidades de insercin en la sociedad moderna.
De la constatacin puede surgir una idea que gue la accin: para reencontrar la unidad social de los argentinos, para luchar contra la descomposicin y el
sectarismo que nos acosa, es necesario descentralizar. Esa descentralizacin exigida por la realidad debe atender, de acuerdo a lo que hemos dicho, a dos aspectos de esa misma realidad:
l necesidad de recrear el Municipio verdadero, concebido como lugar privilegiado de la unidad social. Un sitio donde ella es ms fcil y natural porque
los hombres, en l, se encuentran menos crispados y exigidos por las tensiones
partidistas e ideolgicas a las que son conducidos por los medios de comunicacin y los intereses extranacionales;
l
necesidad de acercar al Municipio los medios para resolver por si y para
s, los problemas planteados por las exigencias crecientes en materia de servicios y equipamiento; para ello se deber buscar la manera de integrar la urdimbre de municipios tejida en la libre cooperacin entre ellos.
Dos caras de una misma moneda: todos los municipios son irreemplaza413

bles en tanto que comunidades de familias participantes de pleno derecho en

dotar a stas, subsidiariamente, de la dimensin poltica que por si mismas no
poseen.
Esto es verdad particularmente respecto de aquellos que parecen los menos adaptados a las necesidades modernas de la administracin: tanto los municipios del interior como, adems, los que estn inmersos en los aglomerados
urbanos: ellos pueden evitar que las ms grandes concentraciones de poblacin,
devengan unas nebulosas y conserven, en su masividad, restos, al menos, de
dimensin humana.
Es necesario, sin embargo, distinguir entre el Municipio as concebido y
los enormes distritos que actualmente llevan ese nombre por inercia histrica,
muchos de los cuales, como algunos partidos bonaerenses del Conurbano, poseen la dimensin demogrfica de una Provincia, con funciones mas limitadas
an de las que tena, en servicio de su poblacin, el Cabildo colonial.
Municipio y asociacin de municipios
Frente a la situacin descripta, revisando los comportamientos sociales a
travs de las diversas vicisitudes histricas puede demostrarse que la estabilidad
municipal es un hecho evidente: anterior al Estado-Nacin, el Municipio es el
origen del mismo, por libre y consciente federacin de autonomas locales.
Ahora bien, ms all de la formalidad electoral, es preciso devolver al
Municipio actual unas funciones y unos medios tales que cada comunidad encuentre, por si misma y para s, la fuerza y el esplendor del pasado que ms de
cien anos de paralizacin centralizante han desdibujado.
El Municipio sobre su territorio y en una escala compatible con su finalidad es una comunidad social que rene a la vez un sitio privilegiado de convivencia cvica, junto al fundamento del edificio administrativo que en l hunde
sus races. Cuando las entidades locales actuales recuperen ambas funciones
pasarn a constituir el mbito insuperable de la participacin poltica. Pero a fin
de que el Estado pueda devolverles su libertad y reconocerles sus competencias,
se hace necesario un doble camino de acciones: el Municipio actual es demasiado extenso para una efectiva convivencia poltica personalizada y personalizante y, a la vez, demasiado dbil para responder a las necesidades sentidas de la
poblacin.
As, ser preciso reconocer nuevos municipios mediante la divisin de las
enormes jurisdicciones y aglomeraciones actuales. Estas entidades debern constituirse sobre un territorio relativamente compacto para que los habitantes perciban un inters comn y para que los intendentes sean representantes autnticos; para que los grupos y cuerpos intermedios desarrollen el sentimiento de su
responsabilidad local; para que vuelvan a ser lo que fueron en el pasado: mitad
escuela de convivencia, mitad administradores, pero en ambas funciones, ms
autnticos y ms eficaces.
En suma, las dimensiones de estas unidades deben ser definidas por un
sentimiento de solidaridad, expresado en amplio consenso sobre los lugares y
las circunstancias prefiriendo la intensidad a la extensin.
414

Paralelamente y como otra pinza de la misma herramienta, el movimiento

espontneo y multiforme de la cooperacin intercomunal debe generalizarse y
fortificarse para que los municipios puedan federarse con sus vecinos a fin de
constituir comunidades ms amplias, capaces de prestar a sus habitantes, servicios en un mayor nivel de eficiencia. Este conjunto de municipios puede recibir
los recursos necesarios y acceder a las bases fiscales modernas.
Esta unin debe hacerse sobre la base de restaurar en la prctica el declamado sistema federal de nuestro gobierno. Para ello deber conducirse todo el
proceso naturalmente. No deben absorberse municipios ni supervisarlos, pero
si federarlos en asociaciones para el ejercicio de ciertas competencias, tanto sean
las que por ley se fijen, como aqullas otras que los mismos municipios asociados decidan, libremente, delegar a la asociacin.
El tema de la descentralizacin y de la desconcentracin, base de la propuesta de traslado de la Capital Federal y-como hemos visto- uno de los asuntos en los cuales existe una aparente unanimidad de criterios en nuestro pas,
cobra un inters particular actualmente dado el arribo a nuestras tierras de las
nuevas tendencias reunidas bajo la denominacin genrica y con,ksa de pianeumiento autonmico. Este tema ser objeto de nuestra atencin en el ltimo
capitulo de esta segunda parte.

415

INDICE

C AP TULO

XIII

Principales corrientes contemporneas

del Planeamiento fsico

Las propuestas de Planeamiento fsico concretadas en la prctica pertenecen en su mayora a la dcada de los anos sesenta. El Esquema Preliminar para
la ciudad de Copenhague es del ano de 1961, la primera versin del Plan de
Pars y su regin se hizo pblica en 1962, el estudio de Buchanan para PortsmouthSouthampton corresponde al ano 1966.
En nuestro pas, el Plan de Desarrollo de Baha Blanca se comenz en el
ao 1968 y el trabajo para el Area metropolitana bonaerense fue presentado en
1969.
Paralelamente con estas realizaciones, los estudios urbanos tomaron cada
vez ms auge a medida que nuevas investigaciones, originadas en variados campos de la actividad humana incorporaron conocimientos ms precisos y sistemticos. La Sociologa, el Derecho, la Economa, la Geografa, la Antropologa,
no menos que la Historia, la Psicologa y la Medicina, se interesaron en el problema planteado por la urbanizacin e hicieron sus aportes desde el punto de
vista del inters particular de cada una de ellas. Despus de la primera guerra
mundial surgieron metodologfas analticas que efectuando un uso especial de
los datos estadsticos, trataron de cuantificar o al menos dimensionar cualitativamente, los fenmenos urbanos, en procura de una comprensin ms racional
y objetiva de la realidad, que obviase el lenguaje pseudo-filosfico y la carga
utpica de los postulados racionalistas y culturalistas. Ya antes de eso, los
estudios regionales haban hecho su aparicin primera y sus proposiciones de
anlisis tcnico ms originales en Rumania, alrededor de los anos treinta, con
un enfoque multidisciplinario que intent una sntesis de aportes sectoriales a
los analisis territoriales. Gastn Bardet, realiz un acercamiento substancial al
conocimiento socio espacial de la estructura urbana, mediante la puesta a punto de su mtodo de encuesta y la difusin de los perfiles sociolgicos y los
cartogramas de topografa social.
Ms tarde, psiquiatras, psiclogos e higienistas sumaron conocimientos
realmente valiosos sobre el estudio de la condicin humana en los medios urbanizados, en modo particular, referidos a los comportamientos extremos del alcoholismo, delincuencia juvenil, prostitucin y sus relaciones con las ideas y
417

los proyectos urbansticos y arquitectnicos. La figura de Leonard Duhlz es representativa de este enfoque.
Junto con tales esfuerzos analticos no se ha seguido un paralelo progreso
en el campo de las intervenciones concretas. En efecto, la sociedad industrial y
terciaria, desarrollada sobre la base de la eficiencia, el xito rpido y los beneficios cuantificables en dinero, ha fracasado al momento de corregir los defectos
colectivos que afectan a la vida humana. Esto es tanto evidente en el mbito de
nuestras grandes aglomeraciones como en las comunidades marginadas del interior. La historia del Planeamiento fsico -como ciencia y arte del mejoramiento del hbitat- aparece as colmada de aciertos tcnicos parciales, pero signada
por la impotencia de controlar las consecuencias espaciales que las acciones sectoriales han producido.
La evolucin profesional, pasando del planeamiento como tmica de reforma social al planeamiento como proceso muestra la relativa incidencia de arquitectos y de urbanistas en la tarea comn de configurar una vida mejor.
El primer enfoque, con su afn de oponer la imaginacin a la realidad resolvise en creaciones artificiosas, sin fundamento en lo concreto social. Mostr no slo su ineficiencia en frenar la concentracin humana en grandes aglomeraciones, provocando el consecuente alejamiento entre hombre y naturaleza
sino que, adems, su zonificacin exclusivista, derivada de un afn clasificador
y de un racionalismo idealista, multiplic los obstculos a la convivencia cvica,
llevando a que las reas residenciales, segregadas por el nivel de ingreso, se siten en sucesivas franjas cada vez ms alejadas entre s y de las ventajas de la
vida urbana.
El segundo enfoque, en la versin de muchos de sus sostenedores se parece
demasiado a una sumisa adaptacin de los planificadores fsicos al dictado de
los grupos que han hecho del lucro econbmico y la concentracin del poder por
el poder, la razn excluyente de la vida, actitud traducida en lo profesional, por
una reduccin del Planeamiento fsico a la intervencin arquitectnica individual como nica forma de incidir en lo urbano: hemos llegado al fin de la crisis
del planeamiento urbano y ya nadie puede pensar seriamente que el control de
la ciudad se puede hacer con los instrumentos ms o menos tradicionales que
utilizaron hasta hoy los urbanistas, es decir, esa gente que piensa que la ciudad
es un sistema regulable. Esa es la planificacin que ha servido nada ms que
para multiplicar las necesidades burocrticas con personajes que no comprenden los problemas autnticos de la ciudad... Sintetizando: los grandes problemas de nuestras ciudades han venido como consecuencia de la existencia de los
urbanistas. Es evidente que la ciudad solo se puede controlar a travs de actividades claramente arquitectnicas y de proyectos arquitectnicos.3
Este planteamiento, aparentemente prctico sera causa del retorno de una peligrosa tentacin para el ordenamiento urbano: la de la construccin de la ciudad ideal
constituida en expansin fsica del modelo de sociedad perfecta. En efecto, algunas de las ilusiones ms peligrosas del pensamiento utpico y a veces compulsivo se canalizan a travs de estas verbalizaciones aparentemente modestas y
autolimitadas mediante la iconoclacia destructora de un integrismo meramente verbal: hoy la defensa de la ciudad histrica se ha convertido en el lugar
418

comn de la gente menos documentada, de la gente con menos capacidad, de

los historiadores malos o de los arquitectos incompetentes. Hay que empezar a
hacer otra vez lo que hacan los pioneros del Movimiento Moderno: a las ciudades antiguas hay que destruirlas, derribarlas, para poder hacer otra ciudad nueva, que funciones mejor, que sea ms cmoda y sobre todo, que sea ms bonita.3 Se legitima as, la capacidad que se atribuyen los tecncratas para ordenar
la vida de todos, la creencia de que puede estructurarse desde cero una sociedad
distinta mediante una racionalidad superior que se impone a personas, grupos
y nacionalidades y no se admite la divergencia o las opiniones encontradas. Se
retornan, en forma absolutamente inesperada al promediar la ltima dcada del
siglo, los modelos del socialismo utpico como la fe en el plan finalista global,
rgido y autoritario,... el rechazo de la diferenciacin, del pluralismo y en algunos casos hasta la de la intimidad en favor de la transparencia y del colectivismo
y la concepcin del urbanismo... como una tecnologa al servicio de unos objetivos y de unas funciones previamente establecidos por polticos y tcnicos sin
que deban participar en su colaboracin o ejecucin el conjunto de actores o
cuerpos sociales interesados.4
Esta situacin ha llevado a replantear crticamente, una vez ms, a partir
de mediados de la dcada de los setenta las posturas tericas sobre las que se
basa el Planeamiento fsico, proponiendo otros enfoques que cobran hoy da,
actualizada vigencia entre nosotros. Derivados de ellos se elaboran nuevas consideraciones sobre la ciudad y su incidencia socioeconmica y cultural, cristalizados en enfoques profesionales que competirn por la exclusividad interpretativa de la relacin hombre-suelo, as como de la accin humana sobre el territorio y las razones de su ordenamiento.
De entre ellas, podemos destacar las dos que sin duda presentan entre
nosotros una mayor difusin, al menos, en los niveles profesionales: el planeamiento ecologista heredero de la corriente conductista, escuela psicolgica
que tuvo su desarrollo alrededor de 1930 y el planeamiento autonmico as
denominado por el principal contenido de sus planteos y sobre el cual se cierne
una -no del todo inocente- sombra de confusin. Dedicaremos este captulo
a analizar los alcances, objetivos e influencias que convergen en estos enfoques.
El

planeamiento

ecologista

El planeamiento ecologista en cuanto orientacin general de diseo del

hbitat humano, en una escala de amplitud casi omnicomprensiva, representa
una de las ltimas mutaciones culturales del concepto de Planeamiento fsico.
Como su nombre lo indica, se fundamenta y deriva de los estudios ecolgicos y de su extensin al campo humano.
El trmino Ecologa acuado por el bilogo alemn Ernst Haecke15 quien
lo empleara en 1869 para designar a la rama de la biologa dedicada a las relaciones de los organismos con el medio ambiente, tanto orgnico como inorgnico,
que los rodea, proviene de la palabra oikos que significa casa*, en sentido de
lugar donde se habita, si bien como lo seala Odum: los griegos no tuvieron
una palabra para designarla por su nombre propion a pesar de lo cual la obra de
419

los filsofos y pensadores de esa civilizacin plantearon ya consideraciones

importantes vinculadas con el equilibrio natural y la intervencin humana sobre el mismo.
Como lo hace notar Urcelay Alonso: ala Ecologa como ciencia es, pues,
relativamente reciente. En rigor, se origina como tal en 1930 al ponerse fin a la
divisin, sin sentido, entre Ecologa vegetal y Ecologa animal y sentarse las bases
definitivas de la Ecologa general, como ciencia integradora y de sntesis.7 Derivada de ella, la Ecologa humana aspira a estudiar las relaciones del hombre
con su hbitat, en modo especial la ciudad, que a partir del proceso de urbanizacin se ha ido convirtiendo, casi con exclusividad, en el oikos* humano por
excelencia. Sin embargo, este paso no ha sido simple, provocando la transformacin de la Ecologa de serena disciplina cientfica, restringida al mbito acadmico, a objeto de encendidas controversias toda vez que ael hombre que se
integra a un determinado ecosistema, con el que establece relaciones de interdependencia es el nico ser capaz se ejercer una accin susceptible de modificar los equilibrios naturales; que es capaz en fin, de poner en riesgo, su propia
supervivencia sobre el planeta>p.7
El antecedente remoto de esta orientacin, desde un punto de vista sociolgico se remonta a los anos 19151930 con los trabajos de Mc Kenzie, Burguess
y Park, mentores de la s llamada uEscuela de Chicago. La tiEcologa humana,
de acuerdo con esta corriente, estudia ~10s aspectos parciales de las relaciones
entre los seres humanos, constitutivos de todas las seas visibles sobre la tierraN.8 Segn Park, tal vez la principal figura del grupo, la ciudad, concebida biolgicamente, debe ser entendida como un producto de la naturaleza* en eI
que conviven especies en constante lucha de supervivencia, unas contra otras,
hasta alcanzar cierto equilibrio transitorio, luego roto por la llegada de algn
elemento externo que desordena la situacin y vuelve a plantear las condiciones de una nueva contienda, preludio de un equilibrio posterior. En pocas
recientes, la ciudad ha sido estudiada desde el punto de vista de su geografa y
ms actualmente an, desde el punto de vista de su ecologa. Existen fuerzas
que actan dentro de los lmites de la comunidad urbana -en realidad, dentro
de los lmites de cualquier rea natural de habitacibn humana- que tienden a
lograr un agrupamiento ordenado y tpico de su poblacin e instituciones. La
ciencia que trata de aislar esos factores y describir las constelaciones tpicas de
personas e instituciones producidas por la cooperacin de esas fuerzas la llamamos Ecologa y para distinguirla de plantas y animales, Ecologa humana.g
La estructura urbana sera entonces, el resultado -en un momento dadode un proceso de constante evolucin, en cuyo transcurso, los grupos sociales y
los agentes econmicos interactuando entre s y compitiendo al modo en que lo
hacen los organismos en su adaptacin al medio ambiente y a las otras especies,
encuentra no slo expresin colectiva sino tambin social.g
a) Ecologa y urbanizacin
El proceso de urbanizacin acelerada, a travs de la concentracin de actividades en zonas relativamente restringidas, ha producido diversas formas de
degradacin del ambiente que, en principio, han sido vinculadas con el desa420

rrollo industrial. La industrializacin, en efecto, trajo consigo la polucin del

aire por el humo y el polvo de carbbn, la polucin de los cursos de agua por los
desechos y especialmente los de la industria qumica, la degradacin de los lugares por los desperdicios que se amontonan en montculos alrededor de las
fbricas. lo
De hecho, es evidente que mientras la ciudad preindustrial mantena un
equilibrio respetuoso del territorio rural, con el cual se senta identificada, el
crecimiento urbano ha tendido a la degradacin de los alrededores rurales, entrafiando una ruptura entre el hombre y la naturaleza. La constatacin de esta
realidad ha proporcionado al enfoque ecologista una nueva dimensin, como
antes no la haba tenido, sobre todo a partir de la extensin de la accin humana, gracias a la tecnologa, a todo el planeta. En efecto, SUS actividades ya no se
restringen a los avances horizontales sobre su superficie, sino que penetran cada
vez ms en la atmsfera y ms all de ella y en la profundidad de los ocanos, e
incluyen la transformacin de grandes cantidades de recursos naturales del planeta para sus propios fines. La escala de estas actividades y la proliferacin de
los sistemas construidos por el hombre, se estn acercando a magnitudes que
afectan directamente reas, sectores y relaciones cada vez ms amplias de todo
el ecosistema.l
Existen al respecto una serie de hechos particulares de nuestro tiempo que
avalan lo dicho: la evidencia de una degradacin de las condiciones de vida, la
explotacin descontrolada de los recursos naturales, la realidad de la extincin
de especies animales y vegetales, la contaminacin del hbitat en general, no
slo el ambiente urbano sino los ros, campos y la misma atmsfera, han hecho
de la Ecologa humana una forma de entender la realidad social y la base de una
nueva propuesta de organizacin.
En este punto de la historia humana, la relacin hombre-suelo se revierte
totalmente, dado la capacidad modificatoria de la accin humana y la difusin
de la idea de desarrollo econmicop entendido como el *crecimiento acumulativo y duradero del producto real globale,12 es decir de la riqueza de las naciones, que se ha realizado a un alto costo depredatorio del medio ambiente natural, que en definitiva se vuelve contra el mismo hombre.
La nocin de que no es posible un crecimiento econmico sin lmites,
conforme al modelo de desarrollo contemporneo, tanto sea capitalista como
socialista, sustenta las proposiciones de ordenamiento territorial, nno slo del
medio ambiente social y cultural que ha llevado en plena era de la abundancia, y era del confort a un creciente deterioro de la *calidad de vidaw del hombre y a un profundo vaco existencial. 7
La toma de conciencia sobre este hecho, da lugar, en el terreno de la accin, al surgimiento del planeamiento ecologista, entendido como un proceso de decisiones racionales con una evidente carga de contenido etico, lo cual
constituye la preocupacin por mantener un equilibrio entre satisfaccin de
las propias necesidades y la preservacin o recuperacin, segn los casos, de
una relacin ecolgica entre el hombre y el suelo, comn a todas las generaciones.
As ya no se habla tan slo de metas de desarrollo, sino de *ecodesarrollo*,
421

concepto que quiere expresar la integracin del desarrollo socio-econmico con

el respeto por el medio ambiente.
b) El ecodesarrollo en trminos urbanos. La calidad de vida
Los sostenedores del ecodesarrollo
han incorporado, a la urgencia de una
nueva planificacin equilibrada del crecimiento econmico y social, la necesidad del ingrediente ecolgico en toda transformacin programada del ambiente fsico y antrpico. Esto, expresado en trminos de la ciudad se traduce en la
necesaria incorporacin a los planes de crecimiento, de ndices sociales que propongan un mejoramiento en las condiciones de vida de la poblacin, por contraposicin a un crecimiento econmico sectorialmente considerado y sin relacin con las consecuencias e implicancias humanas de las acciones emprendidas. Desde este punto de vista, la Ecologa humana no es sino un nuevo nombre para la Sociologa. En efecto, segn Sachs, el .ecodesarrollo puede definirse
como un desarrollo desde el punto de vista social13 que se estructura a partir
del concepto de calidad de vida.
Este concepto constituye, ms que una meta especfica, una suerte de orientacin general del desarrollo humano, tendiente a incorporar junto al crecimiento econmico y la eficiencia, objetivos de mejoramiento social. En trminos
generales, cuando se habla de calidad de vida se incluye:
a) una redistribucin socialmente ms equilibrada de los beneficios del
desarrollo.
b) una consideracin por las generaciones futuras, traducida en la conservacin de los recursos naturales,
c) una incorporacin a la toma de decisiones de ndices de niveles sociales
del hbitat, tales como el porcentaje de la poblacin casada, el porcentaje de
divorcios, el porcentaje de familias sin padre, el porcentaje de las que viven de
la asistencia pblica, el porcentaje del desempleo de adolescentes, la proporcin
de delitos, etc.14 que en ltima instancia plantean la cualificacin psicosocial
del proceso de desarrollo econmico, mediante el mejoramiento en las condiciones concretas de vida de la poblacin dentro del marco cotidiano en el que se
desenvuelven la familia y los grupos humanos.
Estas condiciones constituyen los cimientos sobre los que se levanta el
Necologismo poltico, cuyo punto de partida puede encontrarse resumido en la
sentencia: ~10s desequilibrios que el hombre ha causado en el mundo natural
tienen su origen en el mundo social.ls
Se admite, pues, como postulado inicial una relacin causa efecto: los problemas ecolgicos son slo efectos negativos cuya causa debe encontrarse en el
actual modelo de produccin, consumo y ocio. Es a partir de este momento
cuando la Ecologa se instrumentaliza por distintos grupos que pretenden imponer sus propias concepciones de la vida social.
c) Carcter ambivalente del ecologismo
Acabamos de analizar diferentes aspectos del ecologismo. No es fcil definirlo de una manera unvoca. Es evidente que no surge de una simple elucubracin
terica de gabinete, sino de condiciones objetivas de la realidad que nos rodea.
422

Frente a la destruccin del hbitat por la tcnica desenfrenada, se puede caracterizar por un esfuerzo de integracin del hombre con su ambiente. Como sefiala
Urcelay Alonso: el nacimiento del ecologismo tiene sus causas en la indiscutible
degradacin del medio ambiente, la creciente escasez de recursos naturales y el
deterioro de la calidad de vida en los pases industrialmente ms desarrolladow7
Sin embargo, esta nueva interpretacin es ambivalente y no slo por su instrumentacin al servicio de ideologas, ya que al resolver los conflictos planteados
por una desmedida valorizacin de la riqueza material, indiferente a las consecuencias de aplicacin de los medios empleados en su logro, hace aparecer nuevas tensiones tanto o ms graves an. Hay, en efecto, una tensin entre la voluntad de que los hombres vivan mejor y la posibilidad cierta de embretarlos compulsivamente en un modelo totalitario en el cual pierden su propia condicin de
personas. El peligro de esta instrumentacin negativa subyace en las intimidades
de las utilizacin poltica del ecologismo y se manifiesta en tres vertientes:
1) la instrumentacin marxista del ecologismo que utiliza al materialismo
histrico como mtodo de anlisis;
2) el reformismo capitalista que procura integrar las imposiciones ecolgicas en un nuevo modelo capaz de replantear ordenadamente sus formas de
dominacin, sin renunciar a la sociedad de consumo;
3) la vertiente anarquista-autonomista, crtica por igual de las dos corrientes anteriores y que constituye, con todo, la ms compleja de las posturas por
analizar.
El marxismo ortodoxo ha jugado un doble papel frente a los movimientos
ecologistas. En primer trmino hubo una suerte de instrumentacin del ecologismo en particular a travs de explotar sus posibilidades pacifistas y antinucleares. Esto fue evidente durante la instalacin de los misiles europeos de la
Organizacin del Tratado del Atlntico norte en la dcada del 80: ula propaganda sovitica jug hbilmente con los terrores soterrados a un hipottico holocausto nuclear, manipulando en silencio el movimiento ecologista-pacifista con
el objetivo de lograr una ventaja militar destacada a favor de la URSS, poseedora
de los misiles SS-20. Por toda Europa occidental una onda pacifista recorri las
calles a favor del desarme unilateral . Por otra parte, oficialmente, el marxismo-leninismo present una visin crtica frente al ecologismo denunciado como
intento de crear una ideologa sustitutiva de la lucha de clases como motor de
la historia donde la contradiccin secundaria hombre-naturaleza constituye
una cortina de humo, como si la lucha de clases debiera suspenderse ante la
gravedad de la amenaza de destruccin de la naturaleza.*6 De este modo, puede concluirse en que la relacin del marxismo ortodoxo con el ecologismo, ha
sido oportunista, tratando de aprovechar las contradicciones evidentes de las
sociedades occidentales en beneficio poltico inmediato de lo que fuera el bloque del este europeo. En la opinin de los tericos ecologistas de la vertiente
anrquico-autonomista, al concentrar el marxismo mayor poder en un capitalismo de Estado, amplifica el riesgo de incurrir en una mayor centralizacin del
poder mundial, una ms estricta divisin del trabajo y un intervencionismo
militar creciente para defender inversiones soviticas y en definitiva, la persistencia del subdesarrollo en los pases perifricos.
423

La instrumentacin del reformismo capitalista, ms actual a partir de la

disolucin del imperio sovitico, se basa en documentos originariamente tcnicos y aparentemente desprovistos de connotaciones ideolgicas y se manifiesta
en tres vertientes: la poltica, la ideolgica y la tecnocrtica. Es que la ciencia
no es nunca neutral, como tampoco la tecnica o la historia. Cualquier teora
cientfica implica multitud de puntos de partida, necesita una teora previa.
Mltiples factores temperamentales, culturales o ideolgicos, exteriores a la teora, &Aen el color del cristal con que se mira.
La instrumentacibn poltica fue explcitamente planteada por el segundo
informe del Club de Roma (1972) que propuso el as llamado crecimiento
cero, segn el cual, se eterniza la evidente discriminacin entre los pases desarrollados y subdesarrollados a nivel mundial. En efecto, la restriccin ecologista
con relacin a estas ltimas naciones se plantea conceptualmente en los trminos de una valorizacin negativa de las condiciones en que se ha dado, histricamente, el desarrollo de los pases industrializados, expresandose como un
juicio de valor segn el cual, recorrer las mismas etapas de crecimiento econmico, sera equivalente a arribar a la misma situacin actual de los pases ricos,
de consumismo sin freno y depredacin de los recursos naturales. La adopcin
de un ritmo diferente, ms lento, con atencin a una serie importante de factores extraeconmicos, implicara una menor eficacia que mantendra la situacibn de dependencia, frente a la aparicin de actividades econmicas nuevas
que alcanzan un elevado dinamismo y que producen una rentabilidad mayor
que las conocidas hasta el momento. Con toda su carga discriminatoria, sta
sera tan ~610 la hiptesis de mnima, ya que inclusive, se sugiere la detencin
de todo crecimiento secundario en los pases no industrializados, a fin de mantener como reservas ecolgicas para la humanidad las reas an no explotadas o poco utilizadas productivamente. Conseguir este objetivo implica disponer de los medios adecuados, es decir, supone la abolicin de la actual economa
de naciones y la adopcin del gobierno mundial.
La instrumentacin ideolgica es tal vez la ms grave de las tres y no es
otra cosa que la sumisin del hombre a la naturalezas concebida en una perspectiva evolucionista y determinista, no constituyendo, en esencia, sino una
forma ms sutil, pero ms coercitiva de opresin por la tcnica. En efecto el
ecologismo trata de incorporar la naturaleza al mundo humano. Pero la enaturaleza ecologista es cada vez mas una naturaleza remodelada por el hombre.
Las playas o las pendientes nevadas han sido acondicionadas para los turistas.
An la misma naturaleza salvaje est culturalizada, se la relega en los parques
nacionales o en las reservas, donde se encuentran especies animales que ya no
es posible hallar en otros sitios. Hay tambin una fusin entre tcnica y paisaje,
por ejemplo: mediante la introduccin de una cultura agrcola se puede modificar la cantidad de lluvia. La naturaleza est pues, insertada como un rgano,
en un conjunto a la vez tcnico y natural, esta incorporada por el hombre.
Esto evidencia un importante contrasentido implcito en la postura ecologista, ya que si la urbanizacin industrial plante6 la oposicin entre la naturaleza y la tcnica, actualmente es la naturaleza misma la que est profundamente
tecnificada, hasta el punto en que resulta difcil distinguir lo natural de lo arti424

ficial. El mismo organismo humano est condicionado por excitantes, tranquilizantes, contraceptivos, vacunas, injertos, etcetera, de modo que al final no hay
ni naturaleza ni tcnica, sino una nueva cosa artificial.
El redescubrimiento t<ecologista* de los valores de la naturaleza no es, entonces, una vuelta a la imagen tradicional del orden natural, porque ms all de
los planteos ideolgicos hechos evidentes por el movimiento estudiantil de Pars,
en el ao 1968, y las ms o menos ucoherentes posturas hippiesw, an en las
posiciones cientficamente ms fundadas, las relaciones entre el hombre y la
naturaleza sufren transformaciones que conducen, en un plano filosfico, auna
concepcin nueva de la idea misma de lo natural. Antes, la naturaleza apareca
esencialmente como un don, frente al cual se colocaba el hombre, era un algo
distinto valioso en s, que se impona al hombre con relacin al resultado de su
propia actividad. Esta postura est expresada en los valores de los precursores
del modelo uculturalista* como las siguientes palabras de John Rusldn lo significaban: En esa mitad de la vida que le est permitida al hombre, he tenido que
presenciar la disolucin de los paisajes que ms amaba y que tratara de hacer
que otros los amasen. La rosada luz del amanecer, que alguna vez ilumin esas
alturas, que eran rica prpura en el ocaso, aparece ahora plida, mortecina y
ensombrecida; el aire que colm las grietas de sus doradas rocas de un hilo puro
y azul, aparece ahora surcado por lnguidas lenguas de humo, que ojal procediesen de la ardiente boca de algn volcn; hasta los mismos glaciares ven desvanecerse sus nieves, como si el mismo infierno hubiese soplado sobre ellas; las
aguas, que alguna vez reposaran en sus valles, cristalinas y frescas, son ahora
oscuras y malsanas y avanzan as, corrompidas y corrompiendo, de una a otra
profundidad, y de una costa a la otra... iAh dueos de la ciencia moderna! iHabis separado y luego unido los elementos. Los habis esclavizado en toda la
extensin de la Tierra y habis llegado tambin a estudiar las estrellas. Enseiladnos ahora, todo lo que el hombre debi aprender de ellas que a nuestra vez, le
enseemos a otros hombres y que en suma es: que el aire le fue dado para ser su
misma vida, que la lluvia es para saciar su sed y con ella ser bautizado, que el
fuego le fue concedido para brindarle calor y que as como el sol le da la luz, la
tierra lo sustentar y le brindar al fin su eterno descanson.l*
Para el ecologismo la naturaleza no es dada, sino construida, y esa toma
de posicin se enfrenta con el concepto tradicional de respeto por la ley natural.
En efecto, segn la concepcin ecologista ha llegado el momento de que el
hombre administre tanto su propia poblacin como los recursos de los que depende.6 No se trata as, de preservar a la naturaleza entendida como valor en s,
sino que contrariamente es la manera en que el desarrollo y el empleo del espacio son proyectados y controlados lo que decide si los valores humanos se
preservan o se pierden. 6 Pero esos valores humanos no son los tradicionales,
el hombre concreto es una mera cosa ms inserta en el medio segn lo hemos
subrayado vigorosamente, las poblaciones de seres humanos, lo mismo que las
otras, forman parte de comunidades y ecosistemas biticosu.3 En este planteo
casi no queda resquicio alguno al ejercicio de la libertad personal porque se
manipula hasta extremos insospechados la misma naturaleza que se pretende
proteger: si el hombre acepta la idea de que hay un grado deseable de depen425

dencia ecolgica... si la conducta humana se basa efectivamente, en ltima instancia, en la razn... est claro que el hombre necesita: 1) estudiar y comprender
la forma de desarrollo de su propia poblacin... y 2) averiguar cuantitativamente cules son la configuracin y el volumen ptimo de una poblacin humana
en relacin con la capacidad soporte de un rea dada, y luego 3) estar preparado
para aceptar una regulacin cultural all donde la regulacin natural es inoperante o insuficiente o demasiado tarda.6
Se advierte claramente la contradiccin ntima de este pensamiento, porque, para evitar que un lugar se convierta en ualgo artificial es necesario artificializar, la vida humana.
Aqu subyace una concepcin errnea de las relaciones entre el hombre y
la naturaleza: sta ha sido creada para que el hombre, usando de ella, provea sus
necesidades; justamente al revs de lo que los ecologistas propugnan. Naturalmente, no hay que confundir el uso de los bienes de la creacin con el abuso o
el mal uso de ellos, pero an esto no debe llevar a una consideracin maximalista de la naturaleza. Conforme al evolucionismo que preside esta concepcin,
al ser la naturaleza lo que genera al hombre, es lgico que ste le est sometido,
subordinado. El resultado es que los ecologistas invierten el orden natural en las
relaciones hombre-naturaleza, y por tanto rompen el verdadero equilibrio surgido de la creacin.lg
A partir de esta concepcin equivocada, todo es posible y las medidas que
es necesario tomar, en un marco de complejidad global, dado el nmero de factores intervinientes, se hacen ms y ms compulsivas.
Esto obliga a un desplazamiento del acento... de la frmula un problema, una solucin... hacia el modelado de soluciones de grandes problemas a
largo p1az0~ lo que nos lleva de pleno a la tercera instrumentacin del ecologismo: la vertiente tecnocrtica, concretada en la vinculacin estrecha que
guarda con la utilizacin de modelos matemticos globalizantes, lo que se ha
dado en llamar ecologa de sistemas,.
Es que planteadas las cosas en el terreno de la complejidad ambiental,
donde intervienen numerosos factores, elementos, variables, ninguno de los
cuales -includo el hombre- tiene un valor jerrquicamente superior en s, se
hace necesario buscar formas simplificadas que provean, al que tiene que adoptar las decisiones, la ilusin de que la misma ha sido racionalmente elegida como
la mejor. De tal modo, un conocimiento directo de los problemas, que comprenda una ponderacin exacta, prudente, real, de las cuestiones en juego y de
las implicancias reunidas, se reemplaza por una visin globalizante que desprecia los matices y las diferencias locales. En efecto, como los mismos impulsores
de estas teoras sealan: la posibilidad de describir y predecir la conducta de
sistemas ecolgicos mediante el empleo.de modelos depende... de un principio
de todos los sistemas... Este principio... proclama simplemente que no es necesario comprender precisamente de que modo el comportamiento de un sistema
est estructurado a partir de subcomponentes ms simples para predecir como
se comportar .20 As es como los mtodos programticos generales se hacen
ejecutores de las ms grandes injusticias concretas. Porque una vez que el hombre acepte la responsabilidad, ser posible anticipar lmites, establecer controles
426

de poblacin (control de natalidad, restricciones al uso de la tierra y el agua,

conservacin y nueva circulacin de los recursos, reduccin de los estimulantes del crecimiento, economas, etctera) de modo que la densidad permanezca muy por debajo de los lmites peligrosos.6
Evidentemente, todo se reduce, en un mundo dominado por una feroz
lucha tras el poder total, a decidir quien establece para cada nacin, cul es el
lmite peligroso por debajo del cual debe situarse, frenando sus propias
posibilidades de desarrollo y de otorgar un mejor nivel de vida a sus habitantes,
para preservar un estado de ideal equilibrio ecolgico, establecido en beneficio
de los que mandan.
La instrumentacin anarquista del ecologismo ha sido desarrollada en todas sus implicancias por Javier Urcelay Alonso en su excelente articulo Ecologa, Ecologismo y Polticaa cuyo anlisis seguimos en esta parte de nuestra exposicin. Una de las primeras cuestiones que Urcelay Alonso destaca es que
de los sectores ecologistas de origen anarquista han surgido las principales crticas al marxismo leninismo histrico. El pensamiento autogestionario ha encontrado, aparentemente en el ecologismo, la solucin al callejn sin salida en
el que se encontraba encerrado desde hace medio siglo, adoptndolo con decisin y convirtindolo en eje tanto de su elaboracin ideolgica, como de su
nueva estrategia poltica. Desde mayo de 1968, ha sido el anarquismo el que ha
dado radicalidad y colorido al movimiento ecologista. El anarquismo pretende
usar la Ecologa como instrumental metodolgico cientfico para basar en ella
algunos conceptos fundamentales del pensamiento autonomista.7 La ciencia
se usa entonces como fundamento y justificativo de una posicin apriorsticamente preconcebida. As lo expresa Luis Racionero cuando escribe: ulo que se
ha dicho para las especies biolgicas es igualmente aplicable en teora econmica y Sociologa: la competencia de empresas lleva, a largo plazo al monopolio,
es decir, a la desaparicin del pez pequeo engullido por el tiburn multinacional. Esto, que est sucediendo en economa, porque el sistema se ha basado en
la competencia, no ha sucedido en biologa, lo cual demuestra que la teora de
Darwin deja variables fuera y que hay otros factores que contrarrestan la competencia, por ejemplo, la simbiosis, la cooperacin entre especies. El concepto
de ayuda mutua o cooperacin, propuesto por los anarquistas como principio
de organizacin social, tiene su base en la naturaleza, en la evolucin biolgica,
en mayor grado que el principio de lucha competitiva.21 A caballo de estos
principios el anarquismo fundamentar las ideas de cooperacin, descentralizacin y autonoma local que empero, no le son exclusivas, como veremos seguidamente al desarrollar el tema del planeamiento autonmico y encuentran un
fundamento ms slido en la historia y la naturaleza humana que en la biologa. Baste destacar ahora, para concluir este punto, como a travs de diversas
instrumentaciones que de ella se hace.resaZta ntidamente la ambivalencia sealada del ecologismo como ideologa de las relaciones humanas. Se busca organizar la sociedad al servicio de las necesidades del hombre, pero esta organizacin
tiene el peligro de ser realizada por tecncratas o idelogos que quieren hacer la
felicidad de los hombres sin contar con el hombre real, concreto.
Hay tambin una contradiccin bsica entre la adaptacin compulsiva al
427

ambiente y la voluntad de libertad personal que es uno de los valores ms sentidos de nuestro tiempo. As, el modelo ecologista resulta confuso y a veces peligroso, pero la misma existencia de tensibn entre valores enfrentados es una
oportunidad para no atascarse en la tecnocracia o en el totalitarismo. De ser as,
estas tensiones permitirn una superacin que rescate lo positivo: revalorizacin de lo natural, denuncia de la sociedad de consumo, crtica de la subordinacin a la tcnica, descentralizacin decisional, acceso de los beneficios del desarrollo a un mayor nmero de personas.
El

planeamiento

autonmico

Bajo el nombre genrico de planeamiento autonmico se rene un conjunto heterogneo de ideas tendientes al fortalecimiento de los gobiernos locales, la descentralizacin, el desarrollo regional, las relaciones Estado-municipio,
la promocin de emprendimientos productivos de pequena y mediana empresa
y el rol del Municipio en los mismos, que hemos visto en el desarrollo de este
libro y acabamos de reconocer, adems, como propuestas del pensamiento libertario. Sin embargo, estas ideas, en particular la consolidacin de municipios
fuertes, econmicamente viables, tcnicamente capacitados y participativos,
como base de un desarrollo y consolidacin regional, por contraposicin al
concepto que gui la conformacin de los actuales Estados-unitarios (hoy en
vas de reestructuracin a partir de la institucionalizacin de entidades tales
como la Comunidad Econbmica europea) es un tema de larga data en la teora
y practica poltica.
Nacido y desarrollado en Europa, surge como reaccin a una centralizacin excesiva de la vida nacional de los distintos pases en la ciudad capital. El
objetivo perseguido no fue otro que la descentralizacin poltica y la desconcentracin econmica controladas desde la Capital y el reconocimiento y libre
desarrollo de las culturas, actividades, intereses y aspiraciones regionales y locales.
El pas ms centralizado y el ms consecuente en suprimir las libertades
locales -Francia- fue la nacin que cont con el ms vigoroso movimiento de
revitalizacin local y regional, tanto a nivel tcnico, como cultural y poltico.
No en balde el regionalismo es un trmino de origen francs. Se discute mucho
quien fu que acun el vocablo. Charles Maurras lo atribuye al poeta L. de Berbec-Perussis.
Fue sin embargo el mismo Maurras, con su llamado a la descentralizacin de la vida poltica, cultural y econmica de Francia, en 1898, quin dio
su primer impulso al movimiento regionalista.
Comenzado en se pas, el regionalismo cobr singular importancia en
Gran Bretafia, Alemania, los Estados Unidos de Norteamrica y Espaia donde
encontr un terreno ya fertilizado en la tradicin.
Paralelamente -y con las diferencias lgicas de orgenes doctrinarios separados- una corriente convergente a estas ideas se desarrolla con el pensamiento crtico al liberalismo histrico que arranca en Tocqueville en cuyos postulados se ha inspirado fuertemente la socialdemocracia. Ms recientemente
estas banderas son instrumentalizadas por los movimientos de izquierda. En
428

efecto, a partir de mediados de los anos 70 diversos autores replantearon la obra

de Marx para construir un mtodo de interpretacin marxista del espacio. Marx
no haba considerado este aspecto de la realidad y para l, el territorio, al ser una
consecuencia de la estructura econmica, se ordenara cuando se produjese una
transformacin de sta. Sin embargo, tambin en esta cuestin la realidad contradijo a Marx haciendo necesario construir un nuevo modelo. La concepcin
marxista del espacio, utilizada en diversos campos cientficos -Geografa, Economa, Sociologa, Urbanismo- tuvo tambin su aplicacin al Municipio a travs de la teora de los movimientos ciudadanos como instrumentos de cambio
revolucionario. Se emplearon en este cometido, los procesos de acumulacin
capitalista, las contradicciones de clase y las desigualdades existentes entre el
hbitat de los grupos dominantes y los explotados. Surge as una corriente que
retorna, en lo formal, los temas de autonoma municipal, descentralizacin de
las decisiones, desconcentracin demogrfica y econmica, etctera, instrumentndolos en sentido marxista. De este modo, el Municipio -entendido como
comunidad social- se convierte en unidad colectiva de control social y adoctrinamiento. Por tanto, este modelo territorial, urbano y regional, es multicntrico y autnomo, promoviendo la mxima autosuficiencia de cada Municipio y
an dentro de la misma ciudad, de cada barrio.
Se verifica as, en torno al planeamiento auton6mico una convergencia de
muy distintas ideologas y variados objetivos que lo constituyen en un fenmeno heterogneo al que *puede considerarse en etapa de gestacin yen cuyo seno
existen todava multitud de elementos discordantes. No obstante lo dicho, es
factible establecer algunos puntos firmes. En primer lugar, el planeamiento autonmico tiene su origen en la evidente degradacin de la vida humana en las
grandes aglomeraciones industriales-terciarias que ha llevado a una disminucin de la calidad del hbitat y al abandono de las areas centrales precisamente
por los grupos de mayores recursos. Las consecuencias inmediatas de este hecho
son una reaccin localista, autonomista y austera indisolublemente unida al
despertar de todos los oportunismos y a la tentativa de instrumentacin geopolticaN de un conjunto de principios en si mismos sanos.
En este contexto y como adelanto de un tema que merece un tratamiento
ms detallado, es evidente que la identidad ideolgica, del planeamiento autonmico use est construyendo a partir de la filosofa marxista o, en el mejor
de los casos, del anarquismo autogestionario y ello no como un hecho necesario sino por la pereza intelectual y poltica de los demsBs7
a) Proposiciones del planeamiento autonmico
El planeamiento autonmico pretende erigirse como respuesta a todo el
conjunto de problemas de las grandes aglomeraciones. El crecimiento urbano
por conurbacin se ha resuelto no solo en una disminucin de la calidad de
vida (villas de emergencia, polucibn, contaminacin ambiental, falta de servicios elementales e indispensables a los habitantes) sino tambin y debido a las
deseconomas de escala, en un mal negocio econmico que era el objetivo no
confesado del crecimiento irrestricto. Las urbanizaciones suburbanas, al estilo
de las tramas direccionales o de los grandes conjuntos residenciales dejan de
429

tener inters para el capital privado una vez cubierto el tramo de la demanda
que puede acceder a ellos. Los centros urbanos se deterioraron por falta de renovacin de sus equipamientos e infraestructura y se produce un fenmeno paradgico: a pesar del aumento de la construccin permanecen firmes los dficits
residenciales. El mantenimiento de los servicios pblicos es altamente oneroso
y prcticamente inaccesible a los gobiernos locales. Frente a estas constataciones, el planeamiento autonmico se propone a si mismo como una poltica de
recuperacin de la vida urbana en contextos ms acordes a la escala del hombre,
por ello, antes de seguir con el anlisis del acondicionamiento ideolgico a que
se ve sujeto, conviene resumir de esta forma sinttica las principales propuestas,
tal como pueden extraerse de diversos planes formulados, as se tiene:
1) la regeneracin de tejidos sociales de base de las ciudades buscando reconstruir a escala de calle, de barrio o de gran aglomerado, el tejido social en
que el hombre pueda desarrollar las necesidades de su personalidad*;22
2) la defensa y la promocin de las entidades locales como un medio de
combatir las discriminaciones y tambin las influencias,22 mediante la demanda de plazas y espacios pblicos, revalorizacin de las fiestas y de las tradiciones del barrio, rechazo de las tecnologas y de los modelos urbansticos que
segregan y atomizan, intensa utilizacin de equipamientos colectivos (deportivos, sociales, culturales, de esparcimiento);4
3) la eliminacin del despilfarro en el uso del suelo que ha llevado a la
contaminacin ambiental y al deterioro de las condiciones de vida, reemplazndolo por un urbanismo de dimensin acotada que haga financieramente
asequibles a la mayora, la solucin de los problemas;
4) la recuperacin de la actividad industrial y de servicios de escala pequelia, favoreciendo las pequeas unidades de produccin industrial, dando primaca a las tecnologas de ms alto valor ecolgico que permitan la mezcla de la
residencia y del trabajo para lograr comunidades autosuficientes;
5) el desarrollo de obras pblicas de mediano y pequeo porte, aumentando los equipamientos y servicios de costes bajos y fomentado a la vez, la creacin de nuevos puestos de trabajo a la poblacin;
6) la disminucin en nmero y extensin de los viajes urbanos, simplificando recorridos, favoreciendo las rutas peatonales y el empleo de vehculos
manuales como la bicicleta que aseguren menores ndices de congestin y contaminacin;
7) la primaca de los transportes pblicos eficientes sobre el privado;
8) la reforma de la administracin y la descentralizacin de decisiones
mediante la desconcentracin en las prestaciones de los servicios pblicos, fomentando unidades menores y la participacin popular en la formulacin y
control de proyectos de inversin;
9) el desarrollo de ncleos de comunicacin (radio, televisin) locales que
aseguren una difusin adecuada de los aspectos propios de cada comunidad frente a las noticias de inters nacional o internacional;
10) la rehabilitacin de las ciudades existentes mejorando la oferta de espacios pblicos, hacer la ciudad realmente accesible a todos los grupos (jvenes, nios, tercera edad, amas de casa, inmigrados, etctera); recalificar y equi430

par los barrios perifricos y degradados y dotarlos de funciones centrales; integrar la agricultura, los parques forestales, el litoral, los cursos fluviales y en general, las zonas no edificadas de la ciudad y su entorno inmediato en la vida urbana; la proteccin y la reforma del medio ambiente; la recuperacin del patrimonio histrico cultural, etctera;4
ll) reivindicar la formacin de regiones urbanas por oposicin al crecimiento por conurbacin, haciendo factible el desarrollo y aumento de la calidad de vida en las pequeas y medianas ciudades. Esto supone una poltica que
refuerce el conjunto del sistema urbano, especialmente las comunicaciones y la
diversidad de equipamientos y actividades de las ciudades grandes y medianas.4
Como puede apreciarse en esta breve enunciacin, las proposiciones anteriores son aceptables en su mayor parte, es ms an: algunas de ellas llegan a
codearse con una concepcin iusnaturalista de la sociedad, al punto de que sus
sostenedores de izquierda se han visto en serios aprietos intelectuales para congeniar la defensa de tales objetivos con una militancia marxista. En efecto, como
Jordi Borja reconoce: no es fcil compaginar los esquemas sobre la lucha de
clases con las propuestas de solidaridad y cooperacin sociales que se avanzan
desde la poltica urbana y municipalB.4 Igualmente, la crtica al crecimiento
acelerado de las grandes ciudades y el urbanismo megalomanaco...es una crtica minoritaria y poco compartida por la izquierda marxista que en general identifica progreso social y desarrollo de las fuerzas productivas con concentracin
urbana y grandes infraestructuras. 4 Asimismo: un componente especialmente novedoso del planeamiento autonmico y que los marxistas, en general,
han considerado poco y mal, es el de la valorizacin de la continuidad de la
ciudad, del simbolismo del espacio, de la memoria colectiva, del valor del territorio como historia, de la importancia de las comunidades locales.4
Hemos querido citar textualmente porque esta constatacin hace ms grave an la instrumentacin del planeamiento autonmico por el marxismo, cuyo
itinerario procuraremos describir brevemente.
b)

Instrumentacin del planeamiento autonmico

La relacin entre autonomismo y marxismo presenta situaciones complejas y contradictorias que con un propsito de sistematizacin podemos reunir
en dos frentes:
1) la paradgica existencia de grupos que autodefinindose asimismos
como marxistas, defienden las proposiciones del planeamiento autonomista que
como sus ms conspicuos sostenedores confiesan: no tienen mucho que ver
con el marxismo;4
2) la utilizacin de las proposiciones del planeamiento autonomista como
un instrumento ligado a la movilizacion poltica del proletariado, la penetracin ideolgica de la poblacin y la disgregacin social.
La magnitud de las cuestiones apuntadas evidencia que un juicio critico
sobre el planeamiento autonmico no puede ser simple y fcil y requiere un
tratamiento pormenorizado.
El primero de los aspectos mencionados resulta sumamente caracterstico
de una actitud intelectual contempornea y ha llevado curiosamente a aceptar,
431

en nombre del marxismo, acciones, ideas y valores opuestos a los postulados

por ste. Intervienen en esta situacin al menos dos circunstancias que se conjugan entre s para obtener el resultado mencionado. Por un lado, la conciencia
en los grupos de la izquierda menos reaccionaria del fracaso de la experiencia
marxista clsica y la consiguiente necesidad de una profunda renovacin de sus
posiciones extremas. En efecto, para Marx la ciudad es la resultante espacial de
las relaciones sociales y en modo ms especfico ade la organizacin particular
de los modos de produccin coexistentes, con uno de ellos dominante.23 As,
la misma existencia de la ciudad expresa para el marxismo, la sena1 de un situacibn que la accin revolucionaria vena a cambiar: la revolucin habrfa de superar la separacin de la ciudad y del campo. La abolicin de la anttesis entre
ciudad y campo -escribe Marx- es una de las primeras condiciones de la sociedad comunista, condicin que depende a su vez de una masa de premisas materiales y que no es posible alcanzar por obra de la simple voluntad*.24 Esta contradiccin dialctica entre ciudad y campo se enuncia en el Manifiesto comunista cuando Marx y Engels comparan la sumisin y acondicionamiento cultural del campo por la ciudad, a la que acaece entre el sometimiento de los pueblos primitivos por los civilizados. Esta concepcin cerrada en si misma, no se
vio acompaada con una doctrina de la accin. Como Borja hace notar: En
Marx y Engels est la crtica de la ciudad existente pero no la alternativa o el
modelo de la futura.4
La realidad de los pases ex-soviticos que hemos sintetizado en el Captulo X muestra lo certero de la apreciacin de que una cierta tradicin socialista
combinada con el dogmatismo ha formado un utopismo marxista sobre la ciudad, ms peligroso que interesante .4 A partir de la conciencia de esta limitacin se inicia un proceso revisionista que se inspira como hemos dicho, en postulados del neoliberalismo de Tocqueville, del autogestionarismo libertario y
aunque sin confesarlo, en ideas de la derecha tradicional europea, tanto francesa como espafiola. Es a partir de la dcada del 70 que esta mutacin toma cuerpo haciendo que uel pensamiento marxista, tanto socialista como comunista
(eurocomunista) empiece a desarrollar un reflexin sistemtica sobre el poder
local y su papel en la democratizacibn del Estado, tanto desde organizaciones
polticas (socialistas, comunistas franceses e italianos, Labour Party, socialismo
escandinavo, holands, etctera) como desde corrientes intelectuales que se
inspiran en un marxismo gramsciano, en el mayo del 68 y en la tradicin autogestionariaw.4
En lo atinente al tema urbano, ms especficamente, esta mutacin se expresa sobretodo por intermedio de los trabajos de Henri Lefebvre y su equipo en
Francia, dado que la modificacin de las condiciones sectoriales de vida de los
trabajadores dentro del rgimen capitalista, hizo necesario cambiar el enfoque y
la interpretacin marxista, desplazando el nfasis desde el nivel de los ingresos
hacia las condiciones del hbitat. Como el mismo Lefebvre senala: 4.a antigua
miseria proletaria en los grandes pases industriales se atena y tiende a desaparecer. Una nueva miseria se extiende que alcanza principalmente al proletariado sin perdonar otras capas y clases sociales: la miseria del hbitatm.25
De esta interpretacin terica surge la acci6n concreta que plantea por un
432

lado, un rgido planeamiento central, combinado con una actividad sobre el

barrio, como unidad social que a travs de la prctica de planeamiento se pretende transformar en unidad elemental de convivencia, prestacin de servicios
y sobre todo, adoctrinamiento marxista.
Complementariamente con lo anterior los militantes marxistas llegados al
poder de los pases occidentales, sobre todo a travs de los gobiernos socialdemcratas, debieron enfrentarse con la necesidad de gobernar y aportar soluciones concretas a los problemas reales. Se verifica en este sentido, ese fenmeno
sociolgico que fuera advertido por Paulo VI cuando, refirindose a los cambios
producidos en la sociedad de su tiempo, constata la existencia de movimientos
histricos concretos nacidos de las ideologas y, por otra parte distintos de
ellas.22 Hacia con ello referencia auna verificacin anterior de Juan XX111 quien
senalaba: se ha de distinguir tambin cuidadosamente entre las teorias filosficas sobre la naturaleza, el origen del mundo y del hombre y las iniciativas de
orden econmico, social, cultural o poltico, por ms que tales iniciativas hayan
sido originadas e inspiradas en tales teoras filosficas; porque las doctrinas, una
vez elaboradas y definidas, ya no cambian, mientras que tales iniciativas encontrndose en situaciones histricas continuamente variables, estn forzosamente sujetas a los mismos cambios. Adems iquin puede negar que, en la medida
en que estas iniciativas sean conformes a los dictados de la recta razn e intrpretes de las justas aspiraciones del hombre puedan tener elementos buenos y
merecedores de aprobacin?.26 En el tema del planeamiento autonmico se
debe distinguir entonces, entre las proposiciones concretas tal como las hemos
enumerado ms arriba y el origen ideolgico de los hombres que las aplican y
proponen. Es as posible constatar que las mismas aparecen incorporadas a los
programas del planeamiento urbano socialista y de ah su importancia. Muchas
de ellas pueden ser aceptables aisladamente, al menos en parte, pero en conjunto se ordenan a obtener fines determinados de tipo ideolgico19 y con este ltimo prrafo entramos de lleno en el segundo y ms importante aspecto de la
relacin entre marxismo y planeamiento autonmico a que hicimos mencin:
el problema de la utilizacin de sus proposiciones como medio ligado a la movilizacin poltica. Es, con todo evidente y debe ser constatado antes de pasar a
este aspecto de la cuestin que el marxismo urbano moderno occidental se ha
visto obligado a despojarse de sus corss doctrinarios para analizar la ciudad...
En primer lugar ha debido reconocer la especificidad de la problemtica urbana,
no reducible a una lgica estructural general mecnica ni a planteamientos sociales reivindicativos. La izquierda marxista ha tenido que asumir el conjunto
de funciones de la ciudad y ha debido elaborar proyectos que tengan en cuenta
los intereses de una diversidad de grupos sociales.
En segundo lugar, el marxismo urbano ha asumido progresivamente el
carcter especfico de los poderes locales, ha recuperado viejas tradiciones... y se
ha planteado la democratizacin del Estado desde sus niveles municipales y
regionales: autonomas, descentralizacin, participacin popular, democracia
de base, a travs de un proceso gradual.4
El anlisis no sera completo si no sealramos tambin -porque la realidad humana es esencialmente compleja y no lineal- cierto oportunismo parti433

dista de los grupos marxistas, toda vez que, como algunos reconocen: el discurso clasista tradicional (burguesa, pequea burguesa, proletariado, etctera) tiene muy escasa utilidad aplicado a la realidad urbana de hoy.4 Se contribuye as,
desde la descentralizacin a la constitucin de una tctica renovada en favor de
la izquierda que ante el fracaso evidente del socialismo clsico intenta montarse
en la cresta de una ola de autonoma municipal y participacin real . Hoy que
la utopa del paraso proletario pierde su enganche con las inquietudes del hombre del ltimo tercio del siglo XX, 7 el tema de una democracia ms real y objetiva puede ser su sustitucin aunque en el intento se deba negar todo lo que
antes se sostena. Por eso, nada ms contradictorio que la defensa de una poltica de descentralizacin y vigencia de los valores y autonomas locales a partir
del marxismo, dualidad que se expresa con suma frecuencia en la instrumentalizacin ideolgica que de esas postulaciones se hace.
En tal contexto, la autonoma local se muestra como un medio ligado a la
movilizacin poltica del proletariado y una nueva forma de la lucha de clases.
Tal enfrentamiento tomara forma espacial a travs de la confrontacin entre la
capital metropolitana y las comunidades medianas y pequeas del interior, como
mbitos de localizacin de la clase dominante y de la masa explotada, respectivamente. La intencin implcita es no slo la penetracin ideolgica de la poblacin, sino tambin la puesta en acto de nuevas instituciones tendientes a la
federacin mundiulistu de municipios autnomos. Asimismo, el cuadro se completa
con determinismos ecolgicos y ambientalistas que sirven de pretexto tanto al
congelamiento de la propiedad privada como a planteos de crecimiento cero
de la poblacin, a travs del control de la natalidad.
c) Crtica a la instrumentacin del planeamiento autonmico en el
medio urbano
Es en el medio urbano donde se patentiza de modo ms certero esta instrumentacin ideolgica de principios en s correctos o, al menos, indiferentes. As,
la estructura urbana expresa la estructura de clases de la sociedad23 es decir
que la ciudad se definira, reproduciendo y acrecentando las desigualdades, al
modo de una relacin dialctica entre *centro y periferia, entendidas ambas
reas como mbitos propios de la burguesa y del proletariado que, precisamente en esa discriminacin encontrara su identidad como clase, a travs de
la ruptura de las solidaridades primarias, de su relacin reducida a nivel de la
mercanca y de su recomposicin, en tanto que comunidad de negatividad social, facilitada por la concentracin urbana y la segregacin socioespacial al interior de las ciudades.23
Esta urdimbre fsica sera el basamento donde inserta la problemtica de la
lucha de clases concebida como la esencia del dinamismo urbano.23 Tal enfrentamiento tomara forma espacial a travs de la confrontacin entre el centro y los barrios, como mbitos de localizacin de la clase dominante y de la
masa explotada, respectivamente. De tal modo, las formas de vida del centro se
refieren a un modelo del tipo capitalista desarrollado, mientras que las posibilidades de la mayora de la poblacin, en los barrios, se asocia al retraso econmico y la dependencia.
434

En este mismo orden, la participacin ciudadana dentro del Municipio,

deja de ser va de desarrollo de la autntica democracia, para convertirse en instrumento de multiplicacin de antagonismos. Ejemplo de ello fueron los ntribunales de barrio en Chile, bajo el gobierno de Salvador Allende, especie de
juzgados populares con jurisdiccin en todos los problemas del barrio, de
modo tal que sus moradores no pasaran jams por la justicia ordinariaB2 considerada elitista y antiproletaria.
El mecanismo de penetracin marxista de las instituciones se ejercita a
travs no del reconocimiento de los autnticos cuerpos intermedios naturales,
sino de la creacin de entidades artificiales como los centros de amas de casa,
clubes de jvenes, madres de perseguidos polticos, etctera. Dichas asociaciones tienen como finalidad centralizar los intereses locales, enfrentndolos
con el poder comunal al que dicen defender y con el gobierno legtimo. Es que,
en ltima instancia, no se trata de favorecer una autntica descentralizacin
participativa, sino de constituir un instrumento poltico que sirva para reemplazar la forma de vida democrtica por otra de corte totalitario como, por otra
parte, ha sido explcitamente reconocido por ciertos autores ya que la finalidad
perseguida no se circunscribe a un mejoramiento urbano que busca transformaciones parciales en la situacin de los barrios de las ciudades o en las regiones... Se trata de un instrumento poltico que sirve a intereses sociales y econmicos destinados a reemplazar a los grupos que llevaron a esas situaciones. Pensar en una reforma urbana como una medida puramente redistributiva de una
parte de la riqueza nacional sera limitar sus alcances.za
El carcter ideolgico forzado de la interpretacin marxista de la ciudad
queda de manifiesto a poco que se considere la realidad sociolgica de la aglomeracin urbana actual. En efecto, la ciudad de ninguna manera es una yuxtaposicin de barrios, ni siquiera una federacin de barrios... Al contrario de la
aldea, la ciudad moderna supone que se sale frecuentemente de su barrio. Para
algunos analistas, la dbil propensin a salir del barrio es un ndice de que una
poblacin no est integrada a la vida urbana. Como se ha repetido muchas veces, la aglomeracin urbana es un espacio funcionalmente especializado. Algunas zonas reagrupan empleos para uso de la totalidad, otras aseguran la vida de
esparcimiento y concentran cines y teatros, otras, en fin, tienen una funcin
predominantemente residencial.17
Lo expuesto evidencia la realidad de una insercin diferente tanto del individuo como de la familia en el medio social urbano, destacndose que es
forzoso constatar bien que el barrio... ya no es el- centro dinmico de la sociedad
urbana.l Reconocer este hecho no equivale a negar su importancia, es factible, por el contrario, que sea un acceso importante a travs del cual pueda reinsertarse la autntica convivencia cvica en la grandes aglomeraciones, pero permite destacar el carcter artificial del anlisis marxista que tiende a parcializar
extremadamente el problema, sacrificando a un mecanismo considerado idneo, de adoctrinamiento, las diversas participaciones que moldean la vida de
las personas en el contexto urbano.
Pero hay en el planteamiento marxista un error ms grande an que el
mero desconocimiento de la naturaleza funcional de la ciudad y es el desprecio
435

por la autntica naturaleza de lo urbano que tiene su razn de ser en la convivencia cvica que genera el gobierno de la sociedad; en este sentido el centro
cumple -o debiera cumplir- una funcin de integracin y cohesin sociales a
la vez que representar el smbolo de la vida comunitaria. Que la urbanizacin
descontrolada, producto de la especulacin y la dictadura no confesada de la
banca y el estatismol8 hayan destruido ese ideal transformando a la ciudad en
el sitio del enfrentamiento de duros intereses econmicos, no autoriza a equivocar el diagnostico del problema y derivar de all, errneos medios de accin
que lejos de aportar soluciones tienden a agravar la desintegracin social.
Paralelamente, la misma distincin de las clases pierde su carcter exclusivista en la sociedad urbana, En efecto, *el origen de la formacin de relaciones
de solidaridad y de perspectiva comn, se diversifica... actualmente, con el desarrollo de factores distintos de la vida socioprofesional... ~NO buscan tambin
actualmente muchos obreros las posibilidades que da la ciudad para poner distancias entre el ambiente profesional y su ambiente propio, y entre el medio
extaprofesional y el ambiente en que querran vivir? A travs de todo esto, disminuye el aspecto totalizador de la clase socialw.17
En el planteamiento marxista sobre la ciudad debemos distinguir -como
en general acontece con toda problemtica de ese origen- entre su aporte al
anlisis de las situaciones y lo concerniente al diagnstico de las mismas y consecuentemente, la accin concreta derivada. En efecto, abroquelado en el atalaya del esquematismo ideolgico, el anlisis marxista proporciona un cuadro lo
suficientemente simplificado como para resultar atractivo y aveces, dependiendo ello de la capacidad expositiva especfica de cada autor, hasta brillante. Sin
embargo, la confrontacin del esquema analtico con la realidad muestra la
principal falencia de todo modelo ideolgico: su excesiva simplificacin, destruyendo el encanto de la construccin racional. Puesto ante la necesidad de
responder a un punto de vista limitado, el diagnstico deviene, lgicamente
equivocado, no ya en la descripcin de los efectos, sino en el nivel ms profundo de la identificacin de las causas. De ello se deriva una accin condicionada
por la sectorizacin ideolgica, de modo tal que la intervencin marxista sobre
la ciudad no se interesa tanto en solucionar los problemas reales planteados,
sino en instrumentar a los diversos actores y reas intervinientes al servicio de
una idea poltica.
En el caso extremo de un sistema poltico revolucionario con gran movilizacin popular, la actuacin del planificador deber poner mayor nfasis en la
racionalizacin tcnica de los procesos de cambio. En la situacin opuesta, en
cualquier opcin de cambio popular se ve reprimida por regmenes autocrticos
y dictatoriales, el nfasis deber desplazarse fuertemente a la practica social ligada a las clases dominadas, .28 As, en .la concepcin marxista, el Planeamiento
fsico, al igual que todo el resto de problemas humanos, est estrechamente ligado a la movilizacin poltica del proletariado. Movilizacin que, como ocurre
con todo el pensamiento utpico, deviene totalitaria y centralizante. En efecto,
no debe llevar a engafio la falsa descentralizacin~ de sus acciones en barrios
pretendientemente autnomos, ya que tal idea proviene de una de las caractersticas bsicas del utopismo, sellalada por Molnar2g: el control absoluto ejerci436

do por los depositarios de la doctrina de la sociedad perfecta, el marxismo,

que se arroga el derecho de obligar a cada individuo a alcanzar la perfeccin
socialista a travs de un adoctrinamiento y del ejercicio de una praxis revolucionaria. Es que, como dijimos, el Planeamiento fsico es tan slo un instrumento
de difusin de un proyecto poltico de toma de poder absoluto a cuyo cometido
se subordina todo lo dems. As, desaparece la propiedad privada ya que la socializacin de la tierra o la intervencin del mercado inmobiliario significara la
desaparicin del grupo de latifundistas urbanos y especuladores.30
Ciertos
principios de rehabilitacin de los centros histricos, congelando la propiedad, favoreciendo el mantenimiento en las zonas degradadas de la poblacin
residente, rechazando los aparcamientos y dificultando la accesibilidad, son
tambin objetivos incorporados que sirven eficazmente a los fines del modelo.
Adems la conservacin de lo ya construido significa imposibilitar la obtencin
de nuevas plusvalas del suelo. Este punto constituye un buen ejemplo de como
un objetivo aceptable puede ser manipulado.lg
La accin del Planeamiento fsico marxista no slo toma a la ciudad como
un pretexto para su objetivo concreto, ya que en su concepcin ulo importante
es la accin de cambio deliberado de la sociedad,28 sino que adems, debido a
una exigencia de su propia naturaleza utpica, propone la disolucin de la familia bajo el pretexto de ueducacin poltica, uno de cuyos efectos ms notables es
la socializacin de las mujeres. Estas son generalmente vctimas de la subexplotacin del jefe de familia que se atribuye, como detentador del poder econmico de la familia, el derecho de dominar, imponiendo a la mujer un papel exclusivo de madre y ama de casa. Se puede hablar... de una liberacin de la mujer
frente a las tareas de organizacin colectiva o de trabajo polticoD,.a7
De este modo, cada actividad es concebida como una forma de movilizacin general a la que no escapa el Planeamiento fsico, que no interesa en s
mismo, ni como medio de solucin de los problemas urbanos, sino que es instrumentado por una exigencia de coherencia ideolgica, como lo expresara
Marx. Si el trabajo ha de ser radicalmente inteligible es por su intermedio como
ha de interpretarse la realidad. No se trata entonces de luchar por una mejor
condicin de vida urbana, sino de cambiar la forma de vida actual, de modo tal
que, en este contexto general y partiendo de la ya mencionada distincin dicotmica: clase dominante-proletariado y de su contraparte espacial: centro-barrios perifricos, es actuando en stos como la ideologa deber hacerse realidad
concreta. De este modo se elige al barrio porque, en la prctica revolucionaria,
ste aparece como rea madura para generar las posibilidades de cambio urevolucionario.
Mientras tanto, el carcter terico de la visin marxista se hace manifiesto
en su confrontacin con la realidad. Definida la estructura urbana como el
mbito de la explotacin capitalista ejercida sobre el proletariado, se postula que
slo la asuncin del planeamiento por la clase obrera y sus mandatarios polticos puede modificar profundamente la vida social y abrir una segunda era: la
del socialismo... slo el proletariado puede volcar su actividad social y poltica
en la realizacin de la sociedad urbana.25
A partir de esta premisa se podra esperar que la accin desarrollada en la
437

ex Unin Sovitica, a travs de 70 aos de gobierno de la clase obrera y sus

mandatarios polticos mostrase aunque ms no fuera, indicios de las bondades
de la ciudad socialista. Sin embargo, la realidad no puede ser ms decepcionante, ya que como sus mismos defensores confiesan: a nivel de las formas espaciales es evidente que no hay diferencias bsicas entre los grandes aglomerados
urbanos soviticos y norteamericanos o inglesespz3 y las mismas soluciones ensayadas por los marxistas resultaron ser muy semejantes en su concepcin y
trazado a las grandes ciudades inglesas, 23 hechos que evidencian la inconstancia bsica que sign las relaciones entre la estructura mental marxista y las condiciones de la realidad y permiten concluir con palabras que expresan confesin de parte: el urbanismo de los pases socialistas . . . ha resultado decepcionante, porque no slo ha mantenido viejas oposiciones (campo-ciudad) y trasnochados zonnings funcionalistas (industria-residencia-equipamientos) sino
porque no ha sabido inventar nuevos modelos urbansticos (al contrario, ha
copiado el mal urbanismo desarrollista o cuantitativista) y no ha resuelto el
problema de la vivienda y de la vida social en las grandes ciudades. Y cuando ha
querido construir modelos urbansticos futuristas ha cado en los errores totalitarios del socialismo utpico, sin su imaginacin, o en los delirios tecnocrticos
de los peligrosos Nmnage a trois entre ejrcito, monopolios y cpula poltica
de algunas realizaciones norteamericanas. 4 Es que la ciudad no es un rgano
de poder clara y expresamente capitalista...La ciudad, aunque es mbito del
poder, est tambin vinculada a necesidades primarias y a comunicaciones ms
directas e inmediatas que no hacen tan fcil la expresin en el, orden jurdico
de las relaciones de poder capitalistas31 como el marxismo las expresara.
De all el replanteo de sus postulaciones que esta ideologa ha realizado en
estos ltimos aos. La ciudad no puede quedar reducida a mero instrumento de
la colectivizacin de la vida de los trabajadores, as como de la liberacin completa de la mujer, arrancada por fin de las ingratas funciones caseras que todava
asume en algn hogar individual. 32 No solamente debe satisfacer unas necesidades primarias sino tambin proporcionar un marco a relaciones ms ntimas,
ms profundas, al nivel de las conciencias. Debe ser portadora de signos comprensibles y descifrables de una civilizacin a escala humana.
El panorama del planeamiento autonmico que hemos analizado, destaca
la complejidad del fenmeno involucrado en esta denominacin. Segn lo dicho, es cierto que la autonoma municipal y la descentralizacin en general, no
surgen de una simple moda de la mente de unos cuantos idelogos trasnochados, sino de un conjunto negativo de elementos de la realidad, derivados de la
propia evolucin social de los dos ltimos siglos y medio. El problema ser la
interferencia, en la elaboracin de esta realidad de un apriorismo poltico-filosfico que precondiciona la resolucjn del problema. En este sentido y como
stas propuestas estn incorporadas a todos los programas de gobierno socialdemcratas y eurocomunistas, alcanzan gran importancia y actualidad, sobre
todo a partir de difundirse en toda Hispanoamrica, a base de una importante
financiacin internacional. En Argentina, esa influencia, iniciada en las postrimeras del ltimo gobierno militar, se ha acentuado desde el advenimiento del
gobierno constitucional, superponindose a otras acciones de serio arraigo en438

tre nosotros. En el marco de congresos, seminarios, instituciones, simposios y

reuniones de promocin del gobierno local y la descentralizacin, debe distinguirse entre su aporte al anlisis de situaciones de excesivo centralismo asfixiante -como el que agobia a nuestro pas, por ejemplo-y lo concerniente al diagnstico y las acciones concretas sugeridas. El marxismo ha recogido viejas banderas de autntico orden social y vacindolas de su contenido originario las
convierte en instrumentos condicionados por la sectorializacin ideolgica, de
modo tal que la intervencibn marxista sobre el gobierno local no se interesa en
encarar una autntica descentralizacin sino en instrumentar a los diversos actores y reas intervinientes, al servicio de una praxis revolucionaria.
Es, entonces, deber esencial, tanto del dirigente poltico, de los profesionales, como de los autnticos representantes de los grupos y cuerpos sociales intermedios, el distinguir y separar, detrs de su aparente similitud de aspecto exterior, la cizaa del buen trigo.
Planeamiento, avance cientfico y tecnocracia
Al hablar del planeamiento autonmico hemos mencionado que la instrumentacin ideolgica de la autonoma local y de la regionalizacin, favorecidas paradjicamente por organizaciones internacionales financiadas por grandes corporaciones, se inserta en una corriente de debilitamiento del Estado-nacin buscando, como de hecho se pretende, una organizacin internacional de
ciudades autnomas por encima de nacionalidades y diferencias legtimas.
En forma convergente destacamos tambin la instrumentacin poltica del ecologismo efectuada mediante profusin de informes sobre el futuro mundial que
bajo una apariencia cientfica y objetiva procuran acondicionar las actuaciones y limitar las libertades individuales, grupales y nacionales en beneficio de
cierta armonizacin planetaria. Ambos hechos se entroncan con una nueva
concepcin del planeamiento al que se despoja de sus contenidos tradicionales
para dotarlo de un alcance ilimitado e insospechado que cambia radicalmente
su naturaleza y objetivos.
En efecto, tradicionalmente ha sido cometido del planeamiento, sobre todo
fsico, el control del cambio social en el mbito espacial, a travs de la razn
como instrumento inductor de las decisiones, es decir, flexibilizando las relaciones y coordinando los esfuerzos para mejorar concientemente el hbitat humano. As, y como sealramos en el Captulo VI, cuanto ms acotado sea su mbito de aplicacin , resulta ms eficiente y realista el plan. Este substracto ideolgico del planeamiento tradicional se ve modificado a partir de la aceleracin
del proceso de unificacin mundial, sobre todo mediante el impacto que el progreso cientfico-tecnolgico provoca, traducido a nivel social en una amplificacin de sus alcances que transforma al planeamiento en ingeniera social especie de superacin tecnocrtica de la poltica- manipuleando las condiciones de vida y violentando la realidad.
En este contexto, el planeamiento se desentiende de los problemas especficos del ordenamiento territorial para amplificar sus alcances y-basndose en
las posibilidades hoy abiertas por los medios electrnicos unidos a las tcnicas y
439

mtodos de praxeologa- presentarse como un medio de modificacin no slo

de las categoras sociales, econmicas y polticas vigentes, sino tambin de la
propia naturaleza humana.
Las diferencias enunciadas, en un cuadro enrarecido por la existencia de
computadoras que, a diferencia de las primeras generaciones poseen la capacidad de decidir en lo aleatorio, llevan a la necesidad de distinguir entre el innegable avance cientfico y tecnolgico por un lado, y por otro, la concepcin de
una sociedad gobernada en exclusividad por los cientficos y los tcnicos, lo que
con toda propiedad puede denominarse tecnocracia y que no debe ser confundida con el papel preponderante que el especialista posee en el planeamiento
tradicional, como expresin de un conocimiento personal de carcter cientfico, requerido por la complejidad del mundo actual. Es significativo en este sentido que cuando Pirker trata de esta concepcin de la tecnocracia, la identifica
con lo que denomina utopa ciberntica. En su anlisis seala claramente la
diferencia entre un tipo de relacin, propuesto por el planeamiento tradicional,
en el cual continuaba vigente la separacin entre el consejo o propuesta cientfica y la decisin final, es decir, la distincin entre el tcnico y el poltico, el
primero de los cuales no pretenda de ningn modo, sustituir al segundo.
Muy diferente es la situacin, no tan solo imaginable, sino an taxativamente propuesta por no pocos estadistas y asesores y segn la cual el saber cientfico pasa a tomar un carcter absoluto y totalitario. En este caso se trata de una
racionalidad de fines -no de procedimientos- y sustantiva, es decir, referida a
las metas a que debe ordenarse la accin. Dicho en otras palabras, nos encontramos frente al permanente empeo utpico de suprimir el poder poltico prudencial en un contexto donde: el tecncrata no valdra meramente como la
expresin de un conocimiento personal de carcter cientfico, sino como las ms
completa exteriorizacin de la ciencia misma en su cabal impersonalidad.34 De
ah que el planeamiento tome, en este caso, un carcter muy diferente, modificando la relacin clsica entre tcnico y poltico, de la sociedad industrial.
Con la difusin de los mecanismos electrnicos, de la investigacin estratgica, de la lgica de las decisiones y de la ciberntica, se ha situado la cuestin tanto terica como prcticamente- en un nivel distinto. Slo es plenamente
racional en este caso, el objetivo determinado cibernticamente, pero lo es en el
sentido en que el proceso de racionalizacin pasa enteramente del hombre a la
mquina. En tales circunstancias, no se trata del predominio ms o menos acentuado de los tecncratas sino del monopolio absoluto de la tecnocracia misma.
Esta concepcin impone tanto la consolidacin de un marco institucional nuevo como el compulsivo acondicionamiento psicosocial del hombre. En efecto,
la electrnica ha hecho posible el nacimiento de un arte de someter, de mtodos estratgicos de dominio, posedos por tecncratas y programadores... expertos en el arte de la modelo-ficcin . ..el grado de endurecimiento de los controles
que se supone en manos del poder con el nuevo arsenal de instrumentos tecnolgicos hace posible la extensin del poder por el poder mismo, convirtiendo al
hombre en objeto de todas las aventuras, en vctima de todos los abusos de los
grupos dominantes y en algo todava peor, en una mente pasiva que soporta con
alegra artificial electrnicamente drogada toda clase de vilezas y sumisiones.35
440

a) Planeamiento tecnocrtico y mundialismo

Si la sociedad industrial del siglo pasado y principios de ste privilegi la
razn y la ciencia como base de un proceso de decisiones ms racionales, la
sociedad cuaternaria de nuestros das propone no un rescate reflexivo de la experiencia sino la prdida de las libertades nacionales entendidas como factor
complicante del orden mundial y traducida en lo social, por la superacin de las
soberanas nacionales y en lo personal por la enajenacin de las individuales y
la disgregacin familiar en el grupo. Caracterstico de la utopa tecnocrtica es
el espritu de homogeneizacin, ms evidente en la medida en que el espacio
social cotidiano se planetiza. Ello implica una prdida de influencia individual:
todo lo que antes perteneca a la iniciativa familiar, lo que era solidaridad pasiva, se ha convertido en materia de construccin social a cargo del Estado. Paralelamente, ste, sobrecargado con responsabilidades otrora confiadas a los estamentos sociales intermedios, delega cada vez ms su responsabilidad poltica en
los organismos internacionales limitando su soberana y subordinndola a requerimientos no siempre compatibles con el inters de su propia poblacin.
Aparte de ello, las grandes inversiones econmicas se deciden en espacios multinacionales sobre los cuales, los estados histricos carecen, en la prctica, de
capacidad negociadora, tanto se trate de medios de produccin como de la apertura de nuevos mercados. Esto evidencia los actuales problemas que la autonoma local, como base de autntica descentralizacin de las decisiones debe enfrentar ya que si hoy da el Estado nacional poco puede frente al accionar de las
grandes corporaciones transnacionales, se comprende fcilmente cuanto menos sabr oponerse a ellas el Municipio -librado a sus propias fuerzas- y en
defensa de sus legtimos intereses. El intervencionalismo militar coordinado de
las naciones centrales es ejemplo de una nueva metodologa de las relaciones
internacionales donde ya no se dirimen intereses propios entre naciones, sino
que se sancionan internacionalmente actuaciones desviadas del modelo global
de comportamiento esperado. Esta intervencin se justifica en nombre de un
orden general concebido como valor en si, independiente y susceptible de creacin ex nihilo. La sociabilidad humana autnoma y la capacidad nacional de
autogestin, en disonancia con el designio central, son sistemticamente neutralizados a travs de congresos, proyectos y modelos mundiales y *escenarios
futuros diversos, descriptos ya sea como ideales o catastrficos, segn el objetivo buscado con su difusin y cuyo logro o prevencin requiere la disciplinada
dedicacin de la comunidad mundial, con el agravante de que se substituye a
las metas concretas por fines indeterminados y genricos que por falta de medios adecuados se convierten en utopas globales a las cuales hay que sacrificar
las libertades del presente. Vale como ejemplo de este tipo de anlisis el propsito de bosquejar las caractersticas esenciales de la sociedad derivada de los efectos que las innovaciones tan aceleradamente manifiestas en nuestro tiempo,
pueden tener sobre la capacidad de adaptacin de la vida humana, como es el
caso de Alvin Toffler quien se ha esforzado en prevenir y sugerir lo que ha denominado el shock del futuro. 36 Semejantes visiones pretenden trascender de
una simple prognosis de las tendencias cientficas y tecnolgicas en marcha y
persiguen mostrar todas las presuntas implicancias que las mismas tendrn so441

bre la sociedad y en particular sobre la poltica. Y este es precisamente el punto

ms discutible en que tales anlisis parecen entroncarse con la utopa, pues sin
que nadie pretenda negar el hecho de que la ciencia ocupe un lugar cada vez
ms importante en la vida actual y en la futura, no significa en modo alguno
que pueda derivarse de ello una modificacin de las realidades morales e intelectuales. Esta extrapolacin radical puede expresarse por las diferencias entre
los trminos de racionalizacin e intelectualizacin tal y como los emplea Julien
Freund. En este aspecto, la racionalidad consiste en la eleccin de los medios
ms apropiados para alcanzar un objetivo determinado y da por supuesto que
esa eleccin es ms eficiente cuanto ms especfico y acotado es el objetivo buscado. La intelectualizacin abandona el concepto de objetivo empricamente
asequible en condiciones definidas y lo sustituye por el fin indeterminado y el
ltimo que, por falta de medios adecuados no es posible alcanzar. Extrema la
racionalizacin hasta un punto tal que el fin no tiene proporcin a los recursos
disponibles... por ejemplo, cuando preconiza... el advenimiento de una felicidad individual o colectiva completa, o el establecimiento de una justicia irreprochable e ntegra. Proyectos de este orden, si es que puede hablarse de proyectos, son ajenos a toda posibilidad de previsin y accin. La... ciencia racional de
las previsiones, se transforma en una escatologa, es decir, enuna suerte de espera apocalptica que confa en el encantamiento y no en la organizacin de los
recursos positivos, puesto que los medios apropiados para un fin ilimitado no
existen.37 Es as como tras un objetivo lejano e idealmente inalcanzable se pretende organizar la vida humana comprometiendo la libertad.
En este contexto, el lenguaje del planeamiento actual, tanto sea en su versin ecologista como autonmica, tiene demasiada tendencia a hacerse imperativo. No solamente el ciudadano no ha participado en su elaboracin sino que,
a travs de la instrumentacin psicolgica provocada mediante los medios de
comunicacin, se ve privado de la libertad de una autntica respuesta personal.
Pierre Lavedan ha resumido esta situacin diciendo que la corriente de dirigismo es tal que la geografa urbana pronto se convertir en un captulo de la administracin.38
El desarrollo del Planeamiento fsico que hemos visualizado, retornando
con las ltimas reflexiones el punto de partida, no quedara completo si no
mostrramos al menos, una visin general de la metodologa de trabajo y de las
implicancias subyacentes en los distintos procedimientos de la prctica profesional: tal ser el tema de la siguiente y ltima seccin.

442

Mtodo significa literalmente el

hecho de seguir un camino,
persecucin, esto es, investigacin,
pero investigacin con un plan
prefijado y con unas reglas
determinadas y aptas para conducir
al fin propuesto. El mtodo se
contrapone asa la suerte.

Jos Ferrater Mora:

D ICCIONARIO

3 PARTE

El mtodo del
Planeamiento fsico

DE

FILOSOFA.
M ADRID .

INDICE

CAPTULO XIV

El proceso de planeamiento
de los usos de la tierra:
los objetivos y el anlisis

El mtodo del Planeamiento fsico abarca dos aspectos o niveles de desagregacin de las tareas: el proceso de trabajo enmarcado en sus etapas, de cuyo
anlisis nos ocuparemos en esta seccin, y las tcnicas especficas que por su
naturaleza merecen una atencin particular que excede nuestro actual cometido.
La consideracin metodolgica del Planeamiento fsico puede ser subdividida, en trminos muy amplios, en dos grandes asuntos:
a) el planeamiento de los usos de la tierra que tiene que ver con la definicin de una nueva estructura urbana y la localizacin de los espacios que la
conforman;
b) el planeamiento del transporte, vinculado con los canales y demandas
de movimientos relacionados con las actividades de la poblacin y la distribucin de los espacios adaptados para el desempeo de las mismas.
Si bien el planeamiento del transporte se presenta muchas veces como una
disciplina independiente, ello slo es cierto relativamente en el caso de los planes de corto plazo, donde se privilegia el ordenamiento del trnsito sin incidencia -0, acaso, con incidencia mnima- en la configuracin espacial de las localizaciones, pero nunca en los estudios de largo plazo, en los cuales el transporte es complementario y unitivo en el proceso de planeamiento de los usos de la
tierra. Para fines expositivos dividiremos el tema en estos dos grandes sectores,
dedicando los siguientes captulos al anlisis de las etapas del planeamiento de
los usos del suelo y completando, en el restante, lo relativo al transporte. Es
evidente, empero, que esta distincin se hace solamente con propsitos de claridad expositiva, mientras que en la realidad, ambos aspectos no pueden separarse ya que tanto espacios adaptados como canales forman parte indisoluble de
la estructura urbana y contribuyen por igual a su configuracin y cambio. El no
445

haberlo entendido as muchas veces, ha sido causa de grandes desaciertos en la

construccin del hbitat, como cuando se ha separado el tema del transporte de
los usos de la tierra que le dan sentido y le confieren razn de ser. Esto debiera
quedar muy claro desde el comienzo: el conjunto de las necesidades de desplazamiento que se establece entre los diversos espacios adaptados donde se cumplen las funciones humanas, constituye un movimiento intencionado sin objetivo propio cuya finalidad est dada en funcin de unir un origen y un destino
especficos.
Las etapas del proceso de planeamiento de los usos de la tierra
Se dice corrientemente que el planeamiento es un proceso, pero muchas
veces no se aclara el significado de este enunciado. Un proceso es una secuencia
ordenada de sucesos y muchas cuestiones muy diferentes cabran dentro de una
definicin tan amplia. En realidad, recurrir al trmino proceso para describir
al planeamiento es -como dijimos- un intento por escapara la concepcin de
fabricar un plan rgido que caracteriz a una importante etapa del desarrollo
profesional, sobre todo en Europa y los E.E.U.U. Entonces, lo que quiere expresarse es que el planeamiento es una actividad dinmica, en constante renovacin, pero su continuidad, tanto como su cambio, dependen no slo del planificador sino fundamentalmente de la sociedad para la cual aqul trabaja.
Tal como lo hemos establecido anteriormente, este proceso es complejo en
su desenvolvimiento ya que se alimenta y realimenta a si mismo. Ese carcter
propio del planeamiento y la necesidad de afirmar la opcin por la flexibilidad
de las propuestas ha llevado a reemplazar el trmino etapa para denominar a
cada una de las principales partes en que, con fines didcticos y expositivos,
puede dividirse al proceso de planeamiento, por el de fase,,. La utilizacin de
este ltimo proviene de la difusin del anlisis sistmico y su empleo en Planeamiento fsico y con l se pretende remarcar el carcter provisorio de cada una de
las secuencias temporales discernibles as como de su modificacin a medida
que el conocimiento aportado por fases o etapas posteriores, haga ms explcitas ciertas caractersticas de la realidad. En rigor, nuestro idioma, rico en expresiones de todo tipo, no autoriza esta pretendida distincin ya que no necesariamente una etapa debe ser rgida y terminada en si misma, ni una fase indica con
claridad el sentido completo que encierra cada una de las partes necesarias para
que el planeamiento sea cumplido. Por lo expuesto, emplearemos como sinnimos y en forma indistinta ambos trminos, dando preferencia al uso ms correcto y tradicional de etapa.
La delimitacin de los alcances del proceso de planeamiento pasa por la
consideracin de cuatro conceptos y su inclusin o no como partes integrantes
del mismo: la racionalidad, el conocimiento, la toma de decisiones y la accin.
Todas las discusiones metodolgicas y propuestas diferentes giran alrededor de uno o de varios de estos puntos, en particular el segundo y el cuarto. En
un extremo de las posiciones, autores como Thomas Dror han defendido la
postura de que ni la investigacin (conocimiento), ni el control (accin) son
partes integrantes del proceso de planeamiento. Su definicin del mismo lo
446

propone como pensamiento orientado a la accin l que debe diferenciarse del

pensamiento dirigido a la especulacin filosfica o a la problemtica intelectual, como del pensamiento tico, preocupado por los valores. Es evidente que
la definicin de Dror es poco feliz en su forma, ya que al no senalar la diferencia
especfica, es decir: aquello que hace que el planeamiento sea lo que es, crea ms
dudas de las que aclara, porque resulta evidente desde todo punto de vista que
tanto la Arquitectura, como la Medicina y todas las ciencias prcticass o artes
son, en el ms estricto sentido, pensamiento orientado a la accinn. Lo que
este autor pretende decir es que el planeamiento usa de la razn prctica y que
debe ser distinguido de otras tres cuestiones que se vinculan, empero, con el, a
saber: el decidir si planificar o no, la investigacin y conocimiento orientado a
un propsito u otro y la implementacin o etapa de concrecin de las propuestas del plan.
Puede pensarse, y tal vez con sobrada razn, que es en parte estril efectuar
tales distinciones, pero como Dror es un figura importante y llega a estas conclusiones a travs de un anlisis bastante elaborado, debe, al menos, ser tenido
en cuenta.
En otra posicin diferente, Gastn Bardet reconoce cinco etapas o fases de
lo que llama establecimiento de un plan, 2 las que son identificables como: las
encuestas y los anlisis; la valoracin crtica de las necesidades y de las actividades; la sntesis, proposicin o propuesta; los programas de aplicacin y el orden
de urgencia y por ltimo, la aplicacin y su actualizacin, incluyendo la difusin y el adoctrinamiento. Es decir que considera la implementacin y evaluacin como etapas integrantes del proceso de planeamiento lo cual da al equipo
ejecutor del plan una incidencia y control directo sobre las acciones. Otro de los
puntos en los cuales Bardet enfatiza es en la investigacin y el diagnstico, entendido como una interpretacin de la realidad con valoracin positiva o negativa, de los hechos detectados. Esta concepcin, esencial si se quiere incidir efectivamente sobre la situacin actual, significa un compromiso, ya que no basta
con indicar el qu pasa de una realidad dada, sino que se hace necesario agregar el por qu pasa. De tal modo, como seala Bardet, el planeamiento no
slo se basa en el conocimiento cientfico-social de la realidad que estudia metdicamente los hechos, investiga las causas primarias y luego, despus de un.
trabajo riguroso de anlisis, trata en sntesis sucesivas de determinar sino leyes,
al menos principios rectores, sino que sobre esta base se constituye en uun arte
aplicado que pasa a la accin, a la creacin de sntesis nuevas, pero cuya aplicacin requiere, en ltimo anlisis, una eleccin, es decir: la determinacin de
los valores humanos constituyndose de este modo y por esencia, (en) una
filosofa.3
La breve resea que hemos hecho demuestra el desacuerdo entre diversos
autores sobre la inclusin o no de alguno de los conceptos analizados. De hecho, es posible pensar, contrariamente a lo propuesto por Bardet y de acuerdo al
criterio de Dror, que en una situacin bien estructurada, la investigacin ya estuviese resuelta y lo nico que el planificador tendra que hacer es decir a los
encargados de efectuarla, que es lo que necesita saber con el fin de formular
buenas propuestas. La ventaja estara en que los planificadores no tendran que
447

capacitarse como tcnicos de investigacin y asimismo, la calidad de la informacin -a cargo de expertos de dedicacin exclusiva- sera ms alta de lo que
es comn hoy da.
Con la implementacin se presenta una situacin algo distinta. Est conceptualmente claro que el planeamiento y la accin de ejecutar el plan, no son
la misma cosa y requieren vocaciones y aptitudes distintas. Sin embargo, es
imposible planificar sin tener presente la manera como se llevarn a la realidad
las propuestas. Asimismo, una buena implementacin siempre supone ms planeamiento en un nivel de mayor detalle. Tambin es importante reconocer que
ningn planificador que realmente crea en lo que esta proponiendo, pueda soslayar la faz de implementacin y mantenerse sin remordimientos como tcnico
de gabinete. Lo fundamental en este caso, es tener en claro que al incidir en el
curso de concrecin del plan, ya no se est actuando como planificador propiamente dicho, sino como ciudadano comprometido con la realidad.
No puede eludirse el seflalar que subyace en la interpretacin de Dror un
criterio casi estrictamente tecnicista, desconociendo o negando al proceso de
planeamiento como una secuencia de etapas o fases de resolucin tcnico-poltica, siendo difcil separar ambos tipos de acciones. De hecho, tal distincin slo
puede explicarse con una finalidad analtica, dentro del marco de accibn de un
equipo de gobierno, ya que el plan, es decir, el resultado o propuesta concreta
ofrecida a la sociedad y particularmente su concrecin, es el fruto de la combinacin de ambos elementos. Con todo, debe hacerse un esfuerzo por distinguir
los comportamientos que corresponden a tcnicos y a polticos, al menos para
introducir un criterio de racionalidad dentro del mismo proceso de planeamiento, ya que, en nuestra opinin -avalada por la experiencia- cuanto ms cerca
se coloque un planificador o una organizacin (pblica o privada) del estandar
de la racionalidad pura, mayor ser la posibilidad de xito sin dejar de reconocer
que en una situacin de recursos y de especializaciones limitadas, tales intentos
podran producir ms danos que beneficios. Esto implica, obviamente, la necesaria valoracin prudencial del alcance imperativo de las acciones y medidas
propuestas en el plan.
En este marco y con tales aclaraciones podemos reconocer, en un intento
de sntesis comprensiva, las siguientes fases o etapas:
1. Determinacin de los objetivos.
2. Investigacin.
3. Diagnstico.
4. Plan.
5. Implementacin.
6. Evaluacin.
Queda implcito que ms que una sucesin en el tiempo, la enumeracin
precedente constituye una forma de agrupar el conjunto de aspectos esenciales
sin los cuales el proceso quedara trunco o incompleto, de hecho, algunas de las
etapas senaladas son simultneas, mientras que el desarrollo de cada una de ellas
implica introducir modificaciones en las anteriores. Por ltimo, la necesidad de
adelantar el futuro probable* est relacionada con la casi totalidad de etapas
enumeradas y resulta de la accin convergente de todas ellas. De tal manera,
448

nos ocuparemos primero en analizar cada una en particular para sugerir, como
sntesis final, un esquema grfico de la secuencia temporal con que puede encararse el proceso, en sus componentes tecnicas y polticas.
Determinacin de los objetivos
Aunque pueda parecer una verdad de Pero Grullo, la elaboracin del plan
comienza por tener en claro para qu queremos hacer un plan. Esta afirmacin,
por obvia que parezca, no los es habida cuenta de la cantidad de trabajo sin
sentido que a veces se acumula en la materia. Es importante conocer que se
quiere obtener en cada caso, para que nuestra accin se adecue a ello, ya que las
tareas del planeamiento pueden variar desde el remodelamiento de una arteria
de trnsito automotor para transformarla en peatonal, por ejemplo, hasta una
propuesta de descentralizacin y desconcentracin del Area metropolitana de
Buenos Aires, pasando por una gama casi infinita de cuestiones intermedias.
Esta etapa marcar, entonces, los alcances cualitativos y cuantitativos de
las restantes, orientando partfcularmente el tipo de informacin a recabar.
Podemos definir un objetivo diciendo que es la imagen de un estado de
cosas futuro que interesa obtener y hacia cuyo logro se orienta la accin. Lo
dicho acota claramente el alcance del trmino: un objetivo es alcanzable en el
tiempo, ya que es posible y se dispone, o puede disponerse, de los medios apropiados a su logro. Caso contrario, se trata de un deseo o de una utopa y con
ninguno de los dos puede estructurarse un plan. Dado que este es un acto poltico, es necesario considerar un espectro ms o menos amplio de objetivos variando segn su grado de generalidad. En este sentido la primera distincibn
importante debe hacerse entre la enunciacidn y la precisin de un objetivo. La
expresin: aeliminar las villas de emergencia* es un propsito general y representa una enunciacin. La expresi6n construir el 40% de las viviendas de la
villa de emergencia existente en el partido de General Sarmiento, en el trmino
de tres anos, es una meta concreta y representa una precisin de objetivos. Por
lo tanto solamente existe definicin de un objetivo una vez que se ha fijado el
sujeto de la accin (el partido del General Sarmiento), se ha cuantificado la meta
(construccin del 40% de las viviendas precarias) y se ha establecido un plazo
para alcanzarla (tres anos). Obviamente, en la medida en que el objetivo sea
ms general y comprensivo, ser ms compleja su precisin, por lo cual es preciso proceder por etapas sucesivas tendientes a su explicitacin, ya que un programa de inversiones ~610 puede basarse en metas u. objetivos precisos.
Entretanto, lo opuesto tambien es cierto. La meta debe entroncarse en un
marco de referencia ms amplio que asegure su coherencia dentro del plan.
Como hiciera notar Robert Yong: ude la naturaleza jerrquica de las decisiones
y de las alternativas posibles, se deriva que las decisiones ms concretas, requieren la clarificacin de las elecciones a ms alto nivel,.4 Esto explica por que,
numerosas medidas parciales, como el ensanche de calles, por ejemplo, lejos de
solucionar el problema que las determina, contribuyen a agravarlo en el mediano plazo.
449

a) Clasificacin de los objetivos

Los objetivos pueden clasificarse segn numerosos aspectos, ya sea que
predomine una u otra consideracin. Empero, desde, el punto de vista de su
operabilidad, dos son los modos de clasificacin que resultan ms importantes
a saber:
a) por la importancia relativa de los objetivos,
b) por la vinculacin de los objetivos entre s.
El primer modo permite distinguir entre objetivos intrnsecos e instrumentales. Los primeros son aquellos que se buscan por s mismos, mientras que los
segundos son aqullos que se buscan porque conducen a los intrnsecos y por lo
tanto, se subordinan a ellos conformando, relativamente, medios para lograrlos. Con prescindencia de aquellos objetivos puros o finales, cuyo grado de instrumentabilidad es nulo, es indudable que los conceptos de objetivo o medio no son sustantivos sino adjetivos. As, distintas acciones o cosas pueden ser
objetivos o medios segn el contexto donde se planteen. Supongamos que se
trata de evitar la excesiva extensin urbana que en forma desordenada se realiza
en la ciudad de La Plata, en tal caso, un objetivo intrfnseco podra expresarse del
siguiente modo: procurar un crecimiento ordenado y racional de la ciudad de
La Plata. Por su parte, algunos objetivos instrumentales de este objetivo intrnseco podran ser: reglamentar la nuevas subdivisiones de tierra de manera que
se evite la especulacin desmedida, uprocurar inversiones en infraestructura
en zonas aptas para el desarrollo urbano que marquen una direccin deseada
para el crecimiento. A su vez el objetivo intrnseco enunciado es instrumental
respecto de propsitos superiores y as sucesivamente hasta llegar a fines ltimos o valores que en cuanto tales no son susceptibles de medicin tcnica. En
este ltimo caso la formulacin es poltica y su evaluacin prudencial. Inclusive, limitndonos a nuestro ejemplo podemos preguntarnos iqu debe entenderse por crecimiento ordenado y racional? iAqul que favorezca una ms intensa vida comunitaria o por el contrario el que permita un ms lucrativa utilizacin de la tierra? La respuesta a tales cuestiones variar con la escala de valores
propias de cada grupo humano. Por el contrario los objetivos instrumentales
son cuantificables y pueden ser valorados en trminos de la mayor o menor eficiencia con que tienden a la obtencin de los intrnsecos. Siguiendo con los
ejemplos anteriores, es relativamente sencillo evaluar, para un caso dado, si una
reglamentacin de loteos es buena o si el proyecto de instalar infraestructura
cuenta con la vialidad tcnica y econmica adecuada.
El segundo modo de clasificar a los objetivos permite distinguir entre aqu110s que son: complementarios, competitivos o incompatibles entre s. Dos chjetivos son complementarios, cuando la obtencin de uno de ellos exige, por lo
menos, la obtencin de una cierta proporcin del otro.
Dos objetivos son competitivos entre s cuando perseguir uno de ellos requiere sacrificar al otro en alguna medida. Por ejemplo: la peatonalizacin de
calle 8 en La Plata y la limitacin del acceso de automviles hasta el frente de
cada negocio.
DOS objetivos son incompatibles entre s, cuando la obtencin de uno de
ellos envuelve el sacrificio del otro. Por ejemplo: el desarrollo de barrios residen450

ciales o de reas industriales de actividades molestas o peligrosas. La incompatibilidad puede derivarse del hecho de que compitan por los mismos medios,
como en el ejemplo citado, o bien de la misma naturaleza de las proposiciones.
b) Proceso de trabajo con los objetivos
Los objetivos intrnsecos, en ltima instancia, son fijados polticamente.
Por tal motivo, su formulacin no siempre es clara o bien revisten el carcter de
meras proposiciones, con las cuales, dado su grado de generalidad, todos podemos estar de acuerdo. Es entonces tarea del tcnico la precisin de los objetivos
para que los mismos puedan ser logrados y el acuerdo se realice sobre bases concretas y no a partir de vaguedades. Como sealara J. Brian Mc Loughlin, hay por
lo menos dos razones que justifican esto. En primer trmino y por su propia
naturaleza, la exposicin de objetivos es vaga y general, los polticos y los electores que les brindan su apoyo, pueden encontrar muy difcil el formarse una
imagen clara de las implicancias de lograr una meta y los planificadores pueden
desilusionarse y hasta descorazonarse por la falta de respuesta... En segundo
lugar, cuando se prepara un plan sobre la base de una meta en particular, debe
existir un modo de medir el grado de progreso hacia ella, ya que de no ser as
todo el proceso de planeamiento se hace arbitrario debido a la falta de una
medida del error para dirigir la ejecucin y los controles; los objetivos ms detallados, proporcionan dichas medidas operativas.5 Para ello deben cumplirse una
serie de pasos que conforman el proceso de trabajo con los objetivos. Estos son:
clarificacin, ordenamiento, jerarquizacin y reformulacin.
1) Clarificacin: el estudio de los objetivos debe comenzar por su formulacin de la manera ms clara posible, ya que no siempre a nivel poltico su
enunciacin es explcita. La clarificacin de un objetivo es esencial habida cuenta
de la confusin no siempre casual ni bien intencionada, que se extiende detrs
del empleo abusivo de los conceptos. Puede ser laudable proponer objetivos tales
como la libertad, la democracia, el progreso, la seguridad, la igualdad, etctera,
pero sirven de poco si no se especifica que es, concretamente, lo que debe ser
entendido por ello en cada caso especial.
Por otra parte y derivado de lo dicho, la clarificacin de un objetivo lleva
implcito una estimacin, aunque sea a priori de los costes econmicos, sociales
y polticos includos en su consecucin, ya que de ello se deduce un aspecto
clave para todo el proceso: la decisin consciente de alcanzar el objetivo. Si ella
falta -como ha ocurrido en reiteradas ocasiones- en el mejor de los casos,
habremos perdido el tiempo, a travs de una experiencia decididamente traumatizante, como fue el caso, por ejemplo, de la ley de suelos elaborada en la
provincia de Buenos Aires, durante los aos 60, que aprobada por todos los niveles de autoridades de entonces tuvo una semana de vigencia debido a que, en
su momento, no se valor debidamente el grado de presiones y oposiciones que
la misma acarrearfa entre algunos sectores que se sintieron damnificados por su
vigencia. En este caso, y dado el dbil marco de poder real de las autoridades, lo
verdaderamente racional hubiese sido ahorrar el esfuerzo de todas las personas
que intervinieron en su formulacin.
Otro aspecto relativo a este punto es seiialar la complementariedad, com451

petenca o incompatibilidad de distintos objetivos entre s, as como valorar el

grado de manejabilidad de las variables relacionadas con la meta propuesta.
Kruekeberg y Silver@ distinguen al respecto tres tipos distintos a las que denominan: *variables de necesidad definidas a traves de enunciados de objetivos;
uvariables de control y por ltimo, variables incontroladas, que determinan
la magnitud o estado de las variables de necesidad pero no se encuentran directamente bajo el control de la poltica de la comunidad o de quienes toman las
decisiones.6
Siguiendo el desarrollo de dichos autores, los tres tipos de variables pueden relacionarse sistemticamente y en forma grfica, como lo indica el dibujo:

VARIABLE
De
CONTROL
VARIABLE
De
NECESIDAD
VARIABLE
No
CONTROLADA

Por ejemplo: una *variable de necesidad podra ser el mayor o menor

orden existente en el trnsito urbano de una ciudad. En funcin de ella, el grfico anterior podra expresarse del modo siguiente:
Np DE VIAJES
REALIZADOS
DENTRO DE LA
CIUDAD
t

Existencia de Vas de
Acceso Cmodas

Np DE VEHICULOS
EXISTENTES EN LA
COMUNIDAD
t

No de Inspectores
Municipales

NIVEL DE
INGRESOS
FAMILIARES
452

NIVEL DE ORDEN
EXISTENTE EN EL
TRANSITO URBANO,
CIUDAD A
h

EXISTENCIA DE
MULTAS QUE
DESALIENTEN LAS
INFRACCIONES

En este esquema, los tcnicos disponen de tres *variables de control* a

saber: el nmero de inspectores municipales, la existencia de multas que desalienten las infracciones y el estado y calidad de las vas de acceso. Sin embargo,
el nivel de orden existente en el trnsito urbano tambin depende del nmero
de viajes realizados dentro de la ciudad, lo cual, a su vez, depende del nmero
de vehculos existentes, vinculado asimismo, con el nivel de ingresos familiares. Se supone que estas son variables incontroladas por el nivel de decisin
municipal y particularmente, del Planeamiento fsico. Es evidente que este tipo
de anlisis no suministra una visin exhaustiva de los problemas involucrados
en la consecucin de un objetivo dado, pero, a la altura de desarrollo del proceso, es suficientemente explcito como para lograr una economa importante de
esfuerzos estriles, clarificando el real campo de maniobras disponible y ahorrando -en ltima instancia- gastos intiles a los contribuyentes.
2) Ordenamiento: trata de distinguir las distintas familias de objetivos,
estando al frente de cada una de ellas, los ms generales, es decir los objetivos
intrnsecos alternativos, a partir de los cuales pueden agruparse los distintos fines instrumentales. El ordenamiento de los objetivos implica asignarles su importancia relativa, vinculando unos a otros en funcin de su generalidad o grado de concrecin, segn una escala convencional previamente acordada.
Esta escala siempre ser arbitraria, pero, ms que discutir sobre el sentido
de los trminos empleados en su diseno, importa proporcionar un marco de
mayor claridad conceptual. De tal modo, emplearemos aqu el ordenamiento
de objetivos que la accin de planeamiento ha hecho comn en la prctica argentina. A medida que avanzamos en cada nivel, los objetivos se hacen ms
concretos y especficos, es decir, se los precisa. As, tendremos:
2.1. Propsito: es la categora ms general, la simple enunciacin del objetivo perseguido; por ejemplo: procurar la solucin del problema de la vivienda;
2.2. Poltica: es ms especfica que el anterior y acota el modo en que se
cumple el propsito enunciado; por ejemplo: procurar la solucin del problema de la vivienda en la provincia de Buenos Aires. Se ve claramente que la
definicibn de una poltica lleva de suyo una elevada dosis de ponderacin previa ya que, siguiendo con el ejemplo de la vivienda, el objetivo inicial, vlido
para todo el pas, queda circunscripto en la poltica, al mbito de una sola de sus
provincias. Puede ser que haya razones poderosas para obrar as -y es mejor
que las haya- pero al analizarlas es nuestro cometido senalar el alto grado de
valoracin no tcnica que implica el proceso de trabajo con los objetivos.
2.3. Estrategia: explicita las dimensiones a las cuales debe circunscribirse
la accibn para el logro del objetivo; por ejemplo: uprocurar la solucin del problema de la vivienda, en la provincia de Buenos Aires, eliminando prioritariamente el hacinamiento familiar. Hemos agregado aqu un nuevo factor restrictivo ya que de los aspectos esenciales conformantes del dficit de vivienda: hacinamiento familiar, hacinamiento habitacional y obsolescencia, se ha estimado que el objetivo -ya sea por cuestin de disponibilidad de recursos escasos
frente a las necesidades o por otras circunstancias- queda estratgicamente
cumplido, al menos en una primera etapa, otorgndole una vivienda a cada
453

familia, aunque le corresponda una de un dormitorio a un matrimonio con cinco hijos.

2.4. Meta: es concreta, controlable y sirve inmediatamente para la accin.
Cuantifica el objetivo y establece un plazo para alcanzarlo, por ejemplo: procurar la solucin del problema de la vivienda, en la provincia de Buenos Aires,
eliminando el hacinamiento familiar, construyendo cien casas por cada cinco
mil habitantes, hasta 1999~. A partir de la meta puede concretarse un plan de
mediano plazo, ya que ste slo agrega a aqulla el conjunto ordenado de medios y acciones tendientes a su materializacin.
La escala de objetivos propuesta como ejemplo, no necesariamente tiene
que resolverse con el grado de detalle que hemos sealado es, empero, necesario
tender a ello a fin de conferir seriedad al proceso.
.3) Jerarquizacin: jerarquizar los objetivos consiste en conferirles un orden de prelacin. Indicar la prelacin de los objetivos quiere decir fijar el orden
en que deben ser satisfechos. Por ejemplo: si se afirma que la construccin de
escuelas tiene la prioridad, esto no quiere decir que sea preciso emplear los recursos hasta satisfacer plenamente dicho objetivo y que se procurara obtener el
objetivo valorado como nmero dos, slo si sobran recursos.
La jerarquizacin de objetivos slo puede hacerse conforme a una escala
dada de valores ya que no existe ningn mtodo cientfico para decidir entre
dos objetivos intrnsecos. La tarea tcnica en este aspecto, consiste en verificar
que la jerarqua establecida polticamente sea la ms apropiada. Idealmente, la
autoridad poltica debera dar a los organismos tcnicos una lista de objetivos
intrnsecos indicando para cada uno el orden conferido y la proporcin en que
la autoridad pretende que se satisfaga cada uno, dentro de un plazo determinado. No siempre ello es as y muchas veces la autoridad poltica incurre en dos
tipos de errores en cuanto al tema que tratamos, a saber: en relacin al orden en
que establece la prelacin y en relacin a las magnitudes fijadas.
Solamente puede decirse que un orden cualquiera de prelaciones est equivocado si se cuenta con un patrn ptimo para comparar. Esto es sumamente
complicado ya que todo marco referencia1 es vlido dentro de ciertos supuestos,
sin embargo, podemos aventurarnos a mencionar algunos en una lista indudablemente no restrictiva ni excluyente. As tendramos:
1. Siendo los recursos disponibles escasos, es lgico utilizarlos de modo
que se maximice el bienestar general;
2. Cada familia o grupo intermedio est en mejor posicin para fijar su
propio orden de prelaciones que cualquier otra instancia ms general;
3. Toda actividad que pueda ser desempeada por un grupo o nivel ms
bajo de decisin, an a riesgo de una menor eficiencia inicial, no debe ser absorbida por los gobiernos centrales;
4. Dado que nuestra civilizacin tiene como base un peculiar estilo de vida,
toda accin a emprender debe orientarse a mantenerlo y perfeccionarlo.
En ltima instancia, la fijacin de prelaciones supone el conocimiento del
orden inherente al individuo y a la sociedad, requiriendo para cada caso concreto, su permanente interpretacin. Todo ello hace de la jerarquizacin de los objetivos un campo netamente vinculado a lo tico y a lo prudencial. Siendo as:
454

ique puede hacer el tcnico en la prctica para verificar si el orden de prelaciones establecidas por la autoridad poltica es el ms correcto? Hay tres acciones a
emprender que son complementarias entre s, a saber:
l en primer lugar, puede aclarar el enunciado y ordenar los objetivos, analizando las variables manejables y no manejables vinculadas con cada uno de
ellos, operaciones a las cuales ya nos hemos referido. Al proceder as, se reduce
sensiblemente el nmero de alternativas entre las cuales corresponde elegir a la
autoridad poltica;
l en segundo lugar, puede propiciar una mayor y mejor informacin sobre
la importancia que las familias y grupos intermedios conceden a distintos objetivos. Esta mayor informacin no resuelve el problema de por s, pero disminuye el peligro de que se presuma que la propia jerarqua de objetivos, es tambin
la de los dems;
l en tercer lugar, la informacin que posee el tcnico, con respecto a la
complementariedad de los objetivos, le permite corregir el orden de prelaciones
dado por el poltico, cada vez que a dos objetivos complementarios se les da
prioridades diferentes.
4) Reforrnulacin: siendo el planeamiento dinmico, en cualquier punto
de su recorrido existe la posibilidad de incorporar otros objetivos o formular
mejor los existentes, modificando de este modo su ordenamiento, ya sea por la
adicin de nuevos elementos de juicio o bien por el mejor conocimiento de la
realidad, provocado por la investigacin. De este modo, la clarificacin, ordenamiento y jerarquizacin de objetivos es permanente a lo largo del proceso. A
partir de este punto entran en consideracin las maneras de hacer efectivo el
objetivo, pero esto hace referencia a los medios de accin.
Obviamente, en la realidad la tarea no es en modo alguno sencilla y se
toma difcil establecer y coordinar objetivos, tanto que, al menos a nivel tcnico, nunca se llega a una definicin clara y excluyente. Por ejemplo: supongamos que un objetivo sea la ejecucin de un programa de construcciones hospitalarias. Ante el mismo se plantea una variedad muy grande de posibles objetivos instrumentales que van desde la construccin de un slo hospital altamente equipado, a la diseminacin de una gran cantidad de pequeos centros de
salud, distribuidos en numerosos ncleos urbanos. Asimismo, la primera variante implica, complementariamente, un programa de equipamiento vial hacia la
ciudad en la cual se localizar el gran hospital a fin de favorecer el acceso al
mismo del resto de los usuarios de poblaciones vecinas. Es preciso, entonces,
evaluar los diferentes objetivos instrumentales y conferirles a cada uno su importancia. Otro ejemplo est dado por la construccin de Brasilia. Establecido el
objetivo de ocupar el territorio amaznico, fueron presentados diversos proyectos que oscilaron desde el que se ha concretado -un gran centro urbano- hasta la propuesta de construir un conjunto de ciudades medianas, unidas entre s
por rutas de acceso, que permitiesen un dominio ms paulatino y sistemtico
de la selva (ya que no era preciso erigirlas todas de una sola vez, sino a medida
que fuese menester). Tal vez desde el punto de vista tcnico, esta ltima solucin hubiese sido la ms conveniente ya que permitira un menor compromiso
de recursos, sin embargo la decisin final fue la opuesta, establecida poltica455

mente, considerndose a la nueva capital como un smbolo del poder del pas,
capaz de movilizar a los habitantes en su consecucin. De hecho nunca los smbolos pequenos movieron a los hombres por mas tcnicamente rentables que
pudiesen ser. Como se ve, en la prctica la definicin de objetivos es a veces
difcil y slo puede lograrse en un proceso de interaccin entre tcnica y poltica.
c) Medios de accin
Dado que las acciones poseen diverso grado de instrumentacin, es preciso distinguir entre medios y objetivos. Estas denominaciones solo cobran sentido en un contexto previamente definido y dentro de un plazo concreto, ya que
como hemos sealado al clasificar a los objetivos en intrnsecos e instrumentales, una meta puede ser un medio de otra considerada superior o ms general.
Dentro de este marco de encuadre, un medio de accin puede ser operativamente
definido diciendo que es el instrumento-o el conjunto de instrumentos- apto
para obtener determinado objetivo, a partir de una situacin actual dada.
Los medios slo cobran sentido en funcin de los objetivos. As elegimos
un medio A, en lugar de otro B, porque el objetivo X se obtiene con menor coste
y esfuerzo, si A es ms eficiente que B. Por su parte, nos interesa que X se obtenga al menor coste posible por dos razones principales: en primer lugar porque
los medios son escasos (es decir que no hay los suficientes para lograr todos los
objetivos en la proporcin deseada) y en segundo lugar porque los medios tienen usos alternativos, es decir que pueden emplearse para el logro de otros objetivos distintos de X. Por lo tanto, mientras menos medios se usan para obtener
una unidad de X, ms factible ser obtener otros objetivos o, incluso, mayores
cantidades de X.
La eleccin de los medios en planeamiento es racional en el sentido de la
coherente adecuacin a la realidad existente y al objetivo perseguido. Pero, existe
una limitacin implcita en lo senalado, dada por el hecho de que no podemos
conocer todos los medios disponibles para el logro de un objetivo ya que al
momento de la decisin pueden existir caminos de accin que sean totalmente
desconocidos. Igualmente, an dentro del conjunto de medios conocidos sucede que no hay tiempo ni dinero suficientes para analizar todos los que se nos
ofrecen delante. Es decir que la racionalidad en planeamiento es limitada, en la
medida en que la propia razn humana lo es.
Por otra parte, la eleccin o no de un medio depende, asimismo y en muchos casos, de decisiones polticas. Frente al hecho de contrarrestar el crecimiento por conurbacin del rea metropolitana, pueden ofrecerse medios muy dispares ideolgicamente hablando, como ser, por ejemplo, la estatizacin de la
tierra urbana o la creacin de los patrimonios municipales de la tierra. Ambos
contribuyen, a su modo, a la consecucion del mismo objetivo; sin embargo la
eleccin de uno u otro medio no depender tanto de consideraciones tcnicas
ni cientficas, sino principistas.
d) Clasificacin de los medios de accin
Una clasificacin significativa de los medios se da en funcin de que se
456

adecuen ms o menos a los objetivos perseguidos. As pueden ser: contributivos

o no contributivos, segn se asegure o no la finalidad perseguida.
En segundo lugar, los medios pueden ser eficientes o eficaces segn se alcance totalmente o en una cierta proporcin el objetivo buscado. Es decir que la
eficacia del medio ser tanto mayor cuanto ms tienda a la eficiencia.
e) Consecuencias de la aplicacin de los medios de accin
Dadas las limitaciones sealadas en el proceso de eleccin de medios de
accin, no es posible asegurar que las consecuencias obtenidas con la aplicacin
de los mismos, sean siempre las deseadas. Es muy difcil, cuando no imposible,
predecir los hechos futuros. Al prever un acontecimiento estamos considerando
ciertas caractersticas y condiciones humanas como constantes. As, suponemos
que ante determinadas circunstancias, las personas reaccionarn dentro de ciertos lmites que es posible establecer de antemano. De todas formas siempre
quedar un margen al error y de all que las consecuencias de la accin emprendida no siempre sean las esperadas.
Podemos definir una *consecuencia diciendo que es el resultado, en el
tiempo, de la aplicacin de los medios de accin. Conviene distinguir consecuencia de otro concepto que, aunque prximo en el significado tiene, operativamente, un alcance ms restringido: se trata de uresultado. El resultado se
refiere exclusivamente a los hechos derivados de la aplicacin de los medios
propuestos por el plan. Consecuencia, en este contexto, tiene un sentido mas
amplio y hace alusin tanto a los resultados de la aplicacin del plan como al
conjunto de los dems hechos y acciones no planeadas.
f) Clasificacin de las consecuencias
De acuerdo con lo dicho, podemos distinguir cuatro tipos fundamentales
de consecuencias, a saber:
1. Anticipada o prevista,
2. No anticipada o no prevista,
3. Deseada o buscada,
4. No deseada o no buscada.
De esta clasificacin surgen todas las posibles combinaciones:
1.3. Anticipada o prevista y deseada o buscada,
1.4 Anticipada o prevista y no deseada o no buscada,
2.3 No anticipada o no prevista y deseada o buscada,
2.4 No anticipada o no prevista y no deseada o no buscada.
Como ejemplo de cada tipo de consecuencias, podemos citar las siguientes, derivadas de suponer como accin prevista la construccin de una nueva
ruta, en cuyo caso se tendra:
Para 1.3: descongestin del trnsito, ms rapidez y seguridad en las comunicaciones;
Para 1.4: posibilidad de que los especuladores en terrenos realicen loteos
indiscriminados a lo largo de la nueva ruta;
Para 2.3: que utilizando esa ruta, los pobladores de una determinada zona
agrcola puedan participar ms activamente en la vida sociocultural de una gran
ciudad;
457

Para 2.4: destruccin de ciertas bellezas del paisaje en el cual se inserta la

ruta.
g) Relaciones entre objetivos y medios de accin
Se llama productividad a la relacin o cociente entre la cantidad de objetivos logrados y la cantidad de medios utilizados para lograrlos. Hay una productividad observada y otra normativa (estandar). La primera es la que se registra al analizar la consecucin de cualquier objetivo. La segunda es la mxima
que se puede conseguir dados el conocimiento tcnico y la disponibilidad de
recursos, si bien en la prctica se suele emplear como normativa la alcanzada
por las mejores realizaciones o la lograda en otros pases en actividades semejantes.
Algunos medios ejercen influencias sobre un objetivo, cuyo sentido y
magnitud cambia con el tiempo. Por ejemplo: si se aumenta el precio del cemento se puede estimular su produccin, pero si se mantiene en alza esta puede
conducir a la contraccin de la produccin nuevamente.
Si los objetivos de una actividad pueden ser medios para obtener otro objetivo comn ms importante, la homogeneizacin de los que son instrumentales puede realizarse reducindolos a equivalentes del objetivo mayor. Por ejemplo: los objetivos de construccin de escuelas y hospitales se pueden homogeneizar a travs del nmero de metros cuadrados construidos por cada un mil
habitantes, en trminos del nmero de comunidades mejor servidas (objetivo
ms importante) en un plazo dado.
En lo social, el objetivo ms alto es el bien comn al que puede entenderse
como el conjunto de condiciones sociales -en sentido amplio- que asegura y
permite la obtencin de los bienes particulares de los individuos, las familias y
los grupos intermedios. El bienestar general, en este contexto, sera el conjunto de bienes y condiciones materiales que hacen al bien comn y como tal, objetivo instrumental de aqul. El ms eficiente ordenamiento del territorio, cometido del Planeamiento fsico, es un medio para ese bienestar general y como
tal, instrumental de segundo grado para el bien comn. A su vez, los equipamientos, las viviendas, la actividad econmica y la infraestructura incluidos en
el plan y sus programas, son instrumentos de ese ordenamiento y su comparabilidad puede lograrse en funcin de grados de bienestar* alcanzados y mensurables por la experiencia directa de las personas y los grupos intermedios. As
por ejemplo: si una persona est dispuesta a cambiar una casa por dos departamentos, quiere decir que haciendo ese cambio mejora su bienestar. Si una casa
vale 100 y un departamento tambin, quiere decir que para adquirir un departamento tiene que sacrificar una casa. No estar tan dispuesto a pagar el precio
del departamento hasta tanto no haya bajado a la mitad. Al no haber demanda,
el precio del departamento bajar hasta que guarde con el de la casa la misma
relacin con que contribuye al bienestar. De all que los precios -bajo ciertas
condiciones- puedan emplearse como homogeneizadores de elementos heterogneos. Vale la pena acotar que la homogeneizacin a travs de los precios es
factible en virtud de que es posible establecer el valor de cambio entre dos objetivos (lo que presupone la existencia de un mercado) y quienes demandan los
458

objetivos tienen libertad para escoger y lo hacen, por hiptesis, maximizando

sus aspiraciones.
Investigacin
Es una de las etapas ms importantes del proceso ya que la accin adquiere
eficiencia a travs del conocimiento objetivo de la realidad. Abarca dos aspectos
ntimamente vinculados como lo son: la recoleccin y el anlisis de los datos.
Desarrollaremos cada uno.
a) Recoleccin de los datos
La operatoria propia de obtener la informacin necesaria, supone conocer
previamente que es lo que se desea averiguar junto a la variedad de mtodos y
tcnicas de investigacin disponibles. No podemos conocer toda la realidad
social, a travs de su casi infinita complejidad, ni se trata tampoco de amontonar datos o variables simplemente porque existen y son asequibles. Hay toda
una deformacin del alcance y sentido de esta etapa que -como seala Mc.
Loughlin- ha conducido a una tendencia de recopilar informacin sin otra
finalidad, que navegar sin seleccin ni crtica a travs de hechos y cifras, impresiones y mapas, grficas y diagramas, tendencias e influencias. Y lo que es peor,
muchos planes parecen guardar escasa o ninguna relacin con estos grandes
catlogos de la informacin; es casi como si la recopilacin de prospeccin o
informacin fuese una especie de comportamiento ritual, un aplacamiento de
alguna divinidad del planeamiento para asegurar su bendicin al propio plan;
pero, al igual que la palabra hacindose carne, es un misterio demasiado grande
para ser sondeado; frente a otros sacramentos esta transubstanciacin no tiene
signos externos ni visibles del proceso interno y espiritual.5 Hemos citado tan
largamente porque estas palabras -mal de muchos...- reconfortan al indicar
la extensin de la enfermedad as como que sta no es exclusiva de pobres pases hispanoamericanos y subdesarrollados. Por eso, la recoleccin de datos debe
ordenarse con un criterio que, en trminos generales, responde a tres etapas, a
saber:
1) fijar los alcances de la investigacin;
2) formular hiptesis a verificar;
3) seleccionar la tcnica ms conveniente.
Toda investigacin coherente supone el cumplimiento de estos pasos y en
el orden enunciado.
1. Fijar los alcances de la investigacin: quiere decir precisar, concretamente, que debemos investigar y hasta que nivel de profundidad. Esto ayuda a
seleccionar entre la multiplicidad de datos disponibles ya que si por ejemplo lo
que interesa es conocer el dficit de viviendas en la provincia de Buenos Aires,
no resultar de utilidad recabar series de la produccin de trigo o maz, por ms
que los censos agropecuarios sean excelentes.
En trminos generales el Planeamiento fsico trata de la realidad territorial, compuesta por el conjunto de actividades humanas que poseen una contrapartida o expresin locacional. De este modo, se limita sensiblemente el cam459

po de los datos necesarios: lo esencial es describir la realidad espacial sobre la

que intentamos actuar y esa es la finalidad de la etapa de investigacin.
Dicha descripcin depende de dos tipos de factores que tienen que ver con
las variaciones espaciales o temporales de los indicadores involucrados, as como
con el nivel de profundidad necesario a la observacin. En el primer caso se hace
referencia a la dinamicidad o estaticidad del fenmeno en estudio, ya sea analizado los usos de un distrito o rea interrelacionndose con otros, estticamente,
en un momento determinado (por ejemplo: el del relevamiento), o bien considerando el modo en que un mismo distrito, o la estructura de los usos de la
tierra de una ciudad, vara a traves del tiempo (mediante sucesivos relevamientos a intervalos generalmente iguales). En el primer tipo de estudios consideramos fijo al tiempo, en el segundo, al espacio.
Asimismo, puede tratarse de una descripcin de fenmenos aparentes,
como por ejemplo: los tipos de barrios, servicios, equipamientos de una ciudad,
etctera, o tambin plantear una investigacin profunda, a nivel de las cosas
que dan significado a las aparentes.
Ambos enfoques pueden darse a distintas escalas: desde una regibn urbana
hasta una calle o plaza concreta, dependiendo ello del propbsito de la investigacin, siendo sumamente importante precisar el carcter de la misma, ya que
ello condiciona el resto de tareas de la etapa.
2. Formular hiptesis a verificar: las hiptesis surgirn de los alcances de
la investigacin y nos guiarn en la bsqueda de los datos a obtener. Esto es
necesario ya que no podemos recoger todos los datos de la realidad, por que ello
es materialmente imposible. Las hiptesis surgen del contacto global del tcnico con el medio y de la experiencia acumulada, constituyendo ideas generales
sobre el comportamiento que es dable esperar de un sector de la realidad en estudio.
Podemos definir operativamente a una hiptesis como toda afirmacin que
establece relaciones tentativas entre dos o ms hechos o variables, determinando la manera y la intensidad de la relacin. En la investigaci6n para el Planeamiento fsico, las hiptesis deben tener cierto grado de generalidad ya que interesa obtener, de la realidad socio-espacial, una ley general de relacin. La hiptesis deber ser adems, susceptible de verificacin. Por ejemplo: es una hiptesis de investigacin establecer que ese da un proceso constante de migracin
desde el campo a la ciudad, o de los centros menores a los grandes. La hiptesis
limita el campo de los datos a recabar y obviamente, debe ser controlada en el
estudio, para constatar si se cumple o no. En el caso de que no se verifique, es
preciso volver hacia atras, en un mecanismo de planteamiento y verificacin de
hiptesis. Estas pueden originarse de muy distintas maneras, pueden ser globales y a partir de ellas precisar y desdoblar otras parciales, pero en todos los casos,
van a guiar la investigacin y permitirn seleccionar los indicadores ms representativos de la realidad estudiada, en vistas a su verificacin. A su vez, la definicin de los indicadores permitir seleccionar las tcnicas ms apropiadas a
cada caso.
3. Seleccionar la tCtcnica ms conveniente: la que deber ser elegida en
funcin de los alcances del estudio y de la verificacin de las hiptesis plantea460

das. Esto elimina, lisa y llanamente, la complejidad absurda, comnmente utilizada, de emplear tcnicas sofisticadas que demanden ingentes esfuerzos en
personal y econmicos, para obtener resultados obvios o que podrfan haberse
alcanzado con menos esfuerzo. No debe hacerse de la tcnica una fuente de
idolatra ni un fin en s misma, sino que, tan ~610 constituye un plan tctico de
ataque. Segn el nivel en que actuemos, encontraremos tecnicas diversas y es de
sentido comn elegir siempre la que obtenga los mejores resultados con la mayor simplicidad posible. As, la eleccin de una tcnica no ~610 depender de los
alcances del estudio, sino tambin de las condiciones materiales con que contamos, tanto sea para hacer el trabajo de campo, como el anlisis posterior de los
datos.
El dinero que se cuenta para gastos, el tiempo disponible para completar
los estudios y la accesibilidad presentada por la informacibn, van eliminando
tcnicas y seleccionando otras.
En ocasiones tendremos que estudiar temas para los cuales, aun poseyendo una tcnica muy adecuada, no podemos emplearla. Citamos como ejemplo
de lo dicho el anlisis de los desplazamientos de la poblacibn en una ciudad o
regin. Para ello contamos con la *encuesta de origen y destino en la que se
pregunta a cada habitante de donde viene y hacia donde va en un determinado
plazo del da. Sin embargo, este tipo de tcnica requiere un elevado monto y
muchas veces no es posible solventarlo, debindosela reemplazar por otra de
menor alcance: contentamos, en lugar de la poblacin total, con las personas
que trabajan, o las que viajan en automviles, solamente. Desde ya que esto nos
dar una seguridad menor que la anterior en los resultados obtenidos, o para
decirlo en el lenguaje estadstico, los datos presentaran un *sesgo* o *parcialidad. Pero, si an esto es materialmente imposible, podemos trabajar con una
aproximacin a la hiptesis sin tratar de verificarla. Para ello tomamos, por ejemplo, el nmero de boletos de transporte vendidos a distintas partes del &rea en
estudio. Con este metodo hemos modificado cualitativamente el origen de los
datos al cambiar de fuente, aumentando as el usesgo,, pero es siempre mejor
que no tener informaci6n alguna. En este caso reemplazamos el conocimiento
directo (encuesta) por indicadores (los boletos). Los indicadores se emplean muy
frecuentemente para llenar huecos del conocimiento.
b) Wtodos de recoleccin de datos
Los principales metodos de recoleccin de datos son la encuesta y el registro. La encuesta es una recoleccin temporaria, realizada en un momento dado
y que permite obtener una visin esttica de la realidad. Asimismo, la repeticin
de encuestas efectuadas sobre una misma realidad permite describir (en cierto
sentido) el cambio de la misma. Como seiala J. Brian Mc. Loughlin: upara
muchas finalidades prcticas (y dejando de lado ciertas dificultades filosficas)
los fenmenos que estan sujetos a cambio contnuo pueden describirse realizando observaciones a intervalos,.5
La recoleccibn puede cubrir la totalidad de los casos y hechos de la poblacin considerada, en cuyo caso se habla de ticenso*, o puede solamente cubrir
una parte de las unidades, en cuyo caso se habla de umuestra. Obviamente, la
461

muestra no se determina de cualquier modo, sino de acuerdo a procedimientos

que proporciona la Estadstica matemtica.
El registro en cambio, es una recoleccin permanente y sistemtica de
datos. Como ejemplo citamos el Registro civil donde en forma continuada se
van registrando hechos vitales a medida que van ocurriendo.
Como se ve, la principal diferencia entre ambos mtodos estriba en que
uno es temporario y el otro permanente. As, la encuesta no se est realizando
siempre, sino ~610 en determinadas oportunidades, como por ejemplo, los censos de poblacin que deben realizarse cada diez aos a fin de establecer una
secuencia de informaciones precisas.
En el procedimiento de la encuesta, la concrecin tcnica depende del nivel
de conocimiento en que situemos la investigacin. El hecho fsico se registra a
travs de los mapas de uso de la tierra, las causas de esos hechos, mediante formularios, entrevistas o la as llamada observacin participantes. La concrecin
tcnica requiere una serie de pasos que podemos agrupar en cuatro puntos:
1) Elaboracin de mapas base: el estudio de la estructura territorial requiere de mapas en los cuales registrar el empleo que se hace de cada parcela de
terreno --en caso de ciudades pequeas- o bien de reas de diverso tamao en caso de grandes aglomeraciones- Las cartas geogrficas restituidas a partir
de fotografas areas, son el mtodo ms completo y rpido de accin en este
sentido, ya que facilitan la tarea y presentan un alto grado de exactitud, slo
modificado por la evolucin espacial desde el momento de la fotografa.
Si no se dispone de cartas geogrficas es necesario dibujar mapas que variarn en su detalle de acuerdo a la escala empleada y segn el tamafio de la ciudad
o rea. La escala impone el grado de representacin, variando con ella el tipo de
detalle al cual se arriba. As, por ejemplo en un centro urbano menor de cinco
mil habitantes, es posible representar las veredas; en la ciudad de Buenos Aires,
no podran colocarse todas las calles, sino solamente las principales arterias.
2) Formulacin de tcnicas de representacin grfica: la abundancia de
informacin no constituye de por si, la base del xito de una tarea de investigacin. La buena informacin no slo requiere que la realidad sea relatada ntegramente sino que lo sea de modo simple y conciso y por lo tanto, reducida a
una sntesis conceptual que ofrezca la totalidad del dato sin menoscabo de su
expresividad y posibilidad de ser reconocido y estimado con exactitud.
Desde un punto de vista general, el relevamiento debe ser acompaado
con una tcnica de expresin adecuada a la fcil anotacin del dato. En el caso
concreto de la estructura territorial, es preciso definir un conjunto de grafismos
y colores que conforman lo que se ha dado en llamar tisimbologa urbanstica
y que permite representar en los mapas, los usos, valores y estados correspondientes a cada porcin del suelo.
La construccin del smbolo debe tener en cuenta que todos los mapas de
estructuras territoriales mezclan la actividad y el equipo necesario para desarrollarla. En un sentido estricto, habra que distinguir y consecuentemente graficar, tres tipos de hechos: el lote de terreno, la actividad, el equipo, ya que en un
mismo lote pueden darse actividades distintas, cada una con su respectivo equipamiento. As, por ejemplo en el caso de la educacin (actividad dominante) es
462

posible detectar actividades diversas como el habitar (casa de la portera que vive
en la escuela, o de la directora, en caso de establecimientos rurales). Dado que
concretar este detalle resulta excesivamente oneroso y no se justifica sino para
fines de investigaciones especializadas, normalmente se efecta un plano nico
volcando en cada parcela el USO dominante.
3) Disefio de los formularios: tanto se trate del relevamiento de los hechos fsicos, como de la deteccibn de las causas de dichos hechos, se usan formularios que contienen preguntas o guas de observacin que reflejan lo que se
quiere averiguar para luego proceder al anlisis. Supongamos que se desea obtener informacin sobre vivienda en La Plata, entonces haremos preguntas tales
como: composicin familiar, edades, sexos, nmero de personas, cantidad de
cuartos, calidad de la construccin, existencia de instalaciones varias, etctera.
Es decir que el diseo del formulario depende de los datos a obtener, tratando
de que las preguntas sean lo ms concretas posible para evitar falsedades o equvocos.
Antes de imprimir o repartir estos formularios es conveniente efectuar algunas pruebas al trabajo de campo propiamente dicho, que deben simular las
condiciones y limitaciones reales de la tarea, asegurando un conocimiento lo
ms exacto posible de tiempos, costos y dificultades.
4) accin propia de relevar: es la concreta tarea de campo y para su buena
consecucin deber tenerse en cuenta:
4.1) el objetivo perseguido por la investigacin, es decir, tener en claro lo
que se busca averiguar;
4.2) la naturaleza de la tcnica a emplear para obtener el dato y registrarlo,
adecuada a los objetivos y a las disponibilidades econmico-financieras;
4.3) el control, que deber aplicarse para apreciar la exactitud de la informacin obtenida. Esto es necesario para -como sealan Krueckeberg y Silversdisuadir y eliminar las prcticas impropias. No es del todo raro descubrir un
encuestador que, si se le paga para que camine por las calles en una temporada
cuyo clima no es agradable para que recabe sus datos, en vez de ello decida pasar
el da en alguna forma placentera y relajada mientras que llena las formas con
respuestas ficticias de apariencia real.6
Por lo expuesto es conveniente (aunque no siempre posible) que la informacin sea relevada por personas adiestradas en este tipo de tareas. Por otra
parte, razones de economa deben regular la bsqueda del dato.
El mtodo de la encuesta debera ir perdiendo importancia en la medida
en que se implantaran registros que cubriesen los variados campos de las actividades y equipamientos. Pero esto es muy difcil de lograr, por lo cual peridicamente se debe recurrir al uso del formularios para recolectar los datos requeridos por el anlisis.
c) Anlisis
En rigor, bajo este epgrafe slo inclumos los aspectos analticos globales
y en particular, la explanacin de las tareas que siguen a la informacin y que
comienzan una vez incluido el trabajo de campo. De hecho, el anlisis, con diversas formas y tcnicas se desarrolla a lo largo de todo el proceso de planea463

miento, tanto en las etapas siguientes a esta que estamos considerando, como
en el esquema visto de trabajo con los objetivos que, en esencia, no es sino otra
forma de analizar y procesar informacin.
Dentro de este marco, el anlisis puede entenderse conceptualmente como
la descomposicin de un todo en partes, con el objeto de estudiarlas separadamente, ver sus relaciones recprocas y con el conjunto. El anlisis nos permite
descubrir y separar dificultades y cuestiones para comprenderlas mejor o resolverlas. De ah que el conocimiento imprescindible al planeamiento necesite del
anlisis para poder ser plenamente adquirido.
El anlisis comienza con el registro de los datos en una frma estable que
documente lo observado. El registro de los datos deber ser claro y sistemtico
ya que ser utilizado por muchas personas a travs del tiempo. El anlisis se realiza en dos formas complementarias: estadstico y especfico.
El primero comprende la utilizacin de todas las tcnicas proporcionadas
por la Estadstica, por ejemplo: registro, codificacin, tabulacin, graficacin
descriptiva y analtica, determinacin de constantes, proporciones, ndices,
aplicacin de pruebas de validez de los datos, establecimiento de si el margen de
error influye en la configuracin de los resultados, encontrar la forma en que se
ligan los datos entre s, etctera.
El segundo es el propio del Planeamiento fsico y plantea el problema bsico de la medici6n que se efecta a travs de la eleccin de estandares. Su objetivo depender de lo que se debe averiguar, pero podemos enumerar algunos
estudios bsicos que aparecen como los ms significativos para determinar la
estructura territorial presente, sin que la lista sea excluyente:
1. Patrones de localizacin:
l Ha por cada cien habitantes destinadas a cada uso de la tierra.,
l Proporcin de la superficie total del rea en estudio, destinada a cada
uso de la tierra,
l Nmero de empleados (en comercio, acopio, servicio, industria) por
Ha de superficie empleada en cada actividad,
l Longitud de frentes comerciales, en el rea central y fuera de ella, por
cada cien habitantes.
2. Inventario de densidades
3. Inventario de baldos
4. Identificacin de reas de renovacin urbana.
5. Inventario de vivienda con calidad inferior al estandar mnimo
6. Delimitacin y forma de distritos
7. Distribucin jerrquica de diferentes distritos de cada tipo de uso de la
tierra.
8. &oportabilidad urbana,.
El anlisis puede ser cuantitativo y cualitativo. El primero consiste en contabilizar la regularidad de la situacin dada, es decir ver con que frecuencia se
repiten ciertas cosas. Generalmente los datos, una vez codificados, se presentan
en tablas que pueden ser simples, dobles, cruzadas, etc. Una forma corriente de
analizar el material recogido es llevarlo a grficos o mapas que permitan visualizar ripidamente las variables y sus relaciones y comportamientos. Pero no todas
464

las cuestiones que interesan al Planeamiento fsico son sistematizables a travs

de las estadsticas. Si se pregunta, por ejemplo, la opinin sobre algo, no tendremos una escala de clasificacin ya que las respuestas pueden ser muy dismiles.
En este caso trataremos de ordenar los resultados conforme a un criterio propio,
es decir, no surge un ordenamiento de por s, sino lo que buscamos de acuerdo
a lo que queremos investigar. Resulta necesario hacer explcito el criterio adoptado de modo que otro investigador pueda juzgar objetivamente los resultados.
Lo dicho plantea nuevamente la cuestin -ya enunciada- de la medicin, sin
duda el punto central del anlisis en planeamiento. As por ejemplo, supongamos planteada la verificacin de la hiptesis siguiente: <hay una relacin inversa entre el grado de urbanizacin, de las personas y la natalidad. Esto requiere
responder a una pregunta clave: iqu debe entenderse por uurbanizacin? La
misma ser establecida por el tcnico de acuerdo con un criterio ms o menos
personal, ya que no se puede preguntar a la gente: Niqu grado de urbanizacin
tiene?. En este caso es preciso disefiar un estandar o patrn de medidas que
podra ser, por ejemplo: son altamente urbanizadas las personas que viven en
ciudades de por lo menos cien mil habitantes y en las cuales la proporcin conjunta de empleos secundarios y terciarios es de por lo menos el 90% del total.
Del mismo modo, establecer la proporcin de familias de un lugar que viven en
condiciones no aceptables de vivienda supone la definicin de otro estandar
que establezca la condiciones de una vivienda normal, a fin de comparar las
existentes con l. A partir de ese estandar, entendido como promedio, es posible
determinar los desvos, positivos o negativos, con que se ubican las viviendas
reales analizadas. Otros estndares establecen superficies mnimas para determinadas actividades como los metros cuadrados libres por alumno en escuelas
o el nmero mximo de alumnos por aula. Al determinar estas medidas de comparacin los planificadores buscan basarse en resultados de la investigacin cientfica, pero no siempre es as. De este modo, el estndar es a la vez, un patrn de
medidas, un valor, un indicador del nivel socioeconmico y de la capacidad
tecnolgica de una comunidad. Se comprende entonces la enorme dificultad de
trasplantar estndares de otras pocas o pases de distintas tradiciones, posibilidades y economas. La determinacin de estndares es una de las tareas esenciales del Planeamiento fsico y uno de los campos de investigacin ms descuidados en nuestro pas, salvo algunos aportes individuales que no hacen sino resaltar la escasa importancia concedida al tema. El anlisis propio de la investigacin se prolonga en la etapa de diagnstico, de la que nos ocuparemos en el
captulo siguiente.

465

INDICE

CAPTULO xv

El proceso de planeamiento de los usos de

la tierra: el diagnstico y las proposiciones

Es muy difcil y quiz sea una separacin carente de sentido, trazar una
lnea divisoria neta entre la investigacin, con su bsqueda de datos y el anlisis
sectorizado de los mismos, y la etapa o fase siguiente que incluye en sus alcances la sntesis integradora de esos mismos anlisis sectorizados. Con todo, es
evidente que la tarea de efectuar un diagnstico alcanza una importancia crucial que debe ser destacada. Por otra parte, su cometido supera la mera acumulacin de datos para referirse a una interpretacin de la realidad que permita
actuar sobre ella. Interpretacin que debe ser lo ms objetiva y ucientfica posible, pero que no puede ser ajena a los valores implcitos en el planificador.
Es evidente, por otra parte, que al llegar a esta altura del proceso se conoce
mucho ms del rea estudiada que al principio, en particular lo atinente a las
dificultades a vencer y a los medios con que es posible contar efectivamente. Es
por ello que en la etapa de diagnstico se incluye una cierta revisin de los objetivos y metas, a la luz del disefio de una imagen-objetivo que debe tener en
cuenta los propsitos planteados oportunamente, pero calibrados y valorados a
travs de un mayor dominio de la situacin a enfrentar.
Diagnstico
El diagnstico constituye la conclusin del anlisis, su sntesis esclarecedora y sin duda, la parte clave del proceso de planeamiento ya que en l se dan
cita tanto el resumen de todas las etapas anteriores, cuanto el anticipo, en lo
esencial, de las siguientes que no son sino su desarrollo lgico y consecuente.
Dada la prctica, en el planeamiento interesa ms la sntesis que el anlisis. Esto no significa preferir la accin a la claridad mental, sino la aceptacin
de un orden de prelaciones acorde con la orientacin profesional especfica. En
este contexto, el diagnstico de una realidad dada consiste en su explicitacin
y en la determinacin de sus condicionantes de tiempo y lugar. Es decir: sealar que ocurre en un determinado mbito, indicando sus caractersticas, problemas y posibilidades, as como las causas que originan unas y otros. En esta
etapa se interrelacionan los diversos aspectos y variables identificados y se in467

dividualizan los factores que es preciso controlar para alcanzar los objetivos
propuestos.
Queda expresado entonces que el diagnstico, para ser tal, debe ser intencionado. No es diagnstico as, la mera descripcin de los hechos relevados por
el anlisis, sino que es preciso agregar a los mismos la explicacin de sus causas
originantes. El diagnstico constituye, por lo tanto una interpretacin de la realidad que lleva en s misma los grmenes de las posibles soluciones a encarar y
se distingue de tantos estudios aspticos que suelen denominarse: eprediagnsticos, diagnstico preliminar sujeto a modificaciones de fondo y de forma,,
etctera. Esta etapa no puede efectuarse en toda la dimensin seialada si no
existe una teora, o como dice Mc Loughlin una exposicin generalizada, que
interprete y de sentido a las observaciones realizadas. Para decirlo con palabras
de Britton Harris: una exposicin precisa referente a relaciones formales, incluyendo normalmente relaciones de causa y efecto.2
a) Proceso de elaboracin de un diagnstico
La elaboracin de un diagnstico consiste en precisar la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a la realidad territorial que se examina. Su
construccin abarca los pasos siguientes:
1) Describir el estado de la realidad en trminos de:
l los resultados obtenidos
l los medios utilizados
l el entorno en que se est operando, tanto el fsico como el cultural.
2) Describir, en lo posible cuantitativamente, las relaciones entre los resultados por un lado y los medios y el entorno, por el otro.
3) Proyectar (Prognosis) el desenvolvimiento de la realidad suponiendo que
no se modifiquen los medios ni las formas como se los usa durante el perodo de
previsin.
4) Disear, conforme a los objetivos fijados al inicio, una uimagen-objetiVO de la realidad que los sintetice parcialmente y represente el modelo que se
desea alcanzar.
5) Explicar porque la situacin actual y proyectada difieren de la aimagenobjetivo*, cuando as ocurra. Esto es, en otras palabras, la identificacin de causas del estado de situacin que en gran medida se deriva del esquema analtico
construido con las tres primeras etapas.
Un diagnstico, tal como lo hemos descripto, presenta un conjunto de
problemas, tanto de orden general como especficos de la situacin futura que
es, obviamente, el punto lgido de su elaboracin . Enumerados sinteticamente
tenemos cuatro tipos de cuestiones relativas a:
a) la descripcin de la realidad,
b) la cuantificacin de las relaciones entre logros, instrumentos y entorno,
c) la prognosis,
d) la evaluacin.
Prrafo aparte merece la determinacin de la *imagen-objetivo a la que
dedicaremos atencin particularizada. Previamente a ello desarrollaremos los
contenidos esenciales de cada uno de los cuatro puntos arriba indicados.
468

En lo atinente a la descripcin de la realidad tres son las decisiones importantes, a saber:

a) decidir cul es la informacin primaria o secundaria que se necesita. Es
decir: iqu conocimiento mnimo es necesario tener para hacer un diagnstico?;
b) decidir cul es el perodo de tiempo que conviene analizar. Para anlisis
espaciales puede ser suficiente estudiar el estado de la realidad en un ano reciente. Para anlisis dinmicos, como dijimos, hay que tomar un perodo ms largo,
con observaciones puntuales separadas, en lo posible, a intervalos iguales;
c) decidir los aspectos y hechos concretos en torno a los cuales se concentrar el anlisis y ordenar la informacibn de conformidad a ello.
En lo relativo a la cuantificacin de las relaciones entre logros, instrumentos y entorno, dos son los aspectos a tener en cuenta, a saber:
a) identificar las variables estratgicas de la realidad, es decir aqullas que
ejercen una mayor influencia sobre los resultados y que son factibles de ser
controladas por la accin tcnico-poltica coordinada;
b) identificar los factores que afectan a dichas variables y establecer el modo
en que lo hacen, evaluando el modo de incidencia posible sobre ellos .
En lo correspondiente a la prognosis son tambin dos las cuestiones importantes a tener en cuenta, a saber:
a) identificar las variables exgenas y describir la forma como influyen en
la situacin;
b) establecer criterios que guen la proyeccin del comportamiento de dichas variables.
Por ltimo, con respecto a la evaluacin es preciso atender a tres aspectos
claves, a saber:
a) determinar el campo de maniobras, es decir, cules son las posibilidades
factibles, en el plazo del plan, conocidas las restricciones de la realidad, tanto
sean de los medios disponibles como de la accin de los distintos grupos de poder
involucrados;
b) establecer los medios y acciones requeridos para pasar de la situacin
actual a la uimagen-objetivo;
c) disefiar la tctica para avanzar de una situacin a otra, esto es especficamente la tarea de la etapa siguiente, de confeccin del plan; sin embargo, y dada
su importancia conviene detenemos, antes de pasar a ella, en la consideracin
de los problemas que presenta la formulacin de las situaciones futuras.
b) Cuestiones involucradas en la determinacin del futuro
Tanto la prognosis como la imagen-objetivos hacen inmediata referencia a la posibilidad concreta de imaginar un futuro, esperado en un caso, deseable en el otro. De hecho y como veremos en la etapa siguiente, ambos aspectos
de la situacin futura pueden o no coincidir, segn la orientacin general del
plan, mientras tanto, en esta parte de nuestro desarrollo discutiremos en forma
general los problemas involucrados tanto en la proyeccin como en la prediccin de situaciones esperadas.
Las formas de relacin entre variables pueden revestir uno u otro de dos
.
469

tipos de vinculacin. Estos son: la causalidad determinista y la causalidad

probabilstica.
En el primer caso ocurre una asociacin estrecha y directa segn la cual, la
ocurrencia de una dada observacin (variable independiente) necesariamente
ocasiona la aparicin de otra observacin que es su consecuencia obligada (variable dependiente). Esta asociacin puede revestir diversas formas susceptibles
de ser representadas por frmulas matemticas y curvas de distinto grado.
En el segundo caso se da una cierta asociacin entre las distintas observaciones de dos variables, registradas a travs del tiempo, pero se ha salido ya del
campo de la certeza absoluta de ocurrencia. Aqu no existe, ante una observacin de la variable independiente, una y slo una posibilidad consecuente de la
variable dependiente, sino solamente, la probabilidad ms o menos alta de que
dada una, acaezca la otra.
Ambos tipos de relaciones entre variables son estudiadas y sistematizables
a travs de los anlisis de Regresin y Correlacin, as como la teora de las Probabilidades y el Anlisis Combinatorio, que han dado origen a las distintas tcnicas de pronstico disponibles en la prctica.
Con la aclaracin antedicha como teln de fondo, es posible y til la ejercitacin de tcnicas que favorezcan la confeccin de un pronstico* del futuro, entendiendo por tal una declaracin probabilstica en un nivel de confianza relativamente alto, acerca del futuro.3
c) Planeamiento fsico y determinacin del futuro
Acotado a la esfera del Planeamiento fsico, el problema que venimos discutiendo se reduce a disear un esquema o esquemas futuros alternativos y estimados deseables, de la estructura territorial del rea bajo estudio. La secuencia
metodolgica de encarar esta cuestin puede resumirse en los siguientes pasos;
a) pronstico de la poblacin futura demandante y de los puestos de empleo para el total del rea en estudio;
b) distribucin de la poblacin futura por grupos de edades demandantes
de distintos tipos de servicios;
c) distribucin de los grupos de edades de la poblacin y de los puestos de
empleo entre las diferentes zonas relevantes en que se ha dividido al rea en
estudio;
d) asignacin del espacio necesario para las actividades y los flujos de transporte y comunicacin que se traducen, respectivamente, en los usos de la tierra
y las diversas redes conformantes de la estructura espacial esperada.
Esta secuencia metodolgica, ha presentado histricamente dos formas de
concrecin, de acuerdo con las tcnicas y mtodos de exploracin del futuro
que marcan no slo enfoques diferentes sino que reflejan tambin el mayor o
menor grado de efectividad de los procedimientos disponibles. Por otra parte y
como se deduce de su simple enunciacin, ambos enfoques son (o debieran ser)
complementarios entre s. Pueden resumirse como sigue:
1) proyecciones separadas de los principales aspectos de la realidad,
2) proyeccin global de la realidad en su complejidad total. Esta es en ltimo anlisis, la concrecin ideal de los pronsticos vinculados al planeamien470

to. En su faz operativa se circunscribe a la proyeccin de las relaciones recprocas o interacciones de los principales aspectos de la realidad a que se hizo mencin en el punto anterior. Es con todo, la parte verdaderamente compleja del
tema y su tratamiento puede subdividirse segn dos orientaciones metodolglcas, a saber:
1. la prognosis o continuidad de las tendencias observadas,
2. la prospectiva o diseo de futuros posibles distintos de la simple extrapolacin de la evolucin histrica registrada.
El primer enfoque corresponde a la concepcin cientfica derivada del
pensamiento de Descartes (1637) que ha consagrado como mtodo investigatiVO el anlisis de la realidad a partir de su desmembramiento en la mayor cantidad posible de procesos monocausales simples, aislados de su propio contexto.
El segundo enfoque, por su parte, surge de la necesidad de incorporar al
razonamiento cientfico la nocin de lo ucomplejo -a partir del siglo XIXcuandQ se descubre que ciertos fenmenos observables requieren una descripcin global y se relaciona con el anlisis sistmico.
Sin embargo, la realidad ha mostrado un importante sector de situaciones
que no encuentran solucin adecuada por ninguna de ambas formas de relacin, ya que no son correctamente representadas por el determinismo simple ni
por el mtodo estadstico al no ser totalmente aleatorias. Este es el caso de los
seres vivientes, las organizaciones, instituciones y grupos humanos en general,
que no pueden circunscribirse en su accionar ni a lo puramente aleatorio ni
mucho menos al determinismo de una sola causa.
Lo dicho acota en su verdadera dimensin el problema del pronstico: est
fuera de toda duda que el disefio de una imagen futura es, esencialmente, resorte de la prudencia poltica. No obstante, queda un amplio campo abierto a la
utilizacin de tcnicas que permiten o ayudan a imaginar tanto situaciones esperadas, a partir de la continuidad de las tendencias observadas, como a imaginar futuros diferentes -pero posibles- del que resultaria de la simple prognosis de las caractersticas presentes y entre las cuales, la eleccin poltica pueda
sustentarse en una base ms racional.
Esta afirmacin tiene fundamento en estudios del comportamiento humano, como los desarrollados por Pierre Vendryes, quien llam la atencin sobre
la existencia verificable de un tipo de movimiento brownoide centrado en
realidades tan dispares como los desplazamientos de una nina de trece meses de
edad y un taxi por las calles de Pars4 y que pueden ser controlados a travs del
anlisis aleatorio. Quedan fuera de todo tipo de previsin las variaciones imprevistas generadas por nuevos hechos inherentes a la posibilidad humana de actuacin. Sin embargo -seala Charles Francois- la novedad no surge de la
nada. Lo que es meramente la intrusin del hecho en un proceso o sistema donde
no tena papel alguno o donde estaba disimulado, invisible.5 Justamente, los
trabajos de Forrester basados en este concepto tendieron a estudiar la incidencia
de lo *nuevo en un sistema complejo midiendo, a travs del uso de un ordenador digital, sus movimientos a lo largo de todo el sistema socioeconmico. El
mtodo funcion pasablemente bien para el caso de empresas aisladas, pero
result poco apropiado cuando se lo aplic al nivel mundial, en el clebre infor471

me conocido con el nombre de Los lmites del crecimienton. La dificultad bsica es la cantidad y simultaneidad de variaciones en sistemas complejos como,
sin duda, lo son la sociedad humana y su estructura espacial. Ello lleva, como
sellala Chadwick, a concluir que es obvio que resulta imposible la prediccin
del futuro6 de modo tal que las afirmaciones que sobre el mismo puedan hacerse, tienen un valor no de verosimilitud, sino de certidumbre, es decir, no se
trata en esencia de una aproximacin a la verdad del futuro sino de evaluar la
mayor o menor probabilidad de ocurrencia de ciertos hechos y acciones deseados o no deseados.
Esto de por s, establece la validez prctica de los estudios de exploracin
del futuro y debe tenerse presente para no caer en simplificaciones abusivas que
transformadas en idolatra del futuro, devengan totalitarias, ya que, para decirlo con una terminologa estadstica, la nica *probabilidad igual a uno -es
decir: certeza absoluta- en materia de futuros predecibles, qued expresada por
Keynes al decir que en el largo plazo, todos estaremos muertos.
d) Proyeccin separada de los principales aspectos de la realidad
Dado su simplicidad, este enfoque es el que ms se ha desarrollado. En efecto, hay una tradicin bastante rica de mtodos y procedimientos de proyeccin
de los principales factores de la realidad, individualmente considerados. Lo dicho es particularmente exacto en las estimaciones demogrficas y mucho menos
para los pronsticos de aspectos econmicos y eso, por una serie de razones entre las cuales se destaca no slo la mayor complejidad y diversidad de las unidades involucradas en cada caso, sino tambin el retardo con que estos temas han
sido encarados por la Economa, particularmente en la vertiente espacial.
El tercer aspecto significativo de la realidad espacial: los servicios, que en
esencia se traducen en los requerimientos territoriales para usos de la tierra y
canales de comunicacin y transporte, se derivan de las proyecciones de la pirmide de poblacin, mediante la aplicacin de estndares y normas generales a
cumplir por cada actividad, siendo un ejemplo concreto de ello el Plan de Chicago de la dcada del 5O,7 clsico en la materia .
En un afn de sntesis podemos enumerar las principales tecnicas usuales:
d- 1) Poblacin:
1. Modelos matemticos simples:
1.1 Lineal
1.2 Geomtrico
1.3 Exponencial modificado
1.4 Curva de Gompertz
1.5 Mtodo de comparaciones
1.6 Mtodo de razones
2. Modelos mediante componentes:
2.1 Supervivencia de intervalos de edades de la poblacin
2.2 Mtodo de incremento natural y migraciones
2.3 Mtodo matricial

472

d-2) Empleos:
1. Modelos matemticos simples de extrapolacin de tendencias
2. Modelos de productividad
3. Proyeccin por sectores de actividad
4. Base econmica
5. Proporcin y prorrateo
6. Insumo-producto
7. Cmputo social 0 regional
El pronstico separado de las variables demogrficas y econmicas supone
complementariamente la vinculacin de ambos aspectos. Como seilalara Mc
Loughlin: puesto que, tanto el sentido comn cuanto la experiencia y anlisis
ms profundos demuestran que existen fuertes lazos de unin entre los cambios
en la poblacin y los acaecidos en las actividades econmicas, se deduce que
debemos intentar reflejarlos al llevar adelante las proyecciones,. Estos estudios
en general se han realizado sobre la base de considerar las vinculaciones entre
ambos aspectos en el pasado, tratando de deducir de ello, los comportamientos
previsibles que determinarn la relacin recproca de ambos. En general, el comportamiento migratorio y las relaciones entre el nmero de empleos, tanto total, como en las actividades bsicas y no bsicas, con la poblacin total, han
sido los aspectos ms atendidos por las tcnicas en uso.
e) Proyeccin global de la estructura urbana
La proyeccin global de la realidad es el ms reciente y complejo de los
enfoques de pronstico. El estado actual de la cuestin no autoriza a mostrarlo
como una tcnica de eficiencia probada, ni siquiera como una teora verificada
en todos sus supuestos. A ello no es ajeno el hecho de la complejidad del fenmeno que pretende abarcar en su cometido.
Tal como dijimos ms arriba, dos son las vertientes en que se han ramificado los mtodos propuestos, a saber: la prognosis y la *prospectiva. A su vez, la
primera de ellas puede subdividirse tambin en dos procedimientos que responden a las metodologas anteriores o posteriores a la difusin del empleo de ordenadores en Planeamiento fsico, a que hicimos referencia en el captulo V que
denominamos: enfoque de los requerimientos y enfoque de simulacin.
El *enfoque de los requerimientos fue sistematizado por Stuart Chapin
en una obra ya clsica en el Planeamiento fsicos y se sintetiza en dos etapas
complementarias entre s.
En la primera se fija un conjunto de caracteristicas locacionales que deben
cumplir los distintos usos de la tierra. As por ejemplo, se establece que la industria debe instalarse en terrenos razonablemente llanos y no inundables, que las
escuelas primarias deben dar un servicio con un rea de influencia no superior
a los 500 metros. Este conjunto de normas o estndares se utiliza para asignar
los terrenos disponibles en cada zona y a la estructura resultante, Chapin la ha
denominado diagrama de uso esquemtico de la tierra,.
En la segunda etapa se toma dicho diagrama, y se le aplican los ndices o
estndares especficos de espacio, traduciendo todas las actividades a requeri473

mientos de tierra. Por ejemplo: esos estndares expresan la cantidad de metros

cuadrado por obrero industrial, el nmero de personas por hectrea para espacios verdes de distinto tipo, la superficie mnima de una escuela, hospital, centro recreativo y otras cuestiones por el estilo. El resultado de esta fase es una
distribucin tentativa de los requerimientos espaciales y su compaginacibn da
lugar a la estructura urbana futura.
El trabajo manual es arduo y dificulta la realizacin de propuestas alternativas que normalmente se reducen a los grandes aspectos de forma y lneas de
crecimiento y son adoptadas a priori del inicio de las etapas senaladas.
Por su parte, el enfoque de simulacin, como su nombre lo indica, se
basa, en lo operativo, en la aplicacin de modelos matemticos predictivos, en
general del tipo gravitatorio y recursivo, al menos en las versiones ms prcticas, o de equilibrio como los de Lowry y Schagerg usados, a su vez, en forma
recursiva.
Este tipo de modelos se ha estructurado sobre la base de explicaciones del
como y porque de los cambios sufridos por la estructura territorial en el pasado
para, desde all, deducir situaciones futuras10 y como ilustracin de su funcionamiento en general, utilizaremos una descripcin conceptual del modelo de Lowry que ha alcanzado mayor difusin debido a su facilidad operativa.
El modelo de Lowry fue desarrollado originariamente en el documento A
model of Metropolis (Santa Mnica, California, The Rand Corporation, agosto
de 1964). A partir de entonces ha sido imitado, alterado y desarrollado en diversas formas, no todas ellas legtimas. Su estructura se basa en las relaciones funcionales entre tres actividades esenciales: el empleo bsico, el empleo no bsico
o de servicios y la poblacin residente, tomando como dada la localizacin del
primero y simulando la de los otros dos a partir de ese dato previo.
La localizacin residencial se considera dependiente de la de ambos tipos
de empleo y aquella, a su vez, es la base de ubicacin de los restantes equipamientos. Para entender como funciona el modelo se debe imaginar un rea territorial dividida en zonas o celdas. En el comienzo lo nico que se conoce es
el nmero de empleos bsicos en cada una de ellas. En un primer paso el modelo distribuye en cada zona, por todo el rea, el empleo bsico. Despus se hace
lo mismo con el no bsico. Una vez localizados de esta forma los puestos de
trabajo de cada celda, los empleados y sus familias se convierten en la entradaB
para el paso siguiente, el cual determina la localizacin de las viviendas y los
servicios para estos habitantes. Esta poblacin genera la necesidad de nuevos
servicios que traducidos en cantidad de empleados no bsicos se convierten en
una nueva entrada del modelo para localizar requerimientos de vivienda y equipos comunes. De esta forma, la cantidad de residentes y empleados se va configurando con entradas sucesivas, localizndose los residentes con respecto al
empleo, los servicios con respecto a la poblacin residencial, al empleo bsico y
al de servicios localizado en los sucesivos pasos previos. En tanto que el nmero
de residentes y empleados de servicios localizados en una entrada es siempre
menor que la entrada previa, el modelo permite arribar a un punto en el cual
resta localizar tan pocos residentes y servicios que pueden despreciarse. En este
punto se dice que el modelo ha alcanzado el equilibrio y se adiciona el nme474

ro de residentes y de empleados de servicio localizados en cada entrada para

obtener los totales de poblacin residencial y del empleo no bsico de cada zona.
Hemos desarrollado as, conceptualmente, el modelo de Lowry, constituyendo un ejemplo caracterstico del enfoque de simulacin*. Como puede
apreciarse de la descripcin hecha no existen en su planteamiento implicancias
normativas como se dan en el caso del uenfoque de requerimientos y en sus
versiones operativas no aportan otra cosa que el pronstico de un proceso de
crecimiento -fundamentalmente econmico- obtenido de la simple extrapolacin del comportamiento histrico de un determinado mercado.
Los modelos constituyen una suerte de extrema tecnificacin del Planeamiento fsico, a partir del cambio de orientacin significado por las nuevas
orientaciones a que nos hemos referido y segn lo expresa Gabriel Dupuy,
conforman ms bien un proyecto fallido -al menos en sus pretensiones de
abarcar integralmente el problema locacional- que un caso de tcnica efectivamente til. Es precisamente por ello que las esperanzas se volcaran en las posibilidades ofrecidas por la prospectiva, que tomando tambin como base del
anlisis de sistemas aparece -al menos como hiptesis de trabajo- como un
camino promisorio.
En su concepcin misma la prospectiva presenta un cambio radical del
punto de vista desde el cual se enfoca la cuestin del futuro, sustituyendo los
sucesos probables a los que es necesario adaptarnos por los objetivos posibles a los que queremos lleganJo de acuerdo con esto, y usando la terminologa
propuesta por Chawdick6 lo especfico de la prospectiva es el *pronstico normativo segn el cual, en un proceso inverso a la prognosis, se parte del diseno
de un futuro deseable (futurable) para, desde all, establecer las lneas de tendencia probables que lo unen a la situacin actual. Esta progresin inversa presenta imgenes sucesivamente menos generales en la medida de su cercana al
presente, susceptibles de traducirse en estadios controlables del proceso, o en
planes de mediano plazo.
De origen fundamentalmente europeo, la prospectiva pretende distinguirse de la &nurologfa, corriente principalmente norteamericana que ha propuesto tcnicas de anlisis del futuro como por ejemplo las encuestas Delphi, las
curvas envolventes de Zwicki o los clebres escenarios de Herman Kahn. En
esencia, aporta una reflexin cientfico-filosfica sobre las posibilidades futuras
y una mayor humildad en sus pretensiones. La prctica indica una convergencia de metodos y tcnicas, dado el elevado ndice de incertidumbre que todo
pronstico posee.
Las distintas tcnicas propuestas para la configuracin de pronsticos pueden reunirse en dos grandes grupos segn que el tipo de conocimiento predominante sea intuitivo u objetivo. Como su nombre lo indica, las primeras combinan en dosis variables, el conocimiento racional con el ejercicio metdico y
ordenado de la intuicin y la imaginacin. Las segundas, por su parte, procuran
un encadenamiento lgico, racional y objetivo, pretendiendo que el empleo de
iguales procedimientos conduzca a idnticas conclusiones, con prescindencia
de distintos investigadores.
Ejemplos del primer tipo son el dminstorming o tormenta de ideas y el
475

mencionado mtodo uDelphi. La esencia de ambas tcnicas consiste en realizar encuestas del futuro, partiendo de la premisa obvia de que, es posible
obtener -de entre un conjunto variado- una cualificacin de apreciaciones.
En el primer caso, la actividad se cumple en reuniones colectivas donde el grupo
ejerce influencia sobre las opiniones de cada participante. El segundo, por el
contrario, enfatiza en la encuesta individual a fin de evitar al mximo las interferencias.
Dentro del segundo tipo encontramos como ejemplo caracterstico de tcnica extrapolatoria la escritura escnica, orientada a estructurar una secuencia
lgica de posibles sucesos a partir de la situacin actual, tomando el conjunto
una forma caracterstica que ha recibido el nombre de rbol de decisiones en el
cual, las ramificaciones van planteando alternativas futuras posibles (ccfuturibies), cada una con su especfica probabilidad de ocurrencia. En esencia, la tcnica constituye un ejercicio mental destinado -como sefiala Herman Kahn- a
atenuar la rutina del pensamiento. l2 Esta tcnica, en su versin de &bol de
relevancia se ha mostrado particularmente til en el proceso de seleccin entre
alternativas de propuestas y por ello, de utilidad prctica en la confeccin del plan.
f) Efectividad de las tcnicas de elaboracin de pronsticos
Como qued dicho al comienzo del tratamiento de este punto, ninguna
de las tcnicas o mtodos de prospeccin o prognosis, por si misma, puede considerarse ptima o definitiva, sobre todo teniendo en cuenta que la ltima finalidad de su empleo en un proceso de planeamiento, no es el mero estudio de las
posibilidades acadmicas de conocimiento del futuro, sino contribuir a la toma
de decisiones sociales y racionales ptimas.
A lo dicho debe agregarse, para una valoracin correcta del empleo de tcnicas proyectuales, una constatacin hecha por Chawdick, segn la cual 40s
sistemas del mundo real poseen una inercia frente al cambio que, de producirse
ste, lo hace en forma incompleta, parcial y lenta y que, incluso, los cambios
sbitos e inesperados, no suelen causar alteraciones totales de la noche a la manana, en los sistemas tratados por el Planeamiento fsico. Yeso de manera especial en aqullos sistemas urbanos y regionales, en que la influencia de los espacios adaptados fijos y el ritmo lento de los procesos de desarrollo, tiende a producir un efecto restrictivo sobre el cambio en los sistemas de actividad.6
Lo dicho resume las dimensiones que, como andariveles, enmarcan el camino dentro del cual alcanzan su mxima efectividad los pronsticos, a saber:
globalidad espacial y temporal. En efecto, las tcnicas y modelos de investigacin prospectiva se orientan a la previsin de sucesos, ms o menos desagregados, pero insertos en un marco de amplia generalidad y vlidos para estimaciones masivas, como por ejemplo: las lneas del futuro social, econbmico, tecnolgico, biolgico, etctera. Obviamente, a medida que los alcances territoriales
se achican, se hace menor la probabilidad matemtica de los aciertos y ms difcil la individualizacin de estructuras y acontecimientos esperados, como as
tambin la evolucin de sus posibles consecuencias. Esto lleva, necesariamente,
a disefiar un conjunto de alternativas de entre las cuales -probadas y evaluadas- pueda elegirse el proyecto aproximadamente bptimo.
476

Plan
En el plan se distinguen dos aspectos imprescindibles. Si falta alguno de
ellos, no existe un plan propiamente dicho. Estos son: el aproyectom o idea
que queremos llevar a cabo (la imagen-objetivo) y que comnmente se expresa
mediante las tcnicas corrientes de representacin: mapas, esquemas, grficos,
planos, escritos, etctera, de modo que sea claramente explcito su contenido; y
el conjunto armnico de medios aptos para arribar al proyecto, partiendo de la
situacin actual. Dichos medios incluyen una estimacin de los costes necesarios, los elementos legales que regularn las acciones pblicas y privadas y en
general, el conjunto de programas detallados, por ejemplo para caminos, infraestructura, edificios pblicos, etctera y globalmente hablando, los procedimientos especficos de accin.
a) Clasificacin de planes
*
Al hablar de prognosis y prospectiva hemos hecho ya una referencia general a la posibilidad de que ambas coincidan segn el tipo de plan. En efecto,
segn las formas de realizacin adoptadas tanto para decidir la imagen-objetiVO>P como para definir el conjunto de *medios de accin se tienen distintos
tipos de planes, a saber: de tendencia o de cambio.
El planeamiento de tendencia consiste en seguir y desarrollar algunas de
las caractersticas o procesos que se dan espontneamente en la comunidad,
tratando de evaluar y solucionar .los problemas que esas caractersticas o tendencias puedan ocasionar. As por ejemplo, si se constata que una determinada
ciudad tiende a crecer por inmigraciones desde reas rurales u otro centros
menores circunvecinos, segn este enfoque la tarea de planeamiento consistir
en prever las inversiones necesarias en vivienda, trabajo, equipamiento e infraestructura para hacer frente al crecimiento poblacional esperado.
Por el contrario, el planeamiento de cambio es el opuesto al criterio anterior. En este caso y siguiendo el mismo ejemplo, se supone un juicio de valor
sobre la inconveniencia de mantener la tendencia de concentracin urbana, de
modo tal que el, planeamiento podra propugnar un conjunto de medidas orientadas a frenar la migracin hacia la ciudad y orientarla a centros urbanos nuevos, creados al efecto. El plan de cambio supone la definicin de una imagenobjetivo de largo plazo distinta de la prognosis y a partir de la cual sea posible
desagregar situaciones detalladas a mediano y corto plazo.
b) Partes componentes del plan
El plan supone la existencia previa de una poltica general, competencia
del poder poltico. La magnitud de los problemas sociales, su urgencia y su origen son cuestiones decisivas que debern considerarse al formular polticas y
planes realistas y al organizar la necesaria estructura administrativa e institucional requerida para hacerlos efectivos.
Las posibilidades de ejecucin de cada alternativa deben ser evaluadas en
contraposicin con los recursos disponibles: capitales, mano de obra, materiales y factibilidades brindadas por el uambienten social de la comunidad. Los ni477

veles ms altos de decisin del gobierno deben dar a los problemas un lugar
definido en el desarrollo nacional o provincial; deben adoptarse las decisiones
econmicas requeridas a fin de asegurar los recursos necesarios para encarar
soluciones y los,objetivos sociales, econmicos y espaciales deben ser claramente elaborados y definidos.
Las polticas determinan prelacin o grado de importancia. Ellas sefialan
los objetivos ms amplios, establecen la relacin entre el plan fsico y la programacin econmica y social, pueden destacar aspectos especficos que merezcan
una atencin especial y asignan las responsabilidades entre el gobierno y la
empresa privada, entre los niveles nacional, provinciales, y locales, entre instituciones, etc. Es decir, en ltimo anlisis, proporcionan la base conceptual sobre la cual pueden establecerse y coordinarse planes, programas y proyectos.
La poltica debe tener un cierto grado de permanencia y para que sea efectiva en un sistema democrtico, es preciso presentarla al pblico con claridad
para que la ciudadana la comprenda y acepte. Las promesas electorales se convierten en polticas nicamente cuando se traducen en propsitos legislativos
formales o cuando se manifiestan a travs de lneas de accin concretas. A su
vez, las polticas resultan incompletas e influyen poco en los sectores pblico o
privado, a menos que se traduzcan en planes, programas y proyectos factibles.
Se puede definir al plan como el anlisis y evaluacin de los factores imaginables dentro de las polticas establecidas y se expresa -como sefrala Mc.
Loughlin- en trminos de conducta planeada o trayectoria de cambio. Un
plan toma en cuenta las posibles divergencias entre diferentes lneas de accin,
sus ventajas y sus efectos complementarios, la necesidad de coordinacin con
otras actividades, el momento preciso para emprender programas sucesivos y el
uso adecuado de los recursos, su ejecucin *tomar la forma de controles que
procuren mantener al sistema en el marco elegido. Es preciso detectar los desvos y aplicar las medidas correctoras necesarias. Ello implica los planes de mediano plazo.l Es decir que el desarrollo del plan puede conducir a cambios de
poltica, programas 0 proyectos.
Los planes incluyen programas, entendiendo por tales, lneas de accin
planeadas y continuas, concebidas con miras de llevar a cabo, en un plazo concreto los objetivos fijados. Son el resultado del anlisis, evaluacin y recomendaciones del proceso de planeamiento.
El proyecto constituye uno de los elementos o partes de un programa.
Aunque contiene bsicamente los mismos componentes, el proyecto es la ltima etapa, es el de menor alcance, ms especfico y de menor duracin que el
programa.
El manejo del territorio a travs de planes, programas y proyectos requiere
de instituciones de planeamiento . En general, un organismo central del gobierno es el encargado de establecer y poner en prctica las polticas nacionales
de ordenamiento territorial.
Este organismo debe estudiar los problemas, evaluar las necesidades y recursos para llevar a cabo planes y programas efectivos. Asimismo, debe proporcionar una coordinacin adecuada con las polticas econmicas y sociales, as
como con otros niveles o instituciones pblicos o privados. A este organismo se
478

le deben asignar responsabilidades especficas, conjuntamente con las atribuciones y medios necesarios para su desempefio.
Adems del organismo central, es preciso contar con entes provinciales y
municipales as como otras instituciones tanto pblicas como privadas que con
frecuencia requieren el estmulo y el apoyo del organismo central para asegurar
su establecimiento y desarrollo. Estrechamente vinculados a estos organismos e
instituciones que son los elementos de accin de un plan, se encuentran los
instrumentos que facilitan 0 permiten la accin necesaria, stos incluyen, entre
otros: ttulos de propiedad, sistemas de traspaso de ttulos, leyes hipotecarias y
contratos con disposiciones para el cobro y el desalojo, las ordenanzas de edificacin, controles sobre el uso de la tierra y una estructura legal para la expropiacin de la propiedad privada para el beneficio pblico.
c) Proceso de confeccin del plan
Siendo el plan la etapa en la cual se determinan las acciones a realizar para
conseguir que el estado actual o real de la situacin se aproxime al estado deseado o normativo, su elaboracin comprende, en primer trmino la eleccin de la
propuesta ptima de entre el conjunto de eimgenes-objetivos alternativas. De
hecho, este es un caso comn del proceso normal de toma de decisiones, tanto
a nivel individual como colectivo: normalmente y a veces en forma inconsciente, se analizan posibilidades y se opta por una de ellas considerada la mejor. El
Planeamiento fsico, en general, ha elaborado tcnicas que, con variantes ms o
menos sofisticadas parten del intento de medir los costos y beneficios de cada
alternativa, tema complicado si se considera que se trata de valorar costos y
beneficios no slo econmicos, sino preponderantemente sociales, culturales,
etc. Como seala Mc. Loughlin: eel Planeamiento fsico, junto con otros muchos medios de la moderna actividad gubernamental, se enfrenta con una tarea
muy difcil: la de calcular las consecuencias de dF7ersos planes para el bien comn y poder escoger entre ellos.
Si bien se ha avanzado mucho en la materia, no se han logrado an respuestas que satisfagan todos los problemas presentes en la cuestin, motivo por
el cual, sin mengua del empleo de tcnicas que ayuden en la decisin, y como
factor esencial, es necesaria una valoracin global en funcin de establecer la
coherencia de cada propuesta con los objetivos fijados al inicio del proceso, as
como determinar la medida en que se pretende esa aproximacin, en funcin
de los medios realmente disponibles.
Dentro de este marco de encuadre global, tres son los procedimientos usuales de evaluacin de alternativas, cada uno de los cuales agrega mayor complejidad al anterior, difiriendo asimismo en el rol que juegan en ellos las apreciaciones subjetivas de los costos y beneficios, estos son: el costo-beneficio, el mtodo del balance y la matriz de fines-realizaciones. Ninguno de ellos est exento
de crticas adversas, y dado que este tipo de decisiones engloba a la comunidad
en su conjunto, no estar de ms, instrumentar en el proceso la participacin de
sta a travs de sus representantes naturales y cuerpos intermedios.
Una vez decidida la eleccin corresponde:
a) fijar metas realistas y compatibles con la *imagen-objetivo adoptada.
479

b) establecer el lapso en que se lograrn dichas metas.

c) seleccionar los medios que se precisan para obtenerlas.
Los plazos se establecen, por lo general en la duracin de un plan de mediano plazo (4 a 6 anos). Esto, aunque relativo, obedece a la dificultad de prever
acciones concretas a plazos ms largos y tambin al periodo de maduracin de
algunas inversiones. Sin embargo, estos plazos medianos deben insertarse en
otros ms largos que constituyen el horizonte final del planeamiento, dado la
inercia general de los sistemas espaciales a que ya hicimos referencia.
En la prctica, eI enfoque de elaboracin de metas dentro del perodo programado parte de aproximaciones sucesivas:
a) en base al diagnbstico se podr determinar la diferencia entre lo actual
y normativo y se podr establecer qu es posible alcanzar en una primera etapa
de programacin, con los recursos disponibles, sumndoles de ser posible una
mayor productividad.
b) por encima de lo alcanzable con mejor asignacin y empleo de recursos,
las metas pueden establecerse en base a tres aspectos, a saber: una previsin de
los recursos posibles con que podria contar cada proyecto; una evaluacin de las
ventajas e inconvenientes de dedicar ms recursos a uno u otro proyecto y una
valoracin de las dificultades tcnicas, administrativas y polticas con que pueden tropezar metas ms optimistas.
El punto anterior indica que hay que fijar un orden de prelacin a cada
uno de los proyectos, teniendo en cuenta que, forzosamente, algunos de ellos,
por sus caracterfsticas especficas, no estarn sujetos a la discrecin y debern
realizarse siempre, al menos, en cierta media. Los problemas de prelacin se
plantean por encima de dicho nivel.
Durante el perodo del plan, las metas se fijan para cada ano, o bianualmente, para el caso de ese tipo de presupuestos.
El detalle con que se tratan las metas vara con el periodo considerado: es
mximo para el ano prximo y va disminuyendo con el tiempo. Para el ltimo
afio del periodo ~610 se proyectan las metas principales. De todos modos se plantea un problema de ritmo: para alcanzar una meta en cinco anos, se puede progresar en tasas anuales constantes 0 a tasas pequefias al comienzo y mayores
despus. Influir mucho en lo que se escoja la disponibilidad y proyeccin de
medios disponibles, las economas de las operaciones y la naturaleza de los obstculos que se opongan a las metas. La fijacin de metas debe hacerse de manera
operativa, es decir, de modo que las acciones correspondientes puedan ser adecuadas a la responsabilidad de cada unidad ejecutora. En los casos de que sean
varias las unidades ejecutoras que deban participar, habr que asegurar la coordinacin entre ellas. La operacionalidad exige, adems, que las metas se establezcan para unidades geogrficas limitadas.
El tipo y cuanta de los medios a utilizar se especifica en detalle solamente
para el primer ano del plan. Para los anos siguientes slo se requieren estimaciones globales, excepto en aquellos proyectos que demanden inversiones de largo
plazo. Hay dos razones para hacer innecesario un cmputo detallado de los
medios para cada ano del plan: en primer lugar las previsiones en que se basan
las metas no pueden ser totalmente correctas siendo preciso revisarlas y eviden480

temente, lo que deba hacerse el segundo ano depender, en medida importante, del grado en que se cumplan las metas del primero.
Debido a que el tcnico no es tribunal de ltima instancia, deber preparar
proyectos y acciones alternativas a la consideracin de la autoridad poltica. Estas
alternativas se preparan esquemticamente y solamente se afinan y precisan una
vez que se adopta una decisin poltica sobre ellas.
Implementacin
Es la tarea de concrecin en la prctica de las acciones y proyectos propuestos por el plan. Presenta dos aspectos, a saber:
a) discusin y decisin.
b) ejecucin.
Veamos en detalle cada uno de stos.
a) Discusin y decisin
Todo proceso de planeamiento exige la participacin de un nmero de
personas relacionadas entre s por una jerarqua. En una democracia representativa la escala va desde el Congreso y la Presidencia hasta la ms humilde entidad
ejecutiva. A distintos niveles jerrquicos le corresponde cumplir diferentes funciones dentro del proceso de planeamiento.
As, en la cspide de la pirmide de jerarquas estn el Parlamento y las
ms altas autoridades del Poder Ejecutivo. Las funciones que cumplen son: polticas, en el primer caso y poltico-administrativas, en el segundo.
La esencia de la funcin poltica es la de lograr acuerdo respecto a las lneas
generales de accin, tendientes al logro del bien comn. En una situacin ideal,
las autoridades polticas estableceran las lneas generales de accin en base a un
diagnstico que, necesariamente, tendra que originarse en el Ejecutivo. El diagnstico cubrira todas y cada una de las actividades en que opera el sector pblico. Sin embargo, por lo comn no ocurre as, pues la actividad pblica no es
programada y en los casos en que lo es, la autoridad poltica discute el programa
sin haber aprobado primero el diagnstico.
Dada la estructuracin sectorial con que se organiza el Poder Ejecutivo
actualmente, se hace necesaria la existencia de oficinas c<sectorialesB de planeamiento en cada ministerio y de una oficina central coordinadora al ms alto
nivel.
Las primeras debern discutir el diagnstico con la autoridad poltica respectiva y con la oficina central y sta, en base a la coordinacin de los diagnbsticos sectoriales, discutir con el titular del Ejecutivo y sus ministros, para que
dicten las lneas generales de accin.
La tarea de caracterizar la situacin actual es totalmente tcnica y requiere
tiempo completo. Por eso es preciso que haya oficinas de planeamiento.
La tarea de fijar objetivos es, en cambio, poltica. La confusin entre la
naturaleza del anlisis y de la sntesis, por oposicin a la poltica de fijacin de
objetivos, ha constituido el fracaso de muchos intentos de planeamiento.
Dependiendo de la complejidad del sector, la oficina correspondiente elaborar su diagnstico en base a los preparados. por entidades menores cuya ju481

risdiccin se establece sectorial o espacialmente. Si se da el caso mencionado,

las principales responsabilidades de las oficinas son las siguientes:
1) elaborar la metodologa a que debern ceirse las unidades menores para
producir el diagnstico;
2) proveer la informacin que no pueda ser elaborada por las unidades
menores;
3) elaborar el diagnstico de aquellas actividades que por su generalidad,
quedan fuera del alcance de las jurisdicciones menores;
4) elaborar el diagnstico, coordinando y evaluando los producidos por
las unidades menores y establec$ndo la relacin entre distintas areas.
La oficina central, al mas alto nivel del Ejecutivo, coordinar la actuacin
de todos los sectores. Sus funciones, respecto de las oficinas sectoriales, sern
semejantes a las de estas ltimas con respecto a las unidades menores. Los diagnsticos sectoriales, coordinados y combinados, constituyen el diagnstico global que sirve de base de discusin al nivel de las autoridades polticas. Estas deben cumplir las siguientes tareas:
a) sealar la importancia asignada a los distintos problemas (ms educacin que vivienda, etc.) con lo cual sefralan un orden preliminar de prelaciones;
b) el tipo de medios de accin que pueden ser empleados y cuales no (expropiacin por ejemplo);
c) quien debe hacer cada cosa, es decir, las lneas principales de responsabilidad exclusiva del sector pblico y del privado.
Una vez aprobadas las directrices polticas en base al diagnstico, las oficinas de planeamiento elaborarn las propuestas alternativas. Estas sirven de base
para la discusin, con el objeto de establecer:
a) las ventajas tcnicas y polticas de cada alternativa;
b) los problemas de implementacin que planteen;
c) el orden temporal de prelaciones.
Aprobada una alternativa, las oficinas de planeamiento elaborarn el plan,
con sus programas y proyectos, que ser presentado para su aprobacin definitiva. Debe tenerse muy presente que las oficinas de planeamiento debern elaborar el plan en el ms ntimo contacto con las oficinas ejecutoras. En lo posible, deben procurar que sean stos los que produzcan los programas y proyectos, con la gua tcnica de los planificadores.
La discusin final, tanto en el nivel Ejecutivo, como en el Legislativo, debe
realizarse en base a unidades programticas generales. Por ejemplo: si el plan de
una ciudad es un rea programtica que comprende: viviendas, caminos, escuelas y hospitales, etc. debe decirse si se realiza o no, pero no aceptarse o rechazare
por partes (casas sin servicios elementales). De lo contrario, el programa pierde
eficacia.
b) Ejecucin
Es el proceso por el cual se concretan las metas del plan. Los principales
problemas que plantea son:
a) informacin y comunicacin, que permita a cada cual saber lo que le
corresponde hacer, cmo y cundo;
482

b) sincronizacibn, que asegure que la accin de A, necesaria para que acte

B tenga lugar en el momento y sitios apropiados;
c) normas de responsabilidad que fijen sanciones y premios.
La ejecucin requiere de tres aspectos esenciales e indisolublemente vinculados entre s: organizacin, financiacin y legislacin.
La organizacin es la estructura apta para la aplicacin de las medidas del
plan y a ella ya nos referimos en parte en el punto anterior. En su accionar debe
tener en cuenta los factores que condicionan la situacin a la cual se aplicar el
plan.
La financiacin es el establecimiento de las fuentes de dinero para la concrecin del plan. Debe distinguirse la financiacin necesaria para el propio proceso de planeamiento, de la requerida para efectivizar los proyectos y acciones
programados.
Por ltimo la legislacin comprende todas las medidas que se toman a los
efectos de asegurar en forma legal la ejecucin exitosa del plan y abarca las leyes, decretos, cdigos y reglamentos normativos.
Evaluacin
En esta etapa completamos el pioceso de planeamiento, pero su inclusin
al final del mismo no debe inducirnos a pensar que comienza una vez concluidas todas las anteriores. Por el contrario, entendida como la tarea de crtica por
medio de la cual se determina si los objetivos estipulados fueron o no conseguidos y en caso negativo, porqu, abarca no slo el seguimiento de los resultados
concretos en la ejecucin de los proyectos y medidas propuestos por el plan,
sino tambin la valoracin del cumplimiento de los pasos o fases internos del
propio proceso de planeamiento y de la actuacin de los planificadores.
Esta concepcin plantea los siguientes problemas principales:
a) constitucin de una unidad evaluadora objetiva e independiente
b) establecimiento de mtodos de evaluacin;
c) informacin y comunicacin entre unidades evaluadoras y ejecutivas.
Esta es una operacin que en general no se cumple, o se lo hace muy parcialmente, porque se trata a veces de esconder lo que no se hizo y eso por diversas razones. Sin embargo, es fundamental si de verdad se quiere introducir la
racionalidad en la toma de decisiones globales. La evaluacin debera ser permanente, reunindose los tcnicos, ejecutores y polticos, para discutir los problemas, analizar las causas del no cumplimiento de cada parte en la forma precisa y dar las soluciones. No debe dejarse de lado el hecho de que la ejecucin de
alguna parte del plan se acelere (cosa que generalmente no ocurre en la Argentina) y en esta forma, en una etapa posterior puedan faltar recursos de financiacin para continuar el proceso, generndose de esta manera un desequilibrio
detectable mediante la evaluacin.
Secuencia cronolgica del proceso de planeamiento de los usos de la tierra
Tal lo sealado, como conclusin incluimos a modo de sntesis un grfico
con la desagregacin cronolgica de las etapas que hemos analizado en forma
483

particularizada, tratando de marcar las incumbencias tcnicas y polticas. Se ve

claramente como stas se concatenan, realimentan e interpenetran entre s.
Consideramos que el esquema es lo suficientemente claro, para eximirnos de
mayores comentarios.
Hemos agregado una instancia previa al proceso de planeamiento en s (tal
como lo expusimos): se trata de la clarificacin del contexto de funcionamiento
del plan y el disefio de la estructura del organismo central y del sistema de planeamiento, ya que si bien pueden darse por supuestos en la decisin poltica de
planificar, revisten especial importancia y en la experiencia de realizaciones
concretas en el pas, han sido muchas veces elementos claves de la discusin en
tomo a la metodologa de aplicacin subsiguiente, ya que definen precisamente
los alcances y tareas del equipo de planeamiento.
Como seala Mc Loughlin: las decisiones de adoptar el planeamiento no
pueden fijarse con exactitud, ni identificarse como acciones repentinas de gobiernos y municipios. Ms bien las decisiones de planificar forman escalones de
gradual progresin en una larga y dilatada evolucin que va desde una sociedad
dominada por los principios del c<Laisses fairew a otra sociedad que acepta la
necesidad de un cierto grado de intervencin por parte del Estad0B.l
Tal vez en pases con tradicin de coherencia interna, plantear este aspecto de la cuestin puede parecer innecesario o redundante. Sin embargo en la
Argentina, donde cada cuatro o cinco anos, se fabrican o destrozan con absoluta facilidad e impunidad organismos de planeamiento, derrochando una inversibn altsima en recursos humanos, discutir el tema es el primer intento de racionalizar el proceso de toma de decisiones sociales.
Pero an partiendo del supuesto bsico de la aceptacin de la idea de planeamiento como medio apto para mejorar las condiciones de vida de la poblacin cuando la acci6n de las fuerzas del mercado no bastan a ello, queda todava
un ancho campo a las precisiones en cuanto al enfoque, caracterfsticas y relaciones de los distintos tipos de planeamiento, segn los medios de implementacibn previstos, el nivel geogrfico de aplicacin y el tiempo de duracin del
proceso, de los cuales han de derivarse un conjunto importante de roles y funciones, ya que la practica indica que los mismos pueden variar en un entorno
que va desde un extremo de la escala, es decir: la activa y directa ingerencia del
equipo central de planeamiento en todas y cada una de la etapas del proceso,
hasta el otro extremo: una simple coordinacin del accionar aislado de los organismos sectoriales, pasando, por la amplia gama de posibilidades intermedias.
Esto requiere un tiempo propio de discusin y maduracibn en el cual debern
replantearse ciertos mecanismos y costumbres administrativas que la rutina o la
tradicin presentan con (aparente) presencia monoltica.

T I E M P O

(I
r

IETERMINACION D E UIS OBJEIM)S,

PROCESO DE PI

JEAMIENTO

DIAGNOSTICO

PLI

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DEFINICION
D E :
CONTEXTO DE
FUNCIONAMIEN
10 D E L P L A N E A

E S T R U C T U R A 3EL
ORGANISMO
C E N T R A L Y DEL SISTEMA

ESTRATEGIAS

D E PLANEAMIEN,

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0 ALCANCE

COMPONENTES

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DESCRIBIR
EL
ESTADO
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REALIDAD

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INVESTIGACION

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U
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DE

ANALISIS DE LOS MTOS

0 EsTADlsTIco
0 ESPECIFICO

II

RELACIONES
POBLACION
EMPLEOS
ESPACIOS
CANALES

VAS

ENTRE LA
SITUACION
ACTUAL
PROGNOSIS

ELECCION
DE LA
IMAGEN
OBJETIVO
OPTIMA

DISEEjO D E
METAS QUE
PERMITAN INFLUIR
EL DESARROLLO EN
LA DIRECCION DE l
SEADA

P ROPUE
ALTERNA1
DEL
i
VErJTAJAS
TECNICAS Y
POLITICAS

IWA:ENES
OBJETIVOS

4
ESTAN DARE S
SIMBOLO GIA
ENCUESTA
RELEVAMIENTO

-.-.-.-.-.-.-.-.w.-.--.v-.-.

I U N I D A D EVALUATIVA

T ECNICAS

E VALUACION

VALORACION D E F A S E S D E L P R O C E S O
METODOS DE EVALUACION
1

O R D E N nE
PRELACIONES

T I E M P O
P R O C E S O D E PI,ANEAMIENTO

I r
L
r

3
PLAN

IMPLEMENTACION

APRo%oN
PLAN

t
w----.-m-

DESCRIBIR
EL
ESTADO
DE LA
REALIDAD

OBJETIVOS
A L T E R N A 1 1 -c
VAS

+-lCION D E
RELACIONES

DESiIOS
ENTRE LA
SITUACION
ACTUAL
PROGNOSIS

ELECCION
PLAZOS
DE LA
PARA
SELECCION
RESPONSA IMAGEN - L O G R A R - D E L O S - B I L I D A D E S -*
OBJETIVO
LAS
MEDIOS
OPTIMA
METAS
.

DlSEi40 D E
METAS QUE
PERMITAN INFLUIR
EL DESARROLLO EN
L A DIRECCION
DE=

IMA:ENES
OBJETIVOS

RECURSOS
POSIBLES

4.

VENTAJAS E
INCONVENIENTES
DIFICULTADES
T ECNICAS

ALTERNATIVAS
6
VEYTAJAS
T E C N I C A S
POLITICAS

PROBLEMAS DE
IMPLEMENTACION

O R D E N E
PRELACIONES

PLAN

PREPARACION DE
l
PROGRAMAS
l
PROYECTOS
. ACCIONES
QUE REFLEJEN VA
R I A S COMBINACIO
NES PARA EL LOGRf
DE LAS
METAS

>

rl
DISCUSION
DEC:SlON

-.-. . .-.-.-.-.v.v.-.I
1;
RESPONSABILIDA

ORGANIZACIN

FINANCIACION

0 LEGISLACION

SINCRONIZACION

PREMtOS
Y
SANCIONES

INDICE

CAPTULO XVI

El proceso de planeamiento del transporte

El transporte se relaciona con los usos de la tierra. De hecho, existe el transporte slo porque las diversas funciones humanas se localizan en sitios diferentes, dando origen a espacios adaptados que es preciso unir entre s mediante la
accin de desplazarse a lo largo de un canal. Por ello, el planeamiento del transporte no es una cuestin que pueda resolverse con independencia: acta en un
determinado espacio que es la ciudad, es preciso entonces conocer la estructura
urbana y sus caractersticas para establecer, no slo la demanda previsible de
intercomunicaciones, sino tambin los medios ms adecuados para satisfacerla
que se relacionan estrechamente con las peculiaridades estructurales de cada
centro urbano.
Pero esta influencia es recproca y si el sistema de transporte depende de
las caractersticas de los usos de la tierra, tambin stos se han ido conformando
y localizando en funcin del tipo y modo de transporte disponible. Histricamente puede constatarse la relacin entre usos de la tierra y transporte. En nuestro pas, el desarrollo de la ganadera se une al del ferrocarril, relacin particularmente rigida en la regin pampeano-litoral. Asimismo, el transporte influye
sobre las estructuras urbanas. Las ciudades presentan caractersticas diferentes
segn el hombre camine, use el carro, el tren suburbano o el automvil. De este
modo, la ciudad colonial era compacta, configurada radiocntricamente y con
determinadas vas de acceso a un centro nico: la plaza cvica. Al aparecer el
tren suburbano primero y el automvil despus, la ciudad se expande creciendo
como mancha de aceite e inaugurando todo el repertorio de formas que ya hemos analizado. Esta relacin biunvoca debe tenerse en cuenta en los planes y
proyectos futuros de transporte y considerar el crecimiento urbano en funcin
de la red de canales que se est diseando.
El conjunto de las necesidades de desplazamiento que se establece entre
los diversos espacios adaptados, constituye un movimiento intencionado medible por su velocidad- sin objeto propio entre un origen y un destino, denominado trnsito. El trnsito crea la huella o traza, que es el camino tendido
desde un punto de partida a otro de llegada y, si se incluyen los medios para
conducir personas o cosas (vehculos adecuados) se tiene el transporte, cuyos
aspectos distintivos se traducen en las respectivas trazas.
487

Un hecho importante a considerar es que existen diferentes modos de

transporte y que stos compiten entre s. Por tal motivo, el anlisis deber tener
en cuenta en cada caso el ms eficiente de ellos. Cada modo de transporte presenta una serie de ventajas e inconvenientes, tanto tcnicas como econmicas.
En este sentido es dable observar hoy da el predominio del camin sobre el
ferrocarril, hecho que en s, es materia de no pocas discusiones. Asimismo, en el
medio urbano se presenta la competencia entre transporte pblico y privado. El
primero es rgido en sus recorridos, mientras que el segundo va de origen a destino. El transporte pblico, al no estacionar, no presenta problemas de ocupacin de la va pblica, pero debe guiar sus recorridos sobre zonas suficientemente densas. Por ello, conviene detenerse brevemente en considerar los diferentes
modos de transporte.
Clasificacin de los modos de transporte
La ms general distincin del transporte discrimina entre transporte de
personas y transporte de cargas o cosas. Centrando nuestro estudio en el primero, por ser ms comprensivo y global, podemos encontrar otra gran divisin,
como va dijimos, entre el transporte privado de personas y el transporte pblico. Cada uno de estos admite ser subdividido en diversos modos que, siguiendo
a Calero Calvete pueden ordenarse como se muestra seguidamente:

taxi
conduccin

libre

autobs
trolebs

Pblico
ferrocarril suburbano
conduccin forzada
otros medios no
convencionales

transporte por vaco

ferrocarril
areo
transportador continuo

Para tener alguna idea del comportamiento de los modos de transporte

ms usuales en nuestro medio consignamos algunos datos estadsticos verificados en el Area metropolitana bonaerense. As la persona promedio que viaja en
automvil ocupa 45 mz de espacio en la calle, mientras que la misma persona
en un transporte pblico requiere solo 6 m2.
Un trolebs o un micromnibus, llevando 50 pasajeros hace el trabajo de
29 automviles como promedio, suficientes para llenar la longitud de una cua488

dra. Un carril de automviles en calles sujetas a cruces a nivel, mueve un mximo de 1.575 pasajeros por hora, mientras que un carril de micros lo hace con
9.000 pasajeros por hora y un carril de trolebuses con 13.500 pasajeros por hora.
Estudios realizados en Pars sefialan que el tiempo de un recorrido a pie es,
en promedio, de ll minutos, lo que equivale a una velocidad de 4 Km por hora2
aproximadamente. En nuestra Area metropolitana bonaerense, el 8% del total
de viajes registrados se efecta a pie, en trayectos de 5 cuadras.
La ocupacin promedio del automvil privado en nuestro medio es de 1,3
a 1,5 personas por vehculo, por ms que el nmero de plazas vara de 4 a 6
segn los tipos, contribuyendo as a acrecentar an mas el problema del estacionamiento que en muchos casos disminuye la superficie del canal.
Caracterizacin del problema del transporte
El estado actual de la circulacin en nuestras grandes aglomeraciones urbanas es catico. Los remedios propuestos no han sido suficientes. En esta cuestibn se dan cita las diferentes actitudes de los distintos profesionales intervinientes en el problema: por una parte, el tcnico en transporte, llevado por la
conviccin de que la congestin del trnsito encontrara su alivio ensanchando
las calles, gener numerosos proyectos de ensanche y modificacin de canales,
como han sido en La Plata, diagonal 74 desde Plaza Italia hasta Plaza Moreno o
la Avenida 51 entre esta ltima y Plaza San Martn. El resultado, empero, no fu
el esperado. Las calles ensanchadas invitaron al aumento del trnsito, mezclndose el rpido con el lento o la marcha a pie. En la mayora de las intersecciones
se producen atascamientos. Frente a ello, surgen otras orientaciones ms comprensivas de la naturaleza del fenmeno. Dado la ntima relacin del transporte
con los usos de la tierra, es necesario no slo corregir las caractersticas de las
calles, sino reorganizar las ciudades, jerarquizando los trazados, reordenando
los barrios y distritos, fijando densidades y usos. Un ejemplo tpico de este enfoque y sus posibilidades es el estudio de Colin D. Buchanan3 conocido en la
Argentina con el nombre de uE1 trfico de las ciudades. Como dato ilustrativo
de la desproporcin del problema se pudo calcular estadsticamente que el habitante de Chicago pasa, trmino medio, 9 aos de su vida en el subterrneo o
en el mnibus. Muchos habitantes de nuestra Area metropolitana bonaerense
no estn en una situacin mejor. Viajando 30 aos entre la Capital Federal y La
Plata, se ocupan 5 aos de vida en viajes.
Pueden entonces sintetizarse los factores obrantes en el problema del transporte agrupndolos en cuatro aspectos:
1) Diferentes tipos de velocidades: particularmente no compatibles, como
las naturales (peatn, caballo) con las mecnicas (automvil, micromnibus,
camin). El circular juntos es la causa de conflictos con una inseguridad completa, mientras que los vehculos mecnicos, obligados a frenar continuamente
se desgastan rpidamente. La relacin entre las velocidades naturales y las mecnicas es una de las causas principales de los mayores problemas: los accidentes de trnsito.
2) Diferentes modos de transporte compitiendo en el mismo canal:
489

problema que se presenta, dentro de las velocidades mecnicas entre automviles, camiones, micromnibus, motocicletas, etctera, motivado no slo por distintas velocidades sino tambin por las diferentes dimensiones, caractersticas
de aceleracin, frenado y maniobrabilidad de cada uno de los distintos modos
de transporte. Ello contribuye a la congestin y al alargamiento de los tiempos
de recorrido entre origen y destino.
3) Inadaptacin de los caminos: en particular las calles urbanas, construidas en los das de la traccin a sangre que, con el advenimiento del automvil fueron creando otro gran problema del transporte: el congestionamiento.
Hay tambin un alto desaprovechamiento econmico de vehculos capaces de
desarrollar cada vez velocidades ms altas y de una ms grande agilidad de
movimiento, haciendo mayor el desajuste verificado con el canal por el cual
deben desplazarse.
4) Falta de asimilacin por parte del gobierno y del usuario: hecho que
se manifiesta en la legislacin y reglamentacin anacrnicas del trnsito y que
tiende ms a forzar al usuario que a facilitar su accionar. Por otra parte, la carencia de una educacin vial adecuada, tanto en peatones como conductores, se
traduce en comportamientos peligrosos y desaprensivos para la vida y bienes
propios y de los dems.
Clasificacin de los estudios de transporte
Caracterizado el problema del transporte como hemos visto, la finalidad
de los estudios pertinentes radica en la obtencin de dos objetivos concretos:
1. Eficiencia en las comunicaciones, medida esencialmente en mayor rapidez entre origen y destino.
2. Seguridad, medida fundamentalmente en evitar al mximo los accidentes dentro del canal.
Frente a los aspectos enumerados, se pueden agrupar las distintas soluciones propuestas en dos campos paralelos y complementarios, a saber:

Tipo de estudio

Enfoque

Corto y Mediano Plazo

Ordenamiento y racionalizacin del trnsito,

sin modificar la estructura urbana.

Largo Plazo

Modificacin de la estructura urbana,

tanto en lo que se refiere a los espacios
adaptados como a los canales que los vinculan.

Cada uno de estos estudios tiene sus mtodos y tcnicas de trabajo propios, que desarrollaremos conceptualmente.
Estudios de corto y mediano plazo
Los estudios de corto y mediano plazo tienen como objeto el ordenamiento y racionalizacin del trnsito sin modificar la estructura urbana existente.
490

Evolucin del trfico en

cada modo de transporte
en el Area metropolitana
bonaerense.

Siguiendo a Jos Luis Ramos4 sus alcances se pueden caracterizar por lo siguiente:
1) Tienen un tiempo de elaboracin y de aplicacin relativamente corto
(de 3 a 5 aos), aunque no debe desconocerse la necesidad de actualizacin
constante de los mismos,4 es decir, la necesaria supervisin sobre la red de circulaciones de un equipo tcnico adecuado,
2) No implican modificaciones importantes de la estructura urbana existente, tanto en los usos de la tierra como en los canales o los modos de transporte,
3) No movilizan grandes inversiones ni requieren de expropiaciones ni de
grandes obras pblicas, pudiendo ser atendidos con los recursos presupuestarios normales del Municipio.
4) en general... no parten de cuestionar los lineamientos existentes en
materia de desarrollo urbano, sino que simplemente maximizan el funcionamiento del trnsito en funcin de los lineamientos existentes o en relacin a los
patrones de crecimiento espontneo.4
Es de destacar que este tipo de enfoque que estamos analizando, requiere
que las soluciones se presenten en forma integral y conjunta, ya que la aplicacin parcial de recomendaciones puede acarrear problemas de mayor gravedad.
Por ejemplo: si se llega a considerar necesario peatonalizar la calle comercial
central, como es el caso de calle 8 en La Plata, paralelamente es imprescindible
aumentar la oferta de transporte pblico, as como la construccin de playas de
estacionamiento, perifricas a dicha rea central.
491

Los estudios de ordenamiento y racionalizacin del trnsito se desarrollan

bsicamente en el cumplimiento de las siguientes cuatro etapas: Relevamiento,
Diagnstico, Recomendaciones e Implementacin. Desarrollaremos conceptualmente los principales contenidos de cada una de ellas.
1. Relevamiento: incluye el anlisis de por lo menos diez aspectos principales, a saber:
l Delimitacin y especificacin de la red de arterias principales de la estructura urbana,
l Inventario de dicha red de arterias principales,
l Estudio de las intersecciones de particular inters dentro de la red de arterias principales,
l Accidentes de trnsito,
l Caractersticas y condiciones de la sealizacin de calles,
l Caractersticas y condiciones del trnsito,
l Demanda de estacionamiento,
l Oferta de estacionamiento,
l
Transporte pblico de pasajeros y de cargas,
l Aspectos jurdicos e institucionales vinculados con el trnsito y sus condiciones actuales.
1.1 Delimitacin y especificacin de la red de arterias principales: Se
trata de identificar las calles principales del trnsito dentro de la estructura urbana de la ciudad, entendiendo por tales a las vas estructurantes de los principales desplazamientos urbanos e interurbanos. Para esta determinacin pueden
tomarse diversos criterios. Uno de ellos es el volumen de trnsito que cada arteria canaliza entendiendo por tal cierta cantidad de vehculos de motor que transita por una calle o camino en determinado tiempo. Las unidades ms comnmente usadas en los volmenes de trnsito son: Vehculos/da o VehculosBtora.
(Tcnicamente se les designa como T.D.P.A. o sea: Trnsito Diario Promedio
Anual y T.H.M.A.: Trnsito Horario Mximo Anual).
1.2 Inventario de la red de arterias principales: Una vez definida la red
de arterias principales es necesario relevar sus ms importantes caractersticas
que inciden sobre su eficiencia como canal. En este aspecto se deben considerar,
por lo menos, los siguientes elementos:
l la naturaleza y las necesidades de los usuarios de la calle: automviles,
motocicletas, camiones, bicicletas, peatones,
l el tipo de circulacin: rpida, lenta, comercial, industrial, residencial,
l el flujo de las corrientes: continuas, espordicas, sujetas a picos de horarios fijos, peridicos, etctera,
l el entorno inmediato de la calle: es decir, los elementos del espacio edificado servido por la arteria, como residencias individuales, colectivas o mixtas;
comercios, oficinas, fbricas, etctera, que confieren peculiar carcter al canal,
l
caracteristicas fsicas de la calle: su diseo geomtrico, estado de conservacin, nmero de carriles, longitud, forestacin, etctera,
l la importancia de la poblacin servida y su nivel de vida: cantidad de
vehculos posedos por los habitantes, existencia de cocheras individuales o
agrupadas, etctera.
492

1.3 Estudio de las intersecciones de particular interbs:

En este aspecto es
necesario distinguir entre intersecciones al mismo nivel o a distinto nivel y en
relacin a las primeras, si cuentan o no con medios de senalizacin como por
ejemplo, semforos. Hecha la clasificacin por tipo, lo que se mide es la Capacidad de cada Interseccin entendiendo por tal el volumen de trnsito que cruza
por cada una de ellas en una determinada unidad de tiempo. Muy rara vez se
encontrar que todos los accesos a una interseccin trabajan en las mismas condiciones. Por lo tanto, se debe hacer referencia a las capacidades de los diferentes accesos. As, cuando se menciona la capacidad o el volumen de servicio
de una interseccin, debe entenderse la capacidad y el volumen de servicio de
cada acceso individual (o de cada calle que concurre a la interseccin).
Es comn relacionar la capacidad de las intersecciones a nivel y el control
con semforos. Cuando los volmenes son bajos no hay inquietud por la capacidad ni la necesidad de analizarla. Cuando aqullos crecen y se empiezan a
presentar conflictos, probablemente ya la interseccin requiere la utilizacin de
medios mecnicos.
Tratndose de intersecciones controladas con semforos, se han realizado
extensas investigaciones que relacionan los volmenes mximos que admite
cada acceso con las diferentes variables que se presentan, incluyendo las siguientes: condiciones fsicas y operacionales (ancho del acceso, sentidos de circulacin, tipos de estacionamiento), condiciones ambientales (factor de carga, factor de hora de mxima demanda), caracteristicas del trnsito (automviles, ca-

j- T -/

Esquemas de Fichas de Relevamiento de Intersecciones, del Plan de Transporte del

Area
metropolitana bonaerense.

493

miones y mnibus, micros urbanos), medidas de control (semforos, marcas en

el pavimento, carteles);
1.4 Accidentes de trnsito: Interesa fundamentalmente conocer tres aspectos: la causa del accidente, la frecuencia con que el mismo ocurre y los niveles de gravedad con que se manifiesta. Pueden elaborarse algunos ndices que
permiten realizar diversas comparaciones. Los principales son:
Nro. de accidentes en un aio

fndice de accidentes en base a la poblacin: Nro de habitantes

fndice de accidentes en base a los vehculos:
jndice de accidentes en base al quilometraje:

Nro. de accidentes en un afro

Nro. de vehculos registrados
Nro. de accidentes en un afro
Nro. de vehculos/quilmetro

1o.ooo
lO.ooo
lO.ooo

El primer ndice permite comparar entre s ciudades o barrios con igual nivel
socioeconmico, el segundo permite comparar entre s ciudades o reas aunque
existan diferentes niveles socioeconmicos, por ultimo, el tercero de los ndices
senalados permite comparar entre s ciudades, reas o caminos individuales.
La experiencia en materia de accidentes de trnsito urbano destaca que en
general stos derivan de una cadena de causas. Sin embargo, es usual referirse
a la causa aparente del accidente como si fuera la nica. Ubicadas en orden de
importancia se tiene: exceso de velocidad (en funcin de las condiciones imperantes), invasin de circulacin contraria (contramano) e imprudencia en el
manejo (en general en contraposicin con las reglas y normas). Entre 1960 y
1968 en la Capital Federal se registr la siguiente incidencia de accidentes, segn el modo de transporte.12
Automvil
Taxi
Micromnibus
Camiones
Total:

46,2%
10,9%
24,796
18,2%
lOO,O%

1.5 Caractersticas y condiciones de la sealizacin de calles: Esta tarea

es fundamental ya que cualquier medida de ordenamiento del trnsito requiere
una correcta sealizacin de la red vial. Debe analizarse toda la gama de sealizacin existente: carteles, pintura de calzadas y artefactos lumnicos. Es preciso
medir, asimismo, la interpretacin que hace el conductor de un determinado
sistema de seales, recurriendo tanto a la teora de la informacin como a la
psicologa de la percepcin.
1.6 Caractersticas del trnsito: Se trata de analizar en trminos cuantitativos los movimientos que se producen en la red vial principal, as como la descripcin de sus caractersticas. Dos son las cuestiones principales a considerar:
determinacin de las velocidades medias de circulacin y determinacin del
volumen de trnsito.
494

La velocidad de circulacin es la relacin entre el espacio recorrido y el

tiempo demandado en recorrerlo o sea, una relacin de movimiento. Los mtodos tcnicos para medir la velocidad son bsicamente dos, a saber:
l
observacin a cierta altura: desde algn edificio o punto alto se miden
los tiempos de recorrido de los vehculos en la corriente de trnsito, sobre un
trayecto cuya longitud se ha medido previamente. Con un cronmetro se toma
el tiempo que tarda cada vehculo en recorrer la longitud total. Con otro cronmetro se miden los tiempos de retardo cada vez que esto ocurre, cualquiera sea
la causa;
l
flotando en el trnsito: en este mtodo el observador forma parte de la
corriente de trnsito, metiendo su vehculo en la ruta y recorrindola desde un
punto inicial a otro final, procurando mantener los movimientos normales.
Personalmente va midiendo sus tiempos totales y de retardo.
En ambos casos deben anotarse las causas de los retardos (por ejemplo:
semforos, obstculos, etctera).
El volumen de trnsito es, como ya hemos dicho, la cantidad de vehculos
que transita por un camino en determinado tiempo. La capacidad de una calle
admite un volumen mximo de trabajo para ser considerado eficiente y es importante conocer los volmenes de trnsito porque son una medida de la capacidad de las vas. Los recuentos de volmenes de trnsito pueden realizarse de
diversas formas, habindose generalizado diferentes aparatos de medicin. Principalmente son aparatos elctricos que mediante detectores registran el paso de
cada vehculo en un punto dado de una calle. En algunos casos el registro es
realizado en una cinta para su posterior utilizacin en una computadora.
Los estudios pueden realizarse por perodos cortos o bien en forma permanente. Por lo general se realizan ambos, obtenindose la correlacin entre ellos.
Para conocer el volumen de trnsito de y hacia cierta zona urbana, se rodea a
dicha zona con estaciones de recuento donde se registra la entrada y salida de
vehculos.
Existen diferentes volmenes de trnsito segn el tipo de ruta y las actividades que prevalezcan en ella. En zonas agrcolas las variaciones horarias dentro de la poca de cosecha son extraordinarias. Puede ser que en ciertas horas de
la noche no haya absolutamente ningn vehculo y sin embargo, a determinadas horas del da haya tal cantidad de vehculos que saturen una carretera de
dos carriles. En el caso de una carretera de tipo turstico, durante los das de
semana habr un trnsito normal, pero los sbados y domingos puede llegar a
aE*
7
a

.
3
2

-J

Distribucin

--

7,

I
k
rl
0
1
0 I 2 1 . 5 6 7 8 * x1 n n 13 1. I w 17 Ia D x, R n 23 za-

495

horaria

de los taxis en el Area

metropolitana
bonaerense.

volmenes extraordinarios. En las ciudades tenemos una variacin tpica de la

siguiente manera: la madrugada empieza con bajo volumen de vehculos, el cual
va aumentando gradualmente hasta alcanzar cifras mximas entre las 8 y las 10
horas. De las 10 a las 13 vuelve a bajar y toma a ascender para llegar a otro
mximo entre las 14 y las 15 horas. Vuelve, una vez ms a disminuir entre las 15
y las 18 horas en que asciende otra vez para alcanzar un tercer valor mximo
entre las 18 y las 20 horas. Desde esta hora tiende a bajar al mnimo en la madrugada.
1.7 Oferta de estacionamiento: Est orientada a la determinacin cuantitativa de la oferta de estacionamiento, tanto sea sobre la calzada como fuera de
ella. En este sentido, dos son los aspectos a considerar:
l medir la longitud de las calles deduciendo el nmero de vehculos que
caben en esa extensin una vez descontados los espacios no utilizables y mensurar las facilidades de terrenos disponibles para estacionar fuera de las calles;
l medir el nmero de vehculos que llegan en el da determinando un ndice de utilizacin del espacio, ya que la movilidad en el uso de espacios para
estacionar, vara con el tipo de actividad desempeada por el conductor. As,
por ejemplo, se han encontrado tiempos de estacionamiento de una hora para
hacer compras y de cuatro horas promedio para negocios. Este anlisis es particularmente importante en relacin a la cercana de oficinas pblicas por la
duracin larga del tiempo para estacionar de los empleados.
1.8 Demanda de estacionamiento: Est orientada a medir la necesidad
real de espacios de estacionamiento, particularmente en el distrito central urbano y otras zonas de atraccin de trnsito particular. Con este fin se han propuesto diversas tcnicas analticas, entre ellas:
l cuantificacin de las necesidades verificadas en el funcionamiento actual. Ello implica lo siguiente: 1) la divisin del rea central por subzonas preferentemente tomando como factor de homogeneizacin de las mismas el uso
del suelo; 2) la medicin del coeficiente de ocupacin de los lugares de estacionamiento por subzona en las horas pico; 3) la medicin de las transgresiones en
las horas pico (demanda insatisfecha y/o falta de educacin vial); 4) medicin
del grado de renovacin de las unidades de estacionamiento, por subzonas, y
segn perodos de control horario o por fraccin de hora.4
l utilizando la as llamada Encuesta de Origen y Destino un instrumento tcnico al cual nos referiremos ms adelante, e incluyendo en ella ciertas
demandas a las personas tales como: el lugar habitual de estacionamiento, el
tiempo promedio que requiere estacionar segn distintas horas del da, la cantidad efectiva de cuadras que se est dispuesto a caminar desde el lugar de estacionamiento al de destino, etctera.
1.9 Transporte pblico de pasajeros y de cargas: Podemos ordenar estos
estudios como sigue:
1) Transporte pblico: su clasificacin ya la hemos efectuado. Para esta tarea
es necesario relevar aspectos organizativos y tcnicos del modo particular de que
se trate. Los principales son:
l caractersticas del servicio (modelos de las unidades circulantes, estado
general de conservacin de los coches, tiempo de renovacin de inversiones,
etctera)
496

l recuento de pasajeros en puntos de mxima demanda. Se trata de investigar los volmenes de pasajeros en los puntos de mxima demanda y en otros
lugares especiales, a lo largo de una ruta. Este estudio es bsico en la operacin
de un sistema de transporte de pasajeros y posiblemente el ms importante que
se puede efectuar. Permite determinar variaciones horarias, diarias o de temporada y en consecuencia, cuando y cuantas unidades deben agregarse o restarse
en el horario de una ruta. Una vez determinados los puntos importantes del
recorrido, se deben contar los pasajeros en cada unidad al detenerse. Se anotar
tambin la hora de llegada y salida del vehculo. En general, basta el recuento de
un solo da.
l
recuento de ascenso y descenso de pasajeros. Este anlisis permite determinar la ocupacin del vehculo en cualquier punto y el movimiento de ascenso
y descenso de pasajeros en cada parada. Debe hacerse frecuentemente para conocer los cambios de demanda y la variacin diaria, semanal, cclica o a travs de
los anos. Sus principales aplicaciones son: localizar los puntos de carga mxima,
determinar si una ruta puede reducirse en longitud de recorrido, localizar los
puntos de retorno, determinar las paradas a eliminar o cambiar de lugar, programando un nmero promedio de paradas por quilmetro de recorrido segn la
demanda, fijar la longitud de recorrido y el tiempo apropiado para recorrerlo.
l tiempo de recorrido. Se trata de determinar el tiempo total de recorrido,
llevando un anlisis de los tipos, causas, magnitudes, etctera, de los retardos
que ocurren en la ruta. Es un estudio esencial para la buena operacin de los
recorridos. Los tiempos dependen de tres factores: las condiciones de trnsito,
la eficiencia de operacin y el equipo utilizado.
l reglamentos y normas que rigen el otorgamiento de licencias y las condiciones de prestacin del servicio por las empresas consignatarias.
2) Transporte de cargas: siguiendo a Ramos4 en este aspecto es necesario
clasificar los movimientos de acuerdo al tipo de bienes transportados. Una ordenacin prctica es la que distingue entre: transporte de combustible, transporte de alimentos y otros bienes perecederos y transporte de materiales a granel (arena, piedra, etctera). Conforme a esta distincin puede ordenarse y calcularse la cantidad de unidades utilizadas y la frecuencia de recorridos en el rea
urbanizada.
1.10 Aspectos jurdicos e institucionales vinculados con el trnsito y
sus condiciones actuales: Consiste en el relevamiento de la normativa vigente
sobre trnsito en sus diferentes modos y niveles de aplicacin. Se deber verificar no slo las leyes, cdigos, decretos y disposiciones aplicables, sino sobre todo
el grado real de incidencia que los mismos tienen, as como los organismos
encargados de su aplicacin.

2. Diagnstico: es la conclusin de la etapa de anlisis y consiste en este

caso, en una expresin sinttica e integrada de las principales cuestiones detectadas en aqulla. Debern consignarse tanto los problemas como sus causas
determinantes y sus conclusiones estarn orientadas de conformidad a los puntos del anlisis. En forma general, podemos destacar los siguientes tems que
aparecen como fundamentales:

2.1 Estacionamiento: se debe efectuar el balance entre oferta y demanda,

del cual surge el dficit a cubrir mediante diversas propuestas. En general, estudios realizados en diversas ciudades del mundo determinan que la cantidad de
personas que viajan al distrito comercial central en automvil, es inversamente
proporcional al tamao del centro urbano de que se trate. As se tiene: ciudades
mayores de 500.000 habitantes, el 45% de las personas que entran al centro lo
hacen en automvil; ciudades de 100.000 a 500.000 habitantes, 70%; ciudades
menores de 100.000 habitantes, 80%.
La capacidad de estacionamiento (oferta) disminuye al aumentar el tamafio
de la poblacin, as ha llegado a determinarse en promedio: ciudades menores de
25.000 habitantes, 90 espacios de estacionamiento por cada 1.000 habitantes;
aglomeraciones de 500.000 habitantes o ms, 12 espacios por cada 1.000 habitantes.
Asimismo, el conductor que llega al distrito comercial central, difcilmente querr caminar ms de 400 metros desde el lugar donde estacion hasta el
punto de destino. En los Estados Unidos de Norteamrica los conductores contestaron de este modo a una encuesta relativa al tema?
l
de los que estacionan su automvil media hora o menos, el 41% se declar dispuesto a caminar una cuadra, el 36% dos cuadras, el 14% tres cuadras y el
4% solamente, cuatro cuadras;
l de los que estacionan por una hora, el 15% se declar dispuesto a caminar una cuadra, el 37% dos cuadras, el 28% tres cuadras, el 12% cuatro cuadras
y el S/ cinco cuadras;
l
entre los que estacionan hasta dos horas el resultado fu el siguiente, 20%
de los encuestados estaba dispuesto a caminar hasta dos cuadras, 33% hasta tres
cuadras, 20% hasta cuatro cuadras, 13% hasta 5 cuadras y el 14% hasta seis cuadras y ms.
Si suponemos que una cuadra urbana tiene 120 metros de largo, los estacionamientos por corto tiempo (media hora o menos) desean estar a una distancia de aproximadamente 150 a 200 metros de su destino. La mayora de los que
estacionan aproximadamente una hora, no desean estar ms alejados de aproximadamente 300 metros de su destino. Los que estacionan por ms tiempo, no
desean estar a una distancia mayor de 400 metros de su destino.
La duracin de estacionamiento por diversos motivos puede sintetizarse
en: compras: en promedio, 1 hora; negocios, en promedio, 1 hora; trabajo, en
promedio, 4 horas; otros, en promedio, 1,s horas. Aproximadamente el 80h de
los que estacionan en los distritos comerciales centrales permanecen media hora
o menos estacionados. Donde se estacionan a lo largo de las veredas, el tiempo
promedio es 40 minutos
2.2 ordenamiento de calles por funcin y caractersticas: muchas de
las cuestiones involucradas en lo que hemos denominado el problema del transporte se derivan de una falta de especializacin de la red vial, acorde con diversas funciones. Hemos visto como la Trama direccional de Buchanan distingue entre dos tipos diferenciados de vas segn los usos de la tierra localizados
en sus bordes. La mayora de nuestras calles, tienen una capacidad limitada
para absorber unos flujos de trnsito crecientes y una vez saturada sta se generan los problemas de entorpecimiento de las comunicaciones, tan comunes en
498

las reas metropolitanas. De acuerdo con sto, la finalidad de este punto del
diagnstico es definir un sistema de clasificacin que permita establecer diferenciadamente la funcin que habr de cumplir cada calle, a efectos de poder
adecuar y correlacionar la actividad adecuada en el contexto de la estructura
urbana.
La clasificacin deber concluir en una jerarquizacin normativa de las
vas existentes, integrando cada tramo de va en sistemas completos y cada sistema en una red comprehensiva total para el conjunto4 de la ciudad. Esto se
vuelca en el Reglamento viario que puede ser un cuerpo independiente o bien
formar parte del Cdigo de Planeamiento, estableciendo el tipo de calle, anchos,
pavimento, nmero de manos, velocidades mnimas y mximas, caractersticas
150 m.
30

115
I

,
r

30

1
1

30

115

11

30

Ejemplo de
trazado urbano
y vial.
Anteproyecto
para la
expansin de
la ciudad de
Ro Grande.

P A R C E L A D E SUBDIVISION

L O T E UNII=AMILIAR 1 IPO
ESPACIOS RECREATIVOS

150 x 275 m.
10x 30m.
. . .: > :;.:!:j:.,,: .:::.,T

499

=
=

4,125 Ha.
300 m2.
0,280 Ha.

del estacionamiento, perfiles incluyendo forestacin, etctera para cada una de

las calles existentes.
Hay diversas formas de clasificar funcionalmente al sistema de calles. En
trminos generales puede distinguirse entre: circulacin interna y circzdacibn extema. La primera responde a los intercambios y a las comunicaciones entre barrios y distritos; la segunda establece el enlace con los centros vecinos. La diferencia esencial entre ambas proviene de que en la segunda no hay peatones,
aumentando su rapidez.
Una clasificacin til consiste en la especializacin de las calles segn el
caudal y los diferentes tipos de vehculos y velocidades que puedan recibir. As
se tiene:

I
t

1.

25.00m.
3.501

7.00

1 L.001

1
7.00

13.50

Ejemplo de tipologa viaria: Red Residencial principal. Anteproyecto para la

expansin de la ciudad de Ro Grande.

l Red Primaria: circulacin de paso y acceso y salida de la ciudad. Con

absoluta prioridad para los vehculos automotores que corrern por ella a gran
velocidad,
l Red Secundaria: circulacin del trnsito pesado, tangente al centro urbano y aislada de los barrios residenciales. Sirve a los distritos industriales y de
acopio,
l Red Terciaria: circulacin para el interior de la ciudad, une entre s los
barrios de negocios y residenciales, de trabajo y de vivienda,
l Red Cuaternaria: constituida por las calles de servicio local y algunas
para paseo. Constara del espacio viario para acceder a las viviendas y por lo tanto, de traza mnima. Admite (y es conveniente) una corta longitud y tipos de
disefio variados,
l Puntos de Encuentro: son aqullos
nudos en los cuales se facilita el paso
de una categora de calles a otra. Deben ser objeto de un disefio especial y de
estudios de los usos de la tierra en ellos localizados.
2.3 Accidentes: constituye, indudablemente, el problema ms importante de los que se vinculan con el transporte, ya que afecta a la propia vida humana. La finalidad del diagnstico en este aspecto es senalar las condiciones generales y particulares del trnsito que son fuentes de accidentes, tales como las
deficiencias fsicas o de trazado, las carencias de iluminacin o adecuada sefializacin de hechos y elementos peligrosos, etctera.

3. Recomendaciones: como ya se sealara, estos estudios de corto y mediano plano estn orientados a la determinacin y disefio de medidas y recomendaciones de aplicacin normalmente inmediata. Sin nimo de reunirlas a
todas se pueden citar a modo de ejemplo, algunas de las experimentadas en
nuestras ciudades bonaerenses; as se tiene: clasificacin de calles por tipo y
modo, peatonalizacin de calles para transformarlas en recintos comerciales,
rediseo de cruces y estacionamientos, incorporacin de senales, rediseo de
paradas y recorridos de transporte pblico, reglamentaciones, control y educacin vial. Estas recomendaciones presentan fuertes interrelaciones entre s de
modo que debe tratarse siempre de acciones conjuntas y coordinadas, evitando
actuaciones aisladas y desgajadas de contexto. Resulta evidente que corresponde, en muchos casos, la proposicin de soluciones tcnicas alternativas a eleccin de las autoridades polticas.
4. Implementacin: es la etapa de puesta en obra de las recomendaciones
y alternativas aprobadas. En todos los casos ser necesario tener en cuenta la
determinacin de los organismos responsables que deben intervenir, los mecanismos de control y de evaluacin peridica de las propuestas.
Cabe consignar que mientras en los estudios de largo plazo la responsabilidad general es compartida principalmente por los niveles nacional y provincial, en los estudios de corto y mediano plazo, la mayor responsabilidad debiera
ser siempre municipal. An en el primer caso, debera implementarse una adecuada intervencin local en la toma de decisiones, como garanta de que se
defiendan los intereses de los habitantes de cada ciudad.
501

Estudios de largo plazo

Los estudios de transporte de largo plazo tienen como objeto propiciar
modificaciones en la estructura fsica existente o acompafiar el disefo de una
nueva que cumpla mejor con los objetivos de planeamiento de los usos de la
tierra. De este modo, estos estudios privilegian la interrelacin entre transporte y
uso del suelo y alcanzan su mximo desarrollo mediante la propuesta de diversos
mtodos alternativos de los cuales, el que ha obtenido un mayor desenvolvimiento operativo es el enfoque sistmico.
El enfoque sistmico propuesto entre otros, por Mitchel y Rapkin6 contempla a la ciudad como un conjunto de reas interconectadas: un sistema de
partes componentes -espacios adaptados- vinculadas entre s por diferentes
modos de transporte y comunicacin -canales-, especialmente el transporte
automotor. En este marco, se supone que si el modelo de usos del suelo de una
ciudad poda determinarse para cierta fecha futura, entonces tambin las caractersticas del trfico podan establecerse y, por lo tanto, disefiar un sistema de
transporte adecuado para servir al mismo.
Esta visualizacin del enfoque sistmico, aplicado al planeamiento del
transporte, requiere una serie de etapas que, siguiendo a Burton,7 pueden identificarse en las siguientes:
1. Formulacin explcita de objetivos y metas,
2. Relevamiento de datos sobre uso del suelo, poblacin, caractersticas
econmicas y de los viajes, para la situacibn actual,
3. Establecimiento de relaciones cuantificables entre los viajes actuales y el
uso del suelo, la poblacin y las caractersticas econmicas,
4. Prediccin del uso del suelo, de la poblacin y de las caractersticas econmicas con relacin a la fecha fijada para el estudio y el desarrollo del plan
para el uso del suelo,
5. Prediccin de los orgenes, destinos y distribucin de la demanda futura
de viajes, utilizando las relaciones establecidas para la situacin actual y los factores previstos de cambios en la distribucin de la poblacin, los usos del suelo
y los factores econmicos,
6. Prediccin de los viajes de personas que probablemente sean satisfechos
por los diferentes modos de transporte, en la fecha horizonte del plan,
7. Desarrollo de redes alternativas de caminos y de transporte pblico apropiadas a la estructura fsica prevista y que satisfaga las caractersticas estimadas
de viajes,
8. Asignacin de los viajes pronosticados a las alternativas de redes o sistemas coordinados de transporte proyectados,
9. Evaluacin de la viabilidad econmica y de la eficiencia de las redes alternativas de transporte, en funcin de costos y beneficios, tanto econmicos
como sociales,
10. Seleccin e implementacin de las redes de transporte ms apropiadas. 7
Los pasos enumerados constituyen la sntesis de un proceso de planeamiento del transporte de largo plazo, dentro de un contexto de Planeamiento fsico.
Seguidamente desarrollaremos conceptualmente cada etapa.
502

1. Formulacin de objetivos y metas: En cualquier proceso sistmico de

planeamiento se impone la formulacin de objetivos y metas explcitas, ya que
stas se convierten en criterios con relacin a los cuales se evalan los proyectos
alternativos. El tipo de metas requeridas supone dos rdenes de cuestiones:
1.1 la solucin de los problemas funcionales del trnsito y que, como ya
dijimos, pueden resumirse en dos temas: eficiencia en las comunicaciones,
medida esencialmente en mayor rapidez, y seguridad, medida fundamentalmente en la disminucin de la cantidad de accidentes dentro del canal;
1.2 la proposicin de una estructura urbana dentro de la cual, el sistema de
transporte y comunicaciones cumpla con las metas anteriores.
Este segundo orden de objetivos requiere, segn lo expresan Wingo y Perloffs una serie de pasos que seguidamente sintetizamos:
l
definir la estructura fsica (urbana o regional) futura para el rea de estudio. Por ejemplo: propiciar un rea central fuerte, evitando el desarrollo de reas
suburbanas de baja densidad,
l
localizar las inversiones necesarias para obtener esa estructura futura. Por
ejemplo: la inversin en vivienda tendra que trasladarse desde las reas perifricas (nuevas ciudades, ensanches, etctera) hacia el casco urbano ya consolidado,
l especificar los objetivos de accesibilidad, necesarios para favorecer los
cambios en la estructura fsica y en la inversin. Por ejemplo: asegurar una menor
accesibilidad a las reas perifricas y una buena en el rea consolidada,
l determinar los niveles de servicios implcitos en los objetivos de accesibilidad. Por ejemplo: transporte pblico veloz dentro del rea edificada, con
acceso lento de los automotores provenientes de la periferia.
Como se advierte, a partir de los puntos y de los ejemplos enunciados, se
trata de definir un conjunto de polticas coherentes, en un nivel de desagregacin que establezcan el entorno dentro del cual, la aplicacin de las tcnicas sea
ms eficiente y cobre sentido.
2. Relevamientos de datos para la situacin actual: Antes de que puedan efectuarse los relevamientos se requiere:
2.1 definir el rea dentro de la cual se concretar el estudio. Por ejemp1.o:
para reas metropolitanas, el lmite de los viajes diarios al trabajo de la poblacin suburbana y que se conoce con el nombre del cordn externo,
2.2 delimitar zonas de generacin de viajes como as tambin de destino,
en funcin de los principales usos de la tierra que actan como generadores. Por
ejemplo: City Bel1 y las reas de las torres administrativas de plaza Moreno en La
Plata. Estas reas se conocen con el nombre de zonas de trfico.
Es obvio que resultara imposible determinar el origen y el destino de cada
uno de los viajes que se realizan en la ciudad. Lo que est a nuestro alcance es
agrupar esos viajes por zonas y determinar los movimientos que se producen
entre cada par de ellas. Una tabla de este tipo es lo que se conoce con el nombre
de Tabla rle Origen y Destino. Podra pensarse, en principio, que cuanto ms reducidas fuesen las zonas en que dividisemos a la ciudad, ms exacto sera el
estudio. Pero eso tiene dos inconvenientes: el primero es la complejidad que
503

existe para referir los datos de poblacin y econmicos a zonas demasiado pequenas.
El utilizar zonas demasiado amplias tiene a su vez el inconveniente de la
prdida de exactitud: si las zonas son muy grandes las tablas de Origen y Destino dejan de ser significativas, puesto que apenas servirn para reflejar el movimiento de los viajeros en la ciudad. La solucin, que debe encontrarse en un
punto de equilibrio, viene muchas veces impuesta por la disponibilidad de datos: las estadsticas municipales o estatales se refieren a unas zonas determinadas, que es recomendable adoptar en el estudio si son suficientemente pequeas para conservar su significado. De otro modo, habra que obtener de nuevo
una gran cantidad de datos, lo que sera sumamente honeroso.
2.3 los datos relacionados con las caractersticas accidentales de los movimientos se obtienen mediante un procedimiento llamado Encuesta de Origen
y Destino que permite conocer cules son los deseos bsicos de viajes, cul es
la demanda de traslado, de dnde vienen y hacia adnde van los automotores.
La encuesta consiste en preguntar a las personas de dnde vienen y hacia adnde van. A veces tambin se determina el propsito del viaje. Los cuestionarios
usados suelen pedir: caracterstica del lugar de Origen, caracterstica del lugar de

LINEAS IOEALES
DE TRANSPORTE

Flujos de viajes de transporte, entre usos generadores.

Plan de Transporte de Paran.

Destino, caracterstica del que viaja, motivo del viaje, medio de transporte, tiempo de viaje, distancia, hora, recorrido.
Entre varios mtodos para obtener estos resultados se destacan los siguientes:
l Encuesta de conductores: se usa el interrogatorio directo al usuario,
preguntndole bsicamente el origen ltimo y el destino inmediato. Esta encuesta se hace, principalmente, con el conductor cuando transita en su camino,
l Tarjeta postal: en ste se proporciona una tarjeta, debidamente timbrada, a los usuarios y se les pide llenar los datos solicitados y la devuelvan por
correo,
l
Identificacin de placas: mediante la observacin directa de las patentes de los autombviles se deduce su origen cuando las placas son municipales. Se
anota el destino segn el lugar donde estn estacionados. Pueden tambin tomarse los nmeros de las patentes en la entrada y salida de la zona en donde se
hace el estudio en perodos de 15 minutos,
l Encuesta a domicilio: es el estudio que arroja resultados ms completos. Mediante muestreos de las viviendas se determinan los viajes, mtodo y
propsito de traslado, paradas intermedias, etctera. Usualmente se complementa esta encuesta con un muestreo de encuesta de conductores, para cubrir el
movimiento externo a la zona en estudio. Mediante recuentos de volmenes de
trnsito, se obtiene la base para inflar los volmenes de viajes de la encuesta.
Estos estudios deben realizarse en das normales de la semana, de 7 horas
a 9 horas y de 16 horas a 19 horas. Conviene hacerlos en sbado y domingo
cuando se trate de rutas de tipo turstico. En una zona suburbana las encuestas,
por lo general, se llevan a cabo perimetralmente, a travs de estaciones de encuesta estratgicamente seleccionadas. La experiencia indica como prcticas para
realizar esta encuesta, la entrevista directa con el conductor o bien entregando
el cuestionario en una estacin y recogindolo en otra.
En la encuesta realizada en la ciudad de Paran en el ano 1963 por el Instituto de Planeamiento Regional y Urbano de la Universidad Nacional del Litoral (Rosario), se utiliz una muestra sobre 1.000 viviendas, dejndose de lado
dos reas de muestreo que quedaban localizadas fuera del lmite de la zona urbana fijada para el estudio de transporte. En la determinacin del lmite se tuvo
en cuenta la ubicacin de los puestos de la polica caminera en los accesos a la
ciudad. El trabajo de campo fue realizado por cerca de 100 encuestadores, alumnos de los ltimos anos de las escuelas secundarias de Paran y del Profesorado
secundario. Se pregunt a los habitantes de las viviendas encuestadas, mayores
de seis anos, sobre los viajes que haban realizado el da anterior utilizando algn vehculo. Los encuestadores deban tratar de entrevistar en lo posible a cada
persona por separado y de no encontrarse a la persona en la segunda visita, aceptar la informacin suministrada por otra, mayor de edad, de la familia. El trabajo se realiz durante dos das consecutivos. Los datos requeridos eran: origen y
destino de los viajes codificados directamente segn 23 reas de transporte previamente definidas (cada encuestador llevaba un mapa con la subdivisin); usos
de la tierra en origen y destino; medio de transporte; horas de salida y tiempos
de viaje.g
505

2.4 reunir datos sobre usos del suelo, la poblacin y los informes econmicos relacionados con la situacin presente de cada zona sometida a investigacin dentro del cordon externo, proporcionando estimaciones por rea: poblacin total, poblacin ocupada, nmero de viviendas, cantidad de vehculos
automotores, ingreso familiar promedio, nmero de empleos disponibles, volumen de ventas al por menor, poblacin escolar, reas de suelo destinadas a diferentes usos. Cuando los estudios de transporte se hacen por separado de los planes de usos del suelo, estos datos suelen proceder de fuentes ajenas, como ser las
estadsticas municipales o provinciales. La actividad econmica es preciso elaborarla a partir de datos existentes, muchas veces destinados a otros estudios.
2.5 adems. de los datos sobre viajes, debe efectuarse el inventario de la
oferta de transporte existente en cada zona. Esto exige investigaciones sobre los
elementos y las caractersticas que hemos desarrollado al tratar de los estudios
de corto plazo, como por ejemplo: estacionamiento, tiempos de viaje, capacidad vial y estudios de vo!menes de trnsito.
3. Establecer relaciones cuantificables entre los viajes actuales y el uso
del suelo, la poblacin y los factores econmicos: Estas relaciones se concretan en funcin de cuatro pasos, a saber:
l Generacin de viajes,
l Distribucin de viajes,
l Divisin modal,
l Asignacin de viajes.
Desarrollaremos cada uno de estos pasos.
3.1 Generacin de viajes: consiste en estimar la capacidad que tiene una
zona i para generar viajes con origen en ella: T,, dependiendo sto de numerosos
factores entre los cuales, los ms usados mundialmente son: nmero de automviles, poblacin, distancia al distrito comercial central, nivel de ingresos, usos
del suelo. Estas relaciones se establecen y cuantifican mediante el empleo de
tcnicas estadsticas y matemticas, como los anlisis de regresin lineal mltiple. Normalmente la forma de operar en estos anlisis de regresin es la siguiente:O .
1. se determinan todas y cada una de las variables de las que es presumible
pensar que han de tener relacin con la generacin de viajes;
2. se estudia la correlacin existente entre cada uno de estas variables independientes, consideradas por separado, y la generacin de viajes. Pueden estudiarse frmulas de diversos tipos: lineales, logartmicas, etctera;
3. se van combinando de dos en dos, de tres en tres y as sucesivamente, las
variables,independientes, con lo que iremos obteniendo distintos coeficientes
de correlacin, segn las frmulas analizadas. Aquella frmula con la que se
obtenga un Coeficiente de Correlacin ms prximo a la unidad, ser la que
mejor represente el fenmeno. Para los clculos de regresin, es imprescindible
el uso de la computadora, facilitando el determinar gran nmero de ecuaciones
en breve plazo.
La poblacin de la regin metropolitana bonaerense registraba una alta
movilidad media (5,4 viajespor hogar y por da) al ser comparada con las gran506

des reas similares del resto del mundo. Esa movilidad mostraba una gran sensibilidad ante variaciones del ingreso, ante la disponibilidad de automvil y
particularmente ante la accesibilidad que brindaba el sistema de transporte a
cada zona de generacin. As, se ha encontrado que las familias ubicadas en el
estrato socioeconmico superior, generaban diariamente, en trmino medio,
60% ms de viajes que las familias del estrato intermedio y stas, a su vez, 40%
ms que las del inferior. Las familias que disponan de automvil generaban
diariamente 75% ms de viajes que las que carecan de l. La movilidad media
arriba sealada, relacionada con el nmero de personas mayores de 5 aos de
edad, arrojaba una relacin de 1,67 viajes generados por persona. Para tener una
idea de la magnitud de esta cifra debe sealarse que el Area metropolitana bonaerense ocupaba, el ao de realizacin del estudio (1972), el cuarto lugar entre
las grandes metrpolis del mundo, detrs de Detroit, Chicago y Nueva York y
superando a otras como Pitsburg, Caracas, Glasgow, Londres y Pars.12 La generacin de viajes oscilaba entre 9,6 viajes por familia y por da en el Barrio Norte
de la Capital Federal, a un mnimo de 3,6 viajes por familia y por da en Escobar
y Almirante Brown. De los 14.000.000 de viajes diarios generados en la Regin
Metropolitana, el 37OV ocurra dentro de los lmites de la Capital Federal, el 43%
exclusivamente en el Conurbano y el 20% entre ambas jurisdicciones.
3.2 Distribucin de viajes: consiste en estimar la parte de viajes que teniendo su origen en la zona i poseen destino hacia otra zona j, lo que podemos
expresar como Ti). Estos anlisis asocian la cantidad T, de viajes generados en i,
con factores tales como: cantidad de empleos existentes, volmenes de ventas
al por menor, poblacin escolar dentro de la zona j, etctera.
Para el caso de la distribucin de viajes se ha generalizado el dividirlos se-

Influencia de la accesibilidad en la generacin de viajes en el Area metropolitana

bonaerense.
507

gn su objeto en el punto de destino, dado la estrecha relacin que existe entre

el uso del suelo en ste y el nmero de viajes que la zona atrae. Por ejemplo: el
nmero de viajes de trabajo atrados por las zonas industriales esta estrechamente vinculado con la cantidad de puestos de trabajo. Del mismo modo, el nmero
de viajes de compras que atraiga una determinada zona comercial estar en estrecha relacin con algn ndice de la intensidad comercial del rea, como ser la
superficie destinada a comercio, la cantidad de empleados, el nivel de ventas,
etctera.
El Estudio de Transporte de Chicago dividi a los viajes atrados en los
siguientes: a casa, trabajo, compras, estudios, esparcimiento, negocios, otros. El
nmero de viajes controlado en dicho estudio fue de casi diez millones y se distribuyeron del siguiente modo:
A Casa
Trabajo
Compras
Estudios
Esparcimiento
Negocios
Varios
Total

452%
205%
5,5%
2,1%
1 l,O%
10,2%
5,5%
100,o

El estudio mencionado para la ciudad de Paran, una ciudad mediana, en

el momento de su realizacibn, arroj la siguiente estructura9
Trabajo
45,9%
Escuela
18,0%
Visitas y motivos personales 105%
Compras y servicios
8,496
Trmites y gestiones
60%
Recreacin
4,496
Salud
4,3%
Otros
2,5%
Total
lOO,OO%
Por su parte el estudio de Transporte para el Area metropolitana bonaerense, derivado del Esquema Director 2000, que hemos analizado en el Captulo XI
determin que del total de viajes que se realizaban en la zona, un 87% tena su
origen o destino en el hogar y de stos, 46% se realizaban en contacto con el
trabajo y el 15% con los estudios. En cuanto al 13% restante del total de viajes,
que son los no basados en el hogar, 5/6 partes tambin se relacionaban con el
motivo trabajo. En la Capital Federal cobraban singular importancia los viajes
por motivos distintos al trabajo, en particular las compras y los esparcimientos.
La tabla siguiente sintetiza y ampla estas relaciones:

a) Basados en el Hogar
Trabajo
Esparcimiento
Compras
Estudios
Otros motivos
b) No basados en el hogar
Trabajo
Otros motivos

87,1%
46,0%
6,596
6,5%
15,1%
13,0%
12,9%
10,5%
2,4%

El motivo hogar-trabajo aparece como el de mayor importancia, generndose un promedio de casi 35 viajes por hogar y por da en ese concepto.
3.3 Divisin modal: consiste en estimar cmo se divide el trnsito registrado entre cada par de zonas: T,t, entre los distintos modos de transporte: k,
existentes. Esto puede expresarse como: T ,tk
En general, su aplicacin reconoce dos tipos de estudios:
l El que considera que la Divisin Modal termina con el clculo de la distribucin de viajes entre transporte pblico y transporte privado, dejando para
la etapa de Asignacin la determinacin exacta de cmo esos viajes se distribuyen entre los diferentes modos de transporte pblico.13
l El que considera este proceso global incluido dentro de la etapa de Divisin Modal.
En realidad ambos estudios no son contradictorios entre s, sino que pueden considerarse como etapas de trabajo sucesivas. La complejidad de los sistemas de transporte pblico y su coordinacin exigen una determinacin, lo ms
exacta posible, de la demanda de cada uno de ellos. Es, por tanto, necesaria la
evaluacin individualizada de dicha demanda, que como sefialamos debe ser
una segunda etapa de aplicacin de la Divisin Modal. Es de sealar que las tcnicas usadas son ms tiles cuando los medios de transporte pblico se reducen
a un solo caso (por ejemplo: micromnibus). En el estudio ya mencionado para

.es.:y:;q><.&y*;:F- . .~sAsmosENELlioGAR

Clasificacin de los viajes

segn motivo en el Area
metropolitana
bonaerense.

Variacin
proporcional
de los volmenes de
pasajeros
transportados
en el Area metropolitana
bonaerense, segn modo
de transporte.

el Area metropolitana bonaerense se determin que, para la dcada del 70 el

modo pblico ms importante era el micro que movilizaba el 54% del total de
los viajes efectuados, segua en orden decreciente el ferrocarril con el 7%, el
subterrneo con el 5,4%, mientras que los automviles particulares representaban el 15% del total. La tabla siguiente de la divisin-de los viajes por modo.
Colectivo
54,3%
Automvil
7,0%
Taxmetro
15,496
Subterrneo
6,7Oh
A pie (cinco o ms cuadras) 8,1%
. Otros medios
8,5Oh
Total:
100,o
3.4 Asignacin de viajes: consiste en asignar Tiik es decir, estimar como el
flujo Tii entre dos zonas cualesquiera i y j, efectuado segn el modo de transporte k, (por ejemplo: automvil o micromnibus), se distribuye entre los diferentes canales alternativos disponibles l:, es decir que una vez determinado el modo
como se va a realizar el viaje, es evidente que ste puede seguir distintos caminos alternativos.
La previsin de los itinerarios de los viajes es lo que constituye el cometido de esta etapa, referido en esta altura del proceso, a la situacin presente.

510

Normalmente, la Asignacin se resuelve en funcin del tiempo y la distancia.

Una vez descriptas las cuatro etapas, podemos ilustrar grficamente su secuencia como sigue:

Generacin
de viajes

Distribucin
> de viajes -

Ti

Tv

Divisibn
R m o d a l
Tijk

Asignacin
> de viajes
Tijkl

Con excepcin de la Divisin Modal, estas etapas se cumplen en el orden

indicado. Esta puede manejarse conjuntamente con alguna de las restantes,
como por ejemplo: generacin de viajes por modo de transporte o, distribucin
de viajes por modo. l4 Esta es la principal crtica efectuada al enfoque: que no
maneja con propiedad y satisfactoriamente el problema de la Divisin Modal,
lo que ha llevado a estudios particularizados de este aspecto.
Las relaciones establecidas en estos cuatro pasos, son utilizadas para pronosticar los orgenes, destinos y distribucin de los viajes futuros relacionndolos con las estimaciones sobre los usos del suelo, poblacin y puestos de trabajo
esperados, mientras que las relaciones de Asignacin se emplean para evaluar
redes alternativas.
4. Predecir el futuro uso del suelo, la poblacin y los factores econmicos: Este procedimiento se efecta mediante la serie de tcnicas de prognosis o
prospectiva, ya sea de relaciones simples o mediante el uso de modelos matemticos, tal como vimos en el estudio del uso del suelo en los captulos anteriores
y se relaciona con los objetivos y metas propuestas.
El resultado final de esta etapa de pronstico del uso del suelo, consiste en
un Plan de uso del suelo o una serie de estimaciones sobre l, con relacin a un
horizonte de unos 20 anos.
5. Prediccin de los orgenes, destinos y distribucin de la demanda
futura de viajes: Esta etapa puede subdividirse en dos pasos: la Generacin de
viajes y la Distribucin de esos viajes, es decir, las dos primeras etapas descriptas
en el Punto 3. Para predecir estas variables es necesario utilizar las relaciones
matemticas establecidas entre el uso del suelo y las pautas de movimiento de
las condiciones presentes y se han propuesto diversos procedimientos,14
a saber:
1. Proyeccin simple de la tendencia histrica: es de aplicacin en el
supuesto de que las relaciones estructurales del presente no se alteren en el futuro y trata de estimar la Generacin y Distribucin futura del trnsito por medio
de la aplicacin de una tasa de crecimiento a los volmenes existentes de trfico, calculada de la evolucin histrica registrada en el pasado por dicho trfico.
Aunque el mtodo es simple y directo, es tambin poco realista con respecto a las nuevas condiciones tecnolgicas que pueden diferir del pasado. Las tc511

nicas que se aplican a este procedimiento son las de ajuste de curvas, esencialmente similares a las utilizadas en los pronsticos de poblacin.
2. Proyeccin separada de componentes: es de aplicacin en el supuesto
de cambios en la futura estructura fsica del area y consiste en estimar valores
futuros para Ti y T en funcin de datos futuros sobre: la poblacin en i y en j, los
ingresos de la poblacin en i y en j, el tiempo de recorrido, el costo del transporte, medidas de comodidad del canal y otros indicadores anlogos. Se aplican
tres tcnicas bsicas para obtener estos componentes:7
l relaciones directas en funcin de las variaciones esperadas en cada zona
y que se resuelven como reglas de tres simples o compuestas, o anlisis de regresin lineal mltiple, aplicando a la muestra actual de viajes una tasa de crecimiento esperado;
l los modelos gravitatorios basados en la Ley de Newton aplicada al planeamiento y que supone que la atraccin que ejerce una zona j sobre los viajes
originados en otra zona i son directamente proporcionales a la capacidad de
atraccin de la zona j e inversamente proporcionales a la capacidad de otros
destinos competitivos de j;
l los modelos de oportunidad que emplean la teora de las probabilidades
al estimar la futura distribucin de los viajes. Estos modelos suponen que la
probabilidad de que un viaje tenga un destino en particular, depende de la relacin entre las oportunidades para satisfacerlo en el rea de destino y de las otras
oportunidades que actan en competencia con la zona elegida de destino. As,
el poder de atraccin de una zona de destino, est condicionado por el nmero
de oportunidades en esa zona (tal como por ejemplo, el nmero total de empleos ofrecidos) y por el nmero de oportunidades de viaje, dentro del mismo
tiempo o distancia desde la zona de origen.
6. Predecir los movimientos de personas satisfechos por los diferentes
modos de transporte: Se trata del desarrollo de la Etapa 3 del Paso 3 y puede
efectuarse, como ya sefialamos, en distintos puntos del proceso de planeamiento. Puede introducirse en la etapa de Generacin de viajes, obtenindose as los
viajes de personas por los diferentes modos entre los cuales se divide Tr. De modo
alternativo, la divisin modal puede calcularse durante la etapa de Distribucin
de viajes que utilizan los distintos modos, modificadas en funcin de aquellos
modos de transporte que los objetivos y metas fijados se proponen privilegiar.
Se ha dedicado considerable estudio a esta etapa, utilizando modelos matemticos de regresin mltiple que proyectan directamente TTik por medio de
una o varias ecuaciones usando variables tales como: la poblaaon en i y en j, los
ingresos econmicos en i y en j, el tamao familiar, el ndice de masculinidad,
etctera. Estos modelos se han desarrollado principalmente para predecir el trnsito entre ciudades en caso de que un modo especfico k, equivale a una ruta
especfica 1, ms que entre zonas diversas de una ciudad.14
7. Desarrollo de redes alternativas de carreteras y de transporte pblico: Esta etapa implica el desarrollo de redes alternativas de transporte para el
plan elegido de usos del suelo. Dichas redes alternativas, por lo general, toman
la forma de sistemas completos que sirven a todo el rea bajo estudio e incluyen
512

tanto redes para transporte pblico como privado. Cada red alternativa debe
reflejar idealmente diferentes opciones en cuanto a su extensin, ubicacin,
caractersticas del uso del suelo, criterios sobre diseos de la red y costos de inversin.
8. Asignacin de los viajes pronosticados a las alternativas de redes o
sistemas de transporte proyectados: Esta etapa consiste en estimar las rutas
que ms probablemente sean tomadas entre cada par de zonas, los viajes totales
de personas o vehculos obtenidos en la etapa de Prediccin de los orgenes,
destinos y, entonces, ser asignados a esas rutas.
Durante los ltimos veinte aos se han desarrollado una variedad de tcnicas de Asignacin, las ms importantes de las cuales pueden agruparse del siguiente modo: Curvas de Derivacin, Todo o Nada y Asignacin con Capacidad-

Restringida.

Curvas de derivacin fue la primera tcnica de Asignacin desarrollada.

Se basa en estudios empricos y en trminos generales estima la proporcin de
personas o de vehculos que probablemente se transfiera a una mejora o nuevo
proyecto. La proporcin del trfico derivado est, por lo general, relacionada
con parmetros tales como: distancia, costo o velocidad y utiliza indicadores
cuya obtencin, generalmente grfica, se deduce de la situacin actual.
Todo o nada es el procedimiento ms simple y se basa en la presuncin de
que todos los movimientos entre cada par de zonas tomarn la ruta ms corta
entre ellas.
Asignacin con capacidad restringida es la tcnica ms recientemente
desarrollada. Es similar a la de Todo o Nada en las etapas preliminares en que los
movimientos entre cada par de zonas son asignados a la ruta ms corta. No
obstante, en un esfuerzo por simular la situacin real, esta tcnica tiene en cuenta
la congestin que se produce con volmenes crecientes de trfico y a medida
que se alcanza la capacidad de cada seccin de la red, son asignados del mismo
modo los movimientos a la siguiente ruta ms corta.
9. Evaluacin de la viabilidad econmica y de la eficiencia de las redes
alternativas de transporte: La etapa de Evaluacin del proceso de planeamiento del transporte, al igual que en el caso del planeamiento de los usos del suelo
es, probablemente la ms importante. Hasta ahora no ha sido bien comprendida y a menudo ignorada, salvo en forma vaga e intuitiva. En un intento por
superar estos problemas se ha desarrollado una tcnica conocida como anlisis
de Costo-Beneficio,15 destinada a orientar la inversin. En teora la aplicacin
de esta tcnica es un ejercicio relativamente simple, en el cual, los costos -incluyendo los de capital, los de operacin y los de mantenimiento- y los beneficios -incluyendo los de ahorro de tiempo, disminucin de accidentes y costos operativos- son evaluados con miras a los anos futuros y descontados al
ao base, de modo que pueda calcularse una tasa de retorno para la inversin.
En la prctica, sin embargo, es sumamente difcil aplicar esta tcnica excepto de
un modo muy general, debido a los problemas asociados a la adopcin de valores para ahorros y costos futuros y para costos y beneficios sociales y ambienta513

les. Las tcnicas de evaluacin estn ahora recibiendo considerable atencin y

con el tiempo han de volverse ms sofisticadas y confiables.
10. Seleccin e implementacin de las redes de transporte ms apropiadas: La decisin sobre cul red de transporte es la ms apropiada, como la
mayora de las decisiones sociales, no puede tomarse exclusivamente mediante
el proceso de planeamiento del transporte. La estimacin de la demanda futura
constituye una herramienta importante que puede ser usada para racionalizar
el proceso de toma de decisiones, pero no ms que eso.
Otro problema que ha de encararse al seleccionar la forma ms apropiada
del sistema de transporte es asegurar que cualquier proyecto que se presente no
sea tan rgido como para perjudicar el curso del progreso. En los ltimos 50 anos,
los cambios en este aspecto se han producido a una velocidad vertiginosa: los
avances tecnolgicos en el transporte fueron enormes. Es importante que los
planes sean lo suficientemente flexibles como par aceptar cualquier modificacin que el progreso imponga. Dicha flexibilidad puede lograrse mediante la
presentacin de posibilidades a largo plazo que pudieran desarrollarse fuera de
la situacin actual asegurando que las decisiones de coyuntura y en el corto
plazo, no perjudiquen esas posibilidades.
El Planeamiento fsico y el problema del transporte
El transporte ha posibilitado la formacin y desarrollo de las grandes aglomeraciones urbanas y conurbaciones aunque no sea suficiente por s mismo para
explicar su existencia. El habitante de stas que ha resuelto el problema de los
desplazamientos a grandes distancias interurbanas -como por ejemplo, los trenes de tipo bala- creando modos de transporte que desarrollan velocidades
cada vez ms altas, se encuentra no obstante, trabado en sus desplazamientos
diarios dentro del rea urbanizada. El desarrollo tecnolgico acelerado posibilita alcanzar niveles de confort en muchos aspectos cotidianos, pero no ha conseguido resolver definitivamente la necesidad de que el ciudadano se traslade
desde su casa al trabajo en forma ms rpida que hace 50 aos. Por el contrario,
parece como si las dificultades de transporte que da a da constatamos, fueran
el fruto de esa tecnologa que ha multiplicado en nuestras calles y rutas, automviles, mnibus y motocicletas. As, una simple actividad mvil, sin sentido
propio ms que unir entre s dos o ms espacios adaptados donde las personas
viven, trabajan o intercambian bienes y servicios, cobra una dimensin excesivamente sobredimensionada, ocupando gran parte del tiempo disponible del
hombre urbano. De este modo, ha transformado a ste en excesivamente dependiente de sus desplazamientos en los que deben invertir un tiempo precioso, restado comnmente -dado la rigidez cada vez mayor de los horarios
laborales- al descanso o a las relaciones interpersonales.
Amparadas en los sistemas ms rpidos, las ciudades fueron creciendo y
extendindose a lo largo de las vas de acceso. La popularizacin del automvil
vino a sumar un problema adicional. Sobre todo en los distritos centrales, las
velocidades de marcha comenzaron a disminuir a tenor de ms complicados
514

desplazamientos y de congestiones. El problema del transporte, en los trminos

en que lo hemos planteado ms arriba queda abierto y su solucin, entre nosotros, se presenta ms alejada cada da. Su atencin hace necesario, adems de
disponer de la capacidad tcnica y de la voluntad poltica de actuar, el contar
con recursos econmicos no fcilmente movilizables con este fin, toda vez que
la brecha existente entre la capacidad del sistema y la demanda debe satisfacerse
mediante inversiones y acciones correspondientes en la infraestructura del canal no siempre disponibles.
La solucin debe, sin duda, buscarse a largo plazo, en una readaptacin
ms racional de las ciudades que las devuelva o, al menos las aproxime, a su
razn inicial de ser. Esta adecuacin tiene que concretarse de acuerdo con un
plan que contenga, como mnimo, las siguientes dimensiones:
1) referirse no slo a la ciudad, entendida en sus lmites administrativos,
ni siquiera a las extensas reas urbanizadas de las aglomeraciones actuales, sino
al mbito de la regin urbana, debido a las estrechas vinculaciones que en la
misma se generan y que forzosamente influyen sobre la demanda de transporte,
2) el planeamiento del transporte tiene que ser parte integrante del proceso de Planeamiento fsico, de modo que las decisiones sectoriales resulten en un
conjunto armnico con el desarrollo urbano y territorial. Una actuacin independiente sobre los canales, sin referencia a los espacios adaptados a los cuales
sirven, o viceversa, sera ineficaz en el mejor de loscasos o bien carente de sentido y agravante del problema que induce a la intervencin.
Estos aspectos cobran singular importancia hoy da, frente al fenmeno
verificado en las grandes aglomeraciones de los pases centrales donde, con
matices ms o menos acentuados segn la idiosincracia nacional, se verifica una
suerte de movimiento hacia las periferias de los ms fuertes grupos econmicos
dispersando a la ciudad y privndola de sus mejores contribuyentes, debido entre
otros factores, a la disminucin de la calidad de vida urbana, hecho en el cual,
el sistema de transporte tiene mucho que ver.
De este modo, las posibilidades de actuacin con el fin de encarar la solucin al problema del transporte, se relacionan con el largo plazo -sin que ello
signifique posponer las actuaciones posibles para algunos problemas de hoy-y
pueden agruparse en tres cuestiones:
1) medidas de poltica territorial a gran escala que incidan sobre la demanda de transporte modificndola en un sentido favorable a su mejor atencin,
2) tiempos de actuacin suficientemente extensos como para que puedan
incluirse los aportes tecnolgicos ms actuales y suficientemente acotados a fin
de posibilitar la realizacin de pronsticos con errores aceptables,
3) complementariamente con ellos, medidas orientadas a adaptar la localizacin de actividades al mejor aprovechamiento de la capacidad del sistema
existente. Este criterio se ha evidenciado en las acciones ltimamente emprendidas en la materia por los pases centrales, las que han puesto nfasis..., en el
logro de una mejor utilizacin de la infraestructura de transporte existente, la
preservacin del entorno y el uso ms racional de los recursos energticos y la
reversin del proceso de deterioro de los servicios de transporte pblico de pasajeros,16 que adquiere una importancia capital, sobresaliendo las tcnicas
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dirigidas a otorgar tratamiento preferencial al autotransporte pblico de pasajeros en el reordenamiento del trnsito urbano. Complementariamente, se han
estudiado y aplicado tcnicas para conseguir la reduccin del trnsito, en especial, para evitar la utilizacin del automvil particular como medio de viaje al
trabajo.l
Los tres aspectos enunciados deben considerarse un conjunto inescindible. Esto es as porque el desarrollo y ocupacin del espacio constituye un todo
y debera tratrselo de este modo en las acciones que lo involucran. Por lo tanto,
su estructuracin tiene que responder a consideraciones de equilibrio y slo es
posible si existe un plan en que, espacios adaptados y canales se hayan tenido
en cuenta con la debida ponderacin. La inexistencia de ese plan en la Argentina ha sido causa de varios de los problemas que el pas hoy padece. Mientras las
decisiones de polticas se mantengan en el nivel de solucin de los apremios
coyunturales, es obvio que nada duradero podr edificarse, quedndose como
al presente, permanentemente detrs de los acontecimientos en una suerte de
trampa creada por la propia imprevisin.
La resolucin de este problema que tanto desde un punto de vista socioeconmico, como poltico, se presenta con una violencia inusitada, exige la
adopcin de importantes medidas por parte de las,autoridades responsables y
sobre todo, un concienzudo planeamiento.
Paralelamente se impone, a nivel de las universidades, la realizacin de
grandes estudios de nuestro hbitat, como se han venido haciendo desde hace
ms 0 menos tiempo en otros pases en los cuales se propusieron y ensayaron
tcnicas que favorecen una toma de decisiones con respecto a espacios adaptados y canales sobre un conocimiento objetivo y suficientemente pormenorizado, simplificando y an induciendo la voluntad poltica de hacer. Esta es otra de
las grandes asignaturas pendientes de nuestro nivel terciario y que nadie puede
asumir en su reemplazo.
Lo dicho cobra ms actualidad hoy da, frente a una pretendida modernizacin que supone que de la simple incorporacin de los ordenadores electrnicos puede derivarse un automtico mejoramiento tanto de la concepcin como
de la gestin de la realidad urbana. La complejidad y la multiplicidad de la situacin involucrada -el territorio en general- constituye una exigencia cuyos lmites no es fcil determinar y que requiere una conceptualizacin terica previa a la eleccin de medios tecnolgicos de entre la correspondiente oferta disponible. Se va estableciendo as, el contenido de un conjunto de prioridades
que redefinen una prelacin correcta de los fenmenos y de las actuaciones.

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