Politicas Publicas de La Informacion

Planificacin
y evaluacin
de polticas
de informacin
Documentos de lectura
UP01/79005/00632
Documentaci
Primera edicin: febrero 2002

Fundaci per a la Universitat Oberta de Catalunya
Av. Tibidabo, 39-43, 08035 Barcelona
Diseo: Manel Andreu
Produccin editorial: EurecaMedia, SL
Depsito legal: B-47488-2001
ISBN: 84-8429-439-0
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de los titulares del copyright.
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ndice
Del videotex a Internet: nuevos mbitos de actuacin

para una poltica de informacin ................................................................. 5
Eugnia Salvador
El fenmeno Internet en Espaa: ayer, hoy y maana ................................. 32

Carme Peir
Hacia la definicin del Sector Informacin en Espaa ................................. 44

Xavier Claret
La sociedad de la informacin: un nuevo escenario mundial y local ........... 54

Joan Maj
Economa de la informaci o sociedad de la informacin? ........................ 62

Alfons Cornella
Les politiques des autoroutes de linformation

dans les pays industrialiss: une analyse comparative ................................. 77
Thierry Vedel
Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information Society .................... 96

Nick Moore
European Information Policy: the Role of Institutional Factors ................ 106

Barry Mahon
Polticas de Informacin en Espaa ............................................................ 117

Alfons Cornella
Polticas pblicas: hacia la renovacin del instrumental de anlisis ......... 151

Joan Subirats y Ricard Gom
El camino hacia la sociedad de la informacin:

son tiles los planes y las polticas para su promocin? ........................... 168
Jacint Jordana
Evaluacin de polticas pblicas ................................................................. 189

Joan Subirats y Ricard Gom
El marco conceptual .................................................................................... 206

Meny&Thoening
Las administraciones pblicas y la promocin de la Sociedad

de la Informacin: opciones estratgicas y modalidades
de intervencin ........................................................................................... 225
Jacint Jordana
Planificacin y evaluacin de polticas de informacin
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Del videotex a Internet: nuevos mbitos de actuacin

para una poltica de informacin
Eugnia Salvador
I. Desarrollo del servicio videotex

1. Orgenes del videotex
El videotex fue lanzado en la mayora de pases europeos en la dcada de los
aos ochenta como un medio de acceso telemtico a la informacin destinado al gran pblico. Segn la definicin del CCITT1 el videotex es un servicio
interactivo que, mediante el acceso por procedimientos normalizados, facilita a los usuarios la comunicacin a travs de las redes de telecomunicaciones con bases de datos y aplicaciones residentes en otros ordenadores. A
pesar de que este nuevo sistema fue experimentado en muchos pases, slo
en Francia consigui una implantacin social profunda. El Minitel, nombre
que en realidad corresponde al terminal, alcanz una gran popularidad en
Francia durante los aos ochenta, pero tambin ms all de sus fronteras.
Prueba de ello es que en muchos pases se tiene todava una nocin mucho
ms clara del funcionamiento del Minitel que del servicio de su propio videotex nacional2.
El videotex supuso un nuevo planteamiento en el acceso a la informacin. Desde las primeras conexiones entre ordenadores que se llevaron a cabo de modo
experimental a mediados de los 60 utilizando la lnea telefnica, hasta la plena
utilizacin de redes de transmisin de datos ya entrados los aos setenta, el acceso a la informacin almacenada en bases de datos haba estado reservada, tanto por su coste como por las dificultades de acceso, a profesionales y especialistas
en la recuperacin de informacin: bibliotecarios, documentalistas, profesionales vinculados a centros de investigacin, a universidades, a departamentos de
I+D, a grandes corporaciones bancarias o financieras, etc.; sectores, en definitiva, para los cuales acceder y gestionar eficientemente la informacin era un requisito de competitividad y que contaban con suficiente capacidad econmica
para asumir el coste de la informacin, el de su gestin y el de las telecomunicaciones necesarias para acceder a la misma.
La no utilizacin por parte del gran pblico de medios telemticos vena justificada por factores de diversa ndole: haba una escasa cultura informtica, las
telecomunicaciones basadas inicialmente en la red telefnica eran caras y
poco fiables, las bases de datos respondan a un tipo de informacin muy
especializada y su consulta requera conocimientos de informtica, ingls, co1. Comit Consultivo Internacional Telegrfico y Telefnico. Recientemente englobado en
la ITU-TI. La International Communications Union es el organismo ms importante en lo que
se refiere a la elaboracin y normativa para los usuarios de telecomunicaciones.
2. En una encuesta realizada en Espaa en 1990, slo un 10 por 100 de los entrevistados
respondan afirmativamente a la pregunta Han odo hablar, conocen el videotex (Prado,
1992: 81).
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municaciones y lenguajes de recuperacin de la informacin. En Europa no se

haba creado una masa crtica de usuarios potenciales que hicieran atractivas
las inversiones privadas en la creacin de servicios telemticos. Las operadoras
telefnicas no vean por lo tanto un factor inmediato de crecimiento en este
sector y unas comunicaciones caras no incitaban al pequeo usuario a acceder
a los escasos servicios en lnea existentes, la mayora de los cuales se encontraban en Estados Unidos, quedando as cerrado el crculo vicioso de inexistencia
de servicios-ausencia de una masa crtica de usuarios-falta de incentivos para
crear servicios telemticos. Con ligeros matices, sta fue la situacin generalizada en Europa durante muchos aos (Schneider, 1991).
La investigacin por hallar un medio masivo de acceso a la informacin fue desarrollndose de forma paralela en diversos laboratorios y centros de I+D de las
operadoras nacionales de telefona. La razn de esta relativa simultaneidad en
las investigaciones debe buscarse en las necesidades de expansin de las operadoras. Desde finales del siglo XIX hasta la dcada de los aos sesenta, su objetivo
principal haba sido el desarrollo y mxima implantacin territorial del servicio
telefnico. Sin embargo, la previsin de que a medio o largo plazo en el mercado
de transmisin de voz iba a estancarse, impuls la investigacin para hallar nuevas formas de fomentar el uso de las redes ya existentes, muy infrautilizadas, y
de encontrar nuevos servicios para fomentar los hbitos telemticos de la poblacin. Diversos autores coinciden en sealar estos factores como determinantes
en sus respectivos pases para la aparicin de este nuevo servicio (Schneider,
1991: 107; Mayntz, 1988: 263).
La idea del videotex surgi inicialmente en Inglaterra3, pero pronto Francia y
Alemania compartieron con aqulla el liderazgo del experimento. Los primeros
desarrollos del videotex fueron asociados al uso del televisor. Era el medio ms
difundido y el terminal ms econmico, a pesar de las modificaciones requeridas para adaptarlo a la nueva funcin de difusin de informacin textual. As,
en el ao 1984 el videotex ya funcionaba en la mayor parte de pases de la OCDE,
de forma experimental o comercial (Marti, 1994). El desarrollo del videotex en Europa revisti algunas caractersticas especficas en cada pas, aunque con algunos
rasgos comunes. Fue en todos los casos un servicio liderado por las operadoras
telefnicas, en un contexto monopolstico, en el que stas tuvieron una amplia
autonoma para la eleccin de la tecnologa, los estndares y la arquitectura del
sistema informtico.
El Cuadro 1 resume algunas de las principales caractersticas del videotex en
aquellos pases europeos en los que contaba con ms de 2.000 usuarios segn
datos de un estudio realizado para la comunidad europea en 1988. En Estados
Unidos, la negativa de la Federal Communications Commission de establecer un
estndar nacional para los terminales de acceso a los datos dio por resultado la
aparicin de distintos sistemas, productos y normas de videotex con lo cual se
fren su fabricacin masiva (Branscomb, 1998: 50). Segn McBride, el desarrollo
3. Se atribuye generalmente la paternidad del invento a Sam Fedida, investigador del Post
Qffice Research Centre (actualmente British Telecom), en 1974.
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del videotex en los EEUU se caracteriz por distintos aspectos (McBride): 1) los
enfrentamientos polticos en cuanto al estndar a adoptar; 2) la existencia y
fuerte penetracin en el mercado de bases de datos ASCII4, que para muchos suplan la funcin que poda realizar el videotex; 3) la imposicin de un estndar
de facto (NAPLPS) impuesto por ATT; 4) la existencia de denominaciones diversas para referirse al servicio. Muchos distribuidores de servicios videotex obviaban esta denominacin, adoptando otras denominaciones, como por ejemplo
la de software ofimtico.
6.000 prof.: 90%;

gr. p.: 10%
3.300
340
Fr, Lu Pr.:
CH, NL,
Dedicado
o tarjeta/mdem
TV +
decodificador
120
95
Fr, UK, A
proy.: NL,
RFA, I
Dedicado
o tarjeta/mdem
TV +
decodificador
Terminal
163.000 prof.:
46%; gr. p.: 25%
ambos: 29%
Pasarelas
BTX
Servidores
Bildschirmtext
Productores
1983
N. usuarios
(profesionales;
gran pblico)
Nombre
61,0
Normas
Fecha
lanzamiento
Alemania
Nm. habitantes
(Millones)
Pas
Cuadro 1
Blgica
9,9
1986
RTT
Prestel,
Tltel
Dinamarca
5,1
1984
Teledata
BTX,
Prestel
2.200 prol: 90%;

gr. p.: 10%
80
30
UK proy.:
REA, N, F
Dedicado
o tarjeta/mdem
TV +
decodificador
Espaa
38,8
1987
Ibertex
BTX
15.000 prof: 80%;

gr. p.: 20%
30
60
Francia
proy.: P, 1,
RFA
Dedicado o
tarjeta/mdem
TV +
decodificador
Francia
55,6
1983
Tltel
Tltel
4.600.000 prof:
50%; gr. p.: 50%
7.000
3.000
RFA, B, UK
Dedicado o
tarjeta/mdem
Italia
57,3
1986
Videotel
Prestel,
BTX,
Tltel
40.000 prof:
97,5%; gr. p.:
2,5%
350
55
Holanda
14,6
1983
Viditel
Prestel
25.000 prof: 75%;

gr. p.: 25%
210
31
RFA
Dedicado
o tarjeta/mdem
TV +
decodificador
Reino
Unido
57,0
1979
Prestel
Prestel
155.000 prof.:
60%; gr. p.: 40%
1.000
86
Dedicado o
tarjeta/mdem
TV +
decodificador
prof.: profesionales; gr. p.: gran pblico (usuarios no especializados); proy.: en proyecto
Fuente: Commission des Communauts Europennes. DG XIII. 1988. Un support vidotex europen pour le serveur ECHO. Paris: FLA Consultants; Luxembourg: Nouveaux Mdias
Informatiques; Dsseldorf. BTT.
2. Usuarios
El servicio de videotex en principio fue diseado para uso del gran pblico. El
sistema deba por tanto cumplir unos requisitos bsicos en cuanto a sencillez
4. La denominacin bases de datos ASCII se refiere al American Standard Code for the Interexchange of Information y se refiere a la codificacin binaria de la informacin basada en 0 y 1.
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de consulta y mostrar un carcter genrico en sus contenidos agenda de actividades, horarios, informacin meteorolgica, telereservas hoteleras y de
viajes, etc.
Un acceso normalizado permita salvar el desconocimiento informtico de los

usuarios. La informacin se almacenaba en pginas a las que se acceda mediante un sistema de mens jerrquico y unos parmetros de navegacin simplificaban la consulta. Algunos permitan interactividad, es decir que el usuario
poda realizar gestiones (de tipo administrativo, por ejemplo) y, con menor
frecuencia, transacciones (pagos, transacciones financieras, etc.). El correo
electrnico y lo que eufemsticamente se dio en designar como mensajeras
rosas, precursoras de los telfonos erticos, tuvieron al principio un crecimiento espectacular, pero pronto se demostr que la tendencia en el consumo
telemtico generado por estos servicios tenda al estancamiento. El objetivo de
convertirse en un instrumento de acceso a la informacin para el gran pblico
no dio los resultados esperados en casi ningn pas. Como puede apreciarse en
el Cuadro 1, slo Francia da porcentajes parecidos de uso entre profesionales
y gran pblico. Las operadoras pronto detectaron que la demanda del sector
profesional y empresarial presentaba un ritmo de crecimiento ms estable y
sostenido que la del sector residencial. En 1989, se estimaba que en Francia el
85 por 100 de las PYMEs estaban equipadas con terminales Minitel, mientras
que casi el 40 por 100 de las llamadas consistan en consultas a la gua telefnica electrnica, el primer servicio que la operadora francesa DGTel puso a disposicin de los usuarios de Minitel (CEC, 1989).
3. Tecnologa
Las primeras pruebas se realizaron con la idea de que el terminal de usuario

de videotex fuera un aparato de televisin convencional equipado con un decodificador, tanto por su bajo coste como por ser el de uso ms extendido.
Una parte de las lneas de la seal del televisor no son utilizadas. Estos espacios vacos podan utilizarse para difundir datos, que una vez interpretados
por un decodificador aparecan en la pantalla del televisor, por encima de un
programa determinado o en su lugar. La posterior evolucin de este sistema dio
lugar al teletexto, con una lgica distinta a la del videotex. Este servicio utilizaba las transmisiones unidireccionales por ondas de radio para suministrar
un servicio de informacin que puede proyectar pginas de texto e imgenes
o figuras sobre la pantalla de un televisor especialmente adaptado a tal fin. El
usuario slo puede seleccionar las pginas de informacin. Ambos sistemas
presentaban diferencias notables: el teletexto era un proceso distribuido, con
un nmero de usuarios simultneos ilimitado, y un tiempo de acceso independiente del nmero de usuarios y orientado unidireccionalmente. Por su
parte, el videotex era interactivo, con un nmero de usuarios simultneos limitado, un tiempo de acceso dependiente del nmero de usuarios, y con una
orientacin bidireccional.
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Fruto de este origen comn, vemos que el aparato de televisor fue el terminal
adoptado inicialmente por Inglaterra para su proyecto de videotex, mientras
que Francia opt por la fabricacin masiva de terminales especficos de bajo
coste. En Espaa Telefnica lleg a acuerdos de fabricacin de terminales especficos de videotex con distintas empresas de equipos informticos, pero
gran parte del parque de terminales estaba integrado por PCs con tarjeta emuladora de videotex. Debe aadirse que inicialmente el sistema ofreca graves
limitaciones tecnolgicas: la informacin apareca en pantallas de 25 lneas
con 40 caracteres, la transmisin de datos era lenta (velocidades mximas de
1200 bits por segundo), y algunos protocolos de visualizacin en pantalla muy
pobres, lo que lo haca poco atractivo para el gran pblico.
4. Estndares, redes de transportes y arquitectura del sistema
En Europa, cada Estado adopt inicialmente sus propios estndares tcnicos,

protocolos de comunicacin, tarifas y mtodos de facturacin, lo cual dio lugar a servicios centrados en el consumo nacional. Al principio de los ochenta,
cuando empezaron las primeras presentaciones pblicas del videotex, pudo
verse que existan diferentes esquemas de codificacin de la informacin. Se
plantearon las primeras discusiones sobre las ventajas e inconvenientes de
cada uno de ellos. Los partidarios de mantener sistemas nacionales cerrados
aducan que la estandarizacin internacional poda constituir un escollo para
la extensin del servicio (Adaneo, 1986). Las presiones que los pases pioneros
en el videotex ejercieron para conseguir el reconocimiento de su estndar llevaron a que se admitieran finalmente tres normas, conocidas como CEPTI,
CEPT2 y CEPT3, correspondientes a las desarrolladas por Alemania (BTX),
Francia (Tltel) e Inglaterra (Prestel), respectivamente (Tabla l). Las llamadas
pasarelas de interconexin entre los diversos servicios nacionales se fueron
estableciendo progresivamente mediante acuerdos bilaterales entre las operadoras telefnicas de cada pas, aunque sin llegar a conectar la totalidad de las
redes de Europa.
La infraestructura de telecomunicaciones se bas en la red telefnica y en la de

transmisin de datos, aunque esta ltima se encontrase todava en un estadio
incipiente de desarrollo en muchos pases. El usuario realizaba una llamada telefnica a un centro de acceso a la red de transmisin de datos, desde donde se
encaminaba su llamada al Centro proveedor de servicios videotex. El concepto
de red de transmisin de datos lleva implcita la nocin de un conjunto de procesos para gestionar, controlar y realizar verificaciones que garanticen la correcta transmisin de los datos. La necesidad de conectar ordenadores y de
transferir datos entre ellos, oblig a desarrollar tecnologas para garantizar
transmisiones ms rpidas, eficientes y seguras que las que permita la red telefnica conmutada, diseada y preparada para el transporte de voz.
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Las primeras experiencias en la creacin de redes de transmisin de datos se

realizaron a finales de los sesenta. La tecnologa que se impuso fue finalmente
la de conmutacin de paquetes: los bits son agrupados en paquetes debidamente identificados, que son encaminados a su destino por los ordenadores que
gestionan la red y que ejercen durante el trayecto funciones de control y de verificacin para evitar prdidas de informacin y errores en la transmisin. La
tarificacin en una red de este tipo se realiza en funcin de la cantidad de informacin transmitida y del tiempo de conexin y, en cambio, es independiente de la distancia. La misma tecnologa de conmutacin de paquetes fue
tambin la adoptada posteriormente para Internet. Pero si para sta se adopt
el Protocolo TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol), las redes
pblicas de transmisin de datos en Europa adoptaron un protocolo distinto,
el X.255. El proceso de definicin y adopcin de los protocolos de comunicaciones fue tambin sustancialmente distinto. En Europa, estos protocolos fueron objeto de largas negociaciones entre diferentes actores representados en los
organismos internacionales de normalizacin. La CCITT aprob finalmente las
recomendaciones tcnicas internacionales X-25, convirtindolo en un estndar de iure que sera adoptado por las operadoras de redes pblicas de transmisin de datos (Martin, 1985: 74)6. Por el contrario, el TCP/IP fue diseado por
un grupo de expertos y apoyado por una agencia dependiente del Ministerio
de Defensa de EEUU, para ser utilizada, en un principio, para sus comunicaciones internas. Por ello, no ha sido validado por ningn organismo de normalizacin, pero sin embargo se ha convertido actualmente en un estndar de facto
a nivel internacional.
La arquitectura informtica de los servicios de videotex present dos modelos

diferenciados. En Gran Bretaa se bas en una estructura centralizada, en la
que la informacin resida en un Centro de Gestin Nacional situado en Londres, al que se conectaban los servicios locales. Los productores de informacin podan efectuar directamente modificaciones sobre sus pginas de
informacin y enviarlas posteriormente a los centros locales donde podan ser
consultados por los usuarios. Por el contrario, en Francia el acceso a la informacin era descentralizado: el usuario poda acceder a un gran nmero de ordenadores, que alojaban en su seno las pginas de informacin elaboradas por
los distintos proveedores de informacin.
Alemania se inspir inicialmente en el modelo ingls, pero le confiri una estructura ms jerrquica. Un Centro Nacional de Gestin almacenaba las pginas de informacin de los distintos servidores de informacin, que las haban
facilitado al Deutsches Bundespost. Los abonados no podan acceder directamente a este centro, sino a centrales regionales (50 repartidas en 37 ciudades),
5. Un protocolo de comunicaciones es el conjunto de normas a las que deben adaptarse los
sistemas informticos para poder intercambiar datos.
6. La recomendacin X.25 establece un conjunto de normas informticas que utiliza los tres
primeros niveles del modelo OSI (Open Systems Interconnection). Fue desarrollada bajo los
auspicios del CCITT. La primera versin de estas normas aprobada en 1976 fue objeto de
posteriores revisiones en 1980 y 1984.
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que almacenaban una copia de aquellas pginas que haban sido consultadas
alguna vez a nivel local, de forma que un alto porcentaje de las consultas podan ser habitualmente satisfechas a nivel local. En caso contrario, se descargaba la informacin desde el centro nacional de gestin.
El resto de pases optaron por una u otra de las dos primeras alternativas, con
variaciones que reflejaban condicionantes culturales, tecnolgicos, lingsticos
y de acceso a la informacin distintos. Blgica instal once puntos de acceso
videotex regionales y multilinges (holands, francs, ingls y alemn), como
centros intermediarios entre la red telefnica y la de transmisin de datos
(DCS) a travs de la cual se acceda a un centro de control y gestin nacional;
un esquema parecido al de Dinamarca. En Italia se instalaron dos servidores pblicos, en Roma y Miln respectivamente. La existencia de un servicio central
proveedor de informacin gestionado por la operadora telefnica coexista por
lo general con otros servidores de informacin alojados en ordenadores externos. Espaa sigui un modelo totalmente descentralizado, como Francia.
5. Sistema de tarificacin y difusin social
En cuanto al sistema de tarificacin, se crearon dos modalidades. Una basada

en un sistema de suscripcin, segn el cual el usuario deba seguir un procedimiento de identificacin ante el gestor de la red, que le aplicaba la correspondiente tarifa de uso del servicio, parte de la cual iba destinada a retribuir al
proveedor. Era el caso del sistema alemn BTX, el holands Viditel y el del Reino Unido, Prestel. El otro sistema consista en lo que dio en denominarse
quiosco, adoptado por Francia y Espaa. En ellos el usuario no deba pasar
por un ordenador central, sino que poda acceder, mediante una llamada telefnica a un concentrador de llamadas que la redireccionaba a travs de la red
de conmutacin de datos, hasta el proveedor de informacin solicitado. Existan diferentes niveles de acceso a la red, en funcin de cmo haba tarificado
su informacin el centro servidor al que se deseaba acceder. Los distintos niveles de acceso suponan niveles de retribucin, distintos para el proveedor de
servicios, remuneracin que perciba a travs de la operadora telefnica.
En el sistema de quiosco, el operador de red era el nico en conocer la identidad del usuario final. Las tarifas se basaban en el tiempo de consulta y se inclua en la factura normal de telfono.
II. El minitel como paradigma del xito
En caso francs se ha constituido como el paradigma del xito de la implantacin

del servicio de videotex. La cifra de ms de seis millones en 1992 (Cuadro 2) no
se alcanzara en ningn otro pas.
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Cuadro 2: Nmero de terminales y tarjetas de emulacin videotex por pas, 1992

Tarjetas de
emulacin (PC)
Total
6.113.000
150.000
6.263.000
93.000
217.000
310,000
Espaa
150.000
150.000
300.000
Pases Bajos
150.000
175.000
325.000
Italia
170.500
4.500
175.000
No aprec.
67.000
67.000
Pas
Terminales
Francia
Alemania
Reino Unido
Fuente: Infotecture, n. 255, 2 de septiembre de 1992.
Cuadro 3: Penetracin de los terminales videotex (unidades por mil habitantes)

Pas
1993
Alemania
4,1
6,1
11,2
18,2
Austria
1,4
2,4
3,0
13,3
Blgica
0,8
1,1
1,2
6,8
Espaa
3,1
12,4
17,6
33,6
Finlandia
13,4
34,3
50,0
24,5
Francia
99,4
112,7
111,5
1,9
2,4
3,9
41,2
8,7
20,4
41,7
12,5
15,9
9,9
Grecia
Italia
2,5
Reino Unido
2,2
Suecia
3,4
Unin Europea
1996
% de incremento
medio anual
1990
18,0
Japn
0,9
Suiza
9,0
Fuente: OMSYC, 1996. Observatoire Mondial des Systmes de Communication. Les chiffres cls et indicateurs
des tlcommunications mondiales.
Cohen (1990) analiza el papel de la administracin pblica francesa (DGTel) en

el lanzamiento del Minitel, enmarcndolo en un plan general de recuperacin.
A punto de finalizar el plan de equipamientos en telefona, era previsible un
prximo estancamiento. Ello impuls a la administracin a abrirse hacia la telemtica. Hasta entonces la DGTel venda un servicio telefnico de base cuyo nico indicador era el nmero de conexiones. A partir de entonces ofreca un
proyecto a la sociedad. La DGTel se instal como actor dirigente de la esfera econmica, poltica y social. En la misma poca salan de los laboratorios del CNET
el videotex, el fax, el tlex. Imponerse en el mercado supuso fabricar grandes cantidades de equipos a bajo coste. El miedo a la competencia de Japn y a que triunfara el estndar ingls (Prestel) privilegi el terminal Minitel. Todava no se haba
producido la explosin de la microinformtica, con lo cual era fcil colocar terminales a bajo coste con el fin de crear un mercado propio.
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La investigacin y el liderazgo de la DGTel en la investigacin para poner a

punto una nueva forma de acceso a la informacin encontr un fuerte apoyo
poltico de alto nivel. El impacto de la informtica y las telecomunicaciones
en la sociedad empezaba a anunciarse como una realidad. Pocos pases adoptaron una poltica tan decidida al respecto como Francia. Siendo presidente,
Giscard dEstaing encarg a altos funcionarios del ENA que elaboraran un informe sobre la informatizacin de la sociedad. Lo que despus se designara
como informe Nora-Minc (1980), propona adoptar polticas para hacer llegar
los beneficios de la sociedad de la informacin al mximo nmero de ciudadanos. En este contexto, el Minitel fue el experimento ms exitoso de informatizacin de la sociedad, entendiendo por tal un cambio de mentalidad
propiciado por la adopcin de este medio informtico como un instrumento
de uso habitual para acceder a cualquier tipo de informacin. El informe contena propuestas para que la arena de la informacin fuera cubierta por los
franceses. Se peda incluso la limitacin de la entrada de IBM en Francia. Francia fue en este sentido punta de lanza en cuanto a la sensibilidad que demostr
su gobierno hacia el cambio que estaban produciendo las nuevas tecnologas.
En 1979 el gobierno decidi oficialmente lanzar un experimento piloto con el videotex en los alrededores de Pars, y desarrollar una base de datos con el anuario
de los abonados telefnicos. Para la prueba piloto se seleccion una muestra de
la poblacin francesa integrada por 2.500 hogares, con sobrerrepresentacin
de los cuadros medios y superiores. Uno de los principales aciertos fue la
creacin del anuario electrnico. Despus de una primera experiencia piloto en
1980, cuatro aos ms tarde ste era accesible desde cualquier punto del territorio francs (Gurrey, 1990: 16).
El xito de la iniciativa francesa del Minitel puede, en parte, verse explicado porque se haba diseado una poltica pblica, con una definicin de objetivos, estrategia de desarrollo, etapas de implantacin y previsiones de financiacin a
escala nacional, con una visin que trascenda los intereses meramente econmicos o comerciales de un operador telefnico.
III. Los inicios de la red de transmisin de datos en Espaa

Cuadro 4: Lneas telefnicas por 100 habitantes, 1993
Ao
RFA
Francia
Italia
Reino Unido
Espaa
1978
28,7
22,5
20,2
29,5
16,8
1985
41,6
40,8
30,4
38,3
24,3
1990
47,5
49,8
38,8
44,4
32,3
1992
50,0
52,7
40,9
45,7
35,3
Fuente: UIT, 1993.
Cuando se iniciaron las primeras pruebas piloto con el videotex, Espaa era el
pas europeo donde el servicio telefnico tena una menor implantacin en
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trminos de lneas por 100 habitantes, como puede verse en el Cuadro 4, y las
demoras en la instalacin de una lnea se contaban entre las ms prolongadas:
unos seis meses, ms en las zonas rurales, hacia el ao 1990. Telefnica priorizaba sus inversiones internacionales en detrimento de las destinadas a mejorar
su red interior. Al descontento hacia la compaa de todos los sectores sociales, principalmente del empresarial, se atribuye una de las causas de la dimisin de su presidente en 1988 (Noam, 1992).
Por otra parte, sin embargo, a nivel europeo Telefnica se contaba entre las
compaas tecnolgicamente mejor preparadas. En la dcada de los sesenta
Telefnica participa en proyectos de alta tecnologa: comunicaciones va satlite, cables submarinos con Amrica, frica, Europa y pases del Mediterrneo,
posibilidad de establecer conexiones con prcticamente todos los pases del
mundo, etc. La dcada de los setenta fue la de la electrnica aplicada a las telecomunicaciones. La demanda de servicios de transmisin de datos comenz
a surgir a final de la dcada de los sesenta por parte de algunas instituciones
financieras, compaas areas, adems de las fuerzas areas y de la marina
norteamericanas. La presencia de bases norteamericanas en suelo espaol y su
situacin geogrficamente estratgica beneficiaron a Telefnica. La NASA estudi los pases del mundo con mejor situacin geogrfica y mayor calidad de
servicio para ubicacin de sus estaciones de comunicaciones y eligi tres puntos bsicos: Australia, Espaa y Estados Unidos. Telefnica estableci la estacin terrena de satlites de Buitrago y cooper con la NASA en establecer un
centro de comunicaciones (Martn, 1985). El mando de las fuerzas areas norteamericanas haba solicitado a Telefnica cuatro circuitos entre Rota y Washington para transmitir informacin, lo cual fue un excelente banco de
pruebas para poder establecer aos ms tarde el servicio de transmisin de datos basado en las tcnicas de conmutacin de paquetes.
A finales de 1971, la inauguracin del primer centro de conmutacin de la red
confiri a Espaa el privilegio de ser la primera nacin de Europa que dispona
de una red pblica comercial de transmisin de datos. La siguiente fue TRANSPAC en Francia, inaugurada en 1978. En aquellos momentos no existan normas internacionales para este tipo de redes y por ello se acudi a una solucin
particularizada para el mercado espaol. Se desarroll el protocolo denominado RSAN. Telefnica, que hasta entonces slo tena concedido el monopolio
del servicio telefnico conseguira tambin la concesin para prestar servicios
de transmisin de datos. El nodo de conexin internacional TIDA (Transmisin Internacional de Datos) permitira mediante la red telefnica bsica el acceso a nodos internacionales de datos a velocidades de 300 a 1.200 bits por
segundo. El primer nodo se instal en Madrid en 1978 y el segundo en Barcelona en 1980. Ya en 1984 Telefnica adopt el protocolo internacional X.25
para sus equipos de red; entonces, la red especial de transmisin de datos
RETD-RSAN pasara a ser IBERPAC (Arroyo, 1991).
El desarrollo de la red de transmisin de datos IBERPAC abarat los costes de las
telecomunicaciones para los grandes usuarios, puesto que funcionaba en base a
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conexiones dedicadas, pero su coste era prohibitivo para los pequeos usuarios.
El servicio que permitira el acceso al pequeo usuario desde terminales tipo PC
(denominado servicio X.28, referido al protocolo de conexin para terminales
tipo carcter, como en el caso de los ordenadores personales), a travs de una llamada telefnica local mediante un mdem hasta la red de datos, no se comercializ
hasta 1987 (Baiget, 1989: 2). En 1985, las cifras del trfico de la red de transmisin
de datos, por sectores, mostraban el claro predominio del sector bancario (con un
70 por 100), seguido a muy considerable distancia por otros sectores (Oficinas de
servicios informticos: 13 por 100; seguros: 3 por 100; administracin: 2 por 100,
y otros: 12 por 100) (Martn, 1985: 312).
Durante unos aos se produjo la paradoja de que los usuarios extranjeros podan
consultar las bases de datos ASCII espaolas ms fcilmente y a un coste menor
que los propios usuarios espaoles, que deban usar la red telefnica. El coste de
alquiler de un mdem de 1.200 bps, se cifraba en varios miles de pesetas mensuales, y las trabas impuestas por Telefnica para su adquisicin n otros mercados
liberalizados, frenaron el acceso de los pequeos usuarios a los servicios de informacin nacionales y extranjeros a accin combinada de Telefnica, en cuanto a
los retrasos en conceder lneas de telfono, una dbil penetracin de la cultura
informtica en la sociedad espaola y la inexistencia de acciones por arte de la administracin para fomentar el uso de las telecomunicaciones y ayudar de forma
coordinada a la creacin de servicios e informacin, dejaron a Espaa al margen
de un sector el de la reaccin y acceso a de bases de datos en lnea que iba adquiriendo una importancia creciente en el conjunto de la economa, la norteamericana en especial, pero tambin la de los pases europeos ms desarrollados. En
esta situacin es difcil responder a la pregunta de qu fue lo que impuls a Telefnica a desarrollar el servicio videotex. El inters por desarrollar un mercado telemtico dirigido al gran pblico no pareca haberse contado hasta aquel
momento entre los objetivos principales de la compaa. La baja penetracin
del telfono pona en evidencia la debilidad de un servicio basado en la red telefnica. Probablemente cuestiones de prestigio y de rivalidad con las otras compaas operadoras europeas jugaron un papel ms importante que la percepcin de
la necesidad social de este nuevo servicio.
IV. Ibertex: una poltica de promocin indecisa

El desarrollo del servicio videotex en Espaa fue competencia exclusiva de Telefnica7. Las primeras pruebas se realizaron en 1982, coincidiendo con los
mundiales de ftbol. Al principio se opt por la norma inglesa (Prestel) dado
que no exista todava ninguna norma a nivel europeo. Cuatro aos ms tarde,
en 1986, cuando la Comunidad Europea haba llegado ya a un acuerdo sobre
7. El Decreto de 21 de diciembre de 1970 sobre organizacin de los servicios pblicos de
transmisin de datos enmarc la actuacin de Telefnica. Con la orden de octubre de 1978
le quedaba encomendado el desarrollo e implantacin del servicio. Posteriormente, con la
Ley 31/1987 de Ordenacin de las Telecomunicaciones (LOT) quedaron liberalizados terminales y equipos y los servicios de videotex, que qued categorizado como un servicio final.
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los estndares, Telefnica relanz el servicio, que tom entonces el nombre

comercial de Ibertex, adoptando la norma alemana y lo bas en la red telefnica y la red pblica de transmisin de datos, IBERPAC. El usuario deba pagar
una cuota de conexin inicial y otra de abono mensual, y deba identificarse
al acceder a los distintos Centros de Servicio. A lo largo de 1986, Telefnica
cambi su poltica comercial, eliminando la necesidad de un contrato con Telefnica para los usuarios y estableciendo distintos niveles de acceso a los centros servidores, con un nico nmero de acceso para cada uno de ellos desde
cualquier punto del territorio nacional. Continu utilizando la red pblica de
transmisin de datos IBERPAC pero se adopt el modelo de quiosco francs.
Los usuarios accedan a la red IBERPAC mediante una llamada telefnica al
Centro de Acceso Ibertex (CAI), que encaminaba la llamada a travs de la red
de transmisin de datos hacia los servidores de proveedores de servicios de informacin de videotex. La combinacin de ambas redes permita beneficiarse
de la cobertura nacional que ofreca la red bsica telefnica y de las prestaciones avanzadas en transmisin de datos y tarificacin independiente de la distancia caractersticas de la segunda.
Pocos aos ms tarde, 1990 se anunciaba ya como el momento del despegue del
videotex, segn algunos medios de difusin (El Pas, 31-01-90: 6). Telefnica
destin un presupuesto de 1.750 millones para 1990 y anunci una serie de operaciones con grandes clientes8. Tambin destin 500 millones a la creacin de
premios para promocionar centros proveedores de servicios. Una fuente importante de financiacin la constituyeron los fondos del programa europeo STAR,
cuyo objetivo era contribuir al desarrollo de las regiones ms desfavorecidas de
la CEE, mediante ayudas a la creacin de las infraestructuras de telecomunicaciones. La magnitud de las inversiones de Telefnica, de acuerdo con las escasas
cifras disponibles, son claramente inferiores a las destinadas por France Tlecom
al proyecto Tltel: 97.500 millones de pesetas fue el gasto en terminales Minitel
instalados de forma gratuita entre 1981 y 1987, y 18.000 millones el coste del
desarrollo de la gua electrnica. Sumando los gastos de mejora de redes y otros
se llega a la cifra total de 140.000 millones de pesetas. Las previsiones de la operadora francesa apuntaban a recuperar ntegramente todas las inversiones en
1996 (Perdiguer, 1991: 67).
A pesar de que Espaa contaba con un ndice de penetracin social del videotex relativamente alto en el conjunto europeo (Cuadro 3) no se cumplan las
expectativas iniciales9. Por ello, a finales de 1991 pudo detectarse ya un giro
en la consideracin del videotex por parte de Telefnica, segn consta en las
declaraciones del representante de la compaa recogidas en el Acta de la Junta Directiva de la Asociacin de Proveedores Videotex de 17 de diciembre de
1991: Telefnica destaca las inversiones realizadas en Ibertex en infraestruc8. Una de estas acciones consisti en el acuerdo firmado con El Corte Ingls para que todos
los ordenadores personales que se vendieran en sus centros llevaran incorporada una tarjeta
videotex.
9. Un estudio realizado por la Asociacin Espaola de Proveedores de Servicios Videotex en
1990 contabilizaba 165 centros de servicio, 340 proveedores de informacin y 120.000 terminales de consulta (APV, 1990).
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tura y promocin, acorde con su labor social. A pesar de ello, los usuarios no
se han comportado de acuerdo con las previsiones y se impone una revisin
de las motivaciones iniciales que impulsaron el servicio, as como de los presupuestos (APV, 1991). Aunque oficialmente Telefnica segua dando su apoyo al proyecto, no pareca excesivamente predispuesta a seguir invirtiendo
recursos importantes para impulsar la modernizacin tecnolgica que usuarios y proveedores de servicios reclamaban, y en la que otros pases pronto se
le adelantaran, ensayando formas de transicin hacia tecnologas ms avanzadas. Francia o Alemania empezaron a ofrecer accesos a 14.400 bps y 28.800
bps va mdem, o a 64.000 bps a travs la Red Digital de Servicios Integrados,
aumentaron las funcionalidades de los servicios existentes, tales como teletransferencia, ampliacin de la visualizacin en pantalla a 80 columnas, sistema de correo con usuarios de otros servicios telemticos como Internet, etc.
Las acciones de Telefnica en este sentido fueron mucho ms tardas y peor
divulgadas. Hasta 1994 no se ofrecieron velocidades de 2.400 bps o 9.600 bps,
ni se ofreci la posibilidad de visualizacin de la informacin en 80 columnas
en vez de las 40 iniciales. La plataforma de demostracin del Servicio Videotex
en RDSI (Castellot, 1993), que deba posibilitar el videotex multimedia, presentado en distintos encuentros profesionales y congresos, no lleg a penetrar
masivamente en el mercado.
Otra de las crticas ms habituales a Telefnica era la falta de promocin del
servicio, de informacin al pblico (Moreno, 1993). La postura de la compaa
al respecto qued clara en las declaraciones de uno de sus altos cargos, que
consideraba que los principales beneficiarios del servicio Ibertex eran usuarios
y empresas proveedoras de servicios y que por lo tanto era a ellas a quienes les
corresponda jugar un papel protagonista en la promocin de sus servicios10.
Curiosamente, Telefnica no perciba los beneficios a largo plazo del aumento
del tiempo de ocupacin de las redes. El papel de Telefnica como promotora
del videotex fue ambiguo y contradictorio con su supuesta vocacin de servicio pblico. Muchas de sus acciones la llevaron a actuar como competidora de
empresas privadas, a las que recort sus posibilidades de negocio aprovechando su situacin dominante en el mercado, sin mostrar criterios de carcter pblico en sus actuaciones. As, por ejemplo, TS1 (Telefnica Servicios) fue
creada por Telefnica con la finalidad de suministrar servicios de valor aadido y CETESA (Compaa Publicitaria de Exclusivas Telefnicas, SA) creada en
1967 y dedicada desde 1985 a la explotacin comercial del fichero general de
abonados, entr en el desarrollo de proyectos de difusin sobre soporte telemtico. La explotacin del anuario telefnico fue concedido a esta empresa
subsidiaria que comercializ en un principio las PAE (Pginas Amarillas Electrnicas) y posteriormente el anuario electrnico, siguiendo as un orden inverso al de la DGTel francesa en lo que se refiere a la posibilidad de acceder al
fichero de abonados.
10. Entrevista a Jos Luis Rebollo, Subdirector del Departamento de Telemtica de Telefnica (1994).
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Si la actitud de Telefnica no ayudaba a que el sector despegara, la presencia

de un mercado inmaduro tanto en la oferta como en la demanda y que no lleg a comprender cul era la funcin del videotex tampoco contribuy a su desarrollo. En un estudio realizado por una empresa proveedora de servicios
videotex en 1990, la poca calidad de la informacin ofrecida a travs de Ibertex se consideraba como uno de los puntos dbiles del servicio: informacin
obsoleta, pginas en preparacin, contenidos de poco valor informativo, inadecuacin de los contenidos al nuevo medio, etc., eran la norma ms que la
excepcin. En el estudio se analizaron 150 servicios, 135 de los cuales eran de
acceso pblico segn el sistema de quiosco, es decir, sin tener que formalizar
contrato con la empresa proveedora del servicio. De stos, slo 5 tenan un inters informativo claro, 28 eran aceptables, 57 tenan un contenido muy pobre y los restantes no tenan ningn inters, por tratarse generalmente de
pginas exclusivamente de publicidad (Beascoechea, 1990: 3).
V. Infova: visin de futuro y conflicto de intereses

El giro iniciado ya a finales de 1991, con el abandono de la prioridad empresarial
al videotex, culmin a finales de 1995, cuando Telefnica anunci su nuevo servicio, Infova, como red para facilitar el acceso a Internet, sin mencionar cmo
quedaba la situacin de Ibertex. Basada en tecnologa y protocolos TCP/IP, este
nuevo servicio guardaba ciertas similitudes con Ibertex en cuanto a procedimientos de acceso a la informacin por parte del usuario. Se acceda a la red mediante una llamada telefnica a un nmero (055), nico para todo el territorio
espaol. Una vez en Infova, poda accederse a un proveedor de informacin o a
un proveedor de servicios Internet. La arquitectura de la red permita que el acceso
desde cualquier punto de Espaa tuviera un coste de tarifa local, gracias a la disponibilidad de nodos de conexin con que contaba Telefnica en todas las provincias. El coste de la llamada se calculaba en funcin del tiempo no se pagara
en cambio, en funcin de la informacin recibida, a diferencia de Ibertex, aunque los proveedores de informacin y servicios seran en definitiva quienes eligiran qu tipo de informacin sera gratis y si deba existir un contrato previo de
acceso. No era preciso establecer ningn contrato con Telefnica y el coste de la
llamada se inclua en la factura de telfono. El software para acceder a Infova era
distribuido gratuitamente por Telefnica. Los proveedores de informacin deban
pagar un alta de conexin y una cuota mensual de abono. Las principales diferencias con Ibertex, aparte de la modernizacin de los formatos, consistan en la posibilidad de transmitir voz e imagen.
Este nuevo servicio entr en funcionamiento sin ofrecer ninguna va para su incorporacin a los ms de 700 proveedores de servicios Ibertex ya existentes11. Los
primeros usuarios de Infova se encontraron con una gran vaco por lo que a proveedores de informacin se refera. Ello suscit duras protestas por parte de usua11. Segn un estudio realizado por la Asociacin de Usuarios de Videotex Espaa, en julio
de 1995 haba registrados 1,2 millones de usuarios Ibertex en Espaa, cifra que supona un 8
por 100 de los 15 millones de abonados al servicio telefnico bsico (Diario 16, 15-10-95).
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rios y proveedores de informacin, lo que condujo a que Telefnica creara una

pasarela desde el servicio Infova al servicio Ibertex, GESVIA, aunque slo disponible desde mediados de 199712. Infova no era pues ni asimilable a Internet ni
constitua en s misma una empresa proveedora de servicios Internet, aunque quiz por razones de marketing se enfatiz su aspecto de posibilitar el acceso a Internet. A diferencia de lo que haba ocurrido con Ibertex, que pas casi inadvertido
para la sociedad espaola, Infova fue objeto de dos presentaciones pblicas en
1995, una de las cuales cont con un gran lanzamiento meditico conjunto, en
septiembre de 1995, entre Telefnica y Bill Gates, que vino a Espaa para promocionar Windows 95.
Los proveedores de servicios Internet (PSI) ya existentes, en tanto que intermediarios entre el usuario y las grandes empresas con licencia para explotar la red de
transmisin de datos, consideraron sus intereses lesionados por la frmula empleada por Telefnica para entrar en el mercado de Internet. Muchas de ellas no
contaban con nodos suficientes en todo el territorio para ofrecer precios competitivos con los de Telefnica, que aplicaba tarifas de llamada local. El sector de los
PSI haba crecido desmesuradamente en un corto intervalo de tiempo, tal vez sobrevalorando las expectativas de negocio en el sector. Las primeras conexiones a
Internet las haba ofrecido RedIris, dentro de la rbita de Fundesco, fundacin
participada por Telefnica. Goya Servicios Telemticos, que surgi en 1985 como
proyecto universitario vinculado a la escuela de Telecomunicaciones de Madrid,
y que desde 1992 operaba como sociedad annima, fue junto con Servicom, una
empresa privada nacida en Vic (Barcelona), de las primeras iniciativas en ofrecer
el servicio comercial de conexin a Internet.
Por su parte, las operadoras con licencia para operar la transmisin de datos en
Espaa denunciaron a Telefnica ante el Tribunal de Defensa de la Competencia
y la Direccin General de Telecomunicaciones por no cumplir su promesa de separar totalmente su papel de proveedor de infraestructura para datos del de operador en competencia con las dems operadoras13. La consideracin legal que deba
otorgarse estaba en el fondo del debate: bien como una red pblica o como un
servicio de valor aadido. Finalmente, la orden de la Secretara General de Comunicaciones del MOPTMA a finales de 1996 se inclin por la opcin de servicio pblico, lo que favoreci el desarrollo de los PSI, de los que, en abril de 1997, existan
alrededor de 250. La Orden indicada exiga que hubiera un punto de interconexin en cada una de las provincias espaolas y que fueran neutrales, lo que permitira a las multinacionales con licencias de datos en Espaa idnticas
12. La AUVE haba llegado a un acuerdo con la direccin de Infova, en una reunin celebrada en noviembre de 1995, por la que sta se comprometa a incorporar a su software una
aplicacin que permitira el acceso directo hacia Ibertex, instalar una plataforma para la traduccin de los protocolos de Infova hacia lbertex y aceptaba cierto compromiso para mantener las mismas frmulas de remuneracin, segn el sistema de quiosco, a los centros
proveedores de videotex (Cinco Das, 14-11-95).
13. Telefnica haba traspasado a su filial TTD (Telefnica Transmisin de Datos) la concesin administrativa para el servicio de conmutacin de datos en noviembre de 1995. TTD
iba a ser la compaa para servir de base a la actividad comercial en Espaa de Uniworld, la
joint venture entre Unisource y ATT para dar servicios a grandes empresas en Europa
(Expansin, 20-11-95).
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posibilidades que Telefnica para conectar a los clientes con los proveedores de
informacin14.
El espectacular xito de Infova abund en la consideracin de la visin de futuro
de Telefnica y su habilidad para posicionarse en el mercado, actuando como empresa privada ms que como ente semipblico comprometido en el logro de objetivos sociales. En slo cuatro meses se rebasaba la estimacin de usuarios para
todo 1996, situndose en 42.000, al tiempo que se triplicaban las previsiones en
cuanto a centros proveedores. Sin embargo, ms que un xito de la propia Telefnica, lo que se estaba produciendo era un xito de mayor envergadura: el despegue del fenmeno Internet, como lo muestra el que un 70 por 100 del trfico de
Infova era para acceder a Internet (Gaceta de los Negocios, 5-6-96:23).
VI. La explosin de Internet: un xito al margen de las polticas

pblicas
La penetracin social de Internet ha desbordado todas las previsiones y parece un
proceso irreversible. Considerada por los expertos en telecomunicaciones como
un red tecnolgicamente poco eficiente15, cara y poco segura, y por algunos tericos sociales como una amenaza a la supervivencia de las culturas minoritarias y
como un medio potenciador de desigualdades sociales entre los ricos y los pobres
en informacin, Internet se ha ido abriendo camino a pesar de todos sus detractores. Hoy en da su predominio es incuestionable como red telemtica de comunicacin y de acceso a la informacin. Multinacionales de la informtica y operadoras
de telecomunicaciones se han visto obligadas a adaptar sus estrategias de penetracin en el mercado a esta realidad. En un lapso de tiempo muy breve se ha pasado
de un desconocimiento casi absoluto de las posibilidades que ofrecan las redes de
telecomunicaciones a considerar algo normal y casi imprescindible recibir o transmitir informacin a travs de la red o comunicarse mediante correo electrnico.
1. Orgenes
En sus orgenes nadie pronostic este xito. Los primeros experimentos para
interconectar ordenadores se llevaron a cabo a mediados de la dcada de los
sesenta. En un ambiente internacional crispado por la guerra fra, el inicio del
conflicto en Vietnam y el bloqueo de Cuba, el gobierno federal norteamericano afianz una poltica de apoyo y fomento de la investigacin cientfica y
tecnolgica. Las comunicaciones eran un elemento de importancia vital en
caso de conflicto blico nuclear con la URSS, posibilidad no descartada en
aquellos aos. Se suele atribuir a una agencia del Departamento de Defensa,
14. Cinco Das, 10-1-96.
15. Internet da graves problemas de rendimiento y eficacia, debido a que las lneas troncales
no se hallan preparadas para soportar un trfico tan elevado. Pasar a lneas de centenares de
gigabits plantea dudas sobre la idoneidad de los protocolos que se utilizan actualmente
(Santos, 1995: 409).
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ARPA (Advanced Research Projects Agency), los primeros ensayos para interconectar ordenadores y transmitir datos de forma eficiente y segura entre sus
centros de investigacin y centros militares. Pero otros laboratorios y centros
estaban tambin experimentando con una nueva tecnologa para el intercambio de datos entre ordenadores basada en la conmutacin de paquetes, como
el National Physics Lab de Reino Unido o la Socit Internationale de Telecommunications Aronautiques en Francia (Swadley, 1994).
La primera red de ordenadores de Estados Unidos, basada en la tecnologa de

conmutacin de paquetes y financiada por ARPA, entr en funcionamiento en
1970. En 1972 haba cuarenta centros conectados. El correo electrnico, la conexin remota a ordenadores y la transferencia de ficheros fueron las primeras
aplicaciones disponibles. Aquel mismo ao, en la International Conference on
Computer Communications que tuvo lugar en Washington, se cre un grupo de
trabajo presidido por Vinton Cerf (InterNetwork Working Group), encargado de
crear un protocolo que pudiera ser utilizado para cualquier red de ordenadores
del mundo para comunicarse. En 1974 se introdujeron los protocolos TCP/IP
(Internet Protocol/Transmission Control Protocol) sobre los que se basara la futura
Internet. Pero lo que sin duda contribuy ms decisivamente a la expansin
internacional de la red fue la decisin de DARPA16 de ofrecer gratuitamente,
sin ningn tipo de restriccin, el protocolo TCP/IP (Swadley, 1994: 10). En
1983 todos los ordenadores conectados a Internet adoptaron este mismo protocolo. La National Science Foundation (NSF), posteriormente encargada de gestionar la red, puso en funcionamiento, en 1986, la primera red troncal,
NSFNET, y autoriz a sus redes regionales, bsicamente constituidas por universidades, a conectarse. Hasta 1990 no aparecieron en la red las primeras actividades comerciales, ya que en un principio la normativa establecida por la
NSFNET prohiba las operaciones comerciales a travs de la red.
Otro hito importante en la historia de Internet, y factor decisivo para su popularizacin, ha sido el desarrollo de la aplicacin conocida como World
Wide Web (WWW), basada en las nociones de hipertexto y de hipermedia; la
informacin se presenta bajo la forma de pginas hipermedia que combinan
texto e ilustraciones y que contienen enlaces insertados por el autor, que
vinculan documentos de todo tipo texto, imgenes, sonidos, imgenes en
movimiento, etc.. El usuario puede as navegar por la red sin solucin de
continuidad, pasando de un documento a otro, simplemente seleccionando
en pantalla, con la ayuda del ratn del ordenador, la palabra o palabras que
aparecen realzadas, lo cual activa la aplicacin que le situar en otro ordenador
donde hallar ms informacin relacionada con el trmino, icono, imagen, etc.
que haya seleccionado. La idea de crear un programa que estableciera enlaces entre una serie de nodos se desarroll en los laboratorios del CERN (Centre Europen
de Recherches Nuclaires) de Ginebra, en 1980. Los programas que permiten visualizar estas pginas son los navegadores. El primer prototipo de navegador Web
16. Defense Advanced Research Projects Agency, nuevo nombre que adopt ARPA en 1973.
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fue lanzado en noviembre de 1990 y tres aos ms tarde se cre el primer

navegador grfico denominado Mosaic, desde el NCSA (National Center for
Supercomputers Applications) norteamericano. Poco tiempo despus otros navegadores se difundieron rpidamente. Actualmente, Microsoft Explorer y
Netscape se disputan el predominio del mercado. Han alcanzado una amplia
popularidad por la polmica suscitada a raz de la demanda contra Bill Gates
por parte de la empresa Netscape por prcticas monopolsticas, al comercializar las nuevas versiones de Windows con la incorporacin de Microsoft Explorer, demanda que fue admitida por el Departamento de Justicia
norteamericano.
2. Una gestin descentralizada
Internet no est controlada por ninguna autoridad central. Un conjunto de organizaciones, integradas en su gran mayora por voluntarios, coordinan diferentes actividades asociadas con el desarrollo tecnolgico, social y operativo
de la red.
La Internet Society (ISOC), fundada en 1992 e integrada por representantes de

sociedades, gobiernos, personas fsicas y organizaciones sin fines lucrativos,
coordina las actividades relacionadas con las normas tcnicas, procesos operativos y administrativos y con la formacin.
El Internet Architecture Board (IAB) es un rgano consultivo creado en 1983, que
coordina la investigacin para el desarrollo de nuevas normas tcnicas, el proceso de normalizacin de los protocolos y supervisa los contactos con otros organismos de normalizacin nacionales e internacionales, como la ISO y el
American National Standards Institute (ANSI). Se basa en diferentes grupos de
trabajo: Internet Engineering Task Force (IETF), que desarrolla los estndares y
protocolos; Internet Research Task Force (IRTF), dedicado al desarrollo tecnolgico para afrontar temas como el de la seguridad y la privacidad de la red, entre
otros; Internet Assigned Numbers Authority (IANA), autoridad mxima en el sistema de nombres de Internet y encargada de la gestin y difusin de los identificativos de los ordenadores dados de alta en Internet17.
El Internet Network Information Center (InterNIC), gestionado por la empresa
norteamericana Network Solutions Inc., es la organizacin encargada de mantener los dominios de tipo supranacional (.com, .edu, .org, etc.). Da acceso a
los documentos RFC (Request for Comments), mantiene un directorio de directorios sobre los recursos de la red (FTP, lista de servidores, catlogos de
bibliotecas, etc.) y un registro de dominios y nmeros de la red. Los RFC son
una peticin de comentarios realizada por alguien que cree oportuno introdu17. En Espaa el registro delegado de Internet, ES-NIC, corresponde al CSIC. Desde la introduccin de Internet en Espaa en 1990 esta organizacin gestiona el dominio de primer
nivel para Espaa (.es).
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cir algn cambio en la red. La propuesta es estudiada por los expertos y cuantos se sienten implicados en el tema y que participan en la elaboracin del
documento final. Este proceso de adopcin de nuevos estndares, que se empez a aplicar en 1969, supone una innovacin respecto a los sistemas habituales y es una de las caractersticas que mejor define el funcionamiento
descentralizado de la red que, al menos en este aspecto, est desvinculado de
intereses comerciales y polticos. El sistema de asignacin de nombres, en
cambio, ha sido denunciado por permitir arbitrariedades en su asignacin y
sobre todo acaparamientos y negocios de reventa de dominios. El contrato en
exclusiva de Network Solutions para administrar el sistema de dominios expiraba en marzo de 1998. El recientemente creado CORE (Council of Registrars)
adems de introducir siete nuevos dominios de primer nivel, ha planteado un
nuevo sistema de regulacin en las asignaciones de nombres.
3. Usuarios de la red
Las estimaciones sobre el nmero de usuarios de la red ofrecen cifras dispares, que pueden variar en varias decenas de millones. Diversas instituciones,
Network Wizards, Internet Society, Matrix Information and Directory Services, entre
otras, realizan peridicamente encuestas sobre el nmero de ordenadores y
de usuarios conectados a la red. Los datos entre unas y otras pueden variar
sensiblemente, aunque coinciden en detectar un crecimiento global de usuarios y de conexiones a la red. El siguiente cuadro recoge las cifras de una de
las estimaciones sobre el nmero de usuarios de Internet:
Cuadro 5: Usuarios de Internet, abril 1998 (en millones)
frica
0,92
Asia/Pacfico
25,57
Europa
32,38
Oriente Medio
Canad y Estados Unidos
Sudamrica
Total mundial
0,78
87,0
4,50
151,00
Fuente: http://www.nua.net/surveys/how-many-online/index.html (10-4-98).
En cuanto a la demografa de Internet, escasean los estudios fiables. La mayora de ellos parten de respuestas obtenidas por usuarios de la misma red,
por lo que tienden a sobrerrepresentar a los usuarios de informtica. En
1995, CommerceNet, organizacin que promueve normas para facilitar el
comercio en Internet, realiz una de las primeras encuestas por sondeo sobre
la poblacin internauta en Estados Unidos. El reparto por edades daba una
poblacin joven (52 por 100 menores de 34 aos) y slo un 5 por 100 de ms
de 55 aos. Un 64,5 por 100 eran hombres y un 88 por 100 haban seguido
estudios superiores. Entre las encuestas realizadas posteriormente se detecta
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una evolucin hacia una disminucin de la renta de los usuarios, un aumento de su edad media y un aumento tambin de la poblacin femenina18. En
Espaa, la encuesta del Estudio General de Medios realizada en febrero-marzo de 1998 entre la poblacin espaola de edad igual o superior a los 14 aos
demostraba que se trata todava de un fenmeno minoritario, aunque es de
destacar el espectacular ndice de crecimiento, como puede apreciarse en el
siguiente cuadro:
Cuadro 6: Audiencia en Internet en Espaa, 1996-1998
feb/mar 1996
Total
(en miles)
Usan ordenador
habitualmente
Tienen acceso
a internet
feb/mar 1998
feb/mar 96
feb/mar 98
% crecim.
Total
(en miles)
4.179
12,4
5.559
16,3
+33
487
1,4
1.850
5,4
+280
Fuente: http://www.aime.es/amc/html/inter/3a.htm (10-12-98).
En cuanto al perfil medio del internauta espaol, tiene entre 25 y 44 aos, suele tener estudios universitarios, pertenece a la clase media alta o alta y se da un
predominio masculino (un 60 por 100). La distribucin geogrfica de los accesos a Internet dentro de Espaa queda reflejada en el Cuadro 7.
VII. Internet y videotex. Polticas pblicas y desarrollos

tecnolgicos
El experimento videotex puede considerarse sustituido de forma irreversible
por Internet en cuanto a medio de acceso a la informacin y de comunicacin
personal, acadmica y profesional. Incluso Francia, nico pas donde la penetracin social del Minitel haba sido un xito indiscutible, est evolucionando
hacia la conversin tecnolgica de su red a los protocolos Internet, a pesar de
las reticencias de una poblacin habituada a un sistema nacional de acceso a
la informacin de fcil uso y en el idioma propio. El nmero de usuarios Internet en enero de 1998 en Francia se estimaba cercano al milln, con 4 millones de horas de conexin en enero de 1998. Se esperaba que a final de ao
esta cifra igualara o superara la de los 6,5 millones de horas de conexin a
travs del Minitel19.
Un estudio realizado en Alemania, uno de los pases que ms esfuerzos ha realizado para la modernizacin de su red videotex, indicaba que casi 6 millones
de alemanes estaban conectados a la red y otros 10 millones pensaban hacerlo
en breve tiempo20. Ambos pases realizaron esfuerzos en la unificacin e inter18. http://www.unesco.org/webworid/wirept/report.htm (17-4-98).
19. Estimaciones de AFA, la asociacin de PSI en Francia. http://www.nua. net/surveys/
how_many_online/index.html.04/07/1998.
20. Estudio realizado por CeBIT: http://www.nua.net.surveys/index (1998).
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Cuadro 7: Distribucin de la poblacin con acceso a Internet, por Comunidad Autnoma, 1998
Con acceso
Poblacin
Total
Andaluca
6.016
193
3,2
Aragn
1.059
57
5,4
Asturias
955
67
7,0
Baleares
655
31
4,7
Cantabria
459
10
2,2
Castilla-Len
2.180
92
4,2
Castilla-La Mancha
1.385
11
0,8
Catalunya
5.391
582
10,8
876
24
2,7
Galicia
2.351
94
4,0
Madrid
4.499
261
5,8
Murcia
9.06
71
7,8
Navarra
460
21
4,5
Comunitat Valenciana
3.450
186
5,4
Euzkadi
1.832
82
4,5
La Rioja
234
15
6,5
1.423
53
3,7
34.132
1.850
5,4
Extremadura
Canarias
Total 14 y ms aos
Fuente: Estudio General de Medios, febrero/marzo 1998, sobre una muestra representativa de la poblacin espaola de 14
y ms aos.
Nota: Desde comienzos de 1996 el EGM (Estudio General de Medios) estudia la evolucin del uso de Internet en Espaa,
recogiendo tanto datos generales sobre la poblacin, como otras informaciones adicionales asociadas al uso del medio (lugar de
acceso, perfil sociodemogrfico, etc.). El tamao de la muestra es de ms de 13.000 entrevistas por ola, es decir, 40.000 al ao.
conexin de servicios telemticos, aunque por caminos distintos. Alemania en

base a su red de datos Datex-P como medio de acceso a redes internacionales
como Internet. Francia por el contrario, ha abierto el acceso hacia Minitel desde Internet. Como ya hemos sealado, Telefnica opt por empezar de nuevo,
creando un servicio telemtico basado en la tecnologa Internet, Infova, desde
diciembre de 1995.
Internet ha conseguido en pocos aos crear una cultura de la conexin

ms all de los crculos universitarios y de investigacin. Se ha pasado de un
desconocimiento casi absoluto de las posibilidades que ofrecan las redes de
telecomunicaciones a considerar algo normal y casi imprescindible el hecho
de conectarse para recibir o transmitir informacin y comunicarse mediante
correo electrnico. El escaso conocimiento que hasta la irrupcin de Internet
se tena no slo del videotex, sino de las redes de transmisin de datos, a pesar de los esfuerzos realizados por las administraciones y las operadoras telefnicas para alcanzar lo que en distintas ocasiones se denomin masa
crtica de usuarios, contrasta con la rpida difusin social que ha alcanzado
Internet a nivel mundial, Vdel considera que una cuestin central en la in-
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vestigacin en ciencias sociales sobre la tecnologa es que han pasado de analizar el impacto social de los cambios tecnolgicos a intentar comprender
qu factores sociales condicionan la difusin de las tecnologas (1996). El
rol de las polticas pblicas en este sentido es problemtico. Pueden orientar
el cambio tecnolgico o se limitan a gestionar tan slo la intensidad y el ritmo de una evolucin tcnico-econmica a escala planetaria?
La poltica de Telefnica respecto al videotex primero y a los accesos a Internet despus no ha tenido un alcance de poltica pblica. Su faceta de empresa privada ha pesado ms en sus actuaciones que las consideraciones de
inters general que deberan presidir la definicin de aqulla. Podra pues
achacarse el fracaso del videotex en Espaa a la inexistencia de una poltica
promovida desde la administracin con unos objetivos sociales definidos. En
Francia, el experimento Minitel revisti caractersticas de una poltica a nivel
nacional, con definicin de objetivos, etapas, previsiones econmicas de inversin y recuperacin de rendimiento econmico y social e implicacin de
distintos actores. Pero, por otra parte, el xito de su implantacin social no
ha podido frenar el avance de Internet. El xito de Internet, independiente
de cualquier poltica pblica, debe analizarse teniendo en cuenta un contexto tecnolgico y social radicalmente distinto al de los aos en los que disearon los primeros servicios telemticos. Algunos de los factores de xito
a destacar en este sentido seran los siguientes, que podemos dividir en factores tecnolgicos y factores politicoeconmicos. En cuanto a los primeros,
son de destacar los siguientes aspectos: 1) una red asociada a funcionalidades
bsicas: e-mail, acceso a ordenadores remotos, transferencia de ficheros. La
finalidad cientfica de la red condicion las primeras aplicaciones que estuvieron disponibles. Fue una evolucin vinculada a necesidades de informacin, no un intento de aumentar la rentabilidad de una red fomentando su
uso; 2) la digitalizacin de la informacin e interconectividad global de las
redes. La codificacin de la informacin en un lenguaje binario de ceros y
unos permite el uso de una nica red de transporte, con independencia del
origen y contenido de la informacin. La funcin de las redes de comunicacin, previamente diseadas especficamente para el tipo de informacin
que deban transportar, se define hoy en da ms por el tipo de terminales
que reciben la informacin y la transmiten y direccionan. Ello ha facilitado
la interconexin de las redes y el acceso por parte del usuario a todo tipo de
servicios, informacin y aplicaciones; 3) el protocolo TCP/IP, de disposicin
gratuita, ha configurado una red abierta, que permite la conexin entre todo
tipo de sistemas informticos; 4) la informtica al servicio del usuario: disminucin continua del precio de los terminales, integracin de aplicaciones,
facilidad de uso. Windows 95 se ha impuesto tambin como un estndar de
facto, facilitando la integracin de aplicaciones y el intercambio de datos; y
5) facilidad de acceso a la informacin y de navegacin a travs de Internet
gracias al desarrollo de la tecnologa hipertexto (Web).
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Entre los factores politicoeconmicos destacaramos los siguientes: 1) liberalizacin de las telecomunicaciones: reduccin de las tarifas, mejora de los
servicios. En la dcada de los 80, la mayora de pases industrializados iniciaron un proceso de privatizacin de las operadoras de telecomunicaciones
(Ungerer, 1989). Segn la OCIDE, el acceso a Internet haba crecido seis veces ms en aquellos de los 26 pases de su espacio en los que existe libre competencia en la oferta de servicios, frente a los pases en los que exista an
monopolio pblico. Las lneas dedicadas utilizadas por las empresas en los
mercados libres son un 44 por 100 ms baratas que en los mercados monopolsticos21; 2) creciente concienciacin de la unidad europea: globalizacin
y competitividad frente a EEUU. Iniciativas unilaterales a nivel nacional
como las del videotex son impensables en el actual contexto de convergencia hacia la unidad europea y de coordinacin de polticas pblicas. La necesidad de presentar un frente comn para competir frente a EEUU en el
campo de las nuevas tecnologas de la informacin es una necesidad asumida. El conjunto de medidas lanzadas desde la administracin Clinton en
1993 para poner en marcha la National Information Infrastructure tuvo repercusiones inmediatas en los pases industrializados. La Comisin Europea, en
su Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, incluy el tema
de las redes de telecomunicacin no slo como un objeto de poltica sectorial sino como arterias del mercado nico. Al denominado informe Bangemann (1994) sigui un plan de accin en el que se defina la va europea
hacia la sociedad de la informacin. Diversos estados miembros lanzaron polticas nacionales atendiendo a las directrices de la Comisin [Vdel,
19976:14]; 3) elevada penetracin social de la informtica: las estadsticas
muestran un claro avance en la difusin de la informtica de usuario. En Espaa, en 1987, tenan ordenador un 5 por 100 de los hogares. En 1997, un
21,9 por 100. La presencia del telfono en estas mismas fechas ha pasado del
64,2 por 100 al 87,6 por 10022; 4) generalizacin del uso de la red: proliferacin de empresas de servicios y de la oferta de contenidos. En 1994 slo dos
empresas ofrecan en Espaa acceso a la red. Actualmente son ms de 200;
5) influencia de los media en la creacin de una cultura informtica y de acceso a la informacin: como smbolo, Bill Gates ha contribuido de forma importante a la divulgacin de la informtica y de la telemtica gracias a sus
montajes publicitarios a escala planetaria. Por otra parte, temas como el terrorismo, la pornografa o la delincuencia a travs de la red son cuestiones
recurrentes en la prensa diaria, que si bien dan una visin totalmente sesgada de los usos de la red, contribuyen a dar a conocer sus posibilidades; 6) predominio de un nico idioma: una crtica frecuente a Internet es la del
predominio del ingls. ste es probablemente un inconveniente menor si se
compara con la dificultad de consultar sistemas nacionales en los distintos
idiomas de la Comunidad Europea, como ocurra con el videotex.
21. Gaceta de los Negocios, 6-5-96.
22. Estudio General de la Asociacin para la Investigacin de los Medios de Comunicacin
sobre la evolucin del equipamiento en los hogares http://www. aimc.es/aiinc/html/mareo/
46.htmI (10-12-98).
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VIII. Conclusin
El impacto social de Internet es muy superior al que nunca haban imaginado
quienes disearon inicialmente una red con fines cientficos y acadmicos.
Europa ha aceptado que constituye una pieza clave en la construccin de la
sociedad de la informacin. La creacin del Information Society Forum (ISPO)
en febrero de 199523 y las lneas y planes de actuacin propuestos en reuniones de alto nivel entre dirigentes polticos europeos24 demuestran la atencin
preferente que adquiere esta temtica en la agenda poltica de los gobiernos.
La necesidad de dotar de contenidos las actuales infraestructuras de comunicacin empieza a contarse entre las prioridades de la Unin Europea, como lo
demuestra la puesta en marcha del programa INFO 2000, o la directiva del V
Programa Marco de I+D.
Una poltica de informacin, de alcance ms amplio que una poltica industrial o de telecomunicaciones, debera englobar cuatro tipos de acciones: 1) acciones legislativas o reguladoras; 2) desarrollo de infraestructuras; 3) desarrollo
de infoestructuras, es decir, de contenidos; 4) mejora de la gestin de la informacin en las administraciones pblicas (Cornella, 1998). Las premisas de
partida para la definicin de las actuaciones pblicas en este sentido son: el
reconocimiento creciente de las actividades informacionales en las economas
modernas y de su importancia para la competitividad de un pas; las transformaciones sociales que pueden generar las autopistas de la informacin, en
cuanto a mejora de las condiciones de vida y de trabajo, revitalizacin de la
democracia, etctera, lo cual conduce a la nocin de servicio universal; y finalmente, necesidad de adecuar la normativa legal a la evolucin tecnolgica, enfatizando la necesidad de liberalizar las telecomunicaciones (Vdel, 1996: 16).
En diversos pases se han definido algunos principios de accin ms que estrategias globales para abordar esta problemtica y coordinar distintas iniciativas
para crear infraestructuras de informacin nacionales (Kahin/Wilson, 1997).
Sin embargo, algunos autores mantienen la opinin de que no es posible definir planes de accin a largo plazo, por considerar que se trata de mbitos de
aplicacin demasiado amplios y con objetivos mltiples y conflictivos, en los
que los valores y preferencias individuales no pueden ser ordenados de forma
consensuada. Se llega con ello a dar respuestas a temas marginales como derechos de autor, privacidad, derecho a la informacin, seguridad, etc., con negociaciones sobre aspectos puntuales pero no a dirigir el desarrollo del sector
(Overman/Cahill, 1990).
En cualquier caso, un nuevo contexto econmico, tecnolgico, poltico y social reclama un nuevo planteamiento en las polticas de informacin, una vez
que las operadoras de telecomunicaciones han perdido su papel de actores
principales en un entorno liberalizado y que persiste la importancia de las or23. http://www.ispo.cec.be/g7/keydocs/themepap.html.
24. Pueden consultarse los documentos relativos a tales encuentros en el servidor europeo
ubicado en Luxemburgo: http://www2.echo.lu.
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29
ganizaciones pblicas como uno de los sectores ms importantes en tanto que

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El fenmeno Internet en Espaa: ayer, hoy y maana

Carme Peir
Espaa es, en estos momentos, un pas seducido por Internet y sus posibilidades comunicativas. La red de interconexin entre ordenadores fue descubierta
por unos pocos hace casi ocho aos, pero la evolucin de este medio de comunicacin ha sido espectacular en muy poco tiempo. Los orgenes de esta metamorfosis se encuentran en unos cuantos cientficos de universidades y
centros de investigacin que empezaron a conocer y practicar los mtodos que
otros colegas del extranjero ya utilizaban para compartir informacin saltndose las barreras de la distancia. En un principio se conformaron con intercambiar correo electrnico. ste fue el punto de arranque de las primeras redes
espaolas y, como tal, de la Internet que ya conocemos. Desde hace unos meses, los medios de comunicacin de mbito general acostumbran a relatar diariamente los nuevos descubrimientos de la cibercultura, aquella que se gesta
poco a poco en el ciberespacio y que, sin duda, se presenta como el lugar ideal
para practicar una forma diferente de vida.
1985-89. El nacimiento de una revolucin

La evolucin de Internet y su mundo en Espaa ha sido y es constante desde
su aparicin. Para explicar su desarrollo, una de las voces ms autorizadas es
Jos Barber, actual director del Departamento de Redes de la Fundacin para
el Desarrollo de las Comunicaciones (Fundesco), y que a mediados de los
ochenta era uno de los responsables de intentar situar nuestro pas a la altura
de las tecnologas que se estaban cociendo al otro lado del Atlntico.
En los aos 85-87, la visin que se tena aqu de Internet era la de los profesores e investigadores de EE.UU. enlazados por un conglomerado de redes patrocinadas por diferentes agencias del Gobierno y derivadas de la ARPANET
original. En Espaa, a las autoridades de I+D se les plante la necesidad de disponer de una red teleinformtica para conectar los ordenadores de las universidades y centros cientficos. Las palabras clave eran armonizacin y sistemas
abiertos. La Internet de entonces cumpla ya con estos requisitos, pero la idea
imperante en nuestro pas era que se tena que hacer algo diferente, con el sello
made in Europe, que por eso estbamos reforzando nuestra identidad cultural y
tenamos que competir con Japn y EE.UU. El bandern de enganche fueron las
siglas OSI (Open System Interconnection), correspondientes al modelo de comunicaciones abiertas desarrollado por la Organizacin de Normalizacin ISO.
De esta manera empez, en 1988, el Programa Iris, que ofreca como producto
estrella el correo electrnico basado en la norma X.400. Como red de transporte se utilizaba Iberpac (X.25). Adems haba otras redes acadmicas basadas
en varias tecnologas privadas (DECNET, BITNET) o derivadas del sistema
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UNIX (UUCP). Todas ellas se interconectaban de alguna manera mediante pasarelas, principalmente por correo electrnico. Los mensajes acostumbraban a
llegar tarde a los destinatarios despus de horas, das, semanas de espera, o incluso se perdan. sta fue la primera y primitiva forma de acceso a Internet que
utilizaron los usuarios de I+D en el periodo 1988-90.
1990. Nace la RedIRIS

En el ao 90, el Programa Iris dio un giro de 180 grados y estableci una infraestructura de transporte IP. La implantacin de redes de rea local (LAN)
y de diversas tecnologas (Ethernet, Token Ring, Token Bus, entre otras) a los
mbitos acadmicos y cientficos era ya una situacin prcticamente consolidada recuerda Jos Barber. Aquello permita la extensin de los servicios
de correo electrnico (SMTP), transferencia de ficheros (FTP) y terminal remoto (TELNET). El siguiente paso era que los investigadores queran utilizar
aquellos mismos servicios en mquinas, tanto de Espaa como de otros pases. Se lleg a un acuerdo con NSFnet (la principal red troncal de la Internet
gestionada por la National Science Foundation en EE.UU.) para obtener la
condicin de red conectada. Fue entonces cuando se adopt el nombre de
RedIRIS como red nacional de I+D.
A lo largo de los tres aos siguientes (1991-1993), el protocolo IP gan terreno
a los otros. Lo mismo pas con las aplicaciones basadas en TCP/IP (abandonando pausadamente la filosofa OSI). El correo SMTP desplaz al X.400, el TELNET
a las XXX, el FTP a la transferencia de ficheros DECNET, y as sucesivamente. A
finales del 90, RedIRIS tena 4 mquinas con plena conectividad a Internet. En
1991, se lleg a las 2.000 mquinas, cantidad que se triplic el ao siguiente; a
finales de 1993 se lleg a ms de 15.000.
En 1994, a Vctor Castelo, director de la RedIRIS, se le asign continuar con
aquel proyecto y llevarlo hasta su mxima expansin. Despus de aquel primer hito, la red fue creciendo. La lnea internacional que empieza con IXI a
64 kbps pas despus a Ebone a 128 kbps, y a finales del 93 se convirti en una
de 2 Mbps en EuropaNET. Durante este tiempo se fue consolidando una cultura y un aumento de conocimientos en todo el mbito acadmico y de investigacin que seran de gran importancia para el posterior desarrollo de las
comunicaciones en Espaa.
La carrera se acelera
1991
Goya Servicios Telemticos es la primera empresa espaola en comercializar
la conexin completa en Internet, aunque desde 1986 ya ofreca servicios de
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correo electrnico a empresas. Juan Antonio Esteban, director general de Goya, recuerda que cuando Goya empez, muy pocas personas crean en el negocio en el que nos estbamos metiendo, pero empezamos con un equipo de
gente que apost fuerte. A corto plazo se confirmaron todas nuestras expectativas, y el hecho de que Telefnica haya entrado tan a fondo ltimamente es
una muestra ms de que nosotros no estbamos equivocados.
1992
Mientras que en la vida real slo se pensaba en el gran acontecimiento de
los Juegos Olmpicos, en el ciberespacio espaol se celebraba la puesta en
marcha del primer servidor de gopher del Estado espaol, en la Universidad Jaume I de Castelln. La UJI se dio cuenta de su potencial y lo oficializ como servicio de informacin electrnica del campus.
Se inaugura un listserv para todos los catalanoparlantes repartidos por el
ciberespacio y conocido con el nombre de bit.listserv.catala, bajo los auspicios del Centro de Supercomputacin de Catalua.
1993
La UJI no se detiene en sus investigaciones y, este ao, registra en el CERN
la primera web espaola creada por Jordi Adell y Carles Bellver (ambos
pertenecientes al Departamento de Educacin). Tres meses ms tarde, el 1 de
diciembre, ya haba 13 servidores en todo el pas.
Adell nos comenta ahora: Mi inters por Internet empez antes de nacer la
Universidad Jaume I. Un grupo de amigos nos conectamos a finales de los
ochenta a la Universidad de Valencia y a la BITNET. Desde entonces, Carles
Bellver y yo hemos compartido muchos momentos delante del ordenador.
Actualmente, esta universidad dispone de una de las mayores redes del pas en
proporcin a su nmero de profesores, personal y estudiantes. En poco ms
de dos aos, Internet ha cambiado a toda velocidad. Y contina, porque para
bien o para mal, no tiene marcha atrs. Ahora empieza a haber proveedores
que ofrecen productos atractivos para las empresas, y en menos de lo que muchos piensan, asistiremos en Espaa a la misma explosin de Internet que se
dio en EE.UU. o en Japn. Es un proceso irreversible que tiene sus consecuencias positivas y negativas, aade este profesor de Nuevas Tecnologas aplicadas a la Informacin.
El Centro de Supercomputacin de Catalua copia, va FTP, del Centro Europeo de Fsica de Partculas (CERN), en Suiza, un programa llamado Mosaic,
base de la navegacin por la World Wide Web (WWW), pensado originariamente como un medio para la distribucin de la informacin entre equipos
de investigadores geogrficamente dispersos.
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El xito del crecimiento de la World Wide Web en Internet fue espectacular

durante aquel ao, en el que se pasaron de 50 a 500 nodos y se impuls que
su desarrollo llegase, en el siguiente ao, a unos cuantos miles de servidores que distribuan informacin para toda la comunidad ciberntica.
La Universidad Politcnica de Catalua (UPC) vio cmo se le abran las
puertas de la comunicacin y puso en marcha Pangea, la primera ONG surgida
del nodo espaol de la Asociacin para las Comunidades Progresistas (APC).
1994
En enero de 1994, la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa
(CICYT) traspasa la gestin de RedIRIS al Consejo de Investigaciones Cientficas, que la enmarca en el nuevo Centro de Comunicaciones CSIC RedIRIS.
Aqul fue tambin el ao de la explosin de Internet y de su locomotora, la
World Wide Web. Enseguida vimos que las necesidades aumentaban exponencialmente y que los anchos de banda no podan seguirlas, recuerda Vctor
Castelo.
La Asociacin de Tcnicos de Informtica (ATI) organiza, en la Casa de
Amrica de Madrid, la primera presentacin pblica para una audiencia no
especializada. Howard Funk, fundador de la Internet Society, est presente
en la conferencia explicando las ventajas y posibilidades de la red. Rafael
Fernndez Calvo, socio snior de ATI, explica: El xito de aquella primera
reunin se demostr por las 400 personas que acudieron, ms otras 200
que se quedaron fuera de la sala por falta de espacio. Poco despus, la revista Novtica (vinculada a ATI), publica un nmero especial (julio-agosto
de 1994) dedicado exclusivamente a las autopistas de la informacin. Aqu
aparece el primer glosario bsico ingls-espaol para usuarios de Internet,
escrito por Fernndez Calvo. En 1991, ramos muy pocos en Espaa los
que utilizbamos Internet fuera de la comunidad acadmica. Pasados cinco
aos (a pesar de todas las hiprboles mediticas, de la triple W y de las prdicas de los convencidos) continuamos siendo cuatro gatos, en trminos
comparativos, los que utilizamos Internet fuera de este mbito. Mi opinin
es que en Espaa, como en la gran mayora de los pases del Sur de Europa,
estamos todava lejos de haber alcanzado la masa crtica de usuarios imprescindible para poder considerar Internet como una rama cuantitativamente relevante en el sector de las telecomunicaciones y como un factor
significativo de progreso social.
Entra en funcionamiento la Anilla Cientfica, una red MAN (Metropolitan
Area Network) de fibra ptica para facilitar la comunicacin entre los investigadores universitarios catalanes, as como su acceso a Internet, que poda conectar aproximadamente a 30.000 usuarios. Se trata de una red de
transmisin de informacin a gran velocidad (34 Mbps) que integra las
universidades catalanas metropolitanas y los hospitales del Valle de He-
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brn y el Parque Taul de Sabadell. Fue desarrollada por la Fundacin Catalana para la Investigacin mediante el Centro de Supercomputacin de
Catalua.
El 4 de julio del ao 94, ms de 400.000 espaoles usuarios del servicio
Ibertex operado por la Compaa Telefnica, disponen de acceso a Internet. Un acuerdo para Eunet-Goya Servicios Telemticos y Cestel, empresa especialista en servicios de videotexto, hace posible la conexin. Fuentes
de Telefnica afirmaban, entonces, que durante el primer mes los usuarios
de Ibertex haban realizado 2.500 conexiones. Si en el ao 93 haba tenido
lugar la explosin de Internet en el crculo acadmico, 1994 represent el
traspaso de la Red al mbito popular. Nace Servicom, segunda empresa privada proveedora de conexin a Internet de la mano de Eudald Domnech,
haciendo sombra a la pionera Goya Servicios Telemticos. Su director, Juan
Antonio Esteban, explica que cuando apareci Servicom, ya ramos conscientes de que tena que llegar la competencia. Nuestras relaciones fueron
totalmente sanas porque Servicom empez a conectarse a Internet a travs
de nosotros, aade. Esteban est convencido de que la tecnologa de Internet continuar avanzando en nuestro pas. Internet est causando un
impacto social, y vamos a incorporarla a nuestra forma de trabajar, en un
principio, y despus, a nuestro mbito privado. Los espaoles estamos
cambiando de hbitos, y aunque nunca nos hemos destacado por ser usuarios telemticos, esta tendencia empieza a variar.
Servicom empieza tmidamente sus andanzas en Vic para trasladarse, pocos
meses ms tarde, a una masa del Parque Tecnolgico del Valls, despus de
un aumento considerable de su plantilla. Fue la primera empresa proveedora
de Internet que realiz una campaa masiva de publicidad, que le report en
poco tiempo imagen de marca y muchas altas de usuarios.
1995
Enero empieza con el estreno de la RACI (Red Aragonesa de Comunicaciones Institucionales), que convirti a la comunidad aragonesa en la pionera
en implantar una red de estas caractersticas. Un canal multiservicio conect los organismos pblicos y universidades mediante RDSI. La inversin
fue de 1.250 millones de pesetas.
Los representantes oficiales espaoles fuera de nuestras fronteras tampoco se
quedaban atrs difundiendo la realidad del estado. La embajada espaola en
Canad fue la primera en todo el mundo que colg sus pginas web en Internet. Se inaugur en marzo de 1995, justo en pleno apogeo del conflicto del
fletn y sirvi de plataforma para difundir todas las informaciones al respecto. El embajador de Espaa en Canad, Jos Luis Pardos, recordaba unos meses ms tarde, en un boletn de la Fundesco, que disponer de la web nos
permiti exponer nuestras tesis ante los infundios y falsedades que se publicaban en los mass media tradicionales canadienses.
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En marzo de aquel ao, una encuesta de la Comisin Europea desvelaba

que el 55% de los espaoles no haba odo hablar nunca de las nuevas tecnologas que unificarn las comunicaciones por telfono, televisin y ordenador. Segn el estudio, un 54% de los encuestados aseguraba no tener
referencias sobre el tema, ante un 45% que deca lo contrario y un 1% que
no se pronunci. El mayor grado de desconocimiento es el mostrado por
los holandeses, aada la encuesta.
A la pregunta de si crean que la red tendra efectos positivos sobre el mundo del trabajo, el 63% de los espaoles consultados respondi que las autopistas de la informacin tendran un impulso positivo en la vida laboral,
y slo un 6% pensaba que las consecuencias seran negativas. Los espaoles
figuraban en una posicin menos optimista que los franceses, italianos,
britnicos o finlandeses, pero ms positiva que la de los austracos, alemanes u holandeses.
Ya en abril se conectan 1.200 centros pblicos de enseanza primaria y secundaria de Catalua a Internet por medio del Programa de Informtica
Educativa (PIE) de la Generalitat.
La palabra Internet no slo circula en boca de los informticos, sino que se extiende, de una forma generalizada, a otras profesiones hasta llegar a las plumas
de los periodistas del pas, que difunden (cada vez con ms frecuencia) cada
uno de sus pasos. Es el momento en que empieza a plantearse la inclusin de
los grandes medios de comunicacin nacionales en la Red. Los periodistas Vladimir de Semir y Llus Reales, del suplemento Ciencia y Tecnologa de La
Vanguardia, fueron los primeros en firmar sus artculos incluyendo la direccin de correo electrnico. El primer diario electrnico que aparece en Espaa
es el rotativo cataln Avui, el 11 de abril del ao 95. Das despus, lo sigui El
Peridico de Catalua. La siguiente incorporacin fue la de La Vanguardia,
adems de otros medios como TV3. Ms tarde llegara ABC y diarios de mbitos ms concretos, como El Correo Espaol o El Pueblo Vasco.
A partir de abril, las incorporaciones van sumndose sin cesar, hasta configurar una lista interminable de instituciones y empresas conectadas de todos
los mbitos. Los usuarios particulares tambin aumentan progresivamente.
En 1995, segn Nextel Engineering Systems Espaa, hay 30.000 usuarios
profesionales que tienen contratados los servicios de la Red con algn proveedor. Las cifras de la compaa muestran que, en el ao 2000, esta cifra se
multiplicar por 133, lo que dar un resultado de cerca de 4 millones de cibernautas espaoles.
Se inicia el III Plan Nacional de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
(1995-1999), cuya infraestructura fundamental se soporta en la RedIRIS y
se firma un convenio entre la CICYT y Telefnica, en el que, entre otras actividades de cooperacin, se prev dotar a RedIRIS de la infraestructura de
comunicaciones ms avanzada en cada momento. Las entidades financie-
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ras empiezan a seguir de cerca todo lo relacionado con las autopistas de la

informacin. La primera de la lista es Banesto (http://www.banesto.com).
El 12 de mayo cuelga informacin sobre sus servicios en Internet. La prensa
reflej aquel hecho de la siguiente forma: Banesto ofrece un servicio gratuito al que tendrn acceso los abonados de la red Internet de todo el mundo, sean o no clientes de la entidad. sta es la primera entidad financiera
espaola que pone a disposicin de los usuarios de servicios interactivos de
consulta una va de comunicacin directa mediante tecnologa informtica las 24 horas del da. El junio, Argentaria ya estaba disponible en la Red.
Miguel ngel Fernndez, director de investigacin y tecnologa del Banco
Bilbao Vizcaya, explicaba por aquellas fechas: Ahora estamos evaluando
cmo podemos aprovechar todas las novedades tecnolgicas que estn surgiendo en torno a este concepto para ver de qu manera podemos incluirlas en nuestra forma de hacer negocio. Los avances estn configurando un
modelo de entidad financiera que poco o nada tiene que ver con la oficina
bancaria tradicional. La interconexin, la comunicacin sin lmites y el
banco en casa configuran un tipo de banco con el don de la ubicuidad y
sin lmites horarios.
El 1 de junio, Vicent Partal, hasta entonces responsable de la edicin electrnica del semanario El Temps, inaugura La Infopista, un directorio de
todos los recursos catalanes en la Red. Se trata de una iniciativa que agrupa
instituciones, empresas y medios de comunicacin relacionados con Catalua en la Red.
Internet empieza a reclamar espacios pblicos donde navegar de una forma
relajada y, al igual que sucedi en otras ciudades del mundo, se abre en Madrid la Ciberteca, el primer caf bar dedicado a la Red. Copas, tertulias y
comunicaciones con miles de personas en un nico espacio. Poco despus,
El Caf de Internet, de Barcelona, se converta en el pionero de la capital
catalana. El 10 de julio se constituye el Captulo Cataln de la Internet Society, el primer captulo creado en el Estado espaol. Artur Serra, coordinador general de ISOCCAT, explica que el objetivo principal es fomentar
una mayor articulacin y proyeccin en todo el Estado espaol y en el mbito internacional de esta unin entre Internet y la sociedad civil catalana.
Para Serra, Internet en Espaa todava est en su infancia, pero en poco
ms de cinco aos ha recorrido simultneamente tres fases (la investigadora, la comercial y la ciudadana), que en otros pases han tardado dcadas
en desarrollarse. Poco despus empiezan a darse los primeros pasos del captulo espaol de la Internet Society, todava en proceso de constitucin.
El mismo mes, Telefnica anuncia su producto estrella en las autopistas de la
informacin: la Infova. Se presenta como la panacea a los problemas de los
miles de usuarios que van apareciendo y que no se pueden conectar a un nodo
local. Se trata de un servicio que iguala el coste telefnico en toda Espaa para
conectarse a proveedores de Internet o de informacin on-line. El precio de
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una llamada en cualquier parte de Espaa pasa a ser el de una local (139 pesetas la hora en horario laboral), independientemente de la distancia entre el
usuario y el proveedor. En diciembre del ao 95, empieza a funcionar de manera experimental, y en enero de este ao, de manera operativa.
Unas grficas de la RedIRIS reflejan el vertiginoso crecimiento de Internet en
Espaa. De las cuatro mquinas que haba conectadas en diciembre de 1990
se llega a la cifra de 42.202 mquinas el 31 de agosto de 1995. Este crecimiento es parecido al experimentado en el mbito mundial y muy especialmente
en el mbito europeo.
El espectacular crecimiento de mquinas tiene mucho que ver con la aparicin
de un nmero cada vez mayor de proveedores de Internet en nuestro pas.
Goya Servicios Telemticos y Servicom ya no son los nicos. Felipe Garca, director del departamento tcnico de Servicom y miembro del equipo de Jos
Barber en los inicios de Fundesco/RedIRIS nos comenta: personalmente creo
que Internet en este pas no dista mucho de seguir la misma evolucin que en
el resto del mundo. Desde el punto de vista comercial, el mercado todava es
muy inmaduro y falta tiempo hasta que Internet se convierta en un producto
de consumo. Adems, yo todava tengo reservas sobre el potencial de un mercado absolutamente virgen que, curiosamente, se ha banalizado antes de su
maduracin. Creo que, hoy por hoy, el perfil del usuario espaol no es tcnico
en un elevado porcentaje. Quiz Infova pueda ser un catalizador que contribuya a esta banalizacin del producto, pero todava son muchas las personas
que no ven rentabilidad directa o inmediata en Internet.
A finales del ao 95, ya se contabilizan ms de cuarenta empresas dedicadas a
ofrecer al usuario final y al empresario todos los servicios de Internet. Alberto
Lozano, fundador y actual director de Seker, uno de los proveedores de Internet ms consolidados, nos comenta ahora: A principios del 96, veo Internet
ms como una hiptesis que como una realidad. Se habla mucho pero no es
cierto todo lo que se dice. S que es cierto que hay ms proveedores, pero tambin es cierto que hay mucha ms gente interesada en conectarse, en probarla. Lozano fue uno de los primeros que apareci en el mercado espaol como
proveedor alternativo a las dos nicas empresas que haba hasta el momento.
Yo empec en este mundo en los aos setenta. Entonces slo haba oscuridad
y slo exista la palabra. Era algo muy cerrado. En 1984, me conform con
montar una BBS que no pude conectar hasta 1991. En el 92 apareci otra BBS,
Solo Mac, que acab integrndose en Servicom. Hubo algunas diferencias entre Eudald Domnech y yo, y entonces me desvincul de Servicom. Puesto que
no poda utilizar el mismo nombre para montar mi propia empresa por cuestiones de derechos legales, cre, a finales del 93, Seker como proveedora de conexin a Internet.
A pesar de la proliferacin de empresas proveedoras de Internet en Espaa,
la compaa norteamericana Compuserve contina liderando el mercado
espaol en cuanto a cantidad de abonados.
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En septiembre, Madrid recibe la esperada visita del hombre ms rico de la

informtica, Bill Gates, presidente de Microsoft, considerado por muchos
como el gran gur de las tecnologas de la informacin. All dijo: El futuro
del PC es convertirse en un instrumento de comunicaciones. En Microsoft
estamos celebrando nuestros primeros veinte aos y, durante este tiempo
nos hemos centrado en los documentos y en los programas. Las cosas sern
muy diferentes en el futuro.
En octubre, la prensa revela la brecha de la web de La Moncloa, que lleva
el nombre de Ventana Abierta. El error fue descubierto por tres estudiantes de la Escuela Superior de Telecomunicaciones de Madrid, que tambin
lo subsanaron. El gestor de correo electrnico, el SendMail 8.6.9, tena una
deficiencia y los estudiantes pudieron acceder al interior del servidor y, de
haber estado conectado ste a la red de ordenadores de Presidencia, habran podido acceder a toda la informacin almacenada.
Tambin en octubre, la Universitat Oberta de Catalunya se convierte en
pionera en la educacin a distancia utilizando redes informticas.
La Fundacin Universitaria de Tarragona crea TINET, la primera experiencia de red ciudadana gratuita en Espaa.
1996
RedIRIS ya cuenta con 17 nodos, uno por cada comunidad autnoma, siete
lneas punto a punto de 2 Mbps y se estn instalando otros 9 de 2 Mbps en
frame relay. Vctor Castelo explica que dentro del primer trimestre de este
ao se instalarn 7 lneas ATM de hasta 34 Mbps que continuarn evolucionando en el segundo semestre, y en el 97 se dispondr de una red de
hasta 155 Mbps. En el mbito internacional se piensa participar en el proyecto europeo TEN-34 para interconectarse con las redes acadmicas europeas en una red de 34155 Mbps. En el mbito comercial ya existen ms de
40 proveedores comerciales de Internet dirigidos al gran pblico.
La Global SchoolNet Foundation muestra en una de sus pginas un cuadro comparativo de la cantidad de bytes transmitidos para los 159 pases
de todo el mundo conectados a Internet. Los datos corresponden al periodo de VI el 31 de enero de 1996. Segn el mismo, Espaa envi el mes pasado por la red un total de 5.066.852 bytes, ms que otros pases europeos
como Dinamarca, Portugal, Polonia o Grecia, pero por detrs de Francia,
Italia o Noruega.
Febrero de 1996
El 8 de este mes se inaugur la Exposicin Universal Internet 1996. Durante
todo el da, miles de cibernautas dejan sus mensajes y pginas webs creadas
especialmente para esta jornada. En nuestro pas, la Infopista es la encargada
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de ir recopilando durante 24 horas todos los correos recibidos desde cualquier

parte del mundo. Los medios de comunicacin informan puntualmente de todos los actos organizados. La jornada es calificada de xito absoluto.
Duelo en Internet: este mismo da, el presidente de EE.UU., Bill Clinton, firma
una ley que establece de alguna manera la censura en la Red. Segn el texto, aquel
material que se introduzca en Internet y que un juez considere indecente ser
penado con una multa de 250.000 dlares y hasta dos aos de prisin. A partir de
este momento (hacia el medioda en Espaa) todas las pginas de la Infopista, as
como las de los buscadores como Yahoo, Altavista, Netscape, etc. se visten de luto
y muestran las webs en negro en seal de protesta por esta iniciativa.
Enfoques del futuro prximo

Jos Barber, actual director del Departamento de Redes de Fundesco, opina
que la Internet de 1996 se parece poco a la que conocimos hace siete u ocho
aos. Ha salido fuera de las universidades y se ha extendido entre una enorme
variedad de comunidades de usuarios. Sin embargo, hay un problema grave
que nos afecta seriamente a los internautas espaoles y que quera sealar aqu
reclamando una solucin urgente. Actualmente hay en Espaa ms de 50 proveedores de servicio de conexin a Internet. Todos ellos cuentan con una infraestructura nacional propia y una conectividad internacional para acceder a
la Red, la mayora de las veces con enlaces a EE.UU. Como consecuencia, la
comunicacin entre usuarios espaoles pertenecientes a diferentes proveedores de este pas tiene lugar mediante trfico internacional, con tiempos de respuesta francamente deplorables y con la consecuente insatisfaccin de los
usuarios finales. Sera necesario que los distintos proveedores estableciesen
aqu en Espaa la infraestructura de telecomunicaciones y los correspondientes acuerdos de trfico entre sus redes. El acceso a la Internet no es slo conectarse a EE.UU. Los usuarios queremos una red global y abierta que pueda
convertir en realidad los postulados enunciados para las superautopistas de la
informacin y la sociedad de la informacin del prximo siglo. A qu esperan
los proveedores?
Las empresas sern las primeras que rentabilizarn las inversiones en este tipo
de tecnologa, ya que sus necesidades son sustancialmente diferentes de las del
usuario domstico. Alfons Comella, profesor del Departamento de Sistemas de
Informacin de Esade, opina que las empresas estn mostrando un inters real
por el fenmeno Internet. Las ventajas en este caso son tanto de reduccin de
costes (el correo electrnico es mucho ms barato que el telfono o el fax),
como de velocidad (poner una informacin en la web permite llegar a todos
los distribuidores o representantes al mismo tiempo), o de imagen (somos modernos). Sin embargo, para tener xito es preciso pensar en la web como un
medio totalmente diferente de los habituales. Se trata de darle un enfoque totalmente diferente. Quiz sea necesario dar valor aadido a cambio de nada
(por ejemplo, informacin gratuita) para evitar el hiperzapping del internauta.
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Creo que el fenmeno de entrada de las empresas a Internet depender mucho

de la difusin de las experiencias de las pioneras.
La convergencia entre digitalizacin y telecomunicaciones conduce a la transmisin simultnea de voz, msica y sonido, con grficos, pelculas, telefax o
videojuegos. Todo esto representar un alto porcentaje del tiempo de ocio y
de trabajo en los prximos aos. La fibra ptica ser la herramienta encargada
de aportar tantos datos, desterrando la etiqueta negativa de la escasez del ancho de banda y de su consiguiente lentitud. Telefnica continuar siendo la
protagonista en el mbito de las infraestructuras, debido no slo a su monopolio vigente hasta el ao 98 en los ltimos apartados, sino tambin a su Plan
Fotn. Este plan es una de las grandes apuestas de la compaa a favor de la
fibra ptica. Su compromiso inversor en la industria del cable, hasta 1998, es
de 2,5 billones de pesetas. Carles Gascn, miembro de la Internet Society-Catalunya, cree que el futuro se decidir despus de la aprobacin definitiva de
la Ley del Cable, en la que se disputa la lucha entre dos modelos administrativos diferentes. Existir una red de fibra ptica que cubrir todo el territorio del
Estado espaol, en manos del llamado primer operador (Telefnica) por adjudicacin directa, y un segundo operador local para los municipios o agrupaciones de municipios que cuenten con un mnimo de 20.000 habitantes, y
donde se ofrecer todo tipo de servicios interactivos, desde transmisin de datos e imgenes hasta servicios de telefona.
En este futuro, se consolidar la Red Digital de Servicios Integrados (RDSI) y se
anunciar la creacin de la red de comunicaciones de gran capacidad, que utilizar tcnicas de transmisin adelantadas (Asynchronous Transfer Mode o
ATM). Esto permitir la penetracin de los servicios digitales multimedia.
Rafael Fernndez Calvo, del ATI, opina que no se puede ser excesivamente optimista ante el futuro si no se da pronto una voluntad poltica clara de las diferentes administraciones, por una parte y, por la otra, una mnima coordinacin
de iniciativas pblicas y privadas, desde todas las perspectivas (comerciales, culturales, educativas, tecnolgicas, industriales, sociales, de ocio, etc.). Internet no
slo es Internet: es un componente importante para la incorporacin de nuestro
pas al ncleo que lidere la Sociedad Global de la Informacin.
La web de maana ser todava ms prctica que la actual. Su creador, Tim Berners-Lee, declaraba el ao pasado que una de mis preocupaciones principales
es conseguir que la web pueda asumir el correo electrnico. Hoy por hoy, todava no podemos enviar una pgina web directamente por correo electrnico,
porque no slo se utilizan dos aplicaciones diferentes, sino tambin protocolos
de transferencia diferentes.
El libro blanco de la Comisin Europea: Retos y pistas para entrar en el siglo XXI,
redactado a finales de 1994, marca las grandes lneas estratgicas de la poltica europea en este mbito. La inversin necesaria para conseguir una Europa competitiva en el terreno de las telecomunicaciones tendr que ser de 150.000 millones
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de euros en los prximos diez aos. Segn este libro, tambin conocido como Informe Delors, se trata de un reto crucial para la supervivencia o el declive de Europa. Es la posibilidad de responder a las nuevas necesidades de las sociedades
europeas: redes de comunicacin en las empresas; acceso generalizado a bases de
datos cientficas y de ocio; difusin del teletrabajo, desarrollo de la atencin preventiva y de la medicina a domicilio para las personas mayores, etc. El cambio se
reflejar en las pautas de consumo. Este mismo fenmeno nos afectar tambin
como ciudadanos.
Volviendo al presente, los expertos creen que todos estos cambios nos conducirn en una transformacin de la vida social y cultural, en la que un desarrollo tecnolgico constante ser el pan nuestro de cada da. Da a da, mes a mes,
las tecnologas de la comunicacin cambiarn de forma significativa para
apuntar hacia el gran objetivo de la comunicacin global. Quiz con ella, los
horizontes del progreso se avistarn con ms claridad.
Slo es cuestin de tiempo.
Agradecimientos
+WEB quiere expresar su agradecimiento a todos los que han colaborado en la
realizacin de este informe y en especial a Carles Gascn por su magnfica base
de datos y a Jorge Rodrguez (documentalista). Sin la ayuda de todos ellos este
informe no hubiera sido posible.
Carme Peir (1996). El fenmeno Internet en Espaa: ayer, hoy y maana. WEB, la revista
de los usuarios de Internet.
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Hacia la definicin del Sector Informacin en Espaa

Xavier Claret1
Resumen
Se presentan los resultados de un trabajo de investigacin sobre la dimensin del Sector de la
Informacin en Espaa, as como sobre el nmero de trabajadores del conocimiento en el
pas. Se dan algunas recomendaciones, a la luz de los problemas encontrados durante la
realizacin del estudio con las estadsticas econmicas disponibles.
Introduccin: por qu definir y medir el Sector Informacin?
En los sistemas econmicos avanzados la informacin juega un papel cada

vez ms decisivo en su crecimiento y desarrollo. Si resulta que las ramas de
actividades informacionales forman parte integral de la economa nacional, parece lgico empezar a cuantificar el producto originado por estas actividades.
En este trabajo, se entienden por actividades informacionales aquellas orientadas a la produccin de bienes y servicios que directamente proveen informacin o que son de utilidad en su produccin, proceso o distribucin. Si bien
el trmino informacional no es del todo correcto desde un punto de vista lingstico (es un barbarismo procedente del francs), se ha preferido al trmino informativo por tener ste ltimo un carcter ms restringido (medios de
comunicacin).
Es admisible el concepto de Sector Informacin (SI) en un anlisis econmico? Tiene sentido hablar de un hipottico SI? Entendiendo la informacin
como un conjunto de smbolos, palabras, mensajes o dibujos, se admite que
una unidad de informacin es conceptualizable a diversos niveles de abstraccin. Pero es evidente que los diversos smbolos, dibujos, etc., que representan informacin son el resultado de actividades que consumen recursos
escasos. Si recordamos que la economa surge justamente cuando hay que gestionar un recurso escaso, no parece descabellado, al menos en una primera
aproximacin, pensar en la existencia de un Sector Informacin que agrupe
las actividades econmicas asociadas a la produccin de bienes y servicios informacionales.
Al tratar en este trabajo del Sector Informacin es inevitable hacer referencia a

qu se entiende por informacin. Actualmente toma fuerza la conceptualizacin de
la informacin como proceso ms que como cosa (Cornella, 1996); puede definirse como el proceso mediante el cual alguien resulta informado, proceso en el que
intervienen aspectos tales como el estado de nimo, el inters o la qumica en1. El presente trabajo es un resumen de la tesina de licenciatura, dirigida por Alfons Cornella, que con el mismo nombre fue presentada en ESADE, a finales de 1997.
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tre quien informa y quien es informado. As, podemos entender por informacin
como aquello que alguien encuentra informante (Dervin y Nilan, 1983).
El hecho de admitir el concepto de un Sector Informacin (SI) en el anlisis econmico no es distinto al hecho de admitir los sectores Agricultura, Industria o
Servicios. La economa puede subdividirse trazando un nmero ilimitado de lneas, pero lo realmente relevante es el tamao y el ritmo de crecimiento de cada
grupo. La definicin de un Si en este trabajo parte de la creencia de que este sector es grande, y crece a tasas cada vez mayores.
No existe en la actualidad un entorno estadstico estndar que permita medir
el Sector Informacin. Los Sistemas Nacionales de Cuentas tradicionales, basados en los conceptos keynesianos, deben ser reexaminados con el fin de que
se consideren los datos referentes al valor aadido de la informacin (Jussawalla, 1988). A medida que el SI adquiere mayor importancia, las polticas centradas
exclusivamente sobre los sectores tradicionales sern inapropiadas para estimular el
crecimiento econmico. sta es, quizs, la principal razn por la que, desde el
punto de vista de la economa, interesa tanto una medida fiable del Sector Informacin.
1. Objetivos de investigacin y metodologa

Los objetivos de investigacin planteados en este trabajo fueron principalmente tres:
a) Definir qu se entiende por Sector Informacin. Metodolgicamente, fue necesario distinguir el plano sectorial (sectores o ramas de actividad informacionalmente intensivas) del plano ocupacional (ocupaciones, profesiones, relacionadas
con la produccin o manejo de informacin, es decir, trabajadores del conocimiento)2. A partir de la Clasificacin Nacional de Actividades Econmicas (CNAE), se
elabor una lista de las ramas de actividad cuya agrupacin se propuso como Sector Informacin.
b) Cuantificar la aportacin del Sector Informacin al Producto Interior Bruto
de Espaa. La metodologa consisti en identificar en el documento de la Contabilidad Nacional las actividades econmicas informacionales definidas anteriormente. Asimismo se analiz si las estadsticas oficiales actuales son eficaces
o no a la hora de describir y medir el fenmeno informacional.
c) Estimar el porcentaje de poblacin ocupada en Espaa perteneciente al colectivo de los trabajadores del conocimiento. Para ello se tom en considera2. Nota terminolgica: dado que el plano sectorial y el ocupacional no son coincidentes, y
conscientes de que ello puede llevar a alguna confusin, cuando en el trabajo se trata el plano
sectorial del Sector Informacin utilizamos indistintamente los trminos actividades y
ramas de actividad informacionales; en cambio, en el captulo que aborda el plano ocupacional del Sector Informacin se hace referencia a los trabajadores del conocimiento, profesiones informacionales y ocupaciones informacionales.
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cin la clasificacin de profesiones informacionales de la OCDE y se intent

estimar su tamao a partir de la Encuesta de Poblacin Activa del Instituto Nacional de Estadstica.
2. Aproximaciones a la medida de la Economa de la Informacin
La determinacin de la importancia de las actividades informacionales en el

conjunto de la economa de los pases occidentales ha llamado la atencin de
diversos investigadores desde principios de los sesenta.
Hay dos formas de evaluar la importancia del Sector Informacin en la economa: por su participacin en el PIB (GNP) y por su importancia en el empleo
del pas. Machlup dijo en los sesenta que el 34,5% del PIB de los Estados Unidos poda deberse al sector informacin, que l defini. Porat, en los setenta,
subi esa cifra al 46% del PIB norteamericano. En un articulo de 1994 del Business Week (07/11/94), se divida la economa en tres grandes macrosectores:
produccin de bienes (goods), con un 14,7% del empleo en los Estados Unidos;
servicios (people-oriented, es decir, banca, hoteles, sanitarios, administracin
pblica, educacin primaria y secundaria, etc.), con un 70% del empleo; e informacin (publicidad, comunicaciones, editorial, software, pero tambin
ordenadores, educacin universitaria, etc.), con un 15,3% del empleo.
En la actualidad no hay an cifras oficiales sobre la dimensin del Sector Informacin, aunque algunos analistas han utilizado los datos del Censo norteamericano para derivar que en 1992 un 56% de los empleados en Estados Unidos
eran white-collar, mientras que el 41% eran blue-collar, y el 3% agricultores (Laudon y Laudon, 1996).
Objetivo 1: Definicin del Sector Informacin
Problemas
Los distintos enfoques que los investigadores han adoptado a la hora de abordar
el estudio de un hipottico Sector Informacin (SI) generan cierta confusin3.
Distintas definiciones, por un lado, y distintos Sistemas Nacionales de Cuentas
en cada pas, por otro, dan lugar a SI substancialmente distintos. Por otra parte,
el concepto de SI plantea muchas dudas acerca de qu subsectores econmicos
debemos incluir en l. Los criterios utilizados por investigadores y organismos
para calificar una actividad como informacional no parecen demasiado claros
(por ejemplo, para algunos son actividades informacionales todo lo que suene a saber o conocimiento).
3. Ver Captulo 4 en la Tesina.
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Resultados
Segn la OCDE (1981), el Sector Informacin comprende las ramas de actividad
orientadas a la produccin de:
a) Bienes y servicios que intrnsecamente proveen informacin (p.e. libros) o

que son de utilidad en su produccin, proceso o difusin (p.e. ordenadores).
A este sector se le designa como Sector Informacin Primario (SI Primario).
b) Servicios de informacin producidos para el consumo interno en empresas
y organizaciones que no producen bienes y servicios informacionales. A este
sector se le designa como Sector Informacin Secundario (S Secundario).
La relacin de actividades que integran el SI que proponemos en este trabajo4
tienen como objeto principal la produccin de bienes a servicios que directamente
proveen informacin o que son de utilidad en su produccin, proceso o distribucin.
Por tanto, es importante tener presente que estamos hablando exclusivamente
del SI Primario, en el que destacan, entre otras actividades la de edicin, telecomunicaciones, informtica, I+D o educacin. No se ha considerado en este
trabajo el sector SI Secundario, bsicamente por la dificultad que supone la estimacin de su tamao y evolucin.
Recomendaciones
Los problemas encontrados durante el trabajo permiten sugerir que sera interesante estudiar criterios alternativos para decidir si una rama de actividad debe
incluirse o no en el SI. En este trabajo se ha tenido en cuenta el objetivo principal de las distintas ramas de actividad; es decir, si su output es o no informacional. Sin embargo, este criterio no es plenamente satisfactorio, dado que genera
dudas en la consideracin de actividades ciertamente importantes, como por
ejemplo los servicios mdicos o los servicios financieros. Una alternativa para la
clasificacin de actividades sera, por ejemplo, la de tener en cuenta el predominio de movimiento de materia (actividad no informacional) frente al movimiento
de bits (actividad informacional) en la actividad en cuestin.
Otra recomendacin consistira en la necesidad de trabajar en la determinacin de qu actividades concretas conforman el Si Secundario, es decir, de
hasta qu punto hay actividades informacionalmente intensivas en sectores
que no forman parte del SI Primario (por ejemplo, las actividades de soporte, administrativos, servicios internos de informacin, en agricultura, industria, construccin y servicios). Es necesario un estudio pormenorizado
del SI Secundario para poder entender su importancia en el contexto econmico general.
4. Ver pgs. 28 a 32 en la Tesina.
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Objetivo 2: Cuantificacin de la aportacin del SI al PIB espaol

Problemas
Para estimar el valor del SI hay que acudir al documento de la Contabilidad Nacional, que es donde encontrarnos la informacin econmica de los distintos
sectores. La clasificacin sectorial de la Contabilidad Nacional de Espaa es distinta a la clasificacin propuesta en la Clasificacin Nacional de Actividades Econmicas (CNAE-93). Gracias al detalle ofrecido en la CNAE-93 nos ha sido
posible presentar el listado de actividades que integraran el Sector Informacin.
Sin embargo, al tratar de estimar el valor del mismo uno se encuentra no ya con
una agregacin excesiva a estos efectos, sino con un criterio agrupativo distinto.
La aplicacin de la metodologa de Karunaratne y otros5 para estimar el valor
del SI resulta inapropiada para el caso espaol por dos razones fundamentales:
a) Falta de informacin detallada para calcular el parmetro Pi (fundamento
del mtodo), lo cual impide una estimacin objetiva del mismo.
b) Inconsistencias y distorsiones debidas a las diferencias de clasificacin entre las tablas input-output y las encuestas o censos.
A partir de la Contabilidad Nacional de Espaa (CNE), as como de otros documentos, se estim el valor de las siguientes ramas de actividad informacionales:
Actividades informacionales en la industria
Actividades informticas
Servicios audiovisuales
Servicios tcnicos
Servicios de consultora
Servicios de publicidad
Comunicaciones
Investigacin y enseanza
De este anlisis se concluy que el valor de la produccin efectiva correspondiente a estas actividades informacionales fue en 1994 de 10.680.429 millones
de pesetas (vase el desglose por actividades en la Tabla 1). Si consideramos
que el Producto Interior Bruto (nominal y a precios de mercado) de este mismo ao ascendi a 64.698.812 millones de pesetas, la produccin del Sector
Informacin Primario represent en 1994 el 16,5% del PIB. Sin embargo, dado
que resulta ms correcto, desde el punto de vista econmico, tomar como referencia el valor aadido ms que el valor de la produccin, debe darse como
cifra ms representativa que el valor aadido bruto del Sector Informacin Primario represent en 1994 el 10% del PIB del pas. Hay que tener en cuenta,
por un lado, que sta es una cifra bastante prudente, puesto que no se han
considerado al calcularla un nmero relativamente importante de sectores po5. Se explica esta metodologa en la pg. 35 de la Tesina.
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tencialmente informacionales, y, por otro, que no incluye ninguna estimacin sobre el Sector Informacin Secundario.
Tabla 1. Valor de la produccin efectiva y valor aadido bruto de las actividades informacionales
en Espaa en 1994 (en millones de pesetas).
Ramas de actividad
Actividades informacionales
en la industria
Valor de la produccin
Valor aadido
2.698.854
886.661
Actividades informticas
933.383
408.947
Servicios audiovisuales
566.366
177.843
1.190.011
641.754
Servicios de consultora
606.089
367.913
Servicios de publicidad
325.793
197.119
Comunicaciones
1.484.168
1.332.880
Investigacin y enseanza
2.875.765
2.436.391
10.680.429
6.449.508
Servicios tcnicos
Total
Fuente: Elaboracin propia, a partir de la Contabilidad Nacional de Espaa (1994).
Recomendaciones
Sera altamente recomendable que el Instituto Nacional de Estadstica (INE)
hiciese un esfuerzo por armonizar las distintas clasificaciones que maneja, lo
cual facilitara la labor de los investigadores y proyectara una imagen an ms
slida y segura de la informacin que actualmente ofrece.
Por otra parte, resulta evidente que existen aqu deficiencias estadsticas importantes. Es en el documento fundamental de la Contabilidad Nacional donde deberan acometerse ciertas reformas. Pensamos que debera reorganizarse la
presentacin del sector servicios; este sector, cuya participacin en el Valor Aadido es superior al 50%, debera incluir un nmero mucho mayor de subgrupos que
en la actualidad con el fin de reflejar con mayor precisin la realidad econmica actual. Parece ser que el Instituto Nacional de Estadstica es consciente de esta situacin y est trabajando en la direccin correcta. As, en la introduccin de la
Encuesta de Servicios de Publicidad se comenta: El sector servicios no se investiga, por el momento, conjuntamente sino que se realizan encuestas sectoriales de forma peridica. Estimamos que el matiz por el momento es importante. Se debe
insistir en que hay que avanzar en una nueva presentacin del sector servicios
en la Contabilidad Nacional. No se nos escapa, sin embargo, que hay dos grandes dificultades a la hora de emprender una reforma de este tipo: 1) la necesidad
de conseguir un consenso supranacional, por razones de armonizacin de las
cuentas; 2) el coste siempre asociado a una mejor y ms completa informacin.
Objetivo 3: Estimacin de la poblacin ocupada en Espaa perteneciente
al colectivo de los trabajadores del conocimiento
Problemas
La visin del SI desde el plano sectorial (el SI entendido como un conjunto de
sectores orientados a la produccin de bienes y servicios informacionales) no
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resulta adecuado para estimar cuntas personas tienen una ocupacin informacional en el pas. La razn principal es que slo una parte del total de los
trabajadores del conocimiento forma parte de ese Sector Informacin. En el
apartado dedicado anteriormente a definir el SI desde un punto de vista sectorial, el criterio principal para incluir a un subsector en el SI era el de las caractersticas de su producto. En cambio aqu el criterio principal para incluir una
ocupacin en la lista final de ocupaciones informacionales ser su contenido
informacional, aproximndonos ms al concepto de lo que sera un knowledge
worker (trabajador que dedican la mayor parte de su jornada laboral al manejo
de informacin).
Los datos estadsticos de 1987 como en los de 1996 que se han utilizado en el
trabajo, no permiten cuantificar toda una serie de ocupaciones informacionales, por lo que la estimacin realizada vuelve a ser, nuevamente, conservadora.
El insuficiente nivel de detalle ofrecido por las estadsticas oficiales, en aras de
una mayor fiabilidad, impide un anlisis ms refinado y correcto. Asimismo,
la inclusin de algunos grupos puede ser discutible (por razones conceptuales
o por la limitacin de la informacin disponible).
Resultados
En el segundo trimestre de 1987 haba en Espaa, segn la Encuesta de Poblacin
Activa (EPA), 11.329.600 personas ocupadas, frente a 12.342.000 en 1996. Por
tanto, en un periodo de nueve aos se ha producido un crecimiento del 8,9%.
En cuanto a la ocupacin informacional, 3.705.200 personas podan ser clasificadas en 1987 como knowledge workers, frente a 4.674.200 en 1996. El crecimiento experimentado en este caso es del 26,1%, muy por encima del
crecimiento general de la ocupacin.
Figura 2. Porcentaje de trabajadores del conocimiento sobre la ocupacin total en Espaa, 1981-1996.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la EPA y Lleonart (1991).
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Este crecimiento puede ser calificado de muy importante. El nmero de trabajadores del conocimiento representaba en 1996 un 37,9% de los ocupados, frente a un 32,6% en 1987. Si tenemos en cuenta que en 1981 la ocupacin
informacional en Espaa era del 28,7% (Lleonart, 1991), concluiremos que estamos ante un crecimiento sostenido que no es meramente coyuntural. La proporcin de trabajadores del conocimiento sobre el total de ocupados se acerca
ya al 38%, y constituye el sector predominante en cuanto a empleo en la economa espaola. La clara tendencia al alza que muestra la ocupacin en este sector
no admite discusin.
Recomendaciones
En este trabajo se han considerado como trabajadores del conocimiento a

aquellos que pasan la mayor parte de su jornada laboral manejando informacin, y se ha cuantificado su importancia mediante la identificacin en las estadsticas de la EPA de algunas de las categoras propuestas por la OCDE como
ocupaciones informacionales. Esto ha dado como resultado un conjunto heterogneo de profesiones y no parece que entre ellas tenga que haber una especial conciencia de colectivo. Se podra estudiar la composicin del SI
(perspectiva ocupacional) teniendo en cuenta criterios alternativos. Por ejemplo, quizs sea posible que a medio plazo pueda definirse a los trabajadores del
conocimiento como aquellos que trabajan con ordenadores.
Conclusiones
En este trabajo se ha considerado que son dos los principales componentes de

lo que podra llamarse Sector Informacin. Por un lado, el Sector Informacin
Primario, integrado por una serie de actividades que tienen como objeto principal la produccin de bienes o servicios que directamente proveen informacin o que
son de utilidad en su produccin, proceso o distribucin; por otro, el Sector Informacin Secundario, constituido por servicios de informacin producidos para el
consumo interno en empresas y organizaciones que no producen bienes y
servicios informacionales. Se ha estimado que la produccin del Sector Informacin Primario en Espaa represent en 1994 el 16,5% del PIB, mientras el
valor aadido bruto del Sector Informacin Primario represent en 1994
el 10% del PIB del pas. Finalmente, se ha estimado que el nmero de trabajadores del conocimiento en Espaa representaba en 1996 un 37,9% de los ocupados, frente a un 32,6% en 1987.
Aunque estos datos permiten afirmar que existe un Sector Informacin con suficiente volumen y ritmo de crecimiento como para considerarlo separadamente
del sector servicios, en el que est normalmente incluido, las cifras presentadas
deben considerarse como prudentes, por lo que bien podra ser que su dimensin
fuera an mayor. La identificacin de las ramas de actividad a incluir en el sector
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servicios, y la cuantificacin de la aportacin de ese sector al PIB, y la estimacin

del nmero de trabajadores del conocimiento en el pas no podr hacerse con
mayor precisin hasta que no se cuente con datos estadsticos que lo faciliten.
En concreto, el trabajo permite sugerir algunas recomendaciones.
Sera conveniente que se redefiniera la Clasificacin Nacional de Actividades

Econmicas (CNAE) para ponerla ms de acuerdo con lo que est ocurriendo
en esta economa informacional de fin de siglo. Asimismo, estos cambios
deberan reflejarse en los cmputos de la Contabilidad Nacional, con el fin
de estar en condiciones de identificar los sectores con ms aportacin al
conjunto de la economa. A este respecto, resulta ilustrativo ver cmo la
administracin norteamericana esta renovando la Standard Industrial Classification (SIC), una de las clasificaciones de actividades econmicas ms
utilizadas en el mundo, que databa de los aos 30, transformndola en la
North American Industry Classification System (NAICS) 6. Esta nueva clasificacin es la que est siendo usada en el Economic Census de 1997, cuyos
cuestionarios estn siendo enviados a unos 5 millones de empresas norteamericanas. Esta nueva clasificacin contiene 300 sectores nuevos, y agrupa algunos anteriores en categoras ms lgicas. As, por ejemplo, bajo la
gran categora de sector de la informacin incluye el sector editorial, el del
software, la industria cinematogrfica, los medios de comunicacin, telecomunicaciones, etc. En otra categora de servicios profesionales, y tcnicos,
se incluyen los servicios legales, auditores, consultores, agencias de publicidad, empresas de investigacin de mercados, de estudios de opinin, etc.
Con este cambio de amplio alcance, se pretende reflejar ms lo que esta
ocurriendo en la economa, y su objetivo es a largo plazo, puesto que, aunque se empieza a aplicar ahora, los primeros resultados no aparecern, al
parecer, hasta 1999, y no se incluirn de pleno en los esquemas estadsticos
federales hasta el 2004.
Finalmente, se debera intentar encontrar una mejor definicin de lo que debe

entenderse por trabajador del conocimiento. Quizs la propuesta hecha en
este trabajo de que lo sea quien dedica la mayor parte de su jornada a trabajar
con un ordenador sea un buen comienzo.
En cualquier caso, resulta claro que es preciso avanzar ms en el conocimiento

de la dimensin del Sector Informacin en el conjunto de la economa, porque si es cierto que ste adquiere mayor importancia, las polticas centradas
exclusivamente sobre los sectores tradicionales sern inapropiadas para estimular el crecimiento econmico. En una economa de la informacin, disponer de datos pensados bsicamente para una poca industrial no ayuda ni a las
administraciones pblicas en su diseo de polticas que puedan ayudar al pas,
ni a las empresas en su desarrollo de estrategias competitivas con posibilidades
de xito.
6. Vase a este respecto Business Week (29/12/97), y <http://www.naics.com>.
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53
Bibliografa
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Xavier Claret. Hacia la definicin del Sector Informacin en Espaa.
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La sociedad de la informacin: un nuevo escenario

mundial y local
Joan Maj
Estamos ante un proceso de transicin de una sociedad industrial fragmentada a otra basada
en el conocimiento globalizado.
El reto fundamental del directivo es conducir con seguridad la empresa u organizacin de la que es responsable a travs de los continuos problemas que provocan tanto las dificultades internas como los retos que llegan del exterior.
Pensante especialmente en este segundo aspecto, el mrito principal de una organizacin es saber adaptar continuamente su actividad a los cambios de su entorno, y hacerlo a tiempo. Desde este punto de vista, la estrategia ganadora es
aquella que no reacciona sino que se anticipa, aquella que no resuelve problemas, sino que se adelanta a los mismos, en definitiva, aquella que prev.
Por lo tanto, una cierta capacidad de comprensin anticipada de los futuros escenarios es una exigencia de una buena gestin. En ocasiones, esta comprensin es
difcil porque es difcil identificar los rasgos que conformarn el futuro, aunque
estos rasgos ya estn influyendo notablemente en el momento actual.
Los costes de los elementos para procesar, almacenar o distribuir la informacin tienden a cero.
Cambio de sociedad
El intento de este trabajo se limita a hacer una descripcin de algunas tendencias existentes en la sociedad actual, que creo que aumentarn y se acelerarn
en los prximos aos y que, en consecuencia, ejercern una influencia de primer orden en la configuracin del futuro prximo.
El impulso de cambio es tan acelerado y radical y la coincidencia temporal de varios fenmenos tan crtica, que no es retrico hablar de un cambio de sociedad.
Lo que pretendemos describir en las prximas lneas es el proceso de transicin de una sociedad industrial fragmentada a una sociedad del conocimiento
globalizada.
Es preciso que se note la utilizacin preferente de la expresin sociedad del

conocimiento, ya que hablar, como hacen muchos, de sociedad digital es
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quedarse en la superficie del fenmeno, dando una categora que no le corresponde a un elemento fundamental pero puramente instrumental. Hablar de
sociedad de la informacin es acercarse mucho ms al corazn del tema,
pero es olvidar que el objetivo final es el conocimiento, para cuya consecucin
se necesaria la informacin, pero que no es posible conformarnos con ella.
La digitalizacin supone una revolucin tecnolgica, ya que comporta

el mismo tratamiento de toda la informacin.
Grfico I. La evolucin de los costes y las capacidades de las memorias de silicio
Fuente: Joan Maj (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.
Fuente: Joan Maj (1997). Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.
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Tres tendencias profundas

Entre los muchos fenmenos que hoy podemos ver, hay tres que tienen la mayor importancia y son los ms cargados de consecuencias de futuro:
La primera tendencia es de carcter econmico.
Los costes marginales de producir los elementos materiales necesarios para
procesar informacin, para almacenarla o para difundirla se han vuelto negativos y como consecuencia de ello, los costes unitarios tienden rpidamente a cero. Los costes por unidad de capacidad de todos estos elementos,
aunque a veces no se trasladen a los precios, pueden considerarse prcticamente nulos (grfico I). El progreso acelerado en el campo de la microelectrnica o de la fibra ptica o de los satlites supone que las capacidades a
nuestra disposicin (sea en trminos de millones de bits de una memoria,
de nmero de instrucciones de un procesador, de bits/segundo de un cable
o de nmero de canales de un satlite) son muy superiores a nuestras necesidades y pueden considerarse prcticamente ilimitadas. Se han superado
las limitaciones de volumen, de tiempo o de distancia. Hoy somos capaces
de procesar cantidades ingentes de informacin, de almacenarla en un espacio ridculo y de enviarla instantneamente a cualquier punto de la Tierra o del espacio prximo. Y todo con un coste insignificante
La segunda tendencia, profundamente revolucionaria, tiene carcter tecnolgico.
Se trata de la digitalizacin. La utilizacin del cdigo digital para almacenar o transmitir cualquier tipo de informacin, sean textos escritos,
palabras, msica, nmeros o imgenes, supone una revolucin en la organizacin de todas las actividades relacionadas con la difusin de la informacin y del conocimiento.
El cdigo digital, que en esencia supone que en lugar de almacenar o
transmitir un fenmeno, se guarda o se transmite su medida numrica,
ha convertido todo tipo de informacin en informacin numrica y,
por lo tanto, de la misma naturaleza, lo que permite el mismo tratamiento sea cual sea su forma original. Este hecho tiene unas consecuencias impresionantes a medio plazo.
A lo largo de la historia de la Humanidad, cada tipo de informacin ha
tenido un soporte y un cdigo propios (alfabetos, sistemas numricos,
ondas sonoras, etc.) (grfico II) y ha dado nacimiento a tecnologas y a
industrias diferentes (la imprenta, la radio, la fotografa, etc.). Con esto
han nacido aparatos, redes de distribucin y empresas especializadas.
Ahora, la convergencia de cdigos supone la convergencia de tecnologas y, por lo tanto, la fusin de redes y la concentracin de empresas.
De aqu a poco tiempo no existir el telfono, ni el televisor, ni el ordenador, sino un terminal nuevo que ser un poco de todo; de aqu a poco
tiempo, la cmara fotogrfica ser un perifrico del ordenador, y ya no
tendremos que recibir el telfono y la televisin por cables diferentes...
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Y lo ms relevante econmicamente es que no continuarn habiendo empresas especializadas (editoriales de diarios, empresas de televisin, operadores de telfonos o productores de pelculas), sino un nuevo tipo de
empresa multimedia que englobar todas estas actividades (grfico III).
La liberalizacin de las telecomunicaciones ha supuesto pasar de un sistema basado en el servicio pblico a otro que se fundamenta en el mercado.
En el futuro inmediato crecer la utilizacin del conocimiento como factor de produccin.
La tercera tendencia es tpicamente poltica.
Se trata del proceso de liberalizacin, un proceso que ha afectado fundamentalmente al sector de las telecomunicaciones, pero tambin a
otras actividades prximas y, muy especialmente, a la televisin.
El nacimiento de la telefona, y ms tarde el de la televisin, se dio en Europa

bajo el esquema de servicio pblico, que supona la exigencia de cobertura
universal de la red para todos los ciudadanos, independientemente de su
rentabilidad, y que implicaba el rgimen de monopolio y, en casi todos los
casos, la presencia de la empresa pblica. Las evidentes ventajas econmicas
del sistema, pero sobre todo las sociales, fueron superadas poco a poco por
los inconvenientes de la falta de competencia, que afectaba negativamente
a los precios y la calidad del servicio. Se inici, pues, un proceso de liberalizacin, de desaparicin de los monopolios, que se encuentra ahora en plena
efervescencia. Este proceso ha ido en paralelo, aunque no era necesario, con
un proceso de privatizacin de las empresas operadoras y, en muchos casos,
de las redes. La combinacin de liberalizacin y privatizacin supone pasar
de un modelo basado en el servicio pblico a otro basado en el mercado. No
slo se han introducido la competencia y la libertad de empresa, sino que se
han mercantilizado totalmente los servicios y sus contenidos. Esto supone la
mercantilizacin de la informacin, fenmeno que puede generar fenmenos de marginacin y crear algunas dificultades polticas en el futuro si no
se atina a mantener una cierta dosis de servicio pblico aunque no necesariamente de empresa pblica en este sector.
No se trata de sustituir la mano de obra tradicional por conocimientos,

sino un tipo de trabajo por otro.
Estamos ante la progresiva desaparicin de rigideces en la organizacin
del trabajo.
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Grfico II. Historia de la utilizacin de cdigos en la transmisin de informacin

Tipo de
informacin
Voz
Msica
Texto
Datos
Imagen fija
Imagen mvil
Cdigo
natural
Frecuencias
acsticas
Frecuencias
acsticas
Alfabeto
Sistema de
numeracin
Frecuencias
luminosas
Frecuencias
luminosas
1920... (radio)
Frecuencias
electromagnticas
Frecuencias
electromagnticas
1940... (TV)
Frecuencias
electromagnticas
Frecuencias
electromagnticas
1950...
(ordenador)
Frecuencias
electromagnticas
Frecuencias
electromagnticas
Bits
Bits
Frecuencias
electromagnticas
Frecuencias
electromagnticas
1980...
(telefona
digital)
Bits
Bits
Bits
Bits
Bits
Frecuencias
electromagnticas
1990... (TV
digital)
Bits
Bits
Bits
Bits
Bits
Bits
Cdigo
electrnico
Joan Maj (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.
Un cambio de escenario importante
No es extrao que la coincidencia de estos tres fenmenos anulacin de

costes, cada de barreras tecnolgicas y desaparicin de prohibiciones regulatorias suponga la aparicin de todos los ingredientes necesarios para que
se produzca una verdadera revolucin en el sector de la informacin, coincidencia a la que, adems, en el caso de Europa, hay que aadir la cada de
las fronteras estatales para la creacin del Mercado nico. Los movimientos empresariales de fusiones y alianzas a los que estamos asistiendo, y las
batallas que a menudo reflejan los medios de comunicacin no son ms
que intentos de toma de posiciones ante este nuevo escenario.
Sin embargo, las consecuencias no se limitan al sector, por ms importante

que sea, ni a la esfera econmica. Las repercusiones de estos cambios abarcan casi todas las facetas de la vida humana. Por ello estamos hablando, sin
miedo de exagerar, de un cambio de sociedad. No es la ocasin, ni el espacio lo permitira, de hacer un repaso de todos los efectos previsibles. Sin
embargo, es interesante destacar dos que tienen una especial importancia
en su relacin con el mundo de la empresa.
Las empresas de la sociedad del conocimiento estarn abiertas las 24

horas del da, aunque unas personas trabajen de forma constante; otras,
espordicamente y otras, desde su domicilio.
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Grfico III. La integracin-desintegracin del sector de la informacin
Contenidos
Servicios
Telecomunicacin
Audiovisual
Editorial
Voz
Pelculas
Libros
Datos
Msica
Revistas
Grficos
Documentales
Diarios
Noticias
CD
Transmisiones en directo
Vdeos, CD-ROM
Radiodifusores
Editoriales
Compaas
telefnicas
Operadores de cable
Operadores de satlite
Cadenas de TV
Infraestructuras
Redes telefnicas
Redes terrestres TV
Libreras
TV satlite
Vdeo-shops
TV cable
Kioscos de prensa
Salas de cine
Correo
Joan Maj (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.
1) La creciente utilizacin del conocimiento como factor de produccin. El empresario ha tenido siempre entre sus responsabilidades la de configurar lo que los
economistas han denominado funcin de produccin, es decir, combinar diferentes cantidades de materiales, energa, capital y mano de obra para obtener un
producto. La utilizacin relativa de cada uno de estos factores depende de su precio, y las variaciones en estos precios producen efectos de sustitucin.
El fenmeno actual supone la presencia de cantidades sobreabundantes de informacin o de conocimientos (puede llamarse tecnologa, pero quiz es un
trmino que no engloba todos los conocimientos) a unos precios relativamente bajos. Por este motivo se produce una sustitucin creciente del resto de los
factores de produccin por tecnologa, por conocimientos.
El hecho de poder ahorrar materiales o energa gracias a una mayor utilizacin
de los conocimientos es un fenmeno que todo el mundo saluda con satisfaccin, ya que es la esperanza de poder dar salida a algunas perspectivas bastante
oscuras sobre la incidencia del crecimiento con respecto a la estabilidad del
medio ambiente. Gracias a esto es posible evitar lo que en muchos aspectos
pareca una carrera suicida.
Sin embargo, la sustitucin de mano de obra por conocimientos despierta otro
tipo de reacciones, y se evoca inmediatamente el problema del desempleo. En
estas reacciones se da una incomprensin del fenmeno. No se trata de un
proceso de sustitucin de mano de obra por conocimientos, sino de sustitucin de un tipo de trabajo por otro tipo de trabajo, ya que es necesario que las
personas aporten los conocimientos, la tecnologa. Una parte muy importante
del fenmeno del desempleo se debe a un desajuste entre las habilidades y conocimientos de la oferta de trabajo disponible y las necesidades de la demanda
real o a veces no existente, porque la misma falta de oferta impide la aparicin
de nuevas actividades. Slo una actuacin colectiva que permita asegurar la
preparacin adecuada y, sobre todo, anticipada de las personas en los nuevos
conocimientos, permitir que el fenmeno de sustitucin se produzca. En
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caso contrario, la destruccin evidente de puestos de trabajo no se ver compensada por la aparicin de nuevas actividades que no slo compensen, sino
que incluso mejoren la situacin anterior.
2) La desaparicin de rigideces en la organizacin del trabajo. Aunque estemos entrando en la sociedad del conocimiento, somos innecesariamente esclavos de una rigidez que era inherente a la sociedad industrial. La sociedad
industrial, la que tiene como actividad econmica fundamental transformar materiales y producir aparatos, tiene unas exigencias diferentes de las
de la sociedad del conocimiento, que tiene como actividad fundamental el
manejo de informacin y la produccin y aplicacin de conocimientos.
Para que una empresa industrial funcione (un taller, una cadena de produccin)
es preciso que todas las personas que participan en la produccin estn presentes
en el mismo lugar a la misma hora. Esta coincidencia en el espacio y en el tiempo
es una exigencia comprensible de la modalidad de actividad industrial, y ha dado
nacimiento en estos dos ltimos siglos a un modelo de organizacin del trabajo
y, en consecuencia, a un modelo de organizacin social. Conceptos tan familiares
como el de puesto de trabajo, desplazamiento al trabajo, horario rgido, das
de apertura y das de cierre o vacaciones coincidentes para todos son las consecuencias sociales de esta exigencia tecnologicoindustrial.
De aqu a poco tiempo no existir el telfono, ni el televisor ni el ordenador, sino un terminal nuevo que ser un poco de todo.
El proceso de liberalizacin ha afectado en gran medida al sector de las
telecomunicaciones, pero tambin a otras actividades prximas, como
la televisin.
En este contexto de rigidez, fenmenos como horario flexible, trabajo a

tiempo parcial, trabajo a distancia son poco a poco aceptados, pero tienen
un carcter marginal. Su presencia es tolerada pero molesta, es incmoda y
aquellos que los practican acostumbran a tener en la organizacin un estatus
inferior y una situacin laboral ms precaria.
Esto es totalmente absurdo. En una sociedad en que las actividades industriales,
es decir, de produccin de bienes materiales el manufacturing americano ocupa menos de la cuarta parte de la poblacin activa y est en descenso constante,
no tiene sentido que toda la sociedad est condicionada por las exigencias de
este tipo de actividad.
Las empresas de la sociedad del conocimiento estarn abiertas las veinticuatro horas del da, los siete das de la semana y las cincuenta y dos semanas del
ao. Y habr personas que trabajarn siete horas al da y otras que trabajarn
cuatro, y otras lo harn de forma espordica y otras lo harn a distancia, incluso en algn caso desde sus propios hogares.
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Entender este fenmeno es fundamental, porque la progresiva introduccin de

esta flexibilidad viene reclamada por el nuevo tipo de actividad y no tiene nada
que ver con la situacin contractual o los derechos laborales. El gran freno actual
a la necesaria adaptacin es el miedo fundamentado por parte de los trabajadores
en que la flexibilidad signifique precariedad. Y mientras el trabajo que no se adapte a las normas rgidas sea considerado marginal, seguir siendo precario.
Por qu razn una institucin financiera, o una editorial de prensa o un comercio de alimentacin tienen que estar sujetos al mismo tipo de organizacin que una fbrica de automviles? Y, sobre todo, por qu las exigencias
razonables de la fbrica de automviles, que se va convirtiendo en una actividad minoritaria en nuestra sociedad, tienen que dictar los modelos de organizacin de nuestras vidas?
Una revisin a fondo de la racionalidad de esta situacin ayudara a mejorar
muchos aspectos de la convivencia colectiva (congestin de trfico en las horas
de desplazamiento, aglomeracin y estacionalidad de las actividades de descanso o turismo, etc.) y, por encima de todo, permitira una oferta mucho ms rica
y variada de puestos de trabajo a la medida de las necesidades de muchas personas, sin que por eso tengan que ser consideradas trabajadores de segunda, con
lo que, al producirse una mayor adaptacin entre la oferta y la demanda de trabajo, se reducira una parte importante del actual desempleo.
La mercantilizacin de la informacin puede generar dificultades polticas si no se mantiene una dosis de servicio pblico adecuada.
Los movimientos empresariales de fusiones y alianzas no son ms que
intentos de tomas de posicin ante un nuevo escenario.
Bibliografa
Comisin Europea (1997). The Economics of Information Society. Luxemburgo.
IDATE Fondation (1995). La Socit face aux Multimdia. Montpelier.
OCDE (1994). Lavenir du travail et des loisirs. Pars.
Maj, Joan (1997). Chips, cables y poder. Planeta-Proa. Barcelona.
REICH, Robert B. (1993). El trabajo de las naciones. Vergara. Madrid.
Rifkin, Jeremy (1996). El fin del trabajo. Paids. Barcelona.
Joan Maj. La sociedad de la informacin: un nuevo escenario mundial y local. En: Barcelona Manegement Review (nm. 8, mayo-junio 1998, pgs. 25-31).
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Economa de la informacin o sociedad

de la informacin?
Alfons Cornella
Hay factores culturales que explican el diferente grado de evolucin de los pases hacia este
tipo de sociedad.
Durante las ltimas dcadas, la mayora de los pases occidentales han visto
como el sector industrial, responsable en gran medida de la riqueza que han
acumulado desde el siglo
XIX,
ha ido perdiendo peso en el Producto Interior
Bruto (PIB) en comparacin con el sector servicios. Y ahora, en este final de

siglo, asistimos a la progresiva transformacin de la sociedad industrial de los
pases desarrollados hacia una sociedad de la informacin.
Tres son los hechos de que demuestran que estamos entrando en una sociedad
de la informacin (Moore, 1997): las organizaciones dependen cada vez ms
del uso inteligente de la informacin y de las tecnologas de la informacin
para ser competitivas, y se van convirtiendo en organizaciones intensivas en
informacin; los ciudadanos se informacionalizan, ya que utilizan las tecnologas de la informacin en muchos actos de su vida diaria, y consumen grandes cantidades de informacin en el ocio y en el negocio; y, finalmente, est
emergiendo un sector de la informacin, hoy disimulado dentro de la diversidad del sector servicios, pero con bastante entidad para convertirse en uno de
los grandes (quiz el mayor) hipersectores de la economa (junto con el sector
primario, el manufacturero, construccin y servicios).
El sector de la informacin
El sector de la informacin puede considerarse constituido por tres grandes

segmentos (Moore, 1997): el de contenidos, o de creacin de informacin; el
de distribucin de informacin; y, finalmente, el de proceso de informacin.
Industria de los contenidos

El segmento de creacin de informacin est constituido por todas las
organizaciones, en el sector pblico y en el privado, que crean informacin, es decir, que generan propiedad intelectual, o sea, los contenidos
que despus sern utilizados por organizaciones y ciudadanos gracias a
los instrumentos de proceso y manejo de informacin. As pues, pertenecen a este segmento de los contenidos tanto todos los tipos pensables
de autor (escritor, compositor, fotgrafo) que producen informacin primaria, como tambin todos los tipos de editor, en el sentido de aquellos
que tratan la informacin para hacerla accesible a otros (como por ejemplo editores de libros o los realizadores de productos audiovisuales), o los
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generadores de informacin secundaria (como por ejemplo los compiladores de bases de datos o los productores de servicios de informacin).
Acceso a la informacin
El segmento de la distribucin de informacin est formado por las empresas que crean y gestionan redes de comunicacin que permiten el acceso a
la informacin por parte de organizaciones y ciudadanos. As pues, forman
parte de dicho segmento tanto los operadores de telecomunicaciones como
las plataformas de comunicacin audiovisual o multimedia, como por ejemplo las cadenas de televisin. Sin embargo, en una interpretacin amplia
del concepto de distribucin, pueden incluirse tambin en este segmento
las libreras, bibliotecas y otros puntos de acceso a informacin (por ejemplo, servicios de telecomunicaciones de valor aadido como los proveedores de servicios de Internet, o Infova mismo).
Industria informtica
El ltimo segmento est formado por la industria informtica, o mejor, telemtica (informtica ms telecomunicaciones), que fabrica el hardware y
software necesarios para el procesamiento de informacin, y que constituye
quiz uno de los ncleos principales del llamado sector de las altas tecnologas; un sector cuya evolucin depende cada vez ms el crecimiento de los pases desarrollados. As, en el caso norteamericano, quiz el ms paradigmtico,
el 27% del total del crecimiento del PIB en el periodo 1994-96 se debi al crecimiento de este hipersector alta tecnologa (informtica y telecomunicaciones, principalmente), mientras que las contribuciones de las tradicionalmente
consideradas locomotoras del crecimiento econmico, la construccin de viviendas y automviles, representaron slo el 14% y el 4%, respectivamente. Si
el periodo considerado se reduce al ao 1996, la contribucin del sector alta
tecnologa aumenta todava ms, hasta el 33%1.
El impacto de las tecnologas de la informacin en la economa

Una caracterstica especialmente significativa de la industria informtica reside en el hecho de que su crecimiento no comporta generalmente un aumento
de la inflacin porque, aunque los sueldos crecen en el sector alta tecnologa
por encima de la media del resto de la economa, los precios medios de los productos de alta tecnologa no dejan de bajar ao tras ao. Este hecho se deriva,
probablemente, del hecho de que durante las dos ltimas dcadas se ha cumplido sistemticamente la Primera Ley de Moore, segn la cual el nmero de
transistores que los ingenieros pueden poner en un chip de silicio se duplica cada 18 meses2, con lo que aumenta la capacidad de proceso o de almacenamiento (segn se trate de chips de microprocesadores o de memoria).
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Simultneamente, se ha cumplido la Ley de Grosch, segn la cual el precio de

estos mismos chips se reduce a la mitad cada tres o cuatro aos (Ross, 1995).
El efecto de las tecnologas de la informacin en la evolucin de la economa
de los pases constituye un nuevo e interesante objeto de investigacin. En
este punto todava no hay acuerdo. As, por ejemplo, existe una controversia
entre quienes opinan que las tecnologas de la informacin contribuyen al
crecimiento de la economa porque generan crecimientos de la productividad
(Brynjolfsson, 1993), posicin que es negada por otros (Landauer, 1996), y
quienes opinan que el verdadero efecto se encuentra en el mismo crecimiento
del output de la industria informtica3. En otras palabras, existe la duda entre
si somos ms productivos gracias a los ordenadores o si simplemente aumenta el PIB porque se venden cada vez ms ordenadores.
Grfico I. Inversin en tecnologias de la formacin
Fuente: Business Week, 19/05/97.
Los partidarios de la lnea del aumento de la productividad gracias a las tecnologas de la informacin dan por acabado, de esta manera, aquello que en
los setenta y ochenta se discuta profusamente bajo el trmino de paradoja
de la productividad (OCDE, 1991): cmo poda explicarse que a pesar de la
continua inversin en tecnologa, y especialmente en tecnologas de la informacin, en los aos setenta y ochenta no se consegua en Occidente un crecimiento de la productividad similar al que se haba conseguido en los aos
cincuenta y sesenta. Segn este grupo de analistas e investigadores, el crecimiento continuo de la economa norteamericana durante los ltimos seis
aos sin inflacin podra deberse, justamente, al hecho de que, por fin, las
tecnologas de la informacin estn permitiendo que la productividad aumente en el conjunto de los sectores de la economa y no slo en algunos en
los que tradicionalmente ya lo haca, como era el caso del sector financiero4.
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El aumento de la productividad se explicara por el mejor uso de la tecnologa

y de las tecnologas de la informacin en particular. Hay que tener en cuenta,
en particular, que en una economa bsicamente de servicios como la norteamericana, los ordenadores juegan un papel fundamental en la produccin
del output. Y la razn por la que precisamente ahora se est experimentando
un pay-off de las elevadas inversiones en tecnologas de la informacin hechas
en la ltima dcada se ilustra en el grfico I. Si bien desde 1986 hasta 1995 las
inversiones en tecnologas de la informacin siguieron ms o menos un ritmo
parecido al de otros bienes de capital (maquinaria, equipamientos, etc.), desde
1995 hasta ahora el ritmo de crecimiento de la inversin en tecnologas de la
informacin ha sido ms del doble del experimentado en bienes de capital. Es
decir, la inversin en tecnologas de la informacin da como resultado una
mayor productividad, pero slo si el nivel de inversin es lo bastante alto.
Por lo tanto, queda para la investigacin la tarea de determinar cul es el

efecto de las tecnologas de la informacin en el crecimiento de la economa. A los efectos de este artculo, a pesar de todo, resulta interesante que
haya acuerdo en que la mera inversin en tecnologas de la informacin no
supone automticamente crecimiento econmico. Empieza a sospecharse
que no son las tecnologas en s mismas, sino el correcto uso de las tecnologas, su alineacin con la estrategia de negocio de las organizaciones, lo
que aporta crecimiento. Y como se expone ms adelante, es posible que
tambin haya factores culturales, incluso institucionales, que multipliquen
o frenen el impacto potencial de la implantacin de tecnologas de la informacin en las organizaciones.
La riqueza de las nociones
Sin embargo, el impacto de las tecnologas de la informacin en la economa

es, como se ha visto al principio, slo una faceta de los cambios experimentados en la economa de la informacin, dado que la industria informtica es
slo uno de los tres segmentos del sector informacin. Su crecimiento muestra
principalmente que aumenta la informatizacin de la sociedad, mientras que
el crecimiento de la industria de los contenidos y la de la distribucin de la
informacin, los otros dos segmentos, muestra un proceso ms profundo: el
de la informacionalizacin de la sociedad, por el cual la informacin pasa a
ser un recurso utilizado intensivamente en la vida econmica, social, cultural
y poltica.
Una muestra de esto es el hecho de que la creacin, distribucin o el manejo

de informacin o conocimientos en cualquier forma (es decir, la tarea de los
trabajadores de la informacin y el conocimiento, que dedican la mayor parte
de su tiempo al manejo de smbolos) generan ya el 75% del PIB norteamericano y en torno al 70% de los puestos de trabajo (Laudon & Laudon, 1996). Adems, las profesiones que se cree que crecern ms en el periodo 1994-2005 son,
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junto con las relativas a asistencia personal a domicilio, las de analistas de sistemas e ingenieros informticos (OS Census Bureau, 1998, tabla 647).
Por otra parte, las cifras incluidas en el Informe Econmico del Presidente, 1994
(Committee of Economic Advisors, 1994) muestran que algunos servicios intensivos en informacin exportan ms que algunos productos agrcolas o industriales tradicionalmente considerados crticos para la economa norteamericana
(grfico II). O, por ejemplo, resulta muy ilustrativo saber que cuatro de cada diez
nuevos puestos de trabajo creados en 1996 en la zona de San Francisco estuvieron
relacionados directamente con el crecimiento del uso de Internet5.
No es extrao, pues, que el economista norteamericano Paul M. Romer, profesor en la universidad de Stanford, afirmara en su teora sobre el crecimiento
de las naciones (su New Growth Theory) que, en la actualidad, el principal motor del crecimiento econmico son las ideas y los descubrimientos tecnolgicos, fundamentalmente porque, a diferencia de otros factores econmicos
como el capital, la tierra o las mquinas, las ideas no cumplen la ley del retorno decreciente (segn la cual a medida que aumentan los recursos productivos
decrece el ritmo de crecimiento del output); en otras palabras, si bien una mquina slo puede usarse para una determinada actividad en un determinado
momento, una idea puede reproducirse y compartirse de forma indefinida, a
bajo coste, y producir as un efecto multiplicativo importante. As, curiosamente, quiz la Riqueza de las Naciones hoy se deba a la riqueza de las nociones6.
En otras palabras, no es slo el crecimiento de la importancia del sector de las

tecnologas de la informacin (informatizacin) lo que explica la evolucin
positiva de la economa norteamericana, sino que puede ser mucho ms relevante la importancia creciente de la informacin, y su explotacin, como recurso econmico (informacionalizacin). Podra ser que la economa creciera
no tanto porque aumenta el impacto de las tecnologas de la informacin,
sino porque aumenta el valor de la informacin (las ideas, los conocimientos,
la inteligencia) como bien econmico capital. Esta duda abre otro campo de investigacin muy interesante, que seguira el trabajo pionero de Zuboff (1988).
La medida de la economa de la informacin
En este punto se plantea una pregunta fundamental: cmo medir la importancia del sector informacin en la economa de los pases? En la actualidad
se utilizan generalmente dos frmulas: la medida de la contribucin al PIB por
parte del sector y la medida de su contribucin a la ocupacin en el pas.
Por lo que respecta a la contribucin a la ocupacin, una propuesta fechada

en 19947 divida la economa norteamericana en tres grandes macrosectores:
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produccin de bienes, con un 14,7% de la ocupacin en Estados Unidos; servicios orientados a las personas (es decir, banca, hoteles, servicios sanitarios,
administracin pblica, educacin primaria y secundaria, etc.), con un 70% de
la ocupacin; e informacin (publicidad, comunicaciones, editoriales, software,
pero tambin ordenadores, enseanza universitaria, etc.), con un 15,3% de la
ocupacin.
Grfico II. Importancia de los servicios de informacin en EE.UU
En 1992, las empresas de EE.UU. exportaron:
Ms servicios educativos (6.100 M$) que maz (5.700 M$)
Ms servicios financieros (5.400 M$) que trigo (4.600 M$)
Ms servicios de informacin (2.600 M$) que aluminio (1.200 M$)
Ms servicios legales (1.400 M$) que aceites vegetales (1.000 M$)
Ms servicios de consultora (780M$) que cacahuetes (210 M$)
Fuente: Economic Report of the President 1994
La medida de la contribucin al PIB no resulta fcil. Primero, porque algunas de

las actividades de lo que hemos llamado sector de la informacin no pueden ser
clasificadas mediante sistemas ms pensados para la era industrial. En segundo lugar, y como consecuencia del punto anterior, porque, faltando un cdigo propio,
la contribucin de muchas actividades informacionales se incluye en segmentos
no disectables del sector servicios, que acta as como un gran cajn de sastre (es
el caso de muchas actividades de la industria de contenidos), o incluso del sector
manufacturero (caso de la industria informtica, por ejemplo).
Como consecuencia de estas dificultades, han sido ms bien escasos los intentos
de medida del sector informacin hechos hasta ahora. No extraa, pues, que en
este punto se citen sistemticamente los estudios sobre el sector informacin en
Estados Unidos llevados a cabo por Machlup en los sesenta y por Porat en los setenta. Segn Machlup, el 34,5% del PIB norteamericano se deba al sector informacin (Machlup fue, por cierto, el primero en definir dicho sector), mientras
que los estudios de Porat permitieron aumentar esta cifra hasta el 46%.
Con el fin de evaluar mejor el impacto del sector informacin en la economa, en trminos de PIB y ocupacin es preciso avanzar hacia una mejor
definicin de este sector y conseguir un ranking ms detallado de los segmentos y subsegmentos. Un paso importante en esta direccin es el hecho
de que la Administracin norteamericana est renovando la tradicional SIC
(Standard Industrial Classification), de los aos treinta, y que ha funcionado bien en la era industrial, hasta transformarla en la NAICS (North American Industry Classification System)8. Este nuevo ranking es el que se est
utilizando en el Economic Census de 1997, cuyos cuestionarios se estn enviando a unos cinco millones de empresas norteamericanas.
En el caso de Espaa, no se dispone de cifras fiables sobre la contribucin del

sector informacin9, aunque se han presentado propuestas metodolgicas para
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medirlo mejor en algunos de los institutos estadsticos oficiales. Por otra parte,
una investigacin reciente10 confirma que el esquema estadstico actual no permite calcular con precisin ni la composicin de este posible sector informacin
(desgranar sus componentes del conjunto del sector servicios), ni su importancia en trminos de ocupacin. Pese a todo, el estudio llega a dos cifras, que tienen que tomarse slo como una primera aproximacin, bastante prudente en
cuanto a la estimacin de las cantidades finales:
La participacin del sector primario de la informacin (es decir, excluyendo el trabajo de manejo de informacin dentro de las organizaciones) represent el 16,5% del PIB espaol en 1994 (el 10% si se considera el valor
aadido bruto).
El 37,9% de los ocupados en Espaa en 1996 podan clasificarse como trabajadores de la informacin (no necesariamente en la produccin de bienes y
servicios que proporcionan informacin al mercado, sino tambin en servicios y uso de informacin dentro de las empresas).
Economa de la informacin frente a sociedad de la informacin
Llegamos as a la tesis principal de este artculo: que la consecucin de una

economa de la informacin no garantiza que se desarrolle una sociedad de la
informacin. Un pas puede disponer de una potente economa de la informacin sin que llegue a constituirse en una sociedad de la informacin. De hecho, segn nuestra opinin, se trata de conceptos que indican un diferente
nivel de desarrollo informacional.
Por economa de la informacin entendemos una economa en la que se ha

desarrollado un sector informacin que contribuye de forma relevante a su
crecimiento. Una economa, pues, en la que existe una industria potente en
contenidos, acceso y procesamiento de informacin. Y por sociedad de la informacin entendemos una sociedad en la que la informacin se usa intensivamente en la vida social, cultural, econmica y poltica. Un pas puede
desarrollar un potente sector de la informacin sin que se informacionalice la
sociedad, es decir, sin que se desarrolle una cultura de la informacin. Y a la
inversa, una sociedad puede estar constituida por ciudadanos y organizaciones informacionalmente cultas, sin que esto comporte automticamente el
surgimiento de una economa de la informacin.
Sin explicarlo adecuadamente, se ha introducido en el argumento anterior el

concepto de cultura de la informacin. Y es que ste es justamente el factor
que permite a una economa de la informacin desarrollarse hacia una sociedad de la informacin. En otras palabras, podra proponerse como tentativa la
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ecuacin11: E C = S o, ms literalmente: (Economa de la informacin) (Cultura de la informacin) = Sociedad de la informacin.
Un pas puede disponer de una potente economa de la informacin (por

ejemplo, una industria informtica o de telecomunicaciones muy avanzada
que, adems, exporte mucho), mientras que simultneamente sea muy pobre
en cuanto a cultura de la informacin. Si, por ejemplo, su estructura social est
muy jerarquizada, puede ser que no haya una cultura extendida de uso de la
informacin (la informacin la tiene el del nivel ms alto, no hay transparencia informacional en las organizaciones, etc.). O puede ser que en el sistema
educativo se prime la captacin de unos conocimientos concentrados en un
libro de texto, no se promocione la utilizacin de las bibliotecas en las escuelas, o no se estimule, o incluso se desprecie, la capacidad creativa en beneficio
de la obediencia y la docilidad. En este caso, el factor E (economa de la informacin) puede tener un valor importante, mientras que C (cultura de la informacin) lo tiene bajo: la cultura de la informacin actuara aqu como un
factor de atenuacin de la economa de la informacin en su camino hacia la
sociedad de la informacin. ste sera el caso de la India, importante centro de
desarrollo de software para empresas de pases desarrollados, pero con una ingente poblacin analfabeta.
Por el contrario, puede ser que en un determinado pas la gente valore la

buena informacin est acostumbrada a leer o escribir, tenga un sentido crtico de la informacin, etc. O puede haber una buena red de bibliotecas y
de personal que facilite a ciudadanos y empresas la localizacin de informacin. En tal pas habra una cultura de la informacin desarrollada, dado
que hay una infoestructura que facilita y estimula el uso de informacin
por parte de los ciudadanos. Sin embargo, puede ser que al mismo tiempo
este pas haya fallado en el desarrollo de una economa de la informacin
potente. Aunque ste es el caso de la mayora de los pases de la Unin Europea, quizs el caso de Francia sea el ms ilustrativo.
Finalmente, en el caso de Espaa quiz empezamos a tener una infraestructura

telemtica interesante (que aumentar con la oferta de TV digital que empieza
a emerger), pero parece razonable tener dudas sobre el nivel de nuestra cultura
de la informacin.
Medida de la sociedad de la informacin
Hay muchas clasificaciones que ordenan los pases de acuerdo con varios criterios, generalmente econmicos, aunque tambin las hay que consideran
otros factores de carcter ms social o cultural (como el ndice de desarrollo
humano de la ONU)12. As, por ejemplo, las clasificaciones del World Competitiveness Yearbook, que elabora cada ao la escuela de negocios suiza IMD, utiliza
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centenares de indicadores diferentes13. Algunos de estos indicadores estn organizados bajo un capital de Gente, en el que constan factores como el porcentaje de jvenes en la escuela secundaria o en la universidad, el grado de
alfabetizacin econmica de los ciudadanos (cunto saben o entienden de economa), su grado la alfabetizacin cientfica, etc., factores cada vez ms importantes para la competitividad de los pases. En otras palabras, las clasificaciones
de desarrollo, tanto en el nivel humano como en el econmico, tienden a dar
cada vez ms importancia a los factores informacionales.
La mera inversin en tecnologas de la informacin no comporta automticamente el crecimiento econmico. Lo que aporta crecimiento
es el uso correcto de estas tecnologas.
En esta lnea, se ha elaborado hace poco14 un ndice de la Sociedad de la Informacin

(grfico III), un ranking del desarrollo informacional de los pases. Este ranking se
basa en la evaluacin de la situacin de cada pas en lo que concierne a una batera de indicadores organizados en tres grandes reas: infraestructura informtica
(nmero de PC en los hogares, empresas, administraciones pblicas, etc.), infraestructura de telecomunicaciones (nmero de TV, telfonos, fax, etc.) e infraestructura social (lectura de diarios, libertad de prensa, poblacin escolarizada, etc.).
Polticas de informacin?
Queda finalmente la duda sobre si puede planificarse la consecucin de una sociedad de la informacin. Pueden hacer algo en este sentido, por ejemplo, las
administraciones pblicas? ste es un debate muy activo en algunos pases desarrollados, que mimetiza en cierta manera el debate tradicional sobre la necesidad o no de una poltica industrial. El debate en cuestin se resume en si los
poderes pblicos tienen que disear y aplicar o no polticas de informacin.
Se entiende por polticas de informacin el conjunto de leyes, regulaciones, planes y acciones desarrollados por las administraciones pblicas, con la finalidad de
estimular, controlar o regular la creacin (Weingarten, 1989). Las acciones en esta
direccin pueden clasificarse en cuatro grandes grupos (Cornella, 1998):
Acciones legislativas o reguladoras
Muchas de las leyes de las que ms se habla en estos momentos son leyes informacionales; es decir, leyes que tratan bsicamente de la informacin como
derecho, deber o recurso, como las leyes de propiedad intelectual, patentes,
proteccin de datos, etc., incluso el Cdigo penal, que en el caso espaol reconoce nuevos delitos relacionados con el uso indebido de las tecnologas de la
informacin; stas, entre muchas otras leyes y disposiciones como, por ejemplo, las que regulan el mercado de las telecomunicaciones.
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Grfico III
Fuente: IBM Other Voices

http://www.ibm.com/othervoices/investorsBN/August 597181011.phtml
Desarrollo de infraestructuras
Aunque una gran parte de las infraestructuras informacionales son construidas as por el sector privado, hay otra parte cuya responsabilidad recae
en las administraciones, como las redes de banda ancha para usos acadmi-
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cos o de investigacin, la conexin a la Red desde las escuelas, bibliotecas y

otros centros de acceso pblico como por ejemplo oficinas de correos, etc.
Desarrollo de infoestructuras
Cablear es bsico, pero no suficiente. Los poderes pblicos tienen una gran
responsabilidad a la hora de conseguir que lo que circula por la Red resulte
de utilidad para favorecer el crecimiento del pas, que es la forma de conseguir una mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.
Mejora de la gestin de la informacin en las administraciones pblicas.
En primer lugar, porque de esta manera aumenta la eficiencia de la Administracin, eficiencia que los ciudadanos exigen de manera creciente. Y tambin
porque estas acciones pueden tener un poderoso efecto de demostracin y
ejemplo en las empresas, en el sector privado.
Es obvio que algunas de estas acciones son imprescindibles para que se den
las bases sobre las cuales pueda surgir una sociedad de la informacin. No
obstante, otras son ms discutibles. En cualquier caso, esta clasificacin de
actividades bajo el gran paraguas de las polticas de la informacin ilustra
que hay que tener una visin integradora de las mismas. As, por ejemplo,
qu sentido puede tener que un gobierno apueste por conectar todas las escuelas a Internet si el sistema educativo contina sin ensear a aprender,
sino que slo transmite conocimientos empaquetados?
Sean las que sean las acciones de las administraciones pblicas, no son, pese a
todo, garanta suficiente de que como consecuencia de ellas el pas desarrollar una sociedad de la informacin. Este objetivo puede depender ms de hasta
qu punto haya o no, previamente, una cultura de la informacin lo bastante
desarrollada en la sociedad en cuestin.
En este sentido, hay que recordar que Hayek (1982) ya seala que el desarrollo de una sociedad no slo se debe al orden construido, el que construye
y mantiene el Estado mediante sus organismos (con sus ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial), sino tambin al orden espontneo, la cultura, historia,
educacin, hbitos de cada sociedad, resultado de siglos de evolucin lenta
pero continua, que tiene un efecto en el desarrollo de la sociedad tanto o ms
importante que el orden diseado (quiz aquello que Adam Smith llam la
mano invisible) (Hayek, 1982, libro I, pg. 37).
As, segn nuestra opinin, un pas puede entrar en la economa de la informacin mediante un esfuerzo de inversin importante en la adquisicin e
implementacin de sistemas y tecnologas de informacin, pero eso no es garanta de que en consecuencia la sociedad se transforme en una sociedad de la
informacin. Los elementos culturales pueden resultar ms fundamentales en
esta transformacin de la sociedad hacia una sociedad de la informacin. La
transformacin de estos elementos culturales requiere, probablemente, el paso
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de algunas generaciones. No queremos decir con esto que tengamos que sentarnos a esperar, sino que quiz la sociedad de la informacin no llegue slo con
la economa de la informacin (planificable), sino con un conjunto de cambios profundos en la esencia cultural misma de la sociedad.
Si la hiptesis es correcta, el mensaje para las administraciones pblicas podra
ser claro: no hay que caer en la tentacin de pensar que la planificacin de una
economa de la informacin (por ejemplo, mirando la industria informtica)
comporta ya automticamente el surgimiento de una sociedad de la informacin. Otros aspectos culturales, educativos y sociales pueden resultar ms relevantes a la hora de conseguir este objetivo final.
Espaa tiene una infraestructura telemtica interesante, pero existen algunas dudas sobre el nivel de su cultura de la informacin.
Conclusiones
Algunas de las afirmaciones que se han hecho aqu son, hoy por hoy, simplemente una especulacin. De hecho, ya se ha sugerido a lo largo del texto que
se trabaja en nuevas e interesantes lneas de investigacin. Estas lneas tendrn
que demostrar en el futuro si lo que aqu se ha llamado cultura de la informacin tiene un efecto o no en el desarrollo de una sociedad de la informacin.
Si as fuera, se habra mostrado que una cultura de la informacin, una estima
y respeto por la transparencia informacional, un orden espontneo que favorezca la creacin y difusin de informacin de calidad por una gran parte de
los ciudadanos, un sistema educativo que estimule y desarrolle habilidades de
investigacin, anlisis, digestin y presentacin efectiva de informacin, son
componentes esenciales en el desarrollo de las sociedades avanzadas15.
Tambin hay que investigar si es posible planificar la cultura de la informacin o si ms bien se comporta como una institucin (un orden espontneo
que no slo se consigue con regulaciones, polticas e inversiones, sino tambin con una lenta evolucin social), sin la cual los esfuerzos pblicos y privados por llegar a la sociedad de la informacin no conseguiran ms que un
estadio inferior, lo que aqu hemos llamado economa de la informacin.
No obstante, es importante destacar que los gobiernos tienen una gran responsabilidad en este punto, ya que la gente no es, por regla general, lo bastante consciente de la importancia que tendr disponer de una cultura informacional en el
futuro. Sucede aqu algo parecido a lo que ocurre con la enseanza: dado que la
gente no percibe la importancia, tanto para s misma como para la sociedad, de la
enseanza generalizada, debe establecerse como obligatoria. As, quiz sea preciso
que el Estado acte generando informacin, o estimulando incluso financian-
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do la produccin de un sustrato suficiente de informacin de origen nacional,

tanto para el ocio como para el negocio, con la finalidad de que esta infoestructura permita extraer un rendimiento ms elevado y conseguir un mayor impacto
en la economa y la sociedad de las infraestructuras que sin ningn tipo de duda
se tendrn que establecer.
Como seala Hayek (1982, libro III, pg. 60), de la misma manera que una sociedad moderna no puede permitirse ciudadanos sin educacin (analfabetos o
incultos), una sociedad de la informacin no puede permitirse ciudadanos informacionalmente incultos.
Las polticas de informacin de las administraciones son imprescindibles, aunque por s solas no aseguran sus objetivos si no hay una cultura
previa de la informacin lo bastante desarrollada.
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Notas
1. Vase Business Week, 31/03/97, p. 50.
2. Alternativamente, el nmero de instrucciones por segundo que puede desarrollar un ordenador personal es proporcional a 2n MIPS (millones de instrucciones por segundo), donde
n es el ao en curso menos 1986. As, en 1987, la capacidad de proceso era de 21 MIPS, mientras que en 1997 es de 211, es decir, 2.048 MIPS (Tapscott, 1996).
3. Vase Business Week, 12/10/98, p. 12, sobre los estudios del economista L. Douglas Lee al
respeto.
4. Vase Business Week, 19/05/97, accesible en http://www.businessweek.com/1997/20/
b35271.htm o Wall Street Journal Europe, 22/05/97, p. 1.
5. Segn un estudio de la consultora Collaborative Economics.
6. Vase Wall Street Journal Europe, 22/01/97, p. 1.
7. Vase Businessweek, 07/11/94.
8. Vase Business Week, 29/12/97 y tambin http://www.naics.com/.
9. El INE (Instituto Nacional de Estadstica) contina utilizando la tradicional clasificacin
basada en las cuatro grandes categoras: agricultura, industria, construccin y servicios. Vase
a tal efecto la pgina web http://www.ine.es/htdocs/espa96/ trab.pdf.
10. Una tesina de licenciatura elaborada por Xavier Ciaret en ESADE, con el ttulo Hacia la definicin del sector informacin en Espaa, dirigida por el autor de este artculo (resumen accesible
en http://dsil.esade.es/cornella/tclaret.htm).
11. Que el autor ha denominado ecuacin fundamental de la sociedad de la informacin en
su revista digital Extra!-Net (http://www.extranet.net).
12. Accesible en parte en http://www.undp.org:81/undp/hdro/97.htm.
13. Una parte del texto est disponible en http://www.imd.ch/wcy/brochure.html.
14. Una iniciativa de la consultora norteamericana IDC junto con World Times Inc.
15. Tal cultura de la informacin no tiene que confundirse con el culto a la informacin,
concepto propuesto por Roszak (1986) para desenmascarar a quienes proclaman que el mundo es de los datos frente a quienes defienden que el mundo es del pensamiento.
A. Cornella. Economa de la informacin o sociedad de la informacin. En: Barcelona Manegement Review (nm. 8, mayo-junio 1998, pg. 15-23).
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Les politiques des autoroutes de linformation

dans les pays industrialiss: une analyse comparative
Thierry Vedel
Le dveloppement technologique est il une production culturelle Cette question est devenue centrale dans les recherches en sciences sociales sur les technologies, qui sont progressivement passes de ltude des impacts sociaux du
changement technique la comprhension des facteurs sociaux conditionnant la diffusion de technologies. Parmi ceux-ci, le rle des actions menes par
les autorits publiques reste problmatique. Celles-ci peuvent-elles vritablement orienter et contrles le changement technologique et faire de celui-ci le
vecteur de leurs choix politiques et sociaux? Ou bien, au contraire, les autorits publiques sont-elles prisonnires dvolutions technico?-conomiques plantaires, qui simposent elles et dont elles ne peuvent grer, tout au plus, que
lintensit et le rythme?
Cest cette interrogation que se propose de rpondre cet article laide dune
analyse comparative des politiques des autoroutes de linformation menes
aux tats-Unis, en Allemagne, en France, au Royaume-Unit et au Japon (1).
Aprs avoir rappel la faon dont le thme des autoroutes de linformation est
appaur sur lagenda politique, il compare les objectifs et les stratgies retenus
dans les cinq pays. Cette comparaison fait apparatre une forte convergente
des politiques nationales qui relve moins de contraintes techniques et de
practiques dimitation que de processus dharmonisation et de pntration.
Cependant, si la formulation des politiques publiques des autoroutes de linformation fait apparatre de grandes similarits, leur mise en oeuvre est de nature faire resurgir des spcificits nationales plus marques compte tenu des
contextes idologiques et culturels ainsi que des systmes institutionnels et
politiques dans lesquels elles se droulent.
La mise sur agenda

De la National Information Infrastructure aux politiques europennes (2)
Le thme des autoroutes de linformation apparat aux tats-Unis avec ladoption du High-Performance Computing Act en novembre 1991. Propose par le snateur Gore, cette loi a pour objectif de prserver le leadership amricain dans
le domaine des technologies de linformations et de la communications en
tablissant un rseau national haut dbit pour la recherche et lducation.
Ds leur lection, le prsident Clinton et le vice-prsident Gore font des rseaux de tlcommunication lun des axes forts de leur programme conomique. L o autrefois notre puissance conomique tait dtermine par la profondeur
de nos ports ou ltat de nos routes, aujourd hui elle est dtermine aussi par notre
capacit transmettre de grandes quantits dinformation rapidement et srement et
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par notre capacit utiliser ces informations et les comprendre. De mme que le
rseau dautoroute fdral a marqu un virage historique pour notre commerce, les
autoroutes de linformation daujourd hui capables de transporter des ides, des
donnes et des images travers le pays et travers le monde sont essentielles la
comptitivit et la puissance conomique de lAmrique (3). Un ensemble de
mesures visant mettre en place une National Information Infrastructure (NII)
est alors annonc et formalis en septembre 1993 par un Agenda for Action.
Linitiative de ladministration Clinton connat immdiatement un large redans les pays industrialiss. La Commission europenne reprend le thme des
autoroutes de linformation dans la stratgie conomique propose par le Livre
blanc Croissance, comptitivit et emploi, alors en prparation. Celui-ci, en cho
largumentation amricaine, considre les rseaux de tlcommunication non
plus seulement comme un objet de politique sectorielle, mais comme les artres du march unique et le sang de la comptitivit europenne. En mai
1994, un rapport sur LEurope et la socit de linformation plantaire, prpar par
un groupe dexperts manant de lindustrie des tlcommunications et de
laudiovisuel et prsid par le commissaire Bangemann, est rendue public. Ce
rapport insiste sur la ncessit dune rupture avec les pratiques passes (financements publics, subventions, dirigisme, protectionnisme) et prconise une libralisation rapide du secteur des tlcommunications afin de tirer le meilleur
parti de la rvolution des technologies de linformation. Le rapport est suivi en
juillet 1994 dun plan daction labor par la Commission et dfinissant une
voie europenne ver la socit de linformation.
La politique amricaine de la NII et le dbat sur les autoroutes de linformation
provoqu par la Commission conduisent un certain nombre dtats membres
de lUE tudier le lancement de politiques dans ce domaine. Celles-ci sont
formalises plus ou moints vite suivant les pays. Le gouvernement franais
inscrit les autoroutes de linformation sur son agenda ds fvrier 1994 en demandant un rapport Grard Thry (ancien directeur gnral des tlcommunications) et dfinit sa politique lors du conseil des ministres du 27 octobre
1994. Les gouvernements britannique et allemand seront plus longs ragir.
Bien que divers documents officiels sur la question soient publis ds 1994, ce
nest quen fvrier 1996 quils lanceront un plan daction (lInformation Society
Initiative pour le premier, le programme Info 2000 pour le second).
De la mme faon, au Japon, le ministre des Postes et Tlcommunications
et le ministre de lindustrie et du Commerce international dfinissent en mai
1994 des stratgies pour le dveloppement dautoroutes de linformation. Le
premier publie un rapport, Reforms Toward the Intellectually Creative Society of
the 21st Century, qui voit dans la construction dune infrastructure dinfo-communication le moyen de rsoudre les problmes socio-conomiques du Japon
et annonce pour 2010 la mise en place dun rseau en fibre optique auquel seront connectes les entreprises japonaises et la totalit des foyers du pays. Le
second, dans le rapport Program for Advanced Information Infraestructure, plaide
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pour un environnement rglementaire et institutionnel favorisant un usage

plus intensif des technologies de linformation, notamment grce une libralisation plus pousse du secteur des tlcommunications et la mise en place
dapplications pilotes dans le secteur public. De son ct, loprateur de tlcommunications NTT dfinit dans un document, Ntts Basic Concept and Current Activities for the Coming Multimedia Age, son rle dans le dveloppement
des autoroutes de linformation. NTT indique les recherches quil mne et les
nouveaux services quil projette doffrir, amis rclame galement un soutien
de ltat dans le domaine des logiciels et des contenus.
La rgnration politique dun vieux projet
Le Project associ aux autoroutes de linformation et le label de socit de linformation ne sont pas nouveaux (4). Depuis une vingtaine dannes, la mise en
place de rseaux capables de transporter des sons, des donnes et des images est
une proccupation constante dans le secteur des tlcommunications. Suivant
les pays, ce dessein a t poursuivi sous de formes diverses: plans tlmatiques
en Europe et au Canada (5), stratgies de rseaux numriques intgration de
services (RNIS) des oprateurs de tlcommunication, tentatives de fusion ou
de rapprochement des entreprises informatiques et de tlcommunication et
plus rcemment du cble et des tlcommunications aux tats-Unis.
Le thme des autoroutes de linformation apparat comme un moyen de rgnrer politiquement ce vieux dessein. Dans une priode o lon saccorde dplorer un manque de sens, il fournit aux pays industrialiss une nouvelle
frontire, une ambition collective pour le nouveau millnaire (6). Alors que les
projets de RNIS apparaissaient comme m par une logique technico-conomique aride et peu vocatrice, les autoroutes de linformation offrent prise un
imaginaire social plus riche et plus mobilisateur voquant par exemple lpanouissement des individus, la comprhension des peuples par-del les frontires, la naissance dune nouvelle dmocratie.
De fait, ds son inscription sur lagenda gouvernemental, le thme des autoroutes de linformation associ dailleurs au rseau Internet, a non nu un extraordinaire cho dans les mdias. Il est vrai quil prsente de faon presque
idale les caractristiques qui facilitent linscription dune question sur lagenda du public (7): la simplicit (les autoroutes de linformation sont assimilables des objets familiers comme le tlphonem, le fax, la tlvision par cble,
le Minitel); la proximit avec le quotidien des individus (les autoroutes de linformation concernent la faon de vire, de travailler, de se divertir); la gnralit (tout le monde est concern au moins terme; il sagit dun Project
global); limpact (les autoroutes de linformation sont prsentes comme
une rvolution technologique au moins quivalente la rvolution insdustrielle). Mais cest surtout lambigut mme du thme et sa capacit porter
de multiples objectifs qui explique sans doute son succs.
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Les autoroutes de linformation ne sont pas quune manipulation symbolique

de valeurs mobilisatrices. Elles participent galement dune stratgie de recomposition du champ des tlcommunications, visant y introduire de nouveaux acteurs et une nouvelle logique. Ce thme instrumentalise la fin dun
passage dun rfrentiel de monopole une rfrentiel de march.
Visions et motivations
Une carte cognitive commune
Les politiques publiques sont structures par des rfrentiels (8) qui, dune part,
fournissent une reprsentation du secteur sur lequel laction publique porte et
de son rle dans la socit, et dautre part, prescrivent des modes dactions. On
peut figurer ces rfrentiels sous la forme dune carte cognitive, ensemble
dnoncs relis entre aux par des liaisons de causalit et fonctionnant comme
des oprateurs de dcision (9). Ces oprateurs sont gnralement de deux sortes
(10): les oprateurs du vrai qui sont des noncs descrptifs et qui prennent la
forme de constats quantitatifs ou qualitatifs (par exemple: le secteur des services occupe une part grandissant de la population active); et les oprateurs du
bon qui sont des noncs normatifs et dfinissent des prfrences ou des actions dsirables (par exemple: il faut introduire une plus grande concurrence
dans le domaine des tlcommunications).
Si lon applique la technique des cartes cognitives aux rapports publis par
les commissions de rflexion charges dtudier la question des autoroutes
de linformation et aux documents officiels dfinissant les politiques gouvernementales, on saperoit que les visions et les motivations sur lesquelles
ils sappuient sont pratiquement identiques. A partir dun mme point de
dpart (les opportunits cres par lessor des nouvelles technologies de
linformation et le constat dune rvolution technologique laquelle il nest
pas possible dchapper), trois chanes argumentaires sont dveloppes (11).
La premire se situe dans le registre conomique. Elle souligne limportance
croissante des activits informationnelles dans les conomies modernes et
conduit faire des autoroutes de linformation un vecteur de comptitivit et
un levier pour la cration demplois. La seconde chane argumentaire est de
nature socio-politique. Elle met en relief les transformations sociales que les
autoroutes de linformation peuvent gnrer amlioration des conditions de
vie ou de travail, enrichissement culturel ou encore revitalisation de la dmocratie grce une meilleure participation des individus aux processus de dcision et conduit au principe du service universel. En fin, une troisime chane
argumentaire sorganise autour de lide que les cadres rglementaires existants sont remis en cause par lvolution technologique et en liaison avec les
deux chanes prcdentes prconise (notamment) une libralisation du sec-
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teur des tlcommunications afin de tirer le meilleur profit des technologies

de linformation.
Variations nationales
Si les discours justifiant les autoroutes de linformation sappuient sur une structure commune, ils prsentent nanmoins certaines variantes nationales. En
fonction du contexte social dans lequel ils oprent, des traditions politiques
auxquels ils sont soumis ou de leurs objectifs conjoncturels, les gouvernements
de chaque pays acculturent le thme des autoroutes de linformation de faon
particulire. Objet flou, sinon objet-valise, les autoroutes de linformation peuvent faire lobjet dinterprtations flexibles (12).
Compare aux visions des autres pays, celle des tats-Unis a une dimension
politique plus marque. Dans son discours de Buenos Aires, Albert Gore
voque lavnement dune dmocratie participative grce aux autoroutes de
linformation: La Global Information Infrastructure (GH) facilitera le fonctionnement de la dmocratie en amliorant la participation des citoyens aux processus de dcision. Et il favorisera la coopration entre nations. Je vois un nouvel ge
athnien de la dmocratie dans les forums que la GH crera. Dans dautres documents, les autoroutes de linformation sont associes au renforcement du
pouvoir (empowerment) des citoyens qui pourront contrler, grce aux informations quils obtiendront, leur propre destin.
Au Royaume-Uni, laccent est galement mis sur une rinvention de ltat,
mais dans une perspective plus managriale. Les autoroutes de linformation sinscrivent dans la continuit de politiques menes par les gouvernements conservateurs pour rduire les dpenses publiques et restreindre le
rle de ltat. De la mme faon que les entreprises peuvent accrotre leur
productivit grce aux TIC, celles-ci prouvent amliorer la performance des
services publics (par exemple, renseignements administratifs sur Internet
pour diminuer les cots en papier, enregistrement lectronique des dclarations dimpt).
En France, les autorits gouvernementales tendent souligner les enjeux
culturels des autoroutes de linformation (diversit linguistique, protection
des droits dauteurs notamment) (13). Lapproche de la question du service
universel prend dautre part un tour particulier dans la mesure o elle est,
dans notre pays, lie la notion de service public et plus gnralement au
devenir de la gestion publique des grandes infrastructures.
En Allemagne, les autoroutes de linformation suscitent des espoirs ou des
craintes quon trouve moins souvent exprimes dans dautre pays: notamment en matire de prvention de la criminalit, de protection de la jeunesse ou du consommateur.
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Enfin, au Japon, les autoroutes de linformation participent dun dbat

plus gnral sur la nature mme du dveloppement conomique japonais
depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dans les espoirs mis dans linfostructure, apparaissent en ngatif une interrogation sur la croissance la japonaise et ses consquences ngatives, et notamment: une qualit de vie
mdiocre, des nuisances environnementales, la congestion des centres urbains, un systme ducatif ne favorisant pas la crativit des individus
(14). Les fragilits de lconomie japonaise, plus fonde sur la manufacture
de produits de base dont la comptitivit dcline que sur la production de
biens et services haute valeur ajoute, sont galement soulignes.
Cet accommodement national du thme des autoroutes de linformation a
sans doute une fonction politique pour les autorits publiques de chaque
pays. En faisant appel aux valeurs propres de leur pays, en larticulant aux dbats nationaux en coirs, en donnant leurs efforts une signification originale,
elles se rapproprient le projet des autoroutes de linformation. Cest dun certaine faon une tentative pour rintroduire du politique dans un mouvement
qui est prsent comme m par des forces technologiques plantaires, chappant au contrle des hommes.
Stratgies
Des principes daction plutt que des plans
Les politiques des autoroutes de linformation ne font pas lobjet de vritables
plans arrtant des objectifs prcis et fixant avec prcision les moyens pour les
atteindre. Seul le Japon chappe dans une certaine mesure cette tendance. La
stratgie du MPT indique en effet que ltablissement du rseau en fibre optique
se fera en trois phases de 5 ans: la primire concerna les villes siges de prfecture ainsi que les coles, les hpitaux, les bibliothques et les administrations
publiques; la seconde, les villes dau moins 100 000 habitants; la troisime phase aboutira la couverture totale du territoire. A cette exception prs, les autorits publiques, tout en fixant un horizon dsirable la connexion du plus grand
nombre possible de foyers un rseau polyvalent, se contentent de dfinir des
principes daction. Dun pays a lautre, ceux-ci sont quasiment identiques et
sorganisent en trois ides essentielles:
le recours linitiative et aux financements privs. Ce nest pas (ou plus) ltat
qui doit organiser la socit de linformation. Les autoroutes de linformation rsulteront de la coopration dune multitude de partenaires, rgule
par les mcanismes du march;
ladaptation des cadres rglementaires. Lobjectif est de favoriser les initiatives
prives donc libraliser le march des tlcommunications pour faciliter
lentre de nouveaux acteurs tout en vitant les effets pervers qui pourraient
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rsulter dune concurrence sauvage do rgles dinterconnexion, de service universel par exemple;
une dmarche pragmatique. Les stratgies affiches se dpartissent dune logique doffre centre sur le dveloppement volontariste dun rseau cens gnrer une demande pour une approche centre sur les applications et les
besoins. Cette approche sappuie sur des projets pilotes, des applications exprimentales destines apprcier progressivement la nature de la demande.
La schma daction retenu pour les autoroutes de linformation constitue parfois une rupture radicale avec les pratiques passes. Cest le cas en France o
depuis le dbut des annes 1960 prvalait un modle de dveloppement technologique qualifi suivant les auteurs de colbertisme high-tech, de modle
du grand projet ou de modle de larsenal (15) reposant sur:
une coopration troite entre un centre de recherche public, un exploitant
public ou une administration et une entreprise manufacturire nationale;
une logique doffre et la commande publique; un pilotage par un personnel appartenant ou originaire de grands corps de ltat et imprgn par une
culture commune; la poursuite de valeurs telles que lindpendance technologique ou la grandeur de la France.
En revanche, dans un pays comme le Royaume-Uni, le schma adopt pour
les autoroutes de linformation se situe dans la continuit dvolutions engages au dbut des annes 1980 et visant au retrait de ltat.
Le rle de ltat
Si ltat est en retrait dans le dveloppement des autoroutes de linformation,
il remplit nanmoins des fonctions importantes:
une fonction dimpulsion, de mobilisation et de coordination. La publication de
rapports aide ainsi sensibiliser les forces conomiques de linformation.
Des structures ad hoc peuvent tre galement mises en place pour diffuser
de linformation, stimuler des expriences, faciliter les cooprations (comme lInformation Infrastructure Task Force aux tats-Unis, lInformation
Society Project Office au niveau de la Commission) ou encore favoriser un
dbat social (Forum Info 2000 en Allemagne);
le soutien financier des activits de recherche, des projets exprimentaux ou des
applications pilotes. Ainsi, aux tats-Unis, le gouvernement fdral amricain
a, en 1994, financ hauteur de 1,6 milliard de dollars des universits, des
laboratoires ou des entreprises participant la mise en place de lautoroute
de linformation amricaine. Au Japon, les entreprises peuvent bnficier de
dductions ou exemptions fiscales, ou de prts sans intrts. En Europe,
leffort financier des tats est plus modeste. Le gouvernement franais a ainsi
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prvu un budget de 270 millions de F. en 1996 pour soutenir 244 projets exprimentaux. En Grande-Bretagne, le Dpartement of Trade and Industry
prvoit dattribuer 35 millions de des projets ou des entreprises innovateurs dans le cadre de son Information Society Initiative;
loffre de services dinformation. Les administrations et divers organismes
publics (comme les bibliothques) sont dtenteurs dimportants stocks
dinformation qui peuvent tre mises disposition sous une forme lectronique. De cette faon, ltat peut participer au dynamisme du march de
linformation lectronique (en crant une offre qui conduit les particuliers
acqurir des quipements de rception), mais aussi contribuer une meilleure information des citoyens. Aux tats-Unis, de nombreux sites gouvernementaux sont disponibles sur le rseau Internet et il est prvu des accs
uniques du type kiosque (Kick Start Initiative). En revanche, en Europe, les
administrations offrent encore peu de services dinformation et procdent
souvent en ordre dispers. Laccs aux archives ou aux documents classifis
se heurte dautre part des rticences politiques. Nanmoins, le RoyaumeUni, avec le Code of Practice on Access to Government Information adopt
en avril 1995, semble vouloir mettre en oeuvre un quivalent du Freedom
of Information Act amricain;
enfin, la rglementation et la rgulation des infrastructures et des services proposs sur celles-ci. Cest dans ce domaine que lactivit gouvernementales est la
plus intense. La libralisation du secteur des tlcommunications exige en
effet la mise au point dun appareil trs complexe de rgles compte tenu de
laugmentation du nombre dacteurs en prsence, de la ncessit de codifier
leur degr de libert ainsi que leurs modes de relation, de la technicit du
domaine, enfin de la difficult laborer un cadre qui soit la fois stable et
capable dintgrer lvolution technologique (16). Ainsi, en quelques mois,
le gouvernement franais a fait voter une loi autorisant des exprimentations de services dinformation, une loi tablissant une nouvelle rglementation des tlcommunications et une loi privatisant partiellement France
Tlcom. Les tats-Unis et le Royaume-Uni, qui avaient engag la libralisation de leur secteur des tlcommunications depuis le dbut des annes
1980, procdent galement des amnagements rglementaires sur des
questions touchant au statut des entreprises multimdias amenes oprer
dans des secteurs rgis par des principes rglementaires diffrents (audiovisuel, informatique, tlcommunication, presse, dition).
Facteurs et processus de convergence

Dans les cinq pays tudis, on observe une convergence assez nette des politiques des autoroutes de linformation la fois dans la dfinition des enjeux et
celle des objectifs viss et dans les stratgies mises en ouvre. Pou expliquer cette convergence, le cadre analytique mis au point part Colin Bennett apparat
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particulirement fcond (17). Selon celui-ci, la convergence peut rsulter du

dterminisme technique, de practiques dimitation, dun processus dharmonisation ou enfin tre impose de lextrieur.
La convergence due aux contraintes de la technique
Les spcialistes des sciences sociales tendent souvent rfuter les explications
reposant sur les contraintes de la technique. Cest particulirement le cas des sociologues de linnovation qui conoivent le dterminisme technique comme un
mode danalyse simpliste et rustre, au point parfois de considrer les outils techniques comme de pures artefacts sociaux (18). Le dterminisme technique nen
continue pas moins imprgner les schmas conceptuels de nombreux dcideurs politiques et responsables conomiques. Les politiques des autoroutes de
linformation en sont un nouvelle illustration. Le changement technique est
trait comme une variable indpendante dans la plupart des documents gouvernementaux traitant de la question. On ne peut le refuser et on doit sy adapter.
Le Livre blanc de la Commission note ainsi quil serait vain de sengager dans
un dbat polmique sur lge de la machine (p. 23). Quant au rapport Bangemann, il dfinit lavnement de la socit de linformation comme une rvolution mue par le progrs technique et les forces du march. Inversement, la
rglementation est gnralement traite comme une variable dpendante, et
non comme un moyen dorienter le changement technique en fonction de
choix politiques ou de besoins sociaux. Ainsi, Franois Fillon, ministre dlgu
la Poste, aux Tlcommunications et lEspace, dclarait le 4 juin 1996 lors de
la discussion de la nouvelle rglementation des tlcommunications au Snat:
Contrairement aux ides rees, ce sont moins les contraintes europennes que les
bouleversements technologiques qui rendent ncessaire lvolution de la rglementation
des tlcommunications19. Le plus souvent, ce dterminisme est exprim de faon diffuse et est formul de faon indirecte: on ne dira pas que la technologie
dtermine un cadre rglmentaire concurrentiel, mais que ce dernier est le
meilleur pour profiter des opportunits cres par la technique.
A la lumire des nombreuses recherches qui ont t ralises sur les politiques
des nouvelles technologies de communication (cble, tlmatique, TVHD), une
explication de la convergence par le seul pouvoir de la technique apparat peu
satisfaisante. Lvolution technologique influence certes la conduite dune politique, mais toujours en conjonction avec dautres facteurs tels que les rapports
de force politiques, lacceptation culturelle du changement ou les stratgies des
acteurs conomiques. Lvolution technologique stimule la dynamique sociale
et dfinit un champ de possibles et de contraintes. Mais, lintrieur de ce
champ, des orientations diffrentes peuvent tre poursuivies. Ainsi, lanalyse
des politiques du cble menes dans les pays industrialiss depuis les annes
1950 ou celle des politiques tlmatiques en Europe font apparatre, capacit
technique quivalente, dimportantes variations nationales (20).
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La thse du dterminisme technique, peu satisfaisante pour lanalyste, prsente

cependant divers avantages pour les dcideurs politiques. Elle peut tre utilise
pour masquer des options ou des changements dorientation politique dlicats
afficher (21). Elle dpolitise la dcision politique en introduisant une rationalit qui nest plus de lordre des hommes mais de lordre des choses, ce qui
permet parfois de faire lconomie de la phase difficile et conflictuelle de dfinition des problmes. Elle peut encore servir un transfert de responsabilit sur
dautres acteurs (les scientifiques, les ingnieurs, les experts).
La convergence par limitation
La convergence de politiques publiques peut galement rsulter de ladoption
par un pays des solutions mises en oeuvre dans un autre pays. Selon Bennett,
ceci se produit spcialement lorsquun haut degr dinnovation est ncessaire:
dnas ce cas, les autorits publiques ne disposent pas de solutions toutes prtes
dans leur rpertoire dactions et sinspirent des politiques adoptes ailleurs.
Limitation prsente lavantage de donner lavance une ide des effets que
peut avoir une politique donne (le pays modle a servi, en quelque sorte, de
laboratoire social). Elle facilite aussi la lgitimation de la politique quon souhaite
engager, et cela dautant plus que le pays dont on sinspire a une image positive.
La convergence des politiques des autoroutes de linformation ne semble pas relever dun processus dimitation en loccurrence des tats-Unis, tout particulirement au niveau de linstrumentation. Les schmas daction mis en place au
Japon ou dans les pays europens ne font pas apparatre un grand degr dinnovation et pouvaient tre conus sans rfrence un modle extrieur. Au demeurant, la plupart des dispositifs utiliss ou envisags par exemple, la
prparation des dcisions par un rapport ou une commission, le recours un
processus dexprimentations, le lancement dapplications pilotes, la cration
dorganismes chargs de sensibiliser lopinion relvent de procdures pour
dautres politiques. En revanche, la politique des autoroutes de linformation
fait apparatre un processus, relativement voisin, dmulation qui a jou sur
limpulsion des politiques, tout particulirement au Japon. Cette mulation repose sur largument de lavantage comparatif: les pays qui dploieront les premiers des autoroutes de linformation en tireront des bnfices suprieurs (22).
Il est par ailleurs difficile pour les autorits publiques dun pays de rester inactives dans un domaine lorsque les principaux partenaires de ce pays engagent des
actions aux-quelles est donne une grande visibilit.
La convergence par lharmonisation
La convergence de politiques peut encore tre la consquence dun effort concert entre les autorits publiques de diffrents pays. Celles-ci, de faon volontaire, se mettent daccord sur una schma daction gnral qui sera ensuite mis
en oeuvre nationalement. Ce processus implique lexistence dune communau-
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87
t politique lchelon international permettant des changes et des transaction sur une base rgulire.
Cette interprtation explique en partie la convergence des politiques des autoroutes de linformation. On peut en effet observer lexistence dun concertation intergouvernementale au sein de diffrents forums. Le G7 est celui dont
lactivit a t la plus visible. Lors de sa runion de Bruxelles, les 25 et 26 fvrier 1995, il dfini des principes communs pour linstauration dune socit
de linformation plantaire et lanc 11 projets coopratifs. Cet effort volontaire dharmonisation serait motiv dune part par la nature internationale des
technologies de linformation, dautre part par le souci dorganiser un cadre
rglementaire uniforme permettant aux acteurs industriels et aux exploitants
de raliser des conomies dchelle et de diminuer leurs cots de transaction
(qui apparaissent lorsquune activit doit tre adapte un espace rglementaire national). Dautres forums existent tels que lUnion internationale des tlcommunications, lOrganisation mondiale du commerce ou lInternational
standards organisation. Mais ceux-ci nont pas vritablement abord la question nen ont trait que des aspects partiels.
Lexplication de la convergence des politiques des autoroutes de linformation par
lharmonisation semble galement applicable lchelle europenne. Le Conseil
et la Commission peuvent tre considrs comme des cadres institutionnels
dajustement des orientations politiques des tats membres qui conduiraient
llaboration dun schma daction europen, ensuite dclin nationalement.
Linterprtation de la convergence par lharmonisation rejoint alors la conception dite intergouvernementale ou du rgime international des politiques publiques europennes (23). Celle-ci fait de lUnion europenne un espace
institutionnalis de ngociations, rgi par des rgles et des procdures formelles,
agrgeant et articulant les prfrences nationales des tats membres (telles que
celles-ci se sont formes dans le cadre des institutions politiques) pour aboutir
une action concerte.
Cependant, ce type dinterpretation ne rend compte quimparfaitement de la
ralit. Sil existe bien des lieux de concertation, les pays y participant ne disposent pas des mmes ressources. Ainsi les discussions du G7 ont t largement structures par lagenda amricain. La principale modification apporte
par les autres pays a t lintroduction du principle de diversit culturelle et
linguistique. Lexplication de la convergence par un processus dharmonisation apparat insuffisante dans la mesure o elle sous-estime les rapports de
force qui peuvent exister entre diffrents pays.
La convergence impose de lextrieur
La convergence peut enfin rsulter dun processus de pntration. Cest alors
une convergence force, impose par un acteur extrieur. Celui-ci peut tre un
autre gouvernement, un groupement transnational dacteurs conomiques,
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une institution ou un organisme international (sans quil soit forcment ncessaire pour ces derniers dtre investis de pouvoirs de contrainte lgitimes).
Cette interprtation semble particulirement pertinente dans le cas des autoroutes de linformation. La chronologie de la mise sur agenda du thme des
autoroutes de linformation montre en effet comment ce thme a t formul
politiquement aux tats-Unis ds 1991 dans une perspective de reconqute
conomique, avant dtre repris par la Commission europenne en 1993, puis
par les tats europens en 1994. Toutefois, le constat chronologique ne suffit
pas tablir un processus de pntration. Celui-ci nexiste que lorsque de faon des acteurs extrieurs sinsrent dans le processus dcisionnel dun pays
pour influencer la formation des rfrentiels, la slection des objectifs et des
moyens ou lallocation des ressources (24). Le gouvernement amricain a ainsi
dploy une vritable stratgie dinfluence recourant la fois la sduction
symbolique et aux pressions conomiques (menaces de ne pas valider la prise
de participation de France Tlcom et de Deutsche Telekom dans la socit
amricaine Sprint, propositions de trocs dans le cadre de lUruguay Round).
De la mme faon, la Commission europenne semble avoir jou un rle important dans llaboration des politiques des autoroutes de linformation en Europe. Au cours des vingt dernires annes, celle-ci ets en effet devenue de plus en
plus active dans les tlcommunications europennes (25). Elle a dabord lgitim son droit participer llaboration dun politique europenne dans ce secteur
(1976-1983), puis accru son autonomie et diversifi ses prrogatives,
notamment par lutilisation de larticle 90-3 qui lui permet de prendre seuce des
directives pour appliquer des rgles de concurrence des entreprises titulaires
de droits spciaux ou exclusif. Ce mouvement sest effectu par un largissement du systme dacteurs lequel fonctionne la Commission: celle-ci sest appuye progressivement sur de nouveaux soutiens (les grandes firmes
industrielles, puis la Cour de Justice) pour contrebalancer linfluence des tats.
Le lancement du thme des autoroutes de linformation semble relever dun
stratgie de la Commission visant conforter et revitaliser son pouvoir daction
(26). En effet, la politique de tlcommunications quelle menait depuis le milieu des anne 70, combinant actions de soutien la recherche dveloppement
et promotion de la concurrence, ou si lon veut une politique industrielle molle
et une politique rglementaire dure, sessoufflent (27). Les programmes du type
Race souffrent dune neutralisation mutuelle des industriels tandis que la libralisation des tlcommunications se heurte la rsistance larve de certains
tats. En dramatisant les actions engags aux tats-Unis et au Japon, la Commission sefforce dune part de remobiliser les acteurs industriels et dautre part
dacclrer la libralisation des tlcommunications, qui a t dsormais tendue aux infrastructures. Ce faisant, elle peut escompter trouver de nouveaux
soutiens: de la part des oprateurs de tlcommunications qui, dsormais mancips des gouvernements nationaux et, oprant une chelle transnationale,
verront en elle un interlocuteurs naturel; de la part aussi de lindustrie de
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laudiovisuel et des services dinformation. La Commission pourra ainsi sappuyer sur un rseau politique plus large, mais aussi plus diversifi qui lui permettra dasseoir sa lgitim (dans la mesure o elle napparatra plus seulement
comme le porte parole des industriels des tlcommunications et des gros usagers) et de varier ser tactiques (en jouant de coalitions plus varies).
La rsurgence des spcificits nationales?
Si, jusqu prsent, les politiques des autoroutes de linformation font apparatre de fortes similarits dans leur conception, des divergences apparatront
probablement au cours de leur mise en oeuvre. Celle-ci va en effet se drouler
dans des contextes idologiques et culturels, institutionnelles et politiques
sensiblement diffrents (28).
Les contextes idologiques et culturels
Suivant les pays, les attitudes culturelles lgard du progrs technologique en

gnral, et des technologies de linformation en particulier, ne sont pas identiques. Aux tats-Unis, il existe un prjug gnralement favorable lgard du
progrs technique. Les autoroutes de linformation sont un thme largement
consensuel aussi bien en termes partisans que sociaux. Ainsi, en 1991, le prsident Bush et les Rpublicains ont soutenu le High Performance Computing Act
propos par le snateur Gore et les Dmocrates. Les deux partis se disputent les
retombes symboliques de la NII (29). La NII est soutenue par une coalition de
forces conomiques, sociales et politiques relativement disparate, combinant
positivisme, visions dmocratiques jeffersoniennes, valeurs managriales et
sens du profit. De la mme faon, les Japonais sont dans leur grande majorit
convaincus que la technologie peut rsoudre les problmes sociaux. Les possibles consquences ngatives des autoroutes de linformation (notamment sur la
vie prive ou les droits du consommateur) ne sont pratiquement pas discutes.
Lvaluation de la technologie ets dailleurs une pratique marginale dans le systme politique ou mme dans le milieu de luniversit et de la recherche (30).
Dans les pays europens les autoroutes de linformation suscitent au contraire des
clivages politiques plus marqus. Il existe traditionnellement un courant pessimiste et critique qui sinquite des dangers que peuvent entraner les technologies
de linformation. Ce courant, qui sest exprim lors de la tenue de G7 Bruxelles
en organisant un contre-sommet, ets particulirement vivace en Allemagne, notamment parmi les Verts, certaines composantes du SPD, des syndicats ou des
groupes religieux. Plus que ses homologues franais ou britannique, le gouvernement allemand anticipe de possibles rsistances sociales. Le programme Info 2000
indique ainsi quil est ncessaire dengager un dialogue avec tous les groupes significatifs de la socit sur les questions touchant lintrt gnral, y compris
les risques potentiels de la socit de linformationet de prendre en considration les besoins varis des individus. Il prvoit galement de susciter une attitude positive lgard de la socit de linformation grce une campagne
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dinformation et un Forum sur les dfis sociaux et culturels de la socit de

linformation. Toutefois, lopposition radicale au changement technologique
sest nettement attnue en Europe par rapport aux annes 70. La technologie
est perue dans son ambivalence comme gnrant aussi bien des bnfices que
des dangers. Elle nest pas ra jete en tant que telle. Ce que rclament les critiques de la socit de linformation, cest un largissement du dbat public, une
meilleure prise en compte des aspirations des individus et des dispositifs de contrle social du dveloppement technologique.
Les systmes institutionnels et politiques
Dans chaque pays, les politiques des autoroutes de linformation impliquent

un nombre considrable dacteurs institutionnels. Suivant les pays, leur coordination qui peut tre de nature fonctionnelle, sectorielle ou territoriale suscite des conflits particuliers et se fait selon des formes diffrentes. Sur le plan
fonctionnel, dans des pays comme les tats-Unis et le Royaume-Uni, le gouvernement ne contrle pas totalement la mise en oeuvre rglementaire des
autoroutes de linformation dans la mesure o existent des organes indpendants de rgulation forts (la FCC et lOFTEL), dots dune certaine libert daction. Sur le plan sectoriel, des conflits peuvent survenir entre diffrents
dpartements ministriels. Lexemple typique ets celui du Japon, o une rivalit oppose le MPT et le MITI. Si une division des tches a t instaure entre
les deux ministres le premier soccupant des infrastructures, le second des
applications, le MITI peroit les autoroutes de linformation comme un affaiblissement du pouvoir quil exerait traditionnellement sur lindustrie informatique. Les visions du MPT et du MITI ne sont pas exactement similaires, et
si le premier est favorable au dmantlement de NTT, cest moins le cas du second. Il en est de mme en rance, o existait il y a quelques annes une rivalit
assez similaire entre le ministre des PTT et celui de lIndustrie. Enfin, sur le
plan territorial, les systmes fdraux offrent des systmes dacteurs plus complexes que dans les autres pays. Aux tats-Unis, les Public Utilities Commissions des tats peuvent jouer un rle dans la politique des autoroutes de
linformation, de mme quen Allemagne les lander (plusieurs dont la Bavire et le Brandebourg ont labor leurs propres politiques).
Les systmes de reprsentation des intrts conomiques ou sociaux sont galement diffrents. Les systmes dcisionnels des pays europens accordent relativement peu de poids aux demandes des consommateurs et privilgient des
formes de ngociation no-corporatistes avec les groupes industriels, menes relativement confidentiellement. Ce dernier trait sapplique galement au Japon.
Aux tats-Unis, llaboration des politiques publiques donne lieu un processus
de consultation plus ouvert (grce aux auditions publiques) et les tribunaux
sont un canal daction sur la mise en oeuvre des politiques sans quivalent en
Europe et au Japon.
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Plus gnralement, la mise en place des autoroutes de linformation vise une

multitude dobjectifs et implique la rsolution de nombreux problmes: elle
recouvre donc un grand nombre de jeux politiques. ces jeux affectent le droulement dautres politiques, mais sont galement influencs par les politiques menes dans dautres domaines. Par exemple, le jeu promotion de la
concurrence se droulant dans le cadre de la politique des autoroutes de linformation nest pas sans incidence sur les politiques menes le secteur nergtique ou celoi des transports. Inversement, le jue dfinition de la notion de
service universel tel quil a lieu dans le domaine des autoroutes de linformation est conditionn par les politiques de rnovation du service public menes
dans divers pays. Ces interactions autour de jeux concernant plusieurs domaines de politiques crent une cologie de jeux particulirement complexe et
diffrente dans chaque pays.
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Fvrier 1996
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1996 relative aux
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dans le domaine
des technologies
et services de
linformation
Information
Society and
Development
Confrence,
Midrand 13-15
Mai 1996
92
Allemagne
Les teleservices
en France.
Quels
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de linformation?
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Mai 1994
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socit
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plantaire
(rapport
Bangermann)
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Global
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Gore,
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France
Livre blanc
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comptitivit
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National
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the Intellectual
Creative Society of
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Technology for
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Strength Fvrier
1993
Japon
Union Europenne
et G7
tats-Unis
Hisgh-Performance
Computing Act
Dcembre 1991
Les autoroutes de linformation dans les pays industrialiss documents et dates-clefs
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Notes
1. Cette tude a t dans le cadre dun projet international mene en collaboration avec le
Center for Research on Information Technology and Organizations (CRITO), University of
California at Irvine. Elle sappuie galement sur les travaux du Symposium on National and
International Initiatives for Information Infraestructure, John Kennedy School of Govern
ment, Harvard University. 25-26 janvier 1996, auquel lauteur a particip.
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2. Voir tableau 1 en fin darticle pour une rcapitulation des principaux documents et datesclefs.
3. Clinton et Gore, 1993.
4. Voir Lacroix, 1994.
5. Signe anecdotique de cette continuit: les autoroutes de linformation sont aujourdhui
prsentes comme un moyen davoir un monde dinformations au bout des doigts un slogan qui avait t labor lors du lancement du programme tlmatique britannique Prestel.
6. Cf. le discours de clture dEdouard Balladur au colloque Les autoroutes et services de
linformation, organis par le ministre de lIndustrie le 7 dcembre 1994. Les autoroutes
de linformation sont peut-tre lune des toiles qui, dfaut de donner tout leur sens la
vie moderne, lorientent diffremment. (...) Comme ces nouvelles frontires que lhumanit
sest maintes fois donn pour de conqurir, elles peuvent rallier les enthousiasmes, mobiliser
et rassembler les nergies.
7. Sur la mise agenda des nouvelles technologies de linformation et de la communication,
voir Rochefort et Cobb, 1994.
8. Jobert et Muller, 1987 et Muller, 1990.
9. Sur le principe et la technique des cartes cognitives, voir Axelrod, 1976.
10. Missika, 1986, pp. 27-42.
11. Voir schma. Les documents analyss sont mentionns dans le tableau 1 en fin darticle.
12. Le concept de flexibilit interprtative est issu de travaux rcents de la sociologie des innovations technologiques. Il souligne lambivalence intrinsque des nouvelles technologies lors
de leur gestation. Celles-ci peuvent tre associes diffrents modles dusage. Le dveloppement effectif dune technologie apparat ainsi comme une construction sociale au cours de laquelle des rseaux dacteurs cherchent par des stratgies de traduction, dintressement ou
dalliance, imposer leur projet dusage. Sur ce type dapproche, voir Bijker et Law, 1992.
13. Cf. lintervention de Margie Sudre, secrtaire dtat charg de la francophonie la confrence Information Society and Development, Midrand, Afrique du Sud, 14 mai 1996.
14. Latzer, 1995, pp. 515-529.
15. Voir respectivement: Cohen, 1992; Brenac et Muller, 1994; Salomon, 1987.
16. Ce le type de rglementation est dite technologiquement neutre.
17. Bennett, 1988, pp. 415-441. Bennett tudiait les politiques de protection des donnes
menes aux tats-Unis et dans trois pays europens.
18. Pour un panorama des dbats sur dterminisme technique et dterminisme social dans
le dveloppement des technologies, voir Flichy, 1995.
19. Cit dans Le Monde, 6 juin 1996, p. 8.
20. Voir Dutton et Vedel, 1992, pp. 70-93; Scheneider, Thomas et Vedel, 1991, pp. 187-212.
Voir galement Rseaux n 37, Dix ans de Vidotex, novembre 1989.
21. Ainsi, la politique librale de laudiovisuel mene par le prsident Mitterrand partir de
1985 a-t-elle t justifie en partie par lvolution technologique.
22. Ce que nous avons appel dans notre rapport comparatif la first mover strategy. Cet argument fonctionne sans doute bien aux plans discursif et justificatif mais nest pas avr par
lhistoire des techniques de communication. Celle-ci montre quune stratgie attentiste peut
parfois permettre de bnficies des erreurs des autres, de faire lconomie dune guerre des
normes coteuse, ou de sauter une tape technologique (cas de la France qui, du fait de son
retard en matire tlphonique, a pu gnraliser la commutation lectronique plus vite que
dautres pays).
23. Voir Moravcsik, 1993, pp. 473-523; Hoffmann, 1982, pp. 21-37.
24. Rosenau, 1969.
25. Sur ce sujet, voir Ungerer avec Costello, 1988; Schneider et Werle, 1994, pp. 119-136;
Chamoux, 1993; Simon, 1994, pp. 119-136.
26. Au contraire de lapproche intergouvernementale prcdente, la Commission ets alors un
corporate actor. Sur cette notion, voir Coleman, 1974; Schneider et Werle, 1990.
27. Arlandis, 1996, pp. 113-129.
28. Nous centrant sur les processus politiques; nous nabordons pas ici les diffrences denvironnements technologiques et industriels. Il est vident que les fortes disparits nationales
pour la pntration des technologies de linformation (25 35% des foyers amricains, selon
les sources, disposeraient dun micro-ordinateur mais 10% seulement au Japon; contraste entre lAllemagne dune part, et la France et le Royaume-Uni dautre part, pour la tlvision par
cble) ainsi que les forces relatives des industries du contenant et du contenu de chaque pays
influenceront le droulement des politiques des autoroutes de linformation.
29. Si, la suite de la victoire des Rpublicains aux lections de 1994, le Congrs a procd
des coupes budgtaires dans le programme du prsident Clinton, ctait plus pour remettre
en cause la restauration dune politique industrielle fdrale que la ncessit dune action
dans le domaine des technologies de linformation.
30. Latzer, 1995.
Thierry Vedel. Les politiques des autoroutes de linformation dans les pays indistrialiss:
une analyse comparative. En: Rseaux (nm. 78, pgs. 13-27, CNET, 1996).
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Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information

Society
Nick Moore
Abstract
We are undergoing profound change and countries all over the world are responding by
developing policies intended to shape the development of Information Societies. The goals
of these policies are remarkably similar, although it is possible to identify differences in the
motivating factors. When considering the mechanisms that have been chosen to achieve
the policy goals, it is possible to identify two broadly divergent models. One is based on
neo-liberal economic philosophies and emphasizes the importance of market-led solutions,
exploiting private capital. The alternative model can be described as dirigiste. It is based
on a much greater degree of intervention and, consequently, places more emphasis on
the role of the state as a participant rather than as a facilitator.
While it is too early to, identify fully the effects of these policies, the author argues that neo-liberal
policy mechanisms with their emphasis on narrow economic solutions are likely to be inadequate:
the holistic approach that is characterized by the dirigiste model seems more appropriate.
Introduction
We are living at a time of profound change. The introduction of new information and communication technologies is having far-reaching effects on individuals, on organizations and on nation states. It is changing the ways in which
we work, learn and play; changing the relationships between individuals and
the state; changing the nature of business and commerce; and, in the long-run,
it will change fundamentally the characteristics of cultures that have evolved
over centuries.
It is not surprising, therefore, that governments are trying to rind the most appropriate responses to deal with this situation. What is unusual is the fact that
this has produced a flurry of information policy formulation, the like of which
we have never seen before. Just five years ago, for example, Singapore was alone
in having a clearly formulated set of national policies that were concerned with
information and its use in society. Today, just about every country of significance has produced some form of information policy or is making an attempt to
position itself as an Information Society.
Across the world, the goals of these information policies are surprisingly consistent. What differs are the mechanisms that have been selected to achieve
the goals. Two dominant models have emerged in the last few years; each has
different origins and characteristics and each is likely to produce different effects. It is now becoming possible to assess which is likely to produce the most
successful and enduring model of an Information Society.
The goals of information policy

The goals of information policy are remarkably similar. The hopes and aspirations of Bill Clinton and Al Gore in the USA are, when it comes to the de-
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velopment of an Information Society, uncannily like those of Jiang Zemin

and Li Peng in China. They are a set of aims that are shared by the G7 nations, by developing countries like Thailand, by newly industrialized countries like South Africa and by small but mature economics like Belgium or
Finland.
Broadly, what all these states are trying to achieve is, firstly, cheap and efficient telecommunications infrastructures that will enable individuals and organizations to communicate with one another. Initially the need is to extend
the reach of these networks so that there is universal service. Increasingly the
pressure is on to expand the capacity to accommodate the larger and larger
flows of digital information. An efficient telecommunications network is the
single most important element in a successful Information Society.
The second goal is to improve industrial and commercial competitiveness and

productivity by encouraging organizations to use information as a resource.
The productivity gains can come in many ways: through better use of research
to speed innovation; through the automation of administrative processes; or
through the application of information-intensive management techniques.
The secondary expectation is that, once individual companies and the overall
economy become more competitive, it will be possible to make a fundamental
shift in the nature of the economy by moving into more information-intensive operations that increase the value-added by each worker and, in so doing,
bring about real increases in per capita incomes.
A prerequisite for this is a skilled workforce or, more properly, an educated and
flexible workforce. The third policy goal is, therefore, to improve education and
training. All citizens must have basic information and technology skills. Many
need to develop these to a high level so that they can meet the needs of information-intensive organizations. What is more, the education and training system must accommodate the need for lifelong learning and a constant process
of extending and enriching skills.
An Information Society is seen as a means of promoting social harmony and
cohesion. In developed countries, this goal stems from a concern about the
level of fragmentation that has developed in the last thirty years. Rising levels
of crime, unemployment and social deviancy worry politicians and they see
the creation of an Information Society as a means of baiting the slide into chaos, although it is never made very clear how this will come about. In less developed countries, the same goal of social cohesion is identifiable but here the
motivation comes not from rising levels of fragmentation, but from a concern
to ensure that everyone benefits from economic growth. Thus the intention
is to reduce the disparity between rural and urban areas, to lessen the gulf
between the poor and the prosperous and, in countries like Malaysia, to ensure that there is racial and religious harmony.
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This is closely related to-a set of political goals. Al Gore sees the information
superhighway as a means of promoting more informed democracy and a higher level of participation. It would be stretching the point to say that such
aspirations are shared by Li Peng in Beijing, but even here there is a recognition that centralized planning is a brake on economic and social development
and that it is necessary for the central organs of the state to become more
transparent so that sensible and better informed decisions can be made in a
devolved structure.
Throughout there is a concern about culture. There are those who perceive
Hollywood and the American information complex as a means of exerting a
new form of hegemony. Some of these reside in the USA and regard this as a
good thing. Many more reside elsewhere and have a different point of view.
What they have in common is a desire to ensure that the development of an
Information Society enhances and strengthens the home culture and, wherever possible, promulgates it elsewhere.
Finally, most of the information policies seek to provide some form of support
for the information services sector. This is seen as a key strategic asset for the
future and most states are trying to do something to nurture it.
The underlying policy motivations

When we consider the underlying motivation for these policy aspirations the
differences begin to emerge. Very broadly it is possible to identify two distinct
clusters of motivation.
The first is dominant in the developed world and, in particular, in North America and Europe. It is motivation through fear. The dominant economies in
the global economic system are seeing their positions eroded. New economies
are emerging and changing the balance of power. This is producing a widespread concern about the loss of dominant economic positions and the consequent loss of influence on the world stage. At home there is a corresponding
concern about social disruption brought about by high levels of unemployment and by other structural changes in society. All this produces pressure to
exploit an economic opportunity in the hope that, by maintaining or, if possible, increasing levels of national income it will be possible to stave off social
dislocation and, critically, bring more of the workforce into employment. The
way out is seen to be a return to economic prosperity which will secure the
countrys standing in the world pecking order while tackling deep-seated social problems at home. Such a rationale is admirably set out in the recently
published manifesto of Tony Blairs New Labour Party.
The alternative is a cluster of motivational factors associated with a similar desire

for long-term economic growth and expansion. But here the starting point is
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different. In the less developed and newly-industrialized countries an Information Society is seen, not as a means of hanging on to an existing position, but as
a path towards future prosperity through accelerated economic growth. This accelerated growth is, however, also seen as the key to solving long-term socio-economic problems, such as rural stagnation, urban blight, disparities in income,
poor education and inefficient public services. All can be addressed, so it is thought, by better use of information. In this way it becomes possible to achieve a
desired degree of social cohesion and, what is more, to bring about conditions
where economic growth reinforces cohesion instead of weakening it.
There is also, in some countries, a desire to move towards a new socio-political

order. In many of the countries concerned, democratic systems are relatively
new and are settling down after a period of disruption. Clearly, information
systems and the creation of an Information Society have a distinct bearing on
the way in which the political system operates. Getting it right in a country
like South Africa can be important!
The information policy mechanisms

The wide variations in motivation contribute to the diversity of mechanisms
that are chosen to achieve the policy goals. Here it is possible to identify two
distinct models which we might designate as neo-liberal and dirigiste.
Neo-liberal policy mechanisms
The neo-liberal model is, unsurprisingly, market-led. Private capital, operating

through efficient markets, is seen as the driving force for the achievement of
the policy goals. This carries the clear implication that the scope of the information policies is determined by what the private sector deems to be important, or profitable.
In this model the state acts as a facilitator. Its essential role is to create the conditions that will enable markets to flourish. It should intervene only in cases
of market failure, and even then its intervention should seek to create the conditions where market mechanisms can operate. This approach is clearly
enunciated in the G7 information policy documents and it is a strand that
runs through the National Information Infrastructure policies of the Clinton
administration and through the Bangemann approach to the creation of a European Information Society. It is an approach that found its purest expression
in British Conservative policy.
If the state is a facilitator, then the private sector is the doer. It is the private sector that mobilizes the capital, makes the investment decisions, carries the risk
and, if all works out well, makes the profit. In many developed countries this
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makes real sense. In Britain, for example, the privatized British Telecom generates very substantial flows of income and can channel these into infrastructure
investment in ways that benefit both the nation and the company. Similarly, if
foreign companies can be persuaded to invest their funds in a national infrastructure, then the nation is a net beneficiary. A similar rationale applies to the
development of multimedia products. To create these investment conditions,
however, it is necessary to place due emphasis on competition. Markets must be
opened up, state-owned companies must be privatized and competition must
be encouraged. The key to this, so the orthodoxy goes, is to deregulate. But, as
the British government is discovering, introducing competition into an industry previously dominated by a state-owned monopoly is not an easy business
and calls, paradoxically, for a high degree of regulation.
The emphasis on markets tends also to create a perception of people as consumers. Companies need to direct their products at these consumers and, if
they are sufficiently powerful, to shape individuals consumer preferences.
There should be little need to educate the consumers so that they can use the
information products; rather, the emphasis is on case of use what peter Cochrane of British Telecom calls the three clicks maximum approach.
Education and training are not neglected altogether. The private sector needs
to be able to draw on a skilled workforce, and ensuring that there is an adequate supply is one of the states most important roles as facilitator. The educational reforms are, therefore, determined primarily by the requirements of
the employment market.
Clearly, this approach to information policy draws on neo-liberal, post-Keynesian economics. It is, therefore, most evident in those countries that advocate such economic philosophies. In the USA the approach underpins the
information policies, although it is tempered and alleviated in a characteristically pragmatic way. In Britain the market-led approach predominates, with
the government conceding only reluctantly that it even has a role as facilitator. Working from this extreme, it is possible to identify a range of countries
which have basically the same approach but which is moderated to a greater
or lesser degree: Australia, Canada, all of the European Union member states
and South Africa have moderated a basically neo-liberal approach to their information policies.
Dirigiste policy mechanisms
At the other extreme is the dirigiste or interventionist model. Far from being led
by market forces, policy implementation is driven by the state acting in accordance with a pre-determined set of objectives. Clearly, in such circumstances
the state is a possibly the key player. As such, it has many different roles. It
can be the provider of investment funds; it can be a producer of information
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products and services; it can own major assets such as the telecommunications
network; it can use its functions as facilitator, contributor, consumer, regulator,
arbitrator and leader to advance progress towards the achievement of the policy
goals. Above all else, the state is seen as the leader, setting the goals and writing
the policy agenda.
But the private sector also has an important role to play. Many of the states
that have adopted a dirigiste approach to their information policy are fiercely
capitalist, and private sector companies play a major part in the present and
future information societies. The critical difference lies in the perception that
there is a partnership between the state and the private sector. The trick is to
determine which functions are best left to the state and which are best delegated to the private sector. Many of the countries following a dirigiste approach are developing or newly industrialized. In some cases it makes sense
for the public sector to lead investment in the infrastructure. In others it is
inevitable. The large amounts of capital investment required are not sufficiently attractive for private capital: the returns may be too uncertain; the
pay-back period may be too long; the investment may be required in areas
that are never likely to show a profit; or the existing companies may be too
short of capital resources to take on the high level of investment needed. So
the state takes on the task of financing the building of the infrastructure, possibly introducing competition into the construction and operation of an asset
that remains in state hands. It is worth noting that this was the strategy that
was used by nearly all developed countries to create their infrastructures.
Where the private sector is deemed to be the appropriate player, the aim of policy
is to create conditions where competition can be managed rather than left solely
to market forces. This approach stems from two beliefs. First, there is the need to
protect local industries until they are in a position to compete on equal terms
with global players. This is the rationale behind the Korean industrial policy that
produced world-class companies like Hyundai, Lucky Goldstar and Samsung. The
second belief is that markets are not always the best allocators of scarce national
resources like capital and skilled labour. The requirements of capital, particularly
international capital, frequently call for short-term returns when a long-term approach is needed. Markets are also not very good at determining the output of
educational systems. In response to this, a system of managed competition has
arisen. And it is being applied in the information policy arena, particularly in the
telecommunications and broadcasting markets. Entry to certain markets is restricted. Local companies are offered licences as monopolies, duopolies or oligopolies so that they can build up a strong home base without having to worry too
much about obliteration by powerful multinationals. Even in mature markets like
the USA competition is managed so that entry by foreign-owned companies is
restricted and controlled.
In such circumstances, regulation is seen, not as an evil to be eradicated, but as
a policy instrument that can be used to achieve certain policy goals. The most
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obvious example is the need to achieve universal service. Open, unfettered

competition will never ensure that telecommunications are provided universally, other than, perhaps, in a compact city-state like Singapore. It is, however,
possible to achieve the universal service goal through regulation and by placing
conditions on the companies licensed to provide telecommunications service.
The other striking difference in the dirigiste approach is that it views people
as participants in the Information Society of the future rather than simply regarding them as consumers or as potential workers in information-intensive
organizations. There is, therefore, a much greater emphasis on education at all
levels. The aim is to create a whole population with the skills and abilities needed to function in an Information Society. This dirigiste approach to information policy reflects, as we have noted, the general political economy of the
countries concerned. As such, it draws on a wide range of influences, including
Confucius, Marx, and Keynes. The theories put forward by these and other individuals have been reinforced by the practical example of countries like Singapore, Korea and Japan which have rapidly grown strong through dirigiste
economic policies. There is little reason to suggest that they will not continue
to do so.
The information policy rollout

It is still very early to say with confidence what the effects of the different policy approaches will be. We are, however, reaching the stage where it is possible to venture some observations.
First, there is the speed of change. The technology is developing rapidly and,
riding on this, dramatic changes are taking place in national economies as
well as in individual organizations. The challenge is to restructure national
economies so that they can take better advantage of the opportunities presented by an information-intensive world. The structural change that has taken
place in the economies of countries like Korea, Taiwan, Singapore and, more
currently, China is, frankly, breath-taking. Within a very short space of time
they have made a transition which is every bit as fundamental as that which
took place in Britain in the 200 years since 1780. Contrast that with the very
slow pace of structural change that is taking place in Britain and in our European partners.
Within individual companies there is an even greater degree of change. In a
short space of time, for example, IBM changed from being one of the worlds
most prosperous and stable companies to a lame duck, and then back again
into prosperity. New industries have emerged and with them have come
powerful new multinational corporations. Which policy approach seems better able to accommodate such rapid changes? The neo-liberals would say that
competition creates the conditions that are most amenable to rapid change.
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And, given the relatively inflexible and inefficient political systems of the
West, they may be right. But the dirigisme of East Asia seems to have produced
companies that are much better equipped to cope with major structural change. There is, it seems to me, greater stability, allied with rapid expansion, in
companies like Lucky Goldstar, Samsung, Fujitsu and Mitsubishi, than there
is incomparable Western companies like Compaq, Intel, Apple or even Microsoft. It is this combination of stability linked to rapid expansion that is, I believe, the key to successful organizational development. Markets may provide
one means of responding to changing conditions. An interventionist industrial policy, backed by a clear government vision, certainly seems to offer an
effective alternative.
Closely related is the question of relative rates of economic growth. Here the
neo-liberal approach seems to be out-performed by the dirigiste economies of
East Asia and increasingly, those of Latin America. During the last 25 years, in
the neo-liberal economies of the West we have achieved modest rates of growth,
of around 3 per cent a year. in Britain the long-term growth rate is much lower,
closer to 1.5 per cent. Over the same period the dirigiste economies of East Asia
have achieved average growth rates that are closer to 10 percent. As they pass
Western levels of GDP per capita, they show few signs of slowing down. Within
those rapidly expanding economies, information-related organizations will flourish. The demands for information will grow; the ability to pay will increase; and
there will be sufficient capital to invest in new products and services. There will
also be a sufficient national surplus income to finance the needed investment in
education, in social and cultural information services and in the overall development of an information-intensive society.
We have noted that in both neo-liberal and dirigiste philosophies, one of the
aims is to achieve stability and cohesion. How have the two systems performed? Market forces seem to be doing little to increase social cohesion. If anything, levels of alienation and isolation are increasing. The dirigiste systems
are also under stress. The promised reductions in rural isolation, for example,
have yet to materialize in countries like China, Vietnam and Thailand, although in Malaysia the differences between rural and urban areas are being reduced, What is, perhaps, the most notable achievement of the last 25 years is the
high level of stability that has existed in the dirigiste systems. Rapid change,
dramatic growth, racial and ethnic imbalances, all exist within the dirigiste
economies, yet there has been remarkable stability. A major challenge lies
ahead in testing whether the political systems that have evolved are sufficiently robust to survive the increased transparency that will come as the societies
become more information-intensive.
Finally, we should consider what is becoming known as the cultural ecology
of the Information Society. That is, the impact on cultures of the information
and communication technologies. Broadly, will the shift towards a global Information Society mean that national cultures become subsumed within a
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world culture shaped in Hollywood and controlled by Rupert Murdoch? Or

will we be able to use the technologies to enrich the diversity of global cultures? A neo-liberal approach, leaving such questions to the market, would almost certainly result in an American cultural hegemony. The alternative is to
resist such incursions so as to protect and nurture local cultures. Already countries like China, India, Indonesia, Malaysia, Singapore and Vietnam are developing policies that will constrain the impact of undesired cultural influences
and I feel sure that the pressure to protect indigenous cultures will grow in the
years to come.
Lessons for the future

What lessons can we learn from this analysis? The first thing that strikes me
is that we are dealing with a pervasive phenomenon, one that will have a significant impact on the social, economic, political and cultural life of a
country. Information is a key element in the whole fabric of a society and the
changes that are taking place in the technologies used to manipulate information will have a profound effect. For this reason, if for no other, I believe that
policies that are derived from narrow economic philosophies are inadequate.
The neo-liberal approach which attempts to subject all issues to resolution by
market forces may be an acceptable way of dealing with industrial and commercial policies, but moving us towards an effectively functioning Information Society requires more than changes in the economic system. Information
policies need to address a wide range of social, political and cultural issues in
ways that both accommodate and facilitate economic change.
The dirigiste approach, in marked contrast, emphasizes an holistic approach
and, it seems to me, is almost certainly a more appropriate means of developing an Information Society. It is, therefore, encouraging to note that it is
possible to identify a more interventionist approach emerging in Europe as
concern moves away from information industries towards information societies. The interim report from the Commissions high level group of experts
sets out a policy agenda that goes way beyond a reliance on market forces and
private capital, although it has to be acknowledged that the overall thrust of
European Union policy is still essentially neo-liberal. I am not at all sure how
long Britain and Europe will be able to hold the line. We do not have an information market that is as big or as homogeneous as the United States. We
also lack the dynamism and impetus of growth that exists in the Asia-Pacific
Region. We therefore face severe competition from both the East and the
West. And, as a consequence, we have an information services sector that is
steadily losing out to American competition and that is failing to capitalize on
the rapidly expanding East Asian market.
We have yet to crack the difficult task of introducing effective competition
into the monopolistic telecommunications industry, with the consequence
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that our telecommunications infrastructure is expensive and inadequate. Yet

we continue to follow the dogma of deregulation. We are very slow to introduce information-intensive working practices into our organizations, whether
in the public or private sectors, and so we are slipping down the world competitiveness league tables. We are failing to make the quantitative and qualitative changes in the education system that will produce people with the skills
and abilities needed by information-intensive organizations. We are not even
able to produce an acceptable basic level of information literacy in our school
leavers. And we are proving to be very slow at reforming our social and political systems to accommodate a new information-intensive social order.
The neo-liberal approach does not seem to have served us well. Success is not
obligatory and the price of failure will be high. The time has come, I believe,
to develop a different approach, one that does not rely wholly on market forces but that recognizes the need for a clear vision and for a radically different
approach to the achievement of the goals.
Nick Moore. Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information Society. En: Understanding
Information Policies by lan Rowlands (pgs. 89-100).
Reproducido con el permiso de la editorial Bowker Saur.
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European Information Policy: the Role of Institutional

Factors
Barry Mahon
Abstract
This paper offers a critical perspective on thirty years of European information policy
development, tracing its origins in OECD (Organization for Economic Cooperation and
Development) policy and bringing the story forward to tile current debate over the
Information Society. Throughout this period, institutional factors rather than purely rational
considerations are seen to have been instrumental in shaping the policy outcomes. The author
argues that there has been a regrettable tendency within the European political arena to
conflate the terms policy and expenditure. He concludes that European information policy
is too reactive to technological forces and developments and insufficiently grounded in the
social and cultural fabric.
Introduction
The term European information policy is almost an oxymoron. This may
seem a harsh statement in view of the large amounts of money spent by various European institutions over recent years on information development, but
the apparent harshness is designed to challenge a belief, still held in some
quarters, that expenditure on information product and service development
can be equated with policies. In the case of the European Union, my personal
experience would be that this is not so, at least not in recent years.
I first became acquainted with European information activities in the 1970s, a
period when the OECD was deliberating the topic, and the European Community (EQ just beginning to address the issue. In my opinion the OECD really was
dealing with policy, examining the consequences of various options for the
OECD countries if certain scenarios were followed. As a method of policy-making this might not have been perfect (what method is?) but it did open up discussion on the matter. It can be said that the OECD work declined in direct
proportion to the increase of European Community activity during the 70s and
had all but finished by 1980. The work of UNESCO (United Nations Education,
Scientific and Cultural Organization), which had been attempting to use the
European and American discussion on policy as a framework for less developed
countries and regions, followed a similar course. This process was derailed
somewhat by the McBride Report which essentially dealt with the mass media,
and by the policies of the then Director-General of UNESCO which led directly
to US and UK withdrawal. All this is by way of an introduction to my main
theme, that European information policy in recent years is essentially European
Union policy. I will concentrate on this issue and its consequences.
The early policy developments

Briefly, and to set the scene, I will review European information policy development since the late 1960s. As noted earlier, the European Community (from
1973 a community of nine nations the original six plus Denmark, Ireland and
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the UK) had become the focal point for policy discussion. There was a degree of
continuity with what had gone before since many of the participants had also
been involved in the previous discussions in the OECD.
It might be said, although there is no evidence to my knowledge to prove it one
way or the other, that the EC discussions awakened a sense of policy xenophobia which tended to sharpen up the differences between European and US developments. It might even be said that European policy began to diverge, or at
least that a certain lack of coherence became evident, coincident with the tendency to see Europe as a different policy milieu from the USA. What is certain is
that two countries of the EC were developing policies for their own national information development, while most of the others were not. The two countries,
France and Germany, were developing policies based on the need to maintain
a presence in the information sector in the face of increasing US dominance, especially in science, technology and medicine (STM), and in view of the potential threat of Cold War politics leaving them isolated from US sources. However,
these policies diverged markedly in their implementation. Germany developed
the FIZ (Fachinformation Zentrum) concept, a series of speciality centres each
devoted to an area of scientific and technical information, which would be responsible for the management of information in their territory. Meanwhile,
France was developing competencies in information manipulation, typically in
structural chemistry, and in ensuring the survival of the French language as a
vehicle for scientific communication. As stated earlier, the other countries were
not really creating policy, certainly not at the same level of detail nor with the
expenditure commitments of France and Germany.
Into this environment stepped the European Community in 1974/75 with the
first Action Plan in information. This had been initiated in 1971 as the first
Council of Ministers Decision on information policy, essentially founding the
concept of a common European Information Network, although lacking in
detail. As a keystone of European policy this first Decision and the Action Plan
deserve more detailed examination.
They serve to illustrate some of the institutional factors that still influence the
policy discussion today.
The early policy decisions and their subsequent influence

During the 1960s the EC had a significant role in nuclear research and development and operated several research centres. The outputs from these centres,
together with the results from other work in the Member States, created a significant information store which was managed, at least in part, by the EC itself
There was also close collaboration with the UN in this sphere. By the late 1960s
the ECs role in nuclear R&D was being scaled down and, with it, its direct involvement in information activities. Necessity being the mother of invention,
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the need to find new fields of activity led directly to the concept of developing
a European level of information activities. This idea developed naturally out of
the recognition that, as the EC developed, the pooling of information resources would become an important economic element for the future. Even at that
time the prospect of decline in the traditional industries was mooted and the
changeover to service industries was underway. The intention was that information, the product of a well developed and organized education and R&D
sectors, would be the leitmotiv for future expansion. The 1971 Council of Ministers resolution was an agreement to implement such a policy.
However, in the years immediately following the decision, perhaps actually
influenced by the discussion which led to it, France and Germany began to
examine the national implications of a future information-dependent economy, although it was not obviously referred to in those terms. Viewed from the
perspective of the late 1990s it might be seen as the first stirrings of the Information Society Policy discussion which so preoccupies us today.
In parallel, new countries were joining the Community, including the UK,
which was an active information sector participant with the particular advantage of the English language.
By 1973/74, when the first plan was being developed, the EC Directorate with
prime responsibility for the information sector, DG-XIII, had a British DirectorGeneral and a new (French) Director who took the hold step of basing policy
on the as yet untried technology of remote access to large computerized information stores. This aligned closely with the German FIZ concept (the FIZs could
be seen as major future suppliers) and also accorded with French policy. The
UK, as the other major player, had no declared policy but rapidly announced
the development of a number of hosts to be connected to the shared resource
of the network. The UK, because of the English language, was perceived to be in
a less vulnerable position than France or Germany and this was illustrated by
the active collaboration between US and UK information interests and the
progress of UK information products in the US marketplace.
Note that the only online information centre actually operational in Europe
at that time, the European Space Agency (ESA), was not directly involved in
these developments. Some of the personnel who represented EC countries on
the committee which supervised ESAs information activities also served on
the ECs own policy committee, but national development was given priority.
So, the illustration of institutional influence begins. The EC was seen by some
as a threat, by some as an opportunity, and by others as an impediment to
their own developments. The EC bad wanted to liaise closely with ESA, a policy that was welcomed in principle but not approved in practice.
Again, this assessment may seem harsh, but as an illustration of bow, in reality, policy was implemented its essential accuracy has been borne out by subsequent events. Today ESA represents an information activity which is outside
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the mainstream of European policy, however defined, managed separately

and not party to the day-to-day process of what passes for policy-related discussion at the EU level.
Later developments, funding mechanisms and the concept

of Framework programmes
Moving rapidly forward, the policies of the 1970s were still being implemented in the period up to 1980 or 1981. They had not had a smooth path. In the
early stages, particularly, the smaller Member States resented the concentration of new information services in the larger countries. Although compromises were discussed, the reality was that the smaller countries secured no
support for their own development and were only marginally involved in, for
example, the shared creation of databases, a concept which was central to
some aspects of European policy.
Around this time, when the larger countries were allocating moneys to national
actions, and the European Community itself was spending almost 100 million
ECU, US suppliers were beginning to market their services within Europe with
some success. Indeed it has been suggested that EC actions to publicize online
information succeeded only in boosting US market share, since at that time
they were the most effective suppliers. Their products were in English, a language which was well known and understood by professional users, especially
in Scandinavia. Early Eusidic (European Association of Information Services)
papers illustrate the serious conflict between EC policy and the requirements of
the advanced information seekers, the high technology industries.
By the early 1980s the ECs policies in the information area were undergoing
change, coincident with a change of personnel in DG-XIII and the implementation of EC-wide research and development programmes, the first of which
was ESPRIT.
ESPRIT introduced major policy change the availability of a large fund to be
administered directly by the European Commission, to provide subsidies for
research projects. In parallel, the information programmes introduced the
concept of calls for proposals, a scheme to make money available for the development of new or improved information products and services which
would be offered on the (by then) widely available data communications networks. It was at this point that the explicit and direct relationship between the
expenditure of money and the development of policy arose. It has clouded
policy development ever since.
The ESPRIT programme was based on a policy of spurring investment in research and development to ensure Europes survival in IT. Representatives of
the major European IT companies participated directly in the programmes
management to ensure the relevance of the work. It may have succeeded, al-
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though it is perhaps too early to judge. What is clear, however, is that it has not
ensured the survival of a major European force in the production of IT equipment. Perhaps this was inevitable given the nature of global cost competition
in this sector, but nonetheless it represents the loss of a significant base upon
which to develop software: the major mass market software products and associated revenues are certainly not European. However, the ESPRIT programme
has probably allowed Europe to develop active niches in the market.
The influences of ESPRIT thinking on information policy are twofold. First,

and as already stated, the relationship between EC money and policy, together with the pervasiveness of IT thinking, created overlaps in the management
of activities which have a significant information content. As another illustration of institutional influence, the major IT programme developments took
place in the European Commissions Brussels locations, while the information
programmes remained centred in Luxembourg where they had begun. This
may not of itself seem significant until one realizes that the political centre of
EC activity lies firmly in Brussels with no serious input from Luxembourg.
The ESPRIT programme spawned a whole series of related actions, in education, medicine, transport, telecommunications and other sectors, all working
under a common policy framework. The word framework is now enshrined
in the name of the overall programme of development of the ECs capabilities,
infrastructure and application in information technology. The current Fourth
Framework programme for research and technical development has been allocated a budget of over 14 billion ECU over five years.
During most of this period the ECs information policies and associated programmes were strictly segregated from developments in the IT area. It is clear
that the information programmes were developed without a policy framework, being mere continuations of existing actions with small additions, such
as the discussion of legal issues, together with some actions in relation to the
less developed parts of the Community and the ever present mention of small
and medium-sized enterprises (SMEs) (without any real actions for the latter).
It was not until the early 1990s that information-related actions were specifically added to the Framework Programme, the first being the Libraries Programme and later Information Engineering. It should be noted that neither
ended up in the R&D programmes as a result of a policy discussion involving
the Member States at anything other than civil servant level.
While this was underway, national information programmes waxed and

waned. The French programme was effectively diverted by successive changes
in the surrounding administrative structure and by the decision to build a new
National Library, while the German programme only just survived an extremely critical assessment of its effectiveness by the Federal audit office. A direct consequence of this latter event was the establishment of STN International, a joint
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US/Japanese/German online facility mainly in chemistry. This cut directly

across the discussions which were then underway outside the EC framework,
between French and German interests in chemistry, to create a joint activity.
The situation today
In analyzing the situation in Europe today, I am struck by three elements: the

movement towards market solutions in public policies generally; the predominance of grant-giving as a means of implementing policy; and the confusion caused by the introduction of the term Information Society. I will deal
with each of these in turn.
Market philosophy
The movement towards market philosophy can be said to have started in the
UK in the early 1980s, especially in relation to the privatization of telecommunications. While it is true that the removal of the worst features of the monopoly positions of state controlled entities has been largely beneficial, it is
not necessarily also true That it has improved information distribution. It is
becoming increasingly clear that the policy of telecoms deregulation is currently at very different levels of development in the different countries or the
EU. As a result, in European terms, the market for information services dependent on telecommunications is still distorted.
From the beginning the EU telecommunications policy debate has been isolated from the primary function that telecommunications provides: a means
of distributing information. The failure of policy properly to separate the carrying from the carried has created a set of anomalies at the EU level that the
Information Society (IS) debate is now trying to resolve. While the policy on
telecoms has, in many cases, inhibited the carriers from wholesale involvement in information content, it has not been consistent. These inconsistencies have been aggravated by technical developments which make control, in
the old sense, difficult, if not impossible. In addition, the policy has not clearly separated infrastructure provision from service provision and has thereby
slowed the emergence of an Information Society in Europe.
In a bizarre way the Internet, which has been so beneficial to the information
community, has contributed to the confusion of EP telecommunications policy. In the early days of R&D networking, European public telecommunications operators (PTOs) were quite happy to allow researchers to use leased line
networks as closed facilities between universities. In some countries the PTOs
inhibited facilities such as IBMs European Academic Research Network (EARN),
in favour of national alternatives. The Internet is the operational result of the
research communitys need for seamless e-mail, for example, which opened
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the floodgates, spurred on by the early deregulated operators, such as British

Telecom, who ignored the old rules, with consequences that are now wellknown. The Internet, used as a generic term for data communications offering
access to multimedia information, is in fact a network which uses non-PTO
standards nothing more but its availability has launched the greatest period
of development the information sector has ever seen.
In a general sense privatization has influenced policy thinking throughout

the world. However, it is highly selective. In the USA, for example, policy on
government-owned information is clear. If the government paid for the data
to be collected then the citizen has the right to the data in that form, free of
charge. In the USA, private sector information suppliers may obtain public
data on the same terms as individuals and then add their value. In the UK, in
the case of company information or statistics, for example, the government
competes with. the private sector in supplying the data, In France, the government has published an elegantly worded statement on the subject of publicly-owned data but has not yet defined a policy in clear terms. In Germany,
each of the Lnder jealously guards its right to exploit public data, or not, as
it sees fit.
Anomalies in the application of policy principles and political determinations

have resulted in the EUs 1998 date for telecommunications liberalization being anything from a start date, to a mid-point on a move towards total freedom, to a point on a time line that runs to 2003 and beyond.
In the case of telecommunications the political debate was rushed. The Commission of Jacques Delors, imbued with the dirigiste mentality of that time,
pushed the Member States to stare the issue of deregulation squarely in the
face. The inevitable foot dragging and special pleading that follows such an approach has led to the present policy stalemate. The new debate on the Information Society has complicated matters further; there are too many anomalies
in the basic policy framework (mainly in telecoms, but also those concerning
content ownership, intellectual property and others) for the Information Society debate to be coherent. The result is a move away from formal policy to a
situation where laissez faire is the policy. This is justified by having a privatization policy and is associated with concepts such as the modernization
plan for the public enterprise sector to quote the recent Policy of the new
Spanish Minister of Industry.
The High Level Group of Experts, set up to advise the EUs Commissioner responsible for social policy on the Information Society, have taken a different
view (CEC, 1996):
In this report, we focus our attention on ways in which information can be converted into
useful knowledge, so that the information economy may become a knowledge-based economy and the technology be put at the disposal of all.
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They continue:
Obviously, in an increasingly information-dependent society, a notion of universal service
guaranteeing some level of equal access; neutrality with respect to users; continuity; availability; and adaptability to needs will remain essential. Communication will more than ever
be of general interest. The current notion of universal service has been defined as the basic
service offered to all in the Union at affordable tariff conditions and at a standard quality level. Such a service is of course much more difficult to identify when confronted with the
wide and increasing array of complex and competing ICTs [information and communication technologies] associated with the Information Society.
Grant giving as policy

The structures for managing R&D in Europe are dominated by the EU programmes, as has already been mentioned. Increasingly in recent phases of the
programmes, insufficient time has been allotted to assess or reassess what
progress has been made, or not made, as the case may be. For example, the
Oakley review of the EUs Libraries Programme and the various reviews of IMPACT and preceding programmes have never been the subject of widespread
debate amongst the participants in the sector. The review process is itself part
of the political process, designed to satisfy administrators. They are often undertaken by unsuitable or less than wholly qualified people for the task in
hand. It is widely reported, for example, that the reviewers are subject to considerable pressure to ensure that they are not too critical. Furthermore, there
is an internal dynamic within the various departments with responsibility for
programme management to keep going, based on a fear of losing budget allocation in the next round if there is any slow down if spending.
The methodology of calls for proposals, now homogenized in the rush to submit proposals on four fixed dates per year, has created commodity approach to
project work and precluded a serious examination of policy. What was intended as a manifestly fairway of ensuring that all proposers had the same chance
has instead developed into a primarily bureaucratic procedure in which proposal brokers become key players. The calls procedure requires considerable editorial skill in designing proposals which catch the eye of evaluators, who in
many cases are also proposers, although not necessarily in life same field. The
evidently artificial nature of life process is accentuated by schemes (using the
same selection procedure of submission and evaluation) to provide money for
the purposes of proposal creation and partner finding, Evaluation of proposals
has become in incestuous process, and has developed into a race, where efficiency in processing the submissions is better rewarded than identifying innovative ideas.
According to Arnoud de Meyer, Professor of Technology Management at INSEAD,

the danger of the Brussels strategy is that it can lead to R&D projects being
grant-led rather than being developed in the best interest of the country or
company in question (Financial Times, 26 June 1996). To which one might add:
or of the community of nations.
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The evolution of the EU processes of grant-giving has led to a diminution in national involvement. Not altogether apocryphal stories are told of projects being
advised to go to Europe for their money; and what started as a valid exercise at
the national level in helping potential participants to make proposals has
turned instead into a process of sieving the ideas to ensure a good result. This
is accompanied by nationally funded how to guides, designed to prepare proposers for the handout of moneys and guide them to suitable programmes.
This process becomes ridiculous when, as has been observed by those assessing
the proposals, the same project is submitted to different programmes, sometimes at the same time, but more often having been disappointed in a previous
round of assessment in another programme area.
One of the strangest anomalies created by the EU programmes is the separation of naturally related areas of the information sector. For example, the newly approved Info2000 programme, the Telematics for Libraries programme
and the Information Engineering actions are dealt with separately, albeit in
the same administrative division. Info2000 is funded outside the Fourth
Framework budget; Libraries and Information Engineering are within the
Telematics section of the Fourth Framework programme but are dealt with
by separate administrative units, different again from the unit dealing with
Info2000. It can be countered that administration and policy should be separated. But, in EU terms, administration relates directly to budget availability,
and budget is allocated to units on an individual basis following higher level
decisions which are supposed to he based on policy.
Compounding these anomalies is the diffusion of efforts to deal with the issue
of intellectual properly rights. Intellectual property rights are discussed in the
Legal Advisory Board of DG-XlII in Luxembourg; at the same time, they are
the subject of hearings under the aegis of the Directorate of the European
Commission which deals with single market questions; research, in a number
of projects, is funded under the IT part of the Fourth Framework programme;
and finally, they are treated as part of the international discussions on trade
in another section.
It might be assumed that such anomalies are acceptable, since the Member States
have control of the policy issues. If the Member States did have such control, it
would indeed be acceptable. However, decisions on the programmes are made at
a very high level and within a policy framework of vague proportions where
broader Union policy is paramount, with the result that individual programmes
are reduced to the dimensions of paragraphs in the final document. As is common with such activities, the final texts are agreed by senior civil service personnel who are subject to political principles laid down by their governments and
the need to reach consensus in the international sense. Coherence of the national policies, if indeed there are such, inevitably suffers in this situation.
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A single European-wide research and development programme dealing with

information is clearly unrealistic. It is, however, equally unrealistic that
while the IT-dominated Fourth Framework programme is projected to spend
14 billion ECU in the period 1994-1998, information-specific actions such as
Telematics for Libraries should have only 50 million ECU and Information
Engineering about 30 million ECU. I am not arguing that the allocation
should be based on numbers of libraries or information entities, but its role
should be more clearly delineated in an overall R&D spend on information.
The Information Society
Reference has already been made to the Information Society in tile discussion
on telecommunications and privatization policy. The Information Society is a
convenient phrase for collecting together all sorts of issues and it is one which
politicians use easily. It creates a warm feeling in audiences and can appear to
cover all the policy issues in the debate. In reality it has clouded the discussion.
Commissioner Bangemanns High Level Group of Experts have made laudable

efforts to rationalize the matter. Their discussions have placed the Information Society within the context of a learning society. However, they note
that (CEC, 1994):
appropriate emphasis on learning illustrates that, although access to the information superhighway is and will continue to be important, it is insufficient to ensure the rapid development of a knowledge-based economy ... it is the ability to use information anti to
transform it into knowledge that is important.
It is this latter aspect that should rightly be at the centre of the debate since it
is crucial to the information sector.
Much of the discussion of the Information Society focuses on: the prospect of
several hundred channels of television; the risk of cultural domination by
Hollywood; the manufacture and sale of devices by Pacific Rim countries; and
the dominance of a few major media moguls. While these are real and important issues, they tend to dominate (and distort) the policy debate. If a knowledge-based economy is the primary objective, then we need to focus the
debate on achieving that. In the information sector we need to concentrate
our efforts on ensuring that Europeans have comprehensive, easy and cost-effective access to the information they need. That should be the central point
of the debate and from it should flow the policies.
Conclusions
The (sad) conclusion of this review is that we have lost track of policy on information in the European context. I began with the assertion that European information
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policy is an oxymoron. I now tend to the conclusion that it is less an oxymoron

than a very confused set of discussions and debates which are dominated at various
points by the need to react to some wider global development; some technological
breakthrough; media hype; or simply the appearance of being up-to-date. There are
indications that some of the participants in the debate are beginning to look beyond this to the wider social and other issues. Unfortunately, at the European
Union level, the information policy debate includes few, if any, professional participants from the information sector, much less policy researchers from that area. Is
this because they have become too focused on projects and short-term actions
which dont fit into specified policy frameworks?
I have no answer to that question, but I do suggest that we need to debate it.
Barry Mahon. European Information Policy: the Role of Institutional Factors.
En: Understanding Information Policies by lan Rowlands (pgs. 101-103).
Reproducido con el permiso de la editorial Bowker Saur.
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Polticas de informacin en Espaa

Alfons Cornella
ESADE Barcelona
cornella@esade.es
Mayo 1997
Resumen
Se describen las polticas de informacin existentes en Espaa, en tres direcciones distintas:
legislacin informacional, acciones de promocin y estmulo, y gestin de la informacin en
las administraciones pblicas. La legislacin espaola ha tenido que adaptarse (armonizarse) a
la de la Unin Europea, de lo que ha resultado una legislacin bastante moderna, como se
muestra con algunos ejemplos concretos. Sin embargo, el pas sufre una cierta tendencia a la
opacidad informacional, que es especialmente manifiesta cuando se trata de acceder a
informacin en manos de las administraciones pblicas, quizs debido a la inexistencia de una
ley que proteja el derecho de acceso general a la informacin. Por otra parte, el discurso actual
en relacin con los planes para la consecucin de una sociedad de la informacin en Espaa
son o bien escasos, o bien excesivamente centrados en cuestiones de infraestructura ms que
en aspectos de infoestructura, quizs ms crticos. Se cuestiona si es posible continuar con un
modelo de desarrollo econmico que no discurra paralelo a un modelo de desarrollo
informacional del pas, en el que el apoyo a componentes como el sistema educativo, las
bibliotecas, o la industria autctona de contenidos es fundamental.
El contexto poltico y econmico

Algunos historiadores buscan las razones de los problemas de la sociedad espaola contempornea en acontecimientos sucedidos desde los principios del siglo
XIX. La invasin napolenica del pas, los tmidos y repetidos aunque casi siempre
fracasados intentos por avanzar hacia una verdadera democracia, los distintos
pronunciamientos polticos o militares y el desastre final de las colonias en 1898,
tienen como colofn la guerra civil espaola de 1936-39. La dictadura del general
Franco, que se alarga desde el final del conflicto hasta noviembre de 1975, es considerada por algunos un perodo de crecimiento econmico, pero son ms los que
opinan que si bien tal crecimiento existi fue menor que el experimentado por el
resto de pases europeos (tambin destruidos por un conflicto blico). Adems, el
crecimiento econmico no vino acompaado por la modernizacin poltica y social esperable en un pas de Europa occidental, lo que frenaba an ms el desarrollo necesario del pas. El lastre sobre el futuro que representaba el sistema
autrquico de la dictadura se evidenci claramente cuando aos ms tarde Espaa
se incorpor a la Comunidad Europea como miembro de pleno derecho.
Cuando dos aos despus de la muerte del dictador en 1975 llega un sistema
plenamente democrtico, alentado por la monarqua reinstaurada, el pas y
sus representantes democrticos se debern enfrentar a la urgente necesidad
de una modernizacin poltica, administrativa y social, aplazada durante dcadas. A esta labor no ayuda en absoluto la crisis econmica en la estaba hundida la economa espaola como consecuencia, entre otras cosas, de una
respuesta tarda a la crisis internacional del petrleo. Pero la realidad es que la
responsabilidad de los polticos de esos momentos, orientados por una cultura
de consenso y de evitacin de cualquier posibilidad de conflicto, tuvo como
consecuencia un proceso constitutivo eficaz, que se plasm en la Constitucin
Espaola de 1978, una de las ms modernas de Europa, tanto por fecha como
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por contenidos. La nueva Constitucin estableca un marco moderno de derechos y deberes de los ciudadanos y de las administraciones pblicas, y reconoca una realidad manifiesta: la existencia dentro de la fronteras del Estado de
territorios con derecho a la autonoma poltica (una autonoma que no debe
entenderse en el sentido federalista, aunque representaba un avance importante en un pas de claro pasado centralista).
El nuevo sistema democrtico qued refrendado con la eleccin de un presidente del gobierno socialista en 1982 (y sus sucesivas reelecciones), y su sucesin
por un poltico conservador en 1996. Durante estos aos, el pas ha avanzado
de manera muy considerable en trminos del respeto a los derechos fundamentales de la persona, y se ha producido una modernizacin visible en la sociedad.
A ello ayud sin duda la incorporacin del pas a la Comunidad Econmica Europea en 1986. Parte de la presin legisladora experimentada por las cmaras legislativas espaolas durante estas dcadas se ha debido a la necesidad de renovar
gran parte del ordenamiento jurdico para ponerlo de acuerdo (armonizarlo)
con la legislacin europea.
En 1995, Espaa era la octava economa de la OCDE, con un volumen de
557.000 millones de dlares, slo 7.000 millones de dlares por debajo de Canad, y por delante de las economas de los Pases Bajos y Australia (OECD
1996).1 El crecimiento promedio del PIB fue del 2,9% en el perodo 1984-94. Sin
embargo, y en cuanto al PIB per cpita en trminos de PPP2 , Espaa se sita en
la posicin 21 de la OCDE, con unos 13.581 dlares, frente a los 25.512 de los
Estados Unidos, por ejemplo.
Espaa se ha beneficiado de un volumen considerable de fondos de la Unin
Europea, pero el impacto en las rentas de las personas ha sido relativamente
modesto. Si en 1985 el PIB per cpita espaol representaba un 66% de la media
europea, en 1996 la correspondiente cifra fue del 76,7%3 ; sin embargo, debe
tenerse en cuenta que en 1975 se haba llegado al 79,2%, cifra parecida a la
que se consigui en 1991, antes de entrar en recesin. En otras palabras, el impacto de la entrada en la Unin parece no haber tenido un reflejo directo en
la renta per cpita (Gasliba 1996). Adems, problemas estructurales y polticos han impedido evitar que el ndice de desempleo del pas sea el mayor de
todos los pases de la OCDE. Otros pases de la Unin Europea, como Irlanda,
parece que han sabido aprovechar mejor su incorporacin a la Comunidad. A
pesar de ello, Espaa ha sido desde el inicio uno de los pases europeos con un
menor ndice de euroescepticismo; el espaol considera, por lo general, que la
idea de una Europa unida es positiva.
Cultura informacional
La imagen que se suele tener de los espaoles en el mundo es la de amigabilidad y despreocupacin, de carcter abierto y comunicativo, ms en consonancia con un estereotipo de campaa turstica que con la realidad de un pas
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constituido adems por culturas y lenguas distintas.4 La realidad es que, si

bien es cierto que los espaoles son, por lo general, bastante comunicativos,
las organizaciones, tanto pblicas como privadas, tienden a ser ms bien opacas desde el punto de vista de la informacin.
Por un lado, algunos autores han buscado los antecedentes histricos del tradicional secretismo de la administracin pblica en la doctrina napolenica al respecto, multiplicada en la poca de la dictadura de Franco por una obsesin por
el control de la sociedad a travs de la obstruccin del principio de transparencia
informacional.5 Por otro lado, en el sector privado el secretismo se observa en
hechos como, por ejemplo, que el 30% de las empresas activas inscritas en los
Registros Mercantiles no presenta sus cuentas anuales (estados financieros), a
pesar de que con ello corren el riesgo de enfrentarse a multas elevadas. No resulta fcil discernir si el secretismo de las empresas es en realidad una respuesta mimtica a la tradicional opacidad de las administraciones pblicas.
Aunque el fenmeno no ha sido an suficientemente estudiado, uno tiene la
impresin de que las organizaciones espaolas podran constituir un claro
ejemplo de substrato en el que se ha desarrollado una cultura informtica (los
ordenadores han entrado en las organizaciones) sin que se haya desarrollado
en paralelo una cultura de la informacin (no por tener ms y mejores mquinas
la gente sabe utilizar mejor la informacin, no digamos ya compartirla para el
beneficio comn de la organizacin).6
Parte de la responsabilidad de esta falta de una cultura de la informacin en la
sociedad espaola se puede deber al sistema educativo. Un sistema tradicionalmente ms preocupado en impartir conocimientos a los alumnos para toda
la vida (se aprenden en la escuela y la universidad, en teora, los conocimientos necesarios para la vida profesional) que en ensearles a aprender, es decir,
en ayudarles a desarrollar habilidades informacionales que les permitan actualizar sus conocimientos con rapidez (algo ms tpico de los sistemas educativos
anglosajones, y que puede resultar ms adecuado en esta poca de cambio
constante). El poco nfasis que se da en el sistema educativo a las bibliotecas
escolares puede ser una muestra de este enfoque poco informacional del sistema educativo espaol. Y esto se traduce, finalmente, en una escasa cultura informacional en las organizaciones, puesto que sus directivos y profesionales
no han desarrollado estas habilidades durante su etapa formativa en los centros de enseanza.
Es evidente que la opacidad informacional de las organizaciones, pblicas y
privadas, choca de frente contra lo que sera de esperar en los albores de la tan
prometida sociedad de la informacin. Por un lado, y en lo que respecta a
las administraciones pblicas, la opacidad informacional es contraria al principio de transparencia informativa y a su derivado, el de publicidad, que son la
clave y garanta de todo sistema democrtico: sin una actitud de luz y taqugrafos (sunshine principle) (transparencia informativa) y sin mecanismos
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que aseguren el acceso fcil y peridico a informacin-comunicacin de las actividades de la administracin (principio de publicidad), un sistema democrtico est hipotecado. Por otro lado, en el sector privado, si las empresas no
comprenden que ser ms competitivo quien mejor sepa utilizar la informacin como recurso, sus posibilidades de subsistir en la escena mundial sern
muy limitadas. Tanto en un caso como en el otro, se trata de evolucionar desde una actitud de control de la informacin (que se escape la informacin de que
se dispone) hacia la explotacin de la misma como factor de competitividad.7
Ante esta situacin de una sociedad que tiende hacia la opacidad informacional, cul es la respuesta esperable por parte de los poderes pblicos?
Qu es poltica informacional?
No existe en Espaa un documento oficial en el que se plasme claramente cul
es la poltica de informacin del pas (lo que en otros pases se designa como
information policy); ni siquiera existe un texto en el que se enumeren las distintas leyes, acciones o polticas que podran ser encuadradas bajo este epgrafe.
En otras palabras, no parece que las autoridades del pas tengan una idea clara
de lo que es una poltica de informacin. Esto no resulta especialmente preocupante si, como seala Rowlands (1996), there are at least as many definitions of information policy as there are writers on the subject (pg. 14). En
un intento de definir qu son las polticas de informacin, Weingarten (1989)
las describe como the set of all public sector laws, regulations, and policies
that encourage, discourage, or regulate the creation, use, storage, communication, and presentation of information (pg. 79). Sin embargo, en el caso de
Espaa, como se comentar ms abajo, han tenido tanto o ms peso que las
acciones del sector pblico en el avance hacia la sociedad de la informacin
las acciones llevadas a cabo por el operador telefnico en monopolio. En otras
palabras, puede que para dibujar un mapa de las acciones de poltica informacional en Espaa sea necesaria una visin ms amplia que la meramente restringida a las acciones de los poderes pblicos.
En este sentido, las acciones de poltica de informacin en el pas podran encuadrarse en tres grandes reas: legislacin informacional, acciones de estimulacin y promocin, y mejora de la gestin de recursos de la informacin en
las administraciones pblicas.
Legislacin informacional
Como en cualquier otro pas occidental, Espaa dispone de un entramado
complejo de leyes informacionales, es decir de leyes que tratan, de una u otra
forma, de la regulacin de la informacin en todos los procesos de su cadena
de valor. Bsicamente, estas leyes regulan los derechos informacionales de los ciudadanos. Distintos aspectos de estos derechos estn reconocidos en leyes apa-
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rentemente distantes, siendo la Constitucin Espaola de 1978 el texto

integrador de esos derechos, como se comentar ms abajo. La modernidad de
la Constitucin hace que derechos informacionales emergentes, generalmente resultado de la necesidad de proteccin de los ciudadanos ante las posibilidades intrusivas (principalmente en la intimidad y privacidad) de las
tecnologas de la informacin, estn reconocidos explcitamente en el texto.
Sin embargo, el desarrollo concreto de esos derechos ha precisado, por lo general, de leyes especficas como la Ley de Regulacin del Tratamiento Automatizado de Datos de carcter Personal (que limita el uso de ficheros informticos
con datos personales), la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
(lo ms parecido a una Freedom of Information Act en la legislacin espaola),
la Ley de Propiedad Intelectual, o, en el aspecto de la regulacin de los delitos
informticos, el nuevo Cdigo Penal. Se comentarn con algo ms de detalle
cada una de estas leyes ms abajo.
Acciones de estimulacin y promocin informacional
Como se ha comentado anteriormente, no existe un plan general orientado a
la consecucin de una sociedad de la informacin en Espaa, a diferencia de los
Estados Unidos o de otros pases europeos.8 No existe, por tanto, un documento en el que se enumeren una serie de acciones a llevar a cabo por parte de los
poderes pblicos con tal fin. Sin embargo, y posiblemente sin que los poderes
pblicos hayan sido conscientes de ello, se han llevado a cabo distintas acciones que, de manera directa o indirecta, han contribuido a la informacionalizacin de la sociedad.
Una accin destacada en este sentido ha sido el Plan Nacional de Investigacin
Cientfica y Desarrollo Tecnolgico, que en sucesivas fases, ha destinado desde
1986 importantes recursos econmicos a la estimulacin de la I+D en el pas.
Sus programas de ayuda para la formacin del personal investigador (por
ejemplo, su programa de becas en el extranjero), o sus programas horizontales
en el rea de informacin han contribuido a aumentar la sensibilidad de los
organismos pblicos de investigacin y de las empresas respecto a la informacin como recurso. En una lnea parecida, la estimulacin de las Oficinas de
Transferencia de Tecnologa entre universidades y centros de investigacin y las
empresas han agilizado considerablemente el flujo de informacin tecnolgica hacia las empresas, y de manera indirecta, han contribuido a aumentar su
cultura informacional. Paralelamente, la Iniciativa Pyme del Instituto de la Pequea y Mediana Empresa Industrial, con participacin de fondos de la Unin
Europea, desarroll una lnea de subvencin especfica para el desarrollo de
servicios de informacin para las empresas. El impacto de estas ayudas no ha
podido ser evaluado an.
Algunas de las Agencias Regionales de Desarrollo lleg a subvencionar la adquisicin de mdems por parte de las empresas en un intento de eliminar las trabas que parecan frenar a las empresas ante el uso de los servicios de
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informacin electrnica existentes en el pas. Un tpico ejemplo de falta de

comprensin de los verdaderos problemas informacionales del pas. Puede
que se financiar la adquisicin de muchos mdems, pero estas acciones olvidaban que la verdadera razn de la escasa utilizacin de los servicios de informacin electrnica no era la falta del equipo necesario (de precio ridculo, por
otra parte) sino la inexistencia de distribuidores de bases de datos en el pas, lo
cual obligaba a las empresas a conectarse a cada proveedor de bases de datos
por separado (y a aprender lenguajes de interrogacin muy distintos), y a la
dificultad de encontrar en el mercado laboral personas con conocimientos suficientes para poder sacar el suficiente partido de esas fuentes de informacin
electrnica.9 Adems, una razn frecuente del poco inters de las empresas espaolas por las fuentes electrnicas nacionales ha sido el poco acuerdo entre la
oferta y la demanda informacional del pas (Cornella 1996, p19), cuando no la
escasez notable de informacin sobre los mercados internos. Es quizs esta sed
informacional de las empresas la que est motivando el gran crecimiento de
contenidos nacionales en Internet que se viene observando durante los ltimos dos aos.
En algunas comunidades autnomas se estn llevando a cabo acciones experimentales de estimulacin de la sociedad de la informacin (como la experiencia
de la ciudad de Villena,10 en la que se intenta construir un nuevo mbito de
relaciones comerciales e interpersonales en base a una estructura telemtica,
que sirva como observatorio socio-cultural y tecnolgico de la aceptacin por
parte de los ciudadanos). En otras se apuesta por las nuevas tecnologas como
medio para hacer llegar la enseanza universitaria a toda la geografa (como la
Universitat Oberta de Catalunya,11 una de las primeras universidades a distancia
del mundo basadas en Internet, y que recibi recientemente uno de los Premios
Bangemann de la Unin Europea).
Por otra parte, aunque de una manera un tanto tmida, la creacin del Instituto
Cervantes,12 una institucin que tiene por objetivo promocionar el uso del espaol en el mundo, podra constituirse en una poderosa arma informacional del
pas, ya que, finalmente, lo que acaba importando es que exista un mercado de la
informacin, sin el cual cualquier accin de poltica informacional puede resultar
estril. El espaol, es una de las lenguas con ms hablantes del mundo, tiene un
mercado potencial enorme. Si no sabe aprovecharlo, se encontrar con graves dificultades para enfrentarse a la evidente primaca del ingls en las autopistas de
la informacin. De qu servirn las polticas de informacin en espaol ms
avanzadas si el mercado de la informacin en ingls avanza ms rpido?
En este sentido, es muy destacable que el operador telefnico que disfruta del
monopolio de telefona en Espaa, Telefnica, haya sabido reaccionar rpidamente frente a las oportunidades brindadas por Internet, y haya desarrollado
el concepto InfoVa, una especie de Internet en espaol, que piensa exportar
a todos los pases latinoamericanos en los que tiene presencia empresarial. Es
muy posible que InfoVa haya hecho ms para estimular el uso de las autopistas
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de la informacin en Espaa que cualquier posible poltica gubernamental.

Porque, al final, lo que el ciudadano puede estar buscando es su propia economa, una manera asequible de entrar en este fenmeno telemtico. InfoVa se
lo permite al facilitarle el acceso a los proveedores de Internet en Espaa a un
precio de llamada local desde cualquier punto de la geografa del pas.
Es muy posible que este artculo olvide otras acciones de promocin y estmulo
de la informacin llevadas a cabo en Espaa. De todas maneras, parece que el
acento ha estado en realidad ms en el desarrollo de las infraestructuras de la informacin (que es donde, en el fondo, est el dinero y las posibilidades de negocio) que en el fomento de contenidos o en las polticas para convertir a los
ciudadanos en consumidores inteligentes de informacin (la verdadera clave para
que una sociedad sepa aprovechar el impulso de la tecnologa para la mejora de
la calidad de vida). sta es la razn de que sea difcil encontrar en los peridicos
noticias relacionas con lo segundo y en cambio se dediquen portadas y pginas
enteras a la inminente liberalizacin de las telecomunicaciones, a la guerra digital entre las distintas iniciativas para el establecimiento de una plataforma de
televisin digital en el pas, o a los enfrentamientos por el reparto de las atribuciones de las distintas administraciones pblicas en la regulacin de la televisin por cable. Es cierto que las polticas de informacin corren el riesgo de
sucumbir ante la cuestin de las infraestructuras como bien seala Rowlands
(1996, pg. 13), information policy has been largely technology-driven pero
resulta por lo menos curioso que aunque no se debata sobre la importancia de
una educacin digital para el futuro de la competitividad del pas, se dediquen
extensos artculos a debatir si la transmisin de partidos de ftbol por televisin
debe considerarse un derecho fundamental o no.13
Gestin de recursos de informacin
Durante la ltima dcada se ha producido una importante informatizacin de
las administraciones pblicas espaolas, tanto de la central como de las autonmicas y locales. As, por ejemplo, si en 1990 el parque total de ordenadores
en la administracin central (dejando aparte las universidades, el Ministerio
de Defensa y la informtica de gestin en las escuelas) era de unas 26.000 mquinas, en 1995 la cifra se acercaba a las 118.000 (Informe Reina-95, p. 59). El
nmero de terminales por cada cien funcionarios era en 1995 de veinte, cuando en 1989 era de tan slo cuatro (Informe Reina-95, p. 127). Si se consideran
slo los funcionarios white-collar, la proporcin se eleva de manera que hay un
terminal cada dos de estos funcionarios (Informe Reina-95, p. 128). En lo que
respecta a la inversin (investment) y gasto (expenditures) en material o servicios informticos, la administracin central dedic en 1995 cerca de 800 millones de dlares. Cifra que se eleva a casi 1,600 millones si se incluyen las
administraciones autonmicas y locales (Informe Iria-94).
La cifra es pequea comparada con los 25,000 millones de dlares de gasto en
tecnologas de la informacin realizado por el Gobierno Federal de los Estados
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Unidos (Plocher 1996). Aunque a diferente escala, los problemas de la gestin

de recursos de informacin en las administraciones son, sin embargo, muy parecidos. En ambos casos, parece como si la poltica de gestin de recursos de
informacin est ms orientada a conseguir una mayor eficacia de la Administracin (doing things right) que en conseguir que sta cumpla con su misin
con un alto nivel de desempeo14 (doing the right things). As, entre las directrices del rgano de la administracin central espaola encargado de la definicin de una poltica de recursos de informacin comn, el Consejo Superior de
Informtica,15 una unidad del Ministerio de las Administraciones Pblicas, se
encuentran actuaciones orientadas a enumerar los recursos existentes, o a establecer normas para la adquisicin (procurement) de bienes y servicios informticos, o para el correcto intercambio de ficheros entre los distintos organismos
de las administraciones, pero ninguna directriz sobre cmo conseguir una mejor eficacia informacional.
La evolucin experimentada en los textos definidores de la poltica de gestin
de recursos de informacin norteamericanos no ha llegado todava a la administracin espaola. Hay que recordar que mientras que el espritu de eficacia
informacional ya estaba presente en los documentos de la Commission on Federal Paperwork (1977), cuando afirmaba que[i]t is time to view the problem
of paperwork and red tape, not as documents to be managed, but rather as information content to be treated as a valuable resources (citado en Plocher
1996), ha sido preciso esperar la lenta penetracin de un concepto ms evolucionado de la gestin de recursos de informacin para que el nfasis cambie
desde la eficacia en la compra de materiales hasta el cumplimiento de los objetivos
de las agencias gubernamentales.
Basta, en este sentido, ver cmo ha ido evolucionando el concepto de IRM en
las sucesivas versiones de la Paperwork Reduction Act norteamericana, o en la Circular A-130 que la implementa:
Circular A-130 (versin 1985):
The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training, promoting, controlling, and management activities associated with the burden, collection, creation, use, and dissemination of information by agencies, and includes the management of information and related
resources such as automatic data processing equipment...
Circular A-130 (versin 1993):
The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training, and administrative
control associated with government information resources. The term encompasses both information itself and the related resources, such as personnel, equipment, funds, and information technologies
PRA (versin 1995):
The term information resources management means the process of managing information resources to accomplish agency missions and to improve agency performance, including through
the reduction of information collection burdens on the public
En estos textos se plasma la evolucin desde un acento en el control del gasto

informtico hacia la consecucin de una mayor eficacia en el desempeo de la misin de las administraciones; desde un enfoque en las tecnologas de la informacin hacia uno en la informacin en s; de un nfasis en la productividad hacia
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uno en la performance. Pues bien, todo parece indicar que esta evolucin conceptual no ha llegado todava a las administraciones espaolas. Estamos pues
en una situacin similar a la que criticaba McClure et al. (1989, p55) cuando
se refera a la actitud de la Office for Management and Budget norteamericana,
[t]he OMB has chosen to use its legal power mainly to regulate the procurement of IT in federal departments and to reduce government costs rather than
to maximize the benefits of government information for users.
Si bien no existe, hoy por hoy, un documento que especifique claramente cul
debe ser la poltica de gestin y difusin de informacin por parte de las administraciones (quizs porque, como se ver ms adelante, no existe en realidad
un derecho de acceso general a la informacin pblica), s es cierto que empiezan
a verse iniciativas interesantes en este sentido. As, el Real Decreto 208/1996, de
9 de febrero, que regula los servicios de informacin de la administracin y
atencin al ciudadano de la Administracin General del Estado, pretende ser
un punto de inflexin en la poltica de informacin, orientacin y atencin al
ciudadano. Introduce las Comisiones Ministeriales de Informacin Administrativa, que en cada Ministerio actuaran como rganos encargados de coordinar las
acciones informativas de cada una de sus unidades. A nivel de toda la administracin central, el organismo es la Comisin Interministerial de Informacin Administrativa.16 Entre los objetivos de las Comisiones Ministeriales cabe destacar
la mejora permanente de la comunicacin con los ciudadanos, la mejora de los
medios tcnicos que faciliten la gestin de la informacin, la mejora de los recursos personales, etc. Por su parte, la Comisin Interministerial tiene entre sus
posibles objetivos el establecimiento de un nmero telefnico comn para todas las unidades centrales de informacin administrativa de los departamentos
ministeriales, un sistema de intercambio de bases de datos entre oficinas de informacin, el asesoramiento tcnico para la remodelacin de oficinas de informacin, un plan comn de publicidad para los centros de informacin, la
formacin en informacin administrativa del personal, etc.
Resulta por lo menos curioso que la falta de planificacin en lo que respecta a

la difusin de informacin de las administraciones pblicas hacia el ciudadano ha quedado superada por una verdadera fiebre de los organismos por estar
presente en Internet.17 Lo que no se ha conseguido a nivel de poltica lo ha
conseguido el notable xito que Internet ha tenido en Espaa.18 Los distintos
organismos pblicos han pugnado por ser los primeros en estar presentes en
la Red, con los mejores contenidos posibles.19 Una situacin sorprendente si
se tiene en cuenta que algunas de las bases de datos ahora accesibles en Internet ya existan hace ms de una dcada, en formatos ASCII, aunque eran difcilmente accesibles por parte del ciudadano.20 Teniendo en cuenta el diferente
aspecto formal y de diseo que tienen los websites de las agencias pblicas, no
parece que exista una normativa con criterios de unificacin al respecto. 21
Por otra parte, no se ha conseguido hasta ahora una sinergia entre el sector pblico y privado en lo que respecta a la explotacin, para el beneficio de la so-
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ciedad, de la informacin atesorada por las administraciones.22 Ante todo, no

hay una poltica general en esta cuestin, de manera que cada departamento
sigue su propia poltica. Mucha de la informacin que podra resultar de inters para las empresas, como por ejemplo estadsticas de sectores, mercados y
productos, no llegan con frecuencia a entrar en el circuito informacional del
pas, con el negativo efecto que ello conlleva a particulares y empresas. La situacin se complica por la poca coordinacin y la dispersin de registros en
las administraciones. 23
Finalmente, es posible que el inters de las administraciones por Internet haga
posible un largo sueo de algunos profesionales de la informacin del pas: un
Government Locator Information System, como los existentes en otros pases. Un
sistema que permita localizar documentos generados, almacenados o distribuidos por las administraciones pblicas. Tngase en cuenta que no existe en
Espaa el equivalente al Government Printing Office de los Estados Unidos, de
manera que cada agencia pblica publica de la forma que cree oportuna (muchos Ministerios y Comunidades Autnomas tienen sus propios centros de
publicacin). Para agravar las dificultades de quien quiera localizar informacin de las administraciones, no existe tampoco en Espaa un equivalente del
Depository Library Program norteamericano (no existe, pues, un programa que
enve sistemticamente a una seleccin de bibliotecas del pas los documentos
generados por las distintas administraciones pblicas).
La Constitucin Espaola de 197824

La Constitucin Espaola actualmente en vigor, aprobada en 1978, se inspir
en el deseo de hacer de Espaa una sociedad avanzada. As, en su prembulo
proclama la voluntad del pueblo espaol de [e]stablecer una sociedad democrtica avanzada as como de [p]romover el progreso de la cultura y de la
economa para asegurar a todos una digna calidad de vida. Como principio
director de la poltica econmica y social, el Artculo 40.1 establece que [l]os
poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms
equitativa, en el marco de una poltica de estabilidad econmica. De manera
especial realizarn una poltica orientada al pleno empleo.
El derecho a saber (right to know) est reconocido en el Artculo 20.1.d como
uno de los derechos fundamentales y libertades pblicas. Este artculo establece el derecho a comunicar o recibir libremente informacin veraz por
cualquier medio de difusin. La ley regular el derecho a la clusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. Para dejar
bien claro que la ley no tolerar la violacin sistemtica del principio de transparencia informacional utilizada por el anterior rgimen, el Artculo 20.2 establece que [e]l ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante
ningn tipo de censura previa.
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Algunos autores han argumentado largamente sobre el artculo 20.1.d, opinando que en este reconocimiento del derecho de acceso a la informacin veraz
se encuentra una de las claves del sistema democrtico.25 Pero, desde una perspectiva informacional, el artculo es poco claro por cuanto este derecho a estar
informado se vincula directamente a los medios de comunicacin, sea cual sea
su tipo. Dicho de otra manera, parece que el legislador haya estado ms preocupado por establecer un principio que impidiera la censura previa, que por reconocer un principio general de acceso a la informacin. Es decir, este derecho a la
informacin parece haber sido reconocido desde una perspectiva ms bien reactiva, intentando establecer cmo no tienen que actuar los poderes pblicos en
el campo de la informacin ms que identificar cmo el reconocimiento de ese
derecho bsico obliga a las administraciones pblicas a ser informacionalmente
activas con el fin ltimo de mejorar la sociedad.
As, pues, la Constitucin Espaola parece no tratar el asunto de la transparencia de la informacin de una manera proactiva, posiblemente por la novedad del concepto de derecho a la informacin para quienes la redactaron.
Curiosamente, mientras que el texto es muy progresista cuando trata temas
como los de los derechos medioambientales,26 falla cuando trata otro nuevo
derecho como el derecho a la informacin, entendido ste de una forma amplia, como uno de los derechos bsicos de los ciudadanos, un derecho de los
denominados de tercera generacin. Si la Constitucin tuviera que ser escrita
ahora, en un momento en que los medios de comunicacin han difundido
ampliamente el concepto de las autopistas de la informacin, sus ponentes
hubieran sido seguramente ms sensibles a los derechos informacionales de
los ciudadanos.
Que la Constitucin no es clara en cuanto al derecho a la informacin de los
ciudadanos queda reflejado en el Artculo 105.b, que trata del derecho de acceso del pblico a la informacin en manos de las administraciones pblicas. De
hecho, el Artculo 105 se inicia con la controvertida expresin [l]a ley regular, en lugar de empezar afirmando claramente que lo que sigue es un derecho
natural de los ciudadanos. En su apartado b, el Artculo especifica que [la ley
regular] el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos,
salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de
los delitos y la intimidad de las personas. Se comentar ms adelante con algo
ms de detalle este artculo.27 Baste con decir aqu que la garanta de acceso a
la informacin en poder de las administraciones no significa necesariamente
que stas tengan un deber de difusin activa de la informacin que obra en su
poder. En otras palabras, no queda claro en este artculo si se reconoce el principio de que, excepto en casos justificados como la seguridad nacional, la informacin en manos de las administraciones pblicas (pagadas, por tanto, con
dinero pblico, es pblica, como parecen reconocer los sistemas legislativos de
otros pases, como el norteamericano (Freedom of Information Act), el francs o
los de la mayora de pases escandinavos.
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Adems de los principios de libertad de expresin e informacin (Artculo 20)

y del reconocimiento de la necesidad de regular el acceso a la informacin en
poder de las administraciones pblicas (Artculo 105.b), la Constitucin trata
tambin de otros temas informacionalmente intensivos, como, por ejemplo, el derecho a la intimidad y a la propia imagen (privacy). As, y dentro del
captulo de derechos fundamentales y libertades pblicas, el Artculo 18.3 establece que [s]e garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de
las postales, telegrficas y telefnicas, salvo resolucin judicial.28 En la misma lnea, el Artculo 18.4 establece que [l]a ley limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los
ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos. Este Artculo ha sido posteriormente desarrollado por una ley que se comenta ms abajo.
Acceso a la informacin de las administraciones

El correcto funcionamiento de una sociedad democrtica exige la aprobacin de
leyes reguladoras del derecho de acceso de los ciudadanos a la informacin y,
en particular, a la informacin pblica. Este tipo de derecho poltico fundamental no slo es imprescindible para la supervisin y control de la actuacin de las
administraciones pblicas y, por consiguiente, para la mejora de su gestin, sino
que forma parte de los denominados derechos humanos de tercera generacin
(OJEC C156 1993, p8)). El principal problema con el que se enfrenta una definicin correcta de ese derecho es qu se entiende por informacin pblica.
Hay tres grandes tendencias en lo que respecta a qu informacin se considera
pblica, es decir accesible a los ciudadanos. Primero, la consulta de expedientes
administrativos por las personas que son parte en un proceso judicial. Segundo, la consulta de expedientes que contienen datos personales por parte del
propio interesado. Y tercero, el acceso a la informacin de que disponen los
poderes pblicos, independientemente de que la persona fsica o jurdica de
que se trate tenga un inters especfico o est implicada en un proceso judicial
(OJEC C156 1993, p. 7). En este ltimo caso estaramos hablando de un acceso
general a la informacin en poder de las administraciones pblicas.
No todos los pases europeos reconocen en su ordenamiento legal este derecho
de acceso general a la informacin pblica.29 Es por ello que la propia Comisin Europea ha querido dar ejemplo con la Decisin 94/90/CECA que garantiza un acceso muy amplio a la documentacin en manos de la misma
(European Commission 1997). En l se dice textualmente que el pblico tendr el mayor acceso posible a los documentos que posean la Comisin y el
Consejo, entendindose por documento todo escrito, sea cual sea su soporte,
que contenga datos existentes y que est en poder de la Comisin o el Consejo (por tanto, documentos que no requieran la creacin de informacin
inexistente, por ejemplo a la medida del ciudadano solicitante). En otras palabras, el principio proclamado por la Comisin Europea es que toda informacin
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en manos de una administracin pblica debe ser pblica (accesible fcilmente por
los ciudadanos), con las limitaciones (excepciones) que sean precisas en trminos de proteccin del inters pblico general (por ejemplo, seguridad nacional) o de proteccin del individuo (por ejemplo, intimidad de las personas).
En el caso de Espaa, como se ha comentado ms arriba, el Artculo 105.b de
la Constitucin seala que [la ley regular] el acceso de los ciudadanos a los
archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las persona. Ante este enunciado del Artculo, aparece la duda de si el mismo reconoce
al ciudadano un derecho de acceso general a la informacin como principio, en
la lnea descrita ms arriba, o si bien se concede este derecho como otorgamiento accesorio del sistema democrtico, en la lnea de la garanta de acceso a expedientes administrativos por parte de personas con inters legtimo
(porque son parte en un proceso judicial, por ejemplo, o porque los expedientes en cuestin contienen datos personales del interesado). Desde el
punto de vista del ciudadano, lo importante es, obviamente, qu informacin es consultable y por quin. Para responder a estas preguntas hay que acudir a la ley que regula especficamente el derecho de acceso a archivos y
registros pblicos, la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.30
En su Artculo 35.a, la citada Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos
en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos en ellos. Resulta, pues, fundamental definir qu se entiende por interesado. La respuesta se encuentra en el Artculo 31, en el que seala que se
consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos; b) los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte; y c) aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva. Este Artculo garantiza, pues, los primeros tipos
de derecho de acceso a la informacin pblica que se han comentado al principio de esta seccin, pero no garantizan lo que hemos denominado derecho de
acceso general a la informacin pblica.
Por otra parte, en el Artculo 35.h se reconoce el derecho al acceso a los registros y archivos de las administraciones pblicas en los trminos previstos en
la Constitucin y en sta u otras leyes. Para entender mejor este Artculo es
preciso ir al Artculo 37.1, en el que se reconoce que los ciudadanos tienen
derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de
un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la
forma de expresin, grfica o sonora o en imagen, o el tipo de soporte material
en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos
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terminados en la fecha de la solicitud. En los apartados posteriores de este Artculo 37 se especifican las excepciones a este derecho, bsicamente encuadradas en la proteccin del inters pblico y de la privacidad del individuo. Por
su redactado, resulta difcil ver en l la plasmacin de un principio de acceso
general a la informacin pblica. Primero, porque no queda bien definido en
ningn momento qu se entiende por expediente. Y segundo, porque limita
el acceso de los ciudadanos a expedientes ya terminados.
As, resulta fcil pensar en situaciones en los que el derecho de acceso a la informacin en manos de las administraciones pblicas no queda suficientemente reconocido o garantizado. Por ejemplo, tiene derecho un ciudadano a
consultar un informe encargado por un departamento de una administracin
pblica a una consultora sobre el futuro de un determinado sector industrial
del pas?31 O, hasta qu punto tiene derecho un periodista a acceder a documentos que no son exactamente un expediente? O, qu mecanismos se definen para asegurar que los ciudadanos conocen qu informacin existe en la
administracin pblica, qu difusin, pasiva o activa, se da de la misma? O, a
qu instancia se puede recurrir cuando un ciudadano considera que su derecho de acceso a la informacin no ha sido satisfecho?
Probablemente el reconocimiento y garanta del derecho de acceso general a
la informacin pblica en Espaa exija una ley que especficamente lo reconozca, de tipo parecido a la Freedom of Information Act norteamericana. Que se
hayan dictado algunas sentencias judiciales en las que este derecho parece reconocerse, no es suficiente.32 Adems, es posible que la inexistencia de tal ley
constituya un freno al desarrollo de la industria de la informacin en Espaa que
le impide estar en consonancia con la posicin econmica del pas en la escena mundial. La principal razn de ello es que, como en la mayora de pases,
el sector pblico es el principal generador de informacin, pero no puede pretender explotar toda esa informacin sin la participacin del sector privado,
cuyas sinergias debe estimular. Pero sin un marco de derecho de acceso general a la informacin pblica no parece haber suficiente transparencia informacional para que esto sea posible.
Finalmente, debe sealarse que la Ley recoge en su Artculo 38.3 la obligacin
de que los registros generales as como todos los registros que las Administraciones Pblicas establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de
los particulares o de rganos administrativos, debern instalarse en soporte informtico. En el apartado 4 de este Artculo se seala tambin que mediante
convenios de colaboracin suscritos entre las administraciones pblicas, se establecern sistemas de intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen su compatibilidad informtica y la transmisin telemtica de los
asientos. En otras palabras, se reconoce que deben utilizarse las tecnologas
informticas para manejar los registros; ello demuestra, quizs, que el enfoque
de la ley est an en la infraestructura informtica que en el uso de las mismas
para garantizar el acceso general de los ciudadanos a la informacin pblica.
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Privacidad
El Artculo 18 de la Constitucin garantiza el derecho de los ciudadanos al honor, la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, as como el secreto
de las comunicaciones. Resulta interesante destacar, adems, que se especifica
que la ley limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
Se dispone en Espaa, por tanto, de un precepto constitucional sobre la proteccin de los datos de los ciudadanos, incluso mediante tecnologas informticas, cuya formulacin exacta est recogida en la Ley Orgnica 5/1992, de 29
de Octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter
Personal (LORTAD).
A grandes rasgos, la Ley pretende establecer un marco regulatorio que impida
el comercio ilcito de datos de carcter personal, ya estn stos en posesin del
sector pblico como del privado.
La LORTAD se fundamenta en una serie de principios que cabe destacar aqu.
As, y por norma general, un fichero que contenga datos de carcter personal
no puede ser utilizado con una finalidad distinta de la que motiv su creacin,
a no ser que los afectados den su consentimiento. Los datos personales recogidos en los ficheros deben ser exactos y puestos al da. Cualquier ciudadano
tiene derecho a conocer cules de sus datos estn recogidos en un fichero, as
como a rectificar y cancelar los registros en los que aparezcan. Algunos datos
estn especialmente protegidos; as, queda expresamente prohibida la construccin de ficheros cuya finalidad exclusiva es la de almacenar datos personales que revelen la ideologa, creencias, origen racial o vida social, y en
aquellos ficheros que contengan algunos de estos datos ser preciso que los
ciudadanos incluidos den expresamente y por escrito su autorizacin. La Ley
tambin exige a los responsables de los ficheros con datos de carcter personal
que dispongan las medidas de seguridad pertinentes para evitar su prdida, alteracin o tratamiento no autorizado, as como el deber de secreto profesional
sobre los mismos.
Un punto especialmente crtico y relevante de la Ley est en su Artculo 11, en
el que se regula la cesin de un fichero que contiene datos de carcter personal
por parte de quin lo ha creado a un cesionario. Segn este Artculo, los datos
de carcter personal slo podrn ser cedidos para el cumplimiento de fines
directamente relacionados con las funciones legtimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del afectado.33 Existen, claro est, una serie
de excepciones (por ejemplo, cuando los datos en cuestin se recojan de fuentes pblicas, como las guas telefnicas). En su apartado 3 se especifica que ser nulo el consentimiento [del afectado] cuando no recaiga sobre un cesionario
determinado o determinable, o si no constase con claridad la finalidad de la cesin que se consiente. El Artculo 19 tambin limita la cesin de datos entre
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distintos departamentos de las administraciones pblicas cuando el uso que se

vaya a hacer de los ficheros sea distinto del motivo que los cre.
La limitacin en cuanto a la cesin de los ficheros con datos de carcter personal ha sido duramente criticada por algunos sectores que se consideran directamente afectados. Por ejemplo, el sector de empresas de marketing directo
ven en el Artculo 29 un severo impedimento al cumplimiento de sus funciones, puesto que establece que quienes se dediquen a la recopilacin de direcciones, reparto de documentos, publicidad o venta directa y otras actividades
anlogas, utilizarn listas tratadas automticamente de nombres y direcciones
u otros datos personales, cuando los mismos figuren en documentos accesibles al pblico o cuando hayan sido facilitados por los propios afectados u obtenidos con su consentimiento. Es decir, no hay posibilidad de disponer de
ficheros que no sean los que ellos mismos hayan elaborado, con el consentimiento de los afectados, o los pblicos.34
Es evidente que uno de los principales objetivos de la LORTAD consiste justamente en impedir el comercio de datos de carcter personal, ya sean de propiedad pblica o privada, algo que hasta la llegada de la Ley era frecuente. As,
por ejemplo, algunas fuentes cifran en unos siete millones de pesetas el precio
en el mercado negro de la informacin del censo electoral espaol,35 censo
que consiguen directamente de la administracin electoral partidos polticos
que se constituyen exclusivamente para obtenerlo con el fin de comercializarlo ilegalmente.36
El organismo encargado de velar por la aplicacin de la LORTAD es la Agencia
de Proteccin de Datos37. Desde su creacin, en 1992, ha sancionado centenares
de actividades contrarias a lo regulado por la Ley. Slo en 1996 recibi ms de
1,000 denuncias, y se iniciaron actuaciones en ms de 900. Entre las empresas
sancionadas constan algunas empresas que generan bases de datos de morosos, y que han cedido datos de algunas personas a empresas que despus les
han ofrecido sus servicios para limpiar sus registros a cambio de una cantidad de dinero, algo que la Ley indica que debe ser totalmente gratuito; en este
caso, la denuncia vena por cesin ilcita de la informacin personal a una empresa distinta de la que haba generado el registro (es decir, cesin ilegal). La
APD ha regulado distintas actividades de recopilacin de datos de carcter personal que no estaban suficientemente recogidas en la LORTAD; incluso la recogida de datos personales por cuerpos de seguridad privada a la entrada de
edificios comerciales, o en casinos y salas de juego (nombre, nmero de identificacin personal, empresa en la que se trabaja, etc.), datos que se haban llegado a comercializar.38
Pero es quizs el caso de Renfe, la empresa ferroviaria estatal, el caso ms notable de sancin impuesta por la APD. En este caso, la empresa tuvo que pagar
unos 50 millones de pesetas por utilizar los datos sobre afiliacin sindical de
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sus trabajadores, que constaban en sus ficheros, para aplicar un descuento por
paro a los afiliados al sindicato convocante de una huelga.39
El alcance de la Ley se comprende cuando incluso el Ministerio del Interior
tuvo que dar marcha atrs en su iniciativa de recopilar en sus ordenadores datos sobre meras sospechas o comportamientos inusuales de los ciudadanos,40 porque segn la LORTAD la recogida y tratamiento automatizado para
fines policiales de datos de carcter personal sin consentimiento de las personas afectadas, estn limitados a aquellos supuestos y categoras de datos que
resulten necesarios para la prevencin de un peligro real para la seguridad pblica o para la represin de infracciones penales (Artculo 20). Es decir, no
se puede fichar a un ciudadano por meras sospechas, sino que deben existir contra ellos indicios fundados de que su conducta supone un peligro real
para la seguridad del Estado. Este caso mereci incluso la participacin del Defensor del Pueblo (ombudsman espaol), que seal la necesidad de un reglamento que regulara las bases de datos de la polica.
Propiedad Intelectual
En 1996 se procedi a la refundicin de todos los textos legales que regulaban los derechos de propiedad intelectual, anteriormente dispersos por
cuanto se haban ido elaborando conforme la tecnologa lo requera (caso
muy claro, por ejemplo, en el caso de la proteccin de programas de ordenador). Adems, tal refundicin era precisa para conseguir una armonizacin
con la Directiva 93/98/CEE, de 29 de Octubre. As, la Ley que regula la propiedad intelectual es en Espaa la Ley 22/1987 de Propiedad Intelectual, de 11
de noviembre, refundida por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de Abril.
La necesidad de una Ley de propiedad intelectual en un momento en el que
las tecnologas de copia estn tan desarrolladas es evidente. Baste recordar, por
ejemplo, que en 1995 las prdidas por copia ilegal en el sector audiovisual fueron en Espaa de unos 100 millones de dlares,41 mientras que en el sector
editorial fueron de unos 400 millones de dlares.42
Lo ms interesante de la Ley espaola de propiedad intelectual es, precisamente, que considera como objeto de propiedad intelectual todas las creaciones
originales literarias, artsticas o cientficas expresadas por cualquier medio o
soporte, tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro
(Artculo 10), lo que comprende libros, composiciones musicales, cualquier
tipo de obra audiovisual o plstica, programas de ordenador, etc. Es decir, lo
protegible es muy amplio, tanto en contenidos como en continente (la tecnologa utilizada para almacenar la informacin). No queda suficientemente claro, sin embargo, si los documentos generados por las administraciones
pblicas tienen copyright o no, puesto que en el Artculo 13 de la Ley slo se
dice que [n]o son objeto de propiedad intelectual las disposiciones legales y
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reglamentarias y sus correspondientes proyectos, las resoluciones de los rganos jurisdiccionales y los actos, acuerdos, deliberaciones y dictmenes de los
organismos pblicos, as como las traducciones oficiales de todos los textos
anteriores.43
Otro de los aspectos interesantes de la Ley consiste en que se permite la copia
privada de originales (concretamente, la reproduccin realizada exclusivamente para uso privado, siempre que la copia no sea objeto de utilizacin
colectiva ni lucrativa). En este caso, se estipula que el procedimiento por el
cual los propietarios del copyright reciben una compensacin por la copia es a
travs de un canon incluido en el precio de todo aparato y medio de reproduccin que se venda en el pas (fotocopiadoras, aparatos de grabacin, medios
de grabacin como cassettes y cintas de vdeo, etc.).44 Este principio es aplicable a cualquier original reproducible, pero no se aplica a los programas de ordenador.45
El canon pagado por los aparatos y medios de reproduccin de textos impresos
es ingresado por una entidad, CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrficos), que distribuye los ingresos equitativamente entre los propietarios de derechos en Espaa (bsicamente las editoriales).46 47 Este centro es tambin el que
otorga derechos de copia en forma de licencias, por ejemplo, para las universidades, en casos que no son de copia privada (funcionando, pues, como el Copyright Clearing Center espaol). La principal razn del establecimiento del
canon y de la fundacin de CEDRO fue que la reprografia ilegal representaba
para la industria editorial espaola unas prdidas anuales de unos 400 millones
de US$.48 Curiosamente, CEDRO se queja de que las propias administraciones
pblicas estn incumpliendo por omisin o por desconocimiento la ley de
propiedad intelectual, al no controlar debidamente la reproduccin ilegal en sus
centros, por ejemplo, en las universidades pblicas (Rodrigo 1995, p. 2).
Cdigo Penal
Espaa dispone de un nuevo Cdigo Penal (el texto que establece cules son los
delitos y penas, tpico de los pases que no funcionan judicialmente bajo un
esquema de Common Law, como Espaa) desde finales de 1995 (Ley Orgnica
10/1995, de 2 de Noviembre). Se trata de una actualizacin del texto de 1963,
algo requerido por la Constitucin de 1978.
El Cdigo Penal es un texto muy complejo y completo, que intenta tener en
consideracin cualquier posibilidad de delito. Desde el punto de vista de las
tecnologas de la informacin, resulta por lo menos atrevido pensar que un
texto escrito en un determinado momento en el tiempo puede prever acciones
delictivas que uno no puede ni siquiera imaginarse en la actualidad. A pesar
de todo, el Cdigo Penal espaol puede que resulte bastante til para penar
delitos tpicos en la era de las autopistas de la informacin.49
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As, por ejemplo, el Cdigo pone especial atencin en la descripcin de los delitos contra la intimidad (Artculo 197.1), cuando se dice que ser castigado el que
para descubrir los secretos o vulnerar la intimidad de otro, sin su consentimiento, se apodere de sus papeles, cartas, mensajes de correo electrnico o cualesquiera
otros documentos o efectos personales o intercepte sus telecomunicaciones o
utilice artificios tcnicos de escucha, transmisin, grabacin o reproduccin del
sonido o de la imagen, o de cualquier otra seal de comunicacin. La novedad
del Cdigo permite que se hayan tenido en cuenta instrumentos tan nuevos
como el correo electrnico, y prev como delito la interceptacin sin consentimiento de cualquier tipo de seal de comunicacin. Anlogamente se castiga la
difusin de injurias y calumnias a travs de Internet, por cuanto las castiga
cuando se propaguen por medio de la imprenta, la radiodifusin o por cualquier
otro medio de eficacia semejante (Artculo 211).
Tambin se castiga a quien se apodere, utilice o modifique datos de carcter personal en perjuicio de un tercero, que se hallen almacenados en ficheros o soportes informticos, electrnicos o telemticos, o en cualquier otro tipo de
archivo o registro pblico o privado (Artculo 197.2), de acuerdo con lo que
indica la LORTAD.
Hay distintos lugares del Cdigo en los que se describen delitos informacionales (es decir, aquellos en los que el delito se hace manejando informacin o
mediante el uso de tecnologas de la informacin). En el Artculo 264 se castiga la introduccin de virus informticos y el sabotaje de sistemas, cuando se dice
que ser castigado el que por cualquier medio destruya, altere, inutilice o de
cualquier otro modo dae los datos, programas o documentos electrnicos
ajenos contenidos en redes, soportes o sistemas informticos.
En el Artculo 248 se castiga la estafa electrnica, puesto que se consideran reos
de estafa los que, con nimo de lucro, y valindose de alguna manipulacin informtica o artificio semejante consigan la transferencia no consentida de
cualquier activo patrimonial en prejuicio de tercero.
En el Artculo 278 se castiga el espionaje industrial, cuando dice que ser castigado
el que, para descubrir un secreto de empresa, se apoderare por cualquier medio
de datos, documentos escritos o electrnicos, soportes informticos u otros objetos que se refieran al mismo O, en el 282, se castiga la publicidad engaosa
cuando se pena a los fabricantes o comerciantes que, en sus ofertas o publicidad
de productos o servicios, hagan alegaciones falsas o manifiesten caractersticas inciertas sobre los mismos. O, tambin sern castigados los administradores de
hecho o derecho de cualquier sociedad constituida o en formacin que sin causa
legal negaren o impidieren a un socio el ejercicio de los derechos de informacin,
participacin en la gestin o control de la actividad social (Artculo 293).
Sin embargo, como todo Cdigo que intente establecer todos los delitos posibles, el Cdigo Penal espaol ya ha demostrado su falibilidad, en especial en
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cuestiones de tipo informacional. As, por ejemplo, mientras que se castiga

prostituir o utilizar un menor en espectculos exhibicionistas o pornogrficos,
o mostrar o vender material pornogrfico a menores, no se castiga a quien difunda o muestre a mayores de edad material pornogrfico que contenga imgenes de menores. Como consecuencia, a finales de 1996 tuvo que archivarse
en Espaa el caso de dos estudiantes que traficaban en Internet con imgenes
de pornografa infantil.50 Lo que plantean casos como este es si un sistema penal basado en un Cdigo (es delito slo lo que en l se recoja) puede adaptarse
con suficiente rapidez al surgimiento de nuevas formas de delito facilitadas
por las autopistas de la informacin, o si, por el contrario, los sistemas basados
en Common Law son ms maleables y tiles en estas cuestiones. Por otra parte,
resulta evidente que este tipo de delitos en Internet son slo perseguibles y
castigables con leyes que se apliquen a nivel internacional.
Las telecomunicaciones
En 1995 existan en Espaa ms de 15 millones de lneas telefnicas convencionales, es decir unas 38,50 lneas por cada 100 habitantes (la media de la
Unin Europea es de 49 lneas por cada 100 habitantes). Existen tambin unos
3,5 millones de telfonos mviles, unos 9 por cada 100 habitantes, por encima
de la media Europea (8,5).51 La operadora telefnica espaola, Telefnica, era
la dcima mayor del mundo en facturacin (casi 14.000 millones de dlares).52 La inversin pblica en telecomunicaciones por cpita fue en 1995 de
unos 93 dlares, algo por debajo de los 118 de promedio en la OECD.53
La evolucin de la telecomunicaciones en Espaa ha estado marcada hasta
poca muy reciente por el monopolio concedido a Telefnica. As, la Ley 31/
1987, de 18 de diciembre, de Ordenacin de las Telecomunicaciones, o LOT (modificada por Ley 32/1992, de 3 de diciembre), estableca que las telecomunicaciones tenan carcter de servicios esenciales de titularidad estatal, reservados
al sector pblico.54 El Estado tena tambin la gestin, administracin y control del espectro radioelctico. Los servicios de telecomunicaciones se dividan
en cuatro grupos (de acuerdo con los criterios establecidos por la Unin Internacional de Telecomunicaciones): servicios finales (es decir, telefona y otros
servicios de comunicacin entre usuarios), servicios portadores (es decir, transmisores de seales entre puntos terminales de red), servicios de valor aadido
(por ejemplo, acceso a informacin por va telemtica), y servicios de difusin
(bsicamente, radio y televisin, en cualquiera de sus modos de emisin). En
la Ley 31/1987 se estableca que tanto los servicios finales como los portadores
se prestaban en rgimen de monopolio por Telefnica, a la que se exiga adems
que el 75% de su capital fuera espaol. A cambio de esta concesin en monopolio, el Estado exiga como contrapartida la cobertura de todo el territorio
por el operador (garantizando as el acceso universal),55 y se otorgaba la atribucin de aprobar las tarifas del servicio telefnico. Por otra parte, los servicios
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de valor aadido y de difusin estaban abiertos a la competencia, dentro de

un marco regulador especfico.
La situacin de monopolio de los servicios finales y portadores era claramente
incompatible con los principios y directivas de la Comisin Europea sobre liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones. Por ello, la LOT tuvo que
ser modificada por Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de Junio, de Liberalizacin de
las Telecomunicaciones (hoy convertido en Ley de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, Ley 12/1997, de 24 de abril). En esta norma se modifica la concesin del monopolio en los servicios finales y portadores, que se abren a la libre
concurrencia, y, para garantizar las condiciones de competencia, velar por la
correcta formacin de precios y ejercer de rgano arbitral en los conflictos que
surjan en el sector, se crea la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones.56
La nueva ley tambin atempera la limitacin del 25% del capital en manos extranjeras de los operadores concesionarios de servicios de telecomunicacin.
Asimismo, la Ley permite a la entidad pblica encargada de la transmisin de
las seales televisivas, Retevisin, prestar servicios finales y portadores de telecomunicacin. Con este permiso se establece de hecho un duopolio en la telefona en Espaa. De las dos compaas autorizadas a dar este servicio,
Telefnica y Retevisin, la primera ya ha sido completamente privatizada y la
segunda lo va a ser durante 1997 y 1998.
A mediados de 1997 el panorama legislativo en el sector de las telecomunicaciones ha cambiado notablemente, puesto que el Gobierno ha aprobado la
Ley General de Telecomunicaciones, que representa la superacin de la LOT (Ley
31/1987) al incorporar las distintas modificaciones que ha experimentado
en este tiempo (como el Real Decreto 6/1996 de Liberalizacin de las Comunicaciones), as como las distintas directrices establecidas en las Directivas de
la Unin Europea.
La principal novedad de la Ley General de Telecomunicaciones consiste en el
reconocimiento de las telecomunicaciones como servicios de inters general
que se prestan en rgimen de competencia. La liberalizacin del sector se establece para el 1 de Enero de 1998, y se reafirma la creacin de un organismo
de control, la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, que garantizar
la competencia en el sector. La Ley garantiza tambin que todos los ciudadanos puedan conectarse a la red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin
del servicio telefnico fijo disponible para el pblico. La conexin debe ofrecer
al usuario la posibilidad de emitir y recibir llamadas nacionales e internacionales y permitir la transmisin de voz, fax y datos (Art. 37), con un calidad
determinada, independientemente de su localizacin geogrfica y a un precio
asequible; as pues, la Ley garantiza el denominado servicio universal de las telecomunicaciones. El operador de telecomunicaciones dominante en cada zona
del pas (es decir, el que disponga de una cuota de mercado superior al 25%
en trminos de ingresos brutos generados por la utilizacin de la red o por la
prestacin de los servicios, segn el Art. 23) podr ser designado dentro de
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dicha zona para prestar cualquiera de los servicios incluidos en el concepto de

servicio universal (Art. 38). Las lneas tendidas en zonas que no generen ingresos suficientes, sern financiadas mediante un fondo (Fondo Nacional del
Servicio Universal de Telecomunicaciones) en el que participarn todos los operadores en cantidades proporcionales a su cuota de mercado, y que ser gestionado por la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones.
Resulta tambin interesante destacar que en el Art. 68 la Ley confiere al Ministerio
de Fomento, y sin prejuicio de lo que corresponda a otros organismos pblicos,
una serie de acciones de difusin sobre los nuevos servicios de telecomunicaciones, con el fin de estimular la sociedad de la informacin.
La situacin del mercado de las telecomunicaciones en Espaa es, a mediados
de 1997, la siguiente.57 La telefona bsica (servicios finales) funciona con un
solo operador aunque se prev la entrada del segundo operador en 1998 (Retevisin). La telefona mvil analgica funciona bajo monopolio de Telefnica, y
la digital funciona en duopolio (Telefnica y Airtel). Los servicios portadores estn parcialmente liberalizados; por ejemplo, la transmisin de datos lo est totalmente, pero la transmisin de seal de televisin la ejecuta Retevisin en
rgimen de monopolio. Los servicios de valor aadido funcionan en rgimen de
competencia. Los servicios de difusin estn parcialmente liberalizados (la Ley
de Televisin Privada establece un rgimen de concesiones; en Espaa existen
slo cuatro canales de televisin privada emitiendo por va terrestre). La situacin no es, por tanto, comparable a la de pases como los Estados Unidos o el
Reino Unido donde la liberalizacin de las telecomunicaciones tiene ya una historia de ms de quince aos.
El Artculo 28 de la Ley de Ordenacin de las Telecomunicaciones estableca que
el Gobierno deba disear y aplicar un Plan Nacional de Telecomunicacin: Para
asegurar una planificacin integrada de los servicios, el Ministerio de Transportes,
Turismo y Comunicaciones elaborar en coordinacin con los rganos del Estado
competentes sobre los mismos, presentar al Gobierno para su aprobacin, y velar por la ejecucin del Plan Nacional de Telecomunicacin, el cual fijar, en un
marco plurianual, el desarrollo y extensin de las redes y servicios, as como la introduccin de otros, todo ello en el contexto de favorecer la integracin progresiva de las redes de telecomunicacin, el desarrollo industrial y la introduccin de
tecnologas avanzadas. En todo caso, deber garantizarse que la introduccin de
estas tecnologas no distorsione la prestacin de los servicios preexistentes, tanto
en su aspecto funcional como econmico.
Existe un documento titulado Plan Nacional de Telecomunicaciones 1991-2002
(Direccin General de Telecomunicaciones 1995), pero no resulta claro si es
ste un documento programtico o se trata slo de una recopilacin de propuestas elaboradas por el Ministerio de Fomento. Segn algunos analistas, la
necesidad de proceder a la liberalizacin del sector, as como la ineficiencia del
instrumento (el Plan Nacional) frente a la libertad de las decisiones de inver-
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sin de los principales agentes involucrados, especialmente Telefnica y Correos, ha convertido los intentos de planificacin en el sector en algo poco
efectivo en la prctica. De hecho, la nueva Ley General de Telecomunicaciones no incluye ningn artculo sobre la responsabilidad del Gobierno en trminos de una Plan Nacional de Telecomunicaciones.
Las bibliotecas en Espaa

En Espaa existen unas 8.700 bibliotecas 58 (un promedio de algo ms de una
biblioteca por cada 5.000 habitantes), dependientes de distintos organismos e
instituciones (administracin central, autonmica y local, universidades, organismos privados y empresas, etc.). Resulta interesante remarcar que el 50%
de las bibliotecas existentes en la actualidad empezaron su actividad despus
de 1980, y slo el 11% son anteriores a 1940; el sistema bibliotecario es, pues,
bastante moderno (Pablo 1997). El total de fondos en las bibliotecas espaolas
es de unos 88 millones de libros (algo ms de dos libros por habitante)59, y trabajan en ellas unas 19.000 personas. Los gastos ordinarios del conjunto de las
bibliotecas espaolas fueron de unos 900 millones de dlares, es decir unos 22
dlares per cpita (INE 1996).60
Las bibliotecas pblicas estn reguladas por dos normas legales, el RD 582/1989
de Reglamento de Bibliotecas Pblicas del Estado y del Sistema Espaol de Bibliotecas, y la Ley 16/1985 de Patrimonio Histrico Espaol, que han sido complementadas por diversas normas de las distintas Comunidades Autnomas del pas. El
objetivo ltimo del sistema de bibliotecas debera ser garantizar el principio
constitucional recogido en el Artculo 44.1 de la Constitucin, segn el cual
[l]os poderes pblicos promovern y tutelarn el acceso a la cultura, a la que
todos tienen derecho, a travs de la facilitacin de acceso a la lectura.
Las Bibliotecas son, por lo general, competencia de las Comunidades Autnomas, segn el Artculo 148.1.15 de la Constitucin. Sin embargo, siguen existiendo algunas bibliotecas pblicas dependientes de la administracin central,
divididas en dos grandes grupos, las Bibliotecas Pblicas del Estado 61 y las Bibliotecas Pblicas Municipales.62 Las primeras estn localizadas en las capitales de provincia. En Madrid est situada la cabecera del sistema, la Biblioteca
Nacional (http://www.bne.es), que contiene unos 4,5 millones de libros.
En el perodo 1983-93, la administracin central llev adelante el programa INVERCAS (Plan de Inversiones en las Bibliotecas Pblicas del Estado), con una inversin de unos 100 millones de dlares, aunque la mayor parte de estas
inversiones se destin a la construccin de nuevos edificios o a la remodelacin
y reforma de los existentes. Son distintos los expertos que opinan, sin embargo,
que la mayora de inversiones en las bibliotecas pblicas van en beneficio de las
infraestructuras ms que en el de los servicios al pblico (MEC, 1994). Las bibliotecas espaolas se van informatizando,63 como lo demuestra la incorpora-
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cin de sus catlogos a la consulta desde Internet. Las grandes bibliotecas han
incorporado tambin el acceso a fondos multimedia (bsicamente CDROMs),
sin que existan estadsticas al respecto. Sin embargo, son actualmente muy pocas las bibliotecas que ofrecen a sus usuarios el acceso a Internet desde sus instalaciones.
En lo que respecta a la preparacin de los bibliotecarios en Espaa, cerca de la
mitad de los que estn en activo no dispone de un ttulo universitario especfico en informacin y documentacin (librarianship studies), sino que ha aprendido el oficio en el trabajo. De hecho, cerca de la cuarta parte de los 19,000
bibliotecarios no dispone de ttulo universitario alguno (Pablo 1997). Estas cifras suponen un reto muy importante para el sistema bibliotecario, en trminos
de formacin universitaria y reciclaje de profesionales, y permiten intuir las dificultades de tipo corporativista con las que una renovacin tecnolgica de las
bibliotecas espaolas podra tenerse que enfrentar en el futuro.64
Atencin al ciudadano
A pesar de la falta de una poltica general de informacin en Espaa, la verdad
es que durante los ltimos aos se ha experimentado una muy positiva evolucin en algunos campos muy concretos. As, por ejemplo, la relacin cuidadano-administracin en temas de impuestos se ha telematizado notablemente.
Por un lado, la Agencia Tributaria (el organismo encargado de la recaudacin
de impuestos por parte de la Administracin Central)65 permite desde 1996
realizar la declaracin de renta por va telefnica y tambin por Internet. Desde algo antes reparte entre los ciudadanos que lo deseen (a precio de coste) un
programa informtico, denominado Padre, que ayuda en el clculo de la declaracin. Por otra parte, algunos impuestos, por ejemplo de tipo municipal,
pueden pagarse directamente en los cajeros automticos.66
Es ms, la Agencia Tributaria ha informado de que permitir a empresas y profesionales presentar sus cuentas en formato electrnico, si bien siguiendo unas
ciertas normas.67 Parece, pues, que la administracin considera el rea de los
impuestos como uno de los dominios crticos donde aplicar polticas de interaccin informacional directa con los administrados.68 De hecho, si hay un
rea en la que los ciudadanos reclaman diligencia por parte de la Administracin es justamente en la de impuestos, especialmente en pases en los que,
como en Espaa, una gran parte de los declarantes tienen derecho a devolucin. No es casualidad, por tanto, que uno de los primeros servicios de audiotext organizados por la administracin central sirviera para ayudar a los
ciudadanos a determinar el estado de su devolucin.69 Y no es coincidencia
que los problemas que experiment el sistema durante la campaa de impuestos de 1996, probablemente debido a un infradimensionamiento del servicio,
llam la atencin de los medios de comunicacin que buscaron en el hecho
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un motivo para estimular el debate sobre si eficiencia y administracin pblica

eran trminos contradictorios.
Ha sido tambin la administracin tributaria una de las primeras en establecer

un declogo de Derechos y Garantas del Contribuyente.70 Paralelamente, ha
creado el Consejo Defensor del Contribuyente, para hacer ms eficaz y transparente la gestin tributaria, cuyo objetivo es acercar la Administracin Tributaria a los contribuyentes. El Consejo recibir las quejas de los contribuyentes,
y vigilar que la administracin responda satisfactoriamente en el plazo previsto, y tambin tendr la potestad de plantear propuestas para la adopcin
de cambios legislativos en materia tributaria.
Otra rea en la que las administraciones parecen especialmente sensibilizadas

en cuanto a los derechos de informacin de los ciudadanos es en la del medio
ambiente. La Ley de Acceso a la Informacin Ambiental, aprobada en 1995, reconoce el derecho de los ciudadanos a reclamar de la Administracin cualquier
tipo de informacin relacionada con el medio ambiente, y sta ltima tiene
que responder en un plazo mximo de dos meses. De hecho, la Ley no hace
ms que transponer la Directiva 90/313 de la Unin Europea al respecto.71 La
norma tambin obliga a las Administraciones Pblicas a publicar peridicamente informacin de carcter general sobre el estado del medio ambiente.
Por otra parte, el Centro de Informacin Administrativa informa a los ciudadanos

de las funciones y servicios de la Administracin General del Estado, de la ofertas de empleo pblico, de premios, becas, ayudas y subvenciones, todo ello
por va telefnica (y presumiblemente a travs de Internet en breve).72 Tambin recopila todos los centros de informacin de las Comunidades Autnomas, y otros organismos pblicos.73 Si el solicitante es una pequea y mediana
empresa, tambin se ha creado un servicio de informacin especfico, PYME
rea de Informacin, accesible por correo electrnico, que informa sobre ayudas, concursos pblicos, ferias, fiscalidad, normativa laboral, etc.74
Finalmente, es de destacar que uno de los proyectos ms interesantes en la actualidad consiste en un programa de convenios entre la Administracin General
del Estado y las entidades locales (ayuntamientos), con el objetivo de que estas
ltimas se constituyan en ventanillas nicas para los ciudadanos. La idea es permitir la presentacin en los registros de la Entidad Local de solicitudes, escritos
y comunicaciones dirigidas a la Administracin General del Estado y a las Entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de aquella (organismos
autnomos, agencias, etc.). Con ello se pretende que los ciudadanos vecinos
de Entidades Locales pueden, sin necesidad de desplazarse, relacionarse con la
Administracin General del Estado a travs de dichas entidades. En un futuro
prximo, el objetivo es que las Entidades Locales se conviertan en ventanillas
nicas de todas las administraciones (central, autonmica y local). A estas faci-
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lidades de sumarn, sin duda, las ventanillas nicas virtuales que se dispondrn
en Internet.
Es de esperar que la comunicacin con los ciudadanos aumente en los prximos aos, sea gracias a un instrumento de poltica de informacin o a la evolucin espontnea de la transparencia en las administraciones, resultado del
proceso democrtico. Han ocurrido, sin embargo, algunos acontecimientos
que obligan a pensar en que los polticos siguen considerando manejable la
transparencia informativa con fines meramente electorales.
Pinsese, por ejemplo, que durante los ltimos aos se han movido piezas estratgicas en el ajedrez del poder gracias a manipulaciones informativas de
gran calibre (por ejemplo, banqueros y financieros de xito, ahora condenados por los tribunales, financiaron la elaboracin de dossiers con informacin
comprometida para polticos con funciones de gobierno). Es posible que este
desgaste del partido en el poder favoreciera al partido entonces opositor, que
se apresur a prometer transparencia informativa en sus labores de gobierno.
Sin embargo, una de las primeras acciones en contra de este principio fue la
eliminacin, por criterios de presupuesto, se dijo, de la publicacin del Boletn
Estadstico del Registro Central de Personal, el instrumento que informaba sobre
el nmero de funcionarios existentes en las administraciones del pas.75 Algunos analistas opinaron entonces que la verdadera intencin del Gobierno era
impedir que se comprobara hasta qu punto sus promesas de reduccin de altos cargos se haban cumplido o no.
Quizs no haya nada peor para la informacionalizacin de un pas, paso preciso
para la consecucin de la sociedad de la informacin, que la utilizacin de la informacin, y de la transparencia informacional de la administracin ms en
concreto, con fines de rentabilidad electoral.
Conclusiones
La intencin de este artculo no ha sido ms que la describir la situacin presente de las polticas de informacin en Espaa, entendidas estas en un triple
sentido: legislacin informacional, acciones de promocin y estmulo, y gestin de los recursos de informacin en las administraciones pblicas. En un
artculo posterior se describirn opciones concretas para el desarrollo informacional del pas.76 Sin embargo, de la presentacin se deducen algunos puntos
que merecen la pena ser comentados.
En primer lugar, y aunque no existe suficiente base emprica ni datos estadsticos que permitan corroborar lo que sigue, la impresin de distintos profesionales del sector de la informacin espaol consultados es que el desarrollo
econmico del pas no se corresponde con su desarrollo informacional. As, por
ejemplo, el volumen del mercado de la informacin electrnica es en Espaa
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muy inferior al que correspondera si existiera una correlacin directa entre

PIB y consumo de informacin.77 Curiosamente, es el sector de la informacin
uno de los ms opacos en cuanto a informacin existente sobre el mismo.78
De esto se pueden derivar dos conclusiones. Primera, es preciso disponer de mejores datos sobre la situacin presente y la evolucin del mercado y el sector de
la informacin en el pas; a nivel prctico, ello impone que se deben adoptar
medidas en los planes estadsticos del pas. Esto resulta imprescindible para que
se puedan disear polticas adecuadas. Segunda, el crecimiento econmico en
s no es garanta de un desarrollo informacional paralelo, pero el no-desarrollo
informacional s que puede acabar teniendo importantes repercusiones en la
economa, si es cierto que sta se est transformando, o as debera hacerlo en
los pases que aspiren a un adecuado nivel de bienestar social, en lo que ha venido a llamarse una economa digital (Tapscott 1996). El caso de Espaa, un
pas que en las ltimas dcadas ha avanzado mucho econmicamente pero no
informacionalmente, puede servir as de ejemplo a otros pases en rpido desarrollo en otras partes del mundo.
Obviamente, queda siempre la duda de si la decisin de adoptar una poltica

de informacin orientada por las administraciones pblicas tiene un claro
contenido ideolgico o no. Es decir, se puede desarrollar una sociedad de la
informacin simplemente por los mecanismos naturales del mercado, a la
manera liberal, o es preciso desarrollar, planificar, unas ciertas infraestructuras que hagan posible que la iniciativa privada despegue? En este punto, parece que la mayora de gobiernos occidentales estn de acuerdo: hay que
apoyar la creacin de infraestructuras, aunque en pocas de contencin de dficits pblicos ello implique utilizar como mecanismo principal la liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones. Pero la gran duda que a uno le queda
es si con infraestructuras hay suficiente, o si, por el contrario, son precisas
tambin acciones de creacin, promocin y difusin de infoestructuras, es decir, de contenidos ms all de los cables y las antenas parablicas. Aqu las administraciones pblicas puede que tengan un papel fundamental, puesto
que en la mayora de los pases son los principales productores de informacin, y en especial de informacin que puede ser de inters para las empresas.
Pero para que esa informacin producida o utilizada por las administraciones
revierta en el beneficio de la sociedad se precisa de una cultura de transparencia
informacional muy clara, promovida desde los gobiernos, y de una legislacin
que especifique claramente que los ciudadanos tienen un derecho de acceso general a la informacin en manos de las administraciones pblicas (es decir, que
toda informacin en la administracin pblica es pblica, con las limitaciones obvias de seguridad del Estado y del respeto a la privacidad de los individuos). Aqu se ve, pues, cmo las polticas de promocin de la sociedad de
la informacin y la legislacin estn estrechamente ligadas.
En opinin del autor, compartida por otros muchos profesionales de la informacin consultados en Espaa durante los ltimos meses, la Constitucin no
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es suficientemente clara en lo que respecta a ese derecho de acceso general a

la informacin, lo que posiblemente implique que es preciso impulsar en Espaa
un equivalente a la Freedom of Information Act norteamericana.
En otros aspectos, sin embargo, como en las leyes comentadas de proteccin

de los datos de carcter personal y de propiedad intelectual, nuestra legislacin es bastante avanzada. Aunque, como se ha demostrado en los ltimos
meses, la pieza legal por excelencia, el Cdigo Penal de 1995 ha demostrado
su falibilidad en el control de delitos relacionados con las nuevas tecnologas
de la informacin. Posiblemente, sera precisa una clarificacin, aunque slo
sea a nivel de clasificacin y vinculacin lgica, del amplio espectro de leyes
que tratan de una forma u otra sobre la informacin, en todos sus aspectos.
No es posible disear una poltica de informacin coherente sin disponer de
un mapa de la legislacin informacional del pas.
Hasta donde ha podido averiguar el autor, la disciplina conocida en otros pases como government information policy no dispone en Espaa de acadmicos
dedicados a ella en exclusiva, lo que explica la prctica inexistencia de publicaciones sobre el tema en el pas.79 Sera preciso, por tanto, estimular la produccin cientfica en este campo.
Estos profesionales deberan contribuir a cambiar el enfoque del debate sobre

la sociedad de la informacin desde los aspectos ms tecnolgicos a los aspectos ms de contenidos, algo especialmente importante en un pas que debe
aprovechar el que su lengua sea la tercera en nmero de hablantes en todo el
mundo (despus del chino mandarn y del ingls), como ya se ha dicho antes.
Y deberan poner nfasis en la importancia clave del sistema educativo, porque
tener un lugar en la sociedad de la informacin depende muy probablemente
de disponer de ciudadanos informacionalmente cultos (no slo informticamente cultos), que sean consumidores inteligentes de informacin, algo que
se aprende en la etapa educativa y que se puede desarrollar durante la vida profesional si uno ha aprendido antes a aprender por s mismo.
Especial inters debera ponerse en el desarrollo de un mejor sistema de bibliotecas, aunque stas se deberan entender de otra forma, ms como centros de
recursos multimedia que impidan la divisin de la sociedad entre ricos y pobres en
informacin. Si la liberalizacin de las comunicaciones es la locomotora del
nuevo desarrollo, el apoyo al sistema educativo y a componentes de infoestructura como las bibliotecas son el carbn. Las administraciones tienen que
hacer un serio anlisis sobre si merece la pena invertir en ellas o no, pero en
cualquier caso tienen que ser conscientes de la gravedad de las repercusiones
que van a tener sus decisiones. Para intentar no equivocarse en el intento, deberan basarse en las recomendaciones de estudios realizados al efecto por
profesionales de prestigio, a la manera de un Plan Nacional de la Sociedad de la
Informacin, como ya han hecho en otros pases. Y este Plan no puede ser so-
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lamente un Plan de Telecomunicaciones, como resulta obvio de todo lo dicho

ms arriba.
Referencias
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Notas al pie
1. Espaa ha solicitado en alguna ocasin su inclusin en el grupo G7 de pases ms ricos
del mundo.
2. Purchasing Power Parities.
3. El Pas, 23 Abril 1997 Los espaoles son un 23% ms pobres que los europeos pese a
mejorar medio punto el pasado ao.
4. En Espaa se hablan tres lenguas adems del espaol, y son lenguas oficiales en las correspondientes Comunidades Autnomas.
5. Que se demostr no slo por el establecimiento de una censura frrea, sino por el hecho
de que incluso algunos tratados internacionales de gran importancia, como el Tratado de
Amistad y Cooperacin entre Espaa y los Estados Unidos, no fueron ni siquiera publicados en
el Boletn Oficial del Estado (Pomed 1989, p88).
6. Para una mejor definicin de cultura informacional, vase Cornella (1996, p. 13) o Taylor
(1986, p. 224).
7. Documento CEE C156/5.
8. Los pases escandinavos, en particular, entre los que destaca Dinamarca, pero tambin
Alemania y Francia, estn diseando estrategias concretas para la consecucin en sus
pases de la sociedad de la informacin. Vase una recopilacin de esas estrategias en
http://www.kuntaliitto.fi:80/locregis/strategy.htm
9. Hasta muy recientemente, la formacin en las escuelas de bibliotecarios ha sido bastante
tradicional y ha puesto poco nfasis en las nuevas tecnologas, lo que ha propiciado que
muchos de los especialistas de la informacin que trabajan en las empresas espaolas provengan de otras disciplinas universitarias, y hayan desarrollo sus habilidades informacionales e informticas de manera generalmente autodidacta.
10. Vase http://davinci.villena.infoville.tissat.es/S0/Infoville
11. Vase http://www.uoc.es
12. Vase http://www.cervantes.es/
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13. Se trata de un oscuro debate, algo demaggico, iniciado por el actual Gobierno, segn el
cual debe impedirse que ciertos partidos de ftbol puedan emitirse a travs de canales de
televisin de pago. Curiosamente, esta accin parece orientada a debilitar los ingresos de la
nica cadena de televisin de pago existente en Espaa, que algunos ven poco displicente
con el gobierno conservador.
14. Se utiliza aqu este trmino para traducir del ingls el concepto de performance.
15. Una enumeracin de las principales lneas estratgicas del Consejo Superior de Informtica est accesible en http://www.map.es/csi/lineas.htm
16. Vase http://www.map.es/directorio/map/cia/ciia.htm
17. Como reconoce la propia Comisin Interministerial de Informacin Administrativa,
[l]os recursos destinados a la informacin administrativa han estado en funcin del inters
que cada rgano Directivo ha puesto sobre la mesa, pero tambin del grado de compromiso
de los directivos encargados de la misma. Es decir, al parecer no siempre se ha entendido el
servicio de informacin administrativa como una exigencia de la buena administracin.
18. Hay ms de 300 Internet Service Providers en el pas, un nmero claramente accesible para
las 800.000 personas con acceso a la Red, pero que muestra el inters que ha despertado
Internet en la comunidad de emprendedores del pas.
19. Una lista de servicios de informacin de las administraciones pblicas en Internet se
encuentra en el HIA (Hipercentro de Informacin Administrativa) del Ministerio de las
Administraciones Pblicas, en http://www.map.es. Vase tambin http://ebro.unizar.es/azar/
admon/direcadm.htm
20. Existe un catlogo con centenares de bases de datos disponibles en la administracin
central, la mayora muy poco utilizadas o no explotadas comercialmente (entre otras cosas,
porque la sinergia entre el sector pblico y privado en la explotacin de estos recursos es
muy escasa). Vase Directorio De Servicios de Informacin Electrnica de la Administracin General del Estado (MAP 1995). No existe, sin embargo, un directorio similar para el conjunto de
las administraciones pblicas, que englobe tanto la administracin central como la autonmica y local.
21. Slo existen unas recomendaciones generales en http://www.map.es/directorio/map/cia/
pl2.htm
22. Vase Elhazaz (1992).
23. Para un anlisis comparado de la explotacin de la informacin en manos de las administraciones pblicas en los pases de la Unin Europea, vase http://www2.echo.lu/en/
publaw/publaw.html
24. El texto completo de la Constitucin de 1978 est accesible en espaol en http://alcazaba.unex.es/constitucion
25. Vase, por ejemplo, Villaverde (1995), Freixes (1996) o Ripol (1995).
26. La Constitucin establece que Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo Los
poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el
fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva (Artculo 45).
27. La ley que desarrolla este Artculo de la Constitucin es la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas, al que se dedica un apartado ms adelante.
28. Derechos cuya violacin ha sido incluida como delito en el nuevo Cdigo Penal de 1995,
del que se trata ms adelante.
29. Vase una comparacin de las legislaciones de distintos pases de la Unin en OJEC
C156 1993.
30. Esta Ley afecta a todas las administraciones pblicas, tanto la central como la autonmica o local.
31. El autor de este artculo se ha encontrado en dos ocasiones como la descrita y en ambas
se le ha denegado el derecho de consulta del documento. En un caso la razn aducida era
que el informe solicitado era de uso exclusivo de un Director General de la administracin
central.
32. Un juez espaol dict recientemente una sentencia segn la cual se deba permitir el
acceso a un periodista a un archivo militar para poder investigar sobre uno de los sucesos
ms oscuros de los ltimos das de la Dictadura, la ejecucin de Heinz Chez en 1974 (El Pas
29 Noviembre 1996). Mientras que el Juzgado Militar (un tpico dominio informacionalmente cerrado) deneg el acceso al archivo por parte del periodista, el Tribunal Superior de
Justicia de Catalua sentenci que de la exigencia de que la informacin sea veraz y del
deber de la Administracin de coadyuvar a la vigencia efectiva de este derecho fundamental, se deriva la directiva de que los poderes pblicos no pueden limitar el acceso a las fuentes de informacin que consideren pblicas, y que no estn afectadas por restricciones
establecidas por la Ley. Curiosamente, el Tribunal Militar haba denegado el acceso aduciendo que el periodista no tena la condicin de interesado legtimo. Pero el Tribunal
Superior de Catalua dej claro que una interpretacin restrictiva del derecho de acceso a
los registros y archivos, y en particular el acceso de los investigadores, ira en contra de la
misma idea de acceso a la informacin pblica. Quin es, pues, un interesado legtimo en
una informacin est, pues, abierto a la discusin.
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33. Como ejemplo, los bancos se ven obligados a comunicar por escrito a sus clientes que
parte de sus datos pueden ser utilizados por alguna de sus subsidiarias como, por ejemplo,
una aseguradora.
34. Como respuesta a la Ley, algunas asociacin de empresas afectadas ha propuesto que en
lugar de limitar la utilizacin de ficheros con datos personales, se establezca un fichero en el
que se puedan apuntar voluntariamente todas las personas que no deseen aparecer en ningn fichero de posible utilizacin comercial. Este fichero es el denominado de las Listas
Robinson.
35. El Pas, 9 Marzo 1995 p. 23, El censo electoral se vende en el mercado negro por siete
millones de pesetas.
36. Recientemente, dos personas han sido procesadas por la creacin de un partido poltico
con estos fines, y se enfrentan a una pena de prisin por asociacin ilcita y falsedad continuada (El Pas, 2 Enero 1997, p. 14, Batacazo electoral).
37. Accesible en la WWW, en http://www.map.es/directorios/ProteccionDatos. De hecho, en
esta pgina se responden por correo electrnico las preguntas sobre proteccin de datos que
pueda plantear un ciudadano, una excelente muestra de servicio al pblico.
38. Se puede obtener informacin completa respecto a estos puntos en http://www.map.es/directorio/ProteccionDatos/datd5.htm y en http://www.map.es/directorio/ProteccionDatos/datd6.htm
39. El Pas, 29 Diciembre 1996, p. 20, Renfe, empresas de morosos y un peridico, entre los
primeros sancionados por abusos informticos.
40. El Pas, 25 Enero 1997, p. 13, La polica almacenar en sus ordenadores meras sospechas de unos ciudadanos sobre otros, y El Pas, 28 Enero 1997, p. 13, Interior retira la
orden policial de fichar por meras sospechas a los ciudadanos y promete cambiarla.
41. El Pas, 17 Marzo 1996, p. 12Neg, La piratera audiovisual hace estragos multimillonarios.
42. Vase Rodrigo (1995).
43. Curiosamente, y a pesar de lo que proclama este Artculo, la separata del Boletn Oficial
del Estado dedicada al texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual incluye en sus crditos el smbolo del Copyright.
44. Se estima que del 90 al 95% de las mquinas de reproduccin que se venden en Espaa
contienen ese canon.
45. Sin embargo, la discusin de la Ley ocasion en su momento la protesta de la Unin de
Consumidores de Espaa, porque consideraba que el canon se aplicaba de manera demasiado general. Argumentaba, por ejemplo, que si un ciudadano grababa una pelcula o disco
de un autor extranjero, el canon pagado por el aparato y medio de reproduccin no corresponda a los productores y autores espaoles.
46. Casi la totalidad de editores espaoles son socios de CEDRO.
47. Los derechos correspondientes a otro tipo de originales son recaudados y distribuidos
por otras entidades, como, por ejemplo, EGEDA (Entidad de Gestin de Derechos de los
Productores Audiovisuales), en el caso de los productos audiovisuales.
48. Segn un estudio de CEDRO, la reprografa ilegal est concentrada en bibliotecas, pblicas y privadas, y en las copisteras de las universidades. Asimismo, el centro ha estimado
que la erradicacin de la reprografa ilegal podra traducirse en un abaratamiento de hasta el
40% de los libros editados en Espaa (Rodrigo, 1995).
49. De hecho, algunos expertos consultados consideran que es uno de los primeros Cdigos
de su tipo en el mundo que consideran explcitamente delitos en Internet.
50. El Pas, 12 Octubre 1996, p. 25, El caso del trfico de pornografa infantil por Internet
en Vic puede ser archivado.
51. Segn los datos bsicos sobre las telecomunicaciones en Europa, accesibles en http://
www.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm
52. En abril de 1997, Telefnica firm una alianza con Concert, grupo formado por BT y
MCI, lo que la llev a la segunda posicin en el rnking de grupos operadores en el mundo.
53. OECD (1997).
54. Esta y otra leyes sobre las telecomunicaciones en Espaa estn accesibles en el Centro de
Investigacin y Promocin de Redes y Servicios Telemticos de la Universidad Politcnica de
Madrid, en http://www.cipres.upm.es/mercado/espana/legisla/index.htm
55. De hecho, el Artculo 16 de la Ley 31/1987 establece que [t]odos los ciudadanos tendrn derecho a acceder al servicio telefnico, tanto en su modalidad de telfonos pblicos,
como de abono en su domicilio.
56. Similar en sus atribuciones a la Federal Communications Commission de los Estados Unidos.
57. Para comparar la situacin con otros pases de la Unin Europea, vase la web de la ISPO,
en http://wwww.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm. Para compararla con los pases de la OECD, vase
OECD (1997), pgina 20, con datos a enero de 1997.
58. Cifra segn el directorio espaol de bibliotecas de la Biblioteca Nacional (http://
www.bne.es/161incre.html), o bien unas 6,500 segn la estadstica de bibliotecas de 1994 realizada por el Instituto Nacional de Estadstica (que excluye las bibliotecas privadas cuya utilizacin no est permitida al pblico en general). Muchas de las grandes bibliotecas
espaolas estn accesibles en Internet, va web o telnet. Vase un directorio de las mismas
disponible en la direccin web http://www.rediris.es/recursos/bibliotecas/.
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59. A los efectos de comparacin, segn el Study of Library Economics in the European Community (1994), el promedio de nmero de ejemplares per cpita en las bibliotecas de la Unin
Europea era en el perodo 1986-1990 de 4,11. En la Efta era de 9,82.
60. Informacin completa accesible en http://www.ine.es/~joseba/espa96/cult.pdf
61. Vase la lista y sus accesos Internet en http://www.mcu.es/bpe/bpe.html
62. Existe una lista de distribucin sobre bibliotecas pblicas en Espaa, disponible en http:/
/www.bcl.uva.es/correo/
63. Vase Crespo, 1993.
64. De hecho, durante 1996 y 1997, uno de los temas que ms ha agitado el inters de los
participantes en la lista de distribucin por excelencia de los profesionales de la informacin y documentacin en Espaa (librarians and information specialists), Iwetel (en iwetel@listserv.rediris.es), ha sido el de la necesidad o no de una certificacin profesional de los
mismos.
65. El equivalente al IRS (Internal Revneue Service) norteamericano .
66. Tngase en cuenta que la red espaola de cajeros automticos es una de las ms avanzadas del mundo.
67. El Pas 7 Julio 1996.
68. Por otra parte, la Agencia Tributaria ha sido una de las primeras agencias en difundir un
documento con los derechos del ciudadano en su campo especfico de actuacin (Carta de
derechos y Garantas de los Contribuyentes).
69. La Vanguardia 25 Octubre 1994
70. Accesibles en http://aeat.tsai.es/aeat/indice.htm
71. Curiosamente, esta era una de las Directivas de la Unin Europea que mayor retraso llevaba en su transposicin a la legislacin espaola.
72. Vase http://ww.map.es/directorio/map/cia/diptico.htm
73. Vase http://www.map.es/directorio/map/cia/agenda/agenda.htm
74. Vase http://www.mcx.es/dgpyme/infopyme.html
75. El Pas, 17 Febrero 1997, p. 15.
76. Un primer avance de este trabajo fue realizado en 1991 por el autor en el marco de un
estudio realizado bajo la direccin del profesor Charles R. McClure en la School of Information Studies en la Syracuse University, bajo el ttulo Improving Innovation Through Better
Information. Towards a Technological Information Policy in Spain, en el que se utiliz la
metodologa de policy options y recomendaciones sobre las mismas (vase Majchrzak (1990)
para una descripcin detallada de esta metodologa).
77. Segn un estudio encargado por la Unin Europea en 1996, el mercado total de informacin electrnica en Espaa fue en 1995 de unos 75 millones de ECUs, mientras que en el
Reino Unido fue de unos 1174 millones, en Alemania de 594, y en Francia de 353. Incluso
en pases muchos ms pequeos como los Pases Bajos o Dinamarca, el mercado fue muy
superior, de 259 y 156 millones de ECUs respectivamente (Policy Studies Institute 1996).
78. Las estadsticas recogidas oficialmente sobre el mismo son muy deficientes, algo que sin
embargo se repite en otros pases. Evaluar, por ejemplo, cuantas personas constituyen el sector de la informacin en Espaa, consideradas fuera del tradicional agregado en el sector
servicios, resulta una tarea difcil y posiblemente sin solucin.
79. Es cierto que hay bastantes textos sobre derecho de la informacin, pero en la mayor parte
de las ocasiones el inters de los autores se centra en el derecho de los ciudadanos a recibir
informacin por parte de los medios de comunicacin, o los derechos de stos a darla, y en
otros el inters se cie a aspectos muy concretos de la legislacin, como por ejemplo el de la
proteccin de datos o la proteccin de la propiedad intelectual.
A. Cornella. Polticas de Informacin en Espaa (mayo, 1997).

En: <http://www.infonomics.net/cornella/ainfopal.pdf>.
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Polticas pblicas: hacia la renovacin del instrumental

de anlisis
Joan Subirats
Ricard Gom
No vamos a insistir en este captulo en un repaso al instrumental de anlisis propio del estudio de las polticas pblicas. Existe una ms que abundante literatura internacional disponible al respecto, y a pesar de que an pueda resultar
insuficiente, se han ido editando en Espaa y Latinoamrica obras que recogen los aspectos o conceptos fundamentales (Subirats, 1989; Meny-Thoenig,
1992; Lindblom, 1991; Ballart, 1992: Aguilar, 1993; Documentacin Administrativa, 1991; Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 1994-96). Nuestra pretensin al incorporar un captulo de contenido terico en este volumen era ms bien el de
destacar precisamente aquellos conceptos o instrumentos analticos que han
ido apareciendo de manera ms reciente en la literatura especializada y que el
lector podr encontrar reflejados en los captulos siguientes aplicados al estudio
de la poltica sectorial de que se trate. Para ello, mantendremos el esquema general del volumen, incorporando por tanto las cuatro dimensiones fundamentales:
sustantiva, de proceso, de gestin y de europeizacin, que se han ido siguiendo
ms o menos fielmente en cada apartado sectorial, encabezando el conjunto con
una cierta discusin acerca de las tipologas de polticas que se vienen utilizando
en la literatura especializada. Todo ello con la forzada brevedad y con el voluntario deseo de esquematizacin con el que hemos abordado la redaccin de este
captulo en el contexto general del libro.
1. Poder y anlisis de polticas pblicas: es relevante el estudio

de las polticas para la ciencia poltica?
Un somero repaso de la literatura que desde la ciencia poltica se ha producido

en los aos ochenta y noventa sobre el sistema poltico espaol, permite constatar una ms que notable ausencia de estudios y trabajos sobre las polticas
pblicas desarrolladas por los poderes pblicos en estos aos. Incluso son escasos los trabajos que podemos considerar como contiguos, o referidos al gobierno, a su estructura y sus funciones. Parece como si lo relevante sucediera
antes de que los partidos llegasen al gobierno. Y, a caballo de ello, los instrumentos analticos que se han ido desarrollando tienen que ver ms con esos
puntos de inters pregubernamental que no con la elaboracin, puesta en
prctica y evaluacin de las polticas.
Es cierto que existe una tradicin en el anlisis de polticas que pone el nfasis
en la estricta capacidad de mejorar los rendimientos del poder, sea cual sea
ese poder. Pero esa visin, minoritaria y muy circunscrita temporal y numricamente, no es precisamente la que ha predominado en Espaa, que desde
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sus inicios a finales de los aos ochenta se ha situado en perspectivas ms crticas, pesimistas, posracionalistas y realistas al estilo de Lindblom, Wildavsky
o Lowi, que no en posiciones de racionalismo ingenuo y, eficientista. O, dicho de otra manera, los peligros de que los estudios sobre las Administraciones pblicas y sus polticas acabaran convirtiendo en perifrica las cuestiones
esenciales de la ciencia poltica, del tipo como se distribuye el poder, en qu
consiste el conflicto y quin gana y quin pierde en cada alternativa, apenas
si se dieron en Espaa dada la clara perspectiva politolgica desde la que se
impulsaron los estudios sobre polticas y Administraciones pblicas a mediados de los aos ochenta.
Como afirma Regonini: Cualquier intento de utilizar las polticas pblicas

como elementos para el conocimiento de los mecanismos reales de gobierno
tiene el peligro de convertirse en marginal si no demuestra saber afrontar el
tema del poder (Regonini, 1995, pg. 21). En un libro como ste, en el que precisamente el estudio de las distintas polticas sectoriales seleccionadas pretende
convertirse en palanca de un conocimiento ms profundo, desde nuestro punto
de vista, del conseguido a travs de las aproximaciones ms tradicionales al sistema poltico espaol, la cautela planteada por la politloga italiana es totalmente pertinente.
Todos sabemos que las concepciones del poder que hoy resultan ms significativas y pertinentes ponen de relieve su carcter relacional, al fundamentar
la existencia de una situacin de poder cuando una persona o grupo afecta o
influye en las preferencias, o, dicho de otra manera, en las actitudes o acciones
de otro u otros. En ese contexto, la aproximacin del anlisis de polticas pblicas se sita en una perspectiva inductiva, en la que se parte del constante
cambio en el tiempo y en el espacio de esa dialctica entre preferencias. Se
comparan las preferencias y recursos de actores y se reconstruyen stas atendiendo a sus orgenes y a su evolucin. En este sentido, el anlisis de polticas
no se ocupa de temas perifricos a los propios de la ciencia poltica, sino que
pretende contribuir al estudio de la formacin, comparacin y conflicto entre
preferencias desde una perspectiva comparada, dinmica, que tenga en cuenta
las dimensiones espacio y tiempo.
A partir de estas consideraciones, los diversos captulos del libro en que se tratan las diferentes polticas sectoriales pretenden acercar al lector a los problemas del ejercicio del poder en Espaa, en un esquema analtico en el que,
dando por supuesto un conocimiento bsico de la estructura institucional y
poltica espaola, se recoge la estructura de actores de cada poltica, el anlisis
esquemtico de sus preferencias en relacin con las decisiones tomadas o por
tomar, las interacciones que se plantean y los resultados generados, en una
perspectiva temporal que recoge los ltimos veinte aos y en un mbito territorial que pretende incorporar los diversos niveles de gobierno implicados,
desde el gobierno local hasta la creciente influencia de la Unin Europea. Pero
ello, como ya hemos avanzado, no se hace desde una perspectiva que poda-
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mos catalogar de racional o eficientista. Sabemos que la eficiencia no podr

definirse independientemente del clculo que cada actor realizar en su proceso de participacin en la elaboracin y puesta en prctica de cada poltica.
Pretendemos, por tanto, no caer en los defectos que Lindblom seala en su ltimo gran trabajo:
El mtico decisor acaba siendo siempre una persona a favor o en contra de alguien, como
lo es el mismo analista () La solucin de los problemas sociales consigue resultados a
travs de la interaccin entre una multiplicidad de personas que pretenden resolverlos,
entre una multiplicidad de decisores, todos ellos partidarios de algo (partisan) (Lindblom,
1990, pg. 265).
No tiene sentido, por tanto, analizar el poder entendindolo como una cualidad absoluta, ni pretender juzgarlo desde parmetros supuestamente objetivos
o cientficos. El anlisis del poder en Espaa, al que pretendemos contribuir
con este volumen, parte de la hiptesis ya adelantada por Lassvell y Kaplan,
de que no basta especificar quin ejercita el poder y quin lo sufre, sino que es
preciso aadir el rea de actividad en la que el poder se ejercita (Laswell y Kaplan, 1950). Como ya sabemos, no existe una sola arena de poder, y ello exige
acercar al estudio del poder las potencialidades del anlisis de polticas. Como
deca Lowi en su famosa afirmacin policies determine politics:
Estas reas de poltica o de actividad gubernamental constituyen arena, efectivas de poder.

Cada arena tiende a desarrollar su estructura poltica caracterstica, su proceso poltico, su lite, sus relaciones de grupo (Lowi, 1964, pg. 689).
Por tanto, el estudio de los procesos de elaboracin y formacin de polticas

en Espaa y los anlisis de su puesta en prctica y gestin en un entorno de
gobierno multinivel, lejos de situarse fuera de los esquemas analticos del poder, nos parece una de las nicas vas para localizar temporal y espacialmente
este concepto. Logrando as ir ms all del anlisis de las estructuras de poder,
las formas o vas de acceso a las mismas y sus productos normativos, ya que
entendemos como determinante en nuestra aproximacin analtica incluir la
mucha, poca o nula aplicacin de cada conjunto autorizado de palabras (en
afortunada expresin de Laswell) que constituyen la norma. Queremos comprender en cada poltica el proceso que va de la formacin del ordenamiento
a su aplicacin, incorporando a decisores y decisin en ese anlisis, pero sin
ceirnos a ellos.
En definitiva, de ese conjunto de anlisis sectoriales, de sus especificidades,

pero tambin de sus comunes conexiones con el contexto global en el que se
desenvuelven las relaciones de poder en Espaa y Europa, y de la influencia
que ejercen en las polticas las instituciones y sus rutinas procesuales, deberemos poder desprender una mejor comprensin del sistema poltico espaol
(porque, como dira Thoenig, las herramientas de la caja que uno se construye
slo sirven en funcin de los problemas que uno pretende explicar) (Thoenig,
1996, pg. 107).
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2. Cmo ordenar las polticas: el largo camino recorrido desde Lowi
Cuando Lowi public su ya celebrrimo artculo en 1964, pretenda superar

con un esquema analtico integrador la dificultad de generalizacin y de teorizacin que exista a partir de anlisis de casos concretos. El marco de referencia que brind parta de consideraciones anteriores a Dahl, diferenciando el
anlisis de las estructuras de poder a partir de su distincin en issues o cuestiones especialmente relevantes, pero superando su localismo o coyunturalidad,
estableciendo un marco de distincin entre polticas. Como es bien conocido,
Lowi opt por ofrecer una tipologa de polticas que pona el nfasis en el impacto que cada poltica pretenda conseguir en la sociedad. Se distingua as,
en la ya cannica diferenciacin de Lowi, entre polticas distributivas, regulatorias y redistributivas.
Cada tipo de poltica desarrollara as estructuras o arenas polticas propias.

De esta manera, si lo que predomina en la poltica distributiva es la distribucin de nuevos recursos, fcilmente divisibles, no es extrao que ello genere
estructuras clientelares o de patronazgo, y acuerdos de suma positiva ms
bien efmeros en el tiempo. Las polticas regulatorias, encaminadas a controlar y disciplinar ciertas actividades, generan mayor conflicto, apareciendo
ante cada medida ganadores y perdedores, y exigiendo una mayor capacidad
de generar alianzas que, sin ser permanentes, s tienen un carcter menos efmero que en el caso de las polticas distributivas, y cuya dinmica resulta suficientemente explicable desde los parmetros analticos del pluralismo. Las
polticas redistributivas, en las que se cambia la distribucin de los recursos
preexistentes, son las que evidentemente resultarn ms conflictivas, exigirn alianzas y liderazgos ms estables, y sern ms explicables desde categoras analticas de segmentacin social y de lites.
Sabemos que Lowi, en 1972, repens su clasificacin, al introducir la variable

del tipo de coaccin que desde el poder poda ejercerse para la efectiva implementacin de la poltica y el contexto en el que mayormente se desarrollara.
Las polticas distributivas y regulatorias plantean, claro est, grados de coaccin distinta, pero se asemejan al concretarse y lidiarse en arenas ms descentralizadas. Las polticas redistributivas, y la nueva categora que introduce
Lowi, las polticas constitucionales o de ordenacin del sistema que tienen
que ver con los derechos de los ciudadanos y las reglas de juego poltico, se
diferencian tambin en el tipo de coaccin mayor o menor que exigen, pero
se asemejan por lidiarse en arenas de carcter centralizado. La gran aportacin
de Lowi fue ofrecer un marco analtico en el que eran encuadrables las distintas polticas o programas de accin gubernamental, y las arenas en que se elaboran, haciendo adems entender que los poderes pblicos disponan de una
panoplia de instrumentos a su disposicin para atender los distintos problemas. No siempre sera necesario cambiar la norma o expandir el gasto. Pero lo
que se haga no ser casual o explicable slo tcnicamente, sino que depender
del tipo de actores y de las alianzas que se establezcan ante cada problema. De
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esta manera cada proceso de elaboracin de cada poltica se explicara ms por

la especfica combinacin de actores, estrategias e interacciones que cada tipo
de polticas acostumbra a generar, que por la estructura institucional en la que
se desarrollan esos procesos.
Los aos transcurridos desde esa aportacin seminal no han pasado en balde. Se
han ido sucediendo crticas y relecturas de la tipologa lowiana, pero sobre todo
se ha intentado complementarla para que recogiera aspectos que no estaban suficientemente presentes o que sobresimplificaban en exceso el proceso real de
elaboracin de las polticas, y, en definitiva, la realidad a estudiar. El anlisis de
Kingdon (1984) sobre la formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos (que se bas en cuatro casos de la era Carter, a los que en una reciente edicin de su libro ha aadido tres nuevos casos de las Administraciones Reagan y
Clinton), aport en su momento una visin ms fluida sobre la elaboracin de
polticas, en la que problemas, polticas y poltica, convergan y divergan, dando lugar en el momento y lugar adecuado a ventanas por las que era posible
el surgimiento de una poltica concreta ante un problema concreto. Las consideraciones de Kingdon tienen el mrito de ofrecer una perspectiva dinmica,
fluida del proceso de formacin de las polticas, sin despreciar en ese proceso, al
mismo tiempo, los factores estructurales e institucionales que afectan a la frecuencia y la amplitud con que esas policy windows se abren y cierran.
Ms recientemente, Sabatier (1991-1993) ha concentrado sus crticas tanto

en la tradicional (y pedaggica) distincin en fases de cada poltica, como
en la infravaloracin del papel de las ideas y los anlisis en las interacciones
entre actores en cada poltica. La que podramos denominar como coalicin que aboga o coalicin promotora (advocacy coaliction) presenta segn Sabatier la ventaja de identificar la fuerza o fuerzas que pretenden impulsar
o evitar el cambio o cambios en cada poltica concreta, poniendo por tanto
el nfasis en el proceso y la interaccin, y no en las etapas o en las distinciones tipolgicas formales que no describiran realmente la complejidad
de las interacciones entre ideas, actores, escenario institucional, ni tan slo
la realidad procesual de algunas polticas. Es una reflexin surgida de especialistas en implementacin, crticos con las aproximaciones jerrquico-legalistas (top-down), preocupados por la contrastacin emprica de los marcos
analticos, y cercanos por tanto a trabajos como los ya aludidos de Kingdon
o los sobradamente conocidos de Wildavsky. Se trata, por tanto, de una
aproximacin ms contingente, ms preocupada por explicar cambios en
especficos sectores de polticas pblicas, con una clara voluntad de reflejar
la realidad intergubernamental en que cada vez ms se mueve la elaboracin e implementacin de los programas de actuacin de los poderes pblicos, y donde se pone el nfasis en la fuerza de las ideas y los anlisis en
las percepciones, los cuadros de referencia o sistemas de creencias (beliefs
system) de los actores que interactan.
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3. Actores, ideas, recursos, redes y comunidades epistmicas

La literatura sobre la importancia de las ideas en los cambios y procesos de formacin de las polticas ha crecido de forma espectacular en los ltimos tiempos. Y lo ha hecho en el frtil terreno de los anlisis ya existentes sobre actores
y sus interacciones. A estas alturas ya no resulta necesario insistir demasiado
en las insuficiencias descriptivas de las aproximaciones legal-formalistas a la
hora de explicar los procesos decisionales de las Administraciones pblicas, y
su legitimacin en aras del inters general (Crozier, 1995).
Como sabemos, cada poltica sera el producto de la compleja interaccin de
personas y organizaciones. Cada uno de esos actores transporta una cierta definicin del problema a abordar, una cierta imagen de la realidad sobre la que
se quiere intervenir.
Es en relacin con esa imagen cognitiva, que los actores van a organizar su percepcin del
sistema, van a confrontar sus soluciones y van a definir sus propuestas de accin: llamaremos
a ese conjunto de imgenes el referencial de una poltica (Muller, 1990).
Es importante destacar la relevancia de la relacin entre los aspectos simblicos y los aspectos sustantivos en la formacin de polticas. Desde hace aos se
viene poniendo de relieve la enorme influencia de aquellos que logran convertir su propia definicin de problema en la que acaba siendo determinante
en el proceso decisional (Edelman, 1988).
Ese marco referencial influye de forma decisiva en los criterios de eleccin, en
la seleccin de preferencias, en las pautas de interaccin con los dems actores
y en la evaluacin tanto del proceso de implementacin de la poltica como
de los impactos conseguidos. No es, pues, extrao que se haya ido concediendo una extrema importancia a las ideas en los procesos de cambio y formacin
de polticas. Los estudios de Hall (1989) sobre la formacin del pensamiento
keynesiano (vase en Espaa el trabajo de Arias, 1996) subrayan la importancia de la elaboracin de nuevos conceptos y su necesaria coincidencia con circunstancias favorables desde el punto de vista de la coyuntura econmica y
poltica, y desde el punto de vista de su factibilidad administrativa para que
las posibilidades de cambios lleguen a hacerse realidad.
Si, como hemos visto en Kingdon y Sabatier, los ms recientes anlisis sobre formacin de polticas destacan ese entrecruzamiento de ideas, actores y factores
institucionales para explicar casos de innovacin, no es extrao que conceptos
como el de comunidades epistmicas (epistemic communities) sean de creciente
utilizacin en la literatura reciente de polticas pblicas. Con ese concepto se
pretende explicar ese conjunto de profesionales o tcnicos que comparten unos
mismos criterios e incluso unos mismos valores ante dilemas o conflictos sociales planteados. Creen en lo que defienden y trabajan para que ello influencie y
tenga efectos en la poltica o polticas concretas (Haas, 1990). Aunque, como sealaba Kingdon con su referencia a la primaveral soup, no siempre la formacin
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de ideas, la investigacin cientfica, tiene que ver con problemas concretos, o,

mejor dicho, no se realiza pensando en posibles utilizaciones posteriores por
uno u otro actor, porque, como recuerda Radaelli, no son las ideas las que debern ser implementadas, sino las polticas (Radaelli, 1995).
De hecho, estamos aludiendo a la importancia del poder de las ideas en el estudio del poder, ya que como deca Schattschneider hace muchos aos:
El problema es siempre: qu batalla queremos ganar en primer lugar... El conflicto poltico
no es un debate acadmico en el cual los contrincantes se ponen de acuerdo previamente en
la definicin de los problemas a discutir. En la realidad, en cambio, la definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder: raramente los antagonistas pueden coincidir
sobre cules son las cuestiones en juego, ya que en la definicin se plantea ya la cuestin del
poder. Aquel que determina cul es la principal preocupacin de la poltica gobierna el pas,
porque la definicin de las alternativas es la seleccin de los conflictos, y la seleccin de los
conflictos atribuye poder (Schattschneider, 1960, pg. 68).
Definiciones de problema en competencia, construcciones sociales de la realidad que se convierten en referenciales para aquellos que presionan en busca de
una u otra solucin, ideas que se utilizan aqu y all para conseguir cambios en
preferencias y alternativas, comunidades epistmicas que trabajan de forma
conjunta para utilizar sus conocimientos como recurso en el juego de la toma
de decisiones se es el universo en el que se mueven actores, con intereses y
recursos distintos, que entran en interacciones diferenciadas, con pautas de
juego probablemente distintas en cada poltica, y que generan entramados, comunidades e incluso instituciones que encauzan o sirven de marco en el proceso de elaboracin, formacin y puesta en prctica de las polticas.
A la sombra del proceso de desjerarquizacin del Estado y del resto de poderes
pblicos, han ido en aumento los estudios sobre los procesos de formacin de
polticas en los que ms all de la caracterizacin de la panoplia de actores presentes, de sus recursos, roles y pautas de interaccin (Dente y Fareri, 1994), se
ha intentado analizar el surgimiento de estructuras que, como dira Scharpf,
permiten extender relaciones sociales en los vacos dejados por los sistemas de
precios o por los derivados de los mecanismos de voto, y que se han discutido
en la literatura bajo varias etiquetas, como las de partisan mutual adjustement,
policy communities, estructuras de implementacin, contratos relacionales o
clan (Sharpf, 1991, pg.126).
Como se ha sealado recientemente (vase en Espaa el buen trabajo de Jordana, 1995), con esos distintos nombres se pretenda reflejar las muy diversas
formas de relacin entre Administracin e intereses ms o menos organizados.
Las diversas conceptualizaciones obedecan muchas veces a distintos grados
de estructuracin o de estabilidad de las relaciones y las mutuas dependencias
de los actores, o incluso a su grado de institucionalizacin. En general, como
seala Heritier, lo que une a estas distinciones es el hecho de que existan ncleos de actores pblicos y privados (instituciones, organizaciones, grupos,
individuos) y de sus interacciones []Los miembros [...] dirigen, coordinan
o controlan los recursos materiales o inmateriales en un mbito de polticas
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pblicas de inters comn (Heritier, 1993, pg. 143-44, citado por Jordana,
1995, pg. 78).
Se ha considerado generalmente que los mbitos de referencia especficos de
los distintos entramados de actores seran las distintas polticas o parcelas sectoriales de intervencin pblica. Aunque, como hemos sealado, se mantiene
cierta indeterminacin terminolgica, se acostumbra a entender que el trmino comunidad de la poltica o policy community refleja mayor estabilidad y
consistencia de ciertos entramados de poltica o policy networks, mientras que
las dependencias y las conexiones ms dbiles reflejaran en los entramados
de temas o issue networks. Como es evidente, al margen del debate sobre trminos, lo relevante es la bsqueda por parte de los especialistas de imgenes
que reflejen ese entrecruzamiento de lgicas e interacciones entre actores pblicos y privados en el juego de definicin, elaboracin y puesta en prctica de
las polticas. A la sombra de las instituciones formales, han ido surgiendo esas
otras formas de coordinacin, basadas en vnculos de confianza, lo que puede
conferirles mayor cohesin interna, pero los hace ms vulnerables que los rdenes constitucionales a cambios sbitos (Sabel, 1993, pg. 69), ya que, en definitiva, son siempre las preferencias de los actores las que acaban pesando, y
las que por tanto deben mantenerse en el punto de mira de toda investigacin
sobre polticas pblicas.
Precisamente, uno de los elementos que destaca en la lectura de los distintos
captulos de este volumen, en el que se tratan y analizan las diversas polticas
sectoriales seleccionadas, es la presencia de esos entramados de actores, su especificidad y las variaciones temporales y espaciales que han tenido y tienen,
as como su diverso grado de institucionalizacin, de continuidad, de permeabilidad e incluso de asuncin de responsabilidades en la gestin de polticas especficas.
4. Polticas pblicas: instituciones y ambigedades
Parece no constituir novedad alguna el ocuparse de las instituciones polticas

en un libro pensado desde una perspectiva politolgica. Y a pesar de ello, como
es bien sabido, desde el enfoque de polticas pblicas, como desde otros inscritos en la tradicin anglosajona, se ha tendido a romper con los lmites del criterio institucional, para extender el mbito del anlisis poltico al conjunto de
relaciones de poder inscritas en el conflicto entre grupos sociales y entre sus
preferencias para la asignacin de recursos, y las decisiones que ello conlleva.
En los ltimos aos se ha ido concediendo una mayor importancia al encuadramiento de los procesos de formacin de polticas en sus respectivos marcos
institucionales, reconociendo y analizando condicionamientos e influencias
recprocas. De hecho, las aportaciones ya comentadas de Kingdon, Sabatier o
Hall reflejan esa tendencia. De manera ms explcita, las aportaciones de March,
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Olsen o Di Maggio y PoweIl han querido hacer de ese reconocimiento de la influencia institucional un hecho diferencial significativo desde el punto de vista
terico. As, el llamado neoinstitucionalismo pone el nfasis en la influencia de
las instituciones en la toma decisiones, al considerar que el debate sobre las preferencias, que est en la base del conflicto decisional, viene en buena parte determinado por el tejido institucional con el que actores y decisiones deben
confrontarse y que de hecho los acaba moldeando (March y Olsen, 1989; Di
Maggio y Powell, 1991).
Las instituciones, en esa perspectiva, reducen incertidumbres, coordinan el

uso de los recursos cognitivos, median en los conflictos y ofrecen sistemas de
incentivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo social. Desde
una aproximacin ms tpica del institucionalismo econmico, diramos que
en un entorno de incertidumbres como el actual, los costes de transaccin son
muy altos, y las instituciones, entendidas como construcciones sociales, pretenden reducir esos costes, logrando una mayor predictibilidad del flujo de interacciones sociales. Pero existe el peligro de llegar a simplificaciones tan
criticables como las que la corriente neoinstitucional pretenda hacer frente,
es decir, enfatizar el papel de las instituciones hasta el punto de eliminar la caracterstica de juego (Lindblom, 1991) de todo proceso de policy making. Las
instituciones pueden, una vez creadas, circunscribir la forma especfica de ese
juego, pero no lo eliminarn; podrn vincular a los actores, pero no determinan las opciones presentes en cada poltica (Scharpf, 1989).
En efecto, si bien la recuperacin del papel de las instituciones en el juego de
formacin de polticas era probablemente necesario, no se puede ahora conferir a los condicionantes institucionales un valor explicativo tan general, que
reduzca la permanente capacidad de los actores de redefinir el juego, y el problema que lo ha suscitado. Ello no quiere decir poner en cuestin las reglas
institucionales previstas en cada caso:
En un Estado de Derecho no se ponen en cuestin las reglas: se ponen en cuestin las etiquetas que las reglas tienen previstas para dar paso a una actuacin concreta [] Gran parte de
los conflictos polticos hacen referencia no tanto al juego en s mismo, sino a la codificacin de las situaciones confusas, dinmicas, cuyos elementos constitutivos (actores, implementacin, fases del juego) se prestan a diversas interpretaciones (Regonini, 1995, pg. 58).
Existen, por tanto, continuos residuos de indeterminacin por mucho que las
instituciones pretendan reducir con normas y reglas las inseguridades de un
juego donde todo sea posible. Esos mrgenes de indeterminacin requerirn
nuevos juegos, nuevos procesos de intermediacin. Las instituciones no agotan
de forma exhaustiva el debate sobre las preferencias, y dejan espacios en los que
plantear juegos de segundo nivel (Scharpf, 1990), o juegos dentro de otros juegos (Tsebelis, 1990). Y, por otro lado, tampoco parece necesario u oportuno retener toda indeterminacin o ambigedad como una caracterstica indeseable
de todo proceso de elaboracin de polticas, ya que, como seal Blau en su
anlisis de la discrecionalidad en los procesos de puesta en prctica de las polticas, esa indeterminacin o ambigedad puede resultar positiva para alguno
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de los actores en presencia, o lo que es lo mismo, puede resultar un recurso a

utilizar en ciertas ocasiones. Y ello puede darse (recordemos la frase de Schattschneider) sobre todo en la fase de definicin del problema o de formacin de
la agenda (vanse las aportaciones de Sebenius, sobre las relaciones entre incertidumbre y poder aplicadas al contexto internacional y que Richardson aplica
al caso de la Unin Europea: Sebenius, 1992; Richardson, 1996).
5. Anlisis de polticas y gestin pblica: promesas y riesgos

de una conexin necesaria
La preocupacin por la implementacin de las decisiones que conforman las
polticas pblicas ha sido y contina siendo uno de los elementos clave en el
anlisis y en la investigacin sobre la actuacin de las Administraciones pblicas. De hecho, han sido los estudios de implementacin los que ms han puesto de relieve las insuficiencias de la tpica divisin por fases, o las deformaciones
derivadas de una visin jerrquico-racional del policy process. Pero en este apartado quisiramos dedicar una cierta atencin a la creciente importancia que
han ido asumiendo los aspectos ms puramente de gestin en los estudios de
polticas pblicas, y la progresiva diferenciacin de un cierto campo de confluencia entre especialistas del policy analysis y del management o gestin pblica,
dada la crisis generalizada de las aproximaciones ms clsicas (denominadas en la
jerga cientfica internacional como public administration approach) (vanse al respecto los intentos de balance sobre el tema de Hood, 1990; Lynn y Wildavsky,
1990; Lynn, 1992; Lane, 1993).
Parece indudable que en los ltimos aos se ha especulado y experimentado
mucho acerca de una posible gerencializacin de las Administraciones pblicas, y siempre se ha mencionado que uno de los elementos clave en ese
cambio sera una clara y especfica determinacin de sus objetivos. Pero las organizaciones pblicas no acostumbran a tener objetivos definidos de forma
unitaria y concreta. Predomina la ambigedad y la inconcrecin. E incluso podramos aadir que esa indefinicin, muchas veces, no es en absoluto casual.
Como ya hemos mencionado, la formacin de una poltica, la formulacin de
sus objetivos, es siempre conflictiva. El contraste entre los diversos actores
puede deberse a causas ideolgicas, conflictos de poder, o derivarse de los muchos conflictos organizacionales y de competencia que atraviesan organizaciones complejas como son las Administraciones pblicas. De tal manera que
la definicin de objetivos acaba siendo el resultado de algn proceso de negociacin, y, como es sabido, en toda negociacin el mantener fijos ciertos objetivos, o especificarlos de forma clara, ms bien conlleva dificultades. Por otro
lado, es tambin conocido el hecho de que, muchas veces, a pesar de contar
con objetivos, ello no significa que esos objetivos sean reales. En las Administraciones pblicas, como en cualquier organizacin compleja, la lucha por
competencias y recursos es ciertamente tanto o ms significativa que las polticas a implementar. Los medios, conseguir una organizacin potente, llegan
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a ser ms relevantes que los propios fines. Todo ello convierte en difcil la tarea
de trabajar con objetivos como instrumento principal para definir responsabilidades y controlar tareas.
Problemas parecidos tiene la asuncin de la disponibilidad de informacin suficiente y fiable para la labor del decisor y gestor. Al margen de las dificultades,
inherentes que cualquier proceso de elaboracin de polticas presenta en el momento de utilizar una informacin no siempre disponible en el momento y formato adecuados, hemos de recordar cmo la propia informacin es un recurso
en manos de los diversos actores, recurso a usar y manipular en cualquier situacin. De hecho, desde una perspectiva managerial se podra suponer que ante
todo proceso de adopcin de decisiones, un mejor grado de informacin presupone una mejor capacidad de discernimiento y por tanto una expectativa de
mayor racionalidad. En el mundo del las polticas pblicas, elegir entre un mayor gasto en sanidad que en educacin, o una mayor inversin superior que en
educacin preescolar, no acostumbra a ser un problema de informacin (aunque esa informacin no pueda considerarse superflua). Todo ello pone de nuevo
de relieve el alto grado de influencia de la poltica en todo proceso decisional de
las Administraciones pblicas, y el consiguiente y deseable grado de ambigedad que todo proceso de negociacin y consenso conlleva.
Si nos referimos al campo de la implementacion, la lgica gerencial pone en
primer plano la realizacin de los objetivos, presuponiendo que una vez establecidos los objetivos (mbito propio de la poltica), el gestor libre de influencias extraas podr desarrollar sus capacidades tcnicas para alcanzar de la
mejor (la ms eficiente) manera posible los mejores (los ms eficaces) resultados. El gran atractivo, precisamente, de la gestin es su capacidad para lograr
que las cosas se hagan, con un sentido prctico alejado de matices ideolgicos o debates sobre principios. El problema de la implementacin, desde la
perspectiva propia del anlisis de polticas, es tambin visto como crucial (vase la gran importancia que da al tema Knoepfel en lo que llama programa administrativo; Knoepfel, 1992). Quizs lo que ha distinguido precisamente
esta aproximacin de otras es precisamente su preocupacin por la posdecisin, por la puesta en prctica de decisiones tomadas en mbitos institucionales, cuyos procesos de seleccin de personal y de mecanismos de toma de
decisiones s haban sido muy bien analizados con anterioridad. Pero lo que
pone de relieve el analista de polticas es que, por ejemplo, no siempre se quiere realmente que las decisiones se pongan en prctica, o bien se pretende desviar el espritu de la decisin precisamente en esa fase implementadora, o
que, de hecho, lo que se acaba consiguiendo no tiene nada que ver con lo que
se pretenda. Y aqu volvemos al tema de los objetivos, ya mencionado, en el
sentido de que la falta de claridad, de unicidad o de real acuerdo sobre lo que
pretende, lgicamente distorsiona el proceso implementador. Pero, en general, es evidente que el analista de polticas mira con un cierto escepticismo el
peso de la buena o mala gestin en el xito o fracaso de ciertas polticas, lo cual
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no quiere decir que no sea sensible a una buena ordenacin de recursos, personas y actividades.
Todo ello va configurando un escenario en el que, desde el campo del management en sentido genrico, se achacan a veces, implcita o explcitamente, los problemas de la gestin de las polticas pblicas a la poltica. Se convierte en
irracional o pernicioso lo que tiene que ver con la poltica, y en racional o
positivo lo que tiene que ver con la gestin. Si es la gestin la que puede ofrecer
buenos resultados, sera la poltica la que fustrara esa posibilidad. La gestin sera
funcional, mientras que la poltica no. Aportaciones recientes, que trabajan en la
perspectiva de refundar las ciencias del management en su aplicabilidad concreta
en el mundo de las Administraciones pblicas, han intentado romper con esas
asunciones previas. Partiendo, ante todo, de la aceptacin del hecho de que el
entorno en el que trabajan y producen esas Administraciones pblicas es esencialmente de naturaleza poltica. Y recogiendo lo que por lo dems est plenamente aceptado en la teora de la organizacin, es decir, la naturaleza tambin
poltica de unas organizaciones en las que conviven personas y grupos, con intereses y recursos distintos, que compiten entre ellos por posiciones de poder o
protagonismo. Como afirma Brugu:
Si la Administracin pblica no es un mero instrumento ejecutor, sino que tambin es un
espacio de conflicto poltico, entonces la gestin pblica debe incorporar esta dimensin en
su quehacer diario, y [] esta incorporacin [] debe dar expresin a los valores democrticos del sistema poltico donde se ubica (Brugu, 1996, pg. 57).
A qu conclusiones podemos llegar tras este, sin duda, excesivamente simple

itinerario por tan procelosos mares? Ante todo, hay que recordar que no puede
aceptarse la idea de que la gestin en las Administraciones pblicas pueda hacer caso omiso del entorno poltico en el que se mueve, o slo entenderlo
como incrustacin irracional o limitacin estructural que slo afecta a las fases
no estrictamente tcnicas del proceso gerencial. El anlisis de polticas, como
perspectiva capaz de comprender cientficamente la forma de elaboracin
de la agenda de actuacin de los polticos y de trabajar en la relacin entre valores, objetivos y resultados, sirve de soporte terico a la necesaria instrumentacin y puesta en prctica de esas decisiones por parte de los gestores
pblicos. No explica quizs de forma suficientemente concreta el cmo hacer
que las cosas se hagan, pero s puede facilitar el comprender los lmites de
ciertos objetivos, su multiplicidad, o, por ejemplo, los efectos no previstos que
provoca el proceso implementador, que pueden ser contradictorios con el sistema de valores y las pautas de consenso que sirvieron en la elaboracin de la
poltica en cuestin (vanse al respecto las aportaciones de Radaelli y Dente
en relacin con la evaluation research, huyendo de enfoques cientificistas, y entendindola encuadrada en una dimensin de innovacin y conflicto social;
Radaelli y Dente, 1996, pg. 62).
La gestin pblica (como paradigma emergente que acepta la politizacin del
marco en el que se desarrolla) y el anlisis de polticas (entendido desde su versin ms laica, y ms orientada a facilitar la consecucin de resultados que a
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ofrecer las respuestas racionales ante cada problema social), son aliados naturales. Sobre todo si distinguimos, como nos propone Metcalfe, entre niveles micro y macro en la gestin pblica (Metcalfe, 1993, pg. 181). El nivel micro
se acercara a la gestin de una organizacin o servicio concreto, con lo que la
capacidad de imitacin del sector privado podra ser mayor, aunque persistieran ciertas Iimitaciones generales y continuara existiendo la necesidad de articular poltica y gestin en ese contexto especfico (OToole, 1989). Pero sera en el
nivel macro donde la innovacin, y por tanto los elementos distintivos con
la lgica del management en general son mayores, es ms clara. No se trata tanto
en este nivel de hacer cosas a travs de las personas que componen la organizacin, como de lograr articular y conseguir la cooperacin entre organizaciones,
en pos de uno o varios objetivos estratgicos definidos como comunes.
En el mundo de las Administraciones pblicas, el concepto de estrategia no ha
de entenderse como una respuesta a la competitividad entre instituciones y empresas, sino como una serie de acuerdos explcitos que reflejen las preferencias
surgidas de un debate entre los actores colectivos e individuales presentes en el
marco de juego de esas Administraciones (Stewart y Ranson, 1988). La gestin
pblica, superando de esta forma el marco tradicional de management centrado
en planificacin, organizacin, direccin y control de una unidad organizativa,
asumira as la tarea de desarrollar nuevas y diferenciadas capacidades que permitan el manejo de cambios estructurales en ese nivel interorganizativo (Metcalfe, 1993, pg. 183). Y en ese contexto el control de lo conseguido no podr
basarse slo en parmetros de eficacia y eficiencia, sino que tambin deber tener en cuenta las influencias y efectos no esperados, as como la posible relacin
de estos resultados con los valores que se tuvieron o no en cuenta en la formacin de las polticas.
Si entendemos una poltica pblica como una forma especfica de gestin estratgica, el analista de polticas sirve, en este contexto, como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacente en
toda poltica, con el proceso de su implementacin, y la valoracin sobre los
resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la actuacin de
cualquier Administracin pblica. La ya mencionada indefinicin de objetivos, resultante del proceso decisional pblico, puede quedar compensada por
ese dilogo entre poltico, gestores y analistas, que irn recomponiendo equilibrios y reorientando el proceso implementador. De ese dilogo, y en ese contexto de gestin pblica estratgica, pueden surgir las reflexiones, los anlisis
y los instrumentos que permitan pasar del nfasis en la eficiencia al nfasis en
la calidad y la capacidad de creacin de valor por parte de las Administraciones
pblicas (Barzelay, 1992, pg. 119 y ss.). Y para ello deberemos avanzar en la
definicin del papel del cliente-ciudadano en la definicin de ese valor, de esa
calidad (Frederickson, 1992; Richards, 1992).
En definitiva, y como decamos al iniciar estas breves notas, la necesidad de colaboracin entre ambas perspectivas es evidente. Lo que no oculta las dificulta-
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des del empeo, dadas las evidentes disparidades en los enfoques originales de
ambas formas de conocimiento. Pero ello puede verse facilitado por su comn
voluntad de hacer de la reflexin en la accin su principal fuente de progreso
cientfico, como indica su preferencia por la multidisciplinariedad, su orientacin a la resolucin de problemas y su voluntad prescriptiva (DeLeon y Overman, 1989, pg. 432). Quizs as podamos, como apunta Mintzerg, ir de safari,
superando estrecheces de disciplina que slo logran saber cada da ms de piernas o cabezas, pero no nos ayudan a reconocer cmo es en realidad el animal que buscamos (Mintzberg, 1990, pg. 208).
6. El anlisis de polticas en un entorno de gobierno multinivel

La evolucin de la construccin europea en el ltimo decenio hace ya totalmente inviable el estudio de las polticas pblicas en Espaa, si ese estudio se
plantea de forma independiente de ese contexto comunitario. Y ello es as a
pesar de que la influencia de las polticas de la Unin Europea sobre las polticas de cada pas, y sobre su particular proceso de policy making, diste mucho
de ser similar u homogneo (vase al respecto nuestra reflexin sobre el caso
de las polticas sociales, en Gom y Subirats, 1997, y tambin en Gom, 1996).
Pero es evidente que la forma clsica de entender la divisoria en el gobierno
de las sociedades, si ha entrado claramente en crisis desde el punto de vista de
la divisoria pblico/privado, lo ha hecho asimismo de forma clara en cuanto
a la distribucin sectorial entre los diferentes niveles de gobierno. Desplegar
capacidades de gobierno implica construir sistemas de regulacin, disear polticas y gestionar programas y servicios. Sobre cada sector de poltica pblica
pueden desplegarse actividades gubernamentales de regulacin estratgica, de
diseo de contenidos y de produccin de servicios, y por tanto en cada caso y
en cada actividad deberamos ser capaces de distinguir los distintos protagonismos de los diversos actores, sean stos institucionales o no.
En este sentido, resulta cada vez ms difcil negar la evidencia de que la Unin
Europea se ha desarrollado como un mbito de elaboracin de polticas, y ello
tiene evidentemente implicaciones para el resto de actores, empezando por los
propios Estados-nacin. Existe un amplio consenso en aceptar que en la actualidad el locus decisional ms importante de las polticas que estbamos acostumbrados a considerar como domsticas o nacionales, se sita en Bruselas (cerca de
un 60% segn las estimaciones de hace unos meses; vase Richardson, 1996; o
segn estimaciones del Consejo de Estado francs en 1993, slo un 20 o un 25%
de la normativa francesa se haca sin influencia directa o indirecta de Bruselas:
citado por Majone, 1996, pg. 57). Ha cambiado el lugar de las decisiones, y quizs est cambiando asimismo el tipo de poder. Mayor complejidad institucional, ms actores actuando en uno, varios o todos los niveles decisionales al
mismo tiempo, y una profunda revisin de las formas tradicionales de operar,
son todo ello consecuencias de esa radical transformacin de los procesos decisionales en Europa, que afecta de forma cada vez ms severa a los escenarios de
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formacin de polticas estatales y subestatales. Resultaba, pues, imprescindible

que, en nuestro intento de dar cuenta de las principales claves que han caracterizado la evolucin del policy making espaol en estos aos de democracia, pidiramos a los diversos responsables de los captulos sectoriales una especial
atencin a la dimensin europea de cada una de esas polticas.
Si la necesidad de contar con el factor europeo no precisa ulteriores justificaciones, no quiere decir que el empeo sea sencillo. Ante todo porque no nos
enfrentamos a un modelo acabado de formulacin y puesta en prctica de polticas de la Unin Europea. Y segundo porque hasta ahora la atencin de la
literatura especializada ha partido ms de aproximaciones internacionalistas en sus anlisis de la realidad europea y de debates en torno a los grados
de integracin comunitaria, que de profundizaciones sobre los procesos decisionales de la Unin. El objetivo de este libro no es, evidentemente, adentrarse
en ese terreno, en el que probablemente deberemos trabajar cada vez ms, sino
mostrar los grados de influencia mutua que la integracin de Espaa en la
Unin Europea ha provocado en cada una de las polticas consideradas, y en
el conjunto de las mismas, partiendo de la hiptesis de que las polticas europeas no son un simple resultado de la negociacin y el acomodo entre Estados,
sino un proceso complejo en el que estn envueltos diferentes tipos de actores,
institucionales y no institucionales, gubernamentales y no gubernamentales.
La Unin Europea es un ejemplo extraordinario de la creciente internacionalizacin de los procesos de formacin de las agendas y de la consiguiente internacionalizacin de las soluciones o de las polticas de respuesta, en un
contexto en el que los Estados no gozan de los privilegios con que contaban
en pocas de globalizacin inexistente o muy incipiente. Los procesos de formacin de polticas en Bruselas recuerdan la caracterizacin de Kingdon: preferencias problemticas, tecnologa incierta y participacin fluida (Kingdon,
1984, pg. 89), y en esos procesos los gobiernos presentan versiones de los intereses nacionales que no tienen por qu coincidir con los intereses de los
grupos nacionales organizados. La fragmentacin de niveles de gobierno (ya
adelantada por Dente en momentos en que ni la presencia europea ni la internacin de las polticas era tan evidente; Dente, 1985), genera mltiples puertas de acceso a los distintos actores presentes en cada poltica, lo que conlleva
la evidente dificultad de mantener coaliciones estables. Cada actor puede perfectamente usar una estrategia dual: controlar una cierta definicin del policy
problem, mientras busca otra puerta por la que encontrar posiciones ms favorables de reconsideracin (vase al respecto el anlisis sobre la poltica norteamericana de Baumgarter y Jones, 1991, pg. 1.046). Cada actor juega en
diversas arenas, dando lugar a series de juegos en los que puede usar diferentes
estrategias (nested games, Tsebelis, 1990), y se no es un campo en el que los
gobiernos nacionales puedan moverse con la libertad ni los recursos con que
estaban acostumbrados a operar. Pero se ha sealado asimismo (Grande, 1996,
pg. 328-31) que esa prdida de autonoma de los actores gubernamentales al
someterse al sistema decisional conjunto europeo podra venir compensada
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por una mayor libertad decisional al no tener las cortapisas habituales del escenario decisional nacional, sea por el cambio en las posiciones de negociacin de cada actor, sea por el cambio en las vas de acceso. Esa paradoja de la
debilidad de los gobiernos nacionales proporcionara al contexto interestatal
europeo un mayor espacio en la toma de ciertas decisiones.
Los estudios recientes sobre los contenidos de la creciente regulacin de la Unin
Europea (Majone, 1996), provocan asimismo cierta sorpresa en su anlisis de
las directivas comunitarias. Podra suponerse que la capacidad de innovacin de
un sistema decisional conjunto como el de la Unin Europea, basado en extenuantes negociaciones entre los representantes de los gobiernos nacionales, acabara por dar resultados que podramos calificar de mnimo comn denominador
de las normativas de los pases miembros. En cambio, puede constatarse que en
ciertos casos ha existido y existe capacidad de innovacin. Ello no se ha dado en
todos los campos ni en todas las ocasiones, pero tampoco puede hablarse de una
utilizacin similar de la capacidad de regulacin de la Unin en todas las polticas sectoriales. Precisamente, en campos como transporte, energa, investigacin
y desarrollo, o polticas sociales, la actividad reguladora de Bruselas ha sido ms
bien escasa. Obviamente, la distincin que ya conocemos entre polticas que implican programas de transferencias de recursos y polticas regulativas resulta, al
margen de las crticas realizadas al modelo de Lowi, plenamente pertinente. Las
polticas regulativas no implican disponibilidad directa de recursos, sino que
muestran aquello que el gobierno quiere que otros hagan (DeMuth, 1984, citado
por Majone, 1996, pg. 64), y se es un terreno que podemos suponer cmodo
para un marco institucional como el europeo, con funciones redistributivas muy
limitadas por el tamao relativamente pequeo del presupuesto de la Unin y
con funciones de poltica macroeconmica casi inexistentes (con la excepcin
que confirmara la regla de la Poltica Agraria Comn).
Fig. 2.1. La poltica de las polticas
Beneficios
Difusos
Concentrados
Difusos
Polticas mayoritarias
Polticas clientelares
Concentrados
Polticas de emprendedor
Polticas de grupos de inters
Costes
Fuente: Wilson (1980), adaptacin de Majone (1996).
Como seala Majone (vase la figura 2.1), las polticas mayoritarias acostumbran
a jugarse an bsicamente en los escenarios nacionales; las que concentran costes
y beneficios (fondos estructurales, por ejemplo) generan procesos de negociacin
poltica claramente definidos, con pases contribuyentes y receptores en ambos
lados de la mesa; las polticas en que los beneficios son concentrados y los costes
difusos son un terreno abonado para grupos bien organizados que quieren conseguir regulaciones favorables (automvil, productos farmacuticos, electrnica,
qumica) a travs de procesos de lobby muy estructurados, mientras que las posibilidades de organizacin de los potenciales perjudicados (usuarios, consumidores...) son relativamente bajas, dado que el tipo de intereses muy genricos que les
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identifican favorecen poco su agregacin; finalmente, las polticas en que los beneficios son difusos y los costes concentrados (proteccin del aire, seguridad laboral, salubridad de los productos...) generan grandes incentivos para la organizacin
de sus potenciales oponentes, y pocas oportunidades para sus beneficiarios, y slo
es posible hacerlas avanzar si existe un emprendedor o patrocinador de esa poltica
que sepa utilizar conocimientos, escndalos de gran difusin internacional, y campaas de sensibilizacin de la opinin pblica, que permitan forjar una cierta coalicin promotora y situar a sus oponentes a la defensiva, con dificultades para
resistir regulaciones que defienden valores tan ampliamente compartidos como
aire sano, seguridad en el trabajo o calidad de vida. Es ah donde las capacidades
de innovacin de la Unin Europea se han dado en mayor medida, consiguiendo
normativas de gran impacto a un reducidsimo coste presupuestario. La contrapartida, lgicamente, es una cierta discrecionalidad en la realidad implementadora de tales polticas, al delegarse a los Estados miembros la efectiva puesta en
prctica de las medidas inspectoras y sancionadoras contempladas en las directivas de la Unin. Ese inevitable implementation gap ha venido a veces compensado
por la movilizacin de actores a nivel nacional, que han usado como recurso la
regulacin europea para entrar en campos en los que antes tenan vedado el acceso o encontraban grandes dificultades para influir (Font, 1996) (pero que cuenta con la contrapartida de que ciertos actores traten de recuperar por debajo lo que
haban perdido por arriba, y maniobren para impedir, retrasar o desviar la puesta
en prctica de las directivas o normas comunitarias; vese Meny, 1995, pg. 341).
La dificultad est, por tanto, en tratar de comprender las influencias mutuas
(Espaa / Unin Europea) de un mbito tan influyente en la formacin de las
polticas internas de cada pas como es Bruselas, cuando se trata de un entramado institucional no convencional, en el que se deben conciliar intereses nacionales y transnacionales, y en el que no domina un conjunto de actores
determinado. A la espera de que la propia evolucin de la Unin y de los anlisis sobre la misma nos den mejores respuestas, deberemos tratar de utilizar
conceptos e instrumental analtico que nos ha sido til en el pasado para estudiar las polticas pblicas en cada pas. Y no es por ello extrao que en un
contexto como el europeo es donde ms se oye hablar de comunidades epistmicas o de coaliciones que abogan al analizar los procesos de formacin de
polticas, mientras que se usan conceptos como los de comunidades de polticas o anlisis institucional para trabajar en procesos decisionales.
Hasta aqu este repaso, sin nimo de exhaustividad, de aquellos elementos conceptuales de uso ms reciente en la literatura especializada y que ms sugerentes
nos han parecido para orientar la lectura de los captulos sectoriales siguientes.
Nuestra intencin es proporcionar las claves analticas comunes que permitan
aprovechar el potencial del policy approach en el estudio del sistema poltico espaol, siendo muy conscientes de los muchos vacos que an quedan por cubrir.
Ricard Gom; Joan Subirats. Polticas pblicas: hacia la renovacin del instrumental
de anlisis. En: Polticas pblicas en Espaa (pg. 21-36, 1998).
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El camino hacia la sociedad de la informacin:

son tiles los planes y las polticas para su promocin?
Jacint Jordana
I. Dos grandes opciones

Las nuevas posibilidades de comunicacin ofrecidas por las telecomunicaciones estn produciendo actualmente grandes tendencias de cambio econmico
y social en el mbito europeo y, ms generalmente, en todos los continentes,
y el acelerado ritmo de crecimiento de las conexiones a Internet es seguramente el mejor ejemplo de ello. En este sentido, la convergencia entre las tecnologas de la informacin y los medios de comunicacin est conduciendo
aceleradamente a empresas, ciudadanos y gobiernos a planteamientos muy
globales, para los cuales no disponemos an de un marco conceptual adecuado (Comisin Europea, 1997). A pesar de ello, la expansin de nuevas iniciativas y actividades se encuentra en un momento lgido, de crecimiento
explosivo, y no hay duda de que algunas de las configuraciones bsicas que
toman en estos momentos las actividades y servicios relacionados con la Sociedad de la Informacin constituirn las sendas iniciales de unas pautas difciles de transformar con posterioridad, debido a las conocidas dinmicas que
constituyen la path-dependency de las innovaciones sociales y tecnolgicas.
A pesar de que cada vez ms predominan las polticas regulativas y de coordinacin en mltiples mbitos de la intervencin pblica, y de que los Estados
buscan solucionar sus problemas mediante frmulas innovadoras que no
comprometan ms recursos pblicos, tambin es verdad que no se han extinguido completamente las polticas basadas en el estmulo, la distribucin, el
ejemplo o la redistribucin. En este contexto, el caso de las polticas vinculadas al desarrollo de la Sociedad de la Informacin constituye uno de los ejemplos ms claros en los que se plantea la efectividad de estas distintas opciones
de intervencin pblica. A lo largo de los aos noventa, una pregunta de carcter algo difuso ha flotado insistentemente en el entorno de los actores implicados en la formulacin de polticas de telecomunicaciones en muchos
mbitos territoriales: cul es el mejor camino para favorecer la difusin rpida de la Sociedad de la Informacin en los niveles locales, regionales o incluso
nacionales, dados los contextos polticos actuales?
Las polticas de promocin constituyen sin duda uno de los elementos clave
para impulsar la Sociedad de la Informacin. Las podemos entender de forma
genrica como todas aquellas acciones encaminadas directa o indirectamente
a desarrollar el uso de las telecomunicaciones, tanto mediante la regulacin del
mercado y el impulso a la renovacin y ampliacin de las infraestructuras, como
a travs de planes y programas que fomenten el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios telemticos, la difusin de stos, o la creacin de consenso social
sobre la importancia de tales innovaciones. No obstante, en estas pginas, para
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el anlisis del caso espaol utilizamos una concepcin ms limitada del trmino
polticas de promocin, refirindonos solamente a los planes, programas y regulaciones encaminados a fomentar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin mediante todo tipo de aplicaciones y servicios, excluyendo por tanto
aquellos aspectos relacionados con las infraestructuras o con la regulacin de
mercado, tanto de proveedores como de servicios.
A pesar de que las frmulas que contribuyen al desarrollo de la Sociedad de la
Informacin son mltiples y variadas, y que van desde la introduccin de complejos sistemas de produccin en la industria hasta el desarrollo de productos
multimedia en la educacin y los servicios, pasando por las muchsimas aplicaciones de la digitalizacin de la informacin, la lgica de interconexin entre
ordenadores, en un contexto agradable para los usuarios, como lo permite Internet y la WWW, constituye un elemento fundamental en el impulso de la
interactividad y los mundos posibles virtuales en todos los mbitos de la vida
humana. Por ello, hasta cierto punto, en los ltimos aos la revolucin de la
Sociedad de la Informacin tiende a identificarse cada vez ms con la difusin
y expansin del uso de Internet, especialmente en las sociedades post-industriales avanzadas.
No hay duda de que, implcitamente, la mayora de los actores polticos y sociales vinculados a este sector suponen que pueden surgir importantes ventajas competitivas para las sociedades y los territorios en que se encuentran, si
consiguen generar una fuerte difusin y creatividad en las actividades relacionadas con las nuevas tecnologas de la informacin. El criterio para este tipo
de reflexin se basa en considerar que, si es posible situarse en las primera filas
de nuevos desarrollos que interrelacionan sociedad y tecnologa, ello generar
un importante efecto de aprendizaje que, dejando aparte sus beneficios directos, el conocimiento resultante podr tambin ser exportado y vendido, con
lo que su incidencia para el crecimiento y la estabilidad econmica de un determinado territorio ser de gran importancia, dada la fuerte competitividad
internacional existente en la actualidad.
En trminos generales, es posible encontrar un cierto consenso en que el objetivo ms bsico de la intervencin pblica para la promocin de estas actividades consiste en reducir los niveles de incertidumbre existentes, para que los
actores de todo tipo que deseen participar puedan hacerlo asumiendo riesgos
ms tolerables. En este sentido, la elaboracin de planes de promocin puede
ayudar a reducir en parte tal incertidumbre. Tambin existen otros objetivos
que afectan a cmo debe ser el impacto social de las nuevas tecnologas de la
informacin: algunos pueden ser de carcter redistributivo como asegurar
unos servicios mnimos a toda la poblacin o favorecer usos determinados por
parte de algunos sectores de poblacin, otros pueden ser de carcter regulativo
como impedir situaciones de abuso y control excesivo del mercado, o incluso
podemos encontrar objetivos de carcter distributivo como la identificacin de
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los temas de investigacin y desarrollo tecnolgico aplicados a la convergencia

digital.
Un primer modelo conceptual para impulsar el objetivo de reducir la incertidumbre se basa en mejorar en funcionamiento del mercado, entendiendo a
ste como la principal va que contribuye a generar mayor certidumbre sobre
futuras aplicaciones y desarrollos tecnolgicos. Desde esta perspectiva, una mejor regulacin y coordinacin del mercado es la frmula adecuada para conseguir que los actores puedan calcular ms adecuadamente sus posibilidades de
invertir con xito (Faulhaber, 1995). La planificacin en este sentido se concentra en este propsito, a menudo mediante medidas simblicas o facilitando la
formacin de redes de actores. El propsito es conseguir que los xitos de difusin tecnolgica sean slidos y estables, al basarse en la coordinacin y las
convenciones que se ajustan a los mecanismos del mercado (Catinat, 1994).
Un buen ejemplo de xito en este modelo conceptual se encuentra en la acelerada difusin de Internet, que se ha producido de forma casi espontnea en la
segunda mitad de los aos noventa, especialmente en los EEUU (Margherio,
1998). Un ejemplo de fracaso, en cambio, se encuentra en la gran debilidad de
la inversin en redes de banda ancha en la mayor parte del mundo, lo que dificulta el propio despegue de Internet.
Un segundo modelo conceptual para impulsar el desarrollo de la Sociedad de
la Informacin se fundamenta en que la intervencin pblica, sea en forma de
bienes y servicios, sea creando ejemplos y procesos de planificacin, puede
ayudar de forma importante a la difusin de las nuevas tecnologas, reduciendo etapas y eliminando en parte el azar con que el mercado produce coordinacin espontnea. La reduccin de la incertidumbre para los actores
interesados en invertir y participar en el sector se alcanza, desde este punto de
vista, con la especificacin desde el mbito pblico de determinadas opciones
organizativas y tecnolgicas. Desde esta perspectiva, la accin pblica facilita
el establecimiento de una masa crtica en cuanto a determinados desarrollos
tecnolgicos, que pudiera servir de estmulo a su difusin generalizada. Se supone que ello es posible gracias a su capacidad de atraccin, lo que le permite
dirigir y coordinar procesos complejos de formacin de convenciones. El uso
intensivo de la planificacin a distintos niveles forma parte consustancial de
este modelo, forzando de forma explcita a identificar y coordinar objetivos.
La creacin de consensos polticos y sociales sobre la innovacin tecnolgica,
o la difusin pblica de nuevos servicios se encuentran entre los diversos mecanismos utilizados en este sentido. Un ejemplo destacado de este tipo de actividad es la promocin desde mediados de los ochenta por parte de la Unin
Europea del sistema GSM de telefona mvil, que actualmente se va extendiendo por todo el mundo, a partir de la masa crtica generada en Europa, gracias a la coordinacin de empresas y gobiernos sobre este estndar a principios
de los aos noventa. Tambin se considera muy importante, desde esta perspectiva, la capacidad de los gobiernos para estimular la adopcin de nuevas tecnologas de la informacin, promocionando de forma sustantiva contenidos y
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servicios (Venturelli, 1997; Catinat, 1998). Un ejemplo de este tipo de estrategias es la decidida promocin pblica que en los aos ochenta hizo el gobierno francs del Minitel (videotex), que cosech un xito nacional indiscutible,
pero que no se internacionaliz, y que en los noventa se vio parcialmente desplazado por las redes basadas en Internet, cuya dimensin es mundial, y no
solo nacional (Schneider, 1997).
Estas dos grandes opciones de intervencin corresponden, a grandes rasgos, a
dos modelos conceptuales distintos. Aunque en la actualidad los encontramos
bastante mezclados en casi todos los pases, como producto de influencias cruzadas, podemos identificar algunos rasgos preeminentes en distintos mbitos
territoriales. As, la primera opcin se aproxima a la concepcin norteamericana, basada en el principio de la market driven arena, y la segunda se refiere a la
concepcin europea basada en el establecimiento de una esfera pblica impulsora del sector y definidora de sus polticas pblicas, constituida conjuntamente por el sector pblico y la comunidad profesional y empresarial presente
en este mbito (Kahin y Wilson, 1997; Schneider, 1995). Posiblemente es por
ello que, como seala M. Catinat, mientras que en Europa se habla de Sociedad de la Informacin, en los EEUU la referencia clave son las Infraestructuras de la Informacin (Catinat, 1998, pg. 37).
II. Las polticas de promocin de la sociedad de la informacin:

el contexto europeo y Espaa
Las dos opciones de intervencin planteadas aqu han sido esbozadas como
grandes concepciones ideales sobre la forma de dinamizar el sector, que, con
sus ambigedades implcitas, articulan los grandes consensos polticos en distintos contextos sociales. Sin embargo, esta distincin tambin puede ser til
para el anlisis cuando nos aproximamos ms detalladamente a contextos
especficos, ya que ayuda a discernir prioridades de los poderes pblicos en territorios bien acotados, como los mbitos nacionales o regionales; aunque
tambin es necesario ser conscientes de que no se encuentran estas opciones
de forma exclusiva.
En los ltimos aos, la direccin predominante de las polticas pblicas en estas

materias en Europa ha sido el proceso de liberalizacin y de introduccin de dinmicas de mercado, sin descuidar, no obstante, el desarrollo de polticas de promocin. Impulsado con fuerza por la DG IV de la Comisin Europea, el proceso
de liberalizacin tom un protagonismo creciente desde la aparicin en 1987 del
Libro Verde para el desarrollo de un mercado comn de servicios y equipos de telecomunicaciones. De forma compleja, mediante distintos mtodos y tcticas, la Comisin Europea fue consiguiendo configurarse como el actor poltico central de
las telecomunicaciones en Europa, a pesar de no tener un mandato claro en este
mbito (Sandholtz, 1993). El apoyo del Tribunal Europeo de Justicia en algunos
momentos clave, la planificacin de calendarios de liberalizacin a largo plazo,
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o la constante apelacin a la legislacin europea sobre competencia, han sido,

entre otros, los elementos utilizados a lo largo de ms de diez aos, hasta culminar en la adopcin de una liberalizacin completa de las telecomunicaciones
por parte de casi todos los pases miembros a lo largo del ao 1998 (Fuchs, 1994;
Ungeren 1998). Por el camino quedaron las resistencias de los grandes operadores monopolistas europeos, las suspicacias y temores de los gobiernos nacionales, as como las amenazas de oportunismo empresarial de empresas no
europeas, entre muchos otros elementos (Schaub, 1996). En muchos casos, los
gobiernos nacionales optaron por la estrategia de transformar sus operadores
monopolistas en campeones nacionales, capaces de competir en los mercados
abiertos de las telecomunicaciones de mbito mundial, entrenndolos para la
competencia y reforzando sus capacidades (Hulsink y Davies, 1997).
Sin duda, los cambios tecnolgicos, de los cuales la digitalizacin de la informacin es el aspecto ms destacado, han repercutido en gran manera en ayudar a reforzar la capacidad poltica de la Comisin Europea en su impulso para
la liberalizacin. La creciente incapacidad para establecer barreras y aduanas a
los espacios nacionales de comunicacin como ilustran fenmenos como el
call-back o el comercio en Internet as como la decreciente importancia de la
variable distancia en el precio de las comunicaciones son aspectos que muestran el impacto de tales cambios tecnolgicos. Sin embargo, han influido tambin en la estrategia de liberalizacin total las opciones polticas de los
gobiernos nacionales que, frente a la amenaza de desmantelamiento de sus
operadores monopolistas, han preferido facilitar la conversin acelerada de stos en grandes multinacionales campeones nacionales, en lugar de reconvertir tales organizaciones en gestores de las infraestructuras pblicas de
telecomunicaciones, dejando luego para el mercado competitivo los servicios
y los equipos de telecomunicaciones, pero no las redes fsicas (Brenac, 1994;
Harper, 1998).
Por otra parte, con menor protagonismo pero con importantes recursos, la Comisin Europea tambin impuls estos aos, bsicamente desde la DG XIII,
programas de promocin y difusin de la Sociedad de la Informacin. As, por
ejemplo, se aplicaron abundantes fondos estructurales al desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones en las reas territoriales menos desarrolladas (Ladburu, 1997). Al mismo tiempo, desde otros mbitos comunitarios
se seguan impulsando programas de investigacin en este campo, frecuentemente estableciendo frmulas de coordinacin entre universidades, centros
tecnolgicos y empresas europeas del sector, y se apostaba por la planificacin
a largo plazo de los desarrollos tecnolgicos y por la fijacin consensual de nuevos estndares para las futuras generaciones de instrumentos, redes y equipos
de telecomunicaciones (Hedblom y Garrison, 1997).
En Espaa, a finales de los aos ochenta las polticas pblicas vinculadas a las
telecomunicaciones y al desarrollo de la Sociedad de la Informacin se encontraban escasamente desarrolladas, muy poco conceptualizadas y centradas b-
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sicamente en las necesidades de desarrollo e implantacin de las novedades

regulativas que empezaba a impulsar la Comisin Europea. Su desarrollo, a
partir de entonces, se caracteriza por tres ejes: la centralidad de Telefnica, el
lento desarrollo institucional y la emergencia de iniciativas de carcter regional. Unos aos antes, a principios de la dcada de los ochenta, la situacin era
mucho ms confusa, ya que no exista ni regulacin ni gestin pblica, ms
all de lo que la propia Telefnica, como empresa, pudiera desarrollar. La primera Ley de Ordenacin de las Telecomunicaciones fue promulgada en 1987,
y la Direccin General de Telecomunicaciones, dependiente del Ministerio de
Obras Pblicas y Transportes (Fomento en la actualidad) fue creada en el ao
1985. A partir de entonces, la intervencin pblica separada de la actividad de
Telefnica, fue creciendo, pero lenta y tmidamente, especialmente en los primeros aos, mientras se establecan sus capacidades y se definan progresivamente sus objetivos (Nadal, 1995). Por este motivo, en aquellos aos la
necesidad de la administracin pblica para utilizar Telefnica como implementadora de sus polticas era realmente muy elevada; aunque suceda ms
bien lo contrario: que Telefnica, como organizacin, articulaba algunas consideraciones de inters pblico en su propia estrategia de desarrollo (Martnez,
1998; Jordana, 1998).
Debe recordarse que, durante muchos aos, las polticas pblicas de desarrollo
y promocin de aplicaciones y servicios en Espaa fueron impulsadas o llevadas
a cabo por Telefnica de forma exclusiva directa o indirectamente (como empresa pblica a la que el Estado delegaba su capacidad de intervencin en este
mbito). Sin embargo, a lo largo de los noventa, al prepararse para la competencia y la privatizacin, Telefnica fue dejando cada vez ms de lado este tipo de
polticas, despreocupndose hasta cierto punto de ellas, tanto financiera como
estratgicamente. La internacionalizacin de la empresa era por el contrario la
nueva prioridad, compartida e impulsada incluso por el propio gobierno, que
vea en Telefnica su propio campen nacional. Ya con la venta del ltimo
paquete de acciones de la Compaa que permita su control pblico, en 1997,
la desvinculacin de Telefnica de los objetivos de polticas pblicas en el mbito de la promocin de la Sociedad de la Informacin fue casi total, como lo
evidenci a finales de 1997 el desmantelamiento casi completo de Fundesco, la
fundacin creada y financiada por Telefnica desde 1968, y que era utilizada
por sta para gestionar muchas actividades de promocin y difusin, frecuentemente en conexin con programas establecidos por la Comisin Europea.
En este contexto, puede sealarse que la labor de impulso de las polticas de promocin que realizaba Telefnica no fue recogida en su conjunto por ninguna
administracin pblica. Dejando aparte la Direccin General de Telecomunicaciones, no exista en ningn mbito territorial un rgano o departamento especializado para actuar en esta direccin, ni una definicin competencial clara de
estas nuevas polticas. Las administraciones tampoco definieron nuevas partidas presupuestarias encaminadas en esta direccin. Por otra parte, podra reconocerse que, en cierto sentido, Telefnica intent traspasar a lo largo de los
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noventa estas actividades de promocin a los gobiernos regionales, sin alcanzar

su propsito completamente, aunque s obtuvo alguna incidencia en la movilizacin de nuevos actores regionales. Una muestra de estas actividades fue la
elaboracin de numerosos libros blancos de mbito regional, generalmente elaborados por Fundesco en colaboracin con los gobiernos autonmicos, que deban dar lugar posteriormente a planes e iniciativas coordinadas para impulsar
la difusin de las telecomunicaciones en diversos mbitos regionales: Galicia
(Fundesco, 1994a), Madrid (Fundesco, 1992), Catalua (Mart Recober, 1991),
Baleares (Govern Balear, 1996), Castilla-Len (Fundesco, 1994), etc.
Ya en la segunda mitad de los noventa, las nuevas posibilidades que implicaba

la digitalizacin obligaron a un cambio del marco conceptual en el tipo de polticas de promocin de aplicaciones y servicios telemticos que se haba impulsado hasta el momento. Estas polticas deban ser ms atentas a los problemas
de la convergencia y al uso de las redes, y orientadas a estimular la demanda especializada de los usuarios de telecomunicaciones. Esta transformacin, sin embargo, ya no fue realizada por Telefnica, y las nuevas polticas tampoco fueron
asumidas por ninguna administracin pblica de forma decidida (dejando aparte
unas pocas excepciones muy localizadas). En todo caso, muchas de las actividades
realizadas fueron producto de desarrollos y programas innovadores impulsados
por la Comisin Europea, a los que se acogieron diversas regiones y que, en buena
parte, ocuparon el vaco dejado por el operador nacional. Una muestra de ello,
en un plano claramente dinamizador de la sociedad civil, es la iniciativa europea RISI, establecida para planificar, de forma participativa, las actividades encaminadas a dinamizar la Sociedad de la Informacin en las regiones europeas.
Las expectativas de que este sector iba a ser de forma creciente un mbito de
atencin prioritario de la Comisin Europea, seguramente tambin favorecieron la creciente involucracin de algunas regiones en las polticas pblicas de
telecomunicaciones (Rodrigues, 1997).
Como se ha mostrado en otros captulos de este libro, ya desde los inicios de
los aos noventa algunas Comunidades Autnomas, con estilos muy distintos, empezaron a desarrollar de forma muy activa iniciativas estratgicas que
ampliaron y transcendieron los marcos de accin apuntados, aplicando intensas polticas de difusin (Baleares), fomentando iniciativas sectoriales o locales
(Catalua), o construyendo muy tempranamente infraestructuras propias
(Pas Vasco). En los tres casos existieron algunas propuestas planificadoras,
que no fueron especialmente seguidas, pero que facilitaron el debate y el inters entre los diversos actores regionales. Por el contrario, en la mayor parte de
las regiones, el impulso efectuado por Telefnica en la primera mitad de los
noventa no fue continuado por un segundo impulso endgeno, lo que produjo generalmente unas polticas mucho ms pasivas, centradas en elementos
simblicos, o basadas nicamente en la implementacin de algunos programas europeos de promocin (y en algunos casos tambin se produjeron iniciativas de planificacin sobre el sector). La indefinicin del marco competencial
y la ausencia de coordinacin intergubernamental han conllevado que las ac-
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tuaciones de los gobiernos regionales en este mbito en los ltimos aos fueran dispares, bastante tmidas y escasamente cohesionadas internamente.
III. Problemas para la promocin de la sociedad de la informacin

en Espaa: indefinicin de contenidos y dificultades
de coordinacin
En Espaa, el marco estatal no ha sido un mbito en el que se hayan desarrollado intensamente polticas de la promocin, ms all de los efectos indirectos
que han producido las polticas regulativas focalizadas hacia la liberalizacin.
No hay actores que impulsen objetivos en este sentido, existen dificultades de
coordinacin, y predomina la indefinicin competencial. El impulso poltico
de los sucesivos gobiernos a lo largo de la dcada de los noventa se concentr
en conducir el proceso de liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones.
Se impulsaron nuevas legislaciones, se entablaron debates polticos, y se arbitraron conflictos de intereses entre grandes grupos empresariales; tal vez por ello,
sin embargo, no se lanzaron grandes planes o iniciativas desde el mximo nivel
poltico, para avanzar en el desarrollo de contenidos y procedimientos relacionados con la Sociedad de la Informacin en Espaa. Tampoco se gener una iniciativa global para formular e implementar una Plataforma Nacional de impulso
social a las nuevas tecnologas de la informacin, ni un Plan general que articulara esfuerzos diversos y lanzara un mensaje coherente de innovacin y aceleracin de las posibilidades que ofrece la Sociedad de la Informacin (Wilson,
1997). El Plan Nacional de Telecomunicaciones, elaborado en 1991 siguiendo el
mandato de la LOT, slo era, bsicamente, un plan sobre el desarrollo de las
infraestructuras de la propia compaa Telefnica. Dado este contexto, las posibilidades de la Secretara General de Comunicaciones, el rgano del Gobierno
central tambin dependiente del Ministerio de Fomento que poda articular
este tipo de iniciativas, han sido realmente bastante limitadas, tanto por las premuras del debate poltico, como por la propia dificultad poltica de coordinar
efectivamente las iniciativas que los distintos ministerios y administraciones
pblicas podan llegar a desarrollar en relacin a este mbito, ya que ello hubiera requerido un impulso de un nivel claramente superior. En este sentido, tampoco aparecieron procesos de incorporacin a la agenda poltica de prioridades
para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin, protagonizados por actores
con orientacin poltica.
El Consejo Asesor de las Telecomunicaciones, definido por la Ley de Ordenacin

de las Telecomunicaciones de 1987 como un rgano consultivo de la administracin, slo fue constituido efectivamente en 1991, e integraba entre sus miembros
a representantes de empresas y organizaciones con intereses en el sector de las
telecomunicaciones, junto con representantes de las distintas administraciones
pblicas que ejercan algn tipo de actividad en relacin con las telecomunicaciones (bsicamente, Comunidades Autnomas y diversos Ministerios de la administracin central). La dinmica del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones, sin
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176
embargo, no logr satisfacer las expectativas de que realmente se convirtiera en

un foro activo de debate y coordinacin entre los actores del sector. Se limit bsicamente a constituir un mbito de acceso preferente a las decisiones gubernamentales, as como a abrir la posibilidad de introducir algunas sugerencias y
crticas a los documentos y borradores de proyectos de ley presentados en el Consejo. Las relaciones internas en el Consejo se mantenan muy jerarquizadas, y no
se fomentaba el debate interno. Ello, evidentemente, no foment la aparicin de
procesos espontneos de coordinacin entre los miembros del Consejo, lo que,
para el caso de las administraciones pblicas, tampoco ayud a la emergencia de
unas relaciones intergubernamentales que permitieran la cooperacin y la coordinacin entre niveles de gobierno en este mbito en Espaa a inicios de los aos
noventa. Tambin haba motivos adicionales, como la ausencia de administraciones identificadas con las telecomunicaciones en las Comunidades Autnomas; la
propia indefinicin competencial con relacin a la mayor parte de los temas referentes a la Sociedad de la Informacin; o incluso podramos aadir que tampoco era posible encontrar una comunidad de expertos en las polticas pblicas de
este sector, interesados en coordinarse entre s.
Curiosamente, muchos de estos problemas tambin los afrontaron otros pases

que s fueron capaces de mayores impulsos para el desarrollo de la Sociedad de
la Informacin. Fuera en forma de un estmulo casi simblico pero muy visible
como la iniciativa norteamericana de un Infraestructura Nacional de la
Informacin fuera en forma de incentivos y programas a cargo del sector pblico
como algunas de las iniciativas europeas de coordinacin y promocin, en bastantes pases, durante la dcada de los aos noventa, el impulso a aplicaciones derivadas de las nuevas tecnologas de la informacin, tanto en lo que se refiere al
estmulo de su demanda, como en su provisin, han constituido un objetivo poltico de primera magnitud. Al situarse en los primeros lugares de la agenda de los
principales lderes polticos, estas polticas conseguan generalmente, con mayor
facilidad, frmulas de coordinacin entre los distintos sectores y niveles de la
administracin implicados en estos temas, y al mismo tiempo, mostraban un
compromiso poltico que generaba una mayor confianza entre los empresarios
que deban tomar decisiones arriesgadas de inversin.
Al analizar los motivos por los que a lo largo de estos aos a diferencia de muchos otros pases no se ha realizado ningn plan o impulso coordinado de
promocin de las telecomunicaciones en Espaa que intentara conectar iniciativas dispersas, poner en relacin a expertos y responsables, y ordenara
prioridades de intervencin, debe tenerse en cuenta que haba un consenso
bsico bastante extendido sobre las intervenciones necesarias en el sector.
Exista una demanda cualificada para el desarrollo de planes y polticas de promocin, como lo muestran los resultados de una serie de entrevistas realizadas
a mediados de 1996 a expertos del sector. Con los datos bsicos de tales entrevistas, efectuadas por el equipo de investigacin sobre polticas pblicas del
departamento de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra
(Jordana et al., 1997), es posible apuntar cul era la valoracin de distintos ins-
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177
trumentos de promocin de la Sociedad de la Informacin por parte de una

amplia muestra de representantes de organizaciones implicadas en el sector de
las telecomunicaciones en Espaa. En conjunto, aparecieron unas opciones de
intervencin que generaron un amplio consenso, mientras que otras posibles
intervenciones parecan encontrarse en el centro de un debate importante,
con partidarios a favor y en contra. As, por ejemplo, en el marco de las polticas distributivas, los entrevistados manifestaron un amplio consenso en la
conveniencia de que el Estado fomentase el uso de las telecomunicaciones en el
sector productivo de la economa (92 por 100), aunque con algunas reticencias
entre las empresas operadoras de telefona. Asimismo, tambin despertaron fuertes adhesiones las polticas que incentivan la investigacin bsica (60 por 100).
Aqu, fueron las sindicatos y las empresas los que apoyaron en menor medida
esta opcin. En cambio, entre los entrevistados se detect una gran oposicin
a la utilizacin de recursos pblicos para fomentar el uso de nuevos medios de
comunicacin personal (slo un 32 por 100 de los entrevistados aceptaba esta
poltica).
Finalmente, la cuestin en la que el sector se encontraba ms dividido se refera

al posible uso de medidas proteccionistas moderadas para ayudar a las empresas nacionales de telecomunicaciones: el 52 por 100 aprobaba tales medidas y
el 48 por 100 estaba en contra de su aplicacin. Llama la atencin que el nico
colectivo que estaba mayoritariamente en contra del proteccionismo eran las
propias empresas (con un 58 por 100 en desacuerdo). En resumen, podemos
observar que en general los representantes del sector estaban en gran parte de
acuerdo con que se establecieran algunas polticas concretas de fomento, pero
no aceptaban como tiles o legtimas todas las posibles opciones de intervencin: su opcin pasaba fundamentalmente por promocionar la incorporacin
de las empresas a la Sociedad de la Informacin, y en menor medida, por apoyar la investigacin bsica en telecomunicaciones. No crean, sin embargo, que
era necesario actuar directamente sobre los ciudadanos, con incentivos pblicos para forzar su implicacin en el uso de las tecnologas de la informacin.
Destaca que los entrevistados provenientes del sector privado apostaban por
una mayor reduccin del protagonismo del Estado. Otro tipo de polticas pblicas, las constitutivas de la estructura del sector, tambin fueron valoradas.
As, se detect una amplia corriente de opinin favorable (70 por 100) a que la
propiedad de las empresas estuviera vinculada al pas, de algn modo, aceptndose mayoritariamente que el Estado pudiera intervenir para articular el sector
desde este punto de vista, ayudando la constitucin de ncleos accionariales
de control nacional.
Dado este conjunto de opiniones, para entender la ausencia de planes de promocin en Espaa durante los aos noventa seguramente debemos reflexionar sobre la especial articulacin entre Telefnica y el Gobierno central, por lo
menos hasta la privatizacin completa de sta. Analizando en qu medida el
Gobierno consider que los temas ms relacionados con el impulso a la Sociedad de la Informacin estaban ya cubiertos por Telefnica, posiblemente
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178
encontraramos buena parte de la respuesta. Si es as, debemos entonces preguntarnos por qu durante estos aos Telefnica impuls libros blancos para
el desarrollo de las telecomunicaciones en numerosas Comunidades Autnomas que en muchos casos constituan ya detallados planes de accin y de coordinacin a nivel regional, y no impuls lo mismo a nivel estatal, donde
ms claramente se encontraban las competencias y donde Telefnica dispona
de una influencia poltica bastante considerable. Posiblemente sea necesaria
un investigacin ms detallada y con mayor perspectiva temporal para dar respuesta a tal interrogante.
IV. El boom Internet y los planes sobre la sociedad

de la informacin
Una cuestin muy distinta es preguntarse sobre la efectividad de los planes e iniciativas de promocin y desarrollo de la Sociedad de la Informacin impulsados
en numerosos pases en los aos noventa (Kahin/Wilson, 1997). Por su inmediatez y por la dificultad de su evaluacin, sin duda no es posible valorar si los
pases y las regiones que a lo largo de los aos noventa han apostado ms firmemente por el impulso a la Sociedad de la Informacin, y que han llevado a cabo
decididas polticas de promocin de las telecomunicaciones, de una forma ms
o menos consistente, actualmente, a finales de los aos noventa cuando se
produce el boom Internet, se encuentran en una mejor situacin que los que
no lo han hecho para sacar partido de las nuevas tecnologas de red, tanto en
trminos econmicos, como polticos y sociales (o de evitar efectos no deseados,
como nuevas desigualdades sociales). Claro que el anlisis tampoco puede ser
tan simple: es posible que determinadas polticas especficas, o combinaciones
de polticas, hayan sido ms efectivas que otras, y por lo tanto, que algunos pases hayan sido ms efectivos que otros. Por otra parte, no debe olvidarse que la
influencia de algunos elementos del entorno puede ser muy determinante, generando distinta capacidad de reaccin frente a algunas polticas (por ejemplo,
la conexin a Internet y su grado de utilizacin parece ser muy sensible al coste
de las llamadas metropolitanas, incluso mucho ms que las ofertas y demandas
concretas que se generan en la red).
Aun sin planes de promocin y difusin, no hay duda de que en los dos ltimos aos se est produciendo, de forma cada vez ms acelerada, el boom Internet en la sociedad espaola, y con l, un paso importante hacia la Sociedad
de la Informacin. Como ilustra la tabla 1, en poco ms de dos aos, el porcentaje de poblacin mayor de 14 aos que tiene acceso a Internet ha pasado
de constituir en febrero de 1996 un 1,4 por 100 de la poblacin espaola, a un
6,6 por 100 en mayo de 1998, con un incremento anual cercano al 100 por
100. Algunas regiones, como Catalunya o Baleares, se acercan ya a la barrera
del 10 por 100 de poblacin con acceso a Internet, y muchas grandes organizaciones presentes en la sociedad espaola, como sindicatos o universidades,
con miles y miles de miembros, estn distribuyendo actualmente direcciones
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de correo electrnico de forma gratuita o casi gratuita, con lo que es previsible

que su difusin aumente aceleradamente a lo largo de los aos ms inmediatos. Como vemos en la tabla 2, un 23 por 100 de los usuarios de Internet tuvo
por vez primera acceso a la red en los primeros seis meses de 1998. Sin embargo, un primer freno en la universalizacin del correo electrnico lo constituye
el parque de ordenadores existente actualmente. Solamente un 25 por 100 de
la poblacin espaola mayor de 14 aos usa ordenador, y de forma habitual,
slo lo usan un 17,5 por 100 (Tabla l). As, si consideramos que el acceso a Internet se realiza en buena parte desde el domicilio particular (ver Tabla 2), podemos fcilmente concluir que la capacidad de conexin frenar a corto plazo
la tendencia hacia la universalizacin del correo electrnico. En el mismo sentido, la estructura de las tarifas telefnicas que se establezcan en el entorno local, dado el nuevo marco competitivo, pueden tener mucha incidencia en el
uso de estas nuevas frmulas de conexin. La huelga de usuarios de Internet,
en septiembre de 1998, que fue una clara muestra de la irrupcin de los usuarios de Internet como actores organizados, fue motivada por su pugna con Telefnica en relacin con la subida de las tarifas urbanas.
Teniendo en cuenta los datos de la acelerada difusin de Internet en Espaa en

los ltimos anos, parece interesante plantear una reflexin sobre la necesidad de
las polticas de promocin de la Sociedad de la Informacin, como mtodo para
evitar frenos a su desarrollo. En la medida en que se est generalizando su uso, se
construyen mundos virtuales, y se desarrollan numerosas aplicaciones y servicios
telemticos, cabe suponer que cada vez son ms necesarios algunos bienes pblicos para el mejor aprovechamiento de las redes. El boom de Internet nos seala
algunas limitaciones previsibles (infraestructuras, parque de ordenadores, etc.), y
apunta nuevos problemas (competitividad, coordinacin...). Por ello, parece necesario introducir en el mundo virtual modelos o ejemplos de comunicacin y
participacin pblica, facilitar el acceso y la formacin de la poblacin, o introducir las mismas garantas sobre el funcionamiento del mercado que las que se
encuentran habitualmente en el mundo fsico. Asimismo, orientar el desarrollo
de nuevas aplicaciones y servicios puede ser tambin un objetivo de carcter pblico, no exclusivo, que puede ayudar a generar mejores rendimientos sociales de
Tabla I: Ordenadores en Espaa
Feb./Mar.
1996
Abr./May.
1996
Oct./Nov.
1996
Feb./Mar.
1997
Abr./
May.1997
Oct./ Nov.
1997
Feb./Mar.
1998
Abr./May.
1998
Usan ordenador
6.208
(18,4%)
6.543
(19,4%)
6.946
(20,6%)
7.215
(21,2%)
7.429
(21,9%)
7.477
(22,0%)
7.992
(23,4%)
8.548
(25,0%)
Usan ordenador
habitualmente
4.179
(12,4%)
4.473
(13,2%)
4.696
(13,9%)
4.947
(14,6%)
5.014
(14,8%)
5.355
(15,8%)
5.559
(16,3%)
5.971
(17,5%)
Tienen acceso
a Internet
487
(1,4%)
687
(2,0%)
802
(2,4%)
1.073
(3,2%)
1.342
(3,9%)
1.455
(4,3%)
1.850
(5,4%)
2.247
(6,6%)
Usan Internet
ltimo mes
242
(0,7%)
277
(0,8%)
526
(1,6%)
765
(2,3%)
919
(2,7%)
1.110
(3,3%)
1.362
(4,0%)
1.642
(4,8%)
Fuente: AIMC, Estudio General de Medios, datos en miles.

Nota: Las cifras que aparecen entre parntesis representan el porcentaje de penetracin sobre la poblacin de 14 aos y ms.
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180
Tabla I: Acceso a Internet

P: Desde cundo tiene usted acceso a Internet?
Absolutos
Base
32.408
Menos de 6 meses
7.491
23,1
Entre 6 y 12 meses
6.439
19,9
Ms de un ao y menos de dos
8.192
25,3
Ms de dos aos y menos de tres
5.612
17,3
Ms de tres aos
3.790
11,7
No tengo acceso. Usuario ocasional
584
1,8
Ns/Nc
300
0,9
P: Desde dnde tiene usted acceso a Internet?

Absolutos
Base
32.048
Casa
23.841
73,6
Trabajo
14.426
44,5
Universidad/Centro de Estudios
7.893
24,4
Otro
1.182
3,6
Fuente: AIMC, Navegantes en la red (segunda encuesta a usuarios de Internet, con la colaboracin de Arroba Systems), junio
1998. Universo objetivo: Los usuarios de Internet que visitan sites espaoles. 107 sites aceptaron colaborar con AIMC
colocando un banner de llamada y acceso a la encuesta, que estuvo abierto durante algunas semanas.
las nuevas redes telemticas. Junto a estos objetivos, tambin es necesario mantener una preocupacin por la efectividad de las nuevas polticas, y las interrelaciones que generan con otras polticas pblicas ya establecidas. Los instrumentos
de planificacin, en sus distintas modalidades, pueden ayudar a definir y concretar las necesidades sealadas, y pueden facilitar la convergencia de expectativas
entre actores pblicos y privados; pero su presencia no asegura, sin embargo, que
se produzcan los resultados pronosticados. En un campo de gran innovacin
como es el desarrollo de la Sociedad de la Informacin, las propias polticas de
promocin tambin presentan un elevado contenido de experimentalidad, y son
necesarios por lo tanto estudios sobre las pautas de consumo y comportamiento
de los usuarios cuando utilizan servicios y aplicaciones de estas nuevas tecnologas. Es de destacar que este ltimo elemento tiene un importante componente de
reduccin de la incertidumbre, que, como apuntbamos al inicio del captulo,
debera ser el objetivo ms bsico en la actualidad.
V. Las polticas de promocin y el marco de accin regional

en el mercado global de las telecomunicaciones
La lenta pero progresiva liberalizacin del sector, con la apertura de algunos espacios al mercado, y la diferenciacin creciente entre Telefnica y Gobierno que
se produjo a nivel del Estado espaol, condujo a que, casi sin ninguna exclusin,
el tema de las telecomunicaciones entrara en las agendas de las Comunidades
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181
Autnomas a lo largo de los aos noventa. Los objetivos no eran muy claros,
y an persista un gran espacio compartido entre las polticas de Telefnica en
cada territorio y las polticas sobre el sector de los gobiernos autonmicos. Por
ello, en estos aos, fue muy comn el establecimiento de acuerdos entre gobiernos regionales y Telefnica a muchos niveles distintos. Por otro lado, no
hay duda de que el impulso a las polticas de promocin puede realizarse con
efectividad a nivel local o regional (Alabau, 1997). Los casos analizados en captulos anteriores podemos considerarlos como una muestra de distintas alternativas estratgicas para promocionar las telecomunicaciones en los ltimos
aos, con algn grado de xito. Sin embargo, en muchas otras ocasiones los
resultados no fueron tan satisfactorios: la no existencia de actores suficientemente consolidados en este sector fuera del mbito pblico (tanto empresariales, como ONGs o usuarios) bien establecidos en los niveles regionales y locales
dificulta el desarrollo de tales polticas; la ausencia de ncleos con capacidad
tcnica para gestionar y coordinar polticas innovadoras a nivel regional tambin ha frenado, en buena medida, estos procesos, ya que, tradicionalmente, el
sector se encontraba muy centralizado en la capital. Adems, la vinculacin restrictiva que realiza la Constitucin, atribuyendo con exclusividad las telecomunicaciones al Gobierno central ha introducido incertidumbre para una mayor
asuncin de las competencias relacionadas con todos estos temas por parte de
las CCAA.
A pesar de todo, como ya hemos sealado, han ido surgiendo en numerosas
Comunidades Autnomas algunos planes e iniciativas de carcter pblico encaminados a promocionar el desarrollo y difusin de las telecomunicaciones,
con un grado de aplicacin muy variable. Estas iniciativas han facilitado la
emergencia de nuevas organizaciones e instituciones pblicas o la redefinicin de otras ya existentes que han ido tomando forma como impulsoras del
sector. As, algunas Comunidades Autnomas han aprovechado la posibilidad
efectiva de crear un espacio propio en un mbito nuevo de polticas, cuando
en principio tenan una capacidad competencial muy limitada, e incluso han
definido unidades especializadas (como Direcciones Generales) u organismos
autnomos, orientados a la promocin de la Sociedad de la Informacin en
sus territorios.
En las entrevistas al sector de las telecomunicaciones ya mencionadas (Jordana
et al., 1997), se consider tambin la importancia del factor regional en Espaa.
As, a la pregunta sobre si la intervencin de las Comunidades Autnomas haba
sido suficiente en la definicin de la poltica de telecomunicaciones, entendiendo los temas regulatorios como eje de esta poltica, las opiniones no eran demasiado coincidentes, apareciendo una diversidad de pareceres. Los responsables
de la Administracin pblica eran los que mas se oponan a un aumento de la
participacin de las Autonomas en la regulacin de estas polticas (82 por 100),
mientras que partidos y sindicatos eran los colectivos ms favorables a un aumento de la capacidad regulativa de las Autonomas en estas materias. Empresarios, usuarios y operadoras no mostraban un criterio dominante, presentando
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182
mucha diversidad en sus opiniones: en general, se perciba un cierto recelo, aunque tambin se valoraba positivamente la capacidad de dinamizacin en el mbito regional que podan ejercer las autonomas.
Frente a esta diversidad de opiniones, otra pregunta despert una rara unanimidad. Se inquira a los entrevistados sobre las actividades de fomento y promocin por parte de las Comunidades Autnomas. Dos tercios respondieron
que la participacin en este tipo de actividades deba aumentar, mientras que
slo un 5 por 100 de los entrevistados consider que la participacin de las
CCAA era excesiva. Por otra parte, tambin se demand a los entrevistados su
opinin sobre si iban a generarse mayores confrontaciones entre Catalua y
el Estado, como un cierto ensayo de prospectiva sobre la tensin de fondo territorial en este sector de polticas. Algo sorprendente, predomin entre los entrevistados la opinin de que iban a reducirse las tensiones, en el sentido de
que no haba grandes razones para que se generase un conflicto permanente.
De los resultados de estas entrevistas se deduce que, a mediados de 1996, exista un cierto convencimiento entre las lites polticas y empresariales del sector (situadas bsicamente en la capital del Estado), de que la dimensin
regional era un campo por desarrollar, en buena parte sin estructurar, y que
deba orientarse hacia las polticas de promocin y fomento de la Sociedad de
la Informacin ms que hacia las polticas regulatorias, o de control de los
operadores de telefona. Adems, no se perciba una situacin especialmente
problemtica en los aspectos relacionados con el conflicto interterritorial, a
pesar de que a finales de 1995 la elaboracin de la ley de telecomunicaciones
por cable haba producido numerosas tensiones entre CiU y el gobierno socialista. Tambin es cierto, sin embargo, que en Espaa los temas regulatorios y
de construccin del mercado son los que han centrado en los aos noventa,
y siguen centrando hasta el momento, la atencin prioritaria de los actores
presentes en el sector, activos en el mbito estatal. En este sentido, la oportunidad para elaborar e implementar planes de promocin en los espacios regionales era muy grande.
Cules eran (y an son) las estrategias posibles para dinamizar el desarrollo de
la Sociedad de la Informacin? Tomando como punto de partida el trabajo de
Alabau (1997), la tabla 3 apunta tres grandes lneas estratgicas, en parte excluyentes entre ellas. En primer lugar, el establecimiento de un proceso planificador con polticas especficas para la Sociedad de la Informacin; en segundo
lugar, usar la propia Administracin pblica como motor del desarrollo y la
promocin de la Sociedad de la Informacin; finalmente, la tercera lnea consistira en introducir planificacin y polticas de forma horizontal, afectando a
todos los sectores de intervencin pblica.. La tabla 3 incluye un conjunto de
ejemplos sobre las lneas de intervencin en que pueden concretarse las polticas de promocin de la Sociedad de la Informacin en el entorno local y regional.
Las formas de intervencin pueden consistir en la definicin y establecimiento de
ejemplos (para ser imitados por el sector privado), la provisin de servicios pbli-
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183
cos (producir bienes, pblicos no generados por el mercado), la aplicacin de incentivos (vinculados a determinadas acciones de innovacin), la oferta de bienes
y servicios no condicionados, o la introduccin de mecanismos de coordinacin. Evidentemente, estas formas de intervencin pueden presentarse mezcladas en la elaboracin de programas pblicos, y muchas de sus propiedades
pueden ser idnticas a las que existan en otras reas de polticas pblicas. Sin
embargo, lo que desconocemos es el grado de efectividad y su estabilidad en este
nuevo mbito de actuacin. Por ello, el grado de experimentacin y de imaginacin en las polticas pblicas de promocin debe ser necesariamente muy elevado, lo que provoca seguramente una gran variedad de resultados, tanto positivos
como negativos, en sus consecuencias sobre la sociedad. Sin embargo, a pesar de
esta gran variabilidad, y de los costes de la experimentacin, seguramente las polticas de promocin sean muy necesarias, si no deseamos vernos envueltos por
muchos de los efectos perversos con que siempre nos envuelven las profecas
sobre la Sociedad de la Informacin.
Tabla 3: Polticas de promocin de la Sociedad de la Informacin: mbito regional y local
Ejemplos
Servicios
Incentivos
Oferta
Coordinacin
Participacin
horizontal
en las polticas
y la planificacin
estratgica
Planes y polticas
especficas sobre la SI
Empleo de la SI por
la Administracin
regional y local
Centros de referencia NTI

en industria, servicios, etc.
Uso del EDI como

precursor.
Incorporar
criterios sobre SI
en las planificaciones
sectoriales.
Soporte
en la elaboracin
de planes I+D
en telemtica.
Aplicaciones
telemticas en
servicios pblicos.
Creacin
y mantenimiento
de bases de datos
pblicas.
Ayudas a la preparacin
de proyectos.
Mayor contacto por

facilidad acceso
telemtico.
Programas
de impulso
a universidades
en NTI.
Mecanismos
de cofinanciacin.
Formacin
de personal
en aplicaciones de SI.
Introducir formacin
sobre SI
en enseanzas
no universitarias.
Promocin de acuerdos de
colaboracin.
Establecer puntos
de contacto para
sociedad civil.
Creacin de foros
de discusin y
definicin objetivos.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Alabau (1997).

NTI: Nuevas Tecnologas de la Informacin.
SI: Sociedad de la Informacin.
Una distincin importante entre las distintas lneas estratgicas consiste en la

superacin de la sectorializacin. Los primeros planes de promocin, y los ms
sencillos, se concretan en proponer una serie de medidas centradas en el propio sector de las nuevas tecnologas de la informacin, sin relacin con el resto
de sectores en los que interviene el sector pblico. Sin embargo, un segundo
tipo de planificacin, seguramente ms efectivo para impulsar la Sociedad de
la Informacin, consiste en entrelazar intervenciones en distintos mbitos sectoriales, para que de forma coordinada se introduzcan las innovaciones necesarias, y su efecto irradie al conjunto de la sociedad (Policy Studies Institute,
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184
et al., 1997). No hace falta destacar que este segundo tipo de estrategias es ms
difcil de implementar, aunque seguramente, si funciona, los planes pueden
llegar a ser ms efectivos, porque consiguen impulsar nuevas dinmicas de forma transversal, con incidencia simultnea en numerosos mbitos sociales.
Podemos preguntarnos cmo podra desarrollarse este tipo de planificacin
y polticas sobre el mbito regional en el Estado espaol? Hemos visto que no
existe una oposicin de los actores presentes en el plano estatal de este sector,
sino una visin positiva sobre el papel de las Comunidades Autnomas, que
en algunos casos, ha llevado incluso a algunas organizaciones estatales, como
AUTEL, a convertirse en promotoras de la concienciacin de realizar polticas
de promocin, organizando por ejemplo unas jornadas sobre Telecomunicaciones y Desarrollo Regional en Palma de Mallorca en 1997. Es evidente, claro
est, que la escasa definicin de competencias sobre las polticas de telecomunicaciones en el marco del Estado autonmico no ha contribuido en ningn
modo a despertar un mayor inters y, adems, en la mayor parte de las CCAA
no existe un conjunto de actores presente en la sociedad civil con suficiente
capacidad de convocatoria para empujar a sus administraciones autonmicas
a que desarrollen novedosas polticas de promocin, ms all de algunos programas muy sectorializados o actividades de carcter simblico.
Desde este punto de vista, disponer de ideas e informacin sobre las formas de
actuacin tampoco parece haber sido un motivo suficiente para activar el desarrollo de planes y polticas de promocin en un mbito relativamente nuevo, y en un proceso de cambio institucional de impresionantes dimensiones.
Incluso la existencia de un detallado y bien elaborado libro blanco para emprender polticas de promocin de las telecomunicaciones en el caso de Catalua, realizado ya en 1991 (Mart Redober, 1991), o un plan de intervencin
operativo en el caso valenciano (Community of Valencia, 1996) no despertaron necesariamente el inters para motivar acciones inmediatas de implementacin por parte de los gobiernos autonmicos, en el sentido indicado por la
planificacin; mientras que en el caso balear, con actuaciones inicialmente
orientadas hacia la intervencin urbanstica, se han ido desarrollando actividades de promocin de las telecomunicaciones de diverso calado que, con
posterioridad a su puesta en marcha, se han intentado coordinar mediante algn tipo de planificacin (Segu, 1997).
Para entender este tipo de situaciones, algo desconcertantes, debe recordarse
la ausencia de tradiciones estatales de intervencin en el mbito de las telecomunicaciones, as como el papel sustitutorio que ejerci largo tiempo Telefnica en las polticas de telecomunicaciones en Espaa orientadas desde un
fuerte centralismo. Junto a estas tradiciones, debemos apuntar para los aos
ms recientes los propios cambios regulativos, en los aos noventa (y de Telefnica como organizacin), que llevaron primero a la empresa a establecer numerosos contactos con los gobiernos autonmicos, especialmente durante la
primera mitad de los aos noventa; y, en los aos ms recientes, a modificar
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185
de nuevo estas relaciones, ahora ya en el contexto de un mercado competitivo

y de su conversin en un operador privado (en competencia con otros operadores para mantener una relacin privilegiada con los gobiernos autonmicos). Junto a ello, tambin deberamos recordar las dificultades que las propias
administraciones autnomas presentan para gestionar complejas planificaciones horizontales, de carcter intersectorial (e interdepartamental).
Dado este conjunto de elementos, es difcil encontrar claves explicativas de carcter general sobre las actuaciones de los gobiernos regionales en el mbito
de las polticas de telecomunicaciones en Espaa a lo largo de los aos noventa, especialmente en el sentido de su escaso impulso a la planificacin y coordinacin intersectorial en relacin a la Sociedad de la Informacin a pesar del
inters mostrado. Con proporciones distintas, seguramente se combinaron la
indecisin poltica y un escaso impulso desde los sectores sociales y empresariales de sus propios mbitos territoriales, con un marco regulativo en constante transformacin, que generaba una gran incertidumbre sobre los actores
y las tecnologas que podan predominar en el sector a medio plazo.
Volviendo al dilema planteado al inicio de estas pginas, sobre las dos grandes
concepciones para guiar la intervencin pblica en el desarrollo de las telecomunicaciones y la difusin de las nuevas tecnologas de la informacin (estimular al mercado o estimular a la sociedad), cabe sealar que, en el caso
espaol, no ha existido en general una clara orientacin hacia ninguna de estas dos direcciones, aunque, tal vez por defecto, s ha predominado ms la primera que la segunda. El gobierno central, bajo la presin de la Comisin
Europea, ha ido implantado la nueva regulacin liberalizadora, mientras actuaba tambin en el mbito de la privatizacin e impulsaba la formacin de
nuevas empresas operadoras en el sector. Sin embargo, no defina un plan sectorial ms all del PNT de 1991, no estableca ninguna plataforma nacional
al estilo norteamericano y slo llevaba a cabo algunos programas de promocin y difusin, sin explotar al mximo los programas europeos con el objeto de impulsar la Sociedad de la Informacin. Mucho menos, por tanto, se
reflexionaba sobre la necesidad de una intervencin basada en planes complejos e interdepartamentales.
Por su parte, la mayora de las Comunidades Autnomas tampoco establecieron plataformas regionales de coordinacin para impulsar la Sociedad de la Informacin, ni se preocuparon excesivamente por definir los elementos clave
de las nuevas polticas pblicas en el mbito de las telecomunicaciones. Slo
en algunos casos, si se pueden encontrar elementos que apuntan en estas direcciones, como los ejemplos analizados en los captulos previos, con una mayor orientacin hacia la regulacin y el estmulo al mercado en el caso cataln
(con la promocin de un entorno competitivo que se extienda a todo el territorio), una mayor atencin sobre el impulso a la demanda social en el caso balear (con su oferta de formacin, acceso a redes, etc.), o una poltica industrial
y empresarial muy anticipativa en el caso del Pas Vasco.
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Concluyendo, respecto al mbito estatal, no se perciben unas intensas polticas

de promocin orientadas a la sociedad, ni destaca tampoco un claro impulso a la
lgica de promocin basada en el mercado dejando aparte las polticas de regulacin y construccin del mismo. Por otra parte, respecto al mbito autonmico,
hay que reconocer que, debido a la escasa definicin de la mayor parte de las polticas regionales existentes, no es posible analizar por el momento con claridad
las pautas seguidas por los gobiernos regionales para la promocin de la Sociedad
de la Informacin. Sin embargo, las polticas regionales en Espaa s se encuentran ms cerca del impulso a la sociedad, siguiendo la pauta dominante en el entorno europeo, que apunta a una orientacin de las polticas de promocin con
programas que fomentan la relacin entre sociedad y administracin.
En cualquier caso, de todo ello parece deducirse que polticas y planes de promocin no aseguran el xito para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin,
pero que pueden ser bastante tiles para mejorar las posibilidades de una regin
o pas en avanzar en estos nuevos mbitos de desarrollo social y econmico.
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Evaluacin de polticas pblicas

Joan Subirats
Ricard Gom
1. Perspectivas de anlisis
Normalmente se ha venido considerando que mientras que el nfasis del policy

analysis se pona en la dimensin prospectiva, anticipatoria, dirigido a decisiones que an se han de tomar (Beckman, 1977, pg. 222), la evaluacin de
programas se presentaba ms circunscrita a un enfoque retrospectivo, para, mirando al pasado, facilitar vas de accin de futuro (Poland, 1974, pg. 333). Si
el acento en un caso se pona en los efectos estimados que iba a producir tal o
cual poltica, en el caso de la evaluacin el anlisis se diriga al examen de los
efectos reales producidos por una poltica determinada.
En la actualidad, y despus del gran desarrollo que los estudios de evaluacin

de programas tuvieron en los Estados Unidos durante los aos setenta, se tiende a considerar a la evaluacin como el mtodo de investigacin sistemtica
sobre la configuracin de un programa o poltica determinada, y sobre su implementacin y efectividad, con lo que ha ampliado hacia arriba sus potencialidades.
Su popularidad y difusin procede de diferentes razones: las necesidades de informacin que sobre el proceso de aplicacin de las leyes por parte del ejecutivo norteamericano exiga el Congreso de los Estados Unidos; la demanda
generalizada de conocer unos programas de actuacin de los poderes pblicos
que acarreaban notables esfuerzos inversores; y las ms concretas necesidades
que planteaban gestores y altos cargos de la Administracin por conocer la forma en que se aplicaban los programas en curso y averiguar sus efectos y repercusiones (Chelimsky, 1985, pg. 7).
Actualmente se admite sin problemas que los mtodos de evaluacin de los

programas de actuacin gubernamentales sirven tanto para un mejor conocimiento de los mismos por parte de la opinin pblica como por parte de los
protagonistas mismos de esos programas en la Administracin Pblica, que
quieren beneficiarse de la informacin que genera la actividad evaluadora.
Ahora bien, muchas veces los objetivos de la evaluacin a realizar pueden resultar poco claros y resulta especialmente importante determinar en la medida
de lo posible qu es lo que realmente o esencialmente se pretende averiguar a
travs del proceso de evaluacin (Palumbo, 1987).
En la Administracin Pblica resulta difcil establecer cul es la solucin o la
poltica que resulta ms apropiada en abstracto. Depender en muchos casos
de la perspectiva o de la lgica con que se acte. Podramos distinguir entre
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190
una perspectiva ms gerencial o tcnica, una perspectiva poltica o una perspectiva ms clsicamente jurdica o legal.
Desde una perspectiva gerencial, y partiendo de la hiptesis de que toda poltica deja en su puesta en prctica ciertas trazas que permiten el estudio de su
impacto, se tratara de responder a un tipo de consideraciones que plantean
temas como el de la eficacia de esa poltica, el grado de satisfaccin que se ha
alcanzado o su nivel de eficiencia.
El preguntarse sobre la eficacia de una determinada poltica implica en buena
parte preguntarse sobre la implementacin de la misma. Es decir, preguntarse
sobre el nivel de racionalidad de su organizacin interna, sobre el grado de
predictibilidad de la actuacin del personal implicado, sobre las pautas de direccin seguidas y la claridad en los niveles de responsabilidad, sobre el nivel
de respuesta o de reaccin que la aplicacin de la poltica genera en la misma
organizacin, o sobre la adecuacin de los recursos destinados a esta poltica
con los objetivos planteados.
Desde esta perspectiva podemos afirmar que ciertas polticas o programas concretos son ms fcilmente implementables que otros.
En este sentido, ciertas polticas pueden resultar poco eficaces, a pesar de que
logren los objetivos que en su diseo se planteaban, ya que sostienen cargas
administrativas excesivas o son excesivamente costosas en trminos de su gestin. En este sentido podramos afirmar que en ciertas polticas que presuponen un alto grado de intercambios entre la llamada street-level-bureaucracy
(Lipsky, 1980) o burocracia de contacto y los clientes o afectados por esas
polticas, resultar ms difcilmente predecible su grado de xito y de eficacia
(Pollitt, 1988).
En estos casos parece inevitable que exista un cierto grado de discrecionalidad
y ello convierte a esas polticas en ms difcilmente manejables por parte de
los responsables o gestores del programa. Inspectores de servicios, policas o
maestros son quienes deciden, en ltima instancia, cmo y cundo aplicar las
normas que regulan el ejercicio de su funcin, y como, al mismo tiempo, son
ellos mismos la principal fuente de informacin sobre sus actividades, resulta
muy complejo averiguar hasta qu punto usan y en qu sentido el elevado grado de discrecionalidad que su especial situacin permite.
Desde una visin gerencial se puede intentar construir indicadores de rendimiento que obliguen a esa street-level-bureaucracy a un progresivo acercamiento a los estndares fijados desde la direccin del organismo, aunque a veces ello
resulte muy difcil o incluso contraindicado.
Ciertas polticas o programas de actuacin de los poderes pblicos presuponen
una entrevista para averiguar o determinar la posible inclusin de un determi-
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nado individuo en un programa especfico. Es este otro tpico caso de difcil

control, que permite un amplio nivel de discrecionalidad. Lo mismo podra
decirse, aunque derive de otra problemtica ya mencionada en otras ocasiones, de aquellos programas cuyos objetivos resultan poco claros o excesivamente amorfos. En este caso resulta complicado establecer responsabilidades
claras y construir unos adecuados baremos de la eficacia de la actuacin administrativa basados en indicadores u otros mecanismos.
Desde una consideracin ms centrada en la eficiencia el acento se pone en
relacionar los costes y los beneficios generados por los resultados del programa. Y las preguntas que se plantean intentan averiguar si se podan haber conseguido iguales o mayores resultados con costes menores o iguales, a travs de
otras vas o alternativas. El problema es que en muchos casos la relacin costebeneficio no acaba de satisfacer todas las condiciones de valoracin de la actuacin de los poderes pblicos, al no incluir beneficios sociales, por lo general, ms difcilmente cuantificables.
Otro de los aspectos clave desde una aproximacin gerencial a la evaluacin
de los programas de actuacin es el relacionado con la reduccin de costes, sobre todo a partir de minimizar prdidas por error, fraude o derroche. Este es
un aspecto poco polmico y que tiene puntos de contacto con las aproximaciones ms polticas o jurdicas al tema.
Una va tradicional de reducir costes consiste en pasar la carga administrativa a

los mismos clientes o beneficiarios del programa. Para ello existen varias tcticas, como puede ser la de no considerar beneficiarios a aquellos que no hayan
explicitado y documentado reunir las condiciones legalmente establecidas para
ello. Esa va ya presenta efectos disuasorios, como tambin los tienen las largas
colas o incomodidades en los centros pblicos. Otros subterfugios son la denegacin previa de la condicin de beneficiario a la espera de un posible recurso,
requerir certificados de residencia, etc.
Puede tambin optarse por hacer recaer en los propios empleados ciertos costes, como no proveerles del adecuado uniforme, de los medios de transporte
precisos, o negarles la formacin posterior al acceso a su cargo (Rosenbloom,
1986, pg. 327-328).
Este conjunto de consideraciones sobre la evaluacin de un programa de actuacin de los poderes pblicos puede variar sustancialmente si adoptamos
una perspectiva ms claramente poltica. Por ejemplo, desde una perspectiva
poltica puede considerarse que determinada poltica ha tenido xito, independientemente de otros baremos, si ha conseguido aumentar los niveles de
representacin de los sectores afectados en el proceso de elaboracin y decisin de las polticas pblicas.
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A esa perspectiva pueden responder muchas de las iniciativas que permiten o

regulan la audiencia a los afectados en el proceso de implementacin de ciertas polticas o decisiones. Puede tambin considerarse, desde una perspectiva
poltica, que un programa que parece haber alcanzado sus objetivos ha fallado, al haber afectado de manera diferente a distintos grupos sociales o reas
incluidas en el programa. Y ello puede llevar a ocasionar problemas polticos
aunque desde un punto de vista ms gerencial o ms vinculado a la relacin
coste-beneficio, se demuestre que el incorporar esos grupos o reas al programa podra haber tenido repercusiones financieras graves.
Otro de los aspectos a considerar es el grado de respuesta que desde la Administracin se da a las demandas de la poblacin, y las posibles contradicciones
que ello genere con visiones ms gerenciales. Puede constatarse cmo territorios extensos con un grado elevado de dispersin de la poblacin acostumbran
a tener ms administradores pblicos, lo que resulta difcilmente explicable
con criterios meramente econmicos y debe acudirse a explicaciones de carcter poltico para dar una adecuada justificacin.
Desde una perspectiva poltica, el tema clave ser la capacidad de control sobre el
desarrollo y balance final de un programa de actuacin de los poderes pblicos.
Ello tiene consecuencias en el terreno prctico al obligar, por ejemplo, a explicitar
los criterios que se siguen para la inclusin o no de determinados individuos o
grupos en un cierto programa, o en la constante posibilidad que se deja abierta
para examinar todos y cada uno de los eslabones administrativos que componen
el programa. Y desde esta perspectiva una poltica funcionar bien si cumple estos
requisitos, dejando al margen otras consideraciones. En ciertos pases existen mecanismos, como los de sunset legislation o el legislative oversight que permiten la actuacin del poder legislativo en el control de la continuidad o la
implementacin de un programa.
Desde una perspectiva legal o jurdica la evaluacin de un programa de actuacin de los poderes pblicos se basa en criterios como la igualdad formal
de los ciudadanos en su acceso al programa, el respeto al principio de legalidad, la pureza del procedimiento administrativo seguido o el respeto a los
derechos de aquellos individuos o colectivos afectados o relacionados con el
programa.
Si desde una perspectiva gerencial o poltica la respuesta a quienes han de ser

los beneficiarios de un programa puede variar, atendiendo a criterios de economicidad o de representacin, desde un punto de vista jurdico el tema clave
ser el asegurar una misma proteccin legal a todos los individuos o grupos
potencialmente interesados o afectados. Con ello se pretende evitar situaciones discriminatorias no basadas en supuestos legalmente establecidos al respecto. Por otro lado, y tambin desde una perspectiva legal, un programa se
caracterizar como satisfactorio si ha protegido todo el conjunto de derechos
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de los individuos y colectivos que se relacionan con el mismo, sin tener tan
en cuenta consideraciones ms relacionadas con los aspectos econmicos o
polticos del programa.
2. Objetivos de la evaluacin. Tipos y mtodos de evaluacin
Dejando a un lado estas diferentes perspectivas, que de hecho enriquecen las

posibilidades de anlisis, convendra examinar cules son las distintas motivaciones que conducen a la exigencia de evaluacin o a la propuesta de su realizacin. Para empezar, conviene determinar si el inters de los impulsores de la
evaluacin estriba en justificar la necesidad de nuevos programas o polticas
para asegurar que la manera de implementar un programa resulte la ms eficiente o para satisfacer las exigencias de control sobre la eficacia de la accin
administrativa.
En cada uno de estos supuestos, el tipo de informacin a recabar ser distinta.

As, en el caso de la formulacin de nuevas polticas, se requerir poner el
acento en la informacin relativa al problema que pretenda resolver o reconducir el programa evaluado, cul es su dimensin, cmo ha ido cambiando y
qu perspectivas presenta. Tambin ser importante examinar cules han sido
los resultados de los programas implementados que pretendan afrontar el
problema, evaluando sus resultados y las dificultades encontradas. Y todo
aquello que permita seleccionar mejor entre las diferentes alternativas de accin presentes.
En el caso de que el inters se concentre en la fase de implementacin, el tipo

de informacin que se precisa es distinto. En este caso ser importante conocer
cmo se ha producido la implementacin, es decir, cul es el grado de operatividad del programa, las diferencias de aplicacin que se hayan podido producir en distintos momentos o lugares, cul ha sido la reaccin de los actores
implicados, qu errores o abusos se han producido, etc.
Tambin ser importante, en este sentido, conocer cmo ha funcionado la

gestin o direccin del programa, tanto en la gestin de recursos humanos
como en la distribucin de recursos. Asimismo ser decisivo conocer cul es el
grado de impacto que tiene el programa sobre el problema planteado, evaluando cmo variar o incluso eliminar el programa analizado.
Si lo que se pretende es controlar o hacer un cierto balance, entonces la informacin que resulta necesaria del proceso evaluador se encamina esencialmente a valorar los resultados del programa, hasta qu punto el programa ha
influido en los cambios que se detectan y cules han sido los efectos tanto esperados como no esperados que esa intervencin ha provocado.
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a) Tipos de evaluacin
Todo ello nos permite hablar de tipos distintos de evaluacin.
1) Determinacin de necesidades
En muchas ocasiones, el promotor o promotores de la evaluacin no pretende
comprobar cmo se ha desarrollado un determinado programa o cules han
sido exactamente sus efectos. Su preocupacin esencial se dirige al descubrimiento de las debilidades o los espacios problemticos del planteamiento del
programa, de tal manera que puede mejorarse en futuros ajustes del mismo.
Este tipo de evaluacin acostumbra a estar indicada en aquellos programas

que presentan una notable complejidad organizativa, con variedad de metas
y diversidad de equipos o personal vinculado, y cuando todo ello genera una
sensacin de insatisfaccin generalizada. En muchas ocasiones este tipo de
evaluacin exige o conlleva un replanteamiento global o parcial de los objetivos del programa.
2) Evaluacin formativa o correctora

En este caso nos hallamos ante una aproximacin que se acerca notablemente a lo que podramos denominar estudios de implementacin, ya que este
tipo de evaluacin pretende ante todo analizar el funcionamiento real del
programa y de todas las labores conectadas con el mismo. Su objetivo es comprobar si ese programa se desarrolla sin dificultades, localizando los puntos
crticos y favoreciendo una va de mejora. Para ello conviene cerciorarse de si
esa posibilidad de mejora existe, ya que de no ser as ese tipo de evaluacin
resulta inapropiado.
3) Evaluacin de balance o conclusiva
El objeto de este tipo de evaluacin es el de recoger informacin sobre los resultados finales del programa y facilitar as un juicio de valor global sobre el
mismo. La evaluacin ha de proporcionar una base de comparacin que permita objetivizar en la medida de lo posible ese juicio de valor, sea a travs de
la comparacin con los resultados de un programa alternativo con objetivos
similares, sea mediante la comparacin con sectores o zonas no incluidos en
el proceso de aplicacin del mismo. Lgicamente tambin deber tomarse
como baremo el contraste entre los resultados obtenidos y los objetivos de partida del mismo.
Este tipo de evaluacin exige su aplicacin a programas con claridad de objetivos y con una contrastable base de informacin sobre la organizacin y actividades del mismo, y requiere, asimismo, el que pueda considerarse como
plenamente desarrollado. Las consecuencias de este tipo de evaluacin pueden
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195
situarse en el marco de las posibles continuacin-terminacin del programa

(Herman-Lyons-Taylor, 1987, pg. 15 y ss.).
b) Problemas relacionados con la metodologa y los posibles usos de los anlisis de
evaluacin
Los estudios de evaluacin presentan las dificultades derivadas de la constante
mutabilidad del entorno que rodea la puesta en prctica de toda intervencin
social. Podemos fcilmente admitir que son constantes las variaciones en la influencia relativa de recursos, prioridades o patrocinadores de los programas
de intervencin social. Y en muchas ocasiones esas variaciones derivan de cambios de tendencia en la esfera de lo poltico (Palumbo, 1987).
Por otra parte, pueden variar tambin las posiciones e influencias de los diferentes actores o representantes de intereses presentes en el proceso. Los programas
que requieren la cooperacin o la no hostilidad de ciertas organizaciones o grupos pueden verse favorecidos o afectados negativamente por esas variaciones.
Puede haber tambin modificaciones importantes en las prioridades y responsabilidades de las organizaciones y agencias que deben protagonizar o colaborar en la implementacin de esos programas. No podemos tampoco descartar
que se produzcan problemas inesperados que requieran la modificacin del
programa y de sus objetivos y que afecten, por tanto, al mismo plan de evaluacin. La misma investigacin puede tambin provocar la modificacin de
los objetivos o las lneas de desarrollo del programa, al producirse una variacin sustancial de las hiptesis de partida.
Todo ello pone de relieve las dificultades de la evaluacin y contribuye a enmarcar la polmica sobre las aproximaciones cientfica y pragmtica en el
campo de la evaluation research.
Hace ya bastantes aos se sugiri la conveniencia de acometer con mentalidad

cientfica el estudio de la problemtica social. Ello requera una mejora sustancial de la metodologa y de la investigacin para potenciar el campo de los
anlisis de evaluacin en el marco de la sociedad experimental y dentro del
paradigma cientfico (Campbell, 1969).
Desde otra perspectiva surgi un planteamiento que podramos calificar de ms

pragmtico, que, sin negar la necesidad de usar procedimientos y mtodos de
investigacin apropiados, no consideraba indispensable cumplir exactamente
con los standards de cientificidad propios de otros campos de anlisis menos
afectados por impurezas de carcter poltico o social. Se postulaba la calificacin de arte, para la evaluacin y se recomendaba una constante interrelacin
con polticos, promotores y representantes de los intereses afectados para, por
llamarlo as, pactar la manera y forma de realizar el proceso evaluador.
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Se trata en muchas ocasiones de satisfacer las condiciones que permitan considerar una evaluacin lo bastante buena como para responder las cuestiones planteadas por la implementacin y los efectos del programa, aunque esa
evaluacin no tenga un diseo perfecto desde un punto de vista cientfico
(Cronbach, 1982).
La prctica habitual ha conducido a posiciones intermedias en las que predomina una combinacin de recursos de investigacin propios de las Ciencias
Sociales con componentes ms intuitivos y pragmticos para llegar a obtener
resultados aceptables, con el elemento aadido de la unicidad de cada uno
de los casos que se plantean y analizan (Rossi-Freeman, 1986, pg. 37).
Otro de los problemas generales que se plantean en torno a los anlisis de evaluacin (y que en buena parte podramos generalizar a la mayora de estudios
sociales o polticos) es el de su posible uso (o mal-uso) por parte de los decisores y dems actores presentes en el proceso. Puede producirse, en primer lugar,
un cierto malentendido sobre la posible utilidad de la evaluacin.
En un primer momento se pens en su directa y decisiva influencia en los
procesos y mecanismos de decisin, pasndose despus a posiciones contrarias en las que negaba cualquier utilidad posterior de esos estudios. La realidad
ha ido demostrando cmo en la mayora de ocasiones la evaluacin viene usada como un input ms en el proceso decisional. Alguien lo ha comparado a
una especie de proceso de tortura china por el cual los resultados de las distintas evaluaciones van cayendo cual gotas de agua sobre las cabezas del decisor o decisores, hasta el punto de llegar a modificar una conducta que
pareca inmutable (Chelimsky, 1985, pg. 16).
Podramos, pues, afirmar que se trata de un proceso acumulativo, en el cual
llegado un cierto momento se puede conseguir una influencia real. Volveremos sobre ello ms adelante.
Otro de los errores frecuentes que se observan en la concepcin que se tiene
sobre la utilidad de este tipo de estudios se refiere a la creencia de que los estudios de evaluacin pretenden llenar vacos de informacin, cuando muchas
veces los decisores o impulsores de ese tipo de las evaluaciones tienen objetivos de ndole muy variada:
Sea porque estn envueltos en un programa en el que ellos mismos no confan y sobre el que, por tanto, quieren tener ms datos desde el exterior.
Sea porque el programa a evaluar se desarrolla en lo que podramos denominar territorio enemigo y, por tanto, se pretende convertir la evaluacin en
parte de una trama asesina (Behn, 1978) contra el mencionado programa.
Sea porque se presiente un cierto ataque contra el programa en cuestin y
se trata de establecer una cierta proteccin.
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Finalmente, cuando desde la autoridad competente se requiere la realizacin de la evaluacin, sin que influya, pues, en ello el nimo de los responsables del programa.
3. Intereses presentes en el proceso evaluador

En el proceso de evaluacin conviene tener muy presente la existencia de los
diversos intereses que componen el marco interpersonal y poltico en el que
vamos a desarrollar la investigacin. Para ello el primer paso debe ser el reconocimiento del abanico de intereses presente que de manera directa o indirecta facilitan o impiden la realizacin de la evaluacin y que toman posiciones
ante las posibles consecuencias que puedan derivarse del mismo.
De manera abstracta podramos admitir que todo ciudadano est en principio
interesado en mejorar la eficacia y eficiencia de la actuacin de los poderes pblicos, y, por lo tanto, debera interesarse por la realizacin de una concreta
evaluacin y el uso posterior de sus resultados. En la prctica, evidentemente,
el posible campo de los interesados se estrecha, cindose a aquellos que tienen un directo y visible inters en el programa. Diferentes intereses comportan normalmente diferentes perspectivas o puntos de vista sobre el programa
a evaluar, sobre la misma evaluacin en curso y sobre el uso o consecuencias
que podran derivarse de la misma. Sea cual sea el balance final de una evaluacin, siempre acaba siendo verdad que para algunos esos resultados implican
buenas noticias, mientras para otros se convierten en malas noticias.
Evaluar implica juzgar, mientras realizar un estudio de evaluacin implica proporcionar la suficiente informacin como para permitir esa labor evaluadorajuzgadora (Rossi-Freeman, 1985, pg. 372). La distincin entre la accin de emitir juicios y la de proporcionar datos en que basar esos determinados juicios
puede parecer clara y til en abstracto, pero resulta difcil de establecer en la
prctica. En cualquier momento alguno de los intereses presentes puede considerar que de esa evaluacin podran derivarse algunas consecuencias crticas o
negativas a su posicin y ello conducira a una reaccin acorde con tal amenaza.
Como ha sido apuntado (Wildavski, 1985, pg. 261), si no se sabe hacer una
evaluacin, ello es slo un problema para el que la quiere realizar pero para nadie ms. Si se sabe cmo hacerla entonces los problemas son para los dems.
En definitiva, la evaluacin plantea ciertas amenazas para alguno o algunos de
los sectores implicados, ya que pone al descubierto elementos o informaciones
que pueden resultar incmodas o peligrosas para algunos de los implicados
en las decisiones. Y tambin porque puede comportar o exigir un cierto cambio, sea en el mismo diseo del programa, sea en la organizacin encargada de
implementar el mismo. Ello explica por qu el entusiasmo de los decisores pblicos o responsables de un programa ante la perspectiva evaluadora sea claramente descriptible.
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Podramos intentar concretar un poco ms las referencias generales a los intereses presentes en el proceso de evaluacin, dibujando un cierto perfil de aquellos
intereses-tipo presentes, generalmente, en cualquier proceso de evaluacin:
Diseadores y responsables de los programas de actuacin de los poderes

pblicos, y que mantienen un elevado grado de decisin sobre el inicio de
un programa, su posible continuidad, discontinuidad, expansin o recorte.
Patrocinadores o promotores del programa de actuacin que ha de ser evaluado.

Patrocinadores o promotores de la evaluacin a realizar, que pueden o no
resultar idnticos a los anteriormente mencionados.
Los beneficiarios o partcipes del programa a evaluar, es decir, aquellas personas, unidades o grupos que participan directamente en el programa o
que se ven afectados por los resultados de esa intervencin.
Direccin del programa, o sea, las personas o el grupo responsable de la direccin y coordinacin del programa bajo estudio.
El personal del programa, es decir, aquellas personas que componen el staff
del programa y que son responsables de su puesta en prctica.
Evaluadores, aquellas personas o aquella organizacin que dirige y efecta
la misma evaluacin del programa.
Los competidores del programa, o sea aquellas personas, grupos o instancias administrativas o polticas que compiten con el programa a evaluar en
relacin a recursos disponibles.
Conjunto de intereses presentes en el marco contextual en que se desarrolla el
programa objeto de la evaluacin y que pueden personalizarse en individuos,
grupos u organizaciones presentes en el inmediato entorno del programa.
La comunidad de evaluadores, o sea, aquel conjunto de tcnicos o profesionales de la evaluacin, sea de manera individual u organizada, que pueden expresar su opinin sobre la evaluacin realizada y sus defectos o
cualidades.
Este elenco no pretende, evidentemente, constituir una lista exhaustiva de todos aquellos intereses que podramos llegar a considerar afectados de una u
otra manera por la evaluacin a realizar, sino que simplemente pretende destacar aquellos intereses generalmente presentes y que conviene considerar de
una manera u otra al realizar la evaluacin. Y conviene subrayar que se trata
de individuos o grupos representativos de intereses potencialmente presentes
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en el marco en que se desarrolla la evaluacin, pero que pueden o no intervenir de manera efectiva en la misma.
En lneas generales se podra afirmar que los patrocinadores de la evaluacin,

los gestores o responsables directos del programa y el mismo personal o staff
del mismo seran los sectores que ms atencin dedicarn al proceso evaluador
y a las conclusiones que del mismo se desprendan. No resulta difcil imaginar
el porqu de tal atencin, ya que son los sectores ms interesados en la posible
continuidad del programa y adems son los que ms pueden verse afectados
por la valoracin o enjuiciamiento de su labor por parte del informe evaluador.
Ms complicado resulta plantearse las posibles reacciones de los grupos o sectores afectados o beneficiados por el programa. A pesar de que en muchos casos podra parecer que son precisamente esos sectores los que ms deberan
preocuparse por el proceso evaluador, ya que son de hecho quienes constatan
efectivamente las utilidades o desutilidades del mismo, acostumbran a tener dificultades para dejar or su opinin. Sus problemas derivan en ocasiones
de su falta de organizacin, de su dispersin geogrfica, de su falta de preparacin para acceder a los medios de comunicacin o incluso de sus reticencias a
asumir protagonismo. As, de hecho, slo cuando existen organizaciones que
representan o pretenden representar a esos sectores resulta ms factible su incorporacin al proceso de evaluacin.
La presencia de una multiplicidad de actores y sectores interesados en el programa a evaluar y en el mismo proceso de evaluacin debe relativizar la fuerza final
de las conclusiones a que se lleguen, ya que la opinin, de los evaluadores
puede ser una ms de las que intervienen en el proceso decisional. Es evidente
que esa multiplicidad de actores producir tensiones que el evaluador deber,
en la medida de lo posible, anticipar o prever, pero de las que difcilmente podr
prescindir, ya que, por decirlo de alguna manera, forman parte del paisaje.
Conviene tambin tener en cuenta que la pluralidad de intereses con los que
se enfrenta el analista responsable de la evaluacin puede repercutir de diversas maneras en el proceso de evaluacin. Ante todo, por la dificultad de definir
la correcta o mejor perspectiva desde la que abordar la evaluacin. Puede ser
la de considerar como ms adecuada la de sociedad en su conjunto, la de la
agencia u organismo gubernamental afectado, la de miembros o personal de
esa organizacin, la de los clientes o beneficiarios directos del programa, o
la de cualquier otro grupo presente o identificado en el escenario en que se desarrolla la evaluacin.
Podramos decir que en determinados tipos de evaluacin (por ejemplo, aquellos dedicados a mejorar o ajustar el proceso implementador) la perspectiva
que puede resultar ms eficaz podra ser la del mismo personal de la organiza-
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cin, ya que sern ellos, en definitiva, quienes debern hacer suyas las conclusiones o mejoras propuestas en las conclusiones de trabajo.
Si la evaluacin ha sido encargada por un organismo legislativo o bsicamente

representativo, entonces parece adecuado que la perspectiva del trabajo sea la
de la sociedad o la del Estado en su conjunto. De hecho no es tarea del evaluador o de la misma evaluacin dar la razn a uno o varios de los actores o
sectores implicados, ya que se debe partir del supuesto de una legitimidad
equivalente entre ellos, sino la de intentar dejar claro en el mismo proceso
evaluador las diferentes perspectivas, y por tanto legitimidades, presentes.
En el caso de tomar como propia del estudio una concreta perspectiva, se debe
explicitar esa toma de postura desde el inicio del trabajo y en las conclusiones
o informe final.
Otro de los peligros claros en estos procesos evaluadores es el posible descontento o turbacin que pueden producir los resultados finales de la evaluacin
en los mismos patrocinadores o promotores del trabajo. Esa misma reaccin
negativa puede abrir otros frentes de crticas que, de no haberse producido tal
reaccin negativa en los promotores de la evaluacin, habran sido neutralizados. La insatisfaccin por las conclusiones puede fcilmente derivar en crticas
a los aspectos ms tcnicos o de calidad cientfica del trabajo, ocultando as las
verdaderas razones del desacuerdo.
Puede tambin considerarse que uno de los problemas importantes para los
evaluadores es la comunicacin de sus resultados. Y ello es an ms importante si debe realizarse ante audiencias amplias, sin base tcnica alguna. Conceptos como el de seleccin aleatoria puede a veces confundirse con falta de
rigor, dejarse llevar por el azar, etc. Debern, por tanto, prepararse especficamente las vas a utilizar para comunicar los resultados de la evaluacin
ante audiencias especficas.
Ha sido frecuentemente mencionado tambin el desajuste entre el tempo del
proceso de evaluacin y el de las exigencias de la actividad poltica (Horst et
al., 1985, pg. 177; Rossi-Freeman, 1985, pg. 380). Determinadas evaluaciones, sobre todo aquellas dirigidas a estudiar el impacto conseguido por cierto
programa o actuacin, requieren tiempo. Tiempo que no acostumbra a sobrar
en el mundo ms directamente poltico en el que las exigencias electorales o
la presin de campaas a favor o en contra de ciertos temas obligan a tomar
decisiones rpidas y a utilizar todo aquello que pueda ser un argumento aunque no tenga una plena validez o seguridad cientfica.
Por ello puede resultar importante para el evaluador anticipar en lo posible
esas limitaciones de tiempo, sea reduciendo la investigacin a muestras ms
pequeas o bien aconsejando alternativas de informacin a la misma evaluacin, como puede ser la demanda de opinin a determinados observadores o
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especialistas que al menos puedan dar sus impresiones sobre la eficacia de

ciertos programas de actuacin de los poderes pblicos.
Por otra parte, conviene tener muy en cuenta al realizar la evaluacin los particulares plazos que rodean el mundo de la poltica y de la Administracin Pblica: legislacin que expira, fechas lmite para la autorizacin de un nuevo
programa o la continuidad de uno ya en funcionamiento, momentos clave de
las consignaciones presupuestarias, etc. Sin una adecuacin temporal del timing evaluador con el timing poltico-decisional no puede haber garanta
alguna sobre la utilizacin posterior de los resultados del estudio evaluador.
4. Utilidad de la evaluacin
Hemos llegado as al tema clave de los posibles usos de las evaluaciones y de
sus resultados en el proceso decisional de la Administracin Pblica. Esta cuestin, junto con la polmica metodolgica mencionada anteriormente, acapar el debate de los especialistas en evaluacin durante los aos setenta y
principios de los ochenta. En muchos casos, los evaluadores expresaban la deficiente o nula utilizacin de sus estudios o hallazgos.
Se empez a reconocer que para un mejor uso de la evaluacin se requeran
cambios en la organizacin: no puede pensarse en utilizar mejor los resultados
de la evaluacin si no se mejora en los aspectos organizativos o de procedimiento (Bunker, 1978, pg. 223). Pueden constatarse tensiones entre los resultados
de una evaluacin que busca mejorar la eficacia con los compromisos organizativos que toda estructura administrativa genera. La evaluacin puede tener efectos en el esquema organizativo y ello requiere ganarse la apreciacin positiva de
la trama burocrtica. De manera ms general se podra aludir a la tensin entre
conocimientos y poder que est tambin presente en este contexto.
Los motivos que pueden llevar a promover una determinada evaluacin pueden
derivar de necesidades en la formulacin de nuevas polticas, con lo que ello implica de argumentos que fundamenten y justifiquen la necesidad de tales novedades. Tambin en los casos de ejecucin de polticas, es decir, para asegurar que
un programa se implemente de la manera ms efectiva posible. O, cuando la
evaluacin se encamina a determinar la efectividad de un programa de actuacin de los poderes pblicos, para as examinar su posible continuidad, modificacin o terminacin. Ahora bien, podramos tambin ver desde una diferente
perspectiva el tema de la utilidad de la evaluacin refirindonos al enfoque
con que se solicita (Weiss, 1977).
As se podra hablar de evaluaciones dirigidas a un uso directo o instrumental,
es decir, que de los resultados obtenidos se derivan inmediatas acciones o cambios en los programas de actuacin.
Otra posible aproximacin a la evaluacin sera la que podramos denominar
conceptual, es decir, se busca ms la capacidad general de influenciar la ma-
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nera de pensar en los problemas y temas planteados sin que de los resultados
se derive una inmediata accin o cambio.
El tercer tipo de evaluacin tendra una finalidad persuasiva, es decir, se encaminara a dotar de argumentos las posiciones de ataque o defensa en relacin a un
cierto programa u organismo de actuacin. Probablemente es sta una posible utilizacin de la evaluacin que escapa en buena parte de las posibilidades de control
por parte de los mismos evaluadores y que, por tanto, resulta difcil de evitar.
Pero, al margen de estos distintos usos, la frustracin o descontento de los evaluadores ante los limitados efectos de su trabajo que ya mencionamos anteriormente pareca tener su origen fundamentalmente en la fuerza de la inercia
o rutina en la actuacin poltico-administrativa tan tpica de las grandes estructuras de la Administracin Pblica contempornea. Slo cuando los resultados de la evaluacin coincidan con la voluntad de sus decisores polticos el
efecto de la evaluacin era ms claro (Levitan-Wurzburg, 1979, pg. 132).
A pesar de esa impresin general del poco uso que tienen las evaluaciones en
el mundo real de las decisiones pblicas existen pocos estudios concretos sobre
esta problemtica, y en algn caso (Leviton-Hughes, 1981) se ha considerado
que no puede desdearse la influencia del caudal de evaluaciones en el diseo
y remodelacin de los programas de actuacin de los poderes pblicos.
Pero quiz deberan tambin las evaluaciones cambiar de perspectiva o adecuar mejor sus objetivos a las posibilidades reales de influencia que generan,
sobre todo en la que denominbamos aproximacin conceptual.
De hecho, este tipo de aproximacin conceptual pone un mayor nfasis en la
influencia general que los resultados de la evaluacin produzcan en la comunidad de intereses y actores conectados por el programa evaluado, que en una
directa y decisiva influencia sobre los responsables de ese programa, sobre su
diseo o principales alternativas de actuacin.
As, en el proceso evaluador, se descomponen o definen los problemas sobre
los que actuar y el marco o arena propio de cada poltica; se identifica los individuos y grupos afectados por esa poltica; se constatan las premisas o hiptesis de partida del programa y su priorizacin; se relacionan las asunciones de
partida con las demandas constatadas; y se estudia el trabajo de sntesis de la
informacin disponible (Hellstern, 1986, pg. 303). Con ello se consigue un
acercamiento mejor a los problemas de la gente y el modo como se desenvuelven entre ellos, permite un mejor enfoque de sus niveles de actuacin y articulacin organizativa, un mayor conocimiento de sus niveles de interaccin y
de sus estrategias, posibilitando una estructuracin de los diferentes hechos o
episodios ms relevantes, y una aproximacin real a las asunciones y argumentaciones de los diferentes actores presentes.
Esta visin ms global y realista del proceso evaluador permite un mejor contacto
con los protagonistas reales de la implementacin de los programas de actuacin
pblicos y una capacidad de influencia sobre el conjunto del proceso, sin duda
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ms difcilmente detectable, pero probablemente de mayor y ms profundo alcance. En muchos casos se podra incluso definir tal tipo de aproximacin ms
como operacin de toma de conciencia que como una evaluacin convencional.
Sea como fuere, los evaluadores tienen la obligacin de intentar que sus investigaciones y resultados obtengan la mayor confianza y utilizacin posible. Para ello
se ha constatado que resulta importante tener en cuenta algunas condiciones que
pueden afectar la utilizacin posterior del estudio (Leviton-Hughes, 1981):
La relevancia de lo hallado.
La constante comunicacin entre los potenciales usuarios de la evaluacin
y evaluadores.
La utilizacin de la informacin proporcionada por esos usuarios.
Un tipo de resultados que podamos calificar de plausibles.
Un cierto compromiso en el proceso de quienes debern usar las conclusiones de la evaluacin.
Por otro lado, ser tambin importante tener en cuenta otros elementos para
maximizar las posibilidades de utilizacin:
Presentar los resultados de manera comprensible por los decisores pblicos, y no a travs de formas o estilos ms propios de revistas cientficas.
Una correcta apreciacin de las fechas clave en las cuales se deber ser capaz
de ofrecer datos que resulten relevantes, a pesar de que desde un punto de vista general la evaluacin en su conjunto deba completarse posteriormente.
Los evaluadores debern ser conscientes del entramado de intereses que
envuelve el programa a evaluar y, por tanto, actuar respetando las diferentes visiones que sobre el problema se defienden.
Finalmente, es mejor que las perspectivas de publicacin y utilizacin de la
evaluacin se incluyan en el mismo proceso de diseo y acuerdo entre los
promotores de la evaluacin y los responsables de su realizacin.
A pesar de los problemas sobre los posibles usos de la evaluacin y sobre la necesidad de cuidar la forma de presentar los resultados, todo permite suponer
que continuar existiendo una amplia necesidad de los estudios de evaluacin,
ya que tanto decisores, como programadores, como grupos afectados son conscientes de que no es posible abordar la complejidad de los problemas ms acuciantes de nuestras sociedades slo con sentido comn y buena disposicin.
Son cada vez ms los actores y los intereses presentes, y ello obliga a mejorar los
porqus y prever mejor las consecuencias de las acciones que se emprenden. Las
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controversias entre diferentes sectores y grupos sociales pueden ir creciendo y

probablemente se centrarn en momentos como los de la formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos.
Los estudios de evaluacin de programas pueden resultar decisivos para canalizar y objetivizar esos debates. Es preciso encontrar vas para aprender ms y ms
rpidamente de los errores y de cmo capitalizar los aciertos de las medidas ms
efectivas. A esta sensacin general la acompaa una mejora sustancial de las tcnicas a disposicin de las ciencias sociales y de sus mtodos de encuesta.
Por otra parte, la necesidad de afrontar la limitacin de recursos y las crecientes
demandas sociales pueden acrecentar, si cabe, la necesidad de mejorar la eficiencia de los programas de actuacin pblica (Rossi-Freeman, 1985, pg. 398-399);
Hellstern, 1986, pg. 306-308).
5. Protagonistas de la evaluacin
Es ste un tema poco tratado en la literatura especializada y que en cambio
plantea numerosos problemas. Muchas veces parece que se da por descontado
que el evaluador de un programa coincide con el diseador o responsable del
mismo o con el mismo staff que tiene a su cargo la implementacin del mismo, y as se evita entrar en consideraciones sobre las tensiones que el proceso
de evaluacin puede generar, debido, como ya hemos sealado, a los componentes de amenaza que arrastra.
Podramos empezar planteando la posibilidad de que sea el mismo personal del
interior de la organizacin el que asuma la labor evaluadora. Ello conlleva indudables ventajas, ya que los responsables de la evaluacin parten de un alto grado
de conocimiento del funcionamiento de la organizacin y de aquellos aspectos
del programa no contemplados en el momento de su diseo.
A pesar de ello, no podemos afirmar que ese tipo de informacin pueda slo
conseguirse por esa va, ya que evaluadores externos pueden alcanzar ese mismo grado de informacin si tienen acceso a la misma y cuentan con la cooperacin del personal de la organizacin. Pero, como siempre, el problema clave
es cmo llegar a conocer los reales flujos de informacin y poder del interior
de la organizacin y ese puede ser un problema tanto para los evaluadores externos como para los internos.
Otro de los aspectos a considerar en el caso de evaluadores internos es si deben
formar parte de una unidad especfica destinada al efecto o han de encuadrarse en las estructuras ms directamente operativas. Parece claro que es mejor
esa segunda opcin, aunque el problema puede proceder de que en un mismo
programa intervengan diferentes organismos.
En relacin a los resultados de la evaluacin, si sta ha sido llevada a cabo por
miembros de la misma organizacin, ello puede facilitar la implementacin de
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los cambios o modificaciones que se deriven de los resultados finales de la evaluacin, al conocer mejor a la misma organizacin. Pero, por otra parte, si estos
cambios implican algn tipo de amenaza para la organizacin en su conjunto o
para alguno de sus miembros, el hecho de que los evaluadores procedan del interior de la misma organizacin puede paralizar esos cambios. Como dice Wildavsky, no importa lo bueno que sea el anlisis interno, o lo persuasiva que sea
la justificacin del mismo, siempre hay algo de insatisfactorio en permitir que
una organizacin se juzgue a s misma (Wildavsky, 1985, pg. 260).
La evaluacin puede llevarse a cabo por parte de un organismo externo, comisionado por la misma organizacin objeto del anlisis. De hecho, hay organismos y empresas dedicadas a ese trabajo de evaluacin, pero no se debe olvidar
que es de hecho la organizacin quien comisiona ese organismo o empresa
para la realizacin de la evaluacin. Algunas razones pueden justificar esa va.
De entrada, la condicin de expertos en el tema que pueden acreditar los responsables de la evaluacin puede favorecer su trabajo.
Por otra parte, y relacionado con ello, su anlisis puede ofrecer mayores garantas
de fiabilidad y objetividad, y as posibilitar un mayor impacto (objetividad de sus
conclusiones). Dejando a un lado que ese ltimo aspecto puede ponerse tanto en
duda como en el caso de evaluaciones internas, ya que de hecho ese organismo
externo acta a instancia de parte y ello puede, de alguna manera, predeterminar
el resultado, la misma relacin mercantil que se establece puede potenciar un cierto bias o tendenciosidad de los resultados para favorecer sucesivos contratos.
Ciertos organismos pblicos pueden tambin estar interesados o incluso obligados a realizar evaluaciones sobre ciertos programas de actuacin de los poderes
pblicos. Y ello puede proceder tanto de los responsables o decisores polticos,
deseosos de conocer cul ha sido el resultado final del programa que impulsaron
en su momento, como proceder de la oposicin a ese programa o a esa poltica,
que pretende conocer cules han sido los resultados para poder poner en entredicho la credibilidad o la accin de gobierno de los decisores.
El hecho de que este tipo de evaluacin proceda de organismos que, tericamente, sirven exclusivamente al inters pblico, puede hacer suponer que nos
encontramos ante un tipo de evaluacin que garantiza el mximo de objetividad. Pero, en la prctica, se puede ver cmo la misma situacin de organismo
pblico genera ciertas parcialidades, o ciertas situaciones de consenso, que pueden obligar a la realizacin de evaluaciones que podramos calificar de anodinas
(Hogwood-Gunn, 1984, p. 237; Nioche-Poinsard, 1984, pg. 5-74).
Joan Subirats; Ricard Gom. Evaluacin de polticas pblicas. En: J. Subirats (1989).
Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid: Instituto Nacional
de Admn. Pblica (MAP) (Col. Estudios. Serie Administraccin general).
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El marco conceptual
Meny & Thoenig
Una poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad investida

de poder pblico y de legitimidad gubernamental. En los pases latinos, el trmino poltica tiene varios usos. El primero designa los fenmenos de la lucha
por el poder, la concurrencia entre partidos, grupos de inters, categoras sociales, personas, para el ejercicio de influencia y la ocupacin de funciones de
autoridad en una colectividad, en un pas, en un mercado electoral, en los procesos de decisin. El lenguaje corriente distingue, tambin, la gran poltica,
propia de los temas esenciales, de la poltica politiquera, que calificara las
tcticas y las combinaciones a las cuales se entregan los profesionales tales
como los partidos o los cargos electos. En resumen, poltica significa aqu lo
que el idioma ingls llama politics.
Otro uso del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientacin para la accin, un programa o una
perspectiva de actividad. As, se dice que un gobierno tiene una poltica econmica, o sea que realiza un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no
hacer ciertas cosas en un campo especfico, en este caso, la economa. Es en
este ltimo sentido en el que cabe hablar claramente de poltica pblica; es decir, de los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pblica
frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.
1. Poltica y autoridad pblicas
Desde el punto de vista del anlisis, una poltica se presenta bajo la forma de
un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores
pblicos.
En un momento dado, en un contexto dado, una autoridad adopta prcticas

de determinado gnero, acta o no acta. Estas prcticas se pueden sealar
concretamente: formas de intervencin, reglamentacin, provisin de prestaciones, represin, etc. Tambin pueden ser ms inmateriales, a veces simblicas: un discurso, una campaa de comunicacin. Al mismo tiempo, estas
prcticas se refieren o son referibles a finalidades, a valoraciones explicitadas
por la autoridad pblica o implcitas.
El epicentro del terreno que estudia el analista surge de una autoridad o grupo
de autoridades pblicas (ministerios, organismos, entes territoriales, etc.). El
material emprico que trata se estructura a partir de las prcticas y normas propias de esa autoridad o de ese conjunto de actores pblicos.
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Qu es una poltica pblica?

En teora, el asunto parece relativamente simple. Una poltica pblica se presenta como un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad
o en un espacio geogrfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes,
la ciudad de Pars, la Comunidad Europea, el ocano Pacfico, etc. Existe hoy
un consenso relativo, por parte de los politlogos y los socilogos, en definir
su naturaleza y sus lmites. Se le atribuyen, generalmente, las siguientes caractersticas:
1) Un contenido. La actividad pblica se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o
productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como
un problema de investigacin para la accin, y resultan de un proceso de trabajo y de accin.
2) Un programa. Una poltica pblica no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente: por ejemplo, lo que hace un ministro tal da sobre tal expediente. Detrs de un acto, detrs de tales o cuales actividades existe un marco
ms general en el que se integra este acto, estas actividades; por ejemplo, mediante su actividad, el ministro se inscribe en una poltica a medio plazo. En
otras palabras, aunque el marco no est explcitamente definido (por ejemplo,
mediante procedimientos institucionales leyes o el propio discurso de los
actores pblicos el programa de gobierno o de un alcalde), en hiptesis debe
poderse distinguir, no obstante, la articulacin de los actos, una estructura relativamente permanente de referencia u orientacin, lo que Easton llama las
intenciones ms generales de las autoridades de las que todo output especfico
puede ser una experiencia parcial (Easton, 1965, p. 358). Ms simplemente,
presupondremos que los actos se articulan en torno a uno o algunos ejes especficos que forman un denominador comn: el sector de intervencin, el problema tratado, la constancia del decisor pblico en sus opciones e intenciones.
3) Una orientacin normativa. Se presupone que la actividad pblica no es
la resultante de respuestas aleatorias sino, al contrario, la expresin de finalidades y de preferencias que el decisor, conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir; de las que es
nolens volens contable o responsable (accountable, en ingls). Los actos traducen orientaciones: intencionalmente o no, satisfacen intereses, son portadores
de ciertos valores, tienden hacia objetivos especficos. El analista deber reconstruir su textura.
4) Un factor de coercin. La actividad pblica procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido el actor gubernamental. En otras palabras, ste
posee una legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una coercin que
se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto pblico se impone; est
habilitado en tanto que expresin de las potestades pblicas (Gilbert, 1985).
La autoridad de la que est investido se impone a la colectividad.
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5) Una competencia social. Por ltimo, una poltica pblica se define por su
competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situacin, los intereses y los comportamientos de los administrados. El analista debe identificar al
pblico, a los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de
la accin gubernamental considerada. Esta nocin no puede reducirse a un enfoque jurdico: por ejemplo, el sector bajo la tutela del Estado. La concepcin
es ms amplia: un administrado es todo individuo cuya situacin est, directamente o no, afectada por la accin pblica.
Sin embargo, esta definicin terica, que se ofrece a modo de gua para el anlisis, no siempre es fcil de respetar en la prctica, cuando se deben afrontar
situaciones concretas.
As, qu es una autoridad pblica?
La primera reaccin consiste en recurrir a los criterios jurdicos. Una autoridad
se considera pblica si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente, como depositaria de la legitimidad estatal,
dotada de potestades pblicas. No cabe ninguna ambigedad si se trata de los
ministros de un gobierno nacional y de sus organismos o de entes territoriales.
Sin embargo, en el sector pblico, y en sus mrgenes, existe toda una gama de
instituciones, de organismos, de estatutos que forman una zona gris, ni claramente pblica, ni verdaderamente privada, conocidas como desmembramientos del Estado (las asociaciones surgidas de la ley 1901 que, por cuenta
del poder pblico, administran un sector de atribucin) o como sector parapblico (como la SNCF, empresa nacional de los FF.CC. que administra las
obligaciones del servicio pblico). El lmite del mbito pblico no est siempre
claro, hay que admitirlo. De ah la esperanza de que, all donde el derecho no
es unvoco, la ciencia econmica ofrecer un criterio de respuesta ms claro.
Una autoridad pblica puede definirse como un organismo que concede y administra los bienes colectivos. Un bien colectivo el aire, el agua, la educacin,
etc. es un bien o un servicio que, segn la definicin que dan los economistas, posee tres particularidades. No es divisible (lo que A consume no impide
la posibilidad de que B lo consuma); no puede ser racionado de forma selectiva
por los mecanismos del mercado y de los precios; finalmente, est disponible,
ya se supone que cada consumidor potencial puede recibir una parte igual
(Wade, Curry, 1970, p. 92). Los bienes colectivos estn distribuidos de diferentes maneras: por las asignaciones administrativas, por los procedimientos del
mercado, por el voluntariado. Es autoridad pblica el organismo que administra un bien colectivo, a condicin de que este organismo disponga de un procedimiento especfico de opciones, que posea una autoridad propia y que
acte por medio de un aparato organizado. Estas condiciones, como se ve, excluyen la consideracin de organismos que no tienen ninguna autonoma de
accin, que son simples relevos jerrquicos.
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Otra dificultad prctica con la que puede chocar el anlisis de las polticas pblicas, concierne la especificidad y los lmites de una poltica pblica. stas no
se presentan, en efecto, como objetos que pueden distinguirse a simple vista,
especificadas institucionalmente. Si es fcil ponerse de acuerdo sobre qu es o
no un elector en sociologa electoral, una poltica pblica es, en cambio, una
construccin ms abstracta. Dnde comienza y dnde acaba, por ejemplo,
una poltica pblica?
Una poltica pblica se compone de todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer (Dye, 1975, p.1). Ahora bien, siendo relativamente fcil distinguir lo que hacen, resulta mucho ms difcil descubrir lo que
se niegan a hacer. De ah la tentacin analtica de caer en un positivismo ingenuo si slo se toman en consideracin los actos, o bien, a la inversa, en el error
consistente en atribuir al actor no-actos que jams ha elegido ni considerado.
Otro ejemplo de estas dificultades prcticas: el trmino programa. La mayor parte de los pases europeos no disponen del concepto jurdico, administrativo y
presupuestario de program, corriente en Estados Unidos, y que permite reagrupar bajo un mismo ttulo los objetivos, los recursos y los productos afectados a
un ministerio o al tratamiento de un problema. En Europa, en Francia, en particular, el presupuesto se construye segn categoras que distribuyen los medios
en mltiples captulos siguiendo una lgica contable. En cuanto a los productos, su identificacin tambin resulta difcil, aun con la lectura de las leyes, decretos o circulares. La consistencia del objeto poltica pblica no viene dada por
la prctica decisoria o gestora del sector pblico.
El anlisis debe encargarse de construirla.
Una poltica pblica se presenta, pues, como una abstraccin cuya identidad
y contenido se trata, precisamente, de reconstituir por agregacin sucesiva, de
aproximacin en aproximacin, a partir de elementos empricos dispersos en
los textos, en los presupuestos, en los organigramas.
2. Los efectos de una poltica pblica

Aunque una poltica pblica ,refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el trmino no debe ser empleado como desvn, agregando cualquier actividad, sea cual sea. En este sentido, es til distinguir dos facetas de la
actividad gubernamental: la gestin interna y la gestin de las polticas pblicas (Gibert, 1988).
La gestin interna es la movilizacin que hace una autoridad pblica de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas especificables e individualizables. La autoridad dispone de medios tales como personal, materiales,
una imagen de marca o crditos financieros. Los utiliza para transformarlos en
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productos: una direccin provincial de Equipamiento produce kilmetros de arcenes segados; un servicio municipal emite certificados administrativos; un negociado del Ministerio del Interior publica textos reglamentarios; un servicio de
asistencia social visita hogares y a personas que necesitan ayuda, etc.
Dicha actividad pblica est regulada, en principio, de manera interna a la autoridad considerada. sta es responsable de su eficiencia, de ajustar los recursos y los productos, ejerciendo tambin una funcin de produccin. Para
lograrlo, dispone de instrumentos de gestin: contabilidad, gestin de recursos humanos, informtica, procedimientos de organizacin del trabajo, etc.
Estas herramientas permiten asegurar una relacin entre los medios consumidos y los resultados que se desean obtener, productos identificables y localizables. Desde este punto de vista, aparte las particularidades ligadas al contexto
jurdico (estatuto del personal, reglas de la contabilidad pblica), la actividad
de una autoridad pblica no es, por naturaleza o por principio, diferente de la
de una empresa. Ambas administran situaciones que se pueden calificar con
parmetros de productividad, de costos, de eficiencia.
En cambio, existe una oposicin radical entre la autoridad pblica y la empresa. Esta oposicin obedece a sus finalidades respectivas. La empresa o la organizacin privada es introvertida, persigue una finalidad interna, por cuenta de
sus propietarios o sus miembros. Esta finalidad se puede definir con criterios
tales como el bienestar, el prestigio, la satisfaccin que experimentan sus
miembros, el provecho, el crecimiento, la porcin de mercado que ocupa la
empresa. Por su parte, la autoridad pblica, al menos por mandato o por principio, es extravertida. Se legitima por la persecucin de finalidades externas.
Sus actividades, sus productos, su gestin interna, su eficiencia, estn subordinadas a la satisfaccin de problemas o de metas externas. Se trata de modificar
los atributos o las caractersticas del tejido social que las autoridades pblicas
juzgan necesario proteger frente a amenazas (el entorno natural, la paz civil)
o transformar en un estado ms satisfactorio (empleo, educacin). El exterior
de la organizacin pblica la arrastra hacia la accin. De ah una doble funcin
de produccin que la autoridad pblica debe asumir: los productos se ofrecen
para provocar efectos o impactos.
Esta segunda funcin de produccin es, precisamente el meollo de la gestin

de las polticas plblicas. Se trata de transformar productos en efectos o impactos. La limpieza de arcenes que sirve para mejorar la seguridad en carretera. La visita a los pobres de un asistente social remite a una finalidad de
alivio de las desigualdades sociales. La distribucin de becas para la enseanza superior se justifica por la democratizacin de la sociedad. En resumen: se
supone que toda intervencin pblica concreta engendra una alteracin del
estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.
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Los efectos o los impactos presentan cierto nmero de particularidades. A

menudo son enunciados de manera cualitativa y normativa, en trminos generales y abstractos, tales como la seguridad en una colectividad. Emergen
con un retraso ms o menos acusado en relacin a la fecha en que interviene
la prestacin pblica (por ejemplo: los efectos de un programa de construccin de carreteras sobre el desarrollo econmico de una regin). Por ltimo,
la relacin entre los productos de la actividad y los efectos de estos productos
no es necesariamente directa, lineal o mecnica. La distribucin de becas,
por ejemplo, no es un vector que induzca mecnicamente la democratizacin de la enseanza superior. Como lo han demostrado los socilogos,la estructura del empleo en la economa constituye un filtro social estructural y
colectivo mucho ms determinante que el sistema de educacin propiamente dicho (Boudon, 1973).
El anlisis de las polticas pblicas es una tentativa metodolgica para lograr

un mejor dominio de esta segunda funcin de produccin, para conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por la autoridad pblica no
engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones o disfunciones. Es, por ejemplo, el caso de los programas de ayuda social creados
para socorrer a los pobres, pero que, de hecho, benefician slo a los menos favorecidos sin alcanzar a los ms desprovistos. Lejos de atenuar la desigualdad
de las rentas, acaban provocando ms diferencias entre los beneficiarios. El
anlisis de las polticas pblicas se nutre de la identificacin de los efectos,
reales generados por las actividades administrativas que no son los efectos esperados al comienzo: efectos disfuncionales, efectos perjudiciales o, ms simplemente, inducidos, ya que el impacto no es el que se esperaba sino otro, o acaba
siendo, incluso, contrario al deseado.
Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes:
porque no eran adecuadas,

porque eran insuficientes,
porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores de la poltica
no era el adecuado para al xito del impacto que se pretenda,
o porque las circunstancias del momento no eran las previstas.
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Advirtase, de paso, dos observaciones metodolgicas importantes. La primera

se refiere a los efectos relacionados entre polticas pblicas. Una poltica pblica A genera impactos de diversos rdenes, entre los cuales algunos pueden
tener consecuencias sobre otras polticas pblicas B o C.
De ah la necesidad de no aislar artificialmente el campo del anlisis del contexto ms general de la accin gubernamental. La segunda observacin se refiere a
los indicadores de resultados que considera el analista. Los trabajos realizados a
finales de la dcada de 1960 y al principio de la de 1970, se concentraron a veces
excusivamente en los indicadores o outcomes inmediatos, tales como los gastos presupuestarios de una autoridad pblica. En una perspectiva de comparacin de presupuestos, esto est justificado. Pero existe la tentacin de detenerse
en dichos indicadores porque se presentan bajo una forma cuantitativa, ocultando otros efecto o impactos ms cualitativos con el pretexto de que no son
medibles. As, se corre el riesgo de adoptar una visin etnocntrica, propia del
decisor, confundiendo los indicadores de productos con los de efectos, la actividad de la autoridad pblica con las transformaciones sociales externas.
La funcin de produccin 2, que une las realizaciones a las finalidades externas,
constituye un mbito abierto por excelencia a los aportes y al conocimiento
ofrecidos por las ciencias sociales (sociologa, ciencia poltica, economa, psicologa), puesto que, en ltima instancia, su objetivo no es otro que el cambio social.
3. El cambio social
Para un analista, toda poltica pblica encubre una teora del cambio social.
Teora significa que una relacin de causa a efecto est contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la accin pblica considerada. Esta causalidad es normativa. Se identifica a travs de los objetivos, los contenidos y los
instrumentos de accin que la autoridad gubernamental se dota para generar,
a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. En otros
trminos, cmo el estado del mundo y el curso natural de los acontecimientos son susceptibles de verse perturbados y modificados? Si la autoridad
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pblica recurre a dicha accin, qu ser inducido por ella y por qu? El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando
intervenga, se producir una consecuencia. Es portador de una representacin
de las razones por las cuales se generar dicha consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, tambin, una anticipacin del encadenamiento de
acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos.
Identificar esta teora es una tarea esencial del anlisis. Sin embargo, no resulta
nada fcil.
La teora est muy a menudo implcita, se esconde en la simple lectura de un
texto legal o de un acto por el cual la autoridad pblica ha decidido actuar formalmente. Es verdad que pueden existir informaciones ms explcitas en apariencia. As, los considerandos o el prembulo de una ley contienen, a veces,
declaraciones sobre los objetivos que cabe esperar. Asimismo, los discursos de
los responsables pblicos, los debates en el parlamento, informan sobre la manera como se supone que una poltica transformar el tejido social al que ser
aplicada. Sin embargo, existe el riesgo de que con tales fuentes no se disponga
de un anlisis suficientemente slido. Porque los discursos o prembulos encubren racionalizaciones, cuando no representaciones. Su relacin con la poltica pblica no es evidente. Dimanan ms bien del debate ideolgico o de la
comunicacin poltica. Por otra parte, se advierte que los actores pblicos pueden sustentar mltiples discursos, poco homogneos entre ellos y de orden
puramente coyuntural, que apenas dan cuenta de la poltica pblica.
No obstante, toda poltica pblica testimonia una teora del cambio social. La
explicitacin de la teora que el actor pblico expresa, pasa por un atento estudio del contenido de esta poltica desde dos ngulos, el de los objetivos y el
de sus realizaciones. Para ello, el contenido se confronta con un estudio del
tejido social real sobre el que se desarrollar la accin. Un ejemplo de este enfoque se ha dado a propsito de la ley de 16 de julio de 1971 sobre fusiones
y reagrupamientos de municipios (De Kervasdou y otros, 1976; Dupuy y
Thoenig, 1985).
Dicha ley elabora los procedimientos jurdicos, administrativos, polticos y financieros que rigen la forma en que los ayuntamientos se reagrupan. Se trata de
una poltica esencialmente instumental: se pone un marco orgnico a disposicin de los prefectos, los consejos generales de departamento y los consejos municipales. El Estado espera que la iniciativa se adoptar voluntariamente a escala
local. Al objeto de incitar a los municipios, el gobiemo ofrece un poderoso estmulo financiero, en forma de un aumento, durante cinco aos, de la mitad de
las subvenciones de equipamiento que le sern atribuidas por el Estado.
Tres aos ms tarde, a fines de 1974, se haban suprimido 1.130 municipios de
un total de 37.572. Parece poco. Este resultado puede explicarse porque la poltica que lo inspira se basa en una teora del cambio social que beneficia a la pareja que forman el prefecto y el consejo general. Esta descentralizacin consiste
para el Estado en confiar la redistribucin de los escalones de base los munici-
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pios a los escalones intermedios: los departamentos. Se apoya en la capacidad

de los consejos generales para apropiarse prioritariamente de las polticas de fusin que suprimen autonomas locales, a las cuales se aferran los alcaldes. Ahora
bien, los prefectos y el consejero general son o no son capaces de mostrarse insensibles a los intereses localistas? Confrontada a la realidad de las prcticas observables sobre el terreno, donde el mercado poltico municipal es la base del
mercado electoral departamental, esta teora es falsa. El cambio en materia de
fusin no ha sido llevado a cabo por los polticos intermedios, y la zanahoria
financiera ofrecida por la ley se revela insuficiente. Por otra parte, la teora implcita sobre la que descansa la poltica del Estado estipula que el reagrupamiento de municipios, lejos de venir determinado solamente por una redistribucin
autoritaria global impuesta pot el Estado desde arriba, puede tambin adoptarse
de forma gradual, mediante la iniciacin progresiva de los municipios a la cooperacin mutua. En este proceso, la fusin pura y simple viene a rematar un
camino progresivo que lleva de la autonoma ms total cada comuna para s
hacia formas cada vez ms elaboradas y estrechas de servicios pblicos comunes: mancomunidad intermunicipal, SIVOM, distrito. Aun en este caso, sin embargo, esa teora del cambio va a contramano de las tendencias observables en
la prctica. Porque el SIVOM o el distrito, ms que conducir a la fusin a plazo
de las comunas que habran aprendido a cooperar entr s, es, al contrario, la
forma elegida por stas para no tomar la otra va, la de la fusin pura y simple.
Esta identificacin de fenmenos normativos, creencias y representaciones en
materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscritas en cada
poltica pblica, puede efectuarse sistemticamente, analizando sus postulados implcitos o explcitos, de acuerdo con los siguientes parmetros:
1) Los objetivos perseguidos por la poltica pblica considerada. Existen
parmetros para designarlos y apreciarlos? Se trata de criterios de cantidad, calidad, de plazo de realizacin o de evaluacin de impactos? Dichos criterios son
laxistas, libres, abstractos o, al contrario, duros, obligatorios, no ambiguos?
2) Los sujetos afectados por la poltica pblica. Existen, por ejemplo, postulados en cuanto a la forma de adaptacin a la accin pblica, en cuanto a su
comportamiento? Las incitaciones al cambio, son voluntaristas, inexistentes
(una simple adhesin intelectual), o, al contrario, son numerosas, obligatorias
o, incluso, punitivas (la multa, etc.)?
3) Los ejecutores a quienes se confia la aplicacin de las medidas gubernamentales. Por ejemplo, existen postulados en cuanto a la forma en que se
hacen cargo o no de estas medidas? Su inters en actuar en el sentido de las
realizaciones y los impactos decretados por la poltica pblica, es juzgado
como prioritario o, al contrario, como marginal?; est estructurado para que
esta poltica se vuela prioritaria para ellas o, al contrario, para que sea una ms
entre otras igualmente importantes? Esta teora implcita del cambio social
puede formularse como un modelo de sociedad y de sus problemas, modelo
que, se traduce en un recorte y una reconstruccin que toman una amplitud
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global. Estas reprentaciones normativas son analizables como un cuerpo de reglas que ordenan, segmentan y clasifican las situaciones, los sujetos y las realizaciones pblicas.
4) Los tipos de polticas pblicas. De qu clase de polticas pblicas dispone una autoridad pblica? Establecer el inventario de las modalidades de accin gubernamental ha sido una preocupacin originaria de los politlogos y
los socilogos. La observacin muestra que, en la prctica, este abanico es tan
extenso que va desde la redaccin de la Constitucin de un pas hasta las campaas de comunicacin televisivas, pasando por la fijacin de impuestos, la
educacin, la fuerza, etc. De ah la necesidad de reagrupar las modalidades segn una tipologa rigurosa.
La literatura cientfica sugiere una gran variedad de clasificaciones posibles. Se
puede, por ejemplo, caracterizar las polticas pblicas de acuerdo con criterios
formales o institucionales: polticas nacionales, locales o intergubernamentales; o en funcin de los grupos de sujetos sobre los que actan. A la luz de la
experiencia, no parece exsistir una buena tipologa en abstracto. Todo depende del uso que el analista quiera darle. Las tipologas ms corrientemente utilizadas son las que clasifican la accin pblica en funcin de la teora del
cambio social que la estructura. As, por ejemplo, la elaborada por Lowi y completada por Salisbury (Lowi, 1964; Salisbury, 1968), y que se acua en un parmetro: la naturaleza de la coercin que una poltica pblica introduce entre
el Estado y el sujeto.
Desde el punto de vista de la coercin, una poltica pblica puede calificarse de
dos maneras: por una parte, esta coercin se ejerce directa o coactivamente sobre
el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave: un agente de polica
multa o da un consejo al automovilista infractor. Por otra parte, esta coercin alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonoma limita,
o al contrario se ejerce por medio de una presin sobre su entorno: se puede restringir el consumo de las familias con un incremento del impuesto sobre la renta
o mediante una disminucin de los gastos pblicos estatales. El crecimiento de
ambos parmetros permite distinguir cuatro tipos de polticas pblicas.
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Una poltica reglamentaria es una accin pblica que consiste en dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohbe: el cdigo de circulacin, por ejemplo, dicta reglas de
comportamiento. Aqu la coercin es mxima. En pocas palabras, se limitan
las libertades individuales de los afectados, y sus intereses se transforman por
decreto. La excepcin a esta coercin es un tipo particular de accin reglamentaria llamada autorreglamentaria (Salisbury, 1968) que, a la inversa, acrecienta
los privilegios del pblico al que se dirige. Es el caso de las polticas mediante
las cuales el Estado limita el libre acceso a una profesin (farmacuticos, notarios, etc.),introduciendo una proteccin, cuando no una renta para los agentes
econmicos pertenecientes a dicha profesin.
Una poltica distributiva es una accin mediante la cual el poder pblico concede una autorizacin a casos particulares especialmente designados. El ejemplo tipo son los permisos para construir. Est prohibido edificar sin penniso
(poltica reglamentaria). Luego, para construir, hace falta un permiso, un derecho que la autoridad pblica otorga caso por caso (poltica distributiva).
Aqu, el sujeto se siente beneficiario de una accin pblica que le concede un
favor, un privilegio (una renta inmobiliaria e hipotecaria, un precio de terreno
en alza), etc.,que acompaa al acto administrativo asignado. El afectado se beneficia con una excepcin a la regla, gracias a un favor unilateral del Estado o
porque satisface cierto nmero de condiciones.
Una poltica redistributiva consiste en que el poder pblico dicta criterios que
dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El ejemplo tpico es el de la seguridad social. El Estado dicta las condiciones (edad, situacin econmica, etc.)
para que las personas se puedan beneficiar de una cobertura social. Pero corresponde a quienes cumplen estas condiciones el derecho a utilizar o no esta posibilidad si lo desean. El Estado manipula los criterios generales; no designa
individualmente a los beneficiarios o a los perjudicados.
Una poltica constitutiva se traduce en que la accin pblica define las reglas
sobre las normas o acerca del poder; por ejemplo: revisando la Constitucin
de un pas, introduciendo reformas institucionales o administrativas. En este
caso, la coercin afecta al sujeto de manera dbil e indirecta. Por ejemplo, la
creacin por el gobierno de un Ministerio de Deportes les parece a los deportistas una decisin muy abstracta, que no les afecta directamente en su vida
diaria. Y, sin embargo, para la autoridad pblica, esta creacin representa una
manera de intervenir en los asuntos deportivos.
Hay que destacar, de paso, una confusin relativa al uso de los instrumentos
jurdicos. Leyes, decretos y rdenes no significan ipso facto polticas reglamentarias. Existen polticas de orden distributivo, redistributivo o constitutivo
que se apoyan o no sobre textos legales. El recurso a textos con valor jurdico no
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es ms que una de las tcnicas de que dispone la autoridad pblica para actuar:
puede gravar, edificar, hablar, subvencionar, negociar, etc. (Para situar el uso
del derecho como instrumento de la accin gubernamental, vase en particular Daintith,1988, en lo relativo a las polticas econmicas). Por otra parte, una
tipologa no da una solucin slida para identificar automticamente todas las
caractersticas de una poltica pblica. Ms mdestamente, permite al analista
nombrar e identificar ciertos parmetros. Su uso ms estimulante es de orden
comparativo, a travs de la confrontacin entre muchas polticas diferentes y
en torno a una o diversas variables.
No es casual que la mayor parte de las tipologas que se han elaborado traten de
la relacin que una poltica pblica establece entre el poder pblico y sus realizaciones, por una parte, y los administrados y los impactos, por otra. Se trata del
cambio social y por consiguiente, de la anticipacin del comportamiento de los
actores en el curso de un proceso difuso en el tiempo y el espacio.
Una tipologa posible se construye en torno a la manera como los sujetos reccionan, perciben, anticipan la sustancia de una accin gubernamental. En
efecto, una poltica pblica conlleva costos, obligaciones o inconvenientes,
pero tambin beneficios, es decir, ventajas o privilegios. De qu modo consideran una poltica pblica los subordinados? Como portadora de costos o
como fuente de ventajas? La experiencia indica que el afectado considera ms
importantes los costos y los beneficios que le ataen de manera personal, individualizada y a corto plazo, es decir, en forma concentrada. Al contrario, los
percibe ms dbilmente cuando le afectan colectivamente y a medio plazo, es
decir en forma difusa. Para decirlo crudamente, una reforma del IRPF sensibiliza ms a los contribuyentes por la repercusin inmediata que tiene sobre su
hoja de impuestos que por las consecuencias a medio plazo que tendr, o se
supone que tendr sobre el estado de la nacin.
En materia de poltica pblica, y salvo excepciones, es preferible para el analista

partir de la hiptesis de que el sujeto es utilitarista y egocntrico. Esto se traduce
de tres maneras en las percepciones y los comportamientos del pblico.
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1) Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios. A igual grado de concentracin y difusin, los afectados son mucho ms sensibles al precio que pagarn que a las ventajas que recibirn. La prdida oculta el beneficio.
2) El corto plazo importa ms que el medio plazo. En otras palabras, los efectos inmediatos movilizan ms que las consecuencias diferidas en el tiempo.
3) Los costos y beneficios que afectan a pequeos grupos se imponen a los
costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones. La repercusin individualizada moviliza mucho ms que la repercusin colectiva y annima.
Esta escala de utilidades, completada por los tres comportamientos descritos,

permite clasificar el estilo de accin adoptado por una autoridad pblica (Padioleau, 1982). As, en Francia, las polticas de reformas fiscales se caracterizan
por la multiplicacin de medidas del tipo costos difusos (alza de la fiscalidad
indirecta) y por una actitud conservadora de las exenciones particulares del
tipo beneficios concentrados (desgravaciones por categoras en materia de
IRPF, etc.). De ah, la siguiente paradoja: los contribuyentes afectados rechazan ms la supresin de un favor marginal (por ejemplo, el privilegio de cosechero destilador, que concierne a un pequeo nmero de contribuyentes) que
una presin fiscal fuerte (por ejemplo, el alza del impuesto sobre carburantes,
cuantiosa sangra que afecta a varios millones de ellos). Por esto se pueden caracterizar las polticas pblicas segn su grado de universalidad o, al contrario,
de particularismo: las polticas multiplican las situaciones particulares de los
interesados, o introducen principios de tratamiento de situaciones generales?
Disponemos de numerosos trabajos que ofrecen criterios de clasificacin de

las polticas pblicas. Cabe mencionar especialmente:
Los mtodos de conduccin poltica (Offe, 1975). La clasificacin distingue: 1) las prohibiciones y los estmulos; 2) la provisin de bienes y servicios; y 3) los procedimientos. Esta clasificacin ha sido revisada (Scharpf,
1976) distinguiendo de manera ms detallada los intrumentos de influencia
del Estado en: 1) prohibiciones; 2) estmulos; 3) bienes y servicios provistos por el Estado; 4) consecuencias provocadas por las infraestructuras
pblicas; y 5) procedimientos. La accin pblica es puntual o global en
su realizacin? Se dirige a las nuevas situaciones que se van a generar o
se orienta hacia el tratamiento de las causas de disfuncin social? Se trata de erradicar problemas existentes o de evitar que aparezcan nuevos
problemas?
Los instrumentos de gestin administrativa (Mayntz, 1978). Se pueden dividir en: 1) normas de prohibicin y de requerimiento; 2) autorizaciones
de actividades privadas; 3) transferencias financieras; 4) estmulos financieros (subvenciones, etc.); y 5) provisin de bienes y servicios.
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La funcin de conduccin social del Estado (Hucke, 1980). Se despliega en

los siguientes mbitos: la regulacin jurdica, la poltica social, la conduccin econmica, las prestaciones simblicas.
Los instrumentos de gobierno (Hood, 1983). La autoridad pblica dispone

de dos mecanismos de control sobre la sociedad: los detectores (instrumentos para recoger informacin) y los realizadores (herramientas para generar
impactos sobre la sociedad). Tiene a su disposicin cuatro recursos: el tesoro (el dinero y otros recursos fungibles), la autoridad (la posesin de poder
legal o legtimo), la organizacin (la disposicin de personal, materiales,
equipos), la nodalidad (el Estado se sita en el centro de un tejido social o
de informacin). La combinacin de estos dos mecanismos y de estos cuatro
recursos genera los tipos especficos de las polticas pblicas.
4. El sistema de accin
Una de las reglas de oro del anlisis es considerar una poltica pblica como un
sistema de accin pblica. Desde esta perspectiva, se subrayan la forma de operar de una autoridad gubernamental (o varias, llegado el caso), la forma de abordar y tratar una sustancia o un contenido especfico. Se necesitan tres conceptos
para realizar correctamente esta tarea: el sistema de actores, el de la actividad y,
por ltimo, el del proceso.
La autoridad gubernamental es el actor central de una poltica pblica. Al mismo tiempo, no es el nico jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones,
sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos de intereses
u otras instituciones que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en
curso. Los sujetos no permanecen pasivos, aunque puedan parecerlo a priori.
Su forma de respuesta los convierte en algo ms que blancos inertes (Hirschaman, 1972). Estas relaciones de interdependencia estructuran un verdadero
sistema que el analista debe identificar y cuyo camino ha de seguir.
Sin embargo, el reparto de los actores tiene muchas posibilidades de cambiar

de una poltica a otra. Incluso para una poltica determinada, su entrada y salida de escena debe ser seguida meticulosamente. Ciertos actores pueden aparecer intermitentemente, para despus desaparecer, y reaparecer interpretando
otro papel. El sistema de actores es elstico: las variaciones en su composicin
pueden desorientar a un analista que se contente con observar los acontecimientos a travs de la lupa de las instituciones polticas formales. La accin
pblica no se limita a los actores formales: polticos y funcionarios. Incorpora
a otros actores que, en principio, no tienen nada que ver con el juego poltico, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la medida en que las
realizaciones pblicas se transforman en impactos sociales. El analista ha de
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identificar la influencia social que una poltica pblica teje en torno a ella y
estudiar de qu modo los actores, manejando sus relaciones de interdependencia dentro de un sistema que esta poltica estructura, contribuyen al curso
de los acontecimientos.
Si bien la actividad de los actores y su impacto sobre el contenido de la poltica

pblica forman la base emprica de la observacin, el analista debe, no obstante, mostrarse muy prudente. Ciertamente, se debe prestar atencin a los actos,
comportamientos y discursos visibles, que se puedan describir. Sin embargo,
existen actividades invisibles cargadas de sentido. Una poltica pblica, recordmoslo, es un conjunto de actos y de no actos. No intervenir, cuando un actor percibe que la situacin es significativa, representa para l una respuesta
posible entre otras actitudes. En ltima instancia, ciertas polticas pblicas son
definibles como no programas: en otras palabras, una autoridad pblica elige
colocarse fuera de la accin.
Por otra parte, la actividad de un actor no se traduce nicamente en gestos

concretos, materialmente identificables. Las respuestas pueden ser, al contrario, abstractas, simblicas; pueden pertenecer al universo de los signos o del
discurso (Edelman, 1976). As, se hablar de polticas simblicas a propsito
de actividades pblicas cuya esencia consiste no en actuar, sino en decir, hacer
saber y creer que se acta o que se preocupa por actuar. Los medios de comunicacin de masas son las fuentes ms ricas en este aspecto (Edelman, 1977).
Por ltimo, no es indispensable que una actividad se presente como un cambio o una innovacin en relacin con las actividades anteriores, a fin de considerarla como objeto apto para el anlisis. Ciertamente, una poltica pblica
impacta a menudo porque introduce una ruptura o una inflexin con respecto
a la situacin anterior. El elemento de novedad o de no continuidad atrae la
atencin. Pero este elemento puede ocultar el carcter conservador o rutinario
de la accin gubernamental. Muchas decisiones pblicas se caracterizan, al
contrario, por su rutina, por la suma de respuestas repetitivas, por la prolongacin de lo idntico. Pensemos en el presupuesto anual de un Estado que
traslada de un ao al otro del 95 al 97% de su contenido (Wildavsky, 1964).
En resumen, la no novedad representa un rasgo esencial y significativo de las
actividades gubernamentales.
Para el analista, el proceso de una poltica es el complemento indisociable de

su sustancia: proceso y contenido constituyen las dos caras de una misma realidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma de decisin; se extiende
en el tiempo, ms arriba, pero tambin ms abajo de lo que, a menudo y sin
razn, se considera la intervencin ms noble y significativa. Adems, el transcurso del tiempo, la duracin, es en s mismo un elemento estructurante de la
accin gubernamental y de otros actores no gubernamentales.
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En definitiva, el problema que se plantea al analista es la manera de descomponer

su objeto de estudio en elementos empricos ms finos sin por ello perder de vista,
el conjunto del paisaje. Para ello, se han propuesto mltiples claves analticas.
La elaborada por Jones sigue siendo, todava hoy, un punto de referencia (Jones, 1970). Por su facilidad de manejo, constituye uno de los instrumentos
heursticos ofrecidos por la literatura que deja mayor espacio a la serendipity, es
decir, al descubrimiento de hechos pertinentes (Merton, 1965).
Para Jones, en efecto, el proceso puede descomponerse analticamente como
una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema
hasta los resultados. Cinco fases principales componen este proceso:
La identificacin de un problema: el sistema poltico advierte que un problema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pblica.
La formulacin de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran y se

negocian para establecer un proceso de accin por la autoridad pblica.
La toma de decisin: el decisor pblico oficialmente habilitado elige una

solucin particular que se convierte en poltica legtima.
La ejecucin del programa: una poltica es aplicada y administrada sobre el

terreno. Es la fase ejecutiva.
La terminacin de la accin: se produce una evaluacin de resultados que

desemboca en el final de la accin emprendida.
Cada fase, cada una de sus funciones, se caracteriza por actividades concretas y
particulares en el seno de la autoridad pblica; por ejemplo: el trabajo legislativo, la preparacin de la decisin en los gabinetes ministeriales, la decisin del
gobierno, la gestin burocrtica; o en torno a ella, la accin colectiva, los grupos
de presin, las campaas de prensa. A cada fase corresponden un sistema de accin especfico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales.
Tomado al pie de la letra, este marco de referencia parece demasiado rgido,

lineal y formal. Su utilidad radica en la flexibilidad con que Jones la maneja,
As, el proceso es un ciclo ms o menos cerrado sobre s mismo. La evaluacin
de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de resolucin del problema. Pero, el final tambin puede ser el comienzo! La evaluacin, ms que desembocar en la terminacin, desencadena una vuelta atrs: el
problema se considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos,
mediante una nueva formulacin del problema inicial o a travs de una gestin ms satisfactoria en la fase de ejecucin del programa. El proceso est
abierto a toda clase de efectos de retroaccin.
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Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronolgica o, tambin, ciertas
actividades funcionales, pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso. Por
ejemplo: una poltica puede desaparecer puesto que jams se ejecut, o proseguir sin que a nadie se le ocurra relacionarla con resultados concretos. Del mismo modo, hay decisiones tomadas por una autoridad pblica que no han sido
precedidas de ninguna actividad de formulacin de soluciones o que tampoco
responden a una demanda poltica, a un problema identificado anteriormente: ex post, despus de tomada la decisin, un problema se identifica o racionaliza y se elaboran estudios para justificar la eleccin.
En resumen, el proceso es atravesado por fenmenos que siguen distintos caminos: una actividad lgicamente anterior condiciona la siguiente; una fase
lgicamente posterior, al contrario, condiciona y precede incluso a la anterior.
Igualmente, puede no haber relaciones significativas entre las diversas fases
que se encadenan, ya que lo que sucede en determinado momento no mantiene relacin alguna con lo que ocurre en otro momento.
Con los actores sucede como con las actividades. Que a cada fase corresponda
un sistema de accin que le es particular, es una hiptesis que hay que verificar
caso por caso mediante la confrontacin con la realidad, y no un postulado.
Ciertos sistemas de accin pueden ser idnticos en cada fase, tener los mismos
actores presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que conducen
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223
a idnticos resultados. La forma misma en que se distribuyen los actores entre

las fases de actuacin gubernamental es un dato altamente significativo. El
cuadro establecido por Jones sugiere que la salida a escena de los actores decidida libremente o impuesta en tal o cual fase, condiciona la naturaleza de
los programas de accin. Esta aparicin es posible en diversos momentos, antes de la decisin lo que, por otra parte, la ciencia poltica ya haba subrayado
extensamente pero tambin en el momento de la ejecucin y en el de la evaluacin, siendo quizs sta la aportacin ms original del anlisis de las poltiticas pblicas en este estadio. Los actores, los problemas, las soluciones, las
decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha,
ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger a medida que la accin poltica
progresa.
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225
Las administraciones pblicas y la promocin

de la Sociedad de la Informacin: opciones
estratgicas y modalidades de intervencin
Jacint Jordana
Departamento de Ciencias Polticas y Sociales
Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)
IV Congreso del CLAD, Mxico DF, 19-23 de octubre de 1999.
Panel # 29: Administracin pblica y tecnologas de la informacin y la comunicacin
(TIC). Nuevos retos para la democratizacin y la gestin pblica.
1. La Sociedad de la Informacin y el papel de las administraciones

pblicas
Las administraciones pblicas no pueden quedarse al margen de las transformaciones que las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin estn
produciendo actualmente en la economa y la sociedad. Tanto por cuestiones
de eficacia y eficiencia, como por motivos de legitimacin social, las administraciones pblicas deben incorporar en su relacin con los ciudadanos, y tambin en todos sus procesos internos, las tecnologas y los procedimientos ms
convenientes para dar el mejor servicio posible y la ms amplia y accesible informacin. Actualmente la difusin de las nuevas tecnologas de la informacin
no se encuentra muy generalizada en las administraciones pblicas, aunque s
existen numerosos ejemplos que muestran las enormes posibilidades de relacin directa con el ciudadano que ofrecen tales tecnologas1.
Este no es, sin embargo, el tema concreto que deseamos tratar en esta comunicacin. La utilizacin intensiva de las tecnologas de la informacin por parte de la administracin pblica es una tarea muy necesaria, sin duda, pero la
cuestin que deseamos discutir es si las administraciones pblicas pueden, y
(o) deben tambin realizar otras tareas relacionadas con la difusin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Podramos tambin
plantear la cuestin entorno a s fomentar la utilizacin de las mencionadas
tecnologas en todos los mbitos sociales y econmicos es tambin una tarea
propia de las administraciones pblicas, o bien es una cuestin que ya queda
al margen del inters pblico.
En nuestra opinin, consideramos que impulsar el desarrollo de la llamada Sociedad de la Informacin es claramente una de las grandes tareas de las administraciones pblicas contemporneas. Ello es debido a que cada vez es ms evidente
que las nuevas tecnologas de la informacin estn cambiando la forma de producir y de relacionarse, y que los pases y los territorios que incorporen de forma
ms rpida e intensa tales tecnologas, disfrutaran de mayores oportunidades de
aprendizaje y de desarrollo econmico y social en los prximos aos. Evidente1. Una base de datos mantenida por la Unin Europea, recoge las numerosas actividades que
estn llevando a cabo las administraciones pblicas europeas en la actualidad es la Information
Society Project Office (vase www.ispo.cec.be).
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mente, no se trata de una relacin automtica, pero sin duda existe una importante influencia (Castells, 1998). En este sentido, puede que no sea suficiente que
una administracin pblica se preocupe exclusivamente de incorporar a sus procesos internos y a sus mecanismos de relacin externa las tecnologas de informacin ms actuales. Si el entorno con el cual se plantea la comunicacin no
incorpora tales tecnologas, sus esfuerzos se vern escasamente recompensados;
de igual modo, tal vez tampoco servira de impulso al crecimiento econmico
de un pas una dinmica interna de las administraciones pblicas aislada del conjunto de la economa, ms conectada con grandes organizaciones internacionales
que con la realidad de su entorno territorial ms prximo.
En este sentido, promocionar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin en
un entorno territorial concreto es pues, uno de los retos primordiales de las administraciones publicas en la actualidad. La utilizacin por parte de los usuarios particulares, la familiaridad con las nuevas tecnologas en los centros
escolares y en los hospitales, la incorporacin en las empresas de las nuevas
prcticas comunicativas, etc. son elementos sobre los que las administraciones
pblicas pueden incidir en alguna medida, al margen de las polticas de telecomunicaciones que cada gobierno emprenda para regular el mercado, privatizar los monopolios, o bien controlar los precios de las comunicaciones
(Kahin / Wilson, 1997, Jordana, 1999).
2. Las polticas pblicas de telecomunicaciones y la promocin

de la sociedad de la informacin
A lo largo de los aos noventa, en numerosos pases, las polticas pblicas de
telecomunicaciones se han ido haciendo ms complejas, definindose intervenciones sofisticadas que pretendan efectos de distinta naturaleza sobre sus
economas. As, las polticas regulativas y las polticas de promocin han ido
tomando cuerpo de forma relativamente distanciada, teniendo en cuenta que
los actores, las prioridades y las lgicas de intervencin eran muy distintas. En
esta dcada, muchos gobiernos han centrado sus esfuerzos en privatizar a los
operadores de telecomunicaciones e introducir un mercado con mecanismos
de competencia; o por lo menos, separar la regulacin pblica de los aspectos
propios de la gestin operativa de los servicios de telecomunicaciones (OECD,
1999; ITU, 1998). La gran transformacin del sector de las telecomunicaciones
que se ha producido en los ltimos diez aos en muchos pases, fruto de los
cambios tecnolgicos (digitalizacin, telefona celular, etc.) y la fuerte tendencia a la globalizacin en este mbito, con el objeto de alcanzar un mayor y ms
rpido desarrollo de las comunicaciones, han absorbido frecuentemente la atencin de los gobiernos, que han tenido adems que definir nuevos rganos de control y regulacin, bien mediante la frmula de las agencias autnomas, bien
desarrollando nuevas reas en sus estructuras orgnicas (Melody, 1997).
Las dificultades afrontadas para construir un mercado de las telecomunicaciones mnimamente estructurado y competitivo han sido muy grandes en mu-
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chos pases. Desde el mantenimiento de un predominio abrumador por parte

del antiguo operador monopolista, hasta la entrada arrogante de los grandes
operadores mundiales, pasando por las complejidades de construir un rgano
regulador mnimamente capaz de imponerse frente a las empresas operadoras,
o la feroz competencia entre grupos empresariales y financieros deseosos de
obtener rpidas ganancias en un sector de fuerte crecimiento, los problemas
experimentados por las polticas pblicas de telecomunicaciones en esta dcada de grandes cambios del sector han sido muy importantes, y no todos los
pases han conseguido encauzarlos con el mismo grado de xito (ITU, 1995,
1998). As, la frmula generalmente utilizada, la privatizacin y el mercado,
ha seguido procesos de aplicacin muy distintos, ms o menos rpidos, ms o
menos pautados con antelacin, con mayor o menor grado de intervencionismo estatal, y tambin con mayores o menores resistencias internas (AHCIET,
1998). No es nuestra tarea en esta comunicacin entrar a analizar con detalle los
distintos estilos de transicin del monopolio al mercado experimentados en distintos pases, de Amrica Latina y de otros continentes, y menos an, los resultados logrados en cada caso. Sin embargo, s es necesario apuntar que los objetivos
que se fijaron la mayor parte de los gobiernos al iniciar los procesos de privatizacin y liberalizacin, que consistan bsicamente en aumentar el nmero de telfonos por habitante, mejorar los estndares de calidad y en reducir las tarifas
existentes, se han cumplido con distinta intensidad, a pesar de que, sin duda, se
han producido mejoras espectaculares en bastantes casos (OCDE, 1999).
Mejorar la capacidad de comunicacin de un territorio y de sus habitantes,
hasta llegar por lo menos a una cobertura universal, entendiendo esta como
una situacin donde todos los ncleos de poblacin tengan a su alcance por
lo menos un telfono pblico, y donde instalar una lnea tenga un precio asequible, independientemente de su localizacin, continua siendo en muchos casos
un objetivo a alcanzar plenamente, a pesar de que las nuevas tecnologas inalmbricas permiten una gran reduccin de los costes (Taylor / Webster / William,
1996). Estos temas, as como otros aspectos vinculados a la estructura de precios
de las tarifas telefnicas y a la introduccin de nuevas alternativas tecnolgicas,
continan centrando en muchos casos las polticas nacionales de telecomunicaciones, una vez ya iniciada su liberalizacin y privatizados los antiguos monopolios. Dado el elevado nivel de conflictividad poltica que han generado en
muchas ocasiones estas cuestiones, por los fuertes intereses econmicos vinculados y por su gran impacto social, frecuentemente han quedado ms ocultas al debate pblico otro tipo de cuestiones, ms relacionadas con los usos
especficos de las redes y servicios de telecomunicaciones. Se trata en este sentido de la posibilidad de estimular determinadas modalidades de uso productivo o creativo de las telecomunicaciones, especialmente con el apoyo de las
nuevas tecnologas de la informacin, contribuyendo, desde el mbito pblico, al desarrollo de la llamada Sociedad de la Informacin, o en otras palabras,
a facilitar la difusin de una cultura de la informacin entre la poblacin, que
sirva de base entre otros aspectos al desarrollo de una economa de la informacin, que permita expandir la capacidad productiva de un determinado
pas (Lundvall / Borras, 1998).
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Evidentemente, una de las mejores vas de promocin es la que se deriva directamente de la existencia de tarifas asequibles y de la disponibilidad de lneas, pero no por ello esta estrategia tiene que ser la nica. Por lo que se refiere
a la promocin de la Sociedad de la Informacin desde el mbito pblico, no
hay duda que algunos pases han realizado una fuerte apuesta, desde el mximo nivel de direccin poltica, para apoyar e impulsar una difusin de la cultura de la informacin digital a todos los niveles de su sociedad, desarrollando
polticas pblicas especficas sobre este tema en mltiples mbitos de la intervencin pblica (Kahin / Wilson, 1997). Todo ello al margen, o por lo menos
en paralelo, a las polticas especficas de liberalizacin del sector de las telecomunicaciones emprendidas por cada pas.
Examinando los estilos de promocin existentes, podemos encontrar distintos

puntos de vista sobre la necesidad de promocionar la Sociedad de la Informacin y estimular directamente las nuevas tecnologas de la informacin por
parte de la administracin pblica. Un primer modelo conceptual considera
que la cuestin clave es mejorar el funcionamiento del mercado de las telecomunicaciones, as como de todos los servicios que estas pueden generar. As,
a medida que el mercado funcione mejor, la informacin circular ms rpidamente, redundando en una reduccin de la incertidumbre que ayude a los
actores empresariales a invertir en el sector y a desarrollar ms rpidamente
nuevas aplicaciones e innovaciones. Desde esta perspectiva, la administracin
pblica debe limitarse a facilitar la coordinacin del mercado, a menudo mediante acciones simblicas, o estructurando los grupos empresariales, y regular
la competencia para evita la reaparicin de monopolios de facto. Un segundo
modelo conceptual parte del criterio que la intervencin pblica, sea en forma
de polticas activas que distribuyan bienes y servicios, sea creando ejemplos o
impulsando la planificacin, puede ayudar significativamente a impulsar la
difusin y el uso de las nuevas tecnologas de la informacin, acelerando su
conocimiento y complementando al mercado cuando este muestra dificultades en su desarrollo y crecimiento. El uso intensivo de instrumentos de planificacin estratgica es un elemento bsico en esta concepcin, ya que se
considera muy importante la identificacin y la coordinacin, de forma explcita, de los objetivos de desarrollo a alcanzar (Schneider, 1995).
Idealizando hasta cierto punto la realidad, podemos encontrar algunos rasgos

destacados de estos dos modelos conceptuales en distintos mbitos territoriales. En este sentido, el primer modelo se aproxima ms a los principios norteamericanos de intervencin, basados en defender la primicia del mercado por
encima de cualquier intervencin pblica; mientras que el segundo modelo se
encuentra ms cercano a la orientacin europea basada en la configuracin de
una esfera pblica que tiene como reto el impulso global al desarrollo de la Sociedad de la Informacin, y donde participan de forma conjunta el sector pblico, las comunidades profesionales y las empresas privadas. Probablemente
por este motivo, el trmino de Sociedad de la Informacin se ha acuado y difundido en Europa, mientras que en los EEUU es mucho ms comn, al refe-
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229
rirse al papel pblico la promocin de las tecnologas de la informacin y la

comunicacin, destacar el trmino mucho ms acotado del desarrollo de las
infraestructuras de la informacin (Catinat, 1998).
En esta comunicacin, una vez situado ya el contexto de las intervenciones pblicas sobre las que queremos discutir, nos centraremos bsicamente en analizar
las distintas modalidades de promocin de la Sociedad de la Informacin, sin
entrar sin embargo a discutir las implicaciones para tal promocin de las polticas de liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones. Consideramos que
estos aspectos requieren otro tipo de anlisis, mientras que nos interesa especialmente valorar las distintas estrategias que los gobiernos y las administraciones
pblicas pueden emplear para promocionar de forma directa y activa el desarrollo de los nuevos servicios y tecnologas de la informacin. As, en los siguientes
apartados se plantean las modalidades de intervencin pblica en este mbito
segn los distintos niveles de gobierno, los distintos instrumentos de intervencin utilizados y las posibilidades de planificacin y coordinacin existentes.
Finalmente, en otro apartado se recogen distintos ejemplos de planificacin e
intervencin para la promocin de la Sociedad de la Informacin, extrados bsicamente de experiencias espaolas y europeas.
3. Niveles de gobierno y prioridades de intervencin
Una de las primeras cuestiones relevantes al considerar las polticas de promocin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin es preguntarse sobre que nivel de gobierno puede ser el ms adecuado para llevar a cabo tales
iniciativas. Por descontado que no encontraremos ninguna respuesta simple,
ni en la realidad de los distintos pases que ms activamente han emprendido
tareas de promocin, ni en un marco terico que nos d algn tipo de apoyo
conceptual.
Podemos encontrar actualmente ejemplos concretos de polticas de promocin

sobre estos temas en todos los niveles de gobierno: desde organismos internacionales como el Banco Mundial o entidades supra-estatales como la Unin Europea,
pasando por mltiples iniciativas sectoriales de administraciones de carcter estatal/federal, regional o local. Al ser estas polticas de promocin bastante nuevas,
en muchos casos no tienen una ubicacin bien definida en la distribucin de
competencias entre los distintos niveles gubernamentales, surgiendo incluso en
ocasiones de forma espontnea, sin una direccin poltica clara. No obstante, en
otros muchos casos, las polticas de promocin suelen partir de organizaciones
pblicas con una importante capacidad y visin estratgica, que estn desarrollando algn tipo de misin vinculada a la promocin del territorio, sus actividades econmicas o la atencin al bienestar de sus habitantes. Tambin es muy
frecuente que se generen relaciones intergubernamentales entre los distintos ni-
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230
veles de administracin, como consecuencia de una distribucin de funciones

en los procesos de definicin e implementacin de estas polticas de promocin.
En las polticas de promocin de las Sociedad de la Informacin podemos

identificar con bastante frecuencia cuatro momentos distintos en su proceso
de elaboracin, aunque no tienen porque aparecer todos siempre. En primer
lugar, el origen de la iniciativa, el momento y el lugar en el que se produce la
definicin de la idea, donde surge el impulso con los apoyos polticos y administrativos necesarios para que su impacto pueda generar posicionamientos pblicos
y definiciones concretas de polticas. En segundo lugar, podemos encontrar el
momento del diseo de la poltica, cuando se definen los objetivos a alcanzar,
los instrumentos de actuacin, los recursos que se van a utilizar, etc. En tercer
lugar, podramos situar el momento de la planificacin. Se tratara aqu del
proceso de priorizacin de los programas concretos de actuacin, con la participacin de los actores intervinientes, as como la sensibilizacin de estructuras administrativas sectoriales, etc. Existe sin duda un cierto solapamiento entre
la fase de diseo y la de planificacin, ya que esta ltima puede integrar la primera (aunque a la inversa, tambin se puede disear un proceso de planificacin), pero resulta interesante mantener la distincin, por la especificidad de
estas polticas de promocin. Finalmente, en cuarto lugar, podemos encontrar
el momento de la aplicacin: cuando los programas se ponen en prctica, cuando las organizaciones pblicas o privadas actan territorial y sectorialmente
realizando intervenciones especficas que inciden sobre la realidad econmica
y social de su entorno.
Seguramente en otras polticas ms establecidas, que no se encuentran en un

momento emergente, no sera necesario identificar tan claramente algunas de
estas fases, y menos de forma vinculada a distintos niveles gubernamentales lo
que nos llevara a utilizar modelos ms clsicos sobre las fases de elaboracin de
las polticas pblicas. Se trata, por tanto, de una especificidad de este tipo de
polticas vinculadas al desarrollo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, relacionada con su novedad, y provocada por la discusin e incertidumbre existente, tanto sobre su necesidad como sobre su efectividad. Por estos
motivos, los momentos de su diseo y formulacin se dilatan enormemente,
mientras que los momentos de su implementacin son mucho ms concretos y
puntuales. As, el debate y la reflexin sobre la capacidad y la justificacin para
la intervencin pblica en este sector, o sobre los instrumentos de actuacin
ms adecuados, centran frecuentemente buena parte de los esfuerzos de las
propias administraciones pblicas.
A modo de ejemplo, en la tabla 1 se realiza una propuesta que estructura algunas de las distribuciones ms probables de funciones entre distintos niveles
gubernamentales, definiendo modelos distintos de redes entre administraciones de diferente nivel. As, podemos encontrar procesos de elaboracin e implementacin de polticas de promocin que se inician en niveles de gobierno
distintos, y encuentran finalmente su implementacin en el mbito local o re-
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231
gional, hasta situaciones en las que los procesos se inician y se concretan completamente en un mismo nivel.
Tabla 1. Origen y acciones de promocin segn los niveles de gobierno
Origen
Nivel supra-estatal
Nivel estatal/federal
Nivel regional
Nivel local
Acciones
Nivel supra-estatal
Iniciativa
Nivel estatal
Diseo
Iniciativa/diseo
Nivel regional
Aplicacin/planif.
Planificacin/aplic.
Iniciativa/plan.
Nivel local/sector
Aplicacin
Aplicacin
Aplicacin
Fuente: Elaboracin propia.
Si intentamos localizar en cada caso donde se sita la iniciativa de las polticas,

frecuentemente es posible identificar cuales son actores pblicos que disponen de una mayor capacidad de impulso y anticipacin, frente a otros actores
tambin implicados en estas polticas, pero con un comportamiento ms reactivo. Las administraciones con mayor capacidad de impulso no tienen porque
encontrarse situadas en los niveles ms amplios de gobierno. Pueden existir
incluso casos de administraciones locales que autnomamente deciden iniciar
y aplicar programas de promocin en su mbito territorial. Estas iniciativas incluso pueden generar unos procesos de imitacin muy intensos a su alrededor.
Tambin hay que tener presente que se pueden producir solapamientos, sin
una coordinacin explcita, entre acciones de promocin impulsadas por distintos niveles de gobierno, pero que finalmente se acaban aplicando sobre un
mismo entorno territorial (local o regional, generalmente).
En cualquier caso, los objetivos de las polticas de promocin intentan conseguir la mxima efectividad y difusin territorial mediante estmulos bien seleccionados, dados los limitados recursos que disponen. Para ello, las lgicas
de intervencin difieren segn el nivel administrativo que tenga el protagonismo del impulso. As, en el caso de las iniciativas desarrolladas por entidades
supranacionales, los planteamientos se orientan generalmente a sensibilizar
los otros niveles de gobierno, fundamentalmente los estatales, sobre la necesidad de establecer planes y programas de promocin y desarrollo de la Sociedad de la Informacin. Tampoco es completamente extrao que en ocasiones
exista una relacin directa entre el nivel supra-estatal y el nivel regional, ya
que las organizaciones supra-estatales buscan administraciones con capacidad
efectiva de actuacin sobre el territorio, y por lo tanto, si el entorno polticoinstitucional lo permite, este tipo de combinaciones puede articularse rpidamente, de forma bastante eficiente2.
No obstante, en numerosos pases seguramente de forma mayoritaria han
sido las administraciones federales o estatales las que han tomado la iniciativa
2. Un ejemplo claro en este sentido (vase apartado 5) son las propuestas de la Regional
Information Society Initiative (RISI) establecidas de forma coordinada por diversas Direcciones
General de la Unin Europea con el fin de promocionar el desarrollo de planes estratgicos
sobre la Sociedad de la Informacin en los mbitos regionales (vase www.ispo.cec.be/risi).
Iniciativa/aplic.
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232
y han definido un marco global de promocin, definiendo programas especficos de actuacin para sectores especficos y estableciendo mecanismos de coordinacin intersectorial. La gestin de tales programas ha seguido procedimientos
muy variados, dependiendo de la articulacin poltica de cada pas y de sus tradiciones de descentralizacin. Posiblemente, la estructura institucional y el
carcter de la articulacin de intereses presente en cada pas hayan sido elementos clave para influir en el mayor o menor grado de control de los recursos
destinados a la promocin por parte de las administraciones pblicas regionales
y locales. Si los ncleos de actores ms influyentes en los temas relacionados con
las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin se encuentran muy
cohesionados alrededor de las instituciones estatales o federales, entonces la capacidad de las administraciones de los niveles inferiores para desarrollar iniciativas propias probablemente ser bastante ms limitada. Si las administraciones
ms centrales disponen de una fuerte capacidad de coordinacin intersectorial y
ejercen un fuerte impulso poltico, tambin se reducir el abanico de oportunidades para la libre iniciativa de las administraciones locales y regionales en este
mbito.
4. Frmulas de la intervencin pblica para la promocin

de la Sociedad de la Informacin
Generalmente, las administraciones pblicas disponen de numerosos instrumentos de intervencin para alcanzar los objetivos que se proponen, que aplican con intensidades y modulaciones distintas en numerosos campos de su
entorno poltico, social y econmico (Rose, 1998). En la tabla 2, se presenta
una tipologa simple de estos instrumentos de intervencin, con una definicin bsica relativa a cada modalidad. A partir de esta tipologa, nuestro propsito es introducir con mayor claridad una discusin sobre las actividades
ms caractersticas que desarrollan las administraciones pblicas para fomentar la sociedad de la Informacin. La tipologa elaborada responde a una distribucin de las practicas de intervencin presentes en las polticas pblicas,
discriminadas segn los efectos perseguidos y el grado de coaccin sobre el
comportamiento de los actores, que se pretende modificar en algn modo,
mediante alteraciones de su estructura de incentivos y en el tipo de recursos
que disponen.
Tabla 2: Modalidades de intervencin estatal

Modalidad
Finalidad
Ejemplos
Desarrollar una accin modelo con la finalidad de que sea imitada

desde el mbito privado.
Incentivos
Establecer estmulos con condiciones (premios) para modificar

el comportamiento de los ciudadanos.
Oferta
Establecer estmulos sin condiciones definidas sobre el comportamiento

de los ciudadanos.
Servicios
Ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios financiados y controlados

por entidades pblicas (sin propsito de estmulo).
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Modalidad
Finalidad
Contratacin
Recibir bienes y servicios del sector privado para producir

intervenciones pblicas.
Regulacin
Definir y vigilar las condiciones de interaccin entre los ciudadanos,

y las organizaciones pblicas y privadas.
Sanciones
Establecer dificultades para los comportamientos no deseados

de los ciudadanos.
Fuente: elaboracin propia
As, nos encontramos desde las modalidades de intervencin ms suaves, como

la utilizacin de ejemplos, con el propsito de generar procesos imitativos, hasta
los procedimientos ms intensos, como la aplicacin de regulaciones o el establecimiento de sanciones que impliquen el ejercicio directo de la coaccin estatal
(Weiner / Vining, 1992; Meny / Thoenig, 1992). No obstante, el propsito de esta
comunicacin no consiste en profundizar en la naturaleza y las caractersticas de
las distintas modalidades de intervencin, sino tan solo utilizar la tipologa como
elemento de referencia para introducir elementos de sistematizacin en la relacin entre niveles de gobierno y tipos de polticas de promocin.
Junto a las modalidades de intervencin estatal, tambin existe otra dimensin
importante para analizar las polticas de promocin. Se trata de la estrategia poltica y administrativa que predomina en cada caso. En este sentido, podemos
identificar, entre las actuaciones desarrolladas en la dcada de los noventa, cuatro tipos distintos de estrategias para impulsar las polticas de promocin de la
Sociedad de la Informacin (Alabau, 1997; Wilson, 1997). En primer lugar, es
posible observar administraciones que no desarrollan un planteamiento estratgico comn, sino que son sus distintas ramas sectoriales las que, en su caso,
introducen elementos y planes de promocin especficos, limitados claramente
a impulsar las tecnologas de la informacin y la comunicacin en su mbito estricto, sea este la educacin, la sanidad, o cualquier otro.
Tabla 3. Opciones estratgicas en las polticas de promocin de la sociedad de la informacin
Opcin Estratgica
Planificacin especializada
sectorialmente
Nivel Territorial
Supra-estatal
Centralidad poltica
Media
Estatal
Regional
Promocin e impulso de las

administraciones pblicas
Estatal
Promocin e impulso del mercado

y la sociedad civil
Estatal
Media-baja
Regional
Baja
Regional
Local
Planificacin y coordinacin
intersectorial
Regional
Muy alta
Local
Fuente: Elaboracin propia, a partir de Alabau, 1997.
Una segunda opcin consiste en concentrar la promocin e impulso de las nuevas tecnologas desde el sector pblico en definir nuevas estrategias de renovacin y modernizacin de las propias administraciones pblicas. Desde esta
perspectiva, se considera que el peso de la administracin pblica como modelo
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234
y estmulo para el conjunto de la sociedad puede ser suficiente para conseguir

los objetivos de la promocin propuestos. La tercera opcin, la promocin y el
impulso por parte del mercado y la sociedad civil, implica aceptar un papel subsidiario al sector pblico en este mbito de polticas reconociendo implcitamente los elevados riesgos existentes en la implementacin de estas polticas,
y limitndose por tanto este a ejercer de elemento coordinador de las iniciativas
privadas, o a introducir recursos simblicos en las actividades de promocin impulsadas por el sector privado sea este de carcter ms social, o de carcter ms
empresarial. Finalmente, una cuarta opcin estratgica consiste en que la administracin pblica impulsa y coordina una planificacin y una actividad de carcter plurisectorial, estimulando especialmente los aspectos ms transversales.
En este ltimo caso, seguramente el ms complejo y difcil de gestionar, se trata
de aprovechar y potenciar las dinmicas cooperativas de carcter horizontal que
permiten estas tecnologas, para impulsar cambios sociales y econmicos que
requieren complejos reajustes. En gran medida, resta implcito en esta ltima
opcin estratgica que los aspectos ms sectoriales de las polticas de promocin
ya son incorporados en sus propias planificaciones de carcter rutinario- por
las distintas administraciones especializadas.
Como se muestra en la tabla 3, estas distintas opciones estratgicas requieren,

para su puesta en prctica con algunas garantas de xito, un grado distinto de
apoyo poltico. As, la modalidad basada en la coordinacin intersectorial tiene
una necesidad imperiosa de un apoyo constante desde las ms altas instancias
polticas del gobierno, para disponer de la capacidad de superar la aparicin de
frecuentes tensiones entre sectores distintos de la administracin, y poder imponer y mantener objetivos comunes cuando estos sufren una tendencia a ser
desvirtuados desde lgicas sectoriales. Por otra parte, la planificacin sectorial
tambin requiere un cierto apoyo directo desde los niveles polticos ms elevados, debido especialmente a que en numerosos sectores de actividad pblica, la
introduccin de aplicaciones derivadas de las tecnologas de la informacin y la
comunicacin implica frecuentemente que se produzcan cambios en las distribuciones de recursos pblicos y en las modalidades de intervencin que existen
en el sector, y ello puede generar inmovilismos o bien arreglos internos que
den prioridad al status quo existente, frente a las posibles mejoras existentes.
Finalmente, las otras dos opciones estratgicas requieren una menor atencin
y apoyo poltico especialmente la opcin que da ms protagonismo al sector
privado. Estas dos opciones no requieren un compromiso del conjunto de la
administracin pblica, o de grandes segmentos de esta, sino que pueden ser
ms fcilmente impulsados desde unidades especializadas creadas para tal fin.
Sin embargo, tambin es necesario reconocer que su efectividad para el propsito de impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin depende en mucho mayor grado de cmo se comporten los contextos de la accin pblica, y
especialmente, de la dinmica innovadora y cooperativa de empresas y organizaciones de la sociedad civil.
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Las distintas opciones estratgicas para el desarrollo de polticas de promocin

de la Sociedad de la Informacin pueden generar formas distintas de estructurar
las acciones de promocin analizadas anteriormente: iniciativa, diseo, planificacin y aplicacin (cf. Tabla 1). As, la planificacin especializada sectorialmente,
seguramente concentrar sus esfuerzos en los procesos de diseo y planificacin
de las polticas, ya que las organizaciones de mbito sectorial que tomaran el protagonismo en esta dinmica generalmente estn bien preparadas para estas tareas, mientras que tendrn mayores dificultades para asegurar una adecuada
aplicacin, que sus unidades administrativas de carcter operativo pueden quedar ms alejadas del entusiasmo innovador de la cspide de la organizacin. La
promocin basada en la renovacin de la propia administracin puede sufrir las
dificultades habituales de las polticas de modernizacin de la administracin
pblica, que bsicamente consisten en que se limiten a desarrollar acciones de
iniciativa y diseo, con graves dificultades para establecer una planificacin y
las aplicaciones consecuentes. La opcin basada en el protagonismo de la sociedad civil tiene como accin ms destacada la elaboracin de iniciativas, que sirvan de referencia, impulso y coordinacin a los actores privados. Finalmente, la
opcin de planificacin intersectorial requiere dedicar una gran atencin a las
acciones de planificacin, especialmente por lo que se refiere a la coordinacin
entre distintas organizaciones pblicas y privadas, aunque sin descuidar los referentes colectivos que existen en el lanzamiento de una iniciativa comn, as
como el seguimiento centralizado de las aplicaciones sectoriales que se derivan
de la planificacin.
Para terminar este apartado, nos concentramos en la relacin existente entre
las distintas opciones estratgicas que pueden desarrollar las administraciones
pblicas y sus gobiernos para impulsar la Sociedad de la Informacin, y las distintas modalidades de intervencin estatal que hemos examinado anteriormente. En principio, todas las opciones estratgicas pueden incorporar en sus
lneas de accin programas y actividades que tengan como referente cualquiera de las modalidades descritas en la tipologa elaborada. La tabla 4 presenta
un conjunto de ejemplos concretos, referidos a una seleccin de actividades de
promocin presentes frecuentemente en las intervenciones pblicas para la promocin de la Sociedad de la Informacin. Los distintos ejemplos se han ordenado tambin segn el tipo de opcin estratgica que de forma ms habitual
pueda utilizarlos, independientemente de su nivel territorial. Sin embargo, hay
que tener en cuenta que en algunos casos, determinados ejemplos tambin podran formar parte de otras opciones estratgicas, ya que no existe una lgica de
carcter exclusivo en esta distribucin. A pesar de ello, es evidente que, segn la
administracin y el nivel territorial que concentre el peso de una determinada
opcin estratgica, las modalidades de intervencin variarn, dependiendo de
su capacidad normativa y su disponibilidad de recursos. Finalmente, tambin
debe tenerse en cuenta que, independientemente de los recursos y las competencias, el tipo de opcin estratgica determina una mayor intensidad en el uso
de unas u otras modalidades de intervencin. As, la planificacin sectorial seguramente har un mayor uso de incentivos, oferta y servicios, ya que busca un
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mayor contacto con los usuarios de sus actividades, mientras que la opcin basada en el impulso de las propias administraciones, se concentrar en la contratacin, los ejemplos y los servicios, ya que intenta ejercer de modelo a imitar por
parte del sector privado. La opcin estratgica en el impulso de la sociedad civil
y el mercado debera centrar sus intervenciones bsicamente en la regulacin y
la contratacin, dado que su objetivo es facilitar las iniciativas privadas. La ltima opcin, la planificacin y coordinacin intersectorial, debera poder integrar un conjunto ms amplio de modalidades de intervencin, incluyendo
incluso la posibilidad de establecer sanciones, ya que el propio proceso de elaboracin y aplicacin de la poltica podra permitir detectar y corregir los efectos
perversos que se producen, independientemente de sectores para los que fueron pensadas las intervenciones, corrigiendo y redefiniendo estas cuando fuese
necesario.
Tabla 4. Ejemplos de promocin de la sociedad de la informacin: opciones estratgicas y modalidades de intervencion
Planificacin
especializada
sectorialmente
Promocin e impulso
de las
administraciones
pblicas
Promocin e impulso
del mercado
y la sociedad civil
Planificacin
y coordinacin
intersectorial
Creacin de centros
de referencia para la
aplicacin de tecnologas
avanzadas.
Desarrollar el uso interno

del Intercambio
Electrnico de Datos.
Promocin de acuerdos
de colaboracin entre
actores privados.
Establecer un modelo de
planificacin territorial con
criterios de promocin
de la Sociedad
de la Informacin.
Mecanismos de cofinanciacin con el sector

privado para proyectos
innovadores.
Ofrecer posibilidades
de crecimiento
organizativo con el
desarrollo proyectos
innovadores.
Desgravaciones fiscales
para el desarrollo nuevas
aplicaciones.
Estimular los proyectos

de investigacin de
carcter pluridisciplinar
sobre la Sociedad
de la Informacin.
Desarrollo de aplicaciones
y proyectos para su
distribucin pblica.
Formacin de personal
propio en aplicaciones
telemticas.
Informacin pblica sobre

nuevas modalidades
de comunicacin (p.e.,
el funcionamiento
de Internet).
Introducir medios
y formacin sobre la
Sociedad de la Informacin
en la enseanza primaria
y la secundaria.
Creacin de bases
temticas de datos
de acceso pblico.
Aplicaciones telemticas
en los servicios pblicos.
Dar publicidad a
actividades privadas que
incorporen nuevos
desarrollos telemticos.
Creacin de foros
de discusin y definicin
objetivos de carcter
intersectorial.
Contratacin
Introduccin de criterios
tecnolgicos en las
contrataciones de bienes
y servicios.
Concursos pblicos para

desarrollar aplicaciones
de uso interno en las adm.
pblicas.
Facilitat la contratacin
pblica mediante sistemas
telemticos.
Desarrollar de control
horizontal en los procesos
de contratacin pblica.
Regulacin
Incorporar en las
legislaciones
especializadas las nuevas
posibilidades
comunicativas.
Reconocimiento de
la firma electrnica
para procedimientos
administrativos.
Nuevo marco legal

para el comercio
electrnico.
Establecimiento
de garantas para el
tratamiento confidencial
de los datos personales
en Internet.
Establecer procedimientos
de silencio positivo.
Definir un marco legal

sobre actividades ilcitas
en Internet.
Penalizar las nuevas

edificaciones sin
equipamientos
para las redes de cable.
Ejemplos
Incentivos
Oferta
Servicios
Sanciones
Fuente: elaboracin propia, a partir de Alabau (1997).
El conjunto de ejemplos que ofrece la tabla 4, sobre las modalidades de intervencin en que pueden concretarse las polticas de promocin de la Sociedad de la
Informacin, debera adaptarse, en cada caso, a un entorno territorial especfico, con un contexto institucional dado, y en ningn caso, se pretende realizar
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un inventario completo de las intervenciones concretas que pueden llegar a realizarse. Evidentemente, todas las formas de intervencin pueden presentarse mezcladas en la elaboracin de programas pblicos, y muchas de sus propiedades
pueden ser idnticas a las que existan en otros mbitos de polticas pblicas. Sin
embargo, una caracterstica importante de este sector de polticas como ya hemos sealado es que, por su novedad, desconocemos en buena parte cual es el
grado de efectividad y estabilidad da cada instrumento, y su eficiencia en cada
mbito de actuacin. Por ello, el grado de experimentacin y de imaginacin en
las polticas pblicas de promocin debe ser necesariamente muy elevado, lo que
seguramente est provocando en la actualidad una gran variedad de resultados,
tanto positivos como negativos, en sus consecuencias sobre la sociedad, cuando
se ponen en prctica estas polticas. Sin embargo, a pesar de esta gran variabilidad,
y de los costes de la experimentacin, seguramente las polticas de promocin en
el mbito de la Sociedad de la Informacin sean extraordinariamente necesarias,
si no deseamos vernos envueltos por muchos de los efectos perversos con que
siempre nos envuelven las profecas sobre la Sociedad de la Informacin.
5. Algunos ejemplos de iniciativas de promocin de la Sociedad

de la Informacin
Este apartado est dedicado a presentar un conjunto de ejemplos de iniciativas de
promocin de la Sociedad de la Informacin, con el objeto de ilustrar las distintas
modalidades de intervencin pblica discutidas en las pginas anteriores. No se
trata de realizar un recuento sistemtico de casos, ni de analizar con profundidad
distintas experiencias concretas. Sencillamente, se trata de ubicar, a partir de casos
reales, algunas de las posibles situaciones planteadas de forma conceptual en los
apartados previos. Se destacan cuatro casos originados en distintos niveles territoriales: una iniciativas promovida por la Unin Europea, una propuesta de actuaciones sobre un entorno local, una iniciativa poltica de mbito regional, y un
programa estatal llevado a cabo por dos organismos ministeriales de forma conjunta, todos ellos referentes al territorio espaol.
5.1. La Iniciativa europea RISI (Regional Information Society

Initiative)
La Comisin Europea impuls en los aos noventa, bsicamente desde la Direccin General XIII, diversos programas de promocin y difusin de la Sociedad
de la Informacin. Por una parte, se aplicaron abundantes fondos estructurales
al desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones en las reas territoriales menos desarrolladas (Ladburu, 1997). Por otra parte, desde otros mbitos
comunitarios se segua impulsando la investigacin en este campo, frecuentemente en coordinacin con empresas europeas del sector, y se apostaba por la
planificacin a largo plazo de los desarrollos tecnolgicos y por la fijacin con-
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238
sensual de nuevos estndares para las futuras generaciones de instrumentos, redes y equipos de telecomunicaciones (Hedblom y Garrison, 1997).
Una de las iniciativas complementarias a estos programas e intervenciones fue
la propuesta RISI, que tena como objeto la integracin del concepto de Sociedad de la Informacin en las polticas de desarrollo regional3. En una primera
fase experimental se escogieron seis regiones europeas, y posteriormente, en
una segunda fase, se generaliz la iniciativa a un conjunto de 28 nuevas regiones, incorporando territorios de todos los pases miembros de la Unin Europea. El contenido de esta iniciativa consista en dar los apoyos necesarios para
sensibilizar a los actores regionales clave de cada territorio sobre la necesidad
de establecer un consenso y cooperar para promover la Sociedad de la Informacin. As, para conseguir esta finalidad, se impulsaba y se diseaba una metodologa para la elaboracin de planes estratgicos a escala regional, que en
cada caso, deban ajustarse a las posibilidades y necesidades de cada regin.
Los resultados obtenidos en cada regin en trminos de promocin del consenso, as como la continuidad en el desarrollo de aplicaciones concretas, son aspectos que requeriran un anlisis especfico en cada caso, pero lo ms destacable de
esta iniciativa en su conjunto son sus caractersticas conceptuales: se trata de una
poltica sin aplicaciones concretas, ya que slo contempla acciones de iniciativa,
diseo y planificacin, relacionando dos niveles de gobierno no continuos (supra-estatal y regional), y que combina dos modalidades de intervencin muy distintas: la creacin de ejemplos (solo se seleccionaron un pequeo nmero del
total de regiones europeas existentes) y la provisin de incentivos (se ofrecieron
recursos especficos para la coordinacin, la preparacin de la planificacin y para
facilitar la participacin de los actores clave regionales). Por otra parte, la iniciativa no propona de forma exclusiva una opcin estratgica concreta. Aunque
poda sugerir mecanismos de planificacin intersectorial, finalmente quedaba
en manos de cada regin la eleccin de su apuesta estratgica, especialmente
por lo que se refiere a la concrecin de las medidas concretas a aplicar.
5.2. Las polticas de promocin del gobierno autonmico

en Catalua
En 1991 se redact ya un libro blanco sobre las telecomunicaciones en Catalua, que sealaba la importancia de la administracin pblica para coordinar
distintos agentes con el propsito de realizar actividades de promocin, informacin o formacin (Mart Recober, 1991). Sin embargo, esta propuesta no
tuvo demasiada receptividad por parte de la administracin regional. A pesar
de ello, en los aos siguientes se produjeron algunas iniciativas pblicas importantes, entre las que destaca la creacin de la Universidad Oberta de Catalua, precursora de la introduccin de Internet para la enseanza a distancia
(Nieto, 1998) o las actividades impulsadas por la Fundaci Catalana per la Recerca o el Institut Catal de Telemtica Aplicada, promoviendo la utilizacin
3. Vase http://www.ispo.cec.be/risi.
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239
de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en el campo

cientfico y el empresarial, respectivamente. Sin embargo, los esfuerzos ms
importantes se dirigieron hacia posibilitar un desarrollo articulado de las nuevas infraestructuras de telecomunicaciones, en especial las nuevas redes de fibra ptica (Puig, 1997; Garca Bragado y Clotet, 1998).
En mayo de 1998 se produjo un cambio sustancial en la orientacin de las polticas de promocin, con la creacin, por parte del gobierno autonmico, de
la figura del Comisionado para la Sociedad de la Informacin CSI (de rango
similar a una vice-consejera, y adscrito al Departamento de Presidencia). Este
paso haba sido solicitado insistentemente desde diversas esferas sociales, por
numerosos expertos e impulsores de iniciativas empresariales o sin nimo de
lucro relacionadas con la difusin de la Sociedad de la Informacin. Este nuevo rgano de la administracin inici un proceso de aglutinacin de las dispersas iniciativas existentes, para lo cual impuls la realizacin de un Plan
Estratgico para la Sociedad de la Informacin (CSI, 1999), con la participacin de numerosos expertos y profesionales de mbitos sectoriales muy distintos. El Plan defina siete mbitos de intervencin, casi todos ellos de carcter
sectorial, y en cada uno de los cuales propona un conjunto de iniciativas y
acciones, en los cuales se incentiva tambin la participacin privada. Sin poder analizar los resultados obtenidos, por la ausencia de distancia temporal, s
puede sealarse que se han puesto en marcha, con posterioridad a su presentacin, algunas de las iniciativas y los programas concretos sealados en el
plan, en muchos casos promoviendo directamente el propio CSI iniciativas
conjuntas con otras organizaciones publicas o privadas (CSI, 1999).
Despus de la redefinicin de la poltica de promocin de la Sociedad de la Informacin en 1998, podemos identificar algunas de sus caractersticas concretas, tomando como referencia el marco analtico desarrollado previamente.
As, destaca en primer lugar que se trata de una iniciativa que tiene su origen
en el nivel de gobierno regional sin vnculos con niveles superiores que desarrolla una planificacin conjunta, y que sus acciones se despliegan fundamentalmente en los mbitos sectoriales de la regin. Las modalidades de
intervencin que utiliza son variadas, pero se centran especialmente en la provisin de servicios, y ms intensamente en las iniciativas de oferta generando estmulos para la incorporacin de las nuevas tecnologas en las actividades
habituales de la poblacin, as como tambin con el establecimiento de algunos ejemplos de gran impacto meditico. El contexto institucional dificulta
claramente la utilizacin intensiva de otras modalidades de intervencin,
aunque por otra parte, las limitaciones de recursos disponibles seguramente
afectan tambin a las posibilidades de incidir intensamente mediante las modalidades de intervencin adoptadas. En cuanto a la opcin estratgica elegida, podra apuntarse que el plan oscila entre el asegurar un impulso a la
planificacin sectorial y mantener la voluntad de desarrollar una planificacin y coordinacin intersectorial. Pueden encontrarse elementos de ambos
tipos de opciones, y tal vez uno de sus principales mritos pueda consistir en
lograr introducir en la agenda de las administraciones sectoriales, prioridades
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240
para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin, mientras que por lo que se

refiere a los aspectos ms transversales, destacan bsicamente las intervenciones que siguen la lgica del ejemplo.
5.3. Un caso de promocin local de la Sociedad de la Informacin:

Matar
Esta iniciativa se localiza en una poblacin de unos 100.000 habitantes, prxima a la ciudad de Barcelona, con una actividad industrial centrada en el sector
textil y una fuerte presencia de sectores comerciales y de servicios. A partir de
inicios del ao 1998, distintos actores locales empiezan a impulsar la idea de
realizar un plan director para el desarrollo de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en el mbito local, iniciativa que es asumida por
el ayuntamiento de la ciudad, dndole el apoyo necesario para su realizacin.
Su fase de diseo se extiende durante bastantes meses, e incluye la realizacin
de encuestas especficas a los ciudadanos, as como una muestra especfica dirigida a empresarios, con el objeto de realizar un diagnstico sobre la utilizacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en el mbito
local. Paralelamente, realizaron un inventario de experiencias locales y forneas que pudieran servir de inspiracin para las propuestas a realizar. En otoo del mismo ao, se incia el momento de elaboracin de la planificacin
propiamente dicha, mediante un procedimiento ampliamente participativo
en el mbito local, basado en la creacin de diversos grupos de trabajo.
Los grupos de trabajo, con la participacin de numerosos respesentantes de
empresas, del sector pblico y de todo tipo de asociaciones locales, se articularon en dos ejes distintos: la implantacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (infraestructuras, servicios, usuarios), y el desarrollo
de la ciudad (social, econmico y de la propia administracin). Finalmente se
constituyeron siete grupos distintos, todos ellos incorporando una perspectiva
horizontal que deba interrelacionar elementos de los dos ejes mencionados4.
Cada grupo de trabajo deba elaborar un conjunto de propuestas de directrices, objetivos y acciones concretas, que finalmente deberan ser revisadas por
los rganos de coordinacin y direccin del plan. Todas las propuestas deban
tener como referente la necesidad de posicionar adecuadamente a la ciudad
frente al reto de la Sociedad de la Informacin, destacando especialmente cual
deba ser el posicionamiento del sector pblico local en esta dinmica.
En su conjunto, y hasta el momento, la actividad desarrollada con relacin a la
promocin de la Sociedad de la Informacin se ha centrado en impulsar la iniciativa y desarrollar las tareas de planificacin, mediante un procedimiento ampliamente participativo. Seguramente se han iniciado algunas aplicaciones,
pero estas no se han derivado directamente del plan, aunque posiblemente ha4. Vase el contenido del plan en htto://www.infomataro.net/sim. Los grupos de trabajo definidos fueron: formacin y educacin, canvio social y cultural, sevicios administravos al ciutadano, infraestructura, actividad econmica, industrias de la informacin y la comunicacin,
medios de comunicacin.
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yan surgido en el contexto dinamizador que se desarroll con la elaboracin del

plan. Aunque el plan tiene unas pretensiones de intervencin multi-sectorial, lo
que presupone una intensa coordinacin interna, la realidad del sector pblico
local conlleva que finalmente se incline ms hacia algunos mbitos concretos
vinculados a sus propias capacidades de intervencin, como son la educacin, la
promocin de contenidos, y el estmulo a las infraestructuras (Teodoro / Arderiu,
1999). La utilizacin de servicios pblicos, ejemplos e incentivos, concentran
buena parte de las actuaciones propuestas. Estos aspectos mencionados situaran el plan en la direccin de la opcin estratgica intersectorial, aunque hay
que mencionar tambin una dimensin adicional, centrada en reforzar la capacidad de impulsar la coordinacin entre el propio sector privado empresarial, dinmica que los objetivos del plan no descuidan en ningn modo.
5.4. Programas de promocin la Sociedad de la Informacin

de un departamento ministerial en Espaa.
A principios de los aos ochenta no exista regulacin ni gestin pblica en
este mbito en Espaa, ms all de lo que la propia Telefnica, como empresa,
pudiera desarrollar. La primera Ley de Ordenacin de las Telecomunicaciones
fue promulgada en 1987, y la creacin de la Direccin General de Telecomunicaciones se produjo en el ao 1985 y, a partir de entonces, la intervencin
pblica, separada de la actividad de Telefnica, fue creciendo, pero lenta y tmidamente, especialmente en los primeros aos, definiendo progresivamente sus
propios objetivos (Nadal, 1995). Por este motivo, en aquellos aos la capacidad
de la administracin pblica para utilizar Telefnica como implementadora de
sus polticas era realmente muy escasa y suceda ms bien al contrario, ya que
Telefnica, como organizacin, articulaba su propia estrategia de desarrollo, incluyendo tambin, evidentemente, consideraciones de inters pblico (Martnez, 1998; Jordana, 1999).
A lo largo de los noventa, al prepararse para la competencia y la privatizacin,
Telefnica fue dejando cada vez ms de lado este tipo de polticas, despreocupndose hasta cierto punto de estas cuestiones, tanto financiera como estratgicamente. La internacionalizacin de la empresa era por el contrario la nueva
prioridad, compartida incluso por el propio gobierno. Ya con la privatizacin,
en 1997, la desvinculacin de Telefnica de los objetivos de polticas pblicas
en el mbito de la promocin fue casi total, como lo evidenci el desmantelamiento de Fundesco, la fundacin que Telefnica utilizaba para gestionar muchas actividades de promocin y difusin, frecuentemente en conexin con
programas europeos.
En este contexto, puede decirse que la labor de impulso y promocin de las
telecomunicaciones que realizaba Telefnica apenas fue recogida por la administracin, dejando aparte las actividades de la Secretaria General de Comunicaciones (SGC), perteneciente al Ministerio de Fomento, el organismo que tenia
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las competencias de regulacin y control de las telecomunicaciones. Sin embargo, no se establecieron nuevas partidas presupuestarias encaminadas a sustituir
las tareas que hasta entonces estaba realizando Telefnica. En todo caso, muchas
de las actividades que se fueron realizando a partir de entonces por el sector pblico fueron producto de algunos nuevos desarrollos y programas impulsados por
la Comisin Europea.
Una excepcin importante a la situacin descrita fueron las actividades de promocin de la Sociedad de la Informacin impulsadas desde la SGC, entra las que
cabe destacar el programa PISTA (Promocin e Identificacin de Servicios Emergentes de Telecomunicaciones Avanzadas), con diversas lneas de accin definidas en distintos mbitos de intervencin5. En este contexto, una de las lneas de
accin que ha tomado ms protagonismo ha sido el proyecto PISTA-Ventanilla
nica, realizado en coordinacin con el Ministerio de Administraciones Pblicas, y que tiene el propsito de desarrollar un sistema intercomunicado de registros en el que participen las distintas administraciones pblicas existentes en
Espaa (Estatal, autonmica, local), con el objeto de simplificar y facilitar la comunicacin entre los ciudadanos y la Administracin con la ayuda de instrumentos telemticos, tanto para tramitaciones, como para la informacin y
comunicacin (Nistal, 1999).
Este proyecto constituye un elemento ms de la estrategia de modernizacin
de las administraciones pblicas, y en este sentido, implica una opcin estratgica basada en la promocin e impulso a partir de las administraciones pblicas, mediante una modalidad de intervencin basada en el desarrollo de
servicios (y algunos elementos de regulacin). Sin embargo, hasta cierto punto, el conjunto de la aplicacin tambin contiene el propsito de que sirva de
modelo para el sector privado, como referente de aplicacin general. En cuanto al mbito territorial, en este caso esta accin de promocin se impulsa, se
planifica y se desarrolla en el nivel estatal, sin vincularse de forma estable a
otros niveles administrativos; aunque est pensado para que su implantacin
y aplicacin se pueda realizar en todos los niveles de la administracin pblica
y en este sentido s existe una relacin operativa entre niveles de gobierno.
Sin embargo, dada la complejidad de los niveles de administracin pblica en
Espaa, y la frecuente necesidad de establecer mecanismos de cooperacin y
consenso interadministrativo, este programa afronta el riesgo de llegar a estar
demasiado vinculado a la administracin promotora en exclusividad, con lo
que se pueden generar dificultades de carcter tcnico y organzativo para su
aceptacin por el resto de niveles de gobierno.
5.5. Conclusiones: el predominio del debate pblico y centralidad

de la poltica
A lo largo de las pginas anteriores, mediante una perspectiva bastante construccionista, se ha analizado un conjunto de variables clave para identificar
5. Vase http:/www.sgc.mfom.es/sat/pista/index.htm.
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y discriminar las intervenciones pblicas que tienen como propsito la promocin de la llamada Sociedad de la Informacin. La intencin explcita era
establecer una cierta gua, con el objeto de ofrecer una orientacin sobre el entorno actual en este sector de polticas, cada vez ms poblado de iniciativas de
todo tipo. Por el momento, difcilmente puede discutirse en trminos generales sobre la efectividad de los programas e intervenciones, ya que existe muy
poca perspectiva, y especialmente, porque como hemos visto es muy frecuente en este mbito de polticas que no se generen de forma inmediata intervenciones efectivas sobre la sociedad y la economa, sino que se generen
frecuentes procesos de discusin pblica y largos procedimientos para la elaboracin de planes y programas cuestiones ambas, que ya en si mismas constituyen clara una contribucin a la dinamizacin de la Sociedad de la Informacin.
Existen algunos puntos destacados que, de una forma ms implcita, pueden
deducirse del anlisis realizado hasta el momento sobre la lgica de las polticas de promocin, con lo que pueden contribuir a cierto aprendizaje en el proceso de elaboracin de estas polticas. En primer lugar, parece bastante claro
que, como ms ambiciosos y extensos son los objetivos de la promocin, ms
difcil e improbable es que los planes y programas alcancen una fase de aplicacin operativa, siendo ms probable que se queden estancados en el momento del diseo y la planificacin. En segundo lugar, cabe destacar que uno
de los obstculos ms graves para la promocin de la Sociedad de la Informacin es la dificultad de sensibilizar efectivamente a las administraciones especializadas sectorialmente, con el objeto de evitar que los objetivos de la promocin
se conviertan exclusivamente en la finalidad de un ncleo especializado dentro
de la administracin. Un tercer elemento importante es valorar adecuadamente
el largo proceso de elaboracin de estas polticas de promocin. No se trata de
algo ineficiente, sino que tienen un gran valor como un escenario pblico que
sirve para facilitar la coordinacin entre actores pblicos y privados, su sensibilizacin sobre estos temas, y tambin su participacin en la definicin de objetivos. La implicacin ciudadana constituye a la vez un objetivo de estos
programas de promocin y un requisito en su elaboracin y puesta en prctica. Conseguir combinar las dos lgicas puede ser un factor clave de xito en la
difusin de una cultura avanzada sobre las tecnologas de la informacin y la
comunicacin. En cuarto lugar, es necesario reconocer que an existe un elevado desconocimiento sobre la eficacia de muchas de las intervenciones posibles, y que por lo tanto, el grado de experimentacin en este tipo de polticas
es muy elevado aunque los beneficios que pueda producir el xito de algunas
medidas tambin pueden ser muy elevados. Finalmente, un quinto elemento
a tener muy presente en las polticas para la promocin de la Sociedad de la
Informacin se refiere al papel de los apoyos polticos. La existencia de criterios polticos claros sobre la importancia de este tema, as como el apoyo constante a las polticas de carcter ms horizontal, que requieren un elevado
grado de coordinacin, constituyen aspectos cruciales para el xito de las polticas de promocin, cuyo influjo tiene que alcanzar ms all de los primeros
momentos de estas, superando el momento de su impulso y definicin.
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