ACCIONES CONSTITUCIONALES Y OTROS (Apuntes de clases de Vctor

Manuel Avils H., no citar, copiar ni reproducir)

INTRODUCCIN
La Constitucin Poltica de la Repblica no se limita a establecer derechos y
declarar intereses jurdicos protegidos sino que, adicionalmente, establece
mecanismos de resguardo a los mismos, esto es garantas. Dentro de las garantas
o mecanismos que permiten el resguardo de derechos e intereses se encuentran
las acciones constitucionales, tambin conocidas, en nuestra opinin
impropiamente, como recursos constitucionales1.
Las acciones constitucionales son mecanismos reconocidos en la Constitucin
Poltica de la Repblica que activan el ejercicio de la jurisdiccin, es decir, que
obligan a los tribunales a desplegar sus potestades jurisdiccionales o meramente
cautelares en resguardo de derechos o intereses constitucionalmente
consagrados. Evidentemente, no son las nicas acciones que contempla el
ordenamiento jurdico que en su alcance resguarden derechos e intereses
constitucionales, toda vez que junto a ellas coexisten acciones establecidas a nivel
meramente legal.
Entre las acciones constitucionales, en este sentido lato, podemos mencionar:
i)

ii)

iii)

iv)

El recurso de reclamacin de nacionalidad regulado en el artculo 15

de la Constitucin Poltica de la Repblica, el que procede
principalmente contra actuaciones administrativas;
El recurso de indemnizacin por error judicial contenido en la letra i)
del nmero 7 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica,
el que se relaciona con resoluciones judiciales;
La accin de reclamacin en caso de reclamo de legalidad del acto
expropiatorio y del monto de la indemnizacin, contenido en el
nmero 24 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, el
que impugna estos actos administrativos;
La accin de proteccin, regulada en el artculo 20 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, con alcances amplios en nuestra opinin;

Aunque tal denominacin es doctrinariamente discutible pues por regla generalsima no proceden en
contra de resoluciones judiciales y, por el contrario, simplemente activan el ejercicio de la jurisdiccin.

v)

vi)

vii)

La accin de amparo (Habeas Corpus) del artculo 21 de la

Constitucin Poltica de la Repblica, con alcances amplios en nuestra
opinin;
La accin de reclamo por los daos causados por los organismos
pblicos contenida en el artculo 38 de la Constitucin Poltica de la
Repblica;
Las acciones ante el Tribunal Constitucional contenidas en el artculo
93 de la Constitucin Poltica de la Repblica.

Desde otro punto de vista, las acciones constitucionales pueden dividirse entre
aquellas que declaran derechos en forma definitiva, esto es, declarativas, las que
se encuentran dotadas de cosa juzgada (como la reclamacin de nacionalidad o la
de indemnizacin por error judicial, por ejemplo) las meramente cautelares o que
resguardan derechos sin perjuicio de otras acciones procedentes (tpicamente, la
accin de proteccin) y las de naturaleza contencioso administrativas que, como
tales, son declarativas pero tienen por sujeto a los entes pblicos (como la accin
de indemnizacin del artculo 38 de la Constitucin Poltica de la Repblica).
A continuacin centraremos nuestro anlisis en la accin de proteccin y en la de
amparo. Adicionalmente, analizaremos el recurso denominado de amparo
econmico el que, si bien no tiene origen directo en la Constitucin Poltica de la
Repblica, se encuentra establecido expresamente en resguardo de los derechos y
garantas consagrados en el nmero 21 del artculo 19 de la Constitucin Poltica
de la Repblica.
Las dems acciones han sido o sern estudiadas en su momento, junto con las
instituciones o derechos asociadas a las mismas.
ACCIN O RECURSO DE PROTECCIN (artculo 20 de la Constitucin
Poltica de la Repblica).
Nocin del recurso de proteccin: Accin o recurso?
Los ms puristas en cuanto al derecho constitucional procesal plantean que nos
encontramos frente a una accin, en cuanto es un derecho pblico subjetivo
mediatamente emanado de lo dispuesto en el nmero 14 del artculo 19 de la
Constitucin sobre derecho de peticin-, que permite a las personas e incluso a
entidades sin personalidad jurdica obligar a los Tribunales ordinarios a

desplegar sus atribuciones a objeto de resguardar determinados derechos

constitucionales que se estiman posedos y afectados. Por ello, se dice que el
sujeto pasivo de esta accin es el propio Tribunal, en cuanto el mismo es quien se
encuentra en la obligacin de desarrollar una actividad ante el ejercicio de la
accin. El ejercicio de la accin es, en definitiva, la causa del inicio de un
procedimiento. Por el contrario, la nocin de recurso se limita, en lo medular, a
ser una forma de impugnacin de una resolucin, principalmente judicial pero
tambin administrativa.
Francisco Ziga U. y Alfonso Perramont S. definen nuestro objeto de estudio
como una accin constitucional que permite a la persona que, como consecuencia de
actos u omisiones arbitrarios o ilegales, sufra una privacin, perturbacin o amenaza en
el legtimo ejercicio de ciertos derechos y garantas constitucionales, ocurrir a una Corte
de Apelaciones, con el objeto de impetrar la adopcin de las providencias necesarias para
restablecer el imperio del derecho y asegurar su proteccin, sin perjuicio de los dems
derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los Tribunales de Justicia 2.
La definicin anterior, bastante comprensiva, define el recurso como una accin,
haciendo eco de la tesis que sustenta la mayora de la doctrina, principalmente en
cuanto a que con su ejercicio normalmente se inicia o activa la intervencin del
Estado judicial.
Salvo en el caso de las afecciones al medio ambiente, donde siempre es necesario
una ilegalidad, en los dems casos basta que exista una ilegalidad o una
arbitrariedad.
Ahora bien y a modo de anlisis crtico, la definicin parece centrarse en la
nocin de persona siendo que la jurisprudencia ha permitido recurrir a entidades
que carecen de personalidad jurdica. Atendido lo anterior, la definicin citada
puede resultar un poco restrictiva si se le compara con los criterios de la
jurisprudencia.
Los requisitos constitucionales del recurso de proteccin son los siguientes:
i)

Que recurra una persona o entidad con legitimidad activa (no es una
accin popular);

ZUIGA URBINA, FRANCISCO Y PERRAMONT SANCHEZ, ALFONSO, Acciones Constitucionales,

Lexis Nexis, Santiago, 2003, pgina 74.

ii)
iii)
iv)
v)

Que se invoque un derecho o libertad de aquellos especficamente

garantizados;
Que exista una perturbacin, privacin o a lo menos amenaza al legtimo
ejercicio de los derechos sealados en el ii);
Que exista una accin u omisin, arbitraria o ilegal;
Que dicha accin u omisin, arbitraria o ilegal, tenga la capacidad causal
o derechamente lo haga- de privar, perturbar o amenazar los derechos o
libertades antes indicadas.

De manera adicional a dichos requisitos constitucionales, el Auto Acordado de la

Corte Suprema sobre tramitacin de la accin en estudio de 24 de junio de 1992,
modificado posteriormente, pero que conserva dicha fecha- establece como
requisito que se recurra dentro de determinado plazo (30 das corridos, contados
en la forma que ms adelante indicaremos).
Por su parte, como veremos, en base a una jurisprudencia algo errtica se han
establecido requisitos adicionales, tales como el que no existan recursos
administrativos pendientes o en curso, etc. Todo este desarrollo jurisprudencial
se ha traducido en una menor cantidad de recursos acogidos y en cierta
incertidumbre en cuanto a su procedencia.
A. Orgenes del recurso de proteccin.
Una vez que en el ao 1825 deja de regir la constitucin denominada moralista
del ao 1823, se regulan la atribuciones de los Tribunales de Justicia mediante
reglamentos, conservando los mismos las labores de tutela de los derechos
establecidos en la Carta Fundamental.
La situacin se tendi a regularizar a contar del ao 1875, al dictarse las normas
orgnicas de los Tribunales de Justicia. Se deja en manos de los Tribunales las
facultades conservadoras o de resguardo de los derechos fundamentales, en una
norma que perdura hasta hoy en el artculo tercero del Cdigo Orgnico de
Tribunales.
Ahora bien, durante la vigencia de la Constitucin de 1925, atendido que la
misma sealaba que las materias contencioso administrativas seran conocidas
por los Tribunales que creare la ley los que nunca se crearon- los Tribunales
ordinarios regularmente se declaraban incompetentes para conocer de las
acciones conservadoras contra el Estado o sus organismos. As, los particulares

carecan de mecanismos generales y efectivos para poder recurrir contra la accin

u omisin de los organismos del Estado.
Slo en determinados cuerpos legales, por ejemplo la ley del Banco Central de
Chile, se contenan recursos especiales contra los actos de la administracin que
podan ser revisados por los Tribunales ordinarios.
Por su parte, la legislacin civil, de manera reducida a los bienes corporales
inmuebles, tena acciones de rpido conocimiento y resolucin, las denominadas
acciones o querellas posesorias, que en las materias de su competencia permitan
resguardar tanto la propiedad como evitar la justicia por propia mano.
Fue la necesidad de crear un mecanismo eficiente de recurrir contra los actos del
Estado, en paralelo con la buena experiencia de los recursos contenidos en
normas especiales como las antes sealadas, los que inspiraron la creacin de
una accin como la de proteccin.
Concretamente, el recurso o accin de proteccin se incorpora en nuestro
ordenamiento constitucional en la Tercera Acta Constitucional, dictada el ao
1976. Finalmente, el recurso en estudio se regula en el artculo 20 de la
Constitucin vigente.
A.

Caractersticas de la accin de proteccin.

Dentro de las caractersticas de la accin en estudio, destacan, entre otras, las

siguientes:
1.

Es una accin constitucional, es decir, un derecho pblico subjetivo esto

es, en trminos simples, aquellos derechos que se pueden hacer valer por
los particulares frente al Estado- establecido en la propia Constitucin
Poltica de la Repblica. En virtud de ello y atendido la amplitud del
artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica, no son pocos lo que
estiman de dudosa constitucionalidad la limitacin de su procedencia que
implican los Auto Acordados de la Corte Suprema sobre la materia y,
especialmente, el estrechamiento de su procedencia que se ha venido
fosilizando en la jurisprudencia. Por su parte, atendido lo dispuesto en el
nmero 3 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, es
posible afirmar que existe reserva de ley en cuanto a regular los
procedimientos, lo que confiere un argumento adicional para poner en

duda tanto la constitucionalidad del Auto Acordado del ramo como de los
criterios jurisprudenciales an ms estrechos con los que se ha aplicado;
2.

Se trata de un recurso extraordinario y de emergencia, tendiente al pronto

reestablecimiento del orden jurdico. Esta caracterstica, como se analiz
en su momento en cuanto al fenmeno de vulgarizacin del derecho de
propiedad, se traduce en la tendencia judicial a mantener situaciones
jurdicas con la pretensin de evitar la autotutela.
Es precisamente el carcter extraordinario del recurso en estudio el que
explica que el mismo no proceda frente a situaciones que se encuentran
bajo el amparo del derecho, tales como aquellas que dan cuenta de
materias sobre las que existe un procedimiento judicial en curso o, incluso,
en aquellas en las que se encuentra en curso un procedimiento
administrativo o pendiente la posibilidad de interponer recursos en l.
Esta ltima situacin es la ms discutible, pero se puede entender que en
tales caso existe una amenaza que no es cierta, toda vez que no se conoce
la resolucin final.

3.

Se trata de un recurso que se puede interponer por acciones u omisiones,

ilegales o arbitrarias en la mayora de los casos basta una de estas
caractersticas- que priven perturben o amenacen el legtimo ejercicio de
ciertos derechos de aquellos establecidos en el nmero 19 de la
Constitucin Poltica de la Repblica. Atendido lo anterior, se puede
recurrir en relacin a acciones u omisiones tanto de los particulares como
del Estado o cualquiera de sus organismos. En cierta forma, el recurso de
proteccin ha operado como una alternativa rpida para que los
particulares puedan impugnar ciertas acciones administrativas, atendido
el hecho que no se han creado tribunales contencioso administrativos. Por
esta va se ha logrado la declaracin de anulabilidad de actos
administrativos dentro de un proceso breve como la accin de proteccin,
atendido que no existe lmite en cuanto al mandato constitucional de
reestablecer el imperio del derecho y adoptar las medidas de resguardo
necesarias. A este respecto opto por hablar de anulabilidad ms que de
nulidad pues, en los hechos, nada impide que la autoridad entable una
accin declarativa a objeto de obtener que se seale que el acto respectivo
se ajusta a derecho.

No obstante esta amplitud, la jurisprudencia tiende a no acoger esta accin

en cuanto se dirija en contra el legislador que se ha expresado a travs de
una ley por lo que en nuestra opinin nada impide que se interponga este
recurso frente a otras acciones u omisiones del Congreso- o en cuanto se
dirija en contra de las resoluciones judiciales. En este ltimo caso, s se han
acogido algunos recursos de proteccin contra actuaciones judiciales,
sobre la base que en ciertos casos las mismas son de una ilegalidad tal que
se asemejan a simples vas de hechos (como cuando se ejecuta mediante
una resolucin judicial a una persona que no ha sido emplazada en un
juicio ni parte en l, por ejemplo). La gran objecin en cuanto a no acoger
recursos de proteccin en contra de resoluciones judiciales guarda relacin
con el hecho que las situaciones respectivas ya se encuentran bajo el
imperio del derecho, en la medida que existe un Tribunal conociendo de
ella:
4.

Se trata de una accin que procede sin perjuicio de los dems derechos o
acciones que se puedan hacer valer frente a las autoridades judiciales o de
otro tipo. En razn de lo anterior, los fallos de proteccin producen una
cosa juzgada atenuada o formal, en cuanto no procede otro recurso de
proteccin sobre la misma materia y partes, sin perjuicio de que s
procede, por ejemplo, iniciar una accin ordinaria al respecto. Esta
caracterstica, en todo caso, ha generado mltiples interpretaciones. En
efecto, la norma en cuestin se puede entender en dos sentidos, a lo
menos. El primero de ellos ampliamente acogido- implica que
independiente de ganarse o perderse un recurso de proteccin, nada
impide iniciar las acciones ordinarias procedentes, con posterioridad. Un
segundo sentido de esta norma bastante ms resistido- tiene relacin con
la posibilidad de recurrir de proteccin cuando existen recursos ordinarios
en curso o posibles, principalmente ante la administracin. As, por
ejemplo, muchas veces se rechazan las acciones de proteccin atendido
que existen otros recursos administrativos posibles y no interpuestos
(criterio que no compartimos). En un sentido similar, se suelen rechazar
recursos de proteccin sobre la base que ya se han pronunciado los
organismos tcnicos con competencia en la materia. A nuestro entender,
estos criterios no son siempre acertados y deben analizarse las
circunstancias de cada caso;
A.

Legitimidad activa (titular) del recurso de proteccin.

Se trata de una accin establecida en trminos amplios en la Constitucin Poltica

de la Repblica. En efecto, pueden recurrir no slo las personas jurdicas o
naturales sino que, incluso, agrupaciones de personas con intereses comunes
que, en trminos formales, no posean personalidad jurdica.
Ms relevante que la naturaleza jurdica de quien recurre es el hecho de que debe
invocar un inters legtimo de aquellos garantizados con el recurso estudiadodel que se es titular o del que es titular la persona a cuyo nombre se recurre. En
otros trminos, no se trata de una accin popular que pueda ser interpuesta por
cualquier persona por un inters difuso, en la medida que debe accionar
exclusivamente la (o por la) persona o entidad cuyos derechos y libertades
propias se han visto, a lo menos, amenazadas. Esta conclusin se desprende
claramente del tenor de lo dispuesto en el artculo 20 de la Constitucin Poltica
de la Repblica.
A.

Alcance de la garanta del recurso de proteccin (derechos y

libertades garantizadas).

El recurso o accin de proteccin se encuentra establecido a objeto de garantizar

determinados derechos y libertades especficamente sealados. Como regla
generalsima, los derechos y libertades garantizados son de carcter individual
(por contraposicin a los sociales), es decir, aquellos que emanan de la condicin
propia del individuo y cuya vigencia depende, ms que del desarrollo de un plan
de accin por parte del Estado o sus organismos, de la abstencin de stos y de
los dems particulares de incurrir en conductas que puedan afectarlos.
La excepcin a este respeto es la posibilidad de recurrir en relacin a lo dispuesto
en el nmero 8 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, sobre el
medio ambiente. Contra lo que suele sealarse, esta garanta se encuentra
establecida de manera mixta, es decir, tanto individual como social. En efecto, la
primera parte del inciso primero de dicha garanta establece un derecho que
posee caractersticas propias de un derecho individual, en la medida que es
susceptible de ser afectado por la accin u omisin del Estado o de otros
particulares, y que existe con independencia de ellos. Se trata del derecho a vivir
en un medio ambiente libre de contaminacin. En un sentido contrario, la
segunda parte del inciso primero establece una especie de derecho social,
especialmente al indicar que es deber del Estado tutelar la preservacin de la
naturaleza. En el nmero 8 del artculo 19 se establece un deber del Estado de
actuar, lo que es propiamente social. No obstante ello, en relacin a esta garanta,

slo procede el recurso de proteccin en caso de una accin u omisin ilegal.

Por ello es legtimo cuestionar si efectivamente se est resguardando en este caso
un derecho social, en la medida que el mismo no procede ante arbitrariedades
del Estado.
Volviendo a los aspectos generales de la accin en estudio, si bien no procede
recurrir de proteccin por otros derechos o libertades diferentes de aquellos que
especficamente se sealan en el artculo 20, el desarrollo jurisprudencial ha
ampliado este recurso al punto de abarcar incluso situaciones que no son
propiamente derechos o libertades de aquellos amparados expresamente, toda
vez que la discusin de fondo se dar en la accin ordinaria posterior y, en todo
caso, la situacin existente es una fuerte presuncin de existencia del derecho
invocado. Lo anterior, por la va de vulgarizar la nocin y garanta del derecho de
propiedad contenida en el nmero 24 del artculo 19 de la Constitucin Poltica
de la Repblica.
Un tema interesante a este respecto es determinar si procede discutir o declarar
durante la tramitacin de un recurso o accin de proteccin la existencia o
titularidad del derecho invocado o, por el contrario, la misma debe aparecer
claramente de los antecedentes que se acompaan. Existe cierta uniformidad
jurisprudencial en cuanto a que la accin de proteccin no es la instancia para
establecer la existencia del derecho o libertad o una declaracin de su titularidad.
No se trata de una accin declarativa, por lo que es necesario acompaar
antecedentes al recurrir que den cuenta ms o menos indubitada de la existencia
y titularidad del derecho pues, de caso contrario, existe muchas posibilidades de
que el recurso no sea acogido. El recurso de proteccin, por su naturaleza breve y
sumaria, no es la instancia para establecer la existencia de un derecho que se
encuentra en duda. Por ello, normalmente, en estos casos suele fallarse
resguardando la mantencin del status quo jurdico (el que hace presumir la
existencia de un derecho) y dejando a salvo el derecho de las partes de interponer
las acciones necesarias para que de manera ulterior se declare la existencia de un
derecho discutido.
A.

Accin u omisin arbitraria o ilegal.

En la mayora de los casos debe recurrirse contra una accin u omisin arbitraria
o ilegal, salvo en los relativos al nmero 8 del artculo 19 de la Constitucin
Poltica de la Repblica en los que slo procede el recurso ante acciones u
omisiones ilegales (no arbitrariedades).

Se trata de un recurso amplio, que procede incluso contra acciones del Estado o
de sus organismos. No obstante tal amplitud, se ha venido uniformando la
jurisprudencia en cuanto a que no procede dicho recurso en relacin a fallos o
resoluciones de los tribunales de justicia pues se parte de la base que en tales
casos la situacin ya se encuentra bajo el amparo del derecho- ni en relacin a las
leyes, pues las mismas obedecen a decisiones legtimamente polticas. Tal como
se seal, ello no impide que se pueda recurrir contra otras acciones de los
Tribunales de Justicia o del propio Congreso Nacional, cuando las mismas
constituyen verdaderas vas de hecho.
En cuanto a la ilegalidad, en nuestra opinin la misma debe entenderse de
manera amplia como sinnimo de antijuridicidad. Lo anterior comprende
inconstitucionalidades tales como la afeccin de un derecho o libertad, incluso
de aquellos que no son resguardados por el recurso en estudio, sin justo ttulo
para ello-, ilegalidades en el sentido estricto e incluso para el caso de procederse
contra normas reglamentarias o sentencias vinculantes para quien incurre en los
hechos.
Es importante tener presente que, frente a omisiones de particulares y
especialmente del Estado, debe establecerse previamente un deber legal o de otro
tipo de actuar, a efectos de configurar los requisitos del recurso. A este respecto,
por ejemplo, resultan trascendentes las normas contenidas en la ley orgnica
constitucional nmero 18.575, sobre Bases Generales de la Administracin del
Estado. En efecto, en los artculos 5, 8 y 28, principalmente, se establecen los
principios de la eficiencia, oficialidad y continuidad en la prestacin de los
servicios pblicos y en el desarrollo de la funcin pblica. De esta forma se logra
configurar, por ejemplo, la ilegalidad de la omisin del Estado en cuanto al
ejercicio de sus funciones para los casos que la ley las ha previsto pues esta
entidad debe ejercer sus facultades de manera continua a objeto de cubrir las
necesidades pblicas respectivas.
En cuanto a la arbitrariedad, los criterios a este respecto son los tradicionales, es
decir, aquellos que dan cuenta de acciones u omisiones irracionales o que no
tienden al bien comn. A este respecto, existen fallos, especialmente en los casos
en que se recurre contra determinados organismos del Estado, en los que se
concluye de manera demasiado formal a nuestro entender que existiendo
informes tcnicos que respalden la decisin independiente de su contenido o
mrito- no existe arbitrariedad en la accin u omisin respectiva.