La implementacin de polticas

pblicas en el Per
Mag. Christian Alvn

Mag. Christian Alvn.

Qu es una poltica pblica?

Accin: prctica, no slo discurso
Un conjunto de decisiones: decidir que existe un

problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir

la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el
tema, etc. (Subirats: 1994, 41).

Utilizacin de la autoridad del Estado: genera

obligaciones y derechos
Respuesta a situaciones consideradas como
problemas que requieren intervencin pblica:
generan valor pblico
Mag. Christian Alvn.

Cmo entender las PP?

Como un proceso

Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en
la elaboracin, implementacin y evaluacin de las PP
De decisiones

Flujo de decisiones (sobre el problema, las
alternativas de solucin, la implementacin, los juicios
evaluativos).

Mag. Christian Alvn.

Problemas

Necesidades
situaciones
demandas

Proceso de diseo e
implementacin de soluciones al
problema

Participantes/ roles
Decisiones
Ejercicio autoridad
Negociacin
Anlisis
Interaccin

Resultados

Problemas
solucionados (o
no solucionados)

Para entender quin y cmo se elaboran las polticas, uno debe de

entender las caractersticas de los participantes, en qu fases y qu papeles
juegan, de qu autoridad u otro poder disfrutan y como se relacionan y
controlan unos a otros (Lindblom:1991, 11).
Mag. Christian Alvn.

Fase predecisional

Establecimiento de
agenda
Especificacin de
alternativas

Fase
decisional

Toma de decisiones
autorizadas
Provisin de autoridad
y recursos

Implementacin/
evaluacin

Ejecucin de Programas
Evaluacin resultados

Cul es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboracin de polticas

pblicas? Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin de las polticas
pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de ellas. Primero se estudia como
aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas
pblicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la accin, como proceden los
legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se
evalan las polticas (Lindblom:1991, 11).
Mag. Christian Alvn.

Un proceso no claro
(Lindblom: 1991)

Riesgo de concebir elaboracin de PP como

proceso ordenado y racional (paso a paso)
Fases de elaboracin e implementacin se
mezclan mutuamente

Problemas reformulados a partir de la implementacin

Implementacin genera nuevos problemas para la agenda
Las soluciones generan nuevos problemas
La implementacin abre la puerta a nuevas alternativas
Las alternativas moldean los problemas

Mag. Christian Alvn.

Los actores no coinciden plenamente sobre

los problemas, alternativas y decisiones

Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas

Negociacin e imposicin de decisiones

Aprovechamiento de oportunidades para progresar en la agenda

Mltiples factores influyen de diversa manera

en el proceso

Cambio de proyectos polticos

Influencia de intereses privados / grupos de inters
Control burocrtico sobre la implementacin
Cambios en la opinin pblica
Nuevas investigaciones / tecnologas
Difusin de ideas / transferencia de polticas

Mag. Christian Alvn.

Dos exigencias contradictorias: elaboracin

democrtica e inteligente (efectiva)

Un diseo efectivo se gua por criterios racionales: adecuacin
tcnica entre medios y fines

La democracia implica negociacin entre visiones distintas, llegando
a acuerdos no racionales (en el sentido instrumental)

OJO: los procesos polticos no son limitaciones irracionales a un
proceso tcnico.....son esenciales en la definicin de los objetivos y
valores que guan la PP en un contexto pluralista (Subirats: 1996).

Poca claridad en cuanto a la relacin entre las

formas de elaborar las PP y sus resultados

Se constata que la diferencia entre los sistemas de elaboracin de
PP no conllevan diferencias en sus resultados.

Postura cuestionable desde estudios ms recientes (Barzelay, 2001)
Mag. Christian Alvn.

Resumiendo
Vamos a estudiar la elaboracin
de las polticas pblicas como un
proceso muy complejo sin
principio ni fin y cuyos lmites
permanecen muy inciertos. De
alguna manera una red
compleja de fuerzas produce
conjuntamente un efecto llamado
polticas pblicas. (Lindblom: 1991, 13)
Mag. Christian Alvn.

En qu consiste implementar?
La implementacin es vista de manera mecanicista:
simple aplicacin de lo diseado. Sus problemas
deben resolverse mediante un mejor ajuste a lo
diseado o mediante un rediseo
 el diseo prima lgica y prcticamente sobre la
implementacin, siendo asi la fuente ltima de
soluciones a los problemas
 Suele pensarse que el diseo (planificacin) y la
evaluacin son los momentos decisivos y
estratgicos del proceso de formacin y gestin de
polticas: es tan poco relevante lo que ocurre
entre el diseo y la evaluacin?
Mag. Christian Alvn.

Lo aparentemente fcil es complejo

Usualmente se asume que la implementacin es la
parte fcil de la elaboracin de polticas: tiene un
status menor a la del diseo / evaluacin

Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre
metas, conflicto permanente) la implementacin es muy
compleja por razones ordinarias

Esta complejidad radica en que acontecimientos
aparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haber
pleno acuerdo) dependen de complejas cadenas de
interaccin recproca (Presman & Wildavsky)

Es necesario entender esa complejidad para poder actuar
sobre ella
Mag. Christian Alvn.

Necesitamos una comprensin distinta de

la implementacin
Entender la implementacin como un proceso
simple de aplicacin del diseo no permite
enfrentar eficazmente los problemas que afectan la
marcha de los programas sociales: no todas las
variables importantes se manejan desde el diseo
Tendremos una doble mirada del asunto: (i) desde
las caractersticas del proceso de desarrollo de
las polticas pblicas (policy making) y (ii) desde
el punto de vista de los roles gerenciales que
deben desempearse a lo largo del proceso (public
management)

Cmo pensamos?
Usualmente nos concentramos en problemas estratgicos y
programticos, tendiendo a relegar los de implementacin:
solemos dar mayor jerarqua intelectual y prctica al diseo y la
evaluacin, dejando de lado la implementacin como algo
aparentemente sencillo

An cuando llegamos a reconocer los problemas operativos

nuestro bagaje de acadmicos
herramientas para enfrentarlos.

gerentes

no

nos

da

 Frente a los problemas estratgicos sabemos que hay que negociar,

frente a los problemas de planificacin sabemos que hay que
reprogramar. Y frente a los problemas de operacin o control de
gestin qu?

Hace falta una manera sistemtica (ordenada) de pensar, que permita

priorizar los problemas a atender y proponer una ruta de intervencin
(secuencia) para hacerlo de manera viable y efectiva

Ya es bastante difcil disear polticas pblicas y

programas que se vean bien en el papel.
Es an ms difcil formularlas en palabras y
lemas que suenen bien a los odos de los
lderes polticos y de sus electores.
Pero resulta atrozmente difcil implementarlas de
manera que complazcan a alguien, incluso a
los supuestos beneficiarios o clientes.
(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 3)

Mag. Christian Alvn.

Programa REVALORA PERU

Estudio de Caso

Mag. Christian Alvn.

Antecedentes

1
Estado de la
poltica pblica de
empleo en el
Per.

2
Crisis Econmica
Internacional
(2008).

Mag. Christian Alvn.

3
Plan de Estmulo
Econmico.

Objetivo y estrategias iniciales de

diseo del programa
Proteger la empleabilidad de los trabajadores
afectados por la crisis econmica internacional

Intermediacin
Laboral

Asistencia
Tcnica

Meta: 14,000 beneficiarios (2009)

Capacitacin Certificacin de
(Reconversin) Competencias

Presupuesto: 30 millones de soles (2009)

Mag. Christian Alvn.

mbito de intervencin del Programa

mbito de
intervencin
subjetivo

mbito objetivo
de intervencin

Trabajadores
afectados en
su empleo
Mag. Christian Alvn.

Crisis
econmica
internacional

Cuestiones consideradas antes de la

implementacin (I)
Intermediacin
laboral
Asistencia
tcnica

Sin resultados al corto plazo

Complicacin en las contrataciones

Ubicacin de emprendimientos

Certificacin de
Falta de parmetros
competencias
Mag. Christian Alvn.

Cuestiones consideradas antes de la

implementacin (II)

Capacitacin

Necesariamente por terceros.

Problemas con la reconversin
de trabajadores.
Mala experiencia previa de
PROJOVEN en este rubro.
En corto tiempo.

Mag. Christian Alvn.

Implementacin de la principal estrategia de

intervencin: la capacitacin
1

La capacitacin como nica estrategia de intervencin.

La capacitacin como especializacin.

reas con una mayor demanda de puestos de trabajo.

reas en las cuales la capacitacin puede realizarse en
el corto plazo.

Mag. Christian Alvn.

Celebrando convenios con entidades

pblicas de capacitacin

pblicas o
privadas?

Supuesto de
inaplicacin de
la norma de
contrataciones.

Convenios con
universidades.

Universidades
cumplan los
requisitos.

Mag. Christian Alvn.

Redefiniendo (el diseo) metas y

objetivos (I)

Para comienzos del ao 2010 se conoca que los efectos de la

crisis no tendran un impacto relevante en el empleo por lo
que era necesario un cambio en el mbito de intervencin
que justificara su subsistencia.

Mag. Christian Alvn.

Nuevos Objetivos y estrategias

Proteger la empleabilidad de los trabajadores
ante cualquier supuesto de afectacin.

Asistencia
Tcnica

Capacitacin

Certificacin de
(Especializacin) Competencias

Meta: 30,000 beneficiarios (2010)

Presupuesto: 30 millones de soles (2010)

Mag. Christian Alvn.

Ampliacin del mbito de intervencin

mbito de
intervencin
subjetivo

mbito objetivo
de intervencin

Trabajadores en
riesgo de serlo
(an laborando)

Procesos de
modernizacin

Cambios en los
procesos
productivos
Intervencin en casi todos los supuestos en los que estuviera
en riesgo la empleabilidad de los trabajadores
Mag. Christian Alvn.

Implementacin
intervencin

del

nuevo

diseo

de

Se prescinde de la intermediacin laboral como estrategia

de intervencin y se considera un consecuencia de la
implementacin de otras estrategias.

Se hace explicito cambio de la estrategia de capacitacin

como especializacin.

Se inicia la prestacin de servicios de asistencia tcnica a

emprendedores y se establecen los parmetros para la
certificacin de competencias.

Se inicia un cambio de entidades de capacitacin pblicas a

entidades de capacitacin privadas a fin de otorgar un
servicio de mayor calidad a los beneficiarios.
Mag. Christian Alvn.

Exoneraciones
para
contratar
entidades privadas de capacitacin.
Proveedor nico
SENATI
IFB - Asbanc

Desabastecimiento
Inminente

Servicios
Personalsimos

Universidad San
Ignacio de Loyola.

ADEX

Mag. Christian Alvn.

ANALISIS DE LOS PROCESOS DE

IMPLEMENTACIN
Mag. Christian Alvn.

La implementacin y las polticas

pblicas (I)
Diseo

Polticas Pblicas

Programas
Implementaci
n

Del guila, Bobadilla y

Morgan. (1998)
Salazar (2008)
Mag. Christian Alvn.

Evaluacin

La implementacin y las polticas

pblicas (II)

Diseo
(Programacin)

Implementacin

Subirats (2008).
Cortazar (2008)
Mag. Christian Alvn.

Realidad

De la implementacin al diseo

Implementacin

Diseo

Majone y Wildasky (1979)

Mag. Christian Alvn.

Estrategias de implementacin (I)

Limitar
bsqueda en
reas poco
productivas

Bsqueda de
oportunidades

Simons (1995).
Cortazar (2008).

Implementacin

Estrategias
emergentes
Mag. Christian Alvn.

Promover
objetivos y
resultados

Estrategias de implementacin (II)

Privilegiar
nicamente la
estrategia de
capacitacin

Promover
resultados y
objetivos

La capacitacin Promover una

como
estrategia
especializacin
emergente
de trabajadores
Mag. Christian Alvn.

Estrategias, herramientas e instrumentos

relacionados con la lnea de capacitacin
Estrategias
Estrategia 1:
capacitar a
travs
entidades
pblicas.
Estrategia 2:
capacitar a
travs de
entidades
privadas de
capacitacin.

Instrumentos

Herramientas

Suscripcin de
Convenios con
univ. pblicas

Convenios con
Univ. Pblicas

Exoneraciones
para contratar
entidades
privadas.

Contratos con
Univ. Privadas

Mag. Christian Alvn.

Estrategias, herramientas e
instrumentos (convenios)
Principio de
subsidiariedad

Supuesto de
inaplicacin de
la ley de
contrataciones

Reduce el
universo de
entidades de
capacitacin

Convenios
con
universidades
pblicas

Mag. Christian Alvn.

Permiten
alcanzar metas

Estrategias, herramientas e
instrumentos (exoneraciones)

Servicios
personalsimos

Proveedor
nico

Desabasteci
miento
inminente

Exoneraciones
Mag. Christian Alvn.

Implementacin y resultados a corto

plazo

Logro de metas

Reconocimiento de
la gestin

Legalidad.

Subsistencia del
Programa

Legitimidad.

Mag. Christian Alvn.

Actores e intereses de la
implementacin

Gerencia del Programa

(centralizacin de los
servicios de empleos)

Sub sector de
promocin del empleo
(descentralizacin de
los servicios de empleo)

Subirats (2008)
Mag. Christian Alvn.

Creacin de valor pblico

Valor
pblico

Servicios de
empleo de
calidad para
la poblacin
Moore (1998)
Mag. Christian Alvn.