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La Etica en El Servicio Publico
La Etica en El Servicio Publico
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LA TICA
EN EL SERVICIO
PUBLICO
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MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
BOLETN OFICIAL DEL ESTADO
Madrid, 1997
Coleccin: ESTUDIOS
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OCDE
De la versin espaola: INAP
NDICE
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PRESENTACIN
11
PRLOGO
17
AGRADECIMIENTOS
RESUMEN
1. INTRODUCCIN
19
21
.
27
.N
III.
57
IV.
'n
V.
109
119
II.
VI.
BIBLIOGRAFA
129
PRESENTACIN
Cualquier aproximacin sincera a la realidad de las Administraciones pblicas de nuestros das debe comenzar por asumir el hecho de que stas son objeto de un debate siempre abierto e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momento
de trnsito en el papel del poder pblico, que estamos viviendo,
se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el
cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad
de adaptarse a l como un autntico rasgo definitorio del Estado
y la Administracin modernos.
Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la modernizacin administrativa como una puesta al da permanente de la
Administracin en funcin de las exigencias del momento y del
lugar, concluiremos que la modernizacin es un proceso siempre inacabado. En este sentido, hoy los servidores pblicos se
encuentran -nos encontramos- en medio de una tensin que
nos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que la
sociedad demanda, contando con unos recursos cada vez ms
limitados.
Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparato
administrativo de la flexibilidad suficiente para responder a los
cambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, tambin, a
reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que
han de iluminar el camino por el que transitamos.
Precisamente en este contexto, como reconoce ~
bsica la integridad personal en el ejercicio de la funcin pblica, so re o o en e marco de la discrecionalidad administrativa
al tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, la
sensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lo
pblico en su sentido ms cabal constituye una manifestacin
no pequea de lo que son los valores del servicio pblico.
11
Ni que decir tiene que, en un Estado democrtico, el contenido de estos valores referenciales no puede ser otro que el respeto y la promocin de los derechos fundamentales y del conjunto de principios constitucionales que arropan la nacin
moderna del servicio pblico que para ROHR, recoger unos
valores permanentes, que siempre han de acompaar a la actividad pblica.
En efecto, los valores democrticos son, corno seala DENHART, elementos configurados del ethos de la Administracin
pblica, entendiendo por tica pblica esa seal identificadora
de la funcin pblica que se caracteriza por el servicio pblico o, ms gratificante, por el servicio al pblico, que son
dos manifestaciones de la misma disposicin general en la
medida que se orienta a la consecucin del bien comn. Pues
bien, quizs una de las causas que explique el deterioro que
podernos identificar en el ejercicio de estos valores estribe en
que los valores democrticos y los burocrticos no han sido
integrados dentro de una tica de la Administracin pblica.
La realidad descrita justificara, por s sola, el hecho de que
la tica pblica haya pasado hoya ocupar un lugar destacado en
las reflexiones sobre la reforma y la modernizacin administrativa. Hoy en da, el inters por la tica de los servidores pblicos ha dejado de ser una preocupacin meramente acadmica
para pasar a ser una manifestacin de la sensibilidad de los ciudadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay que
sumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una preocupacin creciente por el respeto a los principios ticos en las
actuaciones pblicas, preocupacin que, a menudo y desgraciadamente, est justificada en la existencia de ciertas prcticas
que empaan la percepcin ciudadana sobre el buen hacer de la
gran mayora de los servidores pblicos, tanto en Espaa corno
en el resto de los pases democrticos. El efecto de las conduc12
garantizar el respeto a los valores ticos en la actuacin administrativa y las dificultades que stos encuentran para prevalecer sobre otros condicionantes.
Llamo la atencin del lector, por su inters, sobre algunos
aspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los relacionados con el entorno de la actividad administrativa y su
influencia en la presencia de problemas ticos. Se sistematizan
asilos rasgos de una tensin que afrontan todas las Administraciones Pblicas, obligadas a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo,
con recursos cada vez ms limitados, instrumentos de gestin
cada vez ms flexibles y poderes decisorios cada vez ms descentralizados. El aumento de los poderes de apreciacin y del
uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevos
instrumentos de gestin pblica que adoptan formas mercantiles y la utilizacin, a menudo ineludible, de intereses privados
para cumplir fines pblicos, completan este cuadro descriptivo
del entorno en el que nos movemos.
Lo cierto es que estas circunstancias, que, por s solas,
no tienen por qu crear problemas ticos de la Administracin y el sector pblico, s pueden acrecentar ciertos riesgos
de que los gestores pblicos pierdan de vista, en algn
momento, el fin al que sirven y, en todo caso, estn multiplicando las ocasiones en las que se sita a los servidores del
Estado, sometidos a menos controles frente a poderosos conflictos de inters.
El presente trabajo tiene, adems, el valor de ponerlos en
contacto con las distintas interpretaciones que admiten conceptos como la infraestructura tica de la Administracin o la gestin de la tica pblica, como el conjunto de instrumentos y
procedimientos destinados a superar, desde una ptica actual,
las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de
14
Musoz
15
PRLOGO
Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servicio de Gestin Pblica de la OCDE sobre el tratamiento de las
cuestiones ticas y de comportamiento en el servicio pblico de
los pases miembros seleccionados. Est basado en un anlisis
de informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia,
Mxico, los Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal,
el Reino Unido y los Estados Unidos.
Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio de
Gestin Pblica, y Elia Annstrong, asignada por la Canadian
Privy Council Office.
El informe ha sido revisado por el Comit de Gestin Pblica de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secretario general.
17
AGRADECIMIENTOS
El Secretario desea expresar su agradecimiento a los autores de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisin de
Servicio Pblico y Proteccin de Mritos, Australia; Kirsi
ijtiHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia;
Jos Octavio Lpez Presa, Ministerio de Control y Desarrollo
Administrativo, Mxico; Johan Maas, Ministerio del Interior,
Pases Bajos; Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelanda; Odd Behagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administracin, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Oficina de Servicio Pblico, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficina
de tica del Gobierno, Estados Unidos. Tambin agradecemos
a Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todo
el proyecto.
19
RESUMEN
Los pases de la OCDE estn preocupados por la prdida de confianza en las administraciones. El denominado dficit
de confianza ha venido alimentado por escndalos muy
aireados por los medios de comunicacin, que abarcan desde
actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de autntica corrupcin. Pocos o ninguno de los pases miembros se
han librado del escndalo o de la realidad de estos hechos.
Como consecuencia, la tica y los principios de la vida pblica se han convertido en una importante cuestin pblica y
poltica.
Este informe analiza cmo estn tratando la gestin de la
tica y el comportamiento en el servicio pblico nueve pases
de la OCDE (Australia, Finlandia, Mxico, los Pases Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente
aplicables. El informe:
_ analiza los factores de influencia en la tica y el comportamiento, resaltando los derivados de los cambiantes estilos de gestin pblica (captulo 1I);
_ describe las herramientas Yprocesos empleados para evitar reglamentariamente las conductas indeseables e
incentivar el buen comportamiento, lo que se ha denominado infraestructura tica (captulo 11I);
_ resume las ltimas iniciativas de carcter tico emprendidas en los nueve pases participantes Ydescribe las tendencias y diferencias en los enfoques y estrategias (captulos IV y V), Y
_ concluye con un anlisis de las tensiones potenciales
entre el viejo y el nuevo estilo de Administracin pbli21
La infraestructura tica
Los distintos pases emplean una gama de herramientas y
procesos para evitar reglamentariamente los comportamientos
22
23
La mayora de los pases participantes han tratado de definir los valores globales que estn tratando de fomentar en el
servicio pblico y que resumimos aqu en el cuadro situado al
comienzo del captulo V. Estos valores muestran un grado notable de homogeneidad en cuanto al marco de valores perseguido. Y pese a la queja de que los cdigos de conducta no se compadecen bien con un rgimen de gestin pblica menos
reglamentista, cinco de los nueve pases han establecido nuevos
cdigos de conducta en los ltimos cinco aos, y en un sexto
pas est en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los pases
perciben an la necesidad de definir de forma explcita, aunque
no necesariamente en detalle, el comportamiento esperado de
los funcionarios. De hecho, algunos pases tienen ahora un
amplio cdigo de conducta para todo el servicio pblico, a partir del cual los distintos organismos elaboran un cdigo propio
que plasme sus objetivos y misin particulares. Tambin se
hace un mayor hincapi en la transparencia de los actos mediante mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelacin de
los intereses econmicos y de otro tipo por parte de los funcionarios. Esta atencin a una mayor orientacin (definir valores y
cdigos generales de conducta) y transparencia (mecanismos
de alerta y revelacin de intereses), en lugar de en controles
minuciosos revela tendencias generales de la gestin pblica.
25
1.
INTRODUCCIN
27
Estn decayendo los principios generales o es que las faltas e incluso los meros errores resultan ahora ms visibles? El
problema es realmente el mal comportamiento o la falta de indicadores y pautas de buen comportamiento? O se trata simplemente de un desfase entre los valores y sistemas tradicionales
que rigen el comportamiento de los funcionarios y las modernas funciones que se les atribuyen?
Es evidente que los gobiernos de los pases de la OCDE
sienten la necesidad de reaccionar ante esta situacin, con independencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad
del problema. La tica y los principios en la vida pblica se han
convertido en una importante cuestin de inters pblico en
estos pases, inters que se refleja en la variedad de intentos de
limpiar la vida pblica incluida la revisin de los sistemas de
gestin tica y de comportamiento de los funcionarios.
bilLiUI;;vi
dos Unidos. Aunque estos pases no abarca toda la gama de sistemas poltico-administrativos presentes en la OCDE (la muestra est sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster y
nrdico) s ofrecen una imagen importante de las similitudes y
diferencias de planteamientos con respecto a la tica y los comportamientos. Es un buen punto de partida.
Tal vez uno de los resultados ms tiles de este trabajo inicial sea el desarrollo de la infraestructura tica como una herramienta sencilla pero til para analizar la gestin de la tica y el
comportamiento. Nuestro planteamiento es que los principios
del servicio pblico se definen y mantienen mediante un conjunto de funciones y elementos que constituyen la infraestructura tica. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentes
que marcan lmites al comportamiento e incentivan los buenos
principios de conducta. El concepto y sus componentes se describen ms adelante, en el captulo 111.
Este informe tiene los siguientes fines:
_ analizar los factores de influencia y los cambios en el
marco del servicio pblico que muestren afectar a la tica
y el comportamiento de los funcionarios (captulo 11);
_ describir los componentes de la infraestructura tica, su
funcionamiento y el modo en que se interrelacionan para
crear las condiciones adecuadas para un comportamiento
tico (captulo 111);
_ exponer las nuevas iniciativas de la gestin tica emprendidas en los nueve pases participantes en el estudio
(captulo IV);
_ mostrar las similitudes, diferencias y tendencias perceptibles en estas nuevas iniciativas (captulo V), y
_ resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgidas en el mbito de la tica como consecuencia del paso
29
30
Esta generalizacin se produce en varios sistemas administrativos, no slo en los que tienen una proporcin importante de
cargos de designacin, como es el caso de los EE.UU. En consecuencia, muchos intentos de resolver los llamados desfases
ticos y de comportamiento se refieren a todos los tipos de funcionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Comit de Normas de la Vida Pblica (o Comit Nolan) tiene encomendada la
tarea de revisar los principios de todos los niveles de actividad
de la Administracin (si bien distinguiendo entre funcionarios y
polticos).
Este informe no ignora, por tanto, el papel de los cargos
electos, ya sea como lderes o como destino de las preocupaciones e intereses sobre el decaimiento de los principios.
En cualquier caso, se alude a ello ms bien en el marco de
sus relaciones con los funcionarios que como objeto directo del
estudio. Las reas referidas al mbito exclusivamente poltico
(tales como la financiacin de los partidos o las campaas electorales), causa de gran inquietud en algunos pases miembros,
no se consideran comprendidos en el objeto del presente estudio. Tambin se incluye, cuando as procede, a los funcionarios
que trabajan en funciones no centrales del sector pblico.
ACTOS ILEGALES, NO TICOS E IMPROCEDENTES
32
Pese a la falta de consenso en tomo al verdadero significado de los trminos ethos, valores, tica y conducta (suelen utilizarse indistintamente), a efectos de este informe y en el mbito
de la tica del servicio pblico nos atendremos a las siguientes
definiciones:
el conjunto de ideales que definen una cultura
global del servicio pblico;
valores: los principios o normas individuales que guan el
juicio sobre lo que es bueno y correcto;
tica:
las reglas que plasman los ideales caractersticos
o ethos en la prctica cotidiana, y
conducta: los actos y comportamientos externos de los funcionarios.
ethos:
los administradores pblicos estn an luchando por configurar la tica de su profesin, no porque sea nueva, sino porque
la naturaleza de esta profesin y su papel en la administracin
han cambiado profundamente con el tiempo.
(Denhardt, 1989, pg. 187)
34
Esta conclusin parece confirmada por la muestra analizada en este estudio. En el captulo IV trataremos de determinar cules son algunos de estos valores. Pero lo verdaderamente importante para este estudio y para la comunicacin
internacional no es tanto cules sean estos valores, sino
cmo hacerlos operativos en el trabajo cotidiano de los funcionarios.
Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder discrecional en su trabajo diario, en su administracin de los recursos pblicos, en la interrelacin con los ciudadanos y en el
mbito de su funcin de elaboracin de las polticas. La tica es
un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el
uso del poder pblico, un factor vital para la creacin y mantenimiento de la confianza en la Administracin y sus instituciones. Tambin proporciona la base para contrastar las prcticas,
costumbres y conductas de forma general para garantizar a la
ciudadana que se estn respetando sus intereses y cumplindose los procedimientos. En consecuencia, la tica es un factor
clave de la calidad de la Administracin.
Pero la tica del sector pblico es una actividad, no algo
abstracto. El fomento del comportamiento tico no consiste en
el simple establecimiento de una lista de reglas a observar o en
35
37
38
presente.
Por supuesto, no es inevitable que los empleados que trabajan en las nuevas formas organizativas del sector pblico
queden fuera de la tica y las normas del servicio pblico,
pero el establecimiento de declaraciones categricas Yreglamentaciones detalladas de actuacin parecera contradictorio
con la autonoma de gestin caracterstica de este tipo de
entidades. El grado en que las empresas pblicas y entidades
similares asuman las mismas pautas ticas y de comporta43
AUTONOMA DEPARTAMENTAL
46
La reduccin de las reglamentaciones detalladas y del control sobre los recursos y procedimientos empleados, -lo que
MAAS (Pases Bajos) denomina mayor libertad de accin y
menos supervisin a nivel directivo- aumenta las probabilidades de una conducta irregular. La conducta irregular no es
necesariamente mala; puede ser una manifestacin de inventiva, ms que de mala conducta o de incumplimiento de las reglas
(existan stas o no). En todo caso, al asumir estos riesgos
aumenta la probabilidad de cometer errores. Adems, al hacerse
hincapi en el rendimiento aumentan las presiones. Si un directivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en especial, si su remuneracin depende de ello), puede sentirse presionado para dejar de lado las normas ticas o las normas de
procedimiento.
Otros cambios introducidos para favorecer una mayor autonoma de gestin, tales como la asignacin de tarjetas de crdito corporativas a los funcionarios, han resultado conflictivas en
algunos pases. Aunque estas medidas hayan generado mayor
eficiencia en cuanto a los resultados, han disminuido tambin el
grado de control. Los gobiernos tendrn, tal vez, que decidir si
hay que aceptar una compensacin entre tica y eficiencia y
dnde radica el punto aceptable de equilibrio. Puede ocurrir
simplemente que la reduccin de las reglamentaciones detalladas haya provocado confusin entre algunos funcionarios acerca del modo de actuar, especialmente en los casos en que los
sistemas de informtica de gestin y las estructuras contables
47
La delegacin de autoridad tiene repercusiones sobre la responsabilidad pblica y el reparto de responsabilidades y en ocasiones suscita dudas acerca de quin es el responsable ltimo de
determinados actos. Los funcionarios son ahora ms explcitamente responsables de determinadas actividades, especialmente
las realizadas por organismos situados en tomo al sector pblico central. De hecho, en los sistemas parlamentarios los ministros pueden distanciarse de la responsabilidad por los actos de
sus subalternos y pasarla a los funcionarios. En este sentido, el
concepto de responsabilidad ministerial est cambiando a medida que se difuminan las relaciones tradicionales de rendicin de
cuentas.
En este marco, los funcionarios asumen en ocasiones decisiones que en el pasado hubieran sido definitivamente competencia de sus superiores o de los responsables de la toma de
decisiones polticas. Ejemplo de ello es el caso Cave Creek, en
Nueva Zelanda (en el que un grupo de jvenes resultaron muertos por el derrumbre de un mirador construido por el Departamento de Conservacin), que pone de manifiesto la dificultad
de determinar con exactitud quin es responsable y quin debe
cargar con las culpas en un marco de gestin pblica altamente
delegativo. En este caso, persiste an el debate pblico sobre la
responsabilidad del Ministro de Conservacin y del Director
48
Algunos pases han reaccionado (en niveles muy altos) mediante la imposicin de restricciones postempleo para los funcionarios pblicos. Tal como sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega),
en el actual debate sobre lo que debe tener carcter pblico y
lo que debe tener carcter privado, la lealtad y los vnculos de
los funcionarios para con su principal patrn quedan inevitablemente en cuestin. No obstante, como ya se ha indicado, esto
plantea cuestiones relativas a la licitud de restringir las posibilidades de empleo futuro de las personas sin otorgarles algn tipo
de compensacin, especialmente en caso de abandono involuntario del puesto de trabajo pblico.
En cualquier caso, no debe suponerse que el sector pblico
sea intrnsecamente bueno y malo el privado, pues ste tiene su
propio mbito de consideracin tica. En la actualidad, la
mayora de las escuelas de administracin de empresas ofrecen
cursos de tica y muchas empresas privadas incluyen aspectos
ticos en la formulacin de sus fines y ponen en prctica complicados programas de formacin tica 3. La influencia de los
valores del sector privado en el pblico puede, por tanto, estar
sobrevalorada. No obstante, a medida que se incrementan las
interrelaciones entre ambos sectores puede surgir una mayor
necesidad de formacin y socializacin de los trabajadores en
las prcticas del sector pblico.
Trabajar en un escaparate
La figura del funcionario annimo se est convirtiendo en
un vestigio del pasado. La mayor transparencia en las actividades pblicas, incluido el acceso pblico a la informacin ofi3
Ver, por ejemplo, GILLIAM FLYNN, Make Employee Ethics Your Business,
Personnel Journal, junio de 1995.
52
la Administracin.
Dotados de mayores posibilidades de acceso a la informacin pblica, los ciudadanos y los medios de comunicacin se
han convertido en vigilantes ms eficaces del servicio pblico.
Los ciudadanos tendrn mayores oportunidades (mediante
mecanismos de reclamacin tales como el Ombudsman Parlamentario de Noruega y los contenidos en la Carta del Ciudada53
Para que el contexto poltico mundial funcione con eficacia, debe existir confianza entre los funcionarios pblicos y sus
interlocutores extranjeros, la cual debe construirse sobre marcos compartidos, o al menos planteamientos compartidos, sobre
lo que constituye un comportamiento admisible. En este mbito, el Consejo de la OCDE ha aprobado recientemente una recomendacin en la que se anima a los gobiernos a dictar reglamentaciones que impidan el soborno de funcionarios extranjeros,
incluida la prohibicin de la deduccin de impuestos por pagos
a estos funcionarios.
Conclusiones
Los funcionarios actan en un contexto nuevo Ycambiante.
Son objeto de un mayor control pblico y de mayores exigencias ciudadanas, Yse ven obligados a asumir mayores responsabilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas administrativas. Aunque las reformas de la gestin pblica han
55
56
III.
LA INFRAESTRUCTURA TICA:
FUNCIONES y COMPONENTES
57
INFRAESTRUCTURA TICA
Compromiso
~~
~#4i
Liderazgo Poltico
Control
Imm
Re;p~nsabilidad
Control
Marco Legal
Orientacin
Socializacin
Profesional
Cdigos de Conduela
Gestin
~;.l
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"
".;;~
Organismo Coordinador
Condiciones de
Servicio Pblico
59
desilusionado si los componentes externos no aplican eficazmente unas normas y procedimientos disciplinarios claros. Es
importante que los dos grupos de componentes sean coherentes
y no enven mensajes cruzados.
Algunos de los componentes son requisito previo para
otros. Generalmente, es necesario disponer los de carcter
externo para que los internos resulten eficaces, pues stos son
plasmaciones o aplicaciones operativas de aqullos.
Para ilustrar mejor la infraestructura tica, en los apartados
siguientes se describen sus diferentes componentes, perfilando
sus funciones y ofreciendo los ejemplos disponibles por pases.
Compromiso poltico
Toda iniciativa tica emprendida en el sector pblico est
llamada a fracasar a menos que sea respaldada por un compromiso poltico verdadero. Este compromiso suele expresarse
mediante declaraciones (discursos, anuncios pblicos, declaraciones escritas de los lderes), demostrarse mediante el ejemplo
y fundamentarse mediante la asignacin de los correspondientes recursos. Esto aporta no slo la autoridad necesaria para el
establecimiento de controles legales y administrativos, sino
tambin la orientacin de las actividades relacionadas con la
tica, resultando esencial para ofrecer una reaccin creble a las
exigencias ciudadanas. Puede afirmarse, por tanto, que se trata
de un requisito previo para la eficacia de los restantes componentes de la infraestructura tica.
Los cargos democrticamente electos desempean dos
papeles esenciales en la promocin de la tica en el servicio
pblico. En primer lugar, como polticos, tienen la obligacin
de responder ante los votantes por las actividades realizadas en
su nombre, lo que les coloca en una posicin nica para exigir
61
El marco legal
El marco legal es el conjunto de normas legales y reglamentarias que establecen las normas de comportamiento de los
funcionarios e imponen estos lmites mediante sistemas de
investigacin y acusacin. Dado que inviste de eficacia jurdica
a la infraestructura tica, opera como una funcin de control.
Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusaciones
y dems controles legales o reforzar los que estn ya en curso
es necesario recopilar previamente los cdigos penales vigentes
(aplicables a todos los ciudadanos), as como las diversas normativas sobre la funcin pblica, leyes y reglamentos de conflictos de intereses especficamente aplicables a los funcionarios y dems cargos pblicos.
Los principales elementos del marco legal de la infraestructura tica son el establecimiento de lmites al comportamiento
de los funcionarios y su aplicacin efectiva mediante sanciones, as como el escrutinio y la iniciativa pblicos mediante la
mejora de la transparencia en las actividades de gobierno
(incluido el acceso a la informacin). Las normas de comportamiento esperado de los funcionarios son necesariamente exigentes, en la medida en que administran la autoridad y los
recursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la
64
Casi todos los pases aplican el cdigo penal a los actos ilegales graves de sus funcionarios. Por ejemplo, en el Reino
Unido el soborno y el robo tienen la consideracin de delitos,
con independencia de que su autor sea o no funcionario. La dificultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimientos administrativos del servicio pblico. Ambos procedimientos
deben basarse en los mismos principios y valores, ya vengan
especificadas las sanciones en la normativa penal, civil o administrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la conducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurdico.
A la inversa, los cdigos penales pueden contemplar especficamente los delitos de los cargos pblicos, tal como en el caso de
los Pases Bajos, en donde est tipificado el delito cometido por
el funcionario pblico que acepta un regalo o una promesa. La
cuestin es si el cdigo penal vigente en un pas puede dar respuesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio
pblico.
65
Las normas reguladoras del acceso a la informacin ofrecen al pblico la oportunidad de actuar como vigilante de los
cargos pblicos. En muchos pases, estas normas permiten a
cualquier persona buscar informacin sobre las actividades de
servicio pblico. Si el ciudadano puede acreditar la existencia
de un acto administrativo indebido, la legislacin constitucional o administrativa le ofrece medios de reparacin, si bien de
carcter generalmente correctivo y no punitivo (estas normas
institucionalizan, adems, ciertos principios que pueden considerarse integrantes de la tica del servicio pblico: justicia procedimental, uso correcto del poder, transparencia en la toma de
decisiones administrativas, proteccin de los derechos de los
ciudadanos y responsabilidad del servicio pblico). Al levantar
el velo de las actividades gubernamentales y permitir su escrutinio pblico, las leyes de acceso a la informacin pueden contribuir a evitar las conductas no ticas. Los medios de comunicacin e instituciones tales como el Defensor del Pueblo
desempean un papel importante en este mbito.
68
La mayor transparencia implica mayor exigencia de responsabilidad, as como accesibilidad (facilidad de comprensin) y carcter dinmico (por va interpretativa y de revisin y
reforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funcionarios qu deben hacer y cmo hacerlo, e informar al pblico en
general de los deberes del servicio pblico de forma que pueda
exigir a aqullos sus responsabilidades.
No obstante, hacer depender en exceso la infraestructura
tica de la legislacin tiene sus inconvenientes, pues tiende a
fomentar la bsqueda del cumplimiento mnimo: la ejecucin
de las sanciones, pese a ser necesaria, est diseada ms bien
para desincentivar los comportamientos indeseables que para
promover los deseables. Adems, debido a su dependencia conceptual de la objetividad Ylas nociones absolutas, la ley puede
resultar una herramienta poco flexible para la gestin cotidiana
de los problemas ticos. Por tanto, cada pas ha de valorar en
qu medida desea especificar en forma normativa las obligaciones y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para lo
cual deber tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tradiciones normativas y el entorno cultural, as como la medida
en que la normativa tica no consiga sino acrecentar la creciente complejidad normativa en una poca en la que la tendencia
es a reducirla.
Mecanismos de responsabilidad
La concepcin de la responsabilidad de los funcionarios
ante los representantes electos establece unos lmites a la
misma. Este principio no slo se promueve mediante la normativa legal y reglamentaria, como acabamos de analizar, sino
69
tambin a travs de las polticas y procedimientos administrativos (1os mecanismos de responsabilidad) que controlan la conducta cotidiana de estas personas.
Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos al
servicio pblico:
- procedimientos administrativos aislados, tales como exigir la realizacin de una actividad o que algo se consigne
por escrito, o
- procesos integrales, tales como las auditoras o evaluaciones de la actuacin de un organismo.
Tambin pueden ser de carcter externo:
- mecanismos de consulta, tales como tableros de anuncios
comunitarios, o
- mecanismos de supervisin, tales como los comits legislativos o parlamentarios.
Estos mecanismos actan como controles preventivos (por
ejemplo, los reglamentos y directrices de procedimiento) y como
controles ex-post sobre la actuacin (por ejemplo, mediante auditoras e investigaciones internas y externas, emisin de informes
internos y externos y procesos de apelacin). Los mecanismos de
responsabilidad desempean un papel esencial en la infraestructura tica, proporcionando un marco de gestin claro reforzado
por las funciones de investigacin y evaluacin.
CONFLICTOS DE RESPONSABILIDADES Y OBJETIVOS
minacin de reglamentaciones y polticas innecesarias u obsoletas, como en el caso del objetivo estadounidense de Reinventar la Administracin suprimiendo formalismos, por ejemplo. No obstante, otros pases se estn centrando en el
establecimiento de valores y objetivos de carcter general que
permitan sustituir a las normas detalladas. Noruega, por ejemplo, est experimentando la gestin por valores y Australia est
promoviendo el objetivo integral de la gestin del rendimiento.
En cualquier caso, no debe perderse de vista la necesidad
de establecer lmites de discrecin y responsabilidad en esta
bsqueda de la simplificacin. Evidentemente, siempre sern
necesarias algunas reglas. Algunos de los pases estudiados han
establecido y estandarizado recientemente procedimientos
administrativos que otros estn abandonando. Mxico no promulg hasta 1982 la Ley Federal de Responsabilidades de los
Funcionarios Pblicos, en la que se regulan sus obligaciones y
deberes. En Portugal, se promulg un Cdigo de Procedimientos Administrativos con unos 200 artculos ya en 1991.
FUNCIONES DE INVESTIGACIN Y EVALUACIN DE APOYO
Adems de servir como mecanismos de control, los mecanismos de responsabilidad operan tambin como criterios de
evaluacin e investigacin. Las mximas autoridades auditoras
y las auditoras internas se han preocupado tradicionalmente de
asegurar la honradez de los funcionarios recabando datos detallados sobre el uso de los recursos econmicos. Pero en algunos
pases se tiende a pasar a las auditoras como evaluaciones generales de la actuacin en la toma de decisiones, la elaboracin de
polticas y otras actividades difciles de medir y evaluar pero
probablemente ms importantes para la garanta del cumplimiento de los fines propios de la actividad pblica. La figura del
72
defensor del pueblo es otra garanta de la integridad administrativa. Adems, los comits legislativos o parlamentarios estimulan el buen comportamiento de los funcionarios mediante la
imposicin de exigencias adicionales de rendicin de cuentas.
Unos pocos ejemplos de los mximos organismos de auditora en los pases estudiados muestra la tradicional concentracin de responsabilidad econmica, mientras que algunos otros
son ejemplos del paso de la estricta rendicin de cuentas econmicas a la responsabilidad por los resultados. Mxico anunci
en 1995 la creacin de una Oficina Superior de Auditora encargada del control, supervisin, verificacin Ycorreccin de la
utilizacin de los recursos pblicos. La Oficina Estatal de Auditora finlandesa (organismo dependiente del Ministerio de
Hacienda) controla la legalidad Yviabilidad de la gestin econmica gubernamental Ysu cumplimiento del presupuesto. De
modo similar, el Auditor general australiano audita los resultados econmicos en el marco del presupuesto anual, aunque
puede decidir realizar auditoras de eficiencia. La Oficina
Nacional de Auditora britnica est realizando en la actualidad
amplios estudios del valor generado a partir de los recursos
asignados.
En algunos pases, el defensor del pueblo tramita las quejas
por procedimientos administrativos y puede desempear tambin un papel activo en la ejecucin de la legislacin sobre
acceso a la informacin. En Australia, el Ombudsman de la
Commonwealth tramita las quejas de los ciudadanos contra las
decisiones o actos de los organismos pblicos y da publicidad a
los resultados de sus investigaciones. De modo similar, en
Noruega el Ombudsman parlamentario tramita las quejas formuladas por los ciudadanos por abuso de poder y por infracciones o gestin irresponsable de los funcionarios. En Finlandia, el
Canciller de Justicia Yel Ombudsman garantizan que los fun73
cionarios cumplan la ley y sus obligaciones al realizar sus funciones. Este ltimo est facultado para asistir a las reuniones de
los organismos gubernamentales, recabar informacin de documentos pblicos y recurrir cualquier acto. En el Reino Unido, el
Ombudsman parlamentario vela tambin por el cumplimiento
del Cdigo de Prctica para el Acceso a la Informacin de la
Administracin.
En los ltimos tiempos, la mayor responsabilidad ante el
ciudadano ha dado lugar a mecanismos externos al servicio
pblico mediante grupos de consulta, visitantes comunitarios
o comits asesores. Estos organismos pueden, en ocasiones,
exigir informes orales y escritos sobre la actuacin de un departamento, organismo o rea de programas. Un problema omnipresente, especialmente en el marco de una mayor delegacin
en los gestores, es conseguir que se centren en los resultados
finales obtenidos y no tanto en el detalle de los controles.
Estos mecanismos de responsabilidad orientados a los
resultados (auditoras, investigaciones, informes) actan como
comprobacin del cumplimiento de sus deberes por parte de los
funcionarios, dirigidos a los fines adecuados y empleando los
medios correctos. Lo que es ms importante, desincentivan las
conductas no ticas al aumentar las probabilidades de su conocimiento pblico. Para definir el papel de los mecanismos de
control en la infraestructura tica, los pases deben ser conscientes de la orientacin general de su gestin pblica: est
an centrada en el establecimiento y aplicacin de sistemas de
control, o bien est dando paso a criterios generales basados en
los resultados? (en el captulo VI se analiza este equilibrio).
Cmo se define la responsabilidad? El nmero y la combinacin ideales de mecanismos de responsabilidad que estimulen
el cumplimiento y desincentiven las conductas indebidas de los
funcionarios dependern de las respuestas a estas preguntas.
74
Cdigos de conducta
El cdigo de conducta en el servicio pblico puede ser un
documento jurdico o una simple declaracin administrativa en
los que se establezcan la calidad y los niveles esperados de
cumplimiento por parte de los funcionarios correspondientes,
sealando los principios ticos aplicables al servicio pblico en
general o a un departamento u organismo especficos.
El cdigo de conducta de una organizacin determinada
puede comprender una declaracin de valores, una descripcin
de su funcin, incluidas las responsabilidades de los funcionarios y para con stos (especificando tambin en algunos casos
los aspectos relativos a la constitucin, los ciudadanos, la administracin, los cargos electos y las asambleas legislativas), Y
una lista de las obligaciones jurdicas de sus empleados (tales
como la declaracin de los conflictos de intereses Ylas restricciones a las declaraciones pblicas y a las actividades polticas). Adems, puede incluir diversas disposiciones procedimentales de alerta o niveles mnimos de rendimiento.
Estos cdigos, ya tengan carcter legal o administrativo.
desempean fundamentalmente un papel orientador en la infraestructura tica. No obstante, ejercen tambin una funcin de
control al establecer y dar publicidad a las restricciones de comportamiento y al establecer normas. La mayora de los cdigos
tienen un carcter dual, disciplinario y de expectativas: establecen restricciones (con sanciones para su incumplimiento basadas en valores u objetivos perseguidos).
En los mbitos de gestin, tanto pblica como privada, se
han suscitado preocupaciones sobre la eficacia de estos cdigos ticos o de conducta. Los problemas sealados van desde
su excesiva especificidad hasta su carcter demasiado general, inviable, inutilizado, desconocido, inasequible o incluso
75
Los cdigos de conducta pueden ser de aplicacin al conjunto del servicio pblico o a un departamento u organismo determinados. En algunos casos, tales como los de Australia y Nueva
Zelanda, unos y otros se aplican de forma complementaria.
Como ya se ha descrito en el captulo IV, cinco (y pronto
seis) de los nueve pases estudiados han establecido nuevos
cdigos de conducta para el conjunto del servicio pblico en los
ltimos cinco aos. Australia lo incluir en la Ley del Servicio
Pblico que se promulgar en 1997 (en la actualidad est incluido en la Reglamentacin del Servicio Pblico). Nueva Zelanda
promulg un Cdigo de Conducta del Servicio Pblico en 1990.
De modo similar, el Reino Unido acaba de establecer su Cdigo
de la Funcin Pblica en 1996. La Oficina de tica del Gobierno
estadounidense promulg en 1992 las Normas de Conducta de
los funcionarios. Portugal estableci un Cdigo de Conducta del
Servicio Pblico en el marco de su programa de modernizacin
de 1991.
En el mbito departamental o de organismo, los Pases
Bajos tienen cdigos descentralizados. En Noruega, los organismos pblicos estn elaborando normas de conducta de
76
La elaboracin de un Cdigo de Conducta es una importante iniciativa de gestin. Para ser eficaz debe redactarse en un
lenguaje sencillo, con un tono ms positivo que negativo y dirigido a unos destinatarios determinados (el conjunto del servicio
pblico o un organismo determinado). Para evitar problemas y
confusiones, debe hacer mencin a las normas jurdicas aplicables al puesto y a otros cdigos profesionales o sectoriales vinculantes para los funcionarios.
Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, la
elaboracin y aplicacin de los cdigos requiere una slida
estrategia de gestin que asegura una aceptacin verdadera de
los valores subyacentes y criterios ticos promovidos. Esto
supone, al menos, consultar a los empleados, mantener una
comunicacin permanente y adoptar medidas de promocin
que den a los empleados un papel participativo, evitando la
mera imposicin. En los Pases Bajos, por ejemplo, el alto
grado de concienciacin que acompaa a la elaboracin de un
77
Socializacin profesional
La socializacin profesional es el proceso de aprendizaje y
asuncin de ethos, valores, tica y normas de conducta por parte
de los funcionarios. Los mecanismos esenciales de socializacin son los programas de educacin y formacin, as como la
existencia de buenos ejemplos en los niveles directivos superiores (KERNAGHAN, 1993, LANGFORD, 1990). La socializacin
profesional contribuye a la configuracin de la infraestructura
tica mediante la comunicacin de normas de conducta y el desarrollo de las tcnicas y capacidades de juicio de los funcionarios
para su cumplimiento. Sin resultar abrumadora ni inducir a la
confusin, debe mostrar a los funcionarios cmo aplicar en la
prctica la legislacin y los cdigos y cmo observar los mecanismos de control (DENHARDT, 1991; WOODWARD, 1994), cumpliendo de este modo una funcin orientadora.
78
EDUCACIN y FORMACIN
Se ha escrito mucho sobre la educacin tica. Entre las principales cuestiones tratadas se encuentran las siguientes:
_ Es posible ensear la tica?
_ En caso afirmativo, es necesaria una educacin y formacin especfica o basta con el contagio derivado del
trabajo en un ambiente tico?
_ Quin debe ensear la tica: personal interno o asesores
externos?
_ Quin debe dirigir la formacin: los directivos medios o
superiores, los organismos centrales o los organismos ticos
independientes?
Suele haber dos tipos de programas de educacin y formacin tica: los integrados en la formacin de incorporacin Y
los de carcter continuado durante la vigencia del empleo (cursos peridicos de actualizacin). Estos dos tipos pueden diferir
en cuanto a sus contenidos y objetivos, pero ambos desarrollan
y resaltan los restantes elementos de la infraestructura tica. En
particular, los cdigos de conducta proporcionan materiales y
contenidos para la instruccin.
Programas de incorporacin
Los programas iniciales o de incorporacin pueden incluir
informacin relativa a:
_ el papel del servicio pblico, incluyendo sus relaciones
con el ejecutivo y con el pblico en general;
_ leyes, reglamentos y cdigos aplicables;
_ mecanismos de responsabilidad, incluyendo los procedimientos administrativos Ylas exigencias de rendicin de
cuentas, y
79
- el papel de los valores (tanto organizativos como personales) en la valoracin y adopcin de decisiones.
La importancia de una instruccin mnima de los funcionarios queda clara en las iniciativas adoptadas con motivo de
escndalos tales como los que dieron lugar al Informe del
Comit Nolan sobre Normas de la Vida Pblica, elaborado
en 1995 en Inglaterra, y el Informe de la Comisin Fitzgerald
elaborado en Australia en 1989 (relativo a acusaciones de
corrupcin en el gobierno de Qeensland). En estos informes
se seala que las normas de conducta exigidas, las disposiciones aplicables y los procedimientos administrativos no
siempre son bien comprendidos por los funcionarios y que en
algunas reas son necesarias explicaciones y aclaraciones
concretas.
Como ya se ha sealado en el captulo I1, la formacin de
incorporacin es tambin especialmente importante a medida
que el intercambio entre los sectores pblico y privado da paso
a nuevos empleados pblicos procedentes de este ltimo. Es
necesaria una supervisin rpida y sistemtica de las diferencias entre ambos sectores, especialmente con respecto a los
empleados del sector privado que asumen puestos de gestin en
el sector pblico y han de actuar, por tanto, como modelos de
conducta.
El Ministerio de Interior holands va a publicar en 1996
un folleto en el que se resalta la importancia de la tica en las
nuevas contrataciones. De forma ms genrica, en el marco
del enfoque tico preventivo, los departamentos debern
incluir la integridad entre sus criterios de seleccin y contratacin. Las Reglamentaciones Generales de la Funcin Pblica
incluirn la exigencia del juramento del cargo para todos los
funcionarios.
80
Programas continuados
En contraposicin a lo anterior, la educacin tica continuada, dirigida a empleados con experiencia en el servicio pblico,
tiene una funcin diferente. Estos programas pretenden, adems de promover la sensibilidad hacia la dimensin tica de su
trabajo, mejorar la capacidad de toma de decisiones de los funcionarios insistiendo en las cualificaciones crticas y analticas
que fomentan la reflexin y el juicio independiente o el anlisis
tico (JACKSON, 1993; CHAPMAN, 1993).
Otra ventaja de la educacin continuada para las organizaciones es la de convertirse en un foro para la evaluacin de los
sistemas y prcticas vigentes. Su variedad depender del grado
de cumplimiento de los cdigos de conducta y de cambio de los
valores. Con respecto a esto ltimo, el anlisis de los valores
sociales y personales de los empleados (y de sus reas de conflicto con la tica profesional) es un medio de mantener la
vigencia de los comportamientos ticos y desincentivar los
indebidos (NEAR, BAUCUS YMICELI, 1993).
Los Estados Unidos ofrecen un ejemplo de programa de
educacin continuada muy sistemtica e integral. Todos los
organismos federales estn obligados a mantener un programa
de formacin tica para asegurar que todos los empleados sean
conscientes de las reglas establecidas por las leyes de conflictos
de intereses y las normas de conducta. Adems de la hora de
formacin tica obligatoria para todos los nuevos empleados,
los que ya ocupan un puesto deben recibir otra hora anual. Aunque no est reglamentariamente exigido, muchos organismos
proporcionan tambin informacin tica a los funcionarios que
dejan el servicio pblico. Los 129 funcionarios de organismos
de tica participan en un programa de formacin para formadores a travs de una serie de talleres impartidos por la Ofici81
La socializacin depende en gran medida del comportamiento ejemplar de los funcionarios superiores. Muchas iniciativas de gestin muestran que los de los niveles inferiores se
guan por los comportamientos observados, no por los discursos que reciben.
En Nueva Zelanda, los Directores ejecutivos comparten con
el Comisario de Servicios del Estado la responsabilidad de aportar
un liderazgo tico y de ejemplificar la buena conducta. En Noruega se imparten cursos de tica y de toma de decisiones en funcin
de los valores al personal de gestin y a las personas con responsabilidades de personal y de desarrollo. En los Pases Bajos, los
funcionarios que ocupan puestos de gestin tienen a su cargo la
proteccin y promocin de la tica. El ejemplo de los directivos
es, en s mismo, el principal mecanismo de socializacin, por lo
que se les imparten cursos especiales de formacin.
La socializacin profesional complementa de diversas formas, mediante su funcin orientadora, la funcin de control de la
infraestructura tica. En primer lugar, tiende a operar con iniciativas activas, centrndose en la forma de cumplir las normas
mediante la formacin y los modelos de comportamiento. En
segundo lugar, otorga un carcter ms prctico e inmediato a la
dimensin tica de las cuestiones, al ponerla en relacin con las
circunstancias reales, normalmente en el mbito del departamento
u organismo. En tercer lugar, es adecuada para la resolucin de
dilemas ticos no previstos por las leyes, reglamentos y cdigos
82
1994). En la prctica, los pases deben tener tambin en cuenta las diversas necesidades y expectativas de los distintos tipos de empleados pblicos, incluyendo los de carcter
(WOODWARD,
temporal.
Los organismos de coordinacin con planteamiento de vigilancia investigan o persiguen los actos de infraccin tica, tengan o no carcter de delito. La clave de su eficacia es la denuncia de la conducta indebida, de modo que han de disponer de
los recursos, autoridad e independencia adecuados para que sus
actos tengan trascendencia.
Debido al potencial de infracciones de las libertades civiles,
los organismos de coordinacin con funciones extraordinarias
de vigilancia no resultan frecuentes, tendiendo a surgir cuando
se producen situaciones en las que el crimen organizado o la
corrupcin sistemtica dominan una rama completa del gobierno como la polica, el ejrcito o el poder legislativo. Como ya
se ha sealado en el apartado anterior relativo al compromiso
87
Un ejemplo de un organismo de coordinacin recientemente establecido con un enfoque asesor es el Comit de Normas
de la Vida Pblica (Comit Nolan) del Reino Unido. El Primer
Ministro Major ha declarado que este organismo actuar como
taller tico permanente, estudiando las cuestiones ticas y
prestando asesoramiento sobre el modo de resolverlas.
En Australia, aunque la promocin tica es responsabilidad
del Consejo Asesor de Gestin (ver captulo IV), el papel asesor
se ha delegado en la Comisin de Proteccin del Mrito en el
Servicio Pblico, un organismo central de gestin encargado de:
- establecer y promover un marco de poltica tica;
- desarrollar procedimientos detallados para hacer frente a
las conductas indebidas;
- prestar consejo y orientacin a otros organismos con
motivo de la elaboracin de sus propios cdigos de conducta, la promocin de la buena conducta y el tratamiento de las conductas indebidas, y
- resolver los recursos interpuestos contra sanciones graves diferentes al despido.
PROMOCIN DE LA TICA
Conclusiones
Los pases disean una infraestructura aprovechando el
compromiso poltico, el marco legal, los mecanismos de responsabilidad, los cdigos de conducta, la socializacin profesional,
las condiciones del servicio pblico, los organismos de coordinacin y la participacin y escrutinio pblicos. Estos elementos
actan, en su conjunto, como incentivos al buen comportamiento, desincentivando la corrupcin y las conductas no ticas. En
91
ltimo trmino, la sinergia entre los distintos componentes depender de su entorno cultural y poltico, del enfoque de
la gestin pblica del pas en general y de las iniciativas de
promocin tica anteriores. La combinacin y ajuste de estos
elementos depender de las funciones que cada pas desee
reforzar. Como cualquier otra herramienta, la eficacia de la
infraestructura tica depende de que se comprenda y se utilice
sistemticamente.
En el siguiente captulo se analizan las ltimas tendencias
en las iniciativas ticas en los nueve pases estudiados.
92
Los pases participantes en este estudio resaltan la profusin de nuevas iniciativas en el campo de la tica y la conducta, especialmente en los ltimos cinco aos. Estos avances se enumeran a continuacin pas por pas. No obstante,
93
REINO UNIDO
95
96
A principios de 1995, el Ministro del Interior Holands solicit a los restantes ministros que trataran de aplicar una polti97
Los Estados Unidos disponen tal vez del aparato ms integral de gestin tica o al menos de control de la corrupcin y
las conductas indebidas. Muchas de las iniciativas ms importantes han surgido como reaccin frente al escndalo de Watergate, en el decenio de 1970, tales como el sistema de Inspectores Generales, la Oficina de tica del Gobierno y la Oficina de
Asesoramiento Especial. Estas iniciativas se desarrollaron progresivamente a lo largo del decenio de 1980, incluido el Consejo Presidencial de Integridad y Eficiencia, creado en 1991.
Las iniciativas emprendidas en el decenio de 1990 reflejan
la promulgacin de reglas ms detalladas que rijan la conducta
de los funcionarios del gobierno (GILMAN, EE. UU.). Las Normas de Conducta de la Rama Ejecutiva, promulgadas en 1992
por la Oficina de tica del Gobierno, establecen pautas especficas en cuestiones tales como los regalos, los conflictos de intereses econmicos, la imparcialidad, la bsqueda de empleo, el
abuso de poder y las actividades externas. En el seno de la
Revisin Nacional del Rendimiento (para hacer ms eficaz y
receptiva la administracin) se ha hecho un hincapi especial
en ... la eliminacin del fraude, el despilfarro y la mala gestin de los programas y actividades de la Administracin
mediante un sistema de Inspectores Generales, la proteccin a
los denunciantes y la asignacin de mayor importancia a los
funcionarios econmicos superiores (GILMAN, EE. UU.).
En el primer da de su mandato, el Presidente Clinton firm
un decreto, Compromisos ticos de los Cargos de la Rama Ejecutiva, que exige a determinados altos cargos y negociadores
100
NUEVA ZELANDA
Nueva Zelanda afirma que los principios y valores del servicio pblico deben tener "relevancia operativa", integrarse en
los sistemas de gestin y en la "psique" del servicio pblico
(Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Este enfoque se plasma en los principios y valores del servicio pblico
102
pblico, pero que asimismo en algunas situaciones la determinacin del curso de accin adecuado requiere un considerable
juicio crtico. La concienciacin y el conocimiento de la forma
en que han de aplicarse coherentemente las reglas, directrices,
principios y valores es esencial para el anlisis tico y la toma
de decisiones fundadas por parte de los funcionarios.
En 1995 se dictaron nuevas Directrices de Conducta Pblica de los Funcionarios de la Commonwealth que complementan los anteriores cambios en los mecanismos de rendicin de
cuentas, fruto de las reformas financieras, la mayor importancia
asignada a la equidad, el tratamiento de las alertas ticas y el
control del fraude y la inclusin de los valores claves de servicio pblico. La nueva Ley de Servicio Pblico, cuya promulgacin est prevista para principios de 1997, reunir por primera
vez en una ley un sistema de valores y un cdigo de conducta
de los funcionarios.
Al igual que en el planteamiento de Nueva Zelanda, las
directrices ponen el acento ms bien en las relaciones que en las
reglas. Tambin se apoyan en documentos de anlisis que aportan asesoramiento prctico en materia tica y de rendicin de
cuentas, incluyendo estudios de casos. El anlisis tico se ha
incorporado tambin a los programas de formacin de gestin y
a los seminarios, talleres y mdulos de formacin. Al igual que
en Nueva Zelanda, algunos organismos concretos han complementado los cdigos generales de conducta del servicio pblico
mediante cdigos especficos adaptados a su misin y a su organizacin (el Departamento de Defensa es un ejemplo notable).
recomendaciones para la mejora de la gestin en el sector pblico (LPEZ PRESA, Mxico). Ciertamente, la creacin de un
marco tico en Mxico (mediante la definicin de las reglas
aplicables al comportamiento administrativo y el establecimiento de mecanismos de rendicin de cuentas a travs de auditoras efectivas) est relacionada con el actual proceso de democratizacin en que estn embarcados el pas y sus instituciones
de gobierno.
PORTUGAL
Las iniciativas portuguesas en materia de tica y conducta
surgen en el marco de un importante programa de modernizacin de la administracin, en el contexto histrico de un servicio pblico que MONIZ (Portugal) describe como ... cerrado,
extremadamente jerrquico y tradicionalista, reacio a la innovacin. El Cdigo de Procedimientos Administrativos (1991),
que contiene unos doscientos artculos, el Cdigo de Prctica
del Servicio Pblico y la Carta de Calidad del Servicio Pblico
son los tres instrumentos normativos bsicos de la Modernizacin Administrativa Portuguesa (MONIZ, Portugal).
El Cdigo de Procedimientos Administrativos tiene cuatro
objetivos principales: ... racionalizar el trabajo de los servicios
de la administracin, sistematizar y estandarizar los procedimientos, garantizar la informacin pblica y la transparencia de
las decisiones y establecer mecanismos de participacin y acercar los servicios pblicos a sus destinatarios, incluyendo el
acceso pblico a los registros administrativos (MONIZ, Portugal). El Cdigo de Conducta del Servicio Pblico se introdujo
como declaracin positiva de la conducta deseable, complementando por tanto al Cdigo de Procedimientos Administrativos (MONIZ, Portugal), y en l se establecen los valores esenciales del servicio pblico. MONIZ seala, no obstante, varios
106
problemas en el proceso de elaboracin de estas normas, en particular la falta de consulta con los funcionarios y la imposicin
vertical del Cdigo de Conducta, lo que puede suponer un obstculo para su aplicacin prctica. En todo caso, se ha producido un indudable avance en la definicin de las reglas que han
de regir la actuacin de los funcionarios y en la creacin de un
marco de transparencia que desincentive las conductas indebidas (MONIZ, Portugal).
Como lo muestran estos resmenes de la situacin de los
diversos pases, hay diferentes estmulos y enfoques bajo las
nuevas iniciativas ticas. No obstante, existen algunas iniciativas comunes a varios pases que merecen una especial atencin
enla medida en que pueden constituir un aviso de ciertas tendencias o cuestiones futuras y que se analizarn en el captulo
siguiente.
107
V.
109
La mayora de los pases participantes en el estudio han tratado de definir los valores globales que pretenden fomentar en el
servicio pblico, y que describimos a continuacin (ver la tabla
Valores Comparados del Servicio Pblico). Se detecta un alto
grado de homogeneidad en cuanto a los valores perseguidos.
Adems, hay un propsito claro de articular valores que puedan
ponerse en relacin con las nuevas orientaciones de la gestin
pblica. Los pases estudiados parecen estar buscando un nuevo
ethos en el servicio pblico que incorpore las nociones tradicionales de servicio pblico junto con las nuevas consideraciones
como la eficiencia y efectividad, el valor creado con el dinero
invertido y el servicio al ciudadano. Esto es especialmente
manifiesto en el caso de Australia y Nueva Zelanda:
La bsqueda permanente de un equilibrio entre los enfoques contemporneos de la gestin y los valores tradicionales
del servicio pblico est en el nucleo de nuestro hincapi en la
conducta, el comportamiento tico y la responsabilidad a lo
largo de la ltima dcada (lones, Australia).
La reforma del servicio pblico se ha centrado en la
mejora de la capacidad de gestin, reestructurando los departamentos y reasignando sus funciones y equipando mejor al
Servicio Pblico para la realizacin de las tareas encomendadas. Los valores bsicos surgidos de esta concentracin de propsitos estn principalmente relacionados con la eficiencia, el
cumplimiento de objetivos y la responsabilidad. Este enfoque
no prescinde, por supuesto, de otros valores bsicos tradicionalmente asociados al servicio pblico, tales como la honradez, la integridad, la justicia y la imparcialidad, pero s obliga a
inculcar en los funcionarios una gama ms amplia de valores.
(Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelanda).
110
Pases Bajos
Aunque no forman
parte de una
declaracin oficial de
valores, Maas cita
algunas palabras
clave para describir
la especial situacin
de los funcionarios:
imparcialidad;
cualificacin y
profesionalidad;
fiabilidad;
lealtad, y
transparencia
Nueva Zelanda
La Declaracin de Objetivos del Servicio Pblico establece los
principios y valores de esta funcin, que deber:
asesorar con independencia y sinceridad al gobierno de
turno, as como desarrollar y poner en prctica sus
decisiones con inteligencia, entusiasmo, energa, actitud
innovadora y sentido comn;
demostrar cualidades de liderazgo, juicio crtico fundado,
responsabilidad fiscal y exigentes normas ticas que susciten
la confianza y el respeto del gobierno y el pueblo;
establecer y mantener un medio ambiente de trabajo
equitativo y estimulante, capaz de dar respuesta al cambio
constante, as como formar y motivar a todos los
funcionarios para que rindan a plena capacidad;
garantizar la contratacin y formacin de personas con
cualificacin profesional de gestin y dotes de liderazgo con
el fin de atender a las necesidades actuales y futuras de gestin
de alta calidad, y contribuir a mejorar la gestin global de los
recursos del pas;
garantizar que todos los funcionarios se atengan al inters
colectivo del gobierno y a la especial naturaleza de las
relaciones existentes entre el Parlamento, la Corona y el
Servicio Pblico y la necesidad de un asesoramiento objetivo
y profesional para la elaboracin de las polticas y la
conservacin de los recursos del pas para las generaciones
futuras, y
actuar en todo momento con arreglo al verdadero espritu de
la ley y procurar el mantenimiento de la estabilidad y la
continuidad necesarias para el funcionamiento de un sistema
de eleccin democrtica del gobierno.
Portugal
Los Valores
esenciales del Servicio
Pblico establecidos
en el Cdigo de
Conducta del Servicio
Pblico son:
servicio pblico;
o legalidad;
o neutralidad;
o responsabilidad;
o competencia, e
o integridad.
Reino Unido
Estados Unidos
Los funcionarios protegern y conservarn los bienes federales y no los utilizarn para actividades no autorizadas.
Los funcionarios no emprendern actividades o trabajos
externos, abstenindose de buscar o negociar contratos de
trabajo, que puedan entrar en conflicto con sus obligaciones
y responsabilidades pblicas.
Los funcionarios denunciarn ante las autoridades competentes los despilfarros, fraudes, abusos y casos de
corrupcin.
Los funcionarios cumplirn de buena fe sus obligaciones
ciudadanas, incluyendo las de carcter econmico, especialmente las impuestas por la ley (tales como los impuestos
federales, estatales y locales.
Los funcionarios observarn todas las normas legales y
reglamentarias relativas a la igualdad de oportunidades para
todos los estadounidenses, con independencia de su raza,
color, religin, sexo, pas de origen, edad o discapacidad.
Los funcionarios tratarn de evitar los actos que den la
apariencia de incumplimiento de las reglas o las normas
ticas establecidas en este apartado. La determinacin de
si las circunstancias concretas de un supuesto crean o no
la apariencia de un incumplimiento de este tipo deber
hacerse desde el punto de vista de una persona razonable
informada de los hechos pertinentes.
Procedimientos de alerta
Muchos pases mencionan nuevas iniciativas de alerta,
que suelen consistir en procedimientos que faciliten la denuncia
de las conductas indebidas (en el Cdigo de la Funcin Pblica,
en el Reino Unido) o que permitan a los funcionarios formular
recursos o solicitar asesoramiento (en el Reino Unido, ante los
Comisarios de la Funcin Pblica independientes y en los Pases
Bajos ante los cargos de confianza) cuando se les pide realizar una tarea que consideran improcedente o no tica. La proteccin de los denunciantes es otra cuestin de inters (Nueva
Zelanda, Estados Unidos).
Disponer de procedimientos viables y eficientes de denuncia es tal vez ms importante en el entorno moderno de gestin pblica de lo que lo era anteriormente. La existencia de
estos procedimientos revela el compromiso con la transparencia y la apertura, cuestiones importantes que se encuentran en
la base de las reformas de la gestin pblica. Adems, estos
procedimientos son coherentes con la nocin de control del
rendimiento, pues pueden aportar otra forma de auditora
115
interna informal. Si estos procedimientos estn tambin a disposicin del pblico en general (por ejemplo, en los Pases
Bajos los ciudadanos pueden denunciar actos no ticos ante el
Servicio Interno de Seguridad), se favorece el papel vigilante
de la sociedad sobre la accin administrativa. La existencia de
procedimientos claros de denuncia contribuye tambin a evitar
que los funcionarios sientan que su nica posibilidad es denunciar los hechos externamente, ya sea de forma abierta o discreta, en forma de filtraciones a los medios de comunicacin. Un
medio de comunicacin perspicaz ofrece ms oportunidades a
los funcionarios para adoptar esta va.
No debe olvidarse que la denuncia de las conductas indebidas ha sido siempre problemtica para los funcionarios. Su
compromiso de transparencia puede entrar en conflicto con las
nociones tradicionales de lealtad hacia los superiores y solidaridad con los compaeros. De hecho, en el pasado los denunciantes han terminado a menudo en el papel de vctimas, al ser considerados desleales e insolidarios, de modo que la denuncia
supona un grave riesgo para su carrera profesional.
Tal vez sea la reaccin frente a esta tensin entre transparencia y lealtad lo que subyace en los intentos de la OCDE de
mejorar los procedimientos de denuncia. Estos sistemas deben
tener credibilidad entre los funcionarios, de modo que puedan
sacar a la luz sus preocupaciones y confiar en que se tomarn
en serio y se resolvern. Disponer de un organismo independiente ante el que asesorarse y formular denuncias es otro
aspecto de la credibilidad (al igual que en el caso anterior, en el
Reino Unido ante los Comisarios de la Funcin Pblica independientes y en los Pases Bajos ante los cargos de confianza). Una mayor proteccin a los denunciantes puede tambin
ser otra forma de fomentar la denuncia. Como ya se ha sealado, la revisin de los procedimientos de denuncia realizada en
116
Declaracin de intereses
Varios pases (Finlandia, los Pases Bajos y el Reino Unido)
sealan nuevas iniciativas relacionadas con la declaracin de
intereses econmicos y de otro tipo por los funcionarios. En el
caso finlands, estn limitadas a los altos funcionarios, con el
fin de aumentar la transparencia y la confianza ciudadana en la
administracin y de aplicar a estos funcionarios las restricciones a que estn sujetos los polticos. En el caso del Reino
Unido, las nuevas disposiciones se aplican a los consejeros de .
organismos pblicos. Los Estados Unidos y Mxico disponen
desde hace tiempo de mecanismos de registro de intereses y
patrimonios. Una reciente encuesta del PUMA revel que 12 de
los 20 pases estudiados exigen a sus funcionarios (a los de alto
nivel, en todo caso) declarar sus intereses.
Esto puede considerarse como otro intento de mejorar la
transparencia en el servicio pblico. Los conflictos de intereses
pueden detectarse ms fcilmente si se solicita a los funcionarios que declaren sus vinculaciones externas, especialmente si
estos datos se hacen pblicos, como ocurre en los EE. UU, en
donde los medios de comunicacin y el pblico en general pueden actuar como vigilantes. El aumento de las exigencias de
declaracin de intereses puede constituir tambin un intento de
regular el trasvase entre los sectores pblico y privado. A medida que se contrata a ms funcionarios procedentes del sector
privado, en ocasiones de forma temporal, aumenta la probabilidad de que tengan intereses externos previos potencialmente
conflictivos con los de su actividad pblica. La mayor transpa117
Conclusiones
Como se ha expuesto, los pases perciben an la necesidad
de especificar niveles mnimos, como lo demuestra el establecimiento de nuevos cdigos de conducta. Pero, al mismo tiempo,
hay una mayor tendencia a apoyarse en la promocin de valores
y el aumento de la transparencia mediante procedimientos de
denuncia y mecanismos de declaracin previa de intereses. Este
hincapi en la orientacin genrica y la transparencia en lugar
del control detallado refleja una tendencia general de la gestin
pblica y plantea la cuestin de cmo garantizar que la infraestructura tica del pas sea coherente con estas iniciativas globales de gestin y contribuya a reforzarlas. El siguiente captulo
trata de exponer algunas de las implicaciones de este desplazamiento desde una gestin pblica basada en las reglas hacia otra
basada en los resultados sobre la gestin tica y la actividad del
servicio pblico.
118
120
121
tiempo y dinero para hacer el trabajo real. El exceso de controles puede, por tanto, ahogar la receptividad de la administracin frente a las necesidades de sus usuarios.
(James Fresler y Donand Kettl, citados en Anechiaricio y
Jacobs, 1994, pg. 147)
En lugar de reglamentar todos los procedimientos administrativos, los partidarios del nuevo modelo de gestin optan por
mejorar los mecanismos de responsabilidad: definir quin es el
responsable de cada cosa y desarrollar sistemas globales de
supervisin, rendicin de cuentas y evaluacin. Es una forma
de evitar los comportamientos indebidos o, al menos, dejarlos
sujetos a posterior supervisin, incluso por parte de la ciudadana en general. Como se ha sealado en Gobierno en Transicin (OCDE, 1995), la contrapartida de la mayor autonoma
ha sido una mayor responsabilidad por el rendimiento, lo que
exige el desarrollo de indicadores de control, rendicin de cuentas y evaluacin de la actuacin en trminos de resultados. En
este contexto, los gestores pblicos no estn vinculados por
detalles relativos a los inputs, sino que se les exige rendir cuentas de los resultados. En la prctica, esto significa que los fines
son relativamente ms importantes que los medios.
La dicotoma entre reglas y resultados no es absoluta, de
modo que han de tomarse decisiones polticas para determinar
si se debe poner el acento en la sujecin a los procedimientos
correspondientes o la flexibilidad generadora de eficiencia.
Estas decisiones suponen hacer compromisos y buscar equilibrios entre las alternativas, as como conocer los costes administrativos de los sistemas de control. Si hay un exceso de control, no se llega a hacer nada (la administracin queda inactiva),
y si el control es insuficiente se cometen actos indebidos (los
recursos pblicos se asignan a fines impropios e ilegtimos). En
122
todo caso, tratar de detectar todos los comportamientos indebidos, pequeas faltas o incluso actos de corrupcin supone un
coste. Tal como explican ANECHIARICIO y JACOBS:
"Varios crticos sealan que eficiencia y control de la
corrupcin son objetivos contradictorios" '" pero no han
expuesto "una frmula para el clculo de la cantidad ptima
de control de la corrupcin ni han explicado cmo podra 'venderse' al pblico y a los medios de comunicacin un planteamiento de la corrupcin en trminos de coste-beneficio que
lleve a dejar sin perseguir determinados casos ".
(1994, pg. 472)
Tal vez ms que un anlisis de coste-beneficio para el control de la corrupcin, los pases deban mejorar sus estrategias
de gestin de riesgos, de modo que la toma de decisiones se
apoye en la mxima informacin posible, incluyendo los riesgos de corrupcin, actos improcedentes y errores.
Sera improcedente afirmar que uno de los dos modelos, el
de administracin pblica o el de gestin, sea mejor que el otro,
incluso a efectos de la gestin tica. Adems, no existen modelos puros. Cada gobierno debe elegir su propio camino a partir
de los factores histricos y los sistemas constitucionales, polticos, administrativos y culturales vigentes. En todo caso, han de
ser conscientes de los compromisos y contrapesos inherentes a
este tipo de decisiones, as como de la conveniencia de que el
sistema tico sea coherente con el enfoque de gestin pblica
general. De hecho, este enfoque marca el modo en que debe
configurarse el sistema tico: por ejemplo, resultara incoherente tratar de conjugar una infraestructura tica estrictamente centralizada y basada en el cumplimiento de reglas con un sistema
de gestin pblica delegativo basado en los resultados.
123
127
~
~
reglas/procedimientos
control
inputs .....f - - - - - - - - - - - I - - jerarqua
r;;:;::;-n~
Modelo de gestin
~ objetivoslresultados
responsabilidad
... resultados
autonoma/discrecionalidad
Estados Unidos
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