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Comunicacin Poltica

La comunicacin gubernamental como


comunicacin gubernamental

Mario Riorda1
Universidad Austral

Resumen
Mayoritariamente la produccin sobre la Comunicacin Poltica parte
de investigaciones, ensayos o referencias que tienen a la comunicacin
y el comportamiento poltico electoral como sus guas, asociando sin
traslacin, o extrapolando postulados a la gestin de la comunicacin
gubernamental. La comunicacin gubernamental necesita partir de
un marco terico de fuerte utilidad aplicativa mediante el aporte
de racionalidades autnomas y propias para comprender desde la
comunicacin el ejercicio de acciones transversales que permeen todas
las dimensiones de un gobierno. La comunicacin gubernamental juega
un papel clave en la construccin de una determinada cultura poltica,
y adems permite obtener capacidad institucional y condiciones de
gobernabilidad que doten de consenso a las gestiones.
Este escrito parte con la pretensin de servir (junto a otros) como fundacional
a los efectos de iniciar procesos ms profundos, recurrentes y sistemticos
que permitan establecer que la comunicacin poltica est ampliamente
imbricada en sus diferentes manifestaciones, pero esa imbricacin no hace
iguales a cada modo en que aquella se presenta. As, discurre tambin en las
diferencias principales (de ninguna manera todas) que se evidencian entre
las principales formas en que la comunicacin poltica se puede presentar:
como comunicacin gubernamental, electoral, de crisis y de riesgo.

Palabras clave: comunicacin gubernamental, comunicacin poltica,


gubernamentalidad, comunicacin electoral, comunicacin de crisis,
comunicacin de riesgo

1
Es consultor en estrategia y comunicacin para gobiernos y partidos en Amrica Latina. Fue Decano por dos perodos
en la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba. Investiga las crisis
y el uso de ideologa en campaas. Entre sus ltimas publicaciones se destacan: Manual de Comunicacin Poltica y Es-

96 trategias de Campaa: candidatos, medios y electores en una nueva era; La Conquista del Poder: campaas y elecciones
presidenciales en Amrica Latina, La Construccin del Consenso, Gestin de la Comunicacin Gubernamental, entre
otras. www.marioriorda.com.ar, @marioriorda
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

n La primera tiene que ver con la tarea de


La comunicacin gubernamental:

Mario Riorda
caracterizacin y objetivos asignacin de valores en una sociedad dada.
n La segunda, con el intento de conseguir que

Mayoritariamente la produccin sobre la la mayora de dicha sociedad acepte esa


comunicacin poltica parte de investigaciones, asignacin valorativa la mayor cantidad del
ensayos o referencias que tienen a la comunicacin tiempo posible (Easton, 1979).
y el comportamiento poltico electoral como sus
Ello fundamenta que la racionalizacin y
guas, asociando sin traslacin, o extrapolando
justificacin que permita legitimar las acciones
irresponsablemente, tpicos, postulados y/o
de gobierno son un instrumento insustituible,
resultados, a la gestin de la comunicacin
no exento de fuertes controversias, sin el cual
gubernamental.
el ejercicio del poder en tanto gobierno podra
verse seriamente entorpecido y deslegitimado.
La comunicacin gubernamental necesita partir
de un marco terico de fuerte utilidad aplicativa
De lo dicho se entiende que la comunicacin
para lograr estabilidad, dando cuenta de una
gubernamental tiene un objetivo: generar
condicin de gubernamentalidad (governmentality)
consenso. Si la comunicacin gubernamental no
como pensamiento diferente (Crozier, 2004, p. 7),
acta bien, no hay consenso y si no hay consenso,
como el aporte de tcnicas y racionalidad para
no hay buena gestin (Riorda 2008, p. 27).
los gobiernos, dado en el conjunto constituido
por las instituciones, los procedimientos, anlisis y
Aunque no es imposible definir lo que es consenso,
reflexiones, los clculos y las tcticas que permiten
es dificultoso llegar a un anlisis emprico de
ejercer esta forma tan especfica, tan compleja,
sus caractersticas, debido a la vaguedad, nivel
de poder (Foucault, 1991). Es decir, se entiende de abstraccin y ambigedad de creencias
por gubernamentalidad a las acciones que efectivas sobre las que este se basa. Sabiendo
derivan en nodos transversales que, a modo de que el consenso es una condicin determinada
recomendacin, permeen todas las dimensiones del sistema de creencias de una sociedad, existe
de un gobierno, con el objeto de obtener capacidad cuando entre los miembros de una unidad social
institucional y condiciones de gobernabilidad que dada hay acuerdo, acerca de principios, valores,
doten de consenso a las gestiones. normas y tambin respecto de la deseabilidad de
ciertos objetivos de la comunidad y de los medios
La gubernamentalidad permite reducir las aptos para lograrlos (Sani, 1998, p. 315).
tensiones irresolubles entre las demandas de la
ciudadana y la posibilidad de respuesta de los Si bien podra diferenciarse el consenso relativo a las
gobiernos, al menos desde lo que la comunicacin reglas fundamentales que dirigen el funcionamiento
poltica puede aportar en beneficio de la gestin del sistema (rules of the game) del consenso que tiene
y, mucho ms an, de los ciudadanos. Ante por objeto ciertos fines o instrumentos particulares
lo expuesto es necesario pensar, investigar y (Sani, 1998, pp. 315-316). Y a pesar de que pueda
ejecutar a la comunicacin gubernamental como sostenerse que el primer tipo de consenso es ms
comunicacin gubernamental. Es decir, con sus importante para la supervivencia del sistema
propias realidades y caracteres. poltico, muchas veces el segundo se convierte en
un elemento de acuerdo, ante la inestabilidad (o
Cuando se piensa un sistema poltico exitoso, se imposibilidad) del primero. Ello cobra mucho ms
entiende idealmente que es aquel que resulta de fuerza an, al sostener que el consenso es menos
dar cumplimiento a dos funciones de marcada visible en la superficie que el nivel de disensin, el 97
centralidad: que causa mayores niveles de noticiabilidad.
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As, de una manera casustica, debe entenderse desarrollar y hacer de modo eficaz y sistemtica
el consenso, como contrafuerza frente a las cierta cantidad de polticas pblicas en las mejores
potencialidades de divisin de intereses y condiciones posibles (Elizalde, 2006: 146).
creencias divergentes, y adaptado a cada
circunstancia, tiempo y lugar. Por ello es que desde la comunicacin guberna
mental se parte de la necesidad de adscribir a la
Entonces, solo importa aqu entender el consenso lnea del construccionismo, sosteniendo que la
como ausencia de disensos inestabilizadores, que fundamental premisa que esta perspectiva invoca
an existiendo solo para principios generales, es que la realidad es un producto social, y que los
sea concebido como un elemento que, a pesar primeros significados por los cuales la realidad es
de las tensiones, dote de adaptabilidad y de una construida, pertenecen al lenguaje.
considerable resistencia al sistema poltico. Es decir
que el consenso debe contribuir con las funciones El enfoque construccionista ubica el nfasis sobre
de sostn del orden pblico: con la disminucin las ideas o los significados polticos y los procesos
de las probabilidades del uso de la violencia en por los cuales la gente adquiere el sentido del
la resolucin de los desacuerdos; con el aumento mundo poltico. Pero adems ese proceso es
de la cooperacin no impulsada por el miedo al continuo y dinmico, y genera una espiral activa de
poder coercitivo del ms fuerte; debe contribuir interpretaciones y reinterpretaciones constantes,
a limitar la intensidad emocional que se expresa basndose siempre en lenguajes simblicos que
en discrepancias y rigideces de la adhesin a los ponen en funcionamiento diferentes pensa
objetivos acerca de los cuales hay desacuerdo; mientos o sentimientos. Se considera en este
debe impulsar la creacin de una actitud favorable modelo que las emociones juegan un rol activo
a la aceptacin de medios pacficos entre los que en la resonancia e interpretacin de los mensajes
tienen cierto sentido de afinidad o identidad (Crigler, 2001, pp. 1-10).
mutuas (Shils, 1977, pp. 48-51).
Esta visin del construccionismo escapa al
El consenso es entonces la bsqueda de planteamiento inicial centrado solo en medios, y
acuerdos polticamente operantes centrados en se ubica preferentemente en el intento de construir
la idea de que, si bien puede haber (y de hecho sentido poltico desde el gobierno, en donde la idea
probablemente siempre existan) grupos en los de agenda-setting nunca est separada como si fuera
mrgenes del consenso, o bien fuera de este, las un conflicto abstracto de ideas ajeno a la institucin
polticas de un gobierno deben ser aceptadas pblica. Por el contrario, el modo de definir o
socialmente por la mayor cantidad de personas. redefinir un asunto es segn cmo el asunto se
Definido el consenso, se define entonces la quiera que sea (Rochefort y Cobb, 1994: 8-10).
tarea, esencialmente como accin directa, de la El construccionismo crea o enfatiza problemas
comunicacin gubernamental. para avanzar con sus polticas, o bien, muchos
de los verdaderos problemas son construcciones
Pero estando claro que la generacin de simblicas y polticas para justificar el accionar
consenso para un gobierno no es una empresa del gobierno (Edelman, 1991; Rochefort y Cobb,
sencilla (Riorda 2006; Elizalde, 2006; Fernndez 1994: 1-27; Bosso, 1994: 201).
Pedemonte, 2006), no est muy claro con qu
instrumental argumental cuenta un gobernante El construccionismo gubernamental es diferente
para estimular estratgicamente la comunicacin pues no solo testea ambientes, los construye o al
gubernamental, en especial, la comunicacin que menos avanza en el intento, aunque este tiene una
98 haga posible el acompaar y mejorar la eficacia de serie de caractersticas relevantes sobre las que es
la gestin del Estado, es decir, el poder proyectar, prudente discurrir (Alger, 2001, pp. 67-68):
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

n Lazos de confianza: es decir algn sentido As, es necesario discurrir en las diferencias

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de identificacin entre representante y principales (de ninguna manera en todas) que se
representado. evidencian entre las principales formas en que la
comunicacin poltica se puede presentar: como
n Una narrativa que haga posible la transmisin comunicacin gubernamental, electoral, de
de esos sentimientos que construyan esos lazos crisis y de riesgo (ver cuadro 1); as como aportar
de confianza. Y esa narrativa debe contener algunos caracteres especficos que definen a la
coherencia. comunicacin gubernamental y el modo en que
ella se presenta.
n El pblico no desarrolla una total comprensin
de muchos asuntos o situaciones. Objetivos y destinatarios del mensaje

n La comunicacin debe ser construida con Como antes se dijo, la idea genrica de la
mucho cuidado en funcin de las tendencias comunicacin gubernamental es generar
a reaccionar negativamente por parte del consenso en torno a un gobierno y, por ende, a
pblico, evitando ofenderlo (este tem est fuer la mayor cantidad de ciudadanos posibles. Hay
temente relacionado a la publicidad negativa). una lgica de inclusin en el destinatario que no
tienen los otros tipos de comunicacin.
n La comunicacin poltica construccionista
debe realizar un trabajo de inoculacin, es El ejercicio gubernamental es una constante
decir debe fomentar la construccin de una suma variable, en donde no debiera primar un
imagen de manera temprana para evitar lenguaje de guerra, sino uno emparentado a la
negociacin, con el fin de construir coaliciones
ataques posteriores (ver Johnson-Cartee y
(Ornstein y Mann, 2000: p. 225). Claro que en
Copeland, 1997, pp. 37-48).
la comunicacin gubernamental tambin existe el
deseo de generar conflictos por lo que se pueden
n Dependencia de los valores ms enraizados
generar divisiones o fracturas sociales calculadas,
en el contexto social en el cual el mensaje
con el fin legitimante de separar visiones
social es diseminado (Graber, 2001: 213).
ideolgicas enfrentadas, mermando as el caudal
Muchas veces es la bsqueda de una agenda
propio de consenso, pero intentando afirmarlo
de atributos (Charron, 1998: 82), ms que de
slidamente contraponindolo a un sector con el
una agenda poltica mayor o integral de un
cual se marca una diferencia explcita (mermando
proyecto. Es decir, temas que sirvan como el caudal de consenso del otro).
parmetro de juicio.
La comunicacin electoral es solo una
comunicacin para un parte, es decir el propio
La comunicacin gubernamental: segmento del electorado que votara por una
imbricada y diferentes opcin. Pero no necesariamente ampla la lgica
de su comunicacin con el criterio de mayor
Este escrito parte con la pretensin de servir inclusin posible, puesto que as como no existe
(junto a otros) como fundacional a los efectos la unanimidad en torno al consenso, mucho
de iniciar procesos ms profundos, recurrentes menos todava en la faz electoral.
y sistemticos que permitan establecer que
la comunicacin poltica est ampliamente En su propia esencia la comunicacin electoral
imbricada en sus diferentes manifestaciones, es sesgada y parcial, no apuntando a todos. Una
pero esa imbricacin no hace iguales a cada campaa electoral tiene una tendencia terica 99
modo en que aquella se presenta. (ms all de que en los hechos no funciona
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Cuadro 1. La diferenciacin de la comunicacin gubernamental, electoral, de crisis y de riesgo

Temas de Comunicacin Comunicacin Comunicacin Comunicacin


diferenciacin gubernamental electoral de crisis de riesgo

Objetivos Generar el mximo Ganar una campaa Dotar de certidumbre Producir percepcin
consenso posible o el o aumentar la mayor y producir la clausura y valorizacin
mximo deseado. cantidad de votos de la crisis. del riesgo para
Puede eliminar o posibles. Debe tratar de eliminar prevenir o modificar
alentar una conflictividad Puede eliminar o alentar la conflictividad. situaciones.
controlada. una conflictividad Puede eliminar o alentar
controlada. una conflictividad
controlada
Destinatarios Todos son destinatarios, Se deben realizar mensajes Todos son destinatarios, Se deben priorizar
del mensaje an en mensajes con con segmentacin diferenciada, pero se deben priorizar mensajes con
segmentacin diferenciada aunque hay dificultades en mensajes con segmentacin
sistemas de voto obligatorio segmentacin diferenciada
diferenciada pero todos pueden
ser destinatarios
Plazos Mediano o largo Corto plazo preelectoral Debiera durar un Tiene tiempos ilimitados
formales plazo del mandato y cortsimo plazo legal electoral corto plazo
Combinacin Nunca empieza y Nunca empieza y tiene fin No siempre se sabe Nunca empieza y
de argumentos nunca termina cuando inicia pero nunca termina pero
a temporalidad s que debera terminar tiene picos de intensidad
de sus acciones
Costos Muy costosa Muy costosa No necesariamente Costo medio con
costosa picos de intensidad
Imbricacin Pueden coexistir con Puede coexistir con la Es autnoma y tiene Coexiste con la
entre las la comunicacin comunicacin gubernamental poca relacin con comunicacin
comunicaciones electoral y funcionar y funcionar coordinadamente las otras comunicaciones. gubernamental.
coordinadamente (para los oficialismos). Puede confundirse Puede coexistir con la
(para los oficialismos). Cuando hay crisis la con la comunicacin comunicacin electoral.
Cuando hay crisis la comunicacin electoral electoral. Coexiste con las crisis
comunicacin se confunde con aquella. Coexiste con el riesgo cuando estas se presentan.
gubernamental rutinaria Puede coexistir con el riesgo. cuando hay crisis.
debe entrar en un parntesis.
Coexiste con el riesgo.
Uso de Siempre uno, aunque Pueden coexistir Ausencia de eslganes. Puede existir un eslogan
eslganes puede evolucionar simultneamente varios. recomendacin
con coherencia. predominante.
Polisemia de Lo ms polismicos Es indistinto que los mensajes Se deben usar Se deben usar mensajes
los mensajes posibles pero pueden sean polismicos o no, exclusivamente de significado directo
centrales y/o combinarse con mensajes pero debieran combinarse mensajes de significado pero pueden combinarse
eslganes de significado directo. ambos tipos de mensajes. directo con mensajes
polismicos.
Actores Publicidad institucionalista, Publicidad y prensa Prensa hiperpersonalista. Publicidad
enunciadores prensa personalista. hiperpersonalista. Eventualmente publicidad, institucionalista,
institucionalista. prensa personalista
y/o institucionalista.

Fuente: elaboracin propia

necesariamente as) que debe ser considerada electorales afianzan un posicionamiento,


como un juego de suma cero con ganadores generan avances electorales, solidifican la
100 o perdedores. En la realidad no siempre es as fidelidad de una porcin del electorado, avanzan
porque, aun perdiendo, muchas estrategias en proporcin de escaos, etc.
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

De todos modos, en sistema de voto obligatorio, se crean reglas de funcionamiento y rutinas, y

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la idea de segmentacin no es tan sencilla de se aprecian respuestas individuales o colectivas;
lograr y algunas veces directamente imposible, tal vez ah aparece un nivel de consenso. No
en tanto que, todo lo que se le dice a un segmento obstante, es sobre tpicos o elementos que hagan
en un momento, es tambin una oportunidad al riesgo, y no necesariamente comparable al
para considerar que nada se le est diciendo a consenso de un gobierno como un todo, ya que
otro segmento que, sin necesidad de ser activado, el riesgo debe ser comunicado preferentemente
tambin ir a votar. a quin tiene la potencialidad de sufrirlo, lo que
permite en buena parte segmentar, salvo que el
La comunicacin de crisis tiene en cambio un riesgo sea total, cosa que rara vez sucede.
doble objetivo, cual es producir no tan solo el
cierre operativo (logstico, soluciones, normas) Plazos formales
de la crisis, sino adems el cierre poltico de la
misma (acuerdo para que no entre en agenda Los plazos formales son muy diferentes entre los
nuevamente). diferentes tipos de comunicacin poltica.

Hay crisis de combustin rpida, pero otras en El tiempo que dura una gestin es tcnicamente
cambio producen una sombra alargada, son desde el momento formal de la asuncin del
confusas e indeterminadas (Boin, Hart, Stern y mandato (aunque podra afirmarse que es de hecho
Sundelius, 2007:116-124). desde el momento en que se gana una eleccin).

Lograr un cierre operativo o poltico, no En campaa electoral el tiempo formal es muy


necesariamente requiere de consensos ciudadanos claro, pues normalmente las campaas permiten
ni genera sensaciones de victoria a priori. Buena o un plazo en el cual se inicia el pautado y significa
mala, solo aparece la certidumbre como principal ello el punto final de la campaa. Con respecto
objetivo que puede hacer factible cerrar una crisis. al fin de la comunicacin electoral, se puede
computar el inicio de la veda electoral, aunque
El principal nivel de certidumbre en una crisis correspondera extenderla hasta el momento de
debe ser comunicado selectivamente para los anuncio de los resultados de la votacin.
directamente involucrados, aunque esto es bien
difcil para las crisis polticas, porque los involucrados La comunicacin de crisis no tiene tiempos.
son todos los ciudadanos, sea de modo directo o Solo frente al inicio o reconocimiento formal (o
indirecto. Esto dificulta que el involucrado directo informal de acciones que permitan comprender
sea el primer destinatario directo de la comunicacin objetivamente que se est en presencia de una
de crisis pues toman postura al respecto. crisis) esta dar inicio.

La comunicacin de riesgo en cambio suele Se puede actuar como si se estuviera subjetivamente


estar siempre presente. No apunta a generar en crisis, no estndolo, o al revs, actuar como si
valoraciones positivas, sino bsicamente a no hubiera crisis cuando hay elementos que s
prevenir, concientizar, modificar hbitos o anuncian ese estado. En ambos casos la situacin es
comportamientos. No requiere de consensos. perjudicial: en el primero porque genera dispositivos
extraordinarios que llevan a preanunciar una crisis
Parcialmente podra aducirse que cuando se sin que esta exista, o en el segundo caso por el error
genera una cultura del riesgo, es decir cuando de no pensar precisamente en comunicaciones
se generan ambientes o valoraciones en torno extraordinarias y seguir actuando con rutinas de 101
al riesgo; en los mbitos de accin, en donde comunicacin gubernamental sin crisis.
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El riesgo no tiene plazos. La decisin de la comu marcha atrs. Pueden durar meses e incluso
nicacin de riesgo obedece en muchos casos a aos, con gravedades que no requieren de
situaciones de urgencia o de imposicin de fen intervenciones de emergencia. Tpicamente, las
menos que lo producen. Pero se puede convivir con situaciones financieras dbiles, se encuadran en
el riesgo, sin tener plena nocin del mismo, o bien este ejemplo. En esta instancia se suele negar la
tener plena nocin del mismo, pero minimizar sus crisis y produce una no intervencin.
consecuencias. La comunicacin de riesgo, espe
cialmente la altamente profesionalizada empieza Esta no intervencin, ms otros factores, algunos
por meras decisiones polticas sin que medien imprevistos incluso, pueden desencadenar
apuros o imposiciones y terminan de igual forma. una crisis aguda. En ella, la caracterstica es la
decisin de la mxima autoridad ante daos
inmediatos que no pueden esperar soluciones
Combinacin de argumentos y diletantes si lo que se quiere es minimizar las
temporalidad de sus acciones prdidas y cuyo lema es hay que hacer algo
y hay que hacerlo ahora (Gonzlez Herrero,
La comunicacin gubernamental, en trminos 1998, p. 32 a 34; Riorda y Cabs, 2005).
de argumentos, tpicos y elementos de impacto,
no tiene antes. Todo lo que se haya dicho, hecho Como antes se dijo, las crisis no se saben cuando
o tenga significancia antes de un mandato, terminan pero s es deseable que terminen.
tendr impacto en el propio mandato. De igual Por ello, la mxima predominante en las crisis
manera, tampoco tiene fin una vez que la gestin polticas es que estn deben terminar cuanto
finalice. Todo lo que se haya dicho, hecho o tenga antes, incluso a costa de resignar reputacin o
significancia dentro del mandato, ser usado o con estigmatizaciones producto de un cierre lo
resignificado en el futuro. ms acelerado posible.

Al igual que la comunicacin gubernamental, La comunicacin de riesgo, igual que la comuni


en trminos de argumentos, tpicos y elementos cacin gubernamental, es un tipo de comunicacin
de impacto, la comunicacin electoral tampoco que siempre es impactada en trminos de
tiene antes. Todo lo que se haya dicho, hecho argumentos, tpicos por un antes y un despus que
o tenga significancia antes de un mandato, siempre sern resignificados e ilimitados.
tendr impacto en la campaa electoral. Pero a
diferencia de aquella, s tiene un fin, que es el Mucha de la resignificacin a posteriori, tendr
momento en que la propia campaa electoral que ver con la eficacia de la misma. La diferencia
finaliza. con la comunicacin gubernamental es que puede
tener picos de intensidad muy altos en el presente,
La comunicacin de crisis, salvo en deter producto de la estacionalidad, producto de un
minadas situaciones en donde queda claro su hecho circunstancial y muchas veces sustentada
inicio (escndalos o catstrofes, por ejemplo), desde comunicaciones centradas en el miedo.
tampoco suelen tener un origen firme. Sobre la
temporalidad que origina las crisis, se sostiene Costos
que una crisis puede ser crnica o aguda y es
de alguna manera un estado de excepcin o Los costos de la comunicacin gubernamental
anormal. En las crisis crnicas, las decisiones son altsimos, bsicamente porque son
suelen tomarse partiendo siempre de errores constantes. Hay muchos crticos del costo de la
102 anteriores (propios y/o ajenos) y son situaciones comunicacin gubernamental para lo que caben
en donde se ha ido tan lejos como para dar dos respuestas:
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

En verdad debieran ser crticos con la poltica intensidad que aquel y en un perodo tan

Mario Riorda
n
misma, en tanto la comunicacin poltica no grande que suele provocar efectos de hasto en
es ms que una metonimia de un proyecto el ciudadano.
mayor del cual esta es solo una parte que
ayuda a su legitimacin; La comunicacin de crisis, en cambio, no requiere
de una inversin fuerte en comunicacin,
n Cuando centran la crtica en los mensajes muchas veces ni siquiera nada de inversin en
de gran amplitud o de amplitud ilimitada tanto son ms bien acciones de comunicacin
(boundary-spanning), constantes, que atraviesan directa o por prensa.
un amplio pblico, con un amplio espectro
de significacin y valor econmico para La comunicacin de riesgo en cambio, tiene las
su implementacin, pero bsicamente mismas oportunidades o crticas que le caben a la
orientados a crear una imagen favorable del comunicacin gubernamental, aunque siempre
emisor o de algo o alguien relacionado a l. sern menores por dos razones: rara vez el riesgo
All, deben considerar que muchas acciones es total y para toda la ciudadana (ello hace a
de polticas pblicas son meros hechos de la posibilidad de segmentar); y segundo que
comunicacin gubernamental (por ej.: las normalmente los riesgos suelen tener ocasiones
campaas pblicas o de bien pblico, las en donde estos se acrecientan, principalmente
polticas de prevencin en su conjunto), y estacionalidades.
aunque lleven la firma del gobierno y sean
onerosas, son tan discutibles como hacer una Imbricacin entre las comunicaciones
autopista o un hospital. Nadie podra prever
qu impacta ms, y aunque ello fuese posible, Aunque legalmente no siempre est regulada,
se trata de opciones polticas. Desde la irona la comunicacin gubernamental tiene etapas
de denominar al gasto excesivo en publicidad de comunicacin en donde se superpone a la
como subsidios a la informacin (Negrine, comunicacin electoral. Independientemente
1996: p. 11), se juzga explcitamente un de las implicancias legales de cada sistema
patrn de gasto o inversin comunicacional normativo, ambas comunicaciones mantienen
imposible de cuantificar, tan funcional (especialmente para el oficialismo) una alta
como cualquier otro subsidio. Tambin se posibilidad de imbricacin y coordinacin que
debe considerar que muchas de las acciones puede resultar en una fuerte ventaja.
comunicacionales, aunque en s mismas no
son polticas pblicas propiamente dichas, Mucha de la comunicacin de riesgo, es tambin
ayudan a contribuir o a sostener el consenso, comunicacin gubernamental rutinaria. Pero
y el criterio de escogencia de oportunidad es en donde no pueden coexistir con normalidad,
un mero hecho subjetivo. Sin caer en juicios es cuando hay crisis, pues esta ltima acta
contrafcticos, cabra preguntarse qu pasara como un parntesis o excepcin en los objetivos,
si un gobierno no lograra crear o sostener estilos, tonos y argumentos rutinarios de la
consenso en la ciudadana, sera ello menos comunicacin gubernamental.
costoso, no solo desde la econmico, sino
por la erosin de la confianza pblica del Cuando hay comunicacin electoral, mucha de esta
ciudadano frente a sus representantes? puede adquirir (con formas propias y diferenciadas)
acciones de comunicacin de riesgo.
De todos modos, el gasto gubernamental suele
ser visto como menos impactante que el gasto Igualmente, sea que se gestione adecuada o inadecua 103
electoral, porque este ltimo se da con mayor damente, mucha comunicacin electoral puede
Comunicacin Poltica

superponerse y transformarse simultneamente en recomendable una combinacin de ambos estilos,


crisis, especialmente en situaciones o hechos que mxime si se trabaja con varios eslganes y que
ponen en jaque el valor mximo que sostiene a un cada uno de ellos cumpla una u otra funcin.
candidato o partido en ese momento, representado
por el ganar o perder una eleccin. La comunicacin de crisis lejos est de parecerse
a una comunicacin gubernamental o electoral,
Tambin, la comunicacin de riesgo puede por lo que no solo que no requiere de eslganes,
coexistir con las comunicaciones de crisis cuando sino que nunca puede verse como una accin
estas se han sucedido. Esta coexistencia puntual comunicacional altamente producida y de corte
presume un nivel de intensidad mayor del riesgo. publicitario.

Uso de eslganes y polisemia de Aqu los mensajes deben ser exclusivamente


los mensajes centrales directos y solo con el cometido de aportar
informacin como certidumbre. La comunicacin
En la comunicacin gubernamental se reco de crisis no admite generalidades que permitan
mienda el uso de un nico eslogan en cada mltiples interpretaciones. Deben cargar con
momento. Ello no implica negar la posibilidad una fuerte pedagoga que los haga altamente
de que, en clave de estricta coherencia, el mismo comprensibles.
eslogan no pueda evolucionar en el mediano
plazo, hacia mensajes que mantengan plena En la comunicacin de riesgo, particularmente
unidad conceptual con el inmediato anterior. cuando toma forma de campaa especfica, s se
puede recomendar el uso de un eslogan o de una
S tiene el requisito de que ese mensaje sea lo ms idea predominante (que no sea necesariamente
polismico posible, especialmente considerando un eslogan pero se aproxime a la funcionalidad
la extensin de un mandato y por ende, la de aquel). Al igual que en las crisis, deben
dificultad de quedar atrapados en mensajes o ofrecer una fuerte pedagoga que los haga
propuesta empricamente verificables en el corto altamente comprensibles, pero pueden permitir
plazo, producto de mensajes excesivamente alguna combinacin menor con mensajes que
directos o de significado lineal desde una visin puedan tener polisemia, especialmente en las
claramente denotativa. consecuencias positivas o negativas que pueda
tener el riesgo comunicado.
En comunicacin electoral, durante mucho
tiempo se sostuvo la idea de mensajes nicos, Actores enunciadores
quizs pensando en sistemas de medios ms
cerrados y uniformes. Hoy, siempre con la idea En la comunicacin gubernamental, especial
de mensajes coherentes, las campaas electorales mente en la publicidad, se debe realizar una
suelen permitir la convivencia de cuatro o ms comunicacin institucionalista, como contracara
mensajes a modo de eslganes simultneos, de la publicidad personalista. Debe atenderse
lo que acta como elemento diferenciador en a que un gobierno es una institucin crisis
trminos de segmentos a quienes la campaa se propensa y de mediano plazo (como mnimo) lo
dirige y asimismo como complemento de ideas o que exige que no haya que saturar con un nfasis
argumentos diferentes. marcadamente personalista, sea porque hay que
gestionar medianos y largos plazos sin provocar
Las comunicaciones electorales pueden trabajar hastos, tanto como atender a que si un gobierno
104 indistintamente con mensajes polismicos cae en crisis, no puede la comunicacin eliminar
y directos o de significado lineal, aunque es rpidamente un estilo personalista vigente, con
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

todos los riesgos que eso trae aparejado recordando La comunicacin de riesgo es similar a la

Mario Riorda
quin es el responsable de una situacin delicada comunicacin gubernamental, requiriendo de
en cada momento y lugar. publicidad institucionalista. Permite acciones de
prensa tanto personalistas (cuando el gobierno -y
Por ende, todo lo personalista que se desee ser, sus gobernantes- tiene alta aceptacin popular)
debe ser realizado desde la actividad de prensa. como institucionalista.

En comunicacin electoral, el personalismo


es lo que cuenta en todo momento y para todo Delimitando a la
tipo de comunicacin, incluyendo la publicidad. comunicacin gubernamental
Siempre la comunicacin poltica (especialmente
la electoral) fue personalista, solo que ahora es con La comunicacin del sector pblico, como
o sin partidos y ello exacerba ms esta situacin. sostiene Lavigne (1998: 257), comprende
tanto fuerzas centrpetas como centrfugas,
En crisis no se recomienda publicidad, salvo que son caracterizadas por la multiplicidad
piezas comunicacionales eventuales que de actores que dan cuenta del gobierno en su
sirvan como solicitadas o equivalentes. S hay conjunto. Es bueno advertir que gran parte
mucha accin de prensa hiperpersonalista, de la comunicacin gubernamental, debe ser
sea en la mxima autoridad (lo recomendable analizada en funcin de los cambios internos,
generalmente) como en algn vocero. sea en los niveles de profesionalizacin, sea en

Cuadro 2. Relacin de equivalencia entre las funciones de comunicacin estatal y comunicacin gubernamental

Comunicacin estatal Comunicacin gubernamental

n Funcin de conservacin: preservar el statu quo del n Funcin de mantenimiento de legitimidad


sistema estatal.
n Funcin de socializacin: est conectada con la adopcin
de normas sociopolticas, valores y tradiciones del estado,
e incrementa el nivel de competencia de los ciudadanas
en el intercambio de informacin.

n Funcin de coordinacin: es la provisin de la coordinacin n Funcin de logro de consenso o de bsqueda de


de la influencia de la autoridad, en decisiones sobre asuntos conformidad de sus polticas
de la gestin y sus posibles cambios.
n Funcin de integracin: conectada con la realizacin de
las polticas de estado que toman en cuenta los intereses
de todos los elementos del sistema poltico.
n Funcin de movilizacin: asegura la legalidad del orden
social existente para llevar a cabo las decisiones administrativas.
n Funcin de socializacin: dem anterior

n Funcin de socializacin: dem anterior n Funcin de sostenimiento de ideales

n Funcin de socializacin: dem anterior n Funcin de cultivo de una determinada cultura poltica
n Funcin de movilizacin: dem anterior
n Funciones de sus distintos poderes: Legislativo, Judicial, n Funcin comunicativa como Poder Ejecutivo
Ejecutivo, algunas veces superpuestas en facultades o
competencias concurrentes de distintos poderes.
n Funciones de servicios competitivos: como la prestacin de n No incluye pero puede darse en contextos de
servicios financieros, sociedades del estado, empresas baja calidad institucional
pblicas, agencias, loteras, etc.
105
Fuente: elaboracin propia.
Comunicacin Poltica

la relacin de consultores (spins) y funcionarios, la exclusin de sectores que como se dijo, no


y en la complejizacin de la labor comunicativa, constituyen un gobierno, o bien, de los poderes
producto del dinamismo que estos ltimos le han legislativo y judicial, aunque no deben obviarse
insuflado a las gestiones para manejar o conducir ciertas facultades concurrentes de los diversos
la agenda (ms que instalarla), y al consenso poderes que las constituciones de los estados
en admitir que el juego poltico necesita de permiten, lo que en ciertas circunstancias hace
profesionales (ver Gaber, 1999: 275; Crozier, difcil, sino imposible esta diferenciacin (ver
2004: 2-15; Dader, 2004: 191-204). Cuadro 2).

Por ello, cuando se habla de comunicacin Como se sostuvo, la nocin de legitimidad de


gubernamental, se hace referencia a la un gobierno es esencial para su manutencin y
comunicacin de los gobiernos ejecutivos, es tambin la justificacin de la manera en que el
sin distincin de niveles (nacional, regional, poder es ejercido. Desde el lenguaje poltico, y en
provincial, local, etc.) o actores dentro de ese especial el gubernamental, se articula y confirma
poder, y excluyendo por cierto a todo lo que todo lo que es poltico, lo deseado y lo indeseado,
sea sector pblico no gubernamental, como y aunque se asume con mucha cautela por los
gran parte de las empresas pblicas, por caso. potenciales abusos, no descree de la posibilidad
Ello incluso debe ser relativizado en contexto de crear condiciones apropiadas para cumplir una
altamente presidencialistas y con baja calidad funcin de poder de enseanza, siempre con la
institucional, en donde mucho de la comunicacin idea racionalizar la comunicacin como soporte
gubernamental se expresa paradjicamente para la implementacin de sus polticas (Rose,
desde el sector pblico no gubernamental. 2000: pp. 25-31). La publicidad gubernamental,
en ese propsito, se constituye como un mtodo
Pero es verdad que la categora universal y de a travs del cual un gobierno democrtico intenta
mayor inclusin es la comunicacin estatal, que hacer explcitos sus propsitos u orientaciones a un
deliberadamente se excluye en este modelo por amplio nmero de personas, para obtener apoyo o
la enorme complejidad y diversidad de niveles en consenso en el desarrollo de sus polticas pblicas.
la relacin autoridad y sociedad que ella refleja,
y que excede al planteo propuesto (Gromova, Es evidente tambin que la comunicacin
2002). Sin embargo, cabe acotar que el lmite gubernamental juega un papel clave en la
que diferencia a un nivel de comunicacin de construccin de una determinada cultura
otro es difuso, y es una cuestin que muchas poltica. Se cultiva el rol deseado de los atributos
veces ni siquiera es un planteo de esencia ni de la ciudadana y complementariamente, se
gradualidad, sino de elementos inclusivos que crean condiciones materiales y no materiales para
diferencian a una de la otra. sostener esa ciudadana, a travs del desarrollo
de smbolos y mitos que configuran elementos de
Se aprecia que las razones principales por las que identidad. Ese propsito es tambin un objetivo
los gobiernos democrticos usan la comunicacin explcito de la comunicacin gubernamental,
son exactamente iguales a la definicin de y aunque no fuese tal, sin duda alguna es una
competencias o funciones de un estado, como consecuencia directa de su ejercicio.
por ejemplo la clasificacin de Gromova (2002)
en funciones de conservacin, socializacin, La estrategia ptima de una buena comunicacin
coordinacin, integracin y movilizacin. Por gubernamental es poder comunicar parale
ello, y a los fines operativos, la comunicacin lamente una dosis del ejercicio incremental,
106 desde el gobierno como rgano ejecutor de un y otra dosis asociada a un proyecto general
estado es indistinta a la estatal macro, ms all de de gobierno. As es que un gobierno requiere
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

razones para mostrar y justificar sus actuaciones

Mario Riorda
Comunicacin del gobierno
adecuadas a determinados actores, recursos y como un todo o mito de gobierno
escenarios, pero tambin tiene reservada para
s la facultad de tener motivaciones, que en Un gobierno debe gobernar con polticas
este caso, indudablemente tienen que ver con pblicas, las que no estn aisladas. Un gobierno
la generacin de confianza (Majone, 1997). es la suma de polticas pblicas y debe apuntar a
Todo lo que aqu se llama motivaciones es lo que un ciudadano pueda juzgar al gobierno en
que configura la poltica general del gobierno y general y no a una poltica en particular. Puede
la capacidad argumentativa que hay detrs de ser que una poltica funcione bien y que tenga
esa poltica, de la que espera que se obtengan al impacto social, pero si la gente tiene una mala
menos tres tipos de resultados (Chas, 1995: 27): predisposicin para el gobierno en general,
quiere decir que se est haciendo una poltica
n La utilidad colectiva, inherente al objetivo bien y tal vez otras mal, afectando al consenso
de inters general que justifica la existencia del gobierno. La comunicacin poltica debe
de un gobierno. Es el inters de todos, que apuntar a sostener al gobierno a travs de un
debe estar presente en cada acto discursivo. proyecto general de gobierno. Este, necesita dar
Representa la sensacin de que todo debe ser cuenta del norte estratgico, del rumbo de la
popular, potencialmente popular o que pueda poltica general del gobierno que permita a los
dar respuesta a la mayor parte del colectivo ciudadanos vislumbrar el futuro deseado, a la vez
social posible. que debe comprender los temas clave que estn
en un horizonte creble y puedan convertirse
n La utilidad finalista, ligada a la satisfaccin en mito de gobierno, como conjunto de buenas
de las polticas pblicas, sean estas obras razones para creer.
o servicios, de carcter fsico o simblico,
general o sectorial. Si bien cada poltica Se insiste en que la comunicacin aqu no es un
intenta tener un inters general, previo a ello, vaco, ni una mera burbuja demaggica, sino que
est guiado por un resultado que debe tenerse comunicar es, en parte, fundar la realidad tal cual
bien en claro. es, hacindola propia, modificndola. El trabajo
del gobierno consiste entonces en conseguir que
n El resultado administrativo, basado en la su mensaje se perciba como realidad, su estrategia,
adecuacin al marco jurdico que regula los la eleccin de las palabras con las que argumenta
procedimientos y comportamientos de un para su defensa y su causa. Pero todo gobierno,
gobierno. Todo acto, adems de ser vlido a la hora de comunicar, debe tener un proyecto
polticamente, debe ser correcto adminis general de gobierno, vale decir un modelo de
trativamente. itinerario socialmente aceptado, o por lo menos,
debe encargarse de instalarlo, para evitar caer
en el cortoplacismo, y salir as de la trampa de
Las comunicaciones del gobierno la inmediatez, de las demandas impostergables
como una entidad (normalmente de muy difcil y lenta solucin). La
expresin ms funcional y que trasciende y supera
El gobierno, para recrear la utilidad colectiva, al proyecto general de gobierno es el mito.
la utilidad finalista y el resultado administrativo,
tiene cuatro tipos distintos de comunicaciones En realidad, se puede hablar indistintamente de
que lo definen como una entidad propia y visin general, proyecto general de gobierno,
diferente a otras. norte estratgico, rumbo de gobierno, valores 107
Comunicacin Poltica

no perentorios a priori, grandes lineamientos, de la argumentacin no es ilimitado, sino que


orientacin estratgica, aludiendo exactamente se circunscribe a los mbitos de lo verosmil, lo
a lo mismo. Sin embargo, el concepto de mito plausible y lo probable. Y en el ltimo caso, solo
los incluye y ms an, trasciende estos conceptos, en la medida en que eso se considera probable
en tanto representa exactamente lo mismo que escapa a la certeza del clculo.
los sinnimos descriptos, solo que incluye la
condicin de apropiacin desde la ciudadana. De lo expuesto, se deduce que el nico para
El mito es la metapoltica, el ncleo o que que un mito se constituya como tal, ya sea en
permanece mucho ms rgido, con menor acuerdos tcitos o en posturas explcitas y escritas,
variabilidad ello no quiere decir inmutable es la brevedad, puesto que no constituye un
(Majone, 1997: 191-200) que simboliza la compendio exacto de todas las polticas pblicas
direccin, voluntad y justificacin de las polticas y valores que lo sustentan. Todo el desarrollo
(Dader, 2004: 204-207). comunicacional denominado imgenes de
marca (brand state), que utilizan los estados en
As, el mito, en tanto elemento til como todos sus niveles y que son motivados por los
construccin de sentido, tal vez pueda ser gobiernos son ejemplos de mitos cristalizados en
entendido en la breve definicin de Girardet: frmulas comunicacionales simplificadoras que
un sistema de creencias coherente y completo dan cuenta de la brevedad aludida.
(Girardet, 1999: 11). El mito permite una
propaganda de integracin (Rose, 2000: 27) y se La marca de gestin suele constituirse (o por lo
forma tanto de la imagen como una percepcin menos debiera hacerlo) en una sntesis creativa y
social, as como de la identidad: lo que se es en publicitaria del mito. Constituye la centralidad de
tanto organizacin, con su gente, con sus cosas. Y la comunicacin gubernamental. La marca capta
aunque puedan no coincidir en algn momento, la atencin: sorprende, no necesita explicaciones.
a la larga, dichos conceptos se van unificando, y la Es promesa, es horizonte de esperanza, incita
imagen tiende a reflejar lo que verdaderamente se confianza, es para todos y adems implica
es (Wheeler, 1994: 15-16). innovacin (Puig, 2003: 55-57).

El mito poltico es parte constitutiva de la Comunicacin por segmentos o reas


comunicacin poltica de un gobernante y es
dable imaginar tambin que una vez lanzado a lo Hay una problemtica recurrente dentro de las
pblico, toma vida y existe independientemente comunicaciones de rea o segmento, como de las
de sus eventuales usuarios; se les impone mucho comunicaciones de programas o proyectos, cual es
ms de lo que ellos contribuyen a su elaboracin. la de potenciar la parte en desmedro del todo. El
Dejan de ser meras amplificaciones distorsionadas razonamiento que se desprende de ello es simple y
de la realidad, sino que guardan relacin ms elemental: si al todo le va bien, las posibilidades de
o menos directa con el sustrato fctico aunque que a la parte le vaya bien son muy grandes. Pero
de manera cualitativa muestren una verdadera si a la parte le va bien, las posibilidades de que al
mutacin que desconoce la cronologa y relativiza todo le vaya bien no estn tan claras. Por ello es
las situaciones y acontecimientos (Girardet, necesario evitar el egocentrismo que genera una
1999: 49-50). Por ello es una herramienta de comunicacin anclada en las partes que forman
comunicacin simblica, que debe ser de uso un gobierno y que pueden hacer perder de vista
regular y constante en la construccin de sentido la imagen general de aquel. Esto no quiere decir
social y poltico para que se constituya en que no puedan comunicarse hechos o acciones
108 fuente generadora de consensos. Pero ms all del rea, pero siempre con la firma logo del
de lo dicho y del alcance persuasivo, el campo gobierno central.
La comunicacin gubernamental como comunicacin gubernamental

Hay casos, como el de un gobierno que frente gobierno de Luis Incio Lula da Silva en Brasil

Mario Riorda
a un fuerte reclamo por ms seguridad decidi y es en ese sentido en donde la comunicacin de
subir de rango la Secretara de Seguridad gobierno, siempre orientada a dar vida al mito
a Ministerio y la comunicacin, sustentada de gobierno, adquiere sentido de ser comunicada
desde el nuevo segmento de gobierno creado, insistentemente.
daba cuenta del Gobierno como un todo
preocupado por el reclamo en cuestin y De lo contrario, los programas o proyectos pueden
comunicando transitoriamente con fuerte generar una fuerte dispersin comunicacional,
centralidad desde una de sus partes. aunque ms all de eso se reconoce que en
determinadas circunstancias, especialmente
Pero salvo esas excepciones, no es recomendable cuando los programas son financiados por
que la argumentacin de la comunicacin quede entidades gubernamentales superiores, es
sujeta a una de las reas en desmedro del todo y necesario hacer foco comunicacional en ellos
queda presa del fenmeno de feudalizacin de porque legalmente as se exige desde la entidad
las organizaciones pblicas y los riesgos que ello financiadora.
conlleva generando una espiral de internismo y
competencia comunicacional desmedida. Dimensin informativa y pedaggica de
la comunicacin
Comunicacin de programas o proyectos
La dimensin informativa y pedaggica de
Como se afirm antes, la crtica del anterior la comunicacin gubernamental refiere a la
punto tambin es vlida para programas o comunicacin necesaria para que el goce de los
proyectos que, en su implementacin, no servicios o beneficios que un gobierno realiza
revisten la idea de un gobierno como conjunto pueda llegar efectivamente a concretarse.
de polticas pblicas articuladas. No obstante, Informar sobre condiciones para determinadas
la metonimia implica una sucesin y expresa la polticas pblicas, las fechas de vencimiento de
causa por el efecto (las obras nos definen como los impuestos, requisitos para retirar un subsidio,
gestin en lugar del trabajo realizado en obras especificaciones para la recoleccin de residuos,
pblicas); el autor por la obra, la parte por el asesoramiento para vacunacin infantil, etc., son
todo. La metonimia ofrece una reduccin de la solo ejemplos de la infinita variedad de acciones
idea del todo (Rose, 2000: 9). Por ejemplo, una comunicativas de esta dimensin.
ciudad de tipo patrimonialista es referenciada
indentitariamente por su patrimonio histrico El estilo informativo entiende a la informacin
particular; una ciudad modernista es diferenciada como cosa en el sentido de que la informacin
por sus figuras tcnicas (Mons, 1992: 25). Un puede descargarse en la cabeza de los individuos
logo de gestin es su muestra ms metonmica, y que corresponde directamente a la realidad,
pero asimismo, las imgenes de un gobierno independientemente del observador. Se podra
son metonmicas y definen muchas ideas fuerza. sostener entonces que este argumento legitima el
Muchos de los programas o proyectos pueden uso de la comunicacin. Pero en la publicidad
representar las periferias concntricas o los gubernamental, uno de los ms razonables
ncleos protectores marcados por su mayor argumentos de su uso es que la comunicacin
dinamismo y flexibilidad, constituidos por gubernamental representa una tendencia
programas y actos administrativos especialmente de democratizacin, pues a todos les llegan
(Majone, 1997: 191-200), pero adems pueden los asuntos que les conciernen (Rose, 2000:
convertirse en verdaderos smbolos de una 209). Es obvio que desde posiciones crticas 109
gestin, como el programa Hambre cero del se sostiene exactamente lo contrario, es decir,
Comunicacin Poltica

que se asiste a una pasividad de la ciudadana. Bibliografa


Se afirma que, al valorizar la comunicacin
gubernamental informativa, se ve al ciudadano Alger, Dean.
como responsable de su destino, como una 2001 Constructing campaign messages and public
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comunicacin que se asocia a una comunicacin Senate Race in Minnesota, en Crigler, Ann (ed.)
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lo persuasivo, entiende al estado como maestro Ann Arbor, The University of Michigan Press.
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imposible) la categora de publicidad centrada en Crigler, Ann (ed.) The Psychology of political
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