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Jorge Sarmiento Garcia Derecho Publico
Jorge Sarmiento Garcia Derecho Publico
DERECHO PuBLICO
2 EDICION
TEORIA DEL EsTADO Y DE LA CoNSTITUCION
DERECHO CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO
PRIMERA PARTE
TEORIA DEL ESTADO Y DE LA CONSTITUCION
CAPITULO 1
INTRODUCCION
l.
efectiva y cambiante de los seres y las cosas. Entiende que slo es real lo singu
lar fluyente, rechazando como realmente fundadas las distinciones ms o me
nos generales de nuestra inteligencia, que -afirma- fragmentan y fijan lo que
de s es continuo y fluyente.
En consecuencia y por ejemplo, no hay HOMBRE, sino hombres distintos y
particulares. Es que las ideas, para el empirismo, son meros signos, nombres,
que pueden ser propicios para clasificaciones tiles: toda unidad tendiente ms
o menos a la universalidad, todo gnero, toda especie, todo tipo, toda ley repu
tada fundamental, son para el empirismo construcciones arbitrarias de nuestro
espritu, cmodas quiz, indispensables si se quiere, para la direccin de nues
tra vida, pero sin ninguna realidad.
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INTRODUCCION
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inteligencia capta, en los datos transmitidos por los sentidos, la esencia de las
cosas, la razn inteligible del objeto. Hay, as, un trnsito de lo sensible a lo
intelectual, de lo material a lo inmaterial y de lo singular a lo universal. A partir
de los datos sensibles, la inteligencia llega a descubrir lo que en las cosas es
esencial, lo que hace que stas sean.
Qu es lo que esto puede ser?, se pregunta aqul a cuyos ojos se presenta
un objeto desconocido. Y busca, reflexiona; ms all de lo sensible, busca lo
inteligible. A partir de los datos sensibles, ms all de la imagen, busca hacerse
una idea de eso.
Aclaramos que la imagen o impresin sensible es particular, en tanto que la
idea o representacin intelectual es universal: por ejemplo, tengo la imagen de
la primera locomotora y de la ms moderna, y la idea de locomotora, lo esen
cial que slo la inteligencia descubre a pesar de las diferencias considerables
entre tantos tipos de locomotoras vistas por los sentidos.
La idea, entonces, es universal, "algo realizable en muchos y atribuible a
muchos", que existe fundamentalmente en las cosas y formalmente en nuestro
pensamiento de modo inmaterial y abstracto.
El animal, que no dispone ms que del conocimiento de los sentidos, capta
slo el mundo de las cosas cqncretas, singulares: este hombre, aquel caballo. El
hombre, que posee adems el entendimiento agente o facultad intelectiva, puede
adquirir tambin las ideas o conceptos universales (el hombre, el caballo), que
son desconocidos para el animal. El entendimiento agente crea un medio en el
cual se realiza la inteleccin racional: del mismo modo que la visin de las cosas
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INTRODUCCION
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Concluimos este tpico destacando algo ms: las consecuencias que resul
tan de las respuestas que se d al problema de los universales.
Para el empirismo -y en vena de concepciones sociales o polticas- nada
se impone universalmente, por lo que no fija ni puede lgicamente fijar ningu
na barrera, ni imponer ninguna regla a la ingeniosidad, al capricho, ni siquiera
a la locura de los hombres.
Por su parte el idealismo, con su concepcin de que las ideas puras son la
expresin de la realidad, cae en una visin helada de un mundo planificado de
realidades abstractas, desencarnadas, sin peso ni medida humana, sin calor ni
vida, sin captar la maravillosa y tan fecunda diversidad de los seres y las cosas,
su transformacin, su crecimiento o su ruina.
Unicamente el realismo, insistimos, da la verdadera solucin al problema,
aceptando las realidades del mundo inteligible y del sensible y material, sin
separar a la razn de este ltimo, que juega un papel de freno o corrector; y
as, por ejemplo, hace comprender que en la organizacin humana hay algo
que se impone universalmente y algo que puede o debe variar segn el tiem
po, el lugar o las personas, y en poltica, como escribe Massini Correas, "esta
actitud, la del realista, es evidentemente la ms difcil y exigente; firme en los
principios y flexible en las aplicaciones; ni revolucionaria a ultranza, ni con
servadora a macha-martillo; atenta a las circunstancias, a lo variable contin
gente, pero con algo universal que realizar en ello. Postura que exige dejar de
lado toda cmoda simplificacin y todo esquema de validez absoluta y exige
conocer acabadamente las circunstancias concretas, los principios primeros
del orden poltico y el mtodo adecuado para encarnar stos en aqullas.
Posicin ardua y trabajosa, pero, creemos, la nica capaz de sanar en alguna
medida a la menesterosa sociedad en que nos ha tocado convivir".
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lugar, conductas y normas nos conmueven sea que su justicia nos complazca y
reconforte, sea que su injusticia nos indigne y subleve.
Es que el mundo jurdico, el derecho, tiene una composicin tridimensional:
en l nos encontramos con tres rdenes ntimamente vinculados entre s, pero
diferenciables unos de otros: el orden de conductas, el normativo y el de la justicia
o derecho natural.
Y esos tres rdenes o mbitos no se dan como tres objetos yuxtapuestos, sino
que, por el contrario, son tres aspectos esencialmente entrelazados de modo
recproco. Efectivamente, se advierte que las normas, creadas por los hombres,
se gestan en ciertos hechos y quieren regular ciertas conductas sociales, a la vez
que implican el propsito de realizar la justicia, propsito que podr o no tener
xito, o tenerlo en mayor o menor proporcin. El derecho es, pues, "hecho,
norma y justicia", indisolublemente unidos entre s en una relacin de esencial
implicancia. Toda posicin que deje de lado alguno de estos tres mbitos es, a
nuestro juicio, parcial y defectuosa, pues mutila una totalidad en la que todos
esos ingredientes estn ntimamente interpenetrados; el derecho, el mundo ju
rdico, abarca lo que dicen las normas, lo que se hace en la realidad existencial
y los criterios de justicia.
INTRODUCCION
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advertirse que la libertad humana est condicionada por varios factores, como la
herencia, la educacin, el medio social, etc. Finalmente, el hombre es responsa
ble de sus actos.
La ley eterna impulsa a todos los seres a sus respectivos fines, mas a diferen
cia de lo que ocurre con los irracionales, destinados a un fin que se ha de alcan
zar fatalmente, el hombre -ser inteligente y libre- est destinado por Dios a
un fin que se ha de alcanzar libremente.
La ley eterna aplicada a los hombres se denomina ley natural y seala el
orden que debemos seguir en nuestros actos para alcanzar conscientemente
nuestro fin.
Deca Cicern: "Ley es la razn suprema comunicada a nuestra naturaleza,
que manda lo que debe hacerse y prohibe lo contrario".
Es que la ley natural de una manera esencial existe en Dios, el cual la esta
blece y mediante ella ordena o dirige los actos humanos; pero de un modo
participado dicha ley se halla en el hombre. Dice Santo Toms que "la promul
gacin de la ley natural se realiza por la insercin de la misma en la mente
humana". Esta insercin no hay que considerarla como algo extrnseco a la men
te humana y sobreaadido, sino que sta, al ser creada por Dios, lleva en s lo
necesario para conocer por s misma sus preceptos. La promulgacin de la ley
natural no se hace sino de los principios ms generales conocidos por s mis
mos, de los cuales va sacando la razn las distintas consecuencias.
Por tanto esta promulgacin exige: 1) Que estos principios ms universales
de la ley, en los cuales virtualmente estn contenidos los dems, puedan ser
conocidos por el hombre una vez llegado al uso de la razn. 2) Que el hombre
est dotado de la facultad de raciocinar, mediante la cual va sacando las con
clusiones prcticas que de estos principios se deducen y que son aplicados a las
diversas circunstancias de la vida.
Podemos entonces sealar las siguientes diferencias accidentales entre la ley
eterna y la ley natural:
1) La ley eterna abarca a todas las criaturas, en tanto que la ley natural slo
a las racionales.
2) En tanto que la ley natural -dado que es una participacin de la ley eter
na en los hombres- es temporal (comenz con las criaturas racionales), la eter
na existe desde toda la eternidad. Ms precisamente y como ensea Goldschmidt,
cabe decir que la ley natural, como parte de la ley eterna, es eterna, pero como
participacin en los seres racionales no lo es.
a. Existencia de la ley natural. La existencia de la ley natural puede demos
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de la ley natural. Como ensea Collin, hay en nuestro espritu unos juicios evi
dentes, que formamos naturalmente, con independencia de las influencias ex
teriores y aun contra ellas y a pesar nuestro y que: a) afirman algunos actos como
buenos y otros como malos; b) nos intiman la obligacin o solamente la permisin
de ejecutar los primeros y la prohibicin general y absoluta de cometer los se
gundos; e) nos aprueban o censuran, segn hayamos obedecido o no a tales
intimaciones.
Estos juicios prcticos, siendo naturales, son indirectamente obra de Aqul
que constituy nuestra naturaleza y en particular nuestro espritu, de suerte que
formramos espontneamente tales juicios, y que as imprimi en nosotros, de
una manera intelectual, el orden que debemos seguir en nuestros actos para
alcanzar conscientemente nuestro fin.
Por otra parte, agrega Collin, siendo obligatorios para todos, a pesar nuestro
y a despecho de las leyes humanas, aun para los actos internos ms secretos y
a costa de nuestra vida, no pueden ser sino expresin de la ley de un legislador
que es el nico Seor absoluto de todos los hombres, el nico superior a las
leyes humanas, el nico capaz de conocer los actos secretos, el nico dueo de
la vida, en una palabra, de Dios.
Luego hay en nosotros una participacin natural de la ley eterna llamada ley
natural.
En segundo lugar, la sicologa y la historia nos demuestran constantemente
que el hombre en forma universal ha estado inclinado a admitir la existencia de
unas normas superiores a las positivas.
Ya en la antigedad clsica, Scrates, Platn, Aristteles, los estoicos, Cicern
en Roma, admiten la existencia de la ley natural. As, escribe Castn Tobeas:
"La creencia de un Derecho Natural se remonta a los pueblos y tiempos ms
antiguos y puede decirse que nunca, en la evolucin del pensamiento humano,
ha quedado obscurecido por completo. Si no hubiera otras pruebas de la exis
tencia del Derecho Natural, la continuidad maravillosa de su tradicin a travs
de pocas histricas y civilizaciones tan diferentes, bastara para acreditar que
la idea de que se trata responde a una autntica exigencia del pensamiento y de
la realidad jurdica".
b. Conocimiento de la ley natural. Segn Sancho Izquierdo, la ley natural se
llama as por dos razones:
Primero: porque manda aquello que es favorable al fin natural del hombre
(la conservacin, la autoridad social) y prohibe lo contrario (el suicidio).
Segundo: porque el hombre la conoce por las solas fuerzas naturales de la
razn.
Segn Corts Grau la razn es un medio cognitivo de la ley natural; es decir,
no la crea sino que la conoce. Es un mero instrumento que la descubre y deter
mina sus conclusiones. La razn no produce sino que halla la ley natural.
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Dentro de este orden de ideas, Dios puede manifestar una verdad a los hom
bres de una manera sobrenatural y externa, fuera del orden de la naturaleza
-dentro del cual se encuentra la ley natural- y dicha manifestacin se deno
mina "Revelacin".
Pero lo importante es destacar, conforme a lo expuesto, que admitida la
Revelacin ella no es imprescindible a fin de conocer la ley natural, como lo
revela el hecho cierto de la preexistencia del iusnaturalismo con relacin, por
fsico de violar la ley natural, estamos obligados a observarla, ya que cada vez
que transgredimos sus preceptos sentimos remordimiento ..
2) Absoluta. Explica Collin que la ley natural manda sin condicin facultati
va, a diferencia de las reglas de un arte cualquiera, que slo se han de observar
si se quiere llegar a ser perito en tal arte, fin enteramente facultativo. Pero la ley
natural nos dirige a nuestro fin ltimo absoluto, respecto del cual no depende
de nosotros estar o no destinados.
hombre, pero cabe que ste los malogre o niegue transitoriamente, si la pasin
o la razn le impiden aplicarlos al caso particular.
El hombre, dotado de la facultad de raciocinar, va sacando y derivando de
4) Inmutable. Cicern escriba que la ley natural, que prescribe el bien y que
aparta del mal que prohibe, "no es una ley en Roma y otra en Atenas, una antes
y otra despus, sino una ley sempiterna e inmutable, entre todas las gentes y en
Segn Santo Toms, los principios de la ley natural, grabados en todos los
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Cuando la norma puesta por los hombres es conforme a la dada a los hom
bres, el derecho no aparece como una construccin arbitraria y forzada, sino
que arraiga en un orden universal pendiente de la Razn y Voluntad supremas,
donde preexisten las formas ejemplares de todas las cosas.
Segn Corts Grau esta concepcin busca en la naturaleza racional del hom
bre el fundamento de la obligatoriedad de las normas positivas, haciendo pri
mar el contenido sobre las formas, considerando al derecho dentro del amplio
encuadre del orden tico, y se opone a aquellas que abandonan el anlisis del
hombre y se inclinan por el de la normativa fra, continan en el formalismo
estructural y vaco y convierten el derecho en algo amoral o inmoral.
4. El orden de las conductas. El orden normativo positivo se nos aparece
como un conjunto de normas, lgicamente interrelacionadas, que forman un
sistema, esto es, un todo ordenado y jerarquizado. Aqu encontramos la Cons
titucin, leyes, reglamentos, ordenanzas, actos administrativos, sentencias ju
diciales, contratos, etc. Estas normas conceptualizan, describen conductas,
comportamientos humanos.
El mbito de los conceptos y normas jurdicas ha sido la mayor preocupa
cin de los tericos del positivismo, donde Austin y Kelsen campean como los
mayores exponentes. Sus contribuciones pusieron nfasis en el anlisis de lo
que consideraron los elementos esenciales del derecho, de la estructura de la
norma jurdica y del ordenamiento jurdico-positivp.
Pero el derecho no es slo estructura lgica, indiferente a la Justicia, sin
contenidos sociales y vitales, ni, consecuentemente, es posible el anlisis de
conceptos jurdicos sin consideraciones sociolgicas y ticas.
Es que las normas"puestas" surgen de ciertos hechos sociales y tienden a pro
ducir determinados efectos en la realidad social; surgen en una determinada cir
cunstancia histrica, bajo el estmulo de las necesidades de esa situacin y con el
propsito de producir determinados efectos precisamente en esa realidad.
Desde el derecho natural"dado" al hombre, ste debe construir el derecho
positivo, desenvolviendo las virtualidades incluidas en los principios de aqul,
habida cuenta del ambiente societario, pues para que el orden jurdico-positivo
sea eficaz tiene que contemplar y hacer frente a situaciones histricas, apare
ciendo en consecuencia condicionado por circunstancias tempo-espaciales.
El orden normativo positivo tiende a regular la convivencia social, regula
cin que, por lo dems, debe ser justa, por lo que lgico es que no pueda mar-
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INTRODUCCION
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que trata una disciplina se llama, en general, objeto de la misma; pero es nece
sario distinguir debidamente entre objeto material y objeto formal.
El objeto material es lo que la disciplina estudia, considerado indetermina
damente; el objeto formal lo constituye el aspecto determinado bajo el cual es
estudiado.
El hombre, por ejemplo, constituye el objeto material de la Biologa, de la
Psicologa y de la Moral, pero mientras la primera lo considera como "ser vivo",
la segunda lo hace como "ser inteligente" y la ltima como "ser libre". Se ad
vierte, entonces, cmo el mismo objeto material es considerado de distinto modo,
segn su objeto formal.
Algunas veces el objeto material de una disciplina es suficiente para distin
guirla de otras: no hay riesgo de confundir la Botnica con la Ciencia del Dere
cho Constitucional. Pero pueden dos o ms disciplinas tener, en parte o en todo,
un mismo objeto material, ya que una misma cosa puede ser estudiada desde
aspectos diversos; lo que no pueden tener dos disciplinas es un mismo objeto
formal, pues en el momento que estudiaran la misma cosa y desde el mismo
aspecto o punto de vista, coincidiran totalmente.
El derecho, el mundo jurdico, es el objeto material de diversas disciplinas,
como la "Axiologa Jurdica", la "Sociologa Jurdica" y las "Ciencias Dogmti
cas". Estas disciplinas se distinguen por el punto de vista preciso, la formalidad,
el aspecto bajo el cual consideran el comn objeto material.
As la "Axiologa Jurdica" estudia el derecho primordialmente en el orden
natural; la "Sociologa Jurdica" considera principalmente su dimensin fctica
y las "Ciencias Dogmticas" fundamentalmente las normas "puestas" por los
hombres.
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CAPITULO 11
TEORIA DEL ESTADO
l.
Para Duguit, por ejemplo, lo nico positivo es que hay ciertas personas
(gobernantes) cuya voluntad domina a los dems (gobernados), consistiendo
por tanto el Estado en el hecho de haber, en una colectividad determinada, una
diferenciacin tal que el grupo de los ms fuertes formula el derecho, lo sancio
na, organiza y controla los servicios pblicos; de ah que tal autor emplee la
palabra Estado en atencin a la comodidad que presta su uso corriente, pero sin
creer que con ella se exprese algo real, sino hombres reales que de hecho detentan
la fuerza.
Duguit, en definitiva, slo ve en el Estado un hecho de fuerza y dominacin,
una imposicin de los ms fuertes sobre los ms dbiles, que origina la realidad
irreductible de gobernantes y gobernados. Eso es todo.
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Aclaramos que los accidentes pueden llamarse entes del ente (en latn,
mientras que la sustancia se llama simplemente ente
pre numerosos, son entes del ente
de un escritorio.
b) Causa formal, es la que exhibe de qu modo es la cosa, el elemento dife
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bin ltima en el sentido que es la ltima que es alcanzada; pero, por otro lado, es
la primera, porque pone en movimiento todo el proceso de la causalidad: es pri
mera en la intencin y ltima en la ejecucin.
est
ens entis, una realidad que requiere de existir en el ser de los hombres que la sus
tentan (habet esse in afio).
"existe como ser accidental y no sustancial", desde que en el plano ontolgico
1. La causa eficiente
a. El problema filosfico. Reiteramos que el hombre es determinado, por su
misma naturaleza, a formar la comunidad poltica o Estado.
Quien por vez primera emple la palabra "Estado" en el sentido con que hoy
la utilizamos fue Maquiavelo (el cual comienza el primer captulo de "El Prncipe"
en estos trminos: "Tutti gli stati, tutti e dominii che hanno avuto, e hanno imperio
sopra gli uomini, sono stati e sono republiche o principati"); mas puede aplicarse
a todas las formas de organizacin poltica, como trmino genrico, por lo que
podemos decir, por ejemplo, que se encuentra ya en la polis de los griegos y en la
1) que los hombres hayan vivido alguna vez -o puedan vivir- en sociedad
sin forma poltica alguna; y
2) que las formas polticas que histricamente han revestido las distintas socie
dades humanas carezcan de un mnimo de similitud y analoga que las haga par
ticipar en un denominador comn.
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Mas es de advertir que, con esto, se seala la causa prxima e inmediata del
Estado, pero con ello no se niega su causa primera y remota, que es Dios, pues
al crear al hombre e insertarlo en la necesidad de procurarse su conservacin y
perfeccin en la vida social, ordenndose al Estado, determin tambin la exis
tencia de ste, de la misma manera que dispuso la existencia de la familia.
Obviamente, esta concepcin sobre la gnesis de la sociedad poltica es
opuesta a las de las escuelas contractualista y naturalista.
La escuela contractualista asevera que la sociedad nace exclusivamente de
la libre convencin o pacto de los asociados.
En tal orden de ideas, Hobbes sostuvo que el estado primitivo y natural de la
humanidad era antisocial. Los hombres vivan en perpetua lucha, fijando aquel
autor la raz de ese estado y de esa lucha en lo que llam "la ley natural del egos
mo": para el hombre antisocial el derecho, el deber, la propiedad, la justicia, la
virtud, eran palabras vacas de sentido, valiendo slo la fuerza y la astucia. Pero
estimulado por la misma ley del egosmo, comprendi el hombre que era imposi
ble seguir en tales condiciones, debiendo buscarse la paz. Para lograr la paz era
necesario que cada uno sacrificase su inters personal, renunciando a sus dere
chos absolutos e ilimitados, lo que se hizo mediante un contrato que dio origen a
la sociedad, creando la autoridad para asegurar el cumplimiento del convenio.
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Por otro lado, la escuela naturalista niega tal origen convencional y afirma
que el Estado no es ms que una fase de un proceso de desarrollo y mutacin de
una sustancia inicial, considerndolo como un producto ciego de la naturaleza,
como un organismo viviente sujeto a la ley de evolucin natural y constante.
Como se ve, la doctrina de la escuela naturalista es completamente opuesta a
la de la contractualista, desde que niega que la sociedad poltica tenga su origen
en la libre convencin, situando en la base de la vida social una necesidad fsica
o biolgica.
En definitiva, todas las soluciones dadas al problema del origen del Estado se
reducen a tres: o es producto libre de la voluntad humana; o se impone de una
manera necesaria y fatal; o bien es obra de un poder superior, inteligente y libre,
que crea al hombre naturalmente inclinado a la sociedad, pero sin prescindir de la
razn y de la voluntad humanas, ni excluir su cooperacin.
Por nuestra parte insistimos en que el Estado tiene su origen en la propia tenden
cia natural del hombre a vivir en sociedad, impulso necesario que se actualiza y
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concreta libre y voluntariamente: aunque est causado por las leyes del ser, el Estado
procede inmediatamente de un acto consciente del hombre, que reconoce su necesi
dad y organiza con libertad la particular estructura de cada uno.
b) Del origen histrico de los Estados particulares, respecto del cual nos limi
tamos a sealar ahora, con Coste, que el nacimiento de un Estado puede efec
tuarse de diferentes maneras: por secesin (nacimiento de los Estados Unidos
de Norteamrica, de la Repblica Argentina), por desmembramiento (Estados
surgidos de la desintegracin de Austria-Hungra en 1918), por absorcin (for
macin del reino de Italia), por toma de posesin de una regin inocupada o
habitada por una poblacin en estado muy inferior de desarrollo (fundacin de
las repblicas de Transvaal, Orange y Liberia a comienzos del siglo XIX), o tam
bin por un acto jurdico, sea una ley interna como los "Acts" del Parlamento
britnico, que crearon los "Dominions", o un acuerdo internacional, como el
tratado angloirlands del6 de diciembre de 1921 que creaba el Estado Libre de
Irlanda, o tambin una decisin de un organismo internacional, como la reso
lucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 29 de noviembre de
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del fin a que por naturaleza se dirige; y as, el bien puede ser definido como lo que
todos los seres apetecen, entendiendo, claro es, por apetecer, no slo el deseo
consciente, sino la tendencia natural inmanente, propia de cada ser.
El bien se concibe como la perfeccin del ente, como la plenitud cabal de su
esencia, como la meta ntica a que le impulsa su propia naturaleza y que por ella
viene exigida.
Ahora bien, el hombre es un compuesto de dos elementos esenciales: alma y
cuerpo, y ambos tienen sus exigencias naturales, cuya satisfaccin constituye un
bien, perfeccin o fin.
Estos bienes son materiales (alimentos, vestido, vivienda, etc.), corporales (belle
za, salud, vigor fsico), espirituales (artes y ciencias) y morales (virtudes). Mas to
dos estos bienes finitos son deseables y tiles para la felicidad terrena en la medida
en que estn ordenados al Supremo Bien, Dios; y estando el Estado naturalmente
constituido para la prosperidad de los individuos, es preciso que no excluya ese
Bien Sumo a cuya posesin estn destinados todos sus miembros, pues aunque no
es aqul sino la Iglesia quien ha de guiar los hombres a Dios, el Estado no debe
ignorar ni dificultar la consecucin del Bien Comn ltimo del hombre: In ipso
enim est ultima perfectio rationalis creaturae, quos est ei principium essendi (San
to Toms: "En el mismo Dios est la perfeccin ltima de la criatura racional, puesto
que es el principio de su ser ya que en tanto es perfecta una cosa en cuanto se une
con su principio").
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Por ello el bien comn, autntico fin del Estado, no limita la accin de ste
a la misin negativa que suele asignrsele refiriendo, sobre todo, lo que el mis
mo no debe hacer; por el contrario, afirma una ayuda estatal para la realizacin
de los derechos, buscando el perfeccionamiento de la comunidad y, consiguien
temente, de las personas en su dimensin material, intelectual y moral.
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XI, uno se sus mejores expositores, en estos trminos: "... queda en la filosofa so
cial fijo y permanente aquel principio, que ni puede ser suprimido ni alterado:
como es ilcito quitar a los particulares lo que con su propia iniciativa y propia
industria pueden realizar, para entregarlo a una comunidad, as tambin es injusto
y al mismo tiempo de grave perjuicio y perturbacin del recto orden social, con
fiar a una sola sociedad mayor y ms elevada lo que pueden hacer y procurar
comunidades menores e inferiores. Toda intervencin de la sociedad debe por su
naturaleza prestar auxilio a los miembros del cuerpo social, nunca absorberlos y
destruirlos. Conviene que la autoridad pblica suprema deje a las asociaciones
inferiores tratar por s mismas los cuidados y negocios de menor importancia, pues
de otro modo le sern de grandsimo impedimento para cumplir con mayor liber
tad, firmeza y eficacia lo que a ella sola corresponde, y que slo ella puede reali
zar, a saber: dirigir, vigilar, urgir, castigar, segn los casos y la necesidad lo exijan.
Por tanto, tengan bien entendido esto los que gobiernan: cuanto ms vigorosamente
reine el orden jerrquico entre las diversas asociaciones, quedando en pie este
principio de la funcin supletiva del Estado, tanto ms firme ser la autoridad y el
poder social, y tanto y ms prspera y feliz la condicin del Estado".
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pero que no debe anular el carcter de unidades vitales propias que aqullas antes
tenan, las cuales deben persistir hasta cierto punto revitalizadas por su insercin
en un mbito poltico de ms dilatado horizonte. El Estado debe unificar la plura
lidad de las asociaciones menores, pero conservando y defendiendo su vida, de la
que participan los individuos como miembros.
Como ha sealado Ortega, la comprensin de lo que dejamos expuesto es
oscurecida cuando se piensa que la constitucin de la nueva superestructura pro
voca la desaparicin de los grupos primitivos como elementos activos diferencia
dos, siendo que -por el contrario- la fuerza de independencia que hay en ellos
perdura, bien que sometida; esto es, contenido su poder centrfugo por la energa
central, que los obliga a vivir como partes en un todo y no como todos aparte.
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Seala Leopoldo Eulogio Palacios que "A la prudencia poltica le atae princi
palmente el oficio de hacer armnicas estas relaciones entre el bien propio y el
bien comn, entre el individuo y la comunidad. Esto se basa en la solidaridad misma
que existe entre el miembro y el cuerpo social de que forma parte. Y son pre
cisamente las pocas de crisis, como la nuestra, las que ponen ms de relieve esta
solidaridad humana del individuo y la comunidad .. Y si perece la sociedad, nau
.
fraga el hombre entero. El bien propio no puede subsistir sin el bien comn, ni la
,
prudencia personal sin la prudencia poltica. En este punto es intil que el romn
tico, por muy inadaptado que se encuentre a las condiciones de la vida actual, se
haga ilusiones de salvacin individualista. En nuestra poca ... se busca el cobijo
en el bien comn, sin cuya ordenacin desaparece el bien propio ... .
"
c. Los cometidos del Estado. Por otra parte, si bien la idea de bien comn se
inspira en principios superiores muy determinados, requiere concretarse en cada
situacin histrica ante el cambio continuo de las circunstancias, dependiendo
sus aplicaciones de las contingencias de tiempo y lugar, de la variedad de psi
cologas populares y del grado de perfeccin tcnica del Estado encargado de
promoverlo; en otras palabras, la determinacin de cules son las condiciones
de la vida necesarias al conjunto de los ciudadanos para el desarrollo de sus
cualidades, oficios y deberes, se resuelve conforme a la realidad histrica.
El fin de bien comn ha sido perseguido en la Edad Media de manera dife
rente a como debe serlo en el Estado contemporneo, y aun en Estados situados
en un mismo nivel histrico y temporal, la configuracin especfica de cada
uno de ellos como entidad singular puede dar matices individuales a la consecu
cin del fin general.
En definitiva, el fin del Estado -el bien comn- es siempre idntico, pero
su contenido y realizacin es histrico y, por ende, variable, de tal modo que
aqul, que debe efectivizarse, puede serlo con modalidades propias y distintas
en cada situacin singular de las diversas comunidades polticas.
Por ello es que el derecho positivo -esto es, la Constitucin y las normas
inferiores dentro de los lmites que fija sta- pone a cargo del Estado, de cada
Estado, fines particulares que -habida cuenta de los requerimientos contin
gentes de cada comunidad y poca- deben ser modos de cumplir aquel mis
mo y nico deber ser: el bien comn.
Estos fines particulares, determinados por el derecho positivo, configuran los
cometidos del Estado.
d. los cometidos existenciales. Se hace necesario distinguir, entre aquellos
cometidos estatales, algunos que resultan vitales, ya que todo Estado siempre
debe perseguir esos cometidos, porque se refieren a la existencia misma de la
sociedad poltica e integran, por lo tanto, el contenido permanente del bien
comn. Tales cometidos son:
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tidos existenciales, el bien comn puede exigir una accin estatal multiforme
en los campos econmico y social (actividades de fomento, servicios pblicos,
servicios sociales, etc.), la cual puede llegar a que entidades estatales pasen a
actuar en las actividades propias de los particulares comprendidas en el princi
pio de la libertad de trabajo, comercio e industria (realizacin de operaciones
bancarias, comercio de combustibles, etctera).
Estos han sido denominados cometidos de bienestar y progreso social, los
que aunque no necesarios al ser del Estado, resultan en ciertas circunstancias
indispensables para la "buena vida en comn".
Conviene sealar a esta altura, con Bidart Campos, que muchas veces el pro
grama poltico y la Constitucin del Estado recogen en proposiciones normativas
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el fin valioso que la justicia indica, es decir, dan forma positiva al fin que el Esta
do debe promover de acuerdo con la justicia; pero en otras oportunidades se apar
tan de ese deber ser y lo sustituyen por fines que toman expresin normativo
positiva en contradiccin con la justicia; adems, hay casos en que el fin que el
Estado debe alcanzar y que ha traducido en su orden de normas, es asimismo
realizado en el orden de la realidad poltica, pero hay otros en que ese fin de
justicia, quiz tambin hecho norma estatal, es conculcado fcticamente.
f. Cometidos del Estado y funciones del poder. Los cometidos del Estado se
cumplen o tienden a cumplirse a travs de actividades estatales que constituyen
las funciones del poder -como la legislativa, administrativa, etc.-, que no son
sino "formas" que asume la actividad estatal para la realizacin de aquellos fi
nes o cometidos del Estado.
Un ejemplo permitir diferenciar ambos conceptos.
Supongamos que en cierto momento, en determinado pas, se estime conve
niente que el Estado explote directamente una actividad hasta entonces librada
a la iniciativa particular, verbigracia, la elaboracin y comercio de alcohol.
Cuando dicha iniciativa quede concretada, el Estado tendr un nuevo cometi
do. Ahora bien, para alcanzar ese objetivo el Estado, ejerciendo el poder polti
co, desarrollar las funciones legislativa, administrativa y aun la jurisdiccional:
por ejemplo, por ley crear una entidad estatal con el fin especfico de explotar
esa industria, la dotar de recursos, implantar un monopolio, etc.; luego pon
dr en funcionamiento el nuevo organismo mediante actividades administrati
vas, organismo que, a su vez, desarrollar funcin administrativa; e incluso quiz
necesite el Estado desarrollar funciones jurisdiccionales en caso de expropia
cin para la defensa del monopolio establecido, etctera.
Se advierte, entonces, cmo para lograr la consecucin del fin o cometido
perseguido, es necesario que el Estado acte ejerciendo las funciones del poder.
g. La prosperidad en un Estado. Si la riqueza en un Estado consiste en el
conjunto o suma de bienes econmicos que en un cierto momento existen en el
mismo, tal riqueza no debe identificarse con la autntica prosperidad del Esta
do, la cual -y parafraseando a Len XIII en Rerum novaru deriva, s, del
progreso de las industrias y del comercio, del florecimiento de la agricultura y
de otras cosas similares, pero especialmente de las buenas costumbres, del buen
orden de la familia, de la observancia de la justicia, de la caridad, etc., todo lo
cual hace ms felices a los pueblos cuanto ms se promueve.
Es imprescindible recalcar a esta altura que tiene el hombre necesidades
materiales y espirituales, por ser espritu y materia, y que los bienes con que
aqul satisface las primeras son de valor muy inferior al de los del espritu.
Pese a los adelantos y progresos tecnolgicos y econmicos, la experiencia
demuestra que la relativa pero cierta felicidad humana no se encuentra en la
mera prosperidad material, advirtindose que en pases con aumento constante
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hacerlo.
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Mas tambin existe el derecho "a" trabajar; advirtase que el bien comn
exige del Estado no slo el respeto y la proteccin del derecho "de" trabajar
(v.gr., en caso de huelga), sino adems la creacin de un medio ambiental en el
cual los hombres dispongan de reales posibilidades de obtener ocupacin; y
esto no es "gracia", sino requerimiento del derecho u orden natural.
Debemos recordar a esta altura que, en virtud del principio de subsidiariedad,
la accin estatal en esta materia en manera alguna exime a los pudientes del
deber de justicia -derivado de la funcin social de la propiedad y de los prin
cipios sobre el uso de los bienes superfluos- de dar trabajo a quienes slo pueden
hacer efectivo el "derecho-deber" de conservar la vida ganando un jornal con
su labor.
Pero hay en estos asuntos aspectos de ms subida trascendencia; es decir, la
espiritualidad y la teologa del trabajo, que lo afirman como derecho no slo
"de" sino "a" trabajar.
En seguimiento de lo enseado por Escriv de Balaguer, afirmamos que el tra
bajo es la vocacin inicial del hombre, es una bendicin de Dios, y se equivocan
lamentablemente quienes lo consideran un castigo. El Seor, el mejor de los pa
dres, coloc al primer hombre en el Paraso, ut operaretur -para que trabajara
siendo el aspecto penitencial del trabajo (esto es, su carcter expiatorio o, por
mejor decir, el esfuerzo que lo acompaa) consecuencia del pecado original; pero
no debe tal aspecto ser el punto de arranque -del mismo modo que la idea de
Redencin, que supone la Cruz, no encabeza la exposicin teolgica, sino que la
precede exempli gratia la de la creacin-, sino aquella afirmacin, desde Dios,
del valor de lo secular.
En efecto, el anlisis de la sociedad actual lleva a reconocer que la organi
zacin del trabajo, con los fenmenos consiguientes -automatismo, concen
tracin de poder, etc.- puede ser una ocasin de alienacin de la persona, lo
que requiere plantear claramente la ordenacin del hombre a Dios como a su
fin ltimo.
Si esto no se advirtiera, nos amenazara el riesgo de pasar de una afirmacin
de la secularidad a una posicin secularista, a una visin naturalista del mundo.
Debemos considerar el trabajo no slo como medio de ganarse la vida, como
el mbito en que vivimos, ni siquiera como medio asctico, sino como realidad
que debe santificarse en una autntica unidad de vida: es a travs del trabajo
mismo, de la tarea humana que cada uno desempea, cmo se produce el en
cuentro personal de cada hombre con Dios.
Y debe destacarse que no hay en la tierra una labor humana noble que no se
pueda divinizar, que no se pueda santificar, lo que nos permite comprender,
por ejemplo, las verdades evanglicas de la llamada universal a la santidad (la
cual no es cosa de privilegiados, sino que pueden ser divinos todos los caminos
de la tierra, todos los Estados, todas las profesiones, todas las tareas honestas),
del valor del mundo y de las ocupaciones seculares: stas (las tareas terrenas, el
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pendiente del sustrato que lo soporta, y que le permite a ste ser un centro de
imputacin de relaciones jurdicas o sujeto de derechos y obligaciones de de
recho positivo--, pues si existe como realidad accidental, es decir, como agru
pamiento en vista de su fin, no se puede sin contradiccin negarle una perso
nalidad que est requerida por su naturaleza de ser real destinado a vivir en
medio de otros seres reales y a comunicarse con ellos.
De ah entonces, que -y al margen de la relacin del Estado con su territo
rio-- los bienes econmicos puedan ser de propiedad del Estado o de los par
ticulares, llamndose los primeros bienes estatales o del Estado (por ejemplo, el
armamento de las Fuerzas Armadas, las calles, los edificios pblicos, etctera).
Ahora bien, los bienes estatales se clasifican por lo general en bienes del
dominio pblico y bienes del dominio privado (se suele agregar una tercera
categora, el "patrimonio indisponible" del Estado, que tendra un rgimen ju
rdico similar al del dominio pblico, lo que hace que, en principio, no se jus
tifique su consideracin independiente). Tambin se ha sealado que, en la
prctica, casi todos los bienes del Estado pertenecen a su dominio pblico.
Conforme al ms generalizado concepto, e/ dominio pblico es un conjunto
de bienes que, determinados en el ordenamiento jurdico positivo, pertenecen
a una entidad estatal, hallndose destinados al uso directo o indirecto de los
habitantes.
As las cosas, los elementos de la dominicalidad pblica son:
a) El sujeto o titular del dominio pblico es una entidad estatal (Estado fede
ral o federado, municipios, entidades autrquicas, empresas del Estado, etc.);
no pudiendo serlo una persona no estatal, aunque sea pblica (como podra ser
un colegio profesional).
b) Pueden ser objeto del dominio pblico los inmuebles y sus accesorios, los
muebles, derechos (servidumbres pblicas, derechos intelectuales), objetos
inmateriales (as, la fuerza hidrulica) y universalidades pblicas (como una
biblioteca pblica o un museo).
e) El fin del dominio pblico es el uso directo (como el que los habitantes
ejercen sobre parques, plazas y caminos), o indirecto, por intermedio del bene
ficio que aqullos reciben a travs de una actividad al que los primeros se en
cuentran afectados (v.gr., el armamento de las Fuerzas Armadas).
d) Por ltimo, el elemento normativo, ya que los bienes son del dominio p
blico en virtud de disposiciones legales que as lo determinan.
Los bienes que integran el dominio pblico estn fuera del denominado
comercio jurdico de derecho privado; en razn de ello, presentan como carac
teres la inalienabilidad e imprescriptibilidad, siendo por ende inembargables,
inejecutables, etctera.
Pero estando dentro del comercio jurdico de derecho pblico, pueden por
ejemplo ser objeto de permiso o concesin, admitindose igualmente sobre ellos
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Hay sobre estos asuntos dos importantes fenmenos en las relaciones entre
gobernantes y gobernados:
a) por un lado, los gobernantes pueden convertir determinados bienes pbli
cos en objetos de propiedad privada, y
b) por otra parte, los gobernantes pueden incidir excepcionalmente sobre
los bienes privados para convertirlos en estatales, lo que tiene dos manifesta
ciones primordiales: la imposicin tributaria y la expropiacin.
Respecto de la imposicin tributaria, conviene recordar que es la va princi
pal para la formacin del tesoro pblico o erario, sin el cual los gobernantes no
podran cumplir las funciones del poder. El dinero de los particulares pasa,
mediante la recaudacin de los tributos o contribuciones, a convertirse en ob
jeto de dominio del Estado (y rememoramos tambin que, en otros tiempos, ese
fondo destinado a las funciones antes mentadas se consideraba como parte del
patrimonio personal del rey).
El Estado, en otra vertiente, por el bien comn, y si de otra manera no se
puede proveer a l equitativamente, puede disponer la expropiacin dando una
indemnizacin justa.
k. La economa como base de la estructura social. Nos ocuparemos ahora
del fraccionamiento de la comunidad poltica en grupos y categoras internos
en razn de la riqueza y la actividad econmica.
No cabe duda de que la estratificacin social en razn de la riqueza (ricos,
pobres, etc.) es un hecho permanente y de inmensa relevancia, que repercute
sobre mltiples aspectos de la convivencia humana.
Tres son los factores principales que han venido determinando a lo largo del
tiempo el hecho de la posesin de la riqueza: la conquista, la herencia y el tra
bajo de iniciativa o empresa.
En cuanto a la relacin entre las categoras y grupos sociales y las diversas
formas de intervencin de los hombres en las actividades econmicas, intere
san algunas notas sobre los siguientes fenmenos: esclavitud, servidumbre,
corporativismo, sindicalismo, rgimen de empresa y asalariado, capitalismo cl
sico o liberalismo econmico, y cooperativismo.
La esclavitud es la posicin de un hombre reducido a la condicin de cosa
poseda por otro para su utilidad, siendo el estado en que se encuentra aqul,
de absoluta dependencia hacia ste, con privacin de todo derecho.
Aparece desde los primeros tiempos de la historia conocida (se la menciona
en las leyes de Hammurabi, rey de Babilonia hacia el ao 2000 a.C.) y tiene su
origen en la concurrencia de los siguientes factores: la desconsideracin de las
sociedades polticas antiguas hacia los extranjeros; la idea y el sentimiento de
que la posesin del enemigo y de sus bienes es una lgica consecuencia de su
vencimiento en la lucha (lo cual supone un progreso respecto de la idea primitiva
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del exterminio total del adversario); la consideracin del trabajo manual como
una actividad indigna; todo ello unido al eterno apetito de riqueza y comodidad.
Es interesante sealar que en Etiopa exista la esclavitud cuando fue con
quistada por los italianos en 1935-36, como tambin que suele aseverarse que
todava existe en varias partes de Africa.
Esta vieja dicotoma entre hombres libres y no libres sigue teniendo an con
secuencias residuales incluso en algn pas "supercivilizado" (v.gr., respecto de
ciertas minoras en Estados Unidos), donde la fra y reflexiva motivacin utilitaria
se une al desprecio del hombre extrao inferior, que ya no es el extranjero en
general, sino aqul que pertenece a un pueblo que se considera "incivilizado".
Obviamente, la esclavitud viola el derecho natural al reconocimiento de la
dignidad personal, con el que hacemos referencia -siguiendo a Luis y Alfredo
Mendizbal- a la facultad de todo hombre de "ocupar el rango de persona
humana con todas las preeminencias, consideraciones y prestigio inherentes a
su naturaleza racional", por lo que en ningn caso puede ser tenido como un
ser de naturaleza inferior; e importa -como desde cierto punto de vista pone
mos de manifiesto en el prrafo anterior y advierte claramente Corts Grau
remediar ciertas formas mitigadas o mixtificadas de esclavitud, tales las resul
tantes de la trata de blancas y aun de ciertas uniones extraconyugales y hasta
conyugales, del hecho de una masa ingente de desarraigados en estado propi
cio a dejarse esclavizar en razn de las desiguales condiciones de libertad en
que se hallan frecuentemente el empresario y el obrero, de la tendencia psico
lgica a esclavizar, a anular la personalidad de quienes se hallan a nuestro ser
vicio o sometidos a nuestra autoridad, etctera.
La servidumbre es caracterstica del medioevo, cuya estructura poltica esta
ba impregnada de la idea contractual.
Entre las relaciones contractuales que caracterizaron la estructura feudal de
la sociedad, estaban las existentes entre los seores y sus siervos; en efecto, ante
una sociedad desordenada, el pequeo propietario careca de seguridad, razn
por la que ofreca a un seor sus tierras y sus servicios a cambio de la protec
cin que ste le proporcionaba, siendo equivalentes en este contrato de vasallaje
las prestaciones mutuas del seor y del vasallo, excepto en lo que se refiere a la
reverencia que se deba al primero.
El siervo tena un "status" social con elementos favorables, pero estaba uni
do a la tierra (como "siervo de la gleba").
No puede negarse que, en muchos lugares, la institucin degener, convir
tindose en una forma atenuada de esclavitud. El crecimiento de las ciudades y
el desarrollo del comercio parece que fueron las causas principales de la libe
racin progresiva de los siervos, aunque en Rusia el fenmeno no desapareci
totalmente hasta la revolucin bolchevique.
Las corporaciones son caractersticas de las ciudades medievales. Nacieron
al amparo de la Iglesia y su nota distintiva fue la fraternidad cristiana entre todos
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los que ejercan un mismo oficio o profesin, pudiendo distinguirse dos etapas
en su historia: la de las cofradas, de fines principalmente religiosos y benficos,
y la de los gremios.
Los cofrades se asistan mutuamente en todas las circunstancias interesantes
de la vida, en el orden religioso y econmico; eran todos como una familia.
Ms adelante, las corporaciones tuvieron un carcter econmico y poltico
y entonces se llamaron gremios, pero no se perdieron los fines religiosos y be
nficos: cada gremio tena su Patrn y celebraba su fiesta; no se trabajaba los
domingos y fiestas de precepto; muchos tenan iglesia o capilla propia y bande
ras, estandartes, etc.; y en cuanto a los fines benficos, conservaron socorros en
metlico, hospitales, etctera.
Cada gremio comprenda a los de un mismo oficio o profesin, estando
estructurados en tres categoras sociales jerarquizadas: maestros, oficiales y
aprendices. Los aprendices vivan siempre en la casa del maestro, y eran
considerados como de su familia, y tambin con frecuencia los oficiales. El
gremio intervena en el contrato de aprendizaje por medio de los jurados,
existiendo tambin los sndicos y custodios, que visitaban los talleres, vigila
ban su funcionamiento, examinaban las mercancas, etctera.
Los fines profesionales y econmicos de los gremios eran evitar las compe
tencias, distribuir equitativamente el trabajo, adquirir en comn y directamente
las materias primas, evitar la explotacin de los oficiales y aprendices, como
tambin las falsificaciones y fraudes, etctera.
Reconocidas las corporaciones en trato por los gobernantes, alcanzaron gran
fuerza poltica y tuvieron numerosa representacin y gran influencia en el go
bierno de las ciudades.
Ante los que consideran a las corporaciones como si fueran irreprochables
expresiones de un orden ideal, ensea Faustino J. Legn que la "antigua cor
poracin supona un complejo de condiciones sociales, econmicas, polti
cas, morales y religiosas que no es dable repetir. No domin todo el antiguo
rgimen, ni toda la Edad Media. No comprenda la inmensa mayora del pas,
que era la poblacin rural, ni los pequeos centros. Aun en las grandes ciuda
des siempre existieron trabajadores libres. El apogeo de la corporacin fue
corto; casi se redujo al 'buen tiempo del rey San Luis' cuando en la vida co
mn imperaba la moral cristiana. Ya en el siglo XV decae. Se atena en los
maestros la buena voluntad amistosa, protectora; en los aprendices disminu
ye la confianza, desaparece la familiaridad. Los primeros buscan limitar la
competencia; se cierran poco a poco en casta. Confinados en el sistema del
salario, los obreros se refugian en cofradas particulares; de agrupaciones re
ligiosas, las transforman en rganos de oposicin. Por otra parte la agremiacin
medieval cortaba el espritu de invencin y el uso de procedimientos nuevos,
dificultaba la gran industria... ". Modernamente se ha conocido el denomina
do "corporativismo de Estado", en el que el propio Estado instituye y organiza
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jadores, unidos por la misma profesin, deben tener siempre en cuenta las limita
ciones que impone la situacin econmica general del pas. Las exigencias sin
dicales no pueden transformarse en una especie de 'egosmo' de grupo o de
clase, por ms que puedan y deban tender tambin a corregir -con miras al
bien comn de toda la sociedad- incluso todo lo que es defectuoso en el sis
tema de propiedad de los medios de produccin o en el modo de administrarlos
o de disponer de ellos. La vida social y econmico-social es ciertamente como
un sistema de 'vasos comunicantes', y a este sistema debe tambin adaptarse
toda actividad social que tenga como finalidad salvaguardar los derechos de los
grupos particulares. En este sentido la actividad de los sindicatos entra induda
blemente en el campo de la 'poltica', entendida sta como una prudente soli
citud por el bien comn. Pero al mismo tiempo, el cometido de los sindicatos
no es 'hacer poltica' en el sentido que se da hoy comnmente a esta expresin.
Los sindicatos no tienen carcter de 'partidos polticos' que luchan por el poder
y no deberan ni siquiera ser sometidos a las decisiones de los partidos polticos
o tener vnculos demasiado estrechos con ellos. En efecto, en tal situacin ellos
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superiores que muchas veces han acabado por dominar los resortes de la vida
econmica en el Estado; mientras que los proletarios, puestos a merced de la
libre contratacin, que reduce su trabajo a la condicin de una mercanca, han
formado la masa que, dinamizada a veces por las doctrinas socialistas, ha bus
cado la liberacin por la unin organizada de fuerzas, surgiendo as la denomi
nada "lucha de clases".
Las principales caractersticas de este capitalismo son:
-El mundo econmico -regido por leyes fatales que no pueden modificarse
ha de entregarse al libre juego de la concurrencia. Ni el bien comn, ni la reli
gin, ni la moral, ni el Estado, pueden limitar la libertad de aquel mundo, porque
el mismo no tiene ningn carcter social o moral, siendo su nico principio direc
tivo la libre concurrencia de los competidores: "laisser faire, laisser passer".
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b. El territorio
7) Concepto. Tambin el territorio integra la causa material del Estado pues,
como dice Sampay, para su instauracin es imprescindible un espacio inter
personal, un permetro trreo comn para la existencia de los hombres y de las
comunidades naturales que esos hombres constituyen, y que son abarcadas por
el Estado, ya que la multitud, para constituirse en unidad, necesita conexionarse
espacialmente, tener una efectiva y corporal comunicacin, un mbito para lograr
el perfecto acabamiento del Estado.
Incluso los pueblos nmades -como los germanos- han ejercido siempre
su poder poltico sobre un territorio que puede ser, claro est, transitorio o
mutable.
Es por lo que antecede que, por ejemplo, la Iglesia universal no es Estado, a
pesar de revestir ciertas caractersticas estatales, como gobierno, un ordenamiento
jurdico, etctera.
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sin nieve, en que hasta los dioses vivan a la intemperie, en templos abiertos a
todos los rumbos...".
Por otra parte, el permetro trreo compartido es determinante, en alguna
medida, de vnculos de solidaridad, los cuales se manifiestan especialmente tra
tndose de espacios no muy amplios (pinsese en nuestras provincias, la "patria
chica", con sus paisajes, sus gentes amigas o conocidas, donde la comunidad
de vida es manantial de arraigadas costumbres motivantes de hbitos solida
rios); pero tambin la totalidad del territorio estatal -cuyos miembros se han
acostumbrado a considerar como propio, dado que en l conviven y del cual
reciben un nombre comn- participa como incentivo en ese anhelo concreto
de continuar en conjunto la vida poltica, y de defender el suelo patrio, factor,
este ltimo, de consecuencias polticas e incluso castrenses de subida trascen
dencia.
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En efecto:
3) Que los denominados territorios nullus son tales hasta tanto un Estado los
ocupa para ejercer sobre ellos con exclusividad su poder poltico.
4) Que en los Estados federales, el mbito en que cada Estado miembro ejer
ce su poder, es al mismo tiempo una pars del espacio geogrfico del Estado
federal.
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Por otra parte, no es correcto que el mbito espacial estatal sea impenetra
ble, pues los Estados suelen permitirse entre s la utilizacin ms o menos am
plia del territorio propio, como sucede por ejemplo a propsito de las bases
militares y la utilizacin del espacio areo.
Conviene, por ltimo, recordar el problema que se suscita en las situaciones
en que el Estado no cuenta ya con el control de todo o de parte de su territorio;
es decir, cuando su jurisdiccin est impedida, como por ejemplo en los casos
de ocupacin territorial por otro Estado, configurando un hecho transitorio y de
excepcin la administracin del territorio de un Estado por otro, que no desvir
ta la afirmacin originaria de que no hay Estado sin territorio.
b) El territorio como estmulo de la accin poltica. El territorio del Estado
sirve como estmulo para la accin poltica de dos modos: por sus ventajas y
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e) Costumbre contra legem, que es la que est en oposicin a las normas crea
das reflexivamente, incluyndose en esta forma a la denominada "desuetudo", es
decir, la prdida de vigencia de las normas por su reiterada falta de aplicacin.
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este orden de ideas, el Concilio Vaticano 11 ensea que el poder debe ejercerse
" ...dentro de los lmites del orden moral para procurar el bien comn -conce
bido dinmicamente- segn el orden jurdico establecido o por establecer".
Destacamos, respecto de lo que enfatizamos en el prrafo conciliar trans
cripto, que:
a) Las aplicaciones -reiteramos- del bien comn dependen -como han
sealado acertadamente Dabin y Snchez Agesta- de las contingencias de tiem
po y lugar, de la variedad de psicologas populares y del grado de perfeccin
tcnica del Estado encargado de promoverlo: en otras palabras, la determina
cin de cules son las condiciones de la vida social necesarias al conjunto de
los ciudadanos para el desarrollo de sus cualidades, oficios y deberes, se resuel
ve conforme a la realidad histrica. El bien comn, como principio del orden
natural, requiere concretarse en cada situacin histrica ante el cambio conti
nuo de las circunstancias.
b) El poder del Estado debe, en principio, ejercerse segn la regulacin del
ordenamiento jurdico-positivo.
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rehuir las exigencias objetivas del bien comn; les es lcito, sin embargo, defen
der sus derechos y los de sus conciudadanos contra el abuso de tal autoridad,
guardando los lmites que sealan la ley natural y evanglica".
Es que la obediencia, como todo deber, no es absoluta, sino relativa, pues se
basa en el supuesto de que el mandato arranque de fuente legtima y permanez
ca en sus justos lmites.
Para negar que haya verdadera desobediencia en los supuestos bien plan
teados, Len XIII, en su Encclica Diuturnum illud, recuerda que no hay autori
dad cuando no hay justicia; en tales supuestos -agrega-, la misma concien
cia que le ordenaba al hombre sumisin le ordena entonces rebelda, sin que
sta tenga carcter de sedicin, porque el verdadero sedicioso es el tirano.
El mismo Pontfice, en la Encclica Libertas, dijo: "La potestad legtima viene
de Dios, y el que resiste a la potestad resiste a la ordenacin de Dios, con lo
cual queda muy ennoblecida la obediencia, ya que sta se presta a la ms alta
y elevada autoridad; pero cuando falta el derecho de mandar, o se manda algo
contra la razn, contra la ley eterna o los mandamientos divinos, es justo no
obedecer a los hombres, se entiende, para obedecer a Dios". Finalmente, el
magno Vicario escribi en la Encclica Sapientiae cristianaeque, en ciertos ca
sos, "...la resistencia es un deber y la obediencia un crimen".
"Sal, que es tambin Pablo", "hebreo hijo de hebreos" escribi en poca de
Nern -bajo cuyo reinado, el 29 de junio del ao 67, fue condenado a muer
te- la doctrina del respeto debido en conciencia a la autoridad temporal, cuyo
valor de obligacin moral tiene su fundamento en el Autor de la naturaleza,
subrayando "que no hay potestad sino de Dios".
Es que la autoridad, o poder poltico, es una necesidad inscripta en la natu
raleza social del hombre -zoon politikon-, tal como Dios lo ha hecho. Como
ha escrito Sampay, Dios, "al crear al hombre e insertarlo en la naturaleza de la
exigencia y de la necesidad, que lo impulsa a procurarse su suficiencia en la
vida social, ordenndose en la comunidad civil, determin tambin la existen
cia del Estado, de la misma manera que dispuso la existencia de la familia"; y si
el orden poltico -causa formal de la sociedad poltica- exige la autoridad o
poder para articularse y subsistir, debemos concluir en que ste, en ltima ins
tancia, est arraigado en la voluntad de Dios.
Esto explica y justifica la antes referida afirmacin en el sentido que no existe
autoridad que no provenga de Dios; pero esta verdad no suele exponerse clara
mente, pues se temen imputaciones de clericalismo, o que ella pueda estimular
el autoritarismo o una lamentable confusin entre lo divino y lo humano, o que
pudiese considerarse pecaminoso el cuestionamiento de regmenes absolutistas.
Mas de nada vale el ocultamiento consciente o inconsciente de la verdad
que, cuando es buena y se profundiza, exhibe facetas insospechadas para mu
chos, imponindose por tanto un esfuerzo pedaggico para que sea bien com
prendida.
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CAPITULO 111
LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO
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Ese derecho natural exige que el Estado, como el hombre, tenga personali
dad jurdica, pues si el Estado existe como realidad, es decir, como agrupamiento
en vista de su fin, no se puede sin contradiccin negarle una personalidad que
est requerida por su naturaleza de ser real, destinado a vivir en medio de otros
seres reales y a comunicarse con ellos.
Debemos sealar, en otro orden de ideas, que se ha sostenido que el Estado
posee una doble personalidad jurdica: una pblica y otra privada o civil. En el
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primer caso es el Estado que manda; en el segundo, es el que trata con los par
ticulares y administra su dominio privado.
Segn Bielsa, cuando el Estado como persona jurdica civil y, en consecuen
cia, con derechos patrimoniales, se sita frente a los particulares, como lo hacen
stos entre s, en realidad slo usa un medio jurdico (de tcnica jurdica) para
realizar una funcin; su personalidad es una construccin tambin tcnico-jurdi
ca; pero aun en esa posicin hay una convergencia final de inters social. Cuando
el Estado obra como persona de derecho pblico, la situacin es en apariencia
anloga, pero se diferencia radicalmente en esto: que l se coloca en una situa
cin privilegiada respecto de los particulares o sbditos y, en este caso, su funcin
social y de poder aparece ms definida y directa que cuando obra como persona
jurdica civil.
Esta teora --que puede correlacionarse con la divisin de los actos del Esta
do en dos categoras, iure imperii y iure estionis- no goza de crdito en la
actualidad, siendo incompatible con el concepto unitario de Estado: as como
el hombre posee una nica realidad a la que corresponde una nica personali
dad, as a la unidad del Estado tambin le es propia una nica personalidad.
Ha sealado Michoud que si se fracciona el Estado en dos personalidades o, lo
que es lo mismo, si se limita la idea de personalidad a una sola de sus manifesta
ciones, a la de derecho privado, se llega a consecuencias inadmisibles siendo
necesario, por ejemplo, decir que el Estado poder pblico no es responsable de los
actos cumplidos por el Estado persona privada, y recprocamente; que un contrato
celebrado por uno es para el otro res nter alios acta; que la cosa juzgada con
respecto a uno no lo es con respecto al otro. Se explica, entonces, que Garrido
Falla haya calificado de "monstruosidad jurdica" la tesis de la doble personalidad
jurdica del Estado.
Si bien es cierto que el Estado, para el logro de sus fines, desarrolla activi
dades que pueden estar sujetas a regmenes jurdicos diversos, ya que a veces
se encuentran regidas ntegramente por el derecho pblico, en tanto que en
otras oportunidades les son aplicadas normas de derecho privado, ello en
manera alguna es fundamento para hablar de una "doble personalidad" del
Estado.
En trminos ms generales: conforme a la doctrina dominante que distingue al
derecho en pblico y privado, cuando un ente con personalidad jurdica se en
cuentra regulado por el primero en una medida importante, se lo clasifica como
persona jurdica de derecho pblico, o pblica, lo que en manera alguna importa
aceptar un desdoblamiento de su personalidad; siempre ser una nica persona,
con la particularidad que se mueve en la rbita del derecho pblico, sin perjuicio
de que parte de su actividad pueda tambin regularse por el derecho privado, que
ste sea en ciertos casos aplicable a la actuacin de tales entes.
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ciones con los obreros de la fbrica, al derecho civil en sus relaciones de fami
lia, al derecho administrativo y fiscal en sus relaciones con el Estado, y al dere
cho penal en la medida que cometa un delito, no por ello se podr pretender
que tiene una "quntuple personalidad": comercial, laboral, civil, administra
tivo-fiscal y penal. Ello sera obviamente absurdo, e igualmente absurdo preten
der que porque al Estado se le apliquen, igual que a cualquier sujeto, ms de un
grupo de normas, tenga por ello ms de una personalidad jurdica.
En otro orden de ideas sealamos, con Ruz del Castillo, que la personalizacin
del Estado ayuda al esfuerzo loable en favor de la "impersonalizacin" del po
der y, por lo mismo, a la espiritualizacin de la obediencia.
Tambin, que la personificacin del Estado colabora a su unidad y continui
dad. Siguiendo a Legn y Bidart Campos, reiteramos que el Estado dura a travs
de las generaciones que pasan; y a ese Estado que dura, que permanece, cuya
personalidad es siempre la misma, se le imputan los actos que en el transcurso
del tiempo y en el devenir de la dinmica poltica cumplen o han cumplido sus
rganos, siendo precisamente la personalidad jurdica del Estado la que permi
te hacer esa imputacin y considerar que como sujeto de derecho asume dere
chos y obligaciones que no desaparecen ni se extinguen aunque cambien los
hombres a travs de los cuales acta. As se asegura el ritmo de la vida poltica,
la seguridad de las relaciones jurdicas y el mismo orden internacional. Slo
muy excepcionalmente, algn Estado ha asumido la voluntad expresa de rom
per esa continuidad, de desentenderse de su pasado, de anular sus compromisos;
el gobierno sovitico anul, por ejemplo, los emprstitos negociados por el rgi
men zarista, apartndose del criterio triunfante bajo la revolucin francesa, la
cual mantuvo las obligaciones financieras sin renegar de ninguna, asomando a
veces la teora de la "deuda odiosa", a la que se supone suscripta slo en inters
de un rgimen opresor y en perjuicio del pueblo, apareciendo los acreedores
como cmplices de un acto nulo, obrando a su riesgo. Pero por lo general se
acepta la mxima de que el cambio de frmula poltica no implica mutacin
del Estado (forma regiminis mutata, non mutatur ipsa civitas).
Concluimos este tpico advirtiendo que el principio de la unidad del Estado
y, por ende, la unidad de personera, no empece a la denominada descentrali
zacin administrativa, la cual implica la creacin de una nueva persona jurdi
ca, dotada de cierta libertad de accin en la esfera administrativa, que queda,
sin embargo, ms o menos vinculada a la autoridad central.
Aunque se volver sobre el punto en la tercera parte de esta obra, resulta con
veniente deslindar los conceptos de centralizacin y descentralizacin adminis
trativa, desconcentracin y delegacin. En la centralizacin administrativa, los
rganos superiores de un ente que ejerce funcin administrativa concentran o
absorben las potestades de iniciativa y decisin, limitndose los inferiores a prepa
rar o ejecutar la decisin de aqullos. n la desconcentracin se atribuye a rga
nos inferiores cierta libertad de accin, que se traduce en determinados poderes
de iniciativa y de decisin, pero siempre dentro de la misma entidad. En la deseen-
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l. Nacin y Estado
Es comn identificar nacin y Estado. As, por ejemplo, en la expresin "Or
ganizacin de las Naciones Unidas". A la inversa, tambin es frecuente que se
defina al Estado en base a la nacin, diciendo, por ejemplo, que aqul es la
forma poltica de sta.
Michoud deca que el Estado no es sino la nacin misma jurdicamente orga
nizada; Le Fur, que el Estado es la nacin jurdicamente organizada; Bluntschli,
que el Estado es la persona polticamente organizada de la nacin en un pas de
terminado; etctera.
Por nuestra parte, nos permitimos discrepar con tales criterios, por las razo
nes que brevemente pasamos a exponer.
Creemos, con Dabin, que el concepto de nacionalidad es primario y el de
nacin posterior, es decir, que es la nacionalidad la que hace a la nacin; y la
nacionalidad no designa ms que un determinado carcter que afecta a los in
dividuos, que aproxima unos a otros a los individuos que llevan impreso ese
carcter comn, que los distingue de los individuos y grupos extranjeros, mar
cados con un carcter diferente.
Mas las opiniones se contraponen y diversifican cuando se trata de precisar
cul es el elemento determinante de ese carcter comn; en efecto, hay quie
nes han basado la nacionalidad exclusivamente sobre la raza, la lengua o la
sangre, otros en un factor de orden psicolgico y, finalmente, quienes lo han
hecho en elementos tnicos, histricos y psicolgicos, aunque confiriendo a
estos ltimos preeminencia particular.
El italiano Mancini, uno de los primeros tericos de la nacionalidad, redujo a
los siguientes los factores que contribuyen a formar las naciones: a) Naturaleza
(territorio, raza, idioma). b) Histricos (tradiciones, costumbres, religin, leyes). e)
Psicolgicos (la conciencia nacional). Para Renn, una nacin es una gran solidari
dad, constituida por el sentimiento de los sacrificios realizados y los que se reali
zarn en caso necesario; presupone un pasado, pero se resume en el presente por
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dad poltica, hay tambin nacionales que estn fuera de ella, que constituyen la
poblacin de otro Estado. Cmo, entonces, decir que el Estado es la nacin
polticamente organizada?
Escribe Bidart Campos que "En el Estado, el elemento humano aglutina indivi
duos de varias nacionalidades; a lo sumo podremos encontrar algunos en los cua
les el ncleo mayoritario o predominante pertenezca a la misma nacionalidad, en
cuyo caso hablaremos de poblacin homognea; pero nunca podramos llegar al
absurdo de postular que la poblacin del Estado se compusiera exclusivamente de
nacionales, salvo que adhiriramos a los mitos de persecucin al extranjero, de
segregacin racial o de pureza biolgica. De cualquier modo, es casi imposible en
el orden de la realidad lograr que la totalidad de la poblacin se integre slo con
nacionales. Aparte de eso, no todos los nacionales pueden reunirse en un nico
Estado, porque siempre quedan otros fuera de l".
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tos
Estado del cual ellos son nacionales-), debemos aclarar que la "nacionalidad po
ltica" no se confunde con la "ciudadana". En tal sentido escribe Bidart Campos
que "la ciudadana, como expresa Dana Montaa, es un vnculo jurdico-polti
co que une al Estado con el individuo que rene las condiciones fijadas por la ley
de la materia. Se puede ser ciudadano y nacional -el nacional que, adems, re
ne los recaudos establecidos para la ciudadana-; se puede ser nacional sin ser
ciudadano -el nacional que no rene esos recaudos, por ejemplo, los nios, a
veces las mujeres, etc.-; y se puede ser ciudadano sin ser nacional -el extranje
ro incorporado por la llamada naturalizacin-. La ciudadana es un 'status', una
'cualidad personal', una 'condicin jurdica' del individuo de la cual derivan para
11. La soberana
El concepto de soberana comienza a elaborarse en la poca en que los Es
tados, a fines del medioevo, se esforzaban en emanciparse de las tutelas polti
cas del Papa y del Emperador.
La idea de soberana, en rigor, naci de la necesidad del Estado moderno (en
cual le asignaba ciertos lmites: la ley divina, las leyes naturales, las leyes funda
mentales del reino, los tratados con otros Estados, los contratos con los propios
sbditos.
cin de que sea (la soberana) en s misma un poder o fuente de poderes; pero esa
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Si, como hemos dicho, un Estado es soberano cuando sus propias normas no
dependen de las de otros, se advierte de inmediato que ello es plenamente
compatible con la verdad de que tales normas positivas deben desenvolverse
dentro del marco que permite la generalidad o el silencio de la ley natural.
Por lo mismo -y anticipndonos a desarrollos ulteriores-, entendemos que
es errneo suponer que el Estado no se regula en el orden internacional sino
mediante el concurso de su propia voluntad y que eso es consecuencia de su
soberana, es decir, que en virtud de sta el Estado est sustrado a toda norma
que no sea su propia voluntad y su inters discrecionalmente apreciado. No
puede admitirse que los Estados puedan escudarse en un falso concepto de la
soberana para proscribir la ley natural en las relaciones entre s, habiendo S.S.
Po XII manifestado al respecto, en "Comunidad Internacional y Tolerancia",
que en la comunidad internacional"cada Estado est, por consiguiente, encua
drado entro del ordenamiento del derecho internacional, y con ello dentro del
orden del derecho natural, que lo sostiene y corona todo. De esta forma, el Estado
no es ya -ni lo ha sido en realidad nunca- 'soberano' en el sentido de una
ausencia total de lmites. 'Soberana' en el verdadero sentido de la palabra, sig
nifica autarqua y exclusiva competencia en relacin a las cosas y al espacio,
segn la substancia y la forma de la actividad, aunque dentro del mbito del
derecho internacional, pero sin dependencia del ordenamiento jurdico propio
de cualquier otro Estado. Todo Estado est sujeto de manera inmediata al dere
cho internacional; y muchos, actualmente, al derecho comunitario de organi
zaciones supraestatales. Los Estados a los que faltase esta plenitud de compe
tencia o a los que el derecho internacional no garantizase la independencia
respecto a cualquier poder de otro Estado, no seran soberanos. Ningn Estado,
sin embargo, podra promover querella por limitacin de su soberana si se le
negase la facultad de obrar arbitrariamente y sin consideracin hacia otros Esta
dos. La soberana no es la divinizacin ni omnipotencia del Estado, en el senti
do de Hegel o a la manera de un positivismo jurdico absoluto".
La soberana no es, entonces, sino una "cualidad" de ciertos Estados que,
por lo mismo, no pertenece propiamente a nadie, ni antes de la formacin de la
sociedad poltica, ni durante, ni despus, como tampoco la blancura pertenece
al objeto blanco, ni la bondad al hombre bueno.
Por ello es que tampoco podemos compartir la tesitura de aquellos que asig
nan a la soberana un titular, sea la nacin o el pueblo.
El fundamento de la teora de la soberana popular es el famoso contrato so
cial. Partiendo de los individuos como seres aislados, iguales y soberanos, que
existen con anterioridad al hecho social, se afirma que stos, ante la imposibilidad
de continuar en ese Estado, deciden celebrar un contrato mediante el cual crean la
sociedad, contrato que puede ser dejado sin efecto cuando se desee; y de la suma
de las soberanas individuales surge la soberana popular, que pertenece a todo el
pueblo y es ejercitada por l. A esta doctrina se opuso la que ve en la nacin el
titular de la soberana, siendo sta algo perteneciente a la nacin como un todo.
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extranjeras por medio de tratados que estn en conformidad con los principios
de derecho pblico establecidos en esta Constitucin".
Tambin afirmamos -siempre en desarrollos de nuestra opinin- que un
Estado no deja de ser soberano cuando, por va de tratados (que suelen perfi
larse como contratos internacionales de adhesin), se incorpora a una organi
zacin supraestatal -pero no estatal- como la Organizacin de las Nacio
nes Unidas, cuya Carta en su art. 56 establece que no se podr invocar el
dominio reservado de los Estados, as como el principio de no intervencin,
para pretender proteger la falta de cumplimiento de un Estado a sus obligacio
nes de promover los derechos humanos (siendo de destacar que hasta hace
pocos aos tal principio se consideraba, por lo comn, como inseparable de
la soberana), ni cuando por la misma va se une con otros (v.gr., uniones re
gionales, uniones supranacionales, confederaciones), en tanto no constituyen
un nuevo Estado.
En referencia a la primera de las "disposiciones transitorias" de la Constitu
cin reformada, a tenor de la cual "La Nacin Argentina ratifica su legtima e
imprescriptible soberana sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich
del Sur y los espacios martimos e insulares correspondientes, por ser parte in
tegrante del territorio nacional...", la misma nos merece las siguientes observa
ciones: a) su inclusin como disposicin transitoria debe interpretarse como que
tendr vigencia hasta que se obtenga el "objetivo permanente e irrenunciable
del pueblo argentino" de recuperar ese mbito usurpado por la Gran Bretaa; y
b) si, como hemos visto, "soberana", en el verdadero sentido de la palabra,
significa ... exclusiva competencia en relacin a las cosas y al espacio, segn la
sustancia y la forma de la actividad, si bien dentro del mbito del derecho inter
nacional, pero no en la dependencia del ordenamiento jurdico propio de cual
quier otro Estado, ste es "el ejercicio pleno de la soberana" que en forma inin
terrumpida venimos reclamando y que debemos continuar haciendo, ahora
tambin por mandato constitucional, en base a los antecedentes histricos,
polticos y jurdicos que nos asisten, abonados por la sangre argentina derrama
da -al margen de los errores polticos, estratgicos y tcticos que pudieron
cometerse- en el conflicto blico de 1982.
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mas", ha escrito sobre el art. 123: "La clusula ... dice mucho ms que la clusula
originaria del art. S (que habla de rgimen municipal a secas), pero no tanto como
para uniformar nacionalmente a una realidad tan compleja y rica en matices. Ha
quedado claro que el municipio es un ente que 'tiende' a la autonoma, enten
diendo por autonoma (en su acepcin 'plena') el reconocimiento de las siguientes
atribuciones:
otorgarse la propia norma fundamental (aquella que define sus objetivos y deter
autocefala, o
sea, capacidad para elegir las propias autoridades, aquellas que habran de dar
vida a los rganos polticos encargados de la conduccin de los asuntos locales; 3)
drn tener un status de autonoma plena (las cinco atribuciones sealadas) y habr
otros que tendrn una autonoma semiplena o relativa (v.gr.: por carecer de
autonormatividad constituyente ... conforme a su evolucin, gravitacin provin
cial o incidencia nacional...
La desagregacin del concepto de autonoma plena en cinco rubros puede faci
litar la definicin de la insercin jurdico-poltica de los municipios argentinos. Es
posible tambin subclasificar a cada uno de los cinco contenidos enunciados en
una gama de matices intermedios; verbigracia: mayor o menor autonormatividad
constituyente, conforme a que sta sea irrestricta o condicionada, libre o sujeta a
control o aprobacin provincial; mayor o menor autocefala, considerando la exis
tencia de intervencin extramunicipal en las designaciones o la posibilidad de pro
puesta municipal de autoridades provinciales que habrn de actuar en el lugar; mayor
o menor autarqua, segn la amplitud de la materia impositiva o fiscal asignada o la
participacin en la definicin de los sistemas de coparticipacin; mayor o menor
materia propia, considerando la extensin de los asuntos locales asignados o reco
nocidos; mayor o menor autodeterminacin poltica, conforme a que existan o no
garantas para su efectivo resguardo".
Pareciera, entonces, que las provincias podran hacer prcticamente lo que
quisieran con los municipios, pese a la tan declamada "autonoma municipal":
"No es til reconocer autonoma institucional a todo municipio. Las cartas orgni
cas se justifican para municipios de alguna complejidad. Parece ms adecuado
que la reforma deje librado a las provincias la manera de organizar sus municipa
lidades contemplando las particularidades de cada provincia y cada municipio en
particular. Acentuar el sesgo municipalista puede resultar contraproducente ...",
deca en la Convencin Nacional Constituyente Hctor Masnatta.
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IV. La regin
En Espaa se proclamaba el regionalismo en la obra de Valentn Almirall,
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designar a la vez al poder poltico mismo, a las funciones del poder y a los r
ganos estatales que lo ejercen, sin duda por influencia de la obra de Montesquieu
quien adopt, por regla general, el vocablo "poder" dndole un sentido amplio.
"Montesquieu -escribe Jorge Tristn Bosch- no distingui bien, concep
tualmente, el poder del Estado, sus rganos y sus funciones, y por ello no se le
plante la necesidad de usar tres expresiones distintas para nombrarlos. Bajo el
vocablo genrico 'poder', confundi el poder del Estado, propiamente dicho, con
las funciones del Estado y, en algunos casos, tambin con los rganos del mismo...
Cabe afirmar ... que Montesquieu adopt, por regla general, el vocablo 'poder',
dndole un sentido amplio, ajeno a la moderna tcnica y comprensivo de los con
ceptos de poder en sentido estricto, de rgano y de funcin...".
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A tenor del criterio formal, debe atenderse a la forma que el acto reviste,
siendo ley, por ejemplo, todo acto con forma de tal.
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(procedimiento) y exteriorizacin del acto o actividad; y as, seran leyes los actos
con forma de tal, dictados siguiendo el procedimiento constitucionalmente esta
blecido para su sancin, promulgacin y publicacin.
datarios del Estado, criterio inaceptable pues parte del supuesto de que el Esta
do estuvo en condiciones de expresar su voluntad para otorgar el mandato: para
dar un mandato, se requiere desde ese momento una voluntad, la cual todava
no existe en el Estado.
b. Teora de la representacin. Conforme a esta teora, las personas fsicas
actuaran como representantes del Estado para suplir la insuficiencia de su vo
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Es menester destacar que entre los rganos de los seres fsicos y los del Esta
do, hay slo analoga, no identidad: los primeros, como el cerebro o las manos,
son siempre y necesariamente rganos, en tanto que los segundos -que con
sisten sustancialmente en hombres que en nada se distinguen de los dems
hombres- no son tales sino cuando actan por el Estado; en otras palabras, la
persona fsica puede actuar como persona privada o como rgano del Estado:
en el primer caso acta en forma personal y sus actos y hechos a ella se le atri
buyen, mientras que en el segundo las consecuencias de sus voluntades tam
bin son imputables al Estado.
En razn de lo que antecede resulta imprescindible saber qu criterio habr
de seguirse para la determinacin de si la persona fsica acta como rgano del
Estado o como sujeto de derecho diferenciado del mismo; existiendo al respec
to un criterio subjetivo, que toma en cuenta la finalidad perseguida por el agen
te; y otro objetivo, que slo analiza la conducta del mismo. Dentro del criterio
objetivo existe, a su vez, una tesitura que considera la legitimidad del acto o
hecho, aseverando que son imputables al Estado -o ente de que se trate- slo
si aqullos son vlidos; y otra que, prescindiendo de la legitimidad, considera
nicamente la apariencia externa del acto o hecho, afirmando que si aparentan
ser propios de las tareas o funciones a cargo del agente, corresponde imputarlos
al Estado o ente. Es este ltimo criterio el que predomina en doctrina y jurispru
dencia.
Por ejemplo, cuando el alcalde de una ciudad le otorga poder a un procura
dor para que acte ante los tribunales de justicia, el primero es un rgano, el
segundo un representante.
La relacin entre el ente y sus rganos -reiteramos- no tiene carcter bilate
ral: se trata de una relacin de identidad, de una relacin entre el todo y sus partes.
El Estado acta, no por medio de mandatarios o representantes, sino de rganos,
que son parte integrante de su estructura, por lo que frente a terceros el Estado y
sus rganos no suponen una duplicidad de sujetos (como la que se da entre
mandante y mandatario, entre representado y representante). Los actos del rgano
(leyes, sentencias, actos administrativos, etc.), son actos del Estado, que slo pue
de reflejar su voluntad a travs de rganos y jurdicamente slo puede querer y
actuar a travs de ellos.
Ahora bien, a esta altura es menester aclarar que la expresin rgano es uti
lizada en dos sentidos. El primero, para designar a la persona fsica que acta y
expresa la voluntad del Estado (v.gr., este o aquel presidente). Y el segundo,
para mentar al cargo u oficio de aqulla, esto es, a una esfera de competencias
delimitada por el ordenamiento jurdico (v.gr., cuando la Constitucin describe
las atribuciones del Poder Ejecutivo).
A la primera significacin se la designa "rgano individuo", y a la segunda
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4. Divisin de poderes. S.S. Juan XXIII en Pacem in terris, deca que "res
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inhumano. Otro es el caso del segundo supuesto, es decir, de las formas dictato
riales, ya que, segn el texto, la dictadura resulta condenable slo cuando 'lesio
ne' los derechos de la persona o de los grupos. En consecuencia, no hay una
reprobacin absoluta, incondicionada, de la forma dictatorial de gobierno. Pero
surge el problema de apreciar cundo se da esa lesin de los derechos de la
persona; porque, entonces, sobre tales sistemas recae juicio idntico al que merece
el totalitarismo. La cuestin se aclara acudiendo al pasaje inmediatamente ante
rior al prrafo transcrito, ya que el concilio prev en l situaciones polticas de
excepcin en las que se restringe temporalmente el ejercicio de los derechos
ciudadanos, los cuales estn dotados de una cierta elasticidad en virtud de las
circunstancias concretas de crisis o normalidad, por las que puede atravesar la
vida de la comunidad poltica respectiva. Sin duda alguna, estas pocas de res
triccin temporal se conciben como excepcionales y transitorias; y es obligado,
por lo tanto, restablecer, tan pronto como se pueda, el ejercicio pleno de los
derechos eventualmente restringidos. Por eso podran servir como criterios para
determinar si en las dictaduras existe la 'lesin' de que habla el concilio, de un
lado, el hecho de que se prolongue la restriccin ms all de lo debido,
y de
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Por supuesto que no se trata de una regla rgida, sino de un criterio prctico
y flexible de plstica y variada adaptacin al genio de cada pueblo y a la mar
cha de su historia (por ejemplo, las formas de gobierno parlamentaria y presiden
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tivo, que permita una valoracin comn de los problemas y sus soluciones;
en este sentido: "Debemos reconocer -escribe Jaffe- que la legislacin y la
administracin constituyen procesos complementarios ms bien que proce
sos opuestos, y que la delegacin representa el trmino y mtodo formales
para su mutua cooperacin".
En esta lnea, admitiendo la delegacin legislativa (con lmites y controles
que contengan los abusos de la tcnica), se orientan los arts. 76, 1 00 inc. 12 y
la disposicin transitoria octava de la Constitucin Nacional.
CAPITULO IV
FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO
l.
Introduccin
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Pues bien, tomando por punto de partida las relaciones entre parlamento y
"Poder Ejecutivo" o "gobierno", en razn de lo expuesto, debemos distinguir,
dentro de los sistemas de distribucin, los casos de equilibrio y desequilibrio
institucional (tercer nivel clasificatorio).
En cuarto orden, en los sistemas de distribucin con equilibrio institucional,
el reparto normativo-positivo de las atribuciones polticas entre la asamblea y el
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gobierno se realiza de tal forma que se establece entre ellos un equilibrio, colo
cndoselos en un plano formal de igualdad. Son tpicos, al respecto, el presi
bien media igualmente distribucin normativa de atribuciones poi ticas, ella crea
entre los recipiendarios un desequilibrio, traducido segn el caso en una supe
rioridad de la asamblea (sistema directoria!, parlamentarismo con tendencia a
la oligocracia) o dei"Poder Ejecutivo".
A su vez, el desequilibrio en favor dei"Poder Ejecutivo" puede traducirse en
Parlamentarismo puro
Presidencialismo puro
en favor
de la
Asamblea
Sistema Directoria!
Parlamentarismo
con tendencia a la
Oligocracia
en favor del Gabinete
(Rgimen de Gabinete)
FORMAS
o
SISTEMAS
de
distribucin
Parlamenta-
con
rismo con
desequilibrio
DE
GOBIERNO
institucional
en favor
del Poder
Ejecutivo
tendencia al
Presidenciaen favor
lismo
del Jefe
de Estado
Cancillerato
Jefatura de
Estado
reforzada
de
Monocracia
concentracin Oligocracia
FoRMAS DE EsTADO
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El refrendo ministerial hace que la mayora de las atribuciones del Jefe del
Estado sean meramente tericas, pues de hecho las ejercen los ministros.
En rigor, cuando el Jefe del Estado convoca y disuelve el Parlamento o Asam
blea, sanciona las leyes, nombra al Primer Ministro y a su equipo, no hace sino
confirmar las resoluciones que le presenta su Gobierno o las decisiones que adop
ta el cuerpo electoral.
d) El Gabinete es designado por el Jefe del Estado (aunque suele ser el Primer
Ministro -o Presidente del Consejo- quien propone al Jefe del Estado los
nombres de los restantes miembros de su equipo). Pero es necesario que el
Parlamento acepte el Gobierno designado por el Jefe del Estado, pues esta de
signacin debe responder a la orientacin poltica y a las exigencias de los
partidos o grupos que forman mayora parlamentaria.
e) Median entre Gobierno y Parlamento igualdad terica, colaboracin y
medios de accin recprocos (fundamentalmente la responsabilidad ministerial
y la facultad de disolucin). El Gabinete necesita la confianza del Parlamento y,
cuando no goza de ella, debe dimitir, lo que sucede cuando se rechaza una
cuestin de confianza planteada por el Gabinete al Parlamento o prospera una
mocin de censura interpuesta por los miembros de la Asamblea.
Esto es lo que normalmente ocurre pero cuando el Gabinete estima que su
actitud -pese a no tener la confianza de la Asamblea- es conforme a las as
piraciones y conveniencia del pueblo, puede pedir al Jefe del Estado la diso-
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De las islas pasa al continente europeo, durante el siglo XIX y principios del
XX, aunque corrientemente alterado con la introduccin de caracteres que no
se revelan uniformemente en todos los parlamentarismos.
Por ejemplo, en Inglaterra los ministros deben ser miembros de la mayora
parlamentaria, mientras que en Francia tal preceptiva no existe; en los pases que
han adaptado el sistema parlamentario a la forma republicana, vara el modo de
DERECHO PUBLICO
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eleccin del Jefe del Estado: as, mientras en Italia la eleccin la hace un Parla
mento reforzado por electores extraos al mismo, en la Constitucin alemana de
1919 la eleccin de aquel funcionario era popular directa, etctera.
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neficio del Presidente, quien, no obstante la tendencia que a fines del siglo XIX
permita hablar de gobierno congresional (Wilson), en la centuria presente goza
prcticamente de un poder inmenso, limitado slo por la corta duracin de su
mandato" (Xifra Heras).
Interesa destacar aqu la repercusin del partidismo en la contextura real del
rgimen Presidencialista, habiendo Duverger trazado un cuadro general al respecto,
manejando dos datos primordiales: el sistema bipartidista o multipartidista y la in
fluencia de la disciplina de partido sobre los parlamentarios. En caso de "bipartidis
mo", puede ocurrir que el Presidente y la mayora parlamentaria sean del mismo
partido o de partido distinto (esto ltimo es perfectamente posible, y de hecho ha
ocurrido ms de una vez en Estados Unidos). Si existe una rgida disciplina de par
tido, el primer supuesto conduce a un marcado predominio del Presidente (dirigente
del partido que cuenta con la mayora), que podr decidir la legislacin del Parla
mento; pero si los vnculos partidistas son laxos (y esto es lo que ocurre en Estados
Unidos), la comunicacin entre Ejecutivo y Legislativo no degenera en la subordi
nacin de ste, pues existe la posibilidad de que los miembros del propio partido
voten contra los proyectos del Ejecutivo y que en cambio lo hagan a favor los del
partido contrario (esto es lo que se ha llamado "votacin cruzada"). Si la mayora y
el Presidente son de partidos distintos y existe slida disciplina de partido, se pro
ducir la paralizacin del Gobierno en caso extremo, y siempre habr una inten
sificacin de la separacin de poderes. Si, por el contrario, se trata de partidos flexi
bles, todo quedar normalmente en un aseguramiento de la separacin, sin perjuicio
de que para algunos proyectos el Presidente pueda contar incluso con el apoyo de
miembros del partido contrario y consiga as la aprobacin. Si existe un sistema "multi
partidista", puede ocurrir que el Presidente cuente con una mayora parlamentaria
absoluta de su partido o con una fuerte coalicin que le apoya. En tal caso la situa
cin es anloga a una de las posibilidades del bipartidismo: la comunicacin fun
cional se acenta. Si el Presidente no cuenta con esa mayora, la separacin de poderes
no queda influida por el partidismo; pero se produce otro importante efecto: el in
cremento de su autoridad, rgano que, por encima ya del pluralismo partidista, puede
decidir en representacin de todo el pas, por el que ha sido elegido. Este incremento
de autoridad lleva en s el peligro de que el Presidente, quebrantando la Constitu
cin, se convierta ms o menos en dictador.
117
Suiza tiene una Asamblea Federal, rgano complejo constituido por dos r
ganos colegiados: el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados, que poseen
anlogas atribuciones.
El Consejo Nacional representa al pueblo de la Federacin y est constitui
do por diputados elegidos por sufragio universal para cuatro aos, a razn de
uno por cada cierto nmero de habitantes.
El Consejo de los Estados representa a los Cantones; est integrado por 44
diputados, fijando los Cantones que los eligen la duracin del mandato (de uno
a cuatro aos), y a razn de dos por Cantn y uno por cada medio Cantn.
La Asamblea Federal, "rgano supremo de la Confederacin", tiene compe
tencia no slo para el ejercicio de la funcin legislativa, pues tambin realiza
actividades polticas, administrativas y jurisdiccionales.
Uno de los casos en que los Consejos deliberan conjuntamente, es para la
eleccin de los miembros del Consejo Federal, compuesto por siete miembros
con mandato por cuatro aos, por lo que se renuevan ntegramente despus de
cada eleccin del Consejo Nacional, no pudiendo ser los miembros del Conse
jo Federal, al mismo tiempo, miembros de la Asamblea.
Tambin la Asamblea elige, entre los miembros del Consejo Federal, Presi
dente y un Vicepresidente, por un ao y no reelegibles inmediatamente; pero la
Jefatura del Estado y del Gobierno son ejercidas por el Consejo Federal como
corporacin, sin perjuicio de que el Presidente del mismo dirija los debates del
cuerpo, pueda decidir cuestiones urgentes (sujetas a la aprobacin del Consejo)
y asuntos de importancia secundaria, y representa a la Federacin.
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Pero en la realidad, el Consejo Federal ejerce gran autoridad, sobre todo por
la extensin que de hecho tienen sus potestades reglamentarias y la frecuencia
con que el legislador le ha delegado atribuciones, aun mediante leyes de ple
nos poderes.
En suma, normativamente la Constitucin de la Confederacin Suiza distri
buye las atribuciones del poder de tal modo que coloca formalmente al Conse
jo Federal en un plano subordinado al de la Asamblea, pero en los hechos aqul
dirige los asuntos pblicos.
Destaca, en suma, el peso poltico del Consejo Federal, cuyos miembros sue
len ser reiteradamente reelegidos, y pese a que por lo comn representan varias
direcciones partidistas, generalmente colaboran con un sentido de solidaridad que
se superpone a las discrepancias. Si bien el Consejo de marras excita ordinaria
mente las disposiciones legislativas del Parlamento, debe destacarse que ste le
gisla tambin por propia iniciativa, como igualmente la prctica efectiva en el pas
de las instituciones de democracia directa.
ca
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fORMAS DE ESTADO
DE GOBIERNO
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IV. Sistemas de concentracin
En estos sistemas, segn lo que anticipramos, las atribuciones polticas del
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V. Formas de Estado
1. Concepto. Como ya anticipramos, cuando se analizan las formas de Es
tado no se trata de determinar cmo se organiza el ejercicio de las atribuciones
polticas del poder estatal, es decir, la manera de concentrar o distribuir en la
estr.uctura orgnica del gobierno la competencia poltica, sino el modo en que
acta el Estado a travs de su poder con relacin a sus bases humana y fsica.
Se exhibe, por tanto, que ac se toma en consideracin no la estructura del
gobierno y la competencia poltica de sus rganos, sino otro de los "propios"
del orden poltico (el poder) en su actuacin ante los elementos que integran
inmediatamente al Estado (poblacin y territorio).
En tal orden de ideas, sealamos que la observancia de la realidad del poder
poltico, tal como se impone a la poblacin, revela que en ciertos pases la
comunidad es pasiva, sometida a una autoridad a la que slo hay que obede
cer, en tanto que en otros el pueblo tiene un papel activo en la direccin de los
asuntos del Estado (autoritarismo y democracia, respectivamente).
Tambin se advierte, en la relacin del poder poltico con el territorio, que
en algunas sociedades polticas amplias esferas de actividad gubernativa que
dan libradas a unidades locales (Estado federan, mientras que en otras hay un
gobierno central que regula todos los aspectos de la actividad del Estado (Esta
do unitario).
2. Autoritarismo. En esta forma de Estado sus miembros tienen un rol mera
mente pasivo, siendo tratados como menores, aun cuando la autoridad pudiera
comportarse con ellos benignamente.
Conviene distinguir entre "autoritarismo" y "totalitarismo", pues puede existir
un rgimen autoritario no totalitario, como totalitarismos que pretenden disimu
larse con fachadas democrticas.
El punto de partida del totalitarismo es desconocer el principio segn el cual
en cada Estado estn todos los hombres, pero no todo el hombre, con la conse
cuencia que aqul puede absorber la totalidad del hombre y su actividad social y
DERECHO PUBLICO
124
tambin privada, sin normas que limiten su actividad. Si se desea buscar una fr
mula que resuma elocuentemente al totalitarismo, quiz no pueda encontrarse otra
ms exacta que aquella de Mussolini: "Todo en el Estado, nada fuera del Estado,
nada contra el Estado".
Como escribe Ren Coste, dentro de esta forma "Sin pretender abarcar todos
los matices, cabe discernir cuatro categoras primordiales: las monarquas de
estilo antiguo, las dictaduras marxistas, las dictaduras fascistas y los regmenes
contemporneos de tipo consular. Las monarquas de estilo antiguo tienen a su
cabeza un monarca autcrata, casi siempre hereditario, rodeado de fasto y de
un aura religiosa que le confiere un prestigio sobrehumano: monarquas de la
antigedad, imperio romano, antiguo rgimen en Francia, imperio napolenico,
monarquas de extremo oriente, etc. Las dictaduras marxistas, llamadas del pro
letariado, realizan el ms extraordinario dominio de la masa de la poblacin
por un pequeo grupo de dirigentes que jams haya registrado la historia. Las
dictaduras fascistas, que exaltan la nacin o la raza, pueden desembocar en
una expropiacin igualmente absoluta partiendo de una ideologa diferente. En
cuanto a los regmenes contemporneos de tipo consular, caracterizados por la
reunin de los poderes en las manos del Jefe del Estado, se explican generalmente
por la necesidad de una autoridad dinmica y el vaco poltico, debido a la falta
de personalidades o tradiciones democrticas... ".
La dictadura fue originariamente en Roma el nombre de una magistratura ex
traordinaria que, en el seno del rgimen republicano, se estableca con carcter
temporal para solucionar una coyuntura poltica anormal y de urgencia mediante
una concentracin de las mximas atribuciones en una persona, sobre todo en
casos de guerra o levantamiento interior. El "dictador" era nombrado por uno de
los cnsules a instancias del Senado y su misin duraba como mximo seis meses,
pasados los cuales, y una vez resuelta la situacin, se haba de volver al normal
orden poltico. La dictadura fue durante siglos un baluarte de la Repblica y no
condujo a usurpacin de poderes quizs por las siguientes circunstancias:
1) el
no con vistas a destruirlo. Pero esta dictadura romana nada tiene que ver con las
modernas que mencionamos en el texto, que -como ha anotado Bielsa- "en
general surgen con la usurpacin del poder por la violencia ... o con formas de
gobierno totalitarias fundadas en la violencia de sus autores, en el soborno de las
masas y los recursos de la demagogia".
La expresin "regmenes contemporneos de tipo consular" se inspira en el
rgimen - Consulado- vigente en Francia entre
125
derecho, que otros..., guiados por una no menor sinceridad, juzguen el mismo
asunto de distinta manera", por lo que " ...en tales casos a nadie le est permitido
reivindicar en exclusiva a favor de su parecer la autoridad de la Iglesia".
Pues bien, sobre la base de los textos del Concilio Vaticano 11 y de los de sus
precedentes, entendemos por democracia la forma de Estado en la que el poder
humanitas.
Ha escrito Luis Snchez Agesta que "Quiz las realizaciones ms estables de
la democracia sean las monarquas democrticas" (Inglaterra, Blgica, Holanda,
Suecia, Noruega).
126
DERECHO PUBLICO
127
Reiteramos que todo derecho positivo debe conformarse con el derecho natu
ral; de aqu las normas puestas por el Estado que estn en oposicin insoluble con
el derecho natural, adolezcan de un vicio original que no puede ser subsanado
con el aparato de la mera fuerza. Como ha escrito Alberto Martn Artajo, huelga
casi decir que son condenables las doctrinas que establecen la independencia del
derecho positivo respecto del derecho natural, mereciendo igual repulsa las tesis
segn las cuales la razn colectiva, la fuerza de una mayora numrica, la volun
tad del partido prevalente, son la raz nica del derecho y la razn de su fuerza de
obligar. "Desde Len XIII ... abundan las declaraciones condenatorias de tales erro
res. Para la doctrina catlica, el augusto poder de las leyes humanas, ... proviene
de ms alto: proviene de la ley natural y de la ley eterna".
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FORMAS DE ESTADO
DE GOBIERNO
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Expresa el Concilio Vaticano 11 que "Es, pues, necesario que se facilite al hom
bre todo lo que ste necesita para vivir una vida verdaderamente humana, como
son el alimento, el vestido, la vivienda, el derecho a la libre eleccin de Estado y
a fundar una familia, a la educacin, al trabajo, a la buena fama, al respeto, a una
adecuada informacin, a obrar de acuerdo con la norma recta de su conciencia, a
la proteccin de la vida privada y a la justa libertad tambin en materia religiosa",
agregando que hay que "facilitar al hombre condiciones de vida que le permitan
tener conciencia de su propia dignidad, y respondan a su vocacin, entregndose a
Dios y a los dems. La libertad humana con frecuencia se debilita cuando el hombre cae
en extrema necesidad, de la misma manera que se envilece cuando el hombre, satis
fecho por una vida demasiado fcil, se encierra como en una dorada soledad. Por el
contrario, la libertad se vigoriza cuando el hombre acepta las inevitables obligacio
nes de la vida social, tomando sobre s las multiformes exigencias de la convivencia
humana y se obliga al servicio de la comunidad en que vive".
FORMAS DE ESTADO
DE GOBIERNO
131
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Hay otras formas de participacin que hacen que ella sea autnticamente
eficaz, algunas ineludibles. Una de stas es el debido proceso que -como se
ala Gordillo-"tiene tanta antigedad como el hombre, a estar a lo que expre
s en 1724 una corte inglesa en el famoso caso del Dr. Bentley: 'hasta Dios
mismo no sentenci a Adn antes de llamarlo a hacer su defensa', y que implica
intervencin en la formacin de la voluntad estatal".
Otras formas de intervencin en la formacin de la voluntad estatal, pueden
ser la iniciativa y el referndum, aplicaciones parciales del sistema de democra
cia directa.
Por otra parte, es tambin ineludible la posibilidad de impugnar la voluntad
del Estado, interviniendo as en la nueva decisin que se reclama. Recordamos
al respecto que puede ocurrir que la actividad estatal no se cia al derecho
positivo, violando las normas jurdicas, desconociendo o perturbando los dere
chos de las personas o asociaciones intermedias, alternativa ante la cual surge
la pertinencia de fijar un adecuado control de los actos estatales que permita el
examen de stos para precisar si se adecuan al orden legal vigente o, de lo con
trario, restablecer el imperio de la juridicidad con beneficio para el bien co
mn. El control puede llevarse a cabo por procedimientos muy diversos, pero
lo esencial es consagrar una apreciacin para restablecer, en su caso, el impe
rio de la juridicidad, concretando la posibilidad de una efectiva y activa parti
cipacin en el gobierno de la cosa pblica.
Es por lo que antecede que el Concilio afirma: "Para que la cooperacin
ciudadana responsable pueda lograr resultados felices en el curso diario de la
vida pblica, es necesario un orden jurdico positivo que establezca ... la pro
teccin eficaz e independiente de los derechos".
Interesa aqu una breve referencia al procedimiento y al proceso administrati
vos. El procedimiento administrativo -que puede conceptualizarse como el siste
ma de normas y principios que regula la intervencin de los interesados en la pre
paracin e impugnacin de los actos de administracin en sede administrativa
es necesario en cualquier forma de Estado, pues asegura la legalidad objetiva de la
actividad en trato. En efecto, en los autoritarismos proporciona a la autoridad cen
tral un medio de controlar la conducta de sus subordinados y de evaluar y por
tanto mejorar la forma en que la poltica de la autoridad central, por desptica que
sea, se lleva a cabo.
Pero un adecuado procedimiento administrativo es esencial en la democracia,
donde la orientacin del ejercicio del poder poltico al bien comn exige proteger
133
del propio Estado; es decir, que ste sea tambin pasible de juicio, o justiciable.
Es exigencia mnima de un verdadero Estado de derecho que pueda el Estado
ser llevado a un proceso, o juicio judicial, el cual implica necesariamente, como
institucin destinada a satisfacer en justicia pretensiones: a) desconocimiento de
lo justo (conflicto o falta de certeza); b) procedimiento o trmite que asegure la
audiencia o intervencin de los interesados para ser odos y probar sus pretensio
nes; y e) sentencia propiamente dicha, esto es, decisin final que dirime el conflic
to o da certeza a la situacin ambigua, emanada de un rgano independiente e
imparcial. El proceso que el Estado debe instrumentar para administrar justicia,
tambin debe alcanzarlo; y particular relevancia reviste el proceso administrativo,
o juicio judicial de la actividad administrativa, que habilita la concrecin de la jus
ticia de la funcin administrativa, haciendo tal proceso administrativo a la esencia
del sistema democrtico -proceso que implica la imparcialidad e independencia del
tribunal respecto del rgano ejecutor-, como instrumento para promover la vi
gencia de la justicia y el destierro de la ilegalidad, actualizando el recto orden
entre la autoridad y la libertad.
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FoRMAS DE EsTADO
DE GoBIERNo
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'autogestin administrativa"'.
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cin de nuevas lites, concluyendo en que hay que reemplazar la frmula "go
bierno del pueblo por el pueblo" por la de "gobierno del pueblo por una lite sa
lida del pueblo".
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bierno, del parlamento, de la clase dominante, del partido poltico, como tam
bin la difundida opinin de que la poltica sea un lugar de necesario peligro
moral, no justifican lo ms mnimo ni la ausencia ni el escepticismo ... en rela
cin con la cosa pblica".
He aqu los puntos de partida fundamentales para una valoracin positiva
de los partidos polticos, formaciones actualmente indispensables para la expre
sin de voluntades colectivas!
Dos son los elementos de los partidos polticos, a saber, la doctrina y la organi
zacin.
La doctrina condensa las teoras econmicas, filosficas, religiosas, polti
cas, que el partido profesa. Se explicita en un programa que se insina en fr
mulas, divisas, slogans, etc. Suele denominarse "plataforma electoral" al pro
grama concreto que se proyecta para una eleccin. Pero es importante destacar
que, en realidad, los partidos no son exclusivamente grupos ideolgicos, pues
en su formacin y perduracin actan factores irracionales.
Adems hay que sealar, con Xifra Heras, que la importancia del factor ideo
lgico est en razn inversa a la antigedad del partido, circunstancia que ya
advirti Hume al afirmar que si bien el programa es esencial en la fase origina
ria de todo partido, pasa a ser secundario o superfluo cuando ste alcanza un
alto grado de madurez y organizacin; cuanto ms viejo es un partido, tanto ms
pronunciados son sus intereses materiales, pudiendo afirmarse, con Friedrich, que
los partidos antiguos viven por la fuerza de la organizacin y, por tanto, la orga
nizacin es lo principal y la ideologa cuestin secundaria.
Ha escrito Mirkine-Guetzevich, con referencia a Estados Unidos, que "Los dos
grandes partidos republicano y demcrata, sin programa estrictamente definido,
sin ninguna ideologa particular, no son sino dos poderosas mquinas cuyo slo
objeto es conquistar el poder. Hay naturalmente una diferencia de tendencia y
una diferencia de promesas de los candidatos. En Estados Unidos la vida poltica
tiene un carcter especial: la ausencia de ideologa transforma a las elecciones en
un negocio, y la eleccin de presidente es el gran negocio, segn el principio del
capitalismo norteamericano. El financiamiento de esa eleccin se hace como por
una sociedad annima, las acciones se colocan en el pblico".
140
DERECHO PUBLICO
Poseen los partidos rganos ejecutivos (como los comits centrales), deli
berativos y de control (asambleas, congresos), centrales y perifricos (comits,
unidades bsicas, secciones, clulas).
En cuanto a la admisin, mientras que algunos partidos admiten a sus miem
bros con un mnimo de formalidades, otros lo hacen luego de un intenso adoc
trinamiento y previa seleccin. Si -como dice von der Gablentz- los partidos
son la expresin poltica de fuerzas sociales, que existen antes de ellos, pero
que en ellos adquieren una forma poltica, se explica mejor que exprese Xifra
Heras que, considerados como asociaciones jurdicas, los partidos presuponen
un vnculo de derecho que cubre formalmente el vnculo sociolgico existente
entre sus miembros; los afiliados al partido estn unidos contractualmente al
mismo desde que manifiestan su voluntad en ese sentido y son admitidos por el
rgano correspondiente.
Hay autores que entienden que, en nuestro pas, los partidos polticos son
personas pblicas sin participacin estatal; en tal orden de ideas, Bidart Campos
ha escrito que el partido poltico reconocido es, adems de un sujeto auxiliar del
Estado, una persona de derecho pblico no estatal, es decir, una persona jurdica
emplazada en el rea del derecho pblico. La ley 23.298, llamada "Ley orgnica
de los partidos polticos", declara en su art. 2 que "Los partidos son instrumentos
necesarios para la formulacin y realizacin de la poltica nacional".
A la organizacin es aneja la disciplina partidaria, la cual tiende a asegurar
Estados capitalistas por medio del empresariado, quien posee una influencia
141
global cierta sobre los aparatos de los partidos, agregando que "El dinero con
tina siendo en las sociedades occidentales contemporneas, el arma poltica
ms fuerte. Esto quiere decir que, en conjunto, las decisiones fundamentales se
toman bajo la influencia de la gente que lo posee..."
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les del sistema democrtico", determinando los principios cardinales que regirn
su creacin, organizacin, funcionamiento y financiacin.
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5. El sufragio
a. Concepto. El sufragio es un medio de participacin de los individuos en el
ejercicio del poder poltico, por el que prestan asentimiento a una propuesta o
decisin o eligen a determinados gobernantes.
En las polis democrticas griegas -en las que el voto sola reservarse a los
eupatridas, de buena cuna o sangre, supuestos descendientes de los fundadores de
la ciudad- era ms comn el sorteo (k/eros) que las elecciones (hairesis).
En Roma, donde en principio todos los ciudadanos con la plenitud de sus dere
chos
(optimo iure) podan elegir (ius sufragit) y ser elegidos (ius honorum), en reali
dad era una minora de nobles quienes llegaban a los cargos pblicos; adems, las
elecciones se realizaban por grupos (por ejemplo, la mayora de votos en una cen
turia determinaba el voto de la centuria, y una mayora de centurias determinaba el
voto total de los comicios). Durante los ltimos aos de la Repblica se generaliz
la corrupcin electoral, siendo los comicios una simple farsa en el Imperio.
En el medioevo el principio de la eleccin se dio en algunas ciudades medite
rrneas, como Valencia, Barcelona, Marsella y Gnova, concluyendo las prcti
cas electorales polticas con el advenimiento del absolutismo.
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lticos, que ofrecen a la vez una plataforma o programa, por lo que el voto es
determinado, sea en razn de la ideologa partidaria que el candidato encarna,
sea en razn de la influencia de la personalidad del mismo.
que ste exhibe una opcin poltica anloga a la de aqul, en que el elector
Carr de Malberg que aquel sistema supone cierta solidaridad o armona entre
Nos parece conveniente recordar a esta altura a Maritain, quien escribi: "...el
principio democrtico no slo pide que los dirigentes sean designados por el pue
blo; pide tambin que gobiernen en comunin con l y por lo mismo exige que la
opinin pblica vele constantemente en los asuntos que interesan a la vida de la
nacin y que los que ejerzan la autoridad guarden con esta opinin pblica activa
un contacto atento y permanente. Esta relacin, de orden vital ms que jurdico, y
esta perpetua comunicacin entre gobernantes y gobernados es uno de los carac
teres primordiales del rgimen democrtico ... Insistiendo sobre la importancia
fundamental de esta 'existencia con el pueblo' en el ejercicio de la autoridad, de
ninguna manera dir que los encargados de la autoridad habran de seguir pasiva
mente la opinin pblica o de ser slo los instrumentos de aquellos que los han
elegido... El electo es realmente el administrador de la comunidad durante el tiem
po que dura su cargo y no podra eludir la responsabilidad que la posesin de ese
derecho le confiere; pecara si cometiera un acto contrario a su conciencia, por
rechazar un ataque de la opinin pblica, que considera daoso a la justicia y al
bien comn. Pero s debe, a su vez, luchar contra la opinin pblica y contra las
tendencias prevalentes en cualquier momento aun contra los mismos que lo han
elegido, es manteniendo con ellos ms que nunca contacto, trabajando para infor
marlos e iluminarlos y convencerlos y no separndose de ellos como debe ganar
esa opinin pblica. Manteniendo siempre el debido respeto hacia ellos y aten
cin a lo que piensan, demostrando paciencia e ilustrndolos sobre el progreso
obtenido mediante sus actos de gobierno, se hace obra de educacin para la opi
nin pblica y, a la vez, obra de gobierno...
".
toral" es slo un nombre colectivo con el que se designa aquel sector del pue-
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Mas la observacin de los regmenes jurdicos revela que las bases para el
reconocimiento del sufragio responden a un muestrario de diversas filosofas
polticas, no siempre ajustadas a los verdaderos principios; y entre los criterios
con que los Estados han reconocido o reconocen la capacidad electoral, pode
mos citar:
-La raza: el auge de las doctrinas racistas en Alemania y otros pases llev a
privar de ciudadana y del sufragio a quien resultara racialmente descalificado.
El sufragio racista slo excepcionalmente se establece de manera declarada
(por ejemplo en Africa del Sur, donde, hasta hace pocos aos, estaban excluidos
los negros), procurndose por lo general el mismo resultado por medio de requi
sitos tributarios o culturales.
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f) El voto directo, a travs del cual los electores, sin participacin de intermedia
rios de ninguna clase, sufragan por los candidatos a ejercer los cargos a proveer.
g) El voto indirecto, con el cual los ciudadanos eligen nuevos electores (de
nominados compromisarios, o electores con el nombre de los magistrados que
deben elegir; v.gr., el sistema de electores presidenciales que rigi en nuestro
DERECHO Pueuco
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pas hasta la reforma de 1994), que son los que designan a su vez a quienes
ejercern las funciones pblicas de que se trate.
h) El voto facultativo u obligatorio. Seala Legn que decidir si el sufragio
debe ser facultativo u obligatorio responde a que se vea en l una invitacin a
participar en la gerencia de la cosa pblica o el procedimiento por el cual el
ciudadano apto debe inexcusablemente interesarse en ella; la primera concep
cin supone un inters, la segunda lo hace forzoso, acentuando el aspecto de
deber y de funcin pblica que en el sufragio se da su obligatoriedad, con el
correlato del castigo al infractor. La sancin al incumplimiento, agrega, puede
ser individual y consiste normalmente en una multa; o colectiva y poltica, afec
tando incluso con el castigo o la disolucin del partido poltico que preconice
la abstencin.
Nos parece conveniente consignar aqu que S.S. Juan Pablo 11, en Christifideles
/aici, ha escrito: "Para animar cristianamente el orden temporal -en el sentido
sealado de servir a la persona y a la sociedad- los fieles laicos de ningn modo
pueden abdicar de la participacin en la 'poltica'; es decir, de la multiforme y
variada accin econmica, social, legislativa, administrativa y cultural, destinada
a promover orgnica e institucionalmente el bien comn. Como repetidamente
han afirmado los Padres sinodales, todos y cada uno tienen el derecho y el deber
de participar en la poltica, si bien con diversidad y complementariedad de for
mas, niveles, tareas y responsabilidades. Las acusaciones de arribismo, de idola
tra del poder, de egosmo y corrupcin que con frecuencia son dirigidas a los
hombres del gobierno, del parlamento, de la clase dominante, del partido poltico,
como tambin la difundida opinin de que la poltica sea un lugar de necesario
peligro moral, no justifican lo ms mnimo ni la ausencia ni el escepticismo de los
cristianos en relacin con la cosa pblica".
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-El de lista incompleta, en el cual el votante slo sufraga por una cierta pro
porcin del nmero de bancas a cubrir (ya sea la mitad ms uno o las dos ter
ceras partes o las tres cuartas), las que se adjudican a quienes obtienen mayora
de sufragios; y el resto, a quienes siguen en orden de votos.
As, por ejemplo, en un distrito con 100.000 votantes que eligen 1O puestos,
cada elector slo vota 7, una mayora de 70.000 votos slo podr designar por
esta limitacin 7 puestos, quedando los 3 restantes para los candidatos votados
por los otros 30.000 electores.
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1) Que "tras las funciones obran los grupos de inters y de presin enquistados
normalmente en un egosmo ignorante de los verdaderos intereses generales"
(Legn).
2) El valorar debidamente qu grupos funcionales han de estar representa
dos y qu nmero de representantes se va a asignar a cada uno.
f. El sufragio y la democracia semidirecta. En la democracia el pueblo par
ticipa en el ejercicio del poder poltico, mas pueden existir las siguientes reali
zaciones del principio:
a) Una de las formas de participacin consiste en la eleccin de los gober
nantes (mediante el sufragio electivo), quienes ejercen las funciones del poder;
sta constituye la llamada democracia indirecta o representativa.
b) Cuando el pueblo reunido en asamblea ejerce las funciones del poder, sin
reservarlas a funcionarios nombrados por eleccin, se dice que la democracia
es directa o pura.
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DE GOBIERNO
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de aprobacin o ratificacin implicara una delegacin de potestad indelegable
en el sistema de la Constitucin. En cambio, admita que en el orden municipal
era constitucional porque la autoridad municipal no es poltica sino administra
tiva. Para Orlandi, las formas semidirectas eran una atenuacin desvirtuadora de
la democracia representativa, que no podan tener cabida en nuestro derecho
constitucional. Juan Carlos Casas, por el contrario, estimaba que las instituciones
de marras no estaban en pugna con el sistema representativo de Gobierno, coin
cidiendo con la opinin de Snchez Viamonte. Linares Quintana consider que,
en el orden federal, eran abiertamente contrarias a la forma representativa de go
bierno que consagra la Constitucin; lo mismo en el orden provincial, atento que
las constituciones provinciales deben adecuarse al rgimen federal; en el orden
municipal, en cambio, seran viables, ya que la Constitucin impone a las provin
cias asegurar el rgimen comunal sin precisar en qu consiste. Similar postura
adoptaba Dana Montao. Y el autor a quien venimos siguiendo, por su parte haba
escrito: "Para nosotros, la discusin se simplifica. 'No hay ni puede haber repre
sentacin popular': el pueblo no gobierna, ni directamente, ni por medio de re
presentantes. Las formas semidirectas no tienen nada que ver con el gobierno, ni
con la representacin. Son meramente tcnicas del derecho electoral, y como ta
les no las consideramos prohibidas. Tanto en el orden federal como en el provin
cial, son susceptibles de establecerse sin violacin de la Constitucin".
FoRMAs DE EsTADo
DE GoBIERNo
165
1) La alianza, definida por Schmitt como una "relacin contractual por la cual
un Estado queda obligado a la guerra para un caso determinado". Actualmente, la
Organizacin de las Naciones Unidas impide la formacin declarada de alianzas
ofensivas, previendo la Carta de la Organizacin las alianzas parciales defensivas,
que a veces asumen la forma de uniones regionales.
1958.
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FORMAS DE ESTADO
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167
cada uno de los pases y adems, en la comparacin entre pases. En otros trminos,
no slo los pases eran democrticos y dictatoriales sucesivamente, sino que en la
regin haba, simultneamente, pases democrticos y dictatoriales. Dinmicamente,
mientras que en algunos pases empezaba o se consolidaba la democracia, otros
comenzaban o se consolidaban como dictaduras".
Creemos que la integracin regional no es simplemente una idea mesinica
de tecncratas, sino una expresin del desarrollo de la economa y de la poltica
en las sociedades de nuestro tiempo; por ello en Europa se busc con perseve
rancia, desde la Segunda Guerra Mundial, la realizacin de alguna forma de Unin
Europea. Como es fcil hoy percibir que estamos en presencia de una evolucin
del orden poltico y econmico que tiende a rebasar el "Estado nacional sobera
no"; es hora de que los pases latinoamericanos abandonen el fraccionismo y las
rivalidades recprocas para arribar a acuerdos polticos fundamentales capaces
de orientar un destino comn, dando sustento firme a los objetivos econmicos,
sin descuidar los relativos a cultura y educacin, ciencia y tcnica, informacin
y comunicaciones, etctera.
Pero no se puede progresar hacia las fases superiores del proceso de integra
cin, si en el mismo proyecto participan Estados con regmenes econmicos y
polticos divergentes que tendrn, por definicin misma, un enfoque diferente de
los problemas y una escala de valores diversa. Adems, se requiere el compromiso
en un proceso que reconoce la existencia de un inters que ha de englobar el in
ters nacional y que debe conducir a la transferencia de competencia a institucio
nes comunes.
Se sostiene tambin que la participacin de la ciudadana en el proceso de
integracin (pinsese, v.gr., en el Parlamento Europeo) es un factor de legitimidad
y una condicin de xito: si slo participan los gobiernos y las tecnoestructuras el
proceso se estanca y fracasa.
No extraa, por todo ello, que en el prembulo del Acta Unica Europea se
reafirme la decisin de los pases miembros de "promover conjuntamente la de
mocracia basndose en los derechos fundamentales reconocidos en las Constitu
ciones y leyes de los Estados miembros, en el Convenio Europeo para la Protec
cin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en la Carta
Social Europea, en particular la libertad, la igualdad y la justicia social", agregn
dose que los logros "en los mbitos de la integracin econmica y de la coopera
cin poltica, as como la necesidad de nuevos desarrollos, responden a los deseos
de los pueblos democrticos europeos, que ven en el Parlamento Europeo, elegi
do por sufragio universal, un medio de expresin indispensable".
DERECHO PUBLICO
168
(1814) y el
(1815) dieron lugar a la Unin Real entre Suecia y Noruega,
-El poder de la Confederacin -que surge del pacto- se ejerce sobre los
Estados miembros y no directamente sobre los individuos; para que las decisio
nes de la Confederacin obliguen a stos, se precisa su transformacin en nor
mas jurdicas particulares de cada Estado miembro.
Para algunos autores, esto marca la diferencia principal entre federacin y
confederacin: si la organizacin social puede vincular directamente a las perso
nas individuales en las materias de su competencia, existe un Estado federal; si
nicamente puede vincular a los Estados miembros, hay una confederacin.
169
".
DERECHO Pueuco
170
Aclara este mismo autor que "El fundamento del Estado federal es la Constitu
cin como ley suprema. La federacin es una estructura del derecho poltico, que
no tiene nada que ver con el origen histrico que pueda reconocer. Nos explica
mos: no interesa que las unidades particulares que integran el Estado federal ha
yan sido cronolgicamente anteriores al nacimiento de la federacin, o que hayan
dado origen a sta mediante pactos o alianzas, porque el Estado federal, en cuanto
entidad poltica y constitucional, no surge del tratado que histricamente pueda
precederlo, sino de la Constitucin que como ley suprema es su fundamento lgi
co y jurdico. En el caso argentino, las provincias han sido histrica y crono
lgicamente anteriores al Estado federal, constituido en 1853. Numerosos pactos
y alianzas fueron encauzando el movimiento de unidad y de organizacin que
culmin en la Convencin Constituyente de Santa Fe y en el estatuto dictado por
ella. Pero nuestra federacin no es, constitucionalmente, producto de un tratado,
sino de una ley suprema; por eso, en un orden lgico-jurdico, la Constitucin
federal es anterior a los ordenamientos polticos de las provincias, en cuanto los
subordina a s y les impone ser congruentes con la estructura de la federacin".
171
Nuestro pas -al igual que Estados Unidos, Suiza, etc.- es un Estado fede
ral y no una confederacin, no siendo sino una simple concesin a la historia la
subsistencia del nombre "Confederacin Argentina" en el art. 35 de la Consti
tucin Nacional.
Se ha considerado que nuestro pas constituy una Confederacin entre el Pacto
Federal de 1831 y la Constitucin de 1853, siendo rganos confederales la Comi
sin Representativa creada por aquel Pacto, de efmera existencia, y el Goberna
dor de la Provincia de Buenos Aires durante los perodos en que se le confiri la
representacin internacional de las dems provincias.
Para concluir con esta breve conceptualizacin del Estado federal, des
tacaremos los siguientes aspectos:
- La heterogeneidad de las manifestaciones positivas del Estado federal.
Advierte Linares Quintana que si examinamos los diversos tipos de federa
ciones, es posible establecer distintas gradaciones dentro de una escala que ira
desde el federalismo ruso-sovitico -que linda con la Confederacin- hasta
el federalismo canadiense y sudafricano -muy prximos al unitarismo-, pa
sando por el federalismo argentino y norteamericano, en una posicin ms o
menos intermedia o eclctica.
-Existen dos mtodos para la delimitacin formal de competencias entre
Gobierno general y los Gobiernos locales; el ms comn consiste en enu
merar las materias de competencia federal, quedando reservadas todas las
restantes a los Estados particulares (Argentina, Estados Unidos, Australia,
Mxico, etc.), pero en algunas federaciones (Canad, Unin Sudafricana) se
sigue el mtodo contrario, de forma que se enumeran los asuntos de compe
tencia de los Estados miembros, quedando todos los dems reservados al
Estado federal.
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ciones del Estado francs sobre aquella Iglesia, inspirando a Felipe el Hermoso,
Carlos VIl, el Parlamento de Pars y la "Declaracin del Clero Galicano" de 1682.
El "episcopalismo", que floreci en Alemania a fines del siglo XVI, aseveraba que
FORMAS DE ESTADO
DE GOBIERNO
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8 y 9), las cuales han decado a raz del acuerdo firmado el1O de octubre de1966,
entre la Santa Sede y la Repblica Argentina, aprobado por ley 17.032.
176
DERECHO PUBLICO
antes a Dios que a los hombres, comenz su carrera triunfal. Ante ella se esfu
m la omnipotencia del Estado pagano. La idea de los lmites inmanentes del
Estado y de toda obligacin de los sbditos comenz a alborear. El derecho y el
deber de la desobediencia contra la violencia infligida a la conciencia por el
Estado fueron proclamados y sellados con la sangre de los mrtires".
Mas han sido frecuentes las recadas en el absolutismo del Estado con su
inevitable conflicto con la religin, pues aqul a la larga no admite que sus
sbditos se adhieran a una doctrina y comunidad de fe que no se identifican
con sus doctrinas, a veces verdaderas religiones laicas.
Es adecuado destacar, con Monzel, que el Cristianismo y la Iglesia Catlica
supraestatal -como tambin las Iglesias cristianas no unidas con el Papa, en
general- dieron lugar a una apreciacin crtica del absolutismo estatal, y que
dondequiera que en estas Iglesias hay todava siquiera un poco de vida, no se
acepta sin crtica un Estado que trate de establecerse como absoluto.
Ahora bien, el principio cristiano de distincin no ha tenido siempre la mis
ma proyeccin en la historia, lo que a nuestro modo de ver se explica por las
diversas circunstancias fcticas, y por el hecho de que nuestra razn imperfecta
puede ir conociendo mejor el principio y sacando con mayor precisin sus
conclusiones, ajustadas a las realidades tempo-espaciales que se enfrentan.
As, la doctrina de la subordinacin del Estado a la Iglesia -que tanto choca
a la mentalidad actual- debe juzgarse sin perder de vista la conciencia sacra!
de la poca y el vaco poltico que, a partir de la cada del Imperio Romano y
durante gran parte de la Edad Media impuls al Papado y a las jerarquas loca
les a cumplir funciones de sustitucin.
Por lo mismo, sera tremendamente injusto acusar de oportunismo o falta de
sinceridad a quienes, con recta intencin, aportan nuevas concepciones como
desarrollos del mentado principio, que afirma la autonoma del orden espiritual
en relacin con el Csar, tomando conciencia del pluralismo religioso del mun
do contemporneo, como tambin de los inconvenientes prcticos que pue
dan acarrear a la libertad religiosa y a la independencia de la Iglesia ciertos
sistemas de preeminencia que, en la realidad, suelen conducir a una Iglesia
tericamente privilegiada y prcticamente avasallada, aunque sin propiciar
en modo alguno el indiferentismo religioso ni, a fortiori, la hostilidad hacia la
fe y sus exigencias.
La Iglesia contempornea -fundamentalmente a travs del Conci 1 io Vatica
no 11- se ha pronunciado, sin equvocos, sobre esta difcil materia de las rela
ciones con el Estado, humildemente, en el espritu de las bienaventuranzas, atenta
a reconocer en cualquier parte todo elemento de verdad y sin renunciar en modo
alguno a la afirmacin de sus derechos. Pasaremos a explicitar los principios
bsicos de su doctrina, que no podemos dejar de compartir.
La solucin de la doctrina catlica es de colaboracin armnica, desautori
zando, por tanto, el"csaro-papismo", el ''iurisdiccionalismo", el "hierocratismo"
FORMAS DE ESTADO
DE GOBIERNO
177
y las teoras separatistas (aunque, respecto de estas ltimas, escribi S.S. Len
XIII, que pueden ofrecer ventajas, como se produce en algunos pases, "sobre
todo cuando el legislador, por feliz inconsecuencia, no deja de inspirarse en los
principios cristianos; y estas ventajas, si bien no pueden justificar el falso prin
cipio de la separacin, ni autorizan a defenderlo, hacen sin embargo digno de
tolerancia un estado de cosas que, prcticamente, no es el peor de todos").
Pues bien, en la exposicin de los principios bsicos de la concepcin de
marras, se impone puntualizar ab initio que en la consideracin de la causa
final de la sociedad poltica surgen las pautas que deben orientar la solucin
correcta. Es que la Iglesia es distinta del Estado por su fin: mientras este ltimo
debe perseguir el bien comn temporal, esto es, procurar a los hombres la paz
y el progreso en la perspectiva del tiempo y de los bienes terrestres, la Iglesia
busca el bien comn espiritual, siendo -como expresa el Breviario de Pastoral
Social-"la encargada de promover el bien ltimo del hombre, que consiste en
la posesin de Dios, por la Gracia en la tierra y la Gloria en el Cielo".
Las dos sociedades -poltica y religiosa- son independientes en lo que
respecta a su fin especfico respectivo. "Ambas son supremas, cada cual en su
gnero" (Len XIII). De la discriminacin de los fines se deducen los respectivos
poderes. Pero como dentro de un territorio o mbito espacial ambas sociedades
gobiernan a los mismos hombres, las relaciones entre ellas son necesarias y fre
cuentes.
Hay ciertos objetos puramente temporales en los que la Iglesia no interviene
ni puede intervenir porque carece de misin alguna al respecto e, inclusive, de
medios proporcionados. Por el contrario, existen cuestiones totalmente espiri
tuales -como las relativas a la administracin de los sacramentos- que en
manera alguna incumben al Estado.
Pero "en la delimitacin primaria de los fines queda una zona residual: ob
jetivos de orden secular y de orden espiritual y religioso se superponen y gravi
tan sobre las mismas materias", destaca Legn. La actividad de los respectivos
poderes es atrada sobre ciertos objetivos comunes, pues -reitero con Bidart
Campos-"el hombre es sbdito de dos ciudades: la de Dios y la terrena; su ser
y su vida constituyen una unidad que trasciende el tiempo y que est afectada
a un destino sobrenatural; por eso, en su paso por el mundo tiene siempre como
negocio supremo el de salvar su alma ... Hay, por eso, mltiples aspectos de las
relaciones humanas que interesan tanto al Estado como a la Iglesia, contempladas
desde ngulos y perspectivas diferentes".
Los asuntos en que las actividades del Estado y la Iglesia confluyen, esto es, lo que
se conoce como las res mixtae, son, fundamentalmente, los siguientes: moral pblica;
educacin; matrimonio; medios matriales que precisa la Iglesia para el cumplimien
to de sus fines; eleccin de los ministros y jerarquas eclesisticas, y lo que estas con
diciones llevan consigo (como honores, privilegios, potestades, etctera).
Como la comunidad poltica, que tiene como fin la buena vida en comn,
no debe ignorar ni dificultar la consecucin del bien comn ltimo del hombre,
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DERECHO PUBLICO
tnomas, cada una en su propio terreno. Ambas, sin embargo, aunque por di
verso ttulo, estn al servicio de la vocacin personal y social del hombre. Este
servicio lo realizarn con tanta mayor eficacia, para bien de todos, cuanto ms
sana y mejor sea la cooperacin entre ellas, habida cuenta de las circunstancias
de lugar y tiempo".
En otro orden de cosas debemos apuntar una vez ms que, al margen de las
cuestiones mixtas, seala la Iglesia su competencia, all donde el orden social y
poltico se aproxima y llega a tocar el campo moral, para juzgar si las bases de
tal orden estn de acuerdo con la ley natural; hay aqu, evidentemente, una
intervencin en lo temporal, pero slo en tanto y en cuanto lo temporal con
cierne a la salvacin del alma. Por ello el citado Concilio ha afirmado en el
lugar precitado que "es de justicia que pueda la Iglesia en todo momento y en
todas partes ... dar su juicio moral, incluso sobre materias referentes al orden
FoRMAS DE EsTADO
DE GoBIERNo
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DERECHO Pueuco
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sido siempre doctrina de la Iglesia que nadie debe ser forzado a abrazar la fe:
Cristo, Cabeza de la Iglesia, invit, persuadi, pero jams coaccion, "Aunque
en la vida del Pueblo de Dios, peregrino a travs de los avatares de la historia
humana, se ha dado a veces un comportamiento menos conforme con el esp
ritu evanglico, o incluso contrario a l".
Ello sea dicho sin caer, como ocurre en ciertos crculos, en una amargura es
tril con un masoquista complejo de culpabilidad. No est de ms recordar aqu,
por ejemplo, que los procesos contra los herejes no nacieron del catolicismo, sino
del ambiente poltico e intelectual de las pocas en que se dieron; que -como
seala Karl Adam- "El mismo Calvino hizo quemar al mdico Miguel Servet. Contra
los anabaptistas se procedi con la pena de muerte, sobre todo en Turingia y en el
Electorado de Sajonia. Segn el telogo Walter Kohler, el mismo Lutero conside
r ... la pena de muerte como sancin justificada contra todo linaje de hereja". En
cuanto a la Inquisicin en la Espaa de Felipe 11, si bien no pueden legitimarse sus
horrores, es propio sealar que el pueblo entero aplauda la institucin y auxiliaba
espontneamente al Santo Oficio, obedeciendo primordialmente a ese sentido de
la cruzada mstica que llevaba en s todo espaol del "siglo de oro", arriero o hi
dalgo, pueblo que se sublevaba ante la simple idea de la "hereja". Todos vean a
la Inquisicin como un medio riguroso pero necesario de completar la unidad
nacional completando la unidad religiosa. Es necesario, por ello, situar a la Inqui
sicin en el clima de fe ardiente y de salvaje nacionalismo para comprenderla,
aunque no se justifique la crueldad espectacular de los medios empleados. Con
viene, entonces, poner la institucin en su lugar, dentro del tiempo, no siendo por
ende justo cargar a la Iglesia y a la monarqua espaola del siglo XVIIa responsa
bilidad de la Inquisicin.
FoRMAS DE EsTADO
DE GoBIERNO
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los hombres deben estar inmunes de coaccin, tanto por parte de personas
particulares como de grupos sociales y de cualquier potestad humana, y ello de
solo o asociado con otros, dentro de los lmites debidos", destacando que "La
libertad o inmunidad de coaccin en materia religiosa que compete a las perso
sta obrar o no obrar, hacer una cosa u otra, ya sea distinta, ya contraria", en la
naturaleza, con claros testimonios de los libros divinos, con la constante tra
cin de los fines autnticos del hombre. La libertad poltica, entonces, est cons
la libertad (o "liberty").
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bre en su cuerpo y en su alma exigencias naturales: las del alma son la verdad
para la inteligencia -no debemos olvidar que la sed natural por la verdad es la
raz del progreso humano- y el bien para la voluntad. Las del cuerpo son los
bienes materiales que necesita para conservar y desarrollar su vida.
Estas exigencias originan los diversos derechos de la persona: a la vida, al
matrimonio, a la libertad religiosa, etc. Por ello S.S. Juan XXIII, en el n 6 de su
Encclica Pacem in terris, ha dicho que "en toda convivencia bien organizada y
fecunda hay que colocar como fundamento el principio de que todo ser huma
no es persona, es decir, una naturaleza dotada de inteligencia y de voluntad
libre y que por lo tanto de esa misma naturaleza nacen directamente al mismo
tiempo derechos y deberes".
La libertad religiosa deriva, entonces, de la exigencia natural del hombre a la
verdad y, como la coaccin es un medio inadecuado para que el hombre alcan
ce la verdad, todo hombre tendr derecho a que nadie le obligue por la fuerza
a profesar una religin en la que no cree, o a renegar de la que est arraigada en
sus convicciones y en su conciencia.
En este sentido, el Concilio Vaticano 11, en el n2 2 de la "Declaracin sobre la
libertad religiosa", ha dicho: "Por razn de su dignidad, todos los hombres, por ser
personas, es decir, dotados de razn y de voluntad libre y, por tanto, enaltecidos
con una responsabilidad personal, son impulsados por su propia naturaleza a buscar
la verdad, y adems tienen la obligacin moral de buscarla, sobre todo la que se
refiere a la religin. Estn obligados, asimismo, a adherirse a la verdad conocida y
a ordenar toda su vida segn las exigencias de la verdad. Pero los hombres no
pueden satisfacer esta obligacin de forma adecuada a su propia naturaleza si no
gozan de libertad psicolgica al mismo tiempo que de inmunidad de coaccin
externa. Por consiguiente, el derecho a la libertad religiosa no se funda en la dis
posicin subjetiva de la persona, sino en su misma naturaleza. Por lo cual el dere
cho a esta inmunidad permanece tambin en aquellos que no cumplen la obliga
".
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CAPITULO V
EL ESTADO EN EL ORDEN INTERNACIONAL
l.
La comunidad internacional
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que el gnero humano, por disposicin del orden natural establecido por Dios,
est dividido en grupos sociales, naciones o Estados, independientes los unos
de los otros en lo que respecta al modo de organizar y dirigir su vida interna,
est, sin embargo, ligado con mutuos vnculos morales y jurdicos en una gran
comunidad, ordenada al bien de todos los pueblos y regulada por especiales
leyes que protegen su unidad y promueven su prosperidad", agregando aquel
Pontfice en la alocucin que -el 6 de diciembre de 1953- pronunciara a los
juristas italianos, que la de marras es "una comunidad superior de los hombres,
querida por el Creador y arraigada en la unidad de su origen, de su naturaleza
y su destino".
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dicho en trminos cristianos y exactos, por la paternidad divina. Frente a los force
jeos nacionalistas, nuestros clsicos sealan la compenetracin de lo nacional y lo
internacional y advierten cmo los tratados no constituyen la base ltima del
Derecho Internacional, sino que se apoyan en l...".
Resulta interesante sealar, en otra vertiente, que Alfred Verdross, adscripto
inicialmente a la Escuela de Viena, repara en que la realidad del derecho interna
cional desborda la identificacin kelseniana entre Estado y derecho.
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XXIII- ser una palabra vaca si no est fundada... sobre la verdad, construida
con las normas de la justicia, vivificada e integrada por la caridad y realizada,
en fin, con la libertad".
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".
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con ardor y a buscar con eficacia el bien y la felicidad de su patria tanto como
la de su misma familia; que le obliga a sacrificar no pocas veces su propio inte
rs al inters comn; que, unindole estrechamente a sus conciudadanos e in
teresndoles en su suerte, le aflige y le conturba en los males pblicos y le llena
de gozo en la comn felicidad".
El patriotismo -amor a la propia comunidad poltica, moral o histrica-,
en razn de la caridad en las relaciones internacionales, debe ser mesurado sin
caer en un chauvinismo jacobino y excluir a los dems pueblos, ni pretender
que ellos amen a nuestra comunidad como aman la suya o como nosotros
amamos la nuestra, ni mucho menos despreciarlos. En este sentido, el Concilio
aduce que a los gobiernos "... nada les aprovecha trabajar en la construccin de
la paz mientras los sentimientos de hostilidad, de menosprecio y de desconfian
za, los odios raciales y las ideologas obstinadas, dividan a los hombres y los
enfrenten entre s".
La verdadera caridad se extiende a todos los hombres y pueblos, pero con
orden y mesura; primeramente, al propio pas; despus, a los dems, as como
tambin debemos amar en primer lugar a nuestros padres y luego a nuestros
vecinos. Es que en el ordo chartats debe respetarse el ordo justtae, el cual
demanda que amemos a los dems segn la medida de su proximidad respecto
de nosotros; y recordamos que se ha expresado que la ley del amor es la ley de
concrecin, es decir, que no se ama lo que no se conoce y se ama menos lo que
se conoce menos. Por eso, el patriotismo exige no posponer la paz interior o la
legtima prosperidad de la propia comunidad a la felicidad de otros pueblos.
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Destaca tambin Ren Coste que, para la doctrina que nos ocupa, la resis
tencia colectiva armada slo est permitida cuando se dan las tres condiciones
siguientes:
a) Existencia de una injusticia evidente y extremadamente grave que da lu
gar a una situacin indiscutible de legtima defensa.
b) Fracaso comprobado de todas las soluciones de paz concretamente posi
bles, en virtud de la norma de la solucin pacfica obligatoria de los conflictos
internacionales.
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guerra debe respetarse la regulacin del orden normativo positivo interno. Esto
impone las siguientes aclaraciones:
El orden normativo positivo interno y en primer trmino la Constitucin o
Norma Fundamental jurdico-positiva, regula el poder poltico y, consecuente
mente, el poder de guerra como parte de aqul.
Advirtase que slo lo regula, pero no lo crea ni lo otorga, ya que el poder de
la sociedad poltica es explicitado por el orden natural al extraerlo de la natura
leza misma de la cosa, esto es, de la sociedad poltica o Estado, realidad acci
dental de relacin.
Si la regulacin contenida en el derecho positivo no se ajusta al orden natu
ral -habida cuenta de las concretas circunstancias tempo-espaciales-, las
consecuencias pueden ser gravsimas. En efecto, si peca por exceso, es decir si
el derecho positivo pretende conferir poder al Estado para lo que es contrario al
bien comn -inclusive el de la comunidad internacional- o no conduce a l,
201
populum. Luego, vinieron los senatus consultum ultimun por los que, ante la
emergencia -primero slo ante la guerra exterior y ms adelante tambin en
los casos de insurreccin civil-, el Senado reforzaba las atribuciones de algu
nos magistrados superiores -normalmente cnsules-, concedindoles una
potestas mxima por el tiempo que durase el peligro, viniendo de tal suerte a
ocupar una situacin parecida a la del "dictador", con la nica diferencia que
carecan de poder constituyente.
Ahora bien -y como recuerda Alvaro D'Ors- tanto en el supuesto en que
el dictador lo decidiese -y que la misma institucin de la dictadura lo implica
ba- como en el que fuese decretado por el Senado o, incluso, en el que un
magistrado superior lo declarase por propia autoridad, se daba el iustitium que
abola, mientras durasen las circunstancias que lo haban provocado, todo lmi
te normativo; era el momento de vestir elsagum militar y de colgar la toga civilis,
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1777 una comisin especial -designada por las colonias que un ao antes
haban declarado su independencia de Inglaterra- prepar los denominados
"Artculos de Confederacin y Unin Perpetua", ratificados por todos los Esta
dos en 1781 y en el segundo de los cuales se proclamaba: "Cada Estado retiene
su soberana, libertad e independencia, y todo poder, jurisdiccin y derecho
que no est por esta Confederacin delegado a los Estados Unidos, reunidos en
congreso". La asamblea convocada en 1787 para revisar aquellos artculos,
apartndose de tal finalidad constituy un Estado federal.
En esa Confederacin, las decisiones del Congreso, compuesto de los agen
tes diplomticos de los Estados, requeran la mayora de 9 votos sobre un total
de 13. La Convencin de Filadelfia, de 1787, convirti la Confederacin ame
ricana en un Estado federal a raz de la crisis blica con la antigua metrpoli.
Nuestro pas -al igual que Estados Unidos, Suiza, etc.- es un Estado fede
ral y no una confederacin, no siendo sino una simple concesin a la historia la
subsistencia del nombre "Confederacin Argentina" en el art. 35 de la Consti
tucin Nacional.
Se ha considerado que nuestro pas constituy una Confederacin entre el
Pacto Federal de 1831 y la Constitucin de 1853, siendo rganos confederales
la Comisin Representativa creada por aquel Pacto, de efmera existencia, y el
Gobernador de la Provincia de Buenos Aires durante los perodos en que se le
confiri la representacin internacional de las dems provincias.
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slo los problemas econmicos de los mismos hicieron que se pensara, hacia
mediados de la dcada del 50, en un proceso de integracin, pero bajo un ses
go economicista y, tal vez con ms propiedad, de carcter comercialista.
b) Los actores de la integracin fueron los gobiernos, a impulsos de tecn
cratas bien inspirados, preocupados aqullos por preservar la "soberana nacio
nal", por lo que los esquemas institucionales han sido slo intergubernamentales
y no supranacionales, sin encarnar en elites dirigentes y sin bases populares.
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que va mucho mas all y que ste es slo un primer paso, realizado en forma
imperfecta por los condicionamientos polticos y jurdicos existentes en los dis
tintos pases firmantes del Tratado.
El condicionamiento poltico surge porque la integracin tiene por objeto la
creacin de nuevas entidades, denominadas supranacionales.
El texto fundamental son los Tratados Internacionales que dan origen a la
comunidad supranacional, pero una vez constituida sta, las normas comunita
rias tienen fuentes derivadas similares a las fuentes internas de cada Estado, puesto
que provienen de los rganos comunitarios (Parlamento, Ejecutivo o Tribunal
de la comunidad).
Una de las caractersticas esenciales del derecho a la integracin es que genera
un derecho interno secundario o comunitario. Al constituirse una comunidad,
existe una delegacin de atribuciones legislativas supranacional que crea dere
cho interno secundario o comunitario cuyas normas deben aplicarse directa
mente en el territorio de los Estados Miembros y a sus habitantes, sin necesidad
de exequtur o pase.
Segn Miguel A. Ekmekdjian ello implica una verdadera transferencia par
cial de ciertos atributos derivados de la soberana. La transferencia de ciertas
porciones de decisin, propias de los rganos nacionales, a los de la comuni
dad, afecta el concepto clsico de soberana.
La concepcin de la soberana en el sentido de la ausencia total de lmites,
no se corresponde con el mundo contemporneo.
Las Constituciones europeas (Alemania, Francia, Italia, Espaa, etc.) han
adaptado sus normas al derecho comunitario y previsto la solucin de estos
problemas.
As, la espaola establece en su art. 96: "Los tratados internacionales vlida
mente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del
ordenamiento interno. Sus disposiciones slo podrn ser derogadas, modificadas
o suspendidas en la forma prevista en los mismos tratados o de acuerdo con las
normas generales del Derecho Internacional". Claramente est aqu consagrada la
supremaca del derecho internacional sobre el derecho interno.
La Constitucin alemana dispone en su art. 25: "Las normas generales del
Derecho internacional son parte integrante del Derecho federal, tiene primaca
sobre las leyes y son fuente directa de derechos y obligaciones para los habitantes
del territori6.federal".
La Constitucin francesa, de 1958, dice en su art. 55: "Los tratados o acuerdos
debidamente ratificados o aprobados tendrn, desde el momento de su publica
cin, una autoridad superior a la de las leyes, a reserva, para cada acuerdo o tra
tado, de su aplicacin por la otra parte".
La Constitucin griega, de 1975, establece en su art. 28: "Las normas del De
recho internacional generalmente aceptadas y los tratados internacionales, una
vez que hayan sido sancionados por va legislativa y hayan entrado en vigor segn
sus respectivas disposiciones, formarn parte integrante del derecho interno grie
go y prevalecern sobre cualquier norma jurdica contraria".
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y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estn en
conformidad con los principios de derecho pblico establecidos en esta Cons
titucin".
Vanossi sostuvo que haba que reformar los arts. 27 y 1 00 de la Constitucin
Nacional.
Cassagne en cambio indicaba que el art. 31 no instituye una jerarqua entre
la Constitucin Nacional, tratados y leyes, sino que solamente otorga una su
premaca entre el orden federal y el local. No establece tampoco que los trata-
213
dos necesiten una ley de pase. La ley no puede derogar el Tratado, ya que ste
es un acto complejo que requiere del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo.
Respecto del art. 27 Cassagne sealaba que slo significaba que por el trata
do no se le podan otorgar mayores garantas a los extranjeros.
Los que propugnaban la reforma constitucional ponan como ejemplo lo
acontecido con la firma de la Convencin Americana de Derechos Humanos,
ms conocido como Pacto de San Jos de Costa Rica, ratificado por ley 23.054,
que en su art. 62, inc. 1, establece que "Todo Estado Parte puede .... declarar
que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convencin especial, la
competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretacin o
aplicacin de esta Convencin".
En cumplimiento de ello, el art. 2 de la ley 23.054 reconoce la competen
cia de la Comisin lnteramericana de Derechos Humanos por tiempo indefi
nido, y de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, sobre todos los ca
sos relativos a la interpretacin o aplicacin de esta Convencin, bajo condicin
de reciprocidad.
En consecuencia, y por aplicacin del art. 62, inc. 3, la Corte lnteramericana
de Derechos Humanos tiene competencia para conocer en cualquier caso rela
tivo a la interpretacin y aplicacin de las disposiciones de la Convencin que
le sea sometido. Por el art. 68, inc. 1 .los Estados partes se comprometen a cum
plir la decisin de la Corte en todo caso en que sean parte.
Sin embargo, la Corte Suprema de justicia de la Nacin, siguiendo el criterio
de distinguir los tratados operativos de los no operativos, se inclin, en un pri
mer momento, por la teora dualista del derecho, con la excusa de que las clu
sulas del Pacto son meramente programticas .
Resolvi que "Si bien es cierto que el art. 14.1 de la Convencin Americana
Sobre Derechos Humanos aprobada por la ley 23.054 establece que 'Toda persona
afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a travs
de medios de difusin legalmente reglamentados y que se dirijan al pblico en ge
neral, tiene derecho a efectuar por el mismo rgano de difusin su rectificacin o
respuesta en las condiciones que establezca la ley', esta Corte ya se ha pronunciado
respecto a que la ausencia de reglamentacin legal impide tenerlo como derecho
positivo interno" (ver fallos que se registran en L.L. 1989-B-548 "Snchez Abelenda
DERECHO Pueuco
214
Ekmekdjian, que se ha ocupado del tema, seala que tras la discusin acerca
de si las normas del Pacto de San Jos de Costa Rica son operativas o program
ticas, se esconde el viejo pleito entre el monismo y el dualismo jurdicos, lo que
le ha dado lugar a preguntarse si el Pacto de San Jos de Costa Rica es otro
tratado internacional ms, o nos encontramos frente a un verdadero derecho
comunitario latinoamericano.
Analizando la evolucin del pensamiento doctrinario y jurisprudencia!, y
siendo una de las caractersticas esenciales del derecho de la integracin la
aplicabilidad directa de sus normas en el territorio de los Estados Miembros y a
sus habitantes, sin necesidad de exequtur o pase, advertimos que esta discu
sin impeda, lisa y llanamente, esa aplicacin directa, imposibilitando concre
tar un real derecho de integracin.
Con posterioridad a la firma del Tratado de Asuncin y, creemos, en aten
cin a las crticas crecientes ya mencionadas, en un fallo de fecha 7/7/92, la
Corte Suprema puso fin a la distincin creada entre tratados operativos y no
operativos y le dio otro enfoque y solucin al problema.
En la causa "Ekmekdjian, Miguel A. e/ Sofovich, Gerardo y otro" (fallo que
se publicara en j.A., 5787 del 29/07/92, pg. 23 y ss.), modificando lo dicho en
los fallos anteriores, la Corte sostuvo que exista la posibilidad de incumplimiento
de un tratado por accin u omisin.
"La violacin de un tratado internacional puede acaecer tanto por el estableci
miento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contra
ria, cuanto por la omisin de establecer disposiciones que hagan posible su cum
plimiento. Ambas situaciones resultaran contradictorias con la previa ratificacin
internacional del tratado; dicho de otro modo, significaran el incumplimiento o
repulsa del tratado, con las consecuencias perjudiciales que de ello pudieran de
rivarse" ("Ekmekdjian, Miguel A. e/ Sofovich, Gerardo y otro").
215
conflicto con cualquier norma interna contraria o con la omisin de dictar dispo
siciones que, en sus efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacio
nal en los trminos del citado art. 27. Lo expuesto en los considerandos preceden
tes resulta acorde con las exigencias de cooperacin, armonizacin e integracin
internacionales que la Repblica Argentina reconoce, y previene la eventual res
ponsabilidad del Estado por los actos de sus rganos internos, cuestin a la que no
es ajena la jurisdiccin de esta Corte en cuanto pueda constitucionalmente evitar
la. En este sentido, el Tribunal debe velar porque las relaciones exteriores de la
Nacin no resulten afectadas a causa de actos u omisiones oriundas del derecho
argentino que, de producir aquel efecto, hacen cuestin federal trascendente"
("Ekmekdjian, Miguel A. e/ Sofovich, Gerardo y otro").
Cuando la Nacin ratifica un tratado que firm con otro Estado, se obliga
internacionalmente a que sus rganos administrativos y jurisdiccionales lo apli
quen a los supuestos que ese tratado contemple, siempre que contenga descrip
ciones lo suficientemente concretas de tales supuestos que de hecho hagan po
sible su aplicacin inmediata.
Asimismo, tuvo presente nuestro mximo tribunal que la Corte lnteramericana
haba sostenido, en la misma lnea interpretativa, que "todo Estado Parte que no
haya ya garantizado el libre y pleno ejercicio del derecho de rectificacin o
respuesta, est en la obligacin de lograr ese resultado, sea por medio de legis
lacin o cualesquiera otras medidas que fueren necesarias segn su ordena
miento jurdico interno para cumplir ese fin".
Como colofn de ello, la Corte consider que entre las medidas necesarias
en el orden jurdico interno para cumplir el fin del Pacto de San Jos de Costa
Rica, respecto del derecho de .rectificacin o respuesta, deban considerarse
comprendidas las sentencias judiciales. En este sentido, se consider habilitado
DERECHO PUBLICO
216
el tribunal para determinar las caractersticas con que ese derecho, ya concedi
do por el tratado, se ejercitara en el caso concreto.
"Que las palabras 'en las condiciones que establezca la ley' se refieren a los
diversos sistemas jurdicos internos, integrados tambin por las sentencias de sus
rganos jurisdiccionales, pues tanto la tarea judicial como legislativa persigue el fin
comn de las soluciones valiosas" (Confr. Fallos 302-1284, entre otros) ("Ekmekdjian,
Miguel A. d Sofovich, Gerardo y otro").
217
siva y excluyentemente, las relaciones exteriores de la Nacin (art. 86, inc. 14,
Const. Nacional).
Esta conclusin es imprescindible toda vez que resulta necesario partir de
ella, para luego poder afirmar la supremaca del tratado sobre el derecho inter
no. Caso contrario se interpretara que, de tener el mismo rango jerrquico, la
ley posterior derogara al tratado anterior. La Corte se aparta as de su anterior
jurisprudencia, que se fundaba en el principio de que las leyes posteriores de
rogaban a las anteriores.
b. La reforma constitucional. Con el panorama planteado se llega a la refor
ma constitucional, la cual sigue en un todo los lineamientos sealados por la
crtica doctrinaria y la nueva jurisprudencia de la Corte.
En primer trmino y contrariamente a lo que sostena parte de la doctrina
constitucional ms calificada, no se reforman los arts. 27, 31 y 100 de la Carta
Magna, lo que muchos consideraban como algo imprescindible.
El constituyente de 1994 se limita a modificar el viejo inc. 19 del art. 67
(atribuciones del Congreso), hoy art. 75, inc. 22, y a agregar un inciso nuevo,
el 24.
El art. 75, inc. 22, establece entre las atribuciones del Congreso, la de "Apro
bar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y con las organiza
ciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y con
cordatos tienen jerarqua superior a las leyes".
Es decir que ahora, en forma clara, tajante y terminante, la Constitucin le da
a los Tratados Internacionales una jerarqua superior a las leyes, consagrando
as, constitucionalmente, lo que ya haba determinado la Corte Suprema de
justicia de la Nacin en el fallo reseado precedentemente.
Por su parte, el art. 75, inc. 24, fija como otra atribucin del Congreso la de
"Aprobar tratados de integracin que deleguen competencias y jurisdiccin a
organizaciones supraestatales, en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que
respeten el orden democrtico y los derechos humanos. Las normas dictadas en
su consecuencia tienen jerarqua superior a las leyes''.
No hay ahora ninguna duda, ninguna traba o limitacin constitucional al
proceso de integracin. Por imperio del art. 75, inc. 22, todos los Tratados Inter
nacionales tienen una jerarqua superior a las leyes de la Nacin, al derecho
interno, pero lo que es ms importante, es lo que seala el nuevo inc. 24 del
referido artculo, esto es, que las normas dictadas como consecuencia de un
tratado de integracin tambin tienen jerarqua superior a las leyes.
Qu significa esto? Ya hemos dicho que el proceso de integracin se inicia
o tiene su fuente primaria en la firma de un tratado internacional; pero una vez
completado el mismo, los rganos comunitarios creados, ya que la integracin
tiene ese objetivo, la creacin de rganos supranacionales, generan derecho
comunitario, que no es derecho internacional, sino un derecho interno secun-
218
DERECHO PUBLICO
dario o derivado, que, de conformidad con el mencionado inc. 24, tiene tam
bin jerarqua superior a las leyes.
Es decir, que la correcta interpretacin de dicho inciso consiste en que las
normas comunitarias dictadas por los organismos supranacionales, como con
secuencia de la firma de un tratado de integracin, tienen tambin jerarqua
superior a las leyes, estn por sobre el ordenamiento jurdico interno.
As lo seala uno de los convencionales que fue miembro informante de esta
parte de la reforma, Rodolfo Carlos Barra, quien indica que "En forma paralela,
los tratados del derecho de integracin -que, como se dijo, ya gozan de jerar
qua supralegal- pueden delegar competencias a organizaciones supraestatales.
Las normas que dicten tales organizaciones se incorporarn de pleno derecho
al ordenamiento jurdico interno. Esta es la gran novedad del sistema en nuestro
mbito, ... Se incorporarn al derecho interno en forma automtica, con jerar
qua supralegal aunque infraconstitucional (Diario de la Convencin Nacional
Constituyente, 22 reunin, del 2 de agosto de 1994, pg. 2834).
Barra apunta que, "En efecto, la Constitucin espaola establece que median
te ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribu
ya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitucin. Normas parecidas figuran en la Constitucin griega
de 1975 y en la Constitucin del Reino de los Pases Bajos, que es muy expresa al
sealar que las competencias legislativas, ejecutivas o judiciales podrn transferirse
a instituciones internacionales a travs o de conformidad con un tratado interna
219
220
DERECHO PUBLICO
hace referencia a la naturaleza de stas. Sin embargo, aunque las facultades del
Consejo se encuentran configuradas de un modo genrico, ello no implica cer
cenar la aptitud que cabe reconocerle para la emanacin de las diferentes cla
ses de normas derivadas, tpicas del derecho comunitario (reglamentos, directi
vas, decisiones individuales y dictmenes).
Segn Cassagne, la palabra "decisiones" est tomada aqu en un sentido
amplio y no con el sentido especfico, concreto y limitado que le asigna el de
recho comunitario europeo.
Cabe aqu preguntarse si las decisiones de un tribunal arbitral internacional
constituyen derecho secundario o derivado?
Segn Kemelmajer de Carlucci "El derecho secundario o derivado est inte
grado por los diferentes actos jurdicos emanados de los rganos comunitarios
en ejercicio de sus poderes legislativos, administrativos y jurisdiccionales. Entre
estos actos se encuentran los reglamentos, las decisiones, las recomendacio
nes, los dictmenes y las directivas".
Es decir, que los actos jurdicos emanados de los rganos comunitarios en
ejercicio del poder jurisdiccional constituyen derecho secundario o derivado.
Como se ha sealado, entre las falencias del Tratado de Asuncin se advierte
que ste no prev la existencia de un rgano jurisdiccional a imagen y semejan
za de lo que ocurre en la Comunidad Econmica Europea con el Tribunal de
justicia de Luxemburgo, no obstante lo cual existe un sistema de solucin de
controversias implementado por el Protocolo de Brasilia, en cumplimiento del
Anexo 111 del Tratado mencionado.
d. El Protocolo de Brasilia sobre solucin de controversias. El Anexo 111 del
Tratado de Asuncin, sobre solucin de controversias, en su punto 2, prevea
que "Dentro de los ciento veinte (120) das de la entrada en vigor del Tratado el
Grupo Mercado Comn elevar a los Gobiernos de los Estados Partes una pro
puesta de Sistema de Solucin de Controversias que regir durante el perodo
de transicin".
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DERECHO PUBLICO
222
223
visadas por los tribunales internos, ni siquiera por nuestra propia Corte Supre
ma de justicia. Esto resulta una clara aplicacin del principio pacta sunt servanda,
que est vigente y hace a la fundamentacin del sistema del derecho interna
cional (Diario de la Convencin Nacional Constituyente, 22 reunin, del 2 de
agosto de 1994, pg. 2835).
Los que han sustentado la reforma desde la doctrina o informando en la
Convencin Constituyente, aceptan la misma sin ningn tipo de objeciones,
sealando que la delegacin de competencias a organismos supranacionales
es un instrumento esencial del denominado derecho de la integracin o dere
cho comunitario, lo que se verifica en el derecho constitucional comparado
moderno.
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CAPITULO VI
TEORIA DE LA CONSTITUCION
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DERECHO PUBLICO
Lo que antecede explica que "La constitucin puede definirse desde dos
puntos de vista. Bien por su objeto o materia, bien por las formas y efectos es
peciales de que la reviste la tcnica jurdica. Con una terminologa, no muy
elegante y precisa, pero fijada por el uso, se conoce la definicin por su objeto
TEORIA DE LA CONSTITUCION
229
como concepto 'material' y la que atiende a las formas y efectos jurdicos como
concepto 'formal"' (Snchez Agesta).
En razn de una tradicin iniciada con las primeras Constituciones histricas,
se suele distinguir en las Constituciones formales:
a) El prembulo, en el que suele afirmarse la razn de ser del Estado que se
constituye, la visin de una unidad de destino, etc., incluyendo por lo general
palabras solemnes con finalidades educativas a travs de su eficiencia emocional.
b) La parte dogmtica, que consiste primeramente en las declaraciones de de
rechos, y es llamada dogmtica en razn de la conviccin de la existencia de dere
chos naturales, previos y superiores al Estado. En las Constituciones actuales suele
aparecer tambin una declaracin de los deberes de los ciudadanos.
Esta parte tambin puede contener declaraciones programticas cuyo papel es
el de directrices para la legislacin.
Incluye igualmente declaraciones sobre las formas de Estado y de gobierno,
relaciones con el poder espiritual, el objeto de la accin de gobierno, nombres del
Estado, caracteres de los smbolos patrios, etctera.
e) La parte orgnica, que contiene las disposiciones relativas a los rganos fun
damentales del gobierno, su competencia y el ejercicio de sus funciones.
Interesa destacar que, entre nosotros, se ha sostenido que el Prembulo no
integra la Constitucin, postura que no compartimos. No slo es una parte de ella,
sino que tiene normatividad: evidentemente, lo que dice el Prembulo debe ha
cerse; de lo contrario, sera intil; l concreta los fines supremos del Estado; define
los objetivos, lo que se debe hacer comunitariamente en sntesis de gobernantes y
gobernados; ofrece y propone el modelo de lo que se debe realizar y alcanzar;
"anticipa normativamente -escribe Bidart Campos- lo que el Estado decide, lo
que va a hacer, o cmo lo va a hacer, a travs de formulaciones que imponen
pautas de ejemplaridad y deber ser".
En cuanto a su valor como fuente de interpretacin, ha dicho la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin que "sera, desde luego, ineficaz, para dar al cuerpo del
instrumento a que se aplica un sentido distinto del que fluye de su claro lenguaje.
Slo constituye un positivo factor de interpretacin cuando el pensamiento de los
redactores no aparece en aqul, ntido y claro".
DERECHO Pueuco
230
Mas esas perspectivas no deben hacernos olvidar que todo Estado tiene
Constitucin en sentido material y que, desde este punto de vista, "El constitu
cionalismo es tan viejo como la humanidad, porque creemos que desde su ori
gen, el hombre actualiz, necesariamente, su apetito de vida poltica; y todas
esas organizaciones, an rudimentarias, han tenido 'su' Constitucin, su orden,
su modo de ser" (Bidart Campos).
Pues bien, los antecedentes de aquel constitucionalismo son profusos y
h ete rogneos debiendo contarse en primer lugar, incuestionablemente, la an
,
tigua doctrina del eminente derecho natural y los principios cristianos sobre
dignidad e igualdad humanas.
En un desarrollo que, en lo posible, ha de marginar lo anecdtico, seala
mos que se ha hablado de un "constitucionalismo medieval", para aludir a ins
trumentos polticos de una poca en la que -al decir de Friedrich- la Iglesia
"fue el baluarte de las restricciones efectivas y, por ende, del constitucionalismo".
Las doctrinas de la Iglesia vigorizaron la nocin de los derechos de la persona
y la exigencia de fijacin de lmites a la actividad estatal y, paralelamente, cerce
naron esa actividad a un importantsimo sector por aplicacin del principio evan
glico: "Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios".
Es menester recordar aqu, con Bidart Campos, que la lnea de doctrina de la
edad media elabora un pensamiento poltico que tiene profunda base tica. La edad
media no conoce el absolutismo poltico, ni en la teora ni en la prctica. Tan slo
algunas expresiones que aparecen en la baja edad media, estimuladas muchas de
ellas por el retorno del derecho romano, vuelven a reeditar las nociones romnicas
del poder absoluto, pleno y rotundo. Se concibe al gobernante como prncipe jus
to, con un ministerio servicial para la comunidad. Monarqua templada y rey vir
tuoso son el reverso del rgimen injusto y del tirano. El fin de la comunidad pol
tica es atender al bien comn. La comunidad debe obediencia y fidelidad al
gobernante, mientras ste acta con justicia. Si se convierte en tirano, es posible
resistirle y deponerlo. Por primera vez en la historia de las ideas polticas, se forja
sistematizado el principio del ius resistendi. El derecho natural limita al Estado y al
poder. Otros elementos de contencin poltica son la moral, la religin y el dere
cho cannico. Asimismo, la idea de que el derecho positivo y la ley humana son
nicamente expresin de la costumbre vigente, que no debe sufrir cambios ni al
teraciones repentinas o arbitrarias.
La Iglesia uni todas las partes del mundo medieval en la armoniosa unidad de
la cultura cristiana; sus sabios doctores desarrollaron los grandes y concordantes
sistemas de teologa y filosofa, recogiendo todo cuanto haba de bueno en la filo
sofa antigua, especialmente griega y rabe. Cuando la reforma -ensea R6mmen
empez a disolver el orbis cristianus, la unidad de la cristiandad se fue gradual
mente perdiendo en la era de las guerras de religin, hasta que surgi una nueva
civilizacin occidental meramente secular. Durante este tiempo la Iglesia y la filo
sofa, que haba hallado en ella sus fundamentos, tuvieron que resistir los arbitra
rios ataques del absolutismo de los prncipes que pretendan obligarla, bajo el yugo
del Erastianismo, a legitimar el absolutismo autocrtico.
TEORIA DE
LA
CoNSTITUCION
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DERECHO PUBLICO
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(1644), que les aseguraron la libertad civil y poltica y les reconocieron el dere
cho de establecer y organizar un gobierno propio- la esencia de las Constitu
ciones de las colonias sancionadas luego de la Declaracin de Independencia
TEORIA DE LA CONSTITUCION
233
trialismo, por las injusticias que posibilitaba al permitir el avance del capitalismo
dominador e imperialista, planteando la llamada "cuestin social" en trminos
cada vez ms graves y premiosos.
Existe un proceso de cambio que se inici hace unos doscientos aos, que va
sufriendo toda sociedad que pasa de ser de tipo agrario a tipo urbano e industrial
y que se est llevando a cabo en todo el mundo, aunque por cierto no de modo
uniforme (de ah la tan mentada clasificacin de pases "subdesarrollados", "en
vas de desarrollo" y "desarrollados"). A partir de la segunda mitad del siglo XVIII,
y especialmente en Inglaterra, comienza el reemplazo, en forma sistemtica y pro
gresiva, de la potencia muscular -humana y animal- por la de las mquinas en
el proceso productivo, fenmeno conocido como "industrializacin", que influye
grandemente sobre la movilidad funcional, por el paso de la poblacin de las ac
tividades primarias (agricultura y ganadera, caza y pesca, extraccin de minera
les, etc.) a las secundarias (industrias para la transformacin de las materias pri
mas) y, sobre todo, a las terciarias (transportes y comunicaciones, comercio y
finanzas) y cuaternarias (los servicios en general, pblicos y privados). Por lo mis
mo, en razn de ser el campo el lugar propio de las actividades primarias y la
ciudad el de las otras, se produce una mayor concentracin de la poblacin en
las ciudades o "urbanizacin".
Desde un punto de vista nominal, puede definirse la cuestin social diciendo
que es la que propone el desorden o mal social para que sea estudiado y discutido
con el fin de hallar la verdad sobre su naturaleza, causas y remedios. Desde un
punto de vista real, como el desorden o mal social es mltiple, la cuestin social
tiene diversas acepciones o sentidos: a) Sentido amplsimo: comprende todos los
DERECHO PUBLICO
234
descontento de los hombres que componen la clase pobre, vctima de una desigual
dad social injusta, por excesiva.
uso comn de la lo
cucin "cuestin social", pensamos con Bidart Campos que por sta debe enten
derse el problema -y su solucin- en torno de las relaciones entre capital y tra
bajo, clases sociales y factores de la produccin, con particular referencia a los
sectores ms pobres y desprotegidos de la sociedad y al trabajo de los obreros. El
trmino "cuestin social" denota que no se trata de una mera cuestin econmica,
aunque lo econmico est comprometido con ella, sino de algo mucho ms am
plio, que incluye lo espiritual, cultural, etctera.
ductor carismtico (Fhrer o Duce) que se reputa intrprete del pueblo; d) utilizan
el sistema de partido nico; e) el Estado monopoliza la propaganda poltica y forja
la opinin pblica oficial, cuya ortodoxia vigila con medios policacos; y
f) el Es
TEORIA DE LA CONSTITUCION
235
de la justicia distributiva, ya que tiene por objeto hacer que el bien comn venga
a serlo de veras; que de l participen en mayor o menor grado hasta los ms inca
paces y los ms desheredados, tan slo por ser miembros de la sociedad; y que, en
fin, venga a ser una verdad que el hombre nace con derechos, que para ser efec
tivos tienen que hallar enfrente deberes, y que el hombre nace en sociedad y para
vivir en sociedad, la cual tiene por fin y objeto ayudar al hombre, a todo hombre,
y suplir sus naturales deficiencias en orden a la consecucin de su fin. Su funcin
(de la justicia en trato) es funcin distributiva, en proporcin acomodada a soste
ner mejor el equilibrio social... Su sujeto activo o deudor es la Sociedad misma, la
cual no slo est representada por el Estado o Poder Pblico, sino que tambin
puede estarlo circunstancialmente por otras instituciones de Derecho pblico y
aun de Derecho privado y aun por simples particulares (el dueo de una empresa,
por ejemplo), a los cuales pueden en ciertos casos competir esa funcin distri
buidora. Su diferencia, respecto de la justicia distributiva en sentido clsico o vul
gar de dar a cada uno su merecido, y de la que viene a ser como una sub-especie
de superior y ms amplio sentido, es que la razn de deuda se afloja y se ampla,
transfirindose, no a hechos o merecimientos personales concretos, sino a la per
sona misma, como miembro de la sociedad. Y su razn de ser y su fundamento, en
fin, consiste en el ser del hombre, por naturaleza, miembro de una sociedad de
hombres, de algn modo iguales y obligados moralmente entre s a la ayuda mu
tua, como ya haba visto Aristteles y haba dado por bueno santo Toms al co
mentarle". "La justicia social -escribe Pedro J. Fras- est ms all de la con
mutativa que se satisface con el equilibrio de las contraprestaciones y de la justicia
distributiva que slo atiende al mrito de las partes. La justicia social exige tam
bin lo que es debido a la condicin de persona, aunque careciera de mritos".
e) No entiende que slo se trata de declarar los derechos a la vez que limitar
al Estado, quien debera reducirse a omitir todo dao a aqullos y depararles
proteccin suficiente, pues considera que la sociedad poltica debe poner las
condiciones para que los derechos o libertades se concreten (superacin de la
concepcin abstracta y negativa).
d) No se limita a confeccionar un catlogo de derechos apropiado para quien
haya superado las exigencias vitales primarias, para quien goza de una cierta
independencia econmica, omitiendo derechos naturales tan evidentes como
el atinente a la vida o, mejor, a una vida humana digna (superacin de la con
cepcin burguesa).
DERECHO PUBLICO
236
TEORIA DE LA CONSMUCION
237
tas, agregando que la distincin refleja adems tres momentos histricos deci
sivos, pues las otorgadas y pactadas responden a procedimientos monrquicos,
mientras que las impuestas se estructuran sobre una base democrtica popular.
Las otorgadas consisten en una concesin unilateral que hace el prncipe a
favor del pueblo, concedindole un conjunto de garantas jurdico-polticas.
Aunque de hecho estas Constituciones responden a la presin popular, e hist
ricamente sealan el primer paso de la monarqua absoluta a la monarqua li
mitada, desde el punto de vista jurdico son obra exclusiva del rey, quien deci
de conceder una Constitucin a sus sbditos.
Son ejemplos tpicos de Constituciones otorgadas la Carta francesa de Luis
XVIII de 1814, y la Constitucin japonesa de 1889. Se han calificado tambin
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cin que puede ser escrita o no. Hay Estados y pocas en los que el quehacer
poltico se acomoda a las prescripciones normativas de la Constitucin escrita.
Hay Estados en los que, por no tenerla, la realidad constitucional se hace norma
a travs de la costumbre, de los usos, de las convenciones, y de las leyes disper
sas con contenido o materia constitucional. Y hay Estados en los que, por ines
tabilidad poltica, por desarraigo de la Constitucin escrita en el medio ambien
te, etc., la prctica constitucional no est de acuerdo con dicha Constitucin.
En este ltimo supuesto no se cumple, sino que se viola, se relega a la "hoja de
papel". Pero como todo Estado tiene Constitucin, y all la Constitucin real no
es la escrita, debemos averiguar cul es la verdadera. Y se nos aparece entonces
como el conjunto de "vigencias constitucionales", como la realidad constitu
cional "vigente". Decir vigente quiere decir normativa, ejemplarizada: lo que
se hace se considera como debiendo hacerse as. Es comn que en ese caso, lo
que empieza siendo un mero hecho se torne al poco tiempo como norma; es
decir, que el hecho, la prctica, quedan impregnados de normatividad. Por ejem
plo, en la Alemania nacionalsocialista, no obstante que la Constitucin de
Weimar no qued formalmente derogada, se vio desplazada por prcticas cons
titucionales opuestas, instauradas por el rgimen de Hitler, que la privaron de
vigencia, y que, paralelamente, implantaron vigencias distintas que se convir
tieron en la verdadera Constitucin, en la real y practicada, hecha norma a tra
vs de la prctica, del quehacer poltico consuetudinario, y tambin de algunas
leyes escritas. Es el fenmeno del rol que cumple "el poder normativo de lo
fctico" y de "las decisiones extralegales", que cuando alcanza una intensidad
tal como para privar de vigencia a la Constitucin escrita lo llamamos "des
constitucionalizacin" y que se opera en aquellos Estados en que descubrimos
una dualidad de Constituciones: por un lado, la "escrita sin vigencia"; por el
otro, la "real y vigente", que la ha desplazado, y que le es opuesta y paralela.
Sobre esta contradiccin o diferencia entre la Constitucin normada y la rea
lidad constitucional, ha escrito Snchez Agesta: "Las expresiones despectivas
con que se alude a determinados rdenes o instituciones constitucionales, de
nominndolas 'constituciones de papel' o 'formas o apariencias constitucionales'
expresan grficamente esta discrepancia entre el carcter fundamental que se
atribuye al orden constitucional y su carencia de eficacia fundamentadora por
no ser la expresin adecuada de las fuerzas de un medio. Expresin extrema
y deliberada de este falseamiento es lo que recientemente se ha denominado
'fraude constitucional'. (Ejemplos, la Constitucin albertina durante el fascis
mo; la de Weimar al advenimiento de Hitler)".
Ante esta constatacin de lo que puede ocurrir en la prctica constitucional,
debemos afirmar, con Bidart Campos, que en principio, cuando existe una Cons
titucin rgida, toda realidad contraria que implica violarla o modificarla en los
hechos debe ser valorada negativamente, porque la justicia exige que tales alte
raciones slo se operen a travs del procedimiento formal de reforma previsto por
TEORIA DE LA CoNsTrTucroN
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el texto escrito; pero es indudable que, aun cuando la prctica sea contraria a la
Constitucin, tiene la vigencia ineludible de lo fctico, por lo que se impone dis
tinguir lo vigente de lo vlido, desde que puede haber vigencia sin validez.
Concluimos este tpico sealando que, en la dinmica constitucional, pue
den darse otras alteraciones que no llegan a los extremos anteriormente expues
tos. "Para que haya siquiera mnima alteracin basta que una norma, no regu
larmente modificada en sus expresiones definitorias, sea objeto de inteligencia
o de aplicaciones distintas de las antes impuestas. Puede ocurrir, y ocurre con
relativa frecuencia, que algn cambio de los presupuestos tericos y del clima
social repercutan sin remedio en la manera de 'interpretar' la Constitucin. Esto
es tanto ms fcil, cuanto ms implicancias variables quepan en el texto solem
nemente declarado. Cambia evidentemente la Constitucin cuando se produce
el cambio de hermenutica, cuando asoma la distorsin de los sentidos, o en
los casos de que se rectifiquen las referencias a los valores predominantes"
(Legn). Sobre el punto, recuerda Bidart Campos que "La doctrina alemana ha
usado corrientemente el trmino 'mutacin constitucional' para designar el fe
nmeno que se produce en los Estados cuyas Constituciones escritas, sin some
terse a la reforma formal, adquieren un sentido nuevo, un contenido distinto,
una interpretacin diferente, o llegan a perder vigencia por un uso contrario
(este caso extremo es ya el de la desconstitucionalizacin)".
existir puesto que es requerido por la naturaleza humana; pero como ni Dios ni
la naturaleza nada han preestablecido sobre si debe ser monrquico o re
publicano, presidencialista o parlamentario, unitario o federal, puede existir con
modalidades diferentes y variables, tocando a los hombres su determinacin.
Tambin hemos visto que el concepto de bien comn -fin del Estado segn
el orden natural- es permanente, pero de diversas aplicaciones segn las cir
cunstancias, o sea que la determinacin de cules sean las condiciones de la vida
social "necesarias al conjunto de los ciudadanos para el desarrollo de sus cua
lidades y de sus oficios y deberes" se resuelve conforme a la realidad histrica.
El Estado debe, entonces, vivir: hay que darle vida, estructurarlo, organizar
lo, definirlo en el sentido de establecer los principios programticos que las
realidades de tiempo y lugar determinen como necesarios y convenientes para
el logro del bien comn.
Ahora bien, la realidad exhibe que los regmenes polticos se instauran por
obra de un hombre o de un grupo de hombres que lo establecen, al formarse el
Estado o en un proceso revolucionario; y la "voluntad poltica cuya fuerza o
autoridad es ca az de ado tar la concreta decisin de conjunto sobre modo y
DERECHO PUBLICO
244
TEORIA DE LA CONSTITUCION
245
Por otra parte, tal voluntad o poder, en tanto est en condiciones de realizar
la unidad poltica frente a las fuerzas que pueden oponrsele, "no puede hallar
se sometido a ningn precepto positivo anterior -si antes haba un ordena
miento, ste caduc-; por eso, el poder constituyente es superior y previo a
toda norma establecida, ya que en l se fundar la validez de todas las normas
que se establezcan. Por esto, el poder constituyente no est limitado por ningu
na traba positiva: representa una voluntad inmediata, previa y superior a todo
procedimiento estatuido. Como no procede de ninguna previa norma positiva,
no puede ser regulado por preceptos jurdicos anteriores" (Recasns Siches).
Es en efecto evidente, que el poder constituyente no se haya limitado por
reglas preexistentes del orden normativo-positivo, ya que su carcter originario
impide someterlo a una ordenacin jurdica positiva que, justamente, presupo
ne un poder constituyente que cumpli su funcin organizadora del Estado; pero
si bien no est sometido a ninguna traba positiva, s lo est a los principios de la
justicia y especialmente a las exigencias del bien comn en la determinada cir
cunstancia histrica.
El derecho natural, entonces, limita al poder constituyente y, por ello, ano
tamos con Messineo que ninguna Constitucin debe incluir "norma alguna que
sea lesiva en cualquier forma a los derechos fundamentales del hombre, a su
integridad fsica, a su libertad, a la facultad de procurarse los medios de vida, a
la independencia de iniciar la sociedad conyugal mediante el matrimonio, a la
autonoma de rendir culto a la divinidad segn la religin profesada, a la exi
gencia de participar en el bien comn en relacin con las propias prestaciones,
etctera".
Y a esta altura conviene que destaquemos que la antes aludida "legitimidad
poltica" no se confunde con la "justificacin tica", presente slo cuando el
rgimen es conforme al orden natural, de donde puede darse el caso de "legi
timidad poltica" sin "justificacin tica".
Pero sealamos con Bidart Campos que, adems de esos principios trascen
dentes del orden natural, todo poder constituyente encuentra otros criterios
directrices, que juegan tambin como limitaciones, en el propio ambiente so
cial e histrico de la comunidad, cuya transgresin puede llevar a estructuras
que luego no tendrn vigencia en la realidad. Y no pueden dejar de mencionarse
-tambin en el orden de la realidad- las presiones externas, que franca o en
cubiertamente se traducen en injerencias e imposiciones no siempre posibles
de rehuir.
3. Revolucin y golpe de Estado. Hemos dicho que el poder constituyente se
exhibe en los momentos fundacionales del Estado o ante la ruptura del orden
anterior a consecuencia de una "autntica revolucin", pues aunque comn
mente suele emplearse el trmino revolucin en un sentido amplio y genrico,
conviene diferenciar la revolucin de la mera revuelta o golpe de Estado.
DERECHO PUBLICO
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Burdeau destaca que los juristas no pueden desinteresarse del fenmeno revo
lucionario, estudindolo como una materia que les pertenece realmente, porque
ellos encuentran, tambin en la vida palpitante, la sustancia misma de su ciencia.
Y conviene sealar, con Linares Quintana, que "No hay duda de que la existencia
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TEORIA DE
LA
CONSTITUCION
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V. La superlegalidad
1. Estructura jerrquica del derecho positivo. Entendemos que entre las di
versas normas constitutivas del orden normativo positivo debe existir jerarqua,
y ello por un postulado del orden natural.
En efecto, las posibles contradicciones entre normas que no pueden salvarse
en base a una cierta jerarqua, pueden conducir a la anarqua y al desorden. Si
el derecho natural exige el derecho positivo precisamente para mantener orde
nada la convivencia, es obvio que se impone su congruencia en base a una
relacin jerrquica, siendo tal vez por esto que "en el cuadro reducido de la ley
humana positiva siempre asom al menos alguna somera jerarquizacin" (Legn).
El orden natural, entonces, exige la existencia de relaciones de supra y subordi
nacin entre las normas que integran el orden normativo positivo para que no
existan contradicciones insalvables, y la doctrina de la supremaca de la Cons
titucin ubica a sta en el pice, obedeciendo a la conviccin de que la ley
constitucional, para que responda a su principio ordenador, debe concebirse
en posicin jerrquicamente suprema, como punto de partida de una ordenada
gradacin de normas.
Esta doctrina ha sido apuntalada por la teora kelseniana del orden jurdico (de
gran valor siempre y cuando se la mantenga en un plano lgico formal), que lo
considera no como un sistema de normas coordinadas entre s que se hallan en
un mismo nivel, sino como una verdadera estructura jerrquica de preceptos ju
rdicos: "Si uno mira el orden jurdico, no aparece ... como un sistema de normas
de igual rango colocadas unas aliado de otras, sino ms bien como una jerarqua
en la cual las normas de la Constitucin forman el estrato superior" (Kelsen). Las
normas constitutivas del ordenamiento positivo no se encuentran en relaciones
de mera yuxtaposicin sino de subordinacin y coordinacin, mediando entre
ellas una estructura escalonada, con una lgica y determinada gradacin.
DERECHO PUBLICO
250
3) Norma fundamental: diremos, por ser suficiente a nuestros fines, que ella
se identifica con la Constitucin en sentido material.
Pues bien, existiendo entre las normas constitutivas del ordenamiento jurdi
co positivo relaciones de subordinacin y coordinacin, relaciones de jerar
qua, podemos hablar de normas superiores y de normas inferiores; y "la rela
cin entre una norma de nivel ms elevado y otra de nivel inferior, por ejemplo
la que existe entre la Constitucin y una norma sancionada de acuerdo con
ella, significa tambin que en la norma ms elevada se halla la razn de la va
lidez de la inferior, una norma jurdica es vlida porque ha llegado a la existen
cia de la manera prescripta por otra norma... " (Kelsen). Veamos un ejemplo: un
juez condena a una persona por el delito de homicidio. La sentencia respectiva
constituye una norma individual y para concretarla el magistrado -sin perjui
cio de deber efectuar un profundo anlisis de los hechos de la causa, y de deber
actuar una autntica voluntad de justicia- ha aplicado una serie de normas
positivas de carcter general, como la ley de organizacin de los,tribunales, el
cdigo de procedimiento en lo penal, el cdigo penal, etc.; y as, si frente a la
sentencia nos preguntamos por qu ella vale, debemos responder que vale porque
se funda en la ley (aplicacin judicial de la ley); es decir, que una norma posi
tiva vale en cuanto es la ejecucin de otra de rango superior; sta a su vez vale
en cuanto es la ejecucin de otra an superior, etctera.
TEORIA DE
LA
CoNSTITUCION
251
Las normas generales son las que dan validez a aquella sentencia -norma
individual-, pero a su vez sta otorga a las primeras vigencia; la sentencia es
vlida porque se adapta a lo establecido en el cdigo penal, etc., mas a su vez
da vigencia a aquellas normas generales ya que, por su intermedio, stas se hacen
efectivas, se aplican. Validez y eficacia son -dice Kelsen- dos cualidades com
pletamente distintas; y sin embargo hay una cierta conexin entre ellas. La dis
tincin entre validez y vigencia o eficacia es necesaria, pues es posible que en
un orden jurdico positivo que sea eficaz en su conjunto, una norma jurdica
aislada pudiera ser vlida pero no eficaz en un caso concreto porque, de hecho,
no ha sido obedecida o aplicada aunque debiera de haberlo sido; y la validez
y la eficacia o vigencia son dos aspectos diferentes del derecho positivo que
han de mantenerse claramente separados, aunque ambos se mantengan en una
definida relacin mutua.
Constituye el remate de la lgica jurdica kelseniana la famosa concepcin
de la pirmide jurdica, debida a Merkl, que considera al orden jurdico positi
vo como un mundo de normas, en donde la zona ms pegada y directa a la
realidad est compuesta por normas individuales, por encima de las cuales vie
nen otras cada vez ms generales; en esta forma, las normas jurdicas positivas
se distribuyen en diversos escalones o gradas desde el vrtice hasta la base de
la pirmide, disminuyendo en cantidad a medida que vamos remontndonos
hacia la cspide. En el vrtice de la pirmide est la Constitucin; en la grada
inmediatamente inferior las normas generales y en la base las individuales. Las
normas superiores otorgando validez a las inferiores, y stas dando a las prime
ras vigencia.
Pero por supuesto que el conocimiento de las estructuras lgicas de la nor
matividad positiva no agota el del Derecho (trmino que tiene otro alcance ms
alto), el cual comprende tambin el conocimiento de las grandes cuestiones
sobre el fundamento, la justificacin, la obligatoriedad de las normas positivas.
Y -como ha escrito Corts Grau- si no anclamos la norma fundamental"en la
gleba de los valores objetivos, viene a ser como un rbol sin races, una dialctica
del peor estilo, basada en ese relativismo y en esa ontologa negativa que roen
todo el edificio kelseniano". En definitiva: el formalismo lgico requiere ser
complementado con la consideracin sociolgica y tica.
Anota Le Fur que, quien pretende elaborar un derecho puro, desentendindose
de la historia, de la tica, de la sociologa, de la poltica, acaba por perder todo
contacto con la vida, agregando que el derecho no es un producto acabado de
inventar: surgi y se mantiene desde hace siglos, no como una especulacin sobre
formas puras, sino como una nocin objetiva ligada al problema mismo del bien
y del mal. All los formalistas -aade- si se empean en hablar solamente de la
ley o del derecho positivo; lo que no podemos es dejar que hablen simplemente
de derecho, sin ms distinciones, porque ese trmino tiene otro alcance ms alto.
El derecho o ley natural, parte de la ley eterna, debe ser fuente y norma su
prema del derecho positivo. Cuando la norma puesta por los hombres es con-
DERECHO PUBLICO
252
Mas este precedente, como otros posteriores, tuvo muy limitada influencia
en el derecho pblico ingls, pues "donde no hay poder constituyente formal ni
Constitucin rgida, es difcil hablar de inconstitucionalidad, porque faltando
TEoRJA DE LA CoNsnTucJoN
253
ese estatuto supremo, cualquier ley o acto del poder constituido puede darse
cualquier contenido sin consultar normas subordinantes" (Bidart Campos). En
suma, las cortes britnicas ejercieron el poder de asegurar la supremaca con
forme a la doctrina de Coke hasta 1688, pero no despus.
Ahora bien, esa doctrina de Coke tuvo favorable recepcin y se afianz
paulatinamente en las colonias inglesas de Amrica del Norte, en buena medi
da por razones polticas, ya que suministraba el fundamento para desconocer la
validez de las leyes del Parlamento que, a juicio de los colonos, desconocan
los derechos establecidos en las leyes fundamentales; y el principio de supre
maca de la Constitucin qued finalmente consagrado en el art. VI, inc. 2 de la
Constitucin norteamericana, anlogo al 31 de la nuestra.
La doctrina de la supremaca constitucional fue "incorporada expresamente al
derecho pblico norteamericano en el texto mismo de la Constitucin, aprobada
en Filadelfia, que sirvi incuestionablemente de modelo, junto con el proyecto de
Alberdi, a los convencionales argentinos de 1853. Estos, en efecto, no pudieron
recoger antecedentes nacionales sobre el punto, porque, con excepcin de un
proyecto que en 1813 fue preparado o presentado a la asamblea constituyente,
cuyo texto es probable que no conocieran, en ninguno de los estatutos, reglamen
tos o Constituciones anteriores se haba establecido la prioridad de las 'normas
constitucionales' frente a las 'normas ordinarias"' (Ghigliani).
Que la dqctrina que nos ocupa se presenta como uno de los rasgos esencia
les del sistema de Constituciones escritas y rgidas, se evidencia en la explica
cin que de aqulla diera Marshall -Presidente de la Corte Suprema de los
Estados Unidos- en el caso "Marbury" (1803): "Los poderes de la Legislatura
son definidos y limitados; y para que estos lmites no sean confundidos y olvi
dados, la Constitucin es escrita. Por qu esos poderes seran limitados y por
qu estos lmites seran consignados en un escrito, si ellos pudieran ser, en todo
momento, traspasados por aquellos mismos que se ha tenido la intencin de
contener? ... La Constitucin es o bien una ley suprema y soberana, no suscep
tible de ser modificada por medios ordinarios, o bien est al nivel de las leyes
ordinarias, y como todas las otras leyes, puede ser modificada cuando a la Le
gislatura le plazca modificarla. Si la primera parte de la alternativa es cierta, una
ley contraria a la Constitucin no es un ley; si la ltima parte es la verdadera, las
Constituciones escritas son tentativas absurdas de parte del pueblo para limitar
un poder que, por su naturaleza misma, no puede ser limitado... Ciertamente,
todos aquellos que han elaborado las Constituciones escritas, las contemplaron
como formando la ley fundamental y suprema de la Nacin, y consecuente
mente, la teora de cada uno en tal gobierno debe ser que una ley de la Le
gislatura repugnante a la Constitucin es nula. Esta teora acompaa esencial
mente a una Constitucin escrita ... .
"
Linares Quintana trae la sntesis que Johnson hizo de esa sentencia: a) La Cons
titucin es una ley superior. b) Un acto legislativo contrario a la Constitucin no es
una ley. e) Es siempre deber judicial decidir entre leyes en conflicto. d) Si la Cons-
DERECHO PUBLICO
254
titucin est en conflicto con un acto legislativo el juez debe rehusar aplicar este
ltimo. e) Si as no se hace se habra destruido el fundamento de todas las Consti
tuciones escritas.
TEORIA DE
LA
CONSTITUCION
255
sicin normativa para ser aplicada, pues dado que existe una norma que ha esta
blecido un deber determinado con carcter imperativo, no es extrao a esa norma
interpretar que ante el incumplimiento del deber jurdico, el mismo sea ejecutado
coactivamente. Por ello, la existencia de esa sancin no necesita ser declarada en
forma expresa: su existencia y su medida estn comprendidas en la existencia y
medida del deber mismo que la norma ha establecido. En consecuencia, cuando
una Constitucin dispone que los habitantes deben gozar de tales o cuales dere
chos, est all implcita la sancin de hacer respetar los derechos que la Constitu
cin reconoce, en caso que se pretenda no respetarlos (anulando entonces el acto
inconstitucional, mandando coactivamente restablecer la situacin a su estado
anterior, etc.); y esa es una sancin de las normas constitucionales. Por cierto que
estas consideraciones son de aplicacin estricta slo en el caso de normas consti
tucionales que tengan un contenido actual ("Todos los habitantes de la Nacin
gozan de los siguientes derechos... "), no cuando se trata de disposiciones de un
neto contenido pragmtico ("el Congreso promover el establecimiento del juicio
por jurados"). En el primer caso la disposicin establece ya, ahora, el derecho de
que se trata, y lo reconoce directamente a los individuos; en el segundo, en cam
bio, la disposicin establece slo una obligacin futura, a la que no se establece
trmino, del Congreso, siendo evidente que constituye tan slo una orientacin,
poco menos que un consejo, y no en modo alguno algo que los individuos puedan
exigir al Estado nicamente en base a la disposicin constitucional (mas normas
del segundo tipo son la excepcin dentro de las Constituciones, siendo las prime
ras la regla).
2) Cuando compete a los rganos polticos del gobierno, como el veto del
Jefe del Estado y el autocontrol del Parlamento por medio del debate pblico y
libre de sus proyectos.
DERECHO PUBLICO
256
Debemos puntualizar que generalmente se dice que en nuestro pas -al igual
que en los Estados Unidos- rige el control judicial, lo cual es una verdad a
medias, pues aqu dicho control no es excluyente ni exclusivo sino combinado
con el poltico, desde el momento en que la constitucionalidad es controlada
tambin por los rganos polticos del gobierno.
En lo que respecta a cmo se controla, esto es, al modo de promover el con
trol de constitucionalidad, hay dos formas principales:
TEORIA DE LA CoNSTITUCION
257
Finalmente y en lo que hace a los efectos del control, mientras que en algu
nos sistemas -specialmente en los de carcter poltico con rgano especial
se estatuye que la declaracin de la inconstitucionalidad priva al acto total y
generalmente de vigencia (efecto erga omnes), en otros slo no se aplica la norma
inconstitucional en el caso fallado (efecto nter partes).
En el primer caso, segn los sistemas, la declaracin de inconstitucionalidad
puede por s misma derogar o anular el acto, o bien puede obligar al rgano que
emiti el acto a dejarlo sin efecto. En el segundo, en cambio, el acto inconstitucio
nal no se aplica al caso concreto. Si se trata por ejemplo de una ley, ella no es
aplicable a la persona a quien afecta y que plante su inconstitucionalidad en jui
cio, pero la ley sigue vigente en general para todos los dems casos. Limitndose
el efecto al caso juzgado, para evitar su aplicacin futura a otros casos individua
les, los interesados debern promover en cada uno de ellos la cuestin para que se
dicte pronunciamiento especial y concreto.
Sobre el primer aspecto, seala Xifra Heras que la base federal de la organi
zacin poltica de Estados Unidos determina el sistema empleado en ese pas
para el control de la constitucionalidad de las leyes. Este control puede plan
tearse ante todos los tribunales norteamericanos, de cualquier grado, federales
o de los Estados, con el fin de decidir sobre la conformidad de las leyes federa
les o de los Estados con las disposiciones de la Constitucin federal que regulan
la distribucin de competencias entre el Estado federal y los Estados miembros
y con las disposiciones constitucionales en general relativas a los derechos de
los individuos. Las jurisdicciones federales examinan la constitucionalidad de
las leyes federales en relacin con la Constitucin federal; los tribunales de los
Estados entienden de la constitucionalidad de las leyes del Estado respectivo en
relacin con la Constitucin del Estado y con la federal, y el Tribunal Supremo
controla la aplicacin que las otras jurisdicciones han hecho de la Constitucin
federal y es adems el rgano de apelacin y de casacin.
DERECHO PUBLICO
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TEORIA DE LA CONSTITUCION
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DERECHO PUBLICO
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de Estado (art. 177) o por un particular (art. 144, inc. 3 ) y puede perseguir la
,
SEGUNDA PARTE
DERECHO CONSTITUCIONAL
CAPITULO VIl
INTRODUCCION
l.
El poder y la libertad
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INTRODUCCION
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DERECHO PUBLICO
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INTRODUCCION
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La realidad constitucional est compuesta por ambas; por ello, como ha sido
dicho, resulta ms amplio que el orden de repartos reputado como valioso ya
que le agrega conductas que carecen de ejemplaridad.
El Derecho, enseaba Carlos Cossio, es conducta en interferencia intersubjetiva.
En tanto la norma es la captacin lgica de un reparto por un tercero neutral.
Esta puede estar formulada expresamente -escrita- o no -consuetudi
naria..
El valor es objetivo y trascendente. El orden de la justicia es el que suministra
criterios del deber ser de los otros dos.
La axiologa jurdica egolgica de Carlos Cossio destaca, en primer lugar,
que el Derecho no implica referencia a un valor exclusivo -cual sera el valor
justicia- sino a un grupo de valores; los valores de conducta (por oposicin a
los valores de cosas) y entre stos a los que presentan la nota de la alteridad, de
la intersubjetividad propia del Derecho. Estos valores son: orden, seguridad, po
der, paz, cooperacin, solidaridad y justicia. Ofrecen la peculiaridad de que
no se hallan meramente yuxtapuestos sino que conforman un plexo de valo
res en el que la justicia ocupa el centro, determinando la armona y el equili
brio de los dems, de modo tal que la consideracin debida a cada uno de
ellos no cierre el paso a la realizacin de los dems. Por ejemplo, las exigen
cias del valor orden no deben ser de tal suerte que aneguen la seguridad jur
dica y la justicia.
El valor seala cmo deben ser los repartos desde su "deber ser ideal" o "deber
ser puro". El sustrato es la conducta humana.
El deber ser ideal exige realizacin. Si esa realizacin lleva signo positivo,
hablamos de justicia; si su signo es negativo, de injusticia.
Efectivamente, se advierte que las normas, creadas por los hombres, se gestan
en ciertos hechos y quieren regular ciertas realidades sociales, a la vez que
implican el propsito de realizar un valor, propsito que podr o no tener xito,
o tenerlo en mayor o menor proporcin. El Derecho es "hecho, norma y justi
cia", indisolublemente unidos entre s en relacin de esencial implicancia.
Pero para lograr un mejor orden en el estudio y una mayor meticulosidad en
el anlisis, se han elaborado distintas disciplinas sobre el Derecho, como la
Axiologa Jurdica, que estudia filosficamente los valores en que las normas
deben inspirarse, la Sociologa del Derecho, que se ocupa de la investigacin
sobre tipos y regularidades de los fenmenos jurdicos, etctera.
Mas estas disciplinas, que segn el caso estudian predominantemente el or
den normativo, el de la realidad o el de la justicia, no pueden abstraer tajante y
totalmente una dimensin frente a las otras dos. As, si se estudia el orden nor
mativo, debemos tener en cuenta que las normas apuntan a la realizacin de la
justicia, y que han sido engendradas en una cierta realidad en vista a remodelar
esa realidad.
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DERECHO Pueuco
INTRODUCCION
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INTRODUCCION
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Esa eficacia slo la puede lograr a travs de mltiples factores sociales, polti
cos, culturales, etctera.
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INTRODUCCION
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subordinacin entre las normas que integren el orden normativo positivo para
As, los Fueros de Aragn y Navarra, del siglo XIII, que se declaraban supe
Por otra parte, recordamos que en Inglaterra, pas, como hemos visto, de
caso del Dr. Bonham, en 161 O, que "cuando una ley del Parlamento es contra
recho pblico ingls porque "donde no hay poder constituyente formal ni Cons
tatuto supremo, cualquier ley o acto del poder constituido puede darse cualquier
contenido sin consultar normas subordinantes". En definitiva, las Cortes britni
validez de las leyes del Parlamento que, a juicio de los colonos, desconocan
la misma.
la doctrina que nos ocupa se presenta como uno de los rasgos esenciales del
titucin es escrita. Por qu esos poderes seran limitados y por qu estos lmites
seran consignados en un escrito, si ellos pudieran ser, en todo momento, tras
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dificada por medios ordinarios, o bien est al nivel de las leyes ordinarias, y
como todas las otras leyes, puede ser modificada cuando a la Legislatura plazca
modificarla. Si la primera parte de la alternativa es cierta, una ley contraria a la
Constitucin no es una ley; si la ltima parte es la verdadera, las Constituciones
escritas son tentativas absurdas de parte del pueblo para limitar un poder que,
por su naturaleza misma, no puede ser limitado...Ciertamente, todos aquellos
que han elaborado las Constituci_ones escritas, las contemplaron como forman
do la ley fundamental y suprema de la Nacin, y consecuentemente, la teora
de cada uno en tal gobierno debe ser que una ley de la Legislatura repugnante
a la Constitucin es nula. Esta teora acompaa esencialmente a una Constitu
cin escrita... .
"
INTRODUCCION
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1) Incumbe a todos los jueces (caso "Eiortondo", 1888), pero la Corte Supre
ma de Justicia de la Nacin es "el intrprete final de la Constitucin" (caso
"Calvete", 1864).
El poder de los tribunales de justicia a este respecto surge del art. 31 citado
de la Constitucin. El Congreso, por su parte, ha reglamentado la doctrina, al
sancionar la ley 48, del 14 de setiembre de 1863, sobre jurisdiccin y compe
tencia de la justicia federal, citada expresamente por la Corte en el recordado
caso " Elortondo", conforme con los precedentes norteamericanos.
INTRODUCCION
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99, 116).
En cuanto a la determinacin de tales atribuciones, se ha sealado que como
ocurre en nuestra Constitucin, suele traducirse en la fijacin de los lmites a la
actividad de los gobernantes, esto es, que las normas limitan el contenido posi
ble de los actos de los rganos competentes y, correlativamente, en la afirma
cin de derechos de los gobernados que aqullos deben respetar, abarcando tal
limitacin, en nuestro caso, todos los rganos estatales en conjunto y asumien
do la forma de una "declaracin de derechos". Sobre el tema trascendental re
lativo a los derechos individuales, hemos de volver en su oportunidad.
Tambin la Constitucin contiene normas que establecen las reglas funda
mentales a la forma federal, determinando la rbita de accin de las provincias
frente al Estado Nacional, delimitando la medida de su autonoma, fijando las
condiciones bajo las cuales el gobierno federal les garantiza el goce y ejercicio
de sus instituciones (art. 1 21 y ss.).
2. los tratados internacionales. Son estipulaciones formales entre personas
internacionales, como lo es una convencin sobre derechos humanos.
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quirir jerarqua constitucional. Para ello se requiere: ser aprobados por el Con
greso y el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
Cmara.
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Es ms, afirmamos con Bidart Campos que, en principio, cuando existe una
Constitucin rgida como la nuestra, las prcticas anticonstitucionales o contra
rias a la Constitucin deben ser valoradas negativamente, pues las alteraciones
del texto constitucional, por un imperativo de la justicia, deben operarse a tra
vs del procedimiento formal de reforma previsto por el texto escrito; lo opues
to implica desorden, y ste no se compadece con el orden natural.
5. La jurisprudencia. Los tribunales de justicia, en el ejercicio de su funcin
1) Que los jueces, al aplicar una norma a un caso concreto, crean otra, la
sentencia, norma individual pero tan jurdica como la que aplican, pues pre
sentan ambas los mismos caracteres.
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que emite un" acto de gobierno". Esta circunstancia justifica, entonces, el tra
tamiento conjunto de ambos temas, sin perjuicio de las necesarias especifica
ciones.
La doctrina de las cuestiones polticas no justiciables surgi en Estados Uni
dos. All, ante la existencia de un estado de guerra, si la forma de gobierno de
un Estado miembro de la Federacin es republicana, etc., los tribunales decli
nan pronunciarse en cuanto al problema de la constitucionalidad.
Por otra parte, la concepcin del acto de gobierno apareci progresivamente
en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs. El 8 de julio de 1815 se pro
dujo la restauracin de Luis XVIII en el trono de Francia, luego de la cada de
Napolen l. El Consejo de Estado creado por"El gran corso", fue duramente ata
cado tanto por los liberales como por los ultraderechistas en razn de que se le
acusaba de haber consolidado la situacin de los adquirentes de bienes naciona
les. Se discutieron sus atribuciones contenciosas y, por ello, espontneamente el
Consejo de Estado limit su intervencin, girando a los tribunales judiciales algu
nas materias que antes eran de su competencia y, por su parte, haciendo aparecer
la nocin de acto de gobierno, considerando en este segundo aspecto algunas
cuestiones no revisibles y ni siquiera receptables por su parte.
Estas construcciones norteamericana y francesa, han sido luego adoptadas
en principio por nuestra jurisprudencia y, en consecuencia, en nuestro rgimen,
pese a la estructuracin de la divisin de funciones y a la aceptacin de que el
Poder Judicial es el guardin de la constitucionalidad para asegurar la suprema
ca de la Constitucin, se abre de inmediato una excepcin, y se alega que el
ejercicio por cada "poder de competencias que le son privativas, es estricta
mente poltico, y en su mbito no puede penetrar la revisin judicial".
2. Formulacin de la teora. Como seala Gordillo, la doctrina se plantea en
la siguiente forma:
Primero se afirma que un grupo de actos, a los que se denomina"de gobier
no", "polticos" o " institucionales", no son impugnables ante la justicia, son
irrevisibles judicialmente, o no justiciables. Luego se trata de encontrar un fun
damento para esa afirmacin.
Se dice que tales actos no son justiciables porque tienen un alto fin poltico,
porque hacen a las relaciones entre los poderes, porque afectan razones de
Estado, etctera.
Finalmente, se intenta deducir del principio que se sienta, cules son los
actos que por su contenido caen en tal categora. As, se incluyen actos rela
tivos a las relaciones internacionales (declaracin de guerra, concertacin de
tratados internacionales, mantenimiento o ruptura de relaciones diplomticas
etc.), a la seguridad interior (declaracin del estado de sitio, intervencin fe
deral a las provincias), a las relaciones entre los tres "poderes" del Estado {in-
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consecuencia cuando afectan los derechos de los administrados. As, por ejem
plo, la declaracin de estado de sitio es materia no justiciable, pero son revisibles
por los jueces los efectos -tales como el arresto y traslado de un punto a otro
del pas de las personas detenidas a disposicin del Poder Ejecutivo Nacional
en cuanto vulneran derechos subjetivos.
Tambin sostiene Marienhoff que hay un lmite a la no judiciabilidad del
acto institucional, que est dado cuando el acto se emite vicindose la distribu
cin de competencias que fija la Constitucin; es decir que el acto institucional
no es judiciable cuando se cumple dentro de las atribuciones constituciona
les del rgano. Por ejemplo, en materias como las intervenciones federales, el
control jurisdiccional del acto que decreta la intervencin, limitarase a com
probar si quien la dispuso tena o no atribuciones constitucionales para ello.
Cabe privativamente a los rganos polticos la valoracin de las circunstan
cias justificantes.
Conforme a la tesis de Marienhoff, que admite el control judicial para los
actos que l llama polticos o de gobierno y para los dictados en consecuencia
de los actos institucionales, muchas de las cuestiones que nuestra jurispruden
cia considera hasta hoy como polticas (y no judiciables), entraran en la rbita
de la revisin judicial.
El profesor Gordillo entiende que no es solucin decir que los actos de go
bierno son revisibles judicialmente, agregando a rengln seguido que existen
otros actos, que no sern llamados de gobierno sino institucionales, los cuales
no son revisibles judicialmente. Obviamente, ello no es sino mudar de nombre
al problema, que se mantiene en esta tesitura totalmente invariable. Lo que im
porta, entonces, no es cmo llamaremos a los actos irrevisibles, sino ms bien
si admitiremos o no que existan actos irrevisibles, cualquiera sea el nombre que
se les quiera dar.
Bidart Campos es partidario de la plena judiciabilidad de las cuestiones po
lticas. Acepta los denominados actos institucionales aunque considerndolos
como una clase de acto poltico, el ms elevado, desde que afecta la organiza
cin estatal misma; sin embargo opina que los mismos deben ser judiciables;
enfrenta la opinin de Marienhoff en el sentido de que no es enjuiciable el acto
institucional pero s aquel dictado en su consecuencia, sealando que, para
controlar el efecto, hay que controlar la causa. No considera adecuado eximir,
como principio, de revisin judicial al acto institucional.
4. la tesis de la judiciabilidad plena de las cuestiones polticas. Esta tesis es
sostenida en nuestro pas por distinguidos autores, entre los cuales menciona
mos a Gordillo y Bidart Campos, a los que cabe agregar, entre otros, a Fiorini,
Lazada, al ex ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin Dr. Luis M.
Boffi Boggero, etctera.
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e) ello no significa que deba darse razn al pretensor, porque juzgar una
cuestin poltica entrando al fondo del asunto es estudiar si hay o no ofensa a la
Constitucin, pero no necesariamente pronunciarse afirmativamente invalidando
el acto que se ha tildado de inconstitucional.
Gordillo, en este orden de ideas y analizando nuestra jurisprudencia, desta
ca que los jueces no rechazan ningn recurso sin antes haber estudiado el caso;
en otras palabras, a pesar de que la jurisprudencia habla de actos irrevisibles o
no judiciables, el acceso al juez no est impedido originariamente; nuestros
tribunales no rechazan liminarmente un recurso o demanda por inconstitucio
nalidad de actos polticos; no obstante, generalmente a tales actos se los consi
dera inmunizados contra la posible invalidacin judicial, y esto es lo que se
considera grave.
290
DERECHO PUBLICO
Tambin se dan, para justificar la tesis que nos ocupa, otros argumentos, como
por ejemplo:
a) Que el Poder Judicial es el guardin de la Constitucin y entonces lo es
siempre y en todos los casos, aun en las cuestiones polticas, o no lo es sin tr
minos medios.
b) Que la responsabilidad poltica no puede sustituir a la labor de anulacin
que corresponde al Poder Judicial: en el juicio poltico se enjuicia al funciona
rio, en tanto que el control judicial versa sobre el acto.
INTRODUCCION
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DERECHO PUBLICO
Y que nadie, por esto, rasgue sus vestiduras, pues no damos a los jueces nin
INTRODUCCION
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VI. El Prembulo
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programticas y operativas.
Una disposicin constitucional es programtica cuando la prerrogativa o
facultad que otorga no permite al beneficiario de ella exigir la proteccin juris
diccional contra quienes pretenden desconocerla. En cambio, la potestad de
exigir coactivamente el respeto de un derecho, deviene de la operatividad de la
clusula constitucional que lo reconoce como tal.
La operatividad de la disposicin constitucional, a su vez, puede derivar de
esa disposicin misma y es lo que en derecho ingls se denomina "self executing"
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DERECHO PUBLICO
INTRODUCCION
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1853/60.
-es una declaracin general de propsitos y fines tenidos en mira por los
constituyentes para la sancin de la Constitucin (objetivos que poseen actua
lidad y consenso).
-cuando refiere al titular del poder constituyente, perfila lo que en la parte
dispositiva constituye una clusula ptrea, la forma de Estado federal.
-incluye principios, tales como el democrtico, el representativo, el fede
ral, el bien comn, el testa " ...invocando la proteccin de Dios...", el altruista
"... para todos los hombres del mundo", el de estabilidad jurdica "... para
nuestra posteridad...".
5. Partes del Prembulo. los autores individualizan las partes del Prembu
lo siguiendo distintos criterios. Nosotros distinguimos las siguientes:
a) Define al titular del poder constituyente; b) contiene una clusula in
vocativa; e) enuncia los fines y objetivos perseguidos al sancionar la Constitu
cin; d) contiene una parte dispositiva o imperativa en la frmula de sancin.
a. Titular del poder constituyente. Encontramos en nuestro Prembulo, en
primer lugar, la afirmacin de que la titularidad del Poder Constituyente reside
en la comunidad.
Recordamos que a la facultad de organizar, estructurar y definir el Estado,
de escoger el rgimen poltico, se la denomina poder constituyente, y que en
el orden de la justicia, no habiendo Dios ni la naturaleza designado de ante
mano un determinado rgimen poltico ni especialmente a nadie para esco
ger el mismo, tal facultad o poder no puede pertenecer sino a la comunidad o
pueblo.
Distintas tesis se han esbozado acerca de quin es el otorgante de la Cons
titucin. la que cuenta con mayores adeptos es la que sostiene que el titular
es la Nacin o el pueblo de la Nacin. Se enrolan en ella, entre otros,
Gorostiaga, Del Valle, Barraquero, Montes de Oca, Snchez Viamonte, Bielsa.
Histrica, poltica y jurdicamente, la Nacin preexisti a las provincias y al
Congreso General Constituyente. Fue proclamada en 181 O y declarada inde
pendiente en 1816. Aqul tena como misin organizarla polticamente, toda
298
DERECHO PUBLICO
mental. Seisdedos ensea que el objeto claro y preciso del Congreso General
Constituyente era dictar una Constitucin que rigiese en todas las provincias,
titularidad del poder constituyente a los Estados locales. Entre nosotros, ensea
Seisdedos, Spota ha admitido la formacin de un Estado federal travs de un
pondencia en el texto (art. 33, soberana del pueblo), "Nos los representantes
del pueblo de la Nacin Argentina...".
texto dispositivo. Plasma la diferencia con su par de los Estados Unidos: "Nos,
no, los Estados miembros se renen en Filadelfia en 1776. All se aprob el tex
to, pero para que entrara en vigencia, deba ser ratificada por al menos nueve
vincias, como base esencial del rgimen federativo que la Constitucin adopta.
Es el pueblo de la Nacin que se expresa a travs de las provincias.
Es bueno destacar, en este orden de ideas, que si bien histricamente las
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299
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300
c.
fines del Estado, al decir:" ...con el objeto de constituir la unin nacional, afian
zar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn, promover
el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad..."
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se asiente suficientemente sobre las personas y los grupos", nos ensea Salva
dor Lazada.
Pero no hay que confundir: la paz no consiste en una tranquila posesin de
la injusticia, sino en el orden por la justicia, de donde resulta que si bien es
necesario para "consolidar la paz interior" que el Estado proscriba la violencia
y monopolice la coaccin, ello no es suficiente.
En efecto, el Estado debe preocuparse, adems, por dar a cada uno lo suyo,
por imponer la justicia, inclusive en el orden econmico, en las relaciones en
tre patronos y obreros, entre productores y consumidores, etc. Es menester te
ner muy presente que el "bien comn", cuya promocin es el fin supremo y
especfico del Estado, es inseparable de la justicia social, la cual consiste en la
aplicacin de la justicia legal a todas las cuestiones sociales y econmicas. La
justicia social "prohibe que una clase excluya a la otra en la participacin de
los beneficios. Por consiguiente, no viola menos esta ley la clase rica cuando,
libre de preocupaciones por la abundancia de sus bienes, considera como justo
orden de cosas aquel en que todo va a parar a ella y nada al trabajador; que la
viola la clase proletaria cuando, enardecida por la conculcacin de la justicia,
y dada en exceso a reivindicar inadecuadamente el nico derecho que a ella le
parece defendible, el suyo, lo reclama todo para s en cuanto fruto de sus ma
nos e impugna y trata de abolir por ello, sin ms razn que por ser tales, el
dominio y rditos o beneficios que no se deben al trabajo, cualquiera que sea el
gnero de stos y la funcin que desempeen en la convivencia humana", se
gn la doctrina social de la Iglesia.
La paz interior, entonces, es eminentemente positiva y requiere, entre otras
condiciones, libertad, armona entre desarrollo econmico y progreso social, con
diciones externas que permitan a todo hombre alcanzar el lugar que le corres
ponde, justa distribucin de los bienes.
Para la consecucin de este fin, existen variadas normas en la Constitucin,
aparte de lo ya dicho sobre la promocin del bienestar general:
a) Las que establecen los derechos y garantas de los habitantes, destacando
el art. 14 bis o nuevo, que en alguna medida recoge las tendencias del constitu
cionalismo social contemporneo, y que nuestra Corte Suprema de justicia ha
realizado "un inteligente y patritico proceso interpretativo sobre clusulas
constitucionales de carcter general, a fin de concordar el espritu de 'bien
comn' que flota sobre todo el texto de la Carta Magna con las exigencias, es
pecialmente de ndole econmica, qUe caracterizan la hora actual", en pala
bras de Felipe S. Prez.
b) La que prohibe al pueblo que tumultuariamente pueda deliberar y gober
nar (art. 22).
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ciales del hombre, que seran as absolutos, inmutables y eternos, lo que cons
tituye un grave error. Efectivamente, los derechos del hombre cambian a lo lar
go de los aos; surgen constantemente unos mientras otros se extinguen; y ello
en razn de que como seala Xifra Heras puestos siempre al servicio de la per
sona, para que sean eficaces tienen que hacer frente a situaciones histricas,
apareciendo en consecuencia condicionados por circunstancias de tiempo y
lugar. Las declaraciones de derechos son expresiones normativas histricas, de
un "aqu" y un "ahora"; no sabemos si al variar el contorno o la circunstancia,
el mundo de maana se conformar con las declaraciones de hoy: puede que
resulten angostas, amplias, innecesarias, etc. Y esto se compadece plenamente
con la inmutabilidad de la ley natural, pues como ya hemos destacado, tal in
mutabilidad que radica en la inmutabilidad de la ley eterna y en lo que de inmu
table tiene la naturaleza humana en manera alguna se opone a lo que Renard
ha denominado "Derecho natural de contenido progresivo". Los principios, las
normas fundamentales de la ley natural son inmutables, pero ella progresa des
envolviendo al decir de Corts Grau las virtualidades inclusas en sus principios,
asimilando los ambientes histricos y engranndolos en el orden universal. La
inmutabilidad de la ley natural es compatible con su ajuste a las diversas cir
cunstancias y a lo que de mudable tiene la existencia del hombre. La ley natural
es inmutable en sus normas fundamentales, pero progresiva por su adaptabili
dad a las contingencias histricas y por el conocimiento que tenemos de ella.
Nuestro Prembulo refiere el cumplimiento y extensin de los fines que enun
cia, "para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mun
do que quieran habitar en el suelo argentino".
Se cumple, as, con la causa final del Estado segn el orden natural, pues la
accin de aqul no debe limitarse a procurar el bien de determinadas personas,
clases, confesiones, partidos, de una determinada categora social en suma, sino
el de toda la poblacin del Estado, comprendiendo en ella, adems, a las ge
neraciones futuras, pues aqulla y su bien se despliegan a la vez en el espacio
y en el tiempo. Adems, los constituyentes del 53 -siguiendo las lecciones
alberdianas, segn las cuales "Si queremos ver agrandados nuestros Estados en
corto tiempo, traigamos de afuera sus elementos ya formados y preparados. Sin
grandes poblaciones no hay desarrollo de cultura, no hay progreso considera
ble, todo es mezquino y pequeo... Por su ndole y espritu la nueva Constitu
cin argentina debe ser una Constitucin absorbente, atractiva, dotada de tal
fuerza que haga suyo cuanto elemento extrao se acerque al pas"- formula-
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ron una invitacin a "todos los hombres del mundo que quieran habitar en el
suelo argentino", estableciendo en varias disposiciones constitucionales dere
chos a favor de la inmigracin y gran respeto por los extranjeros que vinieren a
estas tierras. Es ms, seala Gonzlez Caldern, "Dieron al extranjero, ..., una
posicin en nuestra sociedad civil decididamente superior-en un sentido prc
tico- a la que corresponde al ciudadano argentino nativo, otorgndole, mien
tras fuera extranjero, el goce de todos los derechos civiles de la ciudadana o
nacionalidad, y an para despus que se naturaliza una exencin de las obliga
ciones del servicio militar durante un perodo de diez aos".
En el Informe de la Comisin de Negocios Constitucionales, que redact el
proyecto de Constitucin, se lee : "Como cristianos y demcratas, ... , los argen
tinos, en concepto de la Comisin, deben mostrarse hospitalarios para con el
extranjero, y acordarle en este suelo favorecido, los derechos, prerrogativas y
proteccin que ha conquistado el hombre donde quiera que existen la civiliza
cin y la caridad del Evangelio. Si declaramos libres nuestros ros a las naves
mercantes del globo, ofrezcamos nuestros territorios, desiertos hoy, a las simien
tes tiles de todos los climas". Consecuentemente, el art. 25 de la Constitucin
precisa la genrica expresin del Prembulo prescribiendo que el ingreso de ex
tranjeros, que no debe limitarse, es el de aquellos que traigan por objeto labrar la
tierra, mejorar las industrias e introducir y ensear las ciencias y las artes. Pero
"aun cuando la Constitucin no hubiera fijado claramente las condiciones en que
puede ejercerse el derecho de entrar en el pas, el Congreso podra haberlas de
terminado en la ley, porque la Nacin Argentina no puede ni debe ser receptcu
lo de los buenos y de los malos elementos, de la lite y de la basura que en un
suelo extrao y hospitalario vuelcan las naciones pletricas de poblacin".
En cuanto al prembulo en las Constituciones provinciales cabe sealar dos
tendencias en ellas:
- Las Constituciones que tienen prembulo.
- Las que contienen prembulo y adems establecen su valor como fuente
interpretativa de la respectiva Constitucin. Por ejemplo, el art. 4 de la Constitu
cin de la provincia de Chubut, de 1994, dispone: "El Prembulo es a la vez
enunciacin de principios y fuente interpretativa y de orientacin para establecer
el alcance, significado y finalidad de las clusulas de la presente Constitucin".
308
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1. Reforma constitucional
a. El poder constituyente derivado. Remisin. Los elementos que definen a
nuestra Constitucin surgen de su propio contenido, la fundacin del gobierno
y el reconocimiento de los derechos de libertad, conforme con el mandato de
la comunidad poltica argentina, asegurando estos ltimos cualquier tentativa
para anular a uno u otros en el futuro.
Dado que ella es el producto del poder constituyente, aparece necesario
conceptualizar a ste segn la terminologa de Ekmekdjian como la capacidad
que tiene el pueblo para darse su propia Constitucin, esto es, para determinar
quines son los detentadores del poder, cules son los lmites en el ejercicio de
ste, cules son los controles a que se ver sometido dicho ejercicio, cmo son
las relaciones entre quienes detentan el poder y entre stos y los destinatarios
de aqul, etctera.
b. La reforma constitucional. Dado que la Constitucin Nacional impera,
por mandato de la comunidad poltica argentina a los efectos de garantizar la
libertad individual, estableciendo los procedimientos para tutelar el pleno ejer
cicio de sus poderes constituidos, cualquier modificacin a ella, debe contar
con el consenso mayoritario de los distintos sectores que integran la sociedad.
Es por ello que, al igual que la mayora de sus pares contemporneas, esta
blece un procedimiento especfico para su reforma, ms gravoso que el previsto
para la modificacin de las leyes infraconstitucionales, relacionado con el con
cepto de rigidez de las normas constitucionales.
INTRODUCCION
309
no es
considera
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310
por un gobierno de facto -hecho indito en el pas- por decreto ley 3838/57.
-sanciona el art. 14 bis.
-modifica el art. 67 inc. 11 agregando como atribucin del Congreso la de
dictar el Cdigo del Trabajo y la Seguridad Social.
-fue impugnada: a) por la proclama de facto de su etapa pre-constituyente;
b) porque sus actas de sesiones no fueron aprobadas. Sin embargo, mantuvo su
vigencia.
1972:
antecedentes:
-la ley de convocatoria a la reforma constitucional lleva el n 24.309.
-ya en 1983 el Senado aprueba un proyecto, que se enfrenta con la dificultad de reunir los 2/3 de la totalidad en la Cmara de Diputados.
-en noviembre de 1993 se celebra el llamado "Pacto de Olivos" entre Car
los Sal Menem y Ral Ricardo Alfonsn, posteriormente ratificado por el Parti
do Radical.
-el texto del Pacto fue un proyecto presentado por la Cmara de Diputados
que actu como Cmara de origen.
-se le hace una objecin constitucional; la omisin del reenvo, conforme
con la norma del art. 71, ante la modificacin que introduce el Senado a la
reduccin del mandato de los senadores y remite el proyecto directamente al
Poder Ejecutivo, que la promulga el 29 de diciembre. Es publicada en el Boletn
Oficial el 31 del mismo mes. No obstante, la Corte Suprema, al fallar el caso:
"Polino, Hctor y otro e/ Poder Ejecutivo de la Nacin", desestima el planteo
INTRODUCCION
311
-"declarada por el Congreso". Es una ley en sentido formal, ya que, coincidimos en Bidart Campos en que no puede ser vetada por el Ejecutivo, porque
se trata de materia "preconstituyente". Es una declaracin poltica, privativa del
Poder Legislativo;
-"con el voto de las dos terceras partes, al menos, de sus miembros".
En cuanto a la forma de computar la mayora, nos enrolamos en la interpre
tacin restrictiva que realiza Bidart Campos, respecto de que este clculo debe
ser efectuado sobre la totalidad de miembros de cada Cmara por separado.
El fundamento surge del mismo texto, es precisamente la Constitucin la que
agrega el calificativo "presentes" al sustantivo "miembros", cuando ha querido
este procedimiento para establecer el qurum como ocurre, por ejemplo en el
caso del "juicio poltico" a magistrados y funcionarios enumerados en el art.
53. En el art. 30 no lo adiciona, por lo que cabe concluir que la intencin del
constituyente es que la cuantificacin se realice sobre la totalidad.
Cmo se puntualiza la necesidad de la reforma? La costumbre indica que el
Congreso confecciona el temario, indicando los puntos, artculos, ttulos, cap
tulos, etc. que necesitan revisin. Este temario determina el cometido de la Con
vencin Reformadora, la que no est obligada a modificarlos pero no puede
efectuar reformas fuera de los mismos. Volveremos sobre ello infra.
f. Etapa constituyente propiamente dicha. Esta etapa es llevada a cabo por
una Convencin General convocada al efecto -se trata de un rgano "ad hoc"
312
DERECHO PUBLICO
-el Congreso establece que su votacin debe hacerse en bloqu , por s o por
no, por paquete cerrado.
-por ello tambin se la ha denominado "convencin cerrojo" o por vota
cin conjunta.
-fue reputada por ello inconstitucional; la tacha, segn Sags, se purg
con la ratificacin de la Asamblea Constituyente. Hoy la doctrina reconoce la
legalidad y legitimidad de la reciente reforma constitucional.
Los contenidos del rea son los siguientes:
a) Atenuacin del rgimen presidencialista (Jefe de Gabinete que ejerce la
administracin general del pas).
b) Reduccin del mandato de presidente y vicepresidente de la Nacin a
cuatro aos con reeleccin inmediata por un solo perodo, considerando el actual
mandato presidencial como el primero.
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{
p olticos, sistema electoral y defensa del orden constitucional.
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1) resistencia pasiva.
2) resistencia activa legal.
3) resistencia activa ilegal inerme.
4) resistencia activa ilegal armada.
En este orden de ideas sealamos que desde que el Cristianismo recogi la
tesis de la resistencia y la llev al testimonio del martirio -al menos cuando se
plantea la alternativa de obedecer a Dios antes que a los hombres-, ha devenido
en el fuero de la conciencia y en las directivas eclesisticas.
Len XIII, en su encclica Diuturnum, de 1881, para negar que haya verda
dera desobediencia en los supuestos bien planteados, recuerda que no hay
autoridad cuando no hay justicia; y en la encclica Libertas, dijo: "La potestad
legtima viene de Dios, y el que resiste a la potestad resiste a la ordenacin de
Dios, con lo cual queda muy ennoblecida la obediencia, ya que sta se presta
a la ms justa y elevada autoridad; pero cuando falta el derecho de mandar, o
se manda algo contra la razn, contra la ley eterna o los mandamientos divi
nos, es justo no obedecer a los hombres, se entiende, para obedecer a Dios".
Finalmente, el magno Pontfice escribi en la encclica Sapientiae Cristianae
que, en ciertos casos, "la resistencia es un deber y la obediencia un crimen".
El Cdigo de Malinas establece que, si bien todos los individuos deben acep
tar los gobiernos establecidos, y no intentar nada fuera de las vas legales, para
derribarlos o para cambiar su forma, una tirana insoportable o la violacin
flagrante de los derechos esenciales ms evidentes de los ciudadanos, justifi-
INTRODUCCION
323
caran despus del fracaso de todos los dems medios legales, el derecho de
rebelin.
Por lo precedentemente expuesto, es que pensamos que el orden natural
fundamenta el derecho de resistencia a la opresin que puede ejercerse tanto
en contra de una estructura institucional injusta como en contra de una autori
dad desptica sin propsito de cambios institucionales, cuando se han agotado
las instancias normales para remover la injusticia.
El orden natural admite el acto insurrecciona! siempre que rena ciertos ele
mentos y reconozca determinadas causas; admite el derecho de insurreccin
como ltimo y desesperado recurso.
4. El orden normativo y la insurreccin. En el orden normativo, el derecho
de insurreccin ha tenido expresiones positivas.
En el Derecho ingls, la Carta Magna de 1215 estableca un "comit de ba
rones" para vigilar la conducta del rey, con el derecho de intervenir contra ste
en caso de transgresin jurdica; pero este caso no resulta aislado en el Medioevo,
donde diversos documentos -tambin en esta materia aporta Espaa antece
dentes valiosos- expresan el derecho de revuelta en caso de incumplimiento
del prncipe a lo que ha jurado.
El derecho que nos ocupa aparece igualmente consagrado en la Declara
cin de Derechos del Estado norteamericano de Virginia, del 12 de junio de
1776, y en el Acta de la Declaracin de la Independencia de los Estados Unidos
de Amrica, aprobada el 4 de julio del mismo ao.
La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, es
tableca en su art. 2, el derecho de resistir a la opresin junto a los derechos de
libertad, propiedad y seguridad, y la declaracin de 1793 determinaba en sus
arts. 33 y 35 que la resistencia derivaba de los dems derechos del hombre y la
proclamaba como el ms sagrado de los derechos y el ms indispensable de los
deberes.
La Constitucin de El Salvador establece, en su art. 175, que "el derecho de
insurreccin, que esta Constitucin reconoce, no producir en ningn caso la
abrogacin de las leyes; queda limitado en sus efectos a separar, en cuanto sea
necesario, a los funcionarios mientras se substituyen en la forma legal".
La Constitucin de Guatemala dispone en su art. 2 que "el principio de
alternabilidad en el ejercicio del cargo de presidente de la repblica es impres
cindible para el sistema poltico nacional, y el pueblo podr recurrir a la rebe
lin cuando se osare conculcar dicho principio".
En el orden normativo de nuestro pas debemos hacer referencia, en primer
lugar y en el mbito histrico, al Estatuto Constitucional de 1815, el cual previ
el uso de milicias contra el Director levantisco: la fuerza armada ha de subordi
narse al Directorio; pero cuando ste claudicase en inobservancia del Estatuto
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transmisin legal de poder es la llave de oro para la preservacin del bien jur
dico tutelado.
La fuerza en lugar de la ley no siempre se detiene por imperio de normas
como stas. Pero al menos previene de las consecuencias graves que el uso de
ella trae aparejado, ya que es tipificada la conducta como delictuosa. Esto es
importante, la ley califica el delito, el rgano ordinario legislativo no est habi
litado para derogarlo. Es una norma operativa, en tanto tipifica la sancin.
La figura penal ha sido expresamente descripta y consiste en: "interrumpir la
observancia de la Constitucin por actos de fuerza contra el orden institucional
y el sistema democrtico".
La Constitucin mantiene su imperio aun cuando su observancia se interrum
piera por los actos de fuerza incriminados. Los tacha de insanablemente nulos.
La reivindicacin que la Carta Magna hace de tales instituciones es capaz de
suscitar valoracin social suficiente para su mantenimiento.
Es la situacin de toda norma sancionatoria penal, no impide que los delitos
sean cometidos pero prev la sancin para los autores.
d. Conductas tipificadas. La norma no slo abarca la de los ejecutores de los
actos de fuerza contra el orden y sistema prementados; sino tambin la de los
que en el caso, usurpen las funciones que la Constitucin seala para las auto
ridades creadas por ella. Para stos la responsabilidad civil se suma a la penal.
e. Sanciones penales. Las sanciones impuestas son imprescriptibles. Es de
cir, no se extinguen por imperio del tiempo transcurrido.
La sancin penal no es fijada por el art. 36, sino por el 29, por efecto de la
remisin que el primero realiza a esta norma; esta ltima a su vez reenva al
delito de traicin a la patria, establecida en el Cdigo Penal a la que se adiciona
la de inhabilitacin a perpetuidad para desempear cargos pblicos. Ello deri
va de la propia Constitucin que tipifica la conducta como delito.
Se excluye el indulto (como atribucin del Ejecutivo) y la conmutacin (muta
cin por otra menor) de penas. Se omite la mencin de la amnista, que tambin
resulta excluida. Bidart Campos sostiene que el Congreso, como rgano consti
tuido, carece de competencia para enervar el efecto penal de las incriminaciones
constitucionales.
Tambin es titular posible de la accin cada ciudadano, en funcin del p
rrafo cuarto de la norma en anlisis que establece en cabeza de stos el derecho
de resistencia contra los ejecutores del acto de fuerza. Este derecho no es defi
nido, no parece necesario el dictado de una norma infraconstitucional regla
mentaria; esta facultad, que puede ejercerse incluso con armas, deviene de la
propia ley fundamental.
f. Delito doloso contra el Estado. El penltimo prrafo del art. 36 establece
este delito, que apareja enriquecimiento para quien lo cometa. La expresin
INTRODUCCION
327
CAPITULO VIII
ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCION NACIONAL
l.
La Constitucin de
La parte dogmtica
1853/60
330
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reconoce a los hombres, entre otros, acotando que abarcan las pautas, la ideo
loga de la Constitucin.
En cuanto a los principios, seala Bielsa, la Constitucin los menciona en
diversos preceptos, aunque no con el mismo sentido.
Este autor, en algn caso los califica como en el art. 33, segn el cual "Las
declaraciones, derechos y garantas que enumera la Constitucin, no sern
entendidos como negacin de otros derechos y garantas no enumerados; pero
que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma republicana
de gobierno".
En otras disposiciones, en cambio, la Constitucin emplea el trmino en el
sentido normativo general, por ejemplo en el art. 5 que alude a los "principios,
declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional... "
331
son los reconocidos por las normas estatales, entendidos como facultad que
hace al desarrollo integral como persona y que puede excitar a la coaccin estatal
si son desconocidos o violados.
Las garantas son las instituciones o procedimientos de seguridad creados a
favor de las personas para hacer efectivo el goce de sus derechos subjetivos. Un
ejemplo de stas, el amparo de creacin jurisprudencia!, nace pretorianamente
en el Derecho Constitucional material para garantizar el goce de todos los de
rechos con excepcin del referido a la libertad corporal o fsica (protegido por
el hbeas corpus). Hoy aparece expreso en el texto.
Segn Joaqun V. Gonzlez, son aquellas seguridades y promesas que ofrece
la Constitucin al pueblo argentino y a todos los hombres, quienes no deben
dudar de que sus derechos generales y especiales han de ser sostenidos y defen
didos por las autoridades, y por el pueblo mismo y se consignan no slo porque
son inherentes a toda sociedad de hombres libres e iguales, sino para reparar
errores o abusos del pasado.
1. Trascendencia de las declaraciones. Constituyen un catlogo de bienes
jurdicos que es necesario preservar, pues limitan al Estado, el ttulo que las
cobija se denomina "parte dogmtica" en cuanto tiene un reconocimiento ex
preso por la Constitucin.
La Constitucin alemana de Weimar denomin "derechos fundamentales" a
estos verdaderos "dogmas", es decir, valores supremos que expresan la ideolo
ga poltica de un pas.
2. Orgenes de las declaraciones. Su nacimiento remonta a las luchas por las
libertades en Inglaterra. La Carta Magna de 1215, impuesta por los barones a
Juan Sin Tierra, el tal/agio non concedendo de 1297, la Peticin de Derechos
de 1626, ellnstrument of Government de 1653, el Acta de Hbeas Corpus de
1679 y el Bill of Rights de 1688, son hitos fundamentales en la bsqueda de la
igualdad y del aseguramiento de los derechos y libertades.
Segn Biscaretti di Ruffia, estas declaraciones inglesas, tienen un carcter
prctico, representan la confirmacin de normas consuetudinarias y de viejos
derechos y libertades cuya violacin por la Corona poda evitarse en el futuro
con las medidas adoptadas. Garca Pelayo agrega que carecan de ese carcter
planificador de la vida poltica con arreglo a principios apriorsticos, racionales
y generales que distingue a las modernas declaraciones, cuyo contenido es
general para todos los que residan en el territorio estatal.
Como se observa, estas declaraciones inglesas propias de la Edad Media, si
bien se asimilan a las modernas en cuanto a la limitacin al poder del Estado,
difieren sustancialmente con las norteamericanas y francesas que el mundo
conoci especialmente, a partir del siglo XVIII.
332
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Garca Pelayo, sistematiza las diferencias entre ambas, sealando que mien
tras stas estaban destinadas al sujeto impersonal y relacionado con el Estado,
las declaraciones medievales eran otorgadas al grupo, no a ttulo individual,
sino a la calidad de noble, de clrigo, de comerciante, etctera.
Por otra parte, el instrumento por el cual se manifestaban las declaraciones
medievales no era la ley general, sino la costumbre o bien una norma de carc
ter particular, como el "pacto", el "fuero", siempre refirindose a una parte de
la poblacin.
Las declaraciones norteamericanas y francesas del siglo XVIII, se encuentran
emparentadas con los derechos individuales, pues las mismas estn dirigidas a
la generalidad de la poblacin, segn acota Garca Pelayo.
En cuanto a las declaraciones norteamericanas, la Convencin Constituyente
consider que no necesitaban proteccin constitucional expresa. Los constitu
yentes, expresa Pritchett, confiaron en que la gran extensin del pas garantizara
cualquier tentacin totalitaria. As deca Madison en El Federalista (n X): "cuanto
ms pequea sea la sociedad, sern menos los partidos e intereses distintivos que
la componen ... y ...con mayor facilidad concertarn y ejecutarn sus planes de
opresin. Extindase la esfera, y se comprende una mayor variedad de partidos e
intereses; se hace menos probable que una mayora de la totalidad tenga un motivo
comn para invadir los derechos de otros ciudadanos...".
Tambin Hamilton participaba de esta idea. Sostuvo que la inclusin de
declaraciones en la Constitucin, era no slo innecesaria (ya que se trataba de
estipulaciones entre el rey y los sbditos ingleses; por tanto haban perdido vi
gencia, pues las Constituciones se fundaron en el poder del pueblo y ste nada
cede), sino perjudicial y peligrosa, en cuanto aqullas podran constituir excep
ciones a facultades no concedidas.
Sin embargo, los Estados locales no lo entendieron as, y propusieron al ratifi
car la Constitucin varias enmiendas que se incorporaron al texto constitucional.
Garca Pelayo expresa que estas declaraciones norteamericanas constituyen
algo nuevo en el horizonte constitucional, pues no se apela al derecho histrico
ni a la tradicin, sino a los derechos de la naturaleza humana y de la razn.
La declaracin francesa de 1789, fue influida por la norteamericana, aunque
segn Del Vecchio, "lo que da a la Declaracin francesa una importancia hist
rica de primer orden, todava mayor que la de los "bill of rights" americanos, es el
haber ofrecido a todos los pueblos de Europa ... un modelo terico de libertad,
en el cual se inspiraron, mejor que en ningn otro, para sus reivindicaciones po
lticas, asociando, desde entonces en adelante, la idea de un gobierno liberal con
la de una determinacin fundamental de los derechos del ciudadano".
Recordemos que la Constitucin de 1791 divide a la Constitucin en dos
partes esenciales: la dogmtica y la orgnica.
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335
Vanossi recuerda que la nocin del derecho subjetivo pblico naci a los
fines de garantizar los derechos individuales de la democracia clsica, aunque
la doctrina de esta clase de derechos en la actualidad se encuentra perimida, al
existir la democracia social, la cual otorga una amplia cobertura jurisdiccional
de los denominados derechos sociales.
Por ltimo, sostiene que en el marco del Estado de Derecho, la proteccin
de los derechos subjetivos incluye la tutela de los derechos civiles (tanto indivi
duales como sociales), polticos y de los llamados cvicos o pblicos.
Los derechos en nuestro sistema constitucional se encuentran enunciados
(arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18) en diversas normas de la Carta Magna y tambin
surgen implcitos (art. 33).
1. Caractersticas. Presentan los siguientes rasgos:
-Pueden estar enumerados, como en el caso del art. 14, o no enumerados,
a los que refiere el art. 33, y que surgen de la soberana del pueblo y de la forma
republicana de gobierno.
-Su sujeto activo vara segn se trate de derechos civiles (naturales) comu
nes a los nacionales y extranjeros -art. 20-, o, por oposicin de los derechos
polticos, de los que slo gozan los nacionales, entre ellos, los ciudadanos. En
principio, los disfrutan las personas fsicas, por extensin, tambin las personas
jurdicas. La primera es la persona de existencia visible como Juan, Pedro, Mar
garita. La segunda no tiene existencia real, pero es sujeto de derecho, por ello
se la denomina jurdica o de "existencia ideal".
- El sujeto pasivo puede ser el Estado federal, los Estados provinciales o los
particulares. A todo sujeto activo que tiene la potencia corresponde un sujeto
pasivo que tiene impotencia. As, por ejemplo a la prerrogativa que tiene el dueo
de un inmueble alquilado para percibir el precio del arriendo pactado, corres
ponde la impotencia del locatario, que debe pagar.
-Son derechos relativos, no son absolutos; estn sujetos a reglamentacin
y limitacin. La restriccin de los derechos constitucionales se denomina "po
der de polica" y compete al rgano Legislativo, al Congreso, en la Nacin, a
las Legislaturas en provincias. As, el art. 14 expresa que el goce de los dere
chos que enumera se llevara a cabo "conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio".
-Son derechos operativos; facultan a requerir coactivamente su respeto.
2. Clasificacin. Segn el momento histrico de su reconocimiento, los de
rechos pueden clasificarse en: a) individuales -obedecen a una ideologa libe
ral- ejemplo art. 14; b) colectivos -ideologa social-, de los que constituye
claro ejemplo la detallada enumeracin contenida en el art. 14 bis; e) los deno
minados de "tercera generacin", de reciente data, los cuales no se hallaban
DERECHO PUBLICO
336
la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamen
ten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lcita; de navegar y
comerciar, de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir
del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa;
lectivos: "El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes...".
El art. 20, en una norma sobreabundante extiende en forma expresa tales
enumerados..."
5. La propiedad
a. Concepto. El Derecho Civil conceptualiza al dominio como un "derecho
real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la accin
de una persona". Tal es la definicin que da el art. 2506 del Cdigo de la materia.
Para el Derecho Constitucional el concepto es ms amplio. En la doctrina de
la Corte Suprema " ...comprende todos los intereses apreciables que un hombre
puede tener, fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad".
b. Inviolabilidad. El art. 17 de nuestra ley suprema, expresa que la "propie
337
Todos los derechos individuales son inviolables, esto significa que ni el Esta
do ni los particulares pueden privar a una persona de ellos. El derecho de pro
piedad est incluido entre los derechos individuales.
Para que una persona pueda ser privada de sus derechos, se requieren dos
recaudos:
338
DERECHO PUBLICO
EsTRUCTURA
DE LA
CoNSTITUCION NACIONAL
339
fine las prohibe en forma expresa: "... Ningn cuerpo armado...", refirindose
al desapoderamiento compulsivo de ciertos bienes a particulares, ya sea en
especie, dinero o uso temporario, o exigir servicios: "auxilios".
Se diferencia de la confiscacin, en el sentido del art. 28 ---en un concepto
amplio-, de alterar el uso y goce de un derecho patrimonial, porque en la
requisicin hay una promesa de indemnizacin futura.
Existen dos tipos de requisicin: las militares y las civiles; las militares estn
prohibidas en tiempo de paz y las civiles tienen validez constitucional segn la
doctrina y la jurisprudencia. Las militares son aceptadas excepcionalmente en
tiempos de guerra; las civiles han sido aceptadas en cuanto a su validez por la
doctrina y jurisprudencia. As, la "ocupacin tempornea" -ley 21.499- per
mite el uso transitorio de bienes por razones de emergencia o normales. Re
quiere la doctrina como condiciones: una causa de guerra o emergencia grave;
la ley que la autorice; y el pago de una indemnizacin aunque sea futura.
340
DERECHO PUBLICO
EsTRUCTURA
DE LA
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341
Todo impuesto para ser constitucionalmente vlido debe respetar esos lmi
artculo 4 ..."
Igualdad fiscal significa que se debe dar a las personas el mismo trato en las
mismas condiciones.
dad fiscal, esto significa que nadie que tenga la capacidad contributiva prevista
en la ley puede ser eximido de pagar el tributo.
No basta entonces que los tributos sean creados por ley, deben ser generales,
concreto del gravamen sea justo y razonable. Es decir que no sea una carga tal al
contribuyente que le impida o dificulte seriamente mantener su patrimonio o
la Constitucin.
cuando insume una porcin sustancial del capital gravado. Si bien el concepto
blecido que en tal caso se halla el impuesto que absorbe ms del 33% del ca
pital imponible.
DERECHO PUBLICO
342
5) Finalidad. Los impuestos no son caprichosos del Estado, sino que ste
" ...provee a los gastos de la Nacin ...", segn el art. 4 de la Constitucin, esta
blecidos por razones de inters general.
El art. 75, inc. 2 refiere concretamente a objetivos ms amplios: la defensa,
la seguridad comn y el bien general del Estado, facultando en tal caso al Con
greso a establecer contribuciones directas -normalmente atribucin de los
Estados locales, como veremos seguidamente.
c. Competencia. Dado que nuestro ordenamiento poltico admite la coexis
tencia de un Estado federal con los provinciales, cabe analizar la competencia
de uno y otros para la creacin de los tributos fiscales. A ello se refieren los arts.
4, 9, 75, incs. 1 y 2, 126 de la Constitucin.
d. Clasificacin. Segn nuestro texto constitucional, los impuestos admiten
una primera clasificacin en:
EsTRUCTURA
DE LA
CoNsTrTucroN NACIONAL
343
pancia con la otra Cmara. Es una norma indita que atribuye la competencia
originaria para presentar proyectos a la Cmara de Senadores, ya que al menos
la nueva norma preserva, en alguna manera, la representatividad federal.
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DERECHO PUBLICO
ESTRUCTURA
DE
LA CONSTITUCION NACIONAL
345
go, segn el caso. As, nuestro sistema positivo adscribe al ius so/i, pero, a los
efectos de evitar la apatridia, incorpora tambin al ius sanguini.
La ley 346, descarta tal apatridia; distinguiendo entre tres clases de argentinos:
a) el nativo, nacido en el pas -cualquiera sea la nacionalidad de sus proge
nitores- con excepcin de los hijos de diplomticos extranjeros nacidos en la
Argentina; en legaciones o buques de guerra de la Repblica; en las repblicas
que formaron parte del Virreinato del Ro de la Plata y que, residiendo en la
Nacin optaren en tal sentido; en mares o espacios areos neutrales, bajo pabe
lln argentino.
b) por opcin, nacido en el extranjero de padre o madre argentinos. La op
cin es efectuada por el interesado llegado a la edad de 18 aos. Sin embargo
pueden deducirla los padres, cuando el menor es aptrida.
DERECHO PUBLICO
346
para ocupar un cargo pblico electivo. Designa un status que deriva del dere
cho positivo.
La titularidad de los derechos polticos, se reconoce slo a los integrantes de
la comunidad poltica argentina, ya que aqullos tienen por objeto la participa
cin en el gobierno del Estado.
1) Activos. Gozan de los mismos los ciudadanos a que alude la ley 346, en su
art. 17, son los argentinos, mayores de 18 aos y, a partir de la ley 13.01 O (1947),
que incorpora el voto femenino, sin distincin de sexo. Es el derecho de voto.
El art. 37 introducido en la Constitucin por la Comisin Reformadora de
1994, garantiza el libre ejercicio de los derechos polticos con arreglo al prin
cipio de la soberana popular y de las leyes que se dicten en su consecuencia.
Seguidamente establece las caractersticas del sufragio: universal, igual, secreto
y obligatorio. Establece la igualdad de oportunidad entre varones y mujeres para
el ejercicio de los cargos polticos, que se preserva a travs de las leyes electo
rales y de regulacin de los partidos polticos.
b) Las personas estn facultadas para hacer todo aquello que no est expre
samente prohibido por una ley. Esto significa que la situacin normal del indi
viduo es la de libertad y que esta libertad slo puede ser restringida mediante
un acto del Congreso.
El principio de razonabilidad deriva del art. 28 "Los principios, garantas y
derechos reconocidos en los anteriores artculos, no podrn ser alterados por
las leyes que reglamenten su ejercicio".
Cuando la ley reglamentaria del derecho, en lugar de restringirlo lo desvirta
o desnaturaliza, deja de ser vlida.
ESTRUCTURA
DE LA
CONSTITUCION NACIONAL
347
les son relativos, no absolutos. Se hallan sujetos a las leyes que reglamentan su
ejercicio (arts. 14 y 28).
doctrina constitucional del art. 33. El art. 37 es una norma nueva, concordante
infraconstitucional.
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DERECHO PUBLICO
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misin de las atribuciones previstas en el art. 99, inc. 7, ya que las facultades
discrecionales del Ejecutivo pueden ser acotadas por ley.
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DERECHO PUBLICO
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DE LA
CoNSTITUCION NACIONAL
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DERECHO PUBLICO
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inclusive a la reforma del sistema positivo penal vigente que deber incorporar
los delitos ecolgicos. La norma incluye la prohibicin de ingreso al pas de
residuos txicos.
b. Nuevos derechos de los consumidores y usuarios. Los consumidores y
usuarios tienen derecho a la proteccin de su salud, seguridad e intereses eco
nmicos, a una informacin adecuada, libertad de eleccin y condiciones de
trato equitativo y digno, en relacin con los bienes destinados a tales servicios.
El art. 42 dispone: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen
derecho, en la relacin de consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e
intereses econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la libertad de elec
cin, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin
para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distor
sin de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la
calidad y eficiencia de los servicios pblicos, y a la constitucin de asociacio
nes de consumidores y de usuarios.
La legislacin establecer procedimientos eficaces para la prevencin y solu
cin de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios pblicos de compe
tencia nacional, previendo la necesaria participacin de las asociaciones de con
sumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control".
Nuevamente prev la norma el adecuado ejercicio del poder de polica ten
diente a preservar esos fines en cabeza del Congreso y su aplicacin debida por
las autoridades competentes. Estas deben desarrollar planes educativos, preve
nir toda forma de distorsin de mercados, controlar monopolios naturales y
legales y la eficiencia de los servicios pblicos. Se propugna la formacin de
asociaciones de consumidores y usuarios.
Estas tendrn el control de los servicios pblicos , cuyo marco regulatorio
ser fijado por la legislacin nacional, cuando sean de su competencia.
Una de las formas de tutela es el estmulo de la libre competencia y el pro
grama legislativo tendiente a la proteccin de la lealtad comercial.
Pero los medios de proteccin por excelencia son los instrumentos de la
democracia participativa. Las reglamentaciones que se dicten deben contar con
el consenso de la sociedad a travs de audiencias pblicas y la descentraliza
cin del control mediante asociaciones intermedias.
Un procedimiento eficaz es la accin popular. Se trata de la proteccin judi
cial de los intereses difusos. Consiste en aceptar la legitimacin procesal activa
en cabeza de cualquier ciudadano para cuestionar la constitucionalidad de le
yes o reglamentos o legitimidad de actos del poder pblico.
Hasta hoy, la legitimacin procesal para accionar se halla en cabeza de quien
tiene un derecho subjetivo concreto otorgado por el ordenamiento jurdico.
En el caso especfico que analizamos esta acdn debe ser reconocida a
cualquier usuario o consumidor para demandar judicialmente a los responsa-
354
DERECHO PUBLICO
bies de las violaciones a tales derechos, sin dependencia necesaria de los fun
cionarios responsables.
El art. 43 otorga accin directa y expedita al afectado, al defensor del pueblo
y a las asociaciones intermedias registradas conforme a la ley a ejercer la ac
cin, sin pronunciarse sobre la proteccin de los derechos colectivos o intere
ses difusos. No institucionaliza la accin popular de amparo que consiste en el
derecho de cualquier individuo de exigir la intervencin judicial ante violacio
nes constitucionales que afecten el medio actual o futuro ya sea perpetradas
por el Estado o los particulares.
Por lo dems, la reforma recoge los avances en la materia del Derecho Pbli
co Provincial.
La incorporacin de los denominados "intereses difusos" (Crdoba, art. 53;
Salta, art. 84) e "intereses colectivos" (Ro Negro, art. 43). La tutela del medio
ambiente sano y ecolgicamente equilibrado (La Rioja, art. 66; Salta, art. 30;
San Juan, art. 58; Jujuy, art. 22), Santiago del Estero y Crdoba lo extienden al
patrimonio cultural (arts. 30 y 35 respectivamente), o "valores culturales de inters
histrico o artstico" (San Juan, art. 56; San Luis art. 47).
c. Status constitucional de los pueblos indgenas. La reforma atribuye al
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DERECHO PUBLICO
EsTRUCTURA
DE LA
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DERECHO PUBLICO
ran idneas para salvaguardar el ejercicio del derecho conculcado. Que el texto
constitucional habilita el amparo contra sentencias judiciales y no slo contra
actos administrativos producidos en la jurisdiccin judicial tal como ha sido ad
mitido hasta ahora por la doctrina (entre otros Morello y Vallepin). Sin embargo
esta posicin interpretativa no fue sostenida explcitamente por ningn conven
cional en Santa Fe.
No compartimos esta tesis. Las sentencias judiciales no pueden ser revisadas
por esta va. Ello atenta contra el sentido de "cosa juzgada", cuyo respeto es
uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta nuestro rgimen cons
titucional (C.S., Fallos, 307:1289).
No debe olvidarse que, en resguardo del principio de "seguridad jurdica",
frente a la necesidad de contar con actos judiciales vlidos se halla la de obte
ner actos judiciales firmes.
La sentencia judicial, con la garanta de la "doble instancia" mediante y la
de revisin de la Corte Suprema "siempre que se halle en tela de juicio la vali
dez de una clusula de la Constitucin y la resolucin judicial haya sido contra
ria a la misma (art. 14, ley 48 y Fallos, 303:942, entre otros), hace "cosa juzgada
material" sobre el objeto decidido, una vez agotada la va indicada.
La estabilidad de las sentencias, en la medida que constituye un presupuesto
ineludible de la seguridad jurdica, es exigencia de orden pblico y tiene jerar
qua constitucional (C.S., Fallos, 306:150; 307:1289).
La reforma recepta el amparo contra actos de particulares, conforme a como
se hallaba establecido por la legislacin infraconstitucional -art. 321 del C
digo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, segn ley 17.454 y su posterior
22.434.
Por ltimo, cabe concluir que por acto u omisin se debe entender toda
manifestacin estatal, sea que tenga sentido positivo (accin), sea que lo tenga
negativo (omisin) siempre que adquiera trascendencia o virtualidad suficiente
como para afectar los derechos de los particulares, siendo indiferente que co
rresponda al campo de lo reglado o al de lo discrecional.
El nuevo art. 43 no modifica la situacin del amparo en cuanto ste slo
atiende las hiptesis de "arbitrariedad o ilegalidad manifiesta", es decir que aun
cuando el acto adolezca de un vicio de stos, el amparo no ser la va ms
adecuada, si el mismo no aparece "evidente" o constatable por la va sumarsima,
con la gestin probatoria limitada a su circunscripto marco cognoscitivo, por lo
que su promotor deber evaluar, de modo responsable, la conveniencia de se
guir los procedimientos ordinarios que le garantizan debidamente "un mejor
debate y prueba" del derecho constitucional que el acto lesivo ha conculcado.
c. Los llamados "derechos colectivos" o "intereses difusos". Legitimacin
activa. Se ampla la tutela por va del amparo. En este sentido, el art. S de la ley
16.986 otorga titularidad para promover la accin de amparo contra los actos u
EsTRUCTURA
DE
LA CoNSTITUCION NACIONAL
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DERECHO Pueuco
" ...Toda persona podr interponer esta accin para tomar conocimiento de
los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos
de datos y pblicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de
falsedad o discriminacin, para exigir la supresin, rectificacin, confidenciali
dad o actualizacin de aqullos. No podr afectarse el secreto de las fuentes de
informacin periodstica ...".
Los registros compulsables son los pblicos (como los policiales, los de servi
cios de inteligencia), privados (tales como los de empresas que suministran infor
mes financieros), de personal, bancarios, de compaas de seguros, etctera.
La norma prev la reserva del origen de la informacin periodstica. Con ello
el redactor tiene el derecho de mantener en secreto la fuente de la noticia que
comunica. Este derecho es muy importante, ya que permite acceder a los datos
del informante, sin riesgo de que ste, temiendo una revancha, pblica o priva
da, se mostrara remiso a proporcionarla. El fundamento resulta anlogo al de la
proteccin del secreto de sacerdotes, mdicos y abogados.
Ekmekdjian sostiene que sin prensa libre no es posible contar con la publici
dad de los actos de gobierno, pilar fundamental del sistema republicano. Sin
ella no existe opinin pblica ni la posibilidad de la ciudadana de castigar la
inconducta a travs del sufragio.
361
do tiene conocimiento, por prueba satisfactoria que una persona se halla dete
nida, en custodia o confinamiento por un funcionario de su dependencia o in
ferior poltico o militar y se teme que sea transportada fuera del territorio de su
jurisdiccin o le sea perpetrado perjuicio irreparable por la posterior accin.
Efectuada la peticin, la persona es trada ante el magistrado actuante, quien
recaba de la autoridad que dict la medida, el informe sobre sus causas. Si el
funcionario tiene competencia en razn de su cargo, se limita a la recepcin
del informe. Si no aparece justificada la causa de la detencin, arresto, etc.,
dispone la libertad en forma inmediata. El procedimiento es contradictorio. Ad
mite que el acusado conteste las expresiones del informe, negando hechos y
alegando otros para probar la improcedencia de la detencin.
Durante el estado de sitio, las restricciones que pueden sufrir las personas, a
raz del arresto o traslado dispuesto por el Ejecutivo, con base en el art. 23 de la
Constitucin, hacen que las modalidades del hbeas corpus superen en mucho
los lineamientos comunes en cuanto a procedencia y tramitacin. Esta accin
es la va para el ejercicio de la opcin de extraamiento, que pertenece tanto al
detenido como al trasladado, tal como lo ha declarado la Corte.
La ltima reforma recepta expresamente esta va de tutela de la libertad cor
poral o fsica en el art. 43, cuarto prrafo.
"Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la
libertad fsica, o en caso de agravamiento ilegtimo en la forma o condiciones
de detencin, o en el de desaparicin forzada de personas, la accin de hbeas
corpus podr ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el
juez resolver de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio".
Emplea el trmino "accin" para designar el procedimiento. Ampla el obje
to al caso de agravamiento ilegtimo en la forma o condiciones de detencin,
receptndolo en caso de desaparicin forzada de personas.
CAPITULO IX
EL PODER LEGISLATIVO
l.
e)
DERECHO PUBLICO
364
EL PODER lEGISLATIVO
365
1848 y 1871. Burdeau sostiene que "la mayora de los regmenes dictatoriales
han nacido de los excesos del gobierno de asamblea".
Nuestra Constitucin al instituir un Poder Legislativo bicamerai, lo constitu
ye como un rgano complejo, conformado por dos rganos simples, a su vez
colegiados cada uno, la Cmara de Diputados y el Senado, que como tales se
rigen por el principio regulador de la "mayora" de las personas que componen
el "colegio", cuya voluntad predomina sobre la minora.
El bicameralismo no es de la esencia de la forma republicana de gobierno. Si
bien tiene su razn de ser, como hemos visto, en el orden federal, no necesaria
mente las provincias deben organizar legislaturas bicamerales para gozar de la
garanta federal, que dispone el art. 5, in fine, de la Constitucin. Es as como
las provincias han organizado tanto legislaturas unicamerales (Santiago del Estero,
Jujuy, La Rioja, San Juan, Chaco, Chubut, Formosa, Misiones, Neuqun, Ro
Negro, Santa Cruz, La Pampa, Tucumn y Tierra del Fuego), como bicamerales
(las restantes).
2. La Cmara de Diputados
a. Nmero y eleccin. "La Cmara de Diputados se compondr de represen
tantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de
Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin
como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios.
El nmero de representantes ser de uno por cada treinta y tres mil habitantes o
fraccin que no baje de diecisis mil quinientos. Despus de la realizacin de
cada censo, el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudien
do aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado" (art. 45).
Del art. 45 surge que los representantes de la Cmara de Diputados sern
elegidos por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y, en
366
DERECHO PUBLICO
EL PODER LEGISLATIVO
367
Las condiciones fijadas por esta norma, siguiendo el anlisis hecho por Zarini,
son las siguientes: a) haber cumplido 25 aos de edad, mnimo exigido sobre la
hiptesis de considerar que las personas a esa edad se encuentran con la madu
rez necesaria para ejercer una funcin tan importante; b) tener cuatros aos de
ciudadana en ejercicio, exigencia que se impone a los argentinos por opcin o
por naturalizacin, ya que los nativos la renen al requerrseles 25 aos de edad;
y e) ser natural de la provincia que lo elija o con dos aos de residencia inme
diata en ella, condiciones que "establecen una presuncin de vinculacin di
recta y personal con los problemas, intereses y aspiraciones locales".
c. Duracin. "Los diputados durarn en su representacin por cuatro aos, y
son reelegibles; pero la Sala se renovar por mitad cada bienio; a cuyo efecto
los nombrados para la primera Legislatura, luego que se renan, sortearn los
que deban salir en el primer perodo" (art. 50).
Esta disposicin exige que cada dos aos se realice una eleccin nacional
para renovar la mitad de los integrantes de la Cmara de Diputados.
El primer sorteo se realiz en el ao 1855, pero las interrupciones constitu
cionales que tuvo nuestra Repblica (1930, 1943, 1955, 1962, 196.6 y 1976),
hicieron que este sorteo volviera a repetirse al restablecerse la normalidad ins
titucional en cada uno de esos casos.
d. Vacancia. "En caso de vacante, el gobierno de provincia, o de la Capital,
hace proceder a eleccin legal de un nuevo miembro" (art. 51).
Dice Bidart Campos que la Constitucin quiere que la diputacin se cubra
con una nueva eleccin posterior a la vacancia. Reputa inconstitucional el r
gimen de suplentes y establece cmo se sustituye al diputado que deja el cargo
por muerte, renuncia, separacin, inhabilitacin o incapacidad permanente (ley
22.838). Entiende que "si ello es bueno o malo, no parece de inters para dis
cutir el texto categrico de la norma". Lo lgico hubiese sido arbitrar en la
Constitucin la solucin dada por el legislador, porque parece razonable supri
mir una eleccin aislada a realizarse con el nico fundamento, posiblemente
tenido en consideracin por el constituyente, de que el pueblo al renovar su
eleccin pueda cambiar su decisin anterior y favorecer con el voto a un can
didato de otro partido poltico.
Finalmente, compartimos con Dromi-Menem la advertencia que formulan
en cuanto a la necesidad de interpretar con amplitud el art. 45 en el supuesto de
vacantes, ya que el art. 51, no modificado, no contempla el caso de la ciudad
de Buenos Aires, que si deja de ser Capital y nos ajustamos al texto estricto de
la norma, pareciera que podra elegir diputados titulares pero no cubrir sus va
cantes.
J. El Senado
a. Nmero y eleccin. "El Senado se compondr de tres senadores por cada
provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y con-
368
DERECHO PUBLICO
1913, se consagr la eleccin popular directa, en parte por los disturbios que
caracterizaban a las elecciones legislativas y en parte por el desarrollo de un
sentido ms participativo en el pas.
La reforma al rgimen senatorial es tan trascendente como valiosa.
El art. 54 plantea tres aspectos, a saber: a) el aumento a tres, del nmero de
senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires; b) eleccin
directa y conjunta ; e) adjudicacin de dos bancas al partido poltico que obten
ga el mayor nmero de votos, y la restante al partido poltico que le siga en
nmero de votos.
El aumento del nmero de senadores ya era preocupacin del diputado Joa
qun Castellanos en 1916; de Zalazar Altamira en 1919; de Bernardo Salduna
en 1989 y de Armagnague en 1989.
La disposicin recibi crticas en l Convencin. El constituyente Cornet
objet el aumento de los senadores a tres, pues "le quita sentido federal al Se
nado". Continu diciendo que "el Senado no tiene como misin representar a
mayoras y minoras en una eleccin directa; para eso est la Cmara de Dipu
tados".
En contraposicin, el convencional Paixao, miembro informante de la ma
yora, expres que "esta reforma apunta a tres objetivos: establecer como elec
tor directo al pueblo, llevar al Senado un sistema de lista incompleta para que
cada provincia tenga representacin de las dos primeras fuerzas electorales y
reducir el mandato de los Senadores electos en el futuro".
Entendemos que no hay mengua del federalismo por el juego de mayoras y
minoras; por el contrario, hay una expresin ms pluralista del cuerpo electo
ral de las provincias.
EL PODER LEGISLATIVO
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DERECHO PUBLICO
EL PODER LEGISLATIVO
371
en 1998 cuando la ciudad de Buenos Aires tenga sus nuevos rganos institucio
nales para que sean stos los que nominen al senador.
b. Requisitos. "Son requisitos para ser elegido senador: tener la edad de treinta
aos, haber sido seis aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual
de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser natural de la provin
cia que lo elija, o con dos aos de tesidencia inmediata en ella" (art. 55).
A diferencia de lo dispuesto en el art. 48 que establece los requisitos "para
ser diputado", el art. 55 precedentemente transcripto establece los requisitos
"para ser elegido senador", razn por la cual, el candidato debe reunir esos
requisitos al tiempo de su eleccin y no en el momento en que el senador se
incorpora al Senado.
Tales requisitos son los siguientes: a) treinta aos de edad. El criterio del
constituyente fue el de integrar el Senado con representantes con mayor expe
riencia; b) haber sido seis aos ciudadano de la Nacin. Dos aos ms que para
ser diputado. Tambin en este caso es una exigencia impuesta a los argentinos
por opcin o por naturalizacin; e) disfrutar de una renta anual de dos mil pesos
fuertes o de una entrada equivalente. Dice Zarini que "Este requisito no est de
acuerdo con un rgimen democrtico y republicano, ni responde a los antece
dentes del pas, en el que existieron grandes patriotas carentes de fortuna pero
llenos de virtudes que prestigiaron la funcin pblica". Podra aplicarse si el
Congreso dispusiera su actualizacin; y d) ser natural de la provincia que lo
elija o con dos aos de residencia inmediata en ella.
372
DERECHO PUBLICO
Otra enmienda que trae el nuevo rgimen se refiere a cmo se irn producien
do las renovaciones en el futuro. En lo sucesivo, cada distrito electoral designar
a sus tres senadores en forma simultnea y cada dos aos el cuerpo se renovar
por tercios en sustitucin de cada tres aos como era anteriormente. Por su parte,
la quinta disposicin transitoria, establece el modo cmo se irn determinando
los distritos electorales a fines del ao 2001: "Todos los integrantes del Senado
sern elegidos en la forma indicada en el artculo 54 dentro de los dos meses
anteriores al diez de diciembre del dos mil uno, decidindose por la suerte, luego
que todos se renan, quienes deban salir en el primero y segundo bienio".
d. Vacancia. "Cuando vacase alguna plaza de senador por muerte, renuncia
u otra causa, el Gobierno a que corresponda la vacante hace proceder inmedia
tamente a la eleccin de un nuevo miembro" (art. 62). El penltimo prrafo de
la disposicin transitoria cuarta dispone que: "Toda vez que se elija un senador
nacional se designar un suplente, quien asumir en los casos del art. 62". La
eleccin de quien reemplace a cualquiera de los actuales senadores en caso de
aplicacin del art. 62, se har por las mismas reglas de designacin (tercer p
rrafo de dicha clusula transitoria).
4. Sesiones. "Ambas Cmaras se reunirn por s mismas en sesiones ordina
rias todos los aos desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre.
Pueden tambin ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la
Nacin o prorrogadas sus sesiones" (art. 63).
(art. 64, primer prrafo: "Cada Cmara es juez de las elecciones, derechos y
EL PoDER LEGISLATIVO
373
374
DERECHO PUBLICO
por el presidente de la Nacin (art. 99, inc. 9), siempre que un grave inters de
orden o de progreso lo determine. El Congreso ejerce una competencia restringi
da, circunscripta a las cuestiones que provocaron la realizacin de las sesiones.
En este tema se mantiene lo que deca la doctrina: se trata de una prerroga
tiva del presidente de la Repblica.
Cabe sealar que las sesiones extraordinarias son diferentes de las sesiones
especiales, que son aquellas que el Congreso en uso de atribuciones que le son
propias por ejercer funciones constitucionales, tales como las de juicio poltico
(art. 53), o de homenaje, con motivo de la concurrencia al recinto de alguna
personalidad poltica extranjera, etc., realiza por s mismo.
f. Simultaneidad de las sesiones. "Ambas Cmaras empiezan y concluyen
sus sesiones simultneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas,
podr suspender sus sesiones ms de tres das, sin el consentimiento de la otra"
(art. 65).
EL PODER LEGISLATIVO
375
cana de gobierno, que exige la publicidad de los actos de gobierno. Esto signi
fica que, en principio, quedan eliminadas las sesiones secretas. La Constitucin
contempla ahora, expresamente, la sesin pblica para el acuerdo del Senado
a los magistrados judiciales (art. 99, inc. 4).
Significa tambin, la publicidad de las sesiones, que el pblico puede asistir
a las mismas a los lugares previstos a tal efecto y, adems, que lo tratado se
publique en el diario de sesiones, sin perjuicio de su difusin pblica por los
medios masivos de comunicacin.
5. Incompatibilidad de los legisladores. "Ningn miembro del Congreso po
376
DERECHO PUBLICO
pueden ser colectivos y personales. Los colectivos ataen al cuerpo o cmara, los
individuales al legislador y han sido previstos por el constituyente para proteger
su funcin, tutelando su independencia y por ende la del Poder Legislativo.
Los privilegios colectivos son los siguientes:
a) La facultad que tiene cada cmara de ser"...juez de las elecciones, dere
chos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez" (art. 64, primera parte),
lo cual significa que puede verificar si el electo rene las condiciones exigidas
por la Constitucin y as aceptar sus diplomas y tomarle el juramento de rigor;
b) La potestad de dictar su propio reglamento (art. 66);
eleccin hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sor
prendido in fraganti en la ejecucin de algn crimen que merezca pena de
EL PODER lEGISLATIVO
377
c. Desafuero. "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordi
narias contra cualquier senador o diputado, examinado el mrito del sumario
en juicio pblico, podr cada Cmara, con dos tercios de votos, suspender en
sus funciones al acusado, y ponerlo a disposicin del juez competente para su
juzgamiento" (art. 70). Se trata, como hemos visto, de un procedimiento com
plementario establecido para allanar la inmunidad de arresto que otorga a los
legisladores al art. 69. Si un juez instructor tiene suficientes elementos de prue
ba como para procesar a un legislador, debe remitir los antecedentes a la C
mara respectiva solicitando el desafuero de ste. El pedido es remitido a la co
misin correspondiente para su despacho.
La Comisin deber examinar el mrito del sumario en juicio pblico, dan
do derecho de defensa al legislador e incluso la posibilidad de producir prue
bas en su descargo. Luego pasa al plenario, que tambin debe garantizar el
derecho de defensa del legislador. Necesita, la Cmara, dos tercios de los votos
de sus miembros para disponer el desafuero. Si la sentencia es absolutoria el
legislador recupera sus fueros y puede reintegrarse en sus funciones.
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2. Atribuciones
a. Decretos de necesidad y urgencia. Elevar despacho de Comisin al plena
rio de cada cmara para el expreso e inmediato tratamiento de los decretos de
necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3; 100, inc. 13).
2. Competencias financieras
a. Asignaciones especficas de recursos coparticipables. La Constitucin (art.
75, inc. 3) ha previsto para situaciones de emergencia que se pueda establecer y
EL PODER LEGISLATIVO
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DERECHO PUBLICO
del Poder Ejecutivo (inc. 6) y ejecutar dicha ley, recaudando las rentas y decre
tando su inversin (inc. 7).
Subsiste la facultad congresional de "aprobar o desechar la cuenta de in
versin".
3. Competencias normativas
a. Dictado de cdigos y legislacin de fondo. Se trata de los Cdigos Civil,
Comercial, Penal, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social y leyes incorpora
das a los mismos, o que, sin estarlo, los integran, modifican o amplan. Son san
cionados por el Congreso (art. 75, inc. 12), siendo su mbito de validez todo el
territorio nacional y su aplicacin corresponde a la justicia federal o provincial,
segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.
En este punto se advierte una diferencia sustancial con el modelo norteame
ricano. Mientras en Estados Unidos, las materias de "legislacin general" se
encuentran legisladas como atribuciones estaduales, en nuestro pas, las facul
tades de legislacin general estn a cargo del Congreso.
EL PoDER LEGISLATivo
385
b. Leyes federales
Cdigos a que hemos hecho referencia, contina sealando que tambin es atri
bucin congresional,"...especialmente leyes generales para toda la Nacin sobre
naturalizacin y nacionalidad ... as como sobre bancarrotas, sobre falsifica
cin de la moneda corriente y documentos pblicos del Estado, y las que re
quiera el establecimiento del juicio por jurados". Se trata de leyes sancionadas
por el Congreso, su mbito de validez es todo el territorio nacional y su aplica
cin corresponde exclusivamente a la justicia federal. Entre las principales po
demos mencionar la ley de estupefacientes, la ley penal tributaria, la legisla
cin aduanera, leyes sobre ciudadana, lo relativo a las intervenciones federales,
lo atinente a moneda, pesos y medidas, navegacin martima, etc. No es sus
ceptible de ser acotada la legislacin federal. Puede definirse por exclusin,
386
DERECHO PUBLICO
c. Leyes locales. Son leyes locales del Congreso las que ste sanciona para la
Capital Federal, para los establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30)
y sobre territorios nacionales (art. 75, inc. 15).
Dispone el art. 75, inc. 30 que corresponde al Congreso: "Ejercer una legis
lacin exclusiva en el territorio de la capital de la Nacin y dictar la legislacin
necesaria para el cumplimiento de los fines especficos de los establecimientos
de utilidad nacional en el territorio de la Repblica. Las autoridades provincia
les y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin sobre estos
establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines".
A su vez, la disposicin transtoria sptima establece: "El Congreso ejercer en
la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nacin, las atribuciones
legislativas que conserve con arreglo al art. 129". Con relacin a la legislacin
sobre los territorios nacionales, atento a la provincializacin del ltimo que
quedaba (ley 23.775 de creacin de la provincia de Tierra del Fuego), la norma
ha perdido vigencia.
EL PODER lEGISLATIVO
387
75, inc. 13). Esta disposicin faculta al Congreso a reglar el comercio interior
(interprovincial) y exterior. Est relacionada con los arts. 9, 1 O, 11, 12, 14, 26,
27, 75 incs. 1 O, 11, 22, 24 y 126 (este ltimo prohibe a las provincias "expedir
leyes sobre comercio, o navegacin interior o exterior"). El inc. 1 O del mismo
art. 75 faculta al Congreso a "reglamentar la libre navegacin de los ros interio
res, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir adua
nas", con la limitacin, respecto de los puertos, de lo dispuesto por el art. 26
que declara libre para todas las banderas la navegacin de los ros interiores,
con sujecin nicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional.
El Pacto Federal de 1831, estableca que la facultad de reglar el comercio
interior y exterior del pas deba ser delegada expresamente al futuro Congreso
de la Nacin. Igualmente pensaba Alberdi, y el Acuerdo de San Nicols ratific
lo dispuesto por el Pacto Federal.
La Constitucin norteamericana en el art. 1, seccin 8, tercer prrafo, seala
que corresponde al Congreso "reglamentar el comercio con las naciones ex
tranjeras, entre los diferentes Estados y con las tribus indias", clusula sta simi-
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DERECHO PUBLICO
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constituye una jefatura del jefe del Estado, el Congreso tiene un papel protagnico,
aunque inferior al norteamericano.
Hay dos asuntos importantes en este tema; uno referido a la declaracin de
guerra y hacer la paz y el otro, sobre la aprobacin o rechazo de tratados.
a. Declaracin de guerra y paz. El Congreso autoriza al Ejecutivo para de
clarar la guerra o hacer la paz (art. 75, inc. 25) y el presidente "declara la guerra
y ordena represalias con autorizacin y aprobacin del Congreso" (art. 99, inc.
15), y "concluye y firma tratados ... y otras negociaciones requeridas para el
mantenimiento de buenas relaciones con ... las naciones extranjeras..." (art. 99,
inc. 11).
La razn de ser del inciso obedece a que es el Congreso quien autoriza al
Ejecutivo a declarar la guerra, no es otra que el de evitar que sea una sola per
sona quien tome tamaa decisin. El Presidente se limita al acto formal de de
clarar la guerra. En igual sentido, la facultad congresional al Ejecutivo es la de
"hacer" la paz, previa autorizacin legislativa.
b. Aprobacin o rechazo de tratados. El art. 75, inc. 22 le otorga la facultad
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Federal. El Congreso determina los lmites entre las provincias (art. 75, inc.15),
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DERECHO Pueuco
tivos, los anhelos de aquella concepcin "progresista" del siglo pasado, refor
mulndola y "aggiornndola" a los nuevos tiempos.
En tal sentido, el Congreso proveer lo conducente al "desarrollo humano",
"progreso econmico con justicia social", "productividad de la economa na
cional", "generacin de empleo", "formacin profesional de los trabajadores",
"defensa del valor de la moneda", "investigacin y el desarrollo cientfico y tec
nolgico".
Esta constituye una clusula programtica (que necesita de una ley para su
concrecin), pero como bien seala Bidart Campos, esta clase de normas "tiene
un efecto impeditivo muy claro: ni las leyes, ni los convenios colectivos, ni los
contratos individuales, pueden disponer nada en contrario".
El segundo prrafo del inc. 19 coloca al Senado como cmara de origen, a
fin de "proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su
territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones".
c. Legislacin sobre igualdad real de oportunidades y de trato. Corresponde
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en
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DERECHO Puauco
53, 59 y 60), aunque otros, como Gordillo, consideran que sobre esta materia
no es arbitrario pensar que se trata simplemente de la remocin de un funciona
rio pblico por mal desempeo o delito en el ejercicio de sus funciones, acto
eminentemente administrativo sujeto a ciertas garantas que salvaguardan el
derecho de defensa del acusado.
El juicio poltico es una de las herramientas que tiene el Congreso para el ejer
cicio de la importante funcin de control que tiene sobre los otros poderes, espe
cialmente sobre el Poder Ejecutivo, funcin que se ha fortalecido con la reforma
constitucional del ao 1994, ya que si bien del procedimiento del juicio poltico
se ha excluido a los jueces de los tribunales inferiores de la Nacin (arts. 53 y 115)
y conserva el Congreso la facultad de pedir informes (art. 71), se ha incorporado
la mocin de censura y remocin (art. 101) e instituido en su mbito la Auditora
General de la Nacin (art. 85) y el Defensor del Pueblo (art. 86).
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CAPITULO X
EL PODER EJECUTIVO
l.
1819.
a saber: 1) la energa unipersonal del virrey que era el gobernante local y ejerca
un poder prcticamente ilimitado como representante local del monarca;
2) las
ideas de Montesquieu, que en su obra "El Espritu de las Leyes" sostena que el
Poder Legislativo no deba ponerle trabas al Ejecutivo "porque la ejecucin tie-
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Acefala del Poder Ejecutivo existe en caso de vacancia simultnea del pre
sidente y del vicepresidente. La Constitucin faculta al Congreso para que de
signe sucesor, con la sola limitacin de que sea funcionario pblico. En virtud
de esta norma el Congreso tiene dos posibilidades: 1) legislar a priori para todos
los casos de acefala; 2) designar sucesor para el caso concreto.
En 1868, con motivo del fallecimiento del vicepresidente Marcos Paz, quien
se encontraba a cargo del Poder Ejecutivo, por estar ausente el presidente Mitre
al mando de las fuerzas aliadas en la guerra del Paraguay, el Congreso opt por
la primera posibilidad y sancion la ley 252.
Estableca que en caso de acefala, "el Poder Ejecutivo ser desempeado,
en primer lugar, por el presidente provisorio del Senado, en segundo lugar por
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bre de aquel ao. De este modo, se obtiene una fecha cierta de elecciones, con
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El cmputo de los votos debe hacerse sobre la base de los afirmativos vlida
mente emitidos. No sern tenidos en cuenta los votos en blanco ni aquellos que
se consideren nulos. El voto en blanco vale para cumplir con la formalidad,
pero quien lo emiti no quiso ser mayora ni minora, simplemente quiso no
ser, por ello la Constitucin lo descalifica.
El sistema de la doble vuelta tuvo su origen en Francia en 1852, luego pas
a Blgica en 1899 y a Holanda en 1917. En la actualidad est consagrado en las
Constituciones de Austria de 1929, Francia de 1958 y Portugal de 1976.
En Amrica latina, la institucin ha sido adoptada, adems de la Argentina,
por las Constituciones de Colombia de 1991, Hait de 1987, Brasil de 1988,
Ecuador de 1978, Per de 1979, El Salvador de 1983 y Guatemala de 1986.
Chile por ley orgnica 18.700 tambin se ha sumado a esta tendencia del
"ballotage" que, como bien seala Daniel Sabsay, "tiende a reducir el nmero
de partidos actuantes dentro de un determinado pas, o al menos a hacerlos ms
disciplinados".
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Por su parte, el mismo art. 99, inc. 4, segundo prrafo dispone el modo de
nombramiento de los jueces inferiores. En tal sentido, la norma precitada, con
fiere al presidente el nombramiento de "los dems jueces de los tribunales fede
rales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la
Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesin pblica, en la que se tendr en
cuenta la idoneidad de los candidatos".
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"Puede llenar las vacantes de los empleos, que requieran el acuerdo del Sena
do, y que ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisin
que expirarn al fin de la prxima Legislatura".
Para Bidart Campos es suficiente que el cargo o empleo est vacante durante
el receso del Senado, aunque la vacancia se haya configurado antes. Opina,
adems, que el nombramiento en comisin, que requiere acuerdo senatorial,
es irrevocable por el propio Poder Ejecutivo. La expiracin del nombramiento
slo puede operarse al trmino de la prxima Legislatura, si el Senado omite
prestar el acuerdo. En cambio, si el Senado rechaza la proposicin presiden
cial, los funcionarios designados en comisin no podrn permanecer en el car
go. En contra de esta opinin, Paschal, interpretando la Constitucin de los
Estados Unidos (fuente de la nuestra en este tema), sealaba que si al reunirse el
Senado y requerido su acuerdo para el magistrado en comisin, ese acuerdo
fuese rechazado, no por eso expirara la comisin: ella subsistira en toda su
plenitud "hasta el fin de la prxima Legislatura".
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(inc. 12); "dispone de las fuerzas armadas, y corre con su organizacin y distri
bucin segn las necesidades de la Nacin" (inc. 14); "declara la guerra y orde
na represalias con autorizacin y aprobacin del Congreso (inc. 15).
La reforma de 1994, en el inc. 12 adecu a los tiempos actuales la anterior
clusula "fuerzas de mar y tierra", reemplazndolas por fuerzas armadas.
En el inc. 14, la reforma de 1994 reemplaz "fuerzas militares martimas y
terrestres" por "fuerzas armadas".
En el inc. 15, la reforma suprimi la frase "patentes de corso y cartas de".
Concuerda con la modificacin del art. 75, inc. 26. Como sealramos, las re
ferencias constitucionales a las patentes de corso estaban en desuso desde la
ley 90 de 1856.
El inc. 13 del art. 99, dispone por su parte, que el presidente "provee los em
pleos militares de la Nacin: con acuerdo del Senado, en la concesin de los
empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por s solo en
el campo de batalla".
Los poderes militares del presidente tienen una connotacin de tipo histri
co, cual es la necesidad de confluir en una persona, la direccin de las fuerzas
armadas. Desde luego, que no se exige al presidente un acabado conocimiento
de estrategias y tcticas militares. Sus instrucciones estarn de acuerdo con las
orientaciones de los estados mayores de cada una de las fuerzas.
Tambin en los poderes militares hay concurrencia de responsabilidades con
el Congreso. Es el Poder Legislativo quien autoriza al presidente para "declarar
la guerra o hacer la paz" (art. 75, inc. 25) y el Congreso faculta al Poder Ejecu
tivo "para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas" (art.
75, inc. 26), a la vez que fija "las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra" y
dicta "las normas para su organizacin y gobierno" (art. 75, inc. 27) y por lti
mo, el Congreso permite la introduccin de tropas extranjeras en el territorio
nacional, lo mismo que la salida de las mismas (art. 75, inc. 28). Por ello, es
preciso distinguir entre las atribuciones presidenciales y las del Congreso. El
presidente, en su carcter de comandante en jefe (art. 99, inc. 12) tiene a su
cargo los poderes de mando y la potestad disciplinaria sobre las fuerzas milita
res terrestres, martimas y areas y tiene a su cargo la organizacin y distribu
cin de las mismas (inc. 14).
En cambio, el Congreso, mediante leyes regula lo atinente a la jurisdiccin
militar penal, sanciona los cdigos militares y puede crear y establecer, como
fuero real o de causa, tribunales militares encargados de juzgar los delitos
tipificados por el Cdigo de Justicia Militar, cometidos por personal integrante
de las fuerzas armadas, en actos de servicio, en los cuarteles o en campaa. En
tal sentido, la doctrina tiene dicho que los mencionados tribunales, no consti
tuyen "comisiones especiales" prohibidas por el art. 18 de la Constitucin, por
encontrarse comprendidos dentro de las facultades congresionales de dictar
normas para la organizacin y gobierno de las fuerzas armadas (art. 75, inc.
EL PoDER EJECUTIVO
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no quede al arbitrio del Poder Ejecutivo (Fallos, 101 :401). Se trata s de una
jurisdiccin especial y los tribunales militares no integran el Poder judicial.
En el caso del coronel Mariano Espina, procesado por "rebelin militar" con
motivo del levantamiento cvico-militar de 1893, la Corte sostuvo que "las le
yes militares son leyes de excepcin en cuanto reglan el estado militar, el esta
do de guerra y las relaciones de los individuos ... que forman parte del ejrcito
y de la armada de la Nacin, como tambin de sus superiores jerrquicos. Pero
la legislacin deriva su fuerza y su vigencia de la ley fundamental que es la
Constitucin, ley suprema, a cuyos principios deben ajustarse todas las leyes
que sancione el Congreso (art. 31), la cual autoriza la existencia de los ejrcitos
de lnea de mar y tierra, facultndolo para fijar su fuerza en tiempo de paz y de
guerra y formar reglamentos y ordenanzas para su gobierno" (anterior art. 67,
inc. 23, actual art. 75, inc. 27), (Fallos, 54:577).
La ley 23.409 modific sustancialmente las leyes 3679 y 3737, referidas al
Cdigo de justicia Militar, introduciendo como tribunal de apelacin para revisar
las sentencias de los tribunales militares, a las Cmaras Federales en lo Criminal.
8. Declaracin del estado de sitio. El inc. 16 del art. 99 prev la declaracin
del estado de sitio por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado en caso de
ataque exterior y por un trmino limitado. En caso de conmocin interior, slo
tiene la facultad de declarar el estado de sitio cuando el Congreso est en rece
so. Concordantemente con la primera parte de esta disposicin, el art. 61 ex
presa: "Corresponde tambin al Senado autorizar al presidente de la Nacin
para que declare en estado de sitio, uno o varios puntos de la Repblica en caso
de ataque exterior". Parte de la doctrina sostiene que en caso de receso del
Senado, tambin puede el presidente declarar el estado de sitio por decreto,
sujeto a su aprobacin posterior. Otros dicen que si el Congreso est en receso
el Poder Ejecutivo debe convocarlo a sesiones extraordinarias por "grave inte
rs de orden" (art. 99, inc. 9).
9. Intervencin federal. "Decreta la intervencin federal a una provincia o
riores en general, est en manos del presidente. Los fundamentos son varios, en
tre ellos, la natural representacin que ejerce del Estado como persona jurdica
en el mbito internacional. El Poder Ejecutivo, adems, reconoce a los estados y
gobiernos extranjeros, y conforme al inc. 11 del art. 99 "concluye y firma trata-
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DERECHO PUBLICO
14 del art. 86 en que se elimina el detalle que haca de los distintos tipos de tra
tados, incorpora las organizaciones internacionales como sujetos de derecho in
ternacional y cambia el trmino "potencias" por "naciones".
El presidente tiene atribuciones para la preparacin, firma y conelusin de trata
dos, concordatos, acuerdos y otras negociaciones, con la condicin de que las
mismas sean requeridas "para el mantenimiento de buenas relaciones" no slo con
las naciones extranjeras, sino tambin con las organizaciones internacionales.
La tarea constitucional del Congreso es "aprobar o desechar" tratados conclui
dos con las dems naciones y con las organizaciones internacionales (art. 75, inc.
22), entre los que debemos incluir los tratados de integracin (art. 75, inc. 24).
Como se advierte, las relaciones exteriores las ejerce el Poder Ejecutivo en
concurrencia con el Congreso, reservndose el primero la negociacin del tra
tado, para dar paso a la intervencin del Congreso, de aprobarlo o no.
11. Relaciones con el Congreso
a) Apertura de las sesiones del Congreso e informe sobre la situacin general
del pas.
"Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto
ambas Cmaras, dando cuenta en esta ocasin del estado de la Nacin, de las
reformas prometidas por la Constitucin, y recomendando a su consideracin
las medidas que juzgue necesarias y convenientes" (art. 99, inc. 8).
b) Prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso y convocatoria a las ex
traordinarias.
"Prorroga las sesiones ordinarias ... convoca a sesiones extraordinarias, cuando
un grave inters de orden o de progreso lo requiera" (art. 99, inc. 9); en este
ltimo caso con el refrendo del jefe de gabinete (art. 100, inc. 8).
12. Otorgamiento de jubilaciones y pensiones. "Concede jubi ladones, reti
ros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la Nacin" (art. 99, inc. 6).
13. Pedido de informes. "Puede pedir al jefe de gabinete de ministros y a los
jefes de todos los ramos y departamentos de la administracin, y por su conduc
to a los dems empleados, los informes que crea convenientes, y ellos estn
obligados a darlos" (art. 99, inc. 17).
14. Supervisin de la facultad del jefe de gabinete de recaudar e invertir las
EL PoDER EJECUTIVO
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89, 90, 91, 94, 96, 97 y 98. En la Constitucin reformada el caso de la vacancia
vicepresidencia! no est previsto... En consecuencia, no se procede a elegir vice
presidente puesto que ha sido elegido para ese cargo en una frmula con el pre
sidente (arts. 94; 96; 97; 98), constituyendo la frmula una unin inseparable.
Encontrndose vacante el cargo vicepresidencia! ya sea, por muerte, enfermedad
o renuncia, consideramos que es de aplicacin el art. 58; es decir que el vicepre
sidente provisional del Senado, cumple las funciones que corresponden al vice
presidente, como es el caso de ocupar la presidencia de la Nacin frente a la
ausencia temporal o no del vicepresidente. Todo ello, en un juego armnico entre
las normas de la Constitucin y la ley de acefala (ley 20.972)".
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sin de sus empleos de ministros". Esta constituye una clara diferencia entre los
regmenes presidencialista y parlamentario, circunstancia que hemos mencio
nado anteriormente.
La ley 22.520 (t.o. por decreto 438 del 12/3/90), en su art. 24 expresa que
"durante el desempeo en sus cargos de ministros ... debern abstenerse de ejer
cer, con la sola excepcin de la docencia, todo tipo de actividad comercial,
negocio, empresa o profesin que, directa o indirectamente, tenga vinculacio
nes con los poderes, organismos o empresas nacionales, provinciales o munici
pales".
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1734 que ratific el decreto de Roca del 9 de enero de 1885 sobre curso legal
de billetes.
En 1933 el decreto 31.864 alter el rgimen de la moneda y el cambio y ha
sido calificado como un ejemplo de decreto de necesidad y urgencia sobre
materias legislativas.
Posteriormente, mediante decreto 10.843/43, el presidente Castillo modifi
c la ley orgnica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
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CAPITULO XI
EL PODER JUDICIAL
l.
Naturaleza y estructura
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EL PODER JUDICIAL
435
Judicial de la Nacin ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los
dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la
Nacin".
Haro tiene dicho que el Poder Judicial es un poder multiorgnico y el nico
extendido en todo el pas, descentralizando la funcin judicial, a diferencia de
las ejecutivas y legislativas que se caracterizan por su centralizacin en la Ca
pital Federal.
Esta presencia, contina el profesor de la Universidad de Crdoba, tiene por
finalidad acercar el servicio de la justicia a los lugares donde estn las personas,
los objetos y los elementos integrantes de la relacin procesal.
A esta conclusin, nosotros le agregamos otra. Al tiempo de la sancin de la
Constitucin en 1853, los constituyentes no quisieron delegar la justicia en manos
exclusivas de las provincias.
Sera la reforma de 1860, que deslind a travs del anterior art. 67, inc. 11
(actual art. 75, inc. 12), la aplicacin de los cdigos de fondo a los tribunales
federales o provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones. Es decir, la provincia de Buenos Aires no quiso acep
tar la "injerencia judicial" de la Nacin, en un tema de tanta trascendencia ins
titucional.
La segunda conclusin de Haro, se refiere a que el nico tribunal que el poder
constituyente ha establecido de modo definido en el propio texto de la ley su
prema es la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como cabeza de poder,
mientras ha delegado en el Poder Legislativo constituido, el Congreso de la
Nacin, la atribucin de establecer por ley "los dems tribunales inferiores",
conforme lo seala el art. 1 08.
436
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El art. 24 dispone que "el Congreso promover ... el establecimiento del jui
cio por jurados".
El art. 75, inc. 12 seala entre las atribuciones del Congreso, la de dictar
"leyes generales ... que requiera el establecimiento del juicio por jurados".
El art. 118 expresa que "todos los juicios criminales ordinarios, que no se
deriven del derecho de acusacin concedido a la Cmara de Diputados se ter
Bielsa sostiene que "la simple lectura de estas disposiciones revela que los
constituyentes de 1853 no estaban muy convencidos de la necesidad de 'esta
blecer' realmente esa forma de juicio; se limitan a disponer que el Congreso
'promover' (art. 24); en lo que respecta al art. 102 (actual art. 118), todo es en
l condicional y la experiencia les ha dado la razn".
Por su parte, Snchez Viamonte tiene dicho al respecto que "el jurado no es
una institucin con arraigo en nuestra tradicin, ni adecuada a las modalidades
de nuestro ambiente. Consiste en someter al veredicto de un cuerpo de carcter
popular, la culpa y responsabilidad de los procesados por delitos, de manera
que cada miembro de ese cuerpo se determine de acuerdo con su ciencia y
conciencia a ese respecto. Los jurados no aplican el derecho. Slo se pronun
transcurrido desde 1853 hasta la fecha, es dable suponer que esa institucin no
encontrar nunca ambiente propicio en la Repblica".
En igual sentido se ha pronunciado la Corte en reiteradas oportunidades. As
ha dicho que "Los arts. 24, 67 y 102 (actuales 24, 75 y 118) de la Constitucin
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IV. El
juez
dos de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miem
bros presentes, en sesin pblica, convocada al efecto.
En cuanto a los dems jueces de los tribunales federales inferiores, el presi
dente los nombra "en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de
la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesin pblica, en la que se tendr
en cuenta la idoneidad de los candidatos".
Para los jueces, una vez que cumplan la edad de setenta y cinco aos, ser
necesario un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo para mante
nerlo en el cargo. Dichos nombramientos se harn por cinco aos y podrn ser
repetidos indefinidamente por el mismo trmite (art. 99, inc. 4).
2. Incompatibilidades
444
DERECHO PUBLICO
del decreto-ley 1285/58 prohibe a los jueces "el ejercicio del comercio", sin
sealar distinciones en cuanto a la clase y lugar de las actividades.
Tambin debe agregarse lo dispuesto en los arts. 1361, inc. S y 1442 del
Cdigo Civil y en art. 20 del Cdigo de Minera.
mente un derecho del magistrado. Es, por sobre todo, una garanta del ciudada
no a quien la Constitucin le asegura el juzgamiento de sus asuntos por jueces
que no dependen de los gobiernos de turno".
Por su parte, Hamilton en El Federalista acotaba que "si el perodo de desig
nacin de un juez fuere transitorio, no habra justicia imparcial, ya que tratara
de congraciarse con los poderes que lo designan (ejecutivo y congreso) o, si es
elegido por el pueblo, no hara otra cosa que conseguir popularidad en lugar de
cumplir con la Constitucin. A esa razn se suma otra: si se desea llevar los
abogados de ms prestigio al Poder Judicial, obviamente, habra que ofrecerles
un cargo estable que justifique abandonar una profesin lucrativa. Finalmente,
la justicia requiere experiencia en el manejo de los asuntos a decidir, y ello
fomenta la continuidad en la funcin".
EL PODER JUDICIAL
445
V. Justicia federal
1. Competencia. La competencia federal es la atribucin otorgada a los r
ganos que componen el Poder Judicial de la Nacin para ejercer sus funciones
en relacin con personas, materias y lugares determinados por la Constitucin.
DERECHO PUBLICO
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EL PoDER JUDICIAL
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3) Contenciosa. Haro sostiene que debe existir "una contienda jurdica que
le somete al tribunal alguno de los contendientes, es decir, que debe darse un
conflicto entre encontradas pretensiones jurdicas que las partes invocan como
legtimas, con apoyo en la interpretacin de reglas jurdicas".
Al respecto ha dicho la Corte que "la justicia nacional slo ejerce jurisdic
cin en las causas contenciosas en que es requerida" (Fallos, 273:109).
302:1209).
5) Privativa y excluyente. Es privativa y por lo tanto excluyente de los tribu
nales de provincia. Esto trae como consecuencia que tratndose de causas que
la ley fundamental otorga al conocimiento y decisin de los jueces federales,
los jueces provinciales deben declarar su incompetencia, incluso de oficio, en
cualquier etapa del proceso.
Haro fundamenta tal caracterstica de la competencia en la primaca de la
Constitucin Nacional y, por otra parte, que tratndose de materias que han
sido delegadas por las provincias al gobierno federal, las mismas deben ser juz
gadas de modo privativo y excluyente por los tribunales federales.
La Corte ha sealado que "la jurisdiccin federal es, salvo las excepciones
expresas del art. 12 de la ley 48, privativa y excluyente de las dems jurisdiccio
nes, e improrrogable an por voluntad de las partes (Fallos, 148:378).
1) Las causas en que la Nacin sea parte (art. 116), comprendiendo el Estado
Nacional, sus entes descentralizados y empresas del Estado (Fallos, 238:226;
251:498; 252:79) o cuando un recaudador de sus rentas sea parte (ley 48, art. 2,
inc. 6). En la actualidad, la ley 23.982, de consolidacin de deudas, seala que
las sentencias, actos administrativos firmes, acuerdos transaccionales a cargo
del Estado Nacional o de la Administracin Pblica centralizada o descentrali
zada, tendrn carcter meramente declarativo y se pagarn cuando el Congreso
asigne anualmente los recursos para ello.
448
DERECHO PUBLICO
origine el proceso y un vecino de otra (art. 116 y ley 48, art. 2, inc. 2).
Para ser considerado vecino se requieren dos aos de residencia continua en
una provincia, tener propiedades inmuebles o estar establecido con el nimo
de permanecer en el lugar (ley 48, art. 2, inc. 11 ). Esta competencia es prorro
gable por las partes.
3) Las causas civiles en que sea parte un ciudadano argentino y otro extran
art. 2, inc. 3) y de todos los negocios de los vicecnsules (ley 13.998, art. 55).
La competencia en el caso de los cnsules debe estar referida a "negocios
particulares", pues las que versan sobre los privilegios y exenciones de aqullos
corresponde a la Corte en instancia originaria y exclusiva (decreto-ley 1285/58).
Los negocios particulares estn referidos a daos y perjuicios (Fallos, 102:107),
divorcio (Fallos, 70:298), etctera.
En el caso de los vicecnsules no tienen privilegios ni exencin de jurisdic
cin y no necesitan de la autorizacin de sus gobiernos para estar sometidos a
los tribunales del pas.
c. Competencia en razn de la materia
1) Causas especialmente regidas por la Constitucin Nacional (art. 116, ley
48, art. 2, inc. 1 ). Para que sea procedente la justicia federal, es preciso que el
inferiores a la Constitucin, salvo los tratados sobre los derechos humanos que
tienen jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22). Dichos tratados, como bien se
ala Colautti, constituyen un caso tpico de derecho federal, aunque en algunas
oportunidades contienen clusulas cuya materia pertenece al derecho comn, y
EL PoDER JuDICIAL
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3) Causas especialmente regidas por leyes del Congreso (art. 116, ley 48, art.
2, inc. 1 ), con la reserva del art. 75, inc. 12. Se refiere a las leyes federales san
cionadas por el Congreso en base a las atribuciones conferidas por el art. 75,
esto es, las que dicta para todo el pas y que no se encuentren comprendidas en
la materia que corresponde al derecho comn (Cdigos Civil, Penal, Comer
cial, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social).
75, inc. 12) y adems la de "celebrar tratados parciales para fines de administra
cin de justicia" (art. 125).
La divisoria entre la justicia federal y la ordinaria o provincial la proporciona
el art. 75, inc. 12, al preceptuar que la aplicacin de los Cdigos Civil, Comer
cial, Penal, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social, corresponde "a los
tribunales federales o provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren
bajo sus respectivas jurisdicciones...
".
DERECHO PUBLICO
450
tienen competencia para entender en los procesos que se funden en sus nor
mas, cuando las cosas o las personas se encontraren en su territorio.
La competencia, en general, es provincial u ordinaria, cuando el domicilio,
lugar de cumplimiento de la obligacin o de ubicacin de la cosa se encontraren
en el territorio de una provincia.
f. Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Competencia
e) Causas entre una provincia y un Estado extranjero (art. 24, inc. 1, decreto
ley 1285/58). Sin embargo, en forma previa debe requerirse al representante
diplomtico, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la
conformidad de aquel pas para ser sometido a juicio (art. 24, inc. 1, segundo
prrafo, decreto ley 1285/58).
d) Causas relativas a embajadores o ministros plenipotenciarios extranjeros,
personas de su familia y personas que compongan la legacin y que tengan ca
rcter diplomtico, de modo que una Corte de Justicia pueda proceder con arre
glo al derecho de gentes (art. 24, inc. 1, quinto prrafo, decreto-ley 1285/58).
Corresponde cuando los embajadores o ministros plenipotenciarios son "par
te" (Fallos, 255:134), no comprendiendo al personal domstico o de servicio de
una embajada o legacin (Fallos, 264:31).
En todos los casos, para que la Corte sea competente debe solicitarse la confor
midad del gobierno extranjero (art. 24, inc. 1, sexto prrafo, decreto-ley 1285/58).
e) Causas relativas a los privilegios y exenciones de los cnsules extranjeros
en su carcter pblico (art. 24, inc. 1, primer prrafo, in fine, decreto-ley 1285/
58). Hemos indicado con anterioridad que slo procede originariamente la Corte
en la medida en que el proceso verse sobre sus privilegios o exenciones pbli
cas y no sobre sus negocios privados.
2) Competencia apelada
a) Apelacin ordinaria. Ocurre cuando la Corte entiende como tribunal de
tercera instancia, por apelacin ordinaria de las sentencias definitivas de las
Cmaras Nacionales de Apelaciones, en los casos siguientes, a saber:
-Causas en que la Nacin es parte, sea en forma directa o indirecta, cuando
el valor disputado en ltimo trmino, sin sus accesorios fuere superior a dos
millones de pesos (decreto-ley 1285/58, art. 24, inc. 6, pargrafo a), y ley 19.912).
EL PODER JUDICIAL
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DERECHO Pueuco
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la causa para que sea nuevamente juzgada; o bien resolver sobre el fondo, y
aun podr ordenar la ejecucin especialmente si la causa hubiese sido una vez
devuelta por idntica razn".
2. Objeto. El recurso extraordinario, constituye un remedio impugnativo, que
Comunes
EL PODER JUDICIAL
453
b. Propios
1) Existencia de una "cuestin federal": que pone en juego la supremaca
constitucional en forma directa o indirecta. Esencialmente son cuestiones de
derecho (Fallos, 193:11).
Las cuestiones federales pueden ser simples o complejas.
a) Cuestin federal simple: se someten a interpretacin las normas "federa
les", excluyndose las normas del derecho comn y provinciales.
Al respecto, seala Morello que aqu la Corte realiza la autntica y definitiva
interpretacin (alcance) de las clusulas constitucionales invocadas por el ape
lante, cuya inteligencia precisamente se halla en discusin en la causa.
b) Cuestin federal compleja: ocurre cuando se produce un conflicto entre
normas de grada inferior con la Constitucin, que la colisionan en forma direc
ta o indirecta.
-Cuestin federal compleja directa: es el conflicto en forma directa entre
una norma de grada inferior con la Constitucin, aunque se trate de normas del
derecho federal, comn o local. Es el caso de la Constitucin Nacional por una
parte, y por la otra, una norma del Congreso (sea del derecho federal, comn o
local); o bien una norma provincial, etctera.
-Cuestin federal compleja indirecta: se produce cuando no est en juego
la Constitucin Nacional, aunque el conflicto se produce entre normas de dis
tinta jerarqua, por ejemplo una ley nacional con una ley provincial; o una ley
con un decreto del poder ejecutivo, etctera.
2) Que exista relacin inmediata y directa entre la cuestin federal plantea
da y la solucin del juicio: la conexin debe ser directa e inmediata pues de
pende el resultado del proceso de la solucin que se otorgue a la cuestin fede
ral deducida, pues el agravio debe ser de magnitud tal que incida en el resultado
final del pleito.
En tal sentido, ha dicho la Corte que "no procede el recurso extraordinario
contra la sentencia que hizo lugar parcialmente a la demanda de daos y per
juicios derivados del cese del actor en su calidad de juez nacional, si las cues
tiones que se alegan como de naturaleza federal no guardan relacin directa e
inmediata con lo debatido y resuelto: art. 1S de la ley 48" (causa "Astuena, N.
e/ Estado Nacional", del 19/12/91 ).
3) Que la cuestin federal haya sido resuelta de manera contraria al derecho
federal invocado: el recurso extraordinario carece de objeto, si la supremaca
de la Constitucin o del orden jurdico federal ha sido reconocida por la senten
cia del inferior (Fallos, 271:140).
4) Que la sentencia apelada sea definitiva: la Corte tiene dicho que "existen
pronunciamientos que pueden y deben ser equiparados a sentencias definitivas,
aun cuando se dicten en causas de naturaleza sumaria o sumarsima, cual es la
accin de amparo" (causa "Videla y ots. c/Estado Nacional", del 11/12/90).
DERECHO Pueuco
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Formales
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modificar la integracin de la Corte, modific los arts. 280 y 285 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, introduciendo una institucin norte
americana denominada "writ of certiorari" que, como bien define Serra, ha
venido a tratar de revertir la sobrecarga funcional que pesaba sobre la Corte y
procurar que el nmero de procesos se mueva dentro de lmites que permitan
una directa decisin del Alto Tribunal.
La falta de agravio federal suficiente, cuestiones insustanciales o carentes de
trascendencia, son las causales de aplicacin del"writ of certiorari".
456
DERECHO PUBLICO
55, tanto por el carcter federal de sus disposiciones como por el orden de valor
tico a que responden y la naturaleza de los bienes a que se aplican".
Es decir que esta doctrina de la gravedad institucional se ampli a toda clase
de casos en que pudiere existir el inters o gravedad institucional, prescindien
do de los requisitos formales del recurso extraordinario.
En tal sentido se admiti este recurso en un incidente sobre recusacin, que
es improcedente su admisibilidad usualmente, pero por la "gravedad" y reper
cusin social del caso "Penjerek" (Fallos, 257:132) lo admiti, al igual que cues
tiones de derecho comn (Fallos, 253:406), de prestacin de servicios pblicos
(Fallos, 256:526), de jurisdiccin impositiva (Fallos, 240:86), etctera.
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DERECHO Pueuco
gislador; de prescindir del texto legal sin dar razn plausible alguna; de aplicar
una norma derogada o an no vigente; dar como fundamento pautas de exce
siva latitud; 3) causales concernientes al fundamento de hecho de la decisin,
comprendiendo las causales de: prescindir de prueba decisiva; invocar prueba
inexistente; contradecir otras constancias de los autos; 4) causales concernien
tes al fundamento normativo o al fundamento de hecho o la correspondencia
entre ambos fundamentos y la conclusin, englobando las causales de: susten
tar el fallo en afirmaciones dogmticas o dar un fundamento slo aparente; in
currir en excesos rituales; incurrir en auto-contradiccin; 5) causales concer
nientes a los efectos de la decisin, comprendiendo la causal de pretender dejar
sin efecto decisiones anteriores firmes.
A su vez Caubet y Fernndez Madrid, sistematizando los recientes fallos de
la Corte, los agrupan sobre la base de la procedencia del recurso, en: 1) aparta
miento de constancias de la causa; 2) contradiccin; 3) defectos en la conside
racin de extremos conducentes; 4) excesos u omisiones en el pronunciamien
to; 5) falta de fundamentacin suficiente; 6) valoracin de circunstancias de hecho
y prueba; 7) relacin directa; 8) normas extraas al juicio; disposiciones cons
titucionales, y 9) resolucin contraria.
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105 dispone: "segn las normas del ordenamiento judicial, las tomas de pose
sin, asignaciones y traslados, promociones y medidas disciplinarias".
Dicho Consejo est compuesto por tres miembros de derecho (el Presidente
de la Repblica que lo preside y el primer presidente y procurador general del
Tribunal de Casacin) y por un nmero de miembros no precisado constitucio
nalmente (la ley de 1958 lo fija en 24), dos tercios de los cuales se eligen de
"entre todos los magistrados ordinarios que pertenecen a varias categoras y un
tercio por el Parlamento en sesin comn entre catedrticos de la Universidad
en materias jurdicas y abogados despus de quince aos de ejercicio".
Asimismo, "los miembros electivos del Consejo permanecen en funciones
cuatro aos y no son inmediatamente reelegibles; a la vez que no pueden, en
tanto estn en funciones, inscribirse en registros profesionales ni formar parte
del Parlamento o de un Consejo Regional".
En la Constitucin de Espaa de 1978, el Consejo General del Poder Judicial
tiene el gobierno del Poder judicial (art. 22, regulado por ley orgnica 1/1980).
A este Consejo lo integran 21 miembros: el Presidente y veinte consejeros
elegidos a razn de cuatro por cada una de las Cmaras del Parlamento, por
mayora de tres quintos de sus componentes, y los 12 restantes -los yocales de
procedencia judicial-, por todos los jueces y magistrados que se encuentren
en servicio activo, en representacin de las distintas categoras de la carrera
judicial. Son condiciones para ser elegible: ser abogado o jurista, de reconoci
da competencia, y haber ejercido su profesin durante, al menos, quince aos.
Las competencias del Consejo pueden tener distinto carcter. Pueden ser: a)
competencias decisorias, entre las que se destacan la propuesta de nombramiento
de su presidente, que lo es, a su vez, del Tribunal Supremo y de los magistrados
del Tribunal Constitucional (art. 123); nombramientos de los jueces y magistra
dos (art. 159); seleccin, provisin de destinos, ascensos, situaciones adminis
trativas y rgimen disciplinario de jueces y magistrados; nombramiento del
Director de la Escuela Judicial; planteamiento ante el Tribunal Constitucional
del conflicto de competencias, si entiende que el Gobierno o algunas de las
Cmaras asumen competencias atribuidas al Consejo por la ley.
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Bien seala Quiroga Lavi que es exagerado sostener que el Consejo tenga
el "gobierno" del Poder Judicial; slo "gobierna" su administracin. La admi
nistracin de los recursos y la ejecucin presupuestaria surge para poner coto a
lo que precedentemente hablbamos sobre la actividad de la Corte extra-juris
diccional que cumplan algunos de sus integrantes.
No participamos de la idea de Barra, Cullen y Quiroga Lavi, entre otros,
que sostienen que el Consejo integra el Poder Judicial por la insercin del ins
tituto en la seccin tercera "Del Poder Judicial".
Por el contrario, creemos que se trata de un rgano extra-poder, en razn de
la pluralidad de matices en su representacin y por algunas de sus funciones
que no son estrictamente jurisdiccionales, una de ellas es la administracin de
sus recursos y la ejecucin de su presupuesto. Por otra parte, la idea de renova
cin de sus integrantes no es propia del Poder Judicial.
Tampoco afecta la independencia del Poder Judicial la existencia de rga
nos extraos al mismo (polticos y acadmicos) pues su integracin no afecta la
funcin esencial de los magistrados cual es la de dictar justicia en los casos
concretos, pues el Consejo no supervisa, en este sentido, la actividad de los
jueces.
b. Funciones disciplinarias. El art. 114, inc. 4 dispone que el Consejo ejerce
"facultades disciplinarias sobre magistrados", es decir, puede aplicar sanciones
por violacin al rgimen disciplinario, atribucin que anteriormente posea la
Corte con los resultados en los ltimos tiempos que hemos considerado.
Al ser especfico el texto constitucional en el sentido de que recae sobre "ma
gistrados", el Consejo carece de atribuciones para sancionar empleados judi
ciales, prerrogativa de la que disponen los jueces.
c. Funciones de abrir el procedimiento de remocin de magistrados. Por
razones de mtodo, abordamos el tema cuando analizamos la remocin de los
jueces de tribunales inferiores (art. 114, inc. 5).
d. Funciones reglamentarias. El art. 114, inc. 6 atribuye al Consejo la facul
tad de "dictar los reglamentos relacionados con la organizacin judicial y todos
aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la
eficaz prestacin de los servicios de justicia".
Son tpicas funciones de carcter administrativo para el gobierno del Poder
Judicial, atribucin que con anterioridad cumpla la Corte. Es claro el texto, al
atribuir facultad al Consejo de dictar reglamentos vinculados a la "organiza
cin judicial" y los "necesarios para asegurar la independencia de los jueces" y
"la eficaz prestacin de los servicios de justicia".
El Consejo, contrario sensu, carece de atribuciones legislativas, tales como
dictar la norma del jurado de Enjuiciamiento que debe ser por ley (art. 115, in
fine).
464
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1916, an vigente (art. 164), Entre Ros de 1933 (art. 169) y Buenos Aires de
1934 (art. 172).
Importantes tratadistas han impulsado su desarrollo constitucional, como
Hugo Alsina, Faustino Legn, Snchez Viamonte, Vanossi.
El Consejo para la Consolidacin de la Democracia lo prevea como sistema
de remocin de jueces de tribunales inferiores; lo hicimos nuestro en el proyec
to de reformas a la Constitucin que presentamos a la cmara baja en 1989 y
culmina este ciclo con la sancin de la ley 24.309 que lo contempla como sus
ceptible de reforma, la cual se concret en el art. 115.
Dice el art. 115: "Los jueces de los tribunales inferiores de la Nacin sern
removidos por las causales expresadas en el artculo 53, por un jurado de enjui
ciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrcula
federal.
Su fallo, que ser irrecurrible, no tendr ms efecto que destituir al acusado.
Pero la parte condenada quedar no obstante sujeta a acusacin, juicio y cas
tigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.
Corresponder archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez sus
pendido, si transcurrieren ciento ochenta das contados desde la decisin de
abrir el procedimiento de remocin, sin que se haya dictado el fallo.
En la ley especial a que se refiere el artculo 114, se determinar la integra
cin y procedimiento de este jurado".
Cuando informamos en la Convencin de 1994 sobre este tema, expresa
mos los inconvenientes de continuar con el juicio poltico para todos los magis
trados, incluidos los de la Corte.
EL PoDER JuDICIAL
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De continuar el juicio poltico para todos los jueces, como fue hasta la refor
ma de 1994, el sistema de remocin hubiera sido a todas luces inconveniente
por la pesadez del procedimiento, la enorme cantidad de pedidos de enjuicia
miento ante la Comisin respectiva en la Cmara de Diputados sin que los mismos
se resolvieran, etctera.
Por otra parte, la estadstica tampoco era favorable a la continuacin del juicio
poltico para los jueces inferiores. Slo 15 destituciones en ms de 140 aos, es
decir, un promedio de una remocin cada 14 aos, nos exime de mayores co
mentarios.
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CAPITULO XII
GOBIERNOS DE PROVINCIA
l.
Introduccin
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3) Sistema mixto: ciertas funciones el Estado central las ejerce con funciona
rios propios y otras las ejerce por intermedio de los Estados miembros.
La Repblica Argentina participa de las caractersticas de este sistema, con
tendencia al segundo pudiendo enrolarse en el primero si aplicara el art. 128 de
la Constitucin: "Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Go
bierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin".
e) arts. 75, 99, 116 y 117: es decir, segn los poderes delegados y el alcance
de los mismos: poderes implcitos, legislacin de fondo, relaciones internacio
nales, estado de sitio, legislacin especial o leyes federales, etctera.
d) arts. 121, 122 y 123: es decir, segn los poderes conservados, surgiendo de
ellos la autonoma institucional de las provincias, con las condiciones del art. 5;
e) art. 125: segn los poderes concurrentes con la Nacin (art. 75, inc. 18);
O art. 126: segn los prohibidos (en realidad delegados, pero reiterados como
prohibidos a los efectos de que no queden dudas);
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La intervencin federal es una institucin tutelar del Estado federal, pero tam
bin es un derecho de los Estados provinciales que pueden reclamar al Estado
federal en virtud de la garanta prometida en el art. 5.
Concluye lturrez diciendo que si en la estructura federal hubiere subordina
cin lisa y llana de los gobiernos estaduales al gobierno federal, se desvirtuara
justamente el principio federativo y la autonoma sera letra muerta. Por ello la
supremaca o subordinacin es netamente jurdica atento lo dispuesto por el
art. 31; es decir que los ordenamientos jurdicos positivos de los Estados miem
bros no pueden contradecir la Constitucin Nacional ni las leyes de la Nacin
que en su consecuencia se dicten por el Congreso.
2. lnordinacin. Tambin llamada de participacin o colaboracin (art. 44).
V. Distribucin de competencias
1. Pautas. Del reparto que surge del art. 121 de la Constitucin podemos
distinguir la siguiente distribucin de competencias o poderes:
GOBIERNOS DE PROVINCIA
4n
cias (art. 121) establecido por nuestra Constitucin y determinar los poderes de
las provincias, deben tenerse en claro los siguientes aspectos:
El reparto de competencias lo hace la Constitucin y no las provincias. Debe
advertirse que el poder constituyente fue ejercido por el pueblo (reza el prem
bulo: "Nos los representantes del pueblo de la Nacin Argentina, reunidos en
Congreso General Constituyente por voluntad y eleccin de las provincias que
la componen...") y no por las provincias.
La Constitucin crea dos esferas de gobierno: el Estado federal y los Estados
provinciales. Ambos, como hemos visto, son "Autoridades de la Nacin" (ttulo
de la segunda parte de la Constitucin).
La Constitucin crea un Estado federal de excepcin, extraordinario; en cam
bio, el gobierno de provincia es lo comn, lo ordinario.
De conformidad con lo anterior, para delimitar los poderes de las provincias
ser necesario excluir en primer lugar los poderes que la Constitucin Nacional
delega al Estado federal, siendo los restantes, los no delegados (residuales) con
servados por los constituyentes a las provincias.
No obstante, los referidos poderes residuales conservados por los constitu
yentes a las provincias, deben ser interpretados en el sentido de que los mismos
son relativos al inters local, no correspondindoles a las mismas el ejercicio de
atribuciones que competen al inters de la Nacin toda.
Lo anterior se relaciona con el precedente de Alberdi que en el art. 99 de su
proyecto deca: "Las provincias conservan todo el poder que no delegan expre-
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GOBIERNOS DE PROVINCIA
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123) y de darse "sus propias instituciones locales" y regirse por ellas (art. 122,
primera parte). Este contenido de la autonoma provincial conlleva necesariamente
a las denominadas autonomas administrativas y econmico-financieras, que el
propio texto del art. 123 menciona con referencia a la autonoma municipal.
b. Autonoma poltica. Supone la plena vigencia en las provincias del"prin
cipio electivo popular", lo cual se encuentra garantizado por nuestra Constitu
cin en la segunda parte del art. 122 cuando establece: "Eligen sus gobernado
res, sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del
gobierno federal".
c. Integridad territorial. En la teora del Estado vimos como la indestructibilidad
de los Estados hace a la esencia de los mismos, ya que el territorio ms que al
"haber" del Estado, hace al"ser" del mismo: sin poblacin y sin territorio no pue
de haber Estado.
Ello as es indispensable considerar integrante de las autonomas provincia
les la integridad territorial de las mismas.
La Constitucin garantiza esa integridad y ello surge de la doctrina y los prin
cipios que emanan de los arts. 3, 13 (stos en cuanto prohiben el desmembramiento
territorial de las provincias sin el consentimiento de las Legislaturas provinciales),
75, inc. 15 (ste en cuanto atribuye al Congreso la fijacin de los lmites interpro
vinciales y en cuanto a que el propio Congreso ha interpretado que tal competen
cia no puede ejercerla sin la participacin de las provincias afectadas) y el recien
temente incorporado segundo prrafo del art. 124 que expresamente dispone que:
"Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio".
8. Federalismo tributario. Nos remitimos al punto " La tributacin fiscal"
(cap. VIII).
9. Nuevos poderes locales
a. Crear regiones. Dromi define la regin como un espacio territorial cuya
poblacin participa por su historia, costumbre, cultura e indiosincrasia en el
destino comn que propende a su integracin y desarrollo.
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ministracin general del pas), 100, inciso 1 (en cuanto le corresponde al jefe de
gabinete ejercer la administracin general del pas) y 126 (de competencias
delegadas)".
La de coordinacin, dice, "vincula la accin concurrente de Nacin y pro
vincias, conforme a los arts. 13 (admisin de nuevas provincias), 75, incisos 18
y 19, y 125 (que precisan las competencias comunes de las provincias y la
Nacin), y es el que habilita ms eficazmente el rgimen federal (arts. 1 y 5,
Const. Nac.)".
Finaliza afirmando que de los tres posibles, el regionalismo concertado es el
que ms eficientemente compatibiliza los intereses de la unidad nacional con
la diversidad local.
Bidart Campos, por su parte, dice que no hay dudas de que la Constitucin
faculta a las provincias a crear regiones (art. 124), pero considera que deja la
duda de si tal facultad es exclusiva o no. Sostiene que el art. 124 tiene un punto
de contacto con el inc. 19 del art. 75 que otorga al Congreso la competencia
para proveer al "crecimiento armnico de la Nacin" y para promover "polti
cas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de pro
vincias y regiones".
Es evidente, dice este autor, "que a fin de cumplir con esta competencia, el
Estado federal necesita tomar en consideracin cules regiones requieren equi
librar su desarrollo en relacin con otras, lo que implica algo semejante a un
diagrama o mapa regionalizado, dentro del cual aparecen -como es obvio
las provincias, porque nadie ignora que el territorio dividido en provincias es la
base para la referida diagramacin regionalizada".
Sin embargo, considera que a pesar de ese punto de contacto entre ambas
normas, es claro que la competencia federal no es ni puede ser "creadora" de
regiones porque se limita a disear mbitos geogrficos con una finalizada dis
tinta a la adjudicada a la "creacin" de regiones por las provincias; la federal
con la finalidad de promover -desde el Congreso- polticas diferenciadas para
equilibrar el desarrollo desparejo de provincias y regiones; la provincial, con el
objetivo de "crear regiones" y "establecer rganos" para el desarrollo econmi
co y social de la regin.
Agrega que tampoco le parece que el art. 124 y el mencionado inc. 19, del art.
75 apunten a competencias concurrentes, pero s que la regionalizacin que acuer
den las provincias deber coordinarse y concertarse con el Estado federal, para
que la regionalizacin guarde armona y coherencia con las polticas federales
diferenciadas. No satisfara, para Bidart Campos, a una coherente interpretacin
constitucional de los arts. 124 y 75, inc. 19 un ejercicio provincial y federal, res
pectivamente, que pusiera en incompatibilidad o contradiccin las competen
cias en juego.
El juego armnico de estos artculos exigira la regionalizacin concertada,
en la cual podra ser parte el Estado nacional suscribiendo con las provincias
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de una prctica segn la cual las cuestiones fronterizas que no tengan conse
cuencias en la poltica internacional del pas, pueden ser objeto de tratamiento
por parte de las autoridades locales de pases fronterizos. Esos convenios se
refieren a temas diversos: purificacin de aguas servidas, suministro de agua
potable, eliminacin de basuras, inyeccin de agua en acuferos fronterizos,
lucha contra inundaciones, asuntos municipales, establecimiento de un canal
colector, interconexin de cloacas, prevencin de enfermedades y de insectos
en los bosques vecinos, instalacin de una estacin de bombeo, lucha contra
incendios, coordinacin del transporte urbano, prohibicin de incineracin de
basura, prevencin del ruido, etc. Se trata, como vemos, de temas de orden
local; estos convenios no forman parte del derecho de gentes, razn por la cual
no se encuentran comprendidos en el orden jurdico internacional.
Ahora, la Constitucin reformada se ocupa expresamente del tema, facultando
a las provincias a celebrar convenios internacionales y estableciendo los requi
sitos o condiciones que deben observarse al respecto, a saber:
a) Que no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin, ya que
sta es una de las competencias delegadas al Estado federal. En consecuencia,
estos convenios no debern colisionar los tratados internacionales celebrados
por la Nacin.
b) Que no afecten las facultades delegadas a la Nacin. Se trata de una con
dicin ms genrica que la anterior, que se refera a una de las competencias
delegadas: la poltica exterior.
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menciona en el art. 75, inc. 12), que comprender dichos "presupuestos mni
mos" y lo referido a las consecuencias civiles y penales del "dao ambiental",
categora jurdica -dice este autor- a la que se ha dado ahora rango constitu
cional.
Las provincias podrn dictar las leyes necesarias complementarias de la le
gislacin nacional a fin de contemplar los requerimientos locales en la materia,
legislacin local que no podr disminuir los "presupuestos mnimos" conteni
dos en el derecho comn.
Sobre este tema, ampliar en cap. VIII.
h. Proteccin de consumidores y usuarios. A los fines de la regulacin del
derecho de los consumidores y usuarios, tienen injerencia la jurisdiccin na
cional, la provincial y tambin la municipal.
Las provincias no podrn avanzar en el campo del comercio interprovincial
que es fae ultad del gobierno federal.
Adems, la Constitucin reformada contempla la participacin de las aso
ciaciones civiles de consumidores y usuarios que, con las provincias, deben
formar parte de los rganos de control de los servicios pblicos de competencia
nacional.
Ampliar en cap. VIII.
i. Potestades provinciales y municipales en los establecimientos de utilidad
nacional. La reforma de 1994, recept en este tema la tesis "finalista", que era
sostenida por la mayora de la doctrina no obstante el texto del anterior art. 67,
inc. 27.
Esta norma atribua al Congreso el dictado de una legislacin "exclusiva",
tanto para el territorio de la Capital como "sobre los dems lugares adquiridos
por compra o cesin en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas,
arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional".
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin haba evolu
cionado en la interpretacin del mismo, de una postura que exclua toda atribu
cin local sobre los establecimientos de utilidad nacional, a otra, ms acorde
con el actual texto, que exclua la jurisdiccin local slo cuando sta era in
compatible con el inters nacional del establecimiento, circunstancia que de
ba analizarse en cada caso concreto.
a) En 1929, en ocasin de fallar los autos "Frigorfico Armour de La Plata e/
Provincia de Buenos Aires" (Fallos, 155:1 04) manifest que la palabra "exclu
siva" a que se refiere el inciso bajo examen, quera decir nica y no compartida,
resultando en consecuencia que el gobierno federal posea sobre esos territo
rios las potestades de legislar, juzgar y ejecutar, con independencia de cual
quier poder provincial.
b) Desde 1929 y hasta 1967 la Corte fue morigerando lo expresado en el
fallo "Armour", elaborando una doctrina interpretativa tendiente a limitar la ex-
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de su tesis a Vlez Srsfield, quien en el art. 33 del Cdigo Civil incluy a los
municipios como personas jurdicas "de existencia necesaria".
Tambin Hernndez se pronuncia en favor de la autonoma municipal a partir
del art. 5 por considerar que esta interpretacin es "...acorde con el espritu de
nuestra Constitucin Nacional, con su sistema de valores y creencias que exal
tan lo republicano, lo democrtico y la forma federal del Estado, que requiere
lgicamente la existencia de municipios autnomos en provincias autnomas,
porque el mismo principio poltico y social es el que informa a ambos rdenes
de gobierno...".
Adhieren a esta tesis, entre otros, Fras, Vanossi, Snchez Viamonte, Dana
Montaa, Greca, Korn Villafae, Zuccherino, Toms D. Bernard.
b) La postura contraria sustentada por Bielsa, Villegas Basavilbaso, Marienhoff,
Fiorini, Diez y otros, considera al municipio como una entidad autrquica terri
torial.
En relacin con la interpretacin del art. 5 Bielsa dice que ste " ... ha impues
to a las provincias el deber de asegurar el rgimen municipal, y las provincias al
dictar las leyes orgnicas de municipalidades, han establecido no la autonoma
municipal, sino y ms bien un rgimen de descentralizacin administrativa que
constituye la autarqua territorial...".
Nosotros pensamos que lo que la Constitucin Nacional pretende es que las
provincias aseguren la existencia de las instituciones comunales, teniendo aqu
llas una atribucin discrecional para determinar un rgimen comunal autno
mo o autrquico.
Y esta interpretacin se encuentra confirmada por la realidad existencial. La
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res", 1942), con lo que descartaba la tesis autonomista y equiparaba los muni
gobierno comunal.
La Corte por su parte, expres que si bien es cierto que no puede afirmarse
se
Reiter que esta institucin tiene existencia necesaria debiendo las leyes
propio a administrar".
que el nuevo art. 123 viene a completar al art. 5, en relacin con las condicio
nes que deben cumplir las Cartas provinciales para que el gobierno federal ga
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dad de Buenos aires, cuyo antecedente inmediato ... es el art. 6 de la ley 23.512,
que fue muy cuestionada en su momento, por diversos sectores polticos. Pero
pensamos que lo ha resuelto mal y defectuosamente. El tema encierra diversos
aspectos de naturaleza impositiva, tcnica, social, econmica, etc., de muy
complejo anlisis... En primer lugar parece muy difcil (sino imposible) instru
mentar la provincializacin de una ciudad (Buenos Aires u otra cualquiera) en
tanto siga siendo la capital federal de la Repblica Argentina, es decir, el asien
to de sus autoridades nacionales. En efecto, coexistirn en ella tres niveles de
gobierno sobre el mismo territorio: el nacional, el provincial y el municipal.
Esta superposicin de jurisdicciones traer inevitablemente numerosos conflic
tos, tal como los trajo la 'cohabitacin' de las autoridades nacionales y provin
ciales en la misma ciudad de Buenos Aires entre 1860 y 1880. Todo esto resulta
harto perjudicial para los habitantes de Buenos Aires, que sufrirn dao en sus
derechos, a causa de los conflictos de competencia entre las distintas autorida
des. Otro grave problema que plantea la provincializacin es el de la financia
cin de la nueva estructura jurdico-poltica. Es obvio que ella, con gobernador,
legislatura, jueces provinciales, y sus respectivas burocracias, generar una fuente
de nuevas erogaciones nada despreciables. La pregunta es: cmo se financia
rn estos nuevos gastos? Para ello es necesario, o bien redistribuir el porcentaje
que corresponde a cada provincia en la coparticipacin de impuestos, inclu
yendo en l a esta nueva o, en caso contrario, aumentar la presin impositiva
sobre los vecinos de Buenos Aires. Por otra parte, toda esa parafernalia jurdica
parece innecesaria. Si lo que realmente se pretende es permitir que los vecinos
de la ciudad de Buenos Aires puedan elegir sus autoridades y ampliar el mbito
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TERCERA PARTE
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CAPITULO XIII
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l.
Concepto
e)
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11. Codificacin
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IV. Fuentes
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V. Funcin administrativa
1. Concepto. Etimolgicamente, el trmino administracin proviene del latn
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se tratara de un acto de extrema gravedad, lo cual debe ser valorado con suma
prudencia y criterio restrictivo.
En principio, la intervencin se dispone de oficio, aunque podra tambin
excepcionalmente ser solicitada, caso en el cual siempre la decisin correspon
de al rgano de control.
Finalmente, decimos que el interventor es un rgano transitorio y excepcio
nal que, carente de personalidad, representa a la autoridad de control, debien
do actuar dentro de la competencia del rgano intervenido y conforme a las
instrucciones que reciba al efecto, siendo sus funciones en principio de mera
conservacin y no de innovacin, correspondiendo su designacin al Poder
Ejecutivo (art. 99, inc. 17).
CAPITULO XIV
EL ACTO ADMINISTRATIVO
l.
Concepto
das por la provincias (art. 121, Const. Nacional) al no estar incluida.s entre las
competencias delegadas (art. 75, inc. 12, Const. Nacional).
con los reglamentos, los simples actos, los hechos y los contratos administrati
glamentaria.
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37, inc. a), Salta (art. 25), Catamarca (art. 25) y Mendoza (art. 28), definen el
acto administrativo como toda declaracin unilateral efectuada en el ejerci
cio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales
en forma directa, adhiriendo, por nuestra parte, a dicho modelo conceptual.
En estas legislaciones el concepto es restringido, siendo cinco las formas jur
dicas de exteriorizacin de la funcin administrativa: acto, hecho, simple acto,
reglamento y contrato administrativo.
Siguiendo a Agustn Gordillo, la legislacin mendocina recept en su art.
,
Esa declaracin se da a conocer, se expresa, mediante datos simblicos:
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6) Futuros o retroactivos: en general los efectos del acto administrativo son para
el futuro pero pueden ser retroactivos (cuando favorecieren al administrado).
e. Individuales. Al decir que el acto administrativo produce efectos jurdicos
despu
cos por s, sin que stos estn supeditados a la emanacin de un acto posterior.
Por ello, no se consideran actos administrativos los "dictmenes", ya que aunque
puedan llegar a producir efectos jurdicos ellos seran mediatos e indirectos, en el
supuesto de ser receptados por el rgano de la Administracin activa.
Quedan, entonces, comprendidos en el concepto aquellos actos que produ
cen por s mismos un efecto jurdico aunque l no sea inmediato en el tiempo
(por ejemplo acto que se dicta para producir efectos a partir de una fecha futura
determinada).
11. Elementos
1. Concepto. Los elementos o requisitos son las condiciones de legalidad del
acto administrativo.
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cias coincidan, pero basta que el ente tenga varios rganos para que la diferen
cia surja (pinsese, por ejemplo en la competencia de una municipalidad: ente,
y en la de sus rganos: Concejo Deliberante e intendente).
El concepto de competencia, propio del derecho pblico, es anlogo al de
capacidad en el derecho privado, pero no idntico. Se diferencian en que, mien
tras en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excep
cin, en el derecho pblico la competencia es la excepcin y la incompetencia
la regla.
Los entes que ejercen funciones administrativas y sus rganos, actan, en
tonces, solamente en la zona que les fija el derecho positivo, debiendo fundar
se siempre en textos expresos; pero esto no quiere decir que los textos hayan de
interpretarse de manera literal, sino que tan slo significa que en la base de toda
afirmacin de competencia habr siempre un texto habilitante. Adems, debe
mentarse aqu el principio de especialidad, de particular aplicacin a los entes
administrativos descentralizados, y segn el cual stos slo pueden actuar para
el cumplimiento de los fines que motivaron su creacin.
La observancia de la competencia es indispensable para la actuacin vlida
del rgano; es decir, la competencia condiciona la validez del acto, pero no su
calidad de tal; por tanto, puede haber actos administrativos cumplidos con in
competencia.
1) Ninguna competencia puede existir sin una regla de derecho que la regule.
2) Es irrenunciable, correspondiendo al cargo y no al sujeto que la porta, con
la consecuencia de que el segundo no puede disponer de ella, limitndose a su
ejercicio en los trminos que la norma respectiva establezca.
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dictarlos.
Se basa en la sustancia o naturaleza del acto conforme al orden normativo,
que confiere una serie de atribuciones a los entes y rganos para la realizacin
de sus cometidos propios.
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3. Objeto
a.
certifica u opina.
Puede distinguirse entre:
b. Requisitos
1) El objeto no debe estar prohibido por el orden normativo. Por ejemplo, la
orden de cometer un delito. Pero la ilegitimidad del objeto puede resultar no
slo de la violacin de la ley o la Constitucin, sino tambin de un reglamento,
de una circular, de un contrato, de un acto administrativo anterior que gozaba
de estabilidad, e inclusive de la moral y de las buenas costumbres, pues cons
tituye un principio general del derecho (receptado en los arts. 19, Const. Nacio
nal, 21 y 953 del Cd. Civil).
Todos estos supuestos estn subsumidos en la ley 19.549 bajo la exp resin
comn: "violacin a la ley aplicable" (art. 14, inc. b).
2) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un
objeto determinado por la ley para otros casos que aqul en el que ha sido dic
tado (apartamiento de las facultades regladas). Si la ley dispone que un objeto
determinado habr de dictarse ante una determinada situacin de hecho, no
puede ser dictado ante una situacin de hecho distinta de la prevista por la ley
o dictarse en la situacin prevista un objeto distinto del previsto por ella.
As por ejemplo, una declaracin de estado de sitio hecha por el Poder Ejecu
tivo por conmocin interna estando reunido el Congreso es nula; cesantear a un
funcionario pblico, no dndose las causales previstas por la ley tambin lo es.
3) Por ser impreciso u oscuro. El objeto del acto debe ser determinado o
determinable. Sera indeterminado o indeterminable en aquellos casos en que
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5) Por ser inmoral o no tico. La inmoralidad del objeto vicia el acto. La ley
puede incorporar preceptos morales como parte de las reglas de derecho, en
cuyo caso el acto deber ser moral para ser jurdico. Esto es lo que ocurre con
el art. 953 del Cdigo Civil, cuyo enunciado es aplicable al caso. Pero aun cuando
no est expresamente establecido, el carcter no tico del objeto de un acto
podr ser determinado en el caso concreto, siendo el acto ilegtimo.
Un acto que exija adhesin a un partido, a una persona, a un gobernante,
como requisito para ser funcionario pblico o contratista del Estado, es un acto
inmoral. Es decir, que no debe entenderse slo la moralidad relacionada con la
moral sexual o lo pornogrfico o procaz.
4. Voluntad
a. Concepto. El concepto de voluntad en el acto administrativo no tiene sino
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Por ello es que, cuando el orden normativo exige autorizacin de otro rga
no para el dictado de un acto, aqulla debe ser previa y no puede otorgarse
luego de haber emitido el acto.
d) Actos que requieren aprobacin. Otra forma de control preventivo es el
que precede a la ejecucin y se concreta en la aprobacin, la cual permite que
produzca efectos jurdicos el acto controlado.
Advirtase que el acto sujeto a aprobacin no constituye acto administrativo
mientras la aprobacin no haya sido dada; en consecuencia, los actos sujetos
por el orden normativo a la aprobacin de otro rgano no podrn ejecutarse
mientras aqulla no haya sido otorgada.
La aprobacin, por tanto es constitutiva, ya que los efectos del acto slo
pueden producirse a partir de la misma. No estamos ante un acto complejo, se
trata simplemente de que se exige la intervencin consecutiva de dos volunta
des con el fin de que se produzca un efecto jurdico. No hay acto complejo
porque las voluntades no se funden en un mismo fin, sino que tienen distintas
orientaciones y finalidad. Y el acto administrativo aprobado se imputa a quien
lo dicta, no a quien lo aprueba, sin perjuicio de lo cual el efecto jurdico se
produce slo por el concurso de las dos voluntades, por lo que dicho efecto
nace recin cuando ello se produce y slo para el futuro.
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5. Forma
a. Concepto. Como ha escrito Gordillo, la forma del acto es el medio por el
cual la voluntad administrativa se exterioriza; pero al traducirse al mundo exte
rior, la forma puede asumir dos roles diferentes: a) instrumentar la voluntad y tam
bin constatarla, o documentarla; y b) darla a conocimiento del pblico o de las
personas a quienes el acto afecta. Pero no siempre se presentan los dos tipos de
forma de manera separada, y puede entonces darse un acto a conocimiento de los
interesados sin estar documentado (es el caso de los actos expresados verbalmen
te); mas un acto no puede carecer de forma de publicidad y sin embargo ser apto
para producir efectos jurdicos, ya que la publicidad del acto es un requisito pre
vio a su exigibilidad (con la excepcin del silencio administrativo, cuando la ley
le otorga un efecto determinado, caso en el cual se produce el acto de denega
cin tcita de pleno derecho por el mero transcurso del plazo establecido, sin
necesidad de instrumentacin o notificacin alguna).
La omisin o el defectuoso cumplimiento de las formas de instrumentacin
(escritura, fecha, firma, etc.), pueden afectar de distintos modos la validez del
acto, segn la importancia de la transgresin; en cambio, en el caso de falta de
publicidad, el acto no est viciado, sino que no es exigible hasta tanto ese re
quisito sea cumplimentado.
b. Forma escrita. La forma escrita constituye la regla general. Los actos ad
ministrativos se deben instrumentar por escrito y contener lugar y fecha de emi
sin, mencin del rgano o entidad de quien emanan e individualizacin o
determinacin y firma del agente interviniente, sin perjuicio de las reglas espe
ciales para los rganos colegiados.
Cuando hayan de emitirse una serie de actos administrativos (actos plurales)
de la misma naturaleza (nombramientos), podrn redactarse en un nico docu
mento que deber especificar las circunstancias que individualicen a cada uno
de los actos.
c. Forma oral. La ley admite en algn tipo de casos que el acto no se docu
mente por escrito; as, cuando mediara urgencia (orden de disolucin de un
grupo de personas por motivos de seguridad pblica) o imposibilidad de he
cho (desvo del trnsito en una carretera a raz de un accidente), aunque en
estos casos deber documentarse por escrito a la brevedad posible, salvo que
se trate de actos cuyos efectos se hayan agotado y respecto de los cuales la
constatacin no tenga razonable justificacin; tambin, tratndose de rde
nes comunes de los superiores a los agentes pblicos relativas al desempeo
de sus tareas.
d. Signos. La declaracin administrativa que el acto administrativo implica
puede ser expresada por signos o seales. Los signos que hayan de emplearse
son diversos: sealizaciones acsticas (timbres, alarmas, pitadas); telegrficas,
lumnicas (luces de trnsito vial, ferroviario, areo), por medio de banderas (los
signos de comunicacin naval), carteles (los diversos signos de trnsito) y hasta
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la mmica: signos que realizan con el brazo o el cuerpo los agentes de polica
y de trnsito.
Los signos para ser considerados actos administrativos deben necesariamen
te ser convencionales, debindose aclarar que no deben confundirse con "de
claraciones tcitas", sino que son "declaraciones expresas mediante signos".
e. Actos tcitos. El acto tcito slo puede surgir de un acto expreso que ne
cesariamente lo involucre.
As, la exoneracin de un funcionario que est suspendido, implica tcitamente
la cesacin de dicha suspensin y expresamente la extincin de la relacin de
empleo pblico; un pase a archivo, es una denegacin tcita de lo solicitado.
540
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Tambin por excepcin, a veces la motivacin slo puede ser ulterior al acto:
el agente de trnsito que detiene un automvil con un signo, y que debe hacer
saber al administrado las razones por las cuales orden la detencin, tal como
una infraccin vial.
111. Caracteres
1. Concepto. Los caracteres son la notas o cualidades del acto administrati
vo que surgen del derecho positivo.
Si se analiza nuestro sistema jurdico en cuanto a la regulacin del acto ad
ministrativo, cabe concluir en que son cuatro caracteres: presuncin de legiti
midad, ejecutividad y ejecutoriedad, estabilidad e impugnabilidad.
2. Presuncin de legitimidad
a. Concepto. Tambin llamada presuncin de "legalidad", de "validez" y de
"juridicidad".
Consiste en la suposicin de que el acto ha sido emitido "conforme a dere
cho", es decir, que su emisin responde a todas las prescripciones del orden
normativo.
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76 LPA Mendoza).
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c. Suspensin de la ejecucin
1) Administrativa. Segn el art. 12 de la ley nacional, la interposicin de
recursos administrativos no suspende la ejecucin del acto ya que "su fuerza
ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios
medios ... e impide que los recursos que interpongan los administrados suspen
dan su ejecucin y efectos... ". La ndole no suspensiva se presenta en los actos
administrativos que tienen ejecutoriedad. La Administracin puede no obstan
te, de oficio o a pedido de parte, suspender la ejecucin del acto administrativo
impugnado -recurrido- si las circunstancias del caso lo aconsejan -razones
de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta- siendo competente para decre
tar la suspensin tanto la autoridad superior que deber decidir el recurso, como
la autoridad que dict el acto administrativo cuestionado.
544
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4. Estabilidad
a. Concepto. Con la expresin "estabilidad" se quiere significar que el mis
mo sujeto en funcin administrativa no pueda -<lndose las circunstancias
extinguir un acto administrativo; pero ello no impide que el acto pueda ser
impugnado y eventualmente anulado por la justicia. La estabilidad implica que
un sujeto en funcin administrativa no puede extinguir por s mismo ciertos actos
por l emitidos.
Ante un acto administrativo que goza de estabilidad, la Administracin debe
acudir a la accin de lesividad, la que permite compatibilizar las exigencias de
la seguridad jurdica y de la justicia (que no se contraponen ya que la primera
est nsita en la segunda), a tenor de las cuales los administrados no deben estar
librados al capricho administrativo, pero ante un acto que no puede ser extin
guido (revocado) en sede administrativa por tener estabilidad, puede y debe
darse su extincin (anulacin) en sede judicial a los efectos que, en su caso, no
se mantenga una situacin ilegtima, violatoria, en definitiva, de la justicia, pero
con el debido respeto a la garanta de la defensa en juicio.
b. Terminologa. Tambin se habla de "irrevocabilidad" e "inmutabilidad"
para referirse a ese carcter de los actos administrativos, utilizndose igualmen
te para destacar la estabilidad la expresin "cosa juzgada administrativa".
Ahora bien, como el acto administrativo estable puede ser anulado por la
justicia e incluso puede extinguirse o modificarse en sede administrativa en ciertos
casos de excepcin, y la "cosa juzgada administrativa" lleva a confusin con la
"cosa juzgada judicial", la cual denota una cualidad y un efecto de las senten
cias de los jueces, estimamos conveniente utilizar la expresin "estabilidad".
c. Requisitos. Los requisitos exigidos para que la estabilidad exista son los
siguientes:
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4) Que sea regular. Ello surge del art. 18, el que excluye el acto "irregular",
entendiendo por tal al acto nulo o inexistente.
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5) Que no haya una ley que autorice su revocacin. Una ley de orden pbli
co puede, vlidamente, producir una modificacin del "status" creado al am
paro del acto administrativo, aunque surgira entonces la obligacin de indem
nizar al administrado afectado por la revocacin; mas para que en tal supuesto
proceda la revocacin, no basta una mera reglamentacin administrativa ulte
rior, ni tampoco cualquier ley, debe tratarse especficamente de una ley de or
den pblico que adems debe ser constitucional.
El principio de la irrevocabilidad no es aplicable tratndose de permisos de
uso del dominio pblico o de actos que otorgan un derecho expresa y vlida
mente a ttulo precario.
5. lmpugnabilidad
a. Concepto. Integra la garanta del debido proceso que recepta el art. 18 de la
Constitucin Nacional, la posibilidad de defensa -tanto en sede administrativa
como judicial- frente a los actos que lesionen la persona o los derechos de los
administrados.
Por otra parte, es nsito a la calidad del acto administrativo de ser productor
de efectos jurdicos directos, que tales efectos puedan ser controvertidos por el
interesado mediante la interposicin de remedios administrativos y judiciales,
siendo manifiesto que si se reconoce al acto administrativo presuncin de legi
timidad, ejecutividad e incluso ejecutoriedad --en algunos casos- esas carac
tersticas deben ir acompaadas de los instrumentos jurdicos idneos con los
cuales el particular o administrado puede impugnar eficazmente la legitimidad
o el mrito del acto que lo afecta, por ello es que la impugnabilidad -adminis
trativa y judicial- es otro de los caracteres del acto administrativo.
EL
ACTO ADMINISTRATIVO
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DERECHO PUBLICO
EL ACTO ADMINISTRATIVO
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viniente, la mencin del rgano o entidad del que emana o el lugar de emisin;
etctera. Estos vicios no afectan la validez del acto.
550
DERECHO PUBLICO
pero si est viciada, por error, dolo, violencia, la naturaleza de la invalidez del
vicio que la afecte ocasiona su nulidad o anulabilidad.
La voluntad viciada puede ser tanto de la Administracin como del adminis
trado.
El error que produce un acto nulo es esencial; es aqul excluyente de la
voluntad; pero si el error no impide la existencia del acto, aun cuando sea esen
cial, es decir que concurren todos los elementos esenciales del acto, ser un
acto anulable.
Un acto administrativo viciado por ilegitimidad responde a causas de inva
lidacin jurdicas, ya sea que impidan la existencia de algunos elementos esen
ciales, o que no lo impidan, pero que lo afecten de algn modo (art. 7), tratndose
en el primer caso de una nulidad absoluta, siendo imperativa y obligatoria su
revocacin ya que se trata de un acto "irregular" y en el segundo caso de una
nulidad relativa siendo facultativa su revocacin, puesto que es un acto "regular".
Es factible la revocacin administrativa del acto irregular afectado de una
nulidad absoluta, siempre que el mismo no se encuentre consentido, ni se est
cumpliendo, ya que con la reforma de la ley 21.686, en el caso de que un acto
irregular afectado de nulidad absoluta est cumplindose, no puede ser revoca
do por la Administracin, sino que corresponde su anulacin judicial mediante
la llamada accin judicial de anulacin (arts. 7, 14 y 17, ley 21.686). Por el
contrario el acto administrativo nulo de nulidad absoluta e insanable, es revo
cable en sede administrativa de no encontrarse firme y consentido.
Los arts. 15 y 18 de la ley nacional se combinan a efectos de dilucidar el
rgimen aplicable para el caso de nulidades relativas, estableciendo en el pri
mero la anulacin judicial a travs de la accin de lesividad, ya que son actos
regulares afectados de nulidades relativas, pero siempre que el vicio no fuese
conocido por el interesado, ya que de ser conocido el art. 18 determina como
excepcin la revocacin administrativa.
Es decir que todo rgano administrativo tiene facultades para observar la
legalidad de un acto que le parezca dudoso, por ello la propia Administracin,
sin entorpecer el desarrollo de su actividad puede controlar su actuacin y pro
ceder en consecuencia, solicitando incluso al rgano jurisdiccional la anula
cin de sus "propios actos" cuando adolezcan de nulidad absoluta -con las
aclaraciones ya efectuadas- en sede administrativa o puede en caso de duda
directamente optar por requerir la declaracin judicial de nulidad.
Esto nos aparta del derecho privado, ya que en ste la nulidad absoluta no
puede ser alegada por quien ha ejecutado el acto sabiendo o debiendo saber el
vicio que lo invalidaba (arts. 1047, 1049 y 1164, Cd. Civil), pero en el Dere
cho Administrativo (derecho pblico) prima esencialmente el"inters pblico".
Pero adems, y como ya lo adelantramos, la Administracin puede revocar
actos regulares por causas polticas, de oportunidad, correspondiendo o no in
demnizacin en las situaciones previstas por la ley en el art. 18.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
551
V. Modificacin
1. Concepto. Modificar significa enmendar los actos que adolecen de cier
tos vicios, es decir corregir sus defectos siempre y cuando se renan determina
das condiciones, evitando as la extincin del acto viciado y posibilitando su
supervivencia sin las imperfecciones de que adoleca.
Segn que la gravedad del vicio que afecte al acto administrativo sea muy
leve o leve procede su enmienda; sin embargo si la afectacin del acto lo torna
nulo o inexistente no procede su correccin, siendo en tal caso el vicio insanable,
y debiendo procederse a su extincin.
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DERECHO PUBLICO
EL ACTO
ADMINISTRATIVO
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VI. Extincin
EL
ACTO ADMINISTRATIVO
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DERECHO PUBLICO
a) Por ilegitimidad sobreviniente. Pero puede ocurrir que un acto que naci
vlido se torne invlido por un cambio en el ordenamiento jurdico o por la
desaparicin de un presupuesto de hecho requerido por la norma para su legi
timidad. En el primer caso cambia la norma, mientras que en el segundo sta
sigue invariable, pero la ilegitimidad se produce por un hecho sobreviniente al
acto. En ambos casos, sin embargo, el acto deja de ser vlido porque se ha tor
nado contrario a derecho pero como no existe imposibilidad en la produccin
de efectos, se hace necesario pronunciar su extincin, cosa que no sucede en el
caso de hechos sobrevinientes que, por s, extinguen al acto.
Es dable sealar que para el caso de ilegitimidad grave, la revocacin debe
retrotraer sus efectos al momento en que el acto se transform en contrario a
derecho. Si fuere meramente anulable su extincin ser slo para el futuro.
Ninguno de los modos de extincin vistos hasta ahora otorga derecho a in
demnizacin.
b) Por razones de oportunidad. En algunas circunstancias la Administracin
advierte que un acto administrativo resulta inconveniente al"inters pblico" y
es necesario extinguirlo. Este supuesto de extincin se denomina "revocacin
por razones de oportunidad".
Un acto administrativo estable slo puede ser revocado si se lo califica de
inters o de utilidad pblica y se indemniza el perjuicio causado previamente.
Un derecho que integra la propiedad del administrado no puede quedar
sometido a la voluntad de la Administracin sin calificacin legal de utilidad
pblica.
La Administracin puede en cualquier momento, cuando el inters pblico
as lo requiera revocar sus actos, aunque a su amparo hayan nacido derechos
subjetivos.
CAPITULO XV
OTRAS FORMAS DE MANIFESTACION DE LA
VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
l.
Introduccin
11.
finales.
Hecho administrativo
558
DERECHO PUBLICO
.
-Se diferencian tambin por el rgimen de impugnabilidad. Los hechos admi
559
o indirectos.
Los damnificados por el actuar tcnico, fsico de la Administracin en ejer
cicio de la funcin administrativa no se encuentran legitimados para interponer
recursos administrativos.
La LPA 3909 en el art. 117 establece que el trmite administrativo puede
iniciarse de oficio o a peticin de parte por cualquier persona fsica o jurdica
pblica o privada que invoque un derecho subjetivo o inters legtimo quienes
sern considerados parte en el procedimiento.
Pero los hechos son impugnables mediante la "reclamacin o denuncia".
Los hechos en sede administrativa por no ser actos ni declaraciones son
impugnables slo por va de reclamacin o denuncia. Formulado el reclamo, la
Administracin podr acceder o denegar expresamente lo peticionado, emitiendo
un acto administrativo o denegarlo tcitamente. En este segundo caso transcu
rrido un determinado lapso sin pronunciamiento expreso se produce la denega
cin tcita por silencio de la Administracin que tiene los efectos del acto ad
ministrativo.
5. Accin judicial. En cuanto a la "impugnabilidad judicial" no se admite en
forma directa.
DERECHO PUBLICO
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LA
VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
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3. Clases
a. Propuestas. La propuesta es la decisin por la que un rgano indica o sugiere
a otro que emita un acto administrativo determinado (designacin de personal).
La propuesta condiciona al rgano que designa porque ste no podr introdu
cirle modificaciones. Puede rechazarla obligando al rgano a realizar una nue
va propuesta. Puede surgir dentro del rgano de igual, superior o inferior jerar
qua institucional.
El caso tpico es la propuesta del Poder Ejecutivo al Senado para la designa
cin de los jueces, del Superintendente General de Irrigacin, de los miembros
del Tribunal de Cuentas, etctera.
DERECHO PUBLICO
562
3) Publicidad y alcance. Los dictmenes son pblicos para las partes y terce
ros, razn por la cual no pueden declararse reservados.
El art. 2 de la LNPA y art. 38 del Reglamento establecen el principio de publi
cidad.
Las circunstancias de que el dictamen tiene una orientacin distinta no es
motivo para sustraerlo del conocimiento de los interesados.
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DERECHO PUBLICO
cin del Congreso; art. 100 inc. 2 para el Jefe de Gabinete y dems ministros y
secretarios; art. 113 para la Corte Suprema de Justicia de la Nacin; art. 114,
inc. 6 para el Consejo de la Magistratura.
Los reglamentos tienen un rgimen jurdico especfico que en la ley provin
cial administrativa esta contenido en el art. 1 04 que establece que el rgimen
jurdico de los actos administrativos es aplicable al reglamento en cuanto no
resulte incompatible con su naturaleza.
La potestad reglamentaria es la consecuencia de la discrecionalidad que gozan
los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus facultades propias; es
inherente a la funcin administrativa, radica en ella, es propia de la Administra
cin la que puede emitir normas generales para cumplir sus cometidos, espe
cialmente para regular la actuacin de sus propios rganos. Esta necesidad est
impuesta por la realidad de los hechos, es un instrumento imprescindible de la
Administracin.
El fundamento de la potestad reglamentaria est consagrado en la Constitu
cin debiendo sealar alguno de sus matices que hacen que sean necesarios y
convenientes. En primer trmino la imposibilidad de aplicar por s sola la ley
por su naturaleza demasiado abstracta y sinttica imponen la necesidad de
desentraar sus preceptos para adaptarlos a la realidad. Sin los oportunos regla
mentos muchas leyes seran ineficientes. En segundo trmino es la inconveniencia
o imposibilidad de asignar al Poder Legislativo la competencia integral de la
funcin legislativa. El rgido principio de la independencia de los poderes p
blicos de la usanza clsica ni es real, ni posible, ni deseable.
Cada uno de ellos nunca posee la competencia especfica pura. La Legisla
tura funciona intermitentemente y la elaboracin de la ley implica un largo pro
ceso, por lo cual el Poder Legislativo no podra elaborar todas las leyes necesa
rias ni siempre podra hacerlo con oportunidad. Como las necesidades colectivas
son cotidianas y cada vez ms complejas en razn de las mltiples actividades
que tiene que desplegar la Administracin moderna.
Tanto la Administracin como la Legislatura actuan intermitente, nunca
pueden detenerse. Esa continuidad y velocidad requerida al no ir acompaada
de un anlogo despliegue por parte de la Legislatura, que le permita disponer
prestamente de los instrumentos jurdicos indispensables, justifica que el rga
no ejecutivo posea algo de potestad legislativa que toma el nombre de potestad
reglamentaria.
Dentro de este mismo orden de ideas tambin se justifica la potestad regla
mentaria porque permite una ms fcil y rpida modificabilidad de las normas,
LA
VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
565
porque si hubiere que hacerlo por el rgano legislativo sera mucho ms lento
e inconveniente. La mayor rapidez y expeditividad del Poder Ejecutivo redunda
en una mejor atencin de las necesidades sociales.
Finalmente la Administracin y gobierno no pueden contraer su funcin a la
mera ejecucin de las leyes; ambos son, por la esencia potestad de obrar no
ciertamente a capricho, pero s libremente.
Siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administra
cin parece necesario fijar sus lmites frente a la actividad legislativa.
4. Materia. La potestad reglamentaria ha sido contenida en la Constitucin
Nacional estableciendo una zona de reserva de poderes, en especial de reserva
legislativa.
Es materia de reglamentos toda aquella que no sea propia del rgano legis
lativo o de los otros rganos.
El lmite ha sido dado especialmente en materia de reglamentos ejecutivos,
delegados, y de necesidad y urgencia, aun cuando hay quienes tambin otor
gan una zona de reserva para los reglamentos autnomos.
Los reglamentos autnomos creados para posibilitar el funcionamiento in
terno de los rganos doctrinariamente han sido reservados exclusivamente al
Poder Ejecutivo en virtud de las atribuciones del art. 99, inc. 1.
Creemos en el error de los doctrinarios ya que la Constitucin ha dado facul
tad reglamentaria al jefe de gabinete (art. 1 00, inc. 2) facultndolo a expedir los
actos y reglamentos que sean necesarios para el ejercicio de las facultades con
feridas por la Constitucin.
Ha dado facultad de reglamentacin autnoma al Congreso. En el art. 66
establece que cada Cmara har su reglamento. En el art. 75, inc. 32 faculta al
Congreso de la Nacin para hacer todas las leyes y reglamentos que sean nece
sarios para poner en ejercicio los poderes reconocidos y concedidos al Gobier
no de la Nacin.
En el art. 113 le ha conferido a la Corte Suprema dictar su reglamento in
terno y en el art. 114, inc. 6 al Congreso de la Magistratura posibilitando dictar
reglamentos relacionados con la organizacin judicial.
"La zona de reserva a la funcin legislativa" est dada en el art. 76 que pro
hibe la delegacin legislativa salvo en materia propia de la Administracin y en
caso de emergencia pblica, por plazo determinado y de acuerdo a las bases
dadas por el Congreso.
La zona tambin se patentiza en el art. 99, inc. 3 cuando establece bajo pena
de nulidad absoluta e insanable la imposibilidad de emitir disposiciones de
carcter legislativo. Pero aun en caso de necesidad y urgencia no podrn hacer
se reglamentos de necesidad y urgencia, en materia penal, tributaria, electoral,
o del rgimen de los partidos polticos.
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modificable o revocable por ley o por otro reglamento. El art. 83 del RLNPA esta-
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6) Intervencin del Congreso. Una ley especial con mayora absoluta de los
miembros de cada Cmara regular el trmite y el alcance de la intervencin
del Congreso. Esta ley regular el modo de actuacin de cada cmara, los al
cances de la intervencin parlamentaria no pudiendo asignar valor al "silen
cio" del Congreso.
El art. 82 de la Constitucin prev que la voluntad de cada cmara debe
manifestarse expresamente, excluyndose la sancin tcita o ficta.
Dictado un decreto de necesidad y urgencia y puesta en marcha la operatoria
el decreto producir sus efectos hasta el momento en que resulte derogado por
una ley; si es ratificado obviamente continuar produciendo dichos efectos.
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do como tal por los textos de derecho positivo. Se ha afirmado que este criterio
no siempre concordar con los postulados de la ciencia jurdica, pues a veces
puede implicar una expresin del arbitrio legislativo. Trtase de un punto de
vista que no es rigurosamente cientfico, pues el legislador podra excluir de la
categora de contrato administrativo, a muchas figuras que realmente lo son, e
incluir como tales a figuras que no lo son.
d. Criterio finalista. Hay contrato administrativo cuando la finalidad de la
Hay quienes no admiten que haya contratos que se regulan exclusivamente por
el derecho pblico, y que en consecuencia merezcan la denominacin de ad
ministrativos; y otros que celebrados en ejercicio de la funcin administrativa,
se regulan nicamente por el derecho civil o comercial, y deban por tanto,
calificarse de privados.
577
mente difcil establecer cundo rige uno y cundo otro. Algunos contratos se ri
gen especialmente por normas del derecho pblico, como las concesiones en
general, pero admiten alguna aplicacin de ciertos principios generales del dere
etc., se rigen estrictamente por el derecho privado; no obstante ello, hay puntos
en los cuales siempre se ven regulados por el derecho pblico, como todo lo
funcin administrativa.
4. Los contratos de la Administracin, los medios de impugnacin y la juris
diccin contenciosa. Se ha sostenido que la distincin entre un contrato admi1istrativo propiamente dicho y un contrato de derecho comn es fundamental,
:ladas las diferentes consecuencias jurdicas que derivan de cada uno de ellos.
=>or ejemplo, para la procedencia del recurso jerrquico se requiere la existen
::ia de contratos o actos administrativos propiamente dichos. Para la determina
::in de la jurisdiccin a la que ha de recurrirse en caso de controversia (conten
::ioso-administrativo, civil o comercial), resulta necesario determinar si se trata
:le un contrato administrativo o de un contrato de derecho comn de la Admi1istracin.
Esta tesitura puede ser objeto de los siguientes reparos:
- Ningn acto ni contrato de la Administracin est regido exclusivamente
Jor el derecho privado, siempre le es aplicable en mayor o menor medida el
:lerecho pblico.
-Es de principio que el recurso jerrquico proceda aunque una norma no lo
stablezca expresamente y en cambio slo queda excluido por norma expresa
n tal sentido.
-Tratndose de Administracin centralizada y desconcentrada (mbito del
ecurso jerrquico propio), no existe norma alguna que excluya del recurso je
rquico a los actos relacionados con contratos de derecho comn de la Admi
listracin; siendo aqu de aplicacin el principio arriba expuesto.
- Se ha afirmado que en caso de controversia, la jurisdiccin ante la cual
leba recurrirse vara: tratndose de un contrato administrativo en sentido es
ricto, dicha jurisdiccin es la que el ordenamiento jurdico imperante haya
stablecido para entender en lo contencioso administrativo; tratndose de un
:ontrato de derecho privado, dicha jurisdiccin es la civil o comercial en los
-ibunales pertinentes.
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Principios bsicos
2) Libre concurrencia. Tiene por finalidad lograr que todos los que estn en
condiciones de concurrir al procedimiento licitatorio lo hagan libremente, de modo
que la participacin de oferentes sea en el mayor nmero posible. Este principio
no slo permite una fluida cantidad de oferentes, sino tambin brinda la posibili
dad de que la Administracin realice una buena eleccin del cocontratante.
Las excepciones a este principio, deben ser previas, expresas e impersonales.
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DERECHO Pueuco
Cabe destacar que la Administracin est facultada para rechazar todas las
propuestas que les fueron presentadas sin derecho a indemnizacin, como tam
bin para adjudicar el contrato a la nica oferta presentada.
mento de contrata".
Concluidas estas etapas, comenzar el estadio de ejecucin contractual tam
bin sujeto en sus actos administrativos separables a un rgimen reglado de
procedimiento y a la posibilidad de su control judicial.
CAPITULO XVI
PROCEDIMIENTO Y PROCESO ADMINISTRATIVOS
l.
(Segunda Parte, Ttulo 1, Sec. 1, Cap. V). Tambin existe un procedimiento espe
cial que regula la preparacin, emisin e impugnacin del acto o decisin juris
diccional (Cdigos procesales civil, penal, etc.). La funcin administrativa igual
mente requiere de un procedimiento propio, especfico, que regula las reglas y
principios que regulan la preparacin, formacin, emisin e impugnacin de la
voluntad administrativa. Este procedimiento forma parte del Derecho Adminis
trativo.
Este conjunto de normas que encauzan la actividad administrativa debe ser
respetado y aplicado cada vez que se ejerza la funcin administrativa, ya sea
que esta actividad se desarrolle en el mbito del Poder Ejecutivo, Legislativo o
judicial por ejemplo, designacin de personal, imposicin de sanciones disci
plinarias, etc. Incluso es admisible que la funcin administrativa sea ejercida
por personas pblicas no estatales y aun por personas privadas. Por ejemplo,
concesionarias de servicios pblicos, que al actuar celebran contratos adminis
trativos, respetando normas propias del procedimiento administrativo.
A esta altura, es conveniente hacer algunas precisiones terminolgicas, ya
que si bien hay autores que utilizan indistintamente los trminos procedimiento
y proceso, cabe decir que ambos trminos son similares (se refieren a una serie
de actos que guardan entre s una relacin de coordinacin o concurrencia),
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DERECHO PUBLICO
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
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2. Tipos. De los diversos criterios que se adoptan para hacer una clasifica
cin, el ms importante a nuestro criterio es el que toma como base el objeto.
Tenemos entonces los siguientes tipos:
a. Procedimiento tcnico. Es aquel que se propone en general a iniciativa de
590
DERECHO Puauco
gresin de algunos de estos principios provoca una lesin jurdica grave que
puede llegar segn las circunstancias de cada caso, a sancionar con la nulidad
el acto o el procedimiento administrativos en el cual se viole alguno de ellos.
En virtud del inters pblico que existe en el procedimiento administrativo,
los principios que informan a ste son similares a los que encontramos en el
derecho penal (carcter instructorio, instruccin de oficio, verdad material, etc.).
Ello no obstante, existe otra serie de principios que contrapesan aquellos otros
de orden pblico, y que garantizan la intervencin de los particulares (debido
proceso, informalismo, contradiccin, etctera).
a. Legalidad objetiva. En el procedimiento administrativo no slo se intenta
proteger los intereses de los particulares, sino tambin y fundamentalmente se
protegen la defensa de la norma jurdica objetiva, con el fin de mantener el
imperio de la legalidad y la justicia.
Con este principio se manifiesta de un modo expreso el inters pblico que
rige en el procedimiento administrativo, pues independientemente de la pro
teccin de los derechos del administrado, interesa el respeto del derecho posi
tivo objetivo y la primaca de la ley.
b. Impulsin de oficio. Significa que la Administracin y los rganos que
intervienen en la tramitacin deben impulsar el procedimiento hasta su finali
zacin independientemente de que el administrado haya actuado, de modo que
la terminacin y el paso de las distintas etapas no dependen del administrado y
de su iniciativa, sino de la Administracin Pblica. Sin perjuicio de la facultad
que tiene el administrado de iniciar el procedimiento administrativo y actuar en
el mismo conforme a las normas procedimentales.
La ley nacional19.549, establece en su art.1: "Las normas del procedimien
to que se aplicar ante la Administracin Pblica Nacional ..., se ajustarn ... a
los siguientes requisitos: a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la
participacin de los interesados en las actuaciones".
Este principio se fundamenta en que en la actuacin de los rganos no debe
satisfacerse solamente un inters individual, sino tambin un inters colectivo,
de all que la inaccin del administrado no puede determinar la paralizacin o
extincin del procedimiento.
Existen casos en los cuales este principio no resulta aplicable, como en aque
llos en los que la Administracin acta nica y exclusivamente en inters de los
particulares. En estos casos la obligacin de activar el procedimiento recae so
bre el administrado.
En contraposicin a este principio, propio de las ramas del derecho pblico,
existe el principio inverso, propio de las ramas del derecho privado, que es el
de impulsin de las partes, lo que significa que seran las partes las que inician,
impulsan y llevan adelante el procedimiento, pudiendo paralizarlo, desistido,
suspenderlo, etc., por ejemplo, en el derecho civil.
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7) Derecho
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PROCEDIMIENTO
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del superior (RLNPA, art. 74). Esta es una consecuencia lgica de la necesaria
unidad de accin que debe caracterizar a la actividad administrativa. Ello no
obsta a que el rgano inferior haga saber al superior, por los conductos perti
nentes, su opinin acerca de eventuales procederes irregulares de la Adminis
tracin.
Sin embargo, s estn legitimados para recurrir los agentes de la Administra
cin en defensa de un derecho propio (RLNPA, art. 74). No est en juego aqu
el concepto de unidad de accin, sino la afectacin de un derecho personal del
agente, quien est habilitado a cuestionar los actos administrativos que entien
da lesivos de sus derechos o intereses.
El otro sujeto interviniente en el procedimiento de impugnacin es el rgano
administrativo que resuelve el recurso, que puede ser el mismo que dict el
acto o uno jerrquicamente superior, conforme al recurso de que se trate, as
pecto que se analizar en el estudio de cada recurso en particular. Estamos, por
tanto, ante un problema de competencia, especficamente previsto en el art. 75
del RLNPA. As, la resolucin del recurso incoado estar a cargo del mismo
rgano que dict el acto administrativo atacado (recurso de reconsideracin) o
del superior jerrquico (recursos jerrquico, de alzada).
En esta materia, es importante destacar que la revisin que la Administracin
efecta de sus actos con motivo del procedimiento de impugnacin, debe estar
imbuida de toda la seriedad y ecuanimidad posibles, toda vez que no est en
juego solamente un inters personal del recurrente, sino tambin el inters p
blico.
5) El objeto del recurso. El objeto de los recursos administrativos son los actos
administrativos, es decir, los emanados de una funcin administrativa. Deben
ser actos definitivos, lo que excluye la posibilidad de impugnar actos firmes
(consentidos por haber transcurrido los plazos legales para recurrirlos) o actos
preparatorios o de mero trmite (notificaciones, traslados, vistas, etc.) salvo
cuando obstan a la prosecucin del procedimiento o lesionan un derecho sub
jetivo o inters legtimo del administrado, provocndole un estado de indefensin.
El art. 73 del RLNPA menciona "Los actos administrativos de alcance indivi
dual, as como tambin los de alcance general, a los que la autoridad hubiera
dado o comenzdo a dar aplicacin".
El primer caso -actos de alcance particular o individual- no ofrece dudas.
Todos aquellos susceptibles de producir efectos jurdicos inmediatos en forma
directa pueden ser recurridos por quienes entiendan afectados derechos subje
tivos o intereses legtimos.
No ocurre lo mismo con los llamados por la ley "de alcance general", sobre
los que no existe consenso doctrinal. Una parte de la doctrina afirma que los
reglamentos o actos administrativos de alcance general, son actos administrati
vos y, por lo tanto, son susceptibles de ser recurridos (Marienhoff, Bielsa, Fiorini,
Diez). Otra buena parte de la misma sostiene lo contrario, fundndose en que
599
600
DERECHO PUBLICO
efectos jurdicos.
de conformidad al art. 19 de la LNPA, esto es, cuando el acto hubiese sido emitido
la confirmacin.
sus derechos o intereses. Es decir que debe expresar de manera precisa qu acto
ataca y por qu lo hace, aunque no resulta indispensable fundarlo en derecho.
601
cas formales que posea el recurso debern ser subsanadas en el trmino peren
torio que fije la Administracin, bajo apercibimiento de desestimacin de aqul.
DERECHO PUBLICO
602
9) Resolucin del recurso. El recurso deducido debe ser resuelto por la auto
ridad competente, aspecto ste que analizaremos al tratar cada recurso en par
ticular.
En cuanto a los modos en que tiene fin el procedimiento de impugnacin,
sealamos:
- El dictado del acto administrativo correspondiente, emanado del rgano
competente, por el cual se dirime la peticin del administrado. Implica una
concreta manifestacin de la voluntad administrativa sobre el planteo del recu
rrente, que puede o no significar una modificacin del acto atacado.
- El silencio de la Administracin, que se interpreta como denegacin del
recurso y habilita otras instancias, recursivas o judiciales segn el caso (RLNPA,
arts. 87, 91 y 98). A diferencia de la norma general para este supuesto, conteni
da en el art. 1 O de la LNPA, en materia recursiva no es necesario el pronto des
pacho previo para la configuracin del silencio de la Administracin.
-La caducidad, que se produce cuando el trmite se ha paralizado por cau
sas imputables al recurrente durante sesenta das o ms y ste no lo activa en el
plazo de treinta das posteriores a la notificacin que le efecta en tal sentido el
rgano competente (LNPA, art. 1, inc. e, ap. 9).
- El desistimiento, que deber ser formulado fehacientemente por el recu
rrente (RLNPA, art. 66). Puede estar referido al procedimiento, en cuyo caso se
clausurarn las actuaciones en el estado en que se hallen, lo que no obstar a
que el particular plantee posteriormente la misma peticin, o al derecho mis
mo, actitud esta ltima que le impedir al administrado deducir luego la misma
pretensin, es decir, con el mismo objeto y causa. Si las partes interesadas son
varias, el desistimiento slo afecta a quien lo deduce (RLNPA, art. 69). Final
mente, si la cuestin planteada pudiere llegar a afectar de algn modo el inters
administrativo o general, el desistimiento del procedimiento o del derecho no
implicar la clausura de los trmites y el procedimiento continuar hasta el dic
tado de la resolucin respectiva, la que podr incluso beneficiar a quien dedujo
el desistimiento (RLNPA, art. 70).
c. Los recursos en particular
1) Reconsideracin
a) Concepto. El recurso de reconsideracin es un medio de impugnacin por
medio del cual se procura que el mismo rgano que dict un acto lo revoque,
sustituya o modifique. Recibe distintas denominaciones, adems de recon
sideracin, tales como reposicin o revocatoria. Mantendremos la primera en
razn de ser la utilizada por el texto legal.
Es un hecho por el cual, en el devenir de la actividad administrativa, la pro
pia Administracin comete errores, muchos de los cuales quedan plasmados en
actos administrativos. Advertida aqulla de su error por la interposicin de un
recurso, debe revocar el acto o adecuarlo al orden legal. A esto tiende precisa-
603
e) Plazo para interponerlo. Debe ser interpuesto dentro de los diez das de
notificado el acto objeto de impugnacin (RLNPA, art. 84). Son das hbiles
administrativos y se cuentan desde el da siguiente al de la notificacin.
d) Organo ante el cual se presenta. El recurso de reconsideracin se deduce
ante el mismo rgano que dict el acto atacado, aun cuando haya actuado por
delegacin, siempre que sta no haya cesado (RLNPA, art. 84).
e) Organo que lo resuelve. Es resuelto por el rgano emisor del acto adminis
trativo objeto del recurso (RLNPA, art. 84).
-D
604
DERECHO Pueuco
cinco das de oficio o a peticin de parte segn que hubiere recado o no reso
lucin denegatoria expresa. Dentro de los cinco das de recibidas por el supe
rior el interesado puede mejorar o ampliar los fundamentos del recurso (RLNPA,
art. 88).
2) jerrquico
a) Concepto. Una de las caractersticas de la organizacin administrativa es
su estructuracin jerrquica y una de las manifestaciones de sta es el control
que los rganos superiores efectan sobre la actividad de los inferiores. La je
rarqua es as definida por Marienhoff como "relacin de supremaca de los
funcionarios superiores respecto a los inferiores, y de subordinacin de stos a
aqullos".
Con este fundamento, la ley le brinda al administrado la posibilidad de acu
dir a los rganos superiores de la Administracin para que revisen las decisio
nes de los inferiores, si entiende que stas vulneran el orden legal establecido y,
con esto, sus derechos o intereses. Tal posibilidad se concreta en el recurso
jerrquico, que abre la posibilidad de una nueva revisin del acto por un orga
nismo distinto del que lo dict e, incluso, de superior poder jerrquico.
b) Actos contra los que procede. Puede impugnarse mediante recurso jerr
quico todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramita
cin del reclamo o pretensin del administrado (RLNPA, art. 89).
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
605
-o
3) Alzada
a) Concepto. Contra los actos administrativos definitivos o que impiden to
talmente la tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente que han sido
606
DERECHO PUBLICO
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
607
que lo lgico y tico sera esperar dicha resolucin, habida cuenta de que el re
curso pone en movimiento el aparato administrativo, con todo el desgaste que
ello implica. No podemos desconocer que estos argumentos tienen valor, pero
tampoco el hecho de que la morosidad configura uno de los estigmas que signan
a la Administracin en nuestros das. El particular se encuentra casi indefenso
frente a ella, ya que las herramientas legales colocadas en su favor (pronto despa
cho, amparo por mora, etc.) no suelen dar resultado una vez utilizadas. Atar, por
tanto, al particular a un procedimiento interminable y desgastante tampoco resul
ta lgico ni tico. Una solucin deseable, que contemplara ambos argumentos,
y aplicable a cualquier recurso, sera tener por agotada la va administrativa y
abierta la judicial ante el simple vencimiento del plazo para resolver por parte del
rgano competente, sin necesidad de aditamento alguno.
4) Revisin
a) Concepto. El recurso de revisin es considerado por la doctrina como ex
traordinario o excepcional, debido a que el acto contra el que se dirige es un
acto firme y a que las causales de revisin estn explcitamente acotadas por la
norma. Teniendo tal carcter, su admisin debe ser considerada restrictivamente.
A diferencia de los dems recursos, est regulado en la ley y no en el regla
mento. Esto es debido a que introduce una excepcin que afecta la estabilidad
del acto administrativo (LNPA, arts. 17 y 18).
Su fundamento radica en la necesidad de impedir que la llamada "cosa juz
gada administrativa" genere una injusticia, ya que puede haberse llegado al acto
por error no imputable al particular, como se entender claramente cuando
veamos las causales de interposicin.
b) Actos contra los que procede. A diferencia de los dems recursos contem
plados en nuestra legislacin, el recurso de revisin procede contra actos fir
mes, en los supuestos contemplados en la norma (LNPA, art. 22). Se trata, por
tanto de actos que no han sido oportunamente impugnados por el interesado.
608
DERECHO PUBLICO
1) Concepto. El art. 1, inc. e, ap. 6 de la LNPA dispone que "Una vez venci
dos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
609
610
DERECHO PUBLICO
-La obligacin del Estado de velar por los derechos subjetivos de los ciuda
danos.
- El principio de legitimidad objetiva y verdad material.
En nuestro criterio, el fundamento de este instituto debe precisarse teniendo
en cuenta ambos intereses en juego: por un lado, el del Estado, que en principio
tutela el inters general, y, por otro lado, el del particular, que persigue un inte
rs propio. En este orden, podemos afirmar que el fundamento de la denuncia
de ilegitimidad es resguardar el imperio de la legalidad de la actividad adminis
trativa y posibilitar el derecho de peticin a quien se ha visto justificadamente
impedido para ejercerlo.
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
611
5) Resolucin.
111.
612
DERECHO PUBLICO
PROCEDIMIENTO
PROCESO ADMINISTRATIVOS
613
CAPITULO XVII
POLICIA Y PODER DE POLICIA
l. Introduccin
Sustancialmente el cuadro del mbito donde se opera el fenmeno tcnico
de la limitacin resulta ser el siguiente: existe el presupuesto de un derecho o
de una situacin jurdica ya configurada objetivamente y definida sobre la
base de un sistema de normas materiales atributivas de capacidades y pode
res. Esos poderes, sin embargo, por razones y finalidades de distinta ndole,
vinculadas a dos rdenes de exigencias fundamentales -pacfica y ordenada
convivencia entre los derechos individuales y desenvolvimiento de stos, as
como de los bienes e instrumentos colectivos en armona con los intereses
generales de la colectividad-, estn limitados, en ciertos aspectos y direc
ciones particulares y por medio de un sistema de prevencin, por normas que
persiguen prevalentemente fines de inters pblico, las cuales comprimen el
ejercicio de los derechos sin destruir empero la existencia de los derechos y
poderes.
A esas limitaciones en razn del inters social se las denomina polica y poder
de polica.
Son denominaciones desacreditadas en el nimo de numerosos juristas,
quienes propician su supresin; y ello fundamentalmente en razn de su apro
vechamiento poltico para realizar formas de absolutismo sobre la base de "po
der" o "fuente" de poderes ilimitados. Sin embargo, tal como lo manifiesta Sar
miento Garca, es frecuente que los autores que desearan ver borrada la nocin,
entran en su estudio por estar siempre presente en la legislacin, en la opinin
de los especialistas, en la jurisprudencia e incluso en el lenguaje comn.
DERECHO PUBLICO
616
La expresin poder de polica fue empleada por primera vez en 1827 por el
juez Marshall, presidente de la Suprema Corte de justicia de los Estados Uni
dos, en"Brown vs. Maryland", locucin difundida luego en el Derecho Pblico
y en el Derecho Constitucional de los pases anglo-americanos y latinoameri
canos y tiene como valor entendido limitar los derechos reconocidos por la ley
fundamental.
En nuestro pas, en 1922 la Corte Suprema de justicia de la Nacin utiliz la
expresin en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw", donde se discuti la
constitucionalidad de la ley 11.157 de alquileres, como atribucin legislativa
para la limitacin de los derechos reconocidos por la Constitucin.
Hasta ese momento la Corte Suprema de justicia haba seguido el criterio
restringido ("narrow") por el cual el poder de polica limita los derechos con el
solo objeto de proteger la seguridad, salubridad y moralidad pblicas. A partir
del caso mencionado utiliza el criterio amplio ("broad and plenary") donde el
objeto de la institucin no es exclusivamente limitar los derechos en resguardo
de la seguridad, salubridad y moralidad pblicas, sino en orden a promover el
bienestar general; es decir mediante la regulacin busca y promueve el bienes
tar pblico, el bien comn.
El hecho de que existan derechos, atributos y garantas a la libertad y a la
propiedad del individuo, asegurados en todo rgimen de derecho, no significa
que ellos sean absolutos en el sentido de que no puedan ser limitados en su
ejercicio y controlados cuando el inters general lo haga necesario. De all que
todo control legtimamente ejercido sobre las personas y sobre 1 propiedad,
cualquiera sea la forma que adopte, es una manifestacin del"poder de polica
del Estado".
Sin embargo no basta, tal como lo manifiesta Sarmiento Garca, que el Esta
do se limite a la mera formulacin de normas reguladoras de la actividad priva
da para lograr la autntica paz, u orden por la justicia, sino que es menester
desarrollar la actividad administrativa policial, la cual en forma ms concreta y
prctica controla, encauza, etc., esa actividad en orden al cumplimento de sus
objetivos especficos.
POLICIA
PODER DE POLICIA
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DERECHO PUBLICO
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POLICIA
PODER DE POLICIA
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-o
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DERECHO PUBLICO
La paz pblica posibilita el ejercicio de todas las libertades y el valor fundamental para la convivencia, la justicia. De all:
-polica de moralidad
-polica de seguridad
-polica de salubridad
El ejercicio de los derechos polticos sufren la restriccin razonable de los
poderes pblicos en aras del inters comn. De all:
-polica de la actividad poltica
La cooperacin social asegura las bases de la convivencia social. De all:
-polica demogrfica
-polica del trabajo
-polica del comercio y la industria
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DERECHO PUBLICO
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POUCIA
PODER DE POLICIA
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DERECHO PUBLICO
PoLICIA
PODER DE POLICIA
625
nistrador tan slo el completar o integrar ese principio, sea precisando su concep
to, sea determinando las circunstancias de hecho a que deber ser aplicado. En
existe ningn obstculo jurdico para que el legislador provincial dentro de las
materias reservadas a las provincias no pueda autorizar al rgano ejecutivo o a
das por el rgano legislativo), las leyes orgnicas municipales, o leyes especia
ridas a los magistrados, pretores, cnsules para imponer deberes pblicos a los
habitantes. Manifestaba un modo de actuacin en el cargo y en relacin a de
terminados cometidos.
Cierta concepcin del derecho poi icial recoge esta nocin y presenta al edicto
tacin corresponde por mandato constitucional del art. 99, inc. 2 al Poder Eje
cutivo y no al jefe de polica. Y si por el art. 103 los ministros del Poder Ejecu
626
DERECHO PUBLICO
Los edictos pueden ser reglamentos internos para regular el modo de proce
der de funcionarios y agentes de "la polica", pero no reguladores de conducta
administrativa externa de los administrados.
3. Orden de polica. Es una declaracin de voluntad del rgano administra
tivo dirigida a constituir una relacin jurdica entre la Administracin y el par
ticular a quien va destinada, en base a una norma legal que la autoriza. Expresa
un acto administrativo particular en ejercicio de funciones administrativas
policiales y como tal le es aplicable el rgimen jurdico en cuanto a elementos,
requisitos, caracteres, vicios y nulidades.
La orden concreta de polica adopta con frecuencia la forma de una prohibi
cin, por cuanto existe una legislacin previa de tipo limitativo de donde deriva
la necesidad de utilizarlas por va concreta. Por ejemplo la orden de clausurar
un establecimiento que no est debidamente autorizado o que funciona fuera
de las condiciones para las que fue autorizado.
Las rdenes de polica pueden distinguirse en generales, para un nmero
indeterminado de personas, y en particulares, dirigidas a una o ms personas
individualizadas.
Siendo la orden policial un acto administrativo son condiciones de validez:
a) debe ser notificada previamente al particular afectado; b) debe expresar de
manera clara su objetivo y la sancin que acarrea su incumplimiento; e) debe
ser motivada.
El fin de la orden de polica -como forma que reviste el ejercicio de la fun
cin administrativa policial- siempre debe ser la proteccin de la seguridad,
moralidad, etc., lo que reviste particular trascendencia a efectos de determinar,
en su caso, si est viciada de "desviacin de poder".
4. Autorizacin de polica y permiso. Parte de la doctrina utiliza indistinta
mente estos conceptos; la autorizacin es llamada tambin licencia o permiso
de polica. Sin embargo Bielsa manifiesta que existen diferencias entre ellos.
As, la autorizacin comporta la atribucin de una facultad de obrar en una
esfera fijada por la autorizacin misma o por causa de ella.
En la autorizacin la respectiva actividad no est prohibida existiendo un su
jeto que es titular de un derecho preexistente, cuyo ejercicio se halla condiciona
do al cumplimiento de los requisitos estatuidos en las leyes o reglamentos.
En el permiso se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al
particular, que constituye una excepcin a una prohibicin impuesta por una
norma de polica preventiva. Se da como una exencin especial respecto de
una prohibicin general en beneficio exclusivo de quien la pide.
Las autorizaciones de polica se acuerdan en consideracin a una persona
determinada o en consideracin a determinadas circunstancias, tanto persona-
POLICIA
PODER DE POLICIA
627
628
DERECHO PUBLICO
sos humanos.
La sancin de las normas de fondo en materia laboral corresponde al Con
greso de la Nacin de acuerdo al art. 75, inc. 12 de la Constitucin Nacional.
En la medida en que la polica del trabajo forma parte de la funcin adminis
trativa del Estado, es actividad de competencia concurrente.
Tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de todos los deberes legales y
formales que derivan del contrato de trabajo y se traduce en inspecciones,
constatacin de infracciones y consecuentes sanciones.
3. Polica industrial. Interviene de modo directivo, de orientacin, pautando
y el interno.
El comercio interno o local es exclusivo de las provincias de acuerdo al art.
126 de la Constitucin Nacional.
629
CAPITULO XVIII
SERVICIO PUBLICO
l.
Consideraciones generales
11.
Nocin
Desde la aparicin del Estado moderno hasta nuestros das existen diversas
interpretaciones sobre lo que debe entenderse como servicio pblico a ms de
los que propugnan la supresin del concepto por innecesario.
DERECHO PUBLICO
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SERVICIO PUBLICO
633
IV. Clasificacin
Tal como indica Dromi son numerosas las clasificaciones que sobre el tema
pueden formularse, a la luz de criterios polticos, jurdicos, sociolgicos, eco-
DERECHO PUBLICO
634
nmicos, etc. Son tiles a los efectos didcticos pero no constituyen ningn dato
esencial de naturaleza sustantiva.
As pueden ser considerados:
a) Servicios pblicos con o sin competencias administrativas, es decir segn
requieran o no para su prestacin el ejercicio de potestades pblicas y prerro
gativas de poder pblico.
b) Servicio pblico propio o impropio, segn lo preste el Estado o alguna
persona privada; son en este ltimo caso actividades individuales de inters
pblico.
1. Continuidad. Indica que el servicio debe ser prestado cada vez que la
necesidad que satisface se presente. En relacin a la posibilidad o no de su
paralizacin o suspensin podemos hablar de continuidad absoluta cuando la
necesidad colectiva que cubre el servicio pblico no admite que el mismo sea
interrumpido. De continuidad relativa cuando el servicio se presta en determi
nadas oportunidades.
Para asegurar esta continuidad del servicio se han considerado situaciones
que pudieran llegar a afectar su efectiva prestacin, como es la reglamentacin
del derecho de huelga y la restriccin del"lock-out" patronal; la prohibicin de
la ejecucin forzosa de los bienes afectados a un servicio pblico; la prestacin
directa por el Estado, en caso de rescate de servicios concedidos cuyo efecto
fundamental es la extincin del referido contrato administrativo; en caso de
quiebra del concesionario la ley concursa! prev la continuidad del servicio.
La continuidad del servicio pblico fija su status jurdico y hay que mantener
lo inalterado, porque dada la necesidad colectiva del servicio ste debe prestarse.
Las leyes 17.183 y 17.192 han regulado el derecho de huelga. Las leyes 16.936
y 20.638 determinan un rgimen de arbitraje obligatorio para el supuesto de
SERVICIO PUBLICO
635
16 y que debe ser entendida como igualdad para los que estn en las mismas
condiciones.
Por aplicacin de este principio, la existencia de categoras de usuarios es
legtima y es dentro de cada una de ellas donde se exigir el trato igualitario,
siendo inadmisible prerrogativas que privilegien a unos en detrimento de otros.
636
DERECHO PUBLICO
VIII. Usuario
Es quien utiliza el servicio y su derecho a usar el mismo lo ser dentro de las
normas reglamentarias que regulan el servicio.
La relacin jurdica entre el usuario y el prestatario del servicio puede ser
reglamentaria, como el servicio de cloacas o contractual como el de gas, elec
tricidad, telfono, etc. La diferente relacin la da el modo cmo el servicio es
utilizado por el usuario y la forma de retribucin.
Existen casos en que la relacin puede ser mixta en su naturaleza jurdica:
reglamentaria y contractual, como en el servicio de transporte pblico. Regla
mentaria en lo organizacional y funcional y contractual en relacin al usuario.
IX. Retribucin
Es el"precio" o"tasa" que concretamente se paga por la utilizacin del ser
vicio. Tarifa es el listado de precios o tasas.
SERVICIO PUBLICO
637
15, inc. 7 para las licencias, permisos o concesiones para la explotacin de ser
vicios pblicos que se otorguen como consecuencia de un procedimiento de
privatizacin y debern contemplar el rgimen tarifara, determinando los con
ceptos que la tarifa debe cubrir, incluyendo la rentabilidad adecuada a la inver
sin. Este mismo principio lo establece en la retribucin de las concesiones de
obras pblicas (art. 57).
DERECHO PUBLICO
638
X. Resolucin de conflictos
Con respecto a la solucin de controversias planteadas con motivo del ser
vicio pblico, hay que distinguir entre el servicio prestado directamente por el
Estado, mediante rganos de la Administracin centralizada o descentralizada
y el prestado indirectamente por los concesionarios. La jurisdiccin aplicable
en el primer supuesto, cuando el conflicto se plantea entre el Estado y el parti
cular afectado por el servicio, ser la jurisdiccin procesal administrativa.
Cuando el servicio es prestado por concesionario se distinguen dos situacio
nes: a) cuando el conflicto o controversia es entre ste y el Estado concedente
corresponde la jurisdiccin procesal administrativa y b) cuando se plantea en
tre el concesionario y un particular, por cuestiones de derecho privado se lo
dirime en jurisdiccin ordinaria; pero si estn en juego normas de derecho
pblico la contienda ser de jurisdiccin procesal administrativa.
SERVICIO PUBLICO
639
rio, que corre con los riesgos econmicos de la empresa. La separacin entre
titularidad y explotacin del servicio, slo es posible en aquellos casos que
suponen una actividad econmica, de la que se hace cargo el concesionario
obteniendo por ello una retribucin, el precio pagado por los usuarios.
Con total claridad lo expresa Fernando Garrido Falla: "La concesin implica
sustancialmente una transferencia de facultades de la Administracin a un par
ticular, pero tal transferencia es por naturaleza limitada; el servicio pblico si
gue siendo tal y referible, por consiguiente, a la Administracin que mantiene
en l facultades de imperio, por lo que toda concesin implica un doble carc
ter; es, a la vez, un derecho que su titular puede ejercitar en su propio inters
particular y una funcin que se le confa para realizar una obra o prestar un
servicio de inters general. La Administracin puede variar las condiciones
concesionales salvando el inters del concesionario mediante el restablecimiento
de un nuevo equilibrio financiero, pues a la teora de la concesin la presiden
dos ideas: la primera que aunque sea concedido el servicio seguir siendo un
servicio pblico, por lo que la actividad de la empresa concesionaria se halla
sometida a la Administracin Pblica y a normas especiales emanadas de la
misma; la segunda es que los concesionarios no son en realidad titulares de un
derecho, sino simplemente beneficiarios de un procedimiento legal para que
puedan instalarse o desarrollarse determinadas actividades que los intereses
generales requieren, siendo a estos intereses a los que en realidad se trata de
proteger por encima de cualquier inters privado de los particulares a quienes
se encomienda la gestin. En consecuencia la Administracin siempre retiene
ntegramente el ejercicio de sus potestades; de ah que puedan enunciarse como
leyes que presiden a toda concesin, las de mutabilidad, la de continuidad o
regularidad y la de igualdad. Por virtud de la primera, la Administracin podr
disponer, como podr hacerlo si gestionase directamente el servicio, las modi
ficaciones que aconseje el inters pblico; por la segunda, la empresa que ten
ga a su cargo un servicio pblico, no puede suspender ni reducir la prestacin
sin el consentimiento de la Administracin; por la tercera de las leyes o princi
pios enunciados todos los usuarios son considerados iguales para el disfrute de
la prestacin del servicio pblico".
Las entidades estatales no siempre pueden elegir libremente a su cocan
tratante, siendo muy comn que el orden normativo las constria a efectuar
dicha eleccin observando o respetando ciertas normas, exigencia que puede
aparecer ms acentuada con referencia a unos contratos que a otros. Los proce
dimientos prescriptos suelen ser la licitacin -pblica y privada o restringi
da-, la contratacin directa, el concurso y el remate pblico.
En materia de concesin de servicio pblico conviene recurrir a la licitacin
pblica, justificndose la contratacin directa por la necesidad de atender pre
ferentemente la capacidad tcnica, econmica, etc., de la persona o empresa
que explotar el servicio.
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DERECHO PUBLICO
642
4) En 1989 se inicia la ltima etapa con la reforma del Estado que, funda
mentalmente, se apoya en polticas de liberalizacin de la economa mediante
las privatizaciones de empresas pblicas, la desregulacin y desmonopolizacin
de actividades. Como consecuencia de ello, en el campo de los servicios pbli
cos aparecen los marcos regulatorios y se crean los entes reguladores.
XIII. Privatizacin
Como mencionramos ut supra, en 1989 el gobierno nacional inici un pro
ceso de transformacin del rol del Estado, sancionando las leyes-marco 23.696
y 23.697, denominadas de Emergencia Administrativa y Reestructuracin del
Estado, y de Emergencia Econmica, respectivamente.
Con la reforma del Estado, ste deja de ser el prestador de los servicios pbli
cos, concedindolos al sector privado u otorgando la licencia o autorizacin,
cuando se trate de actividades que, segn entiende han dejado de ser pblicas.
Por el art. 6 de la ley 23.696 se facult al Poder Ejecutivo para "transformar
la tipicidad jurdica de todos los entes, empresas y sociedades", cualquiera sea
su tipo jurdico, de propiedad exclusiva del Estado nacional y/o de otras entida
des del sector pblico nacional de carcter productivo, comercial, industrial o
de servicios pblicos.
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2. Energa elctrica
Rgimen: leyes 15.336; 24.065.
Ente Regulador: Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), ley
24.065, Cap. XII.
3. Gas natural
Rgimen: leyes 24.076; 24.348.
Ente Regulador: Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076,
Cap. X.
4. Agua potable y servicios sanitarios
Reglamento administrativo: decr. 999/92.
Ente Regulador: Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley
23.696, Anexo l. Decr. 999/92.
CAPITULO XIX
FOMENTO O PROMOCION
l.
Nocin
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DERECHO PUBLICO
11. Competencia
fOMENTO O PROMOCION
649
111. Medios
Desde el punto de vista terico se pueden clasificar y enumerar los medios
de fomento:
1. Honorficos. Mediante ellos se trata de conseguir que los particulares rea
650
DERECHO PUBLICO
particulares, de bienes del dominio pblico o privado del Estado, como asimis
mo facilidades en la utilizacin de servicios o funciones pblicas (por ejemplo,
la utilizacin gratuita de servicios de entes estatales que desempean funciones
tecnolgicas). Las ventajas financieras se pueden clasificar en auxilios directos
e indirectos; entre las primeras encontramos la genrica subvencin, sobre la
cual volveremos luego; entre los indirectos podemos mencionar las exenciones
fiscales, desgravaciones y las ms variadas formas de proteccin aduanera. La
desventaja de estos medios consiste en el alto costo que implican. En forma
especial, los auxilios indirectos tienen el inconveniente que no se sabe con
precisin su costo fiscal, tanto que las leyes hablan reiteradamente del "costo
fiscal terico" anual, porque realmente no puede ser calculado (al finalizar los
ejercicios, tampoco hay certeza, pero en este caso no se trata de fallas del sis
tema en s mismo sino de evasiones).
IV. Sancin
Esta mencin pareciera contradictoria con la conceptualizacin que he
mos hecho del fomento, entendiendo que un elemento negativo es la ausen
cia de coaccin. Sin embargo, la realidad nos indica que algunas normas san
cionan o gravan las actividades competitivas de otra, para fomentar a esta
ltima. A su vez, desde otra ptica, hay muchas normas que se disfrazan de
"promocionales", cuando la realidad es que persiguen la erradicacin o san
cin (la cra de abejas reinas persigue el control de la africana, los baaderos
de ganado tienden a la erradicacin de la garrapata, la sal enriquecida con
yodo tiene como finalidad la profilaxis del bocio endmico; no son normas
promocionales sino de polica sanitaria, animal o vegetal).
V. Privilegios
No todas las medidas promocionales que hemos enumerado estn contem
pladas en la Constitucin Nacional, la que solamente menciona algunas:
El texto del art. 75, inc. 18 no las menciona y podemos entender que bajo esta
denominacin, pueden considerarse incluidas muchas medidas, como la conce
sin de la prerrogativa de expropiacin, el establecimiento de monopolios, ficcio
nes jurdicas como el beneficio de vecindad, dispensas para el cumplimiento de
determinadas obligaciones administrativas (caractersticas de las construcciones),
establecimiento de consumos obligatorios de los bienes producidos, facilidades en
el uso de bienes del dominio pblico o privado del Estado, facili d ades en el uso de
servicios tcnicos de la Administracin, seguro de beneficios industriales, etc. Lo
FOMENTO O PROMOCJON
651
forma "temporal". Si bien el tiempo que debe durar el privilegio aparece como
enteramente librado a la voluntad del legislador creemos que una pauta econmi
co-financiera a tener en cuenta para el otorgamiento del beneficio es la de la amor
tizacin de las inversiones; una vez que las inversiones estn amortizadas, carece
de sentido continuar promocionando esa actividad, salvo que se decida prestarla
en forma deficitaria para beneficiar a determinados usuarios o consumidores. De
cualquier forma, no puede haber promocin sin plazo. Con relacin al monopolio,
ya nos hemos referido a la norma del art. 42 de la Constitucin.
VI. Subvencin
La misma norma habla de "recompensas de estmulo". Esta fue, histrica
mente, la primera forma de promocin. Modernamente parece haber cado en
desuso por aquello de que es "mejor ensear a pescar que regalar pescado". Sin
embargo, este medio tiene una gran ventaja respecto de los dems: se conoce
con precisin su costo antes de comenzar con el fomento. En cambio, los cl
culos sobre el "costo fiscal" de otras medidas (exenciones o desgravaciones)
fallan, ya sea por lo aleatorio del clculo o por las maniobras que realizan los
promocionados para aumentar sus ganancias.
El art. 75, inc. 1 originalmente contemplaba la posibilidad de utilizar los
"derechos de exportacin", ya que deca que los de importacin deban ser
uniformes. Sin embargo, luego de la reforma de 1994 esta diferencia ha desapa
recido y ambos deben ser uniformes en toda la Nacin.
VIII. Aplicaciones
1. Fomento sectorial. Las normas citadas de la Constitucin nos sealan las
actividades que los constituyentes consideraron "fomentables": industria, colo-
652
DERECHO PUBLICO
FOMENTO O PROMOCION
653
654
DERECHO PUBLICO
FoMENTO o PROMOctoN
655
cional, el que slo accede a los bienes "protegidos" a niveles de precios eleva
dos y, con frecuencia, sacrificando tambin niveles de innovacin y calidad;
estimula la concertacin de acuerdos que lesionan la competencia, etctera.
b. Desarrollo regional. Este objetivo se logra procurando una equilibrada
instalacin de industrias en el interior del pas, propiciando la instalacin de
nuevas actividades industriales en las reas y zonas de frontera, facilitando el
traslado de industrias ubicadas en zonas de alta concentracin urbana, promo
cionando la descentralizacin geogrfica, consolidando el arraigo de la escasa
poblacin a lo largo de nuestras dilatadas fronteras y logrando la descompresin
urbana.
c. Proteccin del medio ambiente. El medio ambiente se debe analizar uni
do a la concreta forma de vida que se produce en cada espacio natural por cuanto
la accin del hombre incide de una u otra forma sobre su entorno; aun activida
des como el pastoreo y la agricultura, significan una alteracin del medio am
biente. El desarrollo tecnolgico y el uso por el hombre de la energa no animal
de la tierra son los aspectos ms significativos de la incidencia humana en la
degradacin ambiental.
La reforma de 1994 consagr en la Constitucin Nacional el derecho que
tienen todos los habitantes de gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, con el
consiguiente deber de preservarlo (art. 41).
d. Comunicaciones y transportes. Las comunicaciones, telecomunicaciones
y transportes constituyen la infraestructura vital para lograr el fin querido. La
movilidad inherente a las caractersticas que hacen a la civilizacin actual tor
nan imprescindible una articulacin eficaz entre las diferentes regiones del pas
y del mundo, facilitando su intercomunicabilidad, y desembocando en com
plejos sistemas de comunicaciones integrados entre s. El actual desarrollo ur
bano requiere de dispositivos adecuados para el intercambio de informacin y
para los desplazamientos fsicos. Al Estado le compete su coordinacin y regu
lacin.
e. Tecnologa aplicada. El uso de la tecnologa aplicada a la industria supo
ne de por s la obtencin de un ahorro inversor. Puede ser adquirida a terceros,
logrndose su incorporacin y disposicin inmediatas, previo pago a su pro
ductor. Tambin puede financiarse la investigacin y producirse a su vez la
tecnologa, con lo que se demora la puesta en funcionamiento, pero se mantie
ne la independencia operativa. Es necesario que el Estado realice un efectivo
control a fin de evitar la adquisicin de procesos tecnolgicos ya obsoletos, o la
subordinacin de la economa nacional a la tecnologa que recepta.
En esta enumeracin hemos destacado los que pareceran estar vigentes lue
go de la evolucin ms reciente, marcada por las leyes 21.608, 23.614 y las
limitaciones de las leyes 23.658 y 23.697. Sin embargo, si analizamos la incor-
656
DERECHO PUBLICO
FOMENTO O PROMOCION
657
ladas, estaba vigente el art. 67, inc. 1 de la Constitucin que estableca que
ellos deban ser uniformes en toda la Nacin "as como las avaluaciones sobre
que recaigan". Esta violacin constitucional no ha variado con la reforma de
1994, que extendi la uniformidad a los derechos de exportacin.
X. Inversiones extranjeras
1. Inmigracin. La Constitucin Nacional contempl una forma de inver
sin extranjera y decidi fomentarla: la inmigracin. A ella se refieren los ar
tculos:
- 20, sobre la igualdad de derechos de los extranjeros y facilidades para la
adquisicin de ciudadana.
- 25, en donde concretamente se dice "fomentar la inmigracin", aunque
lamentablemente se agrega "europea", exteriorizacin racial que no ha desapa
recido del texto constitucional. Se debe fomentar la "entrada en el territorio ar
gentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las
industrias, e introducir y ensear las ciencias y las artes".
-75, inc. 18, en donde nuevamente se dice "promoviendo la inmigracin",
al igual que en el art. 125.
Esta forma de inversin extranjera, en donde el "inversor" trae todo su capital,
a veces constituido solamente por su trabajo, fue efectivamente desarrollada en la
Argentina. Se foment la inmigracin en el siglo pasado y ello se multiplic en el
presente. Como contrapartida, esta promocin de los inmigrantes tuvo el parale
lismo de la destruccin o sometimiento inhumano de las comunidades indge
nas. La reforma constitucional de 1994 pretende reparar este error al incorporar
el inc. 17 del art. 75, en el que se habla de "reconocer la preexistencia tnica y
cultural de los pueblos indgenas argentinos", reconocindoles distintos derechos.
La norma es tarda en el tiempo, porque -como dijimos- muchas comunidades
han desaparecido, producto de un real genocidio.
Sin embargo, el fomento de la inmigracin ha cesado en la Argentina. Las
normas constitucionales no se aplican ms y, por el contrario, hoy se tiende a
"controlar" y "reglamentar" el ingreso de extranjeros. Al igual que otros pases
europeos y norteamericanos, actualmente no se tiene la misma imagen positiva
del inmigrante y, por el contrario, sepiensa que es un competidor del trabaja
dor nacional o -peor an- no tiene las condiciones tnicas o culturales que
son satisfactorias para algunos argentinos.
658
DERECHO PUBLICO
nes con los argentinos. El art. 75, inc. 18 menciona concretamente la "promo
cin" de la "importacin de capitales extranjeros".
Esta forma es la que modernamente se promociona en la realidad. La regla
mentacin legal de las inversiones extranjeras est en las leyes 21.382, modifi
cada por las leyes 22.208, 23.697 (arts. 15 y ss.) y 23.760. El texto ordenado de
la primera ha sido aprobado por decreto 1853/93. A este rgimen dedicaremos
namiento de las existentes". El art. 4 del decreto agrega que "entindese por
actividades de ndole econmica o productiva a todas las actividades industria
les, mineras, agropecuarias, comerciales, financieras, de servicios u otras vin
culadas con la produccin o intercambio de bienes y servicios". O sea que no
hay ninguna limitacin en este aspecto: basta con que se trate de una actividad
lcita.
FoMENTO o PROMOCION
659
5 del decreto 1853/93 agrega que estos derechos "puedEr. ser ejercidos en cua.l
quier momento", remarcando un rgimen de libre transferencia de divisas y
bienes con el exterior.
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DERECHO PUBLICO
FOMENTO O PROMOCION
661
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DERECHO PUBLICO
FOMENTO O PROMOCION
663
8 del decreto agrega que ello deba hacerse mediante una "registracin" ante el
INTI y que ello era "a ttulo informativo".
Cuando la transferencia implica un aporte de capital en una sociedad argen
tina (y ello sea permitido en la legislacin societaria), la valuacin del aporte
debe ser efectuada administrativamente.
664
DERECHO PUBLICO
FOMENTO O PROMOCION
665
CAPITULO XX
LOS AGENTES DEL ESTADO
l.
Concepto
668
DERECHO PUBLICO
669
111. El estatuto
Puede definirse el estatuto de marras como un conjunto orgnico de normas
establecidas en forma general, cierta y permanente con el fin de garantir a los
agentes sus esenciales derechos y para determinar, a la vez, sus principales debe
res. Un estatuto debe comprender todo aquello que se relacione con los derechos
y obligaciones de los agentes estatales.
Como escribe Sayagus Laso, la obtencin de un estatuto que organice de
bidamente la carrera administrativa y asegure su estabilidad, ha sido siempre
una aspiracin hondamente sentida del funcionario pblico. En determinados
pases el movimiento para lograr la sancin de un estatuto, lleg a constituir un
factor de indudable importancia en el juego de la poltica interna. Sin embargo,
la sancin del estatuto no siempre colma las aspiraciones del funcionario, por
la deficiencia involuntaria o intencional de sus disposiciones, que permiten la
subsistencia de favoritismos, arbitrariedades, etc. Agrega el autor citado que en
los pases donde no hay un estatuto en el sentido precedentemente expuesto,
puede existir sin embargo un rgimen de efectiva proteccin del funcionario,
en virtud de textos constitucionales o legales dispersos pero que establezcan
medidas adecuadas.
1. Idoneidad. De conformidad con el art. 16 de la Constitucin Nacional,
todos los habitantes de la Nacin son admisibles en los empleos sin otra condi
cin que la idoneidad.
La idoneidad, esto es, la aptitud o capacidad suficiente para el desempeo del
cargo, es requerida por la Constitucin para toda clase de servicio u ocupacin
ordinaria o extraordinaria, permanente o transitoria y, adems de constituir una
exigencia constitucional, es considerada como calidad esencial de eficiencia.
El principio constitucional de la idoneidad exige su reglamentacin, pero va
de suyo que en nuestro pas no existe un sistema nico sobre los requisitos o
condiciones necesarios para desempear empleos pblicos, por la existencia
de un rgimen jurdico nacional de regmenes jurdicos provinciales, no siem
pre uniformes.
El concepto de idoneidad es complejo, ya que lo integran diversos requisitos
para el ingreso a la funcin o empleo, requisitos que las legislaciones suelen
exigir en todo o en parte.
2.1ngreso y escalafn. Las diversas legislaciones suelen disponer que el esca
lafn de la Administracin Central-ya que las Cmaras Legislativas, el Poder
Judicial, las municipalidades y las entidades descentralizadas deben establecer
las ramas escalafonarias para su respectivo personal-se dividir, sin perjuicio
de los estatutos especiales y convenios colectivos, en las siguientes ramas:
670
DERECHO PUBLICO
-Administrativa.
-Tcnica, que comprender las subramas universitaria y no universitaria en
la forma en que determine la reglamentacin.
-Personal de servicio.
-Personal obrero y de maestranza.
Nadie podr ingresar a la Administracin Pblica, sino por la categora infe
rior -advertimos que cada rama escalafonaria se divide en categoras- del
escalafn en la rama pertinente salvo cuando se requieran condiciones tcni
cas o de especializacin.
Adems cualquier agente podr pasar a otra rama del escalafn con la nica
exigencia de reunir las condiciones de ingreso correspondientes a la rama a la
cual desee ingresar y lo haga por la categora inferior.
3. Formas de ingreso a la funcin pblica. Aqu hemos de considerar, en
forma sinttica, las diversas formas o modos de ingreso a la funcin o empleo
pblico.
Esos distintos modos o formas son los siguientes:
a. La herencia, la compra-venta y el arriendo.
b. El sorteo.
c. La eleccin.
d. La cooptacin.
e. El nombramiento.
f. El contrato "ad-hoc".
g. La accesin.
Advertimos -lo que ya con anterioridad hemos dejado traslucir- que algu
nos autores se ocupan de estas cuestiones bajo el rtulo de "formas de designa
cin de los empleados y funcionarios pblicos"; conforme a esta terminologa,
el nombramiento sera, por ejemplo, una forma de designacin.
a. La herencia, la compra-venta y el arriendo. La herencia, la venta y el arrien
do, todas ellas formas anticuadas, han cado en desuso, pudiendo afirmarse que
casi han desaparecido del moderno derecho pblico.
Decimos casi porque la herencia, por ejemplo, an subsiste: forma consus
tancial a la monarqua -hay excepciones, como la realeza en Roma- , subsis
te con variantes en la actualidad en las monarquas contemporneas. Normal
mente, se ha aplicado y se aplica a los rganos individuales, pero tambin a
algunos colegiados, como las asambleas hereditarias.
En nuestro sistema institucional, estas formas -susceptibles de numerosas y
variadas crticas- no tienen ninguna vigencia.
671
b. El sorteo. El sorteo es muy poco utilizado. Era empleado para las cargas
pblicas como el servicio militar.
En unos casos la persona queda investida de la funcin pblica por el hecho
mismo del sorteo, mientras que en otros se necesita un acto posterior de nom
bramiento.
A ese fin se dictan normas estableciendo las formas de seleccionar las perso
nas que sern designadas -concursos, propuestas, ascenso, etc.- o exigien
do ciertas condiciones personales para poder ocupar los cargos pblicos, como
edad, ttulos, ciudadanas, etctera.
672
DERECHO PUBLICO
Es lo que, por ejemplo, sucede con los decanos de las Facultades de las
Universidades Nacionales quienes, en virtud de dicho cargo, automticamente
integran el Consejo Superior de la respectiva Universidad.
4. Deberes
a. Consideraciones generales. Hablamos de deberes de los agentes y no de
obligaciones, pese a que la palabra obligacin, desde el punto de vista jurdico,
es ms tcnica que la de deber. No obstante, preferimos el uso de esta ltima
porque la relacin entre los entes estatales y sus agentes tiene un profundo con
tenido tico, y quedara desnaturalizada si se la estimara como la de una mera
prestacin de obras.
En doctrina se acepta una clasificacin de los deberes de los agentes en ge
nerales y especiales. Los deberes generales son los que obligan al funcionario
como tal, sin tomar en cuenta los que le corresponden por desempear un car
go determinado; en cambio, los deberes especiales o particulares son aquellos
que est en la obligacin de llenar por razn del encargo que se le ha encomen
dado. Aqu hemos de ocuparnos slo de los primeros, es decir, de las obligacio
nes generales que, en principio, asume todo el que establece una relacin de
empleo pblico, deberes cuya ndole guarda armona con el objeto o conteni
do del contrato de funcin o de empleo pblico (Marienhoff).
Podemos sintetizar los deberes de los agentes, diciendo que ellos consisten
en desempear los cargos o el lugar, en el tiempo y en la forma establecidos por
el orden normativo.
b. Residencia. En principio, es indiferente la residencia del funcionario, en
tanto y en cuanto concurra puntual y asiduamente a sus tareas.
Obviamente, si una norma lo exigiere, deber resid r en el lugar --en el sen
tido de ciudad, pueblo, localidad- en que se encuentre la respectiva reparti
cin u oficina pblica.
c. Traslados. Los autores suelen relacionar lo atinente a los traslados con la
obligacin que tiene el agente de prestar los servicios respectivos en el lugar
que establezca el orden normativo.
d. Deberes funcionales. Los funcionarios deben cumplir sus obligaciones en
la forma determinada por el orden normativo. Desde luego que la extrema va
riedad de actividades que aqullos cumplen permite nicamente, en este as
pecto, exponer los principios fundamentales comunes.
673
cuando falte el funcionario titular, sino que tambin tiene el fin de preparar
funcionarios o empleados para casos de vacancia.
Tambin, deben los agentes desempear sus tareas poniendo de su parte la
mayor diligencia posible, lo que debe apreciarse teniendo en consideracin lo
que es dable exigir normalmente a los de su misma categora: obviamente, cuanto
ms alta sea la jerarqua del funcionario, con mayor estrictez deber juzgarse su
conducta.
2) Velar por los intereses pblicos. El agente debe en todo momento velar
por los intereses pblicos con todas sus fuerzas intelectuales y morales muy a
menudo en detrimento de sus intereses personales y algunas veces con peligro
de su vida, como ha escrito Laband.
El funcionario, en su actividad como tal, debe moverse inspirado exclusiva
mente en el inters pblico, en el bien comn, dentro del orden jurdico, dejan
do de lado cualquier inters personal. Especialmente ha de rechazar ddivas,
obsequios, privilegios, o cualquier otra ventaja por actos u omisiones inheren
tes a su funcin o por el slo desempeo de su cargo y abstenerse de recibir
estipendios o recompensas que no le correspondieren por las normas vigentes,
destacando que el incumplimiento de estos deberes puede dar lugar a la api ica
cin de severas sanciones administrativas y aun penales.
674
DERECHO Pueuco
6) Trato con otros agentes y con el pblico. Las relaciones entre los agentes
estatales deben ser de respeto hacia el superior y de consideracin hacia los
iguales e inferiores. As lo exige el orden jerrquico y las normas de conviven
cia entre personas cultas pertenecientes a un pas civilizado.
Adems, deben los agentes conducirse con urbanidad -sin perjuicio de la
ya apuntada eficiencia- en su trato y atencin al pblico , pues los funciona
rios estn para servir y no para ser servidos.
1) Agentes "fu// time" y ''par time". Agentes "full time" son aquellos que
dedican todas las horas laborales a una determinada afectacin funcional, con
exclusin de cualquier otra clase de actividades, salvo el cuidado de sus intere
ses personales mientras no adquieran carcter de empresa.
Este sistema se aplica a los agentes que tienen su afectacin a servicios tcnicos,
especialmente los dedicados a la investigacin cientfica, la docencia, etctera.
675
Este sistema puede dar resultados cuando las retribuciones que se abonan
alcanzan a cubrir un estndar de vida sin inquietudes, pues a la gente se le cie
rra la posibilidad subsidiaria de otra actividad compensadora.
El"par time", o dedicacin semiexclusiva, es un rgimen ms moderado de
afectacin al servicio y se basa en las horas de labor antes que en el principio de
exclusividad del empleo; tiende a que la gente tenga mejor retribucin junta
mente con un mayor tiempo de dedicacin.
a. Su estudio entre los deberes del agente estatal. Ya dijimos que la incom
patibilidad prohibe o impide el ejercicio simultneo de un cargo pblico con
otro o con determinada actividad privada.
De tal concepto se desprende la razn por la cual corresponde el estudio de
las incompatibilidades dentro de la teora de los deberes u obligaciones de los
agentes, pues la norma que establece la prohibicin -esto es, la incompatibili
dad- crea el pertinente deber para el agente: el deber de no acumular un mismo
agente dos o ms empleos considerados inconciliables por la norma respectiva;
por otro lado, el deber de no ejercer coetneamente con el empleo alguna profe
sin o actividad consideradas inconciliables con ste (Marienhoff).
676
DERECHO PUBLICO
impuestos a los agentes, pero -y sin perjuicio de los que establecen los estatutos
particulares- existen otros, por ejemplo: actualizar el domicilio real; declarar en
sumarios administrativos, siempre que no hubiere impedimentos legales; emitir
el voto en los comicios; no arrogarse atribuciones que no le competan; no ser
directa o indirectamente proveedor o contratista del Estado; no retirar, copiar o
usar indebidamente documentos pblicos; no hacer circular ni promover suscrip
ciones, rifas o donaciones de cualquier ndole en los lugares de trabajo sin auto
rizacin superior; no ordenar o efectuar descuentos en los haberes del personal
con fines no autorizados expresamente por disposicin legal.
7. Derechos
677
678
DERECHO PUBLICO
679
f. la estabilidad
1) Concepto y fundamento constitucional. La Constitucin Nacional, a partir
del ao 1957, asegura expresamente en su art. 14 bis "la estabilidad del em
pleado pblico".
De manera, entonces, que la estabilidad tiene -tanto en el orden nacional
como provincial- un innegable fundamento constitucional, entendiendo por
estabilidad el derecho a no ser separado de la funcin o cargo.
Con respecto al art. 14 bis, la doctrina y la jurisprudencia han reconocido
que, en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarn la es
tabilidad del empleado pblico es operativa, lo que como ya sabemos significa
que rige aun en ausencia de norma reglamentaria.
Sabias son estas previsiones constitucionales, pues "La estabilidad debe ase
gurarse para impedir cesantas en masa, y para no obligar luego a los adminis
trados a tolerar noviciados de funcionarios y empleados... El funcionario pbli
co no puede vivir bajo la espada de Damocles, expuesta a caer sobre l cada
dos o cuatro aos, o cada vez que un partido desaloja a otro del gobierno. La
680
DERECHO PUBLICO
inseguridad angustiosa que crea el sistema de los despojos es algo que contri
buye a que algunos funcionarios y empleados, se entreguen a negocios, sumi
siones y complicidades, actos estos que no se justifican, pero que para algunos
se explican ante el espectro del infortunio, y a veces la miseria" (Bielsa).
681
682
DERECHO Pueuco
683
684
DERECHO PUBLICO
IV. Responsabilidad
1. Consideraciones generales. Los agentes que no dan debido cumplimiento
a sus obligaciones incurren en responsabilidad, la cual puede ser de distinta
naturaleza: disciplinaria o administrativa, penal, civil o patrimonial y poltica.
La transgresin del deber jurdico, que es causa de la responsabilidad y de la
correspondiente sancin puede consistir en acciones u omisiones del agente y
resultar ya sea de su dolo o de su culpa.
Interesa fundamentalmente destacar que estas responsabilidades no son
excluyentes. Un mismo hecho puede generar ms de una responsabilidad y,
por lo tanto, ms de una sancin; por ejemplo: si el agente sustrajere caudales
o efectos cuya administracin, percepcin o custodia le haya sido confiada en
razn de la competencia funcional de su cargo, ser responsable civilmente,
consistiendo la sancin correlativa en el resarcimiento del dao causado; ade
ms, ser responsable penalmente, hacindose pasible, en su caso, de las san
ciones establecidas en el Cdigo Penal; en fin, responder disciplinariamente,
pues se ha lesionado el buen funcionamiento de la Administracin. Esto no
importa violar los principios non bis in demo, en su caso, non ter in dem, los
cuales seran transgredidos slo en el supuesto de tratarse de responsabilidades
y sanciones de la misma especie, pues, como veremos, las distintas responsabi
lidades tienen finalidades especficas e inconfundibles.
685
686
DERECHO PUBLICO
687
faltas no previstas, a menos que los textos consagren en forma expresa la solu
cin contraria.
-No se pueden aplicar sanciones privativas de la libertad personal -como
el arresto- o que afecten el patrimonio particular del agente -como las mul
tas-, sin texto legal que autorice a hacerlo, esto es, tales sanciones requieren
hallarse previamente establecidas en una norma vlida. En cambio, otro tipo de
sanciones disciplinarias-como el apercibimiento, el llamado de atencin, etc
pueden, en principio, aplicarse aun sin norma alguna que las contenga expre
samente.
Otras diferencias son:
-La responsabilidad administrativa se desenvuelve, en lo esencial de ella,
en lo interno de la Administracin, sin perjuicio de los eventuales recursos o
acciones ante el Poder Judicial; la responsabilidad penal, en lo esencial de ella,
se desenvuelve fuera del mbito administrativo, o sea ante los rganos judicia
les, sin perjuicio de posibles efectos en la esfera administrativa; por ejemplo
cuando la condena penal consista en inhabilitacin, en cuyo caso y por efectos
de sta el agente debe cesar en sus funciones.
-La sancin penal se impone mediante acto jurisdiccional; la sancin disci
plinaria configura un acto administrativo.
-Como ya hemos visto, un mismo hecho, calificado de transgresin a un
deber funcional, puede ser pasible de dos sanciones, esto es, la penal y la dis
ciplinaria; en otras palabras, estas sanciones no son excluyentes entre s.
1) Llamado de atencin.
2) Apercibimiento escrito.
3) Suspensin de hasta 30 das por cada infraccin.
4) Postergacin en el ascenso.
S) Retrogradacin en la categora escalafonaria.
6) Cesanta.
7) Exoneracin.
Pero -insistimos- existen otras en el mbito administrativo, como el arres
to, la multa, etctera.
Estas sanciones son clasificadas por la doctrina como correctivas (llamado
de atencin, apercibimiento, suspensin, postergacin en el ascenso, retrogra
dacin, arresto y multa) y depurativas o expulsativas (cesanta y exoneracin),
segn que tengan por finalidad inmediata corregir la conducta del culpable o
su alejamiento del cargo.
688
DERECHO PUBLICO
689
690
DERECHO PUBLICO
CAPITULO XXI
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
l.
Introduccin
692
DERECHO PUBLICO
cados por automotores del Estado, daos ocasionados por personas que estn
bajo la guarda del Estado (internados dementes en establecimiento estatal); daos
ocasionados por incumplimiento contractual de la Administracin; daos oca
sionados por cosas de las que se sirve el Estado; daos provocados por exceso
de poder o por hechos ilcitos, etc. La responsabilidad civil no supone la penal,
ya que podra existir la responsabilidad civil sin que exista la comisin de un
delito. La responsabilidad civil se refiere a quin debe reparar econmicamente
un dao causado.
4. La responsabilidad administrativa o disciplinaria. Tiene por finalidad
693
694
DERECHO PUBLICO
11. Fundamentos
No existe una nica razn que fundamente acabadamente todos los varia
dos supuestos en los que el Estado deba responder. Ello no obstante existen
distintas doctrinas que tratan de dar razn de la responsabilidad estatal.
695
696
DERECHO PUBLICO
111. Presupuestos
Se llaman presupuestos, aquellos requisitos o condiciones que deben existir
para que se genere la responsabilidad estatal.
1. Actividad estatal. Debe existir un acto o hecho que sea atribuible al Esta
do, lo cual ocurre cuando el acto o hecho proviene de un rgano del Estado.
Existen diversos criterios para determinar cundo la actuacin de un agente es
atribuible al Estado y no a la persona fsica (criterio subjetivo, que indaga la
intencin de actuar como rgano del Estado o privadamente, criterio objetivo
basado en la competencia del rgano, existiendo responsabilidad cuando el
agente acta dentro del mbito de atribuciones del rgano; criterio objetivo
basado en la funcin, que atribuye la responsabilidad al Estado cuando el agen
te ejerce una funcin en forma regular o irregular).
2. Relacin de causalidad adecuada. Se requiere que la actividad del Estado sea
la causa del dao que se ha de indemnizar, no se trata de determinar la imputabilidad
material, sino si las consecuencias daosas derivan necesariamente de la actividad
estatal, o derivan de alguna otra causa ajena a la actividad estatal.
3. Existencia de un dao. Obviamente para que el Estado responda debe existir
un dao, que sea indemnizable, para lo cual se requiere:
-que el dao sea cierto, aunque sea actual o futuro, y no meramente even
tual o hipottico.
697
-que sea susceptible de apreciacin pecuniaria (ya sea que se trate de dao
patrimonial o moral).
-que el dao se erija como excepcional, diverso al que un ciudadano est
obligado a soportar.
y de los funcionarios
El problema estriba en determinar cmo se articula la responsabilidad patri
monial del Estado frente a la vctima de daos provocados por hechos o actos
irregulares de los agentes estatales, actuando en el ejercicio aparente de sus
funciones o con ocasin de las mismas, con responsabilidad personal de estos
ltimos.
Al respecto se pueden esbozar tres posturas bsicas:
698
DERECHO Puauco
INDICE GENERAL
A modo de prlogo................................................................................................................
PRIMERA PARTE
CAPITULO 1
INTRODUCCION
1. El problema de los universales ...........................................................................................
17
21
l.
Introduccin ...................................................................................................................
21
2.
Inmutable ..............................................................................................................
22
23
24
25
25
25
25
25
3.
26
4.
27
1)
2)
3)
4)
Obligatoria............................................................................................................
Absoluta ................................................................................................................
Universal ...................... .......................................................................................
.
DERECHO PUBLICO
716
111.
1.
28
28
2.
29
3.
30
CAPITULO 11
TEORIA DEL ESTADO
l.
11.
Los elementos causales . ................................ ................. ........ .......... ....... ................ ....... ...
33
1.
34
34
37
La causa final..................................................................................................................
37
a. El bien comn............................................................................................................
37
2.
39
42
42
42
2) Militares y diplomticos........................................................................................
43
43
g. La prosperidad en un Estado .......... .......... ........ ............................ ................ .... .. .... ....
43
43
44
44
45
i.
48
j.
49
52
l.
3.
31
58
61
62
b. El territorio.................................................................................................................
63
63
63
64
66
5) El "espacio vital"...................................................................................................
68
69
69
69
2) El derecho.............................................................................................................
70
70
71
71
72
INDICE GENERAL
717
CAPITULO 111
LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO
l. Nacin. y Estado ........ ........... .. ... .. .......... ................. .. . ....... .. . ..... ............. . ....... ..... . ... ............
82
11. La soberana......................................................................................................................
85
89
IV. La regin..........................................................................................................................
93
96
1.
96
2.
97
3.
c. Teorfa del rgano . .... .. ........ .......... .......... ..... .. ... .... .. ........ .. .......... .. ..... .... .... .. .... .. ...... ..
98
98
98
98
Divisin de poderes........................................................................................................
100
4.
CAPITULO IV
FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO
1. Introduccin ............ ...... ....................................................................................................
107
108
1.
Concepto . .. .. .. .... .. ... ....... .. .. .. .. . . .. . .... .. . .. ... ... .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .... .. . . .. .. .. .. .. .. . .. .... .. .... .. .. .. .. . . .. .. ..
1 08
2.
109
111
Parlamentarismo . ... .. ................ ..... .................... ...... ...... .......................... ........ ..............
111
1.
..
2.
Presidencialismo.............................................................................................................
114
3.
116
4.
118
5.
119
6.
119
7.
120
8.
120
1.
2.
122
122
........ ...... .... ...... ..... .. ......................... ... ... . ..... ............. ....
122
123
1.
123
000000
000
00
00.................................
DERECHO Pueuco
718
2.
Autoritarismo..................................................................................................................
123
3.
Democracia....................................................................................................................
124
4.
135
5.
El sufragio.......................... .............................................................................................
146
146
148
149
151
151
154
156
e. La representacin funcional.......................................................................................
158
El sufragio y la democracia semi directa ........ ... ...... ........... ................. ........ ...... ... .......
159
161
f.
2) Opcin local.........................................................................................................
162
3) Arbitraje popular...................................................................................................
162
162
162
6) Iniciativa popular..................................................................................................
163
163
163
164
173
1.
173
2.
174
174
175
175
175
3.
Nuestra opinin..............................................................................................................
175
4.
181
181
179
181
183
CAPITULO V
EL ESTADO EN EL ORDEN INTERNACIONAL
l. La comunidad internacional...............................................................................................
185
186
187
190
191
INDICE GENERAL
719
192
195
196
1.
196
2.
197
3.
198
4.
198
5.
199
. .
199
200
200
201
202
1.
202
2.
207
3.
209
209
217
219
220
224
CAPITULO VI
TEORIA DE LA CONSTITUCION
l. Constitucin en sentido material y formal .........................................................................
227
229
236
1.
236
2.
237
3.
238
239
241
243
1.
Concepto ........................................................................................................................
243
2.
244
3.
245
4.
248
V. La superlegalidad ..............................................................................................................
249
1.
249
2.
252
3.
254
720
DERECHO Pueuco
SEGUNDA PARTE
DERECHO CONSTITUCIONAL
CAPITULO VIl
INTRODUCCION
1. El poder y la libertad .............................................................................. ............................
263
264
266
269
1.
La Constitucin...............................................................................................................
a. Escrita y reformable por procedimientos dificultados (o rgida) ... ... . ........ ............ ........
269
269
272
277
274
277
278
2.
278
280
3.
4.
La "costumbre constitucional"........................................................................................
280
5.
282
284
l.
284
2.
Formulacin de la teora.................................................................................................
285
3.
286
4.
287
5.
290
6.
Consideraciones finales..................................................................................................
291
VI. El Prembulo....................................................................................................................
293
1.
294
294
2.
3.
Normas programticas....................................................................................................
295
4.
Normas operativas..........................................................................................................
296
5.
297
297
299
300
300
301
301
INDICE GENERAL
721
1.
f.
1.
2.
3.
4.
1
2.
3.
4.
5.
.
f.
303
303
304
307
307
308
308
308
309
311
311
311
312
312
313
314
314
314
315
316
319
319
320
321
323
324
325
325
325
326
326
326
327
CAPITULO VIII
ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCION NACIONAL
l. La parte dogmtica.............................................................................................................
1.
2.
3.
4.
329
331
331
333
334
334
335
DERECHO PUBLICO
722
2.
3.
4.
5.
Clasificacin ...................................................................................................................
Derechos enumerados....................................................................................................
Derechos no enumerados...............................................................................................
La propiedad ....................................................................................... ..........................
.
a. Concepto ...................................................................................................................
b. Inviolabilidad.............................................................................................................
c. Expropiacin ..............................................................................................................
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
_................................................................................
Requisicin ...........................................................................................................
d. Servicios personales...................................................................................................
6.
7.
La intimidad ...................................................................................................................
La tributacin fiscal ............................................................................ ...........................
.
1)
2)
3)
4)
5)
Legalidad ..............................................................................................................
Igualdad ................................................................................................................
Equidad.................................................................................................................
No confiscatoriedad .................................................................. ... .........................
Finalidad ...............................................................................................................
d. Clasificacin ..............................................................................................................
1)
2)
3)
Impuestos directos................................................................................................
Impuestos indirectos .............................................................................................
Recursos coparticipables.......................................................................................
8.
Peaje ..........................................................................................................................
1)
2)
9.
1O.
11.
12.
13.
Activos..................................................................................................................
Pasivos..................................................................................................................
a. Concepto ...................................................................................................................
b. La reforma constitucional ................................................ .............
.
1)
2)
14.
...........................
1.
Concepto ........................................................................................................................
335
336
336
336
336
336
337
337
337
338
338
338
338
339
339
339
340
340
340
341
341
341
341
341
342
342
342
342
343
343
343
344
344
344
346
346
346
346
347
347
348
348
348
349
349
350
351
352
353
354
355
355
INDICE GENERAL
2.
723
356
357
356
358
3.
359
4.
360
CAPITULO IX
EL PODER LEGISLATIVO
l. Antecedentes, estructura y composicin............................................................................
363
l.
Bicameralismo ................................................................................................................
363
2.
365
365
366
367
d. Vacancia ....................................................................................................................
367
El Senado ........................................................................................................................
a. Nmero y eleccin ....................................................................................................
1) Primera renovacin de los senadores cuyos mandatos expiran en 1995 ................
367
3.
4.
370
370
b. Requisitos ..................................................................................................................
c. Duracin ...................................................................................................................
371
d. Vacancia ....................................................................................................................
372
Sesiones..........................................................................................................................
a. Qurum .....................................................................................................................
372
372
371
372
373
373
374
f.
374
375
375
6.
369
5.
367
376
376
376
377
d. Dieta ..........................................................................................................................
377
377
378
l.
Delegacin en comisiones..............................................................................................
379
2.
379
3.
379
4.
380
5.
380
6.
381
DERECHO PUBLICO
724
7.
3Bl
B.
Publicacin ....................................................................................................................
3Bl
3Bl
Conformacin .................................................................................................................
3Bl
l.
2.
3.
3B2
3B2
3B2
3B2
3B2
3B2
3B2
3B2
l.
2.
3B2
3B2
3B3
3B3
3B3
3B4
3B4
3B2
Competencias normativas...............................................................................................
3B3
3B4
3B4
3B5
3B6
c. leyes locales..............................................................................................................
3B6
3B7
4.
3B7
5.
3B9
3B9
3B9
3B9
390
390
6.
390
7.
B.
390
391
392
392
392
390
390
390
391
391
393
393
393
393
393
INDICE GENERAL
725
393
394
394
394
394
394
394
395
395
395
395
396
396
397
397
397
398
398
399
400
400
402
402
403
CAPITULO X
El PODER EJECUTIVO
l. Naturaleza, denominacin y carcter ................................................................................
407
1.
408
2.
408
3.
Juramento .......................................................................................................................
409
4.
409
5.
41O
6.
41O
7.
Acefala ..........................................................................................................................
411
8.
412
414
1.
Jefaturas ................ ... ............. ..... ...................................... .... ...... ......... ...... ........ ..............
414
2.
415
3.
416
4.
416
5.
417
6.
418
7.
419
8.
421
726
DERECHO PUBLICO
Intervencin federal........................................................................................................
421
421
422
9.
422
422
14. Supervisin de la facultad del jefe de gabinete de recaudar e invertir las rentas de
la Nacin........................................................................................................................
422
15. Patronato........................................................................................................................
423
423
424
1.
424
2.
la institucin ministerial.................................................................................................
425
a. Incompatibilidades ....................................................................................................
425
b. Designacin. Remocin.............................................................................................
426
426
..
....
..
426
El jefe de gabinete y los ministros y sus relaciones con el Congreso ... .............................
427
427
3.
1.
2.
Derecho comparado.......................................................................................................
428
3.
429
431
..
427
CAPITULO XI
EL PODER JUDICIAL
l. Naturaleza y estructura ............................................................................ .................. .......
433
Rgimen federal y el doble orden judicial: justicia federal y justicia local .......................
434
1.
2.
435
3.
436
437
1.
437
2.
438
3.
438
4.
439
S.
440
440
la doble instancia...........................................................................................................
440
2.
441
3.
441
1.
INDICE GENERAL
IV. El juez
1.
Nombramiento
2.
Incompatibilidades
3.
Garantas
.oo.oo oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
. . . ooooooooooo oooooooooooooooooooooooooooooooooooooOOooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
a. Inamovilidad
V. justicia federal
Competencia
445
445
3) Contenciosa
446
446
. . ..
5) Privativa y excluyente
6) Inalterable
00000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000
. . . oo.ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
4) limitada y de excepcin
447
oooo
, oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
448
ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO
449
000000000000000000000000000000000000000
449
00000000000000000000000000000000000000000000000
450
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000
450
450
1.
Artculos 1 4 , 1 5 y 1 6 d e la l ey 48
2.
Objeto
oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
451
451
452
452
452
453
000000 000 0 0 00 oo. . . oooo . .. oo. OOOoOO. 0000000 00000.00000000 000 00000.000000000.000000000.000000 000000000. oooo. 00
454
b. Propios
c. Formales
4.
Procedimiento
S.
6.
Gravedad institucional
7.
Sentencia arbitraria
oooo. . . . . . . 00000 ... 0000 ooooooooooooooooooooooooooooo ...... oo .... oooooooooooooooo .... oo .... ooooooooooooo..
ooooooooooooooooooooooooooooOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO
455
455
ooooooo . . .ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
456
457
oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
458
ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooOoooOOOOOOOOOOOOOOOOOOooOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO
458
Antecedentes extranjeros
2.
3.
Integracin
4.
, ooooooooooooooooooooooooo..
oooooooo 0 0 . .
447
447
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000
447
447
2) Competencia apelada
446
ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
Requisitos
444
a. Comunes
443
444
3.
443
445
f.
443
oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
1.
727
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000
460
462
Funciones y atribuciones
b. Funciones disciplinarias
462
oo . . oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
463
ooOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO
. . 00000000 . . . 0000000000000 00000 000 000000000 000000000. oooo oooo 00000000000000 0 . 0 0 000 00.
5.
Mandato
6.
ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
000000000000000000000000000000000000000000000000000000000
o o o o . ooooooooooooooooooooooooooooooOOoooooooooo.ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
oo .. ooooooooooooooooooooooooooooo.
ooOOooooooooOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOoOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO
463
463
464
464
465
465
465
466
466
462
oooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo.oooooooooooooooooooooooooooooo
a. Funciones econmico-financieras
DERECHO PUBLICO
728
f.
g. Clusula transitoria . ..... ....... ... . .... ..... . ........ ....... ................ . ... ... .... .. . .. .. ............ .... .. ......
466
466
467
l.
467
2.
Funcin ...... ........................ ......... ......... .. ......... ............. .............. ....... . . .. . ............ ... . .. .. .. ..
469
3.
469
4.
Inmunidades...................................................................................................................
469
S.
Mandato .........................................................................................................................
470
CAPITULO XII
GOBIERNOS DE PROVINCIA
l. Introduccin ............................................................................ .............. ..........................
471
11. Formas o sistemas de ejercicio del poder central en los Estados federales ....... .................
473
474
47S
l.
Subordinacin ................................................................................................................
47S
2.
476
3.
Coordinacin..................................................................................................................
476
476
1.
Pautas.............................................................................................................................
476
2.
477
3.
478
4.
Poderes prohibidos.........................................................................................................
479
S.
479
6.
479
7.
480
480
480
480
a. Autonoma institucional.............................................................................................
b. Autonoma poltica ........................................................... .........................................
c. Integridad territorial .......................................................... .........................................
8.
Federalismo tributario.....................................................................................................
480
9.
480
480
483
483
48S
486
486
486
488
488
489
489
a. Crear regiones............................................................................................................
b. El artculo 124 y la situacin de la ciudad de Buenos Aires ... ..... . ...........................
.
..
f.
i.
INDICE GENERAL
729
491
1.
Quin interviene?..........................................................................................................
494
2.
494
a. El PoderEjecutivo......................................................................................................
b. El Poder Legislativo....................................................................................................
494
494
c. El PoderJudicial ........................................................................................................
494
d. LasMunicipalidades..................................................................................................
495
495
496
501
3.
TERCERAPARTE
DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPITULO XIII
DERECHO ADMINISTRATIVO
l. Concepto............................................................................................................................
509
11. Codificacin......................................................................................................................
51 O
511
1.
511
2.
Con el DerechoConstitucional.......................................................................................
512
3.
Con el DerechoPoltico.................................................................................................
513
4.
513
5.
Con el DerechoCivil......................................................................................................
514
514
1.
Ley .................................................................................................................................
515
515
2.
Reglamento administrativo.............................................................................................
3.
Jurisprudencia.................................................................................................................
515
4.
Costumb re......................................................................................................................
516
5.
Doctrina.......................................................... :..............................................................
516
516
1.
Concepto........................................................................................................................
516
2.
Clasificacin...................................................................................................................
516
516
517
518
1.
518
Introduccin...................................................................................................................
DERECHO PUBLICO
730
2.
Modalidades ...................................................................................................................
...........................................................................................................
b. Desconcent racin ......................................................................................................
c. Descent ralizaci n ......................................................................................................
Ca racteres de los entes descent ralizados .......................................... ..............................
a. Cent ralizacin
3.
1.
2.
Concepto........................................................................................................................
Inter vencin administ rativa
............................................................................................
519
519
519
520
520
521
521
521
CAPITULO XIV
El ACTO ADMINISTRATIVO
l. Concepto............................................................................................................................
1.
2.
b. Unilateral...................................................................................................................
c. Efectuada en ejercicio de la funcin administrativa ....................................................
d. Que p roduce efectos jurdicos ...................................................................................
e. Individuales ..................................................................................... ..........................
f.
11. Elementos..........................................................................................................................
1.
2.
..................................................................................................................
1)
2)
3)
4)
3.
Objeto ............................................................................................................................
a. Concepto...................................................................................................................
b. Requisitos
4.
..................................................................................................................
Voluntad .........................................................................................................................
a. Concepto...................................................................................................................
b. Requisitos
1)
2)
3)
4)
5.
..................................................................................................................
...................................................................................
En el origen de la voluntad
................................................................................. ............................
..............................................................................................................
Silencio......................................................................................................................
523
523
524
524
525
525
526
528
528
528
528
529
529
530
530
531
531
531
531
532
532
532
533
533
534
534
534
535
536
538
538
538
538
538
539
539
INDICE GENERAL
731
6.
539
7.
Formas de publicidad.....................................................................................................
540
111. Caracteres........................................................................................................................
540
1.
540
2.
540
540
b. Fundamento...............................................................................................................
541
541
542
543
543
c.
3.
4.
543
2) Judicial ..................................................................................................................
543
Estabilidad ......................................................................................................................
a. Concepto ...................................................................................................................
544
544
544
c.
S.
542
544
lmpugnabilidad ..............................................................................................................
546
546
546
547
l.
547
2.
547
3.
548
4.
548
S.
548
6.
549
V. Modificacin.....................................................................................................................
550
1.
Concepto ........................................................................................................................
550
2.
552
552
552
553
3) Omisiones.............................................................................................................
553
b. Ratificacin................................................................................................................
553
553
VI. Extincin..........................................................................................................................
554
1.
554
2.
554
554
3.
554
555
555
1) Rechazo ................................................................................................................
555
2) Renuncia ...............................................................................................................
555
555
556
555
DERECHO PUBLICO
732
CAPITULO XV
OTRAS FORMAS DE MANIFESTACION DE LA
VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
l. Intro duccin ......................................................................................................................
557
557
1.
Concepto ........................................................................................................................
557
2.
558
3.
558
4.
559
5.
559
560
1.
560
2.
560
3.
Clases .............................................................................................................................
561
561
561
c. Dictmenes ................................................................................................................
561
562
562
562
562
562
563
563
2.
563
3.
563
4.
Materia ...........................................................................................................................
565
5.
566
6.
Forma: publicacin.........................................................................................................
566
7.
Competencia ..................................................................................................................
566
..
1.
8.
566
9.
Clases .............................................................................................................................
567
567
568
........
568
569
_............. . . . .
1) Motivacin............................................................................................................
569
570
3) Formas ..................................................................................................................
570
570
5) Trmite .................................................................................................................
570
570
..
e. Jurisprudencia ............................................................................................................
570
f.
Recepcin constitucional...........................................................................................
574
574
INDICE GENERAL
733
1.
574
2.
575
575
576
576
576
576
576
576
3.
576
4.
577
5.
a. Sujetos .......................................................................................................................
b. Consentimiento .... .....................................................................................................
c. Contenido ..................................................................................................................
578
578
578
579
579
6.
580
7.
580
580
581
581
581
581
582
582
582
582
583
585
585
586
8.
l)
3)
4)
5)
6)
7)
Adjudicacin . ......................................................................................................
.
CAPITULO XVI
PROCEDIMIENTO Y PROCESO ADMINISTRATIVOS
l. Distincin entre proceso y procedimiento administrativos.................................................
587
588
1.
588
589
589
589
589
589
2.
3.
4.
589
589
589
589
DERECHO PUBLICO
734
590
591
591
591
591
592
592
592
594
j.
5. .
590
Carcter escrito..........................................................................................................
593
594
594
594
594
596
596
3) Fundamentos ........................................................................................................
597
597
596
598
6) Efectos del recurso . ...... .......... .... ...... ..... .... .... ...... ...................... ... ..................... . ...
599
7) Formalidades de la presentacin...........................................................................
600
601
2) Jerrquico .............................................................................................................
4) Revisin................................................................................................................
602
602
602
604
605
607
608
609
3) Fundamento..........................................................................................................
608
609
610
5) Resolucin............................................................................................................
611
611
1.
611
2.
612
3.
Plazos.............................................................................................................................
613
CAPITULO XVII
615
616
617
INDICE GENERAL
735
618
619
619
l.
619
620
620
622
623
624
2.
1.
624
2.
625
3.
626
4.
626
627
1.
627
2.
628
3.
Polica industrial.............................................................................................................
628
4.
Polica comercial............................................................................................................
628
5.
629
CAPITULO XVIII
SERVICIO PUBLICO
l. Consideraciones generales .................................................................................................
631
631
632
1.
633
633
2.
3.
633
4.
633
633
634
1.
634
2.
635
3.
Uniformidad ...................................................................................................................
635
4.
Generalidad....................................................................................................................
635
S.
635
736
DERECHO PUBLICO
635
VIl. Formas de prestacin ..... ...... ........................................................... ... .. ............ ......... ... ..
636
VIII. Usuario..........................................................................................................................
636
636
1.
Proporcionalidad............................................................................................................
637
2.
637
3.
Legalidad........................................................................................................................
637
638
638
1.
640
2.
640
641
XIII. Privatizacin..................................................................................................................
642
643
644
1.
Telecomunicaciones.......................................................................................................
644
2.
645
3.
645
4.
645
S.
645
6.
645
7.
645
8.
645
CAPITULO XIX
FOMENTO O PROMOCION
l. Nocin .................................................................... .............. .. ................................. .........
647
1.
647
2.
Medios ...........................................................................................................................
647
3.
Destinatarios...................................................................................................................
647
4.
647
648
. .
1.
Nacional ..... .... ......................................... .... ..... ..... .... ...... :..............................................
648
2.
648
INDICE GENERAL
737
649
1.
Honorficos.....................................................................................................................
649
2.
Psicolgicos....................................................................................................................
649
3.
649
4.
Econmicos....................................................................................................................
649
650
650
VI. Subvencin......................................................................................................................
651
651
VIII. Aplicaciones..................................................................................................................
651
1.
651
2.
653
654
1.
2.
654
654
655
655
655
655
656
657
657
2.
657
3.
Objetivos........................................................................................................................
658
4.
658
1.
5.
658
6.
Formas de inversin........................................................................................................
659
7.
659
8.
659
659
1.
Concepto ........................................................................................................................
659
2.
Clases .............................................................................................................................
660
3.
661
4.
Estado y tecnologa.........................................................................................................
661
5.
662
a. Fiscales ......................................................................................................................
662
662
c. De control
663
Rgimen legal.................................................................................................................
663
663
6.
..
DERECHO PUBLICO
738
CAPITULO XX
LOS AGENTES DEL ESTADO
l. Concepto............................................................................................................................
667
11. Servicios personales obligatorios ................ ........................... ......... .... ......... .....................
668
669
1.
Idoneidad .......................................................................................................................
669
2.
669
3.
670
670
b. El sorteo .....................................................................................................................
c. La eleccin ...................................... .........................................................................
671
4.
d. La cooptacin ............................................................................................................
671
671
f.
671
g. La accesin ................................................................................................................
671
672
672
672
672
672
672
673
673
673
674
674
674
674
674
674
674
2) Horarios................................................................................................................
675
675
S.
671
Incompatibilidades.........................................................................................................
675
675
675
675
676
6.
Otros deberes.................................................................................................................
676
7.
Derechos........................................................................................................................
676
676
677
677
677
677
677
678
678
677
679
6) Asignaciones complementarias.............................................................................
679
INDICE GENERAL
f.
La estabilidad .............................................................................................................
739
679
679
680
680
681
681
i.
j.
681
681
681
682
682
682
l.
683
683
684
1.
684
2.
685
3.
685
4.
685
686
686
686
687
688
689
5.
CAPITULO XXI
691
l.
691
2.
691
3.
691
4.
692
11. Fundamentos.....................................................................................................................
694
696
1.
696
2.
696
3.
696
697
697
699