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No Mas Ventanas Rotas
No Mas Ventanas Rotas
NO MS
VENTANAS
ROTAS!
CMO RESTAURAR EL ORDEN Y REDUCIR
LA DELINCUENCIA EN NUESTRAS COMUNIDADES
GEORGE L. KELLING
CATHERINE M. COLES
En todo momento, la polica debe mantener con la gente una relacin que haga realidad la tradicin histrica de que los policas son el pblico y el pblico son los policas.
Los policas son los nicos miembros del pblico a quienes se les paga para dedicarse
de tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano interesado
en el bienestar comn.
SIR ROBERT PEEL
Fundador
Polica Metropolitana de Londres, 1829
NDICE
Lista de grficas
Prlogo a la edicin en espaol
Prlogo de James Q. Wilson
Agradecimientos
Introduccin
Nota final
Notas
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Bibliografa 451
LISTA DE GRFICAS
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A LA EDICIN EN ESPAOL
ste libro ser de gran inters para aquellos lectores que, como millones de
personas, estn preocupados por la inseguridad y la creciente corrupcin
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George Kelling y Catherine M. Coles dan respuesta a estas y otras interrogantes y en su libro No ms ventanas rotas! nos demuestran que existen soluciones creativas, que se han puesto en prctica y que han mostrado ser efectivas en otras sociedades para reconstruir el clima de seguridad y restablecer la
cultura de la legalidad.
Existe un nuevo paradigma policial, que precisamente tuvo su origen en un
ensayo escrito por George Kelling y James Q. Wilson titulado "La polica y la
seguridad del vecindario", que apareci en la revista The Atlantic en marzo de
1982. Ese ensayo se bas en lo aprendido en un experimento en Newark con
la polica que patrullaba a pie, prctica que para inicios de los aos ochenta
estaba pasada de moda. Esto llam la atencin del alcalde de Nueva York,
Rudolph Giuliani, quien enfrentaba graves problemas de inseguridad en la ciudad. Entr en contacto con Kelling, discutieron el modelo propuesto y este ltimo sugiri que se contratara a William Bratton. Fue este brillante y creativo
polica de carrera quien desarroll y puso en prctica el nuevo paradigma de
seguridad pblica conocido en la terminologa policiaca como "ventanas rotas".
Constituye un verdadero parteaguas histrico para la criminologa, la ciencia y
la ingeniera social, pues permite resolver en el corto plazo problemas considerados, durante mucho tiempo, como irresolubles o difciles de superar.
Este interesante libro tiene dos propsitos importantes: por una parte,
sealar los principios fundamentales del nuevo paradigma, las normas que
deben regir la conducta de una sociedad que desea convivir ordenada y pacficamente, y por otra, narrar en forma sencilla y prctica historias de xito que
han hecho posible que ciudades y comunidades en extremo conflictivas volvieran a la normalidad y al orden.
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CAROLINA R. DE BOLVAR
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James Q. Wilson
porneos y produce entre el pblico en general la guerra de la cultura norteamericana. Los defensores de la libertad visualizan un mundo de individuos
autnomos que escogen libremente su destino y cuyas libertades resultan esenciales para el desarrollo personal y la democracia social. Los defensores de la
comunidad consideran que nadie es verdaderamente autnomo, que la libertad slo puede existir en un ambiente de orden razonable, y que el desarrollo
personal requiere del apoyo tanto familiar como del vecindario.
Dicha divisin no es correlativa a la diferencia que existe entre lo liberal y
lo conservador. Entre los partidarios de la libertad se incluyen los libertadores
que son conservadores econmicos orientados al mercado. Los defensores de
la comunidad incluyen a los liberales que piensan que las fuerzas del mercado,
por lo general, destruyen la vida comunal. John Rawls y Robert Nozick, aunque
muy diferentes en su actitud respecto del gobierno, resultan similares al basar
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poco convencional. As que la polica se dice que mejor hay que retirarse, no
hacer nada. Como resultado, la polica frecuentemente no lleva a cabo ni las
ms mnimas acciones que los tribunales le permiten. El pblico se molesta ms
y el tema afecta el resultado de una campaa poltica por un puesto en el cabildo o una alcalda.
Durante muchos aos, George Kelling estudi este problema, aconsej a funcionarios pblicos sobre la manera de tratarlo y evalu sus esfuerzos para hacerlo. En el proceso se convirti en una autoridad prominente sobre el problema de cmo controlar la conducta desordenada en los lugares pblicos. Hasta
ahora no haba un tratamiento global de lo que l ha aprendido; ahora, aqu est.
El ttulo,Nomas ventanas rotas!, es una alusin a un ensayo que Kelling y
yo publicamos en The Atlantic Monthly en marzo de 1982. Usamos la imagen de
las ventanas rotas para explicar cmo los vecindarios pueden decaer en el desorden e incluso el crimen si no hay alguien que se encargue fielmente de su
mantenimiento. Si est rota una ventana de una fbrica o una oficina, los
transentes observan y concluyen que a nadie le importa o que no hay un
responsable. Con el tiempo, algunos empezarn a arrojar piedras para romper
ms ventanas. Pronto todas las ventanas estarn rotas y la gente al pasar pensar no solamente que no hay un responsable del edificio, sino adems, que
nadie se encarga de la calle en la que se encuentra. Slo los jvenes, los delincuentes y los imprudentes tienen algo que hacer en una calle abandonada y
pronto cada vez ms ciudadanos abandonarn la calle y la dejarn a aquellos
que suponen merodean por ella. Los desrdenes sin importancia conducen a
otros ms y ms grandes, y tal vez hasta al crimen.
Una tradicin legal centrada en los derechos no lidia fcilmente con este
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PRLOGO
problema. Para el juez es difcil creer que una ventana rota sea tan importante,
o que la polica deba tener facultades para ejercer su autoridad sobre la gente
que pudiera romper ms ventanas. El juez ve una toma de la calle en un momento; por el contrario, el pblico ve completa la pelcula de la lenta e inexorable decadencia de la calle.
Kelling ha visto desarrollarse este proceso y entiende los valores en competencia que estn en juego. A travs de esta investigacin sobre la historia de la
accin de la polica en los Estados Unidos y su trabajo de asesoramiento en
dependencias pblicas, entre las que destaca el Departamento de Trnsito de la
Ciudad de Nueva York, aprendi cmo se puede tratar el problema de mantener el orden en los lugares pblicos a un costo mnimo de libertad individual.
Coles estudi la ley en esta materia y establece con admirable claridad su condicin desesperadamente confusa.
El resultado es un libro que debe leer todo jefe de polica, alcalde, activista
comunitario y ciudadano preocupado. Proporciona lineamientos prcticos
sobre cmo lidiar con un problema que muchos de nosotros simplemente discutimos, en tonos cada vez ms estridentes, para expresar nuestra indignacin
por los excesos ya sea del individualismo radical o del comunitarismo conformista.
Podemos reclamar nuestros espacios pblicos sin sacrificar nuestras libertades esenciales, pero para hacerlo, muchos grupos -los tribunales, la polica y
gran cantidad de instituciones pblicas y privadas- deben cambiar su manera
de pensar acerca de estos asuntos. Kelling y Coles les dicen cmo.
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AGRADECIMIENTOS
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(MTA),
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AGRADECIMIENTOS
borradores de los captulos. Kay Codish, quien dirige educacin en el Departamento de Servicio de Polica de Nueva Haven, fue una valiosa correctora
de esas primeras redacciones. Dean Esserman, jefe del Departamento de Polica
Metro Norte, fue una constante fuente de apoyo e informacin. El procurador
de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, el subprocurador de la ciudad de San
Francisco, Michael Olsen, y Michael Sarbanes, de la Oficina del Alcalde de
Baltimore para Justicia Penal, todos nos ayudaron a reunir informacin en sus
ciudades. Laurie Schwartz, de la Asociacin de Vecindarios del Centro de
Baltimore, tambin hizo ms de lo que tena que hacer. Jeremy Travis, director
del Instituto Nacional de Justicia, y Susan Herman, de la Fundacin para las
Empresas, fueron especialmente valiosos para poder entender la historia de los
sucesos de la ciudad de Nueva York. William Bratton, ex comisionado de polica de la ciudad de Nueva York, proporcion el laboratorio para un planteamiento de "ventanas rotas" en el Departamento de Polica de Trnsito de la
Ciudad de Nueva York y en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva
York; tambin atendi a nuestras llamadas a travs de su ocupado personal y
nos ayud en todo lo que pudo. Finalmente, Robert Johnson, presidente de
First Security, nos ense acerca de la seguridad privada y fue una fuente constante de apoyo durante nuestra tarea.
Tambin agradecemos a nuestros colegas editores: John Harney nos anim
a buscar la audiencia ms amplia posible cuando revis nuestro primer proyecto. Abigail Strubel, de Free Press, nos ayud a encontrar nuestra voz. Y, claro,
junto con sus colegas editores, despedimos al desaparecido Martin Kessler,
nuestro primer editor en Free Press. Fuimos inspirados por el contacto que
tuvimos con l, aun cuando fue limitado.
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Tres expresiones finales de agradecimiento. Primero, Larry Mone, presidente del Instituto Manhattan, quien nos apoy en cada fase de la evolucin de
este manuscrito. Le agradecemos a l sinceramente todo su apoyo.
Segundo, desde su apoyo a las investigaciones iniciales de Kelling como
miembro de la junta directiva de la Fundacin de la Polica a principios de la
dcada de 1970, hasta su apoyo para este libro, James Q. Wilson ha sido un
generoso colega fuera de lo comn. Despus de la publicacin de Kelling del
Experimento de la patrulla a pie de Newark, en 1981, Wilson ofreci ser coautor con Kelling de un artculo en The Atlantic. Al hacer la oferta, Wilson
destac especialmente el inters de Kelling por las actividades de los policas
de la patrulla a pie de Newark en el vecindario. No obstante, Wilson pudo
haber satisfecho su compromiso con Kelling simplemente refirindose al
experimento de Newark en el artculo y escribirlo solo -un hecho reconocido por Kelling cuando Wilson hizo su oferta de coautora-. Kelling contribuy sustancialmente al artculo, pero Wilson acu la metfora "ventanas
rotas": en retrospectiva, un poderoso smil que captur las inarticuladas y
desconocidas preocupaciones de los ciudadanos, las fallidas respuestas de las
dependencias de polica y la justicia penal, as como la enorme capacidad
para hacer lo bueno, de policas bien intencionados, una vez que son puestos
en los vecindarios. La extraordinaria generosidad de Jim, tanto intelectual
como de otras formas, ha persistido a travs de la concepcin, produccin y
publicacin de este libro.
Tambin agradecemos la ayuda de cientos de policas, funcionarios de
justicia penal y ciudadanos que nos abrieron sus ocupaciones, organizaciones, hogares y vecindarios. Esperamos haberlos reflejado en una forma
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respetuosa y precisa. Sin embargo, los puntos de vista u opiniones expresados aqu, pertenecen por supuesto a los autores, y no necesariamente son
los de nuestros amigos, colegas o instituciones de apoyo.
GEORGE L. KELLING Y CATHERINE M. COLES
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de libertad condicional, los de libertad bajo palabra y los procuradores de justicia? Por qu no estaban ah como parte del equipo de la comunidad para
recuperar y mantener el control de las calles, para mandar el poderoso, mensaje
de que los vecinos y los agentes del gobierno contra el crimen no toleraran que
los traficantes tomaran las calles y aterrorizaran el vecindario? Por qu al oficial de polica, una persona joven, bien intencionada y preocupada por la
situacin, que expres su indignacin por las condiciones prevalecientes, se le
asignaba a este vecindario solamente de manera ocasional en horas extras, en
lugar de tener una asignacin fija y permanente? Claro, nosotros sabemos las
respuestas oficiales. Los agentes de libertad condicional y libertad bajo palabra
estn abrumados por el nmero de casos que atienden. Los procuradores de
justicia deben concentrarse en los casos graves y en la cantidad de los mismos.
La polica est abrumada con las llamadas del 911. Y para todos estos profesionales resulta ms eficiente operar desde las instalaciones centralizadas. Pero
ocultos detrs de estos razonamientos se encuentran modelos profesionales y
burocrticos de desempeo y motivacin personal, que no tienen mucho que
ver con la seguridad del vecindario.
Felizmente, muchos departamentos de polica y unos cuantos oficiales de
libertad condicional, as como algunos procuradores, empiezan a cuestionar
seriamente sus suposiciones y sus estrategias de operacin, y cambian sus
planteamientos a unos que busquen solucionar problemas en la comunidad. Al
mismo tiempo, mientras que los ciudadanos exigen orden y algunas instituciones de polica y de justicia contra el crimen les responden, los liberales y las
uniones de libertad civil, y los defensores de las personas sin hogar se encuentran exactamente en la direccin opuesta. Es escandaloso el tono de esta con-
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troversia. Los peridicos locales presentan a diario noticias, editoriales, secciones especiales y cartas que expresan la preocupacin pblica y la intensa
controversia referente al desorden en la comunidad.
Por ejemplo, en San Francisco, una de las ciudades social y polticamente ms
liberales de Estados Unidos, las ltimas dos elecciones para la alcalda se han centrado en temas relacionados con la gente sin hogar y el desorden. A finales de la
dcada de 1980, el alcalde Arthur Agnos se rehus a sacar de los parques pblicos los campamentos de las personas sin hogar, especialmente del Centro Cvico.
Por consiguiente, al Centro Cvico se le denomin "Campo Agnos", y se convirti en un tema de importancia en la eleccin de alcalde en 1991. Frank Jordan,
un oficial de polica jubilado, fue elegido alcalde con base en sus promesas de
restaurar el orden. Cuatro aos despus, durante la siguiente campaa, el programa del alcalde Jordan para restaurar el orden, la Operacin Matriz, domin el
debate poltico. Su sucesor, Willie Brown, desapareci la Operacin Matriz pero
confirm a los ciudadanos que aplicara la ley a las personas que acamparan,
bebieran o cometieran delitos menores en parques y lugares pblicos.
La preocupacin de San Francisco por el desorden no es rara. En 1993,
durante la campaa para alcalde de la ciudad de Nueva York, ambos candidatos, David Dinkins y Rudolph Giuliani, estaban en contra de "los limpiaparabrisas callejeros", que eran jvenes que le sacaban dinero a los conductores
de vehculos, limpindoles el parabrisas aun sin su consentimiento.
Tales historias hablan tanto de una fuerte indignacin por parte de muchos
comerciantes y residentes urbanos por los insultos, amenazas y descortesas que
enfrentan diariamente, como de una demanda que va en aumento y adquiere
poder poltico, para que algo se haga contra el desorden generalizado. Pero
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En segundo lugar, aquellos que exigen orden no son en su mayora imperialistas morales. Por ejemplo, la mayor parte de las personas que se oponen a la
prostitucin en el rea de Tenderloin de San Francisco no son vigilantes mojigatos
que se preocupan por el comercio del sexo como una cuestin de principios. Ellos
simplemente se oponen al comportamiento promiscuo de las prostitutas y sus
clientes, quienes pblicamente realizan actos sexuales en autos estacionados, tiran
material profilctico y agujas en las banquetas, en las puertas de las casas y en parques pblicos sin pensar en los nios que juegan en esos lugares, e ignoran las
peticiones pblicas de un poco de discrecin en su comportamiento.
Finalmente, los defensores de la restauracin del orden no proponen alguna forma de tirana de las mayoras. La mayor parte de ellos est consciente de
los excesos del pasado y los peligros inherentes al balancear los derechos individuales contra las ms amplias demandas de la comunidad. Aqu hablamos del
comportamiento que viola las normas de conducta generalmente aceptadas y
sobre las cuales existe un amplio consenso a pesar de las diferencias raciales,
tnicas y de clase social.
Este conflicto no es solamente poltico: es legal y se pelea en los tribunales.
Como Kent Scheidegger, de la Fundacin Legal de Justicia contra el Crimen
(Criminal Justice Legal Foundation), correctamente predijo: "Cuando una ciudad
decide hacer algo en relacin con el orden pblico, la primera duda que surge es:
'Nos demandarn?' Inevitablemente, la respuesta es s".2 Dado el papel especial
que desempean los tribunales en los Estados Unidos como rbitro final de gran
parte de las normas de comportamiento pblico, los ciudadanos, los medios de
difusin y los funcionarios pblicos -en especial la polica y los encargados de impartir justicia- deben comprender la forma y la lgica del pensamiento legal que
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prcticas que mejoren la calidad de vida en el vecindario. Se sienten impacientes por el cambio y lo han hecho saber a la polica, fiscales, funcionarios
correccionales y a los tribunales. Durante las dcadas de 1960 y 1970, cuando
disfrutbamos de prosperidad y el siguiente trabajo poda ser mejor que el anterior y los sueldos se incrementaban constantemente, muchos ciudadanos crean
que podan dejar un vecindario en decadencia por otro mejor. Pero para muchos, esto ya no es posible. Tanto los residentes como los comerciantes se quedan en Dorchester en Boston, en el lado oeste de Milwaukee, en el distrito universitario de Seattle, el rea de Tenderloin de San Francisco y en Columbia
Heights en Nueva York, y exigen detener el deterioro y restaurar el orden. Es
muy significativo que los ciudadanos estn saliendo a las calles para retomarlas.
Si la sociedad penaliza ciertos tipos de comportamiento, cmo asegurarnos
de que la polica no utilice estas leyes para hostigar a los marginados, a los
pobres y a las minoras? Esta cuestin es especialmente importante cuando uno
sabe que la polica y las dependencias de justicia contra el crimen tienen lamentables antecedentes en cuanto a respetar, ya no digamos proteger, los derechos de las minoras y de los pobres. Los comentarios racistas del detective
jubilado Mark Fuhrman, de Los ngeles, son slo un ejemplo de las polticas
policiacas no oficiales cuyo objetivo es reprimir a las minoras y a los pobres.
Es preocupante que muchos policas, fiscales y agentes correccionales hayan
estado secuestrados en sus vehculos u oficinas por tanto tiempo, que han perdido la nocin de lo que sucede en las calles y su capacidad para solucionar los
problemas. Francamente, muchos de ellos han estado tanto tiempo fuera de
contacto con los buenos ciudadanos del vecindario, que ahora temen dejar sus
vehculos u oficinas.
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Y DELITOS GRAVES
n un informe ante la Comisin del Presidente sobre el Crimen y la Aplicacin de la Ley en 1967, Albert Biderman y otros especialistas en ciencias
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rantes y otros sitios, generalmente por la presencia de pordioseros, y la respuesta fue similar de parte de los residentes de la amplia zona de la Baha, quienes
informaron que ellos evitaban visitar toda la ciudad.2 Los ciudadanos decidieron movilizarse ms all de sus temores y abandonar su falta de accin para
exigir que la polica, los procuradores de justicia y otros funcionarios restauraran el orden en las calles de la ciudad. La respuesta de la polica y los procuradores fue dar prioridad al combate a la mendicidad agresiva y los campamentos en la va pblica (junto con la prostitucin callejera, que tambin es una
de las principales preocupaciones de los residentes de ciertos vecindarios). Sin
embargo, las labores de las autoridades de la ciudad para reaccionar de manera
positiva a las exigencias de los ciudadanos fueron atacadas en una demanda
legal que cuestionaba su apoyo en un decreto del estado de California que prohiba "abordar a alguien con propsitos de mendigar".
San Francisco no es un caso nico. Ahora mismo, en los vecindarios llenos de
problemas de Nueva Haven (Connecticut), Chicago, la ciudad de Nueva York,
Indianpolis y Milwaukee, si preguntamos a los residentes, comerciantes y asistentes cotidianos acerca de los mayores problemas en sus vecindarios, casi invariablemente hablan de los automviles abandonados, graffiti, ebrios en la va
pblica, prostitucin, pandillas de jvenes en los parques y otras manifestaciones
de conducta desordenada. La gente acta de acuerdo con estos temores: muchos
eligen dejar la ciudad. En 1994, al comentar sobre las respuestas de los residentes
de la ciudad de Nueva York a los "delitos menores", Jeremy Travis, ex agente de
la oficina del comisionado de polica (quien ese mismo ao fue nombrado para
encabezar el Instituto Nacional de Justicia -National Institute of Justice- durante
la administracin Clinton) declar en una entrevista para Newsday:
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do esas normas ayudaban a que los adictos a sustancias txicas superaran sus
patrones de conducta autodestructiva.
Estas no son acciones aisladas. En todo el pas, alcaldes como Jane Byrne de
Chicago, George Latimer de St. Paul (Minnesota) y Kevin White y Raymond
Flynn, de Boston, dieron pronta respuesta a los reclamos de los ciudadanos
para que mejoraran sus comunidades y vecindarios a travs de programas de
"calidad de vida". Ms recientemente, los alcaldes Stephen Goldsmith, de Indianpolis; Bret Schundler, de Elizabeth (Nueva Jersey); Frank Jordan, de San
Francisco, y Rudolph Giuliani, de Nueva York, surgieron como abiertos defensores de la restauracin del orden, as como combatientes de los delitos graves.
La calidad de vida y el desorden siguen encontrndose entre los temas ms
urgentes que abordan los polticos locales, independientemente del partido al
que pertenezcan. Sin embargo, el debate nacional sobre la criminalidad se enfoca exclusivamente en los delitos graves y temas relativos a ellos: la pena capital,
"la tercera es la vencida", la necesidad de ms prisiones, el control de armas y
la cantidad de policas en la calle. La falta de continuidad entre la concepcin
de los polticos nacionales y los legisladores sobre el "problema de la criminalidad", y la opinin de los ciudadanos que lo resienten y observan ms detenidamente el desorden continuo que los envuelve como un delito grave,
resulta problemtica en dos aspectos. Primero, es poco probable que las polticas que emanan del nivel nacional, financiadas con dinero federal, produzcan
programas que satisfagan a los ciudadanos. Segundo, esas polticas probablemente no tendrn un impacto sustancial sobre la criminalidad, sin importar la
forma en que quieran definirla.
Es tiempo de cambiar totalmente nuestra manera de pensar acerca de la
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D E F I N I C I N DE DESORDEN
Qu es el desorden? En su ms amplio sentido social, el desorden es el comportamiento incivilizado, burdo y amenazante, que perturba la vida, en especial la vida
urbana. La vida urbana se caracteriza por la presencia de muchos extraos y, en
tales circunstancias, los ciudadanos necesitan tener niveles mnimos de orden. Al
usar las reas urbanas para residir, ir de compras, utilizar ios servicios, trabajar, disfrutarlas culturalmente o tener espacios para que jueguen sus hijos, los ciudadanos
requieren lo que la urbanista Jane Jacobs llama "un remanente" de la vida urbana:
"el equipo integrado que permite a los extraos morar en paz juntos en trminos
civilizados pero especialmente dignos y reservados".5
Qu es este equipo integrado? Es la mirada de observaciones y rituales
callejeros mundanos a travs de los cuales la gente comunica su confianza y se
hace predecible. Limitar el contacto visual, el respeto al espacio individual, la
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modulacin de las voces, caminar por un lado de la acera... la lista es interminable. Muy pocas de estas actividades estn codificadas, la mayora brota en
los ciudadanos conforme maduran.
En vecindarios pequeos y homogneos, donde las vidas de la gente estn
entrelazadas de muchas maneras, el "remanente" de la vida en la calle es menos
necesario. En lugar de eso, la mezcla de compromisos y familiaridad es la principal garanta de la civilidad. Hasta a los individuos ms gravemente desordenados o trastornados los conocen personalmente los vecinos. Todos saben de lo
que son capaces, as es que su comportamiento es predecible, aunque sea desviado. En reas cosmopolitas donde el trato con extraos es frecuente y comn,
no hay un conocimiento personal, historia ni reputacin que nos pueda alertar
acerca de con quines nos relacionamos. En lugar de eso, tomamos nuestras
medidas de las actividades que observamos en las calles y de acuerdo con esto
formamos nuestra conducta pblica si nosotros somos los extraos.
Para la mayora de los ciudadanos no es difcil equilibrar la civilidad -que
implica restricciones autoimpuestas y obligaciones-, con la libertad. Sin embargo, hay unos cuantos que o no pueden o no tienen la voluntad de aceptar limitaciones sobre su propio comportamiento. En el extremo se encuentran delincuentes depredadores que asesinan, asaltan, violan y roban. La sociedad
condena casi unnimemente tal conducta. Adems de las normas y valores
sociales vigentes, tambin desarrollamos instituciones para prevenir y/o castigar
esta conducta: polica, procuradura de justicia, tribunales y hasta prisiones.
El comportamiento o la conducta desordenada no implica tales extremos;
sin embargo, aunque no es tan grave como los delitos que mencionamos arriba, puede ser una amenaza al orden pblico al crear condiciones de temor y
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pasaje del autobs), comprado artculos o servicios de vendedores ilegales, contratado prostitutas, obstruido el trnsito de automviles o de peatones en una
banqueta, cometido actos menores de vandalismo, o algunas otras pequeas
faltas que se califican como "conducta desordenada".
Por qu los ciudadanos se ofenden tanto y estn temerosos de actos que
muchos cometimos en alguna ocasin? Por qu a algunas personas culpables
de semejante comportamiento debe advertrseles y/o arrestrseles y a otras no?
Por qu estos comportamientos, aparentemente menos graves que otros delitos en su potencial para lastimar o lesionar, deben restringirse o reglamentarse
totalmente? La respuesta est en el temor inmediato que semejante conducta
desordenada engendra en la comunidad cuando llega a la masa crtica, y en el
potencial para propiciar delitos ms graves, la declinacin urbana y el deterioro
que pueden venir detrs del desorden desatado. Ni las preguntas ni las repuestas son acadmicas; el desorden, el temor, la criminalidad y el deterioro urbano
amenazan hoy seriamente la calidad de vida y el comercio en las ciudades de
Estados Unidos.
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locales, asumieron especial responsabilidad por determinados lugares o personas, desarrollaron fuentes regulares de informacin -administradores de
departamentos, comerciantes, gente de la calle-, se hicieron clientes cotidianos
de los restaurantes locales, vigilaron "lugares de riesgo" como bares y, en un
caso, una farmacia que a escondidas venda una amplia variedad de cuchillos y
navajas de afeitar de "hoja libre", y de muchas otras maneras se dieron a conocer y conocieron sus reas de accin. Finalmente, en colaboracin y con apoyo
de los ciudadanos, los oficiales establecieron "reglas de la calle" que fueron
ampliamente conocidas y aceptadas, tanto por la "gente respetable" como por
la "gente de la calle". Estas reglas informales cubran las conductas de pordioseros, acostarse o reunirse en las banquetas y en los parques, beber en reas
pblicas y el uso de drogas. No solamente prohibieron actos especficos, como
la prostitucin, sino que con frecuencia definieron la condicin y la forma bajo
las cuales podan realizarse las actividades, por ejemplo, se permita la mendicidad, pero no pedirle a la gente que estaba parada en la calle o que esperaba
en la parada del autobs. Se aceptaba sentarse en los prticos de las tiendas,
pero no acostarse. Ingerir bebidas alcohlicas en pblico poda hacerse si la
botella estaba dentro de una bolsa de papel caf y solamente fuera de la calle
principal. Las reglas variaban de un vecindario a otro.
La mayora de los jefes de polica de Nueva Jersey se sorprendieron cuando
los evaluadores del programa los enteraron, sin mencionar nombres, de que
policas que se supona estaban "en combate al crimen", realmente estaban en
"patrulla a pie". Por ejemplo, despus de ser llamado por segunda ocasin
durante la misma noche para detener reyertas en el mismo bar, un patrullero a
pie ya estaba harto. Aunque al horario del bar todava le quedaban algunas
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Un vecindario estable de familias que se preocupan por sus hogares, que ven por
los hijos de otros y fruncen el entrecejo ante intrusos indeseables, puede cambiar,
en unos cuantos aos o hasta en unos cuantos meses, y llegar a ser una selva
inhspita que asusta. Un terreno est abandonado, la hierba crece, una ventana est
destrozada. Los adultos dejan de regaar a los nios traviesos, los chicos se envalentonan y se vuelven ms traviesos. Las familias se cambian de vecindario, gente
sin arraigo llega a vivir ah. Los jvenes se juntan enfrente de las tiendas; con el
tiempo, un ebrio cae a la banqueta y se le permite que duerma ah. Los pordioseros
abordan a los transentes.12
Y as sigue la analoga. El comportamiento desordenado sin reglas y sin vigilancia le indica a los ciudadanos que el rea no es segura. La respuesta prudente pero temerosa de los ciudadanos, ser mantenerse lejos de las ciudades,
evitar ciertas zonas y reducir sus actividades normales y sus relaciones. Al alejarse los ciudadanos fsicamente, tambin se alejan de sus actividades de apoyo
mutuo con sus amigos en las calles y renuncian a los controles sociales que
inicialmente ayudaron a mantener en la comunidad; as penetra la pulverizacin social. Finalmente, el resultado para dicho vecindario, cuya fibra de vida
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yora de los policas se consideraron demasiado ocupados respondiendo a llamadas de peticin de servicio y en su trato con el delito grave, como para dar
atencin al desorden. Similarmente, segn muchos liberales, las acciones para
reducir el desorden violaran las protecciones constitucionales a los derechos
fundamentales de personas que no haban incurrido en ninguna accin "criminal". Especialmente los defensores de los mentalmente incapacitados, las personas sin hogar y los grupos minoritarios, expresaron su indignacin sobre lo que
percibieron como un ataque contra los pobres y los marginados.
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siguientes formas de "desorden social" (esto es, conductas opuestas a las normales) ms frecuentes: beber en pblico y ebrios en pblico; merodeadores
juveniles y pandillas en las esquinas; uso de drogas, vecinos escandalosos,
mendicidad y hostigamiento en las calles, especialmente el de personas aparentemente enfermas mentales, y la prostitucin. Varias formas de desorden
fsico se relacionaron con estas conductas desordenadas: tiendas de pornografa; vandalismo consistente en graffiti y dao a lugares pblicos como escuelas, paradas de autobuses, seales de trnsito y mquinas vendedoras; acumulacin de basura y desperdicios, y edificios abandonados y en ruinas.21
Un segundo resultado clave en el anlisis de Skogan fue una relacin directa entre desorden y crimen. En otras palabras, "el desorden y el crimen van juntos de una manera sustancial". En los vecindarios con ms alto nivel delictivo,
el desorden estaba ms fuertemente unido a la delincuencia que otras caractersticas de las reas, como la pobreza, inestabilidad en el mercado de la vivienda y la composicin predominante de minora racial entre los residentes.22 Por
ltimo, Skogan encontr que el desorden, directamente y como un paso previo
de los delitos, tena un papel importante en el deterioro del vecindario.
Al hacer bajar la moral de la comunidad y dar al vecindario una mala reputacin por toda la ciudad, el desorden, tanto en s mismo como por el
aumento de la delincuencia, desestabiliz el mercado local de la vivienda, ya
que los vecinos, temerosos, se fueron de ah y los precios de los bienes races se
desplomaron. Al mismo tiempo, los establecimientos comerciales no pudieron
atraer clientes y las inversiones en la comunidad cayeron en picada.23 Todos
estos factores contribuyeron directamente al decaimiento y el deterioro. La conclusin del profesor Skogan fue que un estudio exhaustivo sobre la delincuen-
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cia en un vecindario, tena que incluir una investigacin del desorden, el cual,
"tanto directamente como a travs del delito, desempea un papel importante
en el deterioro del vecindario. Las 'ventanas rotas' necesitan repararse rpidamente".24
Sin embargo, ms all de proporcionar pruebas para confirmar la hiptesis
de Wilson y Kelling, los resultados de Skogan tanto refutan como apoyan a
quienes impugnan los programas de mantenimiento del orden. Los crticos, al
discutirse las ideas de "Ventanas rotas", expresaron su legtima preocupacin de
que algunas variantes en las definiciones de orden podran conducir a una
"tirana de las mayoras", ejercida por un grupo del vecindario sobre los otros,
y a convertir la accin de la polica para ese fin, en el medio para establecer y
mantener ese control. Los trabajos del profesor Skogan sugieren que si entre los
ciudadanos de vecindarios especficos ya hay el consenso de que los comportamientos desordenados y amenazantes existen y que el problema del desorden
es grave, las actividades de mantenimiento del orden no deben ser utilizadas
para dividir a las comunidades. Esta conclusin se apoy en el "Experimento de
patrulla a pie" de Newark, donde los oficiales contaron con amplio apoyo de
todos los ciudadanos, incluso la gente de la calle. El tema es similar en las calles
de toda la ciudad: la gente reconoce el desorden cuando lo ve, y todos quieren
que algo se haga para solucionarlo.
La investigacin de Skogan tambin confirma que el temor de los ciudadanos al desorden no es una reaccin ni irrazonable ni extrema, ya que el
desorden verdaderamente antecede o acompaa al delito grave y al deterioro
urbano.25 En un sentido fundamental, confirma los temores y las experiencias
de los ciudadanos. Por ejemplo, en Ridgewood, un vecindario de Queens en la
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Desde la dcada de 1960, los criminalistas junto con la polica han reconocido que existen graves limitaciones en el empleo de los UCR como medicin
estadstica de los ndices de la criminalidad y el desempeo de la polica.
Primero, los UCR, por definicin, contienen delitos registrados (los reportes que
la polica acepta) contra delitos reportados. La diferencia entre delitos reportados y delitos registrados puede parecer trivial, pero abundan ejemplos de
"libros maquillados" para mantener bajas las estadsticas de criminalidad.30
Segundo, aparte de la vulnerabilidad de los UCR a la manipulacin, especialmente a nivel local, su principal problema sustantivo es que les falta registrar
los delitos no reportados. 31 En consecuencia, la informacin sobre delitos registrados representa sustancialmente menores niveles de criminalidad que los
reales. Tercero, los UCR son extraordinariamente selectivos. En los UCR se ignoran los delitos financieros y los de "cuello blanco", que son problemas graves.
Finalmente, las clasificaciones de los UCR "maquillan" lo complicado que es el
problema de la criminalidad. Bajo la definicin legal de robo, violacin y asalto
-slo por usar tres ejemplos del registro-, est una variedad de temas que disminuyen el nmero de categoras. Una de stas es la perpetracin del delito por
extraos, contra aquellos llevados a cabo por conocidos de las vctimas. Por
ejemplo, en 1993, de los 9'898,980 delitos violentos que se calcula que se
cometieron en Estados Unidos (violacin, robo y asalto), ms de la mitad,
5'045,040 (51 por ciento), los cometieron personas relacionadas con las vctimas.32 Los mtodos de clasificacin de los UCR llaman la atencin hacia una faceta del problema de la criminalidad y la alejan de otras, frecuentemente con
consecuencias graves, aunque no intencionales.33
Pese a sus debilidades, los UCR siguen siendo confiables para importantes
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crearon los UCR. La encuesta concluye que: "El patrn global de ndices de severidad indica que la gente claramente considera ms graves los delitos violentos que los ataques a la propiedad".36 En estas clasificaciones, el delito ms grave
que se identific, con una marca de 72.1, fue la colocacin de una bomba en
un edificio pblico, que caus la muerte de 20 personas. El segundo, 52.8, fue
la violacin y asesinato de una mujer. El tercer delito ms grave, 47.8, fue el de
un padre que asesin a un nio a puetazos. Muy abajo en la lista estuvieron
algunos problemas de los que trata este libro: una persona escandalosa que
molesta al vecindario, 1.1; un grupo de personas que se queda despus de que la
polica les dijo que era hora de retirarse, 1.1; un ebrio en la va pblica, 0.8; un
adolescente de 16 aos que viola el toque de queda, 0.7; y, al final de la lista,
un menor de 16 aos que se fue de pinta y no asisti a la escuela, 0.2.
Como puede esta informacin conciliar con la tesis central de este libro,
que afirma que para muchos ciudadanos y comunidades los problemas ms
graves son los que se clasificaron como menos graves en la encuesta nacional?
El reflejo de los hechos delictuosos en encuestas relativamente breves, aunque
sean metodolgicamente muy sofisticadas, saca de su contexto los hechos delictuosos. Esto es importante, ya que la conducta criminal es significativa para
todos nosotros, no slo porque involucra un hecho violento en contra de una
persona o propiedad, sino porque cualquier hecho se convierte en ms grave si
el entorno en que se realiz aumenta la intensidad del hecho, el miedo que produce y si tiende a daar a la comunidad en su conjunto. Esto no quiere decir
que el asesinato o el asalto, cualesquiera que sean las circunstancias, no sean
delitos graves. Lo que quiere decir es que por el contexto en el cual ocurre, el
delito puede tener un grave impacto no solamente en la vctima, su familia y
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lizaba dicho asalto -por un miembro de la familia, dentro del hogar- determinaba la accin de la polica. Los valores que se protegieron mediante dicha
tctica de la polica pueden o no haber sido legtimos, pero ciertamente significaron el reconocimiento a la autoridad de esposos y padres sobre sus
esposas e hijos, un valor que desde entonces ha hecho que el gobierno se resista
a interferir en la vida familiar; un valor que la sociedad an estima pero que
debe sopesarse contra los costos de la violencia sin control dentro de la vida
familiar.
Igualmente, la determinacin de la polica para intervenir o no en incidentes desordenados especficos, aunque definitivamente con base en la ley,
debe surgir de una evaluacin de la gravedad del comportamiento dentro de su
contexto. Pese a la existencia de un reglamento de la ciudad para cerrar los parques del vecindario a las 10:00 p.m., los policas pueden decidir pasarlo por
alto en una calurosa noche de verano y permitir que las familias sigan en el parque mientras se mantengan en orden y respetuosas de las circunstancias. Los
policas, al evaluar la situacin, perciben el contexto creado por un parque en
el vecindario de una densa rea urbana, que proporciona a un pacfico grupo
de vecinos un agradable refugio contra el calor y la humedad, y adaptan su
respuesta de acuerdo con esto.
Por ahora aclaramos solamente este punto: que el contexto agrega significado a un hecho, y es un elemento clave para que los policas decidan si aplican la ley estrictamente. Dejamos para el captulo 5 una discusin ms detallada de este tema y una respuesta a los recursos legales que se plantean contra el
uso de este criterio policiaco.
Cules son los elementos de contexto que le agregan significado a la con-
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ducta desordenada y que originan que sta tenga tan graves consecuencias para
una comunidad como las tiene un delito ms grave? Estos elementos son al
menos cinco: tiempo, lugar, comportamiento previo de una persona desordenada, la condicin de la "vctima" u observador de la conducta desordenada en
relacin con el infractor, y el agregado o conjunto de incidentes del hecho
especfico de que se trata, en especial si ste puede afectar a todo el vecindario
o comunidad. Aparte de su significado individual, estos cinco elementos frecuentemente interactan y configuran su efecto total.
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Un pordiosero parado pacficamente frente a un edificio a medio da, probablemente no sea amenazante para la mayora de las personas, pero el mismo
pordiosero, comportndose de la misma manera al atardecer o despus de
oscurecer, sin duda puede parecer amenazante. Dos pordioseros parados en la
salida del Metro, durante las horas pico, son una cosa muy diferente que los
mismos dos, con idntico comportamiento, parados ah a media noche cuando
hay muy poca gente. Que una prostituta se encuentre en una esquina de un
vecindario mixto, residencial/comercial, a las 2:00 a.m., es diferente que a
media tarde cuando los nios regresan de la escuela. La gente acostada en una
banqueta de un distrito comercial durante horas hbiles es ms molesta para la
circulacin de los peatones, de lo que sera durante las horas en que estn cerradas las tiendas. En cada caso, todo lo dems en el comportamiento y conducta de una persona puede ser lo mismo, pero el tiempo en que el comportamiento ocurre le da un significado especial y produce un impacto diferente en
las personas y en el vecindario.
Lugar
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sentado a la puerta de un edificio de apartamentos para ancianos en un vecindario residencial de la misma ciudad, podra parecerles muy amenazador.
Alguien que ofrece "cuidar su carro" a medio da en una calle puede ser fcil de
rechazar; sin embargo, el mismo hecho puede resultar mucho ms intimidante
en un estacionamiento pblico subterrneo cuando no hay nadie a la vista.
Igualmente, vender mercanca en un parque puede ser un problema
manejable. Los transentes pueden atravesar el parque para evitar el rea
congestionada, o cruzar la calle. En una zona comercial que depende de sus
aparadores para atraer a la clientela y del fcil acceso a las tiendas, los vendedores ambulantes pueden significar el desastre no slo para el comercio, sino
para quienes viven en el vecindario y dependen de los comerciantes.
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Cantidades o agregados
El factor numrico o agregado de un hecho especfico, tiene un impacto importante tanto en las actitudes de un individuo en respuesta a ese hecho, como en
la salud y vitalidad del propio vecindario. Como Wilson y Kelling mostraron,
las condiciones de desorden indican que nadie se interesa. Mientras ms grande
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sus programas y estrategias para combatir la criminalidad, implica un reordenamiento fundamental de las prioridades polticas y profesionales. Para el sistema
penal, el reto de este paradigma se entrelaza a una cultura de reforma de la justicia que desarrolle un nuevo concepto del "sistema" de justicia penal. Pedir a los
tribunales que reconozcan como una obligacin el inters de la comunidad por
el mantenimiento del orden y que otorguen facultades a la polica para intervenir
cuando se cometan hechos desordenados, es considerado por muchos como un
reto directo a las protecciones legales y constitucionales de las libertades fundamentales, un reto que ha crecido desde la dcada de 1960.
Sin embargo, las actividades de algunas ciudades para restaurar el orden y
prevenir o revertir la declinacin de los vecindarios urbanos empiezan a dar
resultados. Podemos aprender de sus xitos -en las legislaturas y en los cabildos de las ciudades, en los tribunales y en las calles- y de los fracasos de otros.
La restauracin del orden y la prevencin o reversin del deterioro urbano son
metas factibles de lograr. La estrategia aqu propuesta incluye, como un primer
paso, explorar exhaustivamente lo que es desorden y lo que no lo es, y tratar de
entender cmo las ciudades de Estados Unidos se convirtieron en sitios en
donde el desorden puede prosperar bajo la proteccin constitucional mientras
las normas de las comunidades son amenazadas.
Muchos de los que se oponen a restringir el desorden, afirman que actan
en apoyo de los pobres o de los grupos marginados, bajo principios legales que
pretenden defender las libertades fundamentales. En vista de que sus argumentos con frecuencia prevalecen en los tribunales, y por lo tanto frenan el progreso hacia la restauracin del orden, consideramos que responderles es una tarea
importante con la cual debemos empezar.
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Unin Americana de las Libertades Civiles, o algn otro grupo defensor de los "sin
hogar" o de quienes acampan en lugares pblicos o se comportan de manera escandalosa en las calles, los que presentan una demanda legal en contra de una ciudad
o un departamento de polica por aprobar o por hacer cumplir las leyes contra los
hechos desordenados. Se esgrimen numerosos argumentos para atacar dicha legislacin: que representa, en esencia, una guerra financiada por los ricos contra los
pobres; que realmente es un intento para empujar fuera de la vista y fuera del pensamiento a los sectores de la sociedad ms marginados; que es un atentado contra la
libertad de los individuos para expresarse y recordarnos -aunque sea con su presencia en las calles- su condicin en la sociedad y nuestra responsabilidad colectiva
hacia ellos; y cuando menos, que es un esfuerzo de una mayora intolerante y tirnica para imponer sus normas sobre aquellos que son "diferentes". Las palabras de
Candace McCoy en The Criminal Law Bulletin son ilustrativas de estos argumentos:
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Pero en su conclusin cae nuevamente en el error de que la reduccin del desorden significa atacar a las personas sin hogar:
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Cmo pasamos de aplicar las leyes en contra del comportamiento desordenado a borrar de la raza humana a la gente sin hogar, o hacerla a un lado? Esta
conclusin proviene de una lgica tortuosa. Sin embargo, es una lgica que
hasta algunos jueces aplican, como lo hizo Robert Sweet, de la Corte Federal de
Distrito, en su fallo contra un reglamento sobre la mendicidad en Nueva York:
Un mendigo pacfico no representa un peligro para la sociedad. Podra decirse que
el mendigo slo cometi el delito de tener necesidad. El mensaje que uno o cien
pordioseros le mandan a la sociedad puede ser preocupante. Si se ofendi a una
parte de sta, la respuesta no se halla en perseguir penalmente a esta gente, sino en
atender de raz la causa del problema. Las prisiones para deudores hace tiempo que
desaparecieron.1
Nosotros creemos que el planteamiento que se expresa en estos tres ejemplos
es deficiente y contraproducente. Aparte de absolver a quienes abusan del alcohol o las drogas, hostigan o amenazan a otros, o se comportan ilegalmente, esta
lnea de razonamiento falla por apoyarse en varias suposiciones errneas
respecto a la gente "sin hogar" y a lo "inofensivo" de una serie de hechos de
comportamiento antisocial en comunidades y vecindarios.
Con mucha frecuencia, aquellos a quienes se hace pasar como "sin hogar"
en casos legales presentados ante los tribunales por defensores que buscan asegurar su derecho a estar en las calles, en los parques y en otros lugares pblicos, son enfermos mentales, personas que abusan de sustancias prohibidas o
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que tienen motivaciones criminales. Los argumentos para justificar que individuos que abusan de sustancias prohibidas o estn mentalmente enfermos
sigan en las calles, en lugar de internarlos en refugios municipales o someterlos
a tratamiento, producen resultados negativos que slo les aseguran seguir con
sus carencias y su vulnerabilidad a la delincuencia y a graves daos fsicos.
Sin embargo, an ms importante y contrario a lo que argumentan los crticos del mantenimiento del orden, etiquetar como delincuentes a los pobres o a
las personas sin hogar no es el tema central o el fundamento de la legislacin en
contra del comportamiento desordenado. El problema no es la condicin de ser
pobre o sin hogar; es la conducta de muchas personas, algunas sin hogar pero
otras no, quienes violan las leyes municipales y estatales. El desorden que
nosotros describimos consiste en hechos fsicos, como la mendicidad y las consecuencias fsicas del comportamiento desordenado, como el graffiti y los
automviles abandonados. La mendicidad en la va pblica, el hecho de beber
en pblico, son comportamientos desordenados que nos preocupan, no el
hecho de ser pobre, ni siquiera el de ser ampliamente conocidos como una
prostituta o un ebrio. El meollo del asunto es el comportamiento.
Cmo fue que permitimos que el comportamiento desordenado creciera en
nuestras ciudades hasta sus proporciones actuales? Y cmo es que el debate
sobre la restriccin del comportamiento desordenado se ha centrado en cuestiones de "derechos de las vctimas" o los "sin hogar"? El intenso debate pblico, profesional y legal que tiene lugar actualmente sobre temas como la carencia de viviendas, la injusticia econmica, y si a las "vctimas" de la sociedad
debe castigrseles, est determinado en gran parte por un individualismo que
creci y prosper durante mediados de este siglo.
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bertades fundamentales de los individuos se ampliaron y elevaron a una posicin de mucho mayor relevancia que las responsabilidades individuales o los
intereses de la comunidad.
En muchos sentidos, el incremento en el desorden urbano durante los pasados treinta aos tiene sus races precisamente en estos cambios: el nfasis en los
derechos individuales, unido a la cultura del individualismo, estimul que
creciera el comportamiento desviado en las calles de la ciudad, mientras las
reformas legales, especialmente en las leyes constitucionales y penales, no solamente permitieron que continuara, sino que salvaguardaron los derechos de
aquellos cuyo comportamiento era desviado. En otras palabras, el desorden
creci y fue tolerado, porque la expresin de casi todas las formas de desviacin
no violenta lleg a considerarse sinnimo de la expresin del individualismo,
principalmente apoyada en la Primera Enmienda de la Constitucin norteamericana o en el derecho a la libre expresin.
Es importante hacer notar que no todos los incrementos en la proteccin
de los derechos individuales tuvieron algn impacto en el crecimiento del
desorden o en la tolerancia de la sociedad. Hay que recordar que durante la
dcada de 1960, los delitos graves fueron un tema de preocupacin nacional.
Inicialmente pareci que los cambios de mayores consecuencias en la proteccin a los derechos fundamentales seran los que imponan restricciones a la
polica al investigar y tratar con los acusados de hechos delictuosos.
La Comisin Wickersham de la dcada de 1930 orient la atencin nacional
principalmente sobre los graves abusos de la polica, en sus actividades tanto de
investigacin como de acopio de evidencias. Aunque la mayora de los jefes de
polica censuraron tcticas como "el tercer grado" -que eran despiadados inte-
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arrestos totales del ao.9 En Milwaukee en 1936, los 8,112 arrestos por
ebriedad significaron el 52 por ciento del total.10 Similares ndices se obtuvieron
en San Francisco durante las dcadas de 1940 y 1950, cuando los arrestos por
ebriedad comprendieron 61 y 71 por ciento, respectivamente, del nmero
total." Estas cifras no reflejan realmente la cantidad de arrestos por ebriedad, ya
que muchos ebrios eran arrestados bajo otros cargos, como comportamiento
desordenado o vagancia.
De manera similar, el manejo de las personas mentalmente enfermas ha sido
siempre una responsabilidad defacto de la polica, aunque no existieran leyes, como
las normas contra la embriaguez, que especficamente consideraran como un delito la enfermedad emocional.
Sin embargo, la demanda de que la polica "hiciera algo" acerca de las personas
mental o emocionalmente trastornadas -ya fuera para su propia proteccin o
porque eran perjudiciales- condujo a que la polica utilizara normas contra el
desorden o la vagancia para poner a estas personas bajo custodia. La mayora
de las acciones adoptadas por la polica para tratar con personas trastornadas
eran informales y "extraoficiales", sin ninguna participacin de algn servicio
social o dependencia mdica; por lo tanto, no hay informacin disponible para
establecer las dimensiones de estas tareas.12 Pero fueron, igualmente sustanciales.
Philip Taft escribi en 1980 que "la polica... durante mucho tiempo haba sido
sobrecargada en su trato con los 'mentales'... el 12 distrito de Chicago haba
estado recogiendo de la calle entre 50 y 100 personas diarias, quienes pasaban
la noche en la crcel 'por su propia seguridad', dijo un veterano de la fuerza".13
Aunque la polica haba tratado durante mucho tiempo con el comportamiento perjudicial de estas personas que no estaban internadas en alguna insti-
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Tanto la despenalizacin de la ebriedad en pblico como la desinstitucionalizacin del enfermo mental tuvieron un impacto enorme en la vida urbana. No
se haba construido una cantidad suficiente de centros locales de salud mental y
de desintoxicacin para proporcionar el cuidado que requeran aquellos que estaban ahora fuera de las instituciones.19 Sin una atencin siquitrica general,
muchos enfermos mentales rehusaron tomar sus medicamentos. Gran cantidad
de enfermos mentales y adictos 'al alcohol afirmaron su "derecho" a desviar su
conducta y rechazaron toda forma de asistencia social. Y al incrementarse en las
calles de la ciudad la presencia de los enfermos mentales y/o ebrios, disminuy la
capacidad de la polica para atender el desorden causado por dichas personas.
Aunque la mayor parte del manejo que hace la polica de las personas perturbadas mentalmente se mantiene informal y, cmo consecuencia, "extraoficial", los problemas relacionados con los enfermos mentales en las calles de la
ciudad han empeorado desde la movilizacin para evitar su internamiento en
instituciones de salud. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat proporcionan evidencia estadstica del claro incremento en Madness in the Streets: How Psychiatry
and the Law Abandoned the Mentally Ill:
En la ciudad de Bfalo, durante 1982, 72 pacientes psiquitricos dados de alta
fueron arrestados por vagar por los campos del Buffalo State Psychiatric Center y
tres hospitales generales con unidades de psiquiatra -la mayora de ellos fueron
acusados de allanamiento de propiedad privada- En las calles y en los refugios se
encuentra el doble de personas mentalmente enfermas, de lo que hay en nuestros
hospitales psiquitricos pblicos. En nuestras crceles y prisiones hay tantos individuos que padecen desrdenes mentales graves como los que hay en nuestros
hospitales mentales pblicos. Se tomaron como muestra para un estudio 132
pacientes dados de alta del Central Ohio Psychiatric Hospital durante los primeros
tres meses de 1985. A los seis meses de que salieron, ms de una tercera parte se
haba convertido en "personas sin hogar".20
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la conducta desordenada -que ellos describen como "discurso" o comportamiento expresivo- viola sus libertades fundamentales, y los "comunitarios" o
"universalistas", que sostienen que los derechos individuales deben, en ocasiones, ceder ante los valores comunales y las estructuras, con el fin de que el
orden bsico se pueda mantener en una comunidad ms grande, se hace ms
evidente en estas demandas y en el debate sobre la legislacin.30
Como mencionamos arriba, los opositores a la legislacin para controlar
el desorden con frecuencia integran sus argumentos en trminos de la necesidad de proteger os derechos de los "pobres" o los "sin hogar". Las bases
tradicionales para controlar el desorden en la sociedad estaban apoyadas en
las restricciones que se pusieron explcitamente a los pobres y los vagabundos, pero nuestros tribunales nos han alejado convenientemente de las viejas
leyes sobre la vagancia, que permitan que los pobres o las minoras recibieran un tratamiento discriminatorio. Actualmente, tanto la legislacin como la
doctrina legal que se preocupan por reprimir el comportamiento desordenado en pblico reflejan esta evolucin. Sin embargo, la cuestin es si los tribunales se han extralimitado.
Desde los tiempos de la Unin, los estados buscaron reglamentar tanto la
vagancia como la mendicidad, y aun el movimiento de los pobres en sus regiones. Los Artculos de la Confederacin evitaron que los pobres ejercitaran el
derecho a entrar y salir libremente de cualquier estado, y los excluyeron del disfrute de los privilegios e inmunidades reservados a todos los dems ciudadanos.31 Las autoridades locales podan expulsar a los recin llegados pobres
y hacerlos regresar a su ltimo lugar de residencia. En 1791, cuando se ratific
la Constitucin, ocho de los catorce estados que entonces integraban la Unin
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gazanes, individuos capaces para trabajar pero que no lo hacan. No necesitaban cometer ningn acto ilegal, la sola vagancia era suficiente causa de arresto.
Despus de la Depresin y la Segunda Guerra Mundial, aument la crtica
contra las leyes sobre la vagancia y los merodeadores en Estados Unidos, por
parte de los eruditos legales y los beneficiarios de la asistencia social.37 Los tribunales empezaron a tomar medidas, para eliminar la "condicin social" como
una base constitucionalmente lcita para el castigo penal. Si trazamos este proceso hasta el presente, encontramos que la legislacin y la doctrina legal aplicables al control del comportamiento desordenado, han sido aprobadas en
Estados Unidos a travs de varias fases: en la primera, se aprobaron leyes contra
la vagancia y otras legislaciones para hacer de una "condicin social" un delito
penal. stas pronto fueron complementadas o remplazadas por leyes contra los
merodeadores, dirigidas ms especficamente a ciertos actos o comportamientos.
Cuando los tribunales empezaron a dictaminar como anticonstitucionales tanto
las leyes contra la vagancia como aquellas contra los merodeadores, estas leyes
fueron sustituidas por prohibiciones ms especficas en contra de merodear "con
el propsito de" practicar alguna actividad delictuosa (como prostitucin o trfico de drogas). La tendencia a lo largo de estos primeros tres periodos fue rechazar la legislacin basada en la "condicin social" y requerir que las infracciones delictuosas se basaran en un comportamiento especfico.
Actualmente, ante las impugnaciones legales a las leyes de "merodear con el
propsito de", est siendo puesta a prueba en los tribunales la legislacin que
restringe o prohibe comportamientos especficos como acostarse en una banqueta, pedir dinero en una forma agresiva o ms de una vez, o bloquear intencionalmente el libre movimiento de los peatones en las aceras.
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Las primeras impugnaciones legales con xito a las leyes contra la vagancia y
contra los merodeadores, se dirigan contra la exclusin de los migrantes pobres
por los estados. En Edwards v. California (1941), la Suprema Corte derog una
ley de California que prohiba la internacin de pobres al estado.38 Y aunque la
decisin de la corte se bas en la violacin del estado de California a la Clusula
de Comercio -en sus intentos por evitar los efectos de la Depresin-, las opiniones concurrentes de los jueces Douglas y Jackson prefiguraron las decisiones
posteriores de la Suprema Corte, atacando la vagancia ms directamente como
una condicin de vida. Apoyados en la Clusula de Privilegios e Inmunidades
de la Decimocuarta Enmienda Constitucional, los dos jueces establecieron que
la sola condicin de indigencia no era aceptable como una base para limitar los
derechos de los ciudadanos. El juez Douglas insisti tambin en que la ley de
California violaba el derecho de trnsito interestatal, un derecho para todos los
ciudadanos del estado y la nacin.
La corte mantuvo esta tendencia con Shapiro v. Thompson (1969), al fallar
contra los requerimientos en Pensilvania, Connecticut y el Distrito de Columbia, de un ao de residencia previo a la solicitud y recibimiento de los beneficios de la asistencia social, considerando que violaban el derecho a viajar
por los estados y tener igualdad de proteccin.39 Aunque el deseo expresado por
los estados era inhibir la afluencia de personas necesitadas, con el fin de proteger la solvencia fiscal de sus programas pblicos de asistencia social, la corte
sostuvo que este razonamiento no era constitucionalmente lcito. Los estados
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podan legtimamente intentar limitar sus gastos, hasta para la asistencia pblica, pero no podan hacerlo mediante la creacin de una "odiosa distincin"
entre nuevos y viejos residentes, necesitados o desvalidos.
Adems de estos pronunciamientos con respecto a la condicin de pobreza,
la Suprema Corte generalmente ampli su enjuiciamiento a la legislacin basada en la condicin social durante la dcada de 1960. Dos decisiones son notables para el propsito actual: en la primera, Robinson v. California (1962), la
polica haba registrado al acusado, Robinson, una tarde en una calle de la ciudad de Los ngeles y le encontr marcas de aguja hipodrmica y costras en el
brazo izquierdo. Robinson acept que ocasionalmente usaba narcticos. Lo
arrestaron y le formularon cargos bajo un decreto de California que considera
esto como un delito menor, que amerita encarcelamiento para quien usa o es
adicto al uso de narcticos. Los tribunales de California haban interpretado el
decreto en el sentido de que la condicin de ser adicto a los narcticos (esto es,
ser "adicto al uso" de narcticos) era un delito penal por el cual un infractor
poda ser procesado en cualquier momento antes de que se reformara; por lo
tanto, una persona poda ser culpable de haber cometido el delito con el hecho
de ser adicto, independientemente de si l o ella hubieran jams tenido en su
poder o usado ningn narctico dentro del estado. La Suprema Corte de los
Estados Unidos derog la ley de California, al dictaminar que el encarcelamiento de un individuo cuando l o ella pudieran nunca haber tocado un
narctico dentro del estado, ni hubieran tenido ah ningn comportamiento
irregular, les infliga un castigo cruel e inslito, en violacin a las enmiendas
constitucionales Octava y Decimocuarta.10
Pocos aos despus, en Powell v. Texas (1968), la corte tuvo que determinar
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si una seccin del Cdigo Penal de Texas que prohiba intoxicarse en pblico,
caa dentro del mbito de Robinson como una legislacin no lcita, por estar
hecha con base en la condicin social. A Powell, un alcohlico crnico con un
largo historial de arrestos por ebriedad en pblico, se le arrest y se le acus de
haber sido encontrado intoxicado en un lugar pblico. En su defensa, l
sostena que a causa de su alcoholismo crnico, sus actos eran involuntarios y,
por lo tanto, constitucionalmente no poda ser sujeto a ningn castigo penal.
En el juicio, Powell fue declarado culpable. En su apelacin, la Suprema Corte
-en una decisin dividida- sosluvo el fallo en su contra y la constitucionalidad
de la ley, decidiendo que, al contrario del decreto de California, la previsin de
la ley de Texas no buscaba castigar la condicin social, sino imponer "una sancin penal por comportamiento pblico, el cual puede crear riesgos sustanciales a la salud y a la seguridad, y el cual ofende las sensibilidades morales y
estticas de una gran parte de la comunidad".41
Aunque se presentaron en la dcada de 1960, los procesos de Robinson y
Powell figuran significativamente en casos recientes llevados por defensores de
personas marginadas (los "sin hogar", los enfermos mentales y los adictos a sustancias ilegales) en contra de ciudades que intentan restringir su comportamiento. Estos casos se presentan porque tienen que ver con los temas de la
condicin social y "actos involuntarios" relacionados, cometidos en pblico por
personas de una condicin determinada. .
La cuestin que se plantea en los juicios actuales es si los casos de Robinson
y Powell deben ser interpretados en el sentido de que los actos de sobrevivencia de personas sin hogar -que se acuestan, duermen, comen, invaden propiedad privada y hasta mendigan- son involuntarios al hacerse en pblico y no
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pueden restringirse legalmente ya que estn ligados a su "condicin" de "personas sin hogar". Principalmente Powell es problemtico como un precedente,
porque representa una opinin plural de cuatro magistrados de la Suprema
Corte, en lugar de una clara mayora. La pluralidad de opinin seal el tema
de los actos involuntarios a manera de un retorno a la decisin Robinson. Aun
as, no llega a la posicin que previeron los defensores de los marginados:
Se sugiere en disentimiento que Robinson est por el... principio de que "las penalizaciones no deben dictarse a una persona slo por estar en una condicin que ella
no tiene el poder para cambiar". Cualesquiera que sean los mritos de dicha doctrina de responsabilidad penal, con toda seguridad puede decirse que no se
desprende de la doctrina Robinson. Toda la acometida legal de la interpretacin de
Robinson de la clusula del castigo cruel e inslito [de la Octava Enmienda] es que
las penalidades legales puedan aplicarse,slo cuando el acusado haya cometido o
se haya involucrado en algo que la sociedad tenga inters por evitar, o tal vez en
trminos del derecho comn histrico, haya cometido algn actus reus [un acto fsico de culpa]. As es que esto no trata con la cuestin de si cierta conducta puede o
no ser penalizada constitucionalmente porque es, en algn sentido, "involuntaria
o compulsiva".42
El debate sobre cmo va a aplicarse el caso Powell surge de la opinin del juez
White, quien vot con la pluralidad para determinar el resultado, pero explic
sus razones en una opinin por separado: Powell pudo haber probado que no
tena alternativa sobre beber o no, pero no prob que se haba sentido empujado a beber en pblico.43 Los defensores de las personas sin hogar se han
adueado de las palabras del juez White para afirmar que si Powell hubiera sido
un "sin hogar", habra sido considerado sin voluntad para no beber en pblico,
y por lo tanto la corte no habra ratificado el fallo de culpabilidad en su contra.
Un argumento que eleva a condicin social la carencia de hogar.
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DESORDEN
Para llevar ms all el argumento, debe decidirse que no son aceptables las
restricciones con base en la "condicin social", sobre "actos de subsistencia",
cuando son realizados por los "sin hogar" en parques pblicos, en las calles de
la ciudad y en edificios pblicos como estacionamientos, ya que las personas
sin hogar supuestamente no tienen acceso a espacios privados y por lo tanto no
tienen otra opcin que realizar dichos actos en pblico.44
Hasta la fecha, la mayora de los tribunales no ha adoptado el punto de vista
de que la carencia de hogar es una condicin social, o hallado la forma de
aplicar la opinin del juez White en Powell para los desrdenes en pblico realizados por las personas sin hogar.45 En lugar de eso, se han adherido a la pluralidad de opinin en el caso Powell y al reconocimiento de que la misma
Suprema Corte no ha apoyado la prohibicin que establece la Octava Enmienda
para el castigo cruel e inslito, para impedir el castigo a los actos derivados de
la condicin social de una persona.
Por ejemplo, la Suprema Corte de California apoy recientemente una ordenanza de Santa Ana que prohibe acampar en propiedad pblica, fallando que
se permita castigar solamente por conducta prohibida y que no estaba claro
que los demandantes no tuvieran alternativas, "ya sea la condicin de ser personas sin hogar o la conducta que los llev a la falta de un hogar y a los citatorios [por acampar en propiedad pblica]".46 Igualmente, cuando los defensores
de las personas sin hogar se opusieron al programa Matriz de San Francisco, el
cual buscaba terminar con la delincuencia callejera en parques y vecindarios,
mediante la prohibicin de beber y embriagarse en pblico, obstruir las aceras,
acampar en los parques, orinar y defecar en pblico, el graffiti, la prostitucin
callejera, la venta de drogas en las calles, la mendicidad agresiva y el tiradero de
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desperdicios, la Corte Federal de Distrito fall en Joyce v. City and County of San
Francisco:
La falta de hogar no est plenamente clasificada como un "estatus". Ms bien, como
lo expres la pluralidad en Powell por el juez Marshall, hay una "distincin sustancial en la definicin entre un 'estatus' y una 'condicin'. En tanto que el concepto
de 'estatus' puede parecer una definicin perfecta, ciertos factores influyen para
determinarlo, como lo involuntario en que se adquiere esa calidad (incluyendo o
no que se tenga la caracterstica de nacimiento) y el grado en el que una persona
tiene control sobre esa caracterstica".47
Aunque tales afirmaciones no son uniformes, la posicin adoptada por la mayora de los tribunales es que la falta de hogar no es un "estatus", ni lo son los
actos que se derivan de una condicin social constitucionalmente protegida por
una reglamentacin legtima.48
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cia.49 Dos casos destacados, por los cuales la Suprema Corte asest un golpe
fatal a los decretos sobre vagancia y merodeo con base en la condicin social de
pobreza o vagancia, fueron el de Papachristou v. City of Jacksonville (1972) y
Kolender v. Lawson (1983).
En Papachristou, ocho personas, algunas de las cuales eran negras y otras
blancas, haban sido acusadas de varios hechos de vagancia por "rondar en
automvil" y merodear. Fueron declarados culpables de violar una ordenanza
de Jacksonville, Florida, contra la vagancia: "los picaros y vagabundos, o personas de mal comportamiento que van por ah mendigando... errantes o que
pasean de un lugar a otro sin ningn propsito legtimo u objetivo, deben considerarse como vagos".
La opinin mayoritaria del juez Douglas invalid la ordenanza como "nula
por vaguedad", porque "no avis claramente a una persona de inteligencia ordinaria, que su conducta estaba prohibida por el decreto", y estimul "arrestos y
fallos de culpabilidad arbitrarios y errticos". Al dictaminar sobre estos puntos,
la corte enfatiz que la ordenanza de Jacksonville no era lcita porque convirti
en delitos actos inocentes como "andar errante o pasearse" de un lugar a otro,
lo que por largo tiempo haba sido parte de la tradicin norteamericana. Segn
la corte, el resultado de querer abarcar demasiado fue poner en manos de la
polica una "absoluta libertad de criterio". La corte rechaz tambin el razonamiento de que las leyes contra la vagancia podan prevenir el comportamiento criminal, ya que la Cuarta Enmienda Constitucional estableca el
arresto slo sobre una causa probable.50
Mientras en Papachristou la corte se enfoc principalmente al requerimiento de aviso adecuado respecto a qu conducta constitua una actividad delicti-
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dad sigue teniendo vigente esta ordenanza, as como dos nuevas ordenanzas
dirigidas al acto de merodear con el propsito de prostitucin y con el propsito de vender drogas.57
Aun as, no todos los tribunales han aceptado la constitucionalidad de las
leyes de "merodear con el propsito de". En Wyche v. State of Florida (1993), la
Suprema Corte de Florida se refiri a la constitucionalidad de una ordenanza
de Tampa que haca ilegal para cualquier persona merodear "ya sea como
peatn o en un vehculo, en o cerca de cualquier calle o lugar abierto al pblico, de manera y bajo circunstancias que manifiesten el propsito de inducir,
seducir, ofrecer o procurar a otro para cometer un acto de prostitucin u otro
acto obsceno o indecente". Como lo requiere casi toda la legislacin sobre "merodear con el propsito de", en la ordenanza se especificaron varios actos y circunstancias que satisfacen el elemento "manifestacin":
...que tal persona sea una prostituta conocida, alcahuete o sodomista, que repetidamente haga seas, detenga o intente detener, o entable conversacin con los
transentes, o trate de parar a los automovilistas, saludndolos y agitando sus brazos, con el propsito de inducirlos, tentarlos, ofrecerles o procurar a otro para
cometer un acto de prostitucin... No debe arrestarse a nadie por una infraccin a
esta subseccin, a menos que el polica que hace el arresto primero ofrezca a la persona la oportunidad de explicar esta conducta, y nadie debe ser declarado culpable
de violar esta subseccin si en juicio se pone en evidencia que la explicacin que
dio fue verdadera y revel un propsito legal.58
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inhibi e infringi una actividad constitucionalmente protegida, que una persona inocente puede realizar -como ver los aparadores, deambular por una
acera, hacer seas a amigos o paseantes- y por permitir el arresto y acusacin
por merodear, bajo circunstancias que solamente indicaban la posibilidad de
intentar involucrarse en prostitucin, en lugar de obtener prueba de intencin
ilegal como un elemento del delito. Adems, el tribunal declin sealar qu se
requiere para que se configure la intencin especfica de participar en una
actividad prohibida, o actividad lo suficientemente abierta para manifestar de
manera clara ese intento, y rehus decidir si es constitucional que los policas
ejerzan su criterio para diferenciar entre "encuentros en la calle constitucionalmente lcitos y actos que reflejan el estado mental necesario para hacer un
arresto".
Otra legislacin sobre "merodear con el propsito de" tambin ha tenido
que luchar en los tribunales cuando el acto al cual se uni merodear, es un acto
constitucionalmente permitido. La legislacin para restringir "merodear con el
propsito de pedir" es un objetivo principal bajo ataque al aumentar el nmero
de tribunales que han decidido que la mendicidad constituye una actividad de
expresin o comunicativa amparada por la Primera Enmienda. Un caso clave en
esta rea se decidi en julio de 1993, cuando la Corte de Apelaciones del
Segundo Circuito apoy el fallo de una Corte Federal de Distrito de que la ley
sobre "merodear con el propsito de pedir", del estado de Nueva York, era anticonstitucional.59
Los fundamentos para esta decisin no fueron de vaguedad o de proceso
legal: la corte dictamin que mendigar era una actividad comunicativa amparada por la Primera Enmienda. En otras decisiones recientes, tanto los tribunales
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Por todo el pas, las leyes sobre "merodear con el propsito de" estn todava en
los libros y se aplican en muchas comunidades. Sin embargo, los estados y ciudades estn adoptando cada vez ms medidas legales directamente contra una
gama de comportamientos que contribuyen a los altos niveles de desorden en
las calles de la ciudad, desde mendigar agresivamente o abordar con el propsito de pedir limosna; acostarse, dormir o acampar en los parques pblicos o en
las aceras (en algunas ocasiones limitado a reas designadas u horas determinadas); la obstruccin del trnsito de peatones en las aceras; amenazar, hostigar
o intimidar a las personas; beber alcohol en pblico, y daar la propiedad pblica. Las leyes en que se apoya cualquier ciudad reflejan hasta cierto grado los tipos
de problemas que enfrenta esa comunidad. Proporcionamos ejemplos especficos
de esta legislacin, y las experiencias de comunidades que intentan implementarla y aplicarla, como estudios de casos en los captulos 4 y 6.
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esto es, la discriminacin en contra de miembros de un grupo que histricamente ha sido vctima de discriminacin odiosa-, se sujeta a escrutinio estricto. Similarmente, el escrutinio riguroso es aplicado donde una clasificacin
infringe un derecho fundamental constitucionalmente amparado, como el de
expresin, de voto o de viaje interestatal.62 El "escrutinio riguroso" con frecuencia pronostica el desastre para la legislacin sobre mantenimiento del
orden de una ciudad: para prevalecer en tales casos, se debe probar que las
leyes contienen los elementos debidamente estructurados para lograr el inters
del gobierno. Esta norma es considerablemente ms alta y ms difcil de
cumplir para una ciudad o estado, que el nivel de relacin racional.
Por lo tanto, el que los pobres o los sin hogar que presentan sus demandas
constituyan una clase o no, resulta clave para el xito del esfuerzo de una ciudad con una legislacin que seale actos especficos. La respuesta a la cuestin,
como la ha establecido la Suprema Corte en una serie de decisiones, parece ser
"no". Por ejemplo, con referencia al financiamiento oficial para el aborto, la
corte fall que la indigencia no constitua una clase para propsitos de igualdad
de proteccin y apoy una medida de asistencia social de Connecticut, que
provea a las mujeres embarazadas pobres los fondos para el parto pero no para
un aborto no teraputico.63 La corte lleg a la misma conclusin en la ciudad de
Nueva York, para mujeres embarazadas pobres, quienes protestaron por las
restricciones en los fondos para el pago de abortos mdicamente necesarios.64
Y en la esfera de la educacin, los padres de nios mexicano-americanos
pobres, residentes en los distritos con menos riqueza fiscalmente gravable y
presupuestos de gastos por alumno ms bajos, fracasaron en sus reclamaciones
de igualdad de proteccin ante el sistema de financiamiento para la educacin
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pblica del estado de Texas, que se fundamenta sobre la base de los impuestos
a la propiedad local.65 Los tribunales menores han seguido la tendencia de que,
as como la mayora de los tribunales han rechazado reconocer la carencia de
vivienda como una condicin social, del mismo modo ellos han declinado
reconocer a los pobres o a las personas sin hogar como una clase y, por lo tanto,
invocar la aplicacin del escrutinio riguroso en sus anlisis.
Aunque el escrutinio riguroso puede no proceder si se considera a las personas sin hogar como una clase, puede invocarse cuando se viola un derecho
fundamental mediante una clasificacin. Y cuando se confrontan con acusaciones de irregularidades del proceso y de violaciones a la igualdad de proteccin que implican la libertad de expresin y otros derechos constitucionales, los
tribunales por todo el pas no han respondido uniformemente en su evaluacin
de la legislacin dirigida a comportamientos especficos aparte de merodear.66
Por ejemplo, dos jueces de cortes federales de distrito dentro, del Noveno
Circuito, recientemente se vieron en lados opuestos del mismo asunto: si una
ciudad puede reglamentar sentarse en la acera en una zona comercial. En marzo
de 1994, la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein (WD. Wash.)
apoy -con base en la Primera Enmienda que ampara el proceso debido, la
igualdad de proteccin y el derecho a viajar- una ordenanza de Seattle, Washington, que prohiba sentarse en una acera entre las 7:00 a.m. y las 9:00 p.m.
en determinadas zonas comerciales del centro y de los vecindarios.
Respecto a la reclamacin basada en la Primera Enmienda en particular, la
juez Rothstein coment que "el argumento del demandante [que la mera presencia de una persona descuidada y desaliada sentada o acostada en una acera
comunica la necesidad de ayuda y la falla de la sociedad para atender esa necesi-
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dad] requera la conclusin de que cada acto pblico que realiza la gente sin
hogar es conducta expresiva amparada por la Primera Enmienda porque estn,
con su sola presencia, haciendo una continua declaracin social. La corte rechaza
este argumento como no amparado por la precedente Primera Enmienda".67
Sin embargo, en mayo de 1995 se vet a Berkeley California, de aplicar su
ordenanza que prohiba sentarse en una acera pblica a dos metros de distancia de un edificio en una zona comercial entre las 7:00 a.m. y las 10:00 p.m. De
acuerdo con la juez de la Corte Federal de Distrito, Claudia Wilken (N.D. Cal.),
sentarse en una acera constitua, bajo la Primera Enmienda Constitucional, una
conducta expresiva amparada, ya que estaba comunicando mensajes tanto de
necesidad como de pasividad.68
El fallo de la juez Wilkens sobre la proteccin de la Primera Enmienda al
comportamiento silencioso de las personas puede ser nico en su aplicacin a
sentarse en una acera, pero no es extrao a la tendencia de los tribunales de
extender tal proteccin a muchos actos, ms all de la expresin hablada, que
realizan las personas en lugares pblicos. Sin estar ya confrontadas con legislacin que claramente seala la condicin social de las personas -como los
viejos decretos sobre vagancia y merodeo- y habiendo decidido en su mayor
parte que las personas sin hogar y los indigentes no constituyen una clase,
ahora los tribunales estn luchando con las controversias de los defensores de
que se comunica un mensaje con las acciones, aun con la sola presencia en las
calles, de las personas a quienes ellos representan -ya sea que pidan limosna,
se acuesten en las aceras o acampen en los parques.
En captulos posteriores, revisaremos algunas decisiones especficas de los
tribunales ante las recusaciones, con base en la Primera Enmienda, a la legis-
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lacin para el mantenimiento del orden que seala comportamientos especficos, y sugeriremos los argumentos legales que las ciudades debern prevenir y
cumplir, si pretenden tener xito en el desarrollo y la defensa de su legislacin.
Si, como queda claro en los casos de Berkeley y Seattle, uno va ms all de las
ltimas decisiones de los jueces, el xito en los tribunales de la legislacin de una
ciudad y su programa para aplicarla, con frecuencia no depender meramente del
contenido de la legislacin, sino de la habilidad de los defensores de los acusados,
para hacer pasar a los infractores como marginados, pobres y victimas de la discriminacin. En respuesta, la ciudad necesitar presentar un expediente de sus
esfuerzos en general para tratar justamente con los problemas de los pobres y los
que no tienen un hogar, como parte de una estrategia legislativa y de polticas minuciosamente elaboradas para proporcionar y mantener la calidad de vida de todos
los ciudadanos. Las ciudades de Seattle y San Francisco son ejemplares respecto a
esto, como lo mostramos con mayor detalle en el captulo 6. Igualmente importante
es la necesidad de disuadir a la corte de identificar la pobreza y la carencia de un
hogar con los problemas de comportamiento antisocial y delictivo que amenazan el
orden, la seguridad ylaviabilidad a largo plazo de los vecindarios urbanos.
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las leyes contra la vagancia, las cuales son injustas e inapropiadas en una sociedad democrtica, ya que tenemos las mismas preocupaciones que una vasta
mayora de la poblacin acerca de las personas sin hogar, la pobreza y la injusticia social. Deseamos que las oportunidades sean distribuidas equitativamente,
y queremos asegurar que las personas que buscan trabajo y hogar adecuados,
los puedan tener.
La falta de un hogar y la pobreza son condiciones graves por s mismas. No
obstante, cada vez que las personas sin hogar y la pobreza son mencionadas,
algunos tribunales consideran errneamente tal legislacin como basada en la
condicin social y se sobrepasan al derogar leyes contra merodear "con el propsito de". En su mayora, estos tribunales dejan de discernir las muy reales
diferencias entre la legislacin dirigida a una condicin social (como son las
leyes contra la vagancia y contra merodear) y aquella opuesta a actos especficos (como es la legislacin sobre "merodear con el propsito de").
Adems, los tribunales tienen una visin irreal y tal vez no bien informada
de las consecuencias de implementar y aplicar solamente la legislacin que
pasar el examen constitucional porque es la que tiene mayor claridad. Este
problema lo tratamos en el captulo 5. Sobre todo, los tribunales -como lo
hacen muchos en nuestra sociedad de hoy- ignoran que confundir la pobreza
y la carencia de un hogar con el comportamiento desordenado tiene graves consecuencias.
En primer lugar, la utilizacin del trmino "sin hogar" como un eufemismo
para una gama de actividades antisociales y/o ilegales, y para "los pobres", le da
a todos los pobres una mala imagen e ignora la realidad de que la mayora de
los pobres acatan la ley, tienen un sentido de decencia y respeto por otros, y
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hogar en absoluto, y otro ms ni siquiera haba sido citado por esa ordenanza.70
En Joyce v. City and County of San Francisco, los cuatro demandantes eran
personas sin hogar por las siguientes razones: una haba sido invitada por una
hija a vivir con ella, pero se rehus y despus le pareci insatisfactoria la vivienda que le proporcion una clnica, no pudo encontrar alguien que fuera "aceptable" para compartir el cuarto y rechaz dormir en un refugio a causa de la
gente sin hogar que se hospedaba ah. La segunda tena alojamiento y si acaso
haba estado en las calles slo unas cuantas noches. La tercera tena alojamiento y reciba de la ciudad asistencia social y estampillas para la comida. Y la cuarta haba recibido ayuda de la ciudad, pero se la haban suspendido por faltar a
las citas.71
Entre los beneficiarios de asistencia general, la gente sin hogar reciba la
misma cantidad de beneficios que los que tenan alojamiento de la ciudad, sin
embargo, muchos sin hogar rechazaron estar en alojamientos ya fueran transitorios o permanentes.72 Resulta claro que no todos los sealados como "sin
hogar" en estas demandas estn en tal condicin involuntariamente; as, su
decisin de vivir en las calles es perjudicial para otros.
Segundo, al poner juntas a todas las personas sin hogar dentro de una
poblacin, se ignoran las verdaderas necesidades emocionales, sicolgicas y
fsicas de ciertos grupos dentro de la gente sin hogar: aquellos que estn extraordinariamente perturbados y/o son delincuentes. Por ejemplo, estudios realizados en la ciudad de Nueva York en 1989 entre quienes usaban el Metro
como refugio, revelaron que constituan una poblacin particularmente trastornada y problemtica, y que muchos de ellos tenan largos historiales de arrestos
tanto por infracciones como por delitos graves.73
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Peridicos, revistas, libros y programas de televisin dieron a conocer las historias de personas sin hogar, familias de padres muy unidos temporalmente en
mala situacin, o de personas sin hogar que recientemente haban sido despedidas de empleos permanentes. Estos reportajes llevaron a los legisladores, polticos y defensores a enmarcar el tema como uno de gente que no tena hogar y por
lo tanto eran "sin hogar", pero ninguna de estas descripciones guarda parecido
alguno con la gente que nosotros conocemos, ni corresponden a los resultados de
la investigacin de que hasta el 85 por ciento de los adultos sin hogar padecen
de alcoholismo crnico, adiccin a las drogas, enfermedad mental, o alguna combinacin de los tres problemas.75
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es persona sin hogar. Despus de todo, haciendo que el problema de la carencia de vivienda parezca tan grande como sea posible, otorgan una urgencia
obligatoria a sus argumentos. Prcticamente, cada comportamiento antisocial
puede ser enmarcado como uno de "falta de vivienda". Por ejemplo, Brad
Lichtenstein, miembro del grupo, voluntario de Nueva York "Streetwatch", que
supervisa el manejo de las personas sin hogar por parte de la polica, critic el
apoyo del alcalde Giuliani a una medida presentada al cabildo de Nueva York
durante el otoo de 1994, para hacer ilegal pedir dinero cerca de un cajero
automtico, argumentando que "si la medida se aprueba, habr una ms en una
larga lista de razones para arrestar a neoyorquinos sin hogar".78 Cierto que
algunos de los mendigos cerca de los cajeros automticos pueden ser personas
sin hogar e inofensivos, pero muchos otros son ladrones, rufianes y estafadores,
algunos de los cuales son personas sin hogar y otros no. El comportamiento
desordenado no es un privilegio exclusivo de las personas sin hogar.
Finalmente, al confundir los actos de desorden que tienen lugar en las calles, con el "estatus" de personas sin hogar, se distrae la atencin de las enormes
consecuencias sociales de los mismos actos. Como el estudio de Skogan ha
mostrado claramente, aparte de ahuyentar a los ciudadanos de los parques y las
calles, el desorden puede conducir eventualmente a la completa desaparicin
de los centros comerciales del vecindario y amenaza el tejido social y la viabilidad comercial de nuestras ciudades. Los ricos y los acomodados pueden evitar este comportamiento y alejarse de l, mientras que los pobres y las clases
trabajadoras de las ciudades no pueden hacerlo.
Existe una forma ms til de acercarse a la poblacin de las calles que los
defensores llaman "gente sin hogar", cuando se reflexiona acerca de los proble-
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tras ciudades para fomentar la impresin errnea de que estamos protegiendo sus -y nuestras propias- libertades, ni con un movimiento que busca proteger sus "derechos" a permanecer en las calles o en los tneles del Metro y participar en un comportamiento desordenado.
Reconocer cmo llegamos a nuestro nivel actual de desorden es un importante primer paso para atender los problemas de la criminalidad y el deterioro
del vecindario. Los cambios sociales y la evolucin de la doctrina legal y la legislacin, recopilados aqu, estn unidos a una tendencia significativa a reducir
el tradicional papel de la polica en el mantenimiento del orden. Si los cambios
en la doctrina legal, legislacin y pensamiento social han contribuido a un
incremento en el desorden urbano, tambin lo ha hecho la inefectividad de las
estrategias policiacas: no hemos utilizado a la polica efectivamente para ayudar
al mantenimiento del orden, o para reducir y controlar la criminalidad en general. En lugar de eso, durante la mayor parte de este siglo hemos definido un
papel muy limitado para la polica, como luchadores profesionales contra el
crimen, y hemos restringido su participacin en la vida del vecindario local
para que atiendan delitos "ms graves" y aprehendan a los criminales. Y al retirarse la polica de muchas actividades de mantenimiento del orden en los
vecindarios, el desorden lleg y se instal.
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esde sus inicios, la polica norteamericana brind su ayuda a las comunidades, ms all de sus obligaciones de control de la delincuencia y apli-
cacin de las leyes. Las policas siempre han sido un elemento indispensable
para mantener el orden en las comunidades y en las calles del vecindario. Sin
embargo, durante este siglo, un nuevo paradigma ha conformado las acciones
de la polica. En este modelo, el mantenimiento del orden ha sido hecho a un
lado por el enfoque de "combatir el crimen". Como combatientes profesionales
contra el crimen, la polica es "la parte frontal del sistema de justicia penal", a
distancia de los ciudadanos y las comunidades que patrulla, y responsable no
ante los ciudadanos, sino ante los principios de su profesin. Este modelo dio
origen a los sistemas 911, alrededor de los cuales se organiz buena parte del
patrullaje actual. La misma polica ayud a conformar y a promulgar esta nueva
ideologa que los define como profesionales en la lucha contra el crimen. Al
mismo tiempo, los tribunales tuvieron una amplia justificacin para reducir el
uso del criterio de los policas en los encuentros callejeros, como una forma de
evitar los abusos de poder de la polica.
Actualmente el problema es que ha fracasado el modelo del polica profe131
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sional en la lucha contra el crimen, a tal grado que algunos policas han llegado a renunciar a la idea de que pueden combatir el crimen con efectividad. Los
sistemas 911, en especial, drenan los recursos de la polica que podran utilizarse ms efectivamente para prevenir la criminalidad; se separa al polica de
los vecindarios y en muchas reas no satisface las prioridades de los ciudadanos
ni responde a sus exigencias. Mantener el orden, que es una actividad integral
de la polica desde principios a mediados del siglo xix, ha venido a considerarse
por muchos de nosotros, y aun por los mismos policas, como una actividad
degradante que no pertenece a la polica.
Cmo llegamos a este dilema? Para buscar las repuestas, en este captulo analizamos el desarrollo de la actividad policiaca en Estados Unidos, especialmente
aquellos cambios que han tenido consecuencias bsicas en las estrategias y las tcticas de la polica para combatir a la delincuencia de hoy La historia de la intervencin de la polica en el mantenimiento del orden y las consecuencias de los
recientes cambios en sus sistemas, nos dan una idea de las causas del incremento del desorden en nuestras ciudades y del modo como la polica se ha hecho ms
ineficiente para mantener o restaurar el orden. Sobre todo, nos hacen llegar a una
conclusin definitiva y sorprendente; si vamos a restaurar el orden en los espacios pblicos, no ser sin costo, y en el contexto actual de limitacin de fondos
para atender los problemas urbanos, el costo se calcular de acuerdo con las diferentes prioridades de la polica y el papel sustancialmente diferente que realicen
los ciudadanos en el mantenimiento de la seguridad pblica. Por principio de
cuentas, debemos entender la clase de arreglos que hizo una generacin anterior
de lderes policiacos para enfrentar los problemas de inicios del siglo XX; slo as
ser posible saber cules tratos deben hacerse ahora.
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naci del vnculo de la polica con la maquinaria poltica local, que gobernaba
las ciudades desde "cuartos llenos de humo". Como parte de una maquinaria
poltica surgida de las crujas, la polica fue indispensable para brindar proteccin; su lealtad -padrinazgo con base en la cruja- a los polticos locales le
aseguraba su fuente de empleo.3 Por lo tanto, una forma de corrupcin de la polica fue usar su fuerza para sostener a los polticos en su puesto. La polica tambin reciba pagos para aplicar poco las leyes impopulares, especialmente
aquellas contra el vicio cuyo objetivo era evitar el consumo de alcohol.
Por otra parte, el abuso contra las minoras, especialmente las afroamericanas -aunque esto no se limit a ellas-, tambin fue una caracterstica de las
actividades iniciales de la polica. En un reflejo de la vehemencia con que los
reformadores de finales del siglo xix atacaron a la polica, Egon Bittner hace
notar secamente que: "De todas las instituciones municipales de finales del siglo
xix en Estados Unidos, a ninguna se le acus tan unnimemente como a la
polica urbana. Los testimonios disponibles coinciden en que era un escndalo
imperdonable en todos los aspectos de su operacin".4 Esto es una exageracin:
los reformadores tenan sus objetivos y el hacha poltica lista. Los primeros residentes de las ciudades, pioneros ingleses y holandeses que fueron desplazados por otros inmigrantes que se apoderaron del control poltico, resintieron
que la polica no fuera lo suficientemente agresiva para combatir el vicio. Los
industriales de finales del siglo xix teman que las buenas relaciones de la clase
trabajadora con los policas, hicieran que estos ltimos no fueran confiables
para controlar las huelgas que plagaron esa poca. Los polticos "externos"
resintieron la participacin de la polica en las elecciones (pues, como era
comn, la polica trabajaba en apoyo de los "de casa", de quienes con frecuen-
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cia obtenan sus empleos en los das previos al servicio civil). Los periodistas
amarillistas denigraban a la polica por su corrupcin e ineficiencia. Los ministros de las iglesias denunciaban la venalidad policiaca desde el plpito.5
Milwaukee es un ejemplo de lo llena de problemas que estaba esa polica
inicial en muchas ciudades. En la dcada de 1880, el jefe Daniel Kennedy fue
destituido por maltratar a los presos; el jefe Robert Wasson, por corrupcin (sus
oficiales tenan fama de borrachos y abusadores); el jefe Lemuel Ellsworth -el
primer republicano reformador-, por retrgrado e incapaz de controlar el departamento; y su sucesor, el jefe Florian Res, fue despedido despus de un
escndalo porque detectives y policas reciban pago de los ladrones.6
Pese a las exigencias de reformas que se hacan desde el exterior, y reformas
sistemticas como la creacin del servicio civil que termin con la costumbre
de que las plazas de polica fueran patrimonio poltico, la polica sigui siendo
vista como una vergenza hasta bien entrado el siglo XX -al menos hasta la
dcada de 1980-. Segn esta perspectiva, los policas se iban a convertir en
luchadores contra el crimen altamente disciplinados y controlados muy de
cerca, para enfocar sus actividades sobre homicidios, violaciones, robos y
asaltos. Como combatientes profesionales contra el crimen, los policas seran
relevados de sus funciones de servicio y mantenimiento del orden: los trabajadores sociales podran hacerse cargo de esos problemas; la polica "real"
luchara contra el crimen. En algunos aspectos puede decirse que la estrategia
que desarrollaron fue brillante: en gran parte alej a la polica de los polticos;
redujo sustancialmente la corrupcin; cre una imagen de la actividad policiaca que fue ampliamente aceptada por el pblico en general, las lites poltica y
de los medios de difusin, y el personal de lnea del cuerpo de polica; y cuan-
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la polica debera abandonar muchas de sus actividades de servicio y limitar sus funciones a la aplicacin de la ley;
se centralizara la autoridad dentro de los departamentos de polica, y se
supervisara el poder y la influencia de los capitanes y comandantes de
distrito;
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acabaran las estrechas relaciones entre los patrulleros y los vecindarios, principalmente con la implementacin del patrullaje motorizado y sistemas
recientemente adoptados de ubicacin de patrullas. Las conversaciones informales con los ciudadanos se prohibieron en muchas ciudades;11
para reducir las quejas de los ciudadanos y polticos locales contra la polica, las rondas de las patrullas ya no seran de acuerdo con los vecindarios, sino que se estableceran "cientficamente", usando los ndices de
criminalidad, las llamadas de servicio y los tiempos deseados de traslado
como las principales variantes para determinarlas. Por otra parte, la demanda de servicios de la polica sera centralizada, al principio a travs de
simples sistemas de telfono y radio, despus mediante elaborados sistemas por computadora "911 mejorado";
para ampliar ms la influencia de los jefes en los distritos y vecindarios, se
crearan muchas unidades especializadas -estas unidades seran grupos de
prestigio que se formaran con los mejores policas de cada distrito, y estaran
de base en unos cuarteles centrales pero operaran en toda la ciudad-;
el reclutamiento de los policas sera con base en mecanismos de anlisis
sicolgicos y normas de servicio social; y
se estableceran sistemas "cientficos" de estructuras organizativas y de
administracin.
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Para la dcada de 1940, O.W Wilson, quien haba empezado como polica bajo
las rdenes de August Vollmer en Berkeley, California, hasta llegar a ser acadmico y superintendente del Departamento de Polica de Chicago, haba desarrollado sus teoras acerca de las tcticas de la polica. La opinin de Wilson fue
ms all de la simple explicacin de que los automviles ampliaban el campo
dentro del cual los policas podan trabajar con efectividad y los hacan ms
fciles de supervisar, al proponer una nueva teora de cmo la patrulla motorizada influa en el control de la criminalidad. El enfoque fue patrulla preventiva y respuesta rpida a las llamadas de servicio: la polica, al patrullar en
automvil sin rumbo fijo e impredeciblemente por las calles, poda crear una
impresin de omnipresencia, tanto entre los buenos ciudadanos como entre los
delincuentes. Adems, la polica en automviles con radio poda responder
instantneamente a las llamadas de servicio, y la autoridad de los oficiales mejorara al ser vistos en automviles poderosos y sin insignias.14 Las teoras de
Wilson fueron ampliamente aceptadas y para mediados de siglo, el "negocio"
de la polica, esto es, el combate a la delincuencia, se realiz en automvil. El
patrullaje preventivo, hecho por la polica en rpido despliegue por las calles de
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la ciudad, intimid visiblemente a los delincuentes y tranquiliz a los ciudadanos al crear la ilusin de que la polica estaba en todas partes. La patrulla
motorizada aument la capacidad de vigilancia de la polica e increment la impresin de que podan evitar un delito en el momento en que se intentara cometerlo. Finalmente, en automvil los policas estaban constantemente disponibles para responder a las llamadas: estar "en servicio" quera decir que los
policas andaban en el automvil; estar "fuera de servicio" significaba que estaban atendiendo a los ciudadanos. Se presion a los oficiales para estar en servicio, es decir, en espera de la siguiente llamada.
Las estructuras de organizacin y los procesos administrativos proclamados
e implementados por los reformadores de la polica de principios del siglo xx,
fueron diseados de acuerdo con las teoras "cientficas" de Frederick Taylor,
que influyeron mucho en ellos. El modelo fabril de Taylor proclam la centralizacin de la autoridad, la creacin de mandos medios para normar y someter
a una rutina las tareas; el incremento de los niveles de control; determinar el
promedio adecuado entre supervisores y trabajadores (conocido como esfera de
control), y la unidad de los mandos. Los trabajadores, despojados de sus habilidades, eran vistos como mercanca fcilmente prescindible; podan ser cambiados impunemente de trabajo a trabajo y de turno a tumo. Se daba por hecho
que la mano de obra significaba poca o ninguna inversin en el trabajo mismo,
o en los productos del trabajo: dejados a su propia iniciativa, los trabajadores
se fingan enfermos y/o se metan en problemas. Los supervisores dirijan, los
mandos medios pensaban y ordenaban, y el personal de lnea simplemente haca.
As, al menos oficialmente, el trabajo de la polica se someti a una rutina. Los
policas fueron vistos como aplicadores de la ley que usaban poco o ningn cri-
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sus zonas como prostitucin y drogas, y hasta se les evit conversar con los ciudadanos. Y pese a las variantes en la implementacin del modelo de reforma, las
medidas de desempeo reflejaron el limitado enfoque de la reforma policiaca:
arrestos, nivel de criminalidad y tiempo de respuesta.
Los "moderaos" departamentos de polica se precipitaron en esta nueva estrategia policiaca y adoptaron la funcin, las tcticas, las estructuras y los procesos
administrativos que hemos descrito, combinando lo mejor de todo: mejorar el
control sobre los policas, introducir prcticas "cientficas", aumentar el poder
de los policas, y obtener su apoyo, porque pasear en automvil es mucho ms
cmodo que caminar pesadamente por las calles de la ciudad, sobre todo bajo
un clima inclemente. Aquellas ciudades que continuaron el patrullaje a pie,
como Boston, fueron ridiculizadas por la Asociacin Internacional de Jefes de
Polica, por apegarse a tcticas antiguas.
Con el advenimiento de las computadoras en la dcada de 1960, muchas
ciudades instalaron sistemas 911 para mejorar la capacidad de los departamentos para recibir llamadas y responder rpidamente. Si a los ciudadanos no les
gustaban los cambios, como pas con algunos, simplemente tenan que someterse a la capacidad profesional de los policas. A finales de la dcada de 1960,
cuando Boston instal un sistema computarizado 911, los ciudadanos continuaron llamando a las estaciones de distrito. La polica cort de inmediato las
lneas del distrito.17 Las acciones de la polica en el contexto del modelo de
reforma tenan como premisa determinada participacin de los ciudadanos,
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quienes iban a apoyar a la polica, a actuar como si fueran sus ojos y sus odos,
a hacerse a un lado cuando la polica llegara, a declarar ante los tribunales y
principalmente a tomar el papel de recipientes pasivos de los servicios de combate a la delincuencia. Tanto la influencia del ciudadano como su participacin
en las actividades policiacas fueron vistas como una intromisin poltica en el
dominio profesional
La descentralizacin de la polica de Estados Unidos que hemos descrito,
condujo a cambiar el procedimiento departamento por departamento, y con
considerables variaciones segn se iba implantando el modelo de reforma en
diferentes ciudades. Aunque los reformadores estaban de acuerdo, por ejemplo,
en la importancia de alejar la influencia poltica de los departamentos de polica, an no estaba resuelto cmo se hara esto, y su implementacin variaba de una ciudad a otra. El propsito de rechazar esta influencia era, en el mejor
de los casos, no que la polica dejara de ser responsable ante el gobierno de la
ciudad, sino que mantuviera su integridad profesional e independencia
poniendo el control de sus procesos de organizacin importantes -como la
contratacin, los sistemas de recompensas y ascensos, comisiones a los policas
y asignaciones de policas a los vecindarios- fuera de la manipulacin poltica
partidista. Las ciudades lograron esta meta de diferentes maneras y en algunas
ocasiones la responsabilidad se vio afectada. En Los ngeles se estableci un
sistema de servicio civil muy estricto, para controlar todos los ascensos dentro
del departamento de polica, desde la base hasta el jefe de la polica. En la ciudad de Nueva York, los nombramientos y ascensos eran, y continan siendo,
controlados por el servicio civil hasta el puesto de capitn; las posiciones superiores a la de capitn son asignadas por el comisionado de polica, y el comi-
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sionado es nombrado por el alcalde. Los pros y los contras de cada sistema
estn a la vista: en la ciudad de Nueva York, el sistema de nombramientos y
ascensos es claramente responsabilidad del liderazgo poltico, as que los funcionarios electos pueden determinar las polticas generales del departamento de
polica, mediante sus facultades para nombrar las cabezas de la administracin
policiaca. El peligro estriba en que un alcalde sin escrpulos pueda intervenir
en el departamento mediante el nombramiento de un mercenario poltico como
comisionado, y distribuya los nombramientos superiores al grado de capitn
con base en la lealtad al partido. En Los ngeles, gracias al candado que el servicio civil tiene sobre los nombramientos y ascensos, virtualmente no hay manera de que un alcalde pueda exigir lealtad al departamento, ya que el sistema
ha aislado a la polica de la esfera poltica.
Las consecuencias de la falta de rendicin de cuentas al gobierno fueron evidentes en las repercusiones del caso Rodney King, cuando el jefe Daryl Gates
fue capaz de dictar los trminos de su propia partida. Por otra parte, aun si un
jefe es reclutado con un fuerte apoyo, como lo fue Willie Williams para Los
ngeles, tendr muchas dificultades para integrar un equipo, dada su limitada
capacidad para nombrar el personal clave en los niveles superiores. Aunque la
meta es que un departamento de polica funcione separado totalmente de la corrupcin poltica, el resultado es significativamente diferente en Nueva York y
en Los ngeles. Cada caso presenta el sello de la casa. En el modelo de la ciudad de Nueva York, la responsabilidad ante el gobierno est asegurada por el
poder del alcalde para nombrar al comisionado y el poder del comisionado, a
su vez, para nombrar todas las posiciones por encima de la de capitn. El riesgo es la intromisin poltica. En el modelo de Los ngeles, la intromisin polti-
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En las dcadas de 1950 y 1960, los reformadores haban tenido tanto xito en
aislar a la polica de las influencias externas, que prcticamente la polica ya no
era responsabilidad de nadie. Los intentos por influir en sus tcticas, independientemente del motivo o la intencin, fueron vistos por la polica como una
intromisin poltica. El aislamiento y la falta de familiaridad crearon desprecio
y antagonismo. El patrullaje era asunto de la polica y, como tal, mejor dejarlo
en manos de los profesionales. La mayora de los jefes adoptaron la actitud de
que los civiles no tenan nada que hacer en los departamentos de polica.18
Durante la dcada de 1960, las decisiones de la Suprema Corte sobre investi-
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El uso del trmino "aplicacin de la ley" como sinnimo de actividad policiaca, represent un intento de la comisin por resolver un conflicto. Los alguaciles estaban preocupados de que si la comisin escriba acerca de "polica" y
usaba esta palabra como un trmino genrico para la actividad policiaca,
degradara o rebajara el papel del alguacil ante la opinin pblica. Por lo tanto,
como una medida para apaciguarlos, y para usar un trmino ms incluyente
que designara a todas las dependencias policiacas en Estados Unidos, como
polica local, alguaciles del condado, patrulleros estatales o agentes federales, la
comisin la design como "aplicacin de la ley".20 No se previ que con dicha
etiqueta se le dara apoyo a un estrecho punto de vista ideolgico sobre la actividad policiaca.
Al considerar a la polica como la vanguardia de un sistema de justicia
penal, se consolid ms la estrecha opinin de los policas como oficiales encargados de aplicar la ley. La idea de un sistema de justicia penal se origin durante
la dcada de 1960 con personal de la American Bar Foundation
(ABF),
que hizo
notar que los arrestados iban de la polica, a los procuradores, a los tribunales
y as sucesivamente, y opin que, al menos para los acusados, este proceso
deba parecer un sistema. Los investigadores de la ABF sealaron tambin que
los cambios en una dependencia afectaban a otras dependencias: si la polica
haca ms arrestos, esto tena repercusiones tanto para los procuradores, como
para los tribunales y para las correccionales.21 En este momento, la idea de un
sistema -que se derivaba de las ciencias biolgicas, donde el sistema constitua
un orden coherente natural con altos niveles de interdependencia, retroalimentacin integrada y autorregulacin-, estaba siendo integrada en el anlisis de las
ciencias sociales.
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la polica: arrestar a los criminales y procesarlos legalmente por medio del sistema de justicia penal. Los ejecutivos de la polica ahora lo tenan todo: su
estrategia que liberaba a los policas de la manipulacin poltica ahora contaba
con el sello de una comisin nacional para dedicarse a combatir el crimen. El
trabajo de la polica era arrestar a los criminales y presentarlos al "sistema"
penal para ser procesados. Si hacan este trabajo y el crimen segua en aumento, entonces alguien estaba fallando: los jueces blandos, los procuradores que
negociaban declaraciones, o los corazones compasivos que liberaban a criminales conocidos. La industria acadmica de la justicia penal, engendrada por la
Law Enforcement Assistance Administration, se iba a convertir en el vehculo
principal para pasar esta visin de la polica a generaciones de estudiantes. Y la.
ideologa misma se hizo parte de la sabidura popular: las policas eran parte del
sistema de justicia penal, su parte frontal.
Perdida en todo esto estaba la idea de prevenir el delito, pero con un estrecho criterio tcnico: la prevencin del crimen se lograra mediante la accin de
la polica como la parte frontal del sistema de justicia, es decir, haciendo
arrestos. Se esperaba que los policas hicieran arrestos automticamente: no que
utilizaran su criterio ni sentido comn para el manejo de situaciones (y tal vez
cuidar que no se salieran de control), sino que respondieran a las crisis que ya
estaban en marcha. Los arrestos produciran encarcelamientos (los infractores
que estn en la crcel no pueden cometer delitos), disuasivos primarios (los
delincuentes potenciales se frenan ante la certeza de su arresto), disuasivos secundarios (los delincuentes potenciales se frenan al darse cuenta de que otros
son arrestados por su comportamiento delictivo), y/o rehabilitacin (aquellos a
quienes se aprehende se rehabilitan mediante alguna forma de intervencin
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social o sicolgica y no cometen mayores delitos). Es cierto que algunos creyeron en el patrullaje preventivo como un medio para evitar el delito, pero la idea
de omnipresencia implcita en la patrulla fue una suposicin que no se hizo
realidad. Ms que ninguna otra cosa, la idea de la omnipresencia no hizo sino
convertir el trabajo de los policas en paseos en automvil, que sustituan el
trato con los ciudadanos.
Como reconocimiento de otras formas de prevencin del delito, algunos
departamentos crearon unidades especiales que consistan de grupos pequeos
de policas que alertaban a los vecinos para que cerraran sus puertas y otros
temas parecidos. Sin embargo, en la cultura policiaca, la prevencin del delito
se haba alejado tanto de la corriente principal del pensamiento de los policas
que en un departamento, los policas que pertenecan a estas unidades eran llamados "el grupo de la funda vaca" -la misma etiqueta puesta a los oficiales considerados por la administracin policiaca como muy inestables para llevar sus
armas y quienes estaban en alguna comisin especial no relacionada con hacer
cumplir la ley-. Otros departamentos de polica tenan iguales marbetes de
demrito para los oficiales encargados de la prevencin de la delincuencia. El
trabajo "real" de los policas estaba en andar en sus vehculos, respondiendo a
las llamadas y arrestando delincuentes.
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reduciran notablemente la delincuencia. Sin embargo, resulta imposible soslayar que la estrategia guerrera estaba fallando de una manera exagerada, incluso
en esos tiempos tumultuosos. Actualmente es raro el campo -ya sea de mantenimiento de la paz, o control del crimen, del temor, o de los mismos policasen el cual esta estrategia haya tenido buenos resultados. Tal vez no haya en la
historia reciente algo que simbolice el fracaso de la estrategia de reforma, como
lo hizo el caso Rodney King en Los ngeles y el colapso subsecuente del departamento de polica en el motn que sigui al primer juicio de oficiales de la
polica. Durante la dcada de 1950, William H. Parker deline el Departamento
de Polica de Los ngeles de acuerdo con el modelo nacional de la reforma policiaca: pequeo, en relacin con el tamao de la ciudad; dotado de vehculos;
militarizado; aislado de las influencias polticas por el servicio civil hasta la
posicin de jefe, y "duro". Como tal fue alabado en radio, televisin y cine. El
departamento se present a s mismo a travs de una sucesin de jefes -Parker,
"Ed" Davis y Daryl Gates (quien haba sido, en sus inicios, chofer de Parker)como un departamento de polica limpio, duro y muy serio... un modelo que
ya quisiera el resto del pas norteamericano. Sin embargo, cuando ya todo estaba dicho y hecho, los policas seguan sin control y la estructura de mandos se
haba derrumbado en una crisis. Para muchos en la polica/fue el derrumbe de
una estrategia, no solamente del Departamento de Polica de Los ngeles.
La confianza en la estrategia de reforma se empez a perder durante la dcada de 1970. Primero, cada vez ms ciudadanos, especialmente de las minoras,
se quejaron por el comportamiento lejano, oficioso y brusco de los oficiales. El
lema del sargento Joe Friday en "Dragnet" -"Slo los hechos, seora"- dej de
ser satisfactorio. Asimismo, muchos ciudadanos empezaron a exigir que la polica
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regresara al uso de la patrulla a pie. Los alcaldes empezaron a tomar nota de esto:
no era por accidente que en cada eleccin de alcalde en Boston de 1972 a 1984,
el alcalde Kevin White anunciara la designacin de policas a pie para los vecindarios. Pese a la resistencia de la polica a patrullar a pie, ciudades como Newark,
Flint (Michigan), Boston, Baltimore, Arlington County (Virginia), Fort Worth,
Nashville y Washington, D.C., regresaron al uso de patrullas a pie a mediados de
la dcada de 1970.a Aunque en su tiempo realmente pocos se dieron cuenta, se
estaba gestando en las ciudades de todo el pas una exigencia de que la actividad
de la polica se realizara en una forma cualitativamente diferente para atender
otros problemas que no fueran slo los delitos graves.
Segundo, la patrulla de intercepcin -patrullas asignadas a aprehender a los
infractores en el momento de cometer un delito- no estaba dando resultados.
Una investigacin dirigida por Albert Reiss en Chicago, revel que 93 por ciento de los arrestos haban sido el resultado de acciones iniciadas por los ciudadanos, que se ponan en contacto con la polica para quejarse del delito.24
Contrario al "sentido comn", la polica en patrullaje de intercepcin al azar lleg a impedir tan pocos delitos que sus aportaciones a un control general de la
delincuencia son mnimas.
Tercero, la idea de que la patrulla motorizada tanto creaba una impresin
de omnipresencia de la polica como intimidaba a los delincuentes, fue desmentida por el "Experimento de patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" en
1974.25 Los resultados del estudio mostraron que los cambios sustanciales de
los niveles de patrulla preventiva no haban causado impacto sobre los ndices
de la delincuencia o las opiniones de los ciudadanos acerca de la seguridad en
los vecindarios. Los vehculos de la polica que pasaban por los vecindarios no
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Asimismo, es difcil considerar el impacto de estas incongruencias en las creencias, actitudes y prcticas de los policas de la calle y de los sindicatos de policas que se han desarrollado durante los pasados treinta aos. Ciertamente, el
incremento de las actitudes de cinismo y aislamiento de los oficiales es uno de
los resultados.29
Finalmente, se desarroll una "cultura" policiaca que vio a sectores completos de la sociedad -especialmente la juventud minoritaria en el centro de las
ciudades- como "el enemigo". La mayora de los policas tienen orgenes
obreros o de clase media y no les son familiares los vecindarios de las minoras.
Su entrenamiento se ha enfocado en los problemas y peligros de dichas reas,
pero fuera de eso saben muy poco acerca de ellas.30 Aislados en los automviles
y en contacto slo con la gente de las comunidades que causa o que tiene ms
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tuvieran sus armas cerca, de manera que si los delincuentes atacaban, los ciudadanos pudieran tomar sus armas, rechazarlos y someterlos.31 La tradicin de
la respuesta de los ciudadanos ante las emergencias y la persecucin de los villanos sigui en la Norteamrica colonial, donde tom la forma de grupos voluntarios. Cuando se crearon los departamentos de polica en las ciudades, ellos
asumieron la responsabilidad de la persecucin. Las policas de principios del
siglo XX se apoyaron intensamente en automviles y radios para responder al
crimen y a las emergencias. Es cierto que con esta tecnologa combinada, y
despus al agregarse las computadoras, la polica poda llegar a las escenas de
delitos y emergencias mucho ms rpido que cuando patrullaba a pie, excepto
en aquellas ocasiones cuando un oficial a pie tena el don de estar cerca de
algn evento. La polica estaba tan cierta de los beneficios de la rpida respuesta a las llamadas de servicio que hasta principios de la dcada de 1970, el "servicio completo" de la polica quera decir que respondera a todas las llamadas
de servicio y tratara de llegar a la escena dentro de los tres minutos siguientes.
El tiempo de respuesta -el tiempo entre la entrada de una llamada al departamento de polica y la llegada de un oficial al lugar de donde se origin- se convirti para muchos en una medida clave de la productividad y efectividad de la
polica, y para muchos todava lo es. Se crea que una rpida respuesta no slo
era efectiva, tambin era equitativa: cualquiera debera ser capaz de obtener servicio de la polica simplemente por marcar el nmero de emergencia. Hoy los
sistemas 911 son el ncleo de la actividad de la polica contempornea.
La organizacin de un departamento de polica para permitirle responder
rpidamente a las llamadas de servicio es un proceso complicado que incluye
tecnologas actualizadas como sistemas de telefona, computadoras y radios,
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relacin directa entre estos factores, esto es, mientras ms corto sea el tiempo
de respuesta, mayor es la satisfaccin del ciudadano, Pate encontr que haba
una variante: la expectativa del ciudadano respecto al tiempo de respuesta.32 El
tiempo absoluto de respuesta era menos importante que la relacin entre la
respuesta que los ciudadanos esperaban de la polica y el tiempo real que le
tomaba a sta llegar. Por ejemplo, si los policas llegaban a una llamada en cinco
minutos, pero los ciudadanos los haban esperado en ocho minutos, los ciudadanos tendan a estar contentos, mientras que si los ciudadanos los haban
esperado en tres minutos, estaran descontentos.
Un segundo estudio del tiempo de respuesta que se realiz en la ciudad de
Kansas durante mediados de la dcada de 1970, fue de la misma importancia,
no slo en sus resultados, sino porque constituy el primer esfuerzo mayor de
investigacin diseado independientemente y ejecutado por un departamento
de polica, con la ayuda de investigadores civiles, para estudiar la eficacia de las
tcticas policiacas. Obviamente, el aislamiento de la polica empezaba a erosionarse bajo dirigentes como el jefe de la polica de la ciudad de Kansas, Clarence
Kelley. El propsito de este segundo estudio fue determinar el impacto de la
variacin en el tiempo de respuesta sobre los arrestos. Los resultados fueron
sorprendentes: la rapidez de la respuesta de la polica condujo a un arresto en
solamente el tres por ciento de los delitos graves.33 La razn principal para este
insignificante impacto fue el comportamiento del ciudadano. Como regla, los
ciudadanos no llaman a la polica inmediatamente despus de un delito, ni
siquiera despus de uno violento. La mayora de los ciudadanos, ya sean vctimas o testigos, tardan entre veinte y cuarenta minutos. Algunos, vctimas y/o
testigos, se conmocionan momentneamente. Otros, especialmente aquellos
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de la poltica respecto al 911, hecha en una seccin que se titul "Programas que
probablemente no reducirn el tiempo del reporte del ciudadano", estableca
que: "no haba nada que mostrara que la instalacin del 911 diera por resultado
reducciones significativas en el tiempo de reporte del ciudadano... Cuando la
gente llama a la operadora en lugar del 911, los retrasos se incrementan solamente alrededor de 10 segundos: no es una cifra significativa dentro del contexto general de tiempo tpico de reporte, que es de cinco minutos o ms".39
La importancia de "conectarse"
Se obtienen resultados cuando por sistema los policas salen de sus autos
patrulla e interactan con los ciudadanos, ya sea en patrulla a pie o de alguna
otra manera. Tenemos un ejemplo observado por Kelling al patrullar a pie por
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problemticos, los problemas, los eventos de la comunidad. Para usar las palabras del jefe de la polica de Nueva Haven, Nick Pastore, los policas y los ciudadanos se conectan. Las reacciones entre los ciudadanos y los policas son muy
diferentes cuando intervienen los "guerreros" en una disputa del vecindario, o
se realizan redadas u operativos de sorpresa por extraos -temerosos, superados en nmero, sin conocer a nadie, sin entender la historia del territorio-. El
profesor David Bayley, de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany quien
ha estudiado el comportamiento de la polica por todo el mundo, registr esta
variante:
Los residentes blancos y negros en el rea de Kenwood-Hyde Park del sur de
Chicago, dicen que el comportamiento de la polica hacia los vecinos vara notablemente dependiendo de la naturaleza de su comisin [correspondencia personal,
19911. Los mejores fueron los policas de la comunidad permanentemente asignados a patrullar a pie. Ellos conocan a mucha gente por su nombre, con frecuencia
podan distinguir a la gente local, de los visitantes atrados a la zona por su cine y
restaurantes, y eran vistos como amigos. Los segundos mejores eran los policas de
los autos patrulla del distrito que venan al vecindario en patrulla de rutina.
Aunque eran menos discriminatorios al escoger sus intervenciones, acudan mayormente a servicios despachados por radio y dejaban el mantenimiento del orden
en la calle a los policas que patrullaban a pie. Por ltimo, los policas que mostraban el peor comportamiento hacia los residentes de la comunidad, eran aquellos de
fuera del distrito que venan a la zona principalmente a comer en los restaurantes
locales, o como apoyo en llamadas de emergencia. Ellos eran los que abordaban a
la gente sospechosa y actuaban como si su responsabilidad fuera "mantener las
cosas bajo control", demostrando una presencia intrusa y de perfil duro.40
Es importante una "conexin" entre los policas y los ciudadanos en un vecindario para producir reacciones positivas de unos hacia los otros. Donde esa
conexin existe, cuando un polica comete un error, el prestigio de l o de ella
en el vecindario asegura a los ciudadanos que es un error, y no un acto de inep-
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titud o racismo. Al mismo tiempo, los propios policas se vuelven menos temerosos y ms confiados en sus contactos con los ciudadanos. Por otra parte, el
aislamiento de la polica es una caracterstica en el trato diario de policas y ciudadanos al operar dentro de los sistemas 911. Compare lo ocurrido con los policas y los ciudadanos de Newark presentes en el arresto de Joe, con esta declaracin de un joven polica en una ciudad del medio oeste al pasar por una
unidad habitacional del gobierno: "Todos los que viven ah nos odian". Fueron
sus palabras, y desafortunadamente son de entenderse, con base en sus experiencias. Un ciudadano llama al 911 y la polica responde; cuando trata de resolver el problema, otros residentes del vecindario lo miran impasibles o malhumorados sin ofrecer ni informacin ni apoyo; algunos ven a los policas con
evidente hostilidad. Sin embargo, el polica estaba equivocado: los residentes de
aquella misma unidad haban indicado a Kelling que estaban hartos de no ser
capaces de proteger a sus hijos o su patrimonio, y saban que la polica vendra
rpidamente y se ira igual de rpido, sin establecer una presencia permanente
en sus vecindarios. El polica perciba la hostilidad, pero los residentes estaban
respondiendo por temor e intimidacin, confrontados a diario con pandillas,
traficantes de drogas y otros depredadores, quienes s haban establecido una
presencia permanente y estaban preparados para atemorizar, hostigar y hasta
torturar para mantener el control del vecindario.
Para los mismos policas, la consecuencia del aislamiento haba sido la
creacin de una mentalidad de estado de sitio. Como solamente interactan para intervenir en un delito grave, no tienen otra relacin con los ciudadanos. Y
ya sea durante confrontaciones diarias, o en desrdenes ms graves, el alejamiento de los policas de las comunidades donde prestan sus servicios interfiere
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con el ejercicio efectivo de su autoridad bsica, y obliga a los policas a depender excesivamente del uso de la fuerza. Como extraos en las comunidades, los
policas se sienten forzados a recurrir "preferentemente a medios coercitivos
como intimidacin y amenazas"41 si no es que a la aplicacin directa de la fuerza y finalmente al arresto. Muchos policas tienden a enfrentar la resistencia ms
modesta, en ocasiones hasta la pasividad, con tcnicas coercitivas preferentes:
rdenes, amenazas, posturas fsicas, ensear las armas y otros medios autoritarios. Los policas creen -con algo de razn- que ellos deben ganar todas las
confrontaciones sin importar quin las haya iniciado, y los ciudadanos -con
mayor frecuencia hombres jvenes- deben perder, lo merezcan o no.42 Lo peor
que puede pasar es que el trabajo policiaco de reaccin del 911 origine una
divisin tan grande entre policas y ciudadanos que amenace la estabilidad de
las ciudades y vecindarios. Durante la dcada de 1960 en Estados Unidos, por
ejemplo, casi cada motn urbano fue provocado por un encuentro entre ciudadanos y policas. Afortunadamente, estos disturbios son relativamente raros.
No obstante, el problema de las confrontaciones entre policas y ciudadanos es
crnico, nacido de ciudadanos desconfiados o indisciplinados, temerosos de un
polica que no es familiar para los vecinos del rea, con un entrenamiento que
deja a los policas ajenos a las minoras raciales y tnicas, tcticas policiacas
orientadas a movimientos preferentes si las circunstancias parecen amenazantes, y una estrategia policiaca en general que enfatiza el control sobre los policas ms que el serado a la comunidad.
Es preocupante que la polica tenga que usar la coercin en muchas ocasiones, como un principio general en sus actividades. Dicha coercin no slo es
antittica para el ejercicio de la actividad policiaca en una democracia, sino que
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motines. Siempre existir el potencial para los motines, como aquellos de Los
ngeles que siguieron al primer juicio de policas relacionados con el arresto de
Rodney King. Los policas poseen la habilidad latente para actuar como una
influencia restrictiva y tranquilizante en las comunidades si "se conectan" con
los ciudadanos residentes. David Bayley seala las capacidades preventivas de
la polica en "The Best Defense" (La mejor defensa):
Temerosos y aprensivos ante la posibilidad de violencia colectiva, los dirigentes de
la polica encaran una cruel opcin: pueden no hacer nada, lo cual los va a dejar
indefensos, o se pueden preparar, lo cual usualmente quiere decir intensificar el
entrenamiento contra motines, incluyendo la formacin de unidades especializadas
en controlarlos. El problema con la estrategia positiva es que puede parecer provocadora. Como resultado, los departamentos de polica tienden a considerarla con
timidez. Por lo general, a actitud actual es preocuparse en privado pero no hacer
nada pblicamente. No es extrao que los ejecutivos policiacos sean temerosos.
Hay, sin embargo, una tercera opcin... que es positiva sin ser provocadora: los
jefes de la polica pueden adoptar las iniciativas programticas contenidas en las filosofas de la actividad policiaca orientadas a la comunidad -y a la resolucin de
problemas-. Yo creo que estos planteamientos juntos, constituyen una poderosa
defensa contra los brotes de motines y desrdenes urbanos.43
Esto no quiere decir que la polica ser capaz de evitar cada disturbio, pero aun
cuando los disturbios broten, su verdadero trabajo preventivo incluir ayudar a
los ciudadanos para limitar el dao y para restaurar el funcionamiento de la
comunidad.44
En el verano de 1994, en Nueva Haven, Connecticut, dos mujeres afroamericanas y sus cuatro nios se mudaron de una unidad habitacional a un vecindario residencial tranquilo, en el cual la mayora de los residentes eran blancos.
Poco despus, un conflicto no solucionado de la unidad habitacional sigui a
las mujeres a su nuevo hogar, haciendo violenta erupcin cuando alguien dis-
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par diecisiete tiros a la casa del vecino, creyendo que era la casa de las nuevas
inquilinas. Naci la tensin en el vecindario. Cerca de un mes despus, las dos
mujeres hicieron una fiesta para celebrar el cumpleaos de uno de sus hermanos. La fiesta se puso ruidosa y se pas para afuera, las bocinas con msica
estridente se colocaron en el jardn. La familia vecina, cuya casa haba sido
tiroteada, llam a la polica tres veces a partir de las 10:30 p.m.; la polica lleg
a la casa un poco despus de medianoche. Despus de que la polica se retir
una vez, y regres, se arm una batalla con diez policas lesionados, diez ciudadanos arrestados y alguien de la fiesta que arroj un radio por la ventana delos vecinos. La tarde siguiente una piedra atraves otra ventana. Las acusaciones
se fueron elevando: racismo, cateo ilegal, los policas se comportaron como
"animales", "los oficiales fueron maltratados y empujados", "la fiesta dur horas" y as sucesivamente. La comunidad haba sido seriamente trastornada por
estos incidentes, y era grande el riesgo de problemas futuros, tal vez con la participacin de muchos ms vecinos. La polica de Nueva Haven pudo simplemente haberlo dejado as: ellos haban reaccionado y haban calmado el disturbio. Sin embargo, despus de haber visitado a ambas familias, el jefe Nick
Pastore decidi ir ms all. Se puso en contacto con un mediador local, Charles
Pillsbury, para establecer un puente entre las familias. Siguieron varias semanas
de mediacin y el proceso concluy con un da de campo del vecindario con la
participacin de las dos familias, otros vecinos y amigos, y la polica. Ahora ya
han pasado meses, y el vecindario permanece en calma.
Aunque los policas de Nueva Haven no fueron capaces de evitar el conflicto inmediato en el vecindario, cuando hizo erupcin se movilizaron para
limitar los daos y ayudar a la comunidad a su restauracin. Ellos eran con toda
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seguridad una fuerza preventiva, en el sentido de que a la larga ayudaron a asegurar la paz. La polica tiene un profundo inters en los tres resultados: prevencin, limitacin del dao y restauracin del funcionamiento individual, de
la familia y de la comunidad. La orientacin de los sistemas de respuesta de
emergencia 911 ignora estos intereses clave, y al hacerlo, deja de atender las
necesidades de prevencin del delito en un sentido significativo.
Cuando se trata del ndice de delitos como homicidio, cada vez hay ms evidencias que sugieren que la atencin de la polica a temas de "calidad de vida"
y delitos menores, con el uso de tcticas significativamente diferentes de las
acciones del 911, puede tener un impacto importante en la reduccin del nivel
de delitos graves. Por ejemplo en la ciudad de Nueva York, el 30 de junio de
1995, el nivel de asesinatos reportados por arma de fuego fue 40.7 por ciento
abajo del nivel del ao anterior, y esto era atribuible en gran parte, de acuerdo
con funcionarios locales y federales, al mantenimiento de la "calidad de vida"
aplicado por la polica.45 Estos resultados se discuten con mayor detalle en los
captulos siguientes, pero baste con decir aqu que la reaccin natural de los sistemas 911 de servicio de polica para respuesta a emergencias, ofrece poco en
el rea de prevencin de tales delitos.
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cin" complementaria -sistema automtico localizador de vehculos, 911 mejorado, o respuesta diferenciada a llamadas de servicio- tendr como resultado
un crecimiento sustancial en la reduccin del delito y el desorden. Si fuera cierto que se lograran resultados, esta sera una pildora de poltica social difcil de
tragar. Se han hecho considerables inversiones financieras en estos sistemas. Los
polticos -aun algunos que defienden los servicios de polica en la comunidadsiguen siendo poderosos promotores de la idea de rpida respuesta a llamadas de
servicio, a tal grado que muchos jefes de polica encuentran difcil ser honestos
con los ciudadanos acerca de su potencial. Algunos jefes han dejado de hacerlo:
uno, citado por David Kennedy, un colega investigador en la Kennedy School of
Government, dice que "la gente espera que vayamos cuando ellos llaman; eso es
absoluto. Creer cualquier otra cosa son castillos en el aire".46 Otros jefes han sido
ms valientes. Benjamn Ward, comisionado de polica de la ciudad de Nueva
York de 1984 a 1989, se enfrent a una asamblea de la comunidad patrocinada
por la Fundacin de la Polica de la Ciudad de Nueva York en la cual un ciudadano se puso de pie y dijo: "Nosotros tenemos nuestro oficial patrullero a pie,
ahora queremos respuesta ms rpida". Ward le respondi: "No puede tenerlos a
ambos. Simplemente no van juntos".
Generalmente las noticias acerca de los sistemas de respuesta rpida son tan
malas y las promesas han sido tantas, que resulta ms fcil para los polticos y
para los policas tratar de acomodarse tcticamente al 911 mientras se deshacen
de l. Se han desarrollado programas de transferencia de llamadas, se crearon
unidades divididas con algunos oficiales en patrulla y otros que respondieran a
las llamadas 911 en los automviles, y se intentaron nuevas ubicaciones de sistemas en los cuales se asignan horarios, para que los policas trabajen directa-
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Cuando estos hechos se hicieron pblicos, los medios de difusin y los ciudadanos estaban indignados. Se inici una investigacin por parte del entonces
alcalde Raymond Flynn. La comisin de listn azul designada por el alcalde,
entre otros cambios, recomend la instalacin del 911 mejorado. Sin embargo,
esto no era simplemente un caso de falla de la polica. Tambin fall la comunidad. De dnde sacan los ciudadanos la idea de que cuando ellos llaman a la
polica, ah termina su responsabilidad como ciudadanos? Por qu los
ancianos y personas con discapacidad del vecindario no armaron un alboroto
prendiendo y apagando sus luces exteriores, dando gritos, llamando por telfono a otros vecinos, haciendo alguna cosa? Por qu las personas jvenes y
saludables, hombres y mujeres, no salieron de sus casas para hacer sentir su
presencia, tratando de que, aunque fuera por nmero, se intimidara y asustara
el asaltante y, de ser necesario, usar bates de bisbol y otras armas para ahuyentarlo? En tanto que pueden darse muchas contestaciones, una respuesta justa es
que por generaciones la polica ha anunciado el hecho de que la delincuencia
es asunto suyo, que los ciudadanos cumpliran sus responsabilidades con
reportar los delitos y ser buenos testigos, y que el manejo de la criminalidad es
mejor dejrselo a los profesionales.
Cul es entonces el papel adecuado para la polica? Claramente, nosotros queremos que la polica atienda las emergencias, que venga en ayuda de los ciu-
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dadanos. Tambin deben ayudar a los ciudadanos a reclamar su territorio, apoyarlos y auxiliarlos en el tratamiento de los problemas del vecindario. A veces
la polica har arrestos, y hasta proteger a los infractores si los ciudadanos se
vuelven muy vigilantes. Pero el punto central del argumento es ste: no debemos
relegar a los policas a sus automviles, mantenindolos alejados de los problemas de
los vecindarios, con el pretexto de esperar llamadas o acortar los tiempos de respuesta. Nadie ha calculado los costos financieros de tener a los policas en los
automviles esperando llamadas, contra el beneficio derivado en aquellos raros
casos donde la rpida respuesta significa una diferencia positiva en el resultado
del incidente. Probablemente resulten astronmicos; unos costos tan elevados
son absolutamente inaceptables.47 Esto no quiere decir que la polica no deba
apresurarse para atender las emergencias -debe hacerlo-. Significa que asuntos
como la asignacin de los policas, la configuracin de zonas, el clculo de las
cargas de trabajo, la planeacin de las actividades de los policas y la determinacin de prioridades deben ser establecidos con base en un planteamiento de
prevencin del delito ms que en un modelo de aplicacin de la ley.
La polica norteamericana est cambiando, y aunque el pblico ciertamente
se encuentra consciente de este hecho, el alcance, las dimensiones y los lmites
de la transformacin no son inmediatamente visibles. Sin embargo, el cambio
en la estrategia de la polica puede plantearse a travs de un ejemplo. En una
zona econmicamente marginada de Bfalo, a principios de la dcada de 1990,
once muchachas de edades entre nueve y diecisis aos fueron violadas en un
periodo de quince meses. Pese a que la polica determin despus del tercer
ataque que un violador estaba acechando a las jovencitas en su camino a la
escuela, no hicieron circular un retrato hablado del violador ni hicieron pbli-
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aplicacin de la ley, sin embargo, un planteamiento inmediato de polica preventiva habra involucrado a la comunidad y habra incluido informar a todos
los residentes y policas (va boletines, juntas con la comunidad, llamadas telefnicas, informacin a los funcionarios escolares y a los nios, etc.) acerca de
las violaciones y proporcionado, cuando menos, informacin sobre su manera
de operar y cualquier descripcin que estuviera disponible (se haba determinado despus de la tercera violacin que se trataba de un violador en serie; esto
quiere decir que la polica tena un conocimiento rudimentario de un patrn y
una descripcin desde entonces). Los padres, los nios, los dems ciudadanos
podan haberse movilizado para tomar acciones preventivas en forma individual y/o en grupo. Un planteamiento habra incluido limitar el dao. Los nios,
enterados del peligro de un depredador sexual, se trauman. Muchos estn
afligidos por sus amigos. Necesitan tener seguridad, informacin y comprensin. Las escuelas y los padres necesitan asesoramiento acerca de cmo manejar la preocupacin de sus hijos y cmo protegerlos. Acontecimientos como violaciones en serie tensan las relaciones en los vecindarios y las comunidades. Las
sospechas estropean la cordialidad y la confianza en el momento en que ms se
requieren. Parte de la responsabilidad de la polica es ayudar a reparar el dao
que ha sido infligido, tanto a las vctimas y a sus familias, como a otros nios,
a sus familias y a la comunidad como un todo.
Se admite que las circunstancias descritas en Bfalo son un ejemplo dramtico de un estrecho planteamiento de aplicacin de la ley, pero es tpico de los
departamentos de polica ms inclinados al arresto. Aun cuando pueda ser de mal
gusto sugerir que se usa a los nios como "carnada", no es un trmino demasiado fuerte. En primer lugar, un planteamiento preventivo habra sido evitar que el
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La primera cosa que hay que entender es que la tranquilidad pblica -la paz en las
calles y las aceras- de las ciudades no es mantenida principalmente por la polica,
aunque sea muy necesaria. Se mantiene sobre todo por una red intrincada, casi
inconsciente, de control voluntario y normas entre la misma gente, y es aplicada
por ellos mismos. En algunas reas de las ciudades -las unidades habitacionales
ms viejas y las calles con mucha poblacin circulante con frecuencia son ejemplos
sobresalientes-, el mantenimiento de la ley y el orden en las aceras pblicas se deja
casi completamente a los policas y guardias especiales. Tales lugares son selvas.
Ninguna cantidad de policas puede aplicar la civilizacin donde su aplicacin normal e informal ha sido quebrada.4'
Los policas en tal modelo son el ltimo recurso de la sociedad. Ayudan a los
ciudadanos en el mantenimiento del orden informal, les ayudan a restaurar el
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los policas; los policas son los nicos miembros del pblico a quienes se les
paga para dar atencin de tiempo completo a los deberes que corresponden a
cada ciudadano, en inters del beneficio de la comunidad.
8. La polica siempre debe ejecutar sus propias acciones y nunca parecer que usurpa
los poderes judiciales por venganzas individuales, o del Estado...
9. La prueba de la eficiencia de la polica es la ausencia de delitos y desorden, no la
evidencia visible de la accin de la polica al tratar con ellos.50
Los principios de Peel siguen siendo de utilidad hoy como una gua para el
desempeo policiaco, as como para el desarrollo de una relacin efectiva y productiva entre policas y ciudadanos.
Si adoptamos el planteamiento implcito en los principios de Peel, qu deben
negociar los ciudadanos y la polica de hoy para restaurar el orden en nuestras ciudades? Debemos alejarnos del uso de sistemas de servicios de polica 911 y regresar a un modelo de actividad policiaca en el cual las estrategias bsicas estn dirigidas a la prevencin del delito y el mantenimiento del orden. Un paso crtico es que
el 911 y la respuesta rpida deben ser desactivados. Los polticos y los policas
deben proporcionar liderazgo y ser explcitos con los ciudadanos acerca del costo
del 911 a las comunidades. En sociedad con la polica, los mismos ciudadanos
deben aceptar una vez ms la mutua responsabilidad para su prudente, efectiva y
legalmente permisible participacin en la prevencin del delito y el mantenimiento del orden. No importa si los ciudadanos, sus lderes o la polica encabezan el
movimiento en camino hacia estas metas, con tal de que el proceso se inicie. En el
siguiente captulo, proporcionamos un ejemplo inicial de una organizacin policiaca que toma la iniciativa en el restablecimiento del orden en la ciudad de Nueva
York, y exploramos los dramticos efectos del mantenimiento del orden.
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Cmo empezamos realmente el proceso de restauracin del orden en nuestras ciudades? En muchas ciudades los problemas del desorden crecen
tanto, que el mantenimiento del orden debe comenzar con una campaa para
"recuperar las calles", con el fin de restablecer un poco de civilidad y seguridad
para los ciudadanos ordinarios que transitan a diario por las calles y en el transporte pblico, para ir al trabajo, a la escuela, de compras, a cumplir con las
actividades de la vida diaria. Considerando el trabajo diario que realizan los
policas, ellos estn en una posicin privilegiada para encabezar este esfuerzo.
Actualmente, para tener xito, la polica debe trabajar de manera interconectada con los lderes polticos, los ciudadanos deben apoyar sus acciones y los tribunales deben legalizar la actividad policiaca. No obstante, existe el potencial
para que la polica haga aportaciones sustanciales al orden y a la reduccin del
delito en el vecindario, dentro de un periodo de tiempo relativamente corto.
En la ciudad de Nueva York, el impulso para cambiar las prioridades de la
polica tuvo sus orgenes entre los ciudadanos, en un sentimiento de que la vida
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el Metro no slo fue importante por s misma, sino que hizo que surgiera la
actual estrategia contra el crimen del Departamento de Polica de la Ciudad de
Nueva York (NYPD, por sus siglas en ingls).
La persona encargada de implementar las polticas de mantenimiento del
orden en el Metro -el jefe de la Autoridad de Trnsito del Departamento de
Polica, William Bratton- llegara a ser comisionado de polica para la ciudad
de Nueva York con el alcalde Rudolph Giuliani. Bratton es el principal responsable de haber organizado al NYPD -como lo hizo previamente con la polica de
trnsito- para que los policas participaran en la comunidad, y de enfocar la
atencin de cada organizacin en el mantenimiento del orden.
Otros funcionarios fueron igualmente importantes en la lucha para recuperar el control de los espacios pblicos en la ciudad de Nueva York. Tambin
las asociaciones de vecindarios y grupos de ciudadanos influyeron de manera
notable, tanto para presionar a la polica para que estuviera ms atenta a sus necesidades, como para salir ellos mismos a las calles para restaurar el control
sobre sus vecindarios. Igualmente, los procuradores de justicia empezaron a llegar a la comunidad, experimentando con varios programas de "procuracin
comunitaria". Sera negligencia nuestra no sealar que el segundo nombramiento de Bratton y los cambios fundamentales en el NYPD, llegaron despus de
una campaa poltica para alcalde en la que los temas de calidad de vida, representados principalmente por "los limpiaparabrisas" (personas que limpian el
parabrisas del automvil sin que se les pida) dominaron la campaa. De hecho,
para principios de la dcada de 1990, la incipiente exigencia de orden de la ciudadana haba cristalizado en una urgente llamada a la accin y se convirti en
una prioridad poltica. En este ambiente caracterizado por el surgimiento de un
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nuevo consenso urbano, se unieron las propuestas iniciadas tanto por la polica
como por los ciudadanos, trabajando cada vez ms de una manera unida y sincronizada.
Sin embargo, lo que buscamos captar e ilustrar en este captulo es primordialmente el proceso de cambio en las estrategias de la actividad policiaca. Un
panorama del Departamento de Polica de Trnsito (TPD, por sus siglas en
ingls) y el NYPD en este periodo de rpido cambio y reorientacin, proporciona
un ejemplo del nuevo modelo preventivo para la polica y los beneficios que
pueden obtenerse. En cada caso, al echar a andar la organizacin para ocuparse
del mantenimiento del orden y las diferentes formas de prevencin del delito,
el avance se dio a regaadientes. La resistencia a la transformacin surgi de adentro del departamento de polica, as como de otras fuentes en la comunidad. Los
liberales y los defensores de la gente sin hogar atacaron los programas con el
argumento de que favorecan los intereses de los econmicamente privilegiados,
en contra de los intereses de los pobres, las minoras y otros grupos marginados.
Tanto la Autoridad de Trnsito como el NYPD fueron demandados.
Por otra parte, el xito del poder judicial del estado de Nueva York al lograr
que todas las infracciones a la calidad de vida fueran prcticamente despenalizadas -decisin que entr en vigor en el estado en junio de 1995, quitando la
facultad para aplicar estas infracciones a los tribunales penales estatales- es una
muestra de que sigue sin entender la importancia del desorden como una fuerza
destructiva y la relacin de ste con el delito y el deterioro urbano.2
Sin embargo, las acciones de la polica hasta la fecha han dado resultados
que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos. La polica usa el
amplio apoyo de los ciudadanos para sus programas; el orden ha sido restaura-
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DEL
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do en el Metro y ciertos delitos menores se han visto significativamente reducidos o hasta eliminados de las calles de la ciudad. Indicaciones preliminares sugieren tambin una relacin entre este programa de calidad de vida y una disminucin en los delitos violentos. El robo ha sido impresionantemente reducido en el Metro, y el asesinato est declinando en la ciudad. Aunque todava no
entendemos la naturaleza precisa de esta relacin, y las medidas actuales de la
polica se extienden ms all de las actividades de mantenimiento del orden,
muchos policas ubican una correlacin directa entre restaurar el orden y la
reduccin de los delitos violentos en la ciudad de Nueva York.
La Operacin Encrucijada
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encontraba merodeando. La tctica tuvo poco efecto, porque poco despus los
arrestados estaban de vuelta en las calles. Lleg el momento en que los tribunales declararon que las redadas eran anticonstitucionales.
La Operacin Encrucijada adopt un nuevo planteamiento. Observadores
entrenados identificaran las reas en las cuales el comportamiento desordenado era alto y la polica implementara una estrategia de alta observacin y pocos
arrestos para prevenir y evitar tales acciones. La polica instruira, aconsejara,
seducira, pero generalmente no usara mtodos coercitivos para evitar el comportamiento desordenado; el arresto sera un ltimo recurso.
Una crisis en el parque Bryant, adyacente al local principal de la Biblioteca
Pblica de Nueva York, brind la oportunidad de probar el planteamiento de la
Operacin Encrucijada. El comisionado de Parques, Gordon Davis, amenaz
con cerrar el parque cuando el trfico de drogas alcanz niveles de epidemia y
la polica fracas en controlarlo. Los jefes de la polica respondieron a la amenaza de Davis implementando las tcticas de pocos arrestos contempladas en la
Operacin Encrucijada. Los resultados fueron impresionantes. El nmero de
personas involucradas en vender, comprar y usar drogas disminuy en un 85
por ciento, y la cantidad de gente que particip en actividades "positivas"
aument en 79 por ciento. Por otra parte, la presencia de algunos policas, ya
fuera asignados a un punto determinado o en patrulla dirigida, pareci ser ms
efectiva que el nmero total de policas.
Resulta claro que las actividades de la polica para el mantenimiento del
orden, en la Operacin Encrucijada, produjeron mejores condiciones en las
calles, cosa que los ciudadanos pudieron apreciar. Sin embargo, tan pronto
como pas la "crisis" en el parque Bryant, la polica abort el proyecto y trans-
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(BID),
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zonas del NYPD que cubren el distrito. Todos estos servicios son complementarios de los que la ciudad proporciona.
De diciembre de 1989 a diciembre de 1992, la criminalidad reportada en el
rea descendi 42 por ciento.5 As es que al parecer el programa funciona. Sin
embargo, hay oposicin a l: recientemente la asociacin del Grand Central ha
sido acusada de tolerar, si no es que estimular, que se abuse de algunas personas
sin hogar, por ex gente de la calle que ha contratado como trabajadores sociales.
Este ataque sobre los BID proviene principalmente de la Coalicin para la Gente
Sin Hogar, un grupo que se ha opuesto prcticamente a todos los proyectos
pblicos y privados, ya sea porque restringen el exceso de gente de la calle o
por ofrecerles servicios diferentes que los prescritos por la misma coalicin.6
Aunque los hechos han sido opacados por testimonios contradictorios, hasta l
liberal New Yorker apoy a la asociacin: "En el balance, los programas de la
asociacin han hecho ms por la gente sin hogar que los sandwiches de la coalicin, y posiblemente que su defensora... En retrospectiva, se puede ver que la
asociacin ha desempeado una funcin indispensable: ha comprobado los
alcances de una poderosa nueva idea".7
En su mayora, estas labores privadas y gubernamentales para solucionar el
desorden en la ciudad de Nueva York fueron iniciadas antes de que la misma
polica contemplara realizar el cambio interno de sus estrategias para controlar
la delincuencia; esto refleja hasta qu grado las policas se haban aislado de los
ciudadanos. Aunque los ciudadanos pueden ejercer presin sobre los funcionarios y formar grupos como los BID para manejar fondos privados, todava
no han sido capaces de encontrar el canal adecuado para presionar a la polica
para que responda de una manera tangible a sus exigencias de que haya orden.
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cacin de Harvard Nathan Glazer, el graffiti significaba que los "grafiteros", otras
personas desordenadas y los delincuentes, "quienes roban, violan, asaltan y
asesinan pasajeros... son parte de un mundo de depredadores incontrolables",8
y evidencia ante los ciudadanos de que los funcionarios pblicos no son
capaces de brindar seguridad al medio ambiente del Metro, ni siquiera ante
infractores de la ley relativamente menores, para no hablar de los depredadores
graves. Un artculo de Glazer en 1979 sobre el grafjiti en el Metro de Nueva
York, publicado en Public Interest, unific el pensamiento acerca del potencial
del graffiti para trastornar los ambientes urbanos.
En la poca en que Glazer public este artculo, haban pasado seis aos de
intentos por erradicar el graffiti, sin ningn resultado. Glazer se desesper ante
la idea de que esto pudiera ser un problema sin solucin. La subcultura de los
jvenes adornando los vagones del Metro pareca ser una parte permanente de
la cultura de Nueva York. Dos alcaldes, Lindsay y Koch, haban hecho lo mejor
que pudieron en contra del graffiti. Detener a los jvenes y obligarlos a limpiar
los vagones fracas por el costo que significaba y porque los "grafiteros" aprendieron desde adentro la tecnologa de la pintura y la limpieza. Poner los trenes
en lugares de "difcil acceso" no funcion porque las reas eran tan vastas que
no podan ser vigiladas -los jvenes simplemente cortaban las cercas y, por otra
parte, la presin de los medios de comunicacin evit el uso de perros guardianes para proteger los trenes-. El arresto de los vndalos del graffiti se increment anualmente, sin ningn resultado.
Pese a estos fracasos y la creencia generalizada de que nada se poda hacer
en contra del graffiti, los trenes del Metro de la ciudad de Nueva York estn
ahora entre los ms limpios del mundo, gracias al "Programa vagn limpio" ini-
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estaciones o plataformas; y con la carencia de servicios sanitarios, muchos orinaban o defecaban en lugares pblicos, incluyendo los vagones del tren. En
ocasiones, vagones enteros eran tomados por indigentes que se tendan sobre
los asientos y en el piso. Alrededor de 1,200 a 2,000 personas por noche dorman en el Metro, y el nmero estaba creciendo rpidamente:
La evasin del pago cre un sentido adicional de ilegalidad. Las estafas populares incluan saltar o "darles reversa" a los torniquetes (presionar al revs los
torniquetes para deslizarse sin pagar); sacar las monedas (bloquear el receptculo con algn objeto para extraer las fichas depositadas); y lo ms grave, descomponer los receptculos de las fichas, mantener abiertas las puertas y cobrar el
importe del pasaje directamente a las personas que entraban al sistema. Durante
las horas pico, esta maniobra consista en canalizar a los pasajeros confundidos
hacia una puerta en donde los reciban jvenes que con actitudes amenazantes les
sacaban el pago del pasaje. El mismo director Kiley fue atrapado en uno de estos fiascos y vio con desaliento que la polica pareca hacer poco al respecto. Los jvenes envalentonados por la aparente anarqua atacaban los receptculos de
las fichas y haban desarrollado una tecnologa para abrirlos rpidamente. Cientos de miles de monedas eran robadas en cosa de segundos y los ladrones escapaban hacia el Metro o hacia las calles. Cuando los receptculos fueron reforzados con bvedas, los depredadores se volvieron hacia los empleados que recogan
las fichas, y los asaltaban. Las prdidas por las estafas de pasajes y robos se calcularon entre 60 y 120 millones de dlares al ao, sin mencionar la indignacin,
desmoralizacin y temor que sentan los pasajeros que s pagaban y el personal
del transporte. Siguiendo los pasos del desorden y los delitos menores, el robo
y los delitos mayores se incrementaron escandalosamente en 1987.
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y de
NYCTA,
preocupacin, tambin etiquetaron este problema como de "la gente sin hogar".
Consecuentemente, los trabajos iniciales para tratar con el desorden del Metro
reflejaron las mismas suposiciones que el pblico en general tena: las personas
desamparadas eran vctimas de la negligencia pblica, inadecuados programas
habitacionales, condiciones econmicas cambiantes y una inequitativa distribucin de la riqueza. Necesitaban empleos, atencin y un refugio temporal
hasta que mejorara su situacin. En las acciones iniciales se intent llegar a
aquellos desamparados que frecuentaban o habitaban en el Metro, con trabajadores sociales. El MTA estableci estrechas relaciones con la Administracin de
Recursos Humanos de la Ciudad de Nueva York (HRA, por sus siglas en ingls)
y los Voluntarios de Amrica
(VOA),
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la ciudad de Nueva York fue un factor que contribuy a la reduccin del uso
del Metro, estudios de mercadotecnia y grupos convergentes dirigidos por la
MTA, indicaron que el mayor factor determinante era el temor al crimen. Las
encuestas entre los usuarios reflejaron este temor: 97 por ciento reportaron
estar tomando alguna forma de accin defensiva antes de entrar al Metro, 75
por ciento dej de usar ropa cara o joyera, 69 por ciento evadi a "cierta gente",
68 por ciento evit determinados lugares en los andenes y 61 por ciento no
abordaba ciertos vagones.12 Las respuestas revelaron que el ncleo del problema era la inquietud del pblico respecto de los "sin hogar", quienes estaban
convirtiendo al Metro, as como la terminal Grand Central y la estacin Penn,
en unos gigantescos albergues.
Sin embargo, las actitudes hacia los desamparados en el Metro estaban cambiando: la simpata se iba convirtiendo en antipata pblica. Aunque preocupado por las condiciones de los necesitados y sin hogar, el pblico encontr que
las incivilidades eran tan graves en el Metro -embriagarse, vomitar, orinar y
defecar en pblico, notorio uso de drogas, comportamiento insultante y amenazante hacia los pasajeros, comportamiento sexual abierto, mendicidad intimidante- que era necesario buscar la restauracin del orden.
En abril de 1989, Kiley llam a los jefes de los tres departamentos de polica
de trnsito bajo su direccin, la Autoridad de Trnsito del Departamento de
Polica, el Departamento de Polica del Ferrocarril de Long Island y el Departamento de Polica Metro Norte, para exigirles que hicieran algo acerca del problema de los desamparados en el Metro, la terminal Grand Central y la estacin
Penn. Kiley y Gunn estaban especialmente indignados por la incapacidad de la
polica para trazar un plan realista para combatir el desorden, por la victoria
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previa sobre el graffiti. No obstante, la respuesta de los jefes policiacos a la exigencia de Kiley fue de lo ms equivocada: la polica no tena autoridad para
hacer nada acerca de la gente sin hogar; nada de lo que ellos haban intentado
les haba funcionado hasta ahora; los desamparados eran responsabilidad de
trabajadores sociales, no de los policas. Y tpicamente, la polica estaba preocupada por el incremento en los robos. Sin embargo, una semana despus, la
polica del Metro formul una propuesta: las cuadrillas de limpieza se cambiaran a un rea en la cual las personas sin hogar se congregaban, le aplicaran
la manguera agresivamente y la limpiaran. Una mejorada Fuerza de Tarea de la
Polica para la Gente sin Hogar los expulsara en apoyo de estas actividades, y
las cuadrillas de mantenimiento se encargaran de sacar los desperdicios que
hubieran quedado. Dean Esserman, asesor legal del TPD y ahora jefe del Departamento de Polica Metro Norte, quien criticaba el plan, lo apod "Comando
limpieza". Afortunadamente, Kiley y Gunn rechazaron la propuesta.
Lo que Kiley y Gunn hicieron, fue establecer un grupo de estudio multinivel, con la colaboracin de varias oficinas, para elaborar planes para la polica
con el fin de restaurar el orden en el Metro Kelling, quien en ese tiempo generalmente actuaba como asesor en asuntos policiacos para la MTA, se convirti
en el asesor del grupo de estudio en junio de 1989. Algunos oficiales de la
polica de trnsito asignados al grupo de estudio dudaban de todo el asunto,
nunca haban participado en un proceso semejante y no tenan fe en la voluntad del alto mando para dar ningn valor a sus opiniones. Para estos policas,
el tema de la autoridad pblica expresa era "la prueba del cido" del compromiso de la administracin para resolver el problema del desorden. Ellos queran
la autoridad precisa para tratar con el desorden, y queran que esa autoridad se
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trabajo policiaco, aunque l realizaba estas tareas bajo su propia iniciativa y sin
ninguna sancin del alto mando. Se dio cuenta de que la polica de trnsito en el
Metro tena una ventaja sobre la polica de la ciudad en las calles, al tratar con
el comportamiento escandaloso y desordenado: el comportamiento pblico poda ser regulado en el Metro a un mayor grado que en las calles, por los peligros inherentes a un sistema electrificado de trenes a alta velocidad, usado por
un elevado nmero de pasajeros que lo pagaban. Gollinge estaba preparado
para utilizar la autoridad que se le concedi en el sistema del Metro. Sus oficiales tenan rdenes estrictas de respetar a los pasajeros, sin importar su condicin social, pero aplicar los lincamientos enrgicamente.
Por iniciativa propia, Gollinge haba mandado a sus oficiales una declaracin clara, en forma de memorndum, sobre su responsabilidad para mantener
el orden. El documento defina el desorden como un problema de conducta, no
de condicin econmica; describa especficamente los comportamientos preocupantes; adverta a los policas que el problema de la gente sin hogar no era
un objetivo, y les sealaba las medidas que los policas deban tomar en respuesta.14 Gollinge no slo fue claro acerca de lo que esperaba que sus oficiales
hicieran: los hizo que entraran al Metro para hacer cumplir las reglas. Las condiciones en el distrito de Gollinge cambiaron notablemente respecto a otros:
mucha menos gente se acostaba sobre los pisos y se comportaba de una manera
indecorosa. Como se vea venir, las labores de Gollinge fueron pblicamente
notadas y, por haber recibido poco apoyo interno, estaban bajo el ataque de los
defensores y liberales, quienes disfrutaban de la atencin de los medios de
comunicacin. Sin embargo sus labores, aunque limitadas, proporcionaron las
bases para desarrollar una poltica general de la polica de trnsito.
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Incluso con el modelo de Gollinge a la mano, el grupo de estudio emprendi numerosas tareas ms en el desarrollo de planes para la restauracin del
orden en el Metro. El Departamento de Polica de Trnsito revis sus recursos,
para asegurarse de que ellos dirigiran tanto las reglas como los mtodos que
seran aplicados. El grupo de estudio consider todas las reglas y lincamientos
existentes del Metro, a la luz de la Constitucin y las cambiantes tradiciones
legales, sociales y morales. La suposicin desde el principio fue que las reglas y
el plan del Metro en general, seran sometidos a prueba en los tribunales. En
primer lugar, las reglas que no pudieran pasar el escrutinio legal no seran
aprobadas o aplicadas. Una regla en contra de la "obstruccin" fue especialmente problemtica. Era lo suficientemente vaga tanto para propiciar las demandas legales, como para meter en problemas a los policas encargados de su
aplicacin. Una persona echada medio atravesada en un paso de peatones, lo
estaba obstruyendo? Qu se hace con una. persona que se par en la parte de
abajo de las escaleras para pedir alguna informacin? Qu pasa con alguien
que puso inadvertidamente su equipaje en la plataforma, bloqueando el libre
movimiento? Estaba esta persona obstruyendo y por lo tanto era merecedora
de la intervencin de la polica? A los policas les preocupaba que fuera necesario utilizar demasiado criterio para responder a estas y una mirada de otras preguntas acerca de la obstruccin. Conforme el grupo tom fotografas y videos de
las condiciones reales del Metro y ensay escenarios de aplicacin, sus miembros
se dieron cuenta de que el problema no era realmente la obstruccin, sino el
hecho de estar acostado. Decidieron, por lo tanto, requerir que el Consejo de Directores de la MTA cambiara las reglas para dirigirlas contra la accin de acostarse
y borrara la regla en contra de la "obstruccin", lo cual hizo el consejo.
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pblico, con el fin de orientarlo. La definicin del problema del Metro como
de "la gente sin hogar" fue un trgico error, que hizo un mal servicio a la
sufrida poblacin que intentaba usar el Metro como albergue. Esto sirvi de
excusa para un comportamiento escandaloso e ilegal de gran cantidad de delincuentes menores y mayores, eximi a la polica de cumplir con sus responsabilidades y propici "soluciones" que fueron irrelevantes para los problemas. La decisin final fue de Kiley, y l escogi "abrir el frente" de las filosofas
y tcticas de la estrategia de mantenimiento del orden. Los mensajes que se
comunicaran al pblico incluan:
Como toque final en el proceso de planeacin estaba fijar la fecha para iniciar
el programa. Kelling quera empezar un primero de octubre. Se propuso esta
fecha ante la necesidad de que los policas adquirieran experiencia y habilidad
en el manejo del comportamiento desordenado y de los marginados, y para
empezar el programa antes de que entrara el tiempo de fro, con el fin de que
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ba firme respecto a ambos: nada de rincones ni escondrijos; nada de mendicidad. Cuando el programa se puso en marcha, los defensores de las personas sin
hogar y la Unin de Libertades Civiles de Nueva York confrontaron a los policas en el Metro casi todas las noches, presentndose en las estaciones de
mayor afluencia de gente de la calle, cuando los policas intentaban aplicar las
nuevas reglas.
Se montaron muchos eventos: un hombre caminara a una estacin del
Metro seguido por las cmaras de televisin, abogados y defensores. Con las
cmaras filmando, el hombre se acostara enfrente de un torniquete, bloqueando el acceso. Un polica le pedira que se moviera. Cuando el infractor se
rehusara, el polica le ordenara moverse. Los abogados en la escena se opondran a la autoridad del polica para tomar esa accin e intentaran envolverlo
en un debate legal enfrente de las cmaras. Tales escenas terminaran con la persona siendo expulsada o arrestada, o con el polica simplemente yndose sin
hacer nada, para no crear otro evento para la prensa.
El 28 de noviembre de 1990, dos hombres sin hogar y sus defensores presentaron ante la corte federal de distrito una demanda de accin de clase en
contra de la NYCTA, con el alegato de que los derechos de libertad de expresin
de los desamparados estaban siendo violados en el Metro por los lincamientos de la Autoridad de Trnsito. Tres semanas despus, el juez de la Corte
Federal de Distrito, Leonard Sand, emiti una orden verbal deteniendo temporalmente la aplicacin de la regla en contra de la mendicidad. En vista de que
prcticamente todo el material que haba sido distribuido en preparacin para
el programa inclua la regla en contra de la mendicidad, cada cartel y letrero
tenan que ser quitados del Metro y deba retirarse de la circulacin cualquier
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de quienes desean expresarse en esos lugares pblicos. La norma que determina si es permisible reglamentar la expresin vara de acuerdo con las caractersticas del lugar.21 En foros pblicos tradicionales, principalmente calles y parques, y en foros designados, como reas reservadas para el uso del pblico, el
contenido de las expresiones puede ser reglamentado slo donde sea necesario
para un inters apremiante y la restriccin sea minuciosamente diseada para
ese fin; en otras palabras, debe cumplirse la norma del estricto escrutinio. En
un foro no pblico, el cual es un escenario no destinado para la comunicacin
pblica -como una base militar, la banqueta del estacionamiento de una oficina del correo de los Estados Unidos, una terminal de un aeropuerto manejado
por la administracin pblica22-, el gobierno puede reglamentar el discurso y la
actividad expresiva, de acuerdo con el uso que se d al lugar, en tanto que
la restriccin no est dirigida a un punto de vista en particular. El tribunal juzgar tales restricciones con una norma razonablemente menor. Aparte del foro
en el cual esto ocurra, varias formas de expresin protegidas bajo la Primera Enmienda (ya sea expresin verbal, escrita o simblica) tambin pueden estar
sujetas a restricciones detiempo,lugar y forma. Mientras estas restricciones sean
imparciales respecto del contenido, son juzgadas de acuerdo con una norma
razonable.23
Estos cuatro elementos de la jurisprudencia de la Primera Enmienda -si una
reglamentacin es imparcial, si afecta el discurso o la conducta expresiva, el tipo
de foro en el cual se aplican las restricciones, y si puede ser justificada como
una restriccin de tiempo, lugar y forma- se utilizaron como elementos clave
en el caso Young y son el centro de casi todas las demandas judiciales que actualmente se presentan contra la legislacin de mantenimiento del orden.
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rrota. Por otro lado, el alboroto editorial que sigui a la decisin fue una sorpresa para casi todos. Las noticias y comentarios editoriales previos haban sido
extraordinariamente cautos acerca de las polticas de la MTA, y muy a favor de
la gente sin hogar. Sin embargo, el fallo del juez Sand acerca de la mendicidad,
aparentemente toc un nervio vivo en la ciudad de Nueva York, porque prcticamente cada editorial se opuso y/o ridiculiz la decisin. La crtica editorial
abarc del anlisis cuidadoso de los asuntos legales a expresiones del tipo
"quin es este juez pueblerino que nunca se ha subido a un Metro para venir
a decirnos a los neoyorquinos lo que tenemos que aguantar?". Ya haba sido
suficiente, el orden tena que ser restaurado en el Metro.
La celeridad con la que el equipo legal de la MTA apel la decisin de la
Corte de Distrito reivindic a los policas, quienes haban depositado su confianza en las afirmaciones de Gunn y Kiley de que estaban decididos a restaurar el orden sin importar los frentazos. En pocas semanas se obtuvo un alivio
temporal de la decisin de la corte. La apelacin de la MTA finalmente tuvo
xito. La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito no estuvo de acuerdo con
buena parte del razonamiento de la Corte de Distrito y revoc su decisin y
apoy la reglamentacin de la Autoridad de Trnsito, que prohiba mendigar en
el sistema del Metro, al mismo tiempo que permita a organizaciones caritativas
pedir donativos en reas limitadas. Al dar a conocer el fallo de la Corte de
Apelaciones, el juez Altimari determin que pedir limosna no era expresin. No
estuvo de acuerdo con el fallo de la Corte de Distrito de que pedir limosna
debera tener derecho a proteccin como una peticin caritativa, concluyendo
en su lugar que propagar informacin, discutir y defender asuntos pblicos, no
estaban vinculados con el hecho de pedir limosna.26 Hizo notar especialmente
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bien. Desde el principio, Kiley y Kelling saban que aunque un grupo de estudio con el apoyo de Kiley poda disear un plan, formular e implementar un
programa de entrenamiento, y establecer los servicios de apoyo necesarios,
finalmente la direccin del TPD tena que manejar las polticas. Pese a las peticiones del grupo de estudio de que hubiera ms "camisas blancas" -de capitn
para arriba- para dirigir un equipo en el Metro semejante al de Gollinge, especialmente en la noche cuando ocurra la mayor parte de las confrontaciones con
los liberales, raramente se vea a oficiales de estos rangos en el Metro.
Para empeorar la situacin, el sindicato de la polica intervino con una directa oposicin al plan. Para la administracin y los sindicatos, el trabajo de los
policas era la aplicacin de la ley. Un patrullero indignado le grit a Kelling: "De
dnde rayos sacaste la loca idea de que el desorden era asunto de la polica?
Nuestro trabajo es combatir el crimen". Su indignacin estaba alimentada por
la sensacin de que estaba siendo obligado a hacer un trabajo indigno d l y
de la polica. Estaba muy claro que a menos de que algo radical ocurriera en el
TPD, los esfuerzos para restaurar el orden se marchitaran en cosa de meses. .
En abril de 1990, William Bratton fue nombrado director del Departamento
de Polica de Trnsito. Su designacin iba a fortalecer las acciones para restaurar el orden en el Metro. Bratton de inmediato se puso en accin para darle
fuerza al TPD; se reuni con los oficiales, cre un equipo de administracin de
confianza, reorganiz el departamento, public un plan de accin, elabor un
plan de mercadotecnia para comunicarse con el pblico, dise nuevas tcticas
y pareca estar en todas partes en el Metro. En una decisin contundente,
Bratton ascendi a Richard Gollinge tres rangos, de capitn a jefe de una estrella... un hecho sin precedente en la ciudad de Nueva York.
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El centro de todas estas acciones era el claro sentido de Bratton del nuevo
"trabajo" del TPD. Ya fuera en juntas con los funcionarios, al hablar en una entrevista por radio, en reuniones con su personal de mando o planeando tcticas,
el tema de la nueva misin del TPD impregnaba todo lo que Bratton haca y
deca. El tema tena dos elementos. Primero, la misin del TPD era "Devolver el
Metro a la gente de Nueva York".30 Implcitos estaban tanto un reconocimiento
de que haba serios problemas -el Metro tena que ser recuperado- y una
promesa de accin -el Metro tena que ser entregado-. Bratton reconoci que
las polticas y prcticas de la Autoridad del Transporte Metropolitano y sus
departamentos de polica haban "perdido" el Metro y las estaciones del tren
ante el nivel del caos en que se encontraba.
El problema no era simplemente que hubiera ms jvenes, ms gente sin
hogar, ms drogas y alcohol; la estrategia general de la MTA y el TPD haba fracasado en mantener el orden. Por otra parte, Bratton aseguraba que el Metro
poda ser recuperado mediante un cambio sustancial en la estrategia del transporte y la polica. Las actividades de trnsito y de la polica podan restaurar el
orden y evitar la criminalidad. El segundo elemento del nuevo lema de Bratton
fue que los tres problemas que plagaban el Metro -evasin del pago, desorden
y robo- eran en realidad un problema, unido conceptual y secuencialmente.
Tratar con uno era tratar con los tres.
Bajo Bratton, las actividades de la polica para restaurar el orden se incrementaron de inmediato. Principalmente, se orient a la polica para que informara a los ciudadanos de su mal comportamiento, les advirtiera de ser necesario, y los expulsara del Metro o arrestara si persistan en violar las reglas del
sistema o la ley. Las expulsiones del Metro por mal comportamiento se tripli-
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Mes
Como se muestra en la Grfica 4.2, los arrestos por delitos menores siguieron el mismo patrn inmediatamente despus de que Bratton se convirti
en jefe en abril de 1990, y siguieron en ascenso. Al mismo tiempo, como se
indica en la Grfica 4.3, no se justificaron los temores de que aumentaran las
quejas por la agresividad de la polica.
Arrestos
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Adems de que la restauracin del orden era la meta principal, se hizo tambin un gran esfuerzo para reducir la evasin del pago de la tarifa del Metro.
Para asegurar que estas labores fueran equitativas, equipos especiales contra la
evasin del pago trabajaron por toda la ciudad. Los pasajeros de buenos ingresos que se negaban a pagar iban a ser abordados igual que los pobres. Para asegurar que las tcticas no eran exageradamente punitivas, se instal en el lugar
de los hechos un "sistema mvil" para que se pudieran realizar arresto y liberacin en forma simultnea. Despus de todo, pese a que la evasin del pago
estaba costando decenas de millones de dlares en ingresos perdidos, individualmente, caso por caso, la evasin del pago ascenda a un robo de un dlar
con veinticinco centavos. Los procedimientos para registrar el arresto en la ciudad de Nueva York en ese tiempo, eran que un oficial llevara al arrestado hasta
los cuarteles de la polica, lo que implicaba que el infractor perdiera el tiempo
y los ingresos de todo un da, sin mencionar la molestia y la multa, as como la
prdida de tiempo del polica en una infraccin "menor".
Durante los primeros das de labor para acabar con la evasin del pago, la
polica descubri que un alto porcentaje de los arrestados por no pagar su
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pasaje, o portaban armas ilegales o tenan rdenes de arresto vigentes por delitos graves, y muchos de ellos por delitos cometidos en el Metro. En ciertos
vecindarios, un arrestado de cada diez era buscado ya fuera por haber cometido un delito o por portar un arma prohibida. Esto fue un descubrimiento inesperado, porque si bien se haba previsto que la criminalidad descendera en
relacin directa con la declinacin de los niveles del desorden, signific una
sorpresa que tantos evasores del pago de tarifas portaran armas o tuvieran
rdenes de arresto pendientes.
Tal vez nada convenci ms a la polica de la relacin entre el desorden, la
evasin del pago de tarifas y el robo, que encontrar, una y otra vez, que muchos
evasores del pago fueran ladrones y culpables de "hechos desordenados".
Consecuentemente, cuando se tom la accin en contra de los evasores del pago,
se desplom el ndice de los delitos mayores. Y consecuentemente tambin, la
moral de la polica se fue a las nubes: realmente estaban marcando la diferencia.
Pronto la triloga de evasin del pago-desorden-robo fue adoptada por los policas
de lnea como parte de una tarea nica. Cuando Richard Vigilante, entonces editor del City Journal del Manhattan Institute, fue asaltado afuera de una estacin
del Metro, su asaltante escap inmediatamente hacia adentro de la estacin. Un
equipo contra la evasin del pago, en ropas de civil, se encontraba dentro de los
torniquetes y cuando el rufin -perseguido por Vigilante que daba gritos pidiendo ayuda- salt sobre los torniquetes, fue inmediatamente aprehendido. Cuando
el polvo se disip, Vigilante agradeci a los policas por su intervencin. Ellos
respondieron de inmediato: "S, fue bueno que estuviramos aqu. Tenemos un
magnfico jefe nuevo y esta gran estrategia nueva: robo, evasin del pago y desorden: si te enfrentas a uno, te enfrentas a todos".
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(NYCTA,
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los usuarios siguieran las reglas del Metro. Sin escatimar esfuerzo, los jefes de
estacin castigaron a los fumadores, rechazaron a los jvenes escandalosos,
detectaron a las personas que parecan estar "cubriendo" las taquillas (objetivos
favoritos de los robos), les advirtieron a las personas que se acostaban ah que
estaban violando las reglas del Metro, y de otras maneras hacan el papel de policas de "sus" estaciones. Vigilaban los sanitarios pblicos para asegurarse de su
mantenimiento adecuado y evitar que la gente se "reuniera" en ellos, y ordenaban que se cambiaran los focos fundidos y que los limpiadores acudieran rpidamente a los lugares de "derramamientos de lquidos".31
Aunque las estaciones grandes como Times Square, la de la calle 34, y la de
la calle 42 (estacin Grand Central) tenan asignado su propio jefe de estacin,
la mayora de las estaciones del Metro contaban, a lo ms, con supervisin de
tiempo parcial por los jefes de estacin. Ninguna estacin tena un jefe por ms
de cuarenta horas a la semana. Sin embargo, los jefes de estacin eran extraordinariamente efectivos al implantar su autoridad sobre sus estaciones. De
hecho, proporcionaron tres medios de reimplantar el orden y controlar la criminalidad en el Metro. Primero, eran el equivalente de los "tenderos" que describe Jane Jacobs en The Death and Life of Great American Cities. Con un profundo inters en la viabilidad de las calles del vecindario, "los tenderos y otros
propietarios de pequeos negocios son fuertes defensores de la paz y el orden,
aborrecen las ventanas rotas y los asaltos, odian tener clientes nerviosos por su
seguridad. Son grandes vigilantes de las calles y guardianes de las banquetas".32
Ser "dueos" de estaciones del Metro les dio una urgencia por el trabajo que no
era comn en una organizacin burocrtica: cuando se apagaban las luces en la
estacin de la calle 42, esto no era un problema de alumbrado en la lista de una
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cabeza burocrtica centralizada. Para un jefe de estacin, esto era "mi" luz se
apag en "mi" estacin y "yo" tengo que encargarme de arreglarla. Este trabajo
de dueo se desempe respecto de los letreros, el cuidado y uso de los sanitarios, los pandilleros, los ebrios o los adictos acostados, y una lista interminable de detalles que afectan las condiciones en una estacin.
Adicionalmente, los jefes de estacin iniciaron y supervisaron mejoras en el
medio ambiente que facilitaron su control por parte de la polica, otros empleados de trnsito y los mismos usuarios del Metro. Un ejemplo importante fue cerrar los pasajes que raramente se usaban y bloquear el acceso a secciones lejanas
de las plataformas -"rincones y rendijas" sin uso que se convierten en lugares para
reunirse a beber, drogarse, actividades sexuales y otras-. Aunque los jefes de
estacin no podan cerrar esas reas por ellos mismos, estaban en posibilidad de
sealar los problemas y, por su persistencia, hacer que la atencin de la NYCTA se
enfocara en la necesidad de tomar alguna accin para resolverlos.33
Definitivamente las actividades de los jefes de estacin contribuyeron a prevenir los delitos de "situacin", al reducir las oportunidades para cometerlos.34 La
prevencin de estos delitos se concentra no en el delincuente o en los orgenes
de la criminalidad, sino en aumentar el grado de dificultad que los delincuentes
tienen que superar para lograr buenos resultados, incrementando as los riesgos
que deben afrontar cuando cometen sus delitos, y reducir las recompensas de
las actividades delictivas. En el Metro, hacer los receptculos de fichas de los
torniquetes a prueba de vndalos fue un ejemplo de la manera de obligar a
los delincuentes a trabajar ms. Una mayor vigilancia por parte de los jefes de
estacin aument los riesgos, as como la eliminacin del graffiti redujo las recompensas (no podan ver su obra).
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Rudolph Giuliani. Y Bratton haba aprendido en el Metro dos importantes tcticas que lo iban a hacer muy til en las calles de la ciudad: la restauracin del
orden reduce el delito; ms an, el delito se reduce cuando menos en parte
porque la restauracin del orden pone a la polica en contacto con personas que
portan armas y que cometen delitos graves. Estos principios seran ampliados
en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York.
LA TRANSFORMACIN EN EL NYPD
NYPD
hubiera si-
quiera puesto atencin al mantenimiento del orden. Fue slo cuando el comisionado de polica Raymond Kelly lanz una iniciativa para combatir a los
limpiadores de parabrisas en 1993, cuando se registr el avance en el planteamiento del NYPD para los asuntos del desorden y la calidad de vida. Cuando lo
nombraron comisionado, Bratton procedi a implementar los planes desarrollados originalmente bajo el comisionado Kelly; pero l llegara a tomar medidas an ms fuertes para restaurar el orden en la ciudad de Nueva York.
El desorden no fue una preocupacin especial para administraciones previas del
NYPD, aunque anteriores comisionados allanaron el camino para un programa de
mantenimiento del orden. El comisionado Benjamn Ward (1984-1989) empez el
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Programa Oficial de Polica de la Comunidad (CPOP, por sus siglas en ingls); sin
embargo, estuvo limitado a una pequea proporcin de oficiales y enfrent una
considerable resistencia en todo el departamento. Despus, el alcalde David Dinkins y el comisionado Lee Brown (1990-1992) crearon un plan estratgico para
implementar servicios de polica en toda la ciudad, que incluan agregar 5,000
policas ms. Pese a los esfuerzos individuales de muchos policas para atender el
desorden, la cultura del NYPD vea a problemas como el de los limpiaparabrisas,
pordioseros y otros delitos menores, como indignos de los policas respetables.
(NYCTA),
prosi-
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de la corporacin de asesora de la ciudad le pidi a Kelling que ayudara a preparar la defensa, l encontr que la atencin del NYPD estaba muy lejos del juicio y
no le proporcionaba suficiente informacin. Slo cuando Kelling llam al entonces primer vicecomisionado Raymond Kelly, un amigo y ex alumno, y Kelly intervino, el NYPD particip plenamente. El asunto tambin pareci ser de poca preocupacin para los intereses de la corporacin de asesora, aunque estos abogados,
quienes manejaron el caso por parte de la ciudad, estaban comprometidos en perseguir los asuntos que surgieron en la demanda y tenan experiencia en la materia.
El estatuto respecto de los pordioseros establece que una persona es culpable de merodear cuando "merodea, permanece o vaga por un lugar pblico con
el propsito de mendigar".35 Como en el caso del Metro, la demanda en contra
de la ciudad de Nueva York fue tomada como una accin de clase, por los representantes de "personas necesitadas" residentes de Nueva York que mendigaban en las calles o en los parques pblicos.36 Los demandantes nunca haban
sido arrestados bajo el decreto por mendicidad, simplemente haban recibido
rdenes de los policas de que "se movieran".
El NYPD, como demandado, respondi que el estatuto legal impugnado era una
herramienta esencial para atender las condiciones de desorden en las calles, porque
los pordioseros tendan a congregarse en ciertas reas, hacindose cada vez ms
agresivos y amenazadores para los residentes y los negocios locales. La polica
describi a los pordioseros que se plantaban enfrente de los bancos, paradas de
autobuses, cajeros automticos y estacionamientos, frecuentemente bloqueando
las aceras y siguiendo a los transentes con amenazas. Sostuvo que los pordioseros
con frecuencia cometan delitos ms graves, y que eventualmente los vecindarios
podan verse arruinados debido al progreso de la actividad delictiva.
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la audiencia por recibir informacin y a la capacidad de los individuos para retirarse, desviar su mirada, negarse a responder, o en alguna otra forma evitar "ser
atrapados". Entre la audiencia y los pordioseros, como entre el gobierno o el
pblico y el "relator", el juez Sweet fall que la inclinacin estaba a favor de los
pordioseros comunicando un mensaje.
Aun el inters del gobierno por mantener el orden pblico, o evitar el
fraude, no pudo salvar el decreto. Al contrario de los resultados de los estudios
que mostraron la relacin entre el comportamiento desordenado, como la mendicidad, y los delitos ms graves, el juez Sweet determin que "un pordiosero
pacfico no significa una amenaza para la sociedad. El que pide ha cometido, discutiblemente, slo la infraccin de ser un necesitado. El mensaje que uno o cien
pordioseros le mandan a la sociedad puede ser inquietante... pero la respuesta no
est en penalizar a esta gente... sino en atender la causa de su existencia".38
La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito confirm la decisin de la corte
inferior, decidiendo que la mendicidad mereca la proteccin de la Primera
Enmienda como conducta expresiva o acto comunicativo.39 El juez Miner aplic un
anlisis de estricto escrutinio, justificado por una reglamentacin que restringa el
discurso con base en su contenido y en un foro pblico. Tambin revis el estatuto
bajo la prueba detiempo,lugar y forma, y emiti su fallo considerando todas estas
circunstancias. Principalmente, decidi que el inters del estado era insuficiente
para justificar una prohibicin completa de la mendicidad pacfica en las calles, ya
que no dejaba abiertos canales alternativos para la comunicacin de los pordioseros.
Contrast especficamente la postura previa de la corte en el caso de Young, permitiendo la restriccin de la mendicidad en el Metro, como justificada en virtud de las
condiciones especiales de ese sistema de transporte.*
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De la misma manera, el juez Miner se refiri en forma aprobatoria a una ordenanza de Seattle que prohiba la obstruccin del trnsito de peatones o de
vehculos y la mendicidad agresiva, porque sta restringa solamente una conducta especfica, mientras que el decreto de Nueva York prohiba ilegalmente el
discurso verbal y la conducta comunicativa.41 Parecera que al NYPD lo haban
parado antes que pudiera siquiera empezar a restringir la mendicidad.
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ventanas. Algunos parecan andar de buen humor, bromeando e intercambiando chascarrillos entre ellos y con los conductores, generalmente con un comportamiento que ellos consideraban que no era amenazante para los ciudadanos. Si los conductores les sealaban negativamente o echaban a funcionar los
limpiadores del automvil para disuadirlos, muchos se retiraban. Sin embargo,
otros adoptaban conductas claramente amenazadoras. Si los conductores les
decan que no, estos limpiadores se echaban sobre los automviles para evitar que
se movieran cuando cambiaban las luces del semforo. Algunos limpiaparabrisas
echaban agua jabonosa o escupan en las ventanas del automvil, dejndolas
sucias y manchadas. Con frecuencia dos, tres o hasta cuatro limpiadores de ventanas se arremolinaban sobre un automvil, lavando todas las ventanas a pesar de
las protestas de los automovilistas. Unos cuantos de los limpiaparabrisas parecan
ser unos patticos intiles, desgastados y bajo la influencia del alcohol, las drogas
o ambos. Se tambaleaban precariamente entre los automviles, gesticulando a los
conductores y pasajeros. Equipados solamente con trapos o peridicos, rara vez
limpiaban un vidrio o reciban "propinas".
El comisionado Kelly llam a Kelling en el verano de 1993 para que colaborara con el NYPD para controlar a los limpiaparabrisas. El mismo Kelly recientemente haba sido "atendido" por ellos, uno de los cuales escupi en el
parabrisas de su automvil cuando iba a la ciudad con su esposa. Al reconocer
su propia ira y frustracin, Kelly supo lo que sienten los ciudadanos amenazados e impotentes ante tales asaltos. Con un planteamiento de solucin semejante al que sigui el grupo de estudio del Metro, Kelling y el equipo del NYPD,
el entonces subjefe Michael Julian y el sargento Steve Miller empezaron a observar y filmar en video a los limpiaparabrisas, sin que ellos se dieran cuenta.
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NYPD.
estaba totalmente preparado para hacerlo. Casi todo el equipo de mando del
NYPD haba estado en su puesto desde mediados de la dcada de 1980. Por otra
parte, en 1993 el departamento estaba sumido en una serie de escndalos de
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(TPD),
cimiento del mismo, lo hicieron un candidato lgico para el puesto de comisionado en la administracin de Giuliani.
Al tomar posesin del NYPD, Bratton adapt e implement muchas de las
tcnicas concebidas por directores generales agresivos en los sectores tanto
pblico como privado, para reubicar estratgicamente sus organizaciones.
Tambin repiti muchas de las tcticas que l haba usado como jefe del TPD.
Transfiri la autoridad de los 55 jefes del ms alto nivel hacia abajo, hasta los
comandantes de zona, principalmente capitanes. Al mismo tiempo dej claro
que los mandos de zona les seran dados solamente a los mejores y ms brillantes capitanes, y que los futuros ascensos vendran de este grupo de capitanes. Al ser difundida esta noticia en el NYPD, muchos comandantes de zona se
jubilaron, dndole a Bratton la flexibilidad de nombrar a capitanes jvenes y
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La informacin se organiza por semana, por mes y ao a la fecha y se compara con las estadsticas del ao anterior. El comandante de zona informa al
subcomisionado Maple y a los dems presentes acerca de problemas especficos. Las violaciones pueden haber aumentado, los robos siguen a niveles altos,
los grandes latrocinios estn bajos... y los comandantes de zona han aprendido
que no slo deben estar ntimamente familiarizados con la informacin proyectada, sino que deben ser capaces de "recitarla" cuando se les solicite.
Los policas de otros distritos pueden hacer sugerencias para solucionar
problemas especialmente complicados, surgidas de sus propias experiencias, o
pueden compartir informacin acerca de un problema comn. Los temas que
continuamente integran la discusin son los cuatro mtodos gua de Bratton
para el control de la delincuencia: inteligencia precisa y oportuna, despliegue
rpido, tcticas efectivas, y seguimiento y evaluacin incansables. Por lo general, cada intervencin termina con la presentacin de un oficial o varios oficiales patrulleros que se distinguieron especialmente al atender algn problema
del vecindario, como puede ser un asunto de calidad de vida o cualquier otro
problema de delincuencia.
Las juntas de estrategia de control de la criminalidad han sido la chispa del
Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York. En una manera sencilla
y elegante constituyen un proceso que integra la descentralizacin de autoridad
a los comandantes de zona, establecen los trminos de responsabilidad, analizan los nuevos procedimientos del departamento para proporcionar servicios
a las comunidades, y refuerzan la visin de Bratton del patrullaje. An ms
importante, la seriedad de las reuniones, el estatus de aquellos a quienes se
requiere que asistan, la presencia de sus iguales, los incesantes entrenamientos
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dad de los policas para restaurar y mantener el orden. Con el agregado de esta
provisin a la ley estatal, los funcionarios de la corte, intencionalmente o no,
cayeron en las manos de los liberales radicales, quienes perpetan el caos
urbano bajo la bandera de "la libertad" y exageran el temor a los abusos de
la polica.
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empiezan de inmediato o dentro de veinticuatro horas), para enrolarlos en programas de servicio social, o ambos. Otras sentencias pueden incluir tiempo en
la crcel, sesiones de consejera, o tratamiento contra las drogas.18
Mediante una base de datos por computadora, el tribunal tiene acceso
inmediato a los antecedentes de cada acusado (con informacin de arrestos,
antecedentes penales, y registros previos de cumplimiento, historial de abuso
de sustancias prohibidas, enfermedad mental, empleo e informacin de vivienda) para usarlos al dictar sentencia, con el fin de que las sanciones puedan ser
"adecuadas" al sentenciado.49
El tribunal tambin monitorea el progreso de cada individuo sentenciado y
requiere comparecencias peridicas de los acusados cuando la sentencia incluye
tratamiento o servicio. Los niveles de cumplimiento para tratamiento comunitario y servicios sociales de corto plazo son altos -de 77 y 72 por ciento, respectivamente- y aquellos que dejan de presentarse para servicio comunitario son
reaprehendidos rpidamente y condenados a prisin.
La exitosa operacin del tribunal se apoya en la estrecha colaboracin con
la polica en los tres distritos que cubre su jurisdiccin, y en la participacin
de la comunidad. Un comit asesor de la comunidad, integrado por residentes,
abogados que trabajan en la zona, administradores de proveedores de servicios
sociales y funcionarios de dependencias descentralizadas, mantiene al tribunal
informado sobre los problemas y preocupaciones del vecindario, y ayuda a
poner en orden los recursos locales requeridos para proporcionar apoyo de servicio social y proyectos de servicios a la comunidad. Ms de quince grupos
locales supervisan los proyectos de servicios a la comunidad a los cuales los
infractores son sentenciados, incluyendo varias actividades de limpieza y
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Aunque el tribunal ha dado los suficientes buenos resultados como para que
est en planeacin el segundo tribunal comunitario para la seccin Red Hook de
Brooklyn -una comunidad con cerca de 8,000 residentes de unidades habitacionales pblicas-, este segundo tribunal solamente se materializar si se pueden
obtener los fondos suficientes. Es claro que los resultados de los programas dirigidos a los asuntos de calidad de vida tendrn que justificar gastos continuos o
mayores, que apoyen la restauracin y el mantenimiento del orden. Afortunadamente, los resultados a la fecha no solamente son positivos y ratifican los trabajos actuales, sino que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos.
Para los que viven y trabajan hoy en la ciudad de Nueva York, los cambios en
el Metro y en muchas calles y lugares pblicos son notorios al haberse restaurado el orden en la ciudad. El graffiti ha desaparecido de los trenes del Metro.
Las instalaciones de la terminal Grand Central, la estacin Penn, y la terminal
de autobuses Port Authority han cambiado en una forma impresionante. Tan
slo tiene uno que caminar por cualquiera de estas estaciones para sentir la
diferencia, ver la limpieza y notar que una sensacin de respeto mutuo caracteriza ahora el comportamiento ciudadano.
El parque Bryant ha sido restaurado y es un lugar alegre. El parque Central
se ha recuperado en gran parte. Los limpiaparabrisas ya no estn en las calles.
La gente que dej la ciudad durante finales de la dcada de 1980 y ahora regre-
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DEL
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sa de visita est asombrada de ver las diferencias en los metros, en los parques
y en las calles. Los reportajes acerca de Nueva York regularmente destacan las
mejoras. En suma, independientemente de las estadsticas, las experiencias de
los ciudadanos en Nueva York estn cambiando. Donde muchos encontraban
que la vida en la ciudad de Nueva York era una lucha implacable, ahora sienten una renovada sensacin de placer urbano.
Y mientras el cambio es claramente evidente en trminos de calidad de vida
y de una reduccin en los delitos menores e incidentes de desorden, un nuevo
triunfo es la impresionante reduccin tambin en el ndice de la criminalidad,
que se refleja no slo por lo que los ciudadanos experimentan, sino tambin en
las estadsticas sobre la delincuencia. La declinacin de la criminalidad en el
Metro empez inmediatamente despus de la implementacin de una estrategia
de mantenimiento del orden por parte de Bratton en 1990 y ha continuado
hasta la fecha.
La grfica 4.4 ilustra los incrementos en todos los delitos, incluyendo el
robo, tal vez el delito de mayor preocupacin en el Metro, antes de 1990.
GRFICA 4.4. Delitos y robos,
Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994
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Tambin indica os descensos que empezaron al ao siguiente y han continuado desde entonces. Estas son estadsticas sorprendentes, sin paralelo en la historia del control de la criminalidad. Desde que se aplic una enrgica estrategia
de mantenimiento del orden, los delitos graves han disminuido en un 75 por ciento y los robos 64 por ciento. Los delitos graves han dejado de ser un problema
mayor en los metros de Nueva York.
Aunque el programa de mantenimiento del orden en el Metro no fue presentado o estudiado en forma experimental, al menos dos factores sugieren que
las actividades de mantenimiento del orden causaron una reduccin de la criminalidad. Primero, el inicio de la disminucin de los delitos se registr casi
inmediatamente despus de que Bratton encomend a la polica las actividades
de mantenimiento del orden. Segundo, aunque las variantes administrativas y
organizativas fueron muchas en el Departamento de Polica de Trnsito, los cambios tcticos se limitaron a objetivos como la evasin del pago de tarifas y la restauracin del orden: no se introdujeron tcticas contra los robos mayores o delitos.
Los cambios en los ndices de criminalidad son exclusivamente el resultado del trabajo de la polica? No, no es probable. Creemos que lo ms factible es
que ocurrieron como resultado del compromiso total de la Autoridad del Transporte Metropolitano con la restauracin del orden, el cual incluy eliminar el
graffiti, el "endurecimiento de los objetivos" (esto es, hacer los objetivos menos
accesibles), la consolidacin del control civil sobre el territorio a travs del programa de jefes de estacin, as como las acciones de la polica.
Este mismo patrn se aplica ahora en la ciudad de Nueva York como un
todo, donde en 1995 era menos probable que los ciudadanos fueran victimados, que en cualquier momento desde 1970.
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Robos con
allanamiento
Robos
160000
140000
120000
100000 80000 40000
20000 0
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paralelo histrico en las ciudades de todos los Estados Unidos. Durante 1994,
el ndice de los homicidios declin nacionalmente en un 5 por ciento, mientras
la declinacin en la ciudad de Nueva York fue de 17 por ciento.
Por otra parte, los robos disminuyeron en 1994 a su punto ms bajo desde
1973. El ndice de asaltos tambin declin. Las estadsticas preliminares para
1995 indican que el ndice de declinacin en todas las categoras de los delitos
violentos es an ms drstico que en 1994.51 Con la declinacin de los delitos en contra de las personas, los delitos contra la propiedad tambin han disminuido en la ciudad de Nueva York, como se observa en la grfica 4.7. En
1994, el ndice de los robos a domicilios o establecimientos descendi de los
niveles de 1993 en un 10.9 por ciento, latrocinio 10.8 por ciento y robo de
vehculos 15.2 por ciento. Los informes preliminares de 1995 nuevamente indican que se estn acelerando los ndices de declinacin.
Agregando a las estadsticas el anlisis general de la opinin de los ciudadanos
de Nueva York, podemos comprobar que las labores para mantener el orden han
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causalidad en la ciencia social. Cmo sabemos que la criminalidad rearmente ha descendido? Han sido "maquillados" los libros? Estn los ciudadanos
cambiando sus hbitos de informar, preocupados por la corrupcin? Son los
cambios un bache temporal que con el tiempo retornar a sus niveles "normales" previos? Y tambin, si la criminalidad ha descendido, cmo se puede
evaluar el efecto? Qu papel desempean las condenas legales? El incremento en las prisiones? Hay cambios estructurales en la sociedad -digamos cambios en los niveles de pobreza- que pudieran ser los responsables del descenso? Estas y otras preguntas abundan.53
Este debate ha sido tambin rencoroso, porque involucra ideologas muy
arraigadas. Un lado argumenta que la pobreza, el racismo y la injusticia social
causan delincuencia, y ya que las policas poco pueden hacer acerca de estas
formas estructurales de la sociedad, nunca sern capaces tampoco de hacer
mucho acerca de la delincuencia.54 Un panorama alternativo y ms optimista, al
cual nos suscribimos, asegura que atender "de raz" las causas de la criminalidad, cualesquiera que puedan ser, no necesariamente es el nico camino para
reducirla. Independientemente de las causas del delito, la polica puede, a
travs del uso de la estrategia apropiada y una variedad de tcticas, reducir los
ndices de criminalidad. La cuestin clave para aquellos que se casan con esta
opinin es si y cmo la polica puede ayudar a crear las condiciones en los
vecindarios y comunidades que permitirn a otras instituciones -la familia, el
vecindario, la iglesia, dependencias comunitarias y de gobierno, y el comercioatender estos problemas bsicos de la sociedad.
Creemos que las estadsticas que reflejan las cadas actuales en los ndices
de la delincuencia en la ciudad de Nueva York, ilustran precisamente estos pro-
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PREVENCIN DE LA DELINCUENCIA
CON BASE EN LA COMUNIDAD
en la superficie del xito que se tuvo en el Metro, ha despertado el inters mundial por el trabajo que se hizo en la ciudad de Nueva York para restaurar el
orden, as como por el experimento de patrullaje que se realiza actualmente.
Han visitado el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York (NYPD),
lderes polticos y jefes policiacos de Singapur a California y de Arabia Saudita
a Inglaterra, muchos especficamente para asistir a reuniones de estrategia
sobre el control de la delincuencia.
Sin embargo, los criminlogos y los acadmicos an estn debatiendo si la
reduccin en los ndices de la criminalidad de Nueva York puede atribuirse al
enrgico mantenimiento del orden y la renovacin de la polica. En respuesta a
la manera agresiva en la que tanto el alcalde Giuliani como el comisionado
Bratton hablan sobre el desorden y la criminalidad, algunos han sugerido que
la ciudad est regresando al estilo antiguo de: "Aqu esta la polica. Que se sien-
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ten los ciudadanos mientras los luchadores contra el crimen definen y resuelven
los problemas". A otros, convencidos de que Bratton est haciendo progresos
significativos en la implementacin del patrullaje en la comunidad, les preocupa que los medios de comunicacin y varios lderes polticos y jefes policiacos,
as como los intelectuales, den el enfoque equivocado a lo que est sucediendo
en la ciudad, con lo que ponen en riesgo cambios estratgicos importantes y
valiosos en la manera de actuar de la polica.
Todo esto obliga a la pregunta: "Qu es el patrullaje en la comunidad?" Cuando
los departamentos de polica asignan en tiempo extra, patrullas a pie o en bicicleta,
dentro de una estrategia 911 sin ms cambios -aun con el comando especfico
de mantener el orden en ciertos vecindarios-, esto es el patrullaje en la comunidad? Tener en la comunidad ocho policas, de un total de 400, quiere decir
que el departamento de polica ha implementado un patrullaje en la comunidad?
Una enrgica posicin de mantenimiento del orden dirigida contra la delincuencia, como la que adopt el NYPD, es contraria a patrullar en la comunidad?
Para muchos, estas son cuestiones serias, ya que el patrullaje en la comunidad
ha venido a significar tanto para toda la gente. Otros creen que no es ms que un
concepto indefinible y un recurso de relaciones pblicas, dirigido a restaurar la
confianza del pblico en una ocupacin gravemente desprestigiada y en desgracia. Aunque estos crticos estn equivocados en su premisa bsica -que el patrullaje en la comunidad es indefinible-, sin embargo tienen un punto a favor: la
patrulla a pie en tiempo extra o un pequeo nmero de policas, por s mismos,
simplemente no llenan las expectativas. En realidad, el patrullaje en la comunidad
es un concepto completamente nuevo, en el cual un enfoque para la prevencin
de la delincuencia toma el lugar del viejo modelo reactivo de la polica.
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PREVENCIN
DE
LA
DELINCUENCIA
EL PATRULLAJE EN LA COMUNIDAD,
ENRGICO MANTENIMIENTO DEL ORDEN
Y ASUNTOS DE CALIDAD DE VIDA
Esencialmente, los cambios que se realizan en el NYPD son congruentes con los
elementos bsicos del patrullaje en la comunidad. Cules son estos dogmas
fundamentales?
El primero es la creencia en una amplia operacin policiaca, que abarque
ms que la aplicacin de la ley en respuesta a las infracciones. El trabajo de la
polica incluye mantener la tranquilidad y el orden pblico, proteger las libertades constitucionales, garantizar la seguridad, resolver conflictos, ayudar a las
personas que estn en peligro o no se pueden ayudar a s mismas, manejar
problemas que ponen en peligro a los ciudadanos y/o sus comunidades, y
responder a las emergencias.
Cuando la gente de la calle se apodera de los parques e impide que las familias y los nios los usen -como ocurri en San Francisco-, este es un problema que la polica debe enfrentar, aun si esa gente no est cometiendo un
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PREVENCIN
DE
LA
D E L I N C U E N C I A
sores, no en supervisores. Su responsabilidad es ayudar a los policas a solucionar los problemas del vecindario, no someterse a reglas organizativas.
De acuerdo con el mismo patrn, el patrullaje en la comunidad no sigue
tcticas generales, como lo hacen la patrulla preventiva y la respuesta rpida a
las llamadas de servicio, sino tcticas especficas que tienen como objetivo atender los problemas particulares, y fueron realizadas en colaboracin con los ciudadanos, as como con dependencias tanto gubernamentales como del sector
privado.
La actividad de los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York no fue
eliminada por "mandar un auto patrulla", sino con la colaboracin de procuradores y policas, y el respeto de las garantas. La solucin de un problema ms
grande, como el desorden en el Metro, exigi la coordinacin de numerosas
unidades y dependencias -desde departamentos de relaciones pblicas hasta
jefes de estacin e instituciones de servicio social-. La erradicacin del graffiti
del Metro arroj buenos resultados mediante compromisos mutuos entre
unidades de mantenimiento y procuradores, as como con los funcionarios del
Metro.
En vista de que los problemas en la mayora de los casos son locales -y
requieren identificacin y respuestas a este nivel-, debe delegarse la autoridad
a los niveles ms bajos del departamento de polica, para que pueda asumir la
responsabilidad de atender las necesidades del vecindario. Por lo tanto, las
zonas, reas y/o distritos deben apegarse a los lmites de los vecindarios y
comunidades, y el personal de polica debe ser asignado a dichas unidades
geogrficas de una manera permanente.
Intentar atender los problemas del vecindario con el uso de unidades espe-
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cales, en lugar de las patrullas locales, no siempre es efectivo. Aunque por todo
lo dems son iguales, las unidades de patrulla, al relacionarse con los ciudadanos y los vecindarios, estn mejor equipadas para manejar los problemas de
acuerdo con las normas del vecindario. Los policas de vecindario en la ciudad de Nueva York, y no las unidades especiales, resolvieron el problema de los
limpiaparabrisas. En el vecindario de Boyd Booth de Baltimore, se requirieron
unidades especiales de la polica para establecer el control, pero fueron necesarias patrullas regulares del vecindario y policas a pie para mantenerlo.
Los policas que patrullan en la comunidad tienen mltiples objetivos, como
se refleja en sus amplias funciones. La reduccin de la delincuencia es ciertamente
una prioridad y otras incluyen la accin policiaca de acuerdo con la ley -y apropiada en trminos civiles y morales- para reducir el temor, proteger a los vecindarios y ayudar a los ciudadanos a manejar los problemas. La meta ms amplia es
ayudar a las comunidades a mantener un medio ambiente seguro, en el cual las
instituciones bsicas (la familia, las iglesias, las escuelas, el comercio) puedan
funcionar efectivamente y prosperar. Establecer la prioridad de las metas y
seleccionar los medios para obtenerlas, ya sea por policas individuales en un vecindario o por comandantes de zona en una comunidad, requiere el uso del
suficiente criterio, y su lgica debe desarrollarse bajo el escrutinio pblico.
Casi en todas sus dimensiones, los cambios en la estrategia del NYPD son congruentes con estos principios bsicos de patrullaje en la comunidad. Las funciones han sido ampliadas e incluyen el mantenimiento del orden. Los policas
estn colaborando con grupos de ciudadanos y de seguridad privada para prevenir la delincuencia. La autoridad en gran parte ha sido delegada a los comandantes de zona que puedan cubrir las metas del vecindario. Aplica plenamente
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PREVENCIN
DE
LA
DELINCUENCIA
el NYPD el patrullaje en la comunidad? No, pero como muchos otros departamentos, ya est en camino de hacerlo... probablemente ms pronto que la mayora.
Sin embargo, al poner nfasis en elenrgicomantenimiento del orden, el NYPD
parece, para algunos, haberse salido de los lmites del servicio a la comunidad
e involucrarse en un reavivamiento del modelo de reforma del patrullaje. Al
parecer, varios elementos del programa actual del
NYPD
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En este aspecto, Nueva York no est solo. Varias tcnicas policiales -el patrullaje orientado a los problemas, como lo puso en prctica el jefe Daryl Stephens
en Norfolk, Virginia, y ms recientemente en St. Petersburg, Florida; los esfuerzos para definir patrones de la delincuencia as como el levantamiento de planos y el anlisis de "puntos conflictivos", como en la ciudad de Kansas, Missouri,
e Indianpolis- son semejantes al planteamiento analtico de Nueva York.
Utilizada adecuadamente, esta capacidad de exploracin permite a la polica
detectar a tiempo algunos problemas y cortarlos de raz, antes de que proliferen o que una comunidad pueda movilizarse para confrontarlos. Esto no quiere
decir que los ciudadanos estn excluidos de la solucin de los problemas; ms
bien realza la gran capacidad de la polica en las reas de prevencin de la criminalidad y mantenimiento del orden.
Finalmente, aunque Bratton est consciente de las desigualdades sociales,
raciales y econmicas existentes, no cree que la polica deba esperar para tratar
con la delincuencia hasta que se resuelvan estos problemas. En lugar de eso, el
NYPD
puede ayudar a la sociedad a tener, si no justicia social, al menos las precondiciones bajo las cuales sta pueda desarrollarse. Por ejemplo, una comunidad no
puede prosperar econmicamente cuando los camiones de reparto se niegan a
entrar a ella por temor a ser saqueados por las pandillas juveniles.
El planteamiento del NYPD no es nico. Es un planteamiento de soluciones
que se apoya en la suposicin de que al lidiar con una amplia variedad de problemas del vecindario -desde automviles abandonados hasta el tiradero de
desperdicios peligrosos- se abordarn estos problemas por propio derecho y, al
mismo tiempo, incrementar la capacidad del vecindario para protegerse y
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mejorar su calidad de vida, que son precondiciones para que prosperen las
instituciones econmicas y sociales.
Estos elementos, presentes en las actuales tareas del NYPD, pueden contrastar
con la "ms blanda" estrategia para controlar la delincuencia, adoptada por
algunos defensores del patrullaje en la comunidad, pero difcilmente estos ltimos acceden a presentar los resultados obtenidos por el NYPD como un regreso
al modelo de reforma. En realidad, el actual debate sobre si el NYPD participa en
las actividades de la comunidad, ilustra cmo esta nueva forma de patrullaje es
fcilmente malinterpretada. Para muchos, el patrullaje en la comunidad representa un estilo de actuar de la polica "blando" o "amistoso", nada agresivo. Los
programas que con frecuencia se mencionan como ejemplos de patrullaje en la
comunidad -programas de "polica amistoso" en las escuelas, por ejemplocontribuyen a esta opinin.
Sin embargo, en los aspectos fundamentales, el viejo modelo de reforma de
la accin de la polica fue, por mucho, menos agresivo de lo que es el patrullaje en la comunidad. Aunque ese modelo parece agresivo -potentes automviles
rugiendo, sirenas aullando, los policas mostrando sus pistolas-, en el fondo es
pasivo. El modelo de reforma del patrullaje mantiene a los policas en los automviles, evita su integracin a los vecindarios, desalienta los contactos entre los
policas y los ciudadanos, y pone nfasis en la reaccin ms que en la accin previa. Los liberales apoyaron esta estrategia porque era congruente con sus puntos de vista acerca de cmo deba ser vigilada la sociedad por la polica: los
policas no deberan meterse con los jvenes, los enfermos mentales, los ebrios
y la gente de la calle a menos que hubieran cometido un delito grave o se
hubiera alterado la paz. Para los liberales ms radicales, esto incluira hasta pro-
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polica que en muchas comunidades los tom como agresores en lugar de pacifistas. Por otra parte, ejecutivos de las minoras dentro de la polica y muchos
otros, se muestran reacios a autorizar acciones de mantenimiento del orden por
el temor de que puedan propiciar que se "desate" la polica en los vecindarios
minoritarios. Y francamente, como demostraron las propuestas iniciales para
tratar con la gente "sin hogar" en el Metro de la ciudad de Nueva York, aquellos preocupados por el resurgimiento de las tcticas abusivas de la polica
tienen buenas razones para estar temerosos.
Estas preocupaciones se intensifican a la vista de una significativa consecuencia: el mantenimiento del orden inevitablemente hace surgir el tema del criterio
de la polica, el cual hasta los ms conscientes y exitosos funcionarios policiacos
han eludido durante los "ltimos treinta aos. El anterior modelo de reforma de
aplicacin de la ley con el patrullaje tuvo como premisa la responsabilidad de la
polica ante un panorama relativamente estrecho de problemas e infracciones, y
una respuesta a las infracciones que era esencialmente directa: si alguien cometi
un delito, debe ser arrestado. As de sencillo era, aunque fundamentalmente incorrecto: cada problema que atiende la polica se origina en complejas interacciones o fenmenos, y para su manejo, de numerosas posibles reacciones y respuestas, slo unas cuantas tienen que ver con la "aplicacin de la ley".
Dicho de otra manera, la polica -policas, supervisores o administradoresutiliza el criterio en su trabajo diario. Esto no es raro y se requiere en la solucin ocasional de determinados problemas: los policas deben orientar, convencer, confortar, informar, advertir, amenazar y hasta obligar, todo sujeto a su
propio criterio, razonado y formado profesionalmente. Tal es el asunto del mantenimiento del orden y del criterio de la polica.
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Para entender cmo y por qu tal criterio es una parte necesaria para el
mantenimiento del orden, debemos ver cmo se realizaron las actividades policiacas en 1982 en Chicago, en una unidad habitacional pblica y con problemas: Robert Taylor Homes.
...problemas persisten [en el Robert Taylor Homes], los principales son la presencia de pandillas juveniles que aterrorizan a los residentes y reclutan miembros en
la unidad. La gente espera que la polica haga "algo" acerca de esto, y la polica est
decidida a hacerlo.
Pero hacer qu? Aunque la polica obviamente puede hacer arrestos dondequiera que un miembro de una pandilla viole la ley, una pandilla se puede formar,
reclutar y reunir sin violar la ley. Y slo una mnima parte de los delitos relacionados con la pandilla ameritan arrestos, as es que si un arresto es el nico recurso
para la polica, los temores de los vecinos seguirn sin aliviarse. La polica pronto
se sentir impotente y los ciudadanos otra vez creern que "no hacen nada". Lo que
hace la polica es expulsar de la unidad a los miembros conocidos de las pandillas.
Segn palabras de un polica: "los echamos a patadas". Los residentes de la unidad
habitacional saben de esto y lo aprueban. La tcita alianza ciudadanos-policas se
refuerza por el punto de vista oficial de que los policas y las pandillas son las dos
fuentes rivales del poder en el rea, y que las pandillas no van a ganar.1
Cualquiera que est familiarizado con las acciones de la polica, entiende que
bajo la afirmacin de "echarlos a patadas" se incluyen varios mtodos, la mayora de ellos verbales. Otro polica en Chicago describi en trminos similares
cmo trataba l con los miembros de las pandillas que no seguan sus rdenes:
"Pido por favor una vez, digo por favor dos veces y luego, de un golpe los siento en el suelo". El polica saba de lo que hablaba. Era un hombre corts con
quien generalmente se poda uno llevar bien. Haba crecido en las unidades
habitacionales pblicas de Chicago y no estaba preparado para quedarse ah
viendo a las pandillas aterrorizar a su familia, amistades y vecinos.
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Estaba claro que en esta comunidad se necesitaban labores de mantenimiento del orden. Sin embargo, los policas enfrentaban un dilema: las polticas oficiales de la polica sobre qu hacer en tales circunstancias eran muy
ambiguas o no existan. Nada concertado se haba hecho para analizar los problemas de los ciudadanos, evaluar la autoridad que la polica tena, solicitar ms
de ser necesario, y elaborar los lincamientos y tcticas requeridos para tratar
con los problemas que creaban las pandillas en Chicago. Al ver los abusos que
se cometan contra los ciudadanos inocentes necesitados de proteccin, se dej
a los policas que actuaran por su cuenta. Lo sorprendente del resultado fue, no
que los policas excedieran en ocasiones su autoridad o que fueran abusivos,
sino que resultaran tan reprimidos. Esas pandillas son una fuente extraordinaria
de irritabilidad para los policas, a quienes desafan pblicamente. Sin embargo, dado que la polica se apoya en tcticas genricas como mandar un auto
patrulla cuando los ciudadanos llaman, los departamentos de polica dejan a los
oficiales sin ms instrucciones que su propia improvisacin o las ocasionales
redadas de sus unidades especiales. Las redadas se consideran un recurso al margen de la ley y un remedio intil, que frecuentemente empeora la situacin para
los residentes y la polica de la zona. Perjudican a los jvenes inocentes que caen
en ellas (as como a sus padres), y no tienen importancia para los verdaderos causantes de los problemas, para quienes un arresto es una molestia menor.
Para muchos ciudadanos, abogados y jueces, el mantenimiento del orden
con el fin de recuperar el control de los vecindarios es, no obstante, difcil de
aceptar. Se cree que el abuso por parte de los policas es un peligro latente. Sin
embargo, asegurar, como lo hacen los defensores de las libertades civiles, que
la polica no puede ni debe hacer nada acerca de los serios problemas del vecin-
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dario a menos que enfrente un comportamiento delictivo ilegal, no es respuesta, pues subestima la capacidad de las instancias legales para comprender los
complejos problemas sociales, y refleja una opinin muy estrecha de la funcin
de la polica.
Al encuadrar todas las interacciones ciudadanos-policas, de acuerdo con
las normas de la ley penal y sus procedimientos, con sus elaboradas protecciones, se ignoran las facultades que tiene la polica para proteger la salud
pblica y la seguridad, bajo la ley tanto civil como penal. El riesgo de opiniones
y polticas tan cerradas y no realistas es provocar caos y anarqua no slo por
parte de depredadores sino por ciudadanos vigilantes, guardias blancas y
policas fanticamente celosos de su deber.
Al mismo tiempo, cuando a los policas no se les otorga autoridad explcita
para tratar efectivamente con los problemas que ellos encuentran y/o que los
ciudadanos les denuncian, frecuente e inadvertidamente se convierten en trabajadores sucios, que de manera furtiva "hacen lo que se tiene que hacer" utilizando su criterio. Este es con frecuencia el caso cuando se trata de controlar o
restringir comportamientos desordenados. Entonces es fcil cruzar los lmites:
donde la polica no tiene "reglas" explcitas y realistas para seguir, la celosa
accin de los policas en apoyo de los ciudadanos puede convertirse en, o ser
interpretada por algunos sectores de la poblacin como, abuso. Y pese a la aparente necesidad de la accin discrecional de la polica, al no estar apoyada por
la legislacin u otros lineamientos que la sancionen, acciones como sta tienen
posibilidad de prevalecer a largo plazo.
De hecho, los problemas en el Robert Taylor Homes han empeorado desde
1982. Las pandillas, ahora peores y fuertemente armadas, siguen aterrorizando
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La referencia al muy cierto potencial de la polica para abusar, nos hace pensar en
que aunque todos los ciudadanos pueden estar de acuerdo en la necesidad de controlar el desorden (como nos dice el trabajo de Skogan), y aunque las actividades
de mantenimiento del orden puedan reducir el temor y los delitos graves y mejorar la calidad de vida en los vecindarios (como lo confirma la experiencia), estas
acciones pueden ser necesarias pero no son bases suficientes para que la polica se
encargue del mantenimiento del orden. Hay tres elementos que son indispensables
para que la polica realice sus actividades de restauracin del orden.
Primero, la polica y las comunidades deben formar una alianza permanente
que proporcione a los policas un mandato para actuar en apoyo de los ciudadanos, y esto lleva a desarrollar un consenso sobre las normas de orden y
civilidad propias para la comunidad. La naturaleza precisa de esta alianza y los
procedimientos por los cuales se form, as como un consenso evolucionado
dentro de la comunidad, requieren de mucho estudio porque nosotros poco
sabemos ahora acerca de ellos. No obstante, la participacin de los miembros
de la comunidad es esencial, porque la meta final de los programas de mantenimiento del orden y el patrullaje es la recuperacin del control social que ser
ejercido primeramente por los ciudadanos apoyados por la polica. Con el fin
de que las actividades de mantenimiento del orden se lleven a cabo equitativamente en una comunidad, la sociedad debe ser incluyente. Ningn grupo
social, econmico, racial, tnico, religioso u otro, puede ser excluido. Los
policas deben usar su autoridad para restaurar y mantener el orden, sobre todo
en una forma equitativa, sin importar las caractersticas distintivas de cualquier
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gurar que las libertades individuales estn protegidas, pero tambin lo suficientemente general para permitir a la polica responder a las ambigedades
y complejidades de la vida real -esto es, se les debe dar autoridad para ejercer
su criterio donde sea requerido-. Este criterio debe ser cuidadosamente formado y controlado por la ley y por normas que garanticen que la autoridad de la
polica sea usada equitativamente, y que las actividades de la polica para el
mantenimiento del orden fortalezcan el control legal de los ciudadanos sobre
los vecindarios, al tiempo que aseguren la tolerancia por su diversidad.
Desafortunadamente, el patrullaje en la comunidad puede dejar de cumplir
su objetivo con respecto al mantenimiento del orden, si no se presta total atencin a los problemas relacionados con el criterio de la polica. Este es nuestro
principal enfoque en lo que resta de este captulo, en el que exploramos plenamente, e intentamos responder las siguientes preguntas: Por qu es tan importante el criterio? Qu problemas estn relacionados con l? Cul es el peligro
de no reconocer el criterio? Y finalmente, cmo puede formarse y controlarse
el criterio en una forma ms til?
Que los policas usen su criterio en su trabajo es, por una parte, obvio. La mayora de la gente ha experimentado el uso del criterio de los policas o deseara
que lo hubieran hecho. La aplicacin del reglamento de trnsito es el mejor
ejemplo. Cualquiera que es detenido por exceso de velocidad espera que un
polica use su criterio y le haga una advertencia en lugar de levantarle una
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As, en los pasos a desnivel de la ciudad de Nueva York, la decisin de ejecutivos policiacos de alto nivel, de no aplicar las reglas del Metro y en vez de
eso concentrar sus esfuerzos sobre el robo, tuvo enormes implicaciones a largo
plazo, poniendo en grave riesgo la viabilidad del Metro. De igual manera, las
decisiones de los procuradores de distrito para no perseguir delitos relacionados con la calidad de vida, como la prostitucin y la mendicidad, tienen un
impacto sustancial en la vida del vecindario y de la comunidad.
Los departamentos de polica, como otras dependencias profesionales,
ceden su uso del criterio por varias razones. No creen que el pblico entender
o aprobar algunas de sus prcticas. Cuestionan los efectos negativos de hacer
pblicas ciertas polticas, como una tolerancia de hasta cinco millas por arriba
del lmite oficial de velocidad. Le temen al antagonismo de los cuerpos legislativos contra dependencias que interpretan o ignoran la labor legislativa. Creen
en la legitimidad del secreto en determinadas reas, como el uso de operaciones
gancho e informantes. Desean "mistificar" sus acciones para mejorar el prestigio de su ocupacin. O solamente no creen en lo adecuado de compartir el
conocimiento de operaciones y prcticas internas con el pblico.5
Cuando las dependencias policiacas intentan comunicar al pblico sus
acciones o la necesidad de utilizar el criterio propio, su mensaje compite con
las imgenes dominantes y metforas del modelo de reforma del patrullaje.
"Nada de tonteras acerca del delito", "lucha contra el crimen", "guerreros" y ser
"duros con el crimen". Desafortunadamente, pocas metforas hay que expresen
simple y poderosamente las complejas realidades del patrullaje en el terreno del
desorden, el temor y la criminalidad.
Hasta la dcada de 1950, poco se saba acerca del uso del criterio por parte
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de la polica, que nosotros podamos decir que fuera oficialmente "revelado". Las
dependencias de justicia eran como "cajas negras". La polica, los abogados, los
oficiales de libertad condicional y otros ms, saban que trabajaban en ellas y
que los ciudadanos eran "procesados" por ellas, pero qu y cmo ocurran las
cosas era casi totalmente desconocido para el pblico llano.
Los estudios de la polica y otras oficinas de justicia, antes de la dcada de
1950, se concentraban en hasta qu punto se apegaban a las normas de la
estrategia de reformas de la administracin de justicia penal, como se refleja en
los informes y estadsticas oficiales. En especial, la efectividad de la polica era
medida por las estadsticas de arrestos. La efectividad de la procuracin de justicia se juzgaba por el nmero de casos resueltos con buenos resultados a travs
de juicios o declaraciones y sentencias. Mucho de lo que la polica y los procuradores de justicia realmente hicieron qued fuera de la vista del pblico.
Todo esto cambi cuando a principios de la dcada de 1950, la Fundacin
Ford financi una importante investigacin de las instituciones de justicia,
dirigida inicialmente por la American Bar Association (ABA) y despus por su
unidad de investigaciones, la American Bar Foundation
(ABF).
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causa de los valores que estn en juego -la resistencia tradicional del gobierno
a involucrarse en conflictos familiares versus el sufrimiento cotidiano de los
miembros de la familia por el abuso- y porque la investigacin sobre la efectividad de la polica y las tcticas de la intervencin persecutoria ha sido contradictoria e incompleta.
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Las limitaciones para que los policas usen su criterio, que surgen de organizaciones fuera de la polica, tienen su origen en varias fuentes. El profesor Herman Goldstein, de la University of Wisconsin Law School, enlist algunas for-
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mas que han adoptado tales intentos para influenciar o controlar a la polica:
Las legislaturas han emitido decretos que recortan, aclaran, guan u ordenan las
acciones de la polica (detener e interrogar, revisiones corporales, uso de la fuerza).
Los cabildos municipales han usado sus poderes presupuestales y legislativos para
establecer prioridades a la polica (por ejemplo, el combate a la mariguana, la
decisin de perseguir los casos de drogas bajo la ley federal) y controlar las investigaciones (por ejemplo, la vigilancia de los grupos polticos). La ciudadana, mediante iniciativas y referendos, ha buscado dar lineamientos ms especficos a sus
policas para los problemas locales (por ejemplo, el combate a la mariguana, el uso
de la fuerza). Los procuradores de justicia han sido ms positivos al tomar decisiones sobre polticas que afectan las acciones de la polica en asuntos que son realmente de su incumbencia. 17
Adicionalmente, los mismos tribunales han impuesto varias limitantes al patruUaje, sobre todo en las reas de revisiones personales y decomisos, as como en
el trato a los sospechosos. Grupos integrados, como las organizaciones de control de la delincuencia en la comunidad y la Unin Americana de Libertades
Civiles, tratan de normar el criterio de la justicia penal mediante diferentes
instituciones. Por ejemplo, los defensores de causas como las de la gente sin
hogar demandan a la polica -como lo hicieron en los metros de Nueva York-;
los grupos de prevencin de la delincuencia en la comunidad y de comerciantes, se organizan y presionan a la polica para que modifique sus prioridades o tcticas -como lo hizo Herb Sturz en la ciudad de Nueva York-; los
procuradores a diferentes niveles, como la ciudad y el condado, estn de acuerdo en manejar o no manejar de manera especial, casos consignados a ellos por
la polica -con lo que obligan a la polica a turnar todos los casos de prostitucin al procurador de la ciudad, y de esta manera frustran los intentos por presentar acusaciones ms serias, a nivel estatal, en contra de algunas prostitutas-
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por el xito que tuvieron los reformadores de la polica durante la primera mitad
del siglo xx, al definir como corrupcin cualquier influencia poltica sobre la
polica. Y, pese a su controlfinancierosobre los departamentos de polica, muchos polticos locales han estado renuentes a acercarse mucho a temas sobre la
actividad policiaca por temor de "quemarse", por lo que el de la delincuencia
parece ser un problema que no tiene fin.20
Un elemento importante en la crisis actual sobre el control del criterio de la
polica, es resultado de los altos niveles de exigencia de orden de la ciudadana
y los intentos de la polica por responder a esta exigencia, y las exitosas demandas legales de los liberales y sus defensores contra la legislacin que penaliza el
comportamiento desordenado, as como contra la polica que ejerce la autoridad que tal legislacin le confiere.
La mendicidad es un buen ejemplo de esto. La derogacin de leyes contra la
mendicidad ha pasado por ciertas etapas: de vagancia a merodear, y luego a
merodear "con el propsito de" mendigar. Actualmente, las leyes en contra de
merodear con el propsito de la mendicidad (y/u otras infracciones como prostitucin) estn bajo ataque legal. Eventualmente este asunto puede llegar a. la
Suprema Corte para una resolucin definitiva, pero todava no ha alcanzado ese
nivel. La respuesta legislativa, basada en la decisin Loper (que derog un decreto de Nueva York que consideraba que merodear con el propsito de mendigar
era ilegal en lugares pblicos), ha sido tratar de ser cada vez ms especfica. De
acuerdo con esto, las nuevas leyes sealan la mendicidad agresiva como el comportamiento que debe ser reglamentado. La ciudad de Nueva York, como se hace
notar en el captulo 4, est proyectando una ordenanza sobre este comportamiento para reponer la ley estatal.
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Parecera que si se define la agresividad en una ordenanza, como indicada por actos como obstruccin, estorbar, tocar fsicamente, usar lenguaje
grosero o insultos, o seguir a una persona para pedirle dinero o cosas, sera
fcil que la polica hiciera cumplir esta ordenanza. Desafortunadamente no es
este el caso. Los matices del comportamiento -la mendicidad es el comportamiento, la agresividad es el matiz- no son inherentes exclusivamente a
aquellos actos de tocar, estorbar, obstruir o perseguir, sino tambin al contexto: el tiempo, la ubicacin, el nmero de tales actos, la condicin de la persona que mendiga en relacin con la persona a la que se le pide. En trminos
de cmo lo perciba la persona de quien se espera recibir dinero, lo que no es
agresivo en un contexto puede parecer extremadamente agresivo en otro.
Como escribimos en Public Interest:
Lo que parece ser pasivo en una situacin, puede parecer agresivo en otra. Una persona parada en una acera a medioda en una zona comercial con una taza en su
mano, pidiendo tranquilamente monedas, no se ve amenazadora, pero la misma
persona, con exactamente la misma descripcin, parada a las 9 de la noche enfrente
de una casa sola cuando una persona anciana llega y debe abrir la puerta, s parece
amenazadora. De la misma forma, cuatro pordioseros parados enfrente de un
restaurante, aun si no se estn comportando agresivamente, pueden ser ms amenazadores que un pordiosero en el mismo lugar. Y tan slo dos pordioseros pacficos, a cada lado de una entrada del Metro despus de la hora pico, pueden resultar amenazantes.21
Estos proyectos de decretos y ordenanzas tratan de contrarrestar los problemas
de exceso de especificaciones legales, usando trminos sencillos para dejar claro
que es ilegal pedir con la intencin de intimidar a una persona. La intimidacin
usualmente es relacionada con actos especficos (tocar, obstruir, seguir) que
haran que una persona normal se sintiera obligada, o temerosa de dao inmi-
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nente o de un delito sobre su persona o su propiedad.22 En el siguiente captulo discutimos este planteamiento como fue utilizado en Seattle.
Estos trminos parecen abrir la puerta para impugnar las demandas, como
sucedi en Roulette v. Seattle: la Corte Federal de Distrito sostuvo que la ordenanza de mendicidad agresiva podra salvarse, slo por una redaccin limitante,
que la haca aplicable donde hubiera un intento de amenazar a la persona a
la que se pide.23 Otros tribunales no han sido tan bondadosos.24 Adems, la
amenaza de inminente dao corporal, como la describen los tribunales, ignora
la complejidad del mundo real, donde el contexto -y no slo las palabras o
acciones- crea una amenaza.
Queda claro que los problemas e incidentes a que se enfrenta la polica son
increblemente complejos y estn influenciados por factores sociales, demogrficos y de situacin. Al responder a estas situaciones altamente variables, la polica selecciona de una gama de acciones potenciales, que empieza por la educacin y orientacin del infractor y se extiende por todo el espectro hasta, por
ltimo-, llegar al uso de la fuerza. En vista de tales circunstancias, aunque sea
muy deseable que las leyes y ordenanzas estn redactadas enrgicamente y que
puedan ser efectivas en determinadas reas (como cateo y decomiso), es imposible para los legisladores expedir leyes que cubran cada matiz y eventualidad que encontrarn los policas en sus diversas tareas.
Cualquiera que est familiarizado con la vida urbana en las calles entiende
los extremos a los cuales llegarn los rufianes callejeros, estafadores y delincuentes, para intimidar y amenazar a los ciudadanos, especialmente a quienes
son vulnerables: les abren la puerta en los cajeros automticos, consiguen los
taxis por una "propina", "cuidan" o estacionan los automviles en estacio-
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no haga un arresto aunque se haya cometido un delito. Una razn es que los
afectados pueden querer que la polica no haga cargos, lo cual es frecuente en
casos de abuso o violencia domstica. En vista de que numerosos delitos son
cometidos por amigos, amantes, socios comerciales y miembros de la familia,
las vctimas frecuentemente quieren ayuda de la polica para manejar una crisis, pero una vez que pasa, prefieren ver el caso cerrado. Consecuentemente,
con frecuencia la polica decide no arrestar. Aunque la decisin es importante,
la capacidad de las dependencias externas para controlar el criterio que ejerce
un polica es limitada. Por otra parte, los lincamientos oficiales pueden ser
extremadamente tiles para el polica en tales situaciones.
Para mayor claridad en esta discusin, se requieren algunas definiciones generales. Por lincamientos nos estamos refiriendo a amplias exposiciones de
polticas que tratan con problemas sustantivos (por ejemplo, cmo debe usar la
polica su criterio en el manejo de la mendicidad); estos lineamientos combinan valores democrticos y organizativos con el conocimiento del patrullaje, los
valores y las capacidades de los policas, y determinan procedimientos especficos y reglamentos. Procedimientos quiere decir los distintos mtodos que
emplea la polica en situaciones especficas, como esposar a algn prisionero
para transportarlo. Los reglamentos son prohibiciones especficas de comportamientos desviados -como beber en el trabajo, por ejemplo-, o instrucciones
restrictivas, como la de no transportar vctimas de accidentes en vehculos de la
polica.
Antes del estudio de la ABF y la comisin del presidente, la polica ya haba
implantado extensas reglas administrativas y reglamentos en sus organizaciones, principalmente con respecto al cuidado del equipo, el comportamiento
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(cateo y decomiso) sugiere que los lineamientos de la polica, los cuales intentan resolver las complejidades del trabajo real, pueden tener una enorme influencia en la formacin de la doctrina del tribunal. Aunque precavido en sus
comentarios, LaFave seala que bajo la doctrina de la ley administrativa "los tribunales le dan alguna deferencia al juicio profesional".32 Pero es claro que para
ser concedida tal deferencia, los lineamientos deben sobrevivir una "severa"
revisin de la corte; esto es, deben reflejar un criterio riguroso y el uso adecuado de informacin.33 Actualmente, la mayora de los lineamientos de la polica
no cumplen por mucho esta norma.
En general, acadmicos, fundaciones y dems perdieron inters en los lineamientos despus de la dcada de 1970, aunque siguieron apareciendo algunos artculos acerca del control del criterio de la polica en la dcada de 1980,
la mayor parte en publicaciones legales. La idea del modelo de polticas y reglamentos se reaviv de alguna manera por el desarrollo del movimiento de
acreditacin en el trabajo de la polica durante la dcada de 1980, sin embargo,
el proceso tuvo relativamente poco impacto sobre la manera en qu los policas
usaban su criterio.
Principalmente por el resultado del trabajo inicial de la Fundacin de la
Polica en la ciudad de Kansas y en Cincinnati, la investigacin cambi su enfoque para dedicarse a experimentos en las tcticas de la polica. Un movimiento
importante en la actividad de la polica -la implementacin de lineamientos
para normar el criterio de los policas- perdi sus mpetus en la dcada de
1970, tal vez simplemente porque el campo todava no estaba listo. El trabajo
de la polica era todava un asunto de la polica.
Recientemente, Kelling fue llamado a testificar en una audiencia acerca del
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tal, "persecucin en caliente" y procedimientos de arresto. Por ltimo, los lincamientos existentes no tratan sistemticamente con el criterio. Aceptar que el
criterio se emplea en alguna toma de decisiones, como en muchas declaraciones polticas, es correcto pero lamentablemente inadecuado como una gua para
los policas.
Claramente, la "tradicin verbal" no tipifica muchos reglamentos internos.
Las reglas que controlan las relaciones entre rangos, procedimientos personales
y obligaciones, llenado de formas y otros asuntos organizativos son clara y
cuidadosamente establecidas, por lo regular hasta el ltimo detalle. Por otra
parte, los reglamentos de la polica siempre han mostrado un considerable
retraso, trivialidad e inconsistencia. Por ejemplo, la edicin de 1932 del reglamento de un departamento de polica grande del medio oeste, hace esta exhortacin: "Un patrullero debe familiarizarse con la ubicacin de las cajas de
seales de bomberos y polica, as como de todos los telfonos en su zona, que
estn en condiciones de uso". La edicin de 1950 utiliza exactamente las mismas palabras. La versin de 1992 de la edicin actualiza la exhortacin slo para
cambiar el gnero del oficial: "El o la polica debe familiarizarse con la ubicacin
de las cajas de seales de bomberos y polica, as como de todos los telfonos en
su zona que estn en condiciones para que l o ella los use". El problema es que
las cajas de seales ya no existen y los policas traen sus radios personales.
La preocupacin de los departamentos de polica por los asuntos relativamente sin importancia es ms grande en una ciudad del este, de tamao medio,
donde un boletn de capacitacin sobre la expedicin de citatorios a conductores de vehculos enlista como puntos uno y dos: "Las formas de citatorios e
infracciones deben ser escritas con claridad". "Al escribir debe aplicarse sufi-
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ciente presin para que salgan claras las copias". Contienen otros puntos similares. El criterio en la aplicacin de citatorios de trnsito es completamente
ignorado. Ms importante, sin embargo, es que 80 por ciento del trabajo de los
oficiales -especialmente aspectos preventivos del patrullaje- se hace prcticamente sin lineamientos, sin reconocimiento y sin estmulo en los departamentos de polica.
Unos cuantos lderes han sido lo suficientemente valientes para revelar controles internos de la polica sobre asuntos importantes: el uso de la fuerza de la
polica ha sido recortado sustancialmente, la "persecucin en caliente" se ha
puesto bajo la gua del departamento, la bsqueda en inventario de vehculos
posterior a arrestos ha sido cuidadosamente controlada, y las prcticas de investigacin y arresto se han apegado a las normas de la Suprema Corte.
Muchos departamentos implantaron reglas internas bajo presin. Como lo
seala Samuel Walker en Taming the System: The ControlofDiscretion in Criminal
Justice, 1950-1990: "En importantes aspectos, las dinmicas de los cambios en
las polticas para atender la violencia domstica fueron similares a los cambios
en las polticas de la fuerza absoluta. En ambos casos hubo una entidad poltica bien organizada que presion para que se realizaran los cambios. El hecho
de que un polica dispare su arma era un tema de derechos civiles afroamericanos; la violencia domstica era un asunto feminista".
Sin embargo, este no es el caso de lderes polticos como PatrickV.Murphy,
quien se dedic a controlar el uso de la fuerza absoluta o mortal durante principios de la dcada de 1970, como comisionado del Departamento de Polica
de la Ciudad de Nueva York. En aquel tiempo, la mayora de los jefes policiacos se opona enrgicamente a limitar el uso de la fuerza de la polica. Al
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restringir el uso de la fuerza mortal a enfrentamientos en los que estaba en peligro la vida, en lugar de permitir a la polica disparar contra delincuentes que
huan, Murphy no slo redujo las muertes de ciudadanos, sino que redujo tambin el nmero de policas muertos.34 No obstante, casi todas estas reglas internas se refieren ya sea a aspectos impresionantes del patrullaje, como el uso de
la fuerza absoluta y la "persecucin en caliente", o a los aspectos formales de la
aplicacin de la ley, como acciones de investigacin y arresto, que los procuradores y tribunales revisaran al ser sometidos los casos a proceso.
Hay que sealar que la mayora de los policas raramente usan sus armas,
que la "persecucin en caliente" sigue siendo un evento relativamente raro pese
a la imagen contraria que proyectan los medios, y que las actividades de aplicacin de la ley significan menos del 20 por ciento de la carga de trabajo de los
policas.
Por lo que se refiere a lincamientos y capacitacin en el rea de mantenimiento del orden, fueron escasos y con frecuencia inconsistentes o hasta contenan dobles mensajes acerca del criterio. A principios de la dcada de 1990,
los programas de capacitacin del Departamento de Polica de la Ciudad de
Nueva York incluan el entrenamiento para el control del desorden en una leccin de entre hora y hora y media como "Ciencia policiaca adicional" -el mismo
tiempo de instruccin dado para "Salvaguarda de la propiedad de las personas
fallecidas"-. No es de sorprender que muchos policas no supieran los postulados de ninguna ley, para no hablar de polticas y lincamientos, que tratara de la
mendicidad cuando se preparaba para juicio el caso Loper.35
El Departamento de Polica de San Francisco emiti una orden general
sobre la mendicidad, cuidadosamente elaborada y complementada con un
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Para estar seguro, este memorndum pone totalmente por delante valores positivos acerca de cmo debe tratar la polica a la gente sin hogar - u n notable adelanto en relacin con el material que la mayora de los departamentos de polica
tiene disponible-. No obstante, el mero reconocimiento del criterio es insuficiente. Nadie familiarizado con las prcticas de la polica cree realmente que sta
usar su criterio slo con infractores de primera vez. Algunos policas advertirn
varias veces a los infractores, manteniendo bajo control comportamientos como
beber en pblico al insistir en que la gente de la calle, mientras se comporte bien,
beba en lugares discretos. Destaca, tambin, la ltima frase, "puede ser aplicada la
ley". Qu factores determinan que se lleve a cabo la aplicacin de la ley, o
cualquier otra accin, para ese caso? Tales limitaciones en los lincamientos parecen "criterios dispersos" para los jueces y el pblico en general.
La respuesta a la pregunta de "Por qu manejaron ustedes ese problema como
lo hicieron?", dada con tanta frecuencia por la polica -"Bueno, es cuestin de criterio"-, no es satisfactoria. Ciertamente, la vasta mayora de los policas usa un buen
criterio, pero no se trata meramente de alguna inclinacin personal o atributo que no
est sujeto a anlisis. El "criterio" que usa la polica est formado por el contexto en
el cual tiene lugar el comportamiento en cuestin. Un factor al que ciertamente la
polica le pondr atencin ser la condicin del infractor (un infractor por primera
vez), como se indic en el memorndum, pero los policas deben considerar tambin
muchos otros (tiempo, lugar, nmero y condicin de vctimas y testigos).
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N. Smalkin, neg la mocin del comisionado de polica de Baltimore para suspender el juicio, en parte porque supo que el entrenamiento era lo suficientemente inadecuado como para constituir "indiferencia deliberada" de la polica
hacia la poblacin, y por lo tanto poda proporcionar elementos para una
demanda de derechos civiles en contra de la ciudad y el departamento de
polica. Adems, cit precisamente la declaracin testimonial de varios policas
de Baltimore, quienes sostuvieron que no haban sido enterados de los cambios
en las leyes con respecto a vagancia y mendicidad.39.
El resultado fue un convenio, propuesto por la ciudad, en el cual se estipul
que las polticas de la polica con las personas sin hogar y los pordioseros, el
entrenamiento futuro y la educacin de los policas en esta rea, fueran dictadas
al departamento de polica por los defensores (abogados) de quienes estaban
demandando a la ciudad, y se incluy el pago de los honorarios y gastos de los
abogados por cuenta de la ciudad y el comisionado de polica.40
Como consecuencia de la falta de lincamientos y polticas cuidadosamente
elaborados, la mayora de los departamentos de polica tendrn muchas dificultades para soportar el escrutinio legal que resulte de la litigacin sobre sus
prcticas y polticas para el mantenimiento del orden. Sin los lineamientos adecuados, el uso del criterio de la polica parecer siempre estar basado en la indignacin arbitraria individual de los policas. Este no es, o al menos no debe ser,
su verdadero significado.
El criterio de los policas significa que en cualquier situacin los policas,
como cualesquier profesionales que usen su criterio, aplican su conocimiento
de la profesin, capacidad y valores a una situacin especfica. El problema es
que cuando el conocimiento de los policas, sus valores y capacidad no estn
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texto en el cual ocurri. La mayor parte del trabajo incluye conflictos y disputas, de los cuales ni el origen ni la solucin estn visibles para un polica que
acaba de entrar en escena, ya sea que se trate de manejar un desacuerdo domstico, un conflicto entre inquilino y propietario, problemas de estacionamiento
de vehculos en ciudades congestionadas como Boston o una multitud de incidentes. Pocos problemas son lo que inicialmente parecen, pero los ciudadanos
esperan que la polica responda a ellos desde de una manera sabia y compasiva, hasta disponible e instantneamente y con toda la fuerza, si es necesario.
Segundo, los lineamientos deben establecer que la polica usar su criterio
al manejar los problemas, tanto para evaluar su significado dentro de un contexto tal como lo perciben los observadores, participantes y vctimas, como para
decidir la respuesta apropiada. Dependiendo de la evaluacin que l o ella
hagan de la situacin, un polica tendr que decidir entre orientar al infractor,
referirlo a una dependencia para que lo ayuden, hacerle una advertencia, ordenarle que circule, citarlo o citarla, hacer un arresto o alguna otra accin. Los
lineamientos pueden y deben especificar los factores de una situacin que los
policas han de considerar y las posibles respuestas, y proporcionar orientacin
sobre cules respuestas son las adecuadas en un contexto especfico. Por ejemplo, las polticas referentes a los pordioseros pueden irse adecuando de acuerdo con la hora del da, sus actividades y su ubicacin en la ciudad.
Tercero, los lineamientos deben implementarse en colaboracin con los
policas en funciones y los ciudadanos, quienes tienen conocimiento de primera
mano de los problemas y de sus consecuencias, y estn en mejor posicin para
definirlos, considerar soluciones y ayudar para llevarlas a cabo. Los lineamientos de la polica para la solucin de problemas establecen un contrato entre los
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bebieran jvenes menores de edad. Adems, los policas tienen que ser protegidos de las exigencias no realistas o inadecuadas de los ciudadanos -no todas
las exigencias de los ciudadanos son morales, legales o justificadas-. La informacin clara acerca de lo que no pueden hacer los policas les permitir orientar a los ciudadanos para que sean tolerantes con las desviaciones no delictivas.
Sexto, los resultados de las intervenciones de la polica con frecuencia son
absolutamente impredecibles, independientemente de la capacidad de los
policas, sus intenciones, valores o lo que sea. Los lincamientos deben enfatizar
el apego de la polica a un proceso (aplicacin de conocimientos, habilidades y
valores), ms que a un resultado especfico. El manejo de un problema con
buenos resultados, es aquel manejo que est bien hecho. Por ejemplo, deben
obtenerse rdenes para un cateo. Debe acatarse el derecho a ser asesorado.
Estos principios deben seguirse aun si el resultado es que los casos se pierdan
y deben aplicarse en toda intervencin de la polica.
El sptimo principio establece que los lincamientos deben proteger a los
policas de los errores. La organizacin, no el polica, debe ser responsable por
el uso del criterio de buena fe pero errneo. Esto se logra parcialmente con la
utilizacin de los puntos del uno al seis. Los buenos policas, como quienes participan en cualquier ocupacin, cometen errores. Pueden estar cansados, hacer
un mal juicio, calcular mal una situacin, precipitarse al actuar, excederse al
responder. No obstante, cometer un error es diferente a ser inepto. La ineptitud
puede inferirse de repetidos errores, malos juicios o uso inadecuado de la fuerza
-en otras palabras, de patrones de comportamiento.
El octavo principio sigue con estos puntos: los lincamientos deben establecer normas de responsabilidad que permitan reconocer el desempeo bueno o
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excelente (aun cuando tal desempeo viole las reglas de organizacin) y que
sealen el trabajo incompetente o descuidado (incluyendo el desempeo que est
dentro de las reglas de organizacin). Las violaciones cuidadosas de las reglas
deben considerarse como mejor desempeo policiaco que el seguimiento descuidado de reglas triviales. Se requiere de un ejemplo para entender plenamente
el significado de este principio: un departamento de polica y un departamento
de beneficencia pblica en una ciudad del medio oeste tienen un convenio: los
nios abandonados se convierten en responsabilidad del departamento de beneficencia pblica, en cuanto un polica se pone en contacto con una trabajadora
social. Una noche alrededor de las 11, un hombre soltero llam a la polica para
informar de dos jovencitas que haban sido dejadas solas durante varios das en
un departamento vecino. Un polica fue al lugar y encontr a las dos nias, de
siete y nueve aos de edad, solas y sin comida. De acuerdo con la poltica establecida, se puso en contacto con una trabajadora social de guardia, pero sta se neg
a colaborar. En lugar de ir, le dio instrucciones al polica para que le preguntara
al hombre que llam para informar de esta situacin, si podra alojar a las nias
por el resto de la noche -"obviamente l cuidar de los intereses de las nias"- y
la trabajadora social vendra temprano en la maana. El polica se neg a hacer
esto, les compr algo de comida con su dinero y llev a las nias a la estacin de
polica, donde pasaron la noche. La preocupacin del polica por el bienestar de las
nias no le permiti seguir la poltica. Quin sabe? El plan de la trabajadora
social podra haber funcionado bien. Pero el polica puso sus valores -y se espera
que tambin los valores de su departamento- de proteger a los jvenes y nios
vulnerables, por encima de las polticas del departamento. Un oficial despreocupado habra seguido la poltica, con la posibilidad de consecuencias graves.
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mas surgieron por las noches, cuando los estudiantes terminaban de estudiar y
queran "celebrar", mientras los trabajadores con nios, especialmente en las
noches entre semana, queran paz y tranquilidad. El resultado, claro, fue un
conflicto entre estudiantes y otros residentes, con repetidas llamadas a la polica
de Dayton. Las infracciones molestas de una u otra formas, especialmente
infracciones ruidosas, fueron las quejas ms comunes. A causa de las repetidas
llamadas, el departamento de polica experiment con lincamientos especficos
para el problema, para los policas que estaban asignados a esta zona.
Como parte del proyecto de hacer poltica, Schubert, junto con los policas
del vecindario, residentes acreditados y estudiantes, se reunieron repetidamente
y conocieron ms el vecindario y sus problemas. Una vez que la polica entendi las normas del vecindario acerca del ruido y otros asuntos que podan ser
fuentes de conflicto, implement lineamientos que la polica usara para la aplicacin de esas normas. Se imprimieron las normas y lineamientos y fueron
ampliamente difundidos entre las partes interesadas.43 Esta no fue una determinacin definitiva. Cada ao, el proceso fue repetido para actualizar las polticas
y para asegurarse de que los nuevos estudiantes, los residentes y los mismos
policas entendan y apoyaban las polticas respecto a la aplicacin de normas
contra el ruido y otras molestias.44
Cuando Igleburger se retir como jefe del Departamento de Polica de
Dayton en 1973, el esfuerzo se diluy, de la misma manera que otros trabajos
modelo para elaborar reglas. Los informes sobre el proyecto para promulgar las
polticas nunca fueron publicados o difundidos, excepto en un breve artculo
en el American Bar Association Journal (1972), escrito por Igleburger y Schubert,
sobre la formacin de criterio a travs de asociaciones policas-pblico.45 Como
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tras comunidades. Sin embargo, las iniciativas para restaurar el orden igualmente se pueden originar en otros sectores, como ocurre en muchos casos. Los
ciudadanos pueden unirse en agrupaciones para atender la seguridad en sus
vecindarios y obtener apoyo tanto poltico como de parte de la polica. Los establecimientos comerciales pueden formar BID (distritos de mejoramiento comercial) con un programa general que incluya seguridad pblica y servicios
para restaurar el orden en el centro de la ciudad. Un alcalde puede emprender
un programa global que incluya a los ciudadanos en organizaciones vecinales,
las actividades de la polica para hacer que se cumplan las leyes, y la provisin
de servicios adecuados. Un procurador de justicia de la ciudad puede atacar las
fuentes de desorden con la aplicacin de medidas civiles, como sealar casas
deterioradas, propiedades abandonadas o hasta el comportamiento de las pandillas como una molestia pblica, as como elaborar ordenanzas municipales
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dadores con las hormigas, pues literalmente estaban comindose los vecindarios de adentro hacia fuera, causando daos por millones de dlares y acelerando el proceso de declinacin urbana. En ocasiones, los "hombres del metal"
destruan una propiedad tan rpido como se renovaba. El St. Ambrose Housing
Aid Center, por ejemplo, gast 200,000 dlares para remodelar cuatro casas
durante principios de la dcada de 1990; ahora las cuatro casas son cascarones,
sin un solo trozo de metal.2
En enero de 1993, despus de un prolongado periodo de incremento de la
violencia y niveles que implantaron "rcord" de asesinatos, el alcalde Kurt L.
Schmoke nombr a Thomas Frazier como nuevo jefe de polica. El jefe Frazier
se dedic de inmediato a reorientar el Departamento de Polica de Baltimore
-tambaleante bajo cargos de brutalidad, corrupcin y discriminacin racial
interna- hacia el patrullaje en la comunidad. Como una pieza importante de
esta reorganizacin, escogi a los comandantes de distrito y les dio amplias facultades para encargarse de los problemas del vecindario. No obstante, ms significativa que voltear al revs los vecindarios de Baltimore, fue la participacin de
los mismos ciudadanos, que se pusieron en accin y actuaron tanto por iniciativa propia como en concertacin con las dependencias del gobierno y la polica.
Slo unos cuantos aos antes, por ejemplo, Boyd Booth, una vieja zona residencial en el suroeste de la ciudad, se haba convertido en un campo de batalla. El Baltimore Evening Sun lo relat en mayo de 1991: "Los residentes de Boyd
Booth escucharon disparos en la noche y por la maana encontraron sangre en
sus banquetas. Muchos se retiraron a sus hogares, temerosos de informar a la
polica de esta violencia. Tenan miedo de que los traficantes de drogas los fueran a quemar, o algo peor".3 La crnica agreg que todos los que estaban en
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posibilidad de dejar el vecindario lo haban hecho, y los que se quedaron, residentes y lderes, se sentan impotentes porque los narcotraficantes asistan a
sus reuniones comunitarias.
Con el tiempo, la Asociacin de Planeacin y Vivienda de Ciudadanos (Citizens Planning and Housing Association) proporcion un organizador de tiempo parcial, financiado por la Fundacin Abell, para la revitalizada asociacin de
Boyd Booth, que se acababa de incorporar. Para ayudar a los ciudadanos a manejar sus problemas, el alcalde Schmoke organiz una fuerza de tarea con dependencias de la ciudad y asociaciones de las comunidades vecinas, que se reunieron
regularmente con los ciudadanos. Una prioridad era la atencin al deterioro de la
comunidad, especialmente las casas abandonadas. El estado le proporcion al
grupo un pequeo fondo para que se encargara de ocupar las casas vacantes, levantar cercas, mejorar el alumbrado y hacer otras mejoras a su vecindario.
Los mismos ciudadanos ocuparon las casas abandonadas, las cercaron o
cerraron los accesos por donde los traficantes de drogas podan escapar o esconderse, limpiaron, convirtieron terrenos baldos en jardines y, con la orientacin tcnica y legal del Centro Legal de la Comunidad de Baltimore (Community Law Center), presentaron demandas por daos en contra de seis casas
donde se vendan drogas. El Centro Legal tambin los ayud a identificar a
propietarios irresponsables y tomar accin legal en contra de ellos. Para recuperar sus calles, realizaron numerosas vigilias y manifestaciones en las calles (las
vigilias adoptaron el espritu de la temporada: por ejemplo, con villancicos durante los das de Navidad) e hicieron diez das de campo. Como un servicio
para los jvenes, la asociacin del vecindario estableci un programa de trabajo de verano para limpiar los espacios pblicos.
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red de fax para compartir informacin de seguridad y defensa entre 75 dependencias y establecimientos (que representan a ms de 2,000 proveedores
de seguridad), y. localizadores para los policas del rea y los directores locales de seguridad, para facilitar la transmisin rpida de informacin. Proporciona
capacitacin para fuerzas privadas de seguridad que operan en el centro de la
ciudad, y les ensea cmo desempearse a los encargados de edificios que no
cuentan con seguridad privada. Adems, la Coalicin de Seguridad Pblica
desarrolla programas de entrenamiento preventivos, sobre robo menor en las
tiendas, robo y asalto. Tambin organiza conferencias de concientizacin
sobre la seguridad personal para negocios y empleados, y edita folletos con
consejos de seguridad e informacin para distribuirlos a los visitantes.10
Cules han sido los resultados de estas acciones? Las estadsticas del
Departamento de Polica mostraron bajas de 10 a 25 por ciento en los ndices
de varios delitos en el rea del centro para finales de 1994, y las encuestas de
opinin del pblico indicaron que 77 por ciento de quienes respondieron
tenan una impresin positiva de esta zona.11 Pese al trabajo de la Sociedad
del Centro para desarrollar servicios para los desamparados, as como para
atender los asuntos de seguridad pblica, en agosto de 1993 la ACLU present una impugnacin legal tanto al programa de la sociedad como a la polica
por hacer cumplir las leyes, describindolas como "un intento para expulsar
del centro de la ciudad de Baltimore a una clase entera de ciudadanos, con
base en su apariencia y su condicin de personas sin hogar".11 Esta accin
legal no slo impugn los esfuerzos para restaurar el orden en el centro de
Baltimore, sino que tambin exhibi los problemas de las polticas, originados en las decisiones que se tomaron durante la dcada de 1980.
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eran personas sin hogar o desamparadas.20 Para terminar, la corte sostuvo que
las instrucciones de un polica o un gua de seguridad pblica a un pordiosero
para que se moviera de lugar o dejara de mendigar, no significan un "decomiso"
de acuerdo con la Cuarta Enmienda, y por lo tanto no eran ilegales.21
Al retomar el tema de si la falta de vivienda constitua una condicin de vida
y las polticas de la ciudad ilegalmente castigaban las actividades de las personas
para su sostenimiento, relacionadas con ello, la corte rechaz la posicin de la
ACLU.
v. City of Miami -penalizar a las personas que no tienen otra eleccin ms que
dormir y vivir en pblico significa un castigo cruel e inusual con base en su
condicin22- el que dict la corte en Joyce v. City and CountyofSan Francisco y
que l consider que era un razonamiento ms convincente (analizado antes en
el captulo 2, y ms adelante en este captulo): el juez estuvo de acuerdo con la
corte de Joyce en que "la falta de hogar, si bien es una realidad, no es una 'condicin' como lo utiliz la Suprema Corte en Robinson".23 Adems, su veredicto fue
que las costumbres y prcticas de los acusados de hacer que se movieran las
personas o no solapar la mendicidad, estaban dirigidas a sus actos y no a su
condicin como personas sin hogar o pordioseros.
No fue fcil eliminar la impugnacin de la ACLU al ordenamiento sobre la
mendicidad agresiva. Al considerar la acusacin de la ACLU de que el decreto viola
los derechos que otorga la Primera Enmienda a los desamparados, la corte estuvo de acuerdo en que la mendicidad era una expresin plenamente protegida,
similar a las colectas organizadas, ya que "la diferencia entre solicitar fondos para
uno mismo y para caridades, no es de dimensin constitucional", y porque transmite un mensaje de cmo la sociedad trata a los pobres y a la gente sin hogar.24
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ACLU de que violaba los derechos de igualdad de proteccin ante la ley para la
gente sin hogar. Aqu se requiri que la ciudad comprobara que el decreto no
contena mayor inters discriminatorio. El fallo del juez Smalkin se dict a favor
de los demandantes. "La ciudad no acredit que la mendicidad, o la peticin
caritativa, sea ms amenazadora que otras formas de pedir dinero".27 Sugiri,
sin embargo, que esta falla poda ser remediada con una reforma al decreto que
incluyera todas las peticiones agresivas de dinero, independientemente del propsito o el uso para el que sea destinado.28
En vista de los fallos de la corte en el sentido de que el decreto de Baltimore
sobre mendicidad agresiva violaba la Clusula de Igualdad de Proteccin, el
cabildo de la ciudad dise una nueva ordenanza para prohibir todas las peticiones agresivas de fondos en lugares pblicos, ya fuera para limosnas o para
caridades organizadas.29
Sin embargo, esto no fue suficiente para que la ciudad solucionara los problemas legales que surgieron de la demanda, y aqu estuvo el roce. No slo el
decreto contra la mendicidad agresiva fue revocado por la corte, sino que la
ACLU
hizo notar que aunque la Regla de Parques 4 -una disposicin previa que
prohiba la peticin sin permiso de dinero, limosnas, cooperaciones o aportaciones en los parques- haba sido declarada anticonstitucional por una Corte
Federal de Distrito en 1981, segua en los manuales y estaba siendo usada por
la polica para arrestar gente.30
Entre enero y noviembre de 1992, por ejemplo, 33 personas fueron arrestadas bajo esta ordenanza, aun cuando los procuradores y jueces cuestionaban
a los policas acerca de su legalidad. Hasta octubre de 1993, despus de que el
jefe Frazier fue nombrado y descubri que la Regla 4 todava estaba en los libros
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y se aplicaba, se dio aviso a los policas de Baltimore de que era ilegal y por lo
tanto no deban hacerla cumplir.31 Despus de que se present esta demanda,
en marzo de 1994, el alcalde y el cabildo de la ciudad derogaron ordenanzas
similares a las viejas leyes sobre la vagancia, que muchas cortes desde haca
tiempo haban declarado anticonstitucionales por estar basadas en una condicin de vida y no en hechos.32
Por otra parte, la vulnerabilidad de la ciudad en estas reas la oblig a pagar
elevados honorarios de abogados y costos de los juicios, por lo que tanto la ciudad como el Departamento de Polica de Baltimore tuvieron que llegar a un
convenio con la ACLU. De acuerdo con el convenio, la ciudad se obligaba a
derogar la Regla de Parques 4 y la ordenanza sobre vagancia, y a reformar el
decreto de mendicidad agresiva, "para acatar las disposiciones constitucionales"
sealadas en el fallo del juez Smalkin.33 La ciudad y el comisionado de polica
aceptaron que los policas recibiran instrucciones de no "ordenar moverse,
hostilizar, arrestar o interferir en las actividades de las personas, a menos que
violaran alguna ley o reglamentos aplicables". Tambin acordaron pagar una
suma confidencial como arreglo total a satisfaccin de las reclamaciones de la
ACLU por honorarios de abogados y gastos.
El resultado principal de este arreglo fue una debilitada, si no es que insostenible, posicin para los policas. En el caso de las personas necesitadas y sin hogar,
slo se les permita intervenir cuando hubiera una clara violacin de la ley. Histricamente, los policas siempre han tenido la responsabilidad de ayudar a aquellos
que son vulnerables o que estn imposibilitados para ayudarse a s mismos. No hay
duda de que se vieron involucrados en abusos, y en el caso de Baltimore, parece que
durante la dcada de 1980 alguien se qued dormido en su guardia cuando se trat
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de mantener las polticas y prcticas de la polica apegadas a las decisiones judiciales. Ya sea que a los policas no se les hubiera notificado o que decidieran
ignorarlo, la corte estaba lidiando con leyes anteriores contra la vagancia, y las derogaba. Cualquiera que haya sido el caso, las consecuencias para la ciudad son problemticas. Muchos interpretan esta decisin en Baltimore como la ratificacin de
que la tarea de la polica es slo hacer cumplir la ley Las acciones de la polica deben
dirigirse solamente contra delitos graves y toda intervencin con personas emocionalmente perturbadas, ebrios y jvenes debe dejarse a los trabajadores sociales y
defensores. Por lo tanto, el convenio es un retroceso para el Departamento de
Polica de Baltimore y una victoria para una ideologa liberal extremista.
Para la Sociedad del Centro, el resultado del caso fue mucho ms favorable.
No fue responsable de expedir legislacin que la corte determinara como anticonstitucional, ni de que la ciudad aplicara leyes que desde hace tiempo se haban
derogado. Adems, la sociedad super casi todas las reclamaciones de la ACLU.
Respecto a que los guas de seguridad le pidieran a la gente "moverse", el juez
Smalkin fall que no era del conocimiento real y constructivo de dicha sociedad
ninguna medida anticonstitucional "puesta en prctica en la calle por los guas de
seguridad pblica", ni era deliberada la indiferencia hacia la gente sin hogar, producto de la falta de capacitacin a los guas.34 Las acciones de los guas de seguridad estaban dirigidas al comportamiento agresivo de los que pedan en general y
no simplemente de los pordioseros, por lo que la corte fall que no haba violacin de la Clusula de Igualdad de Proteccin.
De la misma manera, el juez Smalkin decidi que no se haba infringido el
derecho a viajar o a la libre expresin, ya que las peticiones de los guas de que
se movieran, con frecuencia iban unidas a intenciones de ayudar a personas
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La diversidad tnica y cultural de San Francisco, con sus colinas y valles, la han
hecho una ciudad de vecindarios legendarios: Chinatown, Haight-Ashbury
Castro District, Nob Hill, Tenderloin, Japan-town, Mission y North Beach. Es
tambin una ciudad gobernada por una tradicin de activismo poltico de los
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a los parques para limpiarlos de jeringas, agujas, heces, condones y toda forma
imaginable de desechos.
Las terminales de los trenes y los edificios de estacionamiento se convirtieron en albergues y muchas instalaciones de sanitarios pblicos cerraron.
Como consecuencia, los establecimientos del centro de la ciudad y la industria
turstica sufrieron una severa declinacin en sus niveles de actividad, y las personas que vivan cerca de los parques y en las viejas zonas histricas amenazaron con dejar la ciudad y mudarse lejos, antes que tener que enfrentar a
diario batallas con los viciosos, pordioseros agresivos, traficantes de drogas y
prostitutas, literalmente frente a sus casas y en las banquetas.38 El "Campo
Agnos" se convirti en un tema dominante durante la campaa poltica de 1991
por la alcalda, entre Frank Jordan y el alcalde en funciones.
Hemos visto el temor y la preocupacin de los residentes de la ciudad y del
rea de la baha por su seguridad fsica, reflejados en las encuestas de 1991,
como resultado de sus encuentros con los pordioseros agresivos en las calles de
la ciudad.39 Ese mismo ao, un nmero suficiente de residentes de San
Francisco repudi la poltica de Agnos y decidi elegir a Frank Jordan como
alcalde.
Aunque los ciudadanos votaron por un nuevo liderazgo para restaurar el
orden, al mismo tiempo estaban perdiendo en los tribunales. San Francisco perdi su ms efectiva pieza legislativa para refrenar y someter a proceso el pedir
y mendigar agresivamente, cuando una corte federal declar anticonstitucional
el decreto de California contra la mendicidad en el caso Blair v. Shanahan
(1991).40 El decreto, seccin 647 (c) del cdigo penal de California, estableca
que "quien aborde a otra persona en cualquier lugar pblico con el propsito
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escrutinio. Sin embargo, su fallo fue que el estatuto no estaba elaborado como
para representar el inters del estado por evitar el comportamiento apremiante,
coercitivo o amenazante: no todas las personas que se acercaban a los transentes eran necesariamente coercitivas o amenazantes. Asimismo, el decreto
no defina con claridad los actos proscritos, con el fin de que los pordioseros
evitaran cometerlos.46
Aunque la opinin del juez Orrick reflej una lnea de razonamiento comn
en ese tiempo, finalmente no se sostuvo la decisin y el caso Blair se vio envuelto en conflictos de procedimiento. Primero, se present la apelacin a la Corte
del Noveno Circuito para la revisin del fallo de la corte de distrito, de que la
seccin del cdigo penal de California violaba las enmiendas Primera y Decimocuarta, con base en materia de procedimiento. La corte de apelaciones
regres el caso a la corte de distrito, la cual derog la posicin original Blair,
nuevamente en materia de procedimiento. Legalmente, la seccin del cdigo
penal que incluye la prohibicin de pedir todava est vigente. Sin embargo,
durante la prolongada batalla legal era intil como argumento tanto para las
intenciones de la parte demandante como de la polica, de restaurar el orden en
las calles de San Francisco. Hoy, la ciudad ha optado por no hacer cumplir el
decreto contra la mendicidad.47
Durante finales de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, muchos
ciudadanos de San Francisco acudieron a la polica, los fiscales y otros funcionarios, para exigirles accin contra este problema, pese a las tradiciones liberales de la ciudad. Los procuradores de justicia respondieron junto con la
polica para combatir la prostitucin y la mendicidad agresiva vecindario por
vecindario, especialmente en el rea de Tenderloin. En estas actividades parti-
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dades, mientras cooperaba tambin con los trabajadores sociales y de salud que
se encargaban de enviar a las instituciones adecuadas a quienes lo necesitaban
y lo aceptaban.50 Los policas fueron cuidadosamente asesorados para todo esto,
por el equipo legal del procurador de justicia de la ciudad.
A nadie sorprendi que el choque entre las tradicionales actitudes de liberalidad social de San Francisco y las exigencias porque hubiera orden, crearan otra intensa batalla legal y poltica, poniendo a prueba la responsabilidad
de la ciudad y su capacidad para restaurar el orden. Poco despus de que se iniciara la Operacin Matriz, la ciudad fue demandada por el Comit de Abogados
pro Derechos Civiles del rea de la Baha de San Francisco (Lawyers Comittee
for Civil Rights of the San Francisco Bay Area) y la ACLU, a nombre de varias
personas sin hogar.
Como lo sealamos en el captulo 2, al menos tres de las cuatro personas
nombradas como demandantes en el caso Joyce v. City and County of San
Francisco (1994), o tenan casa o estaban viviendo en las calles porque haban
rechazado ya fuera la ayuda de sus parientes o el alojamiento de la ciudad o el
espacio en un refugio.51: Aunque los demandantes apoyaron buena parte del
programa Matriz, impugnaron las actividades de la polica para el mantenimiento del orden, por penalizar "actividades necesarias para la vida" relacionadas con su condicin de personas sin hogar, y con ello violar la Octava Enmienda. Otro argumento fue que el programa Matriz violaba la Clusula de
Igualdad de Proteccin, aseverando que al implantarlo, la ciudad haba discriminado a la gente sin hogar, ya que intolerablemente abola el derecho
constitucional a viajar; que en su "limpieza de las calles" la polica haba violado las prohibiciones de la Cuarta Enmienda en contra del cateo y decomiso ile-
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Hubo un tiempo en que los crticos de Jordan lo atacaron por lo que ellos llamaban penalizar la falta de vivienda. Los defensores de la gente sin hogar todava dicen
esto, pero la manada poltica parece haberse dado cuenta de que esa tonada de rap
no suena bien entre los votantes[...]
A propsito de no aprender de la historia [en referencia a la necesidad de proporcionar a los desamparados ms y mejores servicios], recuerdan al alcalde Art
Agnos? l no quera molestar a la gente sin hogar sin antes proporcionarles suficientes servicios. El resultado fue que cuando estos desamparados violaron la ley, a
la polica se le orden no intervenir. El Centro Cvico se convirti en la Meca de lo
sucio de Estados Unidos. La decisin de que no interviniera la polica convirti a
San Francisco en un imn para gente que slo quera pulular, no trabajar, drogarse
y ensuciar la ciudad.63
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recin electo alcalde Willie Brown dio formalmente por terminado el programa
Matriz el 12 de enero de 1996. Sus acciones y palabras desde entonces han
creado incertidumbre sobre si el cambio es nominal o sustantivo. Por ejemplo,
asegur que pese a terminar el programa Matriz, "he dado instrucciones [al jefe
de la polica, Fred Lau] de hacer respetar la ley, pero no hasta el grado de que
la gente sin hogar o los pobres sean discriminados".64 La ambigedad de este
mensaje ha sido ampliamente destacada, aun por los defensores de la gente sin
hogar. Paul Boden, de la Coalicin para la Gente sin Hogar, advirti que "esto
es exactamente lo que Jordan dijo: que estas leyes se aplican a todos. As es
que, qu quiere decir? Esto quiere decir que a todos les ser permitido tomar
una siesta en el parque? O quiere decir que todo aquel que tome una siesta en
un parque ser arrestado?"65
Las implicaciones polticas y en las actividades de la polica de la eleccin
de Brown y subsecuentes movimientos hasta el presente no estn totalmente
claras. Willie Brown, por supuesto, es un acontecimiento poltico en California:
el impacto de su carisma en la campaa por la alcalda de San Francisco no
puede ser ignorado. Una cuestin que surgi de esto, fue hasta qu punto los
oponentes de Jordan -Brown y Achtenberg- fueron capaces de explotar el mensaje de que el programa Matriz estaba dirigido especficamente a los desamparados. En la mente del pblico, y hasta de la polica, Jordan evidentemente
fall en su intento de relacionar el desorden y el temor con el delito, y en que
no dej clara la necesidad de restauracin del orden para reducir la espiral de
la declinacin urbana. La procuradura de la ciudad convenci a la corte
de estos hechos, pero mantuvo en el caso Joyce su apoyo al programa Matriz.
No obstante, la opinin pblica pareci no estar convencida.
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Tambin Seattle, Washington, como Baltimore y San Francisco, enfrent los problemas del desorden en los espacios pblicos. En respuesta a las exigencias de los
ciudadanos y el comercio, el procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran,
coordin con la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York la implementacin del programa ms minuciosamente diseado de Estados Unidos para
restaurar el orden. Seattle, junto con San Francisco, est orgullosa de sus tradiciones liberales, pero no est tan saturada con la ideologa liberal. El criterio de
Seattle es ms "atrasado". Por mucho tiempo ha tolerado una poblacin de la calle
en su rea de "barrios bajos" -incluyendo Pioneer Square-, que hasta hace poco
se mezclaba pacficamente con la poblacin turstica, comercial y con los vecinos.
El trmino de "barrios bajos" en sus orgenes en Seattle se refera al lugar de
donde los troncos eran "deslizados" colina abajo de las partes altas del rea
hacia Puget Sound. Despus, cuando cambiaron los sistemas locales de cortar
los rboles, la "lnea de deslizamiento" se convirti en el lugar donde los vagos
encontraban cuartos baratos y un "lugar de reunin". Seattle se enorgulleca de
su capacidad para manejar sus problemas mediante generosos programas
de asistencia social y de compartir su prestigiada calidad de vida con todos
sus ciudadanos, tanto los pobres como los trabajadores y las clases medias.
Seattle, despus de todo, no era Nueva York, Los ngeles o San Francisco.
Pero la gente de Seattle estaba preocupada. Mark Sidran lo hizo notar en un
discurso al Club Rotario del Centro de Seattle en 1993. "[Nosotros] la gente de
Seattle tenemos esta inquietud, esta molesta sospecha de que pese a las mon-
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En Seattle v. Webster (1990), los defensores de la gente sin hogar impugnaron la constitucionalidad de la parte de la ordenanza que se refera a la interferencia a los peatones, una controversia que lleg a la Suprema Corte del estado de Washington. La corte apoy varios aspectos de la ordenanza. Primero, no
era "obviamente extralimitada", esto es, el lenguaje de la ordenanza no afectaba
la libertad de expresin. Regulaba el comportamiento, no la expresin, y limitaba adecuadamente la legislacin al requerimiento de un intento especfico de
obstruir el trnsito, ya que los actos inocentes que podan provocar la accin
de otros para evitar el contacto fsico -recoger firmas para una peticin, participar en una manifestacin, hasta el paseo tranquilo- no estaban prohibidos.69 La
ordenanza tampoco era anticonstitucionalmente vaga, ya que proporcionaba
informacin adecuada a los ciudadanos, as como lineamientos suficientes para
evitar su aplicacin arbitraria por parte de la polica.70 La corte rechaz tambin
una impugnacin sobre la igualdad de proteccin de acuerdo con la Decimocuarta Enmienda, al decidir que la ordenanza de interferencia de peatones
se aplicaba equitativamente a todas las personas que llenaran el requisito de
intencin delictiva, y no hacia mencin de circunstancias econmicas o condicin de residencia. Adems, la corte no encontr precedente para declarar a la
gente sin hogar una clase protegida, aunque la ordenanza poda afectarlos.
Esta legislacin tampoco fue suficiente para detener la proliferacin del
comportamiento desordenado, ni las ominosas consecuencias que se vean venir para la comunidad universitaria, y muchos temieron que fuera slo cosa de
tiempo que a la comunidad del centro de Seattle la destruyera el comportamiento cada vez ms descarado de la gente de la calle. El comercio inform que
los ingresos estaban cayendo. Los ciudadanos no estaban dispuestos a hacer sus
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Seattle. Sidran investig y recopil abundante informacin acerca de la naturaleza del problema. Se apoy no slo en informacin de las dependencias
municipales, sino en los testimonios de aquellos ms gravemente afectados por
el desorden en las calles, como los ancianos, los enfermos, los ciegos, los pobres
y la gente de la calle que frecuentemente eran vctimas.
Respondi al clamor de los defensores de la gente sin hogar por los posibles
abusos, con una cuidadosa delincacin del problema real -ilegalidad-, poniendo nfasis en la muy limitada naturaleza de su propuesta y apoyndola plenamente en el incremento de los servicios para los pobres. Sidran estableci
cuidadosamente el fundamento bsico para la restauracin del orden mediante
la prevencin de la criminalidad y la reversin del proceso de la declinacin
urbana. Como parte de esta labor, invit a Kelling a reunirse con los miembros
del cabildo de la ciudad para revisar detalladamente y explicar la informacin
existente acerca del temor, el desorden, la criminalidad y la declinacin urbana,
sobre todo las impresionantes reducciones en el ndice de criminalidad que
haban resultado del control del desorden en los metros de Nueva York.
Sidran saba que tena que estar preparado para defender la ordenanza no
slo en trminos de jurisprudencia, sino en el mbito de los registros legislativos y de los hechos que serian presentados al juez. Consider que:
Cuando tratas de legislar en esta rea, tienes que asumir que hay al menos las mismas oportunidades de que vayas o de que no vayas a estar frente a un juez cuyos
instintos polticos le digan que controlar el desorden no es una buena idea. Con
todo el debido respeto al poder judicial, llegar a este punto en estas discusiones de
polticas dentro de un contexto constitucional, es una llamada a juicio en la cual no
se trata slo de un argumento analtico que apela al intelecto de la corte, sino de
una cuestin que tiene que ser planteada con valor. Estos jueces son gente y tienen
sus opiniones acerca de la naturaleza del asunto de los desamparados y las clases
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de polticas que son "buenas" o "malas". Dado el hecho de que las polticas de estos
asuntos se reflejan casi inevitablemente en los dos extremos del espectro [...] uno
tiene que apremiar a los jueces para que, con base en los registros, se formen una
opinin imparcial [...]
El resultado de un caso depende de la capacidad de la ciudad para integrar el
expediente para que pase las pantallas ideolgicas del juez, quien reaccionar ante
la retrica de los defensores[...] Tienes que balancear la retrica de los defensores
con tu propia retrica, con base tanto en los precedentes legislativos como en los
hechos del caso. T quieres un buen caso porque los malos casos hacen malas
leyes[...] Fue por temor a que nos tocara un juez predispuesto en nuestra contra
que pasamos demasiado tiempo evaluando la naturaleza del problema, identificando la posicin constitucional ms defendible para estar dentro de ella, y cmo
obtener [...] los mejores registros.
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de que la gente de la calle se juntara afuera de los edificios: "Aqu es donde usted
puede encontrarse con los incapacitados, los ancianos, los ciegos... la gente que
probablemente no lleve el paso con el trnsito y quiere estar en las banquetas".
Adems, si los buenos ciudadanos estuvieran tan asustados que se retiraran
de las calles, los desamparados se convertiran en vctimas de los depredadores.
La cuestin fue: "Aqu prevalecen los derechos de quin? De la gente que debe
usar la acera porque es el nico derecho de va entre los puntos A y B, o de
aquellos que quieren tenderse sobre ella pese a tener muchas otras opciones,
como parques, otras calles, etctera?".74 Y ms all de la cuestin de los derechos, el tema fue el balance entre la seguridad de todos los ciudadanos,
incluyendo la gente de la calle, y los derechos de unos cuantos.
Cuando la ordenanza fue aprobada por el cabildo de la ciudad de Seattle en
octubre de 1993, junto con una reforma a la ordenanza de la mendicidad agresiva, se tomaron con mucho cuidado los pasos para su implementacin: se fijaron letreros; se repartieron folletos entre los ciudadanos; quienes violaban la
ley fueron advertidos de su aplicacin, y se tom la decisin de que las medidas iniciales para su aplicacin seran dirigidas solamente por policas entrenados
especialmente, con asesora del procurador de la ciudad. Sin embargo, numerosas
personas sin hogar, sus defensores, as como organizaciones polticas, sociales y
de la comunidad, presentaron ante la Corte Federal de Distrito una demanda en
contra de la ciudad, por cargos de que tanto la ordenanza de las aceras como la
ordenanza de la mendicidad agresiva eran anticonstitucionales y violaban los
derechos de los demandantes a la libertad de expresin y de asociacin, el derecho a viajar, al proceso debido y a la igualdad de proteccin.75 Nuevamente el
tema para los demandantes fue el problema de la gente sin hogar: "No hay duda
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de que las ordenanzas de la acera y de la mendicidad, especialmente al considerarlas en conjunto con ordenanzas aprobadas por el cabildo de la ciudad de Seattle
el mismo da, estn dirigidas a la poblacin sin hogar de la ciudad de Seattle".76
Los cuidadosos e intensos trabajos de la ciudad para documentar su caso y
redactar la ley tan minuciosamente como fuera posible, no pasaron desapercibidos para la corte. En Roulette v. Seattle, la juez Barbara Rothstein atendi
primero la ordenanza de la acera, y rechaz de inmediato el argumento de los
demandantes de que la ordenanza era anticonstitucionalmente vaga. En lugar
de eso, decidi que contena tanto una descripcin clara del comportamiento
proscrito (por lo tanto eliminaba el peligro de que la polica ejerciera su criterio sin limitantes), como el aviso adecuado a los ciudadanos respecto a los actos
reprimidos y a las zonas en las cuales la ordenanza estaba vigente.77 Tambin
neg la impugnacin de que la ordenanza violaba el fundamental derecho
constitucional a viajar, porque el derecho no se aplica generalmente al comportamiento en la calle. Distinguiendo Roulette de dos casos recientes, Pottinger
v. City ofMiamiy Tobe v. CityofSanta Ana, la juez Rothstein hizo notar que en
estos casos las ordenanzas haban impuesto responsabilidad penal por dormir,
acostarse, comer y realizar numerosas actividades de sustentamiento de la vida
en lugares pblicos, y hacerlas cumplir "era congruente con la accin concertada por la polica dirigida contra la gente sin hogar, incluyendo arrestos masivos
junto con la confiscacin y destruccin de sus pertenencias". En ambos casos,
las cortes hallaron evidencia de que las ciudades haban intentado obligar a la
gente sin hogar a que abandonara el rea, al buscar la forma de retirarlos de las
zonas en las cuales se reunan. En Seattle, la juez Rothstein no encontr bases
para concluir que la ciudad haba buscado expulsar a las personas sin hogar de
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alguna otra cosa78 [...] ya sea verbalmente, con seales del cuerpo, gestos u otros
medios".7' Las reformas en 1993 agregaron la definicin de "utilizar una conducta que hara que una persona razonable temiera o se sintiera obligada"80 y
una lista de circunstancias que deban ser consideradas al determinar si una
persona trat de intimidar a otra para que le diera dinero, incluyendo tocar o
seguir a una persona, usar lenguaje grosero o abusivo, o insistir en pedir despus de que la persona ha dado una respuesta negativa.81
Los demandantes afirmaron que la ordenanza prohiba anticonstitucionalmente la expresin amparada por la Primera Enmienda porque era extralimitada y vaga. Ambas, la corte y la ciudad, aceptaron que la mnima mendicidad
pacfica y la peticin para propsitos caritativos merecan alguna proteccin de
la Primera Enmienda.82 Por lo tanto, la juez Rothstein fall que la ordenanza no
se extralimitaba, ya que se aplicaba slo a "amenazas de causar lesin corporal
o dao fsico a la propiedad de otro, lo cual hara a una persona razonable
temerosa de tal dao". Tales amenazas no eran expresin protegida. Sin embargo, encontr la seccin de la ordenanza que establece las circunstancias que
deben considerarse al determinar la intencin de alguien de intimidar a otro,
tanto carente de especificidad como incluyente de alguna expresin protegida
por la Primera Enmienda. Esta seccin era por lo tanto vaga y extralimitada, y
la corte pudo fallar que la ordenanza sera constitucional, slo si se rechazaba
o reformaba la seccin de circunstancias.83
En marzo de 1996, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito apoy la
posicin de la ciudad en el caso Roulette. Por una mayora de dos a uno, el juez
Alex Kozinski fall que aun cuando sentarse puede "posiblemente ser expresivo", esto no era suficiente para sostener la queja de que la ordenanza era anti-
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Ubicarse en el campo de la alta moral incluye un segundo axioma: mantener el orden de la manera correcta. No se necesita decir mucho ms acerca de
esto. Los policas deben entender que nunca se les pedir que hagan cosas para
las que no haya justificacin legal o moral. No hay necesidad de trabajar sucio
o formar "comandos de limpieza". Barrer slo acarrea problemas a las ciudades.
Desde Newark durante la dcada de 1970 hasta los metros de Nueva York,
Seattle y ciudades por todo Estados Unidos, hay numerosos ejemplos acerca de
cmo mantener el orden adecuadamente. Bajo administraciones previas de la
ciudad y de polica, Baltimore hizo funcionar la ley, ya fuera hacindola respetar
o continuando con la aplicacin de leyes que las cortes consideraron anticonstitucionales. Fueron atrapados y ahora, el departamento de polica y la ciudad
estn pagando los altos costos por lo que fue falta de cuidado o irresponsabilidad. No son slo malos hechos los que hacen malas leyes, tambin malas prcticas hacen malas leyes.
Aqu el mensaje bsico es: tomar tiempo para preparar cuidadosamente las
cosas y hacerlas bien. No actuar impulsivamente con una respuesta no razonada
a los cargos emocionales hechos por los contrarios. Tomarse tiempo para examinar los intereses reales que estn en juego. Examinar las suposiciones fundamentales e impugnarlas si tienen fallas, o si estn incompletas o sesgadas.
Investigar. Debes estar preparado para apoyar tu propio razonamiento en todas
formas: moral, prctica y legalmente. Revisa la ley y cmbiala si es necesario.
Involucra al pblico completamente en tus deliberaciones, proporciona canales
y busca la retroalimentacin; est preparado y dispuesto para cambiar de direccin. Y si las polticas y el programa carecen de un fundamento moral e integridad, no las apoyes aunque puedan pasar una prueba de legalidad.
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lidad de todas las opciones programticas, a la luz de las acciones y los valores
bsicos de la organizacin. Cules eran los valores de la Autoridad de Trnsito
de la Ciudad de Nueva York y su polica? Cmo seran mejor implementados?
Qu tcticas llenaban aquellas normas?
Paso 4: Todos los departamentos concernientes y afines, oficinas gubernamentales, departamentos de polica e instituciones de servicio, participaron en
la planeacin o fueron informados, para asegurarse de que las metas del programa no fueran minadas o embotadas por operaciones conflictivas realizadas
en otra parte. Se sealaron las formas de servicio y su aplicacin, y los lderes
de la comunidad y los polticos fueron informados de las consecuencias de tales
formas. Qu servicios se requeran para el mantenimiento del orden? Quin
poda hacerlo mejor? Qu se poda hacer con los viciosos empedernidos que
haban ido al Metro literalmente a morirse?
Paso 5: Los reglamentos del Metro fueron revisados a la luz de la ley y las
cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. Qu reglas podan pasar la
inspeccin constitucional? Qu era "obstruir" y cmo poda ser aplicada una
regla que lo prohiba?
Paso 6: Los ciudadanos y los lderes de la comunidad fueron informados de
la naturaleza del problema y el programa propuesto, incluyendo las implicaciones constitucionales y morales y las limitaciones de la polica, para que ellos
pudieran ajustar sus expectativas a las realidades prcticas y legales. Qu resultados podemos esperar? Qu tan pronto?
Paso 7: La fuerza de tarea implant mecanismos de retroalimentacin, efectivos y precisos, para proporcionar informacin constante sobre la efectividad
del programa, su impacto en varios grupos determinados y las consecuencias
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no previstas: Cules fueron los triunfos iniciales reconocibles? Cmo podemos retroalimentar la informacin a los grupos de inters? La valiosa retroalimentacin vino a confirmar los temores de que aunque haba sido iniciado un
programa conceptualmente vlido, la falta de liderazgo estaba dejando que se
marchitara. Esto tambin convenci a los lderes de la Autoridad Metropolitana
del Transporte de que era necesario un nuevo liderazgo de la polica de trnsito, si el orden en el Metro iba a ser restaurado.
La vasta identificacin del problema y su solucin han caracterizado cada
historia de xito de la polica y la justicia penal que nosotros conocemos. La
"sabidura convencional" y el "sentido comn" no son los lineamientos confiables que muchos dicen. Esta es la mala noticia. La buena noticia, sin embargo, es que hay mucha sabidura, con frecuencia desarticulada, en organizaciones que alguna vez practicaron una metodologa de solucin de problemas.
La Autoridad Metropolitana del Transporte necesitaba ayuda y hasta un nuevo
liderazgo, para implementar el mantenimiento del orden en el Metro de Nueva
York, no obstante, un capitn haba tenido xito al iniciar acciones que contenan virtualmente todos los elementos de una buena prctica, aun antes de
que las actividades para solucionar los problemas empezaran o de que Bratton
fuera nombrado.
Un teniente de polica tuvo la clave para controlar a los limpiaparabrisas en
la ciudad de Nueva York, pero era necesario que sus ideas fueran actualizadas
y se les diera credibilidad antes de que pudieran ser puestas en prctica. La leccin no es slo que la polica y las dependencias de la justicia penal deben
emplear mtodos de solucionar problemas, sino que el proceso incluye al personal de lnea: aquellos que trabajan con el problema a diario y lo sienten.
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Para que tenga una oportunidad de sobrevivir a largo plazo y alcanzar sus
metas, cualquier poltica de restauracin del orden debe apoyarse firmemente
sobre bases morales y utilitarias y ser capaz de sobrevivir a una intensa batalla
legal. La forma ms sabia es asumir desde el principio que sers impugnado en
la corte, y planear la legislacin, programas y polticas adecuadamente. Hacer
esto necesariamente requerir contar con la estrecha coordinacin entre funcionarios de la ciudad, polica, otras oficinas de justicia penal y la asesora legal
de la ciudad y del condado, y debe incluir a los ciudadanos. Esta coordinacin,
bien llevada, significar una base slida sobre la cual la asesora legal puede montar una exitosa defensa de dos puntos del programa de la ciudad: primero, llevando un registro cuidadoso de las acciones de la ciudad para presentarlo ante la
corte y, segundo, respondiendo a los argumentos legales que seguramente sern
esgrimidos por los defensores de quienes se oponen a la restauracin del orden.
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Es slo en el ms raro y excntrico de los espacios sociales, como un rincn del parque Hyde, donde la expresin no tiene otro propsito que el de s misma, donde la
tolerancia absoluta tendr sentido, y es una de las cosas raras de la retrica "oficial"
sobre la Primera Enmienda, que dichos espacios peculiares sean puestos como la
norma. Esto es, la retrica de la Primera Enmienda presupone la situacin ordinaria como una en la cual la expresin es completamente desenfrenada y luego se
imagina como especiales las acciones para restringirla. Pero la verdad es exactamente lo contrario: la situacin especial y que casi-nunca-va-a-ser-encontrada es
aquella en la cual puedes decir lo que quieras impunemente. La situacin ordinaria es en la cual lo que t puedes decir est limitado por el decoro con que se
requiere que te conduzcas. La reglamentacin de la libre expresin es una figura
definitoria de la vida diaria, no porque el paisaje est contaminado por los censores,
sino porque la mera condicin de actividad propositiva (opuesta a la actividad que
es al azar y sin consecuencias) es que algunas acciones (fsicas o verbales) sean
excluidas para que algunas otras se puedan mantener.91
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de delitos, declinacin comercial y deterioro urbano muy extendido. No es simplemente que un pordiosero en lo individual represente una amenaza a la
sociedad o se convierta en participante en actos delictivos ms graves si se le
permite continuar mendigando (aunque esto no est fuera de lo posible, como
se demuestra en la investigacin). En lugar de eso, el comportamiento desordenado atrae y engendra actividades delictivas ms graves.
En Baltimore, el juez Smalkin reconoci este derecho cuando la viabilidad
comercial estaba amenazada en el rea del centro;93 y en San Francisco, el juez
Jensen fall que la ciudad tiene un inters legtimo en proteger la seguridad y
la salud pblicas y en preservar los parques para sus propsitos especficos.94
Tanto los cientficos sociales como la asesora legal para las ciudades deben
trabajar ms para implantar esta lnea de argumentos, y para convencer a los tribunales de que el inters por restringir el comportamiento desordenado amerita otorgarle condicin plena como un inters apremiante, suficiente para justificar dichas restricciones.
El comportamiento desordenado en los espacios pblicos est legtimamente sujeto a restricciones de tiempo, lugar y forma. Sealamos en nuestra exposicin del
caso de la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York, que dichas
restricciones se juzgan de acuerdo con una norma meramente razonable mientras sean consideradas imparciales, hechas para servir a un inters significativo
del gobierno y dejen abiertos canales alternativos para la comunicacin. La
Suprema Corte ha explicado que el significado del inters del gobierno debe
verse dentro del contexto del foro de que se trate (ya sea pblico o privado).
Adems, la validez de una reglamentacin no necesita ser juzgada exclusivamente con base en los incidentes especficos de expresin, sino que debe ser
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los municipios donde se pruebe que la legislacin, una poltica, o hasta la inactividad de los funcionarios municipales o la polica, infringe los derechos constitucionales de quienes piden o mendigan, o que participan en otras formas de
comportamiento desordenado. Las soluciones civiles estn disponibles para las
partes agraviadas que pueden exhibir una poltica que se aplica no solamente
de manera anticonstitucional, sino con prcticas inadecuadas por la falta de
capacitacin de sus empleados.'7
Por lo tanto, para evitar ser sujeto a demandas, un municipio no puede permitirse ignorar el comportamiento desordenado de sus ciudadanos ms problemticos, ni tampoco tratar de reprimirlo. De hecho, cuando las restricciones
estatutarias son impugnadas en la corte, los municipios capaces de apoyar con
argumentos suficientes sus labores para atender los problemas de la gente sin
hogar, de quienes abusan de sustancias prohibidas, y de los enfermos mentales,
tienen ms posibilidades de convencer a los tribunales de que no han sealado
injustamente a estos grupos o los han discriminado en sus acciones para controlar el comportamiento desordenado, como ocurri en los casos de Joyce v.
City and CountyofSan Francisco,98 y Roulette v. CityofSeattle.99
Prepararse adecuadamente para presentarse ante un tribunal tiene beneficios que van ms all de la mera preparacin legal. El debate legislativo y la consideracin deben fortalecerse. Las polticas resultantes deben beneficiar a
numerosos intereses y grupos, incluyendo quienes estn en verdadera necesidad de asistencia. La mayor interaccin entre los funcionarios de la ciudad, la
polica, el pblico y los procuradores de justicia debe proporcionar una conciencia ms amplia de los recursos potenciales de la comunidad entera para
atender los problemas, principalmente cuando los ciudadanos trabajan juntos.
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No hay una frmula individual para el papel que las iniciativas privadas
deben desempear. En las calles, los vecinos y los trabajadores deben buscar la
seguridad y el bienestar uno del otro, ayudar a hacer respetar las normas compartidas de civilidad y comportamiento legal y, fsicamente, limpiar las calles y
los lugares pblicos. Los comerciantes pueden unirse en los BID para conseguir
servicios y seguridad en las reas del centro, como lo hacen en Baltimore, Nueva York y otras ciudades. Las fundaciones privadas pueden apoyar la creacin
de tribunales comunitarios y otras instituciones locales para traer la justicia
restaurativa a los vecindarios. Todos deben trabajar con las escuelas, la polica
y otras instituciones locales para hacer de la comunidad un lugar ms seguro
para los nios, los ancianos y aquellas personas que son ms vulnerables.
Un importante papel para los residentes locales es ayudar a que la polica
pueda entrar a las reas conflictivas. No debemos ignorar el grado en el cual el
temor dicta las respuestas de los policas ante determinadas situaciones, especialmente en los vecindarios del centro de la ciudad y de minoras. Al menos dos generaciones de policas han sido aisladas de las comunidades. Los "veteranos",
quienes conocan los vecindarios y las prcticas de la patrulla a pie, ahora estn
retirados y se llevaron sus conocimientos y sus capacidades con ellos. Hoy el
entrenamiento de la polica los capacita poco para las realidades de la vida en la
calle. No obstante, los organizadores de la comunidad, abogados, algn personal
de la justicia penal y los lderes de los grupos en los vecindarios actan en estas
comunidades en una forma regular, aunque prudentemente. Su seguridad se basa
sobre todo en la familiaridad con los vecinos de la comunidad. En la mayora de
estos vecindarios, los residentes necesitarn trabajar con los funcionarios de la
justicia penal y salir a las calles con ellos -como ya lo han hecho en Baltimore y
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en otras ciudades-, Al emprender tales acciones, los ciudadanos indican pblicamente que les estn confiriendo autoridad a los policas para actuar en su nombre, y que ellos mismos han asumido la responsabilidad por su vecindario.
Tal vez ms que nadie, Sir Robert Peel ha captado la esencia de esa alianza
entre el pblico y los funcionarios de justicia penal, al evocar en sus principios
una tradicin en la que "los policas son el pblico y el pblico son los policas".
Ellos son los nicos miembros del pblico que "le dedican tiempo completo a
deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano en inters del bienestar de
la comunidad". Esta representacin pone igual peso sobre los hombros del ciudadano y el polica -y otros oficiales- para el mantenimiento del orden en la
comunidad. Tambin capta la esencia del nuevo ejemplo de prevencin y control
del crimen con base en la comunidad, que muchos vecindarios estn implementando ahora.
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(MBTA,
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nidad para controlar y proteger a los nios, algunos de ellos trgicamente marcados por su inconsciencia o resignacin a su suerte -para la mayora, si no es
que para todos, ir a prisin y/o ser asesinados es slo cuestin de tiempo-. Su
premeditada crueldad y el terror y el dao que causan a otros representan el fracaso de la comunidad. Restaurar el orden y sofocar el temor no es suficiente
donde este trauma se inflige a diario sobre una comunidad. Las polticas para
controlar el crimen deben asumir la responsabilidad por estos jvenes y el terror que diseminan. Los grandes discursos acerca del bienestar social, la educacin y los valores familiares, o argumentos ms especficos sobre el control de
armas, la pena capital, o "la tercera es la vencida", parecen ofrecer poca esperanza de solucin inmediata.1
El temido porvenir -pandillas de crueles jvenes armados y nios y adultos
temerosos que igualmente llevan armas para su defensa propia- ya est aqu
con nosotros en muchas ciudades. Los ciudadanos y los vecindarios estn en
problemas ahora; necesitan auxilio hoy. Antes de meter en la crcel a toda una
generacin de jvenes, se pueden desarrollar y aplicar polticas que ofrezcan
esperanza para el presente inmediato, sin ignorar los requerimientos de largo
alcance? La respuesta sin lugar a dudas es s. Y aunque imperfecto e incipiente
todava, el proyecto para tales polticas y acciones existe prcticamente en cada
ciudad de Estados Unidos, en la forma de un nuevo modelo de control del
crimen que ya se manifiesta en nuestras comunidades.
En captulos precedentes vimos cmo surgi este nuevo modelo de control
del crimen, al observar los modelos previos que fallaron. Empezamos con el
"sistema pblico de justicia penal" -una invencin radical de mediados del siglo
xx que replante cmo controlar el crimen en una comunidad-. La polica era
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lucharon para recuperar el control de sus comunidades. Tan slo en Boston, los
ms de cien grupos comunitarios de control del crimen nombrados y activos
que existan en 1982, aumentaron a ms de seiscientos. En Baltimore, vecindarios histricos como Boyd Booth, Harlem Park y Sandtown se organizaron
alrededor de temas como trfico de drogas, casas abandonadas, basura (con frecuencia el resultado de casas abandonadas), y lograr que los policas patrullaran
sus vecindarios a pie -todos con xito considerable.
Pueden darse ejemplos similares en casi cada ciudad de Estados Unidos. La
seguridad privada o corporativa, que tuvo sus orgenes contemporneos despus de la Segunda Guerra Mundial, tambin aument y la actual industria de
la seguridad privada, con 1.5 millones de agentes, hace que se vean enanas las
fuerzas de polica pblicas, que llegan aproximadamente a medio milln. Al
volverse los comerciantes hacia la seguridad privada para su proteccin, estos
programas, junto con el desarrollo de los distritos de mejoramiento comercial
(BID),
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policas pblica y privada de Portland en Pioneer Square, comparten frecuencias de radio comunes. En Austin, Texas, el procurador de distrito Ronnie Earle
ha creado en su oficina una de las dependencias judiciales ms orientadas a la
solucin de problemas.
Hasta los tribunales empiezan a prestar atencin a los problemas de la
comunidad. Por todo el pas, los tribunales a cargo de juzgar los asuntos de las
drogas se muestran interesados por proteger a las comunidades y por la rehabilitacin de los drogadictos. De la misma forma, la Corte de la Comunidad de
Midtown representa un modelo para manejar los problemas del vecindario, al
proporcionar ayuda a los infractores menores.
Todos estos esfuerzos reflejan el desarrollo de un nuevo modelo de prevencin y control del crimen con la colaboracin de la comunidad, que est revolucionando el derecho penal. La base de este nuevo movimiento es una alianza
entre las fuerzas pblicas y las privadas. Sus aspectos ms significativos son:
primero, la definicin de la prevencin y control del crimen de una manera nueva
y ms amplia y, segundo, otorgar facultades a la comunidad dentro de los procedimientos de justicia penal y determinar la participacin de los ciudadanos. La
representacin del modelo de este movimiento se resume en la grfica 7.1.
Los ciudadanos o grupos del vecindario son un elemento clave en este modelo.
Los unen un propsito comn -la restauracin del orden- y el compromiso de exigir a las dependencias de justicia penal que los ayuden a resolver los problemas.
Por otra parte, las organizaciones del vecindario, con el apoyo de fundaciones locales y nacionales, grupos de accin comunitaria y el gobierno, han desarrollado
tcticas muy claras para la restauracin del orden y el control de la delincuencia,
que pueden transmitirse a otros grupos y organizaciones de justicia penal.
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Prioridades en el control
del crimen
Ayuda a la polica: ya que el control del crimen se deja a los profesionales, la "ayuda" de los ciudadanos se limita a llamar a la
polica, ser buenos testigos y
declarar en contra de los delincuentes. Todo lo dems es vigilantismo.
Polica,
procuradores,
tribunales y
correccionales:
estructura
Organizacin centralizada.
Dependencias descentralizadas:
permiten respuestas flexibles a
problemas y necesidades locales.
Mtodos
Se desalienta, no se le reconoce: se
supone que un poco de orientacin es necesaria para la aplicacin de la ley; requiere reglamentos claros y precisos; intentos para limitar/erradicar el uso
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Relaciones pblicas-privadas
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revitalizar nuestras ciudades y para evitar la espiral descendente hacia el deterioro urbano, que amenaza a los vecindarios sin importar el resultado de una
reduccin de la criminalidad. Hasta aquellos vecindarios que luchan con niveles importantes de comportamiento depredador -como el rea que rodea la
estacin del Metro de Boston, vctima de los jvenes que describimos arribapueden tener buenos resultados si dan los primeros pasos para restaurar el
orden. Al organizarse los ciudadanos y tomar la responsabilidad de sus calles y
parques, en colaboracin con la polica, procuradores y otros funcionarios de
justicia penal y haciendo uso de los recursos con que cuentan, reducirn el
temor y, a la larga, fortalecern a la comunidad.
Adems, hay razones para creer que las actividades de mantenimiento del
orden tendrn un fuerte reflejo en los delitos que se registran, as como en el
desorden menor. Este es un resultado muy importante para los vecindarios que
ya enfrentan altos niveles de criminalidad, y sufren a diario el trauma que esto
produce.
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dades tambin ponen al polica en contacto con gente problemtica y delincuentes. La experiencia en el Metro de la ciudad de Nueva York es un ejemplo:
muchos de quienes fueron arrestados por evadir el pago del pasaje, o iban armados o tenan rdenes de aprehensin vigentes por delitos cometidos. De la
misma forma, muchos contactos de los policas con los pordioseros "sin hogar"
descubrieron a delincuentes menores, as como a quienes tenan antecedentes
por delitos graves.
El efecto potencial de la actividad rutinaria de la polica para que disminuyan los delitos graves fue dado a conocer primero por James Q. Wilson y Barbara Boland en 1978.5 En un controvertido estudio, Wilson y Boland sugirieron
que las agresivas tcticas de la polica para hacer cumplir citatorios por infracciones de trnsito redujeron el nivel de criminalidad al incrementar las posibilidades tanto de arresto para los infractores como la percepcin de control
social de los delincuentes. En 1980, Robert Sampson y Jacqueline Cohen nuevamente probaron estas ideas en 171 ciudades, y concluyeron que "el patrullaje ha demostrado tener significativos efectos en la disminucin de los robos,
especialmente los cometidos por adultos tanto negros como blancos. Por lo
tanto, en determinados campos, los resultados sugieren que las ciudades con
los ms altos niveles de estrategias policiacas proactivas dirigidas a los desrdenes pblicos, tienen los niveles de robos notablemente ms bajos".6
La criminalidad en Estados Unidos es un problema de la juventud masculina, y el grupo ms grande de infractores es el de aquellos entre los 14 y los 17
aos. Por otra parte, en trminos de violencia, el comportamiento de los varones jvenes est empeorando. Como lo ha sealado John DiIulio Jr., analista
poltico de Princeton, el nivel de asesinatos se ha incrementado en un 50 por
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ciento por varones blancos y 300 por ciento por varones negros durante el periodo de 1985 a 1992.7 Sin embargo, no todos los hombres jvenes, aun aquellos que cometen crmenes, representan el mismo riesgo para la sociedad.
Desde la dcada de 1970 sabemos que un 6 por ciento de los jvenes que
cometen delitos en Estados Unidos, son responsables de ms del 50 por ciento
de los delitos cometidos.8 Estas cantidades se han sostenido con el tiempo, pues
los mismos resultados se obtuvieron en estudios realizados en 1985, tanto en
Estados Unidos9 como en Londres, Inglaterra.10 Hay, sin embargo, una significativa diferencia entre dos generaciones que se incluyen en los informes de
Estados Unidos (el primer grupo naci en 1945, el segundo en 1958): la cantidad de delitos cometidos por el 6 por ciento no tuvo un incremento notable,
pero la gravedad de sus delitos s lo tuvo.
Varios estudios han seguido despus de estos resultados, con atencin especial en la determinacin de caractersticas psicolgicas y sociales de delincuentes
juveniles reincidentes, para poder predecir quines sern y determinar cmo prevenir la mutilacin criminal que descargan en la sociedad. James Q. Wilson
describe a los infractores ms endurecidos y los compara con el resto de nosotros,
a la luz de las condiciones en la sociedad que conducen cada vez ms al delito.
Las caractersticas del 6 por ciento los ponen en alto riesgo entre las fuerzas criminales que operan en la sociedad. Al declinar el costo de la delincuencia, o aumentar los beneficios, al estar las drogas y las armas ms disponibles y volverse ms
comn la glorificacin de la violencia, las familias y los vecindarios pierden algo de
su poder de restriccin y, al ocurrir todas estas cosas, casi todos cambiaremos en
algn grado nuestra manera de ser. Para quienes seamos ms apegados a la ley, el
cambio ser ms bien modesto: unas pocas herramientas robadas a nuestro patrn,
unos semforos ms que nos pasamos en luz roja cuando el polica no est viendo,
unos cuantos experimentos ms con las drogas de moda, y unos cuantos negocios
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chuecos. Pero para los menos apegados a la ley, el cambio ser drstico: se emborracharn a diario en lugar de solamente el sbado por la noche, ya no usarn mariguana sino que ahora probarn el PCP O crack, ya no deambularn en parejas: se unirn a
pandillas y comprarn armas automticas en lugar de usar pistolas de juguete.11
Wilson compara la situacin para el 6 por ciento, y las condiciones que los
impulsan a cometer delitos ms graves, con el juego del "chicotito".
Cuando los nios juegan al "chicotito" en el patio de la escuela, el nio a la cabeza
de la linea escasamente se mueve, pero el nio del final, que corre lo ms que puede
para mantenerse en pie, frecuentemente tropieza y cae arrojado por la fuerza acumulativa de muchos movimientos pequeos a lo largo de la linea. Cuando en una
cultura cambiante se incrementa la criminalidad, los muchachos en riesgo estn al
final de la lnea, y las condiciones de la vida urbana norteamericana -pistolas, drogas, automviles, vecindarios desorganizados- hacen la lnea muy larga y el piso
bajo los pies sinuoso y traicionero.12
La polica, los procuradores y los agentes de libertad condicional, saben quines forman parte de este "6 por ciento". En ciudades ms pequeas como Nueva Haven,
los jefes de polica como Nick Pastore se saben de memoria sus nombres. En las ciudades ms grandes, como Nueva York, los comandantes de distrito pueden ser
informados de quin en su vecindario es un infractor reincidente o en libertad bajo
palabra o bajo caucin por delitos violentos graves. Por otra parte, como lo hemos
visto en la ciudad de Nueva York, los delincuentes menores y los "prospectos"
tienen informacin importante sobre quin est traficando drogas y dnde; quin
porta armas y cundo; quin est planeando cometer algn delito o quin los
comete; quin ha sido humillado y busca vengarse. Algunos infractores menores y
"aspirantes" proporcionarn la informacin a cambio de hacer un trato con la polica o los procuradores; otros, porque tienen miedo -"Fulano porta una pistola y
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quiere que le encamine algunos borrachos"- del infractor y/o de ser atrapados.
Los buenos ciudadanos, especialmente en vecindarios rudos, tienen "rondas" de
informacin sobre los delincuentes, que pasa desapercibida, ya sea porque nadie
les pregunta, porque no tienen oportunidad de compartirla con agentes o correccionales, o porque temen que la indiscrecin de los policas les acarree represalias.
Una vez que han identificado a los delincuentes, la polica, los procuradores
y los agentes de la libertad condicional deben hacerles llegar claramente la
advertencia de que su comportamiento depredador los conducir de inmediato a la crcel. La parte principal de este mensaje debe ser que portar armas es
absolutamente inaceptable, y que ocasionar que vuelva a ser encarcelado cualquier infractor violento que se conozca. Estos mensajes pueden y deben dejar
huella. Hay un gran potencial para ejercer control e influencia sobre infractores
reincidentes. Muchos estn bajo vigilancia de los tribunales que restringen su
comportamiento, incluyendo dnde pueden estar y con quin; otros tienen
rdenes de arresto vigentes. Muchos cometen infracciones menores que le dan
a la polica motivos legtimos para interrogarlos, catearlos en busca de armas y,
si es lo adecuado, arrestarlos.
Todo esto habla de control. Creemos que para ganar el control en los vecindarios problemticos es necesario, como primer paso, restaurar el orden y reducir la criminalidad. Para fortalecer las comunidades y revitalizar sus instituciones, primero hay que restaurar el orden y controlar a los depredadores. Es
cierto que ha sido muy delicado el tema del control de las comunidades minoritarias, especialmente para la polica. Al hablar del problema en las comunidades
negras, Glenn C. Loury y Shelby Steele, prominentes ciudadanos afroamericanos, hacen un llamado al liderazgo negro en la restauracin de sus comu-
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mente a hacer su trabajo, sino a coordinar sus acciones como una parte para llegar a una meta comn, el potencial de xito se incrementa significativamente.
La coordinacin de esfuerzos para solucionar problemas est cundiendo por
todo el pas. En Salt Lake City se establecen "equipos de accin comunitaria",
los cuales incluyen tanto a agentes procuradores como correccionales, quienes
salen para entender los problemas del vecindario y de la comunidad, y
proyectan tcticas generales coordinadas para atenderlos. En Indianpolis, cuatro procuradores trabajan fuera de sus oficinas en las estaciones de distrito de
la polica, colaborando estrechamente con grupos de ciudadanos y como
enlaces con la oficina del procurador del condado de Marion. Cada procurador
ambulante cubre y registra casos que surgen en el distrito al cual est asignado,
seleccionando un determinado nmero en el que participar personalmente; en
los dems colaborar con los detectives en sus investigaciones, asesorar a los
policas en asuntos de aplicacin de la ley, responder a las preocupaciones de
la comunidad local y participar con negocios, escuelas, iglesias y dependencias
del gobierno, para mejorar la calidad de vida en el distrito.
Al mismo tiempo, los procuradores y el equipo de consejo corporativo, en
cooperacin con los departamentos de polica y de bomberos de Indianpolis,
cierran casas de drogas por violaciones a los cdigos sanitario y de seguridad.
En Boston, la Operacin Luz de Noche (Operation Nightlight) es una respuesta
coordinada en las calles de la polica y el Departamento de Libertad Condicional de Massachusetts contra los delincuentes mayores. El procurador de distrito de Boston (condado de Suffolk), Ralph Martin, ha supervisado la creacin de
numerosas "iniciativas de vecindario seguro", en las cuales los procuradores con
sede en los tribunales locales trabajan con los consejos de asesores de la polica
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Aquellos que nos alertaron sobre el echo baby boom -la generacin de jvenes
de los ltimos aos del siglo xx- nos hacen un favor. Nos recuerdan las consecuencias de polticas sociales fallidas al tratar con los jvenes, as como con los
trastornados emocionalmente y los que abusan del alcohol o las drogas, durante
los ltimos treinta aos. Para nosotros, sin embargo, ni los programas de la
derecha ni los de la izquierda ofrecen mucha esperanza. Mientras nosotros poco
objetamos al encarcelamiento de por vida de muchos delincuentes violentos
reincidentes (sin importar su edad), una mayor cantidad de prisiones y leyes
ms severas tendrn en general un efecto limitado sobre el temor, la seguridad
pblica y la calidad de la vida urbana.
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Durante la mayor parte de este siglo se supuso que los policas profesionales
saban ms sobre el crimen, la mejor respuesta de la sociedad y el papel de los
ciudadanos para controlarlo. No obstante, la investigacin revirti el argumento, al principio tomando en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos, y
despus, estimulando los intentos de una nueva generacin de reformadores
para alinear las polticas de la polica y la justicia penal con los intereses ciudadanos. Ahora la investigacin es indispensable para revertir las polticas
sociales y el dogma legal que concede un peso excesivo a los derechos e ignora
la responsabilidad personal y los intereses de la comunidad.
Aqu el punto ms notable es que, aparte de los polticos cnicos o tmidos,
nadie realmente cree que el modelo de la reforma "profesional" de patrullaje y
la mejora en el enjuiciamiento de los casos proporcionar la calidad de vida
que anhelan los ciudadanos. Por otra parte, la sociedad norteamericana est
ante el dilema de que mientras ms eficiente se vuelve el proceso penal, lo ms
probable es que los afroamericanos sern sus "productos", una solucin moral
y socialmente inaceptable para el problema de la criminalidad. Los ciudadanos
han encontrado su propia respuesta al dilema: el nuevo modelo que nosotros
hemos descrito como basado en la comunidad, afianzado en los ideales de una
sociedad civil, ordenada, en los que se combina el control social informal con
el reconocimiento de derechos y libertades fundamentales, protegidos constitucionalmente, y la vinculacin del mantenimiento del orden con la prevencin y
el control del crimen.
A este nuevo modelo no le falta apoyo. En la ciudad de Kansas, Missouri,
en 1989, los electores del condado de Jackson fijaron voluntariamente un
impuesto de un cuarto de centavo a las ventas, ahora llamado COMBAT (Commu-
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lentos, reciben tratamiento contra drogas por orden judicial, adems de orientacin y entrenamiento en el trabajo. El COMBAT est trabajando y los ciudadanos
lo saben, 71 por ciento de los electores lo apoyaron en el ltimo referndum
celebrado en noviembre de 1995.
Tenemos esperanza en los prospectos para la restauracin del orden y el control del crimen, porque hoy vemos que los ciudadanos dan pasos firmes para
asumir el papel al que tienen derecho en una sociedad democrtica: definir los
trminos de civilidad en sus vecindarios y comunidades, e insistir en que sean
respetados. Para estar seguros, hacen esto dentro del contexto de un sistema legal
vigilante de la proteccin a los derechos individuales. No obstante, la idea de que
dejar que los ciudadanos se las arreglen con sus propios medios necesariamente
los llevar a ser en exceso restrictivos, vengativos y punitivos -un punto de vista
que ha dominado la imparticin de justicia penal- es desmentida en las calles de
Somerville, Massachusetts, en la Corte de la Comunidad Midtown de Manhattan,
en el vecindario Boyd Booth de Baltimore y en otras comunidades por todo
Estados Unidos. Pese a los escandalosos niveles de criminalidad en algunos vecindarios, el vigilantismo sigue siendo extremadamente raro en este pas.
Pueden los ciudadanos llegar a extralimitarse? Habr injusticias? S, a
veces. Parte de la responsabilidad de la polica, procuradores, tribunales y
funcionarios correccionales ser restringir a los ciudadanos y estimular la tolerancia. Pero es una forma de estrecho elitismo creer que slo el gobierno
tiene justicia y tolerancia. Los funcionarios del gobierno deben dejar que la
democracia trabaje, aun en asuntos de control del crimen. Al usurpar premeditadamente las obligaciones de los ciudadanos, ya sea a nombre de evitar
abusos, de la eficiencia o intereses profesionales, hacen por los ciudadanos lo
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que ellos mismos deberan hacer y estimulan una mala conducta ciudadana.
Y no slo es eso: adems no funciona.
Las buenas noticias son, sin embargo, que las ventanas pueden repararse y
el orden puede ser restaurado. En algunas de las ms difciles circunstancias
imaginables -la ciudad de Nueva York, o Nueva Haven-, la calidad de la vida
urbana mejora y el crimen disminuye. Los resultados son mejores de lo que nos
podramos haber imaginado, y tal vez todava no los hemos visto todos.
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NOTA FINAL
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NOTA
FINAL
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NOTAS
Introduccin
1. Helen Hershkoff, "Aggressive Panhandling Laws: Do These Laws Violate The
Constitution? Yes: Silencing the Homeless". ABAJournal,vol. 79 (junio de 1993): 40.
2. Kent S. Scheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4.
Captulo 1
1. A.D. Biderman, L.A. Johnson, J. Mclntyre y A.W. Weir, Report on a Pilot Study in
the District of Columbia, on Victimization and Attitudes Towards Law Enforcement,
Department of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967).
2. El estudio fue solicitado por la ciudad de San Francisco como preparacin para
una demanda legal contra la aplicacin de una ordenanza que prohibe dirigirse a
alguien con el propsito de mendigar, y lo dirigi el Instituto de Investigacin de
Stanford. Ver la declaracin de Susan Russell en Apoyo a la Mocin de los Acusados para
Juicio Sumario en 4-6, Blair v. Shanahan, 775F.Supp. 1315 (N. D. Cal. 1991), apelacin
declarada nula y devuelta, 38 F 3d 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v.
Blair, 115 S. Ct. 1698 (1995), decisiones de la corte de distrito revocadas por nm. C89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero 1996).
3."The New York Newsday Interview with Jeremy Travis", Newsday, 11 de agosto
de 1994.
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NOTAS
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NOTAS
El objetivo de Stewart era convertir a NIJ en "una fuerza pensante" de polticas de justicia penal y enfocar su investigacin en todas las reas de la justicia. Dado su inters en
"Ventanas rotas" y su compromiso con la experimentacin de polticas a gran escala,
Stewart se moviliz para redoblar la investigacin original para mantener el orden, que
le fue heredada, y la convirti en un importante experimento en Newark y Houston,
que lleg a costar ms de un milln de dlares.
16. El equipo investigador de la Fundacin de la Polica lo integraban Mary Ann
Wycoff, Tony Pate, Lawrence Sherman y Wesley Skogan.
17. Robert C. Black, "Police Control of Disorder: Legal Bases and Constitutional
Constraints", informe presentado al Proyecto de Reduccin del Temor, Fundacin de la
Polica, Washington, D.C.:, 18 de enero de 1983.
18. Lawrence Sherman, conversacin personal con George L. Kelling, 21 de julio de
1994.
19. Para un resumen de esta investigacin, ver Tony Pate t al.,"ReducingFear of
Crime in Houston and Newark: Summary Report (Washington, D.C.: The Police
Foundation, 1986).
20. Wesley G. Skogan, Disorder and Decline: Crime and the Spiral oj Urban Decay in
American Neighborhoods (Nueva York: Free Press, 1990). Para saber ms de estas bases
de datos, ver "Methodological Appendix", 187-194.
21. Ibid., 54-57
22. Ibid., 74-75
23. Ibid., captulo 4 en general.
24. Ibid., 75.
25. Una investigacin en Inglaterra basada en la British Crime Survey (una encuesta
415
NOTAS
sobre quines son las victimas, similar a las realizadas en Estados Unidos) agrega ms
credibilidad a la hiptesis de "Ventanas rotas". Ms cautelosos que Skogan debido a las
limitantes de la informacin que utilizaron, los autores concluyen:
Este captulo busca obtener de la British Crime Survey alguna luz sobre dos temas: (i) la relacin entre la
incivilidad y la delincuencia en las comunidades y (ii) su diseminacin por diferentes tipos de zonas residenciales. Se le da un cierto apoyo a la relacin general entre la incivilidad, el crimen y el deterioro
de la comunidad descritos en numerosos modelos tericos, de los cuales la hiptesis de "Ventanas rotas"
de Wilson y Kelling (1982), es una versin.
Ver Tim Hope y Mike Hough, "Area, Crime, and Incivilities: A Profile from the British
Crime Survey", Communities and Crime Reduction. Tim Hope y Margaret Shaw, comps.
(Londres: Her Majesty's Stationary Office, 1988), 43.
26. David Firestone, "Stopping Blight at the Border; Two Paths for Ridgewood,
Queens and Bushwick, Brooklyn", The New York Times (25 de agosto de 1994), Bl.
27. Crime in the United States, FBI, Departamento de Justicia (Washington, D.C.: U.S.
Government Printing Office, publicacin anual).
28. Thomas Repetto, "Bruce Smith: Police Reform in the United States", en Pioneers
in Policing. Philip John Stead, comp. (Montclair, N.J.: Patterson Smith, 1977), 171-206.
29. Para informacin sobre el desarrollo de la mayora de las medidas utilizadas
para evaluar a la polica durante la era de la reforma (ndices de criminalidad, desalojos, niveles de desalojo, costo por ciudadano y nmero de policas por 100,000 habitantes) ver Bennet Mead, "Police Statistics", The Annals, vol. CXLVI (noviembre de 1929),
74-96.
30. En Chicago, a principios de la dcada de 1980, por ejemplo, el Departamento
de Polica determinaba cotidianamente como acusaciones que no tenan fundamento las
violaciones de mujeres negras que se reportaban. Esto quiere decir que aunque las vctimas
informaban que haban sido violadas y exista una buena razn para creerles, la polica se
rehusaba a registrar esas acusaciones. Adems de constituir graves injusticias para las victimas y que los violadores se daban cuenta de que las mujeres negras podan ser violadas
impunemente, estos actos de la polica dieron como resultado que la incidencia de las violaciones reportadas se mantuviera falsamente a un bajo nivel. (Experiencia personal con
base en las observaciones realizadas por George Kelling en Chicago, 1982.)
Para combatir este problema, las encuestas de las vctimas se iniciaron a nivel
nacional durante la dcada de 1960 y hoy en da el Departamento de Justicia las publica anualmente bajo el ttulo de Criminal Victimization in the United States. nicamente
contienen informes nacionales y regionales. A menos de que se cuente con los fondos
416
NOTAS
Captulo 2
1. Candace McCoy "Policing the Homeless", Criminal Law Bulletin, vol. 22, nm. 3
(1986): 266.
2. James S. Kunen, "Quality and Equality: The Mayor tries something that works,
at a cost", The New Yorker (28 de noviembre de 1994), 9-10.
3. Loper v. New York City Police Dept., 802F.Supp. 1029, 1032 (S.D.N.Y. 1992);
aff'd, 999 F.2 699 (2o Cir., 1993).
4. Ver, por ejemplo, David H. Bayley, "Ironies of American Law Enforcement", The
Public lnterest 59 (primavera de 1980): 45-56; Myron Magnet, The Dream and the
Nightmare: The Sixties' Legacytothe Underclass (Nueva York: William Morrow and Company 1993); Fred Siegel, "Reclaiming our Public Spaces", The City Journal, vol. 2 (primavera de 1992): 35-45.
5. Lawrence M. Friedman, The RepublicofChoice(Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1990), 9.
417
NOTAS
6. Ver, p. ej., Mary Ann Glendon, Rights Talk: The mpoverishment of Political
Discourse (Nueva York: The Free Press, 1991).
7. Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961); Escobedo v. Illinois, 378 U.S. 478 (1964);
Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966).
8. Quinn Tamm, director ejecutivo de la Asociacin Internacional de Jefes de Polica
(IACP, por sus siglas en ingls), formul y contest as a la pregunta "Los derechos de
quin se defienden?": "Esta es una pregunta lgica en vista de la decisin 5-4 dada por
la Suprema Corte de los Estados Unidos el 13 de junio, la cual virtualmente elimin el
interrogatorio de los sospechosos en la estacin de polica y paraliz a la polica en su
lucha contra el crimen. Los derechos de quin: los del que infringe la ley o los de la
sociedad?". Quinn Tamm, "Whose Rights are Being Defended?", Police Chief, vol. 33
(julio de 1966): 6. Antes, el profesor de derecho Fred Inbau, de la Universidad del
Noroeste, se burl de la regla de exclusin en un discurso que ofreci a las Asociaciones
Nacionales de Fiscales de Distrito de 1961: "No solamente estamos dejando de tomar
las medidas adecuadas contra el elemento criminal, sino que en realidad les estamos
facilitando sus actividades con decisiones de los tribunales y la legislacin, para lo que
yo llamara 'soltarles la rienda'. Lo que me molesta especialmente es la peligrosa actitud
que la Suprema Corte de los Estados Unidos ha asumido. La corte ha tomado a su cargo
vigilar a la polica, sin autorizacin constitucional". Fred E. Inbau, "Public Safety v.
Individual Liberties", Police Chief, vol. 29 (enero de 1962): 29.
9. VA. Leonard, Survey of the Seattle Police Department, Seattle, Washington (1 de
junio de 1945).
10. Citizen's Bureau of Milwaukee, Surveyofthe Milwaukee Police Department (septiembre de 1938).
11. City and County of San Francisco, California, Police Department,AnnualReport
(1947), 68; City and County of San Francisco, California, Anual Report (1954), 58.
12. El socilogo Egon Bittner, quien ha estudiado la atencin de la polica a los
enfermos mentales, hace notar el carcter "extraoficial" que actualmente tiene el manejo de los enfermos mentales por la polica: "La mayora de los encuentros de la polica
con los enfermos mentales no resulta en aprehensiones ni de derecho ni de hecho. De
preferencia estos encuentros comienzan y terminan en el momento de los hechos.
Ninguna otra institucin social, ya sea legal o mdica, participa en estos casos y el
polica acta como la instancia terminal que finiquita el asunto". Egon Bittner, "Police
Discretion in Apprehension in Mentally Ill", en AspectsofPolice Work (Boston: Northwestern University Press, 1990), 75.
13. Philip B. Taft, Jr., "Dealing with Mental Patients", PoliceMagazine(enero de
1980), 20-27.
418
NOTAS
419
NOTAS
420
NOTAS
indigentes con capacidad fueron puestos a trabajar. Despus de las guerras napolenicas, el Parlamento, ante la amenaza del gran nmero de soldados que regresaba, una
vez ms atac la vagancia con la expedicin de un Decreto contra la Vagancia en 1824,
"para el castigo de personas desordenadas y ociosas, holgazanes y vagabundos". La seccin 3 del decreto dice: "Cualquiera que vague en cualquier parte o que se instale en
cualquier lugar pblico, calle, carretera, callejn o pasaje a mendigar, se considerar
como una persona desordenada y ociosa de acuerdo con el contenido y significado
verdadero de este "decreto". Vagrancy Act, 1824, 5 Geo. 4, c. 83. Esta ordenanza
permanece como base del derecho ingls, aunque la seccin 70 del Acta de Justicia
Penal de 1982 aboli el encarcelamiento por la infraccin de mendigar. Criminal Justice
Act 1982. Neil Corre, "A Proposal for Reform of the Law of Begging", 1984 Criminal
Law Review, 750.
35. Mayor of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102,142 (1837). Se proporciona
un recuento histrico del desarrollo de las leyes contra la mendicidad en el estado de
Nueva York, en Appendix A, Defendant's Memorandum of Law in Support of their
Renewed Motion for Summary Judgment en 5-14, Loper v. New York City Police
Department, 802F.Supp. 1029. (S.D.N.Y. 1992).
36. En Virginia Occidental la vagancia se consideraba como un delito comn. Ver
Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds", 557, n.l.
37. Ver Simon, "Towns without Pity", 642, para fuentes que documenten las crticas a las leyes sobre la vagancia y la holgazanera que se originaron en la comunidad
legal desde la dcada de 1950.
38. La corte reconoci que el razonamiento expresado en la primera decisin de
Miln era anticuado ya que "la pobreza y la inmoralidad no son sinnimos". Edwards v.
California. 314 U.S. 162 (1941); Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102.
39. Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618, 629-31, 642 (1969).
40. Robinson v. California, 370 U.S. 660, 666 (1962).
41. Powell v. Texas, 392 U.S. 514, 517 (1968). Powell fue juzgado primero en la
Corte Corporativa de Austin, Texas, y se le declar no culpable; apel a la Corte del
Condado de Travis y despus de un juicio de novo, esta vez fue encontrado culpable.
Apel a la Suprema Corte de los Estados Unidos, ya que no haba instancia superior a
que apelar dentro del sistema judicial de Texas.
42. Powell, 392 U.S. en 532, 533-34.
43. Id. en 553-54 (White, J. opinin concurrente).
44. Ver, p. ej. Tobe v. City of Santa Ana, 27 Cal. Rptr. 2o 386, 393-94 (Cal. App. 4
Dist. 1994), rev. 892 D. 2o 1145 (Cal. 1995).
45. Por ejemplo, en 1992, la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito apoy reglas
421
NOTAS
que prohiben cierta conducta en una biblioteca pblica, contra una impugnacin de
igualdad de proteccin planteada por un hombre sin hogar, utilizando el criterio ms
bajo de revisin, ya que "las personas sin hogar no constituyen una clase". Kreimer v.
Bureau of Police for Town of Morristown, 958 F. 2o 1242,1269 (3o Cir. 1992). Ver tambin Johnson v. City of Dallas, 860F.Supp. 344, 355 (N.D. Tex. 1994), rev. invalidada
y devuelta con otras bases 61 F. 3d 442 ( 5o Cir. 1995).
46. Tobe v. City of Santa Ana, 892 P 2o en 1167 (Cal. 1995) 27 Cal. Rptr. 2o 386 (Cal.
App. 4 Dist. 1994). Ver tambin Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal
Justice Legal Foundation in Support of Respondents, Tobe v. City of Santa Ana, 892P.2
1145; Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, op. de foja en 50-53 (D.Md.,
entablado el 19 de agosto de 1994) (memorndum de opinin y orden no publicado).
47. Joyce v. City and County of San Franciso, 846 F. Supp. 843, 857 (N.D. Cal.
1994) (menciones omitidas).
48. Cortes Federales de Distrito en Pottinger v. Miami (Florida) y Church v. City of
Huntsville (Alabama) han reconocido a la indigencia como una condicin de vida y a la
legislacin sobre las actos de los desamparados como restricciones anticonstitucionales.
En Pottinger, la corte orden que se establecieran "zonas seguras" donde los desamparados pudieran permanecer y realizar actividades inofensivas de sobrevivencia sin ser
arrestados. Bajo apelacin, sin embargo, la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito regres el caso a la corte de distrito para aclarar si eventos recientes, que incluyen la
construccin por parte de la ciudad de albergues para los desamparados, justificaban
modificar la posicin del tribunal inferior. Pottinger v. City of Miami, 810F.Supp. 1551,
1561-65 (S.D. Fla. 1992) (La Octava Enmienda limita la prohibicin de la conducta
inocente que se deriva de la indigencia), devuelta, 40 F. 3a 1155.,1157 (11 Cir. 1994)
(para la determinacin de asuntos basados en hechos y la aclaracin de lo que la corte
sostiene). Y en Church, el otorgamiento de la corte de distrito del requerimiento judicial
preliminar contra la ciudad de Huntsville fue rechazado por la Corte de Apelaciones del
Decimoprimer Circuito, la cual sostuvo que los demandantes sin hogar no pudieron probar en su demanda, que exista una poltica en la ciudad para arrestarlos, hostigarlos y
desalojarlos. Church v. City of Huntsville, nm. 93-C-1239-S, op. de foja en 2 (N.D. Ala.
23 de sept., 1994) (la ciudad prohibi hostigar, intimidar, detener o arrestar a los indigentes solamente por su estatus, o por caminar, hablar, dormir, reunirse en parques o
lugares pblicos), invalidada, 30F.3 o 1332,1343-47 (11 Cir. 1994).
49. Ver, p. ej., Goldman v. Knecht, 295 E Supp. 897 (D. Colo. 1969); Wheeler v.
Goodman, 306F.Supp. 58 (W.D.N.C. 1969), invalidada, 401 U.S. 987 (1971); Fenster v.
Leary, 229 N.E. 2o 426 (N.Y. 1967); Parker v. Municipal Judge, 427P.2642 (Nev. 1967).
50. Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 158-59, 162-63, 164-65,
422
NOTAS
169 (1972) (se citan United States v. Harriss, 347 U.S. 612, 617 (1954); Thornhill v.
Alabama, 310 U.S. 88 (1940); Herndon v. Lowry, 301 U.S. 242 (1937); Cdigo de
Jacksonville, Sec. 26-57.
51. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 354 (1983); An. del Cdigo Penal de Cal.
Sec. 647 (e) (West 1970). En una decisin anterior, la Corte de Apelaciones de
California interpret la ordenanza para requerir a una persona que proporcione identificacin "confiable y creble" cuando se la solicite un polica: creble y confiable significa "asegurar de manera razonable que la identificacin es autntica y proporciona los
medios para posteriormente ponerse en contacto con la persona que se ha identificado". People v. Solomon, 33 Cal. App. 3 o 429, 108 Cal. Rptr. 867, cert. denegado, 415
U.S. 951 (1974). La corte se bas en casos precedentes para apoyar su anulacin por
vaguedad: Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates Inc., 455 U.S. 489 (1982);
Smith v. Goguen, 415 U.S. 566 (1974); Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104
(1972); Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156; Connally v. General
Construction Co, 269 U.S. 385 (1926). Kolender, 461 U.S. en 359-61.
52. Shuttlesworth v. City of Birmingham, 382 U.S. 87, 91 (1965) (cursivas agregadas).
53. Ver Anotacin, "Validity of Loitering Statutes and Ordinances", 25 American Law
Reports 3 o 836, 842, Sec. 3 [c].
54. Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. en 499; People v.
Superior Court (Caswell), 758P.2o 1046, 1052-54, 1056 (Ct. Supp. Cal. 1988).
55. Por ejemplo, una ordenanza municipal de holgazanera en Akron, Ohio, que
prohiba holgazanear o la permanencia en un lugar pblico con el propsito de provocar o hacer un trato de actividades sexuales, o vagar o permanecer en el rea de
cualquier escuela, colegio o universidad sin alguna razn o relacin legtima de responsabilidad con un estudiante, sobrevivi a una impugnacin de ser vaga, porque especificaba qu actividades estaban prohibidas y vinculaba la holgazanera con una accin
ilegal. Akron v. Massey 381 N.E. 2o 1362 (Ohio 1978).
56. City of Milwaukee v. Nelson, 439 N.W 2o 562, 563, 567 (Wisc. 1989) (se cita
Smith v. Goguen, 415 U.S. 566, 581, 1974).
57. Charles Theis, Procurador, Oficina del Procurador de la Ciudad (Milwaukee,
Wis.), conversacin personal con Catherine Coles, 10 de julio de 1995.
58. Wyche v. State, 619 So 2o 231, 233-34 (Fia. 1993); Cdigo de la Ciudad de
Tampa, Sec. 24-61 A.10 (1987).
59. Loper v. New York City Police Department, 999 E 2o 699 (1993), confirmando
802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992).
60. Ver, p. ej. Loper v. New York City Police Department, 802F.Supp. 1029, en el
cual los demandantes impugnaron la ordenanza bajo las enmiendas Primera, Octava y
423
NOTAS
424
NOTAS
Captulo 3
1. Citado en Arthur Woods, Policemen and Public (Nueva Haven, Conn.: Yale
University Press, 1919), 13-15.
2. Eric H. Monkkonen, Police in UrbanAmerica: 1860-1929 (Nueva York, N.Y.:
Cambridge University Press, 1981), 96. Monkkonen calcula que entre el 10 y el 20
por ciento de la poblacin de los Estados Unidos a finales del siglo xix tena cuando
menos un miembro de la familia que haba utilizado las instalaciones de alojamiento
de la polica.
3. Ver Robert Fogelson, Big City Police (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,
1997), 37.
4. Egon Bittner, "The Rise and Fall of the Thin Blue Line", AspectsofPolice Work
(Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 356.
5. Para un repaso fascinante de la historia de la polica norteamericana, especialmente de los intentos para reformarla, ver Thomas Repetto, The Blue Parade (Nueva
York: The Free Press, 1978).
6. Sidney L. Harring, Policing a Class Society: The ExperienceofAmerican Cities,
1865-1915 (New Brunswick, N.J.: Rutgers Univeristy Press, 1983), 87.
7. Gene E. Carte y Elaine H. Carte, Police Reformin the United States: The Era of
August Vollmer, 1905-1932 (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1975), 42.
8. Ibid., 45.
425
NOTAS
426
NOTAS
Justicia, Task Force Report: The Police (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1967).
20. Herman Goldstein y Charles Rogovin, comunicacin personal con George
Kelling, 1992.
21. Entrevista de George Kelling con Herman Goldstein, Frank Remington y Lloyd
Ohlin, Madison, Wis., 1993.
22. Para un anlisis detallado de estos asuntos, ver George L. Kelling, "Toward New
Images of Policing: Herman Goldstein's Problem-oriented Policing", Law and Social
Inquiry, vol. 17, nm. 3 (verano de 1992): 539-59.
23. Antony Pate, Amy Ferrara y George L. Kelling, "Foot Patrol: A Discussion of the
Issues", The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation,
1981), 12.
24. Albert J. Reiss, Jr., The Policeand the Public (Nueva Haven, Conn.: Yale
University Press, 1971), 95-97.
25. George L. Kelling et al, The Kansas City Preventive Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1974).
26. Ibid., xvi y cap. 6,239-391.
27. Mary Ann Wicoff, The RoleofMunicipal Police Research as a Prelude to Changing lt
(Washington, D.C.: The Police Foundation, 1982).
28. Bittner, AspectsofPolice Work, 7-8.
29. Ver George L. Kelling, "How to Run a Police Department", City Journal, vol. 5,
nm. 4 (otoo de 1995): 34-45; George L. Kelling y Robert B. Kliesmet, "Police
Unions, Police Culture, the Friday Crab Club, and Police Abuse of Force", en And Justice
for All, William A. Geller y Hans Toch, comps. (Washington, D.C.: Police Executive
Research Forum, 1995).
30. Bittner, AspectsofPolice Work, 43-44
31.W.Blackstone, Commentaries on the LawofEngland, vol. 1, 1a ed. (1769), 290-91.
32. Tony Pate et al, Police Response Time: lts Determinants and Effects (Washington,
D.C.: The Police Foundation, 1976), 49.
33. Kansas City Police Department, Response Time Analysis, volumen II, parte I:
Crime Analysis, Kansas City, Mo. (1977).
34. William Spelman y Dale K. Brown, Calling the Police: Citizen ReportingofSerious
Crime (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1981).
35. Ibid., xxix.
36. Ibid., xi.
37. J. Thomas McEwen et al, Evaluation of the Differential Police Response Field Test,
National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, Washington, D.C. (1986).
427
NOTAS
38. El otro lado de esta historia lo cuenta el alguacil Charles Berry del condado de
Grafton, Nueva Hampshire. La polica recibi la llamada de una nia que peda a "su
mami". Mediante el servicio del 911 mejorado, la polica detect el domicilio y los
encargados enviaron rpidamente una patrulla. "Mami" estaba lavando ropa en el stano y se rehusaba a atender el deseo de su hija de ir rpidamente. Enterada de la existencia del 911 por sus padres y la televisin, la nia llam a la polica para exigir que
su mami subiera adonde ella estaba.
39. Spelman, Calling the Police, xxxiv.
40. David Bayley, "The Best Defense", Fresh Perspectives (Washington, D.C.: Police
Executive Research Forum, si.): 3-4.
41. Ibid., 11.
42. Esta dinmica recientemente la evidenci Indira A.R. Lakshmanan, "Police
Wary of Bystanders Obstructing Arrests", The Boston Globe (18 de marzo de 1994), 23,
al relatar una lucha que tuvo lugar cuando la polica trat de arrestar a un joven que
manejaba a alta velocidad un carro robado. Un director comisionado de la polica
coment: "Si usted quiere realmente estar a salvo como polica, tiene que llegar con una
demostracin de fuerza que convenza al presunto atacante de no atacar".
43. David Bayley, "The Best Defense", 2.
44. Los lectores familiarizados con la seguridad privada reconocern que nos dirigimos a un bien conocido conjunto de metas: "prevenir, limitar los daos y restaurar el
funcionamiento", que Robert Johnson, presidente de First Security, nos expres con
claridad.
45. Clifford Krauss, "Shootings Fall as More Guns Stay at Home", The New York
Times (30 de julio de 1995), 29.
46. David M. Kennedy, "The Strategic Management of Police Resources",
PerspectivesinPolicing 14 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in
Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government,
Harvard University, enero de 1993): 2.
47. Para lograr dar una respuesta rpida a las llamadas, los departamentos de
polica, tradicionalmente, han tratado de mantener el tiempo no comprometido de las
patrullas entre el 40 y 60 por ciento del tiempo total de patrullaje, ya sea que vayan una
o dos personas en ellas. Generalmente se cree que este porcentaje de tiempo libre, en
servicio, es el deseable, aunque con el incremento d las llamadas ha sido difcil mantenerlo en muchas ciudades. Sin importar si uno debe calcular los costos del tiempo no
comprometido (el cual no tiene ms propsito que estar disponible, ya que tanto las
patrullas de intercepcin como las preventivas contribuyen poco en el control de la
delincuencia o en la calidad de vida de la comunidad), seria una parte sustancial de
428
NOTAS
cualquier presupuesto. Si uno tuviera que distribuir los costos para mantener a la
polica en servicio y asegurar una respuesta rpida a las llamadas, aun para delitos
graves o emergencias, el costo de cada respuesta exitosa -la investigacin revel que la
respuesta rpida signific una diferencia en menos de un tres por ciento de los casostendera a ser tan alto que se considerara social y polticamente inaceptable.
48. "Serial Rapist Stalks E. Side Girls; Ages of 11 Victims Attacked by Stranger
Range from 9 to 16", Buffalo News (27 de abril de 1991), Al.
49. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 31-32.
50. Los principios de Peel citados en Louis A. Radelet y David L. Carter, The Police
and the Community, 5a ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1994), 9, citando a
W.L.Melville Lee, A HistoryofPoliceinEngland (Londres: Methuen, 1901), cap. 12.
Captulo 4
1. La tarea la comenz Herbert Sturz, vicealcalde para la justicia penal bajo las rdenes
del alcalde Koch y ex director del Instituto Vera. La influencia de Sturz se sinti ampliamente, tanto en la ciudad de Nueva York como a nivel nacional. Tres de los protegidos de
Sturz-Jeremy Travis, Cari Weisbrod y John Fenbladt- llegaran a desempear importantes
puestos no slo en la ciudad de Nueva York, sino nacionalmente dentro de la justicia penal,
trabajando para restablecer el orden en lugares pblicos. Carl Weisbrod fue pionero en utilizar las leyes civiles, en lugar de las penales, para poner reglas al comportamiento y condiciones desordenadas; ahora es el director del Distrito de Mejora de Negocios del Centro
(Wall Street) (BID, por sus siglas en ingls). Jeremy Travis se convirti en el vicecomisionado
para asuntos legales en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, en donde
instal un programa reconocido a nivel nacional para reglamentar el comportamiento desordenado mediante el empleo de recursos civiles; actualmente es el director del Instituto
Nacional de Justicia, la rama de investigacin del Departamento de Justicia de Estados
Unidos. Y John Fenbladt ahora dirige la Corte Comunitaria de Midtown (Manhattan), que
combina fondos pblicos y privados en un proyecto comunitario para restablecer el orden
y la justicia dentro de los vecindarios urbanos.
2. Jonathan E Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life",
The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al.
3. George Kelling, "Measuring What Matters. A New Way of Thinking About Crime
and Public Order", The City Journal 21 (primavera de 1992): 28-30.
4. Dan Biederman, entrevista con George Kelling y Catherine Coles, 9 de febrero de 1995.
5. La asociacin del Grand Central, con la cooperacin del NYPD, realiz un estudio
de los sucesos criminales en el distrito que incluy 16 categoras de delitos.
429
NOTAS
6. Ver James Traub, "Street Fight", The New Yorker (4 de septiembre de 1995), 36.
7. Ibid., 40.
8. Nathan Glazer, "On Subway Graffiti in New York", Public lnterest (invierno de 1979): 4.
9. George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1, nm. 2
(invierno de 1991): 17-28. Ver tambin Maryalice Sloan-Howitt y George L. Kelling,
"Subway Graffiti in New York City: 'Gettin' Up' vs. 'Meanin' It and Cleanin' It, Security
Journal, vol. 1, nm. 3 (1990): 131-36, para ms detalles de la erradicacin de ios graffiti de los vagones del Metro.
10. Algunos funcionarios del gobierno de la ciudad propusieron traer cocinas,
baos y regaderas porttiles, lo que habra convertido a todo el sistema en una gigantesca posada de mala muerte.
11. Ver Wolfgang Saxon, "4 Deaths on the Subway Attributed to Cold Wave", The
New York Times (19 de diciembre de 1989), B3; Robert R. Kiley, "The Homeless Are
Dying in The Subway", The New York Times (17 de febrero de 1990), A27.
12. Para un detallado repaso de esta informacin y de las labores de la MTA para
resolver el problema, ver George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal,
vol. 1 nm. 2 (invierno de 1991): 17-28.
13. El sistema que utiliz el grupo de estudio fue una adaptacin del planteamiento orientado al problema, de Herman Goldstein. Aunque su libro, Problem-Oriented
Policing, no se ha publicado todava, Goldstein me permiti utilizar el material de su
libro en los estudios del grupo. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia,
Pa.: Temple University Press, 1990).
14. El memorndum estableca en parte:
Con el regreso del clima fro, aumentarn grandemente los incidentes con los desamparados que llegan
al Metro buscando abrigo.
Esto genera numerosos problemas. Los indigentes que se renen en el Metro ensucian el rea con
cajas de cartn, muebles viejos y otros desperdicios... muchos orinan y defecan en el Metro. Algunos
son alcohlicos, drogadictos, personas con trastornos emocionales y delincuentes que han cometido
delitos graves en contra de los pasajeros as como de los indigentes. Estos ltimos siguen siendo vctimas de delitos graves, los cuales van desde el homicidio hasta los asaltos sexuales y robos.
...Nosotros como policas no podemos ignorar estos problemas. Esta situacin contribuye a que el
pblico tenga una impresin negativa del Metro en general y de la polica en particular, porque sin duda
se nos seala como los que toleramos la violacin de muchas leyes y reglamentos.
En un esfuerzo para resolverlo, se utilizarn estos lincamientos al tratar el problema de la gente sin hogar:
a) en situaciones en las que la persona no est violando ninguna ley, no ser objeto de ninguna
accin policiaca, nicamente se investigar si necesita asistencia mdica o si desea el beneficio de un
albergue u otro tipo de ayuda.
430
NOTAS
b) cuando se observe que un individuo est violando alguna ley o reglamento, incluyendo, pero no
limitado a: obstruir, generar basura, orinar, defecar, ocupar ms de un asiento, tomar bebidas alcohlicas...
estas infracciones se deben corregir tomando las medidas necesarias como la expulsin, citatorio o arresto.
431
NOTAS
Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 798-800 (1989), Clark v. Community for
Creative Non-Violence, 468 U.S. 288 (1984).
24. Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U.S. 620, 632 (1980),
Ver tambin Riley v. National Federation of The Blind of North Carolina, 487 U.S. 781,
796-98 (1988).
25. Young, 729 F. Supp. 341
26. Young v. New York City Transit Authority, 903 F 2o 146, 155 (1990). El razonamiento del juez Altimari fue: "Ni en Shaumburg ni en sus secuelas se est a favor de
la propuesta de que mendigar y vagar sean expresin amparada bajo la Primera
Enmienda. En lugar de eso, con estos casos se confirma el nexo entre la peticin que
hacen organizaciones de caridad y 'una variedad de intereses de expresin' para invocar proteccin", Id. en 161162;156.
27. Id. en 153-154.
28. Id. en 160; 149-50.
29. Id. en 158; ver tambin 158-61.
30. Bratton y su acento bostoniano se hicieron famosos como resultado de sus
anuncios y entrevistas por la radio. En una ocasin, en una tienda de departamentos se
le pidi repetir su peticin de que lo atendieran. Despus de que lo hizo, la empleada
respondi: "La voz. La voz" y se present con Bratton.
31. George L. Kelling y Maryalice Sloan-Howitt, "Station Managers and Police", un
informe del Grupo St. Germain a Autoridad de Trnsito de Nueva York, si., 2.
32. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 37.
33. A un menor grado, tales actividades reflejan la manera de pensar de Newman,
quien argumentaba que el diseo de la mayora de los lugares pblicos, especialmente
la vivienda, desalienta los "instintos" territoriales de los residentes y otras personas con
intereses personales legtimos en los lugares pblicos, lo que ocasiona la depredacin
de esos lugares por parte de los delincuentes. Oscar Newman, Defensible Space: Crime
Prevention Through Urban Design (Nueva York: MacMillan, 1972).
El ms reciente trabajo de Newman en el rea de Five Oaks, en Dayton, es un ejemplo del uso del diseo urbano para combatir el crimen en una rea grande. La situacin
en Five Oaks era crtica antes de la participacin de Newman:
En el verano de 1991, esta zona residencial de clase media, al norte del centro, pareca estar al borde
del colapso.
Los viajeros suburbanos que llegaban por una carretera mterestatal cercana, obstruan las calles del
vecindario a la hora del trnsito ms intenso. La pintura deteriorada y los prticos derruidos eran muestra del desplome del valor de las casas y el abandono de sus propietarios. La compra-venta de drogas
432
NOTAS
en pblico, los tiroteos al azar y la prostitucin, procedentes de los vecindarios miserables de la periferia, invadan el corazn del rea.
Despus de que las medidas convencionales de a polica fallaron, la ciudad y a asociacin de
colonos, al borde de la desesperacin, llamaron al arquitecto Oscar Newman.
Ronald Brownstein, "Taming the Mean Streets", Los AngelesTimes(4 de mayo de 1994),
Al. El planteamiento de Newman fue restablecer el control de las calles, limitando el
trnsito slo a los peatones y residentes locales. Con este fin, 35 calles y 26 callejones.
Como lo inform Brownstein, al finalizar el ao: "El trfico ha decado, las actividades
de vigilancia en los vecindarios aumentaron, los precios de la vivienda subieron 15 por
ciento, el crimen violento se redujo a la mitad y los arrestos por robo, robo de vehculos y vandalismo disminuyeron notablemente", Id.
34. Ronald Y Clarke, de la School of Criminal Justice de Rutgers University, fue el
pionero de estas actividades. Ver Ronald V Clarke, comp., Situational Crime Prevention:
Successful Case Studies (Nueva York: Harrow y Heston,1992), 3. Clarke inici este
enfoque en Inglaterra, donde dirigi la investigacin de la prevencin del crimen en la
oficina central.
35. Cdigo Penal de Nueva York, Sec. 240.35 (1)
36. Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992),
aff'd 999F.2o 699 (2o Cir. 1993).
37. Loper, 802F.Supp. en 1037-40.
38. Id. en 1042.46.
39. New York City Police Department v. Loper, 999F.2o 699 (1993).
40. Young v. Aut. New York City Transit Authority 903 F 2o 146.
41. Seattle v. Webster, 802 P 2o 1333 (Wash. 1990) (en banc), cert. denegado, 111
S. Ct. 1690 (1991).
42. Colum Lynch, "War on Windshield Washers", The Boston Globe (18 de diciembre de 1993), 3.
43. JonathanP.Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life",
The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al.
44. Nueva York, N.Y., Int. de Ordenanza nm. 456 (presentada el 12 de octubre de
1994).
45. Acta de 1993, Panhandling Control Emergency Act, Cdigo del Distrito de
Columbia, Sec. 22-3302 (1995 Supp.) (D.C. Actas 10-34; 10-54; 10-98; 10-131,
1993).
46. A principios de 1996, este documento todava se encontraba en el cabildo de la ciudad.
47. The Midtown Community CourtExperiment:A Progress Report, doc. no publicado,
433
NOTAS
Corte de la Comunidad de Midtown, 314 calle 54, Nueva York, N.Y. 10019, p.4. La
corte ha recibido apoyo oficial, de fundaciones y corporativo.
48. El administrador en jefe de la corte, John Feinblatt, supervisa los programas de
servicio a la comunidad, as como de numerosos servicios sociales internos, que tienen
como objetivo proporcionar ayuda inmediata a los delincuentes, en consejera en cuanto a prostitucin y drogas, asesora en el trabajo y bsqueda de empleo, registrarlos en
tratamientos antidrogas de largo plazo, pruebas de sida y TB, referencias para viviendas
y clases de ingls como un segundo idioma.
49. Mucha de esta informacin se recopil mediante entrevistas de evaluacin en
los tribunales con cada delincuente.
50. Meryl Gordon, "Street Justice", New YorkMagazine(5 de diciembre de 1994), 55.
51. Indicadores de Control del Crimen en la Ciudad de Nueva York y Evaluacin
de Estrategias, Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, noviembre de
1995. Las violaciones no han disminuido significativamente y esa informacin es difcil de interpretar. Podra reflejar que las violaciones no disminuyeron o podra reflejar
un aumento en la voluntad de las mujeres para denunciarlas. Aparte del estudio intensivo, no hay medios posibles para determinar la verdad.
52. Quinnipiac College Poll, encuestas de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut
(Hamden, Conn: Quinnipiac College Polling Institute, 6 de noviembre de 1995): 2.
53. El profesor de Harvard Mark H. Moore, de la John F. Kennedy School of Government, ha hecho profundas reflexiones sobre el tema y esta relacin de asuntos refleja su pensamiento.
54. Ver, por ejemplo, Richard Moran, "More, Police, Less Crime, Right? Wrong", The
New York Times (27 de febrero de 1995), A15.
Captulo 5
1. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The
Atlantic (marzo de 1982), 35.
2. Pratt v. Chicago Housing Authority, 848F.Supp. 792 (N.D. III., 1994); ver tambin Summeries et al. v. Chicago Housing Authority, 88 C 10566.
3. "AARR Defends Chicago Public Housing Residents", en Re: Rights &
Responsibilities, boletn de noticias de la Alianza Americana de Derechos y
Responsabilidades, Washington, D.C. (marzo-abril de 1994).
4. "Judge Blocks Weapons Sweeps", en Re: Rights & Responsibilities, boletn de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C.
(octubre de 1995): 2.
434
NOTAS
435
NOTAS
436
NOTAS
Herman Goldstein, "TrialJudgesand the Police", Crime and Delinquency, vol. 14, nm. l
(enero de 1968): 14-25.
34. James J. Fyfe, "Administrative Interventions on Police Shooting Discretion: An
Empirical Evaluation", Journal of Criminal Justice 7 (invierno de 1979): 309-24.
35. Notas de campo confidenciales de Ms. Jinney Smith, en poder de George
Kelling.
36. Departamento de Polica de San Francisco, Orden General del Departamento, nm.
J-6: Agressive Soliciting (6 de enero de 1993), p. 2; notas de campo de Jinney Smith.
37. Memorndum del Departamento de Polica de Nueva Haven, Connecticut, (s.f.).
38. Frank J. Vandall, Police Training for Tough Calls: Discretionary Situations, edicin
limitada (Atlanta, Ga.: Center for Research in Social Change, Emory University, 1967), 3.
39. Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389 en 47 (N.D. Md. 19 de agosto
de 1994) (Smalkin, J., memorndum de orden y opinin no publicado). Ver el captulo 6 para informacin ms detallada de este caso.
40. Patton v. Baltimore City, acuerdo establecido, nm. S-93-2389 (D. Md., 13 de
septiembre de 1994) (Smalkin, J.).
41. Herman Goldstein, "Police Policy Formulation: A Proposal for Improving Police
Performance", 65 Michigan Law Review 1123, 1127 (1967); Sheldon Krantz, Bernard
Gilman, Charles G. Benda, Carol Rogoff Halistrom y Eric J. Nadworny, Police
Policy-making (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1979), 3-4.
437
NOTAS
Fogatas. Los residentes han indicado que creen que las fogatas no deberan permitirse en las calles,
ya que constituyen una seria amenaza contra la vida y la propiedad. Los residentes esperan que la polica
intervenga adecuadamente para evitar que se enciendan fogatas y para apagar las existentes.
Ruido excesivo despusdelas 12:00 de la noche. Los residentes consideran que es razonable esperar que
los ruidos estruendosos cesen despus de media noche. Tanto los estudiantes como los no estudiantes
creen que este compromiso es justo y aceptable. Espero que las cuadrillas de la polica acten para proteger los derechos de las personas para que tengan paz y silencio en sus residencias despus de media noche.
Bloqueos de trfico. Los residentes reconocen que un gran nmero de estudiantes que asisten a las
fiestas pueden requerir el uso temporal de las calles. Sin embargo, es importante no obstruir el paso normal de los vehculos para que los residentes tengan acceso a sus hogares y para que puedan pasar los
vehculos de emergencia. Se espera que la polica asegure que no haya obstrucciones a los vehculos, a
menos que se hayan colocado barricadas de acuerdo con nuestros procedimientos en caso de fiestas.
Debe ponerse nfasis en que la responsabilidad de acatar las normas que se mencionan en este memorndum deber recaer en los residentes, tanto estudiantes como no estudiantes. No es posible resolver el problema mediante el uso de la fuerza de la polica; sin embargo, en caso de necesitar responder a situaciones
como las arriba mencionadas, se actuar para implementar la norma que la situacin requiera.
438
NOTAS
Estamos comprometidos a utilizar la persuasin como mtodo principal para tratar estos problemas, porque es constructiva y no destructiva, como lo marca el planteamiento. Se debe llamar al personal encargado de mantener el orden para prestar ayuda cuando se sienta que pueden ser de utilidad.
Se pide a los sargentos y al personal de guardia del Segundo Distrito que platiquen con los vecinos y con la dirigencia estudiantil universitaria, para que colaboren a tratar los problemas de la manera
"menos policiaca" posible.
Los policas debern tener la libertad de consultar con el Director de Manejo de Conflictos, sus superiores o conmigo mismo, cualquier duda con respecto a esta poltica. Los supervisores son responsables de
asegurarse de que todos los policas hayan ledo y entendido esta orden y por consiguiente, que la acaten.
E director de polica
Captulo 6
1. La importancia de las comunidades en el gobierno de Baltimore se ha descrito en
el maravilloso libro de Matthew A. Crenson, Neighborhood Politics (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press,1983).
2. David Simon, "The Metal Men", Baltimore Sun Magazine (3 de septiembre de
1995), 8-13.
3. "Boyd-Booth Battleground", Baltimore Evening Sun (13 de mayo de 1991), A4.
4. George L. Kelling, entrevista con los residentes de Boyd Booth, primero de
diciembre de 1995.
5. Baltimore Comprehensive Communities Program Summary, Mayor's Coordinating
Council on Criminal Justice, 10 South Street, Baltimore, Maryland 21202, Anexo A.
6. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 3 (D. Md 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorndum y mocin de orden, no publicados).
7. "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to
Homelessness and Panhandling", Downtown Partnership of Baltimore, documento no
publicado, s.f.
8. Las actividades del BID de Baltimore, la Alianza del Centro de Baltimore, usaron
como patrn el EID de Portland, Oregon. En Portland, guas privados proporcionan
informacin a los turistas y los ayudan con los problemas del desorden, especialmente
con la mendicidad agresiva. Realizan esto de diferentes maneras, incluyendo dar orien-
439
NOTAS
tacin para servicios a la gente de la calle, ser "la sombra" de los pordioseros (permanecer cerca de ellos para proteger a los ciudadanos y turistas e intentar que la gente
de la calle no mendigue), y llamar a la polica en caso de desorden. Para una descripcin del programa de Portland, ver Philip Langdon, "How Portland Does It: A City that
Protects its Thriving, Civil Core", The Atlantic (noviembre de 1992), 134-41.
9. Un mnimo de un tercio de los puestos de los "embajadores de higiene" se reserva para los desamparados. Ver "Policies of the Downtown Partnership and the Authority
Relative to Homelessness and Panhandling".
10. "Downtown Public Safety Coalition, 1994 Commitee Accomplishments, 1995
Commitee Goals", Dowtown Partnership of Baltimore, doc. no publicado.
11. Se incluy en el "Informe Anual del Ao Fiscal 94", Clean and Safe Update
(Downtown Partnership, diciembre de 1994), 1.
12. Queja por la declaratoria y la accin para restringir una clase, en 2, Patton v.
Baltimore City, nm. S93-2389 (D.Md., archivada el 18 de agosto de 1993).
13. Id. en 4.
14. Patton v. Baltimore City, nm. civil S93-2389, op. de foja en 4 (D.Md.,
entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin. J., memorndum de opinin y mociones
de orden no publicado). Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389 (D.Md., 14 de
septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinin verbal). En agosto de 1993, la ACLU entabl
juicio contra el alcalde y el cabildo de la ciudad, la autoridad de administracin del centro y la Sociedad del Centro por su poltica de "muvanse"; la demanda fue reformada
a principios de 1994, para impugnar la ordenanza de la ciudad sobre mendicidad agresiva, recientemente promulgada, e incluir al comisionado de polica. Los demandantes
buscaron el desagravio declaratorio y de amonestacin bajo la 42 U.S. C Sec. 1983.
15. Patton, nm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12.
16. Baltimore, Md., art. 19, Sec. 249 del Cdigo (B) (1994).
17. Los demandantes tambin alegaron que las polticas de la ciudad violaron los
derechos que protege la Cuarta Enmienda en contra del allanamiento y el embargo sin
fundamento, e impugnaron varios reglamentos como ilegales. Igualmente presentaron
quejas constitucionales contra la ley estatal. Patton v. Baltimore City nm. civil
S-93-2389, op. de foja en 11-12, 29-30 n. 6 (19 de agosto de 1994).
18. Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, op. de foja (D.Md., entablado
el 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorndum de opinin y mociones de orden).
Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, transcripcin de procedimiento oficial
del relator (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinin verbal).
19. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 49 (19 de agosto de 1994),
citando a Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 374, 384 (1978) (el reconocimiento del derecho
440
NOTAS
fundamental a la intimidad incluye el derecho a casarse); Roe v. Wade, 410 U.S. 113,
152-55 (1973) (el reconocimiento del derecho fundamental a la privada y a la autonoma
personal incluye el derecho a terminar el embarazo); Griswold v. Connecticut, 381 U.S.
479, 481-86 (1965) (reconocer el derecho a la privada para elegir los anticonceptivos).
20. En cambio, el juez Smalkin observ que la Suprema Corte de Justicia de los
Estados Unidos dictamin que tal derecho existe bajo dos circunstancias: en ciertas relaciones intimas y en asociaciones organizadas con el propsito de participar en actividades
protegidas por la Primera Enmienda como expresin, libertad para reunirse, expresar
agravios polticos y libertad de culto. Patton, op. de foja en 69-72 (citando a Dallas v.
Stanglin, 490 U.S. 19, 23-24 (1989), Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609,
617-18 (1984), y Bd. of Directors of Rotary Int'l v. Rotary Club, 481 U.S. 537 (1987).
21. La corte tambin concedi juicio sumario a favor de los acusados, por los cargos de violacin del proceso debido para la aplicacin de otras ordenanzas de la ciudad
de Baltimore, y determin que no haba problema en su aplicacin por parte de la ciudad ni dao alguno para los demandantes.
22. Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992),
devuelta, 40F.2o 1155 (11 Cir. 1994).
23. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 853-58 (N.D. Cal.
1994); Patton, nm. S-93-2389, op. de foja en 52-53 (19 de agosto de 1994).
24. Patton, nm. S-93-2389, op. de foja en 55-56.
25. El juez Smalkin declin adoptar el razonamiento del acusado de que la ordenanza era imparcial porque no fue promulgada con el propsito de desalentar la mendicidad por el mensaje que conllevaba, sino para evitar "efectos secundarios" negativos
en la comunidad. De acuerdo con Renton y la posicin de la Suprema Corte en Boos v.
Barry, el juez Smalkin seal que "el efecto que la expresin tiene en el oyente no puede
ser considerado el tipo de efecto secundario que estaba contemplado por la decisin de
Renton". Id. en 59; ver tambin Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. en 48; Boos
v. Barry, 485 U.S. 312, 321 (1988).
26. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 62-63.
27. Id. en 67.
28. Al presentar esta sugerencia, la corte explcitamente se desvi de lo que sostuvo la Corte Federal de Distrito en Blair v. Shanahan:
Esta corte est en desacuerdo con la conclusin del caso Blair,de que ninguna prohibicin en cuanto a
pedir limosna puede resistir el escrutinio de Igualdad de Proteccin, porque necesariamente traza una
inaceptable diferencia entre quienes piden dinero a los extraos y los que les piden indicaciones, la hora
o la firma de una peticin. Sin embargo, el sentido comn y la experiencia diaria nos dicen que pedir
dinero es indudablemente ms amenazador que pedir instrucciones.
441
NOTAS
442
NOTAS
Sec. 647(e) del Cdigo Penal de California. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352 (1983).
41. Cdigo Penal de California, Sec. 647(c).
42. En Ulmer, la corte de apelaciones del estado apoy el estatuto al fallar que estaba
basado en un inters legtimo del gobierno de proteger al pblico contra la molestia de
ser abordado por mendigos en lugares pblicos. Adems, la corte sostuvo que mendigar
y pedir no significaban expresin alguna de opinin o informacin, y por lo tanto no estaban incluidos dentro de la proteccin de la Primera Enmienda. Ulmer v. Municipal Court
for Oakland-Piedmont Judicial District, 55 Cal. App. 3 263,127 Cal. Rptr. 445 (1976).
Ulmer, 55 Cal. App. 3 o en 266-67,127 Cal. Rptr. en 447-48.
43. El demandante tambin busc reparacin del dao, bajo 42 U.S.C. Sec. 1983,
contra la ciudad y los policas que hicieron el arresto. Blair v. Shanahan, 775F.Supp.
1315, 1322.
44. Basndose en el caso First National Bank of Boston v. Belloti, 435 U.S. 765, 777
(1978), el juez Orrick fall que la representacin que el mendigo hace de s mismo, con
mayor razn que la de una asociacin de caridad organizada, no debe causar que su expresin caiga fuera de la proteccin de la Primera Enmienda. Blair, 775F.Supp. en 1323.
45. Id. en 1322, n. 6, 1323.
46. Basndose en el mismo razonamiento, el juez Orrik sostuvo que el estatuto violaba el derecho a la igualdad de proteccin de la Decimocuarta Enmienda y que discriminaba "entre la conducta legal e ilegal basada en el contenido de la comunicacin",
esto es, pedir dinero. Id. en 1324-25 [citando a Carey v. Brown, 447 U.S. 455, 460
(1980)].
Respecto a la responsabilidad de la ciudad y los policas que hacen el arresto, bajo
42 U.S.C. 1983 y las enmiendas Primera y Decimocuarta, la corte consider que ya
fuera que la poltica o la costumbre de San Francisco, o la deficiente capacitacin de los
policas, dieran como resultado la violacin de los derechos constitucionales en la aplicacin de las polticas, esto constitua una indiferencia deliberada hacia los derechos de
quienes mendigan. Aunque una seccin del Cdigo de Polica de San Francisco que
prohibe mendigar en cualquier calle o lugar pblico, revel una poltica que podra llevar al arresto del demandante, la corte no se convenci de que sta hubiera causado la
violacin de sus derechos respecto a las enmiendas Primera y Decimocuarta, y que de
acuerdo con eso se haya negado el juicio sumario al demandante. Sin embargo, la corte
tambin sostuvo que al apoyarse la ciudad en la decisin Ulmer, respecto a la legalidad
de la ordenanza sobre abordar a alguien y su falta de informacin a los policas, no
constituy una indiferencia deliberada hacia los derechos de los mendigos. Por lo tanto,
se concedi el juicio sumario a la ciudad. Id. en 1326.
47. En el periodo de intermedio, Blair y la ciudad se pusieron de acuerdo respecto
443
NOTAS
de los daos y se plante un juicio de anuencia segn la Regla Federal del Procedimiento Civil 68, con lo que se estableci en 4,000 dlares el monto de los daos
reclamados. La apelacin inclua principalmente varios asuntos que surgieron como
resultado del juicio de anuencia. Ver Blair v. Shanahan, nm. C-89-4176 WHO (N.D.
Cal. 31 de enero de 1996) (Orrick, J., memorndum no publicado. Decisin y orden),
invalidando 775F.Supp. 1315.
48. La Proposicin J fue propuesta como agregado al Cdigo de la Polica
Municipal, para remplazar, al menos temporalmente, la Sec. 647( c) del Cdigo Penal
de California. Cdigo Municipal de San Francisco, Parte II, Cap. 8 (Cdigo de la
Polica), Sec. 120-1 (3 de noviembre de 1992). La ordenanza establece en parle:
a) Conclusiones: La gente de la Ciudad y Condado de San Francisco considera que la mendicidad agresiva dirigida a ios residenies, visilantes y turistas en reas de la ciudad abiertas al pblico, pone en peligro su seguridad y bienestar. Esta conducta amenaza la economa de la ciudad al desalentar a los visitantes y clientes de venir a San Francisco para negocios, diversin y compras. Este comportamiento
amenaza con obligar a los residentes a salir de la ciudad para sus actividades normales de diversin y
compras. Adems, la gente encuentra que la mendicidad agresiva debilita el derecho del pblico de estar
y disfrutar en los lugares pblicos sin el temor de ser molestados por quienes piden limosna. La gente
tiene la impresin de que no hay ninguna ley estatal que proteja al pblico contra estos problemas.
b) Prohibicin: En la ciudad y el condado de San Francisco es ilegal molestar o perseguir a otra persona
en las calles, banquetas y dems lugares abiertos, ya sean pblicos o privados, con el propsito de convencer a alguien de dar dinero u otra cosa de valor.
c) Definiciones: Para el propsito de esta ordenanza, un individuo (el que pide) molesta o persigue a otro (a
quien se le pide) cuando lo sigue de cerca y le pide dinero u otra cosa de valor, despus de que a quien se
le pidi le ha notificado expresa o tcitamente que no quiere darle ni dinero ni ninguna otra cosa de valor.
49. Timothy Egan, "In Three Progressive Cities, It's Law vs. Street People", The New
York Times (12 de diciembre de 1993), 26.
50. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 846-49 (N.D. Cal.
1994), nm. C-93-4149DLJ(N.D. Cal. 18 de agosto de 1995), apelacin registrada,
nm. 95-16940 (9o Cir. 1996).
51. Ver, en el captulo 2, la exposicin sobre los peligros de confundir la falta de
hogar con actos de desorden.
52. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843 (N.D. Cal. 1994)
(Jensen, J., negativa a la mocin del demandante para requerimiento judicial preliminar);
nm. C-93-4149, op. de foja (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995) (Jensen, J., se acepta la
mocin del acusado para juicio sumario).
444
NOTAS
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NOTAS
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NOTAS
85. City of Seattle v. Hoff, nm. 94-2-29610-8 y City of Seattle v. McConahy, nm.
95-2-13008-9 (Corte Superior del Condado King) consolidado en apelacin, cert.
aceptado, nm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995).
86. Ver captulo 5, nota 36.
87. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University
Press, 1990). Ver captulo 4, n. 13. Los pasos que siguen fueron implementados por
George Kelling con base en el mtodo sugerido por Goldstein.
88. Robert C. Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of.
Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 105 The Yak Law Journal 1165,
1230 (marzo de 1996). El planteamiento concienzudo y exhaustivo de Ellickson de
los asuntos legales correspondientes a los mendigos en espacios pblicos apareci en
el momento en que se estaba produciendo este manuscrito. Es un recurso valioso
para cualquier ciudad que intente prever y entender los diferentes argumentos que
muy probablemente expongan los defensores de los pordioseros y otros que tengan
un comportamiento destructivo y problemtico en las calles.
89. Young v. New York City Transit Authority, 903 F. 2 146, 158 (2o Cir.), cert.
denegado, 398 U.S. 984 (1990). Ver tambin la opinin de la juez Rothstein en Seattle.
90. Comunicacin personal del profesor Mark Moore, John E Kennedy School of
Government, Universidad de Harvard, con George Kelling.
91. Stanley Fish, "Jerry Falwell's Mother, or, What's the Harm?", en There's no
Such Thing as Free Speech: And lt's a Good Thing Too (Nueva York: Oxford University
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92. International Society for Krishna Consciousness v. Lee, 505 U.S. en 700.
93. Patton, op. de foja en 62 (Orden y opinin del memorndum, 19 de agosto de
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94. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 860 (1994).
95. Heffron v. International Society for Krishna Consciousness, Inc., 452 U.S. 640,
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96. Ver War v. Rock Against Racism, 491 U.S. en 798-99 (1989); Clark v.
Committee for Community Non-Violence, 468, U.S. 288, 299 (1984); United States v.
Albertini, 472 U.S. 675, 689 (1985).
97. Ver Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of Panhandlers,
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98. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843 (N.D. Cal. 1994).
99. Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD. Wash. 1994), aff'd nm.
94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996).
447
NOTAS
Captulo 7
1. Deseamos, sin embargo, que los crticos sean francos cuando aborden valores
utilitarios (reduccin de la delincuencia), justicia (castigar a quien merece ser castigado) o equidad (castigar a gente diferente de manera igual por los mismos delitos).
2. Ronald V Clarke, comp. Situational Crime Prevention: Successful Case Studies
(Nueva York: Harrow and Hetson, 1992), 3.
3. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University
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interesante de la literatura sobre criminales de carrera y los precursores del delito penal,
ver John H. Laub y Janet L. Lauritsen, "The Precursors of Criminal Offending Across
the Life Course", Federal Probation (septiembre de 1994): 51-57.
11. James Q. Wilson, "What to Do About Crime", Commentary, vol. 98, nm. 3
(septiembre de 1994): 27.
12. Ibid.
13. Glenn C. Loury y Shelby Steele, "A New Black Vanguard", Wall Street Journal (29
de febrero de 1996), A18.
14. Se han documentado en forma ms sistemtica experiencias de ciudadanos que
estn recuperando sus colonias en Saul N. Weingardt, Francis X. Hartmann y David
Osborne, Case Studies of Community Anti-Drug Efforts (Washington, D.C.: National
Institute of Justice, octubre de 1994), y Roger Conner y Patrick Burns, The Winnable
448
NOTAS
War: A Community Guide to Eradicating Street Drug Markets (Washington, D.C.: American Alliance for Rights and Responsibilities, 1991). Ambas aclaran el papel principal
de la iniciativa ciudadana para controlar los espacios pblicos, aun frente a la oposicin
ms cruel y arraigada. Adems, en dondequiera que uno busque historias exitosas para
la prevencin de la delincuencia, "la comunidad", "la participacin" y la "colaboracin"
muy seguramente son la parte central de la historia.
15. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities (Nueva York: Vintage
Books, 1961), 31.
16. Boston, Indianpolis, Austin y la ciudad de Kansas, Missouri, son sitios que
estn incluidos en el estudio del Instituto Nacional de Justicia, "Prosecution in the
Community: A Study of Emergent Strategies", dirigido por Catherine Coles (en la fiscala) y George Kelling (en la polica) a travs del Programa de Justicia Penal, John F.
Kennedy School o Government, Universidad de Harvard (octubre de 1995-diciembre
de 1996).
17. Rosemary Lehmberg, asistente del procurador de distrito y directora de la
divisin de justicia familiar de la Procuradura de Justicia de Distrito del Condado de
Travis, tambin desempe un papel principal en el desarrollo del Centro de Defensora
Infantil.
18. Los fondos se distribuyeron como sigue: polica local, 19 por ciento; fiscala, 9.5
por ciento; fiscala especializada (tribunal para drogas), 6 por ciento; fondo para la
junta de concesin, 10 por ciento; correccionales, 15 por ciento; corte, 12 por ciento;
tratamiento, 15 por ciento; prevencin, 7.5 por ciento; DARE, 6 por ciento. Ver "COMBAT:
Community-Backed Anti-Drug Sales Tax", mimeo, oficina del fiscal del condado de
Jackson, Kansas City, Missouri, s.f.
Nota final
1. Ver, por ejemplo, "The Mayor's New Police Commissioner", The New York Times,
29 de marzo de 1996 (editorial), A20.
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B I B L I O G R A F A
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