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MORIEN - La Deuda de La ONU Con La Sociedad de Naciones
MORIEN - La Deuda de La ONU Con La Sociedad de Naciones
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est prestando mucha atencin en 1995, como es debido, al quinlrragsimo aniversario de las Naciones Unidas. Pero tambil prrede halrlarse de otro significativo aniversaio de igual importancia
incluso
tuiz mayor-- que se celebra este mismo ao, el de la Sociedad-ede Nacioncs, cuyo nacirniento tuvo lugar el 10 de enero de 1920. Se tiende a dar
lx)ca importancia al septuagsimo quinto aniversario de esa Sociedad.
A rnenudo se le considera como un problema aparentemente insoluble
rala salir del cual hubo que dar marcha atrs y comenzar de nueva cuenta con mejor organizacin. Sin embargo, buena parte de los logros de la
oNU evidentemente se construyeron sobre los cimientos que estbleci
la Sociedad. La difereniia entre una y otra de estas organizaciones muncliales es ms bien cuestin de cantidad que de calidad. Ms an, fue la
Sociedad la que seal la diferenciacin entre las relaciones esencialrnente bilateales e interestatales de grupos pequeos, que haban durado
cuatro siglos por lo menos, y las relaciones que se sostienen en presencia de una organizacin poltica central que sera difcil pasar totalmente por alto. La estructura subyacente de la sociedad internacional no
cambi en 1920, y tampoco despus. Pero desde entonces, las organizaciones internacionales han introducido algunas reforrnas de gran alcance en los principios y procesos entre los Estados, que a veces han tenido
una considerable repercusin en la sustancia misma de las relaciones internacionales.
Por supuesto, no fue un desenvolvimiento abrupto y sbito. Tard
algn tiempo que los Estados adaptaran sus puntos de vista y sus polticas a los nuevos acuedos. Aun as, a este respecto, la Sociedad tuvo sin
duda un efecto considerable, pues aunque su vida fue relativamente
breve, no se abandon la idea que ella encarnaba. Por ello, uno de los
* Profesor e investigador de relaciones intemacionales en la Universidad Keele, del
Reino Unido. Entre sus publicaciones se incluyen: Sovereign Statehoo|. The Bass of
Inteftntional Sociey (Londres, Allen and Unwin, 1986)i Peacekeeping n lfltemational
Poliics (Londres, Macmillan, en asociacin con el ltemational Instilufe for Stategic
Studies, 1990), y e coedicin con Roben H. Jackson, States in a Changing World. A
Contempoliry Analysis (Oxford, Clareudon Press, 1993). En la actualidad est preparando
un texto sobre Bnrir atd the Congo Criss, 1960- 193.
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ESTRUcTURA
Es asimismo interesante que la estructura de la onu sea, en lo fundamental, igual que la de la Sociedad: una asamblea plenaria, un cuerpo
menor de tipo ejecutivo y un secretariado. Al nombe de los dos prime-
ros se le introdujeron cambios de tipo cosmtico, no slo para distinguirlos de sus predecesores, sino tambin para subrayar el rompimiento
con la desacreditada Sociedad. As, la Asamblea se convirli en Asamblea General, y el Consejo, en Consejo de Seguridad. Con todo, en lo
estructural, los cambios fueron superficiales. En forma parecida, e incluso ms superficial, la Corte Permanente de Justicia Interracional se
convirti en Corte Internacional de Justicia. La Comisin de Mandatos,
establecida, como la Cofte, despus de la Sociedad propiamente dicha
(por lo tanto, no poda figurar en el Pacto), renaci en forma un tanto
diferente como Consejo de Administracin Fiduciaria. A fin de actualizarla, se dot a la oNU de un Consejo Econmico y Social, en el que se
quiere ver un supuesto rgano principal. En fin, en trminos estructurales, la ONU era esencialmente como la Sociedad.
UNIVERSALIDAD
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porativa, pues todas sus disposiciones plr cl mutlcnt)tir t() (l(, lt l)ilz
dependen ntegramente de las decisiones rlel Consejo clc Scgrrlitlatl. lJn
otras palabras, la oNu deba ser actor unificado, en vez de actor quc
operara a trrvs de la buena fe de los Estados miembros. Ahora bien,
para que el actor pueda actuar, los Estados miembros deben conceder
la autorizacin necesaria. En el contexto de las decisiones adoptadas por
mayora, el problema con este tipo de arreglo es que cualquier miembro
puede impedir que la columna se ponga en movimiento, Para evitar que
esto suceda, la olu abandon el principio relativo a la mayora, y adopl un voto mayoritario de otro tipo. Esto significaba que el Consejo de
Seguridad ya no estara maniatado por un solo voto negativo, y ni
siquiera por varios de esos votos. No obstante, haba un "pero" muy serio: se conserv el principio de unanimidad entre los cinco miembros
pennanentes del Consejo. O sea que a cada uno de ellos se le otorg el
veto. Consjguientemente, siempre exista la posibilidad de que cualquiera de los cinco miembros impidiera que el Consejo de Seguridad
entrara en accin, al menos en situaciones que constituan una alnenaza para la paz.
Las frustrantes posibilidades de esta estructur-a fueron sometidas a un
escrutinio crtico en vsperas del nacimiento de la ou. Sin duda, hay
nucho que decir en favor de la base cooperativa de la Sociedad. Pero,
por otra parte, esta base abra la puerta
era precisamente lo que
-eso
se buscaba- para que la rnayora de Ios
miembros erigiera una estructura organizativa legitimadora que hiciera frente a la minora de
miembros cuya conducta era censurable. Al desarrollarse la situacin
internacional a panir de 1945, ese tipo de oporlunidades bien pudo dar
por resultado el desplome de la oNu como asociacin con pretensiones
universalistas. Al aparecer un abismo ideolgico entre las dos supetpotencias mundiales, cada una de ellas vio en la otra una gran amerLazacontra la paz. Como se sabe, una de esas potencias domin a la oNU
durante sus primeros 15 aos. Si la Organizacin hubiera sido tan flexibie como desearon sus fi-rndadores que lo fuese la Sociedad, no sera una
quimera suponer que ia Unin Sovitica se habr visto obligada por la
emprendedora mayora a abandonar la naciente organizacin. En vez de
ello, la URSS pudo protegerse recuriendo al veto. Por consiguiente, dentro de las circunstancias de aquella poca, el carcter constitucional de
ia oNu proporcion Ia base posible de su superwivencia.
Falta por considerar un punto impoftante: el esquema de la oNu no
estaba, ni con rnucho, tan lejos del de la Sociedad como podra suponerse si slo se consuita el Pacto. Con el fin de asegurar que todos los
miembros de Ia Sociedad marcharan al unsono cuando les corresponda actuar en pro de la paz se acord, en los primeros das de la Socie-
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tLrrl, crrc cl C(,nsc() clclirr contrrrlr la aplicaci<in cle las srncioncs ccor'lricas. En rcalidacl, cl rrrryccto de enmienda del Pacto en esta mater i; nunca ontr en vigor. Sir.r embargo, se haba acordado que mientras
llcgaba la ratificacin, los aspectos sustanciales de la enmienda servir'an de gua al Consejo, como sucedi en ei nico caso en que esto pudo
arlicarse. As, a este respecto, ms que una sustitucin de modelos opelirtivos, hubo una transicin bastante tranquila de la Sociedad a la oxu.
PRoSCRIPCIN DE LA GUERRA
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r.lLr, srr lccrtnlenclrcin, p(n ser simplemente eso, podra --{on toda
rrrrriecletd- no obedeccrsc. Contra estas posibilidades, cualquier Estrrtlo lnicmblo poda unirse con otros en apoyo enrgico al Pacto. Pero
,rrecla en pie el hecho de que el nfasis de la Sociedad no se haca en las
rrrciones militares. Y, pese a los agresivos acontecimientos del decenio
tlt l930, nunca se emprendi semejante accin, fuese contra el incumrlinicnto de sus obligaciones por un Estado, de acuerdo con el Pacto o
rcgrn el ar1culo 1 l, o contra una guerra o amenaza de guerra (Alemania
r() cstuvo obligada por el Pacto despus de septiembre de 1935, cuando
(.nlr en vigor su retirada de la Sociedad, despus de haber avisado dos
r os antes).
Unin Sovitica. Adems, transcurriran 40 aos antes de que algo renotanlente comparable fuese de nuevo autorizado por el Consejo de
Seguridad y, por segunda vez, se hizo ms a Ia manera del Pacto que
dela Cana. Desde luego, durante estos aos, la Guerra Fra fue por lo
general un obstculo para tal accin. Pero acaso se necesite algo ms que
<:se conflicto para dar una explicacin completa de por qu la oNU no ha
actuado habitualmente del modo que habra podido esperarse con slo
leer la Carta.
El hecho es que, por razones diplomticas e internas perfectamente
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tlibtrnal aprrrriacl(), altn culnclo catccicta dc un sistt.rrrr l1.l(.rirl (lc jurisdiccin obligatorir. Al establecerse la otu, este ot.gulist)t() lirc introducido en la nueva estructura organizativa, virtualmcnte con slo un
cambio de nombre.
Es probable que los procedimientos forrnales para poner fin a las disputas mediante la participacin de terceras parles florezcan slo en un
marco relativamente estable y armonioso. Esto explica en gran parte
por qu la Sociedad se anot ciertos xitos en este mbito durante el
decenio de 1920, de los cuales son ejemplos notables los altercados por
las islas Aiand y la frontera greco-blgara. Durante los aos treinta el ambiente se deterior, y con l las perspectivas de toda resolucin pacifica.
Durante los primeros 40 aos de vida de la oNU, la Guerra Fra hizo que
la idea de que terceros Estados desempearan una funcin poltica imparcial perdiera virtualmente toda pertinencia. Tampoco se puede suponer que el fin de ese conflicto vaya a tener un impacto plenamente correspondiente sobre el uso de los procedimientos de terceras partes para
resolver problemas bilaterales, dada la inseguridad psicolgica y poltica de tantos Estados del mundo. La solucin pacfica exige cierta madurez y estabilidad interna por parte de los antagonistas.
Sin embargo, no slo mediante disposiciones formales de una organizacin se puede canalizar la idea de participacin e influencia de una
tercera parte. Y en otras direcciones, esa idea est sana y salva. Aunque
indirecta, refleja la gran influencia durante nuestro siglo de un aspecto
clave del principio de solucin pacfica, el cual fue introducido en el
mundo por la Sociedad de Naciones.
EL DESARME
Un extenso artculo (8) del Pacto de la Sociedad se dedic a la necesidad
de la "reduccin de armamentos nacionales a un mnimo compatible
con la seguddad nacional", y tambin se refiri a las "graves objeciones"
a la fabricacin privada de annamentos. (Otro ar1culo hablaba sombramente del trfico de armamentos.) En este aspecto general, la Sociedad no fue innovadora, pues el control de armas haba sido uno de
los primeros objetivos de la Primera Conferencia de Paz de La Haya. Sin
embargo, el tiempo consagrado a este problema por Ia Sociedad durante el siguiente decenio, poco ms o menos, constituy un punto decisivo
en la historia de las relaciones internacionales, aunqe no fuese muy
distinguido ni muy notorio. Estos esfuerzos culminaron en una Conferencia Mundial por el Desanne, que se inaugur en 1932 y se prolong
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rlur'urlc rl(s iln()s sirr rrirrgr-r \it(). Prccisrmcnte por entonces sc cstrba
rlt tcliolirrrdo l atm<islcrr internrcional, Io cual provoc que al poco
tir.nrro casi sc clejara de hablar del asunto.
El comentario implcito de la Carta de la oNU sobre esta actidad se
rrrcdc cncontrar en la cantidad de espacio que le consagra; es deci, es
rrn documento mucho ms extenso. Casi de paso, y en un artculo (11)
(lLre trata de la Asamblea General y no del Consejo de Seguridad, se
Iraca referencia a la posibilidad de discutir los "principios que gobierrrrn el desarme y la regulacin de armamentos". Sin embargo, tal como
salieron las cosas, esto no dio por resultado un tiempo igualmente corto
tlcdicado al tema. En cambio la ouu, en varios foros, incluso en sesiones
cspeciales de la Asamblea General, ha superado el ejemplo retrico de la
Sociedad; se han analizado incontables planes para un desarme general;
se han aprobado resoluciones; se ha declarado una "dcada del desarme"... y luego otra. Todo esto ha tenido pocos resultados inmediatos
v menos efectos. ste es un terreno en que la oNU habra hecho bien en
no seguir los pasos de la Sociedad. Pero, como en tantas otras cosas, s
los sigui.
EL MANTENTMIENTO DE LA
PAZ
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ll:lslr li es rlc lclrrtr< tlt' l()(),1, lrr ()Nlri,lr)r l . r , l l t l r , , , l , rrr.rrrL rrrrrrrt rrIii
dc la xz r l9 dc strs Ittcvirs ()l)cir(i()rrts (llrrrrlrrcrr rrrrrr ,rr, rlr':r-t nlis
generoso cl analista), En lr clurlicird, sirr clrrtllr, r'l rrr:rrI, rrirrr'rrIr clc l:r
paz y la oNU son casi sinnimos.
Sin embargo, desde 1945, la oNu no es el nico ()r.llnrisnr() que sc hr
dedicado al tipo de actividad que ha llegado a llamarsc mantenimicntu
de la paz. Tampoco se da el caso de que esta clase de actividad slo hayar
ocurrido desde 1945. Hizo varias apariciones entre las dos guerras mundiales, y estas misiones pacifistas incluyeron algunas dirigidas por la
Sociedad de Naciones. De las ltimas, la ms notable fue, con mucho,
la administracin del Sarre por la Sociedad durante 15 aos, y su envio
de una fuerza de 3300 hombres de cuatro naciones, en 1935, para
mantener la ley y el orden durante los preparativos y la celebracin del
plebiscito que determinara el futuro del tenitorio. Por tanto, aunque la
ottu ocupa lugar prominente en cualquier estudio del mantenimiento de
la paz, no inici esta actividad; y con respecto a sus primeras manifestaciones, la Sociedad de Naciones merece cierto crdilo.
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LA JURISDICCIN NACIONAL
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diplomacia parlamentaria, como suele llamarse, lrn tanto engaosamente, a este fenneno. En particular, los Estados menores elogian a la
Asamblea, en parte por las oportunidades de "subirse al carro" de la
mayora, cuando se presentan. As, una vez que el Occidente perdi su
predominio numrico y poltico en la oNU, y antes del recienle resurgimiento del Consejo de Seguridad
-es decir, entre cerca de 190 1, finales de los ochentas- la Asamblea General casi fue la oNU, y en ella
predominaba el Tercer Mundo. Como la Asamblea se limita, en cues-
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li()tcs ('xlctras u la ()tgllttizirci{itt, ir lr;l((r r(1 r)rr(.r(lrr r,rri..,, lr rrrl)()r'tancia dc cstr sitrrcirin cs rncnot cle la trrc :t l)t inl(.lr vtsl;r rrrrli<.r';r lrrecer. Pero no es insignificantc. A los Estckls, usi sr'lur,'ri|tl(lc\, () les
gusta ser criticados en pirblico y llamados, cle hcclrr, ir ( rcntas. Y pucden sentir especial incomodidad ante las votaciones, rcrctidas y numricamente abrumadoras, de ndole crtica. En un l: anlisis, podra
demostrarse que la sugerencia de que esos votos representan Ia "opinir.r
pblica mundial" carece de gran credibiiidad. Pero en trminos polt!
cos s puede ejercer considerable peso.
Las foecuentes y extensas reuniones de la Asamblea General, junto
con las numerosas resoluciones que de ella emanan, se han dado universalmente por sentadas durante toda la vida de la oNU. Se las ve como
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EL coNcrERTo
DE
Los
GRANDES
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APUNTE9 I"IISTRICO'
la inragen puedc parecerlcs, cn oczrsioncs, Lln tnnto dolor.rrrnr.ll a algunos. La oNU, como antes que ella la Sociedad, es un cnnul pur.r l:r cliscusin y la accin internacionales. Al menos en lo tocante a Ia prcparacin
para esta ltima, no se puede negar un puesto de honol a sus niembros
de mayor peso. Y en la medida en que pueden estar de acuerdo, el organismo del que forman parte tan importante necesariamente parecer
algo como un concierto de los grandes,