Los Organismos Supranacionales

Las organizaciones o instituciones supranacionales, también llamadas intergubernamentales

surgen en general a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial; están formadas
por un conjunto de Estados que deciden conjuntamente (con mayor o menor poder de
decisión) sobre diferentes temas. Hasta la fecha se registran alrededor de 350 instituciones de
este tipo. Sus intereses, objetivos y acciones varían unas de otras:

• Cooperaciones de desarrollo económico (Organización para la Cooperación  y el Desarrollo

Económico-OCDE;   Organización de Países Exportadores  de Petróleo-OPEP)

• Regulaciones del comercio mundial (Organización Mundial del Comercio-  OMC, Acuerdos

Generales sobre Tarifas Aduaneras y Comercio-ex GATT);

• Asociaciones para garantizar la paz, la seguridad y la alimentación mundial (Organización de

las Naciones Unidas-ONU), hasta organizaciones de defensa contra la agresión
externa (Organización del Tratado del Atlántico  Norte-OTAN) 

• Entidades financieras (Fondo Monetario Internacional-FMI, Banco Mundial-  BM), entre otras.

(Deber elegir una de las instituciones mencionadas anteriormente y busca datos que te permitan
elaborar un breve informe sobre su funcionamiento  ¿Qué países la componen? ¿Cuáles son sus
objetivos? ¿Dónde funciona? y toda otra información que resulte de interés.)

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) http://www.un.org/es/ fue creada por 51 países en

1945, luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial. Actualmente cuenta con 191 Estados
integrantes, lo que equivale a casi todo el planeta; sin embargo, son sólo 5 países los que cuentan
con poder de veto (derecho que tienen algunos países para impedir acciones o decisiones)
dentro de la organización (Estados Unidos, China, Rusia, Francia y Reino Unido), es decir, que es
una institución asimétrica en cuanto a relaciones de decisión. Más asimétrica es desde que
Estados Unidos ha decidido llevar a cabo acciones por encima de la ONU e inclusive con la negativa
de ésta, como en el caso de la invasión a Irak en 2003. 

Entre los organismos que la componen se destacan la UNESCO (para la educación, la ciencia y la
cultura), UNICEF (para la infancia), ACNUR (para refugiados políticos), PNUMA (para el medio
ambiente), FAO (para la alimentación y la agricultura) y PNUD (para el desarrollo). Además realiza
misiones de mantenimiento de paz en zonas de conflicto como Somalia, Ruanda, el Golfo Pérsico,
Afganistán y Kosovo.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

CONSIDERACIONES GENERALES

Las Organizaciones internacionales (OI en adelante) constituyen uno de los signos de identidad
más característico de la sociedad internacional contemporánea. Nacidas de la voluntad soberana
de los Estados, que son sus principales –y generalmente exclusivos miembros, responden a la
necesidad de hacer frente de modo permanente a los problemas que plantea la coexistencia y,
más aún, la cooperación exigida por la creciente interdependencia. Las OI son creadas por los
Estados mediante tratados, se las dota de órganos permanentes, con voluntad propia,
jurídicamente distinta de la de los Estados miembros, en el marco de competencias atribuidas para
la consecución de los objetivos convenidos.

Las primeras Organizaciones Internacionales tienen su origen en el siglo XIX debido a la necesidad
de los Estados de cooperar en la gestión de ciertos espacios naturales y en ámbitos científico-
técnicos abiertos a la actividad humana por la segunda revolución industrial. Se trató inicialmente
de Organizaciones con una estructura orgánica modesta, caso de las Comisiones fluviales,
destinadas a regular el ejercicio de la libre navegación por los ríos internacionales proclamada en
el Congreso de Viena, y de las llamadas Uniones Administrativas concebidas para cooperar en
sectores como las comunicaciones y el transporte, entre otros.

Al término de la Primera Guerra Mundial el fenómeno de la organización internacional recibió un

fuerte impulso con la creación de la Sociedad de Naciones (1919), la primera Organización de
vocación universal y competencias generales que pretendía “fomentar la cooperación entre las
naciones y... garantizar la paz”. El fracaso de la Sociedad, que no pudo ser universal ni impedir el
estallido de la Segunda Guerra Mundial, avivó, no obstante, la necesidad de alumbrar una nueva
Organización que, aprovechando la experiencia vivida, salvaguardara la coexistencia y sirviera a la
cooperación pacífica entre todos los Estados. El resultado fue la creación de la ONU, cuya Carta
constitutiva fue firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945 y entró en vigor el 24 de octubre
del mismo año. La ONU constituye hoy la columna vertebral del sistema de seguridad colectiva y el
centro solar del multilateralismo cooperativo –a través de Programas y Fondos y de una amplia
familia de Organismos especializados- en muy diferentes órdenes. (OIT, OACI, UNESCO, FACO,
OMS, FMI, Banco Mundial…)

Se produjo al tiempo una espectacular creación de Organizaciones regionales, debiendo

destacarse ahora las dotadas de competencias generales, que también han gestado su propia
familia de organismos especializados a imagen de la ONU, en particular la OEA. Sea su ámbito
universal o regional y sus fines generales o específicos, lo cierto es que las Organizaciones
Internacionales cubren hoy prácticamente todo el espectro de las relaciones humanas. Haciendo
números, gracias a su rápido crecimiento en los últimos sesenta años estas Organizaciones son
hoy alrededor de cuatrocientas, algo más del doble de Estados existentes.

Ahora bien, las Organizaciones no han transformado la estructura interestatal de la sociedad

internacional; antes al contrario, la presuponen y hasta cierto punto la salvaguardan, en la medida
que han sido concebidas por los Estados para ordenar y regular sus actividades colectivas y no
como centros de poder superiores a ellos o como un «super-Estado».

No cabe duda, sin embargo, que las Organizaciones han venido a institucionalizar parcialmente la
sociedad internacional. Su mera existencia propicia una dinámica de actuaciones colectivas y
suscita hábitos de negociación y acuerdo que a la larga provocan una evolución expansiva de las
competencias e intereses comunes y una marginación de los Estados que no están dispuestos a
implicarse en el sistema. Por esta vía las Organizaciones han sido el instrumento que más
decididamente ha servido a la evolución y cambio del DI contemporáneo, tanto por lo que hace a
su elaboración y aplicación como a la realización y desarrollo de sus funciones y valores.

Las Organizaciones han enriquecido, en fin, el perfil del DI contemporáneo al introducir en él

ciertas dosis de: 1) democratización, consintiendo la participación de todos los Estados en los
procesos de elaboración y aplicación de las normas internacionales; 2) socialización, potenciando
la actuación en la escena internacional de otros actores sociales y acentuando al tiempo el
polimorfismo de la subjetividad internacional, y 3) humanización, siendo el claustro materno de
afirmación de los derechos y libertades fundamentales y de los mecanismos para su garantía y
control y confiriendo dimensión internacional a todo el espectro de relaciones humanas que se
instrumentan mediante la cooperación (del transporte a la sanidad, de la cultura al trabajo, de la
alimentación al mercado financiero...).

LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARTICULAR DE LAS OI (diferente de la de los Estados)

Las Organizaciones Internacionales son sujetos bien diferentes de los Estados: 1) por su acto
constitutivo, generalmente un tratado celebrado entre Estados, y 2) por el carácter secundario y
funcional de su subjetividad. Examinemos estos elementos.

El acto constitutivo: un tratado (fundacional, constitucional y unitario)

Las Organizaciones son creadas mediante tratados entre Estados. Las formas de cooperación entre
Estados sin base convencional sustentan efectividades (observatorios, paternariados...), o
agrupaciones de facto de sinergia y dimensión diversas (G-7/8, G-4, G- 20, Grupo de Río…), pero
no Organizaciones Internacionales.

Conviene sin embargo precisar que para la creación de una Organización Internacional es
imprescindible identificar en el tratado (o en el instrumento internacional que haga sus veces) la
voluntad de las partes al respecto. Ejemplo paradigmático fue el Tratado de la Unión Europea
(TUE) que, a pesar de su cabecera, no concibió la Unión en 1992 como una Organización dotada
por sí misma de personalidad jurídica internacional hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
(2009).

Los tratados constitutivos o fundacionales de las Organizaciones Internacionales están sometidos a

las reglas generales del Derecho de los Tratados (que examinaremos en su momento). Ahora bien,
el tratado por el que sé que crea una Organización Internacional no es un tratado cualquiera. Su
objeto vivificador de un sujeto de Derecho Internacional dotado de permanencia y voluntad propia
alumbra reglas especiales dirigidas, en particular, a salvaguardar la naturaleza constitucional y la
integridad del instrumento fundacional.

1) El tratado que crea una Organización Internacional tiene carácter constitucional, lo que a veces
se advierte en la misma cabecera del instrumento. Así la veterana OIT llamó a su tratado
fundacional Constitución, y lo mismo hacen los tratados constitutivos de otros organismos
especializados de la familia de Naciones Unidas (FAO, UNESCO, OMS…); el título Carta (de la ONU,
de la OEA…) evoca la misma idea.

Sea cual sea el nomen iuris del tratado en él se encuentran las reglas básicas, esenciales, que han
de regir su funcionamiento (proclama principios y propósitos, instituye órganos, atribuye
competencias, dispone procedimientos de deliberación y toma de decisiones, enuncia criterios y
directrices de actuación); en definitiva, encarna el Derecho originario o primario de la
Organización.

El carácter constitucional del tratado constitutivo de una Organización (su condición de Derecho
originario o primario) se manifiesta en la primacía de sus estipulaciones sobre las decisiones,
resoluciones y otros actos de la misma Organización realizados en el ejercicio de sus
competencias, es decir, su Derecho secundario o derivado. La eficaz protección del bloque de
constitucionalidad representado por el tratado fundacional de una Organización dependerá en
gran medida de que se hayan dispuesto o no medios jurisdiccionales para su control. Ese control
existe, por ejemplo, en el ámbito de la Unión Europea pero no en el de las Naciones Unidas, con
las salvedades que se harán oportunamente.

2) El tratado por el que se crea una Organización Internacional conforma una unidad que ha de ser
aceptada en su integridad. Ello afecta en particular a la entrada en vigor de la enmienda o revisión
de estos tratados que, separándose de la regla general, produce efectos para todos los Estados
miembros de la Organización una vez satisfechas las condiciones establecidas.

Esta consideración puede ser intrascendente cuando, como ocurre en la Unión Europea (TUE, art.
48), se condiciona la entrada en vigor de la enmienda a la ratificación unánime de los Estados
miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales; pero no lo es cuando la
entrada en vigor se produce por mayoría (dos tercios es habitual). Algunas Organizaciones
modulan la mayoría prescrita exigiendo que la misma cuente con determinados Estados
miembros, como hace la Carta de Naciones Unidas (arts. 108 y 109.2) al requerir que en los dos
tercios exigidos se cuenten los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La minoría
reacia a la enmienda se ve así en la disyuntiva de aceptarla o retirarse del tratado. Cabe, no
obstante, encontrar algún caso, como el de la OEA, que prefiere la disfuncionalidad antes que
colocar a sus miembros ante semejante dilema (Carta de la OEA, arts. 140, 142).

Una subjetividad secundaria y funcional

Las Organizaciones Internacionales son sujetos de Derecho Internacional dotados de personalidad

jurídica propia, distinta de la de sus miembros. Como tales, tienen capacidad para ser titulares de
derechos, de los que pueden prevalerse, y obligaciones internacionales, de cuyo (in)cumplimiento
habrán de responder.

Sin embargo, “mientras que un Estado posee, en su totalidad, los derechos y obligaciones
internacionales reconocidos por el DI, los derechos y obligaciones de una entidad como la
Organización dependen de sus fines y funciones, enunciados o implícitos en su instrumento
constitutivo y desarrollados en la práctica”. Decimos por eso que la personalidad internacional de
las Organizaciones es de carácter funcional, porque frente a la plenitud de competencias de los
Estados soberanos, las Organizaciones se rigen por “el principio de especialidad, es decir, están
dotadas por los Estados que las crean de competencias de atribución cuyos límites dependen de
los intereses comunes cuya promoción esos Estados les han encomendado”, según las reglas de
cada Organización (CIJ, Legalidad del empleo de armas nucleares por un Estado en un conflicto
armado, 1996).

Las competencias de una Organización pueden ser expresas o implícitas. Las competencias de las
Organizaciones Internacionales son normalmente objeto de una formulación expresa en el
instrumento constitutivo. Sin embargo, las necesidades de la vida internacional pueden 4 4
conducir a que, para la consecución de sus fines, las Organizaciones cuenten con competencias no
expresamente previstas en los instrumentos básicos que resultan de una práctica consentida que
deviene consuetudinaria y pasa a formar parte de las reglas de la Organización.

La doctrina de las competencias implícitas, desarrollada por la jurisprudencia internacional sobre

el modelo de los Estados de estructura federal, pretende contribuir al dinamismo y autonomía de
la Organización, facilitando la realización de los objetivos convenidos en el tratado constitutivo en
función de nuevos desafíos no expresamente previstos en él, sin tener que recurrir para ello al
procedimiento de su revisión, lento y engorroso por lo general. Se trata sin embargo de un camino
no exento de dificultades y riesgos, en la medida en que es preciso encontrar el equilibrio entre la
flexibilidad que permite adaptarse a nuevas circunstancias y el respeto de la legalidad definido en
el instrumento fundacional.

Las Organizaciones Internacionales disponen de una capacidad jurídica desigual, tanto por lo que
hace al número y diversidad de derechos y obligaciones definidos en las reglas que les son propias
como por lo que se refiere a la intensidad de su ejercicio, dependiente de las funciones y
propósitos asignados, lo que requiere una consideración caso por caso. En términos generales
puede decirse que los poderes de una Organización decrecen a medida que se hace más universal
en su composición y más general en sus objetivos.

CLASES DE OI

Tributarias de su naturaleza secundaria y funcional, las Organizaciones Internacionales son sujetos

originales sobre los que es difícil —si no imposible— elaborar una teoría general. No obstante,
recurrir a algunos criterios clasificatorios es útil para la mejor comprensión y sistematización del
plural estatuto jurídico de las Organizaciones y de sus miembros. Así, con ánimo descriptivo,
podemos distinguir las Organizaciones atendiendo a su composición (abiertas y cerradas),
objetivos (generales y sectoriales), y competencias (de cooperación y de integración).

Organizaciones abiertas y cerradas

Las Organizaciones genuinamente abiertas aspiran a contar entre sus miembros a todos los
Estados de un universo determinado; de ahí las facilidades de sus tratados constitutivos para la
admisión de nuevos miembros, lo que no es óbice para que los que ya lo son ejerzan un control
sobre la admisión, y que sus objetivos —generales o específicos— afecten o interesen
virtualmente a la sociedad internacional en su conjunto. El más claro ejemplo de Organización
planetaria es la ONU, con 193 Estados miembros. La inevitable heterogeneidad de los miembros
de una Organización de esta clase dificulta, no obstante, el progreso institucional y de sus
capacidades decisorias.

También son abiertas las Organizaciones regionales si entendemos que en ellas prevalece la
vocación de incluir a todos los Estados localizados en una región determinada (sea continental,
intercontinental o subcontinental). La Organización de Estados Americanos (OEA), la Unión
Africana (UA) o la Liga Árabe pueden ser mencionadas como ejemplos.

Las Organizaciones cerradas (o restringidas) expresan solidaridades específicas propias de la

división de la sociedad internacional. Son Organizaciones particulares, que tienden a confundirse
con las regionales cuando esas solidaridades confluyen en un espacio geográfico determinado.
Esas solidaridades pueden ser variadísimas; así, por ejemplo, estratégicas y de seguridad (OTAN),
políticas y de defensa de los derechos humanos (Consejo de Europa), económica y financiera
(OCDE), religiosa (Organización de la Conferencia Islámica)... A diferencia de las anteriores, las
Organizaciones Internacionales restringidas se caracterizan por las condiciones excluyentes, más o
menos estrictas, impuestas a la admisión de quienes pretenden ser sus (nuevos) miembros. De los
casi cuatro centenares de Organizaciones interestatales existentes, tres cuartas partes son de
carácter restringido o cerrado.

Organizaciones generales y sectoriales

Las Organizaciones de fines generales abarcan potencialmente todos los ámbitos en que se
producen relaciones interestatales, sea sobre una base universal (ONU) o regional (OEA, UA, Liga
Árabe), si bien es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales su propósito más
característico, alrededor del cual giran los demás. Es raro que una Organización cerrada o
restringida sea de fines generales; de serlo, cabe pronosticar que se trata de una Organización con
vocación federalizante.

Las Organizaciones sectoriales o de fines específicos ven en cambio estatutariamente constreñidas

sus funciones a un determinado sector material, que a su vez puede identificarse en
Organizaciones abiertas o cerradas, regionales o universales. Piénsese, en un plano universal, en
los organismos especializados de la familia de Naciones Unidas y, en el regional, en los organismos
similares auspiciados por Organizaciones de fines generales, como la OEA, la UA o la Liga Árabe.

Las Organizaciones particulares, cerradas o restringidas, suelen ser de fines específicos. Estas son
idóneas para pasar de la cooperación a la integración dentro de la política de evolución gradual y
permanente que asume la llamada concepción funcionalista.
Organizaciones de cooperación y de integración

La consideración del alcance y contenido de sus competencias lleva, por último, a distinguir entre
Organizaciones de cooperación y de integración.

Las primeras desempeñan un papel de concertación en el ámbito de las competencias atribuidas,

mediante: 1) la adopción de decisiones (que genéricamente denominamos resoluciones),
meramente recomendatorias por lo general; y 2) auspiciando y preparando proyectos de tratados
finalmente sometidos a los miembros de la Organización (o incluso a terceros), llamados a ser
contratantes.

Las Organizaciones de integración (o supranacionales) representan un modelo avanzado

caracterizado por la transferencia de competencias estatales (soberanas) a los órganos de la
Organización, a los que se dota de poder normativo con capacidad de producir efectos jurídicos
vinculantes de manera automática y uniforme en los ordenamientos internos de los Estados
miembros, primando sobre las disposiciones nacionales. El carácter gradual de todo proceso de
integración somete a estas Organizaciones a una evolución continua. La integración avanza no sólo
en función de las competencias que se van transfiriendo a la Organización (y de su carácter,
exclusivo o no), sino también –o incluso más- en la medida en que el poder normativo de la
Organización no está sólo en manos de órganos de composición gubernamental, se ejerce por
mayoría (cualificada) y se controla jurisdiccionalmente. La Unión Europea es el arquetipo de esta
clase de Organizaciones.

No hay que desdeñar por eso el papel que, frente al modelo de integración, desempeña el
muchísimo más frecuente de la cooperación interestatal. Ajustado como un guante a los
caracteres de la sociedad internacional, permite ir creando solidaridades de base sobre las que
sustentar y desarrollar las relaciones entre los miembros que, a la postre, constituirán un
condicionante del ejercicio de su soberanía.

LOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN

Quienes pueden ser miembros

Los tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales suelen reservar el status de

miembro a los Estados soberanos. Pero la regla admite excepciones.

En unos casos se trata de apreciar la condición estatal y soberana de una entidad con evidente
manga ancha por consideraciones de índole política. Así se explica, por ejemplo, que en 1945 se
admitiera a Bielorrusia y Ucrania, entonces Repúblicas Federadas de la URSS, como miembros
originarios de la ONU, o que Filipinas y la India se sumaran a la Organización en 1947, sin haber
alcanzado aún su independencia, Fuera del marco de la ONU, Palestina (representada inicialmente
por la OLP) y la República Democrática Árabe Saharaui (representada por el Frente Polisario) han
sido admitidos como miembros en Organizaciones afines a sus reivindicaciones, la Liga Árabe y la
UA, cuando su territorio está en su mayor parte bajo ocupación y administración extranjera…
En otros casos se trata de extender a ciertas Organizaciones la posibilidad de ser miembros de
otras OI, Así, por ejemplo, la UE, es miembro de Organizaciones de cooperación, como la OMC y la
FAO (concurriendo con los Estados miembros).

Cómo se adquiere el status de miembro

El status de miembro se adquiere mediante la manifestación del consentimiento en obligarse por

el tratado constitutivo de la Organización. Se es miembro de la Organización porque se es parte
contratante del tratado constitutivo.

Ahora bien, mientras la mera expresión del consentimiento basta a los sujetos que concibieron y
fundaron la Organización (miembros originarios o fundadores), para los candidatos posteriores
(miembros admitidos o subsecuentes) la adhesión al tratado constitutivo será el último eslabón de
un proceso, más o menos tortuoso y complejo, en el que los órganos competentes de la
Organización –es decir, los miembros en ellos representados- verificarán el cumplimiento de
ciertas condiciones de admisión de conformidad con las reglas de procedimiento previstas en el
instrumento fundacional, lo que les brindará ocasión de lubricar su juicio con consideraciones de
oportunidad política e interés según las circunstancias.

Las condiciones y el procedimiento de admisión varían de una Organización a otra en atención a

sus propósitos y funciones. Característica de las Organizaciones abiertas es la sumisión de los
candidatos a condiciones genéricas y no excluyentes, contrastadas por decisión o acuerdo
mayoritario –simple o reforzado- del órgano u órganos competentes de la Organización. La
vocación universal o regional de la Organización –sean sus fines generales o específicos- será
elemento determinante.

No obstante, si consideramos la ONU como arquetipo de OI abierta de vocación universal

advertiremos que las condiciones de la Carta para la adquisición del status de miembro no son
formalmente tan livianas. La Carta, en efecto (art. 4.1), impone: 1) ser Estado; 2) amante de la paz;
3) que acepte las obligaciones de la Carta; y 4) esté capacitado para cumplirlas, condiciones que se
someten al “juicio de la Organización” y juicio que se atribuye (art. 4.2) a la Asamblea General, que
decide por el voto de dos tercios de los miembros presentes y votantes (art. 18.2), previa
recomendación del Consejo de Seguridad, susceptible de veto por sus miembros permanentes.

En lo peor de la guerra fría, los miembros permanentes del C. de S. bloquearon la admisión de

candidatos alineados con el adversario so pretexto de condiciones no previstas en el artículo 4.1
de la Carta. Consultada al respecto, la CIJ sólo pudo constatar que si bien no había más
condiciones que las de la Carta, su apreciación era competencia discrecional de los miembros
(Condiciones de admisión de Estados como miembros de NU, 1948). Únicamente el acuerdo
político permitió superar la situación con la admisión simultánea de todos los candidatos retenidos
(España entre ellos). Aunque hoy prevalece la política de puertas abiertas siempre habrá casos
problemáticos, especialmente cuando los candidatos tienen su origen en la separación de un
Estado miembro no consentida por éste. Piénsese, en la actualidad, en las candidaturas de Taiwán
o de Kosovo.
Organizaciones regionales de fines generales, como la OEA o la UA, también pueden incluirse en
esta categoría si entendemos que en ellas prevalece su apertura a todos los Estados de la región.
El Estado americano independiente que quiera ser miembro habrá de someterse a condiciones y
reglas de procedimiento similares a la previstas en la Carta de la ONU.

Más difícil aún es someter a moldes los criterios que rigen la admisión de miembros en las
Organizaciones cerradas o de participación restringida a ciertos Estados. Baste decir que
procedimientos más lentos y complejos –cuya apertura formal a menudo depende de que el
aspirante sea invitado por acuerdo unánime de los miembros (por ejemplo, la OTAN o el Consejo
de Europa), servirán de filtro a la verificación de condiciones marcadas por las funciones atribuidas
a la Organización, de manera que el candidato deberá certificar, por ejemplo, sus prioridades en
materia de seguridad y defensa (art. 10 OTAN), sus aptitudes económico-financieras (a los
miembros de la OPEP se les exige que su principal fuente de recursos provenga de las
exportaciones de petróleo), su filiación religiosa (art. 8 del Tratado constitutivo de la Conferencia
Islámica), su virtud en la observancia de los derechos humanos bajo un régimen democrático (arts.
3 y 4 del Estatuto del Consejo de Europa).

Otra es la situación de la Unión Europea, pese a que se proclame abierta a “cualquier Estado
europeo” democrático, que respete la libertad, la igualdad, el estado de derecho y los derechos
humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías, comunes a los Estados
miembros (arts. 2 y 49 TUE). En este caso la aprobación unánime de una solicitud de admisión es
sólo el prólogo a una durísima negociación de condiciones que habrá de conducir a un acuerdo
entre los miembros y el solicitante sometido a la ratificación de todos ellos.

Derechos y obligaciones de los miembros

Ser miembro de una Organización Internacional significa ser titular de un conjunto de derechos y
obligaciones que habilitan para participar en las actividades de la Organización según sus reglas,
en primer lugar las del tratado constitutivo. La representación de los Estados miembros se hace
efectiva mediante el ejercicio del derecho de legación ante la Organización, esto es, a través del
envío de delegaciones a órganos y Conferencias y, sobre todo, del establecimiento de Misiones o
Representaciones permanentes.

El status de miembro se basa en el principio de igualdad jurídica. Los miembros cuentan con los
derechos de representación en los órganos plenarios, elegibilidad en los restringidos de
composición intergubernamental, participación en la adopción de decisiones con voz y voto, que
expresan a través de sus delegados. Ello no siempre implica una total y absoluta equiparación y
reciprocidad de derechos y de obligaciones, pues la igualdad soberana supone, llegado el caso, la
libertad de consentir un tratamiento desigual o no paritario en la representación orgánica y en la
calidad de voto, a fin de hacer viable o, en el mejor de los casos, más efectiva la cooperación en el
ámbito de la Organización de que se trate.

Las obligaciones de los miembros derivan del compromiso general de cooperar al logro de los
objetivos propuestos. En particular, deberán: a) prestar toda clase de ayuda y facilidades a las
acciones emprendidas por la Organización de conformidad con su instrumento fundacional (v., por
ejemplo, art. 2.5 de la Carta de Naciones Unidas); b) adoptar las medidas tendentes a asegurar el
cumplimiento de las decisiones de la Organización según los efectos jurídicos dispuestos en las
reglas que le son propias, desde los más limitados de apreciar de buena fe lo recomendado a
ejecutar directamente en su orden interno lo decidido institucionalmente; y, c) contribuir a la
financiación de la Organización.

La financiación de las Organizaciones Internacionales

La actividad de las Organizaciones genera costes: 1) administrativos (mantenimiento de locales,

equipamiento, salarios, gastos de viaje, publicación y traducción de documentos…); y, 2)
operacionales, derivados del ejercicio de las funciones atribuidas a la Organización.

Para atender estos costes son excepción las Organizaciones que disponen de recursos propios
(como el Banco Mundial y el FMI o las Comunidades Europeas). La gran mayoría se financia a
través de las contribuciones obligatorias de los miembros, sea mediante cuotas iguales (sistema
que apenas se aplica en la actualidad, por ejemplo, en la OPEP) o ponderadas en virtud de una
escala que puede atender diversos baremos: renta per cápita (por ejemplo. en Naciones Unidas),
población del Estado (en el Consejo de Europa), tonelaje marítimo (en la OMI)…; y para cuya
distribución se puede, asimismo, haber acordado contribuciones máximas y mínimas. En Naciones
Unidas la cuota máxima es la de Estados Unidos (22%), mientras que la cuota de más de cuarenta
Estados se sitúa en el 0’001%. Los mayores contribuyentes pueden caer en la tentación de probar
que quien paga, manda, socavando la autonomía de la Organización.

El incumplimiento de las obligaciones financieras suele acarrear, como sanción específica, la

suspensión del ejercicio del derecho de voto en determinados órganos de la Organización. Por
ejemplo, el artículo 19 de la Carta de Naciones Unidas prevé que el Estado que esté en mora en el
pago de sus cuotas no tendrá voto en la Asamblea General “cuando la suma adeudada sea igual o
superior al total de las cuotas adeudadas por los dos años anteriores completos”. El artículo 19
permite, no obstante, que la Asamblea levante la limitación del derecho de voto “si llegare a la
conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho Miembro”, lo que
en general aplica a Estados sumidos en graves crisis humanitarias y/o alimentarías.

Pérdida del status de miembro

La condición de miembro puede perderse por su retirada de la Organización o por su expulsión

como sanción por infracciones particularmente graves de sus obligaciones. Una alternativa a la
expulsión, menos traumática y más práctica, es la suspensión o la limitación temporal del ejercicio
de ciertos derechos. Obviamente el status de miembro también se pierde por la desaparición de
éste o de la misma Organización, pero estos supuestos suelen ir unidos a procesos de sucesión

a) El derecho de retirada

Se ha discutido en el pasado si la retirada de una Organización es un derecho que se infiere de la

misma condición de miembro o si, por el contrario, ese derecho sólo existe cuando ha sido
expresamente previsto en el tratado constitutivo de la Organización; o dicho en otros términos, si
es posible denunciar estos tratados sin cláusula expresa que prevea la denuncia.

Hoy es pacífica la opinión de que los miembros de las Organizaciones Internacionales son titulares
de un derecho de retirada, haya sido o no previsto en el tratado constitutivo, como expresión
cabal del principio de soberanía y una traducción realista de la inoportunidad de retener a un
Estado en una Organización contra su voluntad. Su ejercicio implica la denuncia del tratado.

En todo caso, la práctica revela que un número creciente de Organizaciones prevé en sus tratados
constitutivos la retirada voluntaria de sus miembros, condicionada habitualmente a su notificación
a los órganos competentes, con efectos aplazados, a fin de dar una oportunidad a la
reconsideración de la medida y permitir a la Organización adoptar las disposiciones necesarias
para su reestructuración orgánica y presupuestaria.

Aunque la Carta de Naciones Unidas omitió toda referencia al derecho de retirada, una
declaración en la Conferencia de San Francisco (1945) justificaba su ejercicio del derecho en al
menos dos situaciones extremas: la modificación de los derechos y obligaciones de los miembros
en virtud de la enmienda de la Carta adoptada sin su consentimiento y las dificultades para lograr
los propósitos de la Organización (el mantenimiento de la paz y la justicia internacionales) por la
falta de colaboración de los reluctantes a permanecer en ella. En todo caso, Indonesia se retiró de
la ONU en enero de 1965. Antes, en 1949, la Unión Soviética y otros países socialistas se habían
retirado de la OMS y de la UNESCO por considerarlas instrumentos capitalistas, lo que condujo a la
reforma de la Constitución de la UNESCO (1954) para regular la retirada, un derecho que Estados
Unidos ejerció en 1984, seguido (1985) por Gran Bretaña y Singapur, disconformes con la política
de la Organización para promover la libertad de información. Gran Bretaña (1997), Estados Unidos
(2003) y Singapur (2007) han vuelto a la UNESCO.

b) Expulsión (y suspensión)

La violación de las obligaciones que incumben a los miembros de una Organización puede
ocasionar la pérdida de la membresía o la suspensión de sus derechos. Se trata de sanciones que
podrá imponer la Organización en función, por lo general, de la gravedad y/o del tipo de infracción
cometida.

La Carta de Naciones Unidas, por ejemplo, cuenta con dos preceptos previendo, uno (art. 6), la
expulsión del miembro que viole repetidamente los principios de la Carta, y otro (art. 5), la
suspensión del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a la calidad de miembro caso de
haber sido objeto de acción preventiva o coercitiva por el Consejo de Seguridad. En ambos
supuestos la decisión será tomada siguiendo el procedimiento previsto para la admisión; sin
embargo, compete sólo al Consejo restituir al Estado suspendido en el ejercicio de sus derechos y
privilegios (art. 5, in fine).

La práctica muestra, sin embargo, que las Organizaciones no suelen recurrir a la expulsión de sus
miembros, aun contando con razones estatutarias para ello. El detrimento presupuestario que
supone la cesación de la calidad de miembro –máxime si se trata de un contribuyente principal- y,
sobre todo, la pérdida de acción institucional ulterior con respecto al expulsado son, entre otras,
contraindicaciones de peso.

La suspensión del status de miembro en todos o en determinados órganos de la Organización

puede ser una medida más atractiva y un buen número de tratados no contempla otra, incluso
para supuestos de violación grave de los principios de la Organización. La defensa del orden
democrático se ha convertido hoy en una causa de suspensión del ejercicio de los derechos de
participación y voto del Estado que lo infringe. Así lo hace un número creciente de tratados
constitutivos de OI, que no obstante advierten que el miembro objeto de suspensión ha de seguir
observando el cumplimiento de sus obligaciones, incluidas las financieras.

Obviamente manda la política. Así se explica, por ej., que la reiterada y unánime condena de África
del Sur durante cerca de dos décadas por su política de apartheid y colonización de Namibia, en
clara contravención de los principios de la Carta, sólo implicase la suspensión de su participación
en algunos órganos subsidiarios de la ONU y determinados organismos especializados del sistema
(FMI, BIRD, UPU, UIT). En América, en cambio, la imprevisión de la Carta de la OEA no evitó la
expulsión de Cuba (decidida en 1962 con las abstenciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Ecuador y México), si bien se interpretó que no era el Estado en su condición de miembro el
expulsado, sino el gobierno castrista por su alineamiento con el bloque comunista y siempre
alegando su injerencia en los asuntos de otros países latinoamericanos.

c) Desaparición (y sucesión)

La sucesión en calidad de miembro de una Organización no deja de constituir un supuesto de

sucesión en materia de tratados, pero los tratados constitutivos de Organizaciones Internacionales
están sometidos a reglas propias, lo que de nuevo nos aboca a la casuística. La clave parece estar
en determinar la continuidad de la personalidad internacional del Estado miembro implicado en la
sucesión.

La práctica de Naciones Unidas es de particular interés al haber inspirado la de otras

Organizaciones. La Carta no dispone de reglas expresas y fue la Asamblea General la que, a raíz del
desmembramiento (1947) del Imperio Británico de la India (miembro originario de la ONU) en dos
Estados soberanos, India y Pakistán, fijó los criterios que podían servir en el futuro para resolver
esta cuestión. A tales efectos la Asamblea consideró que:

1) Por regla general, el Estado que es miembro de Naciones Unidas no deja de serlo por el simple
hecho de que su constitución o sus fronteras sufran modificaciones, y sus derechos y obligaciones
no terminan sino con su extinción como persona jurídica reconocida como tal en el DI;

2) Cuando se crea un nuevo Estado, cualesquiera que sean su territorio y población, haya formado
parte o no anteriormente de un Estado miembro de las NU (en este caso Pakistán), el nuevo
Estado no puede reclamar el estatuto de miembro de la Organización, a no ser que sea admitido
oficialmente como tal con arreglo a las disposiciones de la Carta;
3) Por lo demás, cada caso debe ser juzgado con arreglo a sus propias circunstancias. (Un as en la
manga que ha servido a la Organización para resolver a discreción las situaciones más
problemáticas y conflictivas).

No tienen por qué serlo, sin embargo, los casos de unificación o fusión de Estados miembros,
como tampoco los de cesión territorial que supongan una mera alteración de fronteras,
conservando las partes su respectiva personalidad, pues en ellos se da el elemento de continuidad
de la personalidad internacional del Estado o de los Estados miembro(s) implicados.

La práctica de NU confirma que, en los casos de unificación, el Estado resultante no ha solicitado

su admisión cuando los antecesores ya eran miembros. Así ocurrió con la República Árabe Unida
(RAU), constituida por breve tiempo (1958-1961) entre Egipto y Siria; con Tanzania (Tanganica y
Zanzíbar, 1961); y, más recientemente, con Alemania (R.F de Alemania y R.D. Alemana, 1990) y
Yemen (del Norte y del Sur, 1990).

Tampoco son problemáticos los casos de secesión y de disolución cuando estas calificaciones son
pacíficas, pues está claro que los nuevos Estados han de acudir a las reglas de la Organización para
adquirir el status de miembro, y no ha de hacerlo el Estado que continúa con la identidad del que
ya lo es.

Así, por ejemplo, Bangladesh, separado de Pakistán, fue admitido en Naciones Unidas en 1974, y
Eritrea, separada de Etiopía, en 1993. En ese mismo año la aplicación de esta regla a la República
Checa y a Eslovaquia tampoco planteó problema, al no pretender ninguna de ellas ser
continuadora de Checoslovaquia (miembro originario de Naciones Unidas). Más recientemente
(2006) Montenegro, separado de Serbia, fue admitido como nuevo miembro.

Tratándose de la disolución de la Unión Soviética, hubiera sido más coherente jurídicamente que
las nuevas Repúblicas, salvo las que ya eran miembros originarios (Ucrania y Bielorrusia), se
postularan como candidatos a la admisión. Pero los problemas que hubiera generado esta
situación, sobre todo respecto de la composición del Consejo de Seguridad y el temor a la reforma
de la Carta que hubiera requerido, hicieron que, con el acuerdo de los interesados y la
aquiescencia de los miembros de la Organización, Rusia sucediera a la Unión Soviética, sin que se
modificara el artículo 23 de la Carta, siendo las otras doce Repúblicas admitidas como nuevos
miembros (1991 y 1992).

La cuestión se complica si la calificación (disolución, secesión) es controvertida y las partes

interesadas no se ponen de acuerdo acerca de la continuación de la personalidad del Estado
causante por una de ellas. Así, la pretensión de la RFY (Serbia y Montenegro) de ser continuadora
de la RFS de Yugoslavia (miembro originario de Naciones Unidas), chocó con la fuerte oposición de
otras entidades segregadas (Croacia, Eslovenia y Bosnia y Herzegovina), que habían postulado su
admisión y devenido nuevos miembros (1992). La Asamblea General (res. 47/1, de 1992, y 47/229,
de 1993) entendió, siguiendo la recomendación del Consejo de Seguridad (res. 777, de 1992, y
821, de 1993), que la RFY debía, como las demás repúblicas ex yugoslavas, solicitar y obtener su
ingreso como nuevo miembro (lo que se produjo en noviembre de 2000).
Otras modalidades de participación en las Organizaciones Internacionales

Las Organizaciones se muestran cada vez más receptivas a la regulación de modalidades de

participación con derechos (y obligaciones) limitados. La denominación y status varían de una
Organización a otra, pero es general la regla que limita los derechos a intervenir con voz y sin voto
en todos o en ciertos órganos de la Organización de que se trate. La condición de observador es la
manifestación más socorrida de esta tropa.

La condición de observador se fija normalmente sobre bases ad hoc; de ahí que incluso en el seno
de una misma Organización dispongan de este status entidades de diversa naturaleza y que sus
derechos y obligaciones puedan también diferir. La práctica de Naciones Unidas es reveladora. Así,
la condición de observador se ha conferido a Estados no miembros o sujetos asimilados (como la
Santa Sede o Palestina), movimientos de liberación nacional reconocidos por la UA (como el
SWAPO, hasta el ingreso de Namibia como miembro, 1990), otras Organizaciones Internacionales
(como la OEA, la UA, el Consejo de Europa, la UE o la Organización de la Conferencia Islámica) y
algunas ONG (como el Comité Internacional de la Cruz Roja, 1990, o la Orden Soberana y Militar de
Malta, 1994). Las reticencias de ciertos Estados (encabezados por Estados Unidos) a una
ampliación excesiva de la condición de observador hizo que Asamblea decidiera (res. 46/496, de
1994) que, en adelante, sólo podrían gozar de esta condición sujetos de Derecho Internacional,
Estados y Organizaciones Internacionales.

ESTRUCTURA ORGÁNICA

A diferencia de las Conferencias internacionales, las Organizaciones Internacionales cuentan con

un sistema de órganos permanentes mediante los que expresan una voluntad independiente de la
de los Estados miembros. Los órganos son por tanto los medios de acción para el ejercicio de las
funciones y la consecución de los fines de la Organización, no existiendo por eso un modelo
orgánico uniforme, sino extremadamente diverso y frecuentemente variable en el tiempo en
atención a la naturaleza de las actividades y las circunstancias a las que cada Organización ha de
hacer frente. No obstante, haciendo abstracción de las peculiaridades de cada Organización,
clasificaremos los órgano atendiendo a su modo de creación (principales y subsidiarios) y a su
composición (intergubernamental o no y mixta) y consideraremos los métodos de formación de su
voluntad orgánica (la adopción de decisiones).

Clases de Órganos

a) Órganos principales y órganos subsidiarios

Los órganos principales son los previstos como tales, expresa o implícitamente, en el tratado
constitutivo de la Organización. Por ejemplo, el artículo 7.1 de la Carta de Naciones Unidas cita
como tales: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Económico y Social, un
Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional Justicia y una Secretaría.

Ahora bien, no todos los órganos mencionados en el tratado constitutivo son necesariamente
principales. Puede tratarse de órganos consultivos o de apoyo a los principales o, incluso, con
funciones específicas en áreas concretas de la Organización, a los que se quiere dotar de mayor
consistencia y visibilidad sin por ello incorporarlos al núcleo duro de la estructura orgánica. Así en
la UE, junto a los órganos principales, denominados Instituciones (en la actualidad, el Parlamento
Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Banco Central
Europeo y el Tribunal de Cuentas), se regulan otros que no son tales, como el Comité Económico y
Social y el Comité de las Regiones, órganos auxiliares con funciones consultivas (art.13 TUE).

Los órganos principales están facultados para crear órganos subsidiarios, destinados a prestarles
asistencia en el desempeño de sus actividades y subordinados a su dirección y control. Se trata de
una facultad habitualmente prevista en el tratado constitutivo, sea con carácter general (por
ejemplo, arts. 7.2 de la Carta de Naciones Unidas y 53 de la Carta de la OEA) y/o específico (por
ejemplo, art. 29 de la Carta de Naciones Unidas en relación con el Consejo de Seguridad, 69 para el
Consejo Económico y Social); pero de no ser así ha de entenderse que se trata de una competencia
implícita de los órganos principales exigida para el desempeño de sus funciones. El organigrama de
las OI se complica en la medida en que los órganos subsidiarios están, por la misma razón,
implícitamente capacitados para crear sus propios órganos subsidiarios, y así sucesivamente…

El origen y denominación de los órganos subsidiarios (se les llama también auxiliares, secundarios,
subordinados…) no debe llevar al error de menospreciar su importancia real e, incluso, su
frecuente autonomía. Sirva como ejemplo la ONU donde pululan cientos de órganos subsidiarios.
Entre los establecidos por el Consejo de Seguridad figuran los Tribunales penales para el
enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del DI humanitario cometidas
en la ex Yugoslavia y en Ruanda (res. 808 y 827 de 1993 y 955, de 1994).

b) Órganos intergubernamentales

Los órganos, principales o subsidiarios, pueden en función de su composición ser, a su vez,

intergubernamentales, no gubernamentales y mixtos.

Los órganos intergubernamentales están compuestos por representantes de los gobiernos de los
Estados miembros, cuyas instrucciones han de seguir; de ahí su consideración de órganos políticos.
He aquí una de las manifestaciones más palpables del carácter sustancialmente interestatal de las
OI, al punto que son de composición gubernamental la mayoría de sus órganos principales o, al
menos, aquéllos a los que el tratado fundacional ha atribuido mayores y/o decisivas competencias.

Entre los órganos intergubernamentales puede haberlos de composición plenaria y (s)electiva. Con
el fin de satisfacer el principio de igualdad soberana entre los miembros todas las Organizaciones
poseen al menos un órgano principal de composición plenaria (Asamblea General se denomina en
la ONU); pero pueden ser más, sobre todo en las Organizaciones regionales y cerradas, si el
número de sus miembros y/o sus funciones lo permitan.

Los órganos plenarios desempeñan funciones de distinta naturaleza y alcance según la

Organización de que se trate, si bien suele ser el órgano deliberante por excelencia al que se
atribuyen competencias generales a tono con su plena representatividad. Cuestión distinta es la
de los efectos jurídicos de sus decisiones, a menudo meramente recomendatorias en el ámbito de
sus competencias materiales. Es el caso en Naciones Unidas de la Asamblea General, a la que no
obstante corresponde aprobar, con efectos obligatorios, el presupuesto de la Organización (que
normalmente prepara el Secretario o Director General), así como la designación de los miembros
que componen los órganos electivos ( arts. 17 y 18 de la Carta de Naciones Unidas).

La generalidad de competencias desempeñadas por los órganos plenarios y el hecho de que, al

menos en las Organizaciones universales, el número de sus miembros aconseje espaciar sus
sesiones ordinarias (por ejemplo, la Asamblea General de Naciones Unidas se reúne en sesión
plenaria una vez al año, a partir del segundo martes de septiembre), propicia la creación de
comisiones o grupos de trabajo permanentes que, al modo de las comisiones de las asambleas
nacionales, desbrozan el camino de las decisiones a tomar por el pleno; así, por ejemplo, en la
Asamblea General funcionan seis comisiones (la Sexta se ocupa de las cuestiones jurídicas y
desempeña una labor no despreciable en la codificación y desarrollo progresivo del Derecho
Internacional.

Asimismo, todas las Organizaciones universales y la mayoría de las regionales cuentan entre sus
órganos principales con uno o más órganos restringidos, órganos (s)electivos, a menudo dotados
de competencias ejecutivas y de gestión. Cómo proceder a la designación de quienes han de
formar parte de ellos es una importante cuestión, con frecuencia polémica.

Los criterios que regulan la (s)elección (por el órgano plenario) de los miembros de los órganos
restringidos son, de nuevo, heterogéneos en virtud de las funciones a desempeñar. Así, por
ejemplo, en las Organizaciones de cooperación financiera (como el FMI y el Banco Mundial) se
atiende al número de acciones o participaciones suscritas, en las de cooperación comercial (como
la OMC) a la importancia del miembro en el comercio mundial, en las de cooperación marítima
(OMI) al tonelaje de la flota matriculado…; criterios que podrán aplicarse en estado puro o
combinados con la regla de la distribución geográfica equitativa, que es la que en general rige en
Naciones Unidas mediante el reparto de los Estados miembros en cinco grupos regionales: África,
Asia, Latinoamérica-Caribe, Europa occidental (y otros) y Europa oriental.

Mención especial merece la composición del Consejo de Seguridad, órgano (s)electivo al que la
Carta atribuye la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales (art. 24). El Consejo se compone de quince miembros, de los que cinco (China,
Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Rusia) tienen asiento permanente (art. 23.1). Los diez
restantes son elegidos por la Asamblea General por dos años, estando prohibida la reelección para
el período subsiguiente (art. 23.2). La Carta ha establecido dos criterios para su elección (art. 23.1),
a saber, la contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, lógica directriz a
tenor de la responsabilidad primordial atribuida al Consejo, y el reparto geográfico, que es el que a
la postre ha primado.

El aumento del número de miembros de las Organizaciones, particularmente en las universales

(los miembros de Naciones Unidas, 51 en origen, son ahora 192) tiende a proyectarse en el de sus
órganos selectivos. Cuando no es así surge un problema de representatividad. Pero no se trata
sólo de una cuestión de número, también de cambio en la distribución del poder atendiendo a
nuevas circunstancias. Una vez más, las dificultades propias de la reforma de los tratados
constitutivos hace anacrónicos órganos inconmovibles sobre el papel con el que un día se harán
pajaritas. Es el caso del Consejo de Seguridad. Hasta ahora ninguna propuesta de reforma cuenta
con el respaldo necesario para prosperar.

c) Órganos no gubernamentales y de composición mixta

Los órganos no gubernamentales, que pueden ser colegiados y unipersonales, se integran con
personas que ejercen sus funciones a título individual, formalmente independientes de los Estados
miembros de la Organización o de cualesquiera otros. Los órganos no gubernamentales pueden
estar compuestos de agentes internacionales o representar fuerzas políticas y sociales de los
Estados miembros.

Agente internacional es “cualquier persona a través de la cual la Organización actúa”. Esta amplia
caracterización incluye desde los funcionarios internacionales al servicio continuo y exclusivo de la
Organización –cuya selección por lo general se realiza mediante concurso- a los cargos electivos de
determinados órganos (como los jueces de la CIJ), y a los expertos contratados por la Organización
para cumplir una misión determinada (como los relatores designados por el Consejo de Derechos
Humanos).

Los órganos no gubernamentales electivos, que son los que particularmente nos interesan a los
efectos de dibujar el organigrama de las Organizaciones, son de muy distinta naturaleza y función.
Limitándonos a los más significativos podemos citar:

1) Los órganos unipersonales (Secretario General, Director General), llamados a desempeñar

funciones administrativas como principal funcionario de la Organización y jefe de la Secretaría. A
estas funciones pueden venir añadidas las político-diplomáticas y de representación de la
Organización. Así, el Secretario General de Naciones Unidas es elegido por la Asamblea General a
recomendación del Consejo de Seguridad (art. 97 de la Carta), susceptible de veto de sus
miembros permanentes (el más reciente fue el de Estados Unidos en catorce rondas sucesivas
para impedir la reelección del egipcio B. Boutros-Ghali, 1997). La Carta (art. 99) confiere al
Secretario General el crucial cometido de llamar la atención del Consejo respecto de cualquier
asunto que en su opinión pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales, debiendo por
otro lado desempeñar en este u otros ámbitos las funciones que le encomienden los órganos
políticos de la Organización (art. 98).

2) Los órganos colegiados con funciones de decisión, gestión y ejecución, particularmente

importantes en Organizaciones de integración. Mención especial merece la Comisión de la UE, que
encarna el interés general y cuyos miembros (comisarios) son estatutariamente 15 15
independientes. Entre sus competencias destaca su (casi) monopolio de la iniciativa legislativa. El
nombramiento del Presidente y de los miembros de la Comisión –que responden colegiadamente
ante el Parlamento Europeo- resulta de un procedimiento relativamente complejo (arts. 17 y 18
TUE).

3) Los tribunales internacionales, que pueden ejercer un abanico de competencias: contenciosas,

por las que resuelven controversias entre Estados miembros a través de decisiones vinculantes;
consultivas, mediante las que emiten dictámenes sobre las cuestiones jurídicas que le sometan los
órganos autorizados de la Organización; constitucionales, relativas al control del respeto del
Derecho originario en la adopción de decisiones por la Organización; y administrativas para dirimir
los litigios entre la Organización y sus funcionarios. Emblemática es la Corte Internacional de
Justicia, órgano judicial principal de NU (arts. 7 y 92 de la Carta), con competencias contenciosas y
consultivas. Pero son las Organizaciones de integración las que se distinguen por contar con
tribunales de justicia con amplias competencias (caso del Tribunal de Justicia de la UE).

4) Los órganos parlamentarios compuestos con representantes de los pueblos de los Estados
miembros que, o bien son reclutados por y entre los miembros de las Asambleas y Cámaras
legislativas nacionales (caso de la Asamblea del Consejo de Europa), o bien son elegidos por
sufragio universal y directo, procedimiento que desde 1979 se aplica para la designación de los
miembros del Parlamento Europeo. Las competencias atribuidas a los órganos parlamentarios de
las Organizaciones Internacionales pueden oscilar entre un modesto papel consultivo y un poder
de codecisión en la formación de normas, lo que los acerca, aunque sin identificarlos, con las
funciones legislativas desempeñadas por sus congéneres en los ordenamientos internos, como
paso a paso se viene reconocido al PE, a través de las sucesivas reformas de los Tratados
constitutivos, mediante la ampliación de los ámbitos materiales de codecisión con el Consejo
(calificado en el Tratado de Lisboa proceso legislativo ordinario).

Métodos de adopción de decisiones

En el ámbito de sus competencias todas las OI tienen la facultad de expresar mediante actos de
sus órganos una voluntad propia, distinta desde el punto de vista jurídico de la de sus miembros.
Tales actos resultan de procedimientos y métodos de votación diversos: unanimidad, mayorías –
simple, absoluta o cualificada- consenso…Su examen adquiere particular interés en relación con
los órganos intergubernamentales.

La regla de la unanimidad es en la actualidad minoritaria, prevista sólo en los tratados

constitutivos de algunas Organizaciones regionales y/o de fines específicos (por ejemplo, OCDE,
OTAN). Su ventaja: asegurar la igualdad formal entre todos los Estados miembros y garantizar que
ninguno de ellos quedará vinculado por una decisión adoptada sin su consentimiento, lo que al
tiempo propicia su observancia voluntaria. Pero aquí reside igualmente su principal lastre, el veto
de facto que tiene cada Estado miembro y el bloqueo del proceso decisorio que su ejercicio puede
implicar. Esto explica que la mayoría de Organizaciones que mantienen la unanimidad en sus
tratados constitutivos modere su efecto paralizador –advertido en el mismo tratado o deducido de
su práctica establecida impidiendo que la abstención impida la decisión. Lo normal en este caso es
que los efectos vinculantes del acto –si los tiene- se circunscriban a quienes votaron a favor
(principio de unanimidad fraccionada)

De conformidad con las previsiones de los tratados, la regla de las mayorías es el método más
frecuente de adopción de decisiones, pudiendo graduarse en función de la importancia de la
cuestión. Así, la Asamblea General distingue entre cuestiones importantes, sometidas a 16 16 una
mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes (cuestiones entre las que se
enumeran las relativas al mantenimiento de la paz, la admisión de nuevos Estados miembros, la
elección de los representados en los órganos selectivos… art. 18.2 de la Carta) y otras cuestiones
(incluida la determinación de cuáles son importantes) que se deciden por mayoría de miembros
presentes y votantes.

El sistema de mayorías facilita la adopción de decisiones proporcionando dinamismo y autonomía

a la Organización frente a los Estados miembros. Su mayor inconveniente estriba en que la minoría
reluctante pueda impedir en la práctica la aplicación eficaz de la decisión si entre los reticentes se
encuentran quienes por su poder y recursos deberían asegurar su cumplimiento. Es por eso que,
para evitar la frustración con un rimero de victorias pírricas, se confiere a veces distinto valor al
voto de los miembros, bien acudiendo al voto ponderado (procedimiento adoptado en la UE para
la formación de la voluntad del Consejo por mayoría cualificada), bien confiriendo a determinados
miembros el derecho de veto, del que disfrutan, por ejemplo, los cinco miembros permanentes
del Consejo de Seguridad, cuyo voto afirmativo se requiere para la adopción de decisiones en
asuntos que no sean de procedimiento, si bien, según una práctica establecida que ha hecho
costumbre, su abstención no equivale a veto.

El consenso es el procedimiento de adopción de decisiones sin voto, que supone la búsqueda de

un compromiso o acuerdo general mediante una concertación de los miembros que evite la
objeción dirimente. Son excepción los tratados que lo prevén como método de adopción de
decisiones (por ejemplo, el Acuerdo OMC, 1994, art. 9). Sin embargo, su práctica se extendió a
partir de la década de los sesenta, particularmente en las Organizaciones universales, a fin de
lograr decisiones aceptadas por todos los grupos de Estados, renunciando los países en desarrollo
a prevalerse de su mayoría en los órganos plenarios (donde un Estado es un voto), a cambio de
lograr el apoyo de los más poderosos. De esta manera se extrema la condición residual de las
mayorías previstas en los instrumentos constitutivos para la adopción de decisiones que, no
obstante, podrán activarse caso de no lograrse el ansiado consenso.

Si evitar las minorías discrepantes es la ventaja del consenso, su mayor inconveniente puede estar
en la ambigüedad e imprecisión de los compromisos asumidos. Buena prueba de ello son los
problemas de interpretación que presentan a menudo las decisiones o resoluciones adoptadas sin
votación.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES

1. CONCEPTO Y CARACTERES GENERALES

La existencia de una diversidad de formas de organización internacional unido al hecho de la
creciente vinculación e interdependencia que se está operando entre ellas, no debe impedirnos
desarrollar un marco teórico gracias al cual podamos comprender la naturaleza y los rasgos
específicos de cada una de las distintas categorías para poder, más tarde, analizar lúcidamente el
complejo mundo de las organizaciones internacionales.

Partiendo de esta consideración preliminar podemos definir a las organizaciones internacionales

gubernamentales, según VIRALLY, como: «Una asociación de estados, establecida por un acuerdo
entre sus miembros y dotada de un aparato permanente de órganos, encargado de perseguir la
realización de objetivos de interés común por medio de una cooperación entre ellos»

A partir de esta definición, el propio VIRALLY señala cinco características propias de la OIG que
permiten diferenciarlas de otras formas de organización internacional. Estas características son:

A) Base interestatal.

Las organizaciones intergubernamentales se caracterizan porque sus miembros son los estados,
representados habitual, pero no exclusivamente, por sus gobiernos. Ésta presencia de los estados
en la génesis, evolución y extinción de toda OIG es el fundamento de sus principales
potencialidades y limitaciones como actores internacionales y, en todo caso, permite cualificarlas
respecto de aquellas otras formas de organización en las que sus miembros son colectividades no
estatales.

La base interestatal de las OIG es la que ha permitido que éstas alcanzasen un «status» jurídico
internacional muy tempranamente, lo que ha favorecido su desarrollo cuantitativo y cualitativo.
Pero este sustrato interestatal es también la causa última de sus condicionamientos, pues en la
medida en que el Estado es la forma más evolucionada o completa de organización del poder
político-económico, todo incremento del poder y de las capacidades de la OIG en el plano
internacional implica una tensión o conflicto con los estados. Ésta tensión únicamente puede
resolverse favorablemente para las OIG mediante una renuncia, expresa o implícita, de los propios
estados al, ejercicio de sus poderes respecto de determinadas esferas o ámbitos de competencias
en el plano internacional.

B) Fundamento voluntarista

Las OIG presentan también la nota diferenciadora del voluntarismo en relación con su constitución
y funcionamiento. Naturalmente esta no es una característica exclusiva de las OIG, ya que, como
hemos indicado, es común a las restantes formas de organización internacional. No obstante, este
rasgo no es extensible a otras categorías de actores internacionales, como por ejemplo la opinión
pública internacional. En todo caso, el fundamento voluntarista de las OIG contrasta con
determinados tipos de vinculación jurídico-política entre distintas comunidades estatales y
centradas en la coacción o dominación de unas sobre otras. Tal vez la fórmula imperial, el imperio,
sea la institución que mejor responda a este modelo de integración interestatal compulsiva.
La fundamentación voluntarista de las OIG presenta una doble dimensión que debemos
considerar. Por una parte, nace y provoca unos efectos jurídicos internacionales que afectan tanto
a las propias OIG como a sus estados miembros. Por otra, pone de manifiesto la necesidad y
utilidad de las relaciones de cooperación interestatal.

C) Existencia de un aparato de órganos permanentes

Las OIG muestran una estructura de órganos permanentes, soporte indispensable para garantizar
la estabilidad y duración temporal de las relaciones de cooperación entre sus estados miembros.
Gracias a esta estructura orgánica permanente, toda OIG puede adoptar y ejecutar sus decisiones
y tratar de alcanzar los fines y objetivos para los que se constituyó, ordenando y orientando sus
recursos humanos, jurídicos y materiales.

La estructura orgánica permanente es, por tanto, un elemento necesario de toda OIG y permite
diferenciarlas de aquellas otras formas de asociación o interacción cooperativa entre los países
que, fundándose en éstas, carecen, sin embargo, de una durabilidad o estabilidad en el tiempo
respecto de sus actuaciones. Este es el caso del Movimiento de Países No Alineados en su primera
etapa de existencia (desde la Conferencia de Belgrado en 1961, hasta la Conferencia de Argel en
1973). Esta es también una de las diferencias más apreciables entre las OIG y las Conferencias
Internacionales que muestran un carácter ocasional o esporádico, bastando como ejemplos
significativos la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE); las SALT (Strategic
Arms Limitation Talks) I y II; las Conferencias de Nación celebradas en Bucarest (1973) y México
(1984), o la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo
(1972), etcétera.

D) Autonomía decisional y funcional

No obstante todo lo expuesto con anterioridad, difícilmente podrían ser consideradas las OIG unos
auténticos actores internacionales diferentes de sus estados miembros si no gozasen de una cierta
autonomía decisional y operativa distinta de la de aquéllos. Esta autonomía de las OIG encuentra
su expresión jurídica en el reconocimiento que el Derecho Internacional Público realiza de su
personalidad y capacidad jurídicas diferenciadas de las que atribuyen a los estados miembros.
Ahora bien, esta autonomía decisional y funcional de las OIG no cabe considerarla de modo
absoluto, de tal modo que los países que forman parte de ellas ejercen, efectivamente, una
influencia, mayor o menor según los casos, sobre sus actuaciones, pero esta afirmación,
lógicamente, también cabe formularla en sentido contrario.

Desde el punto de vista decisional, el grado de participación de todos y cada uno de los estados
miembros en el proceso mediante el cual los órganos adoptan y ejecutan sus decisiones se
encuentra perfecta regulado en los estatutos y normas de funcionamiento interno de las OIG. En
efecto, ya se trate de un sistema de representación igualitario o ponderado, permanente o por
elección; ya se utilice un sistema de votación mayoritario (con o sin derecho de veto) o por
unanimidad; lo cierto es que en cada OIG las decisiones adoptadas en el seno de sus órganos,
aunque fundamentadas en las decisiones de los países miembros, no son necesariamente la
simple y mecánica reproducción de éstas, y en último extremo, no lo son en mayor medida que en
otros actores internacionales, incluidos los propios actores estatales.

Desde la perspectiva funcional, tampoco podemos identificar a las OIG como meros instrumentos
o «correas de transmisión» de la política exterior de los estados miembros. En efecto, las OIG
poseen su propia burocracia, reclutada por y al servicio de éstas, con una capacidad de actuación
internacional, dentro del marco de las competencias jurídicas reconocidas a las OIG que resume la
propia autonomía funcional de tales OIG. Naturalmente la capacidad decisional y la autonomía de
funcionamiento de cada OIG varía enormemente, según su propia ordenación orgánica, las
competencias que le han sido atribuidas y los recursos puestos a su disposición.

Sin embargo, podemos afirmar que en la medida en que los órganos y funcionarios de la OIG
deben atender esencialmente los objetivos comunes y generales para los que se constituyó esta,
no pueden actuar exclusivamente al servicio de los intereses de un estado ó de un reducido
número de países miembros. Ahora bien, en algunas OIG los Estados miembros gozan de una
representación desigual en sus órganos que se traduce en una desigualdad de derechos,
especialmente respecto del derecho de votación, pero también de obligaciones, sobre todo de las
contribuciones económicas necesarias para el mantenimiento de la Organización y de su personal.

En tales circunstancias sería erróneo pretender desconocer que el funcionamiento de la

Organización y de sus funcionarios conduce, frecuentemente, a una actuación preferente en favor
de los miembros que gozan de mayor representatividad, pero análogamente ello no puede nunca
interpretarse en la línea de considerar a la OIG como un mero agente internacional de los
objetivos e intereses de tales estados. Un análisis detenido de la evolución experimentada por la
ONU y sus principales órganos, Asamblea General y Consejo de Seguridad, nos mostraría
inmediatamente lo inadecuado que resulta adoptar puntos de vista extremos en estas cuestiones.

En definitiva, todas las OIG, gozan de una doble autonomía, decisional y operativa, que demuestra
su naturaleza de verdaderos actores internacionales diferentes de los estados que las integran.
Esta autonomía se encuentra, sin embargo, con un distinto grado de desarrollo y una diversa
regulación según consideremos cada una de las OIG.

E) Función de cooperación interestatal.

Aunque todas las OIG presentan unos objetivos o fines específicos (políticos, económicos,
técnicos, militares, ideológicos, humanitarios, etc.), en virtud de los cuales podemos llevar a cabo
una distinción entre ellas, existe un sustrato común a todas que conviene destacar: todas las OIG
contribuyen al desarrollo de unos vínculos de cooperación entre los Estados.

En razón de esta notable diferencia entre ambas formas de cooperación entre los estados, la
mayoría de las OIG nacen exclusivamente de procesos agregativos y únicamente un reducido
número de organizaciones surgen y se desarrollan siguiendo fórmulas de integración. Desde esta
perspectiva, rechazamos las tesis de aquellos autores para quienes la cooperación interestatal a
través de organizaciones internacionales especializadas en un limitado número de funciones
contribuye, facilita o conduce a la integración entre los países miembros.

La denominada «integración funcional» entre los estados, defendida por autores como HAAS o
LEWIS subestima el hecho de que en toda integración entre estados resulta necesaria, además de
la cooperación funcional, una firme voluntad política capaz de nutrir el proceso de transferencia
de competencias que hasta entonces formaban parte íntegra de la soberanía de los estados a los
órganos de la entidad supraestatal.

Del conjunto de consideraciones realizadas en torno al fenómeno de las OIG se desprende una
conclusión que ha sido ya apuntada por VELLAS y que compartimos plenamente:

«Las OIG operan un cambio sociológico profundo que no sólo es de grado sino de naturaleza por
cuanto no sólo se pasa, a través de ellas, de un marco cerrado, el mareo estatal, a otro más
amplio, sino a un manco abierto, a la sociedad humana en su totalidad. Ellas operan el paso de lo
particular a lo universal».

2. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN

Dada la diversidad y el elevado número de OIG que han proliferado desde el final de la Segunda
Guerra Mundial, su estudio y comprensión nos obliga a determinar unos criterios de clasificación
basados en algunos de los rasgos principales de estas organizaciones. Desde luego, estos criterios
de clasificación son múltiples, y atendiendo a la consideración de cada uno de ellos una misma
organización puede encuadrarse en una u otra de las categorías propuestas, mostrándonos al
mismo tiempo las analogías y diferencias que presenta con otras organizaciones afines.

La mayoría de los autores comparten tres criterios básicos de clasificación de las OIG: el criterio
geográfico o espacial, el criterio funcional y el criterio jurídico.

A) Clasificación por el criterio espacial.

Según este criterio las organizaciones se distinguen por el ámbito espacial o geográfico de
procedencia de sus miembros y en el que ejercen sus competencias. De este modo cabe
diferenciar entre las organizaciones universales, como por ejemplo, la ONU, la UNESCO, la OIT,
etc., que son aquellas organizaciones que agrupan a la totalidad o a una amplia mayoría de los
países que configuran la comunidad internacional, con independencia de su localización
continental o de su filiación geopolítica; las organizaciones regionales, como por ejemplo las
Comunidades Europeas, la OEA, la OUA, la ASEAN, etc., que son aquellas organizaciones cuya
membresía queda restringida a los países de un determinado continente o región geopolítica, y,
por último, las organizaciones mixtas, como por ejemplo, la OPEP o la OCDE, organizaciones que
incluyen a estados de distintas áreas geopolíticas o de distintos continentes, pero que sin embargo
presentan características o intereses comunes en determinados ámbitos (económico, tecnológico,
ideológico, etc.)

B) Clasificación según el criterio funcional

Este criterio distingue las organizaciones intergubernamentales atendiendo a las funciones o
finalidades que tratan de alcanzar y para las que se constituyeron. Podemos diferenciar entre las
organizaciones de funcionalidad .general o política y las organizaciones de funcionalidad técnica o
específica.

Las primeras desempeñan unas funciones diversificadas que afectan al conjunto de cuestiones y
relaciones existentes entre los países, por lo que ningún campo de acontecimientos
internacionales les permanece vedado, traduciendo con ello una significativa voluntad política de
cooperación entre sus miembros. Ejemplos de esta categoría lo constituyen la Sociedad de
Naciones, la ONU, la OUA o el Consejo de Europa.

Las organizaciones con una funcionalidad técnica o específica se caracterizan porque sus
competencias y objetivos se orientan al tratamiento de problemas y relaciones concretas entre sus
miembros, o bien a la prestación de un limitado número de servicios internacionales. Ejemplos de
estas organizaciones lo constituyen la UPU, la OIT, la OMS, la CECA, el Pacto de Varsovia, etcétera.

C) Clasificación por su naturaleza y competencias jurídicas.

Según este criterio resulta ya clásica la distinción entre aquellas organizaciones cuyo
ordenamiento jurídico goza de una supremacía respecto de los ordenamientos jurídicos nacionales
y una especificidad en relación con el ordenamiento jurídico internacional general, del que forma
una parte diferenciada, y que constituyen las denominadas organizaciones supranacionales, frente
a la mayoría de las organizaciones intergubernamentales que carecen de normas jurídicas
susceptibles de imponerse a los ordenamientos jurídicos nacionales y a los ciudadanos de un
modo directo, por lo que podemos denominarlas como organizaciones interestatales. Ejemplo de
las primeras lo constituyen las tres Comunidades Europeas (CECA, CEE y EURATOM), en tanto que
del segundo tipo podemos mencionar la OTAN, el FMI, la ONUDI, etcétera.

Estos criterios de clasificación de las OIG, además de poseer una innegable utilidad, gozan de una
generalizada aceptación entre los internacionalistas. No obstante, y a pesar de ello, preferimos
seguir la clasificación propuesta por VIRALLY que, sin diferir sustancialmente de las anteriores,
enfatiza más algunos de los rasgos generales de las OIG que hemos apuntado con anterioridad.

En primer término, ya hemos señalado que existe una clara diferenciación entre aquellas
organizaciones surgidas de un proceso de integración respecto de aquellas otras que nacen de un
proceso de agregación internacional. En realidad VIRALLY utiliza una terminología más confusa al
distinguir entre las que él denomina organizaciones de cooperación y las organizaciones de
integración. Las organizaciones de cooperación o por agregación, se presentan como agrupaciones
de países cuya finalidad es la de fomentar y propiciar la armonía y coordinación en las relaciones
entre sus miembros mediante la ejecución de acciones y/o programas comunes entre los estados.
Este tipo de organizaciones cuando realizan sus actividades y operaciones, incluso utilizando
fondos y recursos propios, recurren al concurso y colaboración de los gobiernos de los países
afectados, a quienes prestan su apoyo y de quienes reciben múltiples facilidades para el
desempeño de las funciones propias de las organizaciones.
Las organizaciones de integración tienen como principal finalidad potenciar la aproximación entre
los estados miembros mediante la asunción de algunas de sus funciones y competencias hasta
alcanzar, en el límite, la fusión entre los países miembros en aquellos sectores en los que estas
organizaciones desempeñan sus actividades. Esta progresiva fusión de competencias estatales se
mantendrá hasta la plena sustitución de los poderes y personalidad de los estados por parte de los
órganos de la organización en el ámbito de sus competencias específicas.

Ciertamente las organizaciones de integración son mucho más excepcionales que las
organizaciones de cooperación o por agregación, debido, fundamentalmente, al profundo arraigo
de los actores estatales en el contexto internacional y al celo que demuestran muchos de ellos por
su soberanía estatal costosamente alcanzada y reconocida tras un proceso de descolonización, en
muchas ocasiones traumático. A ello habría que agregar las distorsiones engendradas en las
relaciones interestatales por un doble antagonismo, de un lado por motivos político-militares
entre los países integrados en cada uno de los bloques o, por el contrario, en abierta oposición a
ellos. De otra parte, por los antagonismos económicos entre los países industrializados (Norte) y
los países subdesarrollados (Sur). A la vista de estas dificultades no nos puede resultar extraño que
muchos de los intentos de constitución de organizaciones de integración, iniciados durante las
décadas de los años 50 y 60, hayan fracasado abiertamente en sus principales objetivos y
finalidades.

Las OIG pueden también diferenciarse, según VIRALLY, por el grado de apertura que muestran
respecto de la incorporación de los estados que forman parte de la Sociedad Internacional. Según
este criterio podemos distinguir entre las organizaciones mundiales y las organizaciones parciales.
En las primeras el principio rector es el principio de inclusión en virtud del cual tratan de fomentar
la cooperación entre los estados a través de su incorporación y participación activa en los órganos
de la organización. El éxito o fracaso de esta categoría de organizaciones mundiales radica, en gran
medida, no tanto en lograr la incorporación de todos los estados del sistema internacional, cuanto
en alcanzar la participación efectiva de todos los principales estados que desempeñan un cierto
protagonismo mundial como superpotencias o grandes potencias.

Si contemplamos, con una cierta perspectiva histórica, la evolución de algunas organizaciones

mundiales comprenderemos mejor la utilidad teórica de considerar el principio de inclusión en
esta categoría de organizaciones. En efecto, es bien sabido que una de las causas que más
directamente contribuyeron a erosionar el protagonismo de la Sociedad de Naciones durante el
período de entreguerras fue la ausencia, permanente o transitoria, de algunas de las principales
potencias de la época. Comenzando por los Estados Unidos, cuyo presidente WOODROW WILSON
había sido el principal doctrinario de esta organización, y pasando por potencias como Alemania,
Italia, Japón o la Unión Soviética nunca llegaron a coincidir durante todo el tiempo de su existencia
la totalidad de las grandes potencias mundiales. El hecho de que sea precisamente el período
comprendido entre 1926 y 1935 el de mayor eficacia en la actividad desplegada por esta
organización para evitar o dirimir los conflictos internacionales, con el concurso de sus órganos y
por medios pacíficos, la etapa en la que se aprecia el mayor número de potencias mundiales entre
sus miembros, no constituye ciertamente un mero accidente histórico.
Análogamente y al concluir la Segunda Guerra Mundial se constituyó, en 1945, la Organización de
las Naciones Unidas. Esta organización recibió el apoyo y participación de todas las principales
potencias aliadas (Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido, Francia y China), pero en su
documento fundacional se apreciaba una clara vocación de universalidad, tanto respecto del
desempeño de sus actividades como en relación con sus miembros. Esta vocación ha sido
demostrada en los innumerables conflictos en los que ha intervenido desde entonces, pero
también con la incorporación de estados con un indiscutible protagonismo, internacional que por
evidentes razones políticas habían quedado excluidos en el momento de su fundación. Estos son
los casos de España e Italia que ingresaron en 1955, Japón en 1956, la República Federal de
Alemania y la República Democrática alemana en 1973.

Evidentemente, la labor de la ONU se ha ido reforzando internacionalmente a medida que la

práctica totalidad de los estados se ha ido incorporando, aunque también es evidente que ello ha
provocado una mayor complejidad en el funcionamiento de algunos de sus principales órganos,
como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, así como una alteración de la correlación de
fuerzas imperantes en el momento de su creación. En definitiva, el principio de inclusión ha
funcionado satisfactoriamente en la ONU por contraposición a la Sociedad de Naciones.

Este principio opera también en aquellas OIG cuyas actividades y funciones son mucho más
concretas y específicas. En efecto, si tocamos el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI),
observaremos que puede ser considerada como una auténtica organización mundial, aun cuando
en 1948 se retirasen de ella países tan destacados como la Unión Soviética o Checoslovaquia. La
explicación la podemos encontrar en el hecho de que en esta organización se encuentran incluidos
un número de países suficientemente amplio para que el peso de sus economías y recursos
financieros represente un porcentaje absolutamente mayoritario y dominante en el contexto de la
economía mundial. Ello contribuye a que las decisiones adoptadas por el FMI tengan una eficacia
virtualmente universal y terminen imponiéndose, indirectamente, incluso a las economías de los
Estados que no son miembros de esta organización. Idéntico análisis podríamos realizar para la
UNESCO, aunque la reciente retirada de los Estados Unidos y el Reino Unido podría conducir, de
ser seguida por otros estados de semejante importancia cultural y científica, a una parálisis
funcional de esta organización.

Las organizaciones parciales, a diferencia de las anteriores, descansan sobre el principio de

exclusión. Ello se traduce en el hecho de que sus tareas de cooperación entre los países quedan
reservadas a aquellos estados que por compartir ciertas características (territoriales, políticas,
económicas, etc.) o mostrar unos intereses comunes pueden incorporarse a estas organizaciones.
El resto de los estados que carecen de esas características y objetivos quedan constitucionalmente
excluidos de la participación en tales organizaciones, al menos como miembros de pleno derecho.
Contrariamente al supuesto anterior, estas organizaciones dependen en gran medida, para su
propia estabilidad interior y eficacia internacional, de una rígida aplicación de este principio de
exclusión, pues para ellas el riesgo mayor puede surgir de una disolución de sus actividades o de
una parálisis de su funcionamiento como resultado del ingreso masivo de estados con una
diferente configuración e intereses. Ejemplos significativos de este tipo de organizaciones lo
constituyen el Consejo de Europa, en el que España ingresó en 1977 por carecer con anterioridad
de legitimación democrática, la OTAN o las Comunidades Europeas.

Un tercer criterio propuesto por VIRALLY consiste en la consideración de la extensión o amplitud

de las funciones cooperativas desarrolladas por las OIG. Desde esta perspectiva podemos
diferenciar las organizaciones generales de las organizaciones sectoriales. Ciertamente este
criterio coincide sustantivamente con el que hemos formulado con anterioridad en el apartado B
de este mismo epígrafe, por lo que no abundaremos en su explicación sirviéndonos lo señalado
allí.

Más importante y novedoso resulta el cuarto y último criterio de clasificación expuesto por
VIRALLY. Este criterio toma como elemento de análisis la naturaleza de los medios de cooperación
de la organización y las relaciones surgidas entre ésta y sus miembros, es por tanto un criterio
ecléctico pero muy significativo.

De acuerdo con este criterio, se puede formular la siguiente distinción: organizaciones normativas
y organizaciones operativas. Son organizaciones normativas aquellas cuya principal contribución se
realiza en el campo del derecho internacional estimulando su desarrollo, codificación y
actualización, al objeto de facilitar normas jurídicas internacionales y propiciar foros
internacionales mediante los cuales los países miembros puedan desarrollar vínculos de
cooperación o, al menos, de solución pacífica y negociada de sus diferencias. Las organizaciones
operativas, por el contrario, se caracterizan por gozar de una capacidad de gestión y actuación
internacional directa. Esta mayor «operatividad» de las organizaciones internacionales de esta
categoría existe con independencia de que los recursos, humanos o materiales, utilizados sean
exclusivos de la organización o cedidos por países miembros.

La diferencia entre ambos tipos radica en que mientras las organizaciones normativas gozan de
una autonomía normativa, principalmente en el campo jurídico, las organizaciones operativas
gozan de una autonomía funcional básicamente ejecutiva. Naturalmente unas y otras descansan
en una mínima colaboración y contribución de los países miembros para su propia subsistencia.
Análogamente, el carácter predominantemente normativo u operativo de una organización no
significa que no gocen de una cierta capacidad jurídica o ejecutiva, sino más bien que su principal
contribución en el ámbito internacional se produce en la esfera de la producción v aplicación de
normas jurídicas o, por el contrario en el ámbito de la prestación de servicios o de realización de
programas y medidas prácticas de cooperación internacional.

Ejemplo de organizaciones normativas los encontramos en la OCDE, la OIT, el GATT, mientras qué
podemos citar como organizaciones operativas los casos de Banco Internacional de
Reconstrucción y Desarrollo (BIRD), las Comunidades Europeas o la OTAN.

3. CONSTITUCION, PERSONALIDAD JURIDICA, ORGANOS Y FUNCIONES

Las OIG en su condición de actores de base interestatal y fundamentada en un acuerdo de

voluntad cooperativa entre sus miembros, surgen como resultado de un acto o una serie de actos
que gozan de relevancia jurídica y política. Tales actos podemos denominarlos como actos
constitutivos o proceso constituyente de la organización”.

Generalmente las OIG nacen a la vida internacional mediante, la firma y ratificación de un tratado
internacional por parte de los estados fundadores, que de este modo establecen una regulación
jurídica internacional en la que se especifican los objetivos, estructura, funciones y medios,
composición y membresía, sistemas de participación y votación, así como todos aquellos
elementos que, a juicio de los miembros fundadores, permitan determinar las principales
características de cada OIG.

Estos tratados internacionales constitutivos o fundacionales son, al igual que cualquier otro
tratado internacional, normas de derecho internacional que obligan a los estados signatarios entre
sí y frente a tercero países. En determinadas situaciones algunos de estos tratados contemplan la
posibilidad de vincular o llegar a imponerse a países no signatarios del mismo, o a estados que no
participan en la organización internacional que crean. Esto ocurre muy especialmente con la Carta
de las Naciones Unidas, que además de servir como documento jurídico de referencia para la
elaboración de otros muchos tratados constitutivos de OIG es considerado como uno de los
principales fundamentos del derecho internacional convencional posterior a la Segunda Guerra
Mundial. Sus fines y propósitos se consideran vinculantes no sólo para los países miembros sino
también para el escaso número de estados que no participan de la ONU, muy particularmente en
lo concerniente a las actuaciones que amenazan o ponen en peligro la paz internacional y las
medidas que pueden ser adoptadas por los órganos de la ONU.

En línea con lo que acabamos de apuntar, el artículo 34 de la Carta reconoce el derecho del
Consejo de Seguridad de investigar toda controversia o situación que pueda poner en peligro la
paz y seguridad internacionales. En concordancia con este artículo, los artículos 32 y 50 del mismo
documento extienden las competencias del Consejo de Seguridad a los países que no son
miembros de la organización en los siguientes términos: «Art. 32.-E1 miembro de las Naciones
Unidas que no tenga asiento en el Consejo de Seguridad o el Estado que no sea miembro de las
Naciones Unidas, si fuere parte de una controversia que está considerando el C. de S., será
invitado a participar sin derecho de voto en las discusiones relativas a dicha controversia. El C. de
S. establecerá las condiciones que estime justas para la participación de los estados que no sean
miembros de las Naciones Unidas.

Art. 50.-Si el C. de S. tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, cualquier otro
Estado, sea o no miembro de las Naciones Unidas que confrontare problemas económicos,
especiales originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de consultar al C. de S.
acerca de la solución de-esos problemas».

La naturaleza jurídicamente superior de la Carta de las Naciones Unidas parece desprenderse a

tenor del hecho de que su aplicación se hace extensiva no sólo a sus miembros sino también a
otros estados ajenos a la organización.
Ahora bien, la cuestión de los tratados fundacionales y de su valor y alcance jurídico suscita
nuevos y numerosos problemas. Uno de ellos es el relativo a su interpretación, y con ella, a los
poderes y competencias que se le atribuyen a cada OIG.

En efecto, cabe admitir únicamente una interpretación auténtica, es decir, la que explícitamente
determinen en el propio texto del tratado los países signatarios o se puede admitir también,
además de la pura literalidad del texto, una interpretación extensiva en función de los objetivos
atribuidos a la organización y de las competencias necesarias para alcanzarlos. En la actualidad, la
denominada doctrina de las competencias implícitas ha sido aceptada plenamente por el Tribunal
Internacional de Justicia en su famoso Dictamen del 11 de abril de 1949, sobre reparación de
daños sufridos al servicio de las N. U., en donde se afirma que:

«La Organización debe ser considerada como poseyendo estos poderes que, si no están
expresamente enunciados-en la Carta, son por una consecuencia necesaria, conferidos a la
Organización en tanto que esenciales al ejercicio de sus funciones.»

La propia Carta establece en relación con otros tratados constitutivos de la OIG en su artículo 103
que: «En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los miembros de las Naciones
Unidas en virtud de la presente Carta, y sus obligaciones con traídas en virtud de cualquier otro
convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta.»

Además de la Carta de las Naciones Unidas, reguladora de la más importante de las OIG de la
Sociedad Internacional de nuestros días, la mayoría de tales organizaciones poseen en su creación
un documento o tratado internacional, entre los que podemos citar, con referencia a algunas de
las OIG más representativas: el Tratado de Paz de Versalles (1919) que en su 1ª parte incluía el
texto del Pacto de la Sociedad de Naciones y en su XIII parte (arts. 387 á 427) regulaba la creación
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que con posterioridad y durante las XXVI
Conferencia General (1944) y la XXIX Conferencia General (1946) introduciría las necesarias
modificaciones en sus normas constitutivas para adaptar sus funciones e incorporarse,'como
organismo especializado, al sistema de Naciones Unidas.

También se pueden citar con referencia a organizaciones regionales, la Carta de la Organización de

Estados Americanos, aprobada en la IV Conferencia Interamericana de Bogotá de 1948; la Carta de
la Organización de la Unidad Africana, firmada en AddisAbeba en 1963; el Tratado relativo a la
creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 10 de abril
de 1951; el Tratado relativo a la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE), firmado en
Roma el 25 de marzo de 1957 junto con el Tratado relativo a la creación de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica (EURATOM) y el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las
Comunidades Europeas, éste último destinado a establecer como instituciones comunes la
Asamblea, el Tribunal de Justicia y el Comité Económico y Social. Con posterioridad se concluyó en
Bruselas, el 8 de abril de 1965, el Tratado relativo a la fusión de los ejecutivos europeos, por el que
quedaron unificados el Consejo de Ministros y la Comisión de las tres comunidades.
Si la firma y ratificación del tratado internacional constitutivo es la forma ordinaria o habitual de
creación de una OIG, existen también otras formas extraordinarias o excepcionales por las que
puede llegar a constituirse una organización intergubernamental. Una de estas formas es la
aprobación en una Conferencia Internacional del mandato de creación, y en ocasiones la
aprobación del propio estatuto regulador de una determinada OIG. En tales supuestos, y con
independencia de la normativa jurídica que se establezca con posterioridad por la Organización o
sus miembros fundadores, la base jurídica constitutiva de la organización se encuentra en esa
decisión adoptada por los estados participantes en la Conferencia. Entre las OIG creadas siguiendo
esta fórmula excepcional podemos mencionar la Organización Internacional para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) cuya constitución se decidió en la Segunda Conferencia de las NU para la
alimentación y la agricultura, celebrada en Quebec a fines de 1945.

Más claro exponente de esta forma extraordinaria de creación de una OIG lo constituye el caso de
la Organización o Agencia Internacional de la Energía Atómica (OIEA/AIEA). En efecto, tras
múltiples iniciativas, principalmente de los Estados Unidos, la AG de las NU aprobó en su
Resolución 81011X del 4 de diciembre de 1954 la celebración de una Conferencia sobre el empleo
pacífico de la energía nuclear, que tuvo lugar en Ginebra, en agosto de 1955, y en la que se decidió
la elaboración del estatuto de la futura OIEA. A1 año siguiente en la Conferencia celebrada en
Nueva York, durante los días 20 de septiembre a 26 de octubre, se aprobó el Estatuto de la OIEA y
se creó, una comisión preparatoria de la primera conferencia general de la OIEA que se celebró en
Viena en el mes de octubre de 1957.

Desde luego, todas las OIG surgidas de un tratado internacional requieren también una
negociación previa entre todos, o al menos los principales estados fundadores al objeto de definir
y negociar los objetivos, estructura, competencias y medios de la organización a constituir. En la
mayoría de los casos, tales negociaciones, que forman parte integrante del proceso constituyente
de la Organización desde la perspectiva política, se llevan a cabo en el marco de conferencias
internacionales, generales o específicamente convocadas al efecto, y de las que salen los textos de
los tratados internacionales sometidos, con posterioridad, a la firma y ratificación de los estados:
En esta perspectiva, se puede afirmar que las OIG nacen desde el punto de vista jurídico
internacional de un tratado o de una decisión adoptada por una Conferencia Internacional, son
generadas como consecuencia de la negociación y el acuerdo político entre los estados, canalizado
mediante la celebración de reuniones o conferencias internacionales. Es por esta razón que las
distinciones en cuanto a la forma o acto jurídico constitutivo de las OIG, que estamos refiriendo,
pierden gran parte de su significado al considerarlas desde el ángulo politológico o sociológico,
que es el propio de las Relaciones Internacionales.

Existe, finalmente, otra forma excepcional de constitución de una OIG, en virtud de la cual la OIG
surge de una Resolución o decisión adoptada por el órgano de otra OIG ya existente
(generalmente la ONU) o por transformación de la OIG predecesora. Esta forma ha sido utilizada,
ocasionalmente, por la Asamblea General de la ONU para dar origen a nuevas organizaciones,
como ha ocurrido con la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(ONUDI), constituida por la Resolución 2.089/XX del 20 de diciembre de 1965 de la AG. Entre los
casos de constitución de una OIG por decisión y transformación de una Organización precedente
podemos citar el de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), creada por
transformación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), decidida por su
Consejo en 1960 y plasmada en el Tratado firmado el 14 de diciembre de ese mismo año.

Un caso más significativo que el anterior lo constituye la Organización Mundial del Turismo, con
sede en Madrid, y que en su proceso de constitución concurren, de una parte, la Resolución de la
AG de las NU 2.529/XXIV, adoptada el 5 de diciembre de 1969, por la que se insta a los estados
cuyo organismo Nacional oficial de Turismo participase en la Unión Internacional de Organismos
Oficiales de Turismo (organización no gubernamental creada en 1946) a que modifiquen los
estatutos con objeto de convertirla en una OIG De otra parte, y tras esta Resolución, la Asamblea
General Extraordinaria de la UIOOT, celebrada en Méjico en 1970, decide la aprobación de los
Estatutos de la OMT en cuyo artículo 1° se especifica que esta organización intergubernamental
nace por transformación de la UIOOT.

La pluralidad y diversidad de actos o instrumentos jurídicos constitutivos de las OIG responde

tanto a las distintas características de cada una de ellas como a las condiciones jurídicas y políticas
imperantes en el sistema internacional, sometido a una constante dinámica que ha experimentado
una tremenda aceleración en las cuatro últimas décadas. Nada tiene de extraño, por consiguiente,
que ello tenga su reflejo también en las estructuras orgánicas y funcionales de las OIG, respecto de
las cuales vamos a apuntar algunas ideas generales que únicamente pueden servir de guía a la
hora de realizar el análisis de los órganos y funciones de cada OIG y nunca como sustitutivo de
semejante análisis.

Conviene también realizar una advertencia previa a las consideraciones que seguirán. Las OIG son
actores internacionales cualitativamente diferentes de los estados, aun cuando algunas
organizaciones supranacionales tiendan a integrarlos y superarlos, lo que nos debe hacer
reflexionar sobre la inutilidad de trasladar mecánicamente conceptos e ideas surgidos del análisis
jurídico-político del Estado. En efecto, nada más lejos de la realidad que imaginar que las
organizaciones internacionales gubernamentales, al menos tal y como existen en la actualidad e
incluyendo entre ellas a la ONU y las Comunidades Europeas, intentan desempeñar la función de
gobiernos internacionales, sean mundiales o regionales, desplazando las funciones todavía
asumidas por los Estados. Por la misma razón el tradicional principio jurídico-constitucional de
división de poderes utilizado a la hora de estudiar el Estado, o más exactamente ciertas formas de
organización del Estado, tampoco es aplicable automáticamente a las OIG La frecuencia con que
los especialistas en temas internacionales desconocen u «olvidan» esta advertencia ha sido la
causa de no pocos errores en los análisis y no pocas frustraciones intelectuales y políticas al
terminar comparando, consciente o inconscientemente, realidades tan distintas, aunque
vinculadas, como son las OIG y los estados.

Cabe realizar una doble estructura orgánica de las OIG en correspondencia con los dos períodos
históricos que dominan su evolución desde principios del siglo XIX hasta la actualidad:
En la primera etapa, que se extiende aproximadamente desde la creación de la comisión para la
navegación del Rhin en 1815 hasta la constitución de la Sociedad de Naciones en 1919, las OIG
adoptan una estructura bipartita, formada por dos órganos fundamentales: una Asamblea o
Conferencia cuyas principales funciones son simultáneamente deliberantes y decisorias, y una
Secretaría, órgano con funciones de coordinación, ejecución y administración, conjuntamente.
Este es el caso de la Unión Postal Universal, desde su creación en 1874 hasta su revisión
estatutaria en 1947 por la que se establecía, además de los Congresos y de la Oficina
Internacional, el Consejo Ejecutivo, pasándose de la estructura bipartita a la tripartita.
Análogamente podemos mencionar los casos de la Unión Telegráfica Internacional; creada en París
en 1865, y la Unión Radiotelegráfica Internacional, establecida en Berlín en 1906, que en la
Convención de Madrid terminan fusionándose en 1932 para dar origen a la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT)

A partirde la creación de la Sociedad de Naciones se va imponiendo una nueva estructura de las

OIG siguiendo un modelo multipartito habitualmente tri o cuatripartito a imagen de la propia
organización interna de la Sociedad de Naciones. En esta segunda etapa cabe distinguir los
siguientes órganos fundamentales:

Una Asamblea, Conferencia o Parlamento en la que se encuentran representados todos los

estados miembros de la organización. Posee ordinariamente funciones deliberantes, funciones
electivas de los participantes en otros órganos y, en ocasiones, funciones decisorias, rara vez
poseen funciones ejecutivas, y generalmente estos órganos funcionan tanto en pleno como en
comisiones especializadas en función de las diversas materias. Aunque habitualmente funcionan
según el principio de la representación y voto igualitario, existen notables excepciones como en el
caso del Parlamento de las Comunidades Europeas en el que existe una representación ponderada
para los diversos estados.

El modelo de estos órganos asamblearios o parlamentarios se encuentra reflejado en la Asamblea

de la Sociedad de Naciones y, con posterioridad, será recogido por las Naciones Unidas a través de
su Asamblea General. Ahora bien, en su modalidad parlamentaria presenta una nota distintiva
respecto a su modalidad asamblearia, ya que es frecuente que la representación estatal se realice
no por los gobiernos de los países miembros sino por parlamentarios elegidos bien en el seno de
los Parlamentos nacionales (como en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa o en
Parlamento Europeo con anterioridad a 1979) o bien por sufragio universal, directo y secreto
como ocurre actualmente en el Parlamento Europeo (Comunidades Europeas).

Un Consejo o Comité Ejecutivo: su composición suele ser reducida, al menos para las OIG con un
número muy elevado de miembros, aunque tiende a configurarse de forma representativa para las
diversas categorías o agrupaciones de estados miembros.

Constituye el órgano con funciones más netamente decisorias y ejecutivas de las OIG, lo que
frecuentemente va asociado a la atribución de competencias jurídicas y políticas que le permitan
desempeñar tales funciones, pues de ello depende, en gran parte, la eficacia de éste órgano y
también de la OIG de la que forma parte.

Habida cuenta de la importancia del Consejo, así como de las diferencias de poder que suelen
existir entre los estados miembros, la representación y/o participación en el mismo tiende a
reflejar esta desigualdad primando o favoreciendo la permanencia, el voto o ambos elementos
conjuntamente. La representación desigual es la regla general para este tipo de órganos, lo que
permite diferenciarles netamente de los anteriores.

En el caso de la Sociedad de Naciones, el Consejo estaba compuesto por dos tipos de miembros;
miembros permanentes y miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General, pero en
cuanto al voto, tanto unos como otros gozaban de igualdad de voto y en la medida en que las
decisiones eran adoptadas por unanimidad (salvo para los temas de procedimiento, expulsión de
un miembro o aprobación de informes sobre solución de conflictos) cualquier miembro del
Consejo podía bloquear una decisión.

En las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad presenta una doble composición entre sus
miembros, atendiendo a la duración de su participación y al derecho de voto. En relación a la
primera de ambas cuestiones, los miembros se dividen en miembros permanentes (Estados
Unidos, Unión Soviética, Reino Unido, Francia y China) y miembros no permanentes elegidos por la
Asamblea General por un período de 2 años en número de 10, tras la reforma del artículo 23
introducida por la Resolución 1.991/XVIII (1963) que amplió el número de 6, establecido
inicialmente en la Carta.

En cuanto al voto, el artículo 27.1 de la Carta establece el principio de un miembro un voto, ahora
bien, dado que salvo para las cuestiones de procedimiento (artículo 27.2) y para la elección de los
miembros del Tribunal Internacional de Justicia (artículo 10.2 del Estatuto del TLJ) se requiere la
mayoría de 9 votos, incluidos los votos afirmativos de los miembros permanentes, resulta evidente
que los cinco miembros permanentes gozan de un derecho de veto para la casi totalidad de las
cuestiones decididas por el Consejo de Seguridad. Una Secretaría General: es el órgano encargado
de la dirección y coordinación de las funciones administrativas internas y del personal al servicio
de las OIG Con independencia del mayor o menor grado de complejidad de su configuración, así
como del número de funcionarios internacionales de que disponga, está dirigida por un secretario
general designado por la Asamblea, el Consejo o por ambos co9juntamente, entre aquellas
personalidades de los estados miembros que se han destacado por su actividad al servicio de los
objetivos para los que se constituyó la OIG.

No obstante lo anterior, es frecuente que el Secretario General de aquellas organizaciones,

universales o regionales, de finalidad general, desempeñe tareas y funciones diplomáticas y de
mediación entre los Estados miembros, sobre todo en los supuestos de litigios o conflictos, que
exceden de la estricta función administrativa. Esta tendencia hacia la politización, en su acepción
más noble, de la figura del secretario, se aprecia en la Sociedad de Naciones en la que ocuparon la
Secretaría permanente, sucesivamente, sir ERIC DRUMMOND, JOSEPH AVENOL y SEAN LESTER.
Análogamente, en las Naciones Unidas aparece el cargo de secretario general que es nombrado
por la Asamblea General a propuesta del Consejo de Seguridad por un período de 5 años y
susceptible de reelección. Los secretarios generales que se han sucedido desde la creación de la
ONU han sido: TRYGVE LIE (1946-1952); DAG HAMMARSKJÖLD (1953-1961); U THANT (1961-
1971); KURT WALDHEIM (1971-1981); PEREZ DE CUELLAR (1982, hasta la actualidad). Las
funciones político-diplomáticas desarrolladas por todos estos secretarios generales han destacado
más, si cabe, que la difícil y compleja tarea organizativa y administrativa, propia del cargo, de una
de las OIG más extensas y burocratizadas. Conviene recordar en este sentido al secretario DAG
HAMMARSKJÖLD, fallecido en accidente aéreo en 1961 cuando se trasladaba para desarrollar sus
funciones de mediación en la guerra del Congo. En la actualidad merecen destacarse los esfuerzos
del secretario PEREZ DE CUELLAR por evitar el conflicto angloargentino de las Malvinas o el
fracasado intento de lograr una tregua en el conflicto iranoiraquí.

Órganos auxiliares especializados: junto a la estructura orgánica apuntada, la mayoría de las OIG,
poseen una pluralidad de órganos auxiliares o secundarios que se caracterizan por la
especialización en sus funciones orientada a reforzar las actividades de los órganos principales.

Sin duda, uno de los órganos especializados más significativo, aunque no existe en muchas OIG, es
el Tribunal o Corte de Justicia al que se le atribuyen funciones judiciales y funciones consultivas
limitadas al ámbito de las normas jurídicas constitutivas de la OIG o a sus normas reglamentarias, y
con competencias sobre los estados miembros y los órganos de la OIG, o excepcionalmente sobre
terceros estados cuando éstos aceptan su jurisdicción.

La designación de los jueces que integran tales tribunales o Cortes suele ser competencia de la
Asamblea, del Consejo o de ambos tipos de órganos, y aunque recae en juristas de probada
experiencia e imparcialidad de los países miembros, una vez nombrados y durante su mandato
gozan de absoluta independencia respecto de sus países de origen en el ejercicio de sus funciones
judiciales.

La creación de estos Tribunales responde a la necesidad y utilidad de lograr la solución de los

litigios o conflictos entre los estados mediante la aplicación del Derecho Internacional de forma
pacífica y justa que permita la exclusión del recurso a la fuerza o violencia bélica. Ya en el artículo
14 del Pacto de la Sociedad de Naciones se contemplaba la constitución de un Tribunal
Permanente de Justicia Internacional que se llevó a cabo tras la aprobación de su estatuto en
1920. Este Tribunal llevó a cabo una intensa labor en los primeros años de la Sociedad de Naciones
interviniendo en algunos asuntos contenciosos importantes, como el Asunto sobre la Alta Silesia
polaca que enfrentaba a Polonia y Alemania; el Asunto del Lotus entre Francia y Turquía.

A medida que algunas de las principales potencias se retiraron de la Sociedad decayó también la
eficacia del Tribunal.

En el marco de la ONU se estableció el Tribunal Internacional de Justicia integrado por IS jueces, y

cuyas funciones judiciales y consultivas vienen reguladas en el Estatuto anexo a la Carta, que
forma parte de la misma, así como en sus artículos 92 a 96. Otros ejemplos significativos son el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que conoce de los contenciosos surgidos por la
aplicación de los tratados constitutivos así como de las normas jurídicas comunitarias derivadas de
éstos, y que goza también de una función consultiva e interpretativa de los tratados fundacionales
aplicable directamente en la jurisdicción nacional a través de las sentencias prejudiciales por las
que los jueces nacionales recaban del Tribunal de Estrasburgo la interpretación de las normas
comunitarias que se vean obligados a aplicar en sus procesos.

También el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa goza de competencias
judiciales, en materia de Derechos Humanos, supranacionales para aquellos estados miembros
que, como España, forman parte de dicha organización.

Junto a estos órganos de carácter judicial existen en algunas OIG, como ocurre en el seño de la
OUA, Comisiones Arbitrales, de conciliación o de mediación, cuyas funciones son diferentes,
aunque próximas, y se orientan también a la solución pacífica de conflictos entre estados.

Por último, en cada OIG existen una pléyade de órganos especializados de carácter técnico
(económico, cultural, social, etc.), cuya composición suele variar notablemente detinos casos a
otros, pero cuya principal función es la de elaborar y preparar los proyectos de decisiones o
normas que deberán aprobar los órganos principales, así como, en ocasiones, supervisar su
ejecución o aplicación.

Las anteriores consideraciones generales sobre la estructura orgánica de las OIG no pretenden ser
exhaustiva sino más bien indicativa, lo que obliga en cada caso a investigar y analizar las
características organizativas propias de cada una de ellas.

Por último, conviene dejar constancia expresa de que las OIG gozan de personalidad jurídica
internacional, lo que implica que gozan de la capacidad de asumir derechos y obligaciones con
arreglo al Derecho Internacional Público, en la medida en que unos y otros sean necesarios para el
desempeño de las funciones que les han sido encomendadas. La conocida sentencia del Tribunal
Internacional de Justicia de 11 de abril de 1948, sobre reparación de daños sufridos al servicio de
las Naciones Unidas, especificaba al respecto: «El Tribunal llega a la conclusión de que la
Organización es una persona internacional (...) Lo que significa es que es un sujeto de derecho
internacional, capaz de poseer derechos y deberes internacionales, y que tiene capacidad para
hacer valer sus derechos mediante reclamaciones internacionales.»

Desde luego la personalidad y capacidad jurídicas de las OIG, aunque deriva de la voluntad de los
estados fundadores, plasmada en su documento constitutivo, no se agota ni puede identificarse en
sus efectos únicamente ante los estados miembros, sino que se extiende a la totalidad de los
estados de la comunidad internacional. La trascendencia de esta consideración se aprecia con
todo rigor al considerar la multiplicidad de actos jurídicos en los que pueden intervenir las OIG.

Así, por ejemplo, pueden concluir tratados internacionales con otras OIG. o con los propios
estados (entre los que destacan los acuerdos de Sede en los que se regulan las condiciones de
establecimiento de las sedes de las OIG y las inmunidades y privilegios, tanto para aquellas como
para los funcionarios internacionales en el desempeño de las actividades que les son propias);
pueden adoptar resoluciones y normas jurídicas obligatorias; pueden defender sus derechos,
tanto frente a otras OIG como respecto a terceros Estados, ante los tribunales internacionales; en
definitiva, los OIG son desde la perspectiva jurídica auténticos sujetos del Derecho Internacional
Público netamente diferenciados de los estados sean o no miembros de aquéllas.

4. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES Y EL CONCEPTO DE

SUPRANACIONALIDAD

A pesar de lo generalizado que está el paradigma de la «superestatalidad» de las OIG,

particularmente cuando se hace mención de la ONU, lo cierto es que estas organizaciones no
surgen para descalificar o sustituir al Estado, sino para complementarlo en muchas de sus
actividades y, de modo indirecto, para consolidarlo como actor nuclear de la vida internacional.
Lógicamente, tampoco cabe una concepción radicalmente opuesta a la anterior, en virtud de la
cual las OIG no serían más que meros instrumentos al servicio de la política exterior de los estados
y de sus gobiernos, pues, como ya hemos apuntado, esta perspectiva desconoce la auténtica
naturaleza jurídico-política de las OIG.

A la vista de tales planteamientos teóricos, no resulta extraño que con frecuencia se observe la
utilización indistinta y confusa de los términos de internacionalidad x supranacionalidad al estudiar
el rico, multiforme y complejo mundo de las OIG., confusión que resulta imperativo clarificar con
objeto de impedir, bajo discusiones aparentemente semánticas, la introducción subrepticia de
alguno de los paradigmas mencionados.

El calificativo de internacionalidad, propio de todas las OIG, encierra una doble realidad que debe
considerarse simultáneamente. De una parte supone la participación de una pluralidad de estados
(por lo que sería más correcto hablar de interestatalidad) en la génesis y en el desarrollo de las
OIG. Claro está que esta participación de los Estados miembros implica un cierto grado de
condicionamiento o mediatización de las decisiones y actividades de las OIG, por algunos o la
totalidad de los mismos, pero adviértase que influencia, condicionamiento o mediatización no
debe confundirse con suplantación o anulación de la realidad de las OIG, ni de sus capacidades
decisionales y funcionales en el plano internacional.

Al llegar a este punto, conviene hacer una breve reflexión sobre el Estado, pues también éste,
como todo grupo social, se encuentra influido y condicionado en sus decisiones y acciones
exteriores por los distintos grupos que le dan vida y en los que descansan (burocracias, partidos
políticos, clases sociales, opinión pública nacional, etc.), a pesar de lo cual no discutimos la
autonomía internacional del Estado en relación con tales grupos. Resulta obvia la inconsistencia
teórica de quienes reconociendo dicha autonomía en el plano internacional al Estado pretenden
negársela a las OIG.

Esta reflexión nos introduce directamente en la segunda realidad asumida por el concepto de
internacionalidad, a saber: capacidad autónoma de decisión, normación y actuación de las OIG en
el marco genérico de la Sociedad Internacional. La internacionalidad predicada respecto de las OIG
debe considerarse tanto respecto de su composición como respecto de sus efectos, tanto en el
plano jurídico como en el político.

Sin embargo, aunque la internacionalidad es un rasgo común a todas las OIG, ello no nos debe
impedir establecer una gradación de esa internacionalidad a tenor bien de su composición,
distinguiendo entre organizaciones internacionales universales o regionales, o de sus efectos,
organizaciones internacionales normativas u operativas. La aparición de algunas organizaciones
intergubernamentales con singulares características en su autonomía, que desbordaban el marco
tradicional propio del concepto de internacionalidad, indujo la acuñación de un nuevo término: el
de supranacionalidad.

La introducción del concepto de supranacionalidad, como cualitativamente distinto del de

internacionalidad, aparece asociado a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero. Este término es utilizado ya en 1929 por Sir ARTHUR SALTER en el marco de su obra sobre
los Estados Unidos de Europa, pero será ROBERT SCHUMAN quien lo aborde detenidamente al
presentar su proyecto de creación de la Comunidad del Carbón y del Acero (Plan Schuman) ante la
Asamblea Nacional Francesa en 1950. En dicha ocasión SCHUMAN afirmará qué entiende por
supranacional en los siguientes términos: «La esencia de nuestra propuesta consiste en crear, más
allá de las soberanías nacionales, una autoridad supranacional, una autoridad común a los países
participantes, una autoridad que constituye la expresión de la solidaridad entre estos países y
mediante la cual realicen una fusión parcial de sus soberanías nacionales. (...)

La autoridad supranacional será independiente en sus decisiones, tanto con respecto a los
gobiernos como respecto a intereses particulares».

Esta idea de la supranacionalidad se encuentra recogida en el artículo 9, párrafos 5° y 6° del

Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, referida a la Alta Autoridad, respecto de
la cual se afirma lo siguiente:

«Los miembros de la Alta Autoridad ejercen sus funciones con plena independencia, en el interés
general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes no solicitarán ni aceptarán
instrucciones de gobierno ni de organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el
carácter supranacional de sus funciones».

Y aunque es cierto que no aparece explícitamente mencionado en los restantes Tratados y

documentos comunitarios, es constatable su influencia en la filosofía y principios fundamentales
que regulan la estructura y funciones de órganos tales como la Comisión y el Tribunal de las
Comunidades Europeas.

Por otro lado, el hecho de que en otras OIG no consideradas supranacionales, se puedan
encontrar normas jurídicas en las que se predique la independencia de sus órganos y funcionarios
respecto de los estados miembros, como ocurre con el artículo 100 de la Carta de las Naciones
Unidas, en el que se regula la independencia del secretario general y de los funcionarios de la
Secretaría General, en términos similares a los enunciados para la Alta Autoridad", no cuestiona la
verdadera sustantividad teórica del concepto de supranacionalidad respecto del de
internacionalidad, ya que como veremos la supranacionalidad no se reduce, exclusivamente, a la
independencia funcional aunque, evidentemente, la presupone.

El propio ROBERT SCHUMAN desarrollará la idea de supranacionalidad, ya apuntada con

anterioridad, en el prólogo a la obra de REUTER sobre la CECA" en donde escribirá:

«Con razón acepta la noción de lo "supranacional". Ningún otro vocablo podría exponer mejor la
nueva idea que se trata de expresar, distinguiéndola de todas las categorías admitidas
tradicionalmente. Lo supranacional se sitúa a igual distancia entre, de una parte, el individualismo
internacional, que considera intangible la soberanía nacional y no acepta como limitaciones de la
soberanía sino obligaciones contractuales, ocasionales y revocables; por otro lado, el federalismo
de estados que se subordinan a un super-Estado dotado de una soberanía territorial propia. La
institución supranacional, como es nuestra Comunidad, representada por la Alta Autoridad, no
posee las características de un Estado; pero detenta y ejerce ciertos poderes soberanos. Es
independiente frente a los gobiernos nacionales, dentro de los límites del Tratado; esta
independencia es irrevocable, al igual que lo es la transferencia de competencias que la origina. El
Tratado confiere a la Comunidad una función propia; no la ejerce a título de delegación por cuenta
de los estados adherentes. La Alta Autoridad no es responsable ante los gobiernos, sino ante
instituciones de la Comunidad (Asamblea, Tribunal); la declaración del 9 de mayo de 1950 había ya
previsto "vías de recurso " contra las decisiones de la Alta Autoridad».

A tenor de estos textos observamos que, desde los comienzos de utilización del término
supranacionalidad, los teóricos y dirigentes comunitarios poseen una clara conciencia de la
existencia de unas diferencias esenciales entre el fenómeno comunitario, al que ge calificade
supranacional, respecto a las diversas experiencias hasta entonces realizadas, en el marco de las
organizaciones intergubernamentales, calificadas por el atributo de la internacionalidad, y ello a
pesar de que no exista unanimidad doctrinal sobre cuáles sean los verdaderos elemento
definidores del concepto de supranacionalidad.

En efecto, para REUTER la supranacionalidad supone la conjugación de tres elementos o notas

específicas:

1) La independencia de las instituciones (comunitarias) frente a los gobiernos nacionales.

2) Transferencia de competencias de los Estados a la Comunidad.

3) Establecimiento de relaciones directas entre los órganos de la Comunidad y los particulares.

GUGGENHEIM añadirá un cuarto elemento: la amplitud de las competencias propias de los

órganos comunitarios`. Por su parte, MEDINA resumirá todos estos elementos en una sola nota
distintiva, a saber: la validez inmediata, es decir, sin ningún acto de aceptación o transformación
por los estados, de las decisiones (reglamentos, directrices, etc.) adoptadas por los órganos
comunitarios en la esfera interna de los estados.
Todas estas precisiones teóricas, con ser importantes y clarificadoras, poseen una cierta limitación
derivada del excesivo énfasis jurídico que se le atribuye al concepto de supranacionalidad.
Estimamos que un adecuado análisis de este fenómeno debe contemplarse, simultánea y
complementariamente, desde una doble perspectiva: jurídica y politológica, gracias a la cual
podemos profundizar tanto en lo que es, es decir, en sus elementos definidores, como en aquello
que no es la supranacionalidad, y por consiguiente en sus carencias y limitaciones.

Desde el punto de vista jurídico internacional, coincidimos con MEDINA en que la

supranacionalidad implica o se resume en la aplicabilidad inmediata o directa de que gozan las
normas establecidas por los órganos de la OIG en la esfera interna de los estados miembros de
forma permanente, y no de modo esporádica. En efecto, a diferencia de las organizaciones
exclusivamente internacionales, es decir, no supranacionales, en las que la inmediatez normativa,
desde el punto de vista de su obligatoriedad, existe respecto de los estados pero no respecto de
los ciudadanos de tales estados miembros que sólo quedan obligados en la medida en que cada
Estado, en uso de su soberanía, acepta o recibe como parte de su ordenamiento jurídico interno la
norma internacional, de ahí la importancia de los actos de ratificación de las normas
internacionales convencionales (tratados) así como del derecho de cada Estado a establecer
reservas a las mismas. En las organizaciones supranacionales los ciudadanos de los estados
miembros se ven sujetos tanto a las normas jurídicas de sus estados como a las normas jurídicas
emanadas de los órganos supranacionales, sin que el Estado pueda impedir su aplicación y
obligatoriedad directa a sus nacionales, gozando además éstas últimas de una primacía sobre las
normas nacionales en los casos en los que se produzca una colisión o conflicto normativo entre
una y otra legislación.

Evidentemente, tras el elemento jurídico de la supranacionalidad que acabamos de apuntar

quedan subsumidos el 2° y 3° elementos apuntados por REUTER; en cambio, la nota de la
independencia de los órganos supranacionales respecto de los gobiernos de los estados miembros
no es exclusiva del fenómeno de la supranacionalidad, ya que hemos visto que existe también en
órganos de organizaciones estrictamente internacionales, como es el caso de la ONU. Tampoco el
criterio de la amplitud de competencias propias de los órganos supranacionales, señalado por
GUGGENHEIM para el caso comunitario, es definidor de la supranacionalidad en cuanto tal, sino
tan sólo de la extensión o ámbito de efectividad de dicha supranacionalidad. Evidentemente,
cuantas mayores y más relevantes sean las competencias atribuidas a los órganos supranacionales,
más eficaces, profundos e irreversibles serán sus resultados o efectos, pero esta es una diferencia
cuantitativa y no cualitativa.

Si nos trasladamos ahora al ámbito politológico, necesario en nuestra disciplina, el fenómeno de la

supranacionalidad de ciertas OIG debe valorarse como un proceso, como un fenómeno evolutivo y
no como una situación estática.

Así contemplada, la supranacionalidad requiere la concurrencia de tres características particulares:

1. Soberanía de la Organización respecto de ciertas competencias o funciones.

Ciertamente, la soberanía de que gozan los órganos de la entidad supranacional surge como
efecto de la cesión o fusión de las competencias soberanas de los estados, en ciertas áreas o
funciones hasta entonces desempeñadas por ellos, pues no hay que olvidar la exclusividad,
autonomía y plenitud propias de la soberanía de los estados a las que nos hemos referido ya. Sin
embargo, que la soberanía parcial o respecto de ciertas funciones de que goza la organización
supranacional derive de la soberanía estatal no significa que, una vez asumida dicha soberanía por
la organización, no la pueda ejercer e imponer, de modo eficaz y permanente, por encima o con
independencia de los estados miembros.

En efecto, los estados miembros de una OIG son libres para ceder o renunciar a parcelas más o
menos significativas de su poder en beneficio de la organización supranacional, pero una vez
atribuidos tales poderes su ejercicio por los órganos supranacionales no queda sujeto a
condicionamientos o limitaciones posteriores al acto de renuncia de las competencias soberanas
del Estado. Esto tiene su traducción jurídica en la nota de inmediatez de la legislación emanada de
los órganos supranacionales a la que ya nos hemos referido.

La diferencia con las organizaciones internacionales es clara, puesto que en ellas los estados
miembros ejercen un importante condicionamiento o tutela sobre los poderes y funciones de la
organización, en la medida en que sus decisiones y actos deben ser refrendados políticamente por
los estados miembros para alcanzar eficacia, y ello en virtud del hecho claro de que los estados no
han renunciado de forma permanente a las correspondientes parcelas de su poder soberano.

Por otro lado, la soberanía de que goza la organización supranacional carece de plenitud, a
diferencia de la del Estado, lo que entraña que su ejercicio independiente por los órganos de la
misma queda reservado y limitado estrictamente a aquellas competencias o funciones
expresamente determinadas por los estados miembros y, por tanto, le imposibilita su
transformación autónoma, mediante el recurso a una progresiva extensión de sus poderes
soberanos, en una entidad supraestatal.

Bien entendido que con ello no pretendemos negar la posibilidad de que la organización
supranacional pueda constituir una etapa previa para alcanzar la supraestatalidad, por el contrario
creemos que el fenómeno de la supranacionalidad se orienta y puede llegar a culminar en la
creación de un ente supraestatal; lo que negamos es que este proceso pueda desarrollarse sin o
en contra de la voluntad de los estados miembros y por la exclusiva actuación de la organización
supranacional.

A la luz de estas consideraciones podemos distinguir el fenómeno de la supranacionalidad de las

diversas manifestaciones que puede presentar aquel otro de la supraestatalidad. Una organización
supranacional se distingue netamente de una entidad supraestatal de estructura federal por el
hecho de que mientras en ésta todos los poderes no expresamente atribuidos a los estados
federados son competencia exclusiva de la Federación, es decir, la plenitud de la soberanía
pertenece a la Federación, y no a sus miembros, en la organización supranacional sus órganos
únicamente poseen los poderes explícitamente atribuidos por sus estados miembros, son éstos
pues, y no aquélla, los que gozan de la plenitud de soberanía política.

Esta característica aproxima, ciertamente, la organización supranacional a la estructura

supraestatal de corte confedera¡, a la Confederación, que únicamente goza de los poderes que
expresamente se recogen en su tratado constitutivo, pero en cambio tales poderes son
fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, de naturaleza política y/o militar, en tanto
que en la organización supranacional sus poderes son predominantemente jurídicos y sectoriales
(comercio, finanzas, tecnologías, etc.) y únicamente traducen una naturaleza «política» en la
medida en que efectivamente detrás de toda transferencia de competencias soberanas del Estado
a una organización existe una voluntad «política», por especializadas y técnicas que sean las
competencias cedidas. Finalmente, la organización supranacional, al igual que las entidades
supraestatales de carácter federal o confederal, se diferencian de las estructuras supraestatales
imperiales en el hecho definitivo de que éstas surgen de la imposición o dominio de uno de los
miembros sobre los demás, en tanto que aquéllas surgen de la voluntad soberana de los estados
miembros.

2. Operatividad de la Organización:

Si las organizaciones supranacionales gozan de una soberanía normativa y ejecutiva en

determinadas competencias o respecto de poderes expresamente determinados, es indudable
que el ejercicio de dicha soberanía sólo puede lograrse si paralelamente la organización posee los
recursos (humanos, materiales y jurídicos) necesarios y sobre todo, si goza de la independencia
suficiente para utilizar y asignar tales recursos al logro y ejecución de sus decisiones soberanas. En
definitiva, la supranacionalidad exige la operatividad de la organización, tal y como la hemos
expresado al referirnos a la distinción entre organizaciones normativas y operativas.

Desde luego, la operatividad no es una característica única y exclusiva de las organizaciones

supranacionales, pues existe análogamente en muchas organizaciones estrictamente
internacionales, pero sí podemos concluir que es una condición necesaria, una condición «sine qua
non» para que pueda existir con plenitud la supranacionalidad de una organización. Ahora bien,
desde luego la operatividad consustancial a toda organización supranacional no debe entenderse
de modo exclusivo y excluyente, en el sentido de absoluta y total desconexión de sus medios
humanos y materiales (principalmente económicos) respecto de los utilizados por los estados
miembros, semejante valoración de la nota de operatividad, que puede llegar a darse en la
realidad, presupone un planteamiento maximalista demasiado limitativo para el concepto de
supranacionalidad; basta, por tanto, con que la organización goce de una efectiva independencia
(decisional y ejecutiva) en la utilización de sus recursos humanos y materiales garantizada por el
ordenamiento jurídico para que puedan darse los fundamentos de operatividad propios de la
supranacionalidad.

Veámoslo con algunos ejemplos. Con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo se componía de
198 parlamentarios (tras la primera ampliación) designados por los parlamentos de cada Estado
miembro con arreglo al procedimiento previsto en cada uno de ellos (artículos 138-1 del Tratado
de la CEE; 108-1 del Tratado de la CEEA; 21 del Tratado de la CECA y 1 del Tratado sobre
Instituciones Comunes) y distribuidos entre los diversos países miembros del modo siguiente: 36
parlamentarios de cada uno de los siguientes países: República Federal de Alemania, Francia, Italia
y Reino Unido 14 procedentes de Bélgica y los Países Bajos 10 para Dinamarca e Irlanda y/o para
Luxemburgo.

Durante los días 8 y 10 de junio de 1479 se celebraron las primeras elecciones por sufragio
universal, directo y secreto al Parlamento Europeo, de acuerdo con lo previsto en los tratados
fundacionales (artículos 138-3 TCEE; 108-3 TCEEA; 21 TCECA, y 1 y 2 del TIC) y con la decisión del
Consejo de Ministros del 21 de septiembre de 1976, por la que se ampliaba el número de escaños
a 410, lo que supuso la definitiva desvinculación de los miembros de este órgano comunitario de
los respectivos órganos parlamentarios nacionales. No obstante, si bien es cierto que las
elecciones directas al Parlamento Europeo suponen un avance importante en la consolidación de
la independencia y operatividad de este órgano, y de este modo de la supranacionalidad
comunitaria, no puede pensarse que con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo era un simple
órgano de expresión de la voluntad de los parlamentos nacionales, y sin competencias y poderes
efectivos, aunque ciertamente muy limitados.

La agrupación de los miembros del Parlamento Europeo en función de la pertenencia a

determinados partidos políticos en lugar de su procedencia nacional, unido a las competencias
que le reconocían los tratados fundacionales, entre las que destacan el control presupuestario y,
sobre todo, la moción de censura a los miembros de la Comisión contemplada en los artículos 144
del TCEE; 114 del TCEEA y 2 del TIC, testimonian claramente la naturaleza supranacional de este
órgano en contraste con los poderes otorgados a las asambleas o parlamentos de otras
organizaciones internacionales.

Otro tanto cabría referir respecto a la Comisión y al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas con referencia exclusiva a los medios humanos de esta organización. Por otro lado, con
relación a los medios económicos, resulta importante señalar que con la aprobación de la Unión
Aduanera, completada el 1 de julio de 1968, y más tarde con la introducción del Impuesto sobre el
Valor Añadido (primera y segunda directrices del 11 de abril de 1967), se logra desvincular
también el presupuesto comunitario de los presupuestos nacionales de los que se habían nutrido
los fondos comunitarios hasta ese momento.

En definitiva, la nota de operatividad de toda organización supranacional presupone la existencia

de una gradación en cuanto a la procedencia y adscripción de sus recursos humanos y materiales,
que no debe, sin embargo, impedir o condicionar la independencia en la utilización de tales
recursos por parte de los órganos supranacionales.

3. Independencia orgánica y política.

Al igual que apuntábamos para la característica anterior, la nota de independencia orgánica y
política que es esencial en las organizaciones supranacionales no es tampoco exclusiva de ellas,
pues se da en ocasiones en las organizaciones internacionales.

Por independencia orgánica entendemos que los órganos supranacionales no pueden quedar
sometidos, ni depender jurídica, administrativa y funcionalmente más que de otros órganos de la
organización, pero no de los estados miembros o de sus respectivas administraciones públicas. Por
ejemplo, la legalidad de las normas emanadas de la Comisión de las Comunidades puede ser
juzgada exclusivamente por el Tribunal de Justicia de las Comunidades, y cuando debe ser aplicada
por los tribunales nacionales a un caso concreto, éstos deberán recabar del Tribunal de Justicia
comunitario su correcta interpretación a través del recurso prejudicial.

La independencia orgánica no cabe equipararla a la independencia política de los órganos

supranacionales, por cuanto ésta última significa que tales órganos sólo pueden ser sometidos a
un control político en el ejercicio de sus funciones propias (moción de censura, etc.) por otros
órganos de la organización pero nunca de forma directa e inmediata por órganos políticos de los
estados miembros. Desde luego esto no supone una radical y absoluta desvinculación entre la
acción política de los gobiernos de los países miembros y los órganos supranacionales, con
frecuencia las interrelaciones entre unos y otros son más profundas de lo que pueden mostrar los
documentos jurídicos o los análisis teóricos, pero desde luego sí exige apreciar la sutil distinción
entre las influencias y/o condicionamientos políticos de lo que es un control político, en su sentido
estricto, sobre las actividades desarrolladas por los órganos supranacionales.

En resumen, el concepto de supranacionalidad contiene, tanto desde la óptica jurídica como desde
la perspectiva politológica, una serie de elementos o notas definitorias que, tomadas en su
conjunto y no de manera aislada, permiten distinguirlo claramente de otros conceptos afines
como son el de internacionalidad, estatalidad y supra estatalidad.