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exclusiva del Estado, en la medida en que pueden ser objeto de concesin. No hay duda, sin
embargo, de que la responsabilidad de ese sector es del Estado y de que muchas veces est
obligado a invertir directamente.
En la reforma del Estado las actividades que le son exclusivas deben, naturalmente, perma-
necer dentro de su rbita. Podemos distinguir dentro de ella, verticalmente, en su cima, un
ncleo estratgico y, horizontalmente, las secretaras formuladoras de polticas pblicas, las
agencias ejecutivas y las agencias reguladoras. Discutiremos estas instituciones en la seccin
relativa al aumento de la gobernancia a travs de una administracin pblica gerencial.
En el otro extremo, como muestra la figura 1, tenemos la produccin de bienes y servicios
para el mercado. Esta es una actividad que, excepto en el efmero modelo estatista de tipo
sovitico, fue siempre dominada por empresas privadas. Sin embargo, en el siglo XX, el Estado
intervino fuertemente en esta rea, principalmente en el monopolio de los servicios pblicos
objetos de concesin, pero tambin en sectores de infraestructura, industriales y de minera con
elevadas economas de escala. El motivo fundamental por el cual el Estado intervino en esta
rea no fue ideolgico, pero s prctico. Y este motivo prctico tuvo un doble carcter: por un
lado el Estado invirti en sectores en que el peso de las inversiones exceda las posibilidades
del sector privado; por otro, invirti en sectores monoplicos que podran autofinanciarse a
partir de sus elevadas ganancias
14
.
Recprocamente, el motivo principal que llev a la estatizacin de ciertas actividades eco-
nmicas -la falta de recursos en el sector privado-, impuso, a partir de los aos 80, su pri-
vatizacin. Ahora era el Estado el que estaba en crisis fiscal, sin condiciones de invertir y,
por el contrario, necesitando de los recursos de la privatizacin para reducir sus deudas, que
haban aumentado considerablemente. Por otro lado, qued definitivamente en claro que la
actividad empresarial no es propia del Estado, ya que puede ser mucho mejor y ms eficien-
temente controlada por el mercado que por su administracin. Adems de que el control
estatal puede ser ineficiente comparado con el del mercado, presenta tambin el problema
de someter la operacin de las empresas a criterios polticos muchas veces inaceptables y a
confundir la funcin de la empresa, que es la de ser competitiva y obtener ganancias, con la
del Estado, que en el rea econmica puede ser la de distribuir el ingreso. Durante mucho
tiempo estatizacin y privatizacin fueron objeto de amplio debate ideolgico. Hoy ese deba-
te est superado. Existe un relativo consenso de que es necesario privatizar-dada la crisis fis-
cal-, y conviene privatizar, dada la mayor eficiencia y la menor subordinacin a factores pol-
ticos de las empresas privatizadas. El nico sector de la produccin de bienes y servicios para
el mercado donde puede haber dudas legtimas sobre la conveniencia de privatizar es el de
los monopolios naturales. En stos, para poderlos privatizar, es necesario establecer agencias
reguladoras autnomas, que sean capaces de imponer los precios que prevaleceran si hubie-
se mercado.
En el medio, entre las actividades exclusivas del Estado y la produccin de bienes y servi-
cios para el mercado, tenemos hoy, dentro del Estado, una serie de actividades en el rea social
y cientfica que no le son exclusivas, que no implican poder del Estado. Incluimos en esta
categora las escuelas, las universidades, los centros de investigacin cientfica y tecnolgica,
las guarderas, los centros de atencin ambulatoria, los hospitales, las entidades de asistencia
270
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
a carenciados, principalmente a menores y ancianos, los museos, las orquestas sinfnicas, los
talleres de arte, las emisoras de radio y televisin educativa o cultural, etctera. Si su financia-
miento en grandes proporciones es una actividad exclusiva del Estado -sera difcil garantizar
educacin bsica gratuita o salud gratuita universal a partir de la caridad pblica-, su ejecucin
definitivamente no lo es. Por el contrario, estas son actividades competitivas, que pueden ser
controladas no slo a travs de la administracin pblica gerencial, sino tambin y principal-
mente a travs del control social y de la constitucin de cuasi-mercados.
En estos trminos no hay razn para que estas actividades permanezcan dentro del Estado
y sean monopolio estatal. Pero tampoco se justifica que sean privadas -o sea, dedicadas al lucro
y el consumo privado-, ya que son, con frecuencia, actividades fuertemente subsidiadas por el
Estado, adems de contar con donaciones voluntarias de la sociedad. Por eso la reforma del
Estado en esta rea no implica privatizacin sino publicitacin -esto es, transferencia hacia el
sector pblico no estatal-. El concepto de publicitacin fue creado para distinguir este pro-
ceso de reforma del de privatizacin. Y para destacar que, adems de la propiedad privada y
de la propiedad estatal, existe una tercera forma de propiedad relevante en el capitalismo con-
temporneo: la propiedad pblica no estatal. En el lenguaje vulgar es comn la referencia a
slo dos formas de propiedad: la pblica, vista como sinnimo de estatal, y la privada. Esta
simplificacin, que tiene uno de sus orgenes en el carcter dual del derecho -existe el dere-
cho pblico y el privado-, lleva a las personas a referirse a entidades de carcter esencialmen-
te pblico, sin fines de lucro, como privadas. Si definiramos como pblico aquello que est
dedicado al inters general, y como privado aquello que es de inters de los individuos y sus
familias, est claro que lo pblico no puede limitarse a lo estatal, y que fundaciones y asocia-
ciones sin fines de lucro y no dedicadas a la defensa de intereses corporativos sino al inters
general no pueden ser consideradas privadas. La Universidad de Harvard o la Santa Casa de
Misericrdia de San Paulo no son entidades privadas, sino pblicas. Como no son parte del
aparato del Estado, no estn subordinadas al gobierno, no tienen en sus cuadros funcionarios
pblicos, no son estatales. Ciertamente, son pblicas no estatales (o sea, utilizando otros nom-
bres con que son designadas, son entidades del tercer sector, son entidades sin fines de lucro,
son organizaciones no gubernamentales, organizaciones voluntarias).
El espacio pblico es ms amplio que el estatal, ya que puede ser estatal o no estatal. En el
plano del deber ser, lo estatal es siempre pblico, pero en la prctica no lo es: el Estado pre-
capitalista era, en ltimo anlisis, privado, ya que exista para atender las necesidades del prn-
cipe; en el mundo contemporneo lo pblico fue conceptualmente separado de lo privado,
pero todos los das asistimos a las tentativas de apropiacin privada del Estado. Es pblico el
espacio que es de todos y para todos. Es estatal una forma especfica de espacio o de propie-
dad pblica: aquella que forma parte del Estado. Es privada la propiedad que se dedica al lucro
o al consumo de los individuos o de los grupos. Una fundacin, aunque regida por el derecho
civil y no por el derecho administrativo, es una institucin pblica en la medida en que est
dedicada al inters general. En principio todas las organizaciones sin fines de lucro son o
deben ser organizaciones pblicas no estatales
15
. Podramos decir que, finalmente, continua-
mos slo con las dos formas clsicas de propiedad, la pblica y la privada, pero con dos impor-
tantes salvedades: primero, la propiedad pblica se subdivide en estatal y no estatal, en lugar
de confundirse con la estatal; y segundo, las instituciones de derecho privado dedicadas al inte-
rs pblico y no al consumo privado no son privadas, sino pblicas no estatales.
271
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El reconocimiento de un espacio pblico no estatal result particularmente importante en
un momento en que la crisis del Estado profundiz la dicotoma Estado-sector privado, llevan-
do a muchos a imaginar que la nica alternativa a la propiedad estatal es la privada. La priva-
tizacin es una alternativa adecuada cuando la institucin puede generar todos sus recursos de
la venta de sus productos y servicios, y el mercado est en condiciones de asumir la coordina-
cin de sus actividades. Cuando esto no acontece, queda abierto el espacio para lo pblico no
estatal. Por otro lado, en el momento en que la crisis del Estado exige el reexamen de las rela-
ciones Estado-sociedad, el espacio pblico no estatal puede tener un papel de intermediacin
o puede facilitar la aparicin de formas de control social directo y de asociacin, que abren
nuevas perspectivas para la democracia. Conforme observa Cunill Grau (1995: 31-32):
La introduccin de lo pblico como una tercera dimensin, que supera la
visin dicotmica que enfrenta de manera absoluta lo estatal con lo privado,
est indiscutiblemente vinculada a la necesidad de redefinir las relaciones entre
Estado y sociedad... Lo pblico, en el Estado, no es un dato definitivo, sino un
proceso de construccin, que a su vez supone la activacin de la esfera pblica
social en su tarea de influir sobre las decisiones estatales.
Manuel Castels afirm en un seminario en Brasil (1994) que las ONGs eran instituciones
cuasi pblicas
16
. De hecho lo son, en la medida en que estn a medio camino entre el Estado
y la sociedad. Las organizaciones pblicas no estatales realizan actividades pblicas y son direc-
tamente controladas por la sociedad a travs de sus consejos de administracin. Existen, en
tanto, otras formas de control social directo y de definicin del espacio pblico no estatal. En
Brasil, a partir de la experiencia de Porto Alegre, una institucin interesante es la de los pre-
supuestos participativos, a travs de la cual los ciudadanos participan directamente de la ela-
boracin del presupuesto municipal
17
.
Conforme observa Tarso Genro (1996), a travs de las organizaciones pblicas no estatales
la sociedad encuentra una alternativa a la privatizacin. Esta puede ser la forma adecuada de
propiedad cuando la empresa tiene condiciones de autofinanciarse en el mercado. Siempre que
el financiamiento de una determinada actividad dependa de donaciones o transferencias del
Estado, ello significar que se trata de una actividad pblica, que no precisando ser estatal,
puede ser pblica no estatal, y ser as ms directamente controlada por la sociedad que la
financia y dirige. Ahora bien, en una situacin en que el mercado es claramente incapaz de
realizar una serie de tareas, y el Estado tampoco se muestra suficientemente flexible y eficien-
te para ello, se abre un espacio para las organizaciones pblicas no estatales
18
.
En esta segunda mitad del siglo XX el crecimiento de las organizaciones pblicas no estata-
les ha sido explosivo. A veces estas organizaciones se confunden con una cuarta forma de pro-
piedad relevante en el capitalismo contemporneo-la propiedad corporativa, que caracteriza a
sindicatos, asociaciones de categora y clubes
19
-. Es el caso de las asociaciones de barrio, por
ejemplo, que prestan al mismo tiempo servicios comunitarios
20
. Sin embargo, si el crecimien-
to de las entidades representativas de intereses ha sido muy grande en este siglo y, como
demostr Putnam (1993), ese crecimiento es un factor fundamental para el fortalecimiento de
la sociedad civil y el desarrollo econmico de la regin o pas donde ello ocurre, el crecimien-
to de las organizaciones pblicas no estatales ha sido tanto o ms significativo, aunque menos
272
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
estudiado. Este crecimiento muestra una gran adecuacin -y por lo tanto mayor eficiencia- de
ese tipo de institucin para la prestacin de servicios sociales. Servicios que no son natural-
mente monoplicos y que pueden beneficiarse de la competencia de la sociedad y del Estado
en su apoyo. Servicios que, como atienden directamente a la poblacin, pueden ser efectiva-
mente controlados por los ciudadanos a travs de mecanismos de control social.
El proceso de ampliacin del sector pblico no estatal presenta dos orgenes: por un lado,
a partir de la sociedad, que crea continuamente entidades de esa naturaleza; por otro, a partir
del Estado, que en los procesos de reforma de este ltimo cuarto de siglo, se embarca en pro-
cesos de publicitacin de sus servicios sociales y cientficos. Esto ocurri en forma notable
en Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Tambin est aconteciendo en varios pases
europeos y ms recientemente en los Estados Unidos en el nivel de la enseanza bsica, en el
que surgen escuelas gratuitas de carcter comunitario, financiadas por el Estado
21
. En este lti-
mo pas, las universidades y hospitales del National Health Service, que eran estatales, fueron
transformadas en quangos (quasi autonomous non-governamental organizations). En Brasil,
el programa de publicitacin en curso prev la transformacin de esos servicios en organi-
zaciones sociales -una entidad pblica de derecho privado que celebra un contrato de gestin
con el Estado y es financiada, as, parcial o aun totalmente por el presupuesto pblico.
Finalmente, pasando del anlisis de las columnas al de las lneas de la figura 1, tenemos las
Actividades principales (core functions) y las Actividades auxiliares o de apoyo. Las princi-
pales son las actividades propiamente de gobierno, aquellas en que el poder del Estado es ejer-
cido. Son las acciones de legislar, regular, juzgar, vigilar, fiscalizar, definir polticas, fomentar.
Pero para que estas funciones del Estado puedan ser realizadas es necesario que los polticos
y la jerarqua burocrtica estatal, su ncleo estratgico, y tambin la administracin pblica
media
22
cuenten con el apoyo de una serie de actividades o servicios auxiliares: limpieza, vigi-
lancia, transporte, almacenaje, servicios tcnicos de informtica y procesamiento de datos, etc-
tera. Segn la lgica de la reforma del Estado de los aos 90, estos servicios deben en princi-
pio ser tercerizados, o sea, deben ser sometidos a licitacin pblica y contratados con terce-
ros. De esa forma, esos servicios, que son de mercado, pasan a ser realizados competitivamen-
te, con sustancial economa para el Tesoro.
Siempre podr haber excepciones en ese proceso de tercerizacin. Las reas grises no fal-
tan. Es conveniente tercerizar los trabajos de las secretarias? Aunque su papel haya disminui-
do considerablemente en la administracin moderna, probablemente no lo es. Habr otros ser-
vicios de esa naturaleza en que la proximidad de la actividad exclusiva no recomienda la ter-
cerizacin. Por eso y porque tambin habr reas grises entre lo que debe ser objeto de publi-
citacin y lo que no, es adecuado tener dos regmenes jurdicos dentro del Estado: el de los
funcionarios de carrera y el de los empleados. Esa es una prctica, de hecho, comn en los
pases desarrollados, dotados de burocracias desarrolladas. La condicin de servidores estata-
les queda limitada a las carreras de Estado, siendo considerados empleados -en una situacin
intermedia entre el servidor de carrera y el trabajador privado- los dems servidores que ejer-
zan actividades auxiliares que se decidi no tercerizar o no pasibles de publicitacin.
En realidad, el proceso de tercerizacin de servicios, ahora en curso en todos los Estados
modernos, es slo un capitulo ms del proceso de contratacin de terceros que gan fuerza a
273
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
mediados del siglo XX, cuando las obras pblicas fueron tercerizadas. A comienzos de siglo
era an comn que el Estado realizase directamente sus proyectos y sus obras de ingeniera.
Con el surgimiento de los grandes contratistas y de las empresas de proyectos, esa prctica des-
apareci. De forma semejante, el proceso de privatizacin es, en parte, un proceso de vuelta
al principio de la concesin de servicios pblicos. No es slo esto porque, con el auge del
Estado empresario, fueron estatizadas o generadas por el Estado empresas industriales y de ser-
vicios que no eran servicios pblicos.
El resultado de ese triple proceso de privatizacin, publicitacin y tercerizacin que est
ocurriendo con las reformas del Estado, es que el Estado en tanto personal queda limitado a
un nico cuadrante en la figura 1. En los dems cuadrantes, como vemos en la figura 2, que-
dan las entidades pblicas no estatales
23
, las empresas privatizadas y las empresas terce-
rizadas. Estado en tanto personal porque es preciso tener en claro que el Estado es mayor
que su personal, en la medida en que tenemos un Estado social y no un Estado liberal, como
lo fue el del siglo XIX. Para medir el tamao del Estado con relacin al pas o Estado-Nacin
del cual forma parte, lo mejor no es saber cul es la proporcin de funcionarios con relacin
a la poblacin econmicamente activa (PEA), sino cul es la participacin del gasto del Estado
con relacin al producto bruto interno. En el Estado social la segunda tasa (gasto/PBI) deber
ser mayor que la primera (servidores de carrera/PEA), igual que el salario promedio de los ser-
vidores pblicos deber ser mayor que el salario promedio nacional. El Estado social-burocr-
tico del siglo XX, como el social-liberal del siglo XXI, continuar siendo un fuerte promotor o
subsidiador de las actividades sociales y cientficas, con la diferencia de que su ejecucin en
el Estado que est surgiendo le cabr principalmente a entidades pblicas no estatales. Si qui-
sisemos representar este hecho grficamente, el Estado social (Estado en tanto gasto) ocupa-
ra una gran parte de la columna de los servicios sociales y cientficos, en la medida en que
stos son financiados a fondo perdido con recursos del Estado provenientes de impuestos
24
.
Figura 2. Instituciones resultantes de la reforma del Estado.
3. Desregulacin
Adems de delimitar el rea de actuacin del Estado en los trminos propuestos en la sec-
cin anterior, la reforma del Estado comprende un proceso de delimitacin de su papel regu-
lador y por lo tanto de los procesos de desregulacin. Una cosa es definir la cobertura institu-
cional del Estado, saber si debe ocuparse directamente de una serie de actividades, como ocu-
rri con el Estado social-burocrtico, o si tender a limitarse a sus funciones especificas, como
apunta la reforma del Estado en curso; otra cosa es determinar cul es la extensin de su papel
274
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Actividades principales
Actividades auxiliares
Actividades exlusivas del
Estado
Estado en tanto personal
Empresas terciarizadas
Servicios sociales y
cientficos
Entidades pblicas no
estatales
Empresas tericiarizadas
Produccin de bienes y
servicios para el mercado
Emoresas privatizadas
Emoresas terciarizadas
como regulador de las actividades privadas. No hay duda de que sta es una funcin espec-
fica del Estado, ya que le cabe definir las leyes que regulan la vida econmica y social. Pero,
hasta qu punto debe llegar esa regulacin, especialmente de las actividades econmicas? En
la medida en que la sociedad se torna ms compleja y el Estado ms grande, ms amplia tam-
bin tender a ser su regulacin, No hay duda, sin embargo, de que esta regulacin tendi, en
muchos momentos, a ser excesiva. Para proteger derechos sociales, para garantizar niveles de
calidad de los bienes y servicios, para asegurar el buen funcionamiento del mercado en reas
monoplicas, como aconteci principalmente en los Estados Unidos, o, al contrario, para pro-
mover la cooperacin entre empresas, como ocurri en Japn y en Alemania (Audretsch, 1989),
el Estado tiende a regular y, fcilmente, a excederse en la regulacin. En los Estados Unidos,
segn Audretsch (1989, Cap. 5), hubo a partir de fines del siglo XIX un movimiento a favor de
una mayor regulacin, que tuvo como principales defensores a los consumidores y a las peque-
as empresas. A partir de los aos 70, sin embargo, esos mismos grupos terminaran por apo-
yar el movimiento contrario y en una direccin opuesta a la desregulacin. En realidad, la regu-
lacin implica un costo para la economa, un impuesto que no es cobrado, pero que el sector
privado se ve obligado a pagar
25
. Un costo que en muchos casos es estrictamente necesario,
pero en otros responde simplemente a intereses aislados.
La lucha contra los excesos de regulacin fue siempre la lucha de los economistas liberales,
armados de su teora neoclsica sobre mercados autorregulados. En rigor, toda la teora eco-
nmica dominante fue desarrollada a partir del supuesto de que el mercado posee capacidad
para coordinar la economa en forma ptima, de modo de convertir en innecesaria la interven-
cin. No por eso el Estado dej de regular intensamente la economa. Verificando este hecho,
uno de los fundadores neoliberales de la Escuela de Chicago, George Stigler (1975: X-XI),
adopt un nuevo abordaje: desarrollar la economa poltica de la regulacin, o sea, verificar
quines son los beneficiarios de la regulacin, a partir del supuesto de que existe un mercado
poltico para la legislacin reguladora. Quines son ellos? Segn Stigler (1971: 114), como
regla la regulacin es una demanda del sector econmico y tiene como objetivo y est dirigi-
da principalmente en su beneficio. Con ese abordaje Stigler fundaba la nueva economa pol-
tica conservadora, que tendra en el concepto de rent-seeking (Krueger, 1974) y en los traba-
jos de la escuela del rational choice, liderada por Buchanan y Olson, un inmenso desarrollo.
No es nuestro propsito, aqu, revisar la profusa literatura sobre el tema. Literatura que, en los
aos 80, a partir del proceso de privatizacin en el Reino Unido, que despus se universalizara,
sufre una inversin en la medida en que los monopolios naturales privatizados exigan ahora
redoblada regulacin
26
. Para la agenda liberal, ahora, se haca necesario, al mismo tiempo, des-
regular y regular: desregular para reducir la intervencin del Estado; regular, para viabilizar la pri-
vatizacin. En cualquiera de las circunstancias, el problema segua siendo el de los lmites de la
intervencin del Estado en el mercado. La reforma del Estado que viene operndose en los aos
90 hered toda esa discusin, en un momento en que estaban quedando ms claros los limites
de la propuesta neoconservadora de reducir el Estado a su mnima expresin.
En lugar de resear todo ese debate -el que escapa a los objetivos de este trabajo- quere-
mos proponer la lgica que est por debajo de la reforma en curso que estamos describiendo.
La propuesta de los economistas neoclsicos, a partir principalmente de las contribuciones de
Coase (1937) y Williamson (1985), es la de que la coordinacin de las actividades econmicas
275
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ms eficientes es en principio la del mercado. Sin embargo, debido a los costos de transaccin,
se puede tornar ms eficiente la coordinacin administrativa de ciertas actividades. Por eso sur-
gen las empresas, o, ms ampliamente, las organizaciones, en cuyo interior no funciona el mer-
cado. Ellas slo estn sometidas al mercado externamente, no internamente. Esta teora es, sin
duda, atrayente. Aun ms: es uno de los descubrimientos ms estimulantes del pensamiento
econmico del siglo. No obstante, es una teora puramente econmica, que slo limitadamen-
te puede ser aplicada al campo de la poltica. En ltimo anlisis, ella vuelve a repetir que el
mercado es la mejor forma de coordinacin o control de un sistema econmico, que slo deja
de serlo excepcionalmente, en funcin de los costos de transaccin. En estos trminos, no nos
ofrece una explicacin satisfactoria, ni nos da criterios claros para saber cules son las reas
de actuacin del Estado y del mercado.
El proceso de regulacin ocurrido en el siglo XX comprendi subsidios y exenciones fisca-
les de todo tipo. Las polticas industriales, agrcolas y de comercio exterior son actividades
exclusivas del Estado de carcter regulador que, en ciertos casos, pueden haber sido legtimas.
No hay duda, sin embargo, de que en ese campo hubo regulacin excesiva y consideracin de
intereses especiales de todo tipo, pero de all no se deduce que el Estado pueda retirarse com-
pletamente de esa actividad. Las regulaciones implican, generalmente, un pesado costo para
las empresas, reduciendo su competitividad internacional. Por eso la tendencia es reducirlas lo
ms posible, Por otro lado, los subsidios, protecciones y exenciones fiscales llevan a profun-
das distorsiones en los precios relativos, estimulan el rent-seeking e implican costos elevados
para el Estado. Por eso la reforma del Estado apunta en la direccin de su sustancial reduc-
cin, aunque, en trminos realistas, no pueda pensarse en su eliminacin. En muchas reas el
Estado contina teniendo un papel regulador esencial. Las polticas de comercio exterior, por
ejemplo, siguen hoy ms activas que nunca en todo el mundo. Y las polticas de control
ambiental nunca fueron tan importantes. Frente a un problema tan complejo, Cardoso (1995:
15-16) presenta criterios que nos ayudan a pensar en el problema, a partir de la combinacin
de las ideas de mayor eficiencia y mejor distribucin del ingreso:
El problema a encarar es doble, el de la eficiencia y el de la equidad... En
ese sentido, el dilema Estado-mercado es falso. El papel del Estado, como regu-
lador, frente a, por ejemplo, las cuestiones ecolgicas, slo tiende a aumentar.
As, la proposicin correcta, que debemos estudiar, es el papel del Estado en el
mercado. El problema es cmo aumentar la competitividad (que lleve al incre-
mento de la productividad y a la racionalizacin de las actividades econmicas)
y cmo hacer ms pblicas las decisiones de inversin y las que afectan el con-
sumo. Esto es, cmo hacerlas transparentes y controlables por la sociedad... y
no solamente por las burocracias (del Estado o de las empresas). [Subrayado
del autor.]
4. El abanico de los mecanismos de control
Tal vez no exista una teora general para delimitar las reas de actuacin y el grado de regu-
lacin del mercado por el Estado. Sin embargo, queremos sugerir que, en la reforma del Estado
de los aos 90, es posible encontrar una lgica para distinguir el espacio pblico del privado
276
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
y, dentro del primero, el espacio pblico estatal del pblico no estatal. Proponemos llamarla
la lgica del abanico de mecanismos de control.
Toda sociedad, para su accin coordinada, utiliza un conjunto de mecanismos de control o
de coordinacin, que pueden ser organizados y clasificados de muchas maneras. Una simplifi-
cacin, a partir de una perspectiva institucional, es afirmar que tenemos tres mecanismos de
control fundamentales: el Estado, el mercado y la sociedad civil. En el Estado est incluido el
sistema legal o jurdico, constituido por las normas jurdicas e instituciones fundamentales de
la sociedad; el sistema legal es el mecanismo ms general de control, prcticamente identifi-
cndose con el Estado, en la medida en que establece los principios bsicos para que los
dems mecanismos puedan mnimamente funcionar. El mercado, a su vez, es el sistema eco-
nmico en que el control se realiza a travs de la competencia. Finalmente, la sociedad civil -
o sea la sociedad estructurada segn el peso relativo de los diversos grupos sociales- se cons-
tituye en un tercer mecanismo bsico de control; los grupos sociales que la componen tienden
a organizarse, sea para defender intereses particulares, corporativos, sea para accionar en nom-
bre del inters pblico; en cualquiera de las hiptesis, son un mecanismo esencial de control
27
.
En lugar del criterio institucional, sin embargo, podemos utilizar un criterio funcional, que
se superpone al anterior, pero que no es enteramente coincidente. Segn este criterio tenemos
tambin tres formas de control: el jerrquico o administrativo, que se ejerce dentro de las orga-
nizaciones pblicas o privadas, el control democrtico o social, que se ejerce en trminos pol-
ticos sobre las organizaciones y los individuos, y el control econmico va mercado. Este segun-
do criterio es tal vez ms general y nos permite comprender mejor el espacio que cabe a los
mecanismos institucionales: al Estado, al mercado y a la sociedad civil.
A partir del criterio funcional podemos disponer de los mecanismos de control relevantes
para nuestro anlisis en un abanico que va del mecanismo de control ms difuso, automtico,
al ms concentrado y fruto de la deliberacin; o del ms democrtico al ms autoritario. Segn
este criterio, y dispuestos en ese orden, tenemos los siguientes mecanismos de control, ade-
ms del sistema jurdico que antecede a todos: 1) mercado, 2) control social (democracia direc-
ta), 3) control democrtico representativo, 4) control jerrquico gerencial, 5) control jerrquico
burocrtico y 6) control jerrquico tradicional. El principio general es el de que ser preferible
el mecanismo de control que sea ms general, ms difuso, ms automtico. Por eso el merca-
do es el mejor de los mecanismos de control, ya que a travs de la concurrencia se obtienen,
en principio, los mejores resultados con los menores costos y sin la necesidad del uso del
poder, sea ste ejercido democrtica o jerrquicamente. Por eso la regla general es la de que,
siempre que sea posible, el mercado deber ser elegido como mecanismo de control. Sin
embargo, hay muchas cosas que escapan al control del mercado, sea porque hay otros valores
adems del econmico (y el mercado slo controla la eficiencia econmica), sea porque, aun
en el plano econmico, el mercado muchas veces deja de funcionar adecuadamente en fun-
cin de sus imperfecciones y de la existencia de externalidades positivas, que no son remune-
radas por el mercado, o negativas, que no son penalizadas por l. En consecuencia, es nece-
sario recurrir a otras formas de control.
La democracia directa o el control social es, seguidamente, el mecanismo de control ms
democrtico y difuso. A travs del control social la sociedad se organiza formal e informalmen-
277
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
te para controlar no slo los comportamientos individuales, sino y es esto lo que importa en
este contexto- las organizaciones pblicas. Puede ejercerse tambin en el plano poltico, a tra-
vs del sistema de plebiscitos o referndum. El control social de las organizaciones pblicas
puede ejercerse de dos maneras: de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza polti-
camente para controlar o influir instituciones sobre las cules no tiene poder formal; o de arri-
ba hacia abajo, cuando el control social es ejercido formalmente a travs de consejos directi-
vos de instituciones pblicas no estatales. La democracia directa es la ideal, pero en el nivel
nacional slo puede ser practicada de manera limitada, a travs de sistemas de consulta popu-
lar sobre temas muy claramente definidos. La consulta sirve para refrendar u orientar las deci-
siones de los representantes democrticamente elegidos.
En tercer lugar tenemos la democracia representativa. Mediante ese mecanismo la sociedad
se hace representar a travs de polticos elegidos dotados de mandato. El poder legislativo en
las democracias modernas se organiza segn ese principio. A travs del parlamentarismo se
procura, en parte, trasladar sobre el poder ejecutivo el mismo principio. Las limitaciones de ese
tipo de control son tambin evidentes, en la medida en que slo es adecuado para definir leyes
generales, no para ejecutarlas.
Para la ejecucin de las decisiones la sociedad depende del control jerrquico, que podr
ser gerencial (racional), burocrtico (racional-legal) o tradicional. Weber defini con certeza los
dos ltimos tipos de poder jerrquico. El control tradicional corresponde, en la administracin
del Estado, al patrimonialismo; el control burocrtico, a la administracin pblica burocrtica,
en que los objetivos y los medios ms adecuados para cumplirlos son rgidamente definidos
en la ley; el control gerencial, a la administracin pblica gerencial que examinaremos con ms
detalle en la prxima seccin.
Estos seis tipos de mecanismos se presentan generalmente combinados entre s en las for-
maciones sociales concretas. En trminos histricos, y a partir de una perspectiva optimista
de la historia, podemos pensar que en las sociedades primitivas predominaron el control
jerrquico tradicional y el social; en las sociedades precapitalistas complejas, el poder jerr-
quico tradicional expresado en el patrimonialismo; en el capitalismo liberal del siglo XIX, el
control burocrtico combinado con la democracia representativa y el mercado; en el capita-
lismo burocrtico del siglo XX, el control burocrtico combinado con la democracia repre-
sentativa y un mercado regulado; finalmente, en el capitalismo globalizado que est emer-
giendo juntamente con la reforma del Estado de los aos 90, predominan, combinados, el
control jerrquico gerencial, la democracia representativa, la democracia directa, o control
social directo, y el mercado.
En las sociedades primitivas y en el patrimonialismo, el espacio pblico y el privado se con-
fundan; en el capitalismo liberal el espacio privado se separa del pblico y gana autonoma;
en el capitalismo burocrtico, el espacio pblico vuelve a crecer, bajo la forma estatal; en el
capitalismo del siglo XXI el espacio pblico volver a crecer, pero ahora en el nivel no estatal
del control social.
Esta lgica del abanico de control, que orienta la reforma del Estado, tiene, por lo tanto, un
carcter histrico, al mismo tiempo que obedece a algunos principios generales: el principio
278
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
de la mayor democracia, el principio de la mayor difusin del poder, el principio econmico
de la eficiencia, el principio de la mayor automaticidad de los controles, el principio del
aumento del espacio pblico no estatal.
5. Gobernancia: la reforma administrativa
Es dentro de esa lgica del abanico de controles que se inserta, como tercer elemento fun-
damental de la reforma del Estado en los aos 90, el problema de la gobernancia
28
. Un
gobierno puede tener gobernabilidad en la medida en que sus dirigentes cuenten con los nece-
sarios apoyos polticos para gobernar, y sin embargo hacerlo mal por faltarle la capacidad de
gobernancia. Esta existe en un Estado cuando su gobierno posee las condiciones financieras
y administrativas para transformar en realidad las decisiones que toma. Un Estado en crisis fis-
cal, con ahorro pblico negativo, sin recursos para realizar inversiones y mantener en buen
funcionamiento las polticas pblicas existentes -mucho menos para introducir nuevas polti-
cas- es un Estado inmovilizado. La crisis del Estado de los anos 80 fue ms que nada una cri-
sis de gobernancia pues se manifest, primeramente, como una crisis fiscal. Por eso las pol-
ticas de ajuste fiscal fueron colocadas en primer plano en esa dcada. En los aos 90 el ajus-
te fiscal continu siendo fundamental -ciertamente ste es un problema permanente de todos
los pases-, pero fue necesario combinarlo con una visin ms amplia de la reforma del
Estado
29
.
En esta visin ms amplia, el problema de la capacidad gerencial del Estado y, por lo tanto,
de la reforma administrativa, pas a ser fundamental. La reforma administrativa es un proble-
ma recurrente. Casi todos los gobiernos, en todos los tiempos, hablan de la necesidad de
modernizar la administracin pblica, de hacerla ms eficiente. Reformas administrativas
estructurales slo hubo dos en el capitalismo. La primera fue la de la implantacin de la admi-
nistracin pblica burocrtica, en sustitucin de la administracin patrimonialista, que se regis-
tr en el siglo pasado en los pases europeos, en la primera dcada de este siglo en los Estados
Unidos y en los aos 30 en el Brasil. La segunda se est produciendo con la implantacin de
la administracin pblica gerencial, que tiene sus precedentes aun en los aos 60, pero que,
de hecho, slo comienza a ser implementada en los aos 80, en el Reino Unido, en Nueva
Zelanda y en Australia, y en los aos 90, en los Estados Unidos, cuando el tema gana la aten-
cin del gran pblico con la edicin de Reinventing Government y la adopcin del National
Performance Review por el gobierno de Clinton, y en el Brasil, a partir del gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, con la aprobacin del Plano Diretor de la Reforma del Estado
(1995). Hasta hoy los dos pases en que la administracin pblica gerencial fue ms amplia-
mente implantada fueron el Reino Unido y Nueva Zelanda, en el primer caso con un gobier-
no conservador, en el segundo con un gobierno inicialmente laborista.
No cabe repetir aqu lo ya escrito sobre la administracin pblica gerencial en estos dos lti-
mos aos
30
. Es importante slo sealar que la administracin pblica burocrtica, que Weber
describi como una forma de dominacin racional-legal, traa consigo una contradiccin
intrnseca. La administracin burocrtica es racional, en los trminos de la racionalidad instru-
mental, en la medida en que adopta los medios ms adecuados (eficientes) para cumplir con
los fines previstos. Es, por otro lado, legal, en la medida en que define rgidamente los objeti-
279
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
vos y los medios para alcanzarlos en la ley. Ahora, en un mundo en plena transformacin tec-
nolgica y social, es imposible para el administrador ser racional sin poder adoptar decisiones,
sin usar de su juicio discrecional, siguiendo ciegamente los procedimientos previstos en ley. En
el siglo XIX, cuando la administracin pblica burocrtica sustituy a la patrimonialista, ello
represent un gran avance en el cercenamiento de la corrupcin y del nepotismo. Sin embar-
go, en el siglo XX, cuando el Estado creci y asumi nuevos papeles, qued patente la inefi-
ciencia inherente a ese tipo de administracin. Al mismo tiempo que la burocracia estatal, o
sea, el conjunto de administradores pblicos profesionales, vea crecer su posicin estratgica
en la sociedad, quedaba claro que se hacia necesario adoptar nuevas formas de gestin de la
cosa pblica, ms compatibles con los avances tecnolgicos, ms giles, descentralizadas, dedi-
cadas al control de resultados ms que al de procedimientos. Y tambin ms compatibles con
el avance de la democracia en todo el mundo, que cada vez exige una mayor participacin
directa de la sociedad en la gestin pblica.
En esta direccin, creemos suficiente definir aqu las principales caractersticas de la
administracin pblica gerencial, que tambin viene siendo llamada nueva administracin
pblica:
a) orientacin de la accin del Estado hacia el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente;
b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin (en lugar del
control de procedimientos);
c) fortalecimiento y aumento de la autonoma de la burocracia estatal, organizada en carre-
ras o cuerpos de Estado, y valorizacin de su trabajo tcnico y poltico de participar,
juntamente con los polticos y la sociedad, de la formulacin y gestin de las polticas
pblicas
31
;
d) separacin entre las secretaras formuladoras de polticas pblicas, de carcter centrali-
zado, y las unidades descentralizadas, ejecutoras de esas mismas polticas;
e) distincin de dos tipos de unidades descentralizadas: las agencias ejecutivas, que reali-
zan actividades exclusivas del Estado, por definicin monoplicas, y las organizaciones
sociales, que desarrollan prestaciones sociales y cientficas de carcter competitivo, en
los que no est implicado el poder del Estado;
f) transferencia hacia el sector pblico no estatal de los servicios sociales y cientficos
competitivos;
g) a los efectos de controlar las unidades descentralizadas, la instalacin acumulativa de
los mecanismos: 1) de control social directo, 2) del contrato de gestin en que los indi-
cadores de desempeo sean claramente definidos y los resultados medidos, y 3) de la
formacin de cuasi mercados en que se produce la competencia administrada;
h) tercerizacin de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas compe-
titivamente en el mercado
32
.
280
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El aumento de la autonoma de la burocracia estatal no debe ser confundido con el aisla-
miento burocrtico-o sea, el aislamiento de las agencias estatales de las influencias polticas-,
frecuentemente propuesto como solucin para el populismo econmico y el clientelismo
33
. En
sociedades democrticas, la alta administracin pblica est inserta en el proceso poltico y
forma parte de l. El tipo ideal de un burcrata estatal puramente tcnico no tiene sentido, de
la misma forma que no tiene sentido atribuirle a l el papel de garantizar la racionalidad de la
administracin pblica-y, ms en general, del gobierno-, continuamente amenazada por los
polticos, Esta es una visin autoritaria, que an tiene crdito en el monarca esclarecido o en
el buen dictador -visin que el avance de la democracia en este siglo la va tornando defini-
tivamente superada-. Peter Evans (1995) propone superar esa contradiccin entre la necesidad
de burocracias estatales autnomas y democracia a travs de su concepto de autonoma
inmersa o enraizada (embedded autonomy), o sea, a travs de una burocracia que sea al
mismo tiempo autnoma y est inmersa en la sociedad
34
.
En la ejecucin de las actividades exclusivas del Estado es ciertamente necesario distinguir
tres tipos de institucin: las secretarias formuladoras de polticas pblicas, que, en el ncleo
estratgico del Estado, en conjunto con los ministros y el jefe de gobierno, participan de las
decisiones estratgicas; las agencias ejecutivas, que ejecutan las polticas definidas por el
gobierno; y las agencias reguladoras, ms autnomas, que buscan definir los precios que ser-
an los de mercado en situaciones de monopolio natural o cuasi natural. Las agencias regula-
doras deben ser ms autnomas que las ejecutivas porque no existen para realizar polticas de
gobierno, sino para ejecutar una funcin ms permanente que es la de sustituir a los merca-
dos competitivos. En sntesis, la gobernancia ser alcanzada y la reforma del Estado tendr
xito cuando el Estado se vuelva ms fuerte aunque ms reducido: a) ms fuerte financiera-
mente, superando la crisis fiscal que lo conmovi en los aos 80; b) ms fuerte estructural-
mente, con una clara delimitacin de su rea de actuacin y una precisa distincin entre el
ncleo estratgico donde se toman las decisiones y sus unidades descentralizadas; c) ms fuer-
te estratgicamente, dotado de elites polticas capaces de tomar las decisiones polticas y eco-
nmicas necesarias; y d) administrativamente fuerte, contando con una alta burocracia tcnica-
mente capaz y motivada.
6. Gobernabilidad: la reforma poltica
Finalmente, la reforma del Estado comprende una reforma poltica que garantice la gober-
nabilidad. Se habl mucho de gobernabilidad en los ltimos aos, principalmente cuando la
crisis de los aos 80 afect en su conjunto a Amrica Latina y al Este europeo, pero esta cri-
sis de gobernabilidad estaba evidentemente imbricada con la crisis de gobernancia, en la
medida en que su principal causa era la crisis fiscal del Estado
35
. Gobernabilidad y gobernan-
cia son conceptos mal definidos, frecuentemente confundidos. La capacidad poltica de gober-
nar o gobernabilidad deriva de la relacin de legitimidad del Estado y de su gobierno con la
sociedad, en tanto que gobernancia es la capacidad financiera y administrativa en sentido
amplio de una organizacin de implementar sus polticas. Sin gobernabilidad es imposible la
gobernancia, pero sta puede ser muy deficiente en situaciones satisfactorias de gobernabi-
lidad. En el concepto de gobernancia se puede incluir, como lo hace Reis (1994), la capaci-
dad de agregar los diversos intereses, establecindose as un puente ms entre gobernancia
281
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
y gobernabilidad. Una buena gobernancia, conforme observ Fritschtak (1994), aumenta la
legitimidad del gobierno y, por lo tanto, la gobernabilidad del pas.
Si en las democracias avanzadas existen muchas veces problemas de gobernabilidad, qu
decir de las democracias recientes e imperfectas, donde los gobiernos son inestables, perdien-
do, con facilidad, el apoyo de la poblacin. Para el problema de la gobernabilidad, sin embar-
go, lo ms grave -si no fatal- es que los gobiernos pierdan el apoyo de la sociedad civil, dado
que, en trminos prcticos, la gobernabilidad se confunde con la legitimidad del gobierno, o
sea, con el apoyo de que dispone en la sociedad civil.
La gobernabilidad en los regmenes democrticos depende: a) de la adecuacin de las ins-
tituciones polticas capaces de intermediar intereses dentro del Estado y en la sociedad civil;
b) de la existencia de mecanismos de responsabilizacin (accountability) de los polticos y
burcratas ante la sociedad; c) de la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y del
gobierno de atender aquellas finalmente mantenidas; y, principalmente, d) de la existencia de
un contrato social bsico. Es este acuerdo social bsico, el contrato social hobbesiano, el que
garantiza en las sociedades avanzadas la legitimidad y gobernabilidad. En los pases en des-
arrollo, especialmente en los pases de Amrica Latina, que se caracterizan por una profunda
heterogeneidad, ese acuerdo est muchas veces ausente o es imperfecto. De all la importan-
cia de los pactos polticos orientados al desarrollo. Estos pactos, y el proyecto de desarrollo
implcito, son siempre relativamente excluyentes, pero dan a la sociedad y ms en general a la
poblacin un sentido de futuro, viabilizando el gobierno
36
.
La dimensin poltica de la reforma del Estado es al mismo tiempo la ms importante, dado
que el Estado es el ente poltico por excelencia, y la menos clara, porque no se puede hablar de
una crisis poltica del Estado en los aos 90. Crisis poltica es sinnimo de crisis de gobernabili-
dad. El gobierno se ve privado de condiciones de gobernar efectivamente, sea porque pierde
legitimidad ante la sociedad, sea porque sus instituciones se muestran inadecuadas para el ejer-
cicio del poder poltico. No se puede sostener que los gobiernos democrticos, tanto en los pa-
ses desarrollados como en los pases en desarrollo, estn en crisis porque perdieron legitimidad
social o porque sus instituciones polticas se deterioraron. Por el contrario, en los primeros ha
habido un avance gradual pero constante en esa materia, en tanto que en los ltimos aos de
los 80 hubo un enorme avance, en la medida en que se produjo una ola de transiciones demo-
crticas en Amrica Latina, luego en el Este europeo y, ms recientemente, en Asia
37
.
Slo es posible hablar de crisis poltica si comparramos la realidad con una situacin
ideal; si pensamos, por ejemplo, que los regmenes democrticos no aseguran el buen gobier-
no: el gobierno que dirige de forma ptima la sociedad. Esto, naturalmente, es el centro de
las preocupaciones de la escuela del rational choice, que domin la ciencia poltica norteame-
ricana en los ltimos veinte aos. Es la base fundamental de la crtica neoliberal a la interven-
cin del Estado. Si no hay forma, como esa visin neoconservadora pretende, de asegurar que
los gobernantes gobiernen en el inters de los gobernados; si, en cambio, tienden a gobernar
en el inters propio o de grupos de inters especficos, el buen gobierno resultara imposible,
y lo mejor sera reducir el Estado al mnimo, esto es, reducir la necesidad de gobernar a lo
estrictamente necesario y dejar que todo lo dems sea coordinado por el mercado.
282
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El equvoco de ese tipo de abordaje comienza, naturalmente, por el mtodo utilizado. En
lugar de pensar la poltica como un proceso histrico que evoluciona en el tiempo, atraviesa
crisis y transformaciones y jams alcanza un estado ptimo, esa perspectiva ve la poltica como
algo esttico y abstracto. Apoyada en la visin microeconmica neoclsica, entiende el proce-
so poltico como un proceso de optimizacin frustrado. Como una relacin principal-agente,
en que el principal son los ciudadanos y el agente, el gobierno. En la medida en que el gobier-
no est constituido por polticos egostas, dedicados exclusivamente a la satisfaccin de sus
ambiciones polticas y a la bsqueda de ganancias (rent-seeking), difcilmente habr un buen
gobierno.
La ventaja de ese mtodo, sin embargo, es que nos permite discutir ciertos problemas fun-
damentales que, en los anlisis que utilizan la perspectiva histrico inductiva, quedan muchas
veces implcitos y, en consecuencia, mal discutidos. Adam Przeworski (1995a), adoptando esa
perspectiva, aunque en forma crtica, escribi un fascinante ensayo respecto de la reforma del
Estado. Despus de resumir la crtica interna al supuesto neoclsico de la eficiencia del merca-
do, usando para esto principalmente el anlisis de Stiglitz (1992, 1993a, 1993b) y el suyo pro-
pio (1990), el trabajo procura responder a dos cuestiones: 1) cules son las condiciones pol-
ticas que permiten al Estado intervenir eficientemente; y 2) cmo es posible reformar las insti-
tuciones del Estado, de forma tal que se corrijan las fallas del mercado en lugar de agravarlas.
Para responder a estas cuestiones, Przeworski critica los modelos neoliberales de Chicago y
de Virginia: los electores pueden ser relativamente ignorantes, pero son racionalmente igno-
rantes, de forma tal que estn informados sobre aquello que les interesa; por otro lado, el
papel de la oposicin poltica no debe ser subestimado: la oposicin hace que los electores
estn crticamente informados sobre el desempeo del gobierno
38
. Por ello -y no porque los
polticos puedan estar comprometidos con el inters pblico independientemente de las ven-
tajas electorales implicadas- sera posible el buen gobierno.
Esta es una crtica interna al modelo neoliberal, que acepta los supuestos de la escuela del
rational choice: los gobernantes son exclusivamente motivados por el deseo de ser reelectos y
por la bsqueda de ganancias. O, en otros trminos, todas las acciones de los polticos pue-
den ser explicadas por el apoyo que tendrn de sus electores, o por las ventajas extra merca-
do (ganancias) que el poltico obtendr para s mismo a travs del uso del Estado para reali-
zar transferencias a determinados grupos de inters. Cuando los dos objetivos no fueran com-
patibles, el gobernante har intercambios (trade-offs) entre ambos.
Ahora bien, a pesar de la tentacin de mantenerse fiel a la crtica interna, en ciertos momen-
tos esto no es posible. Los polticos son claramente motivados por una tercera razn: el com-
promiso con sus principios ideolgicos y morales, o sea, con su propia evaluacin de lo que
es el inters pblico. Este tipo de poltico -que acostumbramos llamar hombre pblico- en el
lmite se transforma en el estadista. El tambin realiza intercambios, pero slo entre el deseo
de ser reelecto y el compromiso con el inters pblico.
Cuando asumimos la existencia de esa tercera motivacin, el problema inmediato que surge
es el del objetivo de la reforma poltica del Estado. Se trata de garantizar lo ms posible que
la voluntad de los ciudadanos sea obedecida por los polticos, como afirma Przeworski, o de
283
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
asegurar que el inters pblico sea atendido cuando ste entra en conflicto con la evaluacin
de los electores? Conforme observa Przeworski (1995a: 1):
Mi argumento es que la calidad de la intervencin en la economa depende
en amplia medida de la efectividad del mecanismo a travs del cual los gobier-
nos son obligados a responsabilizarse ante (account to) el pblico por los resul-
tados de sus acciones.
Sin duda un objetivo intermedio fundamental en cualquier rgimen democrtico es aumen-
tar la responsabilizacin (accountability) de los gobernantes. Los polticos deben estar per-
manentemente dando cuenta de sus acciones a los ciudadanos. Cuanto ms clara sea la res-
ponsabilidad del poltico ante los ciudadanos y la capacidad de stos de exigir cuentas al
gobernante, ms democrtico ser el rgimen. Sin embargo, esto no significa que toda volun-
tad de los ciudadanos deba ser aceptada por los polticos. Esto es, que el mandato imperati-
vo sea un requisito de la democracia: el poltico sera elegido exclusivamente para cumplir los
designios de sus electores, pudiendo, incluso, perder su mandato en el caso de conflicto con
ellos. El mandato imperativo es ms bien fruto del democratismo corporativista que de la
democracia. Conforme observa Bobbio (1984: 10):
La democracia moderna, naciendo como democracia representativa. en con-
traposicin a la democracia de los antiguos, debera ser caracterizada por la
representacin poltica, esto es, por una forma de representacin en la cual el
representante llamado a procurar los intereses de la nacin no puede estar suje-
to a un mandato imperativo
39
.
En el concepto de responsabilizacin ya est implcito el rechazo al mandato imperativo
40
.
El gobernante no es slo responsable ante los electores; lo es tambin ante su propia concien-
cia. Fue por ello -porque esa libertad est implcita en el concepto de responsabi1izacin-
que Stokes (1995) propuso el concepto de responsiveness, como una condicin adicional de la
democracia. El gobernante responsable -en el sentido de Stokes- sera aquel que obedecera
fielmente los deseos o determinaciones de los ciudadanos. Ahora bien, no hay necesidad de
este concepto, a no ser que aceptemos el mandato imperativo como una institucin democr-
tica vlida. Si concordamos en que el mandato imperativo no es deseable, no hay porqu pen-
sar en responsiveness; basta pensar en la responsabilizacin del gobernante ante los ciudada-
nos y ante si mismo. Buenas instituciones polticas sumadas a una cultura poltica creciente
de los ciudadanos permitirn que los gobiernos sean responsables ante los electores, de forma
que stos puedan incentivar los buenos gobiernos, para que acten de acuerdo con sus inte-
reses a mediano plazo, y castigar a los malos. En ltimo anlisis, el hombre pblico ser aquel
que es capaz de distinguir los intereses de corto plazo de sus electores -que ellos perciben
inmediatamente- de aquellos de mediano y largo plazo, y de ser fiel a los ltimos y no a los
primeros
41
. Esto no le impedir realizar intercambios con su objetivo de ser reelecto, pero le
dar un sentido de prioridades.
El mandato imperativo est asociado a un concepto radical de democracia, que no tiene sen-
tido cuando recordamos que la poltica finalmente no es otra cosa sino el arte del compromi-
so, la estrategia de las concesiones mutuas, el difcil camino de la intermediacin de intereses
284
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
en conflicto. Por otro lado, en el extremo opuesto, el concepto del estadista como aquel hom-
bre pblico que tiene el coraje de enfrentar a sus electores y arriesgar su reeleccin para ser
fiel a su concepcin de lo que es el inters pblico en cada caso, est asociado al concepto
del monarca esclarecido. Los griegos preferan la monarqua a la democracia porque saban de
la inestabilidad de sta en aquellos tiempos, pero tenan clara la distincin entre monarqua y
tirana, y esperaban que el monarca fuese esclarecido. Ahora, en el mundo contemporneo,
en que los regmenes democrticos lograron ser estables porque el excedente econmico ya
no es principalmente apropiado por medios polticos sino a travs del mercado, ni un extre-
mo ni otro -ni el extremo del mandato imperativo, ni el de la dependencia del estadista (o del
monarca esclarecido)- tienen sentido.
Desde el punto de vista de la reforma poltica del Estado, sin embargo, no hay duda de que
es necesario concentrar la atencin en las instituciones que garanticen o, mejor, que aumenten
-ya que el problema es de grado- la responsabilizacin de los gobernantes. Reformar el
Estado para darle mayor gobernabilidad es hacerlo ms democrtico, es dotarlo de institucio-
nes polticas que permitan una mejor intermediacin de los intereses siempre en conflicto de
los diversos grupos sociales, de las diversas etnias cuando no naciones, de las diversas regio-
nes del pas. En tanto el mercado es el campo de los intercambios de equivalentes, por lo cual
pueden ser relativamente impersonales, la poltica, desde el punto de vista econmico, es el
campo de las transferencias. Hacer poltica en el capitalismo contemporneo es en gran parte
luchar por esas transferencias, que muchas veces no pasan de tentativas ms o menos bien
logradas de captura privada del Estado, de rent-seeking, pero que en principio son disputas
legtimas que son el propio objeto de la poltica. El gran desafo de la reforma es tener parti-
dos polticos que respondan a orientaciones ideolgicas; es desarrollar un sistema electoral que
permita la formacin de gobiernos al mismo tiempo representativos y con mayoras estables,
es contar con una oposicin vigorosa pero que luche dentro de un campo comn de intere-
ses; es disponer de una prensa libre y responsable que refleje ms la opinin de sus lectores,
oyentes o asistentes, que de sus propietarios o de sus patrocinadores publicitarios; es contar
con un sistema judicial que no slo haga justicia entre los ciudadanos y los defienda del Estado,
sino que tambin sepa defender la res publica contra la codicia de los ciudadanos poderosos
que quieren privatizarlo; es contar con una burocracia que abandone la prctica del secreto y
administre la cosa pblica con total transparencia; es contar con un poder legislativo nacional
relativamente inmune al clientelismo; es desarrollar sistemas de participacin de los ciudada-
nos en el control directo del Estado y de las entidades pblicas no estatales; es contar con un
sistema ms transparente de financiamiento de las campaas electorales; es desarrollar, en fin,
sistemas de responsabilizacin de los polticos y de la alta burocracia pblica.
7. Conclusin
La reforma del Estado, que examinamos en este artculo, es un proceso histrico cuya
dimensin es proporcional a la de su crisis. Se inici en los aos 70, estall en los 80, llev
al resurgimiento del liberalismo y a una crtica profunda de las formas de intervencin o de
regulacin del Estado por parte de algunos grandes intelectuales y de unos pocos polticos neo-
liberales. Pocos porque los polticos son ms realistas que los intelectuales. Y fue precisamen-
te ese realismo de los polticos y ms en general de las clases dirigentes a nivel mundial que
285
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
los llev, en los aos 90, a abandonar la idea del Estado mnimo y a concentrar su atencin
en la reforma del Estado. Ya que la causa fundamental de la crisis econmica de los aos 80
fue la crisis del Estado, lo ms acertado es reconstruirlo en lugar de destruirlo.
En este artculo examinamos las lneas fundamentales de esa reforma que ya est en curso
tanto en los pases desarrollados como en vas de desarrollo. Dividimos esa reforma en cuatro
captulos: delimitacin del rea de actuacin del Estado, desregulacin, aumento de la gober-
nancia y conquista de la gobernabilidad. Para presentar esos cuatro temas desarrollamos un
modelo basado en la distincin entre la propiedad estatal, la pblica no estatal y la privada;
basado tambin en el ajuste fiscal y en la reforma administrativa para asegurar la gobernan-
cia; y asimismo en el desarrollo de instituciones polticas que garanticen una mejor interme-
diacin y representacin de intereses. Para fundamentar ese modelo, desarrollamos una expli-
cacin general que llamamos la la lgica del abanico de controles, segn la cual los meca-
nismos de control de las sociedades capitalistas contemporneas responden a una escala que
va desde el control por el mercado al control jerrquico tradicional.
El resultado de esa reforma ser un Estado ms eficiente, que responda a quien de hecho debe
responder: el ciudadano. Luego, ser un Estado que estar funcionando en paralelo con la socie-
dad y de acuerdo con sus anhelos. Ser un Estado menos orientado a la proteccin y ms a la
promocin de la capacidad de competir. Ser un Estado que no utilizar burcratas estatales para
ejecutar los servicios sociales y cientficos, pero que contratar competitivamente organizaciones
pblicas no estatales. Ser lo que propusimos llamar un Estado social-liberal, en sustitucin del
Estado socialburocrtico del siglo XX. Un Estado ciertamente democrtico, porque el gran hecho
poltico de este siglo fue haber consolidado la democracia. El rgimen democrtico logr estable-
cer instituciones razonablemente estables y una cultura democrtica suficientemente slida para
que su gran limitacin del pasado -la inestabilidad poltica fuese superada o contorneada. Era esa
inestabilidad la que llevaba a los filsofos polticos griegos a preferir una buena monarqua y
una buena aristocracia a la democracia, aun sabiendo que el riesgo de la monarqua era la tira-
na y el de la aristocracia, la oligarqua. Hoy, dado el desarrollo econmico y poltico alcanzado,
los regmenes democrticos son mucho ms estables que los regmenes autoritarios
42
.
La reforma del Estado en los aos 90 es una reforma que presupone ciudadanos y a ellos
est dedicada. Ciudadanos menos protegidos o tutelados por el Estado, aunque ms libres, en
la medida en que el Estado que reduce su carcter paternalista se torna asimismo competitivo
y, as, requiere ciudadanos ms maduros polticamente. Ciudadanos tal vez ms individualistas
por ser ms conscientes de sus derechos individuales, pero tambin ms solidarios, aunque
esto pueda parecer contradictorio, por ser ms aptos para la accin colectiva y por lo tanto con
ms disposicin para organizarse en instituciones de inters pblico o de proteccin de inte-
reses directos del propio grupo. Esta reforma en curso, tal como la vemos, no parte de la pre-
misa burocrtica de un Estado aislado de la sociedad, funcionando slo de acuerdo con la tc-
nica de sus cuadros burocrticos, ni de la premisa neoliberal de un Estado tambin sin socie-
dad, en la que individuos aislados toman decisiones en el mercado econmico y en el merca-
do poltico. Por eso ella exige la participacin activa de los ciudadanos; por eso el nuevo
Estado que est surgiendo no ser indiferente o superior a la sociedad; por el contrario, esta-
r institucionalizando mecanismos que permitan una participacin cada vez mayor de los ciu-
dadanos, una democracia cada vez ms directa; por eso las reformulaciones en curso son tam-
286
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
bin una expresin de redefiniciones en el campo de la propia ciudadana, que viene amplian-
do sus objetivos a travs de la constitucin de sujetos sociales ms conscientes de sus dere-
chos y deberes en una sociedad democrtica en la cual la competencia y la solidaridad conti-
nuarn siendo complementarias y a la vez contradictorias.
Notas
*
Publicado originalmente en Desarrollo Econmico, Vol. 38, No. 150. (Jul. - Sep., 1998), pp. 517-550.
Ministrio da Administraao Federal e Reforma do Estado. [Sala 740/Esplanada dos Ministrios, bloco C/ Brasilia, DF
/ CEP 70046-900/Brasil/Tel. (55 061) 313-1009.]
A lo largo de este articulo se utilizan reiteradamente dos conceptos claves que resultan esenciales para su compren-
sin En la versin original en portugus, Bresser Pereira emplea la palabra governana, derivada del ingls governan-
ce, la cual posee un sentido especifico -ms complejo que su traduccin literal ejercicio del poder-en la literatura
sobre el tema. Siguiendo el criterio utilizado por el autor, proponemos aqu emplear el neologismo gobernancia, con
la expresa aclaracin de que se lo hace en sustitucin del ingls governance. Vase, para ms detalles, las secciones
5 y 6 y la nota 28 de este trabajo.
El segundo concepto es el de publicizaao, que -aclara el autor- fue creado para aplicarlo a las polticas y a las accio-
nes de transferencia de actividades desde el Estado hacia el sector pblico no estatal y que no implican de modo algu-
no procesos de privatizacin, esto es, transferencias al sector privado Con esta connotacin especfica -ver seccin 2,
pg. 530- emplearemos aqu el trmino publicitacin.
Ambos conceptos explicitados en esta nota gobernancia y publicitacin- se mantienen entrecomillados en todo el
texto. [N.de la R.]
1
Examinamos inicialmente la crisis del Estado en O Carter Cclico da Interveno Estatal (1988) y en nuestros ensa-
yos publicados en A Crise do Estado (1991).
2
Nos referimos a economistas como Friedrick Hayek, Milton Friedman, Jarnes Buchanan, Mancur Olson y Anne Krueger
3
Nuestros trabajos tericos al respecto son A Emergencia da Tecnoburocracia (1972), Notas Introdutrias ao Modo
Tecnoburocrtico ou Estatal de Produao (1977), luego reunidos en el libro A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia
(1981), el trabajo indito As Classes Sociais no Capitalismo Contemporneo (1980) y el captulo 10, Etapas do
Desenvolvimento Capitalista, de Lucro, Acumulaao e Crise (1986).
4
Examinaremos el concepto de administracin pblica gerencia1 ms adelante, en la seccin sobre gobernancia y
reforma administrativa. Para una profundizacin del tema ver Bresser Pereira (1996c).
5
Ver al respecto Melo e Costa (1995). Los autores analizan la difusin de las polticas neoliberales y ms ampliamente
el mecanismo de policy bandwagoning, que consiste en la emulacin, por los gobiernos, de polticas pblicas exito-
sas en otros pases o regiones.
6
Sobre el carcter reaccionario del pensamiento neoliberal, ver Hirschman (1991).
7
Una presentacin sistemtica de esa perspectiva se encuentra en Bresser Pereira, Maravall y Przeworski (1993). En tr-
minos prcticos el giro en direccin a polticas econmicas orientadas al ajuste fiscal y a la reforma del Estado en
gobiernos socialdemcratas, como aconteci en Francia (1981) en Espaa (1983) en Brasil (1995) son manifestaciones
de esa nueva posicin de la centroizquierda social-liberal.
8
Finalmente el WDR recibi el titulo The State in a Changing World, pero conserv su inspiracin bsica: la reforma o
la reconstruccin del Estado. En su introduccin el documento afirma. El desarrollo sostenible-econmico y social-
exige un Estado eficiente. Cuando la gente deca, cincuenta aos atrs, que el Estado era central para el desarrollo
econmico, pensaba en el desarrollo garantizado por el Estado. Hoy estamos nuevamente verificando que el Estado
es central al desarrollo econmico y social, pero principalmente como un socio, un agente catalizador y facilitador.
287
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
9
Bob Jessop (1994: 103) afirma que el welfare state keynesiano ser sustituido en el siglo XXI por el workfare state
schumpeteriano, que promover la innovacin en economas abiertas y subordinar la poltica social a las necesida-
des de la flexibilizacin de los mercados y de las exigencias de la competencia internacional. Hay una clara relacin
entre el concepto de Estado social-liberal y el workfare state schumpeteriano.
10
Para un anlisis de la reforma del Estado desde esta ptica, ver Przeworski (1996a) y Melo (1996).
11
Midiendo el tamao del Estado por su gasto, el Banco Mundial (1997: 1.6) verific que en tres dcadas y media, entre
1960 y 1995, el Estado duplic su tamao.
12
Los estados europeos, que desarrollaron un sistema de bienestar sofisticado, garantizando un nivel de vida mnimo a
todos sus ciudadanos, se encuentran prximos al lmite superior, en tanto que los pases de desarrollo intermedio y
los Estados Unidos, en los que las desigualdades son profundas y ciertos derechos mnimos no estn asegurados, se
agrupan en torno del limite inferior. Conforme escribi Adam Przeworski (1995b), para que un pas sea civilizado,
o sea, que tenga menos del 10 % de su poblacin por debajo de la lnea de pobreza, es necesario que su carga tri-
butaria est en torno del 45 % del PBI Segn ese criterio los Estados Unidos no son civilizados, ya que cerca del 18
% de su poblacin es pobre.
13
Sobre el argumento econmico, para el cual hay una muy amplia literatura, ver en especial Stiglitz (1989, 1993b, 1994)
y Przeworski (1990, 1995a, 1996a).
14
En Brasil las inversiones del Estado en siderurgia y petroqumica se incluyen en el primer caso; las correspondientes
a telecomunicaciones, en el segundo; y las de petrleo y energa elctrica, en los dos casos. Ver al respecto Bresser
Pereira (1977) O Estado Produtor (Cap. 10), y Alves dos Santos (1996).
15
Son o deben ser porque una entidad formalmente pblica y sin fines de lucro puede, en verdad, tenerlos.
En ese caso se trata de una falsa entidad pblica. Son comunes los casos de ese tipo.
16
Esas instituciones son impropiamente llamadas ONGs -organizaciones no gubernamentales- en la medida en que los
cientistas polticos en los Estados Unidos generalmente confunden gobierno con Estado Es ms correcto hablar de
organizaciones pblicas no estatales (OPNEs).
17
El presupuesto participativo fue introducido por el prefecto Olivio Dutra (1989-1992) y continuado por el prefecto
Tarso Genro (1993-1996), ambos del Partido dos Trabalhadores (PT).
18
Examin originalmente este tema en un trabajo sobre la transicin hacia el capitalismo de las sociedades ex comunis-
tas. Propuse que los grandes servicios pblicos monoplicos no fuesen, por lo menos inicialmente, privatizados, pero
s transformados en organizaciones pblicas no estatales (Bresser Pereira, 1992).
19
Las organizaciones corporativas defienden los intereses de sus asociados, sea en el plano poltico (sindicatos), sea en
la organizacin de sus consumos y servicios (clubes).
20
En general, sin embargo, es posible distinguir claramente una organizacin pblica no estatal de una organizacin cor-
porativa. Tambin es fcil distinguirla de una organizacin privada, aunque en los pases en que el Estado no est
debidamente organizado, sea posible encontrar muchas organizaciones que, para beneficiarse de exenciones fiscales,
se presentan como pblicas no estatales aunque sean, de hecho, privadas.
21
En Espaa cerca de una cuarta parte de los alumnos estudian en escuelas comunitarias gratuitas, que reciben del Estado
el equivalente a lo que el Estado gasta para mantener las escuelas estatales En los Estados Unidos se esta operando
recientemente un gran desarrollo de los chartered schools, que obedecen al mismo principio de financiamiento.
22
Estamos utilizando aqu administracin pblica, acompaada de alta o de media, y burocracia estatal como
sinnimos.
23
Entidades pblicas no estatales que, en Brasil. cuando son objeto de publicitacin, las estamos llamando organiza-
ciones sociales.
24
Obsrvese que podemos tambin medir el Estado incluyendo sus empresas estatales En este caso. sin embargo, incu-
rrimos en una serie de dificultades. en la medida en que las empresas no son financiadas por impuestos sino por sus
ventas, y es impensable sumar impuestos a ventas De cualquier forma este tema pierde relevancia en la medida en
que los procesos de privatizacin se generalizan.
288
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
25
Segn The Econoinist (1996: 19), refirindose a una investigacin realizada por Thomas Hopkins del Rochesler Institute
of Technology, el costo de las empresas para cumplir con las leyes reguladoras ascenda, en 1995, a 668 billones de
dlares, en tanto que el gasto total del gobierno federal en ese ao fue de 1.5 trillones de dlares.
26
Ver al respecto, Armstrong, Cowan y Vickers (1994); Frischtak, C., ed. (1995).
27
En este trabajo no estamos discutiendo la importancia relativa de esos tres mecanismos institucionales de control. Esta
claro que la perspectiva de los economistas neoclsicos, que atribuyen al mercado un papel absolutamente predomi-
nante, es reduccionista. La perspectiva crtica de los economistas evolucionistas, expresada muy bien por Delorme
(1995).es ms sugerente. Enfatiza el papel de las instituciones y organizaciones, y el carcter dinmico y marcado por
la diversidad de los mecanismos de control y del contexto sobre el cual ellos operan.
28
Gobernancia (governance) es un trmino relativamente nuevo, que viene utilizando el Banco Mundial. Un libro dedi-
cado especficamente al terna es el de L Frischtak y Atiyas, eds (1996).
29
Sobre la caracterizacin de la crisis actual como, esencialmente, una crisis fiscal del Estado, ver Bresser Pereira (1987,
1991, 1993, 1996a).
30
En enero de 1995 asum el Ministerio de Administracin Federal y Reforma del Estado, en el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso. Adems de preparar el Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado (Ministrio da Administracin
Federal e Reforma do Estado, 1995), publiqu algunos artculos sobre el tema (Bresser Pereira, 1995, 1996b e 1996c).
31
En la reforma en curso la administracin pblica burocrtica est siendo sustituida por la administracin pblica geren-
cial. Ello, sin embargo, no significa una disminucin del papel de la burocracia estatal, que desempea un rol cada
vez ms estratgico en la administracin del Estado.
32
Existe una amplia literatura sobre la administracin pblica gerencial. Ver, entre otros, Barzelay (1992), Osborne y Gaebler
(1992), Fairbrother (1994), Ranson y Stewart (1994), Nunberg (1995), Gore (1995), Abrucio (1997), Ferlie et al. (1996).
33
Conforme observan Melo e Costa (1995), la gobernancia est asociada inter allia a la capacidad de aislamiento de
las elites burocrticas profesionalizadas vis--vis el sistema poltico partidario, y de elites gubernamentales vis- -vis
grupos de intereses particularistas.
34
Segn Evans (1995: 248): La autonoma (de la burocracia estatal) es fundamental para la definicin del Estado orien-
tado al desarrollo (developmental state), pero no suficiente. La capacidad del Estado de realizar transformaciones
depende tambin de las relaciones Estado-sociedad. Estados autnomos, completamente aislados de la sociedad, pue-
den fcilmente ser Estados predadores El Estado orientado al desarrollo precisa estar inmerso en una densa red de
relaciones sociales que lo liga a sus aliados en la sociedad a partir de objetivos de transformacin. Autonoma inmer-
sa, no slo autonoma. otorga al Estado orientado al desarrollo su eficacia. Esta posicin se aproxima a la que esta-
mos presentando, aunque el Estado social-liberal que presuponemos sea menos intervencionista en el rea econmi-
ca que el developmental state de Evans.
35
Ver al respecto Dinir (1995, 1997), para una critica de los anlisis tradicionales de gobernabilidad basados en el des-
equilibrio entre demandas y ofertas de servicios pblicos. Sobre la crisis de gobernabilidad en Amrica Latina ver
Ducatenzeiler y Oxhorn (1992).
36
Este tema fue extensamente analizado en Bresser Pereira y Nakano (1997).
37
Esta ola comenz con la transicin democrtica de Espaa, todava en los aos 70, pas despus por los dems pa-
ses del sudoeste de Europa, se transfiri a Amrica Latina en los 80, y continu con la democratizacin de los ex
pases comunistas a fines de esa dcada. En los aos 90 se estn operando las transiciones democrticas .en el Este
y en el Sudeste de Asia, as como intentos de democracia en frica. La literatura sobre el tema es inmensa. Sobre las
transiciones democrticas en general ver Linz (1982), ODonnell y Schmitter (1986). ODonnell, Schmitter y
Whitehead, eds. (1986a), Palma (1990). Przeworski (1991) y Huntingtori (1991); sobre la transicin en Brasil, Bresser
Pereira (1978, 1985), Martins (1983), Stepan, ed. (1989), Lamounier (1989), Cardoso (1986) sobre las transiciones en
el Este europeo, Przeworski (1993); y para un anlisis de las transiciones en curso en Asia, Haggard y Kaufman
(1995), trabajo en el cual tambin presentan su visin general del proceso de transicin a partir de una perspectiva
de economa poltica.
289
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
38
Przeworski identifica el modelo de Chicago como aquel en el cual los polticos slo buscan ser reelectos, en tanto
que en el modelo de Virginia los polticos buscan ganancias. En Chicago la contribucin original a ese tipo de mode-
lo es de Stigler (1975), aunque antes Olson (1965) ya haba formalizado el punto de vista al procurar demostrar la
inviabilidad de la accin colectiva para los grandes grupos.
39
Bobbio, sin embargo, seala que el principio democrtico de rechazo al mandato imperativo ha sido siempre violado
en las democracias contemporneas, en las cuales tiende a predominar el principio corporativo de que a los polticos
les correspondera representar intereses particulares. En ese modelo la intermediacin, en lugar de ser realizada por
los polticos, lo sera por la burocracia estatal.
40
Przeworski (1995a: 8) tiene claro este hecho cuando rechaza el mandato imperativo y tambin cuando observa que
los ciudadanos pueden no saber cul es el inters pblico. Las instituciones deben premiar a los gobiernos y a los ciu-
dadanos que acten en el inters pblico y castigar a quienes no lo hacen. Los agentes privados deben ser benefi-
ciados cuando se comportan de acuerdo con el inters pblico y deben sufrir cuando no actan de ese modo, y lo
mismo debe ocurrir con los gobiernos.
41
Para un fascinante conjunto de pequeas biografas de polticos norteamericanos que tuvieron ese coraje, leer el libro
de John F. KENNEDY: Profiles in Courage (1956).
42
Ver al respecto Przeworski y Limongi (1993, 1997). Estos autores contestan a la teora de la modernizacin, que rela-
ciona linealmente desarrollo y democracia. y afirman que la emergencia de regmenes democrticos no es el simple
resultado del desarrollo, sino que est relacionado con la accin de actores polticos persiguiendo sus objetivos. No
obstante, basados en amplia evidencia emprica, admiten, evitando una total indeterminacin, que una vez que (la
democracia) es establecida las restricciones econmicas desempean un papel: las chances de sobrevivencia de las
democracias ron mayores cuando el pas es ms rico (1997: 177).
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294
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Ha terminado la globalizacin
con el imparable ascenso
del Estado nacional?*
MICHAEL MANN
Introduccin
Las ciencias humansticas parecen rebosar de personas entusiastas que proclaman que una
nueva forma de sociedad humana est emergiendo. Los ms entusiastas comparan el momen-
to actual con el siglo XIX, donde la Revolucin Industrial, el modernismo y la Ilustracin
supuestamente revolucionaron a la sociedad humana. Nos enfrentamos, dicen, a una equiva-
lente transicin hacia una sociedad posindustrial o postmoderna. Otras terminologas impli-
caran cambios menos revolucionarios. Trminos como capitalismo tardo, modernidad tar-
da o modernidad radical se emplean para sugerir diversos grados de continuidad frente a
cambios rupturistas. Los conceptos globalistas invocan diversos grados de entusiasmo: mien-
tras que el capitalismo global se refiere nicamente a una mayor extensin de una vieja eco-
noma, la sociedad global normalmente implica un fenmeno radicalmente nuevo en la his-
toria de la sociedad humana.
Entre los entusiastas encontramos un nutrido grupo de littrateurs, philosophes, historiado-
res, socilogos, economistas polticos y comerciales, gegrafos y medioambientalistas. Apenas
s estn de acuerdo en algo, especialmente en lo que respecta a si los cambios deben ser o no
bienvenidos. Sin embargo, s estn de acuerdo sobre un punto: los cambios contemporneos
estn debilitando al Estado-nacin. Desde postmodernos como Baudrillard, Lyotard o Jameson
a gegrafos como Harvey o Taylor, desde socilogos como Giddens, Lash o Urry a los econo-
mistas del mundo de los negocios representados por The Economist, surgen afirmaciones simi-
lares sobre la socavacin, la rebaja, la burla o la marginacin del Estado-nacin (Taylor,
1996); (Lash, y Urry, 1994); (Featherstone, 1990); (Harvey, 1989); (The Economist, 1995).
Algunos matizan este fenmeno en un aspecto. Puesto que la etnicidad ocupa un eminente
lugar en los escenarios de la fragmentacin postmoderna, esos autores ven a menudo resur-
gir el nacionalismo en el mundo actual. Sin embargo, al referirse al antiguo Estado-nacin nos
encontramos constantemente con epitafios.
Muchos de estos entusiastas son europeos occidentales lo cual no resulta sorprendente,
puesto que esta particular regin de nuestro planeta muestra un gran apoyo poltico hacia los
295
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
epitafios de su Estado. Muchos (tanto marxistas como neoclsicos) son materialistas que
sealan los grandes cambios que estn teniendo lugar en el seno del capitalismo, creyendo que
dichos cambios transformarn necesariamente el resto de la estructura social. El ncleo de la
mayor parte de sus argumentaciones descansa en las innovaciones tecnolgicas e informacio-
nales actuales. Los sistemas de transporte y de informacin que proporcionan un acceso rpi-
do (a veces instantneo) al resto del mundo, suministran a su vez la infraestructura que nece-
sita una sociedad global. Yo acepto que esta potencial infraestructura de globalidad (globalism)
existe, pues la logstica de las comunicaciones, al igual que la del poder han sido de hecho
revolucionadas. Las personas, las mercancas y, sobre todo, los mensajes circulan alrededor del
globo de modo que la visin entusiasta de una nica sociedad global resulta tecnolgicamen-
te posible. Pero, se corresponde con lo que sucede en la actualidad? Para sugerirnos que as
es, estos grupos de entusiastas plantean cuatro tesis principales:
1. El capitalismo, que ahora sera global, transnacional, post-industrial, informacional,
consumista, neoliberal y reestructurado, est socavando el Estado-nacin, esto es, su
planificacin macroeconmica, su Estado de Bienestar colectivo, el sentido de identi-
dad comn de sus ciudadanos, y su encuadre general de la vida social.
2. Los nuevos lmites globales, sobre todo las amenazas medioambientales y demogr-
ficas, que pueden estar dando lugar a una sociedad del riesgo, se han vuelto dema-
siado extensos y amenazadores como para ser gestionados exclusivamente por el
Estado-nacin.
3. Las polticas de identidad y los nuevos movimientos sociales estn potenciando, a
travs del uso de las nuevas tecnologas, la relevancia de las diversas identidades loca-
les y transnacionales a expensas de las identidades nacionales y de aquellas identida-
des de clase ms amplias tradicionalmente manejadas por el Estado-nacin. Por esta
razn y la anterior, somos testigos del bullir de una nueva sociedad civil transnacio-
nal, del surgimiento de movimientos sociales pacifistas, de derechos humanos y de
reforma medioambiental y social que estn siendo autnticamente globales.
4. El contexto post-nuclear mina la soberana estatal y la geopoltica dura, ya que la
movilizacin masiva de material blico con la que se apuntalaba la expansin estatal se
ha convertido en algo irracional. La percepcin de Martin Shaw de la emergencia de un
Estado mundial quiz sea la versin ms comedida de esta tesis. Se trata, en todo caso,
de una visin minoritaria dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales, gran
parte de las cuales permanecen ligadas al estudio del Estado soberano.
Consecuentemente la parte emprica de este artculo estar dedicada a investigar en qu
medida estas cuatro tesis en torno al debilitamiento del Estado-nacin son correctas. Puesto
que colocan fuera de juego las relaciones de poder, hay que considerar tambin dos tesis con-
trapuestas.
a) Las instituciones estatales, tanto las nacionales como las geopolticas, poseen todava
eficacia causal ya que ellas (al igual que las instituciones econmicas, ideolgicas y mili-
tares) tambin generan las condiciones necesarias para la existencia social
1
, esto es,
296
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
permiten la regulacin de los aspectos de la vida social que se encuentran centrados
en el territorio (Mann, 1986: cap. 1). En consecuencia no pueden ser la mera conse-
cuencia de otras fuentes de poder social.
b) En la medida en que los Estados difieren mucho entre s, si la tesis anterior es cierta,
dichas diferencias causaran diferencias en otras esferas de la vida social. Incluso los
Estados europeos difieren en cuanto a tamao, poder, geografa y grado de centraliza-
cin. A travs del planeta estas diferencias aumentan dramticamente: en el grado de
democracia, en el nivel de desarrollo, en el potencial de sus infraestructuras, en el
poder geopoltico, en el monto de deuda pblica, etc. Los Estados alojan, a su vez, esce-
narios regionales muy diversos. Puede el capitalismo contemporneo, incluso vindo-
se reforzado por los lmites medioambientales, por la postmodernidad cultural y la
desmilitarizacin, hacer irrelevantes todas estas diferencias y producir los mismos efec-
tos en todos los pases? O van estas diferencias a causar, a su vez, cambios dentro de
las fuerzas a las que nos estamos refiriendo y limitar as la globalizacin?
Slo los ms decididos de entre los entusiastas negaran toda validez a estas tesis contra-
puestas o, lo que es lo mismo, a la supervivencia de los Estados-nacin en calidad de ges-
tores de una serie de recursos econmicos, ideolgicos, militares y polticos. La tarea consis-
te en establecer los grados de causalidad relativa: hasta qu punto est siendo transforma-
do el Estado-nacin?, hasta qu punto est en declive?, o todava, incluso, se encuentra en
crecimiento?
Para establecer esto debemos realizar, adems, algunas distinciones conceptuales. En primer
lugar, podemos grosso modo distinguir actualmente entre cinco redes socio-espaciales de inte-
raccin social en el mundo:
1. Redes locales, las cuales para nuestro propsito slo tienen el valor de redes subnacio-
nales de interaccin.
2. Redes nacionales, estructuradas o (en trminos ms neutrales) delimitadas por el
Estado-nacin.
3. Redes internacionales, esto es, las relaciones entre redes nacionalmente constituidas.
Obviamente, stas incluyen la geopoltica dura de las relaciones interestatales, centra-
da en la guerra, la paz y la poltica de alianzas. Pero tambin incluyen la geopoltica
blanda entre Estados negociaciones en torno a asuntos de carcter pacfico y ms
concreto, tales como las comunicaciones por transporte areo, los tratados fiscales, la
contaminacin de la atmsfera, etc.. Comprenden tambin las relaciones entre redes
que estn constituidas ms nacional que estatalmente: por ejemplo, la aparicin de
campeones nacionales que juegan sobre un terreno de competicin ms amplio ya
sean equipos de ftbol o gigantes empresariales.
4. Redes transnacionales, que cruzan directamente las fronteras nacionales sin verse alte-
radas por stas. No tienen necesidad de ser demasiado extensas por ejemplo una
secta religiosa organizada en dos pases vecinos pero pueden llegar a abarcar un con-
297
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tinente o incluso el mundo entero. Gran parte de las afirmaciones transnacionales sobre
la sociedad contempornea descansan sobre una base macrorregional. Ejemplos de
esto son las frecuentes distinciones entre formas contemporneas de organizacin social
liberal-anglosajona, nrdica-socialdemcrata o democristiana-corporatista.
5. Redes globales que cubren el conjunto del mundo o, quiz desde una perspectiva ms
realista, la mayor parte del mismo. Sin embargo, deberamos distinguir entre redes
cuyo radio alrededor del mundo sera universalista y otras cuyo radio sera particularis-
ta. El movimiento feminista ciertamente se extiende a travs de la mayora de pases,
pero normalmente slo entre pequeos grupos particulares. La Iglesia Catlica tiene
una determinada presencia en todos los continentes, pero mientras que en Asia posee
tan slo una base relativamente estrecha, su presencia en Latinoamrica es prcticamen-
te universal. El capitalismo que evocan muchos entusiastas constituye una red univer-
sal y global que se va difundiendo uniformemente a todas partes a travs de la vida
econmica y social. As, las redes globales pueden estar formadas por una nica red
universal o por una serie de redes segmentadas entre las que existen relaciones ms
bien particulares.
A lo largo de los ltimos siglos es evidente que las redes de interaccin local han disminui-
do su importancia relativa, mientras que las redes de mayor dimensin nacional, internacio-
nal y transnacional se han hecho ms densas, estructurando una porcin mayor de la vida
de las personas. Las redes genuinamente globales han aparecido recientemente. Ntese que las
redes globales no son forzosamente las mismas que las redes transnacionales, a pesar de que
muchos entusiastas las equiparen. Y tampoco tienen que ser de naturaleza econmica. Las
redes globales pueden estar constituidas geopolticamente (tal y como argumenta Shaw) o por
movimientos ideolgicos como lo son la religin, el socialismo, el feminismo o el neoliberalis-
mo pudiendo la combinacin de los mismos llegar a generar una nueva sociedad civil trans-
nacional.
Como las redes nacionales e internacionales se hallan constituidas o fundamentalmente
limitadas por los Estados-nacin, el futuro de stos cambia crticamente segn sea la res-
puesta a las dos preguntas siguientes: Se encuentra en declive el significado social de las
redes nacionales e internacionales en relacin con cierta combinacin de redes locales y
transnacionales? Y, en la medida en que estn emergiendo redes globales, cul es la con-
tribucin a estas redes globales de las redes enfrentadas nacionales-internacionales y
locales-transnacionales?
El modesto Estado-Nacin del norte
Empezar por la forma de Estado ms familiar y predominante en el mundo actual. En
Occidente, o ms precisamente, en el noroeste de Europa Occidental y en sus colonias blan-
cas, naci en su da un Estado que reivindicaba una soberana poltica formal sobre sus terri-
torios y una legitimidad basada en el pueblo o la nacin que los habitaba. Esto es lo que
entendemos por Estado-nacin.
298
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Los poderes reguladores de dichos Estados crecieron a lo largo de varios siglos. Primero,
reivindicaron desde el final de la Edad Media con creciente credibilidad el monopolio sobre la
regulacin judicial y el poder militar. Despus, en el siglo XVIII, y principalmente en el XIX,
patrocinaron infraestructuras de comunicacin integradoras y el control bsico de la pobreza.
El siglo XX vio nacer los Estados de Bienestar, la planificacin macroeconmica y la moviliza-
cin de las masas ciudadanas inspiradas por el nacionalismo. Mientras tanto, cada vez ms
Estados se autolegitimaban en trminos de pueblo, bien en representacin del pueblo
(democracias liberales), o bien a travs de la encarnacin orgnica (regmenes autoritarios),
con grados diversos de ciudadana civil, poltica y social. Por tanto, los europeos norocciden-
tales se vieron hasta cierto punto enjaulados dentro de redes de interaccin nacional, vindo-
se stas complementadas por las relaciones internacionales entre los Estados-nacin lo que
conocemos bajo el trmino de geopoltica.
Esta es la ya tan familiar historia del imparable ascenso del Estado-nacin y del sistema de
Estados-nacin a la cual he contribuido personalmente (Mann, 1986, 1993a) . De todos
modos deberamos prestar atencin al hecho de que la expansin de estas redes nacionales e
internacionales siempre se produjo a travs de la expansin de determinadas relaciones de
poder transnacionales, sobre todo las del capitalismo industrial y sus ideologas adyacentes
(liberalismo, socialismo), adems de las redes culturales ms amplias generadas en la zona nor-
occidental por los sentidos de identidad colectiva europea/cristiana/blanca. De esta forma,
las redes de interaccin nacional e internacional crecieron mucho ms a expensas de las redes
locales que de las transnacionales. Por ejemplo, a finales del siglo XIX, al mismo tiempo que
los Estados europeos estaban profundizando en sus infraestructuras de educacin nacional y
de sanidad pblica, aumentando las tarifas y empezando a prepararse para una guerra cerca-
na contra otros (ejemplos de constreimiento nacional e internacional), el comercio transna-
cional estaba ya lanzado por el camino de constituir la proporcin de la produccin mundial
como en sus formas actuales, y las potencias occidentales del Norte actuaban conjuntamente,
con un sentido oculto de superioridad cultural, para cristianizar, explotar y drogar a los chinos.
Realmente el crecimiento del Estado-nacin presupona una expansin global de carcter ms
amplio, con mayor obviedad para financiar ese crecimiento, pero tambin quiz debido a un
sentido de nacionalidad que poda haber presupuesto el desarrollo de un sentimiento de supe-
rioridad europea/cristiana/blanca que aglutinara a todas las clases y a ambos sexos del Norte
de Europa con el sentido comn de participar en una misma comunidad de valores morales e
igualitarios. Asimismo, el ltimo gran avance en la expansin del Estado-nacin, entre 1945 y
la dcada de los sesenta, parece haber implicado ambos fenmenos. Los Estados se encontra-
ban entonces inundados de fondos procedentes de la masiva expansin econmica, y para gas-
tarlos posean las instituciones generadas por la guerra y la reconstruccin. Paralelamente, las
naciones noroccidentales, habiendo transmitido a sus colonias los valores de la civilizacin,
les garantizaban ahora la independencia mediante la adopcin de sus mismas formas euro-
peas de Estados-nacin. Consecuentemente, el pasado conoci al tiempo el auge del capitalis-
mo transnacional y de las identidades culturales junto con el auge del Estado-nacin y de su
sistema internacional. Hechos que siempre han hallado una compleja combinacin de autono-
ma relativa y de interdependencia simbitica.
La mayor parte de los Estados del Norte de Europa tambin perdieron determinadas funcio-
nes a lo largo de su expansin. A medida que se fueron secularizando, abandonaron sus po-
299
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
testades sobre la regulacin moral, de las cuales haban disfrutado en principio en asociacin
con las Iglesias (aunque, en los primeros siglos, la Iglesia haba dispuesto con normalidad antes
que las infraestructuras estatales de dicha potestad reguladora de la moral). Es preciso recor-
dar tambin que la mayor parte de la vida econmica, a la que podemos llamar propiedad
privada, jams haba formado parte del mbito estatal. As, una gran parte de la vida social
sigui siendo o se torn de naturaleza ms privada, quedndose fuera de la esfera de compe-
tencia del Estado-nacin, incluso durante su perodo de mayor expansin. La propiedad con-
tinu siendo privada, los homosexuales siguieron escondidos en el armario. El capitalismo y la
moralidad se mantuvieron esencialmente autnomos respecto del Estado. Ms adelante vere-
mos que esta autonoma moral se encuentra actualmente en declive.
Por todo lo anterior, slo un Estado-nacin modesto consigui hacerse dominante en la
regin nor-occidental. A lo largo del siglo XX derrot a tres rivales. Uno fue el imperio mul-
tinacional: los imperios dinsticos de los Habsburgo, de los Romanov y de los otomanos, con
Estados ms dbiles y escasa identidad nacional una alternativa, por tanto, de carcter menos
estatal-nacional. Sin embargo, los otros dos Estados que fueron derrotadas eran de hecho
de carcter marcadamente estatal-nacional. El fascismo buscaba un Estado ms fuerte y auto-
ritario que supuestamente encarnara la esencia de una nacin definida ms rgidamente y con
mayor referente tnico. Hacia 1945 el fascismo se hallaba desacreditado por lo menos, du-
rante las dos generaciones subsiguientes. El socialismo de Estado tambin buscaba un Estado
ms fuerte (en principio slo en el corto plazo). A pesar de no ser estrictamente nacionalista,
su creciente tendencia a igualar al proletariado con un ms extenso pueblo o masa le dot
de un principio de legitimacin similar. La autarqua econmica y la rgida vigilancia que le
fueron propias, intensificaron en gran medida el encajonamiento nacional. Su descrdito dur
ms tiempo y pareci finalizar (de momento) hacia 1991. Los dos regmenes derrotados tam-
bin proclamaban un monopolio de la moral, algo que los Estados-nacin modestos nunca
hicieron. Era responsabilidad del Estado el cultivar al hombre sovitico o al alemn concien-
ciado. Si estas dos versiones ms ambiciosas del Estado-nacin hubieran triunfado y el mundo
hubiera conocido seguidamente un proceso de globalizacin, la sociedad global habra podi-
do estar constituida por una serie segmentada de redes globales entre las que se hubieran dado
relaciones de carcter ms particularista y, probablemente, belicoso. Puesto que no fue as,
puede esperarse de cualquier tipo de globalidad que sea de carcter bastante ms universal.
Desde 1945, el modesto triunfador se difundi a travs de prcticamente el resto del Norte,
esto es, al conjunto del continente europeo, as como a una cada vez mayor porcin de las
regiones del Asia meridional y oriental. Sus caractersticas formales tambin han dominado en
el Sur, siendo as que todos los Estados se renen en un foro llamado Naciones Unidas. El
Estado-nacin modesto parece dominar enteramente el globo. De hecho lo hace en un senti-
do limitado. Tan slo unos pocos Estados no basan su legitimidad en la nacin, no poseen el
monopolio de la coercin nacional o carecen de fronteras territoriales reales. Prcticamente
todos ponen en marcha polticas orientadas hacia el control demogrfico bsico, la sanidad y
la educacin. El descenso de la mortalidad y el aumento de la alfabetizacin tienen mltiples
causas, pero algunas descansan en la existencia de unas polticas pblicas eficaces. stas son
las razones por las que continuar describiendo a los Estados contemporneos en trminos de
Estado-nacin. A pesar de todo, la mayor parte de ellos posee un control bastante limitado
sobre sus territorios y sus fronteras, mientras que sus reclamaciones para representar a la
300
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
nacin son frecuentemente engaosas. Para gran parte del mundo, un verdadero Estado-nacin
sigue siendo ms una aspiracin futura que una realidad presente. El ascenso del Estado-nacin
ha sido de carcter global, pero modesto y muy desigual. El Estado-nacin modesto lleg a
predominar en el Norte, protagoniz parte de su expansin y representa un futuro deseable
para el grueso de los pueblos del mundo. La pregunta es, se encuentra todo esto amenazado
actualmente?
La amenaza capitalista
Los entusiastas han identificado correctamente muchas de las transformaciones importantes
del capitalismo. No es necesario explicitar aqu el uso que el capitalismo hace de la nueva
tecnologa informacional y postindustrial para extenderse a travs de gran parte del mundo
y penetrar mayores cotas de la vida social. Pero, cul es la dimensin real de dicha amenaza
para el Estado-nacin? Y ms concretamente, cmo es de global y/o transnacional?
En un sentido geogrfico formal el capitalismo es actualmente ms o menos global. Dos
grandes acontecimientos geopolticos han permitido su expansin masiva. En primer lugar, la
descolonizacin, que acab prcticamente con la segmentacin de la economa mundial en
zonas imperiales separadas. En segundo lugar, el colapso de la autarqua sovitica, que abri
la zona eurasitica a la penetracin capitalista. Solamente Irn, China y un puado de pases
comunistas ms pequeos, que de hecho se encuentran en declive o se espera que comien-
cen pronto a estarlo, mantienen en la actualidad impedimentos parciales. China conserva for-
mas de propiedad distintas (combinando la propiedad privada con una variedad de formas de
propiedad y control pblicos), y existen todava zonas (tambin en declive) de economa de
subsistencia dispersas por el mundo. Con todo, el intercambio capitalista de mercancas es cla-
ramente predominante, y sin la presencia de un adversario seguro a la vista, el capitalismo se
est volviendo al menos mnimamente global. Esto no era as en 1940, ni siquiera en 1980.
Obviamente se trata de una gran transformacin.
Sin embargo, son sus redes globales puras, en el sentido de ser singularmente universa-
les, o estn coadyuvando a constituirlas otros principios ms particularistas de organizacin so-
cial? Una economa puede ser global, pero esto quiz sea posible gracias a la existencia de
redes de interaccin nacionales e internacionales. Despus de todo, ms del 80% de la produc-
cin mundial sigue estando destinada a los mercados nacionales. Ya que los datos estadsticos
econmicos se recogen al nivel del Estado-nacin, desconocemos cul es la contribucin rela-
tiva verdadera de los intercambios nacionales comparada con la contribucin realizada por la
multiplicidad de redes de interaccin local. Presumiblemente, la economa nacional se encuen-
tra considerablemente menos integrada de lo que las estadsticas sugieren, sobre todo en los
pases subdesarrollados y en los pases avanzados ms grandes como Estados Unidos o
Australia. Con todo, el Estado-nacin efectivamente estructura gran parte de las redes econ-
micas. El patrimonio, los activos y el I+D de las corporaciones multinacionales (incluyendo
bancos, mutuales y compaas de seguros) permanecen de manera desproporcionada en sus
Estados de origen, y continan apoyndose en ellos para sus necesidades de capital huma-
no (educacin), de infraestructuras de comunicacin y de proteccionismo econmico (Carnoy,
1993; Castells, 1993). Ello no impide el que, incluso entre las multinacionales ms asentadas,
301
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
el alcance de sus ventas, la organizacin de la produccin y los flujos de inversin sean
esencialmente transnacionales. Actualmente proliferan las alianzas estratgicas con empresas
de distinta nacionalidad, debilitando con ello la identidad nacional de la propiedad aun-
que muchos de estos acuerdos se producen para evadir el proteccionismo, con lo que si ste
desapareciera tambin desapareceran los acuerdos.
Las finanzas son de carcter an ms transnacional, tal y como pone en evidencia la cre-
ciente complejidad de los mercados financieros y de los modelos que supuestamente los expli-
can desde las sendas aleatorias hasta las teoras del caos. Con todo, las instituciones finan-
cieras continan mostrando regularidades de tipo burocrtico, a menudo con un pronunciado
carcter nacional. Los empleados de Nikko Europa comienzan su jornada laboral antes de que
los mercados burstiles de Tokio hayan cerrado. Envan la informacin ms reciente primero a
sus clientes europeos, que de hecho son en su mayora empresas japonesas. Seguidamente,
cuando despierta Wall Street, la informacin es transmitida hacia el Oeste y Londres cierra a la
noche. Los mercados financieros revelan tambin una dualidad nacional/transnacional. De un
lado, el intercambio de ttulos estatales, de monedas, de acciones y de reservas entre los ban-
cos es fundamentalmente transnacional, situndose incluso a menudo claramente al margen
de la fiscalidad, deslizndose con suma facilidad a travs de fronteras estatales sujetas a muy
pocos controles. Del otro, las acciones de las empresas tienden a estar ligadas a mercados bur-
stiles nacionales y a leyes mercantiles y prcticas contables tambin nacionales (Wade, 1996).
Por supuesto, Europa Occidental se ha vuelto ms transnacional promocionando un grado
nico de integracin econmica continental. Aqu encontramos un mercado nico genuino, un
movimiento que abocar en una moneda nica en un breve plazo y, predominantemente, ini-
ciativas proteccionistas que son antes europeas que nacionales. Aqu las empresas, con gran
ayuda tanto de los rganos comunitarios como de los Estados-nacin, estn pasando a ser
euro-campeonas en lugar de campeonas nacionales.
Obviamente, tales complejidades econmicas deberan explorarse con mayor profundidad
de la que yo puedo emplear aqu. En cualquier caso surgen dos cuestiones: primero, que
Europa constituye un caso extremo (esto lo estudiaremos ms adelante); y segundo, que las
redes de interaccin capitalista reales continan estando profundamente entremezcladas, per-
durando la simbiosis entre lo nacional y lo transnacional.
Una tercera cuestin sera el hecho de que la mayor parte de las relaciones econmicas
transnacionales no pueden equipararse necesariamente a un universalismo global. El grueso
de la actividad capitalista es ms trilateral que global, concentrndose en las tres regiones
desarrolladas del Norte: Europa, Norteamrica y Asia Oriental. Dichas regiones abarcan el
85% del comercio mundial, ms del 90% de la produccin en sectores desarrollados como la
electrnica, adems de englobar, con algunas salvedades, el conjunto de las sedes de las cien
primeras multinacionales (incluyendo bancos). Esto no quiere decir necesariamente que el
capitalismo no sea global. Indica simplemente que el Norte es rico, el Sur pobre y que ambos
se encuentran encerrados en una red de interaccin global. Pero s sugiere que el capitalismo
mantiene un orden geoeconmico dominado por las economas de los Estados-nacin desarro-
llados. Son determinados grupos de Estados-nacin los que proporcionan el orden de estrati-
ficacin de la globalidad. Una de las consecuencias de ello es que los ciudadanos del Norte se
302
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
hallan protegidos, pues el hijo escasamente educado de un trabajador no cualificado en Gran
Bretaa o en Estados Unidos disfrutar de unas condiciones materiales (inclusive veinte aos
ms de esperanza de vida) indiscutiblemente mejores que su equivalente en Brasil o en la
India. Efectivamente, las desigualdades entre los Estados-nacin son cada vez mayores, a pesar
de lo cual resulta prcticamente inconcebible que lo fundamental de los privilegios de la
ciudadana nacional de los pases del Norte desaparezca. Ello causara un desorden social
incompatible con un capitalismo estable y generador de rentabilidad. El Estado-nacin propor-
ciona parte de la estructura y parte de la estructura de estratificacin de las redes capitalis-
tas globales. El imperio de las mercancas slo existe entremezclado con el imperio de la ciu-
dadana fundamentalmente la del Norte.
Por otro lado, la economa global se halla sujeta a una regulacin internacional laxa y predo-
minantemente blanda dentro del marco que proporcionan organizaciones como el G7, el GATT,
el Banco Mundial y el FMI, dominadas asimismo por el Norte. Algunas de ellas se hallan envuel-
tas en negociaciones aparentemente interminables sobre la liberalizacin del comercio, siendo lo
ms probable que stas continen alargndose en el tiempo, en la medida en que los gobiernos
ltimamente se dedican a aumentar las barreras comerciales de tipo no aduanero. No estamos
cerca de un comercio global libre, pero puede que nos estemos moviendo hacia l, lo que cons-
tituye en la actualidad un hecho ideolgico predominante. Sin embargo, podra ser que sta
fuera simplemente una fase de liberalizacin ms dentro de la oscilacin histrica en torno al
punto medio entre los polos del comercio libre y el proteccionismo? Depender de cmo se
resuelvan definitivamente las dems tendencias abordadas en este artculo.
Por tanto, de momento y probablemente en el futuro ms prximo, hemos de considerar que
una economa rpidamente globalizada no slo recibe su carcter global de las redes trans-
nacionales de interaccin. A ellas hay que sumar tambin una compleja mezcla de contenidos loca-
les, nacionales, internacionales (estos ltimos entendidos en trminos de trilateralismo en el Norte)
y contenidos genuinamente transnacionales. La mercanca transnacional no impera en el mundo.
Con el tiempo, algunas de estas estructuras nacionales e internacionales pueden entrar en
declive. El dominio de la economa mundial ejercido por el Norte puede debilitarse a causa de
la presin que suponen las ventajas comparativas. Aparte de aqullas dedicadas a actividades
de alta tecnologa, muchas empresas productivas podran emigrar hacia las zonas de bajo coste
del Sur, generando as ms globalizacin (sin reducir necesariamente las desigualdades). Hasta
ahora la migracin no ha funcionado con una lgica transnacional (lgica, quiz, de sendas
aleatorias?) sino a partir de la combinacin de cuatro principios ajenos a la misma: la posesin
de recursos naturales tiles; la proximidad geogrfica (pases vecinos); la existencia de alian-
zas (pases amigos); y la garanta de un Estado y una sociedad civil estables (pases predeci-
bles). Mientras que la presencia del primer elemento obedece al azar de tal manera que, por
ejemplo, el petrleo puede llegar a desarrollar pases retrasados y aislados, los tres restantes
se encuentran de alguna manera interrelacionados. El desarrollo histrico de las grandes eco-
nomas del Norte fue posible a travs de establecimientos regionales ms amplios que benefi-
ciaron a los Estados vecinos y sus sociedades. Por consiguiente, la expansin se ha producido
mayoritariamente ms hacia pases como Corea y Mxico, vecinos amistosos que disponen de
naciones y de Estados relativamente desarrollados, que hacia, digamos, la mayora de los pa-
ses africanos. No se da tampoco un crecimiento regional, de enclave, dentro de los Estados
303
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(excepto donde las materias primas son determinantes o donde la expansin se produce ms
all de la frontera y los gobiernos vecinos promueven zonas de desarrollo econmico). El
desarrollo tiende entonces a difundirse a travs de los territorios nucleares de dichos Estados,
contribuyendo al desarrollo del conjunto de las sociedades civiles adyacentes en el camino
hacia su conversin en Estados-nacin. As, la expansin del Norte y de la globalizacin
ha dependido y a su vez se ha visto reforzada por aquellos Estados-nacin que se han benefi-
ciado de ella. Este tipo de globalizacin fortalece las redes nacionales de interaccin.
Como el capital financiero parece poseer un carcter ms transnacional que el capital indus-
trial, los entusiastas suelen hacer ms nfasis en las constricciones que ste ejerce sobre el Es-
tado-nacin. Su gran movilidad y alta velocidad generan movimientos financieros que reducen
los recursos fiscales de los Estados, violentando dos de los tres propsitos de la poltica fiscal
de la posguerra, esto es, el control de los tipos de inters y de los tipos de cambio (vindose
menos afectada la imposicin). Sin embargo, resulta difcil valorar el significado de lo anterior
por dos razones. Primero, las cifras no ofrecen gran precisin con respecto a las relaciones de
poder que se esconden detrs de este tipo de intercambios. Puesto que las monedas, las accio-
nes, los valores de futuro, etc., pueden llegar a intercambiarse varias veces en un mismo da,
el valor sobre el papel de los flujos financieros excede con creces al del comercio mundial,
y adems contina creciendo. Las relaciones de poder no pueden simplemente obviarse al
manejar dichos datos, pues lo que se est intercambiando son ttulos de propiedad sobre mate-
rias primas, bienes manufacturados y (crecientemente) servicios, que en su mayor parte se
encuentran localizados geogrficamente y, en consecuencia, es probable que posean un apre-
ciable grado de identificacin nacional.
En segundo lugar, no est claro qu grado de eficacia tuvo la planificacin macroeconmi-
ca tpica del Norte europeo. Pareca eficaz mientras el crecimiento econmico tena lugar en
trminos masivos y los gobiernos podan disponer libremente del excedente. Muchos fueron
modestamente intervencionistas (aunque los incentivos selectivos fueron generalmente ms efi-
caces que los controles fsicos). Pero desde entonces hemos conocido el colapso, no solamen-
te de la economa keynesiana, sino de la teora econmica en general. Los economistas ms o
menos admiten que carecen de explicacin para los grandes auges o las grandes cadas habi-
das a lo largo del siglo XX (o al menos de alguna explicacin que no los haga depender de
acontecimientos particulares como las guerras mundiales). La planificacin macroeconmica
fue una ideologa general que englobaba algunos conceptos abstractos de los cuales se deri-
vaban precariamente algunos instrumentos tcnicos (incluyendo, como el ms fundamental, la
contabilidad nacional) y polticas pblicas (las cuales, de hecho, dependen de las contingen-
cias). La planificacin macroeconmica responde todava a una combinacin tal de elementos,
aunque el nfasis haya ido cambiando. Las pretensiones ideolgicas y la capacidad de expan-
sin a travs del gasto han disminuido indudablemente, por lo que son de esperar polticas
macroeconmicas nacionales/internacionales (por ejemplo, de carcter trilateral) ms flexibles
y fiscalmente ms cautelosas: una proliferacin de principios elaborados por el G7 y el GATT y
acuerdos parciales de liberalizacin; una colaboracin al estilo del MITI
2
y programas de incen-
tivacin ms que de nacionalizacin o de inversiones estatales directas; un mayor protagonis-
mo de los bancos centrales ms que de los polticos; menos la pretensin de controlar a los
mercados que la voluntad de transmitirles intenciones; y, sobre todo, el no incremento de los
impuestos, disfrazando este hecho con grandilocuentes teoras econmicas.
304
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Las razones para esta dramtica disminucin del poder econmico del Estado no son fci-
les de interpretar. Al internacionalizarse la economa, los niveles reales de vida se han estanca-
do y las desigualdades han aumentado (salvo en el caso del Este asitico). Si los gobiernos
nacionales se encuentran crecientemente limitados para planificar su economa y satisfacer sus
pretensiones de bienestar, puede deberse a las tendencias transnacionales, pero tambin a la
recesin transformaciones tales como la llamada reestructuracin pueden ser una respues-
ta a ambos fenmenos. Por ejemplo, las polticas de sustitucin de importaciones aplicadas
en Latinoamrica, asentadas sobre una expansin econmica de carcter regional, fueron posi-
bles debido a la Segunda Guerra Mundial. Esta expansin colaps bajo el peso de una deuda
externa acumulada en los aos setenta por los crditos fciles, lo que desemboc en una situa-
cin de estancamiento e inflacin en los aos ochenta. La llamada reestructuracin se da
ahora en grado extremo en gran parte de la regin, implicando la virtual desaparicin de la
planificacin macroeconmica nacional y el recorte de los Estados de Bienestar. Sin embargo,
esto es menos el resultado de la transnacionalidad que del poder conferido al capital financie-
ro y a sus principales instituciones a causa del peso de la deuda ya que, como sabemos, son
los acreedores los que imponen las condiciones de devolucin. Los acreedores forman una
combinacin usual: bancos de identidad nacional pero con actividades transnacionales; agen-
cias internacionales predominantemente del Norte, como el Banco Mundial y el FMI; y, final-
mente, el gobierno de EE UU, quien tiene el doble objetivo de proteger a los inversores ameri-
canos y de hacer de la regin un lugar geopoltica y geoeconmicamente ms amigable o, si
se prefiere, ms subordinado. En contraste, la reestructuracin coreana puede considerarse
una mera reorientacin de polticas macroeconmicas ms rigurosas puesto que, a pesar de
contar con una deuda externa considerable, el crecimiento econmico implica el que se pueda
simultanear la devolucin de la deuda con la atraccin de potenciales capitales extranjeros.
De manera similar, la crisis fiscal que afecta por igual a la mayor parte de los Estados del
Norte y del Sur podra deberse, ms que al capitalismo transnacional, al efecto de una rece-
sin. Mis anteriores trabajos (Mann, 1986, 1993) me dan confianza suficiente para postular que,
al menos desde el siglo XIII, los ciudadanos slo han aceptado pagar una mayor proporcin
de sus ingresos en impuestos en tiempos de guerra. Apenas sorprende su reticencia a pagar
durante los pacficos aos setenta y ms tarde (cuando sus salarios reales no crecan o incluso
decrecan). Es la norma histrica, no un producto original de la postmodernidad o de la glo-
balizacin. Los movimientos polticos asentados tradicionalmente sobre el Estado-nacin,
como la socialdemocracia, la democracia cristiana y los demcratas norteamericanos, han entra-
do en algo parecido a una crisis. Se han detenido y han iniciado una fase decadente (ms en
lo que se refiere a su habilidad para rechazar polticas radicales que en trminos de atraccin
de votos). Nuevamente, no est del todo clara la razn. Ser el resultado de los nuevos pode-
res ejercidos por el capital transnacional (adems de las euroinstituciones en el caso europeo)
o ms bien de la existencia de una ciudadana que se niega a apoyar polticas de imposicin
y gasto en tanto y en cuanto los salarios reales se hallen estancados o en descenso?
Probablemente son ciertas ambas hiptesis, pero hasta ahora desconozco una investigacin
que diferencie claramente entre ellas. Naturalmente, si no se reinicia la senda del crecimiento
o si su carcter irregular contina aumentando las desigualdades y agudizando el desempleo,
algunos de sus efectos polticos que han llevado al debilitamiento del centro-izquierda pueden
ser similares a los identificados por los entusiastas. La ciudadana social parece haber alcanza-
do su punto lgido en el Norte y puede encontrarse ahora en un moderado declive secular.
305
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Con todo, esta afirmacin podra invertirse gracias a una multiplicidad de tendencias futuras
tales como la recuperacin econmica, una demografa cambiante (por ejemplo, una poblacin
en proceso de envejecimiento o ms educada reducira el desempleo y con l la desigualdad)
o a determinados reveses polticos.
Las economas nacionales difieren tambin considerablemente en lo que respecta a su pros-
peridad, su cohesin y su potencialidad. Consideremos en primer lugar las tres regiones prin-
cipales del Norte. El Norte de Amrica se encuentra dominado por una superpotencia, los EE UU,
que poseen un particular Estado caracterizado por una maquinaria blica nica y por un sis-
tema de seguridad social (ms bien reducido). La mayora de las restantes actividades del
gobierno, que en gran parte de los pases del Norte son responsabilidad del Estado central (la
justicia, la educacin y la mayor parte de los programas de bienestar), son en este caso res-
ponsabilidad de cincuenta Estados separados o de los gobiernos locales. Tres actividades
principales se encuentran ntimamente ligadas al gobierno federal: la agricultura, el complejo
militar-industrial y la sanidad, pudiendo decirse de ellas que estn, de algn modo, planifica-
das (aunque de forma particular). Es probable que continen estndolo, a pesar de que las
intenciones actuales sean las de recortar en una cuarta parte el aparato militar a lo largo de las
dos prximas dcadas. Otras actividades tienen una relacin cercana con los gobiernos esta-
tales y locales. Ejemplo de ello seran aquellas ligadas a la gestin de la propiedad y a la cons-
truccin. La legislacin federal ha sido tradicionalmente dura en el mbito de las relaciones
laborales y respecto a los monopolios, restringiendo, sobre todo, el crecimiento de sindicatos
y bancos estadounidenses. Pero ha habido poca planificacin macroeconmica en los niveles
gubernamentales. La principal agencia planificadora (sobre los tipos de inters) es la Reserva
Federal, que funciona en gran medida con independencia respecto del gobierno. No existe una
poltica industrial americana seria; dicha iniciativa se dej a los centros de poder de la econo-
ma estadounidense de posguerra, esto es, a las grandes corporaciones. Gran parte de lo ante-
rior se debe a la radical separacin de poderes establecida por la constitucin estadouniden-
se. Es difcil llevar a cabo una poltica econmica coordinada entre un Presidente y su gabine-
te, dos cmaras legislativas, una Corte Suprema y cincuenta estados (que tambin se encuen-
tran fragmentados por el mismo principio de separacin de poderes), mxime cuando dichos
rganos se distribuyen entre partidos polticos diferentes. Consiguientemente, es difcil perci-
bir el debilitamiento de los poderes gubernamentales estadounidenses, puesto que nunca han
sido ejercidos con gran actividad. Como es natural, la recesin impide ahora que lo sean. Con
los niveles de vida familiar estancados, ninguna institucin gubernamental puede aumentar los
impuestos para invertir dinero en polticas pblicas del tipo que sean. Por otro lado, tambin
puede decirse en otros aspectos determinados que el Estado-nacin norteamericano se encuen-
tra en retroceso. Organizaciones tan dispares como bancos, canales de televisin y peridicos
se estn integrando a nivel nacional. Por otro lado, la reciente absorcin de un nmero espec-
tacular de inmigrantes (la inmigracin ha retrocedido a los niveles previos a 1914) por parte
del sistema educativo y del mercado de trabajo indica una formidable solidaridad nacional.
Es evidente que los EE UU se han visto influidos por las transformaciones del capitalismo.
La presin competitiva procedente de las otras dos geoeconomas del Norte ha sido especial-
mente visible en la creacin del NAFTA, una zona de libre comercio que abarca a los Estados
Unidos, Canad y Mxico, con visos de extenderse a otras economas estables de Amrica Cen-
tral y del Sur. A pesar de que las economas de Canad y Estados Unidos se encontraban par-
306
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cialmente integradas y en una etapa similar de desarrollo, la combinacin de un Mxico sure-
o y unos Estados Unidos norteos, ha llevado a algunos a considerar el NAFTA como un
microcosmos de la nueva economa global. De hecho, Mxico representa los principios de
expansin ordenada a los que me he referido ms arriba. Se trata de un Estado vecino, amis-
toso y muy estable: ha estado gobernado durante setenta aos por un partido nico, modera-
damente coercitivo, pero con capacidad para dar una respuesta institucional a las presiones.
Ofrece unas infraestructuras relativamente buenas y una fuerza de trabajo adecuadamente sana
e instruida, y una nacin no envuelta en ningn conflicto civil de carcter general
3
.
La hegemona de los Estados Unidos en el continente convierte a la NAFTA en un organismo
nico, muy diferente a la Unin Europea. Canad es una pequea economa clientelar y des-
arrollada, con un Estado dbil que podra llegar a desintegrarse en breve plazo. Mxico es
mucho ms pobre, y en los ltimos tiempos sufre ms intensamente el problema de la deuda
y la inestabilidad poltica. Sin embargo los propios Estados Unidos se tambalean, asaltados por
las dudas en torno al libre comercio y la inmigracin latina, y su fragmentacin poltica hace
difcil la toma de decisiones coordinada. En consecuencia, el NAFTA engloba tres procesos de
poder distintos: se trata de una especie de economa mini-global dominada geopolticamen-
te por un Estado-nacin con unas polticas y una economa poltica particularmente fragmen-
tadas. La combinacin de estos tres elementos es nica en el mundo pero, tal y como venimos
comprobando, el entrelazamiento de la transformacin transnacional del capitalismo con las
instituciones polticas y geopolticas resulta bastante normal.
A pesar de que Japn no es una superpotencia militar, el Este asitico se encuentra tambin
dominado por un solo Estado-nacin. La poltica econmica japonesa difiere tanto de la nor-
teamericana como de la europea, disponiendo de un mayor grado de coordinacin entre el
Estado y las empresas capitalistas (y, todava con mayor dependencia, con los sindicatos).
Wade (1990) lo llama gobernar al mercado; para Weiss y Hobson (1995) sera una goberna-
cin interdependiente. Dicha coordinacin nacional ha sido adaptada de forma distinta en las
pequeas economas del Este asitico, y ha conllevado la adopcin de polticas industriales
activas centradas en tasas impositivas selectivas o subsidios condicionados para sectores clave
o de exportacin; igualmente la absorcin o la asuncin por parte del Estado de los riesgos de
la innovacin y la coordinacin gubernamental de la colaboracin interempresarial para la me-
jora tecnolgica (Weiss, 1995). Estos pases disfrutan tambin de estabilidad poltica y de una
sociedad civil (nacional) estable, instruida y ampliamente honrada. Adems, han experimen-
tado un crecimiento espectacular que, aunque se halle estancado en el caso de Japn, es una
realidad en el resto de los pases del Este asitico.
Estos gobiernos del Este asitico poseen una boyante base fiscal y el crecimiento necesario
para mantener la deuda, adems de que sus pases son atractivos para la inversin extranjera.
Pueden subir los impuestos para expandir el bienestar y pueden negociar con intereses extran-
jeros desde una posicin fuerte; tienen una distribucin de la renta relativamente igualitaria y
proporcionan servicios pblicos extensivos como educacin y vivienda. Sin embargo, protegen
sus industrias locales de formas diferentes. Mientras que Corea y Malasia tienen sus propias in-
dustrias automovilsticas amparadas por mercados proteccionistas, Tailandia representa una
opcin distinta. Las fbricas de automviles japonesas ya estn implantadas all, y las grandes
corporaciones americanas estn negociando la implantacin en el pas de sus fbricas. El
307
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
gobierno tailands parece negociar desde una posicin de fuerza. No ofrece incentivos fisca-
les y exige una mayor vinculacin de la empresa con el lugar donde se ubica. Las Filipinas
ofrecen un mercado nacional mucho mayor, gran nmero de concesiones fiscales y pocas res-
tricciones. Sin embargo, los fabricantes de automviles prefieren a Tailandia. Por qu?
Declaran que se debe a que el gobierno tailands es ms honrado y ms estable. Los conta-
bles estadounidenses y japoneses pueden calcular las prdidas y los beneficios futuros en este
pas con mayor precisin (USA Today, 5 de marzo de 1966). Presumiblemente, todos esos ele-
mentos diferenciales deseables no proceden slo de las caractersticas del gobierno. La socie-
dad tailandesa probablemente posee un mayor grado de educacin, disciplina y honradez.
Todas stas son caractersticas de una red nacional de interacciones, esto es, del Estado-nacin.
En el Este asitico se pueden encontrar las transformaciones del capitalismo y los Estados-
nacin combinados de diferentes formas.
Europa es la nica de esas tres regiones que ha experimentado una transformacin poltica
significativa
4
. sta ha reducido lo que podramos llamar la autonoma particular de sus Esta-
dos miembros. stos ya no pueden ejercer las funciones que les son propias en muchos mbi-
tos desde el etiquetado de los productos a la tortura de presuntos terroristas. A largo plazo,
esto puede desembocar en importantes reformas constitucionales. La creciente presin de los
lobbies sobre los gobiernos nacionales y las instituciones europeas (que ahora deben represen-
tar un nmero mayor de intereses y con mayor eficacia que en el pasado), combinada con las
polticas regionales de la Unin Europea (que ofrecen gran cantidad de recursos financieros),
parecen producir una mayor uniformidad en la distribucin del poder gubernamental entre el
mbito central y el local. Tambin estn convergiendo los derechos constitucionales de los
ciudadanos y de las minoras. En su relacin con Bruselas, los Estados convergen y pierden
poder al tiempo.
El mpetu inicial de todo lo reseado ha sido principalmente de tipo geopoltico y militar: para
prevenir una tercera guerra devastadora en el continente, y ms especficamente, para atraer a
Alemania hacia una concertacin pacfica de Estados-nacin. Los Estados Unidos tenan sus pro-
pias razones, principalmente geopolticas, para impulsar este proceso. As, los Seis y los
Nueve se fueron vinculando progresivamente antes de que muchas de las transformaciones del
capitalismo se hubieran producido. Sin embargo, debido a que los mecanismos de unin elegi-
dos eran fundamentalmente econmicos, se vieron intensificados por dichas transformaciones.
De ah que la economa de Europa haya conocido una amplia transnacionalizacin.
An as, la Unin Europea sigue siendo una asociacin entre Estados-nacin, una red interna-
cional de interaccin. El motor de su crecimiento ha sido siempre una serie de acuerdos espec-
ficos entre Francia y Alemania, con el apoyo de sus Estados cliente del Benelux. Alemania y
Francia, al igual que los otros Estados, han perdido buena parte de su autonoma particular, si
bien siguen llevando en alianza la voz cantante en las cuestiones de mayor relevancia. Si se pre-
gunta a los alemanes qu soberana econmica han perdido, si se pregunta a los franceses qu
soberana poltica han perdido, encontraremos que les cuesta un gran esfuerzo responder. Los
pases menores y ms dbiles econmicamente parecen haber perdido ms, pero su soberana
sobre los asuntos de mayor relevancia era an ms limitada en el pasado. Gran Bretaa aparen-
ta ser la gran perdedora por su histrica independencia geopoltica respecto del resto de Europa.
Ellos votan y adquieren responsabilidades basndose en una combinacin de capacidad demo-
308
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
grfica y capacidad econmica. Ellos son los Estados y economas nacionales, representados
por hombres (y mujeres) de Estado, tecncratas nacionales y lderes empresariales. Esto quiere
decir que no se trata de geopoltica dura tradicional, puesto que la agenda es principalmente
de carcter econmico y los participantes perciben la guerra entre ellos como algo impensable.
Se trata de geopoltica blanda estructurada mediante redes de interaccin internacionales (ade-
ms de las nacionales que an subsisten) mucho ms densas.
De esta manera, Europa ha experimentado una transformacin poltica y econmica, decli-
nando la autonoma particular y la soberana de sus Estados-nacin. A pesar de que los
mecanismos para la negociacin de dichas transferencias de poder hayan sido fundamental-
mente geopolticos (complementados por el entusiasmo de los federalistas pan-europeos), se
encuentran institucionalizados a travs de normas, instituciones y prcticas que se han vuelto
abiertamente transnacionales, transformando las expectativas sociales del conjunto de Europa.
Ahora bien, todos estos aspectos conviven con un conjunto de redes internacionales conside-
rablemente ms densas, aunque tambin ms blandas. Dado que la densidad de ambos fen-
menos no conoce precedente histrico ni la Liga de Delos ni la Hansetica ni confederacin
alguna penetr con un carcter tan marcadamente transnacional o internacional en la vida
social carecemos del trmino poltico para su descripcin. Parece que finalmente el legado
poltico del lenguaje griego se halla superado. Quiz el mejor trmino es precisamente el de
Euro. Si as fuera, es probable que no se trate del futuro del mundo.
Dada su diversidad, sera errneo generalizar sobre el Sur. Parte de l podra seguir al Este
asitico en su avance hacia el Norte. Una penetracin transnacional genuina podra integrar
porciones de territorio de aqu, de all y de cualquier lugar siguiendo sendas aleatorias prc-
ticamente al margen de las fronteras estatales. Sin embargo, esto parece harto improbable, dado
que la estabilidad de los gobiernos, el orden social y los sistemas educativos y sanitarios pare-
cen todava no alcanzar los mnimos requisitos que exigen las inversiones extranjeras sus-
tanciales y los principios de desarrollo econmico, e igualmente, debido a que las alianzas geo-
polticas conservan, aunque en menor medida, su relevancia (a no ser que algn tipo de ten-
sin mundial reemplace a la antigua guerra fra). Todo esto requiere una ordenacin de la
sociedad coordinada a nivel nacional o estatal. Qu otro tipo de institucin puede proporcio-
nar dicha ordenacin? Si Chile est consiguiendo penetrar en el Norte es porque su Estado y
su sociedad civil, ya de por s relativamente estables, se vieron fortalecidos por un firme anti-
izquierdismo, por un orden impuesto por el Estado y por una economa neoliberal igualmen-
te impuesta por el Estado elementos muy atractivos para las inversiones extranjeras, espe-
cialmente para las estadounidenses. Si los pases rabes ricos tambin lo consiguen ser a
causa del petrleo, aunque tambin por tratarse de pases que poseen poderosos Estados.
China e India que constituyen un tercio de la poblacin mundial ofrecen diferentes com-
binaciones de cuantiosos recursos econmicos, sociedades civiles (esto es, nacionales) fuer-
tes y una regulacin estatal ambiciosa. Se ver en dichos pases reducido o reforzado el sen-
timiento nacional de ciudadana por el xito econmico? Seguramente se ver reforzado.
En el polo opuesto, los Estados africanos, inundados de problemas, parecen fragmentarse
por razones de naturaleza ms premoderna que postmoderna. Su reivindicacin de la moder-
nidad, incluyendo la constitucin de Estados-nacin, se ha quedado en papel mojado. Al capi-
talismo internacional le gustara darles un empujn, desde luego no fragmentarlos, pero care-
309
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ce del suficiente poder local o del suficiente inters para hacerlo. En otras palabras, existen
zonas ms atractivas que poseen sociedades civiles fuertes y Estados vigorosos.
De esta manera, la cuestin vital para el Estado-nacin en todo el mundo es el grado de
desarrollo de la economa estrechamente considerada, pero tambin de dos de sus condicio-
nes previas: el alcance de la condicin civil del pas y la capacidad del Estado en cuanto a
las infraestructuras. El desarrollo conjunto de estos tres requisitos gener un tipo de Estado-
nacin en la zona noroccidental y supuso su extensin hacia el conjunto del Norte. Si el des-
arrollo mundial se detiene, lo har tambin la extensin del Estado-nacin. De hecho, es posi-
ble que algunos Estados-nacin de papel puedan colapsar. Si, por el contrario, el desarrollo
es factible, ste se producir en aquellos pases que ms se asemejen al Estado-nacin, lo que
a su vez relanzar esta forma de organizacin de la sociedad.
Pero si suponemos: que la economa tiende crecientemente hacia una globalidad transna-
cional; que se consigue implantar un verdadero comercio libre a travs de la UE, el NAFTA, los
pases ACP y otras asociaciones comerciales amparadas bajo el flexible paraguas del GATT; que
las multinacionales se vuelven ms cosmopolitas; que el desarrollo del Sur se hace ms difu-
so, menos centrado en el Estado-nacin, llevara todo ello a una nica economa transnacio-
nal/global en la cual las mercancas y el mercado nico imperaran de manera universal?
La respuesta es, al tiempo, s y no. Todos los bienes y servicios tendran entonces un pre-
cio de mercado nico y las empresas capitalistas podran organizar su financiacin, su produc-
cin e intercambio. El consumismo, dicen algunos entusiastas, es ya en la actualidad predo-
minante; las prcticas contables de gestin empresarial se difunden a travs de instituciones
anteriormente aisladas como son los servicios pblicos o las universidades; y los atletas ven-
den sus habilidades al mejor postor en mercados libres y relativamente nuevos. Esta penetra-
cin mercantil podra ampliarse.
Pero incluso as, las normas que regiran en ese tipo de mercados podran conservar deter-
minadas peculiaridades, siendo algunas producto de las redes de interaccin nacionales e inter-
nacionales. A pesar de que el surtido de bienes que se compran y venden actualmente es
mayor, gran parte de los ms importantes no se venden como mercancas en los mercados
libres. Ninguna de las tres grandes actividades de la economa estadounidense defensa, sani-
dad y (probablemente) el trfico de drogas ilegales se basa exclusivamente en la produccin
de mercancas, aunque todas engloban redes transnacionales relevantes. En materia de defen-
sa, el gobierno tiene el monopolio del consumo de sistemas armamentsticos de alta tecnolo-
ga y decide qu otros Estados (slo los amigos) reciben la autorizacin para ser tambin con-
sumidores; no se da una excesiva competencia en la oferta (en ocasiones slo hay un fabri-
cante oferente y a veces el beneficio se calcula como un suplemento que se le aada al pre-
cio de coste). El armamento aporta ms un valor de uso que de cambio los EE UU deben
poseer armamento, casi al margen del coste, con lo que la empresa puede producirlo sin ape-
nas riesgo de mercado. La industria sanitaria cuenta con un mercado algo ms competitivo,
aunque posee una peculiar estructura en varios niveles de carcter considerablemente buro-
crtico (de compaas de seguros, servicios de salud, etc.), que se diferencian en la forma de
organizarse de acuerdo con la capacidad de pago del cliente. Y, nuevamente, para aquellos
clientes que pueden pagarlo, el producto posee ms un valor de uso que de cambio. Se aspi-
310
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
ra a la proteccin de la salud (entendida en trminos de poder y de actividades mdicas con-
vencionales) a prcticamente cualquier precio. Naturalmente, ambas actividades implican para
la realizacin de las inversiones pertinentes a grandes multinacionales y a sus correspondien-
tes redes de financiacin. Ocurre, sin embargo, que ambas se hallan tambin canalizadas a tra-
vs de organizaciones que se articulan en el mbito nacional y (en el caso del material defen-
sivo) en el internacional. En el caso de la tercera actividad mencionada, las drogas ilegales, su
distribucin a los consumidores se asemeja al intercambio de mercancas. Ahora bien, est
estructurada en torno a una interseccin entre la ley y el control policial de las fronteras, con
una organizacin marcadamente criminal basada en el secretismo y la violencia. La adiccin
genera, por otro lado, consumidores para los cuales el producto posee preferentemente un
valor de uso, y para conseguirlo se est dispuesto a cualquier cosa (incluso el crimen). De esta
forma, la mercanca no necesariamente impera, incluso en una sociedad de evidente aparien-
cia capitalista. La economa engloba una multiplicidad de prcticas y valores sociales que gene-
ran sus propios obstculos a la regla del intercambio de mercancas.
En suma, aunque la economa capitalista es en la actualidad significativamente global, su
globalidad resulta impura al ser una combinacin de elementos tanto transnacionales como
inter-nacionales. La potencial universalidad del capitalismo se ve dificultada por los particula-
rismos de cada Estado-nacin; adems de por los particularismos de los hbitos sociales huma-
nos en general.
Lmites medioambientales, nuevos movimientos sociales
y nueva sociedad transnacional
Con el crecimiento demogrfico, la erosin del suelo y de la vegetacin, la escasez de agua,
la contaminacin atmosfrica y el cambio climtico nos topamos con un segundo tipo de globali-
dad agravado por la amenaza que suponen los armamentos biolgicos, qumicos y nucleares,
a los que nos referiremos ms tarde. Desde luego que vivimos en la sociedad del riesgo plan-
teada por Beck (aunque no sea la nica sociedad que habitamos) y lo hemos estado haciendo
durante toda la segunda mitad del siglo XX. La solucin tradicional para algunas de estas cues-
tiones, consistente en permitir que el Sur o los pobres se mueran de hambre, puede aguantar.
Sin embargo, con respecto a otras de las cuestiones, es el conjunto de la humanidad el que se
enfrenta a graves riesgos. Dichos riesgos no son idnticos a los riesgos producidos por el capi-
talismo, aunque ambos tipos se encuentran estrechamente entrelazados (ya que el capitalismo
constituye la forma de produccin econmica predominante). El dominio y la explotacin de
la naturaleza, y el increble aumento de la potencialidad humana para continuar por esta senda
en el conjunto del planeta, son atribuibles a la industrializacin y a otros modos de produccin
desarrollados en los tiempos modernos. El socialismo de Estado (y tambin el fascismo) fue inclu-
so ms destructivo con el medio ambiente, mientras que la pequea produccin de mercancas
de los pequeos campesinos se ha visto forzada a incurrir en un gran nmero de prcticas des-
tructivas. Los Estados-nacin, los organismos cientficos y (hasta hace unos aos) prcticamente
todas las modernas instituciones contribuyeron en parte al deterioro medioambiental. El ascen-
dente crecimiento demogrfico tiene tambin otros orgenes distintos al capitalismo, por ejemplo
los hbitos militares, religiosos y patriarcales. Para afrontar estos riesgos, debe hallarse la respues-
ta ms all tanto del Estado-nacin como del capitalismo.
311
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Las respuestas actuales a los problemas medioambientales parecen tener una doble condi-
cin. En primer lugar, estaran las organizaciones que se encuentran ya en accin, abanderan-
do diversas modalidades de la mxima ecolgica por excelencia: piensa globalmente, acta
localmente. Se trata principalmente de grupos de presin y ONGS mixtos locales-transnaciona-
les, algunos de ellos grupos de presin formales (como Greenpeace), y otros gestionados por
redes profesionales y cientficas (de gelogos, ornitlogos, demgrafos, etc.). Son ms moder-
nas que postmodernas, en la medida en que rechazan la explotacin cientfico-material de
la naturaleza basndose en razones cientficas y socio-cientficas. A pesar de que sus lites tie-
nen su origen en el Norte, se han extendido progresivamente por el planeta, entre las lites
muy instruidas del Sur y entre una multitud de grupos bastante particulares que se encuentran
amenazados por problemas materiales reales. Dichas redes utilizan los ms modernos medios
de comunicacin a nivel global. A travs de ellos consiguen ocasionalmente poner fuera de
juego tanto a los gobiernos nacionales como al capital internacional como ocurri en el caso
de los consumidores europeos movilizados para boicotear a Shell, humillando al gobierno bri-
tnico y forzando la retirada de la plataforma petrolfera Brent Spar en 1995. Es de esperar
que se produzcan ms acciones de este tipo.
Es sta la sociedad civil global? Su estructura no es del todo nueva: a principios del siglo
XX, los socialistas (y en menor medida los anarquistas, los pacifistas y los fascistas) tambin
fueron capaces de generar unas redes extensas de carcter transnacional que cubran gran
parte del globo, usando para ello de manera similar a la actual tecnologa avanzada (prensa
escrita, traducciones simultneas, dictfonos, etc.: consideremos el notable estudio que tena
Trotski en Ciudad de Mxico). Los socialistas lanzaron as una oleada de revoluciones, algunas
exitosas, la mayora fracasadas. Muchos de los que proponen la nocin de una nueva socie-
dad civil los ms idealistas entre ellos esperan que sus dimensiones eliminen este tipo de
analogas histricas.
En segundo lugar, se est produciendo en cualquier caso un aumento en el despliegue de
las instituciones intergubernamentales: instituciones macroregionales y continentales, conferen-
cias de las Naciones Unidas, etc. Sus participantes ms relevantes, esto es, los que pueden eje-
cutar decisiones polticas coordinadas, son representantes de los Estados-nacin. Tambin la
geopoltica blanda se est intensificando en este mbito. Los restantes delegados de impor-
tancia son los expertos mencionados anteriormente, quienes llevan una doble vida. Aunque
estn sustentados por las asociaciones profesionales transnacionales, han de adoptar la pers-
pectiva del Estado-nacin para persuadir a los gobiernos de que lo que concierne a la globa-
lidad es de hecho de inters nacional. Algunos consiguen realmente llamar la atencin en este
sentido. Un grupo de ornitlogos estadounidenses logr convencer al Departamento de Estado
para que aadiera a sus programas de ayuda a Belice una partida destinada a la proteccin de
un pjaro poco comn, del que ni siquiera los responsables del programa en Belice haban
odo hablar anteriormente. Quiz sean ms significativas las presiones ejercidas por las femi-
nistas implicadas en las agencias de desarrollo para que los dictadores reaccionarios del Sur
destinen mayores recursos a la educacin de las mujeres como medida para reducir la natali-
dad (uno de los objetivos principales de casi todos los gobiernos meridionales).
As, los problemas medioambientales estimulan la existencia de redes duales de interaccin,
por un lado una sociedad civil potencialmente local/transnacional, por otro, una red interna-
312
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cional que siga las pautas de una geopoltica blanda. La primera puede llegar a trascender al
Estado-nacin; la segunda, llegar a coordinar a los Estados ms estrechamente, quiz en unos
trminos ms consensuales que no resultan incompatibles con la extensin gradual de una
sociedad civil. Nuevamente nos encontramos ante un proceso de carcter mixto.
ste es tambin el caso de algunos nuevos movimientos sociales. Se suele afirmar que
aquellos que estn comprometidos con las nuevas polticas de identidad de gnero, sexua-
lidad, estilo de vida, cohorte de edad, religin y etnicidad debilitan las identidades naciona-
les (y las identidades de clase reguladas a nivel nacional), reemplazando o complementndo-
las con fuentes de identificacin local-transnacional. Las polticas tnicas son demasiado cam-
biantes para ser tratadas en unos pocos prrafos (he reflexionado sobre ellas con mayor dete-
nimiento en otros trabajos), as que me limitar a una simple afirmacin: las polticas tnicas
puede que estn fragmentando a los Estados existentes, pero dado el fracaso de los Estados
alternativos multinacionales y socialistas sencillamente los fragmentan en ms Estados-
nacin, slo que de naturaleza supuestamente ms autntica. Sin embargo, en el caso de otros
movimientos sociales basados en polticas de identidad, me gustara demostrar que en ltimo
trmino vienen a reforzar a los Estados-nacin existentes.
He sostenido anteriormente que los Estados-nacin moderados comenzaron mantenindo-
se al margen de aquellos mbitos de la vida social considerados privados. El hogar era un lu-
gar especialmente sagrado, y los Estados se mantuvieron ajenos a la vida familiar de la pobla-
cin, salvo en el caso de los ms pobres. Los Estados seculares carecan en general de postu-
lados morales propios, por lo que acabaron heredndolos de la religin. Su legislacin poda
prohibir firmemente ciertas formas de conducta personal, si bien los gobiernos terminaron por
confiar ms en la internalizacin de la moralidad por parte de la ciudadana que en la coer-
cin. As, cuando los ciudadanos no deseaban cumplir con lo establecido, se evadan hacia lo
privado, careciendo normalmente los Estados de infraestructuras de coercin eficaces para evi-
tarlo. Lo que constituyen excepciones en apariencia las prohibiciones al trabajo infantil y
femenino son los principales ejemplos de nueva legislacin coercitiva en el siglo XIX no fue-
ron sino el resultado de la conviccin de que se estaba violando el hogar patriarcal y la con-
ducta sexual cristiana.
El siglo XX cambi esto a travs de los nuevos movimientos polticos y de la penetracin
del Estado de Bienestar en el mbito privado. A los Estados se les demanda actualmente que
incentiven y legislen sobre una conducta moral en esferas que hasta ahora haban pertenecido
a lo privado. Ya no se pueden contaminar los lugares pblicos fumando; los perros no pue-
den defecar en cualquier lado; tampoco el marido puede pegar a la esposa o a sus hijos; y, si
se decide abandonarlos, hay que garantizarles una pensin mnima para su bienestar. Gran
parte de la nueva legislacin se encuentra paradjicamente enmarcada no dentro de un esp-
ritu restrictivo, sino de extensin de las libertades personales. Los homosexuales pueden prac-
ticar su estilo de vida abiertamente; las mujeres pueden abortar tras embarazos no deseados.
Sin embargo, esto no desemboca en una ausencia de regulacin estatal tpicamente neoliberal,
que slo sera posible de existir un consenso final sobre qu se entiende por pblico y qu
por privado. En su lugar, lo que se da es un debate poltico muy polmico y una gran produc-
cin legislativa. Debe permitirse a los homosexuales el matrimonio, que adopten nios, se alis-
ten en el ejrcito, o que sean monitores de grupos de scouts? En qu plazos, por qu razones,
313
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
de qu manera y en qu tipo de clnicas pueden abortar las mujeres? Tiene algo que decir al
respecto el presunto padre? Necesitamos de leyes para dar respuesta a todas estas cuestiones
y a los complejos derechos sociales que implican. De ah que se organicen grupos de presin
comprometidos y que aparezcan conflictos culturales. El caso estadounidense es extremo, ya
que encontramos parcialmente secuestrados a sus dos principales partidos polticos por parte
de dichos nuevos movimientos sociales. En todo caso, la mayor parte de los pases del
mundo se encuentran actualmente politizados por este tipo de cuestiones morales.
Estas guerras culturales comprenden redes de interaccin transnacionales y redes globales.
Las feministas, los homosexuales, los fundamentalistas religiosos, etc. utilizan las redes globa-
les de comunicacin emergentes y tambin a las ONGS, pero tambin concentran sus acciones
en la ONU y en sus respectivos Estados. De cualquier forma, la mayor parte de los contendien-
tes exige de sus Estados-nacin una mayor regulacin a travs de sus instituciones de bienes-
tar: para restringir o liberalizar el aborto, el embarazo prematrimonial y las familias monopa-
rentales; para aclarar los malos tratos de la infancia, el abuso de menores y la violacin, as
como las pruebas necesarias para perseguirlos; para garantizar o restringir los derechos de
aquellos que tienen preferencias sexuales o estilos de vida heterodoxos. Ya que la autoridad
en la regulacin social contina residiendo fundamentalmente en el Estado-nacin, el surgi-
miento de estas nuevas identidades podra revitalizar en ltimo trmino sus polticas y ampliar
su alcance. Los nuevos movimientos sociales se quejan de estar preteridos por culpa de las
polticas de clase. Puede ser cierto que las polticas de clase entren en decadencia, pero no las
polticas nacionales en general.
El postemilitarismo y el nuevo orden mundial
Tal y como defiende Martin Shaw, es en el mbito de la geopoltica dura donde los
Estados-nacin del Norte han experimentado su transformacin ms radical, ya que all ha sido
donde se han aprendido las lecciones ms amargas. Con las dos grandes guerras del Norte (ms
comnmente denominadas guerras mundiales) perdieron entre 70 y 80 millones de vidas, con-
secuencia directa del sistema de Estados-nacin
5
. A travs de esas guerras introdujeron armas
con un poder tan devastador que no han podido volver a ser usadas para ningn propsito de
geopoltica dura. Los Estados del Norte muestran actualmente menos voluntad para compro-
meterse en guerras totales que en ningn momento histrico anterior. Lo que fue la espina dor-
sal del Estado-nacin se ha vuelto gelatina.
Sin embargo, vuelve a haber diferencias entre nuestras tres regiones. Nadie es ms reticen-
te al militarismo que los europeos, culpables de ambas guerras, que confan ahora su defensa
desde los ltimos cincuenta aos a los EE UU y desconocen actualmente cualquier tipo de ame-
naza seria a su seguridad. A pesar de que la UE posee dos potencias nucleares, una brigada
franco-alemana y una curiosa Unin [Defensiva] Europea Occidental, es de notar que todo ello
resulta menos significativo que la ausencia sin precedentes de cualquier tipo de geopoltica
dura seria en su seno. Los alemanes son los ms rgidos de todos en su antimilitarismo. La
determinacin de romper con la aterradora configuracin de la historia europea constituye pro-
bablemente la transformacin moderna ms causalmente determinante de todas, y la que resul-
ta ms usurpadora de las tradicionales soberanas nacionales. Pero convertir la historia euro-
314
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
pea en el modelo generalizado aplicable al resto del mundo sera un acto de etnocentrismo
extremo. Para hacerlo, se requerira ms que una simple reestructuracin del capitalismo, refor-
zada por un vuelco cultural. La analoga requerira futuras guerras que mataran a millones de
personas en otras regiones del mundo antes de que ellos tambin gritaran basta.
Incluso la mayor parte de los japoneses pueden haber gritado basta, mostrando en la
actualidad un gran rechazo hacia el militarismo. Si bien determinados polticos japoneses son
ms atrevidos que sus colegas alemanes a la hora de expresar su nacionalismo, carecen de
relevancia. Con todo, el Este asitico constituye una regin potencialmente insegura. Los
Estados Unidos vuelven a ser excepcin. Sufrieron poco las dos grandes guerras norteas
por el contrario, su economa se vio ampliamente beneficiada. Se trata de una superpoten-
cia militar que sigue disponiendo de unas fuerzas armadas de 1.200.000 efectivos y que con-
tina modernizando su material blico bsico. Los EE UU mantienen su papel de polica mun-
dial, un papel que los gobiernos europeos y japoneses esperan con vivo inters que contine
y que tambin estn dispuestos a financiar. Sin embargo, incluso en los EE UU los recortes en
defensa han sido considerables y resulta dudoso que el electorado estadounidense tenga el
estmago suficiente como para involucrarse en un proceso blico en el que se perdieran
muchas vidas estadounidenses. En definitiva, las regiones del Norte dominan el mundo sin
necesidad de guerras.
En cualquier caso el mundo contina estando plagado de conflictos, ofreciendo un espacio-
so lugar para la geopoltica dura. Consideremos simplemente los siguientes fenmenos: el
creciente separatismo tnico; el conflicto potencialmente nuclear entre Estados como la India
y Pakistn o las dos Chinas; el inconmensurable papel geopoltico de una China con poder
real; la inestabilidad de Rusia y de algunas potencias menores bien armadas; la importancia de
los regmenes militares en el conjunto del planeta; la ms que probable proliferacin de armas
nucleares; y la difusin ampliamente descontrolada de armas qumicas y biolgicas a travs del
mundo. Quin sabe en estos momentos qu tensiones ecolgicas producto de la escasez de
agua, de la explotacin de un hbitat nacional por parte de capitales extranjeros, etc. nos
aguardan a la vuelta de la esquina? No parece probable que ni el militarismo ni la guerra vayan
a desaparecer. Todas estas amenazas constituyen serios obstculos a la difusin de redes glo-
bales transnacionales y universales.
Resulta concebible que estas mismas amenazas pudieran ser frenadas por un orden geopo-
ltico global, aunque ste estuviera parcialmente segmentado. En un futuro cercano, este orden
debera centrarse en los EE UU, flanqueado quiz por una mayor coordinacin con los Estados
ms grandes del Norte y con las Naciones Unidas. Shaw considera esta combinacin como
generadora de un orden global emergente, aunque reconoce que no se trata de un verdadero
Estado y que conserva un carcter dual, dividido entre lo que l llama componentes occi-
dentales y componentes mundiales. Actualmente parece una trada, ya que el ncleo no es
tanto occidental como estadounidense, lo que aadira un mayor grado de desconfianza. El
electorado estadounidense podra no desear facilitar los mercenarios para la polica del
mundo. Podra asumir este papel respecto a sus vecinos, a unos cuantos lugares estratgicos y
a unos determinados recursos vitales como el petrleo, pero no respecto a la mayor parte del
mundo o a sus rivales ms poderosos. El camino hacia un orden transnacional o geopoltico
para todo el mundo parece largo.
315
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Pero incluso los ms belicosos escenarios mencionados no llegaran nunca a equipararse
con el horrendo pasado del Estado-nacin. La geopoltica dura, esto es, las terribles guerras,
fueron las artfices de su nacimiento y siguieron constituyendo la mitad de su realidad hasta
hace poco tiempo. La geopoltica dura se encuentra ahora en relativa decadencia en el Norte
pero no ocurre lo mismo en otros lugares. A pesar de que los peligros representados por los
armamentos de guerra son mayores, han reducido la capacidad de movilizacin de los Estados.
Ahora bien, si los Estados han perdido parte de su ncleo tradicional, implica esto que estn
en un declive generalizado? La afirmacin resulta ms plausible para Europa y menos para
grandes regiones del Sur. Hemos visto cmo la geopoltica blanda podra estar creciendo para
complementar a su versin ms dura, reforzndose por las nuevas movilizaciones de carcter
nacional descritas ms arriba.
Conclusin
En este artculo se han analizado cuatro supuestas amenazas al Estado-nacin contempo-
rneo: las transformaciones del capitalismo, los lmites medioambientales, las polticas de iden-
tidad y el posmilitarismo. Debemos cuidarnos de los globalistas y transnacionalistas ms entu-
siastas. Con escaso sentido histrico exageran la fortaleza de los Estados-nacin en el pasado;
con poco sentido de la diversidad global, exageran su actual decadencia; y, finalmente, con
poco sentido de su pluralidad, colocan fuera de juego a las relaciones internacionales. Dentro
de las cuatro esferas de amenaza debemos distinguir: (a) el diferente impacto que tienen
sobre los diferentes tipos de Estado en las tambin diferentes regiones del mundo; (b) las ten-
dencias que debilitan a los Estados-nacin y aquellas que los fortalecen; (c) las tendencias
que desplazan la regulacin nacional hacia redes internacionales y transnacionales; (d) las ten-
dencias que fortalecen simultneamente a los Estados-nacin y a la transnacionalidad.
Me he arriesgado a realizar algunas generalizaciones. Las transformaciones del capitalismo
ciertamente parecen estar debilitando a los Estados-nacin del Norte, mientras que el xito en
el desarrollo econmico fortalecera a los Estados-nacin en el resto del mundo. El declive del
militarismo y de la geopoltica dura en el Norte est debilitando al ncleo tradicional del
Estado-nacin. Sin embargo, las tres primeras supuestas amenazas deberan actualmente
intensificar y hacer ms densas las redes internacionales de la geopoltica blanda. Y las pol-
ticas de identidad podran (contrariamente a lo que se suele afirmar) reforzar a los Estados-
nacin. Dichas tendencias son, en cualquier caso, demasiado diversas y contradictorias, y el
futuro demasiado tenebroso como para permitirnos sostener simplemente que el Estado-nacin
y el sistema de Estados-nacin se estn viendo bien reforzados o bien debilitados. Parece ms
bien que (a pesar de algunos postmodernos) a medida que el mundo se integra ms y ms,
son las redes de interaccin local las que continan declinando, aunque la fragmentacin actual
de algunos Estados existentes en Estados ms pequeos definidos tnicamente constituira algo
as como una tendencia contrapuesta, esto es, una reduccin del Estado-nacin a un nivel ms
local.
No cabe duda de que las redes de interaccin globales se estn reforzando, aunque estn
trenzadas principalmente por tres elementos. En primer lugar, parte de su fuerza procede de
una escala ms global de relaciones transnacionales que tienen su origen fundamental en las
316
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
relaciones tecnolgicas y sociales del capitalismo. Sin embargo, estas redes no poseen la fuer-
za suficiente para imponer una universalidad singular a las redes globales. En consecuencia, y
en segundo lugar, las redes globales se encuentran ligeramente segmentadas por las particula-
ridades de cada Estado-nacin, sobre todo en el caso de los ms poderosos pases del Norte.
En tercer lugar, dicha segmentacin se halla mediatizada por las relaciones internacionales, que
incluyen algo de poltica dura, con lo que si se llegara a tensiones o conflictos internaciona-
les de mayor calado, la segmentacin se agravara. En cualquier caso, la actual expansin de
la geopoltica blanda resulta un fenmeno ms evidente que se ajusta mejor al fenmeno ms
amplio de la transnacionalidad. Nos encontramos en una nica sociedad global? Desde luego
que no en el sentido ms fuerte expresado por los tericos ms entusiastas. Esas redes globa-
les no poseen unos principios de interaccin e integracin nicos, relativamente siste-
matizados. Mi perspectiva de la sociedad es menos exigente, ya que entiendo que las socie-
dades humanas siempre se componen de redes de interaccin mltiples, solapadas y entrecru-
zadas. Es poco probable que la globalidad vaya a cambiar esto. Las redes humanas de interac-
cin estn penetrando el globo, ahora bien, de forma plural, cambiante y desigual.
Notas
* Versin publicada en Zona Abierta. N92/93 (2000)
1
Por supuesto que existieron sociedades sin Estado (de hecho protagonizaron gran parte de la existencia humana sobre
la tierra). Y siguen existiendo en el mundo actualmente. Sin embargo, los Estados, pese al desacuerdo de los anar-
quistas, parecen necesarios para una vida social desarrollada.
2
El MITI es el fuertemente intervencionista Ministerio Japons de Comercio e Industria.
3
Chiapas es la nica provincia en donde un conflicto tnico tiene visos de cuajar, ya que en el resto del pas la mayo-
ra es mestiza. La razn est en que Chiapas fue ganada a Guatemala en los aos veinte
4
He abordado este tema con ms detalle en un trabajo anterior, haciendo comparaciones tambin con otras regiones
(Mann, 1993b). Tal y como puede observarse en este trabajo, mis ideas al respecto se han visto desde entonces modi-
ficadas en algunos aspectos.
5
Es obvio que esas guerras tuvieron causas complejas. Sin embargo, como he intentado demostrar en el caso de la
Primera Guerra Mundial (Mann, 1993a), esas causas se centraron en las instituciones del Estado-nacin ms que en
otras organizaciones de poder (tales como el capitalismo).
317
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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318
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Las polticas del
mimetismo institucional*
YVES MNY
Un estudio que an no se ha hecho, al menos no de manera comparativa, es el de la genti-
ca de las instituciones. A pesar de los loables y estimulantes intentos de la sociologa histrica, el
conocimiento de los mecanismos que dan origen y gracias a los cuales se desarrollan las institu-
ciones, es todava fragmentario y disperso. Esta observacin ha sido verificada tanto en lo que res-
pecta a la historia antigua y moderna como en lo que se refiere al periodo contemporneo, en el
que demasiado a menudo se cree que las instituciones son algo dado cuya acta de bautismo
sera su aparicin jurdica. Esos entes sin historia, cuasi cosificados, estn presentes en la actuali-
dad como respuestas obligadas a las necesidades de la modernizacin, del cambio, de la eficacia
y de la adaptacin a las restricciones econmicas, sociales o geopolticas. Son muy raros los estu-
dios que detallan las estrategias, desenmascaran a los actores y analizan las presiones que dan ori-
gen a las instituciones y a su transformacin ulterior. Mientras que ese tipo de enfoque se vuelve
lugar comn en el estudio de las polticas pblicas, ocurre como si las polticas institucionales, la
construccin de las instituciones, escaparan en lo esencial a esas investigaciones.
Y lo mismo ha sucedido desde hace mucho tiempo con el problema de la transferencia de
tecnologa institucional, considerada ms como una especie de fatalidad o denunciada como
una intrusin destructora que analizada de manera profunda. Tuvieron que aparecer los traba-
jos de Bertrand Badie, apoyados en una gran cantidad de estudios monogrficos, para que se
sistematizara la problemtica del Estado importado ms all de las teoras del desarrollismo
o de la dependencia (Badie, 1992).
En efecto, la importacin-exportacin institucional muestra una intensidad particular en las
relaciones a la vez conflictivas y de cooperacin que se establecen entre los pases occidenta-
les y los pases en vas de desarrollo, entre pases de tradicin colonial y pases colonizados.
A propsito del mundo musulmn, Badie resume as la situacin:
En todas partes, cualquiera que sea la naturaleza del rgimen, las configuracio-
nes institucionales reflejan un entrecruzamiento complejo de bienes importados y
conservados o redescubiertos. [Por otra parte...] la importancia que reviste la trans-
319
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ferencia de tecnologa poltica se encuentra en el centro de todos los debates ide-
olgicos: tanto el reformismo como el revivalismo y el fundamentalismo, pasando
por el islamismo, se definen todos en relacin con dicha transferencia, mientras que
el socialismo, el progresismo, el nacionalismo o las corrientes democrticas se han
construido con base en una lgica de la transferencia (Badie, 1988: 109).
Adems, los procesos de importacin de los pases modelo a los pases cliente estn lejos
de ser unvocos; por una parte, porque la importacin no siempre es deseada (colonizacin,
ayuda econmica condicional) y, por la otra, porque no siempre es propia de las relaciones de
dependencia (poltica, econmica o cultural). La importacin puede ser una eleccin delibera-
da cuyas motivaciones son extremadamente diversas: seduccin del modelo, estrategia de li-
tes modernizadoras, economa de tiempo y energa resultante de la importacin de la expe-
riencia externa, etc. Asimismo, las reacciones suscitadas por la importacin abarcan toda la
gama posible: entusiasmo de las lites y/o de las masas, convergencias o divergencias de las
opiniones de las lites, argumentaciones sinceras o tergiversadas, reticencias respecto a la
importacin y aun rechazo contra la penetracin de ideas o instituciones extranjeras.
Por tanto, uno puede preguntarse si la problemtica de la importacin-exportacin institu-
cional entre pases dominantes y pases llamados dependientes, entre los pases occidenta-
les y el resto del mundo, puede aplicarse sin reservas a las relaciones de intercambio institu-
cional entre pases de cultura y desarrollo comparables en Occidente. Un enfoque culturalista
respondera a tal interrogante subrayando el carcter irreducible de la historia, las tradiciones
y las culturas y llegara a la conclusin de que no podra haber intercambios fecundos si no es
en el seno de universos culturales dotados de un mnimo de convergencias y propiedades
comunes. Un anlisis desde el punto de vista de los desarrollistas destacara, por lo contrario,
las ineluctables convergencias en soluciones modernizadoras que ya encarnan los Estados ms
avanzados (occidentales, en este caso). A partir de paradigmas opuestos, esos dos puntos de
vista pasan por alto el extraordinario intercambio de ideas, productos y flujos de toda natu-
raleza que se efecta entre las comunidades polticas y el efecto que produce esa relacin con-
tinua, profunda y multiforme: por una parte, ninguna cultura, ningn sistema poltico puede
permanecer refractario, como lo ensea la historia y como lo demuestra la observacin emp-
rica; por otra, no obstante, ninguna cultura, ningn sistema constituye una especie de cera
suave en la que podran dejar su huella las ideas y las instituciones importadas. El anlisis cul-
turalista sobrevala la capacidad de resistencia, mientras que el desarrollista, sin ignorarla com-
pletamente, no le concede sino una parte residual y secundaria respecto a las evoluciones
ineluctables que prev, y pasa por alto los fenmenos de interaccin entre productos impor-
tados y sociedades receptoras.
Si se rechazan los determinismos de naturaleza cultural, econmica o poltica, si se acepta,
por lo contrario, que toda transferencia, aunque sea desigual, es portadora de intercambios, de
transformaciones y de ajustes, resulta legtimo comparar las transferencias institucionales en las
mltiples direcciones en que operan, temporal y espacialmente: ayer como hoy, entre pases
ricos y pobres, entre pases dominantes y dominados, entre naciones amigas y enemigas, entre
culturas que se enfrentan o en el seno de una misma cultura. Ms que por las diferencias
estructurales, esos intercambios difieren en su intensidad y en la orientacin de los flujos: los
rechazos son ms espectaculares cuando oponen al colonizado contra el colonizador, pero no
320
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
difieren en su esencia del rechazo de los franceses, por ejemplo, de tal o cual institucin
extranjera, considerada por ellos como contraria al espritu de la nacin; los prstamos tam-
poco se fundan en la igualdad y los flujos son a menudo unilaterales, pero ello no pone en
tela de juicio ni su eficacia ni su estabilidad ni la eventual inversin de los ltimos.
Mutatis mutandis, a la cuestin de la importacin-exportacin institucional se puede apli-
car el anlisis que hace Denis Martin de las identidades calificadas como productos de snte-
sis, resultados de un sincretismo estratgico (Martin, 1992: 585).
Su impulso inicial escribe es una situacin de dominacin, en la que el
colonizador pretexta la inferioridad del Otro y provoca la interiorizacin parcial y
renuente de sta en el colonizado. De ah, en este ltimo, la voluntad de recupe-
rar la propia estima combinando dos sistemas de valores: uno, propio, reinterpre-
tado a la luz de la nueva situacin; el otro, exgeno, tomado en prstamo al domi-
nador. El discurso indito, las prcticas nuevas que nacen de l, permiten comba-
tir en dos frentes: la creacin de una conciencia de grupo y la lucha contra el
extranjero. Con todo, ese mecanismo no slo funciona frente al colonizador [...]
La transformacin de las culturas obreras, al igual que la de ciertas civilizacio-
nes del terror, prueba que ese fenmeno corresponde a una tendencia general:
los que se sienten dominados o marginados deben, para reaccionar, recurrir a la
lengua del dominador con el fin de proclamar la persistencia de su ser colectivo.
Pero, al hacerlo, generan en el seno de ese ser nuevas dinmicas de transforma-
cin. No hay perennidad sino en el cambio; no hay afirmacin identificadora sino
mediante el intercambio y la recuperacin de elementos extranjeros. Las identi-
dades colectivas son susceptibles de acumularse, de sedimentarse, podra decirse,
y entonces las dinmicas del afuera terminan por unirse a las del adentro, al
grado en que la historia no siempre puede reconocerlas y en que la memoria se
dedica a olvidar el papel que han desempeado (Martin, 1992: 585).
Si se acepta la idea de que la importacin-exportacin institucional es un intercambio, ms
o menos obligado ciertamente, pero tambin ms o menos fiel en su ejecucin, que conlleva
casi siempre una reinvencin, una reapropiacin, uno puede preguntarse entonces sobre los
mecanismos que lo presiden y los actores que intervienen en l.
Convergencias o imitacin
La similitud de los procesos y de las reformas no significa forzosamente la importacin o
exportacin de un modelo que se difundiera a partir de un centro dominante hacia periferias
dominadas. En efecto, la concomitancia de las reformas puede ser el resultado de problemas de
igual naturaleza que en un momento determinado expresan las tensiones o aspiraciones de socie-
dades comparables. A este respecto son particularmente significativos los ltimos decenios del
siglo XIX, durante los cuales numerosos pases occidentales (Francia, Gran Bretaa, el Reino de
Italia, el Imperio Alemn, etc.) pusieron en prctica reformas similares, con algunos aos de dife-
rencia, a pesar de las profundas divergencias que caracterizaban sus formas de organizacin pol-
tica. Ese fenmeno fue particularmente notable en dos campos: el de la administracin, que se
321
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
liber progresivamente del clientelismo, la politizacin y la corrupcin para organizarse sobre
una base meritocrtica; y el de la descentralizacin, que en todos sentidos experiment un mar-
cado fortalecimiento. No faltaron las influencias recprocas, por supuesto; pero, no es cierto que
el elemento decisivo slo surgi, en particular en Europa, despus de 1870, al llegar a su trmi-
no un mundo antiguo y abrirse una naciente era portadora de nuevos desafos? Despus de la
guerra franco-prusiana, no solamente se afirm el Imperio Alemn sino que Italia puso punto
final a su unin, Francia se interrogaba sobre su rgimen futuro y Gran Bretaa gobernaba los
mares. Cada uno buscaba abrirse nuevos horizontes fuera de Europa y, en particular, en ese con-
tinente tan a la mano, frica; cada uno, sobre todo, se interrogaba sobre los caminos y medios
de conciliar una democratizacin creciente (y a menudo considerada como peligrosa) con los sis-
temas de contrapeso surgidos del liberalismo poltico o de la tradicin aristocrtica.
Las mltiples vas del intercambio
Las estrategias de importacin-exportacin se expresaron de manera precoz con la constitucin
de los imperios que se formaron sometiendo a los conquistados a las leyes del vencedor (a menos
que el conquistador, el romano, por ejemplo, fuese conquistado a su vez por el dominado,
Grecia en este caso); y habran de continuar, a partir del Renacimiento, con el descubrimiento del
Nuevo Mundo y la colonizacin europea de las Amricas; pero esa colonizacin adquiri formas
profundamente diferentes al Sur y al Norte. Como lo hacen notar A. Quijano e I. Wallerstein:
[...] en el rea iberoamericana, el hecho colonial consisti menos en una sub-
ordinacin a la corona metropolitana que en una dominacin de los europeos
sobre los aborgenes. En el rea angloamericana, en cambio, consisti casi exclu-
sivamente en una subordinacin poltica a la corona britnica. En otras palabras,
las colonias britnicas se constituyeron inicialmente en cuanto sociedades de
europeos fuera de Europa, mientras que las colonias ibricas lo hicieron en
cuanto sociedades de europeos y aborgenes. De ah la profunda divergencia de
su evolucin histrica ulterior (Quijano y Wallerstein, 1992: 630).
Adems, la influencia castellana, tericamente garantizada por la precisin y minuciosidad
de los reglamentos y rdenes reales, fue socavada en los hechos por la prctica segn la cual
las leyes de Madrid eran ostias sin consagracin. Dicho de otra manera, los lazos entre metr-
poli y periferia eran flojos, y R. Romano resalta el hecho recordando el adagio: Dios est en
el cielo, el Rey est lejos, yo mando aqu (Romano, 1992).
Sea lo que fuere en uno u otro caso, la exportacin no fue sino un derivado de la conquista.
Las instituciones militares, polticas o comerciales importadas por los colonizadores fueron
impuestas sin ms en territorios vrgenes o a poblaciones que no podan oponerse a ellas. El naci-
miento de una verdadera industria destinada a un gran florecimiento, el de la ingeniera insti-
tucional, solamente llegara en el siglo XVIII. El desarrollo de la burguesa comerciante y de los
intercambios y la constitucin del Estado-nacin en torno a monarcas absolutos alimentaron una
reflexin cada vez ms amplia sobre el poder y su organizacin. Florecieron las utopas, pues los
nicos modelos alternos de referencia, los de la democracia griega o la repblica romana, no
siempre parecan adecuados para las sociedades del Siglo de las Luces. Pero, adulatorios o crti-
322
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cos, esos anlisis, como lo demuestra Denis Lacorne, tenan como fuente el fondo comn de los
letrados de la poca, ingleses, alemanes o franceses, esto es, el patrimonio de la filosofa griega
o del derecho romano. Esa cultura compartida fund el debate sobre las instituciones y alimen-
t, en particular en el momento de las revoluciones estadounidense y francesa, la bsqueda de
la constitucin ideal. Pero el fin del siglo constituy una fractura, pues, poco a poco se intenta-
ra o bien sustituir las utopas por modelos, o bien hacer realidad esas utopas soadas (revolu-
ciones estadounidense y francesa). Dicho de otra manera, se pas de un estadio en el que el
referente era producto del espritu (la repblica, la democracia) a un momento de la historia en
que los sistemas polticos, las instituciones y las reglas se convirtieron en objeto de observacin
y se les otorg la jerarqua de modelos (o, ms tarde, de contramodelos, de anttesis); de la filo-
sofa poltica se pas a una sociologa todava balbuciente de las instituciones; del combate a las
ideas se habra de pasar muy pronto a la lucha por su realizacin. Hombres tan diferentes como
Voltaire, Montesquieu o Burke, y acontecimientos tan fundamentales como las revoluciones esta-
dounidense y francesa, seran los instrumentos de esa transformacin radical.
La seduccin del modelo
Voltaire y Montesquieu fueron los primeros en contribuir a la construccin del modelo, casi
un ideal-tipo, haciendo de la Gran Bretaa el pas que mejor haca realidad concretamente sus
aspiraciones a un gobierno equilibrado, a un sistema de poderes separados y limitados. Y ah es
donde se produce el deslizamiento que permiti pasar de la observacin y del anlisis de las
cosas al proselitismo en favor de un sistema poltico idealizado. De la misma manera que el des-
potismo ilustrado se vera adornado con todas las virtudes por Voltaire hasta que no prob el
rgimen de Federico II, as el gobierno britnico fue propuesto para edificacin de todos los que
pensaban y reflexionaban, sin preocuparse demasiado por subrayar las flaquezas o insuficiencias
de un rgimen menos perfecto de lo que los observadores franceses fingan creer. Pero el pro-
blema no era tanto hacer obra cientfica sino utilizar el modelo como arma de propaganda; de
ensombrecer el sistema nacional comparndolo con uno extranjero adornado con todas las vir-
tudes. A la inversa, Burke fue el fundador en cierta manera del contramodelo que debe recha-
zarse a toda costa, no solamente porque es malo sino tambin porque contraviene el orden natu-
ral de las cosas producto de la voluntad divina. Consecuentemente, Burke propuso un contra-
modelo tanto en su esencia como en su mtodo de realizacin (la tradicin).
Precisamente las revoluciones estadounidense y francesa habran de considerarse como
modelos, destinados no slo a regir la organizacin del poder en sus respectivos pases sino
tambin a abrir el camino a las otras naciones. Los revolucionarios estadounidenses eran cons-
cientes de que hacan obra de precursores y, ya a partir de 1789, los franceses dieron a la
Declaracin de los Derechos un alcance y una vocacin universales. Por lo dems, uno y otro
regmen no dejaran de creer en su vocacin mesinica respecto al resto del mundo.
Con esos antecedentes ideolgicos y provista de esos modelos (o anttesis, segn el campo
poltico de que se tratase) de tamao natural, la importacin-exportacin institucional habra
de florecer y prosperar a lo largo del siglo XIX por toda Europa. Cuando se mira en retrospec-
tiva, lo que sorprende es el paralelismo de los grandes movimientos de reforma en los diferen-
tes Estados, imperios, ducados y otros principados de Europa: la Revolucin francesa y su onda
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
de choque sobre el continente, 1815 y la reaccin monrquica, 1830 y 1848, los aos 1860-
1870. Sin duda, algunos de esos fenmenos son fciles de explicar: las instituciones nacen de
las revoluciones o llegan en los furgones militares, pero otros intercambios o prstamos son
ms misteriosos y todava hay que hacer su historia.
En todo caso, lo innegable es que exista un mercado institucional en el que, entre ofe-
rentes (fundamentalmente Gran Bretaa y Francia, en Europa, a las que se agregaron Estados
Unidos y, ms puntualmente, Prusia) y demandantes (las naciones que aspiraban a la indepen-
dencia o los Estados que buscaban transformar sus instituciones), se insertaron los empresarios
(revolucionarios o reformistas de toda laya) que servan como mediadores y, sobre todo, como
intrpretes de las soluciones que les parecan deseables.
Esos modelos de intercambio se veran trastornados en sus referentes, aunque no en sus
modalidades, por la irrupcin de los dos nuevos gigantes del siglo XX: Estados Unidos, que
surgi como potencia dominante sobre las ruinas de la primera Guerra Mundial y el hundi-
miento de las antiguas grandes potencias, y la Unin Sovitica, nacida de la Revolucin de
1917. En adelante, se enfrentaban dos nuevos modelos con pretensiones a la vez universales
y hegemnicas: el leninista, portador de la revolucin mundial y testigo ejemplar de la toma
de poder por el proletariado, y el wilsoniano, fundado en el derecho de las nacionalidades y
el sufragio universal, pero debilitado por el aislacionismo del Congreso y la crisis econmica
de 1929. Hasta la segunda Guerra Mundial, esos dos modelos competentes se oponan, pero
casi fracasaron igualmente: la revolucin se redujo al final a un solo pas, mientras que las
democracias parlamentarias nacidas en condiciones por lo menos difciles (cf. la revolucin
espartaquista en Alemania o los avatares de las democracias de la Mittle Europa) se derrum-
baron para ser remplazadas por dictaduras. Entre el bolchevismo y el pluralismo, los aos 1930-
1940 fueron los de los regmenes corporativistas donde, a menudo, el aparato institucional
nuevo serva de fachada y camuflaje a una dictadura pura y llana.
Las convergencias y divergencias seran an ms marcadas despus de la segunda Guerra
Mundial, pues, esta vez, las dos nuevas potencias surgidas del conflicto de 1914-1918 se sent-
an seguras, decididas a establecer su hegemona a travs de los modelos tanto econmicos
como polticos. Las cosas, por ende, eran claras: Europa fue repartida en dos zonas de influen-
cia y los pocos pases donde todava reinaba la incertidumbre fueron puestos rpidamente bajo
control (Checoslovaquia, Grecia).
Al final del conflicto de 1939-1945 y en particular de la guerra fra, la divisin Este-Oeste
determin convergencias y divergencias de manera fundamental: al Este, el gran hermano
estableca letra y msica, al Oeste, Estados Unidos se satisfaca con la observacin de unos
cuantos principios fundamentales (pluralismo econmico, poltico y social, sufragio universal,
separacin de poderes, Estado de Derecho), cuyas modalidades obedecan en segundo lugar
a la cultura de cada pas: Alemania era federal e Italia descentralizada, los modos de escruti-
nio variables, el rgimen parlamentario o presidencial, etc. Lo anterior quiere decir que la cons-
truccin de cada rgimen poltico obedeci a variantes nacionales y sufri la influencia de cul-
turas vecinas. Porque Estados Unidos estaba ms preocupado por la estabilidad de su esfera
de influencia que por la defensa intrnseca de los principios democrticos. En nombre de la
contencin, Estados Unidos aceptaba el rgimen franquista o el salazarista, el autoritarismo
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
griego, y slo hallaba ventajas en la hegemona demcrata-cristiana en Italia o en la Repblica
Federal Alemana. Las divergencias y convergencias de finales de los aos cuarenta no estaban
divorciadas de la experiencia histrica de cada pas en particular y de Europa en general, pero
el contexto era claro: la innovacin institucional se llevaba a cabo bajo la batuta de las poten-
cias victoriosas, Estados Unidos, en realidad. La Repblica Federal Alemana ofreca un ejemplo
notable de divergencias institucionales internas resultantes de convergencias con sistemas ex-
ternos, pero en posicin de influencia: su sistema local actual refleja en gran medida las con-
cepciones predominantes en vigor en cada una de las tres potencias ocupantes.
Consecuentemente, el marco de los intercambios de 1945 a 1990 habra de ser determinado por
el resultado del conflicto mundial y la guerra fra. Durante 35 aos, Europa oriental y Europa occi-
dental se ignoraban o no se informaban mutuamente sino para mejor oponerse. A pesar de las
teoras optimistas sobre la convergencia futura de los regmenes socialistas y las democracias de
Occidente, ese periodo se caracteriz por divergencias crecientes de las que las dos Alemanias
ofrecieron una imagen llevada casi al absurdo. Y la evolucin actual no desmiente esa situacin:
no hay convergencias sino derrumbamiento de un modelo y su absorcin por el otro. As, el juego
ms sutil de convergencias y divergencias puntuales habra de llevarse a cabo esencialmente en
Europa occidental, tanto en el marco de una tradicin histrica muy enraizada como en uno ente-
ramente nuevo: el de la organizacin poltica y econmica de Europa. El Consejo de Europa, la
Convencin Europea de los Derechos Humanos, la CECA y despus la Comunidad Econmica
Europea (CEE) habran de constituir foros de intercambio y, al mismo tiempo, estmulos sin pre-
cedentes en favor de las convergencias. En ese nuevo juego, los elementos econmicos y polti-
cos se encuentran ntimamente ligados, de manera objetiva o instrumental. En efecto, es innega-
ble que la armonizacin de las condiciones econmicas y la construccin del Estado benefactor
contribuyeron a crear situaciones similares para las que se han buscado soluciones apropiadas
(reglamentacin de la competencia, desregulacin, liberalizacin de los mercados, etctera).
Como se ve, la Europa de la segunda mitad del siglo XX difiere sobre ese punto de las po-
cas anteriores: hasta los aos cincuenta, la suma de las convergencias y divergencias poda
establecerse a partir de lo que, de manera ms o menos previsible, habran de elegir los dife-
rentes Estados. Se poda observar que los prembulos de las constituciones francesa (1946) e
italiana eran semejantes, al grado en que contenan frases idnticas, pero la evolucin de sus
ejecutivos segua rutas opuestas. Hoy, en cambio, la bsqueda de las convergencias constitu-
ye una actitud y una poltica casi sistemtica y no nicamente en el orden poltico-administra-
tivo. Ciertamente, la necesidad de alcanzar objetivos comunes o cercanos no implicaba coinci-
dir en caminos o soluciones similares, pero pronto se hizo evidente, a travs de trminos como
normalizacin y armonizacin, que la convergencia de las reglas y las instituciones poda
contribuir eficazmente y con costos mnimos a la obtencin de resultados similares a los que
antes se haba declarado que eran deseables. Por lo dems, si bien las brechas en los resulta-
dos se agrandaron o mantuvieron, era tentador para los Estados con resultados menos satisfac-
torios buscar en otra parte la receta del xito y, por imitacin, esperar obtener resultados
idnticos. La Europa de hoy difiere a este respecto de la de ayer: a menudo, las divergencias
son menos una marca de originalidad que una seal de desfasamiento con una connotacin
negativa; en cuanto a las convergencias, no solamente eran accidentales o deseables, en lo
sucesivo se organizaban y buscaban sistemticamente, aunque tambin en este caso se susci-
taran reacciones de rechazo (cf. el debate reciente sobre el principio de subsidiareidad).
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Paralelamente a esos intercambios obligados o voluntarios, la ingeniera constitucional
tuvo, en el transcurso del periodo 1955-1970, un florecimiento sin precedentes a causa de la
descolonizacin y del acceso a la independencia de numerosos Estados. A propsito del
mundo musulmn, B. Badie discierne cuatro tipos de racionalidad importadora: la creacin
de un sistema poltico nuevo; la estrategia conservadora del prncipe que busca nuevos
recursos para consolidar su propio poder; la elaboracin de nuevos modos de protesta; los
arreglos necesarios para una administracin posrevolucionaria del poder (Badie, 1988: 110).
Esta tipologa puede ser utilizada de manera fructfera fuera del mundo musulmn y explica
a plenitud fenmenos similares en frica o en Asia, aun cuando el contexto religioso, cultu-
ral o econmico haya podido modificar las modalidades de la importacin y sus efectos en
la sociedad receptora. Muy diferente es, en cambio, la situacin que predomina en la actua-
lidad despus del derrumbamiento del socialismo en los pases del Este. La misin que se
presenta a los reformadores es titnica, puesto que el rechazo del sistema antiguo es total:
las instituciones polticas y las organizaciones sociales son ilegtimas y el sistema econmico
estatizado, ineficaz, es rechazado por las lites y la mayora de la poblacin, que aspiran a
un nivel de vida ms alto. Esa repulsa casi total de un sistema a la vez autoritario e incapaz
de asegurar el bienestar slo dejaba a los individuos, como lo subraya Elemer Hankiss, la
libertad de evadirse mentalmente del sistema en el que estaban obligados a vivir: La liber-
tad de no identificarse con el sistema; la libertad de examinarlo, de ser capaces de juzgarlo,
desde el exterior. Esa no participacin, ese estar afuera, esa distancia irnica, ese alejamien-
to involuntario pudieron haber sido dolorosos y peligrosos, pero [...] con la inevitable com-
pulsin de pensar en opciones (Hankiss, 1990: 7). La consecuencia de esa situacin era, por
supuesto, la idealizacin, la sublimacin de soluciones alternas conocidas de sobra a travs
de los resultados de las democracias capitalistas consolidadas por medio siglo de paz y desarrollo
econmico sin precedentes.
Por consiguiente, la importacin del modelo occidental no tiene alternativa realista,
dado el altsimo grado de desafecto (Rose, 1992: 371) por el rgimen comunista; pero, al
mismo tiempo, el resultado de la espera slo puede ser la decepcin, causada por las obli-
gaciones propias del proceso de importacin: por una parte, la poltica de la tabla rasa es
imposible aun en pases (Alemania del Este) donde el cambio se hace por absorcin en un
sistema preexistente. Durante mucho tiempo, los vestigios, del pasado cohabitarn con el
nuevo sistema importado; por la otra, no existe un modelo occidental tal como el soado
e idealizado en tiempos del rgimen comunista, sino mltiples variaciones disponibles en el
mercado que suscitan conflictos, coaliciones favorables u hostiles, incomprensiones de los
mecanismos institucionales reales y, en fin, un ambiente econmico desfavorable que per-
turba las condiciones de la importacin institucional. Las desilusiones son tanto ms fuertes
cuanto que las esperanzas no eran realistas, por lo que los antiguos pases comunistas no
pueden esperar encontrar soluciones-milagro importadas de Occidente. Estn condenados a
un proceso de aprendizaje difcil, sembrado de errores y fracasos, pero probablemente inevi-
table en la actual situacin. Quiz no sea imposible importar de manera simultnea la eco-
noma de mercado y las instituciones democrticas, pero es ciertamente un desafo conside-
rable, aun cuando en teora se renan las condiciones ptimas, en Alemania, por ejemplo.
Dicho de otra manera, los formuladores de polticas del Este debern aprender, dolorosa-
mente, a sacar las lecciones de la experiencia de Occidente y, sobre todo, de sus propios
fracasos y xitos.
1
326
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Los empresarios
Es raro que el mestizaje institucional sea iniciado por las masas, aun cuando a menudo sean
movilizadas para dar su apoyo o expresar su rechazo a las soluciones propuestas. La importa-
cin-exportacin institucional es asunto de lites. En efecto, la propuesta de introduccin de
una reforma venida de un pas vecino supone algunas condiciones previas para cuya satisfac-
cin estn mejor preparadas las lites; en cambio, es ms fcil manipular eventualmente a la
opinin pblica para pedirle que rechace una reforma, sobre todo cuando sta es calificada
con el infamante nombre de extranjera.
La movilizacin de las lites en favor de cambios importados supone que se han reunido
muchas condiciones: la insatisfaccin con el sistema en vigor y el conocimiento de soluciones
alternas practicadas en otras partes. Idealmente, ambas condiciones deberan estar reunidas al
mismo tiempo; en los hechos, una de las dos se cumple menos. Dicho de otra manera, la
importacin (y, por ende, la convergencia potencial) se facilitar ah donde las lites informa-
das, que forman parte de una cultura internacional ms que parroquial, son conscientes de
las insuficiencias del sistema y estn dispuestas a tomar prestado de otra parte, ms que a
intentar descubrir vas nuevas... ya inventadas. Desde ese punto de vista, Italia es un caso tpi-
co casi ideal: sus lites estn muy abiertas a las culturas vecinas, son muy conscientes (aun con
exceso) de los defectos del sistema y estn inclinadas a pensar que la va italiana es forzosa-
mente la peor.
Las lites britnicas y francesas, en cambio, ms nacionales, ms conscientes de la fuer-
za del Estado y de la herencia institucional transmitida a travs de las generaciones, estn o
al menos estaban menos inclinadas a inspirarse en experiencias vividas en otros lugares. Este
propsito parece contradecir la anglofilia de los medios liberales de Francia durante los siglos
XIX y XX, pero el modelo ingls propuesto por las lites francesas se utilizaba mucho ms
para minar el sistema en vigor que para aplicarlo estrictamente: el parlamentarismo ingls
siempre soado e idealizado se utilizaba contra los regmenes autoritarios (y, cuando en 1958
fue imitado en numerosas modalidades, pocos observadores lo reconocieron de tan mtica
que haba llegado a ser la imagen impuesta). Asimismo, hasta fecha reciente, numerosos
universitarios franceses continuaban celebrando las virtudes del local government (gobierno
local) opuesto a la centralizacin francesa sin darse cuenta de que el objeto de sus fantas-
as casi haba desaparecido. Y las cosas son peores en Gran Bretaa, donde la insularidad ha
erigido la diferencia y la divergencia en virtudes, antes que en vicios: la dificultad de introdu-
cir el sistema mtrico decimal, la voluntad de conservar las singularidades de una historia rica
y original, la reticencia a pensar que la similitud o la uniformidad sean valores en s mismas
son otros tantos ejemplos de una actitud ms exportadora que importadora. Sobra decir
que esa tradicin y esa forma de espritu chocan fuertemente tanto con los valores de la CEE
como con los mecanismos que los traducen: por qu la Comunidad debera armonizar el
nivel de ruido de las podadoras de pasto o determinar la tasa de materia grasa de la leche bri-
tnica?, armonizar las tasas del IVA?, hacer converger el tipo de cambio de las monedas?,
igualar el modo de escrutinio en las elecciones europeas con el del resto de Europa?, etc. En
los pases donde est enraizada una fuerte cultura poltico-administrativa, las lites estn ms
inclinadas a oponerse a las propuestas de grupos minoritarios que a hacerse los voceros de
experiencias exteriores.
327
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Los intercambios y la difusin de las ideas se ven favorecidos por las redes informales de
especialistas, expertos, cientficos y frmuladores de polticas. Esas redes no son nuevas ni ori-
ginales. El siglo XVIII se caracteriza por los numerosos intercambios culturales y epistolares que
dan prueba de la intensidad de la difusin del saber, de la investigacin y de la reflexin:
Lumires, Afklarung, Ilustracin, Enlightenment, cuatro lenguas y una sola y misma palabra
para designar ese universo comn del saber que cre lazos a travs de las fronteras de Europa
y, tambin, allende los mares, en las Amricas. El fenmeno continu y se acentu en el siglo
XIX: los liberales intercambiaban, debatan. Tocqueville llevaba una correspondencia continua
con Stuart Mill, mientras que los socialistas, si bien se destrozaban, se confrontaban en el seno
de lo que podra denominarse una precoz Internacional de las ideas.
Hoy, ms an, esos intercambios en red se han multiplicado y acentuado. Ya no concier-
nen nicamente a la esfera de las ideas y la lite pensante; llegan a todos los sectores y todos
los planos; los contactos se multiplican a travs de los institutos de formacin, las aso-
ciaciones profesionales de funcionarios, enseantes, cientficos, etc. En la actualidad no exis-
te grupo que no tenga una estructura de dimensin internacional, que no organice de mane-
ra regular foros donde se intercambian informacin, ideas, recetas. Las organizaciones no
gubernamentales (ONG) de todo gnero se multiplican, los public interest groups (grupos de
inters pblico) se organizan a escala internacional tienen un peso considerable en la forma-
cin de las opiniones y la difusin de las ideas valindose de la opinin pblica internacio-
nal y de las lites o grupos que movilizan en el seno de los Estados: Amnista Internacional,
Greenpeace, Mdicos sin Fronteras, el Fondo para la Vida Silvestre son los misioneros occi-
dentales contemporneos. Y, aun cuando se defienden de ellos, los expertos del Fondo
Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la UNESCO o de la ONU son los vectores,
conscientes o no, de valores, reglas y prcticas a menudo extraas a los pases en que inter-
vienen. Esas comunidades epistmicas se muestran activas en la importacin institucional,
en particular porque las lites que las constituyen poseen referencias comunes, han compar-
tido a menudo la misma formacin y son partidarias de valores iguales o semejantes. Con
frecuencia, esas comunidades son de naturaleza regional y predominantes, por ejemplo, en
el seno del universo que une a la antigua potencia colonial y los Estados que arribaron a la
independencia; y se ven notablemente favorecidas por una comunidad lingstica (el ingls,
el francs) y educativa (Oxbridge, las universidades francesas); pero su fuerza depende tam-
bin, al menos en parte, de la fuerza relativa del referente predominante: la influencia esta-
dounidense, por ejemplo, saca partido de la potencia del pas, a pesar de la inexistencia de
lazos coloniales anteriores (Hoberg Jr., 1991); en cambio, la fuerza de un colonizador como
Portugal se ve disminuida y debe hacer frente a la competencia a causa incluso de sus esca-
sos recursos polticos y econmicos. Incluso entre pases de nivel comparable, los mecanis-
mos de influencia son raramente simtricos. Como lo recordaba con humor Pierre Trudeau,
a propsito de las relaciones canado-estadounidenses: siempre es difcil compartir la cama
con un elefante! (Lowenthal, 1991).
En materia institucional, las comunidades de juristas que por profesin, por as decirlo, son
constructoras de instituciones, se muestran particularmente activas. Su papel es ambivalente:
desde un primer punto de vista, como lo revelaba Tocqueville en La democracia en Amrica,
los juristas son, en la primera acepcin del trmino, los conservadores del sistema jurdico en
el que estn insertos.
328
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Pero, si el cambio se impone, si los polticos lo exigen, los juristas son tambin quienes
suministran tanto los instrumentos de legitimacin de la innovacin como las herramientas
prcticas para llevar a cabo las reformas. Esa funcin que desde siempre ha sido crucial ad-
quiere hoy en da una nueva amplitud por la internacionalizacin de los intercambios, la difu-
sin creciente de la informacin (toda innovacin es rpidamente conocida por las revistas pro-
fesionales, los congresos, las redes de comunicacin informales, etc.) y las crecientes ne-
cesidades de creacin institucional tanto en los antiguos Estados como en los nuevos pases
independientes o en los que salen del socialismo. El mercado es enorme, la competencia des-
enfrenada, los productos mltiples, los gestores numerosos y activos. Slo hay que ver el enor-
me xito que han experimentado innovaciones como la de las Declaraciones de los
Prembulos Constitucionales, de las Cortes Constitucionales, del ombudsman o de las autori-
dades independientes, para medir la magnitud, variedad y activismo de esa comunidad epist-
mica particular, dividida nicamente por la existencia de muchos sistemas jurdicos predomi-
nantes (derecho comn, derecho civil, etc.). Pero la funcin misionera no carece de peligros,
pues puede crear amargas ilusiones, haciendo creer o pensar que la tecnologa jurdica basta
para resolver los problemas de la sociedad poltica o que las manipulaciones tecnolgicas pue-
den ser llevadas a cabo mostrando indiferencia por las condiciones econmicas o sociales.
Demasiado a menudo, por desgracia, la manipulacin gentica de las instituciones desemboca
en la creacin de monstruos o hbridos estriles.
En la actualidad, el fenmeno nuevo es el de la aculturacin en el seno de la CEE de un
creciente nmero de individuos en posicin de decidiradministrativos en particular en el
campo de las realidades exteriores. Se trata, por supuesto, de los restringidos crculos de la
Corte de Justicia o de la Comisin pero, quiz y sobre todo, a travs de los comits especiali-
zados, de los funcionarios nacionales que participan en los trabajos preparatorios para la adop-
cin de reglamentos o directrices. La reduccin de las divergencias y la construccin de con-
vergencias se basan, cada vez ms, en la construccin de comunidades de expertos, de pro-
fesionales a escala internacional.
Las lites modernizadoras, generalmente minoritarias, no se reclutan en los mismos crculos
de un pas a otro, segn la capacidad de influencia y movilizacin de los diferentes segmen-
tos que la componen: ac, es la clase poltica (en Espaa, por ejemplo, despus de la muerte
de Franco); all, las lites universitarias (Italia, donde, adems, los comparatistas son numero-
sos y logran una informacin en general rpida y precisa sobre lo que ocurre en otros luga-
res); ms all, las lites administrativas (en Francia, los tcnicos de las Grandes Escuelas en par-
ticular); pero a menudo puede tratarse de un puado de individuos decididos a destinar sus
energas a un problema. Esas lites aseguran una funcin de mediacin entre los sistemas que
conocen (o creen conocer) y su propio sistema. De ah la importancia que pueden revestir los
lazos histricos (el fenmeno es evidentemente ms notable entre metrpolis y antiguas colo-
nias), las redes, los lugares de socializacin comn, las corrientes de intercambios intelectua-
les, la creatividad o la innovacin de una sociedad en particular. La diversidad de esos puntos
de contacto y de esos canales es extrema: va de los emigrantes franceses en Gran Bretaa
durante la Revolucin francesa a los antifascistas italianos refugiados en Francia, de los intelec-
tuales formados en Estados Unidos a los bolognos del Colegio de Espaa, de la Internacional
Socialista a los encuentros entre parlamentarios o miembros de las altas jurisdicciones, etc. Los
medios de comunicacin, en fin, desempean una funcin cada vez ms importante, ya que
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
aseguran tanto una funcin crtica (las cosas van mal) como una funcin propositiva (esto es
lo que se hace en otras partes) tanto ms eficaces cuanto que diagnstico y remedio son a
menudo... escuetos. Por poco que haya una explotacin erudita de un acontecimiento que pro-
voca conmocin, el gobierno o la administracin casi no disponen sino de una solucin: adop-
tar lo ms rpidamente posible las recetas experimentadas en el extranjero.
Las estrategias
Cuando un grupo especfico dentro o fuera del medio poltico-administrativo desea promo-
ver un cambio, una adaptacin, tiene que definir una estrategia para lograr su objetivo. Segn
se trate de una importacin o, por lo contrario, del rechazo a una contaminacin extran-
jera, las modalidades de comportamiento sern evidentemente diferentes, pero la estructura de
la accin seguir siendo semejante.
La primera etapa consiste en subrayar los defectos, los contras de la situacin existente en
referencia con un ptimo ideal o, ms generalmente, en comparacin con pases considerados
como ms avanzados o mejor equipados sobre el problema en discusin. Dicho de otra mane-
ra, la primera fase es de denuncia, en cuyo transcurso se ponen de relieve debilidades e insu-
ficiencias para hacer ms evidente la necesidad del cambio. Muy a menudo, la crtica adopta
la forma de una acusacin en la que se ennegrece la situacin nacional para mejor convencer
a la opinin pblica en general y a quienes tienen el poder de decisin en particular de la
necesidad de la adaptacin. Las palabras clave de tal estrategia son: cambio, modernizacin,
ajuste, ponerse a tono, ponerse a la altura de..., ponerse en igualdad de condiciones con
los otros competidores, etc.; por ejemplo: se denuncia la politizacin de los funcionarios y se
utiliza la referencia britnica. Por su parte, los britnicos subrayan la rigidez del Servicio Civil
y preconizan el recurso a los gabinetes de asesores ministeriales! Ese examen crtico, en una
sociedad pluralista, puede ser realizado por cualquiera, pero en todos los pases existen foros
o arenas ms o menos especializadas en ese trabajo de crtica y propuesta de reformas: pro-
duccin de recopilaciones de acontecimientos importantes, informes de expertos, centros de
investigacin aplicada, fundaciones/grupos de presin, comisiones parlamentarias, comisiones
reales inglesas, informes institucionales (Consejo de Estado, mediadores, autoridades indepen-
dientes, etc.). Los anlisis crticos elaborados por ellos poseen evidentemente una influencia y
un tono que difiere segn los autores: polmico y destructor en ciertos casos, mucho ms pru-
dente y alusivo cuando se trata de informes oficiales; pero, a pesar de las variantes, el resulta-
do es de la misma naturaleza: poner de manifiesto la brecha entre el presente y el futuro, entre
lo existente y lo deseado, entre el aqu y el en otra parte. Si, por lo contrario, el objetivo es
mantener el statu quo o salvaguardar la originalidad y especificidad nacionales, la estrategia,
siendo siempre de la misma naturaleza, se ve afectada por el signo opuesto, es decir, se valo-
riza la situacin vigente, mientras que las experiencias extranjeras son criticadas y denunciadas
vigorosamente.
Forzando los rasgos, simplificando deliberadamente o no las opciones, los empresarios pol-
ticos pueden transformar en mito el modelo ms o menos idealizado o caricaturizado. La trans-
formacin no es general; y tan no es as que no todas las cuestiones se prestan a ello, ya por-
que no sean suficientemente importantes, ya porque no sean juzgadas como tales; pero, cuan-
330
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
do se hace, puede constituir un ingrediente esencial del cambio. El ejemplo sin duda ms aca-
bado y mejor logrado de tal mistificacin fue realizado por la idea del Mercado nico, del
que Jacques Delors se hizo el paladn. Fundamentalmente, el objetivo consiste en hacer reali-
dad las finalidades ya fijadas por el Tratado de Roma y que ya deberan haber sido alcanzadas;
pero, mediante la magia de la estrategia, de la comunicacin, de la semntica (nico sustituye
a comn), J. Delors y la Comisin lograron poner en movimiento no slo la mquina poltico-
administrativa sino tambin crear un verdadero movimiento de opinin. El milagro de 1993
consiste, as, en una autoprofeca; dicho de otra manera, los actores sociales, anticipndose a
las esperanzas y temores vinculados a la fecha fatdica, habrn contribuido a realizar lo que
esperan o temen. Este ejemplo subraya tambin lo mucho que es necesario para los empresa-
rios polticos crear coaliciones tan grandes como sea posible para lograr sus fines y vencer la
hostilidad de los grupos que corren el riesgo de que la reforma los afecte. De no ser as, es
grande el peligro de que los grupos con poder de veto se opongan con xito al cambio para
mantener el statu quo. Italia ilustra bien esas situaciones de bloqueo ligadas al desmoronamien-
to de los partidos. Cada formacin poltica rivaliza en originalidad en sus propuestas de refor-
ma y, as, bloquea las veleidades de cambio, puesto que a menudo las diversas propuestas son
incompatibles entre s. Un sustituto, secundario, no obstante, se presenta en la constitucin de
coaliciones transversales ms o menos informales que, eventualmente, puedan recurrir al arma
del referndum para hacer valer sus puntos de vista.
El modelo europeo
Muy diferentes son las estrategias que predominan en el marco de la CEE. En ese caso, las
convergencias no son ni aleatorias ni accidentales; por el contrario, son parte de una voluntad
deliberada de eliminar o restringir las divergencias entre los componentes nacionales (y aun
regionales) del conjunto de la comunidad. El objetivo fue establecido deliberadamente por el
tratado y organizado mediante la produccin de normas ms o menos obligatorias (reglamen-
tos y directrices), la aplicacin de principios estrictos (superioridad del derecho comunitario,
efecto directo) y la de principios que garanticen su efectividad (supervisin de la Comisin,
controles de la Corte de Justicia). El conjunto de esos dispositivos produce convergencias desde
numerosos puntos de vista:
1) Convergencias estrictas como resultado de la aplicacin de normas idnticas para todos.
2) Convergencias indirectas constitutivas de nuevas prcticas o nuevos comportamientos
respecto a las reglas, los mtodos o los procedimientos desconocidos en tal o cual sis-
tema (principio de buena fe, principio de subsidiareidad, por ejemplo).
3) Convergencias generadas por la unicidad progresiva de los mercados, la cual obliga a
los actores nacionales a limar las diferencias que podran penalizarlos (por ejemplo: evi-
tar las imposiciones demasiado divergentes que, en un mercado libre, haran huir a los
capitales).
4) Convergencias en cascada, ligadas a la teora de los implied powers (poderes implci-
tos), es decir, poderes necesarios para que la norma o la institucin produzca un efec-
331
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
to til. La unin econmica y monetaria es, desde este punto de vista, un proceso del
que nadie controla completamente los efectos, porque su realizacin obligada a con-
vergencias crecientes.
5) Convergencias radicales (maximalistas o minimalistas) con la aplicacin de la jurispru-
dencia Cassis de Dijon, que exige que todo producto admitido en un Estado debe
serlo igualmente en los otros, salvo por necesidades imperiosas de higiene o seguridad.
Esa jurisprudencia es una enorme bomba de tiempo cuyos efectos son ambivalentes y
pueden actuar ya sea en favor de la reglamentacin o de la desregulacin, pero, sea
como sea, en el sentido de la eliminacin de las divergencias. De la desregulacin, si,
por ejemplo, cualquier cerveza producida en Italia o en Francia puede ser vendida en
Alemania, a pesar de la legislacin medieval sobre la pureza de la cerveza; de la
reglamentacin, si, para evitar la armonizacin a la baja, Bruselas se ve obligada a poner
la etiqueta de marca a los productos.
A decir verdad, la voluntad de las autoridades de Bruselas de hacer converger los sistemas
nacionales de la comunidad es legtima y excesiva al mismo tiempo. Legtima, porque tal es la
finalidad de la CEE y los obstculos pasados o presentes en contra de las convergencias entre
las economas de los Diecisis son considerables (dado que la aplicacin de las normas uni-
formes est lejos de ser ejemplar); excesiva, no obstante, porque la burocracia europea se pro-
pasa en ocasiones. Prueba de ello, por ejemplo, es la voluntad de armonizar mediante direc-
trices las tasas del IVA, mientras que otros sistemas, federales y mucho ms integrados, como
Estados Unidos, han dejado coexistir, aparentemente sin demasiados problemas, tasas de impo-
sicin en extremo diversificados. En ocasiones se da cierto jacobinismo en el federalismo
comunitario.
Convergencias y divergencias: efectos buscados y efectos inesperados
Ciertas convergencias son organizadas sistemticamente y de manera burocrtica (CEE);
otras son el resultado de la evolucin paralela de sociedades de desarrollo comparable, lo
cual hace aparecer necesidades similares y soluciones anlogas; otras ms, en fin, sin ser
queridas, resultan del hecho de que una solucin externa parezca ser la mejor; por ejemplo:
la reduccin de la edad para votar a los 18 aos o la legalizacin del aborto se presentan
como soluciones convergentes a problemas que se plantean en todas las sociedades y que
la evolucin de las costumbres ha permitido tratar de manera similar, aunque no buscada.
Asimismo, la introduccin del IVA en Francia ha suscitado mulos en todas partes, sin que
haya voluntad de hacer converger las soluciones nacionales diversas con el sistema francs;
son las ventajas de ese impuesto las que lo han hecho seductor y han contribuido a su
difusin. En este caso, las convergencias son producto secundario de una innovacin insti-
tucional lograda.
El problema es ms difcil cuando se trata de aclimatar, en un sistema determinado, reglas
e instituciones complejas que deben insertarse en una historia, en un mbito jurdico, en una
cultura, diferentes del producto de origen. Son numerosos los ejemplos que dan pruebas de
la dificultad de obtener los resultados esperados y ya observados en otros pases.
332
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La primera dificultad viene de la mala comprensin o de una aprehensin incompleta
de las condiciones sociales en que funciona una institucin. Los fracasos en este campo
son innumerables y resultado de que, demasiado a menudo, se importa la letra de las
instituciones o de las reglas sin haber comprendido su espritu (o sin poder recrearlo).
La segunda dificultad se refiere a la evaluacin de las adaptaciones que sern necesarias
para permitir una buena integracin de la reforma que se propone llevar a cabo; por
ejemplo: dos instituciones de origen extranjero, el ombudsman y las Agencias
Regulatorias Independientes han suscitado un entusiasmo extraordinario en Europa, lo
que refleja la crisis tanto del control jurisdiccional sobre la administracin como de la
regulacin gubernamental en cierto nmero de sectores a causa de una politizacin exce-
siva del problema. No obstante, los pases importadores han debido ajustar y transfor-
mar el modelo de origen para tener en cuenta el mbito en que habra de insertarse.
La tercera dificultad reside en la capacidad para medir los efectos de sistema, esto es,
las transformaciones que el sistema receptor ocasiona al realizar el injerto, con el prop-
sito, dado el caso, de anticiparse a ellas y hacerlas a un lado si son consideradas como
indeseables. En efecto, se sabe por experiencia que todo nuevo elemento perturbador
puede provocar consecuencias en cascada ms o menos previstas o deseadas (nadie
haba previsto, por ejemplo, que la toma de posesin del Consejo Constitucional por 60
parlamentarios iba a provocar un trastorno de las costumbres constitucionales en Francia).
A manera de conclusin
A pesar de las fuertes presiones que se ejercen en favor de la convergencia de los sistemas
poltico-administrativos europeos, todava se est lejos de una armona o de una similitud que
permitiran ver en ella simples series repetitivas a la Claude Monet o a la Andy Warhol, en las
que slo el cromatismo de los colores permitira diferenciar las variantes de una misma copia.
Esas divergencias irreductibles se deben a muchos factores:
El primero es de orden jurdico-institucional. A pesar de los acercamientos actuales, los sis-
temas poltico-administrativos se caracterizan por su huella gentica; la manera como fue-
ron concebidos, como se construyeron, como han evolucionado, los hace irreductibles a
cualquier otro. Las convergencias no se organizan sobre la tabla rasa y se sabe que, en lo
sucesivo, aun en el marco de un solo pas, sera en vano hacer abstraccin del pasado: el
Antiguo Rgimen est en la Revolucin y la Santa Rusia en los soviets. Nada es ms lastimo-
so en la actualidad que los intentos al mismo tiempo vanos y ridculos de ingeniera consti-
tucional de los pases de Occidente respecto a la Europa ex socialista. Ciertos pases tienen
necesidad de consejos, de informacin, de reformas ya experimentadas en otros lugares;
pero nada sera ms grave, peligroso e ilusorio que entregar en paquete prefabricado sis-
temas de gobierno vendidos por los gestores de Occidente. Se conoce la fortuna que tuvie-
ron esas construcciones ideales en el periodo de entreguerras o aun en el Tercer Mundo.
El segundo factor explicativo de las divergencias persistentes reside en las especificida-
des culturales propias de cada sistema poltico-administrativo. Expliqumonos bien: no
333
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
se trata de caer en un anlisis culturalista que insistira en la originalidad y singularidad
absolutas y excluira las convergencias y similitudes; pero, entre un enfoque culturalis-
ta reductor y un comparativismo ignorante de las diferencias, existe una va media que
subraya cmo, a pesar de las fuerzas convergentes que se ejercen, subsiste una especi-
ficidad vinculada a lo que es constitutivo de una forma de gobierno: sus creencias, sus
modos de pensar y hacer, sus fidelidades y discrepancias, en resumen, su historia.
El tercer factor de divergencia es resultado del uso diversificado que hacen los adap-
tadores de las experiencias externas. Tomemos un ejemplo simple: la mocin de des-
confianza constructiva ha tenido mucho xito fuera de Alemania, pues parece ser una
de las claves de la estabilidad gubernamental. Apreciacin falsa en parte, puesto que
sus razones son ms numerosas y profundas y la prctica poltica ha demostrado que
los alemanes saben manipular perfectamente esa disposicin mediante comportamien-
tos en el lmite de la constitucionalidad. En 1978, los espaoles adoptaron ese procedi-
miento, al igual que los italianos y los franceses, pero los segundos lo aplicaron en esca-
la local (ley nm. 142 de junio de 1990) y los franceses en Crcega (ley de 1991). Dicho
de otra manera, la convergencia se da, pero en niveles diferentes, lo cual permite que
subsistan numerosas divergencias.
El juego mltiple de los acercamientos cruzados, de las adaptaciones mltiples aqu y all
est lejos de llevar a una evolucin armoniosa en la que los sistemas poltico-administrativos
convergeran conforme a las leyes de la modernizacin poltica princetoniana. Por el contra-
rio, los sistemas poltico-administrativos parecen cuadros de Jernimo Bosch, el Bosco: estn
llenos de monstruos y engendros que escapan a las clasificaciones eruditas. La Constitucin
espaola es una buena ilustracin de esas extravagancias flamencas: el primer ministro es una
copia del canciller, pero el rey de Espaa es mucho ms que sus homlogos coronados. El
Tribunal Constitucional es semejante a las cortes alemana e italiana, pero se singulariza por el
recurso de amparo. El sistema es cuasi federal, pero no existe el equivalente del Bundesrat. Las
comunidades autnomas se inspiran en el modele italiano que, a su vez, haba sido influido
por el regionalismo de la Repblica espaola. Y Espaa no es una caricatura: Italia imita los
procedimientos contractuales franceses, Francia retoma las modalidades de la ley Acerbo (aun-
que con menos excesos!) para las elecciones comunales y suea en el aprendizaje alemn. Los
britnicos se interrogan sobre la oportunidad de una centralizacin de la enseanza en el
momento en que los franceses ponen en tela de juicio el jacobinismo de la calle de Grenelle,
morada del ministro de Educacin.
Cmo, en esas condiciones, establecer un balance, decidir si los sistemas polticos conver-
gen o divergen? Quiz no exista respuesta clara a este interrogante. Casi lo nico que puede
hacerse es poner de manifiesto algunos aspectos fundamentales:
1) En el seno de la Unin Europea existe, sin duda alguna, una organizacin sistemtica
de las convergencias mediante el juego de obligaciones que se imponen a sistemas
antao autnomos.
2) En otros lugares y, en particular, en los nuevos sistemas regionales, las fuerzas econ-
micas y sociales, los elementos ideolgicos o culturales poderosos empujan igualmen-
334
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
te a la convergencia de los sistemas poltico-administrativos: el acercamiento es a la con-
juncin del Estado benefactor (generalizado en lo sucesivo) con el Estado de Derecho,
sometidos cada vez ms a la obligacin de la globalizacin.
Las divergencias dejan su marca, sobre todo, en las instituciones, en su disposicin, en sus
modalidades de funcionamiento, en la divisin de las tareas pblica y privada, en el estilo de
los polticos. Y esas divergencias son, a la vez, importantes y secundarias; secundarias, porque
no impiden las convergencias fundamentales; importantes, y yo dira incluso, personalmente,
necesarias, para garantizar el pluralismo cultural que constituye la marca y riqueza de Europa
y, ms generalmente, del planeta. Si hay que elegir entre Andy Warhol y el Bosco, me quedo
con el Bosco!
Notas
*
Versin publicada en Gestin y Poltica Pblica, volumen V, N 2, Mxico, primer semestre de 1996.
1
Acerca de este punto, vase R. Rose (1991: 3-30.
Bibliografa
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- BADIE, B. (1988), Le transfert de technologie politique dans le monde arabe, de limportation a linnovation, Bulletin
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335
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
336
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Racionalidad poltica versus
racionalidad econmica?
Notas sobre el modelo neoclsico de
accin colectiva y su relacin con la
teora y mtodo del anlisis poltico*
CARLOS H. ACUA
1. La importancia actual de lo neoclsico y la obra de Mancur Olson
La teora neoclsica surge en la segunda mitad del siglo XIX con la obra de economistas
como Alfred Marshall y Len Walras. Mientras que su acuerdo con los clsicos de los siglos
XVIII y XIX como Adam Smith y David Ricardo est en que el libre juego de oferta y deman-
da se equilibra en el mercado expresndose en el precio, su desacuerdo est en el acento que
ponen al peso de lo micro o lo macroeconmico en la explicacin de la produccin y distri-
bucin de recursos: la teora neoclsica acenta la dinmica micreconmica en la determina-
cin del equilibrio general de la economa y los precios. No slo acenta la nocin de los sala-
rios e impuestos como costos a nivel de la empresa, que afectan la estructura de oferta y pre-
cios (a diferencia, por ejemplo, del acento del keynesianismo en relacin al efecto de salarios
e impuestos sobre la demanda agregada e, indirectamente, tambin sobre tasa de ganancias,
oferta y precios). Tambin considera que la utilidad marginal, esto es la utilidad que le brinda
al consumidor una unidad extra del producto, es central en la determinacin del precio. De
esta forma, lo que pasa del lado de la oferta (a nivel de las empresas y de la cantidad de pro-
ductos ofrecidos) es determinante sobre los precios, ganancias y, por ende, sobre la produc-
cin y distribucin de recursos econmicos. La teora neoclsica nos presenta un mercado pre-
existente a las relaciones socio-polticas, mercado cuya eficiencia se vio menguada por regla-
mentaciones, disposiciones y controles estatales invasivos y exgenos a su naturaleza optimi-
zadora de recursos. La lgica del mercado tiene una naturaleza o fuerza que subyace en toda
sociedad y, por lo tanto, es reencontrable si se remueve el chaleco de fuerza de la interven-
cin estatal. La fuerza del mercado est latente en todo momento y sociedad, por lo que el
papel de los reformadores estructurales neoclsicos no se autodefine como dirigido a la cons-
truccin de mercados sino a su liberacin.
La teora no es meramente una explicacin de la economa y el comportamiento de agen-
tes econmicos sino que se presenta como un marco de explicacin de todo comportamiento
humano (individual y colectivo).
1
Como argument Becker (1976), los presupuestos que estn
en el corazn de este enfoque econmico son, que toda conducta humana (1976: 8) est
orientada por la maximizacin individual de utilidades,
2
la nocin de equilibrio de los merca-
337
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
dos y el convencimiento de que las preferencias son estables (1976: 5). El enfoque, por tanto,
no hace distinciones entre decisiones trascendentes y las que no lo son (el proceso de deci-
sin es similar en materias como el suicidio o con respecto a la marca de caf a consumir), y
por ende entiende todo comportamiento humano como llevado adelante por sujetos que maxi-
mizan su utilidad desde un conjunto estable de preferencias y acumulan un nivel ptimo de
informacin y otros insumos en una variedad de mercados (1976: 14) en los que se despliegan
todas las actividades individuales y grupales.
Cuatro son las razones por las que le prestaremos una atencin algo detallada al modelo
neoclsico de accin colectiva a travs del trabajo de Mancur Olson.
En primer lugar, la teora que basa la explicacin de las conductas en el inters egosta ha
generado lo que Mansbridge denomina una minirevuelta (1990: 19) en el debate de la cien-
cia poltica en los Estados Unidos y Europa. Despus de un continuo avance de su influencia
a partir de la dcada de 1960, es desde el principios de la dcada presente que un mayor
nmero de estudiosos est retomando la crtica y las viejas discusiones sobre los fundamen-
tos neoclsicos para comprender el comportamiento socio-poltico. El riesgo que est en juego
en la discusin actual del Norte es que el intento para superar el reduccionismo neoclsico
conlleve un movimiento hacia el extremo opuesto y re-emerjan en la investigacin poltica y
sociolgica explicaciones donde las estructuras y los sistemas (culturales o materiales) obturen
la existencia de actores y el peso que tienen sus opciones sobre la historia.
En segundo lugar, con respecto a la tradicin y presente de la investigacin socio-poltica
en gran parte del Sur, tanto en Argentina como en el resto de Amrica Latina el modelo neo-
clsico en general no ha sido trabajado con suficiente profundidad. Si bien es comn la lectu-
ra de sus textos en las aulas universitarias y escuchar crticas a su reduccionismo economicis-
ta e individualista, la investigacin relacionada a la organizacin y comportamiento de acto-
res colectivos ha generalmente obviado dar cuenta de un problema relevante marcado por
Mancur Olson: la tensin entre los intereses individuales y los colectivos. Despus del trabajo
seminal de Olson ya no es obvio que exista linealidad y ausencia de contradiccin entre los
mismos. A esta altura, cuando se observa una situacin social en la que existe linealidad y flui-
dez entre los mismos es necesario dar cuenta de las razones para el particular fenmeno. Sin
embargo, y dada la relativa ausencia de referencias a los problemas de accin colectiva de los
actores sociales, el resultado en general ha sido la predominancia de trabajos que mantienen
(explcitamente o no) una fuerte presencia ya sea de premisas plural-desarrollistas, ya sea de
presupuestos estructuralistas en los que la tensin entre los individuos y sus formas de accin
colectiva se minimiza asumiendo una linealidad entre la lgica estructural en la que se ven
inmersos los individuos, y sus acciones colectivas.
En tercer lugar, y con respecto a posibles tendencias futuras de la investigacin socio-pol-
tica en la regin latinoamericana, a partir de la crisis del keynesianismo y la re-emergencia de
teoras neoclsicas como dominantes en el anlisis y diseo de polticas econmicas a partir de
fines de la dcada de los aos setenta, la tensin/contradiccin entre los intereses de la comu-
nidad (entendida como el conjunto de individuos que participan en los diversos mercados)
por un lado, y los intereses de las corporaciones y el estado por el otro, ha surgido como
tema central en los espacios de produccin de teora y enseanza de la economa, as como
338
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
tambin como parte importante del discurso poltico-ideolgico en que se sustentan las polti-
cas de reforma estructural orientadas a fortalecer el papel de los mercados en la regulacin de
las relaciones sociales. El supuesto implcito de estas polticas es que una economa descen-
tralizada motivada por el inters en uno mismo y guiada por las seales de precios sera com-
patible con una disposicin coherente de los recursos econmicos que podra ser considera-
da, en un sentido bien definido, como superior a una extensa clase de posibles disposiciones
alternativas (Arrow y Hahn, s/f, pp. vi-vii, citado por Sen, 1990, p. 28, mi traduccin). Por otra
parte, la estabilidad democrtica y las reformas estructurales pro mercado en varias sociedades
latinoamericanas estn sustentadas en alianzas que hubieran sido impensables en el pasado por
su inconsistencia ideolgica
3
(como la del Peronismo y la derecha liberal en la Argentina) e
inesperadamente conducidas por partidos de tradicin populista o de centro-izquierda (como
el Peronismo en la Argentina o, con respecto al mantenimiento del modelo neoclsico, la alian-
za centro-izquierda en Chile). Al articularse estos fenmenos con la casi desaparicin de la mili-
tancia sin alguna renta (cargos o negocios ligados a la poltica) y una corrupcin bastante
generalizada en los ambientes polticos, el sentido comn ha comenzado a percibir a la polti-
ca como vaciada de contenido ideolgico y de compromiso con el bien comn para equipa-
rarla a la bsqueda de beneficios personales (ya sea por medio de rentas -sanctas o non sanc-
tas- o por medio de una pragmtica -a veces casi brutal- maximizacin del apoyo electoral para
mantener los beneficios del poder). En este contexto de hegemona neoclsica en el diseo de
polticas pblicas y una imagen pblica de los polticos como actores alejados del bien comn
en su motivacin ntima y verdadera, es muy probable que sea slo una cuestin de tiempo
para que se multipliquen en la regin las explicaciones neoclsicas de la poltica. En otras pala-
bras, es muy probable que la investigacin emprica que hoy todava est concentrada en saber
lo que hacen los polticos (por ejemplo, en valiosos estudios cuantitativos sobre actividad
parlamentaria) madure hacia la pregunta por qu hacen lo que hacen, surgiendo como ries-
go en el Sur que se encuentre sin mayor elaboracin la respuesta en la importacin de mode-
los basados en presupuestos de maximizacin individualista aplicados (y discutidos) desde
hace aos en los Estados Unidos. El riesgo no se refiere slo a lo que a Philippe Schmitter le
gusta describir como tornar el anlisis poltico en mala economa, sino tambin a que cuando
prejuicios socio-polticos concuerdan con el sentido comn y un paradigma dominante, los
presupuestos cientficos de este ltimo se vuelven particularmente poderosos y poco toleran-
tes (baste recordar las molestias sufridas por Galileo).
Finalmente, en el contexto de la obra neoclsica el trabajo de Olson se destaca como la elabo-
racin de la teora de accin colectiva ms especfica y completa, por lo que nos concentraremos
en su obra agregando algunos comentarios sobre lo que toma prestado de Schumpeter y Downs.
2. Por qu intereses comunes no llevan a acciones colectivas
para realizarlos (salvo cuando tiene sentido)
El trabajo de Mancur Olson
4
surge de lo planteado por Joseph Schumpeter y Anthony
Downs. En el texto de Schumpeter (1976, edicin original en 1942) se plantea que no existe
un bien comn o un inters pblico como motivacin dominante del comportamiento racional
de los actores. En democracia, las motivaciones de los polticos y votantes estn en priorizar la
realizacin de sus intereses individuales. En regmenes no autoritarios, que enfrentaran el pro-
339
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
blema de gobierno y estabilidad obviando la imposicin de una voluntad minoritaria, los pol-
ticos disean e implementan polticas que apuntan a la captacin de votos, precondicin para
la obtencin de los beneficios del poder. Los votantes responden a las propuestas de estos
empresarios de lo pblico en funcin de cmo impactarn sobre sus intereses individuales.
La agregacin de intereses que usualmente se denomina lo pblico no influye ni en el ori-
gen ni en la reproduccin del accionar colectivo pus, en realidad, este es un cambiante equi-
librio resultante de la articulacin de las preferencias individuales de polticos y votantes. Por
lo tanto, la eficiencia, estabilidad y legitimidad del rgimen dependen de que este equilibrio
rena una condicin de reproduccin clave: si los polticos no responden a las expectativas de
sus representados en un nivel ms eficiente que el ofrecido por la competencia (corporizada
en otros polticos), pierden elecciones (esto es, pierden sus puestos, influencia, ingresos, poder
y prestigio). Para molestia de muchos idelogos y tericos normativos de la democracia,
Schumpeter nos cuenta que la legitimidad democrtica por su carcter representativo,
5
no
funciona como resultado de una conciencia colectiva que, sintetizada en polticas y acciones
de gobierno por sus lderes electos, identifica el bien comn y comprende la superioridad
moral de esta forma de gobierno. La representacin de preferencias mayoritarias en el diseo
de polticas pblicas funciona en realidad como resultado de un eficiente sistema (el electoral)
que equilibra distintos intereses individuales. En lenguaje Przeworskiano podemos concluir
que para Schumpeter la democracia liberal no es el estadio superior del desarrollo poltico
humano sino una forma contingente (y ms eficiente que otras) de equilibrar intereses indivi-
duales contradictorios o, al menos, en tensin.
Por otra parte, Downs en su teora econmica de la democracia (1957) tambin argumenta
que la actividad racional de los polticos no debe ser comprendida como motivada por la ide-
ologa y el bien comn. Los polticos y gobernantes, que ejemplifican la tensin entre el inte-
rs individual y la accin colectiva por ser empresarios de lo pblico, tendran como princi-
pal objetivo la realizacin de su inters individual (ingresos, poder y prestigio, 1957: 137). Las
plataformas electorales y discusin ideolgica seran slo un mecanismo para maximizar votos.
La articulacin entre Downs y Olson no slo se refiere a sus coincidencias en el plano antro-
polgico (esto es, la visin del humano como maximizador de utilidades individuales), sino, y
como apunta Booth (1978: 173), tambin se refiere a que polticos y votantes enfrentan pro-
blemas similares: mientras los polticos actan en un mundo de incertidumbre e informacin
imperfecta sobre las preferencias de los votantes, los propios votantes enfrentan incertidumbre
e informacin imperfecta sobre las actividades y posiciones de los partidos y candidatos.
Ambos, polticos y votantes, tienden a reducir los costos para solucionar el problema de infor-
macin, por lo que los primeros evitan las compulsas permanentes cuando pueden y los votan-
tes, dado su conocimento del pequeo impacto que su voto tendr sobre el resultado electo-
ral global, no ponen demasiado esfuerzo en la obtencin y anlisis de informacin poltica. En
este contexto, Downs complejiza el planteo de Schumpeter al incorporar la organizacin y acti-
vidad de los grupos de inters como central para el funcionamiento del rgimen democrti-
co. Los grupos de inters organizados cumpliran un papel clave tanto para los polticos como
para sus miembros: agregaran las preferencias individuales de sus representados simplificn-
dole el problema de informacin a los polticos, e informaran a sus representados (formando
opinin poltica) sobre la mayor o menor receptividad de los distintos polticos y partidos con
respecto a los intereses grupales. Tanto los empresarios de lo pblico (los polticos) como
los empresarios de los intereses privados (lderes o funcionarios de organizaciones de inte-
340
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
rs), enfrentan importantes costos en caso de no responder a las expectativas de sus respec-
tivos representados: pierden votos o afiliados (o sea, ambos enfrentan la posibilidad de perder
ingresos, poder y prestigio). Lo que resulta es tambin una teora de la democracia que expli-
ca la reproduccin de estabilidad del rgimen a partir de una maximizacin de intereses indi-
viduales de empresarios, votantes y miembros de grupos de inters que, a) demanda cier-
to nivel de representacin de intereses colectivos en el plano de las polticas pblicas, y b) per-
mite (y se beneficia de) una divisin de funciones entre gobierno y grupos de inters. En
definitiva, Downs introduce la nocin de accin colectiva o del cumplimiento de funciones
sociales necesarias como subproductos que, aunque lo parezcan, no son el principal moti-
vo del comportamiento humano: Las funciones sociales son usualmente subproductos, y las
ambiciones privadas los fines, de la accin humana (1957: 29, mi traduccin).
En este contexto, la influyente teora de accin colectiva de Olson intenta explicar justamen-
te la lgica de organizacin y comportamiento de los grupos de inters. Gran parte de los
estudios llevados adelante a partir de este marco terico, as como el propio trabajo de Olson
(1980, captulo 5), acentan que constituye un quiebre con respecto a los presupuestos plura-
listas sobre la accin colectiva. La diferencia central se establece con la creencia pluralista que
la accin colectiva es el resultado del acuerdo voluntario entre los miembros de un grupo para
defender colectivamente sus intereses comunes. La teora de Olson ya no entiende a la accin
colectiva como resultado de la relacin entre intereses individuales similares que resulta en una
accin grupal solidaria, sino que la entiende como un subproducto de individuos que buscan
beneficios a travs de la obtencin de bienes selectivos (planes de crdito, asesoramiento
legal o impositivo, servicios mdicos, etc.) ofrecidos por una organizacin.
La explicacin de Olson est basada en el presupuesto de que el principal determinante del
comportamiento social es el individuo que acta racionalmente buscando una maximizacin
de utilidad. Esta bsqueda de optimizacin tiene constreimientos polticos y econmicos, y
estos dependen del ambiente social en el que el individuo lleva adelante su proceso de toma
de decisiones. De este modo, cualquier fenmeno de accin colectiva puede ser entendido por
medio de la articulacin entre sujetos que desean maximizar individualmente ciertos bienes y
las condiciones dentro de las cuales el individuo decidir si se une a la cooperacin grupal
para perseguir sus objetivos.
El anlisis enfatiza la funcin de utilidad en la que para el individuo se inscribe el bien bus-
cado/ofrecido y la decreciente utilidad marginal de la contribucin individual para la accin
grupal. Reproduciendo el argumento neoclsico, Olson afirma que esta maximizacin no equi-
vale al egosmo materialista. Dado que todo comportamiento es auto-interesado porque res-
ponde a un orden de preferencias (representable en funciones de utilidad) y que el inters en
uno mismo se refiere a una maximizacin de utilidades que pueden ser material-monetarias,
sensuales, ideales, o de cualquier otro tipo, entonces la maximizacin de utilidades se puede
desplegar, dependiendo de las preferencias, en conductas altruistas, egostas o, lo que es ms
comn, en conductas que reflejan una mezcla de impulsos difcil de comprender inclusive para
el propio actor.
Su segundo punto de nfasis se relaciona con las condiciones del contexto social en el que
el individuo enfrenta el dilema de participar o no de la accin colectiva. Olson hace esto, como
341
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
apunta Russell Hardin (1982, captulo 2), por la negativa, esto es mostrando esos elementos
que no permiten obviar la accin colectiva. Esta conclusin est basada en el presupuesto de
la teora que el incentivo para un individuo en un grupo latente es no contribuir a la provisin
grupal del bien colectivo, sino alcanzar un beneficio individual neto (A
i
) positivo como resul-
tado de la diferencia entre el beneficio individual bruto (V
i
) y el costo individual de integrar-
se y apoyar la accin grupal (C
i
). As, el individuo se integrar a la accin colectiva cuando
A
i
>0 en la relacin A
i
=V
i
-C
i
.
Una primera consecuencia relacionada directamente con nuestra discusin es que accin
colectiva de grupos latentes grandes, necesariamente no ocurrir si no existen factores exter-
nos al individuo/grupo latente que tornen los beneficios individuales brutos en mayores que
los costos de participacin individual (V
i
>C
i
).
Es ms, el problema del colado
6
reduce significativamente la probabilidad de que los miem-
bros potenciales integren la accin colectiva. El resultado reproduce la estructura del Dilema
del Prisionero porque el conjunto de los miembros estara mejor aportando a la accin colec-
tiva, pero los valores de la matriz de costo/beneficio individual torna dominante la estrategia
del colado, resultando en una situacin Pareto subptima. El tamao del grupo es en conse-
cuencia relevante con respecto a la probabilidad de articulacin de acciones colectivas.
Pequeos grupos pueden resolver el problema del colado con mayor facilidad dado que la
estrecha red de relaciones interpersonales, a) por la positiva, permite reducir la tentacin de
colarse por la fcil percepcin que tienen los individuos con respecto a que el peso del apor-
te individual har diferencia en la obtencin de las ventajas producidas por la accin colecti-
va; y b) por la negativa, permite observar, identificar y sancionar con relativa facilidad a los
que a pesar de todo traicionan el esfuerzo colectivo. La estructura costo/beneficio en este caso
muestra claros beneficios en el caso de colaborar y muy probables costos en el caso de no
hacerlo, por lo que en pequeos grupos resulta individualmente racional la colaboracin con
acciones colectivas y ms probable su articulacin. La contracara que muestran los grupos gran-
des es, a) que el aporte individual se percibe como con poco impacto sobre la accin colecti-
va (1/n, donde n es grande) y, por ende, de menor relevancia para la produccin del bien
colectivo; y b) que la vasta red de relaciones interpersonales torna ms difcil observar, identi-
ficar y sancionar a los colados. Estos grupos se caraterizan por una estructura costo/beneficio
que ofrece pocos incentivos individuales para colaborar y menor probabilidad de ser sancio-
nado en caso de no colaborar, lo que torna individualmente racional la estrategia del colado y
menos probable la articulacin de accin colectiva. Por ello, los problemas ms relevantes de
accin colectiva se refieren a los encarados por grupos o conjuntos sociales grandes, por lo
que de no mediar aclaracin en contrario, al referirnos a la accin colectiva, sus problemas y
dinmicas, nos vamos a estar refiriendo a grupos sociales grandes.
3. La accin colectiva: una cuestin de racionalidad
Olson plantea que existen tres posibles factores externos para evitar el resultado subptimo
paretiano de la generalizada no colaboracin individual en acciones colectivas: la existencia de
empresarios,
7
de beneficios selectivos (positivos para colaborar y/o negativos para no hacer-
lo) o motivaciones extrarracionales.
342
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
De esta forma, la teora de la accin colectiva como subproducto nos cuenta que los gru-
pos de inters tienen xito en la provisin de bienes colectivos como subproducto de la orga-
nizacin basada en beneficios selectivos o motivaciones extrarracionales. Por una parte, los
incentivos son selectivos porque slo pueden ser obtenidos por los miembros de la organi-
zacin.
8
Por la otra, las motivaciones extrarracionales se refieren a motivaciones morales, de
autorrealizacin siendo parte de la historia, ignorancia, malos entendidos o motivacio-
nes ideolgicas. Todos estos factores irracionales permitiran la explicacin ya sea de
organizaciones pequeas o bien de una pequea parte de la membresa de organizacio-
nes grandes.
Por ello, Olson concluye que,
(...) El individuo racional en el grupo extenso en un contexto socio-poltico,
no estar dispuesto a hacer ningn sacrificio para alcanzar los objetivos que el
comparte con otros. No hay, en consecuencia, presuncin de que grupos gran-
des se organizarn para actuar en su inters comn. Slo cuando los grupos son
pequeos, o cuando son suficientemente afortunados de tener una fuente inde-
pendiente de beneficios selectivos, los grupos se organizarn o actuarn para
lograr sus objetivos (pp. 166-167).
Tambin sabemos que el principio neoclsico de racionalidad, esto es la bsqueda indivi-
dual de maximizacin a travs de un anlisis costo/beneficio basado en rdenes de preferen-
cias individuales, se asume como universal, natural, caracterstico de los humanos como tales,
un principio que trasciende tiempo y espacio. As, el modelo explicativo de accin colectiva
tambin es universal y no admite excepciones o grados de probabilidad, siempre y cuando los
individuos sean y acten racionalmente.
Cmo explicara Olson fenmenos de accin colectiva que abarcasen a grandes grupos
sociales hasta ese momento latentes (como una clase o fraccin de la misma), en caso de
ausencia de incentivos selectivos? Por una parte, ya sabemos que un grupo se organizar slo
cuando es pequeo o tiene una fuente independiente de incentivos selectivos. Por otra parte,
se nos informa que (...) accin con orientacin clasista no ocurrir si los individuos que com-
ponen la clase actan racionalmente (p. 105), por lo que si el fenmeno ocurre debemos
recordar que (...) una actitud clasista irracional sociolgicamente determinada, puede (...) ser
influida por la posicin econmica de una clase; las condiciones econmicas pueden afectar
las actitudes sociales y que (...) una teora del comportamiento irracional llevando a accin
de clase puede en ciertos casos ser de algn inters. Las diferencias de clase resultantes de fac-
tores sociolgicos pueden llevar irracional y emocionalmente a los individuos a actuar en una
forma de orientacin clasista (p. 108).
De esta forma, la teora no considera este tipo de fenmenos complicaciones o desafos. Es
ms, ni siquiera frente a casos donde los movimientos sociales fuesen de tal masividad que
abarcasen a la totalidad de una clase o la trascendiesen, la teora neoclsica percibe complica-
ciones para su modelo explicativo. Resuelve estas anomala acentuando que,
343
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Los adherentes a movimientos de masas son usualmente explicados en trmi-
nos de su alienacin de la sociedad. Esta alienacin produce disturbios psicol-
gicos o desequilibrio (...). Una devocin fantica a una ideologa o lder es comn
en movimientos de masas, y se dice que muchos de estos movimientos de masas
estn en un borde luntico. Este tipo de experiencia es ms comn en perodos
de revolucin y levantamiento y en pases inestables, que en pases estables, socie-
dades bien ordenadas y apticas que han visto el fin de la ideologa (p. 162).
Vamos a dejar de lado consideraciones sobre el uso de categoras como borde luntico
para explicar fenmenos sociales, o sobre la carga valorativa de nociones como sociedades
bien ordenadas, y tambin sobre el hecho que el fin de la ideologa a la que se refiere Olson
no constituy de hecho un fenmeno socio-poltico sino que era el resultado de una imagina-
cin algo fuera de control. La conclusin es que la nica manera de mantener racionalidad en
el proceso de inexistencia a existencia de accin colectiva es tornando positivo el retorno indi-
vidual neto (de A
i
<0 a A
i
>0) por medio de una accin empresarial capaz de generar una estruc-
tura de incentivos selectivos. Pero si el retorno individual neto no vara, entonces la ocurren-
cia de accin colectiva implicar necesariamente que algn tipo de irracionalidad est operan-
do sobre la conducta de los individuos.
De las crticas a la explicacin de Olson sobre la accin colectiva vamos aqu a referirnos a
las tres ms comunes. La primera, que se origina en el estructuralismo sociolgico, argumen-
ta que la nocin de racionalidad utilizada por Olson e ilustrada por el DP, deja de lado impor-
tantes aspectos psicolgicos y sociales de la interaccin humana. Por ejemplo, Buckley, Burns
y Meeker sostienen que caractersticas sociales y psicolgicas tpicas de la interaccin humana,
son abstradas por este tipo de anlisis con el fin de poder investigar la estructura pura de un
juego y hacer posible una solucin matemtica. En contraposicin, ellos enfatizan el contexto
social y, particularmente, la forma en que las relaciones sociales y los procesos de control
social estructuran la interaccin humana, dando forma y transformando percepciones y prefe-
rencias, posibilidades de accin, procedimientos decisionales y, por tanto, los patrones proba-
bles de interaccin (1974: 293-294). Una variante de esta lnea crtica es la desarrollada por
Pizzorno (1978, 1985) cuando enfatiza como objeto de la lucha poltica el moldear las identi-
dades colectivas de los actores, y por ende su estructura y orden de preferencias, lo que por
definicin llevara al anlisis poltico a un terreno previo y ms profundo del que es objeto la
atencin de la teora neoclsica. Desde el punto de vista de Pizzorno, el objeto central del an-
lisis poltico est en los fenmenos que desafan la estabilidad de las preferencias y el supues-
to de maximizacin individual de utilidades como principal motivacin del comportamiento
socio-poltico. As, por ejemplo, el voto resulta ms cercano a un rito de confirmacin o rede-
finicin intersubjetiva de pertenencia a una colectividad (identidad colectiva), que a una accin
estratgica encaminada a la maximizacin de intereses individuales.
La segunda crtica, de menor importancia para nuestro trabajo, se refiere a la relacin que
se establece entre tamao del grupo/probabilidad de accin colectiva:
Cuando desempaquetamos el significado de la frase Los grupos grandes son
ms propensos a fallar que los grupos pequeos, parece, contrariamente a su
sentido superficial, ser al menos ambigua. Entre sus posibles interpretaciones
344
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
estn estas: 1) Si el tamao del grupo A se incrementa, lo mismo pasa con la
probabilidad de su fracaso; y 2) Si A y B son grupos cada uno con intereses simi-
lares, y A es mayor que B, entonces es ms probable que A fracase que lo haga
B. (Hardin, 1982: 45)
La tercera crtica, de mayor peso para nuestra discusin, se refiere a los casos donde la teo-
ra de la accin colectiva como subproducto no tiene capacidad explicativa:
La debilidad ms obvia de la teora [de la accin colectiva como] subproduc-
to, sin embargo, es que a pesar de que explica la contribucin a una organiza-
cin poltica en marcha, no parece explicar cmo es que muchos grupos se
organizan en un principio. (Hardin, 1982: 34)
Sin embargo, ninguno de estos argumentos es suficientemente poderoso como para mostrar
las deficiencias explicativas en el reduccionismo que afecta a la teora neoclsica de la accin
colectiva. Hardin concluye:
Por tanto, Olson presenta una fuerte explicacin racional de la supervivencia
de algunas organizaciones que proveen a sus miembros bienes colectivos, pero
deja el origen de muchos de esos grupos sin explicar, y por lo tanto la explica-
cin del xito de su accin colectiva queda tambin cuestionado. Una respues-
ta obvia es quizs que los motivos extra-racionales estimulan la organizacin ori-
ginal de un grupo (y quizs hasta el apoyo subsecuente). (Hardin, 1982: 34)
El problema con las dos ltimas crticas es su aceptacin que la teora constituye una fuer-
te explicacin de organizaciones que ya existen y su recurso a motivaciones extrarracionales
para aquellos casos donde la teora no funciona. Lo que subyace a la teora de Olson y a las
crticas de Hardin, ms all del cuidado de este ltimo de no calificar irracional sino extra-
rracional lo que est ms all de la racionalidad neoclsica, es su criterio comn sobre la
nocin de racionalidad. Las discrepancias entre estos autores ilustran las limitaciones de las dis-
cusiones cuando acuerdan en la nocin neoclsica de racionalidad.
Las crticas de Hardin son insuficientes y, aparentemente, no apuntan tanto hacia una revi-
sin de las fundaciones de la teora sino hacia una reduccin de su universo de explicacin.
Esto es claro cuando Hardin afirma:
La lgica de accin colectiva [genera predicciones] en muchos contextos, aun-
que no en otros. Ofrece una notoriamente pobre explicacin para el comporta-
miento de los votantes, puesto que sugiere que casi nadie votara voluntariamen-
te en, digamos, las elecciones nacionales de los Estados Unidos. Nos ayuda a
entender por qu la mitad de los [norte]americanos no vota, pero aporta poco
para ayudarnos a entender la otra mitad. (1982: 11)
El presupuesto de Hardin es que tenemos una explicacin racional sobre la no participa-
cin electoral de la mitad del electorado, pero que la teora no puede ayudar a comprender el
comportamiento irracional de la otra mitad del electorado que vota. Por tanto, se asume que
345
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
la teora permanece como vlida porque es exitosa en explicar esas instancias donde la racio-
nalidad reina y tambin exitosa al poder identificar aquellos casos donde la existencia de irra-
cionalidad demanda una teora alternativa. Esta es la razn por la que Hardin acepta que
ayuda a comprender por qu la mitad...no vota y tambin por qu Olson cree que una teo-
ra del comportamiento irracional llevando a accin de clase puede en ciertos casos ser de
algn inters, y tambin por qu el est convencido que ha resuelto esta oscura rea del uni-
verso de explicacin por medio de la utilizacin de nociones como disturbios psicolgicos,
desequilibrios, borde luntico de los movimientos de masas, alienacin de la sociedad,
etctera.
En este punto parece que Olson concuerda con Schumpeter al preferir perder amplitud
explicativa a cambio de una mayor consistencia terica que Downs. Schumpeter reconoce el
desafo que le plantean a la teora fenmenos polticos como el de los grandes grupos de
votantes (presentes a pesar de la no obligatoriedad del voto) y no duda sobre la forma de resol-
verlo: El ciudadano tpico tendera en cuestiones polticas a ceder a un prejuicio e impulso
extrarracional o irracional (1976: 262, mi traduccin). Y Downs parece coincidir cuando obser-
va la realidad:
En realidad, los hombres no son siempre egostas, inclusive en poltica. Ellos
frecuentemente hacen lo que parece ser individualmente irracional porque creen
que es socialmente racional -esto es, beneficia a otros a pesar de que los afecta
a ellos personalmente-. Por ejemplo, polticos en el mundo real algunas veces
actan siguiendo lo que piensan que es mejor para la sociedad como un todo a
pesar de que saben que sus acciones perdern votos. En todo campo, no hay
una forma completa de dar cuenta del comportamiento humano sin mencionar
ese altruismo; sus poseedores estn entre los hroes que los hombres bien admi-
ran (1957: 29 citado por Mansbridge, 1990: 10-11, mi traduccin).
Sin embargo, a pesar de esta coincidencia con Schumpeter y Olson, Downs afirma que en
el clculo costo/beneficio del votante, al bajo costo de corto plazo implcito en el voto (reunir
y analizar informacin, as como el esfuerzo del acto de votar en s) se incorpora el beneficio
de evitar el alto costo que en el largo plazo tendra una generalizacin del comportamiento
maximizador del que no vota (esto es, la cada del sistema de participacin electoral, Downs,
1957: 266-271). De esta manera, Downs abandona parte del presupuesto individualista a cam-
bio de poder explicar por qu la gente vota: parece, y al mejor estilo del viejo pluralismo, que
hay situaciones donde el inters colectivo (en el que el individuo como miembro de la colec-
tividad tiene algo que ganar) puede mover al individuo a cooperar racionalmente en accio-
nes colectivas. Esta colaboracin es racional porque el clculo sigue siendo costo/beneficio,
aunque esta vez incorporando dentro del beneficio individual el valor de descuento de futu-
ros beneficios colectivos (ligados a que el sistema democrtico no caiga a causa de insuficien-
tes participantes en el acto que lo funda: el voto). Si la cosa es como Downs la plantea, la con-
tradiccin entre el inters colectivo y el individual es menos determinante de lo supuesto, pus,
y ms all de los minoritarios y admirados hroes, si cuando la mayora de los individuos lle-
gan a percibir la relacin entre los intereses grupales y el propio a nivel individual acta colec-
tivamente, el Dilema del Prisionero es poco relevante para la accin colectiva, lo que corre el
riesgo de reproducir el supuesto de una relacin lineal entre lo individual y lo colectivo, tanto
346
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
para la minora heroica como para la mayora egosta. Olson no est dispuesto a esta ambige-
dad terica: si no existen incentivos selectivos no habr participacin en acciones colectivas, y
si la hay es por la presencia de irracionalidad.
Sen, refirindose al estado actual de la discusin en la teora econmica sobre estos presu-
puestos,
9
considera que una compulsa entre economistas de distintas escuelas mostrara tres
posiciones distintas: (i) que la teora no es falsable; (ii) que es falsable y que, sin embargo,
todava no ha sido falsada (por lo que mantiene validez cientfica); y (iii) que es falsable y que
es falsa (1990: 31). Sen deja de lado la posibilidad de que algunos presupuestos de la teora
no sean falsables y otros sean falsables y falsos. Esta simultnea alternativa es de relevancia
porque la teora neoclsica en general, y de Olson en particular, se basan en presupuestos no
falsables y, adems, por la forma en que logran dejar de lado los casos que caen ms all de
su poder explicativo, estructuran una forma explicativa falaz. Veamos por qu.
4. Tautologas y falacias de la teora de accin colectiva de Olson
Primero, la hiptesis de Olson con respecto a la generalizada racionalidad en los grupos
grandes reproduce una vieja debilidad conductista:
Existe paradojalmente la posibilidad lgica que grupos compuestos de (...)
individuos puedan a veces actuar en funcin de sus intereses. Pero (...) esta
posibilidad lgica no tiene usualmente importancia prctica (1980: 2).
Olson, por supuesto, tiene el derecho de considerar cualquier fenmeno social sin impor-
tancia prctica o, en todo caso, cualquier otra cosa tambin. Pero la cuestin que nos concier-
ne aqu es cules de las consideraciones de Olson son de utilidad o, en su defecto, crean con-
fusin para la explicacin socio-poltica. Por ello, considerar el comportamiento de la mitad del
electorado norteamericano y ms de la mitad de los europeos (para utilizar casos donde el voto
no es obligatorio) sin importancia prctica y como meras posibilidades lgicas muestra al
menos alguna desprolijidad. Sin embargo, hay algo ms. Qu sabemos de aquellos que no
votaron? Podemos asumir que un anlisis racional basado en el costo/beneficio individual es
la base de su comportamiento?
Tengo un amigo norteamericano, Glenn, que sola no votar porque estaba convencido de
que el voto no es un mecanismo eficiente ni efectivo para generar los cambios que el vea
como necesarios en los Estados Unidos. Es ms, Glenn y sus camaradas siempre sostuvieron
que el voto legitima y fortalece los mecanismos de dominacin en esta enervante sociedad
burguesa. Entonces, la conclusin de Hardin con respecto a que la teora por lo menos ayuda
a explicar por qu la mitad del electorado norteamericano no vota se ve minada no slo por
la existencia del caso de Glenn, pero tambin, y lo que es ms grave, por la ausencia de la
provisin por parte de la teora de indicadores para separar y clasificar aquellos individuos que
siguieron un clculo impecablemente racional de aquellos otros que fueron determinados por
motivaciones irracionales y, sin embargo, se comportaron de una manera similar que los pri-
meros. Aparentemente las hordas irracionales no estn confinadas a aquellos que se compor-
tan irracionalmente y la conclusin de Hardin sobre la fuerte explicacin de Olson con refe-
347
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
rencia a la racionalidad de los que no votan resulta ser una falacia estructuralista: una fala-
cia que de manera injustificada iguala la relacin entre motivos, acciones y consecuencias en
el anlisis sociolgico con la relacin correspondiente en la racionalidad individual (Elster,
1978: 118, mi traduccin).
10
El argumento neoclsico que desestima la importancia de excep-
ciones como la de Glenn porque la teora hara referencia a los grandes nmeros no es tras-
cendente: los grandes nmeros cubiertos por la teora abarcan a la totalidad de electorados sin
establecer clara relacin entre sus premisas y el 50% que s vota, porcentaje al que se le deben
agregar Glenn y sus camaradas, quienes no votan por razones distintas a las que le imputa la
teora.
Segundo, y aunque en forma intuitiva acordemos que la forma de decidir no votar de Glenn
no debe ser considerada predominante entre los norteamericanos que no votan, cmo esta-
blece Olson el equilibrio entre racionalidad/irracionalidad que da sustento a la validez de la
teora?
Olson define la lgica de accin colectiva de los grandes grupos de esta forma:
(1) [R. ~ (IS)] ~ (AC)
esto es, si hay racionalidad y no hay incentivos selectivos,
entonces no hay accin colectiva.
(2) (R. IS) AC
esto es, si hay racionalidad y hay incentivos
selectivos, entonces hay accin colectiva.
Hay una tercer premisa que es tan importante como (1) y (2) para que la teora sostenga su
validez al enfrentar fenmenos o casos excepcionales. Efectivamente, como vimos ms arri-
ba, el hecho que la condicin de racionalidad est definida por la frmula A
i
=V
i
-C
i
muestra
una nocin residual de irracionalidad, implica que la teora de Olson sobre la accin colectiva
est articulada por dos diferentes conjuntos de hiptesis. Por un lado estn las que se refieren
a la relacin R/IS/AC y, por el otro, aquella que se refiere a la presencia de irracionalidad, o a
la relacin ~(R)/IS/AC. As, y siguiendo a Olson, podemos concluir que la tercera premisa es:
(3) ~ (R) ~[(~ (IS). ~ (AC)) v (IS.AC)]
esto es, si no hay racionalidad, entonces no se sostendr alguna
de las correlaciones entre ausencia de IS y ausencia de AC o entre
existencia de IS y existencia de AC.
Ahora bien, la ecuacin que caracteriza al clculo racional (A
i
=...) se sostiene primero por
definicin y segundo por su capacidad explicativa sobre el comportamiento observable.
Dejando por el momento de lado consideraciones sobre la legitimidad definicional de esta
nocin de racionalidad, la observacin slo es posible sobre la existencia o ausencia de accin
colectiva y/o de incentivos selectivos (o de sus gestores, los empresarios) mientras que no sobre
la existencia o no de racionalidad en el clculo independiente y previo a sus consecuencias
observables. En otras palabras, la existencia objetiva de movimientos de masas, lderes, situa-
ciones de clase crticas, etc., no son condiciones histricas ni suficientes ni necesarias para la
348
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
existencia de irracionalidad. La existencia de estos fenmenos sociales no nos informa sobre el
grado de influencia irracional que han tenido sobre las motivaciones y comportamiento de la
membresa del grupo latente. Y la ausencia de estos fenmenos no nos permite esperar la nece-
saria presencia generalizada de comportamiento racional, como nos lo demuestra Glenn al no
votar y el 50% o ms del electorado que vota en los Estados Unidos y Europa Occidental.
Se sigue que dependemos de la observacin del comportamiento irracional para asumir la
influencia irracional de cualquiera de estos fenmenos sobre los individuos.
Si esto es as, cada vez que se lleva adelante una investigacin social, el orden de los fac-
tores y de las relaciones planteadas por las premisas de Olson necesariamente cambia. Accin
colectiva deja de ser la variable dependiente de racionalidad y de incentivos selectivos por
la incapacidad de concluir algo sobre la presencia o no de racionalidad antes de que el com-
portamiento individual ocurra y sea observado. Esta conclusin coincide con Sen cuando apun-
ta que estas teoras econmicas no analizan las preferencias de los individuos sino sus prefe-
rencias reveladas por su conducta (Sen, 1990: 29), lo que implica la imposibilidad de diferen-
ciar preferencias y funciones de utilidad, o sea la condicin de racionalidad, del comportamien-
to efectivo.
Ergo, la aplicacin emprica de las premisas definicionales de Olson no deja otra alternati-
va que tornar
(1) en (4) [~ (IS). ~ (AC)] R
(2) en (5) (IS.AC) R
(3) en (6) ~[(~ (IS). ~(AC)) v (IS.AC)] ~(R)
De esta forma, cuando la teora es operacionalizada torna a racionalidad en la variable
dependiente, pues las nuevas premisas nos dicen: si observamos ausencia de incentivos selec-
tivos y de accin colectiva, entonces existi racionalidad; por otra parte, si observamos la pre-
sencia de incentivos selectivos y de accin colectiva, entonces tambin hubo racionalidad; pero
si no se da la correspondencia ya sea entre ausencia de incentivos selectivos/ausencia de
accin colectiva o entre presencia de incentivos selectivos/presencia de accin colectiva,
entonces existi irracionalidad.
Podemos concluir que no hay condiciones empricas identificables por el observador que
contradigan las premisas definicionales de Olson (esto es, 1, 2 y 3) por el carcter tautolgico
que asumen al articularse como conjunto terico operacionalizable (en 4, 5 y 6). No hay fen-
meno que pueda contradecir la teora por la imposibilidad de su reconocimiento como contra-
diccin desde la teora misma. Obviamente, mi amigo Glenn resultar considerado como un
individualista racionalmente utilitario, lo que muestra que la teora de Olson goza de una
asombrosa capacidad de cooptar disidentes, al menos a nivel estadstico.
De esta forma, con respecto a la teora de Olson, a) la ausencia de definicin de condicio-
nes de racionalidad observables en forma independiente a sus consecuencias en el plano de
349
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
la conducta; b) una definicin de racionalidad que se circunscribe al presupuesto axiomti-
co A
i
=V
i
-C
i
; y c) la ausencia de definicin de condiciones observables de no-racionalidad o
irracionalidad ms all de la presencia de una series de factores que no son sufientes ni nece-
sarios como causa de irracionalidad, determinan la articulacin de una nocin angosta y ahis-
trica de racionalidad individual con una nocin residual de irracionalidad. El principal
resultado de esta articulacin es la construccin de una teora no falsable. No hay observacin
posible que mine la explicacin olsoniana de la accin colectiva porque es por medio de los
eventos en cuestin que arribamos a las condiciones de racionalidad y no de las condiciones
de racionalidad que arribamos a la explicacin de la especificidad de los eventos analizados.
Lo que esto nos muestra es que la definicin de racionalidad neoclsica, como en un saln
de espejos, nos cuenta una y otra vez la combinacin de presencia o ausencia de incentivos
selectivos y accin colectiva que observamos desde un primer momento, variando el signo
positivo o negativo de la presencia de racionalidad en la direccin necesaria para que la nocin
a priori de racionalidad se sostenga.
Esta crtica no implica afirmar que la racionalidad angosta, los incentivos selectivos y los
empresarios no juegan un papel importante en la construccin de organizaciones y genera-
cin de accin colectiva. En este sentido, el aporte de Olson se mantiene como brillante y una
gran gua para el anlisis emprico. La crtica muestra que la reduccin de la lgica de accin
colectiva a una ahistrica racionalidad individualista y maximizadora que existe ms all (y pre-
viamente) a relaciones sociales particulares (temporal y espacialmente acotadas) no nos dice
lo suficiente sobre las condiciones en las que el comportamiento individual se ve determina-
do, aunque al parecer hacerlo constituye una falacia.
11
5. La explicacin neoclsica: problemas y alternativas
Se podra argumentar que lo antedicho es un problema de Olson que no necesariamente
afecta al conjunto de la teora neoclsica. Como apuntan Hahn y Hollins la teora neoclsica
acenta que el nico test de una teora es el xito de sus predicciones; prediccin y explica-
cin son las dos caras de la misma y nica moneda..., la teora pura caracteriza al agente
independientemente de su ambiente y el postulado que un agente est caracterizado por pre-
ferencias no deja de lado al santo ni a Genghis Kahn (1979: 2-4, mi traduccin). Es por eso
que Becker nos dice que todo comportamiento humano es explicado por la teora y que inclu-
sive fumar hasta matarse o la decisin matrimonial se pueden explicar como decisiones racio-
nales (1976: 7-8) determinadas por funciones de utilidad individual, por lo que la existencia de
estas funciones permite explicar tanto el comportamiento de Florencia Nightingale como el de
Genghis Kahn. Recordemos algo ya dicho: el razonamiento neoclsico para demostrar no equi-
valencia entre racionalidad y egosmo sostiene que todo comportamiento es auto-interesado
porque responde a un conjunto de preferencias (articuladas en funciones de utilidad) y que,
si tenemos en cuenta que este inters en uno mismo se refiere a la maximizacin de utilida-
des material-monetarias, sensuales, ideales, o de cualquier otro tipo, entonces la maximizacin
de utilidades se puede desplegar en la forma de conductas altruistas (Florencia), egostas
(Genghis) o, lo que es ms comn, de conductas que reflejan una mezcla de impulsos difcil
de comprender inclusive para el propio agente.
350
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El problema del razonamiento es que si cualquier y todo comportamiento est basado en
preferencias y las mismas son independientes del ambiente en el que el agente est inmerso,
no existe posible prediccin de comportamiento: no se sabe cmo un agente se comportar y,
haga lo que haga, se imputar su condicin de resultado de preferencias individuales explica-
bles por funciones de utilidad.
Por lo tanto, la teora neoclsica de accin colectiva corre el riesgo de reproducir la estruc-
tura formal de la especulacin ideolgico-filosfica, esto es, sostenerse a partir de una validez
axiomtica que, al no ser falsable, resulta ms un aporte a discusiones ontolgicas que a la teo-
ra y metodologa de las ciencias sociales. Esto, por supuesto, no implica desmerecer el valor
de la discusin ideolgica o de la filosfica, sino que apunta a identificar explicaciones falaces
diferenciando en el anlisis social, por un lado, las herramientas de conocimiento emprico de,
por el otro, principios que por su carcter metafsico no pueden sino ser normativos en vez de
explicativos. Estas afirmaciones no necesariamente estn en desacuerdo por lo planteado por
algunos de los exponentes ms lcidos de la propia teora neoclsica: Ronald Coase, uno de
sus ms brillantes exponentes, durante el perodo de preguntas y respuestas posterior a su dis-
curso de recepcin del Premio Nobel de Economa en 1991, se refiri a la economa neoclsi-
ca como una forma de teologa (citado por Hollingsworth, Schmitter y Streek, 1994: 14-15).
Si una teora goza de la pretensin de reunir condiciones de ciencia positiva, como lo hace la
teora neoclsica, necesariamente se reconoce como falsable por la observacin u ocurrencia de
algn acontecimiento. De no serlo, constituye sus explicaciones de comportamientos puntuales en
falacias: si bien sus conclusiones dan la apariencia de ser inferencias legtimas y lgicamente nece-
sarias de una articulacin de premisas tericas con informacin emprica, en realidad son slo repe-
ticiones de un credo frente a fenmenos que, en definitiva, no fueron apropiadamente explicados.
La nica forma en que las premisas neoclsicas se pueden acercar a la prediccin de compor-
tamientos, como lo intenta Hardin, es reduciendo su nocin de auto-inters de tal manera que
pueda ser operacionalizada. En otras palabras, ya sea Florencia o bien Genghis deben ser exclui-
dos de su parmetro de racionalidad. En conclusin, al pretender aplicar la nocin de racionali-
dad a todo comportamiento individual, o bien esta se sostiene abandonando su pretensin pre-
dictiva, lo que equivale a renunciar a la pretensin cientfica de la teora, o bien reduce su nocin
de auto-inters y racionalidad al comportamiento materialmente egosta, como sin reconocerlo
le ocurre a Olson al operacionalizar los principios neoclsicos en una teora especfica sobre el com-
portamiento colectivo. Consideremos la cuestin ms en detalle. En el caso de Olson lo que a nivel
definicional parece, en primera instancia, ser una clara independencia entre una nocin pragmti-
ca de racionalidad y la nocin de egosmo individualista, termina en una unidad una vez que estos
conceptos son utilizados para articular la teora y Olson se ve transportado por su uso. l afirma:
El argumento sobre grupos latentes grandes, entonces, no necesariamente
implica un comportamiento interesado en uno mismo, aunque ese comporta-
miento sera completamente consistente con el. El nico requisito es que el com-
portamiento de los individuos en grandes grupos u organizaciones (...) debera
generalmente ser racional, en el sentido que su objetivo, egosta o no, debe ser
perseguido por medios que sean eficientes y efectivos para alcanzar esos obje-
tivos. (1980; 64-65)
351
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
De esta forma, podemos arribar a dos conclusiones: 1) racionalidad utilitaria no necesaria-
mente implica egosmo, y 2) existe racionalidad si y slo si hay un eficiente y efectivo uso de
los medios para alcanzar los objetivos buscados. Es ms, esta independencia entre egosmo
individualista y racionalidad es incluso ilustrada por Olson:
Aun si un miembro de un grupo grande fuese a desestimar enteramente sus
intereses, el seguira racionalmente sin contribuir a la provisin de cualquier
bien colectivo o pblico dado que su contribucin no sera perceptible. (Olson,
1980: 64)
En otras palabras, a pesar de que el individuo sea altruista, su aporte a la accin colectiva
en un grupo grande no ocurrir por el valor despreciable de la contribucin individual (o la
poca utilidad marginal del aporte individual al grupo), esto es 1/n, donde n es el nmero total
de los miembros del grupo y es grande. Cuanto mayor sea el nmero de participantes en la
accin colectiva menor ser el valor del aporte individual al grupo, por lo que la utilidad mar-
ginal del aporte individual es decreciente a medida que se incrementa la participacin de los
otros en la accin colectiva. Por otra parte, sabemos que para grupos grandes la ausencia racio-
nal de accin colectiva slo puede ser afectada por empresarios que aseguran la generacin
de incentivos selectivos o por motivaciones irracionales. Al desempaquetar el contenido de los
beneficios selectivos que incentivan la incorporacin individual a la accin colectiva, encontra-
mos una serie de bienes y servicios materiales como atencin mdica, planes de crdito, etc.,
o costos materiales potenciales como el desempleo en caso de no estar afiliado al sindicato.
Entonces, lo que de hecho nos est diciendo esta premisa es que la nica manera de mante-
ner racionalidad en el proceso de inexistencia a existencia de accin colectiva es variando el
retorno individual material y observable (de A
i
<0 a A
i
>0) por medio de la accin de empresa-
rios que aseguran la provisin de bienes y servicios colectivos. Pero si el retorno individual
con respecto a estos bienes materiales no vara, entonces la ocurrencia de accin colectiva
implicar necesariamente que algn tipo de irracionalidad est operando sobre la conducta de
los individuos. Por ello, la enunciacin inicial en el sentido que existe independencia entre
racionalidad y el egosmo individualista resulta mera retrica que pronto se deja de lado.
Hardin es ms consistente en su definicin de racionalidad. El afirma Yo slo uso racional para
significar eficiente en servir el inters de uno mismo (1982: 10). Esta nocin implica una
racionalidad angosta para Hardin, porque no incluye preocupaciones como la moral, el
altruismo, etctera. Por ello es que acciones individuales de defensa de intereses colectivos son
irracionales por definicin.
Sin embargo, el abandono de la nocin de racionalidad utilitaria benthamiana y la adopcin
de una ms angosta no salva el problema porque, y como vimos ms arriba, lo que se opera-
cionaliza resulta en una tautologa que se presenta como falsable sin serlo, por lo que repro-
duce la condicin de falacia.
Por otra parte, es justo aplicar tal nivel de demanda de consistencia lgico-metodolgica a
una teora?, qu pasa si abandonamos los requisitos de parsimonia lgica entre axiomas, pre-
misas tericas, observaciones y explicaciones puntuales?; a falta de mejores alternativas no
podemos valorar la capacidad de explicacin emprica de una teora a pesar de que, recono-
cidamente, haga agua? En este sentido, Hardin afirma que Parte de la apelacin del presu-
352
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
puesto de racionalidad angosta es casi metodolgico: es fcil acomodar en el anlisis, y es rela-
tivamente fcil de aplicar en conductas generalizables (1982: 11). Es ms, Przeworski coinci-
de al afirmar que es metodolgicamente cercano a lo imposible incorporar la coexistencia de
individuos egostas, altrustas e ideolgicos en el anlisis de la accin colectiva, concluyendo
que la fuerza del individualismo metodolgico es metodolgica: descansa en la disposicin de
los economistas neoclsicos a ignorar todas las complicaciones que impidan conseguir respues-
tas a preguntas centrales (1985: 386-387, mi traduccin). En todo caso, la discusin no es
meramente un juego lgico sino que se refiere a cmo es y puedo comprender lo real. Y si
bien es importante no caer en el extremo opuesto de las tentaciones positivistas, debemos
reconocer que si los fenmenos poltico-sociales son en efecto consecuencia de una doble
determinacin micro-macro, el mayor realismo del eclecticismo no parsimonioso puede ser
ms pertinente para explicar el objeto de estudio que una teora que, por su afn de alcanzar
parsimonia, es concientemente reduccionista. Como marca Elster (1990b: 44, 1989b, 1991), si
bien es correcto no creer que todo comportamiento racional es egosta, hacer de cuenta que
lo es por una imaginada eficiencia metodolgica en realidad no ayuda a comprender la con-
ducta humana.
12
La efectividad de nuestra metodologa depende de su correspondencia con
el tipo y complejidad de nuestro objeto de anlisis. Hardin y Przeworski se equivocan en su
opcin por una nocin angosta de racionalidad porque, como lo ilustra la teora de Olson, con-
diciones no falsables y falaces son la consecuencia necesaria de una definicin de racionali-
dad que para sostenerse se ve obligada a distorsionar el objeto de estudio.
La identidad poltico-ideolgica de los sujetos y su entendimiento o mapeo de las relacio-
nes sociales determinan su evaluacin/percepcin sobre la probabilidad de influenciar cierto
resultado. Es ms, esta percepcin sobre la probabilidad de influir cierto resultado en detrimen-
to de otro o la percepcin del costo de participar en acciones colectivas como suficientemen-
te bajo, no depende de condiciones objetivas dadas y articuladas con una racionalidad maxi-
mizadora individualista.
La explicacin de la accin colectiva demanda un marco de anlisis capaz de reconocer una
racionalidad individual producida y actuando dentro de relaciones sociales especficas. Y la pri-
mera condicin para poder alcanzarlo es reconocer la complejidad de la accin colectiva, lo
que a su vez demanda el necesario abandono del mtico y mstico clculo maximizador indi-
vidualista como nuestro nico parmetro de racionalidad.
Por otra parte, el riesgo al abandonar el individualismo maximizador como nico parme-
tro de racionalidad es obturar el reconocimiento de su peso sobre los procesos socio-polticos,
recayendo en reduccionismos estructuralistas o sistmicos para los que los individuos no lle-
gan a constituirse como actores, resultando considerados meros agentes o correas de transmi-
sin de una lgica socio-poltica que se despliega a sus espaldas. El riesgo es recaer a una his-
toria sin sujetos.
A la tradicional tensin entre el holismo y el individualismo metodolgica Brian Barry (1978)
la ilustra como una contradiccin entre los socilogos (o politlogos) y los economistas.
Mientras que los socilogos tienden a ser organicistas, discursivos, literarios y sistmicos, los
economistas tienden a ser axiomticos, mecanicistas y matemticos. Los problemas que prio-
rizan son tambin distintos: mientras que los socilogos se preguntan cmo es que un siste-
353
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ma puede mantener y reproducir su equilibrio en un contexto amenazante, los economistas
indagan cmo condiciones iniciales evolucionarn o por qu lo hicieron de una forma y no de
otra. De esta forma, los ltimos ni tendern a preocuparse sobre las condiciones en las que un
cierto resultado se ver afectado, ni asignarn demasiado sentido a categoras como la de sis-
tema y equilibrio sistmico (Barry, 1978: 6).
En general, la explicacin socio-poltica tiende a cumplir un itinerario macro-macro o
macro-micro: parte de totalidades o estructuras -econmicas, poltico-institucionales o cultura-
les- cuyos desajustes o dinmica disparan procesos socio-polticos (en los que los individuos
estn inmersos y se ven producidos, por lo que son considerados variables dependientes), que
resultan en la reproduccin del equilibrio anterior o alcanzan uno distinto, a veces inclusive
por medio de la ruptura del viejo sistema y la emergencia de uno nuevo. La explicacin eco-
nmica, por otra parte, tiende a reconstruir una direccin micro-macro: parte del individuo,
usualmente asumindolo como racional y utilitarista, para arribar a lo macro -los fenmenos y
procesos sociales- como esfera o conjunto de variables dependientes. El individuo, su natura-
leza y preferencias, as como las condiciones en que se ve inmerso, son tomados como algo
dado (las condiciones iniciales del anlisis) y las variables independientes para explicar lo
macrosocial.
13
Manteniendo el trabajo de Elster como referencia, y frente a la opcin entre el individualis-
mo metodolgico y el holismo, o entre un enfoque econmico versus uno socio-poltico de
los procesos sociales, concluyo que es necesario y deseable cierto eclecticismo al abordar la
explicacin de las causas de la accin humana (individual y colectiva): podemos sostener que
mientras algunas acciones estn motivadas por una racionalidad individualista maximizadora
otras lo estn por normas sociales que fueron internalizadas en un proceso de socializacin
(determinando altrusmo, identidad colectiva, ideologa, etc. -cf. Elster, 1991: 119-120-); y tam-
bin podemos argumentar que es factible (aunque todava no exista) una gran teora en la
que,
las preferencias y los deseos se explican endgenamente como un producto
de los estados sociales a los que tambin contribuyen... Esta teora -que, obvia-
mente, en el estado presente del arte parece estar a aos luz de distancia- inclui-
ra 1) la explicacin de la accin individual en trminos de deseos y creencias
individuales, 2) la explicacin de macroestados en trminos de acciones indivi-
duales y 3) la explicacin de deseos y creencias en trminos de macroestados.
(Elster, 1990a: 79)
14
Por qu negar que lo macrosocial determina microprocesos y viceversa?; las falacias, tele-
ologas y tautologas que han producido uno y otro de los extremos justifican quedar embre-
tados en explicaciones necesariamente reduccionistas? No me parece que el estado actual del
arte sea razn para abandonar la construccin (y el reconocimiento de la importancia) de una
teora que parta del presupuesto de codeterminacin entre los micro y macrofenmenos socio-
polticos.
354
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Notas
* Publicado en Revista Argentina de Ciencia Poltica n 1, Noviembre 1997, EUDEBA, pp. 31-55
1 En funcin del objetivo de nuestra discusin, no vamos a diferenciar entre marginalistas del siglo XIX, neo-margina-
listas de la primera mitad del XX y monetaristas de la segunda mitad del mismo, sino que consideraremos a todos
como neoclsicos. En las ltimas seis dcadas la produccin terica neoclsica sobre las ineficiencias de las corpo-
raciones, la intervencin estatal en la economa, las economas semi-cerradas o las polticas de desarrollo y de indus-
trializacin, ha sido abundante y de creciente sofisticacin. Con respecto a textos ya clsicos que a partir de premisas
neoclsicas extienden el anlisis a esferas socio-polticas, se destacan Buchanan y Tullock (1965 -edicin original en
1952-), as como Downs (1957) a partir de Schumpeter, desarrollan teoras de la democracia. Por otra parte, Olson
(1980 -edicin original en 1965- y 1982) elabora un enfoque puntual sobre los problemas de accin colectiva y, en la
segunda obra, una teora sobre la organizacin de grupos de inters, la distribucin de recursos y el desarrollo de
las naciones; Becker intenta demostrar que el marco es aplicable a todo comportamiento humano (1976) y desarrolla
una teora sobre la influencia poltica de la competencia entre grupos de presin (1983); Stigler (1972) establece rela-
ciones entre la competencia econmica y la poltica; y North (1990) la relacin entre el orden institucional y el des-
empeo econmico. Vale la pena notar que si bien Schumpeter desarrolla las bases de una teora poltica basada en
el presupuesto que no existen motivaciones de conducta racional basadas en el bien colectivo o inters pblico, sino
slo en intereses individuales (1976, edicin original en 1942), reducir su nocin sobre la democracia y lo poltico a
factores econmicos es engaoso. Schumpeter consideraba al proceso poltico como un proceso de persuasin: en los
procesos polticos nos enfrentamos ...en gran medida, no con una voluntad autntica, sino con una voluntad fabri-
cada...la voluntad de las personas es el producto y no la fuerza motriz del proceso poltico (1976: 263, citado por
Adam Przeworski, 1985). Por ello, si bien aspectos de la obra de Schumpeter son de gran influencia sobre varios auto-
res neoclsicos, su trabajo debe ser considerado fuera de los lmites neoclsicos.
2
Recordemos que utilitarismo es distinto a egosmo. Cuando Bentham defini a la accin humana como utilitaria se
refiri a que toda conducta es instrumental porque busca un resultado: obtener placer y evitar el dolor. Esta bsque-
da de placer y aversin al dolor no implicaban para Bentham necesariamente egosmo porque inclua el placer y dolor
que se derivan de la bondad y de la maldad. Bentham sostena que una accin generosa que busca el placer o bien-
estar del ser amado (o de un desconocido) es simultneamente utilitaria porque est motivada por el resultado (utili-
dad) que le generar a aquel que es objeto de nuestro comportamiento. No slo el utilitarismo instrumental y la gene-
rosidad pueden ser compatibles, sino que Bentham sostena al referirse al diseo de instituciones democrticas, que
eran las mejores para generar el bienestar general por su eficiencia en equilibrar y aprovechar positivamente cada uno
de los componentes de las motivaciones humanas: el inters individual y el altrusmo. Los neoclsicos tienden a asu-
mir explcitamente un utilitarismo benthamiano aunque, como veremos ms adelante en este trabajo, el utilitarismo
neoclsico una vez operacionalizado tiende a diluirse en simple egosmo.
3
Vale la pena recordar que Laclau (1980) fue quien mostr que el poder de una ideologa no est en su coherencia
o consistencia lgica sino en su capacidad de articular como complementarios supuestos o factores hasta ese
momento considerados contradictorios.
4
De ahora en ms, las citas de Olson se refieren a su edicin de 1980 y la traduccin es ma.
5
Y basada en la necesidad de que las decisiones pblicas tengan que dar cuenta y sean revisables por las preferencias
mayoritarias por medio de la recurrente participacin popular.
6
Recordemos que colado es la traduccin de la palabra en ingls free-rider, refirindose al maximizador individualis-
ta que aprovecha las ventajas de un esfuerzo colectivo evitando los costos individuales de su aporte al mismo. En un
grupo que busca producir un bien colectivo (por ejemplo, el acceso ordenado y sin empujones a un autobs) el que
acta como colado obtiene beneficios individuales netos mayores que los que alcanza el individuo que s participa de
la accin colectiva porque, aunque los dos obtienen los mismos beneficios individuales brutos (el acceso ordenado y
sin apretujones al autobs), el colado no enfrenta costos individuales (la espera) y el otro s. El que no paga impues-
355
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tos y aprovecha los servicios pblicos es otro colado en un esfuerzo colectivo. Free-rider ha sido equivocada y fre-
cuentemente traducido como francotirador: este trmino capta los aspectos individualistas del comportamiento pero
no los de las preferencias y objetivos del colado. En otras palabras, Diego de la Vega (a quienes no tuvieron infancia
les recuerdo que era El Zorro) desplegaba su accionar clandestino como un francotirador con poco de maximizador
individualista, esto es colado, al defender los derechos del pueblo frente a los superiores del Sargento Garca. Aquel
que defiende y se sacrifica por un bien colectivo cuando nadie ms est dispuesto a hacerlo, acta como un franco-
tirador que sigue una lgica (racionalidad?) opuesta a la del colado. No me voy a referir a traducciones de free-rider
como jinete de la libertad o free-ride como cabalgar en libertad (sufridas, por ejemplo, por William C. Smith -1988-
en un excelente y conocido artculo cuya versin en espaol jams pudo ser comprendida por nadie).
7
Refirindose a aquellos que estn dispuestos a organizar la accin colectiva, como los polticos de Schumpeter y
Downs, por las ventajas personales que obtendrn en el proceso de acometer la empresa de estructurar un sistema
de incentivos selectivos colectivos.
8
Como se dijo ms arriba, los incentivos selectivos no son necesariamente positivos: en un sentido negativo se pueden
entender como costos sufridos por el individuo en caso de no unirse a la organizacin, como es el caso de los acuer-
dos close-shop entre empresas y sindicatos en los EE.UU., por los que las primeras no contratan trabajadores que
no estn afiliados al sindicato. As, la no afiliacin al sindicato conlleva el costo de perder la fuente potencial de
empleo.
9
Sen en su texto habla de la teora de eleccin racional porque, como vimos ms arriba, considera a esta teora como
una de las formas de entender el comportamiento humano como egosta.
10
La estructura formal de la falacia es: 1) Cuando un actor a hace x, esto tiene el efecto conocido y deseado y; 2) El actor
a hizo x. Cuando el actor a hace x tiene el conocido y deseado efecto y. Por lo tanto, a hizo x para obtener y; 3) Cuando
todos los miembros de un grupo A hacen x, esto va a tener el conocido y deseado efecto y. Por lo tanto, todos los miem-
bros del grupo A harn x; 4) Todos los miembros del grupo A hicieron x. Cuando todos los miembros del grupo A hacen
x, esto tiene el conocido y deseado efecto y. Por lo tanto, los miembros de A hicieron x con el fin de obtener y (Elster,
1978: 118-119, mi traduccin). La falacia est en la conclusin, esto es en el paso (4), porque sabemos que la gente fre-
cuentemente no acta de una manera colectivamente ptima, pero es tentador concluir cuando ellos actan de manera
ptima que lo hacen con el fin de generar el resultado ptimo (Elster, 1978: 119, mi traduccin). Esta falacia constituye
la contracara de la falacia desbaratada por el Dilema del Prisionero. Efectivamente, y como vimos, en el caso del DP se
muestra que es falaz concluir a partir de un resultado colectivo subptimo conductas irracionales a nivel individual. El
DP nos dice que de predominar la priorizacin de intereses individuales, el comportamiento que resulta en un subpti-
mo paretiano es racional. Lo que argumentaremos ms abajo es que un comportamiento en el que no predomina la prio-
rizacin de los intereses individuales angostos no es necesariamente irracional.
11
Esta afirmacin coincide con parte de lo planteado por varios autores, entre ellos Brian Barry (1978), en el sentido de
que la teora no es falsable por su condicin de tautolgica. Sin embargo, el argumento de que la teora resulta inevi-
tablemente en inferencias falaces es distinto al de estas crticas. Recordemos que una premisa o teora tautolgica no
constituye necesariamente una falacia, como lo ejemplifican las afirmaciones: llueve o no llueve (tautologa) y Dios
existe (premisa ni tautolgica ni falsable). La condicin de falacia se alcanza cuando un razonamiento (originado ya
sea en premisas tautolgicas, ya sean no falsables pero tampoco tautolgicas, falsables y falsas, o falsables y verdade-
ras) aparenta seguir las reglas de inferencia lgica cuando, de hecho, las viola. En otras palabras, premisas tautolgi-
cas (por ende, necesariamente verdaderas) pueden derivar en falacias si las conclusiones que se infieren a partir de
las mismas son hechas a partir de razonamientos incorrectos, los que surgen cuando la inferencia viola las reglas de
legitimidad deductiva (por ejemplo, una falacia de afirmacin del consecuente o, ms cercano a nuestro caso, el arri-
bo a conclusiones que no se sostienen a partir del orden causal explicitado por la teora sino por algn otro).
12
Aqu hay que notar que Elster vari su posicin. En un principio Elster, como Hardin y Przeworski, aclara que el pre-
supuesto en el que se basa el individualismo metodolgico surge estrictamente de consideraciones metodolgicas y
no de una doctrina que asuma egosmo o siquiera racionalidad a nivel de la accin individual (1985: apartado 1.2.1,
356
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
6; 1984a). Es ms, pocas pginas despus concuerda con Hardin y Przeworski al afirmar No todas las acciones racio-
nales son egostas. El presupuesto que los agentes son egostamente motivados, sin embargo, tiene un privilegio meto-
dolgico... (p. 9, mi traduccin). Sin embargo, en textos posteriores (1990b: 44, as como en 1989b y 1991) abando-
na el convencimiento de la utilidad explicativa del inters egosta como presupuesto metodolgico: concluye que si
bien es equivocado creer que toda accin individual est motivada en ltima instancia por el placer del agente y
correcto sostener que el principio de inters en uno mismo tiene prioridad metodolgica, este ltimo principio no
ayuda como gua para la comprensin del comportamiento humano. Si bien Elster vari su posicin con respecto a
la utilidad metodolgica de la correspondencia individualismo metodolgico/egosmo, desde sus primeras obras, y
ms all de su posicin individualista metodolgica, siempre se preocup por indagar el problema de la racionalidad
desagregando el anlisis a sus posibles distintas formas, lo que lleva a Przeworski lcidamente a concluir que ...la
cuidadosamente medida contribucin de Elster sobre la racionalidad humana en Ulises y las sirenas...puede ser sub-
versiva del proyecto del individualismo metodolgico (1985: 387, mi traduccin).
13
Elster propone una forma alternativa para comprender la tensin explicativa entre los que asumen un homo oecono-
micus y los que parten de un homo sociologicus. Como ilustracin de la distinta lgica explicativa afirma que El pri-
mero se ve atrado por las perspectivas de futuras recompensas, en tanto que el segundo es empujado desde atrs
por fuerzas casi inertes (Elster, 1991: 119). Mientras que la explicacin econmica acenta que la accin racional est
orientada hacia resultados, la explicacin sociolgica enfatiza las normas sociales que estructuran las preferencias indi-
viduales (por lo que forman o producen la naturaleza individual). Por ello Elster califica a estas formas explicati-
vas como intencional (la primera) y causal (la ltima). La diferencia entre Elster y lo planteado en el texto es que
este autor afirma que la distincin entre racionalidad y normas sociales no coincide, como con frecuencia se supo-
ne, con la distincin entre individualismo metodolgico y un enfoque ms holstico. Aunque estas distinciones apare-
cen juntas en Durkheim y muchos otros, yo creo que se puede definir, discutir y defender una teora de las normas
sociales dentro de un marco enteramente individualista (1991: 128). Ms all del intento de Elster de constituir como
par consistente a individualismo metodolgico/peso de las normas sociales, en general, para el resto de la literatura
los pares coincidentes son, por un lado, holismo/peso de las normas sociales y, por el otro, individualismo metodo-
lgico/peso de la racionalidad individual.
14
Elster aclara que estas distintas explicaciones representan las tres formas de explicacin en las ciencias sociales:
Primero, hay explicacin causal de estados mentales, como deseos y creencias...Despus, hay explicacin intencio-
nal de la accin individual en trminos de las creencias y deseos subyacentes...Finalmente, hay explicacin causal de
los fenmenos agregados en trminos de las acciones individuales que se adentran en ellos" (Elster, 1985, p. 4, mi tra-
duccin).
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- STIGLER, G. (1972), Economic Competition and Political Competition, Public Choice, 13.
358
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Usos y costumbres en la hechura
de las polticas pblicas en Mxico.
Lmites de las policy sciences
en contextos cultural y
polticamente diferentes?*
ENRIQUE CABRERO MENDOZA**
La ciencia de las polticas pblicas ha tenido un desarrollo importante desde la segunda
mitad de este siglo. Si bien como prctica y como una reflexin implcita nos podemos remon-
tar a pocas muy anteriores
1
, es indudable que como campo propio de estudio surge a partir
de los primeros planteamientos de Harold Lasswell (1951). Desde entonces hasta nuestros das,
el estudio del Estado y sus mecanismos de accin -a travs del enfoque de las polticas pbli-
cas- ha permitido avanzar en la creacin de una nueva sntesis interdisciplinaria. En la actuali-
dad, prcticamente todas las escuelas de gobierno y administracin pblica en el mundo han
incorporado programas de enseanza, de investigacin, y grupos de trabajo orientados al estu-
dio, anlisis y recomendaciones de poltica pblica. Adems, el nmero de publicaciones que
han aparecido en estas dcadas han alimentado el desarrollo del tema con diversidad de nfa-
sis, enfoques particulares, aportaciones conceptuales y conocimiento aplicado de la realidad de
la accin pblica. Todos estos elementos han permitido consolidar poco a poco este campo de
estudio.
Sin embargo, en esta evolucin ni la interdisciplinariedad ha sido suficiente
2
, ni los
diversos enfoques complementarios
3
, ni las aproximaciones metodolgicas y conceptuales
uniformes.
4
Indudablemente estos aspectos retardarn la plena consolidacin de la disci-
plina desde el mbito cientfico. Aun as, es necesario recordar que el nacimiento de este
campo de estudio nunca se ubic slo en el desarrollo de una teora y una disciplina aca-
dmica
5
, sino en un punto de encuentro entre el conocimiento cientfico y su aplicacin
a la solucin de problemas pblicos; del punto simultneo de estudio de las polticas y en
las polticas
6
.
La discusin sobre la cual centraremos este trabajo se refiere a los lmites del valor univer-
sal de este campo de estudio. Es cierto que la disciplina de las polticas pblicas se ha expan-
dido rpida y ampliamente; es tambin indudable que hoy en da forma parte casi de cualquier
plan de estudios en materia de gestin pblica, e igualmente es cierto que la produccin de
estudios es vertiginosa; sin embargo, poco nos hemos preguntado hasta dnde esta perspec-
tiva de anlisis tiene una denominacin de origen al provenir de un sistema poltico y cultu-
ral particular?, hasta dnde sus planteamientos conservan su poder de anlisis y explicacin
359
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
en realidades diferentes?, hasta dnde este campo disciplinario deber ser no slo adaptado
sino redefinido, reinterpretado o incluso reconstruido en cada contexto especfico?
Evidentemente, responder a estas preguntas sobrepasa en mucho los alcances de este art-
culo, pero lo que se busca introducir a la discusin son los lmites del modelo as como los de
las realidades estudiadas. Para discutir sobre ello, en este documento se plantean las distancias
entre algunos conceptos y categoras bsicas de las policy sciences cuando los llevamos a esce-
narios de prcticas polticas y sociales diferentes del escenario de origen de esta escuela de
pensamiento. Lo anterior se realiza a partir de una comparacin entre el modelo que da luz a
la escuela de polticas pblicas -una realidad como la estadounidense- y un modelo de tradi-
cin autoritaria y en dinmica de transicin democrtica -una realidad como la mexicana-. Para
los fines de exposicin, presentamos ambos universos prcticamente como tipos ideales, lo
cual facilita el ejercicio. Sin embargo, es evidente que las realidades son mucho ms comple-
jas y dinmicas de lo que aqu se sugiere.
La comparacin se establece a partir de cuatro dimensiones de anlisis. Primero, el tipo de
rgimen poltico en que se aplica el anlisis que, aun si lo suponemos democrtico
7
, puede ser
democrtico desde la sociedad, democrtico desde el Estado o simplemente en transicin
democrtica. Un segundo aspecto est constituido por los tipos de modelos de gestin que se
derivan de lo anterior y que dan un ritmo, orientacin y lgica diferentes al decisor, dado que
las redes organizacionales estn configuradas de una forma particular. El tercer aspecto se rela-
ciona con los referentes institucionales, que se presentan en diferentes contextos; stos delimi-
tan las arenas y los acuerdos unas veces explcitos y otras sobreentendidos; es decir, los meca-
nismos de regulacin que ninguno de los jugadores osara hacer a un lado. Finalmente, las tra-
diciones culturales y simblicas de cada contexto, las cuales definen la profunda lgica de los
actores, los mitos, los ritos, las creencias y las imgenes que han sido internalizadas por los
individuos mucho ms all de las razones y los deberes. Se trata de los cdigos implcitos en
el lenguaje, el estilo de la relacin y de la negociacin. Sin este entendimiento difcilmente se
puede interpretar un proceso de poltica.
Estas cuatro dimensiones olvidadas, o al menos subestimadas por la mayor parte de los
trabajos sobre polticas pblicas, constituyen componentes fundamentales para hacer trans-
ferible este campo de estudio. No son muchos los autores estadounidenses que se han pre-
ocupado por estos aspectos
8
, y una buena parte de ellos se han encerrado en una visin
nacional de entendimiento del campo de las polticas.
9
Pero posiblemente el error ms
grande ha sido de los estudiosos que, desde otras realidades, no han (hemos) hecho un
esfuerzo ms sistemtico por reconstruir el modelo a nuestra imagen y semejanza para as
dotarlo de un mayor poder explicativo y una profundidad descriptiva y prospectiva. En los
prximos apartados intentaremos dar algunos elementos relacionados con estas dimensio-
nes planteadas.
Cabe sealar que aqu se presenta una primera aproximacin a una discusin compleja y
de facetas mltiples; por lo que el planteamiento es bastante esquemtico. Se trata ms de una
exposicin y caracterizacin de la agenda de discusin, que de un tratamiento en profundidad
de la misma. Este trabajo debe verse como una provocacin a la reflexin que pretende con-
tribuir al debate y no necesariamente proponer un modelo acabado y alternativo de anlisis.
360
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Polticas pblicas, democracia y pluralidad.
Los grandes supuestos.
Originalmente, el llamado de Harold Lasswell fue el de consolidar una disciplina al servicio
de y para la democracia. Esta denominacin de origen ha permeado durante toda su evolu-
cin el estudio de las polticas pblicas. Como lo menciona Luis Aguilar (1992), ...las policy
sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la pol-
tica y de la democracia. Este supuesto fundamental de una funcin de dar luz sobre los pro-
blemas pblicos (enlightenment function segn Paul Sabatier, 1991) sigue presente en los des-
arrollos ms recientes;
10
incluso ha sido parte del intenso debate entre quienes han privilegia-
do los aspectos del anlisis de las polticas -desde una perspectiva tcnico-cuantitativa- y de
aquellos que se han preocupado ms por la orientacin participativa y democrtica en la he-
chura de las polticas y sus procesos decisorios.
Pero ms all del contenido voluntarista de esta corriente de estudio por constituirse en un
elemento promotor de la democracia, lo que importa retener aqu es que esta disciplina parte
desde su conformacin gentica ms profunda, del supuesto de una accin de gobierno en un
rgimen proclive a ciertas prcticas democrticas e institucionalmente diseado sobre esta base.
El carcter pblico de las polticas tiene una connotacin mucho ms all de su contenido jur-
dico. Lo pblico de las polticas est muy lejos de significar exclusividad estatal; significa, sobre
todo, el encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad social. Hace referencia al gobier-
no en y desde un contexto de pluralidad amplia; es lo pblico como interseccin. Estamos, por
tanto, en el supuesto de una alta permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a la
voluntad ciudadana. Lo pblico es un espacio de todos, del Estado como ente abstracto, del
gobierno como redes de organizaciones (el Ejecutivo, el Congreso) y de la sociedad como teji-
do orgnico y ciudadano.
Esta naturaleza pblica de las polticas lleva, por ejemplo, a Peter deLeon (1994) a una inte-
resante discusin sobre la consulta pblica, sus lmites operativos y sus logros; a Charles
Lindblom (1994) a plantear la necesidad de llevar luz a los ciudadanos a travs de la investi-
gacin social para la hechura de polticas, e igualmente a Guy Peters (1995) a discutir sobre el
sentido de la construccin de las polticas de abajo hacia arriba. Estos estudios y muchos otros
nos muestran con claridad la fuerza de los supuestos sobre los que se est trabajando.
Se supone un sistema abierto de toma de decisiones en el que la posibilidad de imponer la
lgica de uno de los participantes es casi inexistente y en el que la hechura de las polticas se
hace incrementalmente porque las restricciones de una arena regulada jurdica o simblicamen-
te de una forma horizontal as lo imponen. Hay, adems, una proclividad a la participacin ciu-
dadana que forma parte de los patrones culturales tradicionales. En teora al menos, todos pue-
den jugar, todos tienen fichas, y sin un proceso de ajuste mutuo (Lindblom, 1959) no hay
poltica posible, no hay accin gubernamental viable.
Se podra pensar -y habra fuertes razones e incluso evidencias para hacerlo- que el sistema
estadounidense no es exactamente as; sin embargo, lo que aqu interesa resaltar son los supues-
tos implcitos en el trabajo cientfico del origen de la disciplina, ya que esto es lo que configura
los conceptos y mtodos de investigacin que forman la base de su posterior desarrollo.
361
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El tipo de supuestos anteriormente explicados surge con claridad de una perspectiva tradi-
cional de la teora del Estado identificada como la corriente pluralista. Los trabajos de Robert
Dahl y Charles Lindblom (1953) y Dahl (1961), por ejemplo, sostienen la idea de un Estado
producido por la sociedad, es decir, un Estado con un carcter eminentemente societal. La idea
de gobernar sin gobierno (governing without government, Reinicke, 1998) -ms recientemen-
te desarrollada- ha formado parte de esta filosofa.
11
De igual forma, los valores del utilitaris-
mo, el comunitarismo, el liberalismo e incluso el pragmatismo forman parte de la constitucin
gentica de este enfoque.
12
A partir de estas ideas, es claro que el enfoque de las polticas pblicas se encuentra en el
medio de las contradicciones sociales y de los diversos grupos de inters, e incluso en el medio
de las diferentes preferencias individuales.
13
Es indudable que la escuela de polticas pblicas
nace en esta tradicin y que, en la medida en que nos movemos a regmenes polticos deriva-
dos de otro tipo de tradicin -como buena parte de los europeos-, el modelo de polticas pbli-
cas requiere de ajustes.
La perspectiva tradicional alternativa es la estatista, la cual concibe a un Estado que, si
bien se deriva de lo social, a su vez es productor de la sociedad moderna. En la tradicin
hegeliana y weberiana se supone que ...la accin del Estado trasciende a los intereses
particulares mltiples de la sociedad civil (Muller y Surel, 1998). Las polticas pblicas, por
tanto, han sido entendidas como acciones inducidas fuertemente por el Estado, quien es el
actor dominante en la escena de los agentes participantes. Esta perspectiva ha nutrido enfo-
ques como el del neocorporativismo (Schmitter, 1974), es decir, la idea de existencia de
estructuras que ostentan el cuasimonopolio de la intermediacin y de la representacin de
la sociedad frente al Estado, en contraste con la visin de dilogo directo Estado-sociedad
que el modelo pluralista supone.
Es este origen distinto en la concepcin del Estado lo que va dando un perfil diferente a los
regmenes polticos y a su vez una connotacin diferente a la idea de polticas pblicas. Es as
como, al moverse a otro tipo de realidades con una connotacin cultural y poltica diferente,
no est claro hasta dnde sigue siendo vlida la matriz de anlisis de polticas pblicas, inicial-
mente descrita. En otros contextos tambin se encuentra una dinmica de funcionamiento por
polticas; sin embargo, en muchos de los casos se trata de polticas ms gubernamentales que
pblicas.
14
Es decir que las polticas fueron percibidas, definidas, diseadas, ejecutadas y eva-
luadas casi exclusivamente desde el gobierno, sin que esto signifique por fuerza que se trate
de un rgimen autoritario, sino slo de otro tipo de democracia, con otros cdigos, con otras
tradiciones, con otras referencias simblicas.
Para ejemplificar las diferentes tradiciones democrticas, se puede observar lo siguiente:
mientras Harold Lasswell (1971) define al campo de las polticas como aquel que se ocupa del
conocimiento del y en el proceso de toma de decisiones en el orden pblico y civil,
15
para
Yves Mny y Jean-Claude Thoenig (1989), autores provenientes de un contexto tambin demo-
crtico pero diferente como es el francs, el estudio de las polticas pblicas ...no es otra cosa
que el estudio de la accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad.
16
Cier-
tamente se trata de un matiz, pero de un matiz que desde nuestro punto de vista revierte sig-
nificativamente la concepcin, y posiblemente la lgica, del campo de estudio. En esta ltima
362
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
definicin, es la autoridad pblica que acta, un Estado investido de autoridad, que si bien lo
puede hacer con sensibilidad social, finalmente es el ente poseedor de la lgica de lo pblico;
lo pblico no como interseccin, sino como parte del Estado.
En un contexto de este tipo tambin se supone un conjunto de jugadores, pero difcilmen-
te todos pueden jugar porque el diseo institucional es, en esencia, vertical -unas ocasiones
jurdicamente, otras tan slo simblicamente-. Adems, no todos los jugadores tienen fichas,
slo algunos: los que han logrado histricamente insertarse en la red. Por otra parte el ajus-
te, si bien puede ser mutuo, est sometido a un gran jugador que concentra muchas ms
fichas que los dems, por lo que casi todos se ajustan a l, mientras que l slo lo hace mar-
ginalmente. Se trata de una representacin en la que el actor gubernamental es omnipresen-
te (gouvernementalit).
17
Un escenario como el anterior no debe interpretarse necesaria-
mente como un modelo de democracia imperfecta. En el contexto francs al que nos referi-
mos, esto es legtimo, tiene que ver con la historia y las tradiciones. Como bien menciona
Patrice Duran (1991), ...nadie entiende por qu la idea del Estado sigue fascinando tanto a
los franceses.
La comparacin entre el caso estadounidense y el francs es til. Es posible que no sean
casos tan distantes desde la perspectiva de la esencia democrtica, y en cambio s muy dife-
rentes en su lgica de funcionamiento y sus referentes culturales. Si esto es as, se podra afir-
mar que un primer elemento que hace difcil transferir el modelo original (estadounidense) de
estudio de las polticas pblicas es que contiene una lgica propia de la esencia y dinmica de
las polticas, la cual deriva del conjunto de tradiciones culturales y polticas en las que surge
dicho modelo. Se supone un cierto tipo de prctica democrtica como la estadounidense.
Evidentemente se complica todava ms el uso y la aplicacin de conceptos y categoras del
estudio de las polticas pblicas cuando nos movemos a realidades nacionales en las que, ade-
ms de diferentes tradiciones polticas y culturales, nos encontramos con regmenes en transi-
cin democrtica que emanan de tradiciones autoritarias, como sera el caso de Mxico. Buena
parte de los pases latinoamericanos comparten una aplastante presencia histrica del Estado,
han desarrollado formas verticales de relacin social, son proclives a la formacin de redes de
intermediacin entre grupos y actores, con una muy dbil tradicin, participativa, y han hecho
del centralismo y del clientelismo su concepcin de la accin colectiva. En este tipo de rea-
lidades es frecuente que el anlisis de polticas pblicas se limite a estudiar slo polticas guber-
namentales y, en el mejor de los casos, los cambios y la evolucin marginal en los esquemas
tradicionales de la hechura de las polticas.
Siguiendo con la analoga del juego, tendramos que aceptar que en un contexto de este
tipo el juego es casi cerrado. Es el gran jugador, y sus colaboradores, quienes juegan, y los
dems, en el mejor de los casos, son espectadores. Claro, como en todo juego, los espectado-
res en ocasiones silban, gritan o aplauden, pero la arena de juego no tiene fcil acceso para
ellos. Slo recientemente -debido al contexto de transicin- se permite la entrada a algunos
jugadores externos, los cuales evidentemente fueron seleccionados por el gran jugador, quien
si bien ya no dicta todas las reglas del juego, todava puede ejercer con fuerza la regulacin
de la contienda. Incluso buena parte de los espectadores son controlados tambin por el gran
jugador. El ajuste mutuo que se nos presenta en el anlisis de polticas pblicas tiende a asi-
363
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
milarse desde la tradicin de un modelo como el mexicano, ms bien a un alineamiento colec-
tivo, y desde la transicin del sistema, ms bien a una fragmentacin y caos. Esta caricatura
muy posiblemente es excesiva, pero al igual que los otros casos expuestos no se trata en este
momento de lo acertado o no de la descripcin, sino de plantear hipotticos escenarios extre-
mos en los que se dificulta el uso de un mismo modelo de anlisis.
En escenarios como el mexicano, con un incipiente nivel de democracia y derivado de una
tradicin autoritaria, parecera que las tendencias en la transicin son extremas; o bien se man-
tiene la tradicin centralista de subordinacin manteniendo los viejos esquemas de intermedia-
cin y control, o bien, debido a la transicin, se generan rupturas con los viejos esquemas;
pero estos procesos son incapaces de producir esquemas alternativos de gobernabilidad.
Situaciones de caos se instalan, la incertidumbre dificulta los avances, se abren espacios, pero
no se generan acuerdos entre actores.
18
Surgen entonces los procesos de fragmentacin pol-
tica, dando lugar a un escenario de democracia centrfuga
19
y frgil, lo cual sigue dando al
aparato gubernamental (el gran jugador) la capacidad de imponer sus intereses.
A partir de esta idea se podra afirmar que un segundo elemento que hace difcil la transfe-
rencia del modelo original de polticas pblicas a otras realidades es que supone que la hechu-
ra de polticas se lleva a cabo en un contexto de democracia ya consolidada y relativamente
estable. La evolucin democrtica en ese tipo de contexto es de tendencias centrpetas, no as
en procesos de transicin democrtica, en los que tiende a ser centrfuga.
Ambos aspectos -el tipo de democracia y el grado de evolucin de la misma- no son obser-
vaciones menores, ms bien se trata de complejidades mayores para pretender una visin uni-
versal del modelo de polticas pblicas. El estudio de las polticas pblicas se ha convertido en
una referencia obligada en un gran conjunto de pases, y a travs de los aos ha surgido una
especie de frustracin en muchos de ellos, por el hecho de que el proceso de las polticas
pblicas no es como debera ser, es decir como los textos bsicos de la disciplina lo supo-
nen. El modelo de anlisis ha sido importado por los pases usuarios como una caja de herra-
mientas,
20
sin contemplar que en su interior hay un gran contenido valorativo y simblico,
producto de una historia poltica diferente. Cuando no se desarrolla una capacidad de disec-
cin del modelo y de desagregacin de los componentes, los pases usuarios viven una frus-
tracin al no haber podido transformarse en imagen y semejanza del modelo propuesto por
este enfoque. Se trata de una disciplina en simbiosis con un tipo de prctica social; es por ello
importante intentar desprender el germen de la prctica social para ver hasta dnde lo que nos
queda sigue siendo vlido como herramienta para el estudio de otras prcticas.
Es evidente que las policy sciences tienen valor como mtodo de anlisis en contextos dife-
rentes; tan es as que muy probablemente la comparacin arriba presentada es ya en s misma
un uso del modelo aplicado a realidades diversas. Sin embargo, la cuestin es que dicho mode-
lo pierde capacidad explicativa en otros contextos, a menos que sea complementado con otras
dimensiones de anlisis, que si bien siempre han estado presentes, lo han estado ms latente-
mente que de una forma manifiesta. Una de ellas es, evidentemente, el tipo de rgimen pol-
tico en el que se ubique el anlisis. Sera ingenuo llevar a cabo un anlisis de poltica sin par-
tir de una caracterizacin del tipo de rgimen poltico, derivando de ah el tipo de conceptos
y mtodos que sern de utilidad y desechando otros.
21
364
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El ajuste necesario de esta caja de herramientas para su uso en un contexto como el mexi-
cano presenta un reto importante. Por una parte, el caso mexicano deriva sin duda de una tra-
dicin estatista ms cercana al caso europeo -en particular al modelo napolenico francs- que
al estadounidense; es difcilmente pensable la accin pblica sin la participacin-conduccin-
regulacin del aparato estatal. Por otra parte, se trata de un rgimen en transicin democrtica
en el que, si bien no se puede considerar un monopolio estatal de autoritarismo ilimitado, tam-
poco se puede pensar en un modelo democrtico de equilibrios claros entre poderes y de alta
permeabilidad frente a la sociedad. Se trata de un sistema semiabierto que desecha viejas estruc-
turas corporativas para incluir nuevas estructuras flojamente acopladas
22
de intermediacin y
control. Sobre estos y otros aspectos del caso mexicano se profundizar ms adelante.
El proceso de las polticas pblicas.
Proceso exgeno o endgeno?
Definicin de la agenda
Un sistema democrtico abierto y plural, con posibilidad de flujos continuos de abajo hacia
arriba, requiere de un aparato gubernamental con un alto grado de permeabilidad. Se trata de
un aparato permeable a la opinin pblica, a las demandas ciudadanas, a la inclusin de am-
plias redes de actores y agencias no gubernamentales en el desarrollo de una poltica. Adems,
se trata de un aparato que en su interior establece relaciones intergubernamentales (entre dife-
rentes niveles de gobierno) e intragubernamentales (entre los tres poderes) de una forma hori-
zontal ms proclive a la construccin de acuerdos y consensos que a la imposicin.
Evidentemente, en diversos momentos polticos y ante diferentes tipos de problemas, este
grado de permeabilidad ser mayor o menor, nunca una funcin constante.
En un contexto de este tipo, la formacin de la agenda y la definicin de problemas dan
lugar a un intenso juego de agentes participantes. La propensin a participar por parte de
organismos no gubernamentales (ONG), congresistas, ciudadanos, medios, etc., es alta.
Ciertamente, los participantes se confrontan, se alan, presionan, aunque tambin muy fre-
cuentemente hacen lobbying como un mecanismo ms sutil y persuasivo para ir generando
consensos. Si bien la mayora de los participantes eran previstos al inicio del proceso, tam-
bin pueden surgir repentinamente nuevos participantes que habr que incorporar. Como en
todo juego democrtico abierto, habr ganadores y perdedores; sin embargo, es posible que
en este proceso de negociacin y ajuste mutuo la solucin final alcance a ser al menos satis-
factoria para la mayora; de ah el surgimiento de las coaliciones promotoras (advocacy
coalitions) como lo plantea Paul Sabatier (1991), las cuales surgen a menudo con base en la
argumentacin y la persuasin, proceso que Giandomenico Majone (1989) ha expuesto cla-
ramente. Este proceso es descrito por Robert Salisbury (1968) como un proceso en el que las
demandas tienden a presentarse de una forma integrada, por lo que el proceso de polticas
tiende a autorregularse.
23
En una dinmica como sta, efectivamente la agenda de gobierno se deriva -es resultante-
de una agenda pblica. El gobierno en turno, como cualquier otro, habr desplegado todas sus
posibilidades para persuadir, manipular y hacer triunfar la opcin que sus cuerpos de especia-
365
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
listas y su lgica poltica le dictaban. Pero aun as, dada la necesidad de ser permeable y de
generar consensos para ser legtimo, es muy probable que buena parte de la definicin de la
agenda y de los problemas sea de origen exgeno; es decir, implantado por agentes externos
al aparato gubernamental. Es por ello que se impone una lgica incrementalista, los espacios
estn restringidos, el pluralismo genera pesos y contrapesos. Casi todos los participantes tie-
nen un grado de autonoma relativa que les permite participar de esa forma y a la vez los
impulsa a construir acuerdos y consensos. En el sistema estadounidense las tendencias en este
sentido son claras; los trabajos de Page y Shapiro (1983), por ejemplo, muestran una fuerte
correlacin entre las tendencias en la opinin pblica y las orientaciones generales de la pol-
tica gubernamental. El modelo dominante sera el presentado como outside initiative model
por Cobb, Ross y Ross (1976); es decir, aquel en el que la formacin de la agenda tiene un alto
componente exgeno a los grupos gubernamentales.
En contraposicin, un sistema en transicin democrtica y de vocacin estatista -como el
mexicano- tiene una lgica diferente en esta fase del proceso. La tradicin del sistema es la
impermeabilidad; en parte por insensibilidad gubernamental, pero en parte tambin porque
las estructuras de gobierno no han sido diseadas para ser permeables; es decir, aun cuando
en el escenario de la transicin un gobernante en turno pretenda ser abierto, las estructuras no
estn diseadas para ello, ni los actores estn orientados hacia esa lgica. La definicin de la
agenda de gobierno es un proceso altamente endgeno, los problemas sociales son percibidos
y traducidos por los diversos grupos de especialistas gubernamentales de cada rea poltica,
siendo en el nivel de estos grupos donde se realiza el ajuste mutuo, es decir, entre ministerios,
entre camarillas internas. Posteriormente, si se considera necesario, para que la agenda pase
sin ruido externo se genera una inflacin sobre la magnitud de los problemas, a travs de los
medios de comunicacin, los cuales, si bien comienzan a tener espacios de libertad, por tradi-
cin tienden con frecuencia a optar en forma cautelosa por seguir la lnea del gobierno.
ste no es un proceso exento de accidentes; en una dinmica de transicin, es frecuente
que algunos actores se independicen, tambin que agrupaciones polticas de oposicin se con-
fronten al argumento gubernamental, e incluso que medios de comunicacin cuestionen las
posiciones del gobierno; sin embargo, es poco probable que los agentes emergentes indepen-
dientes puedan generar un peso de movilizacin considerable o la argumentacin suficiente-
mente informada y tcnicamente sustentable para rebatir los argumentos oficiales. En general,
el expertise y la informacin tcnica siguen en manos del aparato estatal, y difcilmente los
agentes independientes pueden desarrollar suficiente conocimiento del tema por la ausencia
de informacin y recursos. Este hecho frecuentemente acaba inclinando la balanza a favor del
argumento gubernamental. Los cuerpos independientes o el mismo Congreso no estn equipa-
dos para la contienda; de hecho, la informacin rara vez es pblica en lo cotidiano; se trata,
por tanto, de una competencia no equitativa.
La demanda es as implantada desde el gobierno en la opinin pblica, tanto a travs de
los medios de comunicacin como tambin, en ocasiones, mediante algunos grupos de pre-
sin, sindicales, empresariales o de otro tipo. Curioso proceso en el que la agenda
gubernamental da vida a la agenda pblica para luego convertirse abiertamente en agenda de
gobierno. Incluso para el caso mexicano, esta agenda se plasma en un plan, el cual surge a su
vez de un proceso de consulta popular, que responde, en gran medida, a la lgica anterior-
366
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mente descrita. Pese al proceso de transicin, sera ingenuo pensar que estos mecanismos estn
en desuso; si acaso puede ser que estn en proceso de rediseo, en ciertos casos slo buscan-
do mantener su funcionalidad. El nivel de pluralismo es bajo; se ve muy poco y ms por acci-
dentes en el proceso que por apertura del mismo. Quien ocupa la escena central es el apara-
to gubernamental desde sus redes sectoriales de poltica, las cuales estn constituidas a partir
de una dinmica de relaciones de camarillas polticas y de relaciones interpersonales ms que
como redes de carcter profesional.
24
Por otra parte, gracias a la transicin, las redes corporativas de antao -las viejas centrales
sindicales- tienden a la obsolescencia (aunque algunas todava viven y sirven); se trata de nue-
vas estructuras que algunos autores han llamado el mesocorporativismo y el microcorporativis-
mo;
25
es decir, redes ms pequeas de intermediacin y control, con grados de autonoma
relativa pero funcionales al aparato gubernamental. No se trata por tanto de policy networks en
un sentido amplio (Rhodes, 1988; Rhodes y Marsh, 1995), sino, a lo ms, de negociaciones
cupulares. Cuando accidentalmente la dinmica de transicin genera la ruptura de este tipo de
procesos o la ausencia de estructuras de intermediacin, surgen procesos de transaccin con
los nuevos actores para reestablecer la arena bajo el dominio gubernamental (transition
through transaction segn Mainwaring, 1992); es decir, la inclusividad limitada no logra
modificar en lo sustancial la lgica en la definicin de la agenda.
Las diferencias en esta fase del ciclo de una poltica pblica son claras entre ambos contextos.
En el segundo caso -el escenario mexicano- hay menos actores implicados y la posibilidad de nue-
vos actores es difcil; el Estado se reserva el derecho de admisin, por as decirlo. Los partici-
pantes no gubernamentales en el proceso son pocos y adems tienen capacidad de influencia muy
limitada; asimismo, todos ellos participan en un escenario de fuerte presin a la subordinacin a
la autoridad pblica.
26
En este tipo de dinmica lo importante no es si esto forma parte o no de
las reglas formalmente establecidas, lo importante es que son las reglas simblicamente adopta-
das. Es claro que no se trata de una estructura monoltica; ya se mencionaba que es dentro de las
estructuras estatales donde se genera la necesidad de consensos (entre grupos especialistas y entre
camarillas); de igual modo, surge la necesidad de generar consensos con el Congreso y oca-
sionalmente con gobiernos subnacionales. Sin embargo, es evidente que la mayor parte de las
polticas se deliberan de una forma casera al interior de la estructura gubernamental. En trmi-
nos de Cobb, Ross y Ross (1976),
27
la propensin dominante para la construccin de la agenda
sera de carcter endgeno, como el modelo inside initiative que ellos describen.
Formulacin y diseo de polticas
Es en la fase de diseo de polticas en donde tiene mayor peso la visin del policy analy-
sis, y donde la lgica tcnica y modelstica tiene su ms amplio espacio de accin y de reco-
nocimiento; es el momento en el que ms frecuentemente se hace uso de modelos de public
choice; es tambin el momento de mayor riesgo de perder contacto con el carcter pblico de
la poltica. Es a partir de esta fase de la poltica que se ha desatado un intenso debate entre
quienes sostienen una visin normativa y quienes estn ms preocupados por una visin inte-
gral y constructiva de valores democrticos de la poltica pblica.
28
Los segundos subrayan el
public y los primeros el policy.
367
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Es, en fin, en esta fase donde, aun cuando se trate de sistemas democrticos abiertos y plu-
rales, el grado de permeabilidad es menor -debido al lenguaje tcnico o cientfico particular- a
la poltica en cuestin. Como estrategias para mantener el carcter pblico y participativo en
esta fase, autores como Charles Lindblom (1994) sostienen la necesidad de involucrar al ciuda-
dano mediante un proceso de investigacin al servicio de la sociedad, el cual utilice el lengua-
je cotidiano y capacite al ciudadano para opinar. Ms all de este tipo de estrategias en des-
arrollo, existe, por ejemplo, una prctica en la tradicin estadounidense -la cual no deja de ser
muy til como proceso de generacin de pesos y contrapesos- que se refiere a la formacin
de grupos de expertos que confrontan sus opciones de poltica. En este proceso, los expertos
gubernamentales de diferentes ministerios, expertos independientes o adscritos a ONG espe-
cializados en el tema e instituciones acadmicas, confrontan propuestas o analizan alguna en
particular. Es decir, que si bien en esta fase es difcil abrir totalmente el proceso al pblico en
general, al menos entre grupos expertos (think tanks) de diversa adscripcin institucional se
genera una discusin, la cual se ampla posteriormente a los congresistas, para llegar en la
medida de lo posible al pblico.
Caso diferente es el de un sistema como el mexicano, en el que esta fase no slo es muy
poco permeable sino prcticamente hermtica. Se convierte en una especie de secreto de
Estado el diseo de una poltica o programa, hasta que es dado a conocer al pblico, momen-
to en el cual es casi siempre irreversible. Proporcionalmente, pocas polticas -en relacin con
otros pases- son sancionadas por el Congreso dada la configuracin del sistema, que es muy
propenso a tener vas reglamentarias directas por parte del Ejecutivo. Tal y como est diseado
este proceso jurdicamente, no basta con el hecho de tener otra mayora en el Congreso para
acotar de manera significativa esta fuerza del Ejecutivo.
Sin embargo, el problema del carcter endgeno en el diseo de la poltica no proviene,
desde nuestro punto de vista, tanto del mbito jurdico como de la tradicin centralizada y ver-
tical del sistema. Prcticamente los nicos grupos de expertos participantes en el diseo de
poltica son grupos gubernamentales, en ocasiones grupos consultores privados que desarro-
llan proyectos a la demanda del mismo gobierno. Instituciones acadmicas y organismos no
gubernamentales estn prcticamente excluidos del proceso; finalmente se los convoca a opi-
nar ante un programa de trabajo ya definido, si no es que ya en operacin. Son, pues, muchos
los ejemplos, en diversas reas de la poltica, que responden a esta lgica; baste mencionar el
funcionamiento de los comits de planeacin estatal y municipal (Coplade y Coplademun) ins-
talados desde hace ms de quince aos y que han tendido a funcionar como actos de proto-
colo para respaldar las decisiones de ejecutivos estatales y de dependencias federales, ms que
como foros de deliberacin y diseo de polticas.
29
La dinmica anteriormente planteada tiende frecuentemente a producir un efecto contrain-
tuitivo o perverso en la adopcin del modelo de las polticas pblicas en pases que, como
Mxico, se encuentran en una fase de democracia incipiente. Cuando se tiende a incorporar
el discurso propio de la disciplina en el mbito gubernamental, esta incorporacin tiende a
ser parcial dado que es el aspecto tcnico-cuantitativo el nico que se adopta, es decir, el
modelo del policy analysis. Esto ha generado un discurso sobre la racionalidad y eficiencia
en las polticas, es decir, sobre el saber experto. Se adopta el discurso para justificar gran
parte de polticas a partir de la idea de que son la nica opcin
30
dadas las restricciones
368
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
tcnicas del problema, excluyendo al ciudadano comn no slo de la deliberacin, sino
incluso de una explicacin clara del problema; esto es, se maneja un discurso altamente tec-
nificado con el objeto de excluir a buena parte de la opinin pblica. Los conceptos de la
escuela de polticas pblicas son utilizados para crear la imagen de que el saber est reser-
vado al aparato gubernamental. Esto ha hecho dao a la connotacin misma del trmino
poltica pblica, el cual es percibido por la sociedad mexicana como un mbito tecnocr-
tico e insensible a las demandas ciudadanas. Es posiblemente en esta fase de la hechura de
las polticas en Mxico en la que el sentido endgeno del proceso llega a su mayor grado
de expresin.
Implementacin de polticas
En sistemas de democracia plural, esta fase se caracteriza por incorporar una red diversi-
ficada de agencias ejecutoras, diversas en la medida en que corresponden a diferentes nive-
les de gobierno y en la medida en que incluyen muy frecuentemente agencias no guberna-
mentales. El problema fundamental de la implementacin de polticas en un escenario de
este tipo es la coordinacin, el direccionamiento de la poltica (managing public policy
segn Laurence Lynn, 1987). Evidentemente, dada la diversidad de agencias -algunas fuera
de la esfera gubernamental- las desviaciones en la orientacin de las polticas pueden darse
con facilidad. Adems, la dinmica decisoria en el mbito organizacional o institucional (des-
crita por el modelo II de Allison, 1969) genera percepciones diferentes por parte de las agen-
cias, cada una con objetivos claramente establecidos, y conflictos de sintonizacin en las
acciones conjuntas.
Sin embargo, los costos de transaccin de un proceso de este tipo se pagan con los bene-
ficios polticos de inclusin de redes diversificadas; esto legitima los procesos haciendo a un
nmero mayor de agencias responsables ante la poblacin, lo cual genera adems una dosis
de competencia e incentivos a la bsqueda de eficiencia y eficacia de las polticas. Por otra
parte, se establecen dinmicas de cogestin de programas y polticas en las que la ciudadana
asume una responsabilidad ms directa sobre la calidad y supervisin de los programas. Se
establecen, por as decirlo, estructuras oligoplicas en la produccin de polticas, las cuales
pueden mantenerse en la medida que sean capaces de cubrir los requisitos y logros que las
propias polticas definieron en su fase de diseo. Existen mecanismos de regulacin desde una
autoridad pblica, pero tambin se dan los propios mecanismos de regulacin cruzada y de
competencia entre agencias prestadoras del bien o servicio.
Es importante mencionar que en esta lgica de funcionamiento, los sistemas de control de
gestin, que se imponen desde el gobierno, se orientan muy frecuentemente a resultados,
dando mrgenes de flexibilidad en la fase de operacin; es por ello que a menudo los patro-
nes de innovacin organizacional surgen en las agencias participantes. Este es un campo frtil
para la participacin no slo de agencias de gobiernos estatales y locales, sino tambin para
la participacin de cooperativas, ONG (Smith y Lipsky, 1993) y empresas privadas en la hechu-
ra de polticas. Es evidente que esta dinmica ha generado no slo experiencias exitosas sino
tambin fracasos, por lo que hoy por hoy es un importante tema de investigacin en el campo
de las polticas y del estudio de organizaciones.
31
369
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En un modelo como el mexicano, la fase de implementacin de polticas ha sido por tra-
dicin un monopolio estatal; esto llev durante dcadas a un crecimiento exponencial de la
administracin pblica: mientras ms problemas y programas surgan, ms dependencias y
entidades aparecan. Desde 1982 se inici un proceso de modernizacin econmica intenso
que se caracteriz por un repliegue estatal importante en las reas de intervencin y por un
programa de redimensionamiento del aparato. Surgieron as los procesos de privatizacin que
redujeron sensiblemente el nmero de entidades gubernamentales. Sin embargo, parecera
que la lgica del proceso no cambi en profundidad: por una parte, todava en la actualidad
muchas de las reas de poltica son atendidas directamente por el Estado y, por otra, la par-
ticipacin de privados se ha dado frecuentemente en carcter de monopolio,
32
lo cual no
garantiza un cambio importante en la lgica centralista y cupular, ni mejoras en el mbito de
la eficiencia.
Se dan, por ejemplo, experiencias de concesin de servicios en gobiernos locales que,
en vez de flexibilizar los sistemas de gestin y de ampliar la responsabilidad frente a los
usuarios, se han convertido en agencias privadas fantasma que no interactan con la
poblacin y que funcionan como estructuras profesionales hermticas. Adems, en lugar de
ampliar la transparencia en la gestin frente a la ciudadana, ms bien han adoptado rpi-
damente la lgica de comportamiento gubernamental de arreglos internos y coaliciones
cerradas;
33
es decir, que en procesos de isomorfismo institucional
34
se trata de agencias
privadas que funcionan como lo hacan las gubernamentales, tendiendo a reproducir los
mismos vicios e intereses, aunque la justificacin para privatizar los servicios pretenda el
proceso contrario.
La gestin de polticas pblicas en Mxico es muy poco proclive a la incorporacin de agen-
cias no gubernamentales o privadas, pero cuando se ha hecho, ha producido efectos similares
a los que anteriormente se observaban; la lgica de funcionamiento no cambia en la magnitud
esperada, ms bien parecera que slo cambia el ropaje. En el escenario de la transicin, para-
djicamente las tendencias en la implementacin de polticas pblicas son extremas: sea el
mantenimiento de una gestin slo gubernamental, o la privatizacin total. Sin embargo, como
ya se mencionaba, en ambos extremos tiende a mantenerse la caracterstica monoplica de las
agencias productoras.
Un aspecto igualmente importante que debe sealarse es el hecho de que en un tipo de
transicin como la mexicana, la dinmica de conflictos surgidos por la confrontacin de diver-
sos intereses entre las agencias gubernamentales participantes se da con mayor crudeza, si bien
por la diversidad de objetivos institucionales de las mismas, por los intereses de camarillas pol-
ticas que hacen uso directo de los recursos institucionales para expandir sus espacios de
accin. En vista de la ausencia de un sistema profesionalizado de servicio civil, es la racionali-
dad de las camarillas
35
la que generalmente se impone sobre los objetivos de las instituciones;
por ltimo, este sistema tradicional de incentivos -que premia el juego entre camarillas- ha sido
el mecanismo de ascenso ms claro en la administracin pblica mexicana, y no es viable que
los procesos de alternancia de agrupaciones polticas en el poder modifique esta tendencia.
36
Tales problemas se dan en cierta medida en todo sistema de gobierno, pero cabe mencionar
que el caso mexicano tiene mucho menos lmites formales e informales en este tipo de din-
micas que otros casos nacionales.
370
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Evaluacin de polticas
El tema de la evaluacin de polticas es uno de los ms polmicos en su discusin y de los
ms dinmicos en su desarrollo. Buena parte de la literatura de polticas pblicas est centra-
da en el tema de la evaluacin. Qu nuevos mecanismos de evaluacin y monitoreo pblico
de las polticas se pueden idear? Qu experiencias innovadoras estn surgiendo? Esto es as
por la importancia que le asigna un sistema abierto y plural a una fase del proceso que final-
mente es la que legitima o condena la accin gubernamental. Aqu se reencuentran los dos
componentes del campo de las polticas: por una parte, la necesidad de tener claro si las elec-
ciones tcnicas y/o cientficas fueron las acertadas, es decir, si los impactos finales fueron los
esperados, y, por otra, si la ciudadana percibe como exitoso el programa, ya no desde los indi-
cadores observados sino desde su bienestar y satisfaccin.
Es por ello que ms all de los problemas tcnicos de la evaluacin, una parte importante
de los escritos sobre esta fase del proceso discute en torno a la necesaria constitucin de comi-
ts ciudadanos como mecanismo de monitoreo de polticas;
37
otros trabajos discuten sobre la
evaluacin plural, es decir, compuesta por agencias externas al aparato gubernamental como
medida de rigor y objetividad en la evaluacin,
38
y otros ms establecen comparaciones entre
los sistemas de regulacin y control jurdico de programas y polticas gubernamentales.
39
Cabe
destacar que es gracias a la evaluacin de polticas pblicas que la escuela estadounidense ha
podido desarrollar gran parte de sus postulados y conclusiones. La investigacin emprica de
procesos en curso y ya culminados ha permitido construir una disciplina basada en la obser-
vacin de la realidad. Sin este enorme cmulo de aprendizajes, difcilmente las policy sciences
habran podido consolidarse en las ltimas dcadas. Se trata, por tanto, de un efecto sinrgico
en el que las estructuras gubernamentales han visto fortalecida su legitimidad al abrirse al estu-
dio externo de los expertos -adems de aprender de las observaciones de ellos-, y simultne-
amente el campo de estudio de las polticas ha podido desarrollarse a partir del acceso a expe-
riencias e informacin pblica de las polticas.
Es en esta fase del proceso en la que es ms perverso el carcter cerrado y hermtico de la
hechura de polticas en un contexto como el mexicano. El carcter endgeno del proceso hace
que, en este escenario, quien define la agenda disea las polticas y las implementa; adems, es
quien decide si fueron acertadas o no. Los agentes y las agencias externos tienden a ser meros
espectadores que intuyen, o en ocasiones suponen, el fracaso de las polticas. En un escenario
de este tipo no hay watchdogs eficaces, al menos no con herramientas para vigilar, ms bien hay
blinddogs, grupos o agentes, que observan slo fragmentos del proceso de las polticas, que fun-
cionan ms por intuicin que por conocimiento del proceso. Esto es as debido a la falta de flu-
jos de informacin y a la ausencia de credibilidad que genera un sistema de este tipo. El ciclo
de las desconfianzas entre gobernantes y gobernados se genera; en l, la ciudadana da poco
crdito a la informacin oficial y la burocracia gubernamental da poco crdito y valor a la opi-
nin ciudadana; este escenario tiende a agudizarse en la dinmica de transicin. El rigor en la
evaluacin de polticas y programas gubernamentales es poco frecuente, y cuando existe es para
consumo interno en el aparato gubernamental y rara vez se dirige al pblico. Es evidente que en
este escenario el proceso de aprendizaje de poltica (policy learning segn Peter May, 1992)
40
es muy dbil. Por su parte, los procesos de aprendizaje social y poltico (social policy learning y
political learning segn P. May) son prcticamente inexistentes.
371
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Un efecto secundario, pero posiblemente el ms daino para los fines de nuestra reflexin,
es el hecho de que sin informacin pblica,
41
sin acceso a los procesos internos, el desarro-
llo de la disciplina est prcticamente paralizado. En estas condiciones es muy difcil el des-
arrollo de una tradicin de investigacin emprica en instituciones acadmicas, por lo que poco
se aprende de las experiencias y se dificulta consolidar un campo del saber en torno a la accin
gubernamental. Adems, cuando hay algn esfuerzo en este sentido, la matriz de anlisis uti-
lizada (policy sciences), al no ser reinterpretada crticamente, es en ocasiones tan lejana y usa
conceptos tan ajenos a esta realidad que el estudioso prefiere regresar a sus viejos trabajos
sobre anlisis poltico o sobre la visin normativa de la administracin.
Una vez descritas algunas de las grandes diferencias en la dinmica, orientacin, y lgica
del proceso en las diversas fases de la poltica pblica, surge la tentacin de concluir que sim-
plemente el enfoque de las polticas pblicas no es factible en una realidad de tradiciones cen-
tralistas, vertical y endgena como es la realidad del sistema gubernamental en Mxico. La
dinmica de transicin, por su parte, no parecera estar revirtiendo la lgica del proceso; cier-
tamente introduce inestabilidad, pero no cambios profundos. Aun as, es evidente que buena
parte de este campo de estudio es til para internarse en la caja negra del sistema de la hechu-
ra de polticas pblicas a la mexicana, sobre todo porque dentro de dicha caja tenemos mati-
ces, diferentes componentes y desfases. Si bien las tendencias al hermetismo y al control guber-
namental persisten, y es probable que as siga siendo, la transicin genera reacomodos que,
aunque modestos, deben entenderse con claridad.
Para ello, el enfoque tradicional de polticas pblicas debe ser cuidadosamente revisado, ya
que un tercer elemento, que dificulta la transferencia del enfoque de polticas pblicas a otras
realidades, es la dinmica exgena de hechura de polticas que supone.
Sin embargo, el reto es encontrar una explicacin ms amplia que las solas diferencias en
el rgimen poltico y los sistemas de gestin de polticas. Parecera haber otros elementos que
complementan el anlisis, hacia los cuales nos centraremos en los siguientes apartados.
Los referentes institucionales de las policy sciences.
Hay reglas del juego?
El estudio de las polticas pblicas ha mantenido implcitamente algunos referentes institu-
cionales propios de sistemas democrticos como el estadounidense; estos referentes demarcan
las arenas dentro de las cuales se establecen los procesos de negociacin, ajuste, conflicto y
ruptura. Se trata de las reglas del juego que son aceptadas por los participantes y que consti-
tuyen un marco implcito de accin. Este conjunto de reglas no slo es parte de un acuerdo
inicial, sino que genera credibilidad entre los actores; se trata de un marco con un alto nivel
de legitimidad; es la frontera del juego racional o irracional de los participantes. Salvo muy
raras excepciones, nadie duda de la validez de dichos referentes institucionales, ya sea que for-
men parte de la norma escrita o simplemente de la tradicin poltica.
Entre los referentes institucionales, que forman parte del sistema poltico que da origen al
enfoque de polticas pblicas, podemos mencionar la accountability u obligacin de rendir
372
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cuentas, tanto de las agencias gubernamentales como de las no gubernamentales que parti-
cipan en la hechura de alguna poltica; la transparencia en la informacin y en el manejo de
fondos pblicos a que estar sujeta la poltica en cuestin; la funcin de regulacin cruzada,
de pesos y contrapesos, que debern ejercer entre s los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-
cial; la autonoma federal entre niveles de gobierno; la profesionalizacin de los funcionarios
pblicos participantes; la estabilidad de los objetivos de las agencias gubernamentales involu-
cradas, y la aceptacin de las normas y legislacin vigentes como un marco inamovible que
ser aplicado sin excepcin.
Sera ingenuo pensar que este tipo de cualidades son en la prctica rigurosamente cuidadas
y ejercidas en el proceso estadounidense de polticas pblicas. Bien sabemos que en cualquier
sistema del mundo los actores participantes en las decisiones pblicas asumen atribuciones y
comportamientos fuera de los previstos y de los otorgados. Sin embargo, lo que nos interesa
destacar aqu es que dichos referentes institucionales forman parte de las premisas de accin
de los actores, por lo que el clculo de sus acciones y comportamientos no puede por sistema
rebasar las fronteras establecidas. En este tipo de escenarios las probabilidades de arreglos
entre actores ms all de la arena marcada, si bien existen, tienden a ser bajas. No importa si
los actores comparten o no dichos referentes, simplemente son valores polticos del sistema
que slo podrn ser ignorados como excepcin y asumiendo riesgos potenciales altos, dado
que el sistema es amplio en el nmero de participantes y abierto al escrutinio de otros muchos
participantes observadores. Ms all de la eficacia de los sistemas de fiscalizacin y control -
que tambin es alta-, lo que funciona mejor es el autocontrol o cautela de los participantes.
En otro tipo de realidades -particularmente en regmenes en transicin-, cuando no hay refe-
rentes institucionales claros, terrenos de juego bien delimitados, y tradicin de apego a ciertos
lmites en la accin de los decisores en el mbito de las polticas (por herencia autoritaria), nos
encontramos en un escenario en el que los movimientos y el sentido de las acciones son
mucho menos predecibles. La rendicin de cuentas es una prctica poco comn en sistemas
de tradicin cerrada. La transparencia es en buena medida simulada, dado que las agencias res-
ponsables de la fiscalizacin y el control no tienen la informacin o la capacidad tcnica o, en
ocasiones, los incentivos suficientes para realizar su labor.
Por su parte, la funcin de regulacin entre poderes, si bien comienza a surgir, muestra que
son incipientes los instrumentos con los que se cuenta para generar contrapesos reales. La auto-
noma federal es muy dbil entre gobiernos de partidos contrarios, y prcticamente inexistente
entre niveles gubernamentales del mismo color en la tradicin de la subordinacin. La profesio-
nalizacin de servidores pblicos es inexistente jurdicamente y muy dbil en la prctica; por
otro lado, la movilidad entre dependencias gubernamentales es intensa y los compromisos ins-
titucionales muy por debajo de los compromisos con la camarilla;
42
por lo mismo, los objetivos
de las agencias gubernamentales se mueven junto con los funcionarios que las dirigen. Fi-
nalmente, el marco legal, muy denso y elaborado en ciertas reas, es opcional dado que siem-
pre podr ser negociable. Todo esto nos ubica en un escenario de laxitud institucional.
Lo anterior plantea una complejidad adicional al anlisis de polticas: dado que los juegos
de actores son impredecibles, la gama de intereses que explican la orientacin de una poltica
es mucho ms amplia, puede ir desde los intereses de la nacin hasta los de la camarilla pol-
373
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tica, el partido, los amigos, los parientes, o llanamente hasta los intereses personales del deci-
sor. Con lmites siempre negociables y manejables, la dinmica de alianzas y coaliciones es dif-
cil de estructurar y las premisas de accin son inimaginables. Los flujos de informacin y de
recursos no tienen cauces sistemticos. Las arenas en este caso son poco estructuradas, muy
extensas, mviles y en ocasiones turbulentas. No se distingue dnde comienzan y menos
dnde acaban; es decir, las reglas del juego no son claras, se crean y reinventan frecuentemen-
te. La tradicin discrecional de un sistema de este tipo hace inciertas las reglas del juego y, aun
en la transicin, los mecanismos de regulacin estn en proceso de construccin; se trata igual-
mente de un escenario de incertidumbre.
43
Hasta dnde es posible sistematizar el conocimiento de la hechura de polticas pblicas en
un contexto as? En ocasiones, el nico referente claro es que las reglas del juego son las que
los decisores acuerden caso por caso. Indudablemente que un sistema sin instituciones slidas
debe ser estudiado con una matriz de anlisis diferente que uno con referentes institucionales
ms o menos claros.
Una cuarta limitacin es que la transferencia del modelo de polticas pblicas se dificulta
cuando la realidad en que se aplica, ya sea por tradicin o por un proceso de transicin, no
permite tener claros los referentes institucionales de los actores; es decir, una realidad en que
las reglas del juego se mueven constantemente y las premisas son laxas, en que la discrecio-
nalidad de los actores y sus preferencias no son acotadas por marcos de regulacin eficaces.
En este sentido, cabe mencionar que diversos autores subrayan la importancia de los refe-
rentes institucionales para entender los sistemas de accin social.
44
En particular, los trabajos
de Pierre Muller, a partir del concepto de referentes de la poltica pblica (rfrentiel)
45
ofre-
cen una va metodolgica sugerente para entender mejor las orientaciones y la dinmica de
accin de cada poltica analizada en su contexto particular y en relacin con su propia tradi-
cin histrica. Para este autor, los referentes de las polticas son ...el conjunto de normas e
imgenes de referencia en funcin de las cuales son definidos los criterios de intervencin del
Estado as como los objetivos de la poltica pblica considerada. En este sentido, se sugiere
que, ms all de las razones objetivamente presentadas como argumentos de la poltica pbli-
ca en cuestin, y ms all incluso de los intereses polticos de los actores y las redes partici-
pantes, el peso de la tradicin, la cultura nacional, sectorial o profesional, y el peso de los valo-
res incorporados a travs del tiempo tienen un peso significativo si no es que determinante.
Las comunidades de poltica finalmente perciben los problemas y las soluciones a partir del fil-
tro de los referentes adquiridos. Se trata de un elemento catalizador que est presente, casi
siempre de manera inconsciente, en la totalidad del proceso de poltica.
A partir de tal idea, Pollet (1995) sugiere la necesidad de trabajar este concepto en tres pla-
nos. Un primer plano es el de los referentes globales, el cual se ubica en el mbito de la ide-
ologa dominante, el sentido comn y las representaciones compartidas en un cierto momento
de la evolucin del sistema social en cuestin. No hay duda de que aqu cabe el nivel de la
cultura poltica nacional, la discusin anteriormente presentada acerca de los distintos referen-
tes institucionales, en un sistema como el estadounidense y el mexicano, se ubica en este nivel
de representaciones contrapuestas. Las interpretaciones de la accin pblica, los patrones de
accin social e individual de los diversos agentes, provienen de este plano del anlisis.
374
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Un segundo plano que esta corriente de estudio plantea es el de los referentes sectoriales,
el cual se ubica en el mbito del expertise profesional y de los marcos normativos que tradi-
cionalmente han regulado el sector de polticas en cuestin. En este sentido, la decodificacin
de problemas, el repertorio de soluciones, los cdigos y significados en torno a los cuales se
acta, seran resultados de la cultura propia del sector construida a travs del tiempo. En con-
textos como el mexicano, ante la falta de un sistema profesional de servicio civil, este tipo de
referentes no est tan arraigado como en otros contextos nacionales. Aun as es evidente que
sectores como el de la educacin, la salud y la poltica exterior, pese a la rotacin de cuadros
administrativos, han construido un conjunto de referentes sectoriales que dan cierta continui-
dad al repertorio de soluciones de poltica, aun en el contexto de transicin.
Por ltimo, este enfoque de referentes de poltica propone un tercer plano de anlisis que
es el de los referentes complejos (Jobert y Muller, 1987), el cual se ubica en el mbito de la
sobreposicin de representaciones diversas entre actores (viejos y nuevos), sectores en los que
confluyen tradiciones de accin contrapuestas, y espacios en los que la inestabilidad altera la
consistencia y unidad de los marcos de referencia. Si bien este plano de anlisis sirve para
entender sectores de poltica en reforma en pases como Francia,
46
es indudable que puede
ser de gran utilidad para entender un contexto de transicin como el mexicano, con sus con-
tradicciones entre referentes tradicionales y corrientes de ideas innovadoras, haciendo nfasis
en el anlisis de las disonancias que genera un sistema de referentes complejos. Es claro que
el enfoque de los referentes de polticas ofrece una va interesante de anlisis para profundi-
zar en el conocimiento de las diferencias entre contextos, permitiendo clarificar las especifici-
dades propias que tienden a ser ignoradas por la corriente tradicional de las polticas pblicas.
Las tradiciones y las razones en la hechura de polticas.
Por qu juegan los jugadores?
La reflexin hasta aqu presentada inevitablemente nos remite al nivel ms profundo del com-
portamiento social y poltico: el nivel de las expectativas y las imgenes de los actores en un
proceso de accin organizada; es decir, nos remite a los referentes culturales e histricos del
espacio social en cuestin. En este sentido, cabe hacer referencia a una corriente de estudio de
la teora de la organizacin
47
que ha analizado desde hace varios aos las diferencias y patro-
nes culturales en las formas de relacin, motivacin y asociacin entre individuos, grupos y
organizaciones. En este contexto, las diferencias culturales por regiones, por naciones, y por ori-
gen tnico, han surgido frecuentemente como variables con un fuerte poder explicativo.
En este tipo de estudios, as como en algunos otros ms centrados en la sociologa poltica,
se ha caracterizado la dinmica organizacional e institucional en culturas anglosajonas como
proclive a la relacin directa entre actores, as como propensa al dilogo y discusin, e igual-
mente tendiente a la cooperacin como funcin de integracin.
48
Este conjunto de patrones
de accin da como resultado la configuracin horizontal de las jerarquas, la simplificacin de
las normas y tambin la generacin de diversos mecanismos de resolucin del conflicto. Como
siempre, esto no excluye comportamientos disfuncionales y errticos; sin embargo, estos refe-
rentes, presentes en el imaginario dominante del colectivo social, dan al individuo una forma
de percibir la accin social particular; no necesariamente mejor o peor, simplemente particu-
375
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
lar. En contextos culturales como el mencionado, desde el diseo de instituciones, regmenes
polticos, preferencias religiosas, sistemas jurdicos, hasta las formas ms individuales de rela-
cin, no dejan de estar permeadas por este tipo de patrones simblicos de representacin. En
ese sentido, la escuela de estudio de las polticas pblicas tiene su denominacin de origen,
su imagen de marca, su conformacin gentica de tradiciones culturales.
Cuando intentamos desplazar esta caja de herramientas a otro tipo de taller, es fundamen-
tal reconocer el espacio de trabajo, rehacer algunas herramientas, inventar otras y dejar de lado
otras ms, de lo contrario se corre el riesgo de hacer un dbil anlisis por insistir en utilizar
como receta las rutinas aprendidas para otro tipo de contextos. Como ejemplo de esto, pode-
mos mencionar algunos de los referentes culturales ms comunes en culturas latinas, mestizas
y tradicionales como las de Mxico. En este tipo de contextos, las relaciones entre actores tien-
den a ser indirectas e intermediadas. Casi todos los espacios de relacin desde la familia y la
religin hasta las relaciones de trabajo y con el gobierno, tienden a crear sistemticamente
estructuras de intermediacin. La madre frente al padre, el santo frente al Creador,
49
el caci-
que frente al gobierno, son formas de relacin, de dilogo indirecto, de negociacin subterr-
nea. Este tipo de patrones de accin llevados al mbito social crean un espacio perfecto para
el surgimiento de estructuras clientelares. Las mesas de dilogo, las reuniones de trabajo, los
comits de decisin, tienden a ser espacios protocolarios o incluso de ruptura antes que de
dilogo directo. Los consensos o acuerdos son casi siempre previos y realizados en cnclave;
el resto, los foros formalmente establecidos, tienden a ser simulacin.
Por otra parte, la accin colectiva es percibida como un problema de dominacin, de con-
trol, de lucha por espacios de poder; la cooperacin es percibida como un medio para estos
fines y no como un fin en s misma. Los trabajos de Crozier y Friedberg
50
sobre el comporta-
miento burocrtico y la accin organizada son ms demostrativos de un espacio burocrtico en
una cultura latina que en otro contexto cultural, por lo cual son trabajos muy poco consulta-
dos y valorados por la cultura anglosajona. Para estos autores, la relacin entre individuos en
un espacio organizacional -como el de la gestin de polticas pblicas- es generalmente perci-
bida como una relacin de intercambio. Las normas y reglamentaciones son interiorizadas en
el imaginario colectivo como instrumentos para la accin y no como referentes para la misma.
En un contexto como el mexicano -latino, mestizo y tradicional- la vida dentro de las orga-
nizaciones tiende a vivirse de manera particular, y la cooperacin no forma parte del reperto-
rio espontneo; por el contrario, todo llamado a la misma genera desconfianza. Existe toda una
historia que justifica este tipo de comportamientos, que aun cuando la racionalidad de la
modernidad tiende a desechar, e incluso los individuos tienden a hacer a un lado, siguen pre-
sentes; muchas veces ms en el terreno de lo inconsciente que de lo consciente.
La corrupcin, por ejemplo, en este tipo de contexto, tiende a ser ms un resultado de este
proceso de desconfianza que un clculo premeditado de inicio -aunque en ocasiones tambin
sea un clculo muy racional-. Entre los resultados de este tipo de dinmica en las confi-
guraciones organizacionales, se observa la verticalizacin, formal o en ocasiones slo simbli-
ca -pero muy profunda- de las jerarquas. La autoridad fuerte es una especie de necesidad vital.
Desde la escuela hasta la camarilla poltica es necesario un jefe que ejerza el poder; esto es,
que un jefe slo centrado en la coordinacin tiende a ser percibido como dbil. La represen-
376
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
tacin simblica es la del jefe que hace sentir su autoridad; Maquiavelo, desde su latinidad, lo
perciba as; de la misma forma, el tlatoani era una necesidad para la vida social en las cultu-
ras prehispnicas. Ahora bien, adems de la presencia de la autoridad, en un escenario como
ste, los conflictos son parte del escenario cotidiano en cualquier organizacin; sin embargo,
lo ms peculiar es que pocas veces intentan ser resueltos. Surgen como en cualquier organiza-
cin, pero la diferencia es que casi siempre se quedan a vivir en ella. La propensin de los
actores es evitar enfrentarlos, lo cual no quiere decir que no los alimenten da con da para
que se mantengan vigorosos. En culturas de este tipo el conflicto latente es uno de los rasgos
ms comunes de la vida colectiva.
Ciertamente es difcil el tratamiento de las diferencias culturales sin caer en el extremo del
etnocentrismo. El riesgo de caer en el argumento de la cultura es convertirlo en la variable que
lo explica todo. Sin embargo, es indudable que la vida poltica, social, institucional y organi-
zacional se vive de una forma diferente segn el contexto cultural. Incluso como lo ha estu-
diado Putnam (1993), las diferentes historias regionales pueden explicar diferencias culturales
profundas en el mbito de la vida social y poltica dentro de un mismo pas.
Lo que habr que tener claro es que la caja de herramientas tiene limitaciones evidentes,
dependiendo del contexto cultural en que se aplique, por lo que otra limitacin al modelo de
polticas pblicas se refiere a su dbil capacidad analtica cuando se transfiere a contextos cul-
turales radicalmente diferentes. Es necesario introducir el marco de valores y creencias de la
realidad a estudiar, es decir, adecuar o incluso reconstruir las herramientas de las policy scien-
ces que se busca.
A manera de conclusin: Qu es lo que hay que adecuar,
el modelo o la realidad?
Se puede observar, en todo lo hasta aqu planteado, que hay algunas diferencias, que no
son menores. De la poltica pblica se llega a la poltica gubernamental; de un sistema propen-
so a la permeabilidad se llega a un sistema propenso al hermetismo por tradicin; de un pro-
ceso de polticas abierto y de entradas y salidas mltiples, se aterriza en un proceso selectivo
y de actores en cnclave; de una arena conocida de accin de los actores se llega a un espa-
cio en permanente definicin, sin fronteras claras; de una dinmica de consulta y dilogo
amplio se llega a una de intermediacin y control.
Algunos de los conceptos bsicos del modelo de polticas pblicas se han transformado a lo
largo de nuestra reflexin: de las policy networks a las incipientes redes de intereses en construc-
cin permanente; de las advocacy coalitions a la constelacin o agrupacin de actores en estruc-
turas flojamente acopladas;
51
del bottom up a la verticalidad; de los policy brockers a los caci-
ques; de los watchdogs a los simples espectadores; del mutual adjustment a la subordinacin a la
autoridad o a la ruptura; del estudio y monitoreo del policy making a la observacin distante e
intuitiva del policy made. Hay algo en comn? La misma caja de herramientas puede servir?
Esta reflexin ha sido, como ya se mencion desde el inicio, muy esquemtica. Se han cari-
caturizado las realidades estadounidense y mexicana como modelos ideales, y tambin se han
377
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sobresimplificado los postulados y conceptos de las policy sciences (vase el cuadro 1).
Evidentemente ni el modelo ni la realidad son como aqu se han dibujado, tan slo se ha recu-
rrido a un mtodo de exposicin de los problemas y de la agenda de investigacin que gene-
re discusin y debate. La disciplina es mucho ms heurstica de como aqu se ha expuesto, y
las realidades mucho ms mviles y complejas que la rgida descripcin que se present. Sin
embargo, la pregunta inicial de esta seccin sigue siendo vlida: es necesario entender hasta
dnde funciona el modelo en realidades diferentes y hasta dnde algunas realidades pueden
hacer uso del modelo.
Se podra decir que las limitaciones se ubican en parte en el modelo -con una visin doms-
tica- y en parte en algunas realidades de precariedad democrtica. Por un lado, los lmites de
las policy sciences tienen que ver con una visin etnocntrica del proceso de la accin pbli-
ca. Difcilmente podr consolidarse un campo de pretensin cientfica sin una capacidad ms
amplia -si no es que universal- de explicar los procesos de polticas. Se debe promover una
visin plural no slo dentro de una sociedad, sino al amplio mundo de la democracia contem-
pornea, con sus estilos, sus historias, sus momentos de desarrollo.
La comunidad estudiosa de las polticas pblicas en el pas de origen de este campo disci-
plinario deber abrir cada vez ms sus ojos a otras realidades, a otras escuelas autctonas de
estudio de las polticas. De igual forma, quienes nos encontramos inmersos en otras realidades
debemos contribuir a este proceso reinterpretando la lgica del modelo, enriquecindolo, ms
que reproducindolo artificiosamente. Slo as se podr consolidar el objeto de estudio y se
podr sistematizar el conocimiento en un mbito disciplinario slido. Hay un contenido parro-
quial y domstico en los conceptos, en las categoras de anlisis y en los supuestos implcitos
del modelo. Cuntas de las herramientas son permanentemente tiles y cuntas slo vlidas
para describir la realidad estadounidense? La respuesta se deber seguir construyendo a partir
de estudios aplicados a realidades diversas.
Por otra parte, realidades precarias en lo democrtico y diferentes en lo cultural deben dis-
tanciarse del modelo de polticas pblicas para, en un segundo momento, incorporar selecti-
vamente mtodos y conceptos de este valioso campo de estudio. Ha sido frecuente pretender
aplicar una perspectiva de anlisis de un gobierno democrtico en accin, en situaciones que
se encuentran en una fase de transicin incipiente. En efecto, los estudiosos de las polticas
pblicas en este tipo de contextos debemos retomar la idea promotora del avance democr-
tico que estaba implcita desde los primeros desarrollos de la disciplina; mientras ms investi-
gacin aplicada de polticas realicemos, mayor registro de xitos y fracasos y mayor acumula-
cin de aprendizajes, entonces mayores espacios se irn abriendo en un sistema agnicamen-
te hermtico. No cabe duda de que se puede contribuir modestamente con este tipo de refle-
xiones y modelos para brincar a otra etapa de mayor apertura democrtica.
Sin embargo, para ello es fundamental no ser demasiado ingenuos. Ciertamente una reali-
dad como la mexicana se encuentra en un proceso de aprendizaje poltico y de polticas impor-
tante, pero los impulsos profundos de un sistema social con rasgos culturales propios, con su
historia, tradiciones, mitos y creencias nos llevarn a un sistema democrtico diferente del que
proyectan los estudios de las policy sciences. Sera ingenuo pensar que, una vez cados los vie-
jos regmenes de corte autoritario en Amrica Latina, todo ser diferente y la democracia flo-
378
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
recer en plenitud. Es evidente que las cosas cambiarn y muy posiblemente para bien, pero
las races profundas de nuestra cultura de ejercicio del poder, las formas de gobierno y de rela-
cin social, permanecern. La necesidad de un Estado fuerte y la necesidad de autoridad segui-
rn vigentes. Es decir, no se trata slo de un momento de incipiente democracia en la evolu-
cin poltica del rgimen, es algo ms: es una cultura poltica que se construy a travs de una
larga historia, la cual est plasmando su esencia en la transicin a la democracia. Se est cons-
truyendo una democracia de otro tipo, con sus prcticas particulares y sus regresiones a viejas
tradiciones.
52
Incluso la interesante idea de Reinicke (1998) de fuertes tendencias a la dinmi-
ca de polticas pblicas globales no disminuir -desde nuestro particular punto de vista- las
diferentes tradiciones en la hechura de polticas pblicas.
Es por lo anterior que la pregunta inicial de este artculo sigue siendo vlida. La escuela de
las polticas pblicas no debe ser un modelo que deba incorporarse acrticamente en diversos
contextos en un esfuerzo hasta ahora poco fructfero. Por el contrario, debe ser entendido
como un mtodo de anlisis por construirse para responder as al cuestionamiento de cules
son los usos y costumbres en la hechura de polticas pblicas en diversas realidades. No se
trata de saber si los modelos resultantes sern mejores o peores que los modelos de origen,
pregunta que nunca podra tener una respuesta vlida, simplemente se trata de descubrir,
entender, y conocer con mayor profundidad dichos modelos. Por esta va, las contribuciones
del anlisis de polticas pblicas sern, efectivamente, para entender mejor la accin pblica
de cada realidad y no como ha tendido a ser hasta ahora: slo para imaginar una mejor accin
pblica.
379
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Cuadro 1. Diferentes tradiciones en la elaboracin de polticas pblicas
380
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Notas
*
Versin publicada en Gestin y Poltica Pblica, volumen IX, 2, Mxico, segundo semestre de 2000.
**
Agradezco los comentarios que recib a las diferentes versiones de este artculo por parte de diversos colegas del CIDE,
ITAM y UAM-X, particularmente de David Arellano y de Juan Pablo Guerrero.
Artculo recibido: 09/1999. Artculo aceptado: 12/1999.
1
Peter deLeon y Sam Overman presentan esta disciplina ms como una culminacin de esfuerzos que como un campo
nuevo (deLeon y Overman, 1989). En este sentido, pueden verse tambin los trabajos de William Dunn (1981) y Omar
Guerrero (1997).
2
Al respecto, cabe resaltar el cuestionamiento que hace David Lowery (1995) en relacin con la interdisciplinariedad.
El autor sostiene que, pese a que el objeto de estudio es de naturaleza interdisciplinaria, sus races siguen siendo inde-
pendientes. Tan es as, sostiene el autor, que cuando nos acercamos a un texto de poltica pblica nunca sabemos
qu es lo que encontraremos. Todava hoy los mejores trabajos en poltica pblica son los realizados desde alguna
perspectiva disciplinaria particular, segn este autor, falta mucho por hacer. Vase tambin la crtica que establece
David Arellano (1996) al hablar del enfoque de hibridizacin ms que de interdisciplinariedad.
3
En relacin con el grado de complementariedad de los enfoques, es claro que la perspectiva del policy analysis y de
la policy making ha dado lugar a enfoques, conceptos y herramientas de trabajo radicalmente diferentes. Esta bifurca-
cin del desarrollo de la disciplina es ampliamente discutida en Peter deLeon y Sam Overman (1989), as como en
Luis Aguilar (1992).
4
Dentro de la literatura de poltica pblica, segn Steven G. Koven (1995) podemos observar al menos cuatro tipos de
estudios: 1) el estudio de polticas y programas especficos (estudios de caso), 2) el estudio de procesos de polticas
-por fases del modelo-, 3) el estudio de mtodos analticos y de evaluacin, con una orientacin tcnico-cuantitativa,
y por ltimo 4) el estudio de polticas comparadas.
5
Al respecto, Mauricio Merino (1992) habla de un campo de estudio sin disciplina, contrastando con la administra-
cin pblica, la cual sera una disciplina sin campo de estudio.
6
Tal y como Harold Lasswell (1971) lo plantea.
7
Nos referimos a la democracia como una prctica social amplia, de participacin cotidiana (democracia directa), y no
slo a un sistema de democracia representativo-electoral.
8
Entre ellos podemos mencionar, sin una pretensin exhaustiva, a Peters y McCulloch (1977), Wildavsky (1979), Linder
y Peters (1984), Dryzek (1990) y Ashford (1992). En lo referente a la escuela europea, se debe mencionar el intere-
sante trabajo de J. Richardson (1982) sobre los policy styles; igualmente, el trabajo de Mny y Thoenig (1989), quienes
insisten en la necesidad de un enfoque comparado de polticas, o el de Muller y Surel (1998), quienes discuten sobre
diferentes tradiciones polticas. Finalmente, en el mbito de autores latinoamericanos es necesario mencionar el inte-
resante trabajo de J. L. Mndez (1993), quien expone varias de las diferencias fundamentales en el anlisis de polti-
cas, e igualmente el trabajo de O. Oszlak (1980).
9
Cabe destacar el planteamiento de Guy Peters (1988), quien establece que las policy sciences como buena parte de las
ciencias sociales contemporneas, ...han tenido un desproporcionado sesgo por la realidad estadounidense y por los
valores y experiencias que esta realidad ha proyectado en el resto del mundo.
10
Al respecto podran citarse innumerables trabajos, entre ellos: Peter deLeon (1988, 1992, 1994) y Charles Lindblom
(1994). Ambos autores destacan el papel de la policy science en el policy inquiry, es decir en el cuestionamiento pbli-
co de las acciones.
11
En igual sentido apuntan los trabajos de Osborne y Gaebler (1992): ...el menos gobierno posible; y tambin autores
britnicos como Rhodes (1996), a partir del concepto de redes, establecen las nuevas formas de gobernabilidad desde
la idea de ...gobernar sin gobierno, sobre este particular vase Evans (1998).
12
En este sentido pueden revisarse los trabajos de James (1907), Dewey (1927 y 1933) e incluso los de Rawls (1971).
Una revisin de ellos se presenta en deLeon y Overman (1989). Los planteamientos de Alex de Tocqueville (1957)
381
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sobre las caractersticas propias del modelo estadounidense en contraste con los europeos son igualmente sugerentes
de las diferentes tradiciones gubernamentales.
13
Esta perspectiva inspira tambin parte de los trabajos sobre el public choice (Buchanan y Tullock, 1962) o sobre los
problemas de accin colectiva (Olson, 1978). Para mayor detalle vase Muller y Surel (1998).
14
Algunos aspectos de esta discusin son tocados en el ensayo de Baza y Valenti (1995).
15
El subrayado es nuestro.
16
El subrayado es nuestro.
17
La idea de gouvernementalit (gubernamentalidad) la extrae Senellart (1993) de los trabajos de Michel Foucault en el
sentido de ver al gobierno como el paradigma mismo de las relaciones de poder. Vase al respecto Gilles Pollet (1995).
18
Juan Linz (1973) llama a esto situaciones polticas poorly institutionalized.
19
Arend Lijphart (1968) establece cuatro tipos de regmenes democrticos. Aqu se toman como contraste los modelos
de la centripetal democracy (de acuerdos bsicos entre grupos contendientes), en el cual, siguiendo a Peters et al.
(1977), se ubica el modelo estadounidense; y el de la centrifugal democracy (de accin fragmentada y sin acuerdos
bsicos entre grupos contendientes), en el cual, siguiendo a Peters et al. se ubican sistemas como el francs y el ita-
liano. Peters et al. mencionan igualmente la correspondencia entre ambos tipos y los propuestos por Gabriel Almond
(1956), como el modelo angloamericano y el continental europeo.
20
Esta denominacin se la debemos a Y. Mny y a J. C. Thoenig (1989).
21
Uno de los primeros trabajos que insisten en esta adaptacin al rgimen poltico es el de Peters, Doughtie y McCulloch
(1977), quienes reconocen la poca importancia que se ha dado a la naturaleza del rgimen en los trabajos de polti-
cas pblicas.
22
Sobre el atributo de estructuras flojamente acopladas (closely coupled systems), vase el trabajo de Weick (1976).
23
Peters, Doughtie y McCuIloch (1977) presentan esta cualidad como propia de un sistema de democracia centrpeta (el
estadounidense, por ejemplo).
24
Rhodes (1985) presenta la idea de redes profesionales. Para una visin ms amplia sobre el concepto de redes, vase
Evans (1998); para discutir sobre los conceptos de policy network y de policy community en la tradicin anglosajona,
vanse Dunleavy y OLearly (1987), as como Smith (1995).
25
Al respecto, vase el anlisis del neocorporativismo presentado por Mny y Thoenig (1989), adems de los trabajos
ya clsicos de Schmitter (1974 y 1992).
26
El funcionamiento de pactos econmicos entre sindicatos, empresarios y gobierno en el periodo 1988-1994 es un
claro ejemplo de esta dinmica.
27
En relacin con este punto, los autores hacen referencia al outside iniciative model ya mencionado, al mobilization model
y al inside initiative model, siendo este ltimo el ms cercano al caso que comentamos por su carcter endgeno.
28
Existe una vasta literatura al respecto de este debate, el cual es presentado en forma clara y sinttica por Luis F. Aguilar
(1992). Tambin puede verse deLeon y Overman (1989).
29
Un estudio detallado puede verse en Enrique Cabrero (1998a).
30
Sobre este argumento, vase el trabajo de Joan Subirats (1996).
31
Al respecto pueden citarse los trabajos de: Van de Ven y Rogers (1988), Rogers y Kim (1985); para el caso mexicano
puede verse Cabrero y Arellano (1993).
32
Algunos trabajos como el de Carlos Bazdresch (1994) discuten este problema.
33
Hay algunos trabajos recientes que coinciden en sus observaciones; vanse, por ejemplo, Cabrero (1996), Garca del
Castillo (1995) y Guilln (1996).
34
Sobre el concepto de isomorfismo institucional, vanse Powell y DiMaggio (1991).
35
En relacin con el funcionamiento de camarillas polticas en Mxico, vase por ejemplo Joy Langston (1994).
36
Estudiando diferentes agrupaciones polticas en el poder, en gobiernos subnacionales por ejemplo, el juego de cama-
rillas tiende a ser similar en la medida que pasa el tiempo. En este sentido, vanse Cabrero et al. (1997), Cabrero
(1998b) y Ward, Rodrguez y Cabrero (1999).
382
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
37
Al respecto vanse, entre otros, los trabajos de Barber (1984), DeLeon (1987, 1994), Crosby, Kelley y Schaefer (1986)
y Bartlett (1988).
38
En este tema pueden revisarse, entre otros, los trabajos de Guba y Lincoln (1981), A. Bryk (1983), G. Majone (1989),
J. Subirats (1995), J. P. Guerrero (1995) y, recientemente, el trabajo dirigido por Kessler, Lascoumes, Setbon y Thoenig
(1998).
39
Existen diversos trabajos en este sentido, entre ellos: Y. Mny (1991), Nioche y Poinsard (1985), J. P. Guerrero (1995).
40
Es importante mencionar que, segn el estudio realizado por Peter May (1992), los fracasos o fallas de poltica (policy
failures) no necesariamente generan aprendizajes de poltica, es necesario que se conjuguen otros factores. Sin embar-
go, es de suponer que mientras menos informacin sobre estas fallas de poltica exista, menor an ser el aprendiza-
je de poltica; como sucedera en un caso como el mexicano.
41
Cabe mencionar que Mxico es un pas en el que no existe ninguna clusula legal que obligue al aparato guberna-
mental a hacer pblica su informacin. Solamente se hace pblica a discrecin.
42
Una exploracin de este fenmeno se hace en Cabrero (1994 y 1995b).
43
Respecto a esta naturaleza de sistemas en transicin provenientes de una tradicin autoritaria, vanse por ejemplo Linz
(1978), ODonell (1989, 1992), Dobry (1995) y Santiso (1997), as como los primeros resultados de un proyecto en
curso en Cabrero (1998b).
44
Entre diversos textos en torno al tema pueden consultarse Meyer y Rowan (1977), North (1990), Powell y DiMaggio
(1991).
45
El primer trabajo en el que se hace mencin de este concepto es el de Jobert y Muller (1987), posteriormente los de
Muller (1990) y ms recientemente Muller y Surel (1998). Vase tambin una amplia discusin en torno al tema del
referencial en Faure, Pollet y Warin (1995).
46
Gilles Pollet (1995) utiliza esta categora de anlisis para estudiar la poltica social -en particular la de jubilacin- en
Francia.
47
Hay una extensa literatura al respecto, por ejemplo: Hofstede (1977), Child (1978), Desaunay (1979), Allaire y Firsirotu
(1984), Iribarne (1989), Arellano y Cabrero (1992), Cabrero (1993), Chanlat (1994) y Arellano, Cabrero y Del Castillo
(2000).
48
Slo a manera de ejemplo, vanse Alex de Tocqueville (1835), Wilkins y Ouchi (1983), Argyris (1964, 1990), Iribarne
(1989).
49
Al respecto es interesante el trabajo de L. Allup (1986) sobre la tica catlica y el espritu del caciquismo, y sus dife-
rencias con la tica protestante.
50
Nos referimos fundamentalmente a M. Crozier (1963), Crozier y Friedberg (1973) y Friedberg (1992).
51
En este sentido, es interesante el estudio que sobre el caso mexicano realiz Jonathan Fox (1994) sobre situaciones
de poliarquas informalmente institucionalizadas, segn Munck (1996).
52
Gerardo Munck (1996), por ejemplo, define el modelo brasileo como una democracia clientelista. Podra pensarse
que el modelo mexicano que se conforma en la transicin derivar en algo similar.
383
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Los consejeros del prncipe.
Saber tcnico y poltica en los
procesos de reforma econmica
en Amrica Latina*
ANTONIO CAMOU
... las ideas de los economistas y de los filsofos polticos, tanto cuando son
correctas como cuando estn equivocadas, son ms poderosas de lo que comn-
mente se cree. En realidad, el mundo est gobernado por poco ms que esto. Los
hombres prcticos, aquellos que se consideran exentos de cualquier influencia
intelectual, usualmente son esclavos del pensamiento de algn economista difunto
John Maynard Keynes (1936, cap. 24, parg. V)
Hasta donde nos alcanza la vista y la memoria histrica, todos los Prncipes tuvieron sus
escribas y sus consejeros. Cuando en las primeras dcadas de este siglo Max Weber rese el
papel que jugaba el estamento de los literatos en la China milenaria, no tuvo ms remedio que
reconocer que su origen est sumido para nosotros en la oscuridad (1984: 389). Del mismo
modo, tan antiguo como su linaje son algunas de las tpicas funciones que en todo tiempo y
lugar han cumplido esos personaje encargados de crear, distribuir y aplicar ideas en la solu-
cin de problemas sociales y polticos. Tambin hay que remontarse muy atrs para encontrar
los primeros argumentos que favorecieron el saber de los expertos por oposicin a la indocu-
mentada voluntad popular expresada en el mero nmero, ese abuso de la estadstica al decir
de Borges que es toda democracia.
Desde los das de la Grecia clsica nos hemos acostumbrado a or por boca de Scrates, o
del personaje platnico que fue Scrates, la idea de oponer continuamente la postura razona-
ble de confiarse al conocimiento del experto frente a la costumbre irracional de seguir a la
mayora (Melling, 1991: p. 38). Por aquello de que el juicio correcto se basa en el conocimien-
to y no en el nmero
1
, una cuestin crucial que desvel a los filsofos atenienses era la de
determinar la mejor forma de gobierno de la repblica ideal, una repblica que slo habra de
ser rectamente gobernada por un rey-filsofo.
Claro que tan aejas como las pretensiones de los hombres de ideas sabios o filsofos,
cientficos o tecncratas por gobernar la polis de acuerdo con lo que se supone es la recta
razn de su tiempo de la filosofa, la tica o la economa neoclsica, son los estrepitosos fra-
389
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
casos de muchos de ellos para lidiar con los demonios tercos de la poltica. El mismo Platn
se convenci en carne propia, despus de sus descaminados intentos por instruir a un dsco-
lo monarca de Siracusa, que no es tan fcil llevar a la prctica los ideales pergeados por los
filsofos. En principio porque la lgica y las urgencias que guan el quehacer del poltico rara-
mente se compadecen con el devaneo meditativo y el cultivado jardn de las dudas en que
vive todo hombre de pensamiento: un prncipe ha dicho el emperador Adriano imaginado
por Marguerite Yourcenar carece de la latitud que se ofrece al filsofo, no puede permitirse
diferir en demasiadas cosas a la vez; otro poco por la sinuosa desconfianza del poltico a los
dictados de la lejana teora: tema no ver en m dice Platn de Din de Siracusa otra cosa
que no fueran sino palabras, un hombre que nunca pondra voluntariamente sus manos en
una tarea concreta
2
; pero tambin hay razones ms profundamente arraigadas en la matriz
de constitucin histrica que da origen a la crtica ilustrada de la poltica: si en buena medi-
da la figura ideal-tpica heredada del intelectual se configura como la de un antagonista del
poder guiado por una inmaculada tica de la conviccin la imagen especular que se cons-
truye desde la poltica es la del intelectual como alguien que pretende hacer poltica contra
la poltica, un estilo de intervencin pblica que acostumbra ampararse en la crtica para elu-
dir el compromiso con las siempre desagradables consecuencias de toda operacin sobre el
mundo real
3
.
En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo del saber y la poltica,
las sociedades modernas le fueron incorporando sus propias caractersticas, y tambin sus pro-
pias tensiones. Entre las ms destacadas, como ha sealado Lewis A. Coser, hay que anotar el
hecho de que el vasto proceso de burocratizacin de la vida social ha llevado a que la pro-
ductividad cultural que alguna vez pudo haber sido asunto de artesanas se racionaliza de
manera que la produccin de ideas se parece, en los aspectos principales, a la produccin de
otros bienes econmicos. Paralelamente, el lugar que detentaba el literato y el intelectual de
tipo generalista es paulatinamente ocupado por el experto dotado de un dominio tcnico
sobre un campo del saber, y capaz de orientarlo a la solucin de problemas concretos de ela-
boracin de polticas (Coser, 1968: 284)
4
.
En el mismo sentido, la vinculacin entre los especialistas y la poltica se opera cada vez
ms al interior de redes de asuntos (issue networks) que conectan agencias de gobierno, tan-
ques de pensamiento, centros de investigacin, fundaciones privadas, organismos multilatera-
les, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que dejan poco
espacio a la figura tal parece que declinante del intelectual independiente
5
.
As presentada, la discusin entre saberes y poltica no es nueva, aunque comienza a tomar
su perfil contemporneo en el perodo que arranca con la segunda posguerra, en el caso de
los pases centrales, y con el auge desarrollista y modernizador de finales de los aos 50 y prin-
cipios de los 60 en buena parte de Amrica Latina. En ese continuo temporal, que corre pare-
jo con la mayor complejizacin y diferenciacin de las estructuras burocrticas gubernamenta-
les, y con la creciente profesionalizacin y organizacin acadmica de las ciencias sociales en
el subcontinente, parece claro que el proceso de elaboracin y puesta en prctica de polticas
econmicas ha experimentado en los ltimos aos un cambio significativo en lo que respecta
a la influencia de la dinmica institucional de las ideas y los saberes especializados, tanto sobre
el contenido de las reformas como en lo que respecta a la forma de intervencin de nuevos
390
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
actores y organizaciones. En particular, un conjunto de personajes especializados en la crea-
cin, distribucin y aplicacin del saber a las cuestiones de polticas, analistas simblicos o
tecnopolticos segn diferentes denominaciones
6
, han comenzado a cumplir una funcin
estratgica en la orientacin poltica de las sociedades latinoamericanas
7
.
En trminos generales, y desde un punto de vista disciplinar, cuando pensamos en la vin-
culacin entre saber tcnico y saber poltico se nos aparecen tres grandes lneas de trabajo, que
si bien estn estrechamente relacionadas guardan cierto grado de autarqua una respecto de la
otra. En primer lugar, se nos presenta una lnea de trabajo que podramos llamar de corte epis-
temolgico, centrada en el examen de los parecidos y las diferencias entre el saber del cient-
fico y el saber del poltico, en las direcciones de causalidad cruzada entre ambos mundos, e
incluso en el tipo de formacin de sus portadores o agentes Las dos conferencias del invier-
no revolucionario de 1919 pronunciadas por Max Weber, que han sido recogidas bajo el ttulo
de El Poltico y el Cientfico, ilustran claramente este tipo de reflexin. Una segunda lnea, de
raz sociolgica, analiza a los intelectuales como categora social, sus diversas tipologas, sus
formas de socializacin y formacin profesional, y los espacios institucionales de su actuacin,
tanto en el sector privado como pblico. Los trabajos clsicos de Talcott Parsons, Robert K.
Merton o del ya citado Coser, entre muchos otros, ejemplifican esta tendencia. Finalmente, una
tercera corriente, cercana a la anterior pero de orientacin ms claramente politolgica, estu-
dia el papel de los intelectuales expertos y los saberes especializados en la dinmica poltica
en general y en el proceso de elaboracin de polticas pblicas en particular. Aunque desde
perspectivas dispares, los nombres de Alexis de Tocqueville y Antonio Gramsci merecen figu-
rar entre los lejanos pioneros de esta vertiente.
En las breves notas que siguen quisiera presentar algunos rasgos sobresalientes de esta lti-
ma estrategia de investigacin. tal como ha emergido renovada en los ltimos aos, para pre-
sentar despus, si no conclusiones, al menos algunas conjeturas para la discusin tomando
unos pocos ejemplos del caso argentino.
El regreso de las ideas al primer plano?
No es una curiosidad menor el hecho de que buena parte de los cuentistas sociales quie-
nes se supone invierten una porcin importante de su tiempo en producir y discutir ideas le
otorguen a las mismas un escaso papel explicativo en la dinmica de los hechos sociales y pol-
ticos. Ms proclives a creer en la influencia de las estructuras econmicas y/o de las eleccio-
nes estratgicas basadas en el clculo de autointers, el rol de las ideas en la explicacin del
cambio social ha ocupado un lugar marginal, cuando no sospechado de insanable ingenuidad.
La paradoja se hace ms desconcertante an si pensamos que los economistas quienes fun-
damentan sus modelos analticos en las motivaciones ltimas de los individuos basadas en el
propio inters le dan a las ideas econmicas una importancia mucho ms significativa que
otros profesionales de las ciencias sociales. La insistencia de Keynes a Friedman, de Hayek a
Krugman en que las buenas ideas favorecen la conformacin de diagnsticos adecuados y
de polticas correctas es un ncleo duro constitutivo de la disciplina econmica que los soci-
logos y politlogos salvo unas pocas excepciones dignas de mencin tienden a mirar con
cierto recelo. Afortunadamente para nuestra mejor comprensin del cambio econmico, pol-
391
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tico y social, esta situacin ha empezado a cambiar en los ltimos aos. En tal sentido, un cre-
ciente cuerpo de investigaciones ha destacado el papel explicativo de las ideas y los saberes
especializados en el proceso de elaboracin de polticas, proponiendo esquemas analticos
renovadores y estudios empricos originales
8
.
La especial atencin que hoy se le ha comenzado a asignar a la dinmica institucional de las
ideas contrasta agudamente con el lugar secundario que la sociologa y la ciencia poltica le
venan otorgando durante las ltimas dcadas. Tradicionalmente los estudios de elites se con-
centraban en aquellos grupos que visiblemente eran responsables directos de la toma de deci-
siones, por tal razn era usual que los trabajos iniciales que abrieron camino a esta perspectiva
se concentraran en el estudio del tringulo de poder formado por las elites militares, econmi-
cas y polticas, y que dejaran en un segundo plano a todos aquellos encargados de producir y
aplicar conocimientos.
Otra de las razones que explica ese desplazamiento a un cono de sombras de quienes la
literatura bautizara despus como analistas simblicos se refiere a la persistente dificultad
para apresar mediante categoras operacionales el elusivo mundo conformado por los inte-
lectuales. A diferencia de los tomadores de decisiones que ocupan posiciones institucionali-
zadas en organizaciones especficas, los intelectuales han sido definidos como todos aque-
llos que crean, distribuyen y aplican cultura, es decir, el mundo simblico del hombre, inclu-
yendo el arte, la ciencia y la religin
9
, y en este universo no es tarea fcil nunca lo ha
sido ofrecer una imagen consistente. Pero de manera ms fundamental, los fenmenos de
produccin, distribucin y aplicacin de saberes y destrezas intelectuales aparecan como
subordinados a los ncleos duros de la dinmica de toda sociedad, conformada bsicamen-
te por las cuestiones centradas en la economa y la poltica. En este punto es sintomtico que
los socilogos que se ocuparon de examinar el papel de los intelectuales y tcnicos en la
sociedad y el Estado, coincidieran en asignarles un papel claramente subalterno con respec-
to al tomador de decisiones; un papel que en muchos casos parta de la propia autopercep-
cin de los especialistas acerca de las funciones que podan cumplir dentro del aparato de
gobierno. Como sealara Robert K. Merton en torno al rol de los intelectuales en la buro-
cracia pblica norteamericana de la segunda posguerra: el poltico seala las metas los
fines, los objetivos, y los tcnicos, a base de conocimiento especializados, indican diferen-
tes medios para llegar a esos fines (Merton, 1987: 293). Esta frmula, preanunciada por el
anlisis clsico de Weber, ha sido en buena medida la imagen dominante de la relacin entre
conocimiento y poltica, al menos hasta estos ltimos tiempos, cuando han empezado a
emerger como figuras relevantes los tecncratas y tecnopolticos en el renovado escenario
social y poltico de nuestra poca.
En efecto, en los ltimos aos hemos asistido tanto a una importante transformacin de la
dinmica de los procesos de produccin, circulacin y aplicacin de conocimientos, y con ello
a una redefinicin del papel del intelectual-experto, como de una revisin del proceso de ela-
boracin de polticas. Como lo resumieran Jos Joaqun Brunner y otros autores, en las con-
temporneas sociedades del saber parece haber llegado el momento en que el conocimiento
deja de ser el dominio exclusivo de los intelectuales y sus herederos ms especializados inves-
tigadores y tecncratas para convertirse en un medio comn a travs del cual las sociedades
se organizan, se adaptan y cambian
10
. Esta nueva realidad ha venido induciendo, a su vez,
392
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
una verdadera revolucin dentro del mbito de las ciencias sociales, cuya conexin con los
procesos de decisin y de interaccin que tienen lugar en la sociedad aumenta exponencial-
mente (Brunner et al., 1993: 12). De este modo,
... en un mundo cuyas estructuras y apariencias estn representadas por estrictos mapas
de conocimientos: la pobreza es cuantificada rigurosamente, los movimientos de la opinin
pblica son medidos por las encuestas, a cada momento empleamos estadsticas sociales y
los propios problemas de la sociedad existen una vez que son identificados por la investiga-
cin se desconfa de las soluciones puramente ideolgicas y se insiste en la necesidad de
otorgarles un fundamento tcnico. Cada vez ms, la poltica se apoya en el saber experto, y
algo similar ocurre con los ministerios, el Parlamento, los partidos, los sindicatos y los medios
de comunicacin (Brunner et al., 1993: 9)
11
.
Ciertamente, ninguno de los autores incluidos dentro de este regreso de las creencias y
los saberes al primer plano argumenta que las ideas son factores determinantes en el pro-
ceso poltico; ms bien, asumen desde un principio que las explicaciones fundadas en la
dinmica institucional de las ideas y los saberes expertos complementa otro tipo de expli-
caciones basadas en el clculo de autointers de los actores y/o en condicionamientos estruc-
turales (econmicos, polticos, culturales, etc.) que operan como restricciones y oportunida-
des a las decisiones de los agentes. Como hace ya casi ochenta aos sealara Weber en un
pasaje de la Sociologa de la religin, es claro que son los intereses materiales los que domi-
nan inmediatamente la accin de las personas y las sociedades, pero esos intereses discurren
por los rieles que le trazan las ideas, y es precisamente este problema, el de la constitu-
cin e influencia de los rieles, el que se ha vuelto a poner en el primer plano en los lti-
mos aos.
Hasta donde puede verse, este revitalizado inters por la influencia social y poltica de las ideas
ha surgido de dos rechazos y de un reconocimiento. Por un lado, es fruto de la recusacin hacia
los variados determinismos estructurales, que condenaban a las ideas a habitar en el devaluado
mundo de las superestructuras y los reflejos; por otro, es tambin hijo del rechazo a las pretensio-
nes imperialistas, hoy en retroceso, del paradigma econmico de la eleccin racional aplicado a
estudiar la sociedad o la poltica, que suele dar por supuesto que tenemos una especie de acce-
so inmediato a los intereses de los actores. El reconocimiento es algo ms indirecto pero no menos
importante: fue gracias a la forma en que alcanzaron el poder Ronald Reagan y Margaret Thatcher,
montados sobre una oleada intelectual de derecha impulsada por un puado de estratgicos tan-
ques de pensamiento que las ideas regresaron como objeto de investigacin, hacindose eviden-
te la pertinencia de un viejo adagio segn el cual las ideas tienen consecuencias
12
. En tal senti-
do, no es casual que muchos de los principales autores que pueden ser englobados en este
nuevo enfoque de la dinmica institucional de las ideas o la dinmica ideacional de las ins-
tituciones sean ingleses o norteamericanos, y hayan sido influidos, o impactados, por la inci-
dencia de la guerra de las ideas que comenz a darse en los pases centrales desde mediados
de los aos 70.
Entre los rasgos distintivos de este movimiento hay dos o tres que merecen ser destaca-
dos. En primer lugar, los autores antes citados no estudian las ideas polticas, sino ms bien
analizan las ideas en las polticas, esto es, en los cursos de accin concretos encarados por
393
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
los gobiernos en las policies para decirlo a la norteamericana-, prestando especial atencin
al anlisis de la estructura, naturaleza y dinmica estatal. De este modo, las elaboraciones
conceptuales de esta corriente se ubican en un registro de alcance medio, como hubiera
dicho Robert Merton, entre los sistemas generales de creencias y las creencias personales
de los actores individuales, formando racimos o conjuntos ms acotados de creencias que
toman la forma de saberes institucionalmente producidos y objetivamente materializados en
libros o en informes tcnicos, en discursos polticos o en documentos partidarios, y que
orientan las acciones polticas concretas de los tomadores de decisiones. Como ha seala-
do Miles Kahler, ideas o conocimientos econmicos pueden resultar nociones vagas a la
hora de definir los sujetos a que se aplican, por tal razn cuando hablemos de dichas ideas
habr que referirlas ms especficamente a modelos de realidad econmica (cmo trabaja
el mundo) y a las recomendaciones que fluyen de esos modelos (qu deben hacer los dise-
adores de polticas) (Kahler, 1994). En segundo lugar, estos autores comparten una aguda
sensibilidad hacia las normas y reglas sociales que operan en contextos especficos de
accin; en un sentido amplio pero defendible de la palabra, son partidarios del revival
neoinstitucionalista, al otorgarle un papel explicativo central al hecho de que las ideas se
corporizan utilizan profusamente la metfora de la embeddedness de las ideas en las ins-
tituciones.
Finalmente, otro rasgo caracterstico se refiere al papel de las ideas como guas o puntos
focales en la estructuracin de la accin. Lejos de adscribir a vagas determinaciones estructu-
rales, como el viejo marxismo o el estructural funcionalismo parsoniano, pero saturados tam-
bin de centrar reductivamente el anlisis sociopoltico en las acciones de actores individuales
guiados por el afn de maximizar su autointers, los estudios mencionados ubican a ideas y
saberes en un rol de mediacin entre intereses no siempre claros en conflicto. Puesto que
existe una considerable ambigedad acerca de la realidad econmica ha dicho Peter
Gourevitch la ambigedad permite hacer diversas interpretaciones; y en tal sentido la ideo-
loga econmica tambin puede decidir los clculos polticos, al influir sobre las interpretacio-
nes de quines son los actores, de qu desean y de lo que harn: hasta el punto en que es
incierta la realidad econmica lo que en la vida real ocurre casi siempre los elementos cog-
noscitivos afectan la toma de decisiones (Gourevitch, 1993: 72).
La reforma econmica en Amrica Latina y ms all
Hacia mediados de 1989, el director gerente del Fondo Monetario Internacional, Michel
Camdessus, sola recordar que all donde mi predecesor, Jacques de Larosire, empleaba todo
su tiempo en persuadir a los ministros (de Economa latinoamericanos) acerca de lo que haba
que hacer, yo he encontrado que ahora son ellos mismos quienes quieren hacer lo que hay
que hacer
13
.
Al margen de resaltar un asunto bsico en toda decisin poltica compleja hay que saber
lo que hay que hacer, hay que querer hacerlo, y naturalmente, hay que poder llevarlo adelan-
te, las declaraciones de Camdessus tambin testimonian un hecho insoslayable: entre media-
dos y finales de la dcada de los 80, en el marco de severas restricciones internacionales y a
la vuelta de reiterados e insatisfactorios rendimientos econmicos, las elites gobernantes de
394
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Amrica Latina fueron alcanzando un creciente consenso acerca de la necesidad de llevar ade-
lante un conjunto ms o menos homogneo de polticas econmicas.
Cierto es que ese consenso no fue nunca un bloque monoltico de opiniones unificadas, y
que estuvo lejos de ser solamente un versallesco intercambio de argumentos y de demostracio-
nes tcnicas, abstradas de situaciones concretas de poder y de reacomodos en funcin de inte-
reses materiales contantes y sonantes; pero vale la pena destacar que ese consenso fue tam-
bin el resultado de un intenso proceso de intercambio de ideas y de visiones sobre los pro-
blemas a enfrentar y los posibles cursos de accin para resolverlos.
Asimismo, es claro que ni el FMI, el Banco Mundial, los acreedores externos, la Reserva
Federal de EEUU u otros actores del drama de las reformas tuvieron claro desde un princi-
pio lo que haba que hacer, y que posteriormente, en el lento y sinuoso proceso de per-
suasin de los tercos policy makers vernculos, los organismos multilaterales de crdito
tuvieron un destacado papel al condicionar financieramente el convencimiento de los
encargados de tomar las decisiones polticas en favor del llamado ajuste estructural. Pero en
cualquier caso, la emergencia de un diagnstico autnomo, conformado al interior de los
gobiernos, y que fuera especialmente promovido por grupos de especialistas y tcnicos
incorporados a la funcin pblica, tuvo un papel altamente significativo como factor moto-
rizador de las reformas.
En la conformacin de ese diagnstico endgeno se ha resaltado el papel estratgico que
tuvieron un conjunto de intelectuales-expertos agrupados en organizaciones orientadas a la
investigacin y a la produccin de saberes especializados, y vinculados mediante un denso
entramado de relaciones personales, profesionales y polticas con diversas fuentes de poder,
tanto locales como trasnacionales. Este grupo de tcnicos y especialistas fueron, a la vez, pro-
motores de nuevas ideas para tratar con la dura realidad econmica que les toc en suerte
enfrentar a sus gobiernos pensemos en los planes econmicos heterodoxos, e intermedia-
rios o mediadores entre las visiones e intereses de complicadas redes de asuntos integradas
por polticos, funcionarios de organismos multilaterales, empresarios, operadores financieros y
otros actores formales e informales del proceso de reformas econmicas encaradas desde los
inicios de la dcada del 80.
En este marco general de transformaciones, tanto de los contenidos de las polticas econ-
micas como de la forma de su elaboracin, es posible presentar algunas hiptesis para la dis-
cusin a la luz de los enfoques de la dinmica institucional de las ideas.
Saber tcnico y poltica en los procesos de reforma econmica
La literatura comparativa sobre la reforma econmica en Amrica Latina orientada a escla-
recer los factores polticos que han condicionado dichos procesos de reforma estuvo inicial-
mente centrada en el papel de macrovariables tales como el tipo de rgimen (autoritarismo o
democracia), para posteriormente evolucionar hacia una consideracin ms desagregada de los
factores polticos e institucionales que mayor incidencia tuvieron en el proceso de ajuste y rees-
tructuracin econmica capacidades institucionales del Estado, liderazgo poltico autonomiza-
395
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
do de grupos de poder, etc. En este esquema el papel de la dinmica institucional de las ideas
y los saberes especializados apareci por largo tiempo desdibujado.
Este desplazamiento de las ideas a un lugar secundario ha dependido de dos premisas que
estudios posteriores consideraron inadecuadas. En primer lugar, el grueso de la literatura men-
cionada da por sentado la conformacin de un diagnstico econmico, y a partir de all exa-
mina la dinmica y los condicionantes polticos de los programas de ajuste; de este modo, se
le otorg un espacio reducido al examen de la elaboracin y de las reelaboraciones del diag-
nstico mismo y a la configuracin simblica de los alegatos polticos capaces de movilizar u
obstaculizar los recursos de poder necesarios para llevar adelante las reformas. En segundo
trmino, muchos de esos trabajos han reiterado un viejo lugar comn, hoy desestimado por el
anlisis de polticas pblicas, en el sentido de suponer una distincin fuerte entre el estable-
cimiento de objetivos polticos y la elaboracin tcnica de los planes y programas econmicos,
quiz repitiendo sin querer la antigua distincin entre poltica y administracin.
Por el contrario, el examen detenido de la evolucin de las polticas econmicas en Amrica
Latina de la ltima dcada y media ha documentado la existencia de diferentes y cambiantes
diagnsticos econmicos, y con ello ha comenzado a impugnar cualquier trivializacin de una
receta econmica predeterminada. Asimismo, hoy por hoy parece claro que no es posible esta-
blecer ninguna distincin tajante entre cuestiones tcnicas y cuestiones polticas en el proceso
de elaboracin de polticas pblicas. De este modo, un examen riguroso de los procesos de refor-
ma econmica debe esclarecer los diferentes cursos de polticas propuestos, algunos de los cua-
les se tomaron y otros no, sopesar los argumentos en pugna en el marco de cambiantes dinmi-
cas de inters, y evaluar el papel de algunos actores o grupos que impulsaron diferentes solucio-
nes tcnicas a problemas econmicos puntuales. En ese marco de preocupaciones, resulta poco
auspicioso preguntarse por los intereses que en ltima instancia se movan por debajo de las
alternativas tcnicas, y que en definitiva explicaran que se haya adoptado una medida econ-
mica y no otra.
Los estudios sobre la dinmica institucional de los saberes especializados han comenzado
a poner de manifiesto que en el proceso de elaboracin de polticas pblicas en las socie-
dades complejas toda cuestin tcnica importante conlleva constitutivamente unida a ella
cuestiones de poltica; y parejamente, cualquier cuestin poltica relevante o donde con-
verjan intereses de alguna entidad implica la resolucin de importantes cuestiones tcni-
cas. De este modo, cuestiones tcnicas y cuestiones polticas son como dos puntas de un
mismo ovillo, Se puede entrar al ovillo por una punta o por la otra; se puede, tambin, esti-
pular de manera ms menos pragmtica una zona de demarcacin siempre arbitraria por
cierto entre ambos extremos del hilo, pero en todo caso, las dos puntas estn indisoluble-
mente unidas, y en el medio est siempre un complicado entramado de ideas e intereses,
creencias tcnicas y evaluaciones polticas, que el anlisis tiene que tratar de desentraar.
Como lo sealara muchos aos atrs Hayek, revisando una vez ms la tan trasegada cues-
tin de fines supuestamente polticos y medios tcnicos supuestamente neutrales
14,
... los fines de un plan econmico, o de cualquiera de sus partes, no pueden definirse
separados del plan particular. Pertenece a la esencia del problema que la confeccin de un
plan econmico envuelve la eleccin entre fines en conflicto o competitivos: las diferentes
396
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
necesidades de las diferentes personas. Pero cules fines, de los que estn en conflicto, debe-
rn sacrificarse si deseamos obtener otros, o, en resumen, cules son las alternativas entre las
que hemos de elegir, slo pueden saberlo quienes conozcan todos los hechos; y slo ellos, los
tcnicos, estn en situacin de decidir a cules de los diferentes fines ha de darse preferencia.
Es inevitable que ellos impongan su escala de preferencias a la comunidad para la que plani-
fican (von Hayek, 1989: 79).
Las redes de expertise, antes y ahora
En lneas generales, el patrn de reclutamiento de economistas profesionales a los
gobiernos latinoamericanos sobre todo al nivel de lo que hoy llamaramos la gerencia
media ha seguido cauces similares a los observados en los pases centrales, tal como fuera
constatado en los ya citados trabajos pioneros de Merton y Coser. De acuerdo con esto, a
partir de la segunda posguerra se observa una sistemtica incorporacin de especialistas y
tcnicos salidos de las universidades a diferentes estratos de la burocracia pblica; fenme-
no vinculado tanto a la mayor complejizacin y diferenciacin de las estructuras burocrti-
cas, que demandaban nuevos y ms capacitados profesionales, como a la mayor y mejor
oferta acadmica y profesional de las universidades, en particular en lo que se refiere a las
ciencias sociales. En este sentido, la incorporacin de especialistas y tcnicos al seno de la
burocracia estatal constituye una tendencia de largo plazo. Pero cuando comparamos esas
experiencias con las registradas a lo largo de la dcada de los 80, encontramos algunas dife-
rencias dignas de mencin.
En primer lugar, sobre un horizonte de creciente profesionalizacin de los cuadros econ-
micos que se han venido incorporando a la funcin pblica, se destaca una significativa auto-
noma relativa del entramado institucional formado por las fundaciones, centros de investiga-
cin, tanques de pensamiento y consultoras especializadas que elaboran sus diagnsticos y
recomendaciones de polticas. Contrariamente a ciertos enfoques reduccionistas, es muy difcil
sostener una causalidad lineal que va de los intereses de los actores empresarios u organis-
mos multilaterales, por caso a las decisiones de polticas pblicas, y lo que ms bien encon-
tramos es la mediacin de estos circuitos de expertise que mientras contribuyen a configurar
esos propios intereses, tambin inciden sobre las polticas estatales a fin de disciplinar a los
agentes econmicos y al propio Estado de acuerdo con patrones de anlisis y evaluacin deri-
vados de modelos y teoras econmicas. Dicho grficamente, estos analistas simblicos, y sus
organizaciones, estn lejos de ser intelectuales orgnicos en ningn sentido reconocible de la
palabra.
En segundo lugar, resalta tambin el carcter semipblico o semiprivado de estas organi-
zaciones, generalmente constituidas como entidades civiles sin fines de lucro, y sostenidas por
una amplia gama de fuentes de financiamiento, que incluye a empresas con intereses econ-
micos diferenciales, fundaciones internacionales, y hasta el propio Estado nacional, que les
encarga trabajos de consultora o asesoramiento. Este tipo de insercin social distingue a estas
redes de expertos de otras configuraciones institucionales similares habidas en el pasado; as,
se distinguen de los casos de asesora externa que el gobierno norteamericano ejerciera en las
dcadas del 30 al 40 tales como las misiones Niemeyer o Karnerer; de los estudios y ase-
397
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
soramientos ofrecidos por organismos del sistema de Naciones Unidas, tales como las cola-
boraciones del personal tcnico de Cepal, especialmente relevante entre mediados de los
aos 50 y mediados de los 60; y tampoco debe confundirse con los esquemas de condicio-
nalidad ejercida por el Banco Mundial o incluso del propio FMI, ligados a los prstamos
para reformas estructurales que comenzaron a tener especial relevancia desde mediados de
la dcada de 1980. Asimismo, el carcter no gubernamental de buena parte de estas organi-
zaciones las separa de los contingentes de tcnicos y economistas profesionales que elabo-
ran polticas desde el interior de las agencias estatales, tal como fue especialmente destaca-
do durante el perodo desarrollista
15
.
En tercer lugar, y no por ello menos importante, se destaca el hecho de que de manera
creciente la gestin directa de los asuntos econmicos en Amrica Latina ha sido encomen-
dada a tcnicos sin credenciales partidarias, pero con reconocidas antecedentes profesionales.
Si en experiencias gubernamentales anteriores era usual que los economistas profesionales se
incorporaran a funciones de asesoramiento, o en el mejor de los casos de gerencia media den-
tro del sector pblico, en los ltimos aos se observa un avance de los tcnicos apartidarios
a los ms altos rangos de la toma de decisiones, e incluso se hace de esas credenciales un signo
valorado polticamente como positivo. De hecho, este avance de los economistas apartidarios,
vinculados en primera instancia a un conjunto reducido de redes de expertise, que acceden a
los ms altos niveles de decisin de la poltica econmica se pone de manifiesto al examinar
diversas experiencias latinoamericanas
16
.
En el caso de la Argentina, por ejemplo, de los 13 ministros de Economa que hubo entre
1976 y 1996, solamente tres fueron economistas partidarios, dos de los cuales estuvieron en
funciones escaso tiempo, en el medio de turbulentos perodos de transicin entre dos admi-
nistraciones polticas
17
.
Los nuevos articuladores de hegemona?
En base a las consideraciones anteriores parece claro que estos tecnopolticos vienen
cumpliendo, dentro de las elites dirigentes, una importante funcin de amalgama, de pro-
duccin de visiones y creencias congruentes, y ms especficamente, de alegatos de polti-
cas pblicas que contribuyen a la formacin de un conjunto de consensos bsicos que apa-
rece en el centro de todo paradigma de gobernabilidad hegemnico. De manera ms con-
creta, la enredada trama institucional conformada por consultoras econmicas especializa-
das, centros de investigacin, tanques de pensamiento y fundaciones polticas han comen-
zado a constituir desde hace un tiempo a esta parte una dimensin fundamental e ineludi-
ble del proceso de elaboracin de polticas pblicas. En esos nuevos espacios instituciona-
les se traman vinculaciones entre polticos, empresarios, acadmicos, consultores, funciona-
rios de organismos multilaterales e inversores externos, y se producen y hacen circular ideas
e informaciones, indicadores de coyuntura y encuestas de opinin, anlisis polticos y pro-
yectos de ley, estudios de factibilidad y tarjetas ejecutivas en los que se trata de persuadir
al Prncipe de turno de la necesidad de tomar un determinado rumbo de accin, se resume
el sentido de una poltica, se argumenta en favor de urja resolucin ministerial, o se alega
por un cambio en un rgimen impositivo. Los destinatarios de esas ideas son los tomado-
398
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
res de decisiones que conforman las elites gobernantes del pas, pero quienes producen
esas ideas y saberes expertos, los analistas simblicos en el lenguaje computadorizado de
Reich o la elite letrada en el reposado lenguaje decimonnico de Juan Bautista Alberdi,
son ellos mismos y por derecho propio parte sustantiva y fundamental de una nueva elite
dirigente que desde los albores de las recuperaciones democrticas se han venido abriendo
paso en la pirmide del poder.
Por diversos mecanismos desde la formacin acadmica comn en universidades de pres-
tigio hasta la dependencia profesional y econmica de redes institucionales (separadas de las
filiaciones partidarias orgnicas) este circuito del expertise tiende a generar una visin anlo-
ga de los problemas y las soluciones polticas disponibles; contribuye asimismo a relativizar el
desacuerdo y a evitar las posiciones cerradas en virtud de polarizaciones ideolgicas; y favo-
rece al apelar al expediente dogmtico del saber especializado la reduccin de la compleji-
dad de posibles soluciones polticas alternativas fincadas en el principio de la soberana popu-
lar. En definitiva, la gran mayora de los analistas simblicos ligados al proceso de elabora-
cin de polticas operan como catalizadores del consenso, o, si se prefiere usar otros trminos,
como formadores de hegemona, y en ltima instancia como soportes sustantivos de la gober-
nabilidad democrtica de una sociedad. Como una especie de partido transversal recorren
diferentes formaciones polticas, y ms all de los cambios producidos por las elecciones, las
orientaciones bsicas de las polticas estratgicas se mantienen.
Poltica de expertos o poltica democrtica?
Nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII, de la economa poltica y de la filo-
sofa utilitarista, la democracia decimonnica crey siempre que las unidades ltimas de la
sociedad poltica eran los individuos (formalmente) libres e iguales, y que entre stos y el
Estado ningn grupo, clase, etnia o corporacin poda sobreponerse. No sin un dejo nostlgi-
co, Bobbio ha llamado a esta lejana ilusin la incumplida promesa de la sociedad poltica de
los individuos, o ms precisamente, la promesa del gobierno de los ciudadanos. En tal sentido,
la realidad de las democracias existentes nos muestra que cada vez ms los grupos, las asocia-
ciones o las corporaciones organizadas tienen una presencia mayor que la de los ciudadanos.
Como lo ha reconocido Bobbio al examinar con sano realismo la dinmica de las sociedades
complejas, no son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida poltica en una
sociedad democrtica.
Esta constatacin ha dado lugar a dos tipos de preocupaciones bastantes distintas. Por un
lado, nos encontramos con la crtica progresista que seala la distorsin que los grupos tec-
nocrticos introducen en el proceso de deliberacin democrtica, tergiversando las preferen-
cias populares con base en la calculabilidad tcnica de las restricciones y las factibilidades. Por
otro lado, nos enfrentamos a la preocupacin ms conservadora que pone de manifiesto la
brecha abierta entre la sobresimplificacin del debate poltico y ciudadano en torno a cues-
tiones de alta complejidad vis vis la necesaria sobrecomplejizacin del debate al interior de
las redes de expertise. Sea cual fuere la posicin que se tome en definitiva, esta doble brecha,
de ida y vuelta, entre los intereses ciudadanos y el tipo de intervencin que se acostumbra a
llamar tecnocrtica es una realidad que lleg para quedarse. Como consuelo final, a quienes
399
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
estn interesados en la dinmica poltica de las polticas pblicas tal vez no nos quede ms
remedio que reconocer, con Giandomenico Majone, que
... todas las batallas de reforma social se han combatido entre los conservadores, que exa-
geran los lmites de lo posible en las polticas pblicas, y los progresistas, que los desestiman.
Ayudar a los decisores y a la opinin pblica a que eviten tanto la exageracin como la subes-
timacin precipitada de los lmites es una de las contribuciones ms tiles del anlisis (polti-
co) a la deliberacin pblica.
Que as sea.
Notas
*
Publicado en Nueva Sociedad Nro. 152 Noviembre-Diciembre 1997, Caracas, pp. 54-67
1
Cf. Platn: Laques, 184 d.
2
Carta VII, 328 c..3
3
Cf. las posiciones de Reinhard Koselleck, Sheldon Wolin y Hannah Arendt a partir del anlisis de Nora Rabotnikof:
Max Weber: el sentido de la ciencia y la tarea de los intelectuales en Laura Baca Olamendi e Isidro H. Cisneros: Los
intelectuales y los dilemas polticos en el siglo XX, Triana Editores / Flacso, Mxico, 1997.
4
nfasis mo.
5
Un trabajo clsico sobre las issue networks es el de Hugh Heclo, Las redes de asuntos y el poder ejecutivo (1978)
en Luis F. Aguilar Villanueva: Problemas pblicos y agenda de gobierno, Porra, Mxico, 1992, tomo 2 de la Antologa
de Polticas Pblicas, pp. 257-284. Sobre la declinacin del intelectual generalista puede consultarse Daniel Bell Las
guerras culturales en USA (1965-1990) en Claves de Razn Prctica N 32/33, 5-6/1993.
6
Analistas simblicos es una expresin acuada por Robert B. Reich, que hace referencia a las actividades de nego-
ciacin estratgica, identificacin y resolucin de problemas y que abarca a todos aquellos que identifican, resuel-
ven y manejan problemas mediante la manipulacin de smbolos (economistas, tcnicos, investigadores cientficos,
juristas, etc.); cf, R. Reich: The Work of Nations, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1991 (esp. cap. 14). Ms recientemente,
Richard Feinberg y John Williamson han popularizado el trmino de tecnopolticos technopols (que ha sido reco-
gido tambin por Jorge Domnguez (ed.): Technopols. Freeing Politics and Markets in Latin America in the 1990s, Penn
State Press, 1997), para referirse al grupo de tcnicos/polticos que llevaron adelante las tareas de la reforma econ-
mica. En buena medida, podra decirse que los tecnopolticos son un subconjunto especfico dentro del mundo ms
amplio formado por los analistas simblicos o los intelectuales-expertos.
7
Un tratamiento detallado de estos asuntos con referencia a un caso particular los he desarrollado en De cmo las ideas
tienen consecuencias. Analistas simblicos y usinas de pensamiento en la elaboracin de la poltica econmica argen-
tina (1983-1995), tesis de doctorado, Flacso-Mxico, 1997.
8
Sin la pretensin de ser exhaustivo, podramos hablar de cinco vertientes de investigacin dentro de este remozado
regreso de las ideas. En primer lugar, desde una perspectiva Estadocntrica, se destacan trabajos como los de
Margaret Weir y Theda Skocpol: Las estructuras del Estado: una respuesta keynesiana a la Gran Depresin (1985)
en Zona Abierta 63/64, 1993. En segundo trmino, desde el extremo opuesto de las versiones socio-cntricas, nos
encontramos con los anlisis de Peter Gourevitch: Polticas estratgicas en tiempos difciles. Respuestas comparativas
a las crisis econmicas internacionales (1986), FCE, Mxico, 1993. Una tercera variante la ofrecen las distintas contri-
buciones de los autores que podemos llamar neoinstitucionalistas, tales como Kathryn Sikkink, Judith Goldstein,
400
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Robert 0. Keohane o Jeff Checkel, entre los que destacara el sugerente libro de Peter A. Hall (ed.): The Political Power
of Economic Ideas.Keynesianism across Nations, Princeton University Press, Nueva Jersey, 1989. En cuarto lugar, pode-
mos incluir a los animadores del giro argumentativo en el estudio de las polticas pblicas, tal el caso de John W.
Kingdon en su artculo Agendas, Ideas, and Policy Changes en Lawrende Dodd y Calvin Jillson (eds.): New
Perspectives on American Politics, Congressional Quarterly, Washington, 1994. Finalmente, una variacin de lo ante-
rior se encontrar en los estudiosos de las llamadas comunidades epistmicas como Peter M. Haas (ed.): Knowledge,
Power, and International Policy Coordination en International Organization, 46/1, invierno 1992.
9
Tal es la definicin clsica de Seymour Martin Lipset en El Hombre Poltico. Las bases sociales de la poltica (1960),
Eudeba, Buenos Aires, 1977, cap. X, p. 298. Lipset realiza una distincin funcional que tuvo larga heredad; es la que
distingue entre los intelectuales creadores de bienes simblicos en general, artistas, filsofos, escritores, etc., aque-
llos que son distribuidores de esos bienes como los maestros, crticos de arte, periodistas, etc.; y los que aplican
la cultura como parte de sus tareas profesionales mdicos, abogados, ingenieros, etc.
10
La cita de Brunner es de J.J. Brunner y Guillermo Sunkel: Conocimiento, sociedad y poltica, Flacso, Santiago, 1993, p.
15. Este libro forma parte de una serie de trabajos que recogen los resultados del Programa sobre utilizacin del cono-
cimiento producido por la investigacin social, llevado a cabo en Flacso-Chile entre 1989-1991.
11
nfasis mo.
12
Este punto es especialmente sealado por Smith, 1989: pp. 175-194.
13
Michel Camdessus, Washington DC, 6/1989 (cit. en John Williarnson: The Progress of Policy Reform in Latin America,
Institute for international Economics N 28, 1/1990, Washington DC, p. 1 (parntesis mo).
14
Una discusin que desde otra perspectiva ha sido un leit motiv de la Teora Crtica frankfurtiana.
15
Un anlisis que destaca la naturaleza no gubernamental, independiente, o de pertenencia al as llamado tercer sector
de la sociedad, de estas organizaciones dedicadas a la investigacin, y en casos ms especficos, al anlisis y elabora-
cin de propuestas de polticas, se encontrar en Daniel C. Levy: Building the Third Sector. Latin Americas Private
Research Centers and Nonprotit Development, University of Pittsburgh Press, 1996.
16
Este fenmeno ha sido destacado para el caso chileno en el sugerente trabajo de John Markoff y Vernica Montecinos:
El irresistible ascenso de los economistas en Desarrollo Econmico 34/133, Buenos Aires, 4-6/1994. Para el caso mexi-
cano puede consultarse el trabajo de Martn Puchet Anyul: La economa durante los 80: notas para un debate sobre
sus cambios analticos y profesionales en Desarrollo Econmico 33/129, 4-6/1993.
17
Los ministros sin adscripcin partidaria definitoria para ocupar el cargo fueron: Jos Alfredo Martnez de Hoz, Lorenzo
Sigaut, Roberto Alemann, Jos Mara Dagnino Pastore, Jorge Weribe, Juan Sourrouille, Miguel Roig, Nstor Rapanelli,
Domingo Cavallo y Roque Fernndez (actual). De los tres ministros de Economa radicales, Bernardo Grinspun dur
un ao en su cargo; los otros dos tuvieron un mandato efmero: Juan Carlos Pugliese, quien ya haba ocupado la car-
tera en la gestin de Arturo Illia (1963-1966), estuvo 51 das a cargo en 1989; Alfonsn.
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402
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Una Nueva Gestin Pblica
para Amrica Latina*
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIN
PARA EL DESARROLLO (CLAD)
MESA DIRECTIVA DEL CLAD
Mariano Rajoy (Presidente)
Ricardo Combellas (Primer Vice-Presidente)
Norman Caldera Cardenal (Segundo Vice-Presidente)
Raymundo Amaro Guzman (Tercer Vice-Presidente)
Jos Alberto Bonifacio (Secretario General)
CONSEJO CIENTIFICO DEL CLAD
Luiz Carlos Bresser Pereira (Presidente)
Leonardo Garnier Rmolo
Oscar Oszlak
Joan Prats i Catal
Adam Przeworski
Enrique Alvarez Conde
Nuria Cunill Grau
Este documento fue preparado por el Consejo Cientfico del CLAD y aprobado en su sesin
del da 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD, el que est compuesto por
las mximas autoridades gubernamentales responsables de la modernizacin de la
Administracin Pblica y de la reforma del Estado de los 25 pases miembros.
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Introduccin
La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda poltica mundial. El
origen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los pases des-
arrollados en la postguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el capita-
lismo, entr en crisis hacia fines de la dcada de 1970. En un primer momento, la respuesta a
la crisis fue la neoliberal-conservadora. Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado, res-
tablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los pases en crisis, se aprove-
ch la oportunidad para proponer simplemente la reduccin del tamao del Estado y el pre-
dominio total del mercado. La propuesta, sin embargo, tena poco sentido desde el punto de
vista econmico y poltico. En efecto, despus de algn tiempo se constat que la solucin no
estara en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstruccin.
Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad post-indus-
trial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos
econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la
competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una terce-
ra va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin
estatal.
La construccin de un nuevo tipo de Estado es tambin el gran tema para la Amrica Latina.
Pero ms all de la existencia de un contexto global de reformas, se presentan importantes
peculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situacin ini-
cial de la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo
desarrollado. No slo estos pases entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al
agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo de sustitucin de importa-
ciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico en casi todo el conti-
nente. La no resolucin de estos problemas estructurales determin que la dcada de 1980
estuviese marcada, para la mayora de las naciones latinoamericanas, por el estancamiento y
por altas tasas de inflacin.
Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas prioriz la dimensin
financiera de la crisis del Estado. As, las reformas orientadas hacia el mercado, sobre todo
la apertura comercial y el ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en los aos
80. En la bsqueda de la estabilizacin de la economa ante el peligro hiperinflacionario
estuvo, en la mayor parte de los casos, el xito ms importante de esta primera ronda de
reformas.
Un balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo lti-
mo era disminuir el tamao del Estado, no resolvi una serie de problemas bsicos de los pa-
ses latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendo una segunda generacin de refor-
mas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnstico actual afirma que el Estado
contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de
cualquier pas, an cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el
patrn nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina, y al modelo social-
burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
En el proceso de reconstruccin del Estado latinoamericano, el mayor desafo est en com-
patibilizar las tendencias mundiales de cambio con las especificidades de la regin. En lo que
se refiere a los cambios estructurales con impacto mundial, Amrica Latina tiene, ante todo,
que prepararse para enfrentar la competencia econmica internacional que trajo consigo la glo-
balizacin. En este caso, el Estado debe modificar sus antiguas polticas proteccionistas, susti-
tuyndolas por medidas que induzcan a las empresas a ser ms competitivas en el nuevo
ambiente econmico mundial. Para alcanzar esta meta, es preciso contar con un slido proyec-
to para el sector del comercio exterior, con miras a aumentar la participacin de los pases en
el flujo de comercio mundial; asimismo, los recursos pblicos y privados deben ser canaliza-
dos estratgicamente para programas en las reas de educacin y de ciencia y tecnologa.
El cambio del papel del Estado en los sectores econmicos y sociales es otra tendencia
estructural. La actuacin del Estado debe orientarse primordialmente hacia el rea social, ase-
gurando la universalidad de los servicios de salud y educacin, y hacia la creacin de instru-
mentos que ayuden a promover el desarrollo econmico, garantizando las condiciones macro-
econmicas favorables a la inversin privada y al aumento de la competitividad sistmica del
pas, mediante polticas slidas en los sectores de ciencia y tecnologa y del comercio exterior.
La gran modificacin del papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que concier-
ne a la forma de intervencin, en el plano econmico y en el plano poltico.
En este sentido, en trminos econmicos, en lugar de una intervencin directa como pro-
ductor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulacin. Las privatizaciones
y la creacin de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe
desarrollar su capacidad estratgica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a
efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas (Porter,
1990). Se destaca que el Estado tambin debe actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo
y la elevacin de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos
naturales, al incremento de la base tecnolgica y a la distribucin de la renta, escapando as
del crculo vicioso del crecimiento empobrecedor que caracteriz a Amrica Latina en el
pasado.
En el rea social, el camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y finan-
ciador de las polticas pblicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad
catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer
Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios pblicos, principal-
mente los de salud y educacin bsica. Pero debe hacerse un primer llamado de atencin para
el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervencin estatal directa, en caso
de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mnimas para compartir las actividades
con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los servi-
cios podrn ser suministrados por ms de un proveedor y/o por entidades pblicas no estata-
les, de aquellas situaciones en las que el aparato estatal ser el nico capaz de garantizar la
uniformidad y la realizacin sin interrupciones de las polticas pblicas.
Estos cambios estructurales, entre otros, slo pueden ser viabilizados en Amrica Latina en
el caso de que los proyectos de reformulacin estatal tomen en consideracin tres grandes pro-
blemas especficos de la regin, a saber: la consolidacin de la democracia, la necesidad de
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
retomar el crecimiento econmico, y la reduccin de la desigualdad social. Son estas tres espe-
cificidades que, en gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del Estado en
Amrica Latina, para constituir una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera
y tecnocrtica.
La redemocratizacin es un aspecto importante para la reforma del Estado en Amrica
Latina, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas
dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modifica-
ciones profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos, algu-
nos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plan-
tea cuando se pasa de la primera generacin de reformas, realizada por un pequeo grupo de
tcnicos y burcratas aislados dentro del Estado, a la siguiente generacin, en la cual es fun-
damental la concrecin de coaliciones democrticas que sustenten el proceso de reforma del
Estado.
La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin
del ciclo autoritario, pero que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia.
El hecho es que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos
dbiles, clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante, las lecciones
con respecto al significado nefasto de los regmenes dictatoriales en las naciones latinoameri-
canas fortalecen la idea de que no basta con la aprobacin de las reformas del Estado; es pre-
ciso realizarlas en un contexto democrtico, perfeccionando o creando nuevas instituciones
polticas.
Es muy cierto que est teniendo lugar un enorme crecimiento de las demandas democrti-
cas de la poblacin, lo que puede ser visto claramente en el proceso de descentralizacin pol-
tica que alcanz a diversos pases latinoamericanos. El Informe del Banco Mundial de 1997
revela que en la actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales en la regin eligen
sus dirigentes, contra menos de tres mil hacia fines de los aos 1970 (World Development
Report, 1997: 112). Pese a esto, es preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamien-
to entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de accountability (responsabilizacin)
de parte del sistema. Por esta va, se procura capacitar a los ciudadanos para controlar las acti-
vidades pblicas, pudiendo hacerlas, simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad.
Adems de la democratizacin, la reforma del Estado en Amrica Latina se ve afectada por
las cuestiones relativas al desarrollo econmico y a la desigualdad social. Es preciso que el apa-
rato estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo econmico sustentable como
que garantice los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y las
graves desigualdades sociales existentes en la regin. En relacin con este ltimo punto, basta
recordar que uno de cada tres latinoamericanos vive en situacin de pobreza, y que en quin-
ce de los diecisiete pases de Amrica Latina existe un nivel de desigualdad mayor que el que
se podra esperar de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado por esas naciones
(Londoo, 1996: 3).
Al no resolver estos problemas especficos de Amrica Latina, el actual proyecto de reforma
del Estado tiende, en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas realizadas hasta
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
el momento han resuelto slo la cuestin de la estabilizacin econmica, en tanto que el des-
arrollo no se retom con firmeza, la concentracin de la renta no se revirti y todava no se
ha consolidado la democracia.
En este marco, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
cuya misin es la de colaborar con la difusin y el debate de las ideas y las prcticas sobre la
reforma del Estado, en particular de la Administracin Pblica, tiene un papel estratgico que
cumplir: promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque la Reforma
Gerencial de la Administracin, que viene teniendo lugar en un nmero cada vez mayor de
pases, es la que ofrece las mejores respuestas a los desafos econmicos, sociales y polticos
que se presentan en Amrica Latina.
1.- Reconstruyendo el Estado y recuperando su capacidad de gestin
La reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases lati-
noamericanos enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del des-
arrollo econmico y de la distribucin de la riqueza. En este contexto, la implementacin de
la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del
Estado, as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico.
La Reforma Gerencial est teniendo lugar en la administracin pblica de varios pases,
como lo muestran distintos estudios comparativos
1
. Sin embargo, a pesar de las caractersticas
comunes de las experiencias de reforma, no hay un sentido unvoco, un nico paradigma orga-
nizacional que gue a todas las naciones
2
. En consecuencia, en este documento se intentar
definir la Reforma Gerencial que ms se adapta a la realidad y a las necesidades de los pases
latinoamericanos.
El modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas
en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin,
flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentan-
do la autonoma de decisin de los gerentes -de ah el nombre de gerencial. Con estos cam-
bios, se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la respon-
sabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este
nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que
acontecen en la economa y en la sociedad contemporneas.
Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial debe indefecti-
blemente adecuarse al contexto poltico democrtico en el cual se encuentra inserto el sector
pblico. La especificidad de la organizacin gubernamental se deriva, en primer trmino, de la
motivacin que la gua: en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los gestores pbli-
cos deben actuar de conformidad con el inters pblico. Ciertamente, los polticos tambin se
orientan por el deseo de ser reelectos y los burcratas pueden ser capturados por los intere-
ses econmicos. Pero es la necesidad de tener que pasar por el escrutinio democrtico lo que
hace a la accin de polticos y burcratas pasible de control pblico. Este control puede estar
presente en los arreglos de la democracia representativa, en los mecanismos de la democracia
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directa o, como ha sucedido ms recientemente, en la participacin de los ciudadanos en la
evaluacin de las polticas pblicas, formas tpicas del modelo gerencial. Este tipo de control
democrtico no tiene similares en las organizaciones privadas.
En el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector pblico y el sector pri-
vado. En el sector privado, el nmero de participantes es restringido, y la capacidad para tomar
decisiones ms rpidas es mayor. El gobierno, por su parte, toma sus decisiones de acuerdo
con procedimientos democrticos, que involucran un nmero mayor de actores y una mayor
demora en el proceso decisorio, sobre todo porque tal sistema presupone el control mutuo
entre los poderes y la fiscalizacin de la oposicin. Finalmente, la legitimidad de una empre-
sa resulta de su supervivencia en la competencia en el mercado, en tanto que los gobiernos se
legitiman por la va democrtica.
En suma, como bien ha sido afirmado, el gobierno no puede ser una empresa, pero s
puede tornarse ms empresarial (Caiden, 1991: 88), vale decir que puede ser ms gil y flexi-
ble ante los gigantescos cambios ambientales que afectan a todas las organizaciones.
En los pases en los que viene siendo llevada a cabo, la Reforma Gerencial presupone, com-
pleta y modifica la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma burocrtica weberia-
na, que instaur un servicio pblico profesional y meritocrtico, condicin esencial para que
la administracin pblica gerencial sustituya a la administracin pblica burocrtica. Y en este
punto se encuentra la especificidad y el desafo de Amrica Latina: ningn pas de la regin
complet la construccin del modelo burocrtico weberiano en los moldes de las naciones des-
arrolladas, a pesar de haber tenido lugar la implantacin de importantes ncleos de excelen-
cia y de reglas de mrito en el servicio pblico en varios casos latinoamericanos. Estos espa-
cios de administracin pblica burocrtica convivieron con la persistencia del patrimonialismo
en varios sectores y con la designacin de los cargos superiores del escalafn a travs de prc-
ticas clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabiliz la profesionalizacin de la alta
burocracia. Por esta razn, concretar la Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina es un
desafo significativamente ms grande que concretarla en Europa o en los Estados Unidos.
Ante este desafo, existe una corriente de opinin que piensa que slo es posible implantar
la Reforma Gerencial del Estado luego de haber recorrido todas las fases del modelo burocr-
tico weberiano. Es, realmente, una visin secuencial de la administracin pblica. El CLAD for-
mula dos objeciones a este punto de vista. En primer lugar, no ha habido un camino nico ni
una frmula institucional homognea, que los pases desarrollados hubiesen adoptado para lle-
gar a la administracin burocrtica. Un estudio clsico muestra, por ejemplo, cmo los Estados
Unidos, Japn, Gran Bretaa y Francia construyeron sus modelos burocrticos weberianos en
formas bastante diferenciadas (Silberman, 1993). As, no existe una receta para alcanzar la pro-
fesionalizacin del servicio pblico, que al no ser cumplida en todas sus etapas pudiera impli-
car el fracaso del modelo.
Esta visin secuencial o evolucionista de la administracin pblica comete otra equivoca-
cin, al no percibir los problemas generados por el paradigma organizacional presente en el
modelo burocrtico weberiano, as como tampoco sus insuficiencias ante la realidad actual.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
En primer lugar, la administracin pblica burocrtica no dio cuenta del problema de la
eficiencia. Como resultado de la disminucin de los recursos a disposicin de los gobiernos,
se torn fundamental aumentar la eficiencia administrativa. Esta cuestin es todava ms
importante en Amrica Latina, donde el Estado es ms pobre, la sociedad es ms desigual y
donde, por lo tanto, es imprescindible la optimizacin de los recursos utilizados en las pol-
ticas sociales.
La administracin pblica burocrtica, adems, se transform en un modelo organizacional
auto-referido. Si el modelo burocrtico weberiano fue un instrumento fundamental para impul-
sar y garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondas democrticas modernas, en 1870
y luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de la dcada de 1970 este modelo ya
no poda responder a las nuevas demandas de democratizacin del servicio pblico, especial-
mente las que surgieron en el nivel local. La administracin pblica se orientaba entonces por
reglas y normas pretendidamente universales, y no de acuerdo con las expectativas de los ciu-
dadanos. Por su parte, esta estructura burocrtica auto-referida se torn ms rgida, perdiendo
la capacidad de acompaar las profundas modificaciones ambientales que estaban acontecien-
do desde el inicio de la Tercera Revolucin Industrial.
En resumen, eficiencia, democratizacin del servicio pblico y flexibilizacin organizacio-
nal, son ingredientes bsicos para la modernizacin del sector pblico que el paradigma orga-
nizacional de la administracin pblica burocrtica no contempla. Ello no obstante, es vlido
destacar que la crtica en este caso se centra en el modelo organizacional burocrtico y no en
la idea de profesionalizacin del cuerpo de funcionarios, aspecto fundamental del modelo
burocrtico weberiano. La Reforma Gerencial tiene como fundamento la profesionalizacin de
la burocracia que ejerce funciones en el ncleo de actividades centrales del Estado, por lo que
presupone el aspecto meritocrtico propio del modelo weberiano. La propuesta del CLAD es
que, ante todo, se constituya un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal, capaz de for-
mular polticas pblicas y de ejercer actividades de regulacin y de control del suministro de
servicios pblicos. En este sector del Estado es fundamental la existencia de funcionarios pbli-
cos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias polticas, bien
remunerados y motivados. Esto es una condicin sine qua non para la implantacin del mode-
lo gerencial.
La Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina, por lo tanto, necesita inicialmente com-
pletar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una
burocracia profesional. Pero tambin necesita modificar el paradigma organizacional propio del
modelo weberiano, dado que ste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administra-
cin pblica contempornea. En este sentido, los cambios deben ser orientados:
a) por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms giles a los gobiernos;
b) por el montaje de una red de relaciones ms democrticas entre la prestacin de los
servicios pblicos y los ciudadanos-consumidores;
c) por la implantacin de un modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir
del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las polticas.
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De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencial del modelo burocrtico webe-
riano -la profesionalizacin- y modifica los dems, con el propsito de reconstruir el aparato esta-
tal para enfrentar los desafos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los especfica-
mente atinentes a los pases latinoamericanos. La Reforma Gerencial es una modificacin estruc-
tural del aparato del Estado. No puede ser confundida con la mera implementacin de nuevas
formas de gestin, como las de la calidad total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales
del sistema, de modo de transformar las reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los
administradores pblicos adoptar estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas.
La implantacin de una reforma institucional no implica, sin embargo, la creacin de un
extenso y detallado muestrario de reglas jurdicas. Esta ha sido la tradicin latinoamericana -en
verdad, iberoamericana- cuyos resultados han sido perversos, al crearse un Derecho
Administrativo extremadamente rgido que obstaculiza la flexibilizacin de la Administracin
Pblica, importante requisito de la Reforma Gerencial del Estado. Igualmente, el formalismo
administrativo vigente en Amrica Latina ha instaurado una polucin legal que puede signi-
ficar verdaderamente la primaca de la informalidad, es decir que el comportamiento burocr-
tico real no se corresponda con el universo jurdico establecido, favorecindose as el estable-
cimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada (Shepard e Valencia,
1996: 115).
El xito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depende, en pri-
mer trmino, de la formulacin de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos para
la actuacin de los actores, lo que, en suma, se constituira en un nuevo contrato entre los pol-
ticos, los funcionarios pblicos y la sociedad. Es preciso, adems, una aplicacin continua de
las reformas, monitorendolas y estableciendo, respecto a la burocracia, una nueva cultura
administrativa. De esta manera, la transformacin de las reglas y de la cultura administrativa
forman parte de un mismo proceso.
El CLAD asume que la reconstruccin de la administracin pblica a travs de la Reforma
Gerencial, llevar al mejoramiento de la gestin del Estado, entendida como la capacidad del
Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a
nivel poltico. Lo que parece obvio, en verdad no lo es: varios gobiernos de Amrica Latina
formularon proyectos correctos, pero no tuvieron -y continan sin tener- la capacidad para
implementarlos.
Para alcanzar una slida capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un Estado
saneado en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. Esta com-
petencia administrativa resultar de la buena implementacin del modelo gerencial, sustenta-
do por un ncleo estratgico formado por una lite burocrtica tcnicamente capaz y motiva-
da (Bresser Pereira, 1996: 44). Slo adquiriendo mayor capacidad de gobierno es que los apa-
ratos estatales podrn ayudar a ecuacionar las tres principales preocupaciones latinoamerica-
nas, que no est dems reiterar: la consolidacin de la democracia, el desarrollo econmico, y
el mejoramiento en la distribucin de la riqueza.
La Reforma Gerencial del Estado, adems, acta directamente sobre una de estas grandes
preocupaciones latinoamericanas, como es la consolidacin de la democracia. El modelo
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
gerencial tiene un papel importante que desempear en el perfeccionamiento de la goberna-
bilidad democrtica, en la medida en que supone y procura profundizar los mecanismos demo-
crticos de responsabilizacin y transparencia de la administracin pblica. Para el CLAD, por
consiguiente, no se trata slo de crear un Estado ms efectivo y eficiente; es fundamental ins-
tituir un Estado verdaderamente democrtico en Amrica Latina
3
.
2.- Caractersticas y objetivos de la Reforma Gerencial
La Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la
eficiencia y la efectividad de la administracin pblica, adems de crear nuevas condiciones
que posibilitan una relacin ms democrtica entre el Estado y la sociedad. Las principales
caractersticas de este modelo administrativo son las siguientes:
a) La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma Gerencial.
Para ello, debe constituirse un ncleo estatal estratgico, fundamental para la formulacin,
supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica tcnicamente pre-
parada y motivada. Esta lite burocrtica tendr tambin que desarrollar capacidades de nego-
ciacin y de responsabilizacin ante el sistema poltico, lo que hace que se diferencie clara-
mente de la tecnocracia estructurada en los regmenes autoritarios latinoamericanos, que crea
en la superioridad de su saber y de su prctica en relacin con el comportamiento de la clase
poltica -calificado como oportunista e irracional desde el punto de vista tcnico. Ciertamente,
es preciso reducir el clientelismo y la politizacin de la alta burocracia presentes en Amrica
Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los funcionarios pblicos de la necesaria super-
visin democrtica de los polticos y de la sociedad.
La experiencia internacional en materia de reformas trae a colacin dos lecciones en lo
que concierne al papel poltico de la alta burocracia. La primera es que no se puede estable-
cer una separacin radical entre la tcnica por un lado y la poltica por otro. Por el contra-
rio, la complejizacin de las actividades estatales obliga a los polticos a pautar de alguna
manera sus estrategias en funcin de componentes tcnicos; la burocracia, a su vez, necesi-
ta ajustar su actuacin en funcin de criterios polticos, los cuales determinan las prioridades
escogidas en un rgimen democrtico. En este sentido, un estudio comparativo de siete pa-
ses (Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Suecia) mostr que
los altos funcionarios pblicos se estn convirtiendo en policymakers, vale decir, necesitan
aunar su conocimiento especializado con la responsabilidad poltica (Aberbach, Putnam &
Rockman, 1981).
Para que un patrn burocrtico de policymaker se consolide en Amrica Latina, es esencial
que exista una mayor estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin
desembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultados perversos pueden ser el recru-
decimiento del corporativismo defensor del statu quo, la falta de responsabilizacin ante los
ciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.
La segunda leccin es que el apoyo y la movilizacin de la alta burocracia constituyen pie-
zas claves en el proceso de Reforma Gerencial del Estado. El CLAD cree firmemente en el papel
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
fundamental de esta burocracia, no slo en el inicio de los cambios, sino y sobre todo, en una
actuacin continua para transformar las actuales estructuras de la administracin pblica lati-
noamericana. Por esta razn, propone la organizacin de la alta burocracia en carreras o cuer-
pos de Estado, dotndola de mayor autonoma, aunque consciente de la necesidad de asumir
su responsabilidad poltica.
Es muy cierto que el grado de profesionalizacin de la administracin pblica no ser el
mismo para todo el funcionariado. De acuerdo con la tendencia mundial en materia de refor-
mas gerenciales, Amrica Latina no puede adoptar un patrn nico de rgimen jurdico o de
contratacin, tratando a los burcratas por igual en trminos de derechos y deberes, inclusive
porque parte de las actividades pblicas podr ser realizada por profesionales que no necesa-
riamente sern funcionarios pblicos. Determinadas tareas auxiliares o de apoyo al ncleo duro
del Estado sern por lo general tercerizadas, desde las ms sencillas, como la limpieza, hasta
las ms complejas, como los servicios de informtica. Pese a esto, cabe tener una poltica acti-
va para dignificar a todos aquellos que ejercen la funcin pblica, valorizndolos y exigiendo
a cambio la observancia de estrictos patrones ticos.
b) La administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser respon-
sabilizados democrticamente ante la sociedad. Esto tiene que ser as porque la profesionaliza-
cin de la burocracia no la hace totalmente inmune a la corrupcin, fenmeno mundial que
ha aumentado en demasa en Amrica Latina. En este punto, varios estudios comparativos, as
como el Informe del Banco Mundial de 1997 son unnimes: es preciso actuar directamente en
la relacin entre poltica y administracin, disminuyendo la politizacin de la maquinaria
gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones pblicas e invirtiendo en el fortale-
cimiento de los patrones salariales y ticos del funcionariado.
Al hacer que los administradores pblicos sean ms autnomos y asuman mayores respon-
sabilidades ante la sociedad, la Administracin Pblica Gerencial se constituye en un instru-
mento fundamental para la defensa del patrimonio pblico y de los principios republicanos.
c) Descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos es una tarea esencial en el cami-
no de la modernizacin gerencial del Estado latinoamericano. En primer lugar, las funcio-
nes que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y que antes estaban centra-
lizadas, deben ser descentralizadas. Esta medida procura no slo obtener ganancias en efi-
ciencia y efectividad, sino tambin aumentar la fiscalizacin y el control social de los ciu-
dadanos sobre las polticas pblicas. El CLAD opta normativamente por la descentralizacin,
pero formula algunas salvedades en cuanto a la adopcin de una perspectiva en la que el
proceso descentralizador pueda ser considerado siempre y en toda circunstancia, como el
nico modo de resolver los problemas de la administracin pblica. Esto, en primer lugar,
porque la relacin entre la centralizacin y la descentralizacin no es dicotmica, sino com-
plementaria. El Gobierno Central continuar desempeando un papel estratgico en cuan-
to a garantizar la equidad, sobre todo en pases con grandes desequilibrios socioeconmi-
cos regionales, financiando en parte el suministro de los servicios pblicos. La descentrali-
zacin realizada sin contrapartidas a los lugares ms pobres tiende a reproducir la desigual-
dad social existente, manteniendo as el patrn histrico de desarrollo perverso prevalecien-
te en el continente latinoamericano.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Por otra parte, en naciones sin tradicin administrativa local, el proceso de descentralizacin
deber ser acompaado, inicialmente, de un apoyo tcnico proveniente del Gobierno Central.
Si en la mayora de los pases de la regin la construccin de una burocracia nacional ya se ha
completado en una u otra forma, en el mbito subnacional todava queda mucho por hacer.
Sin embargo, esta medida debe servir como estmulo para que, en los hechos, los gobiernos
locales asuman las polticas y lo hagan siguiendo los principios gerenciales, procurando evitar
el retorno al centralismo burocrtico caracterstico de la historia administrativa de la regin.
Asimismo, la Reforma Gerencial del Estado en el mbito subnacional ser ms exitosa en la
medida en que se adelanten las reformas poltico-institucionales, toda vez que la burocracia
local latinoamericana ha sido el locus privilegiado del patrimonialismo. De esta manera, el
potencial de democratizacin de las relaciones entre el Poder Pblico y los ciudadanos, con-
tenido en el modelo gerencial, slo podr ser plenamente realizado en el caso de que sean
modificadas las relaciones entre la clase poltica, la burocracia y la sociedad civil en el plano
local.
Cabe todava destacar que el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado carac-
terizado por la intensificacin de la competencia por recursos entre los niveles de gobierno, lo
que muchas veces ha redundado en relaciones intergubernamentales predatorias. Los principa-
les resultados de este proceso han sido el crecimiento del endeudamiento de los gobiernos sub-
nacionales de algunos pases de la regin, y la agudizacin de la guerra fiscal por inversiones,
ambos fenmenos con consecuencias deletreas para los gobiernos nacionales.
Como bien ha sido argumentado, ms importante que definir estrictamente lo que cada nivel
de gobierno debe hacer, es la necesidad de establecer mecanismos de cooperacin entre ellos
(Prudhomme, 1995: 218).
Por estas razones, el CLAD defiende decididamente la descentralizacin, con tal de que este
proceso se acompae del mantenimiento de tareas esenciales por parte de los Gobiernos
Centrales, de la vinculacin de las reformas gerenciales con la reforma poltico-institucional en
la esfera local, y de la creacin de incentivos de cooperacin entre los niveles de gobierno.
d) En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno Central,
la administracin debe basarse en la desconcentracin organizacional. Los organismos centra-
les deben delegar la ejecucin de las funciones hacia las agencias descentralizadas. El princi-
pio que orienta este cambio es el de que debe existir una separacin funcional entre las estruc-
turas responsables de la formulacin de polticas y las unidades descentralizadas y autnomas,
ejecutoras de los servicios, y de esta manera, orientar la administracin pblica a travs del
control de los resultados obtenidos por las agencias autnomas.
e) La Administracin Pblica Gerencial se orienta, bsicamente, por el control de los resul-
tados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se haca
en el modelo burocrtico weberiano
4
. En el caso latinoamericano, sin embargo, las normas y
procedimientos estatales tendrn que recibir todava una atencin especial, en razn de la fra-
gilidad histrica del Estado de Derecho. Ms que en Europa y en los Estados Unidos, la auto-
ridad estatal en nuestro continente debe garantizar la seguridad jurdica, la imparcialidad admi-
413
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
nistrativa y la responsabilizacin judicial de autoridades y funcionarios, condiciones esenciales
para establecer mercados eficientes y democratizar el espacio pblico
5
.
Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las nor-
mas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso
combinar estas lgicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas. En el
caso de la lgica gerencial, ella es fundamental en la organizacin interna de las agencias pbli-
cas -marcadas por el burocratismo- en la relacin entre ellas, y sobre todo, en la prestacin
de los servicios pblicos.
En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a la administra-
cin burocrtica a lo largo de este siglo y que ya no pueden dar ms cuenta de los problemas
actuales. Con el control a posteriori de los resultados, en primer lugar, la premisa orientadora
es la confianza limitada y no la desconfianza total en relacin a los funcionarios pblicos. El
antiguo modelo weberiano intentaba vigilar al milmetro las decisiones tomadas por la buro-
cracia, con el propsito de evitar la corrupcin y la ineficiencia administrativa. Pero los resul-
tados no siempre eran los deseados, como lo demostr Michel Crozier al estudiar, a comien-
zos de la dcada de 1960, la burocracia francesa (Crozier, 1967). En este trabajo se concluye
que cuanto ms reglamentaciones se creaban, ms el poder informal se haca cargo del sector
pblico, perdindose de hecho el control sobre el proceso decisorio, y tornando ms irracio-
nal el funcionamiento del sistema.
La administracin basada en el control a posteriori de los resultados, tambin obliga a la
organizacin a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no
como procesos administrativos. De este modo, la evaluacin de la burocracia se hace predo-
minantemente a travs del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que
en muchas ocasiones son auto-referidas.
La evaluacin del desempeo burocrtico no sirve slo para establecer si las metas fueron
o no alcanzadas. La administracin pblica gerencial hace uso del control a posteriori de los
resultados como un instrumento tcnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de
sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado
principio de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administracin por objetivos
no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal
desempeo de los organismos pblicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender
de su desempeo y mejorar continuamente la prestacin de los servicios pblicos (Ranson &
Stewart, 1994).
Pero la definicin de los objetivos no basta para evaluar los resultados obtenidos por la
burocracia y para ubicarla en un proceso continuo de aprendizaje organizacional. Se requiere
la presencia de otros tres mecanismos, esenciales en este proceso.
El primero de estos mecanismos es el establecimiento de un modelo contractual entre el
organismo central y las agencias descentralizadas. Es el denominado contrato de gestin, que
tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato
de gestin tambin debe definir qu hacer despus de la evaluacin, en trminos de sancio-
414
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
nes, premios u otras formas de corregir los errores. En suma, el contrato de gestin constituye
un instrumento que permite tanto una estimacin ms rigurosa de la eficiencia, de la eficacia
y de la efectividad, como el aumento de la transparencia de la administracin pblica, toda vez
que la sociedad puede saber de antemano cules son, de hecho, los objetivos de cada orga-
nismo pblico, sus resultados y lo que podra hacerse para corregir eventualmente un mal des-
empeo.
La buena definicin de los objetivos organizacionales depende tambin de la modificacin
de la rgida jerarqua que caracterizaba al modelo burocrtico weberiano. Esto debe ser as por-
que es preciso hacer a los funcionarios pblicos responsables de las metas, conscientes de la
misin de su organizacin, y la mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment)
y autonoma a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestin y la cultura organi-
zacional de los integrantes de la burocracia, que inclusive podrn sentirse ms motivados por
un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisin y de la responsabilidad
ante los objetivos de su organismo pblico. Se supone que la motivacin de los funcionarios
tienda a aumentar todava ms si se compara su nueva insercin en la Administracin Pblica
Gerencial con el papel que desempeaban en el modelo burocrtico weberiano, en el cual slo
eran piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutaban las
tareas.
Por ltimo, la administracin pblica basada en los resultados tendr que realizar fuertes
inversiones en la construccin de instituciones y en el entrenamiento de personal calificado,
de modo de posibilitar la evaluacin del desempeo, tanto organizacional como individual.
Este es un punto central de la Reforma Gerencial del Estado. En este sentido, el CLAD plantea
que los Estados latinoamericanos precisarn montar slidos sistemas de evaluacin del desem-
peo en los prximos aos, en el caso de que quieran en realidad transformar las actuales
estructuras de la administracin pblica.
f) La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementa-
da con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrti-
co que buscaba estimar si todos los procedimientos se haban cumplido en forma correcta, para
preocuparse ms por las ganancias de eficiencia y efectividad de las polticas. Con la Reforma
Gerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabo slo por los administradores y las
estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la combi-
nacin de cuatro tipos de control:
Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeo estipulados de
forma precisa en los contratos de gestin.
Control contable de costos, que abarcar no slo el control de los gastos realizados,
sino tambin el descubrimiento de formas ms econmicas y eficientes de hacer cum-
plir las polticas pblicas. La adquisicin de esta ltima habilidad fue designada en la
reforma administrativa inglesa, como la incorporacin de una conciencia de costos en
el servicio pblico. A partir de esto, los funcionarios pblicos comenzaron a valorar el
buen uso del dinero pblico, y as a respetar ms a la poblacin pensada como contri-
buyente (Metcalfe & Richards, 1989: 20).
415
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Control por competencia administrada, o por cuasi-mercados, en los cuales las diversas
agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta competencia puede traer
ganancias de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una utiliza-
cin ms racional de los recursos y porque la tendencia es a aumentar la gama de ser-
vicios a disposicin de los ciudadanos.
Y por ltimo, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarn los ser-
vicios pblicos o participarn en la gestin de los mismos. El control social es un ins-
trumento fundamental para manejar la compleja relacin entre los ciudadanos y sus
agentes, los polticos, y los burcratas. Obviamente, el control de la burocracia rea-
lizado por los polticos es esencial en la democracia representativa, pero seguramen-
te no es el nico que garantiza la informacin que necesita la poblacin para eva-
luar el carcter pblico de las acciones del Estado. Se ha mostrado que el control de
la poblacin sobre la burocracia -supervisin de tipo alarma de incendio- es lo que
asegura la mayor optimizacin de la relacin entre el principal (ciudadanos) y sus
agentes gubernamentales, toda vez que el costo de la informacin en este caso es
menor que el que corresponde a la relacin establecida entre polticos y burcratas,
y que las ganancias inmediatas para la sociedad son mayores (McCubbins &
Schwartz, 1984).
Pero el control social slo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en sli-
dos mecanismos institucionales (Przeworski, 1998). Por lo tanto, la Reforma Gerencial del
Estado debe crear instituciones que incentiven a la poblacin para controlar el Poder
Pblico. Experiencias en este sentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con
los padres asumiendo la co-gestin de las escuelas, los ciudadanos calificando a los ser-
vicios mdicos, la creacin de ombudsman para recibir reclamos de la poblacin en cuan-
to a la calidad de las polticas pblicas, y la escogencia de miembros de la comunidad
para participar en consejos directivos o fiscalizadores de las ms diversas organizaciones
pblicas.
Adems de estos controles vinculados con el modelo de la Reforma Gerencial del Estado,
es preciso reforzar el control judicial sobre actos ilcitos y para garantizar la uniformidad en el
trato a los ciudadanos. Esta cuestin reviste una importancia extrema en Amrica Latina, dada
la histrica fragilidad de los rganos judiciales en la regin, al contrario de la experiencia esta-
dounidense e inclusive la europea. Dos razones justifican actualmente el refuerzo del control
judicial como un aspecto importante del proceso de reforma del Estado. La primera es que la
confianza de los agentes econmicos en el Poder Judicial, sobre todo en su relacin de fisca-
lizacin del Poder Pblico, es fundamental para establecer el buen funcionamiento del merca-
do. Y ms importante an, es fundamental mejorar el control judicial en el continente latinoa-
mericano, puesto que los derechos civiles y la efectividad de la ley no son respetados integral-
mente por el Poder Pblico (ODonnell, 1998). A ttulo de ejemplo, cabe recordar que los usua-
rios de los servicios pblicos en el continente, por lo general no estn protegidos en sus dere-
chos como consumidores. De hecho, el modelo gerencial puede modificar sustancialmente esta
situacin, pero seguira en pie la siguiente interrogante: qu podra pasar si tales derechos no
fuesen respetados? Los controles gerenciales, en suma, precisan tener como ltima salvaguar-
da al poder judicial.
416
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
g) En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas de uni-
dades administrativas autnomas. La primera es aquella que comprende a las agencias que rea-
lizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuencia son, por definicin, monoplicas.
En este caso, la descentralizacin tiene como finalidad aumentar la flexibilidad administra-
tiva del aparato estatal.
Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, que acta en los servicios socia-
les y cientficos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuar actuando en la formulacin
general, en la regulacin y en el financiamiento de las polticas sociales y de desarrollo cient-
fico-tecnolgico, pero que es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector
pblico no-estatal en varias situaciones. De antemano, es preciso establecer que no se trata de
la privatizacin de los servicios pblicos en el rea social. El Estado continuar siendo el prin-
cipal financiador, y ms que esto, tendr un papel regulador en el sentido de definir las direc-
trices generales y de poder retomar la aplicacin de determinadas polticas, en caso de que sus
ejecutores no estn realizando un trabajo acorde con lo esperado por los ciudadanos. La con-
fusin conceptual proviene de una visin dicotmica, que contrapone lo estatal a lo priva-
do y que, por tanto, asume que si el Estado no est realizando directamente la prestacin de
los servicios, ellos fueron privatizados.
Para superar esta visin dicotmica, el CLAD reconoce la existencia de un tercer marco ins-
titucional, el espacio pblico no-estatal. En esta perspectiva, el concepto de pblico sobrepa-
sa el concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociacin con
el Estado en el suministro de servicios pblicos, ya sea en el control, ya sea en la produccin
6
.
La Reforma Gerencial del Estado propone la transferencia de la provisin de servicios pblicos
sociales al espacio pblico no-estatal, considerando las siguientes cuatro razones. La primera
se refiere a la necesidad de flexibilizar la administracin pblica latinoamericana, fuertemente
marcada por un Derecho Administrativo en extremo rgido. Con esta flexibilizacin, es posible
obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin afectar verdaderamente los
principios bsicos del Estado de Derecho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos.
Adems de esto, los grupos sociales que asumen este espacio pblico no-estatal, en su
mayora poseen una motivacin que va ms all de la pecuniaria. Esto ocurre sobre todo por-
que el compromiso ideolgico con la causa en cuestin -servicios en el rea educacional o de
asistencia a la vejez, por ejemplo- estrecha los vnculos entre los miembros de esas organiza-
ciones, siendo este compromiso ms relevante que los preceptos organizacionales burocrti-
cos, o aquellos orientados al lucro. En polticas como las del rea social, es de importancia
capital la dedicacin humana, que est ms presente en organizaciones cuya base es la solida-
ridad (Mintzberg, 1996).
A pesar de esta importante ventaja del espacio pblico no estatal, la regulacin estatal sobre
estas polticas seguir siendo fundamental, toda vez que podr tener lugar una intervencin
gubernamental en caso de que haya problemas en la prestacin de estos servicios. Es bueno
recordar que en los Estados Unidos, pas con tradicin en lo que concierne a la asuncin de
la gestin de determinados servicios por parte de la comunidad, existe una agencia pblica que
inspecciona las ONG, dndoles o no licencia para actuar. El concepto de pblico, por lo tanto,
417
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
es dinmico, dependiendo del desempeo de los ejecutores de las polticas y de la evaluacin
realizada por los gobiernos y por la sociedad.
Una tercera ventaja que acarrea el concepto de pblico no-estatal es la de mostrar que el
Estado necesita aumentar su capacidad de cooperacin con la comunidad, el Tercer Sector, y
el mercado. Sin esto, los gobiernos tendrn dificultades para mejorar la prestacin de los ser-
vicios pblicos.
As, de la asociacin con el mercado surgen nuevos recursos, algo extremadamente
importante, en el actual momento de escasez; de la asociacin con la comunidad, la parti-
cipacin activa de los principales interesados en las polticas; de la asociacin con el tercer
sector, un conocimiento especializado y la actuacin de grupos altamente motivados para
resolver los problemas. En realidad, la solucin para los complejos problemas contempor-
neos est en el equilibrio entre estos varios marcos institucionales, el estatal, el mercado y
el pblico no-estatal.
Por estas razones, proponemos aqu la adopcin del concepto de Estado red (Castells,
1998), capaz de aglutinar las varias lgicas y sujetos sociales para hacer frente a los graves pro-
blemas que afectan a los pases latinoamericanos, particularmente en el rea social.
Finalmente, el sector pblico no-estatal tiene la gran ventaja de hacer ms democrtica la
prestacin y la gestin de los servicios pblicos. Este es un aspecto capital del modelo geren-
cial, tal como ser expuesto ms adelante.
h) Otra caracterstica importante de la Reforma Gerencial del Estado es la orientacin del
suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Se trata de una revolucin en la adminis-
tracin pblica, ya que el antiguo modelo burocrtico weberiano era auto-referenciado, vale
decir, dirigido ms hacia la afirmacin del poder del Estado y de la burocracia estatal que a
responder a las demandas de los ciudadanos. El CLAD asume el compromiso de promover la
incorporacin a la prctica de las administraciones pblicas latinoamericanas, de este aspecto
de democratizacin del Poder Pblico contenido en el modelo gerencial.
Con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluacin como en la ges-
tin de las polticas pblicas, especialmente en el rea social. En el caso de la evaluacin, varias
reformas administrativas en todo el mundo estn introduciendo instrumentos para estimar los
resultados de los servicios pblicos a travs de la consulta popular. En lo que se refiere a la
gestin, las comunidades estn asumiendo la responsabilidad por programas en las reas de
educacin, salud y vivienda, como puede comprobarse en diversas experiencias exitosas en
Amrica Latina.
Este es un proceso que est reinventando la nocin de gobierno, porque modifica la rela-
cin entre el Estado y la sociedad
7
. Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo
en la organizacin de la accin colectiva, y ms especficamente en aquellos problemas que
interfieren con su vida cotidiana y la de sus familias -como la seguridad en el barrio, la ges-
tin de la escuela de los hijos, etc. De este modo, la poblacin puede salir de aquella posi-
cin reactiva que la caracterizaba durante la hegemona del modelo burocrtico weberiano.
418
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Antes, la participacin se daba en la poca de las elecciones, y prcticamente se agotaba en
eso. Si la prestacin de servicios empeoraba, la culpa era del gobierno -frase tpica en
varios pases latinoamericanos. La consolidacin de la democracia en nuestra regin nos ofre-
ce una doble posibilidad: construir una democracia representativa eficaz, apartndonos defi-
nitivamente de la herencia autoritaria, e instituir nuevas formas de participacin, principal-
mente en lo que se refiere al control pblico a nivel local del suministro de los servicios
pblicos.
i) Por ltimo, es fundamental modificar el papel de la burocracia en relacin con la demo-
cratizacin del Poder Pblico. De acuerdo con los principios de la Reforma Gerencial, es pre-
ciso aumentar el grado de responsabilizacin del servidor pblico en tres aspectos: i) ante la
sociedad, tornando la administracin pblica ms transparente, orientada hacia la rendicin
de cuentas. En este sentido, es preciso entrenar a los funcionarios pblicos para que comien-
cen a tratar a los ciudadanos como consumidores cuyos derechos deben ser respetados.
Adems de esto, la burocracia tendr que percibir al usuario del servicio como un posible
aliado en la bsqueda por resolver los problemas; ii) ante los polticos electos en trminos
de la democracia representativa, sean del gobierno o sean de la oposicin; y iii) ante los
representantes formales e informales de la sociedad, que estn actuando en el mbito de la
esfera pblica no-estatal.
En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar la eficiencia, la efectividad y la democra-
tizacin del Poder Pblico, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para promo-
ver el desarrollo econmico y social. El CLAD estima que la revigorizacin del Estado latinoa-
mericano har que ste se centre y gane efectividad en la promocin de la educacin, la salud,
la vivienda, los programas de renta bsica, el desarrollo cientfico-tecnolgico y el comercio
exterior. Asimismo, la implantacin exitosa del modelo gerencial capacitar al Estado para ofre-
cer fundamentos macroeconmicos estables, creando condiciones para la elevacin de la inver-
sin privada nacional y multinacional, as como para aumentar la competitividad internacional
de los pases de Amrica Latina.
3.- Una reforma democrtica y progresista
La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la asumida por
las reformas hasta el momento actual. En primer lugar, haciendo uso del aprendizaje adquiri-
do a partir de los errores cometidos. En segundo trmino, y ms importante, los objetivos de
la Reforma Gerencial son diferentes de los establecidos para las primeras reformas implanta-
das en Amrica Latina.
La primera ronda de reformas, de cuo ms neoliberal, puso a la defensiva a la burocracia
pblica y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos insistan en cerrar los ojos ante la grave
crisis que asolaba al Estado latinoamericano. Pero hoy sabemos que los medios utilizados por
estas reformas no condujeron a la resolucin de los problemas. En lo que se refiere a la admi-
nistracin pblica, las medidas tomadas enfatizaron la dimisin de funcionarios (downsizing),
la eficiencia a cualquier costo y la identificacin pura y simple de la administracin pblica con
la administracin de empresas.
419
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
La Reforma Gerencial del Estado se posiciona en contra de esta receta. Ella considera la
dimisin slo como un recurso ms -y ciertamente no el ms relevante- para alcanzar el equi-
librio fiscal y la eficiencia. Ms que eso, en el CLAD compartimos el criterio de que la reduc-
cin de personal no puede ser abordada como un fin en s mismo, o como una mera reac-
cin ante los problemas fiscales. Si no hay una planificacin cuidadosa de los programas de
recorte, el riesgo de corto plazo es el xodo del personal ms calificado. Los riesgos de largo
plazo incluyen la desmoralizacin de los funcionarios pblicos, la calidad inferior del servi-
cio y la prdida de credibilidad si los recortes fuesen percibidos como arbitrarios y faltos de
transparencia
8
.
La Reforma Gerencial del Estado tampoco busca la eficiencia a cualquier costo. En primer
lugar, porque la eficiencia no puede ser separada de la efectividad, dado que la optimizacin
de los recursos pblicos sin ofrecer buenos servicios o sin resolver los problemas sociales es
incompatible con los valores que estamos defendiendo. Por otra parte, el modelo gerencial
debe subordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racional administrativo al criterio demo-
crtico, expresado en la voluntad popular. Son los criterios definidos en los espacios pblicos
los que deben prevalecer sobre cualquier racionalidad tcnica, y por esto la Reforma Gerencial
del Estado se aparta de toda visin tecnocrtica de la gestin.
En consecuencia, la Reforma Gerencial no opta por los principios del mercado como
el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector pblico. La propuesta del
CLAD es que el camino para modernizar la administracin pblica pasa por la redefini-
cin de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera
pblica que de hecho involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las pol-
ticas pblicas
9
.
Finalmente, la Reforma Gerencial del Estado, como la definimos anteriormente, establece
una muy clara distincin entre la administracin pblica y la administracin de empresas.
Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra los servidores pblicos. Se procura com-
patibilizar la profesionalizacin de los sectores fundamentales de la burocracia con el aumen-
to de la responsabilizacin de los funcionarios pblicos ante la sociedad y el sistema poltico.
Esto no estaba siendo contemplado por el anterior modelo burocrtico weberiano. Por otra
parte, el CLAD no defiende la politizacin de la burocracia, al estilo del clientelismo caracte-
rstico de la Amrica Latina, aunque tampoco propone su contrario, vale decir el aislamiento
total de la burocracia. Ninguna de estas frmulas logra dar cuenta de la necesidad que tiene el
Estado en la actualidad de tornarse ms transparente, ni hacen que el aparato estatal sea capaz
de realizar la funcin de Estado Red, catalizador de distintos intereses sociales y de los prove-
nientes del mercado.
El CLAD propone una nueva burocracia, y no el fin de la burocracia. Con nuevos estmu-
los en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los funcionarios se vol-
vern ms autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin
vida. Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obli-
gacin de responder precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas
del ciudadano-usuario.
420
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Para una parte del funcionariado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la dig-
nificacin de la funcin pblica seguir siendo un objetivo del Estado.
La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, como proclaman algunos gru-
pos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Por el contrario, se trata de una pro-
puesta esencialmente progresista, pues:
Afirma la responsabilidad del Estado en relacin con los derechos sociales y su papel
financiador en el rea de los servicios sociales de educacin, salud y cultura.
Presupone que la funcin del Estado en el plano del empleo no es dar empleo,
sino crear las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es preciso
garantizar la existencia de condiciones macroeconmicas saludables, y sobre todo,
invertir masivamente en educacin, la gran puerta para la empleabilidad en el siglo
XXI.
Busca ampliar el espacio pblico, con la creacin del concepto de lo pblico no-esta-
tal, y procura aumentar las formas de participacin popular en la evaluacin y en el
control de los servicios pblicos.
Supone que la accin colectiva o la cooperacin entre las personas dotadas de espritu
pblico es posible y efectiva. Obviamente, es preciso que haya siempre algn sistema
de controles y equilibrios (checks and balances) en el seno de la burocracia y en el sis-
tema poltico, aunque cabe insistir en que sin un presupuesto de confianza, orientador
de la accin humana, no es posible edificar una convivencia social, ni organizaciones
eficientes y efectivas. El CLAD adopta, por lo tanto, una posicin contraria a aquella que
se basa en la desconfianza ilimitada en los seres humanos. Paradjicamente, esta es la
posicin tomada como premisa tanto en el modelo burocrtico weberiano como en la
economa poltica de sesgo neoliberal.
Afirma, finalmente, que la oferta de servicios pblicos a travs de entidades pblicas
no-estatales, adems de ser ms segura, puede ser mucho ms eficiente que la oferta
privada o inclusive estatal.
La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma Gerencial es esencialmente democrtica.
Esto es as porque la Reforma Gerencial del Estado presupone transparencia en la administra-
cin pblica, ampla el espacio del control social y transforma lo pblico -y no el mercado
auto-suficiente- en el concepto orientador de la reforma, renovando el papel de la democracia
representativa y de la afirmacin de los derechos humanos, inclusive de los derechos republi-
canos en la proteccin del patrimonio pblico.
Para tener xito, los proponentes de la Reforma Gerencial tendrn, ante todo, que con-
vencer a los distintos sectores en lo que tiene que ver con el diagnstico; seguidamente,
los reformadores tendrn que establecer nuevas alianzas, basadas en los principios demo-
crtico-republicanos, con la alta burocracia pblica, el empresariado, los trabajadores y
los intelectuales.
421
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Este proceso probablemente se extienda en el tiempo, pero lo importante es tener conciencia
de que se trata de la reforma que preparar al Estado para el siglo XXI. Es en este sentido que
el CLAD apoya integralmente el proyecto de Reforma Gerencial del Estado latinoamericano.
Amrica Latina pas por una gran crisis en la dcada de 1980, y est buscando la supera-
cin de la misma a lo largo de los aos 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos
por las reformas anteriores, y por esto es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual
Amrica Latina ya est preparada, como el instrumento fundamental para hacer al Estado capaz
de actuar positivamente en pro del desarrollo econmico sustentado, de la mejor distribucin
de la renta y de la consolidacin de la democracia.
Notas
*
Publicado originalmente como Una nueva gestin pblica para Amrica Latina: documento del CLAD / Consejo
Cientfico del CLAD. Caracas: CLAD, 1998. - 59 p. http://www.clad.org.ve/fulltext/0032400.pdf
1
Entre stos, ver el trabajo de Norman Flynn e Franz Strehl (1996), Public Sector Management in Europe, Prentice Hall,
London. En esta obra, los autores comparan las reformas administrativas en siete pases europeos (Suecia, Gran
Bretaa, Holanda, Francia, Alemania, Austria y Suiza). A pesar de las diferencias poltico-ideolgicas y en la concep-
cin de algunas reformas, hay una lnea comn basada en el modelo gerencial. Tambin mediante un estudio com-
parativo, Donald Kettl muestra cmo est ocurriendo una revolucin global en la Administracin Pblica, con varias
medidas gerenciales que se repiten en diversas experiencias de reforma. Ver Kettl, Donald (1998), A revoluo glo-
bal: reforma da administrao do setor pblico, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos
Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
2
Un importante trabajo que muestra que no existe actualmente un paradigma nico de reforma, como si fuese una
receta de cocina, es el de Christopher Hood (1996), Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public
Management?, International Journal of Public Administration, 19/2.
3
Sobre los dilemas de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, ver Joan Prats i Catal (1998), Governabilidade
democrtica na Amrica Latina no final do sculo XX, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz
Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
4
Este punto es desarrollado a partir de dos textos bsicos: Michael Barzelay (1992), Breaking Through Bureaucracy,
University of California Press, Los Angeles, y Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Da administrao pblica burocrti-
ca gerencial, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink
(orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
422
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
5
Sobre este punto, ver el trabajo de Joan Prats (1995), Derecho y management en las administraciones pblicas,
Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 3.
6
Sobre el concepto de pblico no-estatal, ver el trabajo de Nuria Cunill Grau (1995), La Rearticulacin de las Relaciones
Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 4. Sobre las venta-
jas del suministro de servicios por parte del espacio pblico no-estatal, ver el texto de Luiz Carlos Bresser Pereira &
Nuria Cunill Grau (1998), Entre el Estado y el Mercado: lo Pblico no-Estatal, en Lo Pblico no Estatal en la Reforma
del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (editores), CLAD, Paids, Buenos Aires.
7
La nocin de reinvencin del gobierno fue creada por David Osborne & Ted Gaebler (1992), Reinventing Government:
How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Penguin, New York, USA.
8
Vase en este mismo sentido a Salvatore Schiavo-Campo (1996), A Reforma do Servio Pblico, Finanas &
Desenvolvimento, Banco Mundial, Setembro.
9
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424
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La democratizacin de
la administracin pblica.
Los mitos a vencer*
NURIA CUNILL GRAU
Introduccin
Actualmente unos expresan su malestar con el Estado burocrtico inclinndose hacia un
modelo de mercado de la administracin pblica e, incluso, apoyando la idea de su jibariza-
cin. Otros, los ms, reniegan de la poltica asumindola como la gran culpable de todos los
males. Todos, sin embargo, quieren que existan buenos hospitales, seguridad pblica, escue-
las de calidad, ambiente limpio, prosperidad econmica, etc. Pero nada de esto es posible sin
una buena administracin pblica que, a su vez, sea conducida polticamente buscando reali-
zar de la mejor manera los intereses pblicos o, al menos, minimizando los conflictos de inte-
reses que forman parte de las acciones colectivas.
Hay, naturalmente, consideraciones econmicas que inciden en los pobres resultados de la
administracin pblica. Es claro, adems, que un sistema poltico clientelar los agudiza. Sin
embargo, hay que reconocer que cambios en uno y en otro sentido no siempre mejoran la
administracin pblica. De hecho, por ejemplo, en Amrica Latina el mayor gasto social no ha
redundado necesariamente en mejor educacin y en mejor salud. Esta revelacin ha servido
para apoyar los recientes movimientos en pos del incremento de la eficiencia de la administra-
cin pblica, pero ellos, aun en los pocos casos en que han logrado ser exitosos, no han ser-
vido para aumentar la equidad. Esta tampoco parece mejorar significativamente cuando la
democratizacin del sistema poltico no incluye los mecanismos internos de la administracin
pblica relacionados con la formacin de las polticas y las decisiones.
A la luz de este tipo de consideraciones vuelve a revelarse que hasta tanto los circuitos de
poder de la propia administracin pblica estn dominados por intereses particulares, sean los
propios de los cuerpos de funcionarios, sean los de corporaciones econmicas privadas, o los
estrictamente partidarios, seguirn siendo pobres los resultados de la administracin. Bienes,
servicios y regulaciones pblicas de baja calidad y, sobre todo, inequitativos, aunque se deban
a distintas razones tales como ausencia de las consideraciones de equidad en la generacin de
los ingresos tributarios necesarios para financiarlos o a desviaciones de los recursos, suelen
tener tras de s un problema bsico: un dficit de control de la sociedad sobre el Estado.
425
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Nos referiremos primero a la solucin que ha ofrecido en el mundo desarrollado la
denominada Nueva Gestin Pblica (NGP) al problema del control de la administracin
pblica. Mostraremos que no basta con estar de acuerdo respecto de la validez de esta
aproximacin; lo ms importante es asegurarse de que sus condiciones de realizacin estn
dadas. Cuando ello no es as, mejorar el control sobre la administracin pblica puede
requerir de la ampliacin de la democracia en su seno, adems de esfuerzos de ms largo
alcance para construir una funcin pblica profesional y para lograr la democratizacin del
sistema poltico.
La democratizacin de la administracin pblica significa convertir a la ciudadana en un suje-
to directo de su control: esta es nuestra primera tesis. La segunda es que la democracia en la admi-
nistracin pblica es una solucin vlida slo si no atenta contra la eficiencia del desempeo
gubernamental. Para aportar realmente a la construccin de ciudadana, la democracia en la
administracin debe redundar en el aumento de su eficiencia. El argumento de fondo es que
esto es posible bajo determinadas condiciones y criterios que nos proponemos mostrar a lo
largo del trabajo, tratando, a la vez, de contribuir a derrumbar algunos de los mitos que exis-
ten en torno de estas cuestiones.
El documento est estructurado en las siguientes secciones. En una primera nos referi-
mos a la solucin propuesta al problema del control de la administracin pblica por la
Nueva Gestin Pblica, que en su versin ms ortodoxa se acerca a la propuesta del mode-
lo burocrtico. En la segunda seccin presentamos brevemente las contrapropuestas ms
importantes y sealamos sus lmites. En la tercera seccin insinuamos algunas de las premi-
sas sobre las que podra fundarse la necesidad de una administracin pblica sometida
directamente al control de la ciudadana. La cuarta seccin, que es la central, la dedicamos
a exponer el modelo de los tres test: eficiencia, democracia y control, que proponemos usar
para validar los distintos medios de influencia que puede usar la ciudadana sobre la admi-
nistracin. En la quinta seccin nos referimos a la transparencia, que estimamos es una con-
dicin bsica para la configuracin poltica de la ciudadana. Una aproximacin ms prc-
tica sobre este ltimo asunto est en la sexta seccin. Finalizamos con unas breves
conclusiones generales.
1. Una administracin pblica que es controlada y es instrumento
de la poltica: el mito de la renovacin de las bases del modelo
burocrtico invocado por la Nueva Gestin Pblica (NGP)
La existencia de una administracin pblica cooptada por intereses poltico-partidarios y
particulares es lo que, en su momento, se intent combatir a travs del modelo burocrtico. Su
ideal fue un cuerpo de funcionarios neutro y altamente profesionalizado que sirve con eficien-
cia a la poltica y que es democrticamente controlado por ella.
Cien aos ms tarde, otra doctrina que, aunque admite distintos modelos, es denominada
genricamente Nueva Gestin Pblica, reedita la separacin entre la administracin y la polti-
ca tras la realizacin de la profeca weberiana en relacin con el hiperpoder del aparato admi-
nistrativo y tras el incumplimiento de la promesa de su eficiencia.
426
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Las nociones de discrecionalidad, responsabilidad y resultados reemplazan a las tradiciona-
les de apego a la jerarqua y a las normas, pero el postulado es el mismo: un cuerpo adminis-
trativo neutro y profesionalizado que est supeditado a la poltica. De hecho, disminuir el poder
del servicio civil para hacer el aparato del Estado responsivo a la direccin poltica y retornar a
las races de los sistemas Westminster, a travs de la NGP, fue una de las intenciones que ms
poderosamente estuvo presente en las reformas administrativas emprendidas en la dcada de
1980 por el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia (Aucoin, 1995). En comparacin con el sis-
tema de gobierno presidencialista, en ese tipo de sistema el primer ministro y el gabinete tie-
nen considerable discrecionalidad para cambiar la maquinaria del gobierno y las prcticas admi-
nistrativas sin el recurso del cambio legislativo. Por otra parte, en comparacin con otros siste-
mas parlamentarios donde las coaliciones de gobierno son la norma, en esos pases
1
el gobier-
no se forma con un solo partido. El modelo Westminster implica, a la vez, que el gobierno tiene
la confianza del Parlamento y que es responsable como un todo por la coordinacin poltica y
administrativa; significa tambin que se puede distinguir entre las responsabilidades polticas (a
cargo de los ministros) y las responsabilidades administrativas (a cargo de la burocracia).
Bajo este marco, retornar a las races del modelo Westminster significaba al menos tres cues-
tiones: i) reafirmar el control poltico sobre el aparato del Estado en orden a que los cambios
correspondiesen a las prioridades polticas, ii) reconfigurar el balance de poder en el gabinete
en orden a promover una mayor direccin estratgica y disciplina en la gestin de las polticas
pblicas, y iii) devolver responsabilidades a la administracin por la implementacin de las pol-
ticas en orden a fortalecer el rendimiento y la responsabilidad en las operaciones de gobierno.
Ahora bien, bajo esta nueva doctrina, cmo se concilia el propsito de disminuir el poder
del servicio civil con la intencin de aumentar su discrecionalidad? Cmo se compatibiliza sta
con la preservacin de la neutralidad administrativa? Las respuestas a estas preguntas, que pare-
cieran dar cuenta de profundas contradicciones dentro de la NGP, nos la proporcionan tanto
las condiciones de existencia de la NGP como la lgica de su implantacin.
Por una parte, es necesario considerar que las administraciones pblicas para las que son
pensadas las nuevas propuestas, aunque bajo distintas expresiones -el continental y el anglo-
sajn-, estn realmente estructuradas sobre la base de los principios del modelo burocrtico.
La NGP supone la preexistencia de un servicio civil de carrera, y partiendo de esta base es que
se plantea la posibilidad de flexibilizar algunos de sus principios, en especial los de la no
discrecionalidad y de la inamovilidad. La existencia de un servicio pblico profesional es asu-
mida como una premisa del buen gobierno (Aucoin, 1995), sin la cual es impensable una rela-
jacin de los controles (Shepherd, 1999).
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la lgica de la implantacin de la NGP supo-
ne que es perfectamente posible que el gobierno, como un todo, establezca los objetivos
estratgicos generales y que, sobre la base de esta estrategia, los ministros, considerados indi-
vidualmente, especifiquen los objetivos que deben cumplir las agencias administrativas y
evalen la consecucin de los mismos.
2
Bajo este supuesto de que los gobiernos pueden
gobernar es que se postula la reedicin de la separacin entre la poltica y la administracin,
correspondindole a esta la libertad de administrar y la responsabilidad por la produccin de
los resultados definidos.
3
427
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
De manera que la delegacin de autoridad a la administracin (y por ende, la mayor dis-
crecionalidad administrativa) sobre la que se asienta el modelo de la NGP, de acuerdo con
su lgica no debera traducirse en un aumento del poder de la burocracia y ni siquiera en
una lesin de su apego a la racionalidad instrumental. Por el contrario, el modelo, adems
de presuponer definiciones claras del desempeo y de la responsabilizacin gerencial por
parte del gobierno, tambin presupone que los administradores despliegan la discrecionali-
dad slo para poder seleccionar la combinacin ptima de insumos que permita producir
los resultados convenidos, bajo el entendido de que las decisiones estratgicas sobre tales
insumos (bsicamente personal y recursos financieros) ya han sido tomadas.
4
Flujos ade-
cuados de informacin que permitan medir el desempeo e incentivos por desempeo -
incluyendo un sistema presupuestario que asigna recursos por resultados- son los otros ele-
mentos clave del modelo (Richardson, 2001; OCDE, 1995). No se trata, entonces, de elimi-
nar los controles, los procedimientos y las reglas; el propsito de la devolucin de autori-
dad a los administradores es reducir aquellos exclusivamente donde impidan un buen des-
empeo (Aucoin, 1995).
An no hay evidencias contundentes respecto de si este peculiar y difcilmente com-
prensible juego de aumentar la discrecionalidad para disminuir el poder de la administra-
cin pblica puede redundar en el fortalecimiento de la direccin poltica. Supuestamente,
la reforma en Nueva Zelanda y en Gran Bretaa habra destruido el mito de que las res-
ponsabilidades sobre polticas y sobre operaciones no pueden ser separadas sin que se
pierda el control poltico de la administracin pblica. All, la restriccin de la discrecio-
nalidad ministerial descargando a los ministros de las responsabilidades ejecutivas habra
incrementado su poder (Aucoin, 1995: 247). Sin embargo, dos prevenciones caben al res-
pecto. Primero, hay que tener en cuenta que los mentores de tales reformas realmente
suponan que no slo el espacio de la poltica partidaria resultara as reducido sino el pro-
pio espacio de la poltica.
5
Segundo, debe recordarse que en los regmenes parlamentarios
aludidos, la separacin de responsabilidades sobre polticas y sobre operaciones no supo-
ne una separacin de responsabilidades entre ministros y funcionarios (como est implica-
do en las nociones de dicotoma poltica y administracin), ya que bajo ese modelo los
ministros siguen siendo responsables tanto por las polticas como por las operaciones
(Aucoin, 1995: 248).
Tambin existen estudios que sugieren que en vez de fortalecerse podra estar debilitndo-
se la direccin poltica y la propia responsabilizacin (accountability) de la administracin
pblica, como producto de la aplicacin de las propuestas de la NGP. El modelo de accoun-
tability en los regmenes Westminster ha dado lugar a fallas (vase Gregory, 1998, para Nueva
Zelanda) y a crticas conceptuales (vase Dunleavy y Hood, 1994, para el Reino Unido).
Aunque aplicada en una forma ms heterodoxa, en los Estados Unidos la NGP tambin ha sus-
citado crticas, tanto por las dificultades que habra acarreado en materia de coordinacin
(Peters y Savoie, 1996) como por su posible efecto en la declinacin de la capacidad del pre-
sidente y de las agencias centrales para supervisar y proveer liderazgo a la administracin
(Moe, 1994).
En cualquier caso, ms all de estas prevenciones, lo que queda sugerido por el anlisis de
las condiciones de realizacin de este modelo es que sus premisas son contingentes a tales
428
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
condiciones. No satisfechas ellas, puede tornarse muy difcil el intento de recrear el modelo de
control de la administracin pblica prescrito mayoritariamente por la NGP que, acercndose
a la ortodoxia, remite a la posibilidad de una administracin pblica controlada por la poltica
en funcin de los intereses generales y que slo acta como su instrumento. Existen otros
modelos que se enfrentan a esa visin postulando la posibilidad de una administracin pbli-
ca que es controlada tambin directamente por la ciudadana y que tiene voz propia. Pero ellos
tambin contienen sus propios mitos.
2. Una primera aproximacin problemtica hacia una
administracin pblica democrtica. El enfrentamiento
a la ortodoxia a travs de otros mitos
La ortodoxia intenta crear los resguardos institucionales para hacer controlable la admi-
nistracin y a la vez tornarla ms eficiente. A estos efectos, incluso (en la visin de la
NGP) le concede valor a la discrecionalidad administrativa, pero al mismo tiempo mantie-
ne a la administracin pblica constreida a un rol meramente instrumental. Los modelos
alternativos a la ortodoxia intentan superar ese rol, pero lo hacen a costa de la eficiencia
o bien con enfoques limitados, abstractos o ideales, que los tornan problemticos.
Podemos identificar dos corrientes alternativas que aportan pistas para abordajes ms
comprometidos de la administracin pblica, aunque, como apreciaremos, tienen algunos
de esos dficit.
a) Teora del discurso
Fundamentndose en las bases normativas de la democracia deliberativa, hay una corrien-
te tributaria bsicamente de la teora de la competencia comunicativa de Habermas (vase prin-
cipalmente Fox y Miller, 1996; Dryzek, 1990; y Hansen, 1998), que promueve la superacin de
la ruptura entre la poltica y la administracin, aunque fundamentndola en un desplazamien-
to desde el aparato administrativo pblico hacia esferas pblicas autnomas. En ellas, por
una parte, la razn prctica se institucionaliza a travs de normas de discurso razonado en las
que son decisivos los argumentos y no la autoridad ni las tradiciones. Por otra parte, en tales
esferas el poder se dispersa en tantos actores como implicados o interesados en un asunto exis-
tan, a punto tal que queda prcticamente difuminado.
As, este abordaje propone una nueva manera de mirar la administracin pblica, basada en
una indeterminada coleccin de momentos fenomenolgicos, el campo de energa pblica,
de las que las redes de polticas pblicas constituiran una ilustracin. All, la separacin entre
poltica y administracin pierde sentido. Es ms: all la democracia deliberativa sera posible.
Ahora bien, restringido el mbito de aplicacin de este enfoque a los procesos de formacin
de las polticas pblicas, su principal mrito radica en que puede aportar referentes y criterios
para juzgar la autenticidad de una conversacin sobre polticas.
6
La teora del discurso asimismo
llama la atencin sobre la importancia de la creacin de estructuras comunicativas menos forma-
les que las burocracias para enfrentar de una manera positiva y negociada las demandas de pol-
429
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ticas pblicas. En este sentido, otorga una justificacin de por qu la administracin pblica
requiere ser democratizada: as se puede mejorar el proceso de formacin de las polticas.
Sin embargo, aun cuando se pueda concordar con esta corriente en el sentido de que la
nocin de redes de discurso que sean institucional y jerrquicamente trascendentes puede pro-
veer un modelo viable para la administracin pblica, esta es una limitada aproximacin a la
democratizacin de la administracin ya que ubica todas sus propuestas fuera del campo ins-
titucional del aparato del Estado. No queda as resuelto realmente el problema de la dicotoma
entre la poltica y la administracin. Otra corriente avanza en este sentido, pero tampoco est
exenta de problemas.
b) La teora neorrepublicana
Usando como asidero las bases normativas del neorrepublicanismo, varios autores (vase
principalmente Stivers, 2001; King y Stivers, 1998; Adams y Balfour, 1998; y Box et al., 2001)
defienden la posibilidad de la democratizacin de la administracin pblica entendiendo que
esto significa crear las bases para el desarrollo de relaciones colaborativas con la ciudadana,
y para propender a la creacin de comunidad cvica. Ofrecen as una visin ms amplia que
la de la teora del discurso, limitada a la formacin de las polticas pblicas y a redes sin asi-
deros institucionales. Ac, de hecho, se admite que ciudadanos y funcionarios pblicos pue-
dan reunirse no slo a deliberar acerca de las agendas pblicas sino a administrar y a compar-
tir conocimientos y decisiones. En este contexto, adems, la discrecionalidad administrativa es
considerada como presupuesto y condicin para promover la colaboracin y el coejercicio de
la autoridad por parte de los ciudadanos
7
y no simplemente como herramienta de la racionali-
dad instrumental para cumplir unos fines predados (tal como en el enfoque tradicional de la
NGP). Este enfoque tambin intenta superar la visin voluntarista de la participacin al asumir
que son condiciones de una administracin pblica democrtica tanto una activa administra-
cin como una activa ciudadana, una de cuyas restricciones son las desigualdades socioeco-
nmicas (vase King y Stivers, 1998; y Adams y Balfour, 1998).
Pero en este enfoque, el expreso reconocimiento de la importancia de la racionalidad comu-
nicativa y de una ciudadana activa implicada directamente en la administracin pblica no
conlleva trascender la dicotoma entre democracia y eficiencia. As como el modelo burocrti-
co de administracin pblica apuesta en favor de la eficiencia asumiendo que su realizacin
es incompatible en un mismo espacio con la democracia, ac, en el modelo participativo, al
igual que tendencialmente en la teora del discurso,
8
se suele asumir que la democracia no es
conciliable con la eficiencia, por lo que para realizar la primera habra que sacrificar la segun-
da. Ilustran esta posicin, por ejemplo, King y Stivers (1998: 200), quienes sostienen que la sig-
nificacin de una activa ciudadana va ms all de la efectividad de las organizaciones y del
logro de sus objetivos. Se sugiere incluso que debe haber ms participacin cuando la acep-
tacin de la decisin es importante, y menos participacin cuando la calidad de la decisin es
lo relevante (vase Walters, Aydelotte y Miller, 2000), y hasta se percibe una contradiccin entre
los objetivos organizacionales (como la eficiencia) y los valores polticos (Stivers, 2001),
9
dico-
tomas estas que exponen el enfoque neorrepublicano a las mismas crticas que el modelo
burocrtico, aunque al revs.
430
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
3. Movindose en direccin de una administracin
pblica democrtica. La ruptura de los viejos mitos
Para poder acordar con una administracin pblica democrtica, la teora del discurso saca
a la administracin pblica de sus fundamentos institucionales. La teora neorrepublicana, por
su parte, lo hace a costa de sacrificar la eficiencia. A la vez, ninguna de ellas da respuestas con-
cretas acerca de cmo puede ser controlada la administracin pblica por los representantes
polticos, cuestin que al menos es un asunto central para la ortodoxia, sea en su variante
burocrtica o en su variante gerencialista. Por lo tanto, las soluciones expuestas dan cuenta slo
parcialmente de los problemas que enfrentan las administraciones pblicas y, en el extremo,
podran agravarlos si es que la democracia del sistema poltico y la profesionalizacin de la
funcin pblica son deficitarias.
La tesis ac defendida es que, particularmente en tales condiciones, la democracia en la
administracin pblica puede mejorar el control y la eficiencia de la administracin pblica,
fortaleciendo, simultneamente, a la ciudadana, tanto directa como indirectamente.
Intentaremos avanzar en esa direccin ofreciendo, primero, algunos argumentos en favor de
esa tesis. Luego trataremos de mostrar que la democratizacin de la administracin pblica
obliga a asumir expresamente la reforma administrativa como una reforma poltica que cons-
truye a la ciudadana como un actor poltico, dotndola de varios medios de influencia sobre
la administracin.
Un primer asunto consiste en conectar la democracia, el control y la eficiencia, para lo cual
es necesario sobrepasar el mito de la democracia como ajena a la eficiencia y el viejo mito de
la neutralidad de la administracin pblica. Un segundo asunto consiste en mostrar que la
democratizacin de la administracin pblica tiene varias vas de realizacin, lo que requiere
combatir el mito de que la participacin ciudadana en las decisiones pblicas la satisface por
s sola.
a) La administracin pblica es un actor poltico que requiere de
ms democracia para ser controlado
Esta aseveracin recurrente en la historia, pero a veces olvidada, se funda en un doble reco-
nocimiento: primero, la administracin pblica es por s misma un actor poltico clave que a
veces incide ms que los partidos y los grupos de presin en la definicin de las polticas
gubernamentales; incluso, puede usar su autonoma para reforzar las prerrogativas de los fun-
cionarios pblicos (Skocpol, 1985). Segundo, la administracin pblica, como cualquier institu-
cin de gobierno, ha sido diseada para cumplir determinados fines polticos; estos, y en par-
ticular el contexto histrico e institucional, estructuran un especfico arreglo de incentivos a su
actuacin (Haggard, 1998).
La primera consideracin obliga a prestar especial atencin a la manera como se estructu-
ran las organizaciones pblicas y los cuerpos de funcionarios. Un servicio civil profesional es
uno de los rasgos organizacionales clave que inciden en la capacidad del Estado para hacer
contribuciones autnomas a la elaboracin de polticas. Cabe esperar que si aqul no existe,
431
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
mayores probabilidades habr de que las lites burocrticas tengan lazos o alianzas con las cla-
ses dominantes (Skocpol, 1985).
La segunda consideracin desplaza en cambio la atencin al sistema poltico. Si este basa
su capacidad de gobernar en el corporativismo, el clientelismo y el patronazgo, en ltima ins-
tancia la administracin pblica es dominada por los intereses particulares. Por su parte, si las
instituciones polticas son dbiles tambin lo es el control poltico sobre la administracin
pblica. La calidad del sistema poltico no es pues una variable independiente de la calidad de
la administracin pblica. Por el contrario, hay una relacin directa entre ambas.
La NGP admite la relajacin de los controles no slo porque presupone la existencia de un
servicio civil profesional, sino porque asume, segn veamos, que el gobierno es capaz de ejer-
cer una real conduccin poltica sobre la administracin pblica. Pero adems de presumir que
el teln de fondo son los regmenes polticos de las democracias industriales avanzadas, da por
descontado, como rasgo estructural, el sometimiento de las burocracias a las restricciones for-
males que provee un sistema poltico moderno, sea presidencialista o parlamentario. El equili-
brio entre los poderes y un Parlamento que no slo ejerce un control ex post sobre la adminis-
tracin pblica, sino ex ante, a travs de una legislacin detallada, son rasgos que caracterizan
-relativamente- incluso un rgimen presidencial como el de los Estados Unidos, pero
ciertamente no estn presentes en muchos de los pases latinoamericanos donde se pretende
aplicar las mismas propuestas. Lo mismo puede afirmarse respecto de la autonoma del Estado
en la elaboracin de las polticas pblicas. Como lo destaca Skocpol (1985), la autonoma se
da incluso en los Estados Unidos, que tiene un menor marco estructural para tal autonoma
que cualquier otro rgimen capitalista liberal moderno: no hered un Estado burocrtico
centralizado de tiempos preindustriales y predemocrticos y el poder del Estado est fragmen-
tado, disperso y permeado por intereses sociales organizados, dadas, entre otras causas, la dis-
persin de autoridad a travs del sistema federal y la estrecha simbiosis entre segmentos de la
administracin federal y los comits del Congreso.
Ciertamente, si la administracin pblica carece de esos controles y de mnimos grados de
autonoma, es mucho ms vulnerable a las influencias de los intereses particulares, sean pol-
ticos o econmicos. El caso de Mxico, aunque extremo, ilustra bien esa posibilidad de que la
ausencia de unos refuerce a los otros, y viceversa. All, como lo documenta Arellano (2003),
los polticos en el poder pusieron mucha atencin en que la administracin pblica se refor-
mara constantemente para alcanzar ciertos grados de eficacia y eficiencia, pero siempre asegu-
rndose de que ninguna de las reformas pusiera en riesgo el propio control que el sistema pol-
tico tena sobre el aparato. Este era el instrumento a travs del cual el grupo hegemnico movi-
lizaba no slo las agendas polticas y los presupuestos reales sino que su manejo poltico era
la pieza clave de la estabilidad del sistema poltico como tal. Slo ahora, despus de casi un
siglo de democracia formal, los cambios en el sistema poltico pareceran estar abriendo la
oportunidad de un servicio civil profesional, ajustado a la vez a las nuevas realidades.
10
Cabe, sin embargo, supeditar el cambio de la relacin poltica-administracin a una refor-
ma poltica que democratice el sistema poltico?
11
Si este fuera el caso, la reforma administra-
tiva quedara librada a condiciones externas cuyo cumplimiento es altamente improbable a
mediano plazo, tal como lo testimonia la experiencia reciente de la reforma del Estado en
432
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Amrica Latina.
12
Por otra parte, la profesionalizacin del servicio civil es un importante res-
guardo institucional que requiere ser construido tomando en consideracin sus condiciones de
viabilidad. La separacin del aparato administrativo de las influencias polticas coyunturales y
particularistas para darle estabilidad a la implementacin de las polticas pblicas, que es la
principal razn de la existencia de un servicio civil de carrera, no es an un rasgo caractersti-
co de nuestras sociedades, por lo que la maduracin de estas reformas requerir perodos de
tiempo largos y, sobre todo, presiones sociales contundentes.
Entre tanto, si los circuitos de poder estn dominados por intereses particulares, sean los
propios de los cuerpos de funcionarios, sean de orden econmico o de partido, los resultados
de la administracin y los recursos para lograrlos sern pobres.
13
Panorama este que previsi-
blemente puede aun empeorar si el aumento de la discrecionalidad administrativa se convier-
te en la tendencia dominante.
Mejorar el control sobre la administracin, en este contexto, requiere de una ampliacin de
la democracia en su seno. A travs de ella se puede convertir a la ciudadana en un sujeto
directo de control sobre la administracin pblica y, a la vez, involucrar de manera ms direc-
ta la administracin con la construccin de la ciudadana, creando simultneamente ms pre-
siones sociales a la profesionalizacin del servicio civil. Todo ello, sin embargo, exige romper
otro mito, del que nos ocuparemos a continuacin.
b) La democracia no slo puede ser compatible con la eficiencia
sino que puede reforzarla
La democracia en la administracin pblica es una solucin vlida para mejorar su control
slo si no atenta contra la eficiencia del desempeo gubernamental. La creencia de que existe
una inevitable contradiccin entre ambas ha conducido a los defensores de una a sacrificar la
otra. Un segmento de los defensores de la democratizacin de la administracin, como apre-
ciamos ut supra, sustentan este tipo de posicin. Pero, para que la democracia sirva a la ciu-
dadana tiene que ser capaz de servir a la eficiencia.
Actualmente, comienza a percibirse la posibilidad de conexin entre la eficiencia y la demo-
cracia y, con ello, adems otro fundamento para la ruptura de la dicotoma entre la poltica y
la administracin. Por ejemplo, se reivindica la capacidad de gestin poltica como componen-
te clave del comportamiento de los administradores pblicos tras reconocerse (vase Moore,
1998) que las aspiraciones colectivas de los ciudadanos determinan dnde radica el valor pbli-
co. Los administradores pueden mejorar el proceso poltico y, con esto, crear valor pblico.
14
La justificacin bsica para ello est en el hecho de que en el sector pblico tan importantes
son las consideraciones de eficiencia como las de equidad, toda vez que se utilizan ingresos
tributarios, y, por ende que se plantea el problema de la distribucin de los privilegios y de
los costos, problema este que slo puede ser despejado a travs del debate poltico.
15
La posibilidad de que la democratizacin de la administracin tenga un efecto directo sobre
la eficiencia tambin es ahora admitida porque reduce las resistencias, porque permite que los
resultados a alcanzar sean consensuados y porque se pasa de una organizacin jerrquica a
433
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
una interactiva (vase Brugu y Gallego, 2001: 50-51). Otros argumentos que se brindan en esta
direccin se relacionan con que los problemas son cada vez ms globales e interconectados,
no existe la unanimidad terica y hay que lograr la factibilidad tanto terica como social (vase
Subirats, 2001).
Todas estas razones, en principio, propenden a justificar la importancia de la democracia en
la administracin tratando de demostrar que la participacin y eficiencia no son conceptos
contradictorios sino que, cada vez ms, son conceptos complementarios.
16
En cualquier caso,
recordemos que, entre otras, la teora elitista de la democracia se asienta en la idea de esta con-
tradiccin. Incluso en el campo de la teora radical de la democracia (por ejemplo, Habermas
y Arendt), la racionalidad discursiva y comunicativa (de la que la participacin es expresin)
tiene un espacio de realizacin distinto y no compatible con el de la racionalidad instrumen-
tal. Para Arendt, esto se expresa en la dicotoma entre lo poltico y lo social, y para Habermas
entre el mundo de vida y los sistemas. Por tanto, para producir una mayor argumentacin sobre
la importancia de la democratizacin en la administracin parecera ser clave, por una parte,
mostrar que la racionalidad discursiva y comunicativa puede ser integrada explcitamente en
los clculos utilitarios de costo-beneficio y que puede ayudar a mejorar la eficiencia. Por otra
parte, es necesario evidenciar que la dispersin del poder tambin puede contribuir a la efi-
ciencia. Ambas cuestiones comienzan a ser insinuadas, aunque fuera del campo de la adminis-
tracin (vase Dryzek, 1990), por lo que para darle contenido al desafo de la democratizacin
de la administracin pblica es imprescindible tratar de moverse desde las formulaciones abs-
tractas hacia la determinacin de formas prcticas a travs de las que puede lograrse esta com-
plementacin, as como es necesario saber reconocer sus lmites.
Hay, por fin, un tercer mito que examinaremos a continuacin.
c) La democracia en la administracin pblica exige de la partici-
pacin ciudadana, pero no se agota en ella
Habitualmente el fomento de la participacin ciudadana directa en los procesos de forma-
cin de decisiones pblicas se ha interpretado como sinnimo de democratizacin de la admi-
nistracin pblica. La nocin de participacin ciudadana incluso se ha hecho equivalente a la
representacin social en la administracin pblica. Sin embargo, la experiencia acumulada a lo
largo de la ltima mitad del siglo XX, ha tornado claro que no toda forma de representacin
social enarbolada en favor de la democracia propende a reequilibrar el poder en el seno de la
administracin. Por otra parte, han surgido otros medios de influencia de la ciudadana sobre
la administracin pblica.
En este ltimo sentido, si bien es claro que la corriente ortodoxa de la NGP reduce la repre-
sentacin social a la expresin de preferencias individuales que, incluso, han levantado fuer-
tes crticas a la concepcin de ciudadana que suscribe esta corriente, debe reconocerse que la
NGP aporta otra perspectiva de la democracia en la administracin al asumir que aqulla se
puede realizar favoreciendo la salida y no slo la voz de la ciudadana. Queda as insinua-
do que la eleccin de los servicios pblicos puede convertirse en un medio de control social
sobre la administracin pblica.
434
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Mltiples experiencias de coproduccin pblica, sobre todo cuando involucra formas de
organizacin social basadas en la solidaridad, sugieren que tambin puede constituirse en un
medio para presionar en favor de resultados mejores y ms equitativos por parte de la admi-
nistracin pblica.
Sobre la base de estas consideraciones preliminares, queremos insinuar dos problemas.
Primero: ninguno de estos medios por s solo es capaz de construir plenamente a la ciudada-
na como actor poltico. Por lo tanto, ellos requieren ser combinados y usados en las condicio-
nes debidas. Segundo: la contribucin que estos medios pueden hacer a la democracia de la
administracin pblica no es automtica. Para lograrla, cada mecanismo requiere pasar el test
de la democracia; mostrar, a la vez, que puede contribuir a la eficiencia y contener sus propios
mecanismos de regulacin. En las tres secciones siguientes nos ocuparemos de proveer algu-
nos argumentos para fundamentar estas aseveraciones.
4. Construyendo a la ciudadana como actor poltico. Los alcances
de la representacin social, la eleccin y la coproduccin como
medios de influencia de la ciudadana
La construccin de viabilidad a la democratizacin de la administracin pblica no slo
exige romper con los viejos mitos que ahora se renuevan en las corrientes gerencialistas y repu-
blicanas asociadas con la administracin, sino que requiere dotar a la ciudadana de autnticos
medios de influencia sobre la administracin pblica, que adems de permitir un reequilibrio
del poder (ms democracia) aseguren un mejor control y ms eficiencia de la administracin.
Aunque la participacin ciudadana en los procesos de formacin de las decisiones pblicas es
uno de los medios tradicionales, no siempre asegura estas tres condiciones de democracia, efi-
ciencia y control que justifican la reforma poltica en la administracin pblica. Por su parte,
tal como se ha comenzado a documentar (vase Hood et al., 1996), la eleccin y la coproduc-
cin, que son las otras formas de control ciudadano que adquieren preeminencia en los lti-
mos veinte aos, no operan en ciertos casos y pueden ser incompatibles entre s.
Desarrollaremos a continuacin los principales argumentos sobre los que se basan estas afir-
maciones, tratando a la vez de enunciar las condiciones bsicas que requiere satisfacer cada
forma de control social para contribuir a la democratizacin de la administracin pblica.
Luego, concluiremos con lo que parece ser insoslayable en este sentido.
FIGURA 1. Posibles medios de influencia de la ciudadana
sobre la administracin pblica y sus condiciones
(Primera aproximacin)
Los medios de influencia ciudadana Los test
Representacin social Eficiencia
Eleccin Democracia
Coproduccin Control
435
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
a) La representacin social
La institucionalizacin de la participacin ciudadana en los procesos de formulacin de pol-
ticas pblicas es de vieja data. En los Estados Unidos, por ejemplo, originalmente se regla en
1946 en la Administrative Procedure Act para tratar de contrarrestar la captacin y el dominio
de las agencias administrativas por grupos de intereses particulares, que se hace dominante en
la era inmediata a la postguerra (Rosenbaum, 1978). Tambin en la mayora de los pases de
Amrica Latina estn instituidos formalmente diversos mecanismos desde hace por lo menos
medio siglo (vase Cunill, 1991). En todo ese trayecto histrico, las crticas principales se han
suscitado desde los defensores de la teora elitista de la democracia, que han visto en la parti-
cipacin ciudadana una fuente de ineficiencia (bsicamente por el tiempo y el dinero que con-
sume), e incluso de debilitamiento de las autoridades gubernamentales. En contraste con este
tipo de crticas que tiene el sesgo del rechazo a la idea de una ciudadana activa, hoy se admi-
te que la propia construccin de ciudadana puede a veces ser limitada por la participacin ciu-
dadana en los asuntos pblicos, no slo porque eventualmente esta puede atentar contra su
eficiencia sino porque puede profundizar las asimetras en la representacin social.
De hecho, no es automtica la contribucin de la representacin social en la administra-
cin pblica con la democratizacin de la misma. Como ha sido previamente insinuado, para
asegurarse de la conexin habra que adoptar en cada situacin los test de la eficiencia y del
control de la administracin pblica, asumiendo que una no puede ser lesionada por el otro.
Pero hay que ir incluso ms all, cerciorndose de que la balanza del poder se cargue hacia
la ciudadana. O sea, la representacin social tambin tiene que pasar el test de la demo-
cracia. La premisa es que la participacin ciudadana en la administracin pblica propende
a reequilibrar el poder. Si esta premisa no es asegurada a travs de los propios diseos de la
participacin, entonces no hay contribucin posible a la democratizacin de la administracin
pblica puesto que, en este caso, cualquier ganancia en su control ser capitalizada por inte-
reses particulares.
Ahora bien, para pasar el test de la democracia, los principios clave de la participacin pol-
tica democrtica, que son la igualdad y el pluralismo poltico, tambin deben ser asegurados
expresamente por la participacin ciudadana directa. A tal efecto se debe tener en cuenta que
las desigualdades socio-econmicas se reproducen en el nivel poltico. La igualdad poltica
expresada en el principio un individuo, un voto no puede ser asegurada cuando est en
juego la expresin directa de la ciudadana en los procesos de decisin. De all que una vez
abiertos los canales de participacin ciudadana sean copados a menudo por intereses organi-
zados y reproduzcan las pautas de exclusin social. En general, la participacin pblica no es
balanceada y no es representativa (Leach y Wingfielf, 1999: 55) por esta razn. Pero tambin
no lo es porque hay poco inters en ella, dados los costos de oportunidad, de fracaso y de
informacin involucrados. Para hacer representativa la participacin hay que tener en cuenta
ambas cosas. La primera, haciendo discriminacin positiva o usando el sorteo, por ejemplo, a
los efectos de asegurar la representacin social en s misma. La segunda, ofreciendo incentivos
a la participacin que compensen sus costos.
17
En todo caso, debe considerarse que hay arreglos institucionales de la participacin que
indirectamente pueden atentar contra la igualdad y el pluralismo poltico. Los arreglos orgni-
436
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cos, mucho ms que los procedimentales, contienen ese riesgo en tanto se basan en un recur-
so en general escaso y a veces caro: la organizacin. Por la misma razn, las iniciativas de base
personal pueden ser preferibles antes que las de base asociativa.
Adems, hay que tener en cuenta que existen modelos de participacin que no aspi-
ran a la representacin y que eso puede significar que ciertos intereses sociales tengan
ms posibilidades de expresin que otros. Esto no necesariamente es un problema; s lo
es en cambio que se busque legitimar un arreglo apelando a una representatividad que
no es tal. La igualdad y el pluralismo no son sinnimos de representatividad, en el senti-
do estricto del trmino; apuntan s a la idea de que nadie que se sienta afectado o quie-
ra intervenir resulte excluido de los procesos de participacin social; por lo tanto, que
ellos puedan ser considerados como representativos del pblico en general que en cada
caso es interpelado.
En suma, los principios de la igualdad y del pluralismo poltico se constituyen en criterios
para el test de la democracia que habra que aplicar a la representacin social. Otros dos cri-
terios, la deliberacin y la publicidad, tambin ayudan a hacer ese test, pero tienen adems
directas implicaciones sobre los test de la eficiencia y del control que cabe realizar sobre las
posibles modalidades de representacin social. Veamos, primero, la deliberacin.
Por deliberacin se entiende un proceso de discusin y de reflexin del que puede resultar
una visin ms precisa de los conflictos que subyacen a determinada problemtica y de cmo
estos pueden ser abordados (Stewart, 2001:78). Como ha sido destacado, el compromiso con
la deliberacin se basa en el reconocimiento de que hay diferentes posiciones de valor afec-
tando la elaboracin de polticas pblicas, que necesitan ser resueltas a travs del dilogo ms
que a travs del ejercicio del poder (Barnes, 1999: 68). La deliberacin, por ende, es un crite-
rio de democracia que de no estar presente en la participacin ciudadana da cuenta de un dfi-
cit de la democracia en ella misma, sobre todo cuando la representacin social se manifiesta
como expresin y defensa directa de intereses sociales.
Hay que tener en cuenta tambin que la deliberacin es un criterio de eficiencia en tanto
puede propiciar la mutua comprensin y el acuerdo; por ende, la confianza que provee el
marco institucional para la cooperacin voluntaria (vase Ranson y Stewart, 1998). Por dems,
hay fuertes evidencias (Dryzek, 1990) acerca de que la creciente complejidad de los problemas
sociales y la diversificacin de los actores que concurren en su solucin slo pueden ser
enfrentados eficientemente a travs de la racionalidad comunicativa.
Ahora bien, para asegurar que la deliberacin sea posible se deben satisfacer las condicio-
nes de la competencia comunicativa. La discusin cara a cara mejora la eficacia de la delibera-
cin, aunque hay quienes no creen que sea una condicin bsica (Weeks, 2000). En cambio,
la existencia de la discrecionalidad para rectificar posiciones cuando se es persuadido consti-
tuye una condicin sine qua non. El acceso a la informacin relevante para formarse una opi-
nin informada tambin es una condicin de la competencia comunicativa.
Por su parte, la accesibilidad y la inclusividad del proceso de deliberacin son medidas
importantes para pasar el test de la democracia.
18
En definitiva, la deliberacin implica que
437
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
los individuos han dado debida consideracin a sus posiciones y que esta consideracin es
en s misma el resultado de un dilogo entre los potencialmente afectados por una decisin
(Warren, 1999: 1). En este sentido, Stewart (2001) distingue dos tipos: la deliberacin entre
implicados, en la que los ciudadanos son elegidos en tanto tales; y la deliberacin ciuda-
dana en la que los participantes actan como representantes del conjunto de ciudadanos
ofreciendo una opinin informada y reflexiva de la voluntad ciudadana,
19
por lo que su
preparacin puede ser muy costosa. El test de la democracia debera ser satisfecho en cual-
quiera de estos casos.
Por fin, es necesario considerar que la capacidad de generar una orientacin a la racionali-
dad comunicativa no caracteriza a cualquier tipo de mecanismo de participacin ciudadana.
Los mecanismos tradicionales, tales como las audiencias pblicas, en general no pretenden
lograr la interaccin y el debate, aunque bien podran hacerlo. Otros, como los mtodos dise-
ados para obtener la opinin de los ciudadanos individuales en tanto clientes (por ejemplo,
los esquemas de quejas y sugerencias, o las encuestas de satisfaccin) o que han sido disea-
dos para consultar a los ciudadanos sobre temas particulares (por ejemplo, portales interacti-
vos, paneles de ciudadanos, grupos focales y referenda), directamente excluyen la interaccin
y el debate (vase Leach y Wingfield, 1999, y Lunde, 1996).
Por otra parte, existen mecanismos de participacin ciudadana que eventualmente pueden
pasar los test de la democracia y la eficiencia pero que son polmicos en cuanto a su capaci-
dad de control de la administracin pblica. Es el caso de la representacin de los usuarios en
los consejos de administracin de servicios pblicos, que se han utilizado sobre todo para ser-
vicios municipales (instituidos en Colombia), y los consejos deliberativos y paritarios creados
para debatir polticas sociales en el nivel local (Brasil).
En ese tipo de arreglos institucionales no queda claramente satisfecha la condicin de la
autonoma, indispensable para desarrollar una relacin regulativa de la administracin que per-
mita a la participacin ciudadana ejercitar una funcin de crtica y control sobre la administra-
cin pblica. De hecho, el ltimo test que requiere satisfacer la representacin social es su con-
tribucin directa al control de la administracin pblica. Para el despliegue de esta funcin se
requiere que la representacin social no sea corresponsable de los actos administrativos (auto-
noma) y que se ejercite sobre mbitos donde se adoptan decisiones trascendentes para la vida
social (relevancia). Es comn lo contrario, o sea mecanismos de representacin en espacios
vaciados de capacidad de decisin o donde slo se resuelven cuestiones marginales. Adems
de atender estos aspectos, es necesario que el control tenga consecuencias. Habida cuenta
de que la naturaleza de la relacin (privado-pblico) impide que las consecuencias sean direc-
tamente jurdicas, al menos cabe esperar que ellas existan y que puedan ser activadas por las
instancias respectivas. Pero tambin pueden suscitarse consecuencias de tipo simblico. En este
sentido, la publicidad es un criterio til para hacer el test de control.
Si la participacin ciudadana, en s misma, satisface la condicin de someter al escrutinio
pblico las deliberaciones, expone a la opinin pblica no slo los procesos de decisin de
los funcionarios pblicos, sino sus propios procesos de decisin. As, la democratizacin de la
administracin pblica -en lugar de su mayor corporativizacin- tiene mayores probabilidades
de realizacin.
438
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
FIGURA 2. Representacin social. Sus test y sus criterios
Igualdad y pluralismo
(Representacin del Democracia
pblico en general)
Deliberacin
(Competencia Eficiencia Publicidad (Transparencia)
comunicativa)
Autonoma
Relevancia Control
Recordemos, en todo caso, que aun satisfaciendo todas las condiciones mencionadas, la
representacin social es un medio de influencia de la ciudadana sobre la administracin pbli-
ca que no se aplica igual en cualquier circunstancia. Hay situaciones donde el rol representa-
tivo no es practicable dada la vulnerabilidad o la fragilidad de la ciudadana concernida como,
por ejemplo, el de la gente muy anciana (vase Barnes y Walker, 1996). Por otra parte, Hood
et al. (1996: 49) llaman la atencin sobre el hecho de que el alcance de la representacin es
ms limitado en servicios que entregan pasaportes o licencias de conducir que en escuelas o
aun en prisiones y que, en general, es un medio de influencia idneo cuando la ciudadana
puede beneficiarse de un enfoque ms poltico del control. Hay que tener en cuenta, adems,
que no es el nico medio de influencia. Adoptando la perspectiva sugerida, analizaremos
brevemente a continuacin otros posibles medios.
b) La eleccin entre servicios pblicos
Durante toda la dcada de 1980, en varios pases la competencia entre entes pblicos fue
adoptada como un diseo alternativo a la privatizacin para posibilitar una ms eficiente asig-
nacin de recursos y para responder flexiblemente a las necesidades de los usuarios, pero pre-
servando, al mismo tiempo, las ventajas de la provisin pblica de los servicios.
20
El principio de la competencia es, en general, un medio de promover la eficiencia de las orga-
nizaciones. La creacin de un mercado dentro de un sistema de educacin pblica, por ejemplo,
puede ser lograda a travs del establecimiento de mecanismos que permitan elegir la escuela,
otorgando financiamiento pblico para que se creen ofertas alternativas de educacin. Cualquiera
sea el mecanismo, desde la perspectiva de las entidades, su tarea principal es proveer la clase de
servicio que atraiga la mayor demanda y que tenga los menores costos de produccin.
A la vez, la contracara de la competencia, la eleccin, es un medio de control directo de la
ciudadana sobre la administracin. Parte del programa reformador de los servicios pblicos en
los ltimos aos asume que la democracia reside en el fortalecimiento de la libertad de elec-
cin de cada individuo. Bajo este marco, fortalecer la democracia significa incrementar la opor-
439
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tunidad de escoger entre distintas opciones de servicios producidos por instituciones pblicas
en competencia y cobrar por su uso, para facilitar la expresin de las preferencias ciudadanas.
Pero el hecho de que las seales as dadas a la administracin pblica expresan apenas la capa-
cidad de control de quienes disponen de capacidad de pago, hace que no cualquier esquema
que promueva la eleccin pueda pasar por el test de la democracia. Esto, entre otras razones,
ha conducido a favorecer esquemas tipo vouchers u otros fondos discrecionarios, donde se
trata de hacer que puedan actuar como clientes quienes no tienen capacidad propia para pagar
por los servicios. En el caso de la educacin se suele dar un vale a los padres que es equi-
valente al gasto anual por hijo en una escuela pblica y que puede ser utilizado en cualquier
escuela. Por esta va, incentivos de naturaleza econmica son ofrecidos a las agencias
gubernamentales para hacerlas ms sensibles a las necesidades de los ciudadanos.
La ciudadana, en todo caso, es vista en cualquiera de estas modalidades como un canal
apoltico de influencia democrtica, en una relacin de compra venta con los servicios.
21
Es
reconocido que la ciudadana puede utilizar la eleccin para ejercer tambin una influencia
poltica sobre la administracin pblica. Sorensen (2000: 36) asume que la libertad de eleccin
puede llegar a ser una forma poltica de participacin e influencia si se institucionaliza de una
manera en que las elecciones lleguen a ser visibles y contestables por otros actores. El test del
control debera poder considerar estos principios.
La combinacin de la representacin social en los procesos de decisin con la libertad de elec-
cin puede, en este sentido, ser til para potenciar los efectos polticos de esta ltima. Se ha ilustra-
do esta posibilidad con el caso de Dinamarca, donde desde 1986 se permite a los padres escoger
entre escuelas pblicas, cuando hay espacio en ellas (Sorensen, 1997: 566). Complementariamente,
desde 1990, las escuelas primarias son gobernadas por un consejo (school board) la mayora de
cuyos miembros son elegidos por los padres de los alumnos y que decide sobre todas las materias,
bajo los lmites financieros y sustanciales impuestos por el gobierno nacional y local.
En este caso, la voz de la eleccin parecera ser amplificada con la voz de los represen-
tantes sociales en los consejos de direccin. A su vez, es posible que la voz de los padres en
las instancias de direccin pueda ser tomada ms en serio si los padres pueden sancionar a la
escuela no eligindola en el futuro. Atendiendo a que, en realidad, la que resulta as directa-
mente potenciada es la representacin social,
22
para fortalecer tambin el proceso de la elec-
cin misma este debera ser visible para la sociedad. As, la publicidad de la eleccin se puede
convertir en un recurso directo de control, adems de un vehculo para aumentar la eficiencia
y la democracia de los arreglos institucionales.
FIGURA 3. Eleccin. Sus test y sus criterios
Igualdad
(Acceso y capacidad Democracia
de eleccin) Publicidad (Transparencia)
Eficiencia + Representacin social
Competencia entre agencias
(Poder efectivo de salida) Control
440
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Es preciso considerar, sin embargo, que crear competencia o cuasi mercados entre provee-
dores pblicos -o privados- es un proceso caro. Por ejemplo, para poner en prctica la elec-
cin de las escuelas, incluso hay que ocuparse del acceso fsico, cuestin crtica en el medio
rural por los costos de transporte implicados. De hecho, se ha observado (McGinn, 1998) que
Nueva Zelanda encontr necesario aumentar los espacios escolares en un 20% y expandir el
transporte escolar. Pero aun hechas estas previsiones, la eleccin ni siquiera resuelve el pro-
blema para todo tipo de servicios. Tampoco es cierto que si hay una eleccin entre produc-
tos, los usuarios automticamente tienen el poder de la salida de un servicio determinado.
Por ejemplo, como lo muestran Barnes y Walker (1996), los servicios sociales dirigidos a per-
sonas muy frgiles y vulnerables disponen, en los hechos, de poder monoplico ya que ese
tipo de personas realmente carece de alternativas. Hay casos, como esos, en que la ciudada-
na no puede tener un rol crtico y activo de control de los servicios pblicos.
c) La coproduccin pblica
La coproduccin, expresada fundamentalmente como contratacin externa, es ampliamente
favorecida en la actualidad para promover la eficiencia, sobre todo en trminos de ahorro de
recursos de la administracin pblica. Pero hay distintos tipos de arreglos institucionales donde
la provisin es pblica y la produccin es privada. Dependiendo de cules son esos arreglos
y, particularmente, con quines se hacen, la coproduccin puede tambin constituirse en un
medio de control directo y activo de la sociedad sobre la administracin pblica.
En este sentido, se ha afirmado que cuando se considera una contratacin externa, la deci-
sin ms importante es respecto de si el contrato debe ser hecho con una firma privada mul-
tinacional, una asociacin voluntaria o un grupo de ciudadanos autogobernados, en tanto es
probable que esas distintas formas organizacionales adherirn a distintos valores y representa-
rn distintas rutas a la democracia (Beck, 1999: 582). La coproduccin como medio de influen-
cia de la ciudadana sobre la administracin pblica particularmente se aplica a los casos de
contratacin con entes privados guiados por la lgica de la solidaridad; o sea, se restringe a la
coproduccin pblica entre entes estatales y no estatales, excluyendo la coproduccin con
entes guiados por la lgica mercantil.
Hay que considerar, sin embargo, que existen distintas modalidades de coproduccin pbli-
ca. Pasar cada modalidad por los tres test sugeridos -de control, de eficiencia y de democra-
cia- sera til para determinar la medida en que cada una de ellas puede efectivamente contri-
buir a la democratizacin de la administracin pblica.
Las estructuras cooperativas autogestionadas por comunidades de base para la provisin de
servicios pblicos constituyen probablemente la mxima expresin de influencia ciudadana
sobre la administracin pblica, a la vez que son el modelo por excelencia del gobierno socie-
tal. Este tipo de instituciones que empodera a los ciudadanos para ejercer un control sobre
s mismos, ms que sobre otros, est en las antpodas del modelo burocrtico, que crea pasi-
vidad poltica y dependencia. Una asociacin voluntaria o un grupo de ciudadanos autogober-
nados satisfacen necesidades pblicas sobre la base de la solidaridad y se autorregula. Por lo
tanto, en este caso los arreglos son autosustentados y autogobernados, superando as, al
441
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
menos, el test de la democracia y el test del control. Las experiencias de participacin en el
gobierno local que se han extendido por Europa incluyen la autoorganizacin para ciertos
equipamientos y servicios (instalaciones deportivas, centros juveniles, servicios de guardera,
centros para mayores, ayuda contra el SIDA, centros socioculturales, etc.) y la organizacin auto-
gestionada de proyectos locales (programas de ocio, servicios vecinales, proyectos ambienta-
les, educacin de adultos, entre otros Colino, 2002: 3). En Amrica Latina abunda este tipo de
experiencias pero, sobre todo, existen arreglos autogestionarios asociados con la lucha por la
sobrevivencia donde el Estado prcticamente no brinda ningn tipo de apoyo, cuestin la
mayora de las veces requerida para pasar el test de la eficiencia.
En el caso de la coproduccin con ONG es preciso considerar que el propio universo de
las ONG no es homogneo. Respecto de aquellas que se dedican a la produccin de bienes y
servicios pblicos, existen desde las que realmente son empresas mercantiles disfrazadas hasta
aquellas que hacen de la construccin de ciudadana y del fortalecimiento de la organizacin
social propsitos directos de su accin. Por tanto, as como no cualquier forma de representa-
cin social o de eleccin constituyen autnticas formas de influencia ciudadana sobre la admi-
nistracin pblica, tampoco cualquier forma de coproduccin que implique una sociedad de
trabajo con ONG necesariamente se traduce en el fortalecimiento de la ciudadana.
La ventaja comparativa, respecto de los entes mercantiles, que tienen las ONG que se dedi-
can a la provisin de servicios pblicos es que, si se trata efectivamente de asociaciones volun-
tarias de carcter pblico, tambin contribuyen (directa e indirectamente) al fortalecimiento de
la organizacin y responsabilizacin sociales por medio de prcticas orientadas a la creacin
de capacidades, a la autoevaluacin o a la articulacin de demandas, entre otros, de los secto-
res ms vulnerables, al asumir como propios los intereses de otros. Por tanto, la solidaridad,
como principio organizativo, es un criterio clave para que las ONG puedan pasar el test de la
democracia e incluso el test de la eficiencia en el sentido ms lato del trmino.
En este ltimo sentido, cabe tener en cuenta que al desplegar la motivacin de servicio por
sobre la del dinero o la del poder, las ONG no slo carecen de estmulos concretos para fal-
sear la informacin sobre la calidad de los servicios,
23
sino que pueden basar la administra-
cin de las organizaciones en la dedicacin humana (vase Bresser Pereira y Cunill, 1998:
41). La motivacin de servicio, bajo esta perspectiva, es un criterio de eficiencia; se traduce en
aportes a la calidad, sobre todo de la provisin de servicios sociales. La diversidad que las ONG
pueden agregar en la administracin pblica, en trminos de ajustar las prestaciones a las
caractersticas, gustos, creencias y necesidades de destinatarios especficos, tambin es un cri-
terio de eficiencia. Este aspecto es de singular importancia dado el valor que en los ltimos
aos ha adquirido el respeto a la diversidad social y, concomitantemente, la ampliacin de los
espacios de la autonoma social y de la libertad personal.
Bajo esta perspectiva, que supone vislumbrar la coproduccin como un medio de influen-
cia de la ciudadana sobre la administracin, parte de las crticas de la contratacin con ONG
podra difuminarse.
24
Para ello hay que considerar que no siendo necesariamente cierto que
las agencias gubernamentales por s solas estn imposibilitadas de hacer los mismos aportes de
eficiencia o de calidad en los servicios pblicos que las ONG, la real especificidad de la copro-
duccin con ONG radica en sus aportes a la organizacin y la responsabilizacin sociales ya
442
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
referidos. En todo caso, los test de la eficiencia y de la democracia deberan ser satisfechos
independientemente, segn si estn o no presentes criterios como los mencionados.
Por otra parte, para que la coproduccin pase el test del control, un criterio clave de nuevo
es la autonoma de la organizacin social respecto del Estado, no obstante que disponga de finan-
ciamiento pblico. Tambin la existencia de organismos colegiados de direccin puede conver-
tirse en una garanta de su propio control. Pero hay que convenir en que las evidencias tienden
a sugerir que el control democrtico y, en especial, la representacin social en las decisiones que
afectan el uso de fondos tampoco suele ser la norma en la administracin pblica no estatal
(vase Bresser Pereira y Cunill, 1998: 38), por lo que se requieren modalidades de control social
que tambin se ejerzan sobre las organizaciones pblicas no estatales, dentro de las cuales la
publicidad, o sea, la obligacin de ser transparentes debe tener un lugar privilegiado.
FIGURA 4. Coproduccin. Sus test y sus criterios
Base solidaria
(Fomento organizacin Democracia
y responsabilidad social)
Publicidad (Transparencia)
Base solidaria Eficiencia +
(Motivacin de servicio) Representacin social
Diversidad Control
Autonoma
Por fin, no es posible obviar el hecho de que hay situaciones en que la coproduccin no
es posible y donde es requerida slo la intervencin del Estado. En el caso del Brasil se enten-
di que haba dos mbitos de este tipo: el del ncleo estratgico del Estado, donde son defi-
nidas las leyes y las polticas pblicas, y un segundo, el de las actividades exclusivas, donde
el poder del Estado de legislar e imponer tributos es ejercido. De hecho, como lo recuerda
Mintzberg (1999), en el sector pblico hay un amplio abanico de roles para los gobiernos, en
algunos de los cuales est implicado el uso de la autoridad y, por tanto, donde resulta ms
interpelado el sbdito que el ciudadano. En esos casos, as como cuando est involucrado
un posible conflicto de inters, debe considerarse con sumo cuidado su transferencia al sector
privado, aun tratndose de organismos sin propietarios (como las ONG) o de propiedad com-
partida (como las cooperativas).
5. Otras condiciones para la configuracin poltica de la ciudadana.
La transparencia y sus justificaciones
Ciertamente no hay posibilidades de propender a una significativa democratizacin de la
administracin pblica si la ciudadana no puede constituirse como actor poltico que contra-
balancee el poder de la burocracia y la controle efectivamente. Pero adems, no hay democra-
443
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tizacin si en el intento resulta lesionada la capacidad de producir bienes y servicios de calidad
para todos. Hemos intentado enunciar algunos de los criterios bsicos que requieren satisfacer
los distintos medios de influencia de que dispone la ciudadana sobre la administracin para ase-
gurar que en s mismos pueden pasar los test de la democracia, la eficiencia y el control.
Hasta ac hemos recorrido una parte del camino tendiente a la configuracin poltica de la
ciudadana. Una conclusin bsica que puede derivarse es que no cualquier modalidad de
representacin ciudadana en los servicios ni tampoco de eleccin o de coproduccin pasa los
tres test. Ahora bien, para poder avanzar ms en el camino hay que hacer primero un alto reco-
nociendo que no siempre la ciudadana (directamente) puede actuar en forma crtica y activa,
as como que no toda la administracin pblica puede ser objeto de la influencia ciudadana
directa. Nos dedicaremos a continuacin a exponer tales lmites, asumiendo que de ser trans-
gredidos pueden poner en riesgo el objetivo central, que es el de una administracin pblica
que ayude a la construccin de la ciudadana.
a) Lmites a la actuacin ciudadana directa
Hemos mostrado que ciertos diseos institucionales de la representacin social no la asegu-
ran plenamente por lo que se requiere dedicar ms atencin a este problema, por ejemplo ape-
lando a diseos ms procedimentales que orgnicos a los efectos de asegurar, entre otros, el
pluralismo en la representacin social.
Otro problema atae a la identificacin misma de los sujetos sociales que son interpelados
por las distintas modalidades de participacin social. Guy Peters (1998) llama la atencin sobre
tres situaciones al respecto: i) la mayora de los servicios y programas pblicos no tienen clien-
tes voluntarios; de hecho, hay una parte importante de la administracin pblica que atae a
obligaciones (pago de impuestos y cumplimiento de regulaciones, por ejemplo) o al desplie-
gue de la funcin represiva del Estado (crceles, por ejemplo); ii) existen servicios en los que
el real cliente del gobierno puede ser diferente de aquel con el que la organizacin entra en
contacto (por ejemplo, en el caso de la polica el cliente principal es el pblico general que
busca proteccin); y iii) en muchos casos hay pblicos alternativos.
25
En todos esos casos la pregunta acerca de quin representa a los ciudadanos es difcil de
responder. A esto se suma el problema de hasta dnde pueden ser lesionados valores pblicos
fundamentales como la equidad si priman perspectivas particulares ms que generales en la con-
duccin de los servicios pblicos. Teniendo en cuenta esto hay quienes favorecen la representa-
cin territorial tambin en la participacin ciudadana. Los Concejos Municipales de Usuarios
constituyen un modelo que institucionaliza un hbrido entre el rol del usuario de una poltica con
el rol de ciudadano, vinculando los canales territoriales con los funcionales
26
. Pero la posibili-
dad de desarrollar la participacin ciudadana alrededor de un foco geogrfico ms que de servi-
cio, o incluso, de usar el sorteo, no resuelve todo el problema. Hay, de hecho, sectores de la ciu-
dadana que son inalcanzables. Como ya aprecibamos, la representacin y menos la eleccin o
la coproduccin sirven para aquellos que no pueden ejercitar sus voces aunque se les abran
oportunidades para ello. Los sectores ms pobres, carentes de los recursos de organizacin y de
informacin, y no slo los que efectivamente carecen de voz, forman parte de este sector.
444
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Por fin, es necesario considerar que hay segmentos de la propia administracin pblica que,
por la naturaleza de sus actividades, no pueden ser objeto de la influencia ciudadana directa.
Los casos de los entes que ejercitan funciones de control y regulacin son polmicos
27
pero,
en alguna medida, tambin hay que considerar los casos de los rganos que estn dedicados
a hacer cumplir obligaciones y los que se encargan de la formulacin de polticas, en todos los
que, al menos, la eleccin y la coproduccin como medios de influencia quedan descartadas.
En este tipo de situaciones, cmo puede democratizarse la administracin pblica? Nos dedi-
caremos a este asunto en los siguientes puntos.
El postulado es que hay casos en que la transparencia constituye el principal medio de que
dispone la ciudadana para ejercer un control directo sobre la administracin. Es ms, aun
cuando puedan estar disponibles los otros medios e influencia, como ya se ha insinuado ut
supra, la transparencia es una condicin para potenciar la contribucin de cada uno a la demo-
cracia y a la eficiencia y perfeccionarlos como medios de control.
Hace tiempo est claro que el desarrollo de estrategias de informacin y, en general, la
publicidad de la gestin pblica constituyen requisitos indispensables para el ejercicio del con-
trol social sobre la administracin. Lo que actualmente adems sabemos es que la transparen-
cia en s misma es una garanta de la democracia en el propio control social, as como que
tambin puede contribuir de manera directa al logro de una mayor eficiencia en la gestin
pblica. Justificaremos mejor estas afirmaciones acudiendo tanto a casos prcticos como a estu-
dios al respecto, y trataremos de ampliar as lo que fue antes insinuado cuando se analizaron
los otros medios de influencia de la ciudadana sobre la administracin pblica.
FIGURA 5. Los medios de influencia potenciados
Representacin Eficiencia
Eleccin Transparencia Democracia
Coproduccin Control
b) La transparencia en la administracin pblica como agente de la
democracia
Los servicios pblicos no pueden ser controlados exclusivamente por sus clientes, no slo
porque el beneficiario de un particular servicio es apenas uno de los tipos de ciudadanos impli-
cados,
28
sino porque la ciudadana controla los servicios pblicos bsicamente a travs de sus
representantes elegidos y de sus mandantes. En efecto, a diferencia de lo que ocurre con los
bienes privados, las decisiones acerca de qu producir -la expresin de las preferencias- en
el mbito del sector pblico constituyen una eleccin colectiva de la ciudadana, producto de
un proceso poltico. Ahora bien, desde el punto de vista de cualquier agencia gubernamental,
445
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
la eleccin colectiva es un proceso mediado porque es articulado a travs de los canales de un
gobierno representativo. La agencia recibe su mandato de un gobierno elegido, no directa-
mente de la ciudadana (Alford, 2002: 339).
Por tanto, la transparencia de los procesos a travs de los cuales se adoptan esas decisiones
es un medio para la proteccin de los intereses de la ciudadana. En palabras de Stiglitz (1999:
145): El nico argumento que podra tener alguna validez [para mantener en secreto la toma
de decisiones] es que, a veces, ocultar informacin puede proporcionar una ventaja tctica en
el juego de la negociacin poltica. Pero [...] en general, proceder en secreto no se justifica ni
por la seguridad nacional ni como requisito previo al debate racional y reflexivo ni siquiera
por una necesidad tctica dentro de una estrategia ms amplia, sino que sirve ms bien como
un manto detrs del cual los grupos particulares pueden imponer mejor sus intereses al mar-
gen del escrutinio pblico. En suma, la transparencia puede ayudar a incluir los principios de
la igualdad y el pluralismo poltico en la representacin que se ejerce a travs de las institucio-
nes polticas, y as mejorar la calidad democrtica de sus decisiones.
Si se considera que, segn lo reconoce la propia OCDE (1995: 51), las actuales reformas en la
gestin pblica tienen el potencial de otorgar una mayor y no menor influencia a los grupos de inte-
rs, la transparencia, incluso de los propios procesos de participacin ciudadana, de hecho consti-
tuye un medio para impedir la captura de la administracin pblica por intereses particulares.
La transparencia tambin, como es obvio, facilita la rendicin de cuentas. Se ha sostenido
que una buena informacin y un anlisis apropiado no aseguran una buena toma de decisio-
nes. En los sistemas democrticos, las decisiones pobres desde el punto de vista tcnico son
posibles y permitidas, y ningn juicio tcnico podra prevalecer sobre las decisiones de los fun-
cionarios democrticamente elegidos; sin embargo, en los sistemas democrticos aun los jui-
cios tcnicamente errneos deberan ser juicios sustentados, en tanto tomados como decisio-
nes polticas por dirigentes polticamente responsables, decisiones cuyas consecuencias requie-
ren ser conocidas y comunicadas (Dorotinsky y Matsuda, 2002: 22-23). La transparencia puede
facilitar la justificacin de las decisiones e incluso revelar las fallas en las decisiones. Llevada a
los procesos de formacin de las decisiones puede permitir que sean sometidas al escrutinio
pblico las reales razones que las promueven, facilitando el debate pblico en torno de ellas.
c) La transparencia como agente de la eficiencia
El secreto no slo oculta las deficiencias del gobierno, tambin puede agravarlas. Stiglitz
(1999) menciona tres razones al respecto: porque dificulta que se establezcan compromisos
crebles, agudiza la competencia destructiva y vuelve escasa la informacin. En este ltimo
aspecto considera que si hubiese menos secreto no slo aumentara el flujo de informacin,
sino que tambin se reduciran las actividades que generan y buscan renta y que conducen a
un flujo de informacin distorsionada (p. 146).
29
En definitiva, si la informacin es escasa se
convierte en un bien valioso, y se crean mercados y surgen personas con motivos para man-
tener la escasez artificialmente creada. Esta es una razn ms por la que la transparencia
requiere ser expresamente promovida. Si ella no existe, aumenta tanto la percepcin como la
realidad de que la informacin es asimtrica.
446
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La transparencia constituye adems un incentivo que puede usarse expresamente para aumen-
tar la eficiencia. Al respecto, dos casos pueden ser distinguidos. Un primer caso es el de los entes
normativos, formuladores de polticas, que necesariamente deben actuar como monopolios. All,
la transparencia tiene el potencial de actuar como el equivalente poltico de la eficiencia genera-
da por medio de la competencia entre diversas agencias, al facilitar la competencia entre ideas,
argumentos y polticas (Florini, 2000: 180). La publicacin de los costos de polticas pblicas en
competencia ha sido una medida adoptada, por ejemplo en Australia, con el propsito de fomen-
tar la transparencia en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas. Las audiencias pbli-
cas y la exposicin pblica de los anteproyectos de leyes, que tambin pueden contribuir a dis-
minuir la informacin asimtrica, existen en la mayora de los pases desarrollados y comienzan
a instituirse en Amrica Latina.
30
Tales son oportunidades de escrutinio pblico que hacen posi-
ble la competencia de ideas y que contribuyen a la eficiencia por esa va.
Un segundo caso lo proveen aquellas situaciones donde la transparencia se convierte en un
incentivo para promover una mayor eficiencia al fomentar la competencia por aprobacin
social de parte de los propios servicios pblicos. Los premios a la calidad y la exposicin pbli-
ca de los resultados de la gestin pueden servir en este ltimo sentido. Un buen ejemplo al
respecto lo proporciona Costa Rica, a travs del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) implan-
tado desde 1996. A travs de este caso se ilustra que cuando no existe una estrategia de incen-
tivos materiales que estimule una cultura de gestin orientada a resultados, la rendicin de
cuentas en foros pblicos puede constituirse en un incentivo simblico para motivar el uso de
las evaluaciones en la mejora de la gestin. De hecho, el reconocimiento pblico de los nive-
les de desempeo institucional y sectorial constituye el principal mecanismo con que cuenta
el SINE para comprometer y estimular a los directivos con el cumplimiento de las metas inclui-
das en los CDR
31
en la medida en que la decisin de divulgar los resultados ha introducido
competencia en el proceso de evaluacin de la gestin pblica, en el sentido de que los direc-
tivos de las entidades mejor calificadas en un ao se ven estimulados a mejorar con el fin de
no descender, mientras que los de las entidades pblicas mal calificadas se ven estimulados a
mejorar para abandonar las ltimas posiciones (Mora, 2003).
La transparencia puede pues convertirse en un incentivo a la mejora del desempeo, va la
presin social. Si se considera adems lo que sugieren estudios recientes en trminos de que
los dirigentes pblicos asignan un alto valor a la reputacin (Wood y Waterman, 1994), la publi-
cidad sobre los resultados obtenidos por su organizacin puede constituirse en un sistema efi-
caz de incentivos para los dirigentes. Ms aun si se tiene en cuenta que los gestores pblicos
informan temer ms a las reacciones polticas y a los cuestionamientos sociales sobre un posi-
ble uso arbitrario de los recursos pblicos que a las crticas de la clientela sobre la calidad de
los servicios (Motta, 2003: 49).
Por otra parte, cuando la cooperacin de los usuarios de una organizacin depende de la
justicia percibida, la transparencia de los procesos de elaboracin de las decisiones es un fac-
tor de la eficiencia. Esto es clave, por ejemplo, en aquellas organizaciones que estn dedica-
das a hacer cumplir obligaciones a la ciudadana (Alford, 2002).
Finalmente, debe considerarse la conexin indirecta de la transparencia con la eficiencia por
medio de la contribucin que aqulla puede hacer a la lucha contra la corrupcin. Es bastan-
447
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
te conocida esta relacin, que ha inducido la administracin electrnica de la mayora de los
sistemas de compras y licitaciones, y la publicacin por Internet de los presupuestos y gastos
de personal. Existen, de hecho, ndices de calidad de la burocracia que relacionan estos dis-
tintos elementos intentando mostrar una relacin entre transparencia y corrupcin, tal como se
aprecia en la tabla siguiente:
TABLA \. La calidad de la burocracia
Pases Rendicin de Control sobre Calificacin Lugar IPC
cuentas* funcionarios pblicos * /PC** en 2001
Argentina 2.5 2.0 3.5 57
Brasil 2.4 3.3 4.0 46
Chile 3.9 3.7 7.5 18
Mxico 2.4 1.7 3.7 51
Per 1.9 2.6 4.1 44
Estados Unidos ... ... 7.6 16
Inglaterra ... ... 8.3 13
Espaa ... ... 7.0 22
Francia ... ... 6.7 23
* Escala de 1 a 10 donde 1 es el valor para un pas no transparente, mientras 10 representa la mxima transparencia.
Rendicin de Cuentas significa el grado de transparencia y de acceso a los gastos pblicos. El Control sobre fun-
cionarios pblicos revela el acceso a la informacin sobre sus remuneraciones as como la existencia de castigos
aplicados a ellos en caso de corrupcin.
** ndice de Percepcin de la Corrupcin (ipc), 91 pases.
Fuente: tomado directamente de Gaetani y Heredia (2002). La tabla est construida a partir de los datos de
Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin, pgina electrnica; y CIDE, Transparencia
Presupuestaria en Amrica Latina (mimeo).
d) La transparencia como agente de cambio y sostn de polticas
La transparencia tambin puede contribuir a lograr uno de los puntos ms crticos de la
reforma de la administracin pblica, cual es el cambio de los patrones de administracin, en
particular, del personal pblico. Dos casos de gestin y difusin de la informacin sobre la
situacin del empleo pblico ilustran sobre la conexin entre la transparencia y las estrategias
dedicadas a impulsar o inhibir la reforma del servicio civil.
Un caso lo provee el Brasil. Cuando Luiz Carlos Bresser-Pereira, a partir de 1995, acomete
el proyecto de transformacin de la administracin pblica impulsa una profunda reforma para
lograr una ms moderna, eficiente y profesional burocracia. Sin embargo, en tanto supona una
moderacin de la inamovilidad de los funcionarios y la eliminacin del rgimen jurdico nico,
entre otros aspectos, esta reforma afectaba poderosos intereses y privilegios entronizados no
slo en el Poder Ejecutivo sino en el resto de los poderes, lo que implic que al campo de
resistencia de parte del personal de la administracin pblica se unieran otros dos actores pol-
ticos: las burocracias de las legislaturas y del Poder Judicial. La economa poltica de la refor-
ma era pues extremadamente compleja, con el agravante de que en el Brasil el sistema polti-
448
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
co tiene ms puntos de veto que en otros pases de Amrica Latina. Adems, la aprobacin de
la reforma requera una enmienda constitucional.
La estrategia para superar los distintos obstculos fue bastante diversificada.
32
No admite dudas, sin embargo, la importancia que en ella tuvo la movilizacin de la opi-
nin pblica y, en particular, de los medios de comunicacin, como apoyos a la reforma (vase
Gaetani y Heredia, 2002). Lo cierto es que a partir de 1995 se hace un esfuerzo sistemtico por
recolectar y difundir informacin sobre el servicio civil. La publicacin va Internet de estads-
ticas de personal se convirti a partir de entonces en la norma. Los esfuerzos que se hicieron
por hacer pblica la informacin sobre el servicio civil fueron, a su vez, claves para convertir
la propuesta en un tema pblico.
33
En tal sentido, se ha sugerido (Gaetani y Heredia, 2002:
14) que Bresser-Pereira decidi recolectar y publicar la informacin sobre el personal pblico
porque saba que la mejor manera de ganar apoyo para su propuesta era usar la informacin
para hacer evidente la necesidad de hacer algo y crear un sentido de urgencia acerca del
cambio.
Completamente contrastante con este caso es el de Mxico, al menos hasta antes del gobier-
no de Ernesto Zedillo,
34
donde haba una directa correlacin entre la carencia de informacin
veraz sobre la situacin del empleo pblico y un conjunto de sistemas de reclutamiento, capa-
citacin, evaluacin, remuneracin y estabilidad que dependan de la discrecionalidad de los
funcionarios de ms alto nivel, que sistemticamente se resistieron a su reforma (vase
Arellano, 2003). All queda claro que cuando no se quiere cambiar algo, se saca del foco de
atencin de la opinin pblica. Por el contrario, cuando hay una voluntad de transformacin
pero existen muchos obstculos, sean actores sociales u otras instituciones opuestas por la
naturaleza poltica del objeto a cambiar, la transparencia puede poner en movimiento el peso
(real o potencial) de la opinin pblica, determinante como motor de las transformaciones. El
caso de la reforma del servicio civil es, en este sentido, emblemtico. Ac la transparencia
puede actuar como agente de cambio al posibilitar -o prometer- la movilizacin de la opi-
nin pblica, o sea, el control indirecto por la ciudadana sobre la administracin pblica.
Convertida, por su parte, en un propsito de un programa o sistema administrativo, la trans-
parencia puede ser garanta de su continuidad al construirle legitimidad social. Un gobierno,
de hecho, difcilmente est dispuesto a asumir el costo poltico de suprimir un programa cuyo
objetivo sea aumentar -en cualquier mbito- la transparencia de la administracin pblica.
35
6. Revirtiendo los medios de influencia ciudadana. Una visin
multifactica de la transparencia y un buen sistema de regulacin
La autntica transparencia no se limita a ofrecer acceso a ciertas colecciones de datos dise-
adas y sesgadas desde adentro, sino que surge de la posibilidad -de todo ciudadano- de
obtener e interpretar informacin completa, relevante, oportuna, pertinente y confiable acerca
de la gestin, del manejo de los recursos y de la conducta de los servidores pblicos (Tesoro,
2001: 6). Repasaremos a continuacin algunos de los medios que pueden ayudar a tal efecto.
Ellos requieren ser combinados y, sobre todo, activados multifacticamente por la ciudadana
449
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
o sus agentes sociales, de manera tal que la publicidad forme parte tanto de los procesos de
formacin de las decisiones, como de los resultados de la gestin pblica.
Aunque iniciadas bajo polticas conservadoras de reforma administrativa en el Reino Unido,
uno de los instrumentos de la transparencia son las Cartas de Servicios, ya que son documen-
tos pblicos por los cuales los servicios pblicos informan sobre los compromisos de calidad
y normas de acceso en relacin con ellos. Sin embargo, su capacidad de convertirse en medios
de influencia de la ciudadana sobre la administracin pblica depende de que exista una ins-
tancia reguladora que acte como vigilante de los intereses ciudadanos
36
y de que se asegu-
re la debida publicidad de estas iniciativas. Respecto de lo primero, en Espaa, por ejemplo,
los subsecretarios de cada ministerio aprueban la Carta de cada servicio adscrito y sus actuali-
zaciones posteriores, segn lo estipula un decreto que regula las Cartas de Servicios (Real
Decreto N 1259, 1999). Esta norma tambin establece que el Ministerio de las Administracio-
nes Pblicas debe estimular la elaboracin de las Cartas y colaborar con los entes en su redac-
cin y en el establecimiento de sistemas de evaluacin. En Australia existe un rgano que coor-
dina el proceso y adems intervienen los usuarios y los grupos comunitarios en la revisin de
las Cartas (Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica, 2001). [Fundacin Escuela
Nacional de Administracin Pblica]
La obligacin (que existe en Espaa y en Australia) de hacer informes pblicos anuales
sobre el desarrollo del programa por parte de las propias agencias contribuye a hacer de las
Cartas reales instrumentos de la transparencia. Este es un aspecto clave si se tiene en cuenta
que las Cartas de Servicios pueden introducir mecanismos de competencia al crear la oportu-
nidad de medir la calidad de los servicios por medio de un sistema de indicadores confronta-
dos y publicados peridicamente y que, en cualquier caso, contribuyen a disminuir las asime-
tras de la informacin (Esposito, 2000). Las Cartas belga, francesa y la espaola asumen expre-
samente la transparencia como un compromiso (Olas, 2002) y la Carta espaola adopta la con-
sulta y la participacin como uno de sus principios.
37
En Amrica Latina hay avances en esta direccin. El Brasil tiene un programa de estableci-
miento y divulgacin de patrones de calidad de atencin por parte de las organizaciones fede-
rales y un Sistema Nacional de Evaluacin de la Satisfaccin del Usuario del Servicio Pblico
(vase Angelim, 2002). En Chile, hay una norma, que dispone la creacin de un instrumento
similar para garantizar estndares mnimos en la prestacin de los servicios.
38
En la Argentina,
el 8 de marzo de 2000, durante el gobierno de De la Ra, se crea el Programa Carta de
Compromiso con el Ciudadano para impulsar a que cada organismo prestador de servicios
determine estndares de calidad. A pesar de que sus alcances parecen ser limitados, esta pro-
puesta y la chilena (a diferencia de la mayora de las europeas) asumen como principios rec-
tores de las Cartas de Servicios tanto la transparencia como la participacin.
Por otra parte, comienzan a insinuarse avances en el campo mismo del derecho a la infor-
macin pblica. Una averiguacin expresa en Amrica Latina (Cunill, 2000) efectuada en el ao
1999, mostraba que en la mayora de los pases no estaba consagrado el derecho al libre acce-
so a la informacin administrativa y que en los pocos pases en que s lo estaba, en general,
no se consignaban responsabilidades ni sanciones ante su eventual lesin o bien faltaban ins-
tancias expeditas de reclamacin.
39
Pero en el ao 2002 se dictan por lo menos tres normas
450
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
para aumentar la transparencia de la gestin pblica (Panam, Per y Mxico) y en el 2003
(hasta abril) se agregan dos normas (Guatemala y Ecuador).
40
En Mxico, se busca desarrollar
una institucionalidad expresa para promover la transparencia, e incluso se dispone que la infor-
macin sobre ejecucin presupuestaria y la remuneracin mensual por puesto, expresamente
deben estar a disposicin del pblico (a travs de medios remotos o locales de comunicacin
electrnica).
41
Todos estos casos son an muy jvenes. De hecho, en Mxico la Ley en referencia da plazo
de un ao para habilitar sus exigencias y por lo tanto an no pueden conocerse sus resulta-
dos. Pero si nos atenemos al caso del Per, que tiene mayor tiempo de maduracin, los resul-
tados no son muy alentadores,
42
lo que insina que el logro de la transparencia -dado su
carcter eminentemente poltico- es una difcil reforma.
Caben, en este sentido, tres prevenciones generales. En primer trmino, la transparencia
requiere ser inducida y reclamada en forma, por dems, expedita, puesto que afecta los
balances de poder. Por tanto, se requiere que el derecho a la informacin est respaldado legal-
mente, pero que tambin lo est el derecho de apelacin y de reclamacin cuando aqul es
lesionado (Cunill, 2000).
En segundo trmino, es necesario considerar que la transparencia no es un simple sinni-
mo de apertura, sino que incluye la simplicidad y la comprensibilidad (Larsson, 1998), y agre-
garamos la accesibilidad. Por lo tanto, es muy probable que no baste con hacer pblico el
acceso a los documentos para lograrla, sino que se requieran medidas tambin activas para
obtener la implicacin de la ciudadana. En este sentido es que realzan su importancia dispo-
sitivos institucionales orientados originalmente a aumentar los canales de la participacin ciu-
dadana. Por ejemplo, como lo reconoce el propio Evans (2003), experimentos relacionados con
formas de presupuesto participativo no slo pueden ser eficientes en el sentido de incremen-
tar la medida en que el gasto pblico en realidad corresponda a las necesidades sentidas por
los ciudadanos; tambin lo son en el sentido de que han permitido presionar para mejorar la
transparencia y la responsabilidad. Por lo tanto, incluso en caso de tenerse prevenciones sobre
este tipo de herramientas de participacin, ellas y hasta las ms tradicionales como las audien-
cias pblicas
43
y la exposicin pblica de los proyectos de decisiones administrativas genera-
les,
44
bien pueden ser vlidas para aumentar la transparencia de la administracin pblica.
Tambin pueden servir a este propsito los Comits de usuarios que empiezan a ser utilizados
en algunos servicios pblicos en Amrica Latina e, incluso, medios ms institucionalizados de
control social ex post, como las Veeduras ciudadanas en Colombia o los Comits de vigilan-
cia en Bolivia, aunque las evidencias empricas sugieren que la eficacia del control social
puede variar significativamente segn se adopte un modelo de alta formalizacin, un modelo
de formalizacin media o un modelo de baja formalizacin.
45
En tercer trmino, es preciso tener en cuenta que la existencia de leyes que resguarden el
derecho a la informacin, y de mecanismos mltiples que permitan ejercitarlo, si bien son con-
diciones necesarias, no son suficientes para asegurarlo. Lo que comienza a insinuarse en pa-
ses con largas tradiciones en estas materias es que pueden bastar cambios en las polticas admi-
nistrativas para que el derecho a la informacin resulte en la prctica lesionado, incluso a pesar
de los avances en materia legislativa. Por ejemplo, sobre la base de la experiencia de la dca-
451
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
da de 1990 en Canad (cuya ley federal de acceso a la informacin data de 1982), Roberts
(2000) muestra que una aplicacin agresiva de la NGP ha redundado en presupuestos ms
bajos para el manejo de la informacin gubernamental que disminuyen su utilidad al retrasar
su disponibilidad, as como en polticas de imposicin de precios a la informacin que la hacen
inaccesible en los hechos para muchos. Todo eso, unido al crecimiento de la subcontratacin
o delegacin de tareas pblicas a organizaciones que no estn obligadas a proveer informa-
cin,
46
ha debilitado el uso de las leyes de acceso a la informacin como herramientas para
el control democrtico de las instituciones de gobierno.
Por lo tanto, si se acuerda que el derecho a la informacin es la medida que ms significativa-
mente compromete la capacidad de la influencia de la ciudadana sobre la administracin pbli-
ca, habr que considerar que el problema de su induccin requiere un abordaje multifactico.
En todo caso, no puede ser soslayado el hecho de que, a veces, para influir sobre la admi-
nistracin la ciudadana requiere de la representacin indirecta ejercida a travs de figuras ins-
titucionales como el defensor del pueblo, siempre que desde el propio Estado acten en forma
proactiva y no slo en respuesta a reclamaciones formuladas, aseguren su independencia, dis-
pongan de reales capacidades tcnicas y, de ser posible, tengan poderes para acusar frente a
los tribunales, confirindole a este tipo de instituto no slo el carcter de magistraturas de per-
suasin, sino tambin un carcter contencioso.
47
Por fin, hay que tener en cuenta que los sistemas de evaluacin de la gestin pblica, que
centran la atencin en los resultados y en la definicin de indicadores, as como la institucio-
nalizacin de contratos de gestin y acuerdos-programas, contribuyen tambin a aumentar la
transparencia de la administracin.
48
Si, como parece estar ya ocurriendo en algunos pases, se combinan estos tipos de disposi-
tivos institucionales con otros que tambin refuercen el sistema de representacin indirecta de
la ciudadana sobre la administracin pblica,
49
es posible esperar que comience a romperse
lo que parece ser casi un crculo vicioso: que los que ms necesitan participar para reivindicar
sus derechos sean precisamente los que menos pueden hacerlo.
7. Conclusiones
Para poner la administracin pblica al servicio de la ciudadana muchas reformas son nece-
sarias, una de las cuales es el perfeccionamiento de los sistemas de control, de modo de evi-
tar la privatizacin de las decisiones pblicas. A tal efecto, es indudable que son imprescindi-
bles tanto una reforma poltica que democratice el sistema poltico, como una reforma admi-
nistrativa que profesionalice (y flexibilice) la funcin pblica.
50
Para construirle mayor viabili-
dad a estos cambios y, a la vez, para propender a un reequilibrio de poderes, cabe adoptar
como estrategia la democratizacin de la administracin pblica, convirtiendo a la ciudadana
en un sujeto directo de su control.
A los efectos de lograr una administracin pblica democrtica, la teora del discurso saca a
la administracin pblica de sus fundamentos institucionales, y la teora neorrepublicana lo hace
452
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
a costa de sacrificar la eficiencia. A la vez, ninguna de ellas da respuestas concretas acerca de
cmo los representantes polticos pueden controlar la administracin pblica, cuestin que al
menos es un asunto central para la ortodoxia, sea en su variante burocrtica o en su variante
gerencialista. Por lo tanto, las soluciones que suelen ofrecerse dan cuenta slo parcial de los pro-
blemas que enfrentan las administraciones pblicas y, en el extremo, podran agravarlos.
Considerando todo esto, hemos tratado de mostrar que la democratizacin de la administra-
cin pblica obliga a dotar de autnticos medios de influencia a la ciudadana sobre la admi-
nistracin pblica. Para esto son necesarias por lo menos dos cosas. Primero, es preciso
ampliar la perspectiva que habitualmente se tiene sobre los posibles medios de control. La par-
ticipacin ciudadana en los procesos de formacin de las decisiones pblicas -o representacin
social- es el medio por excelencia. Pero tambin la eleccin de los servicios y la coproduccin
pblica pueden constituirse en formas de control ciudadano sobre la administracin pblica.
Segundo, hay que considerar que no hay posibilidades de propender a una significativa
democratizacin de la administracin pblica si la ciudadana no puede constituirse como actor
poltico que contrabalancee el poder de la burocracia y la controle efectivamente, tratando de
fortalecer las consideraciones de equidad en sus decisiones. Pero adems, no hay real demo-
cratizacin de la administracin si en el intento resulta lesionada su capacidad de producir
bienes y servicios pblicos de calidad para todos. Por eso es que hemos intentado llamar la
atencin sobre criterios que requieren satisfacer los distintos medios de influencia de que dis-
pone la ciudadana sobre la administracin para asegurar que en s mismos pueden pasar tres
test: el de la democracia, el de la eficiencia y el del control.
La transparencia ha sido destacada como uno de los criterios ms bsicos ya que no siem-
pre la ciudadana concernida puede actuar (directamente) en forma crtica y activa, as como
no toda la administracin pblica puede ser objeto de la influencia ciudadana directa. La trans-
parencia puede ser postulada incluso como metacriterio puesto que la publicidad es requerida
tambin como condicin para potenciar la contribucin de la representacin social, de la elec-
cin de los servicios pblicos y de la coproduccin a la democracia y a la eficiencia y para per-
feccionarlos como medios de control de la administracin pblica.
Pero ningn medio, como pretenden algunos, puede sustituir a los otros y menos actuar
como compensacin simblica de la ausencia de los dems. De hecho, el desafo es crear todas
las condiciones bsicas de la democratizacin de la administracin, de forma que pueda ope-
rar un reequilibrio de poder en favor de la ciudadana que devenga en mejores servicios y
regulaciones pblicas para que todos puedan construir sus propias vidas con dignidad, que es,
en definitiva, lo fundamental.
453
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Notas
*
Publicado en Bresser Pereira, Luiz C. et.al, Poltica y Gestin Pblica, FCE/CLAD, BUenos Aires, 2004.
Agradezco las observaciones de Francisco Longo, quien, entre otros ricos aportes, me llam la atencin sobre los ries-
gos de parecer proponiendo alternativas (en vez de complementariedades) cuando se tensa el discurso para destacar
determinados aspectos. He intentado hacer las debidas aclaraciones, pero es posible que an hayan deslices.
1
Estas consideraciones han sido realizadas por Aucoin (1995). Cabe destacar que el mencionado autor se refiere a los
cuatro pases que se corresponden con el modelo Westminster y que emprendieron reformas correspondientes a la
NGP: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Canad. Aucoin sostiene que este intento de volver a las races del
modelo Westminster, y en particular a las races del gobierno parlamentario, parta de la comn percepcin que exis-
ta en los tres primeros pases de que la administracin pblica deba ser restablecida como una responsabilidad de
los representantes elegidos. O sea, habra estado en la mente de los mentores de la reforma no slo promover la efi-
ciencia y la economa en el gobierno, sino tambin mejorar la accountability.
Este autor plantea que slo en Canad (como en los Estados Unidos) se habra asumido errneamente -a juicio del autor-
que la reforma significaba incrementar la discrecionalidad administrativa y empoderar a los funcionarios pblicos.
2
Una muy explcita y clara especificacin de los elementos y los principios que conforman el nuevo modelo est en
Richardson (2001). Cabe destacar que ella fue una de las mentoras de la reforma en Nueva Zelanda.
3
La separacin entre poltica y administracin, expresada en la metfora los gobiernos deben timonear y no remar,
segn la NGP tambin implica, entre otras cosas, que los polticos dejan de tener control sobre los insumos, especial-
mente presupuestarios, y no se involucran en las decisiones administrativas (vase Richardson, 2001).
4
Richardson (2001) menciona dos resguardos al respecto. Por una parte, el hecho de que la administracin en ltima
instancia se encuentra constreida por la obligacin de suministrar los productos a un costo especificado. Por otra
parte, la preexistencia de un sistema presupuestario que asigna recursos por resultados (en vez de insumos). En todo
caso, la flexibilizacin del manejo de los recursos financieros opera despus de producirse la sustitucin del enfoque
bottom-up a top-down para la presupuestacin de los gastos gubernamentales (vase Ormond y Lffler, 1999).
5
Son ilustrativas de la ambigedad, cuando no del desprecio acerca de la poltica, un par de frases de los dos autores
a las que nos remitimos en esta seccin para explicar la lgica de la NGP segn sus mentores.
Aucoin (1995: 247), aludiendo al mito de que responsabilidades por polticas y operaciones no pueden ser separa-
das, sostiene que este mito ha servido para legitimar la discrecin de los ministros en usar los poderes del Estado
para propsitos partidarios.
Richardson (2001: 191) afirma: confrontados con polticos entrometidos, los gerentes del sector pblico tendrn siem-
pre una excusa a priori para justificar un pobre desempeo.
6
Vase al respecto Fox y Miller (1996). Siguiendo a estos autores, Hansen (1998) propone algunos referentes empri-
cos para medir sistemticamente la autenticidad del discurso.
7
King y Stivers (1998: 97), siguiendo a Terry Cooper, se refieren a las relaciones de autoridad horizontal para connotar
la idea de una situacin donde la administracin pblica comparte el poder con la legislatura y la ciudadana, y donde
cada participante tiene una genuina oportunidad de ejercer influencia sobre los dems.
8
Slo podemos mencionar a Dryzek (1990), que hace una directa relacin entre ambas pero circunscribindose a espa-
cios fuera del aparato del Estado.
9
Stivers (2001: 596) afirma: If the polity values equal, active citizenship it must value it inside public organizations as
much as it does elsewhere, even if this means the sacrifice of a measure (perhaps even a large measure) of efficiency
and/or rationality.
10
Un proyecto de ley para crear un sistema de servicio civil para el denominado personal de confianza del gobierno
federal (equivalente al 32% del personal burocrtico) fue aprobado en noviembre de 2002 en el Senado, ya bajo el
gobierno de Vicente Fox; en 2003 se dicta la ley en referencia. Sin embargo, las condiciones para la profesionaliza-
cin de la funcin pblica parecen haberse generado durante el gobierno de Ernesto Zedillo.
454
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Cabe destacar que el proyecto (tanto como las dos iniciativas que le antecedieron), segn lo seala Arellano (2003),
asume la necesidad de aislar el aparato administrativo de los vaivenes polticos y establecer una clara separacin entre
la carrera poltica y la administrativa. Tambin asume la necesidad de vincular la estabilidad del empleo pblico al
desempeo.
11
De hecho, hay quienes sostienen que la reforma de la administracin pblica requiere, para ser exitosa, que se trans-
forme primero el sistema poltico (vase, por ejemplo, Hommes, 1999: 292).
12
Despus de casi veinte aos en que el discurso de la reforma del Estado ha dominado la agenda pblica en la mayo-
ra de los pases de Amrica Latina, las reformas judiciales y las que han propendido a la democratizacin de las ins-
tituciones ms propiamente polticas, como los parlamentos o los partidos, siguen pendientes. Por lo tanto, adems,
la revisin judicial y cuasi judicial sobre la administracin tambin tienden a tener severas deficiencias.
13
Un interesante trabajo de Przeworski (2001) concluye que en Amrica Latina los obstculos al desarrollo de la ciuda-
dana son ms de orden poltico que econmico. Sostiene que el Estado es pobre (y por lo tanto, no puede reducir
las desigualdades) porque es incapaz de lograr que los ricos tributen. Pero, a la vez, afirma que en Amrica Latina hay
suficientes constricciones institucionales al poder, por lo que la solucin no es la reforma del Estado (ni siquiera en
trminos polticos), tesis que no compartimos.
14
Moore (1998: 85) sostiene que si el proceso de autorizacin se gestiona adecuadamente, si los ciudadanos perciben
que sus aspiraciones colectivas se satisfacen a travs de un proceso de consulta y revisin, la organizacin ser ms
valiosa. Cabe destacar que este autor asume que la influencia poltica de los burcratas es inevitable y que es inefi-
caz la doctrina tradicional que pretende separar la poltica de la administracin. En sus trminos: Un enfoque alter-
nativo para controlar la influencia directiva consistira en reconocer su utilidad potencial y su inevitabilidad, y propor-
cionar ms canales formales a travs de los que se pudieran expresar adecuadamente las propuestas para crear valor
pblico (46).
15
En palabras de Moore: La distribucin genera un debate poltico, no slo por la existencia de intereses contrapues-
tos, sino porque tambin existen principios bastante diversos cuya aplicacin podra decidir la mejor manera de dis-
tribuir los servicios (83).
16
La expresin, asumida como un reto, es de Subirats (2001).
17
En Cunill (1997) ofrecemos algunas vas concretas para lograr esto y ampliamos la argumentacin. Vase en particu-
lar el Captulo II.
18
Barnes (1999) sostiene que hay que preguntarse si el proceso de deliberacin es igualmente accesible a todos los que
son capaces de tomar parte. Los jurados ciudadanos, por ejemplo, dada su forma de organizacin y por su naturale-
za intensiva, tienen poca capacidad para incluir a personas discapacitadas o muy ancianas. La inclusividad del proce-
so de deliberacin, por su parte, exige preguntarse si la manera en que es conducido el proceso privilegia a grupos
que estn privados de ciertos tipos de conocimientos.
19
Stewart (2001: 79), entre los mecanismos para promover la deliberacin ciudadana menciona a los jurados ciudada-
nos (para obtener la opinin de la ciudadana informada); los grupos temticos, talleres y paneles (por ejemplo, para
hacer recomendaciones sobre prioridades presupuestarias); las encuestas deliberativas; la asamblea ciudadana.
20
En Suecia, por ejemplo, una de las razones por las que inicialmente se descart la privatizacin fue que los servicios
pblicos pueden promover valores distintos a los que predominan en el resto de la sociedad capitalista y que es con-
tradictorio asignar objetivos pblicos a entes privados que tienen que ser capaces de maximizar las ganancias (Burkitt
y Whyman, 1994).
21
Sorensen (1997) llama la atencin sobre el hecho de que en los programas con un sustento ideolgico conservador se
favorece la salida como estrategia de empoderamiento de los ciudadanos en correspondencia con una visin de liber-
tad negativa, segn la cual todos los procesos de accin colectiva son un riesgo potencial a la libertad individual. La
participacin ciudadana como participacin individual es ac favorecida. Vase al respecto tambin Cunill (1997: cap. II).
22
Cabe sealar que tambin hay opiniones contrarias. Por ejemplo, Beck (1999: 579) sostiene que la opcin de la sali-
da puede debilitar el compromiso de los padres con la democracia local de la escuela.
455
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
23
Cuando los usuarios tienen una informacin incompleta que les impide evaluar la calidad de los servicios, cuestin
que es tpica de los servicios sociales, es clave la confianza en que no se falsear la informacin suministrada por los
servicios mismos.
24
Tendler (1997), por ejemplo, sostiene que la flexibilidad, la innovacin, la dedicacin al trabajo, el ajuste a las nece-
sidades de los clientes, etc., no son rasgos inherentes a las ONG, ya que segn los estudios de caso documentados
por esta autora, las agencias gubernamentales pueden adoptar estos rasgos en algunas partes de sus programas, y por
el contrario, las ONG pueden actuar en forma similar a la que se critica en el gobierno.
25
El trabajo de Guy Peters (1998) est dedicado a hacer una crtica a la orientacin al consumidor (customer orientatio-
ri) en el gobierno. De hecho, el autor advierte que a travs de esta orientacin se pueden debilitar valores como la
equidad y la responsabilidad (accountability) entre otros, por el peligro de proveer servicios para los intereses bien
organizados.
26
Sorensen (2000) pone como ejemplo los concejos municipales que gobiernan los servicios para los ancianos desde
1997 en Dinamarca. Existen en cada municipalidad y son elegidos por todas las personas de ms de 65 aos que all
viven. No toman decisiones formales pero tienen el derecho de ser odos. La autora en referencia sostiene, en todo
caso, que la participacin e influencia poltica no necesariamente debe tener una base territorial. Afirma que estos
canales de influencia no son mejores que los funcionales, slo son distintos porque promueven distintas formas de
comunidad, cada uno con sus ventajas y desventajas (p. 40).
Bajo este mismo esquema vase tambin los neighborhood forums en Prior et al. (1995: 135-136).
27
Recurdese que la representacin de los usuarios en los rganos de regulacin ha sido vista por algunos como un
favorecimiento a una de las partes.
28
La OCDE (1995: 51) plantea al respecto the recipient of a particular service is only one of many stakeholders. The inte-
rests of the general taxpayer, in particular, have also to be given due consideration. The pursuit of higher qualiry and
responsiveness must be weight against its opportunity cost... Other stakeholders include partners in provision and over-
seers of performance.
29
Stiglitz sostiene que el secreto genera renta porque la informacin oculta tiene un valor potencial. Coloca como ejem-
plo el caso de la relacin entre funcionarios pblicos y prensa.
30
Ambos procedimientos permiten habilitar espacios para que los interesados o cualquier ciudadano exprese su opinin
sobre el asunto antes de que se adopte la decisin respecto de l. Para un estudio sobre su aplicacin en Amrica
Latina vase Cunill (2000).
31
Los CDR son los Compromisos de Resultados firmados entre el presidente de la Repblica y los jefes de organismos
pblicos.
32
Fue clave el activo papel de Bresser-Pereira para conseguir apoyos y hacer sentir su voz en mltiples mbitos, inclui-
do el acadmico y el local.
33
En todo caso, cabe destacar que fue slo despus de tres aos de iniciado el proceso que se aprob la enmienda
constitucional (en 1998) y an hay aspectos de esa reforma que no han sido reglamentados (enero, 2003). Por ejem-
plo, est todava pendiente la reglamentacin de la dimisin por insuficiencia de desempeo, no obstante que el
Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de ley reglamentaria en 1998.
La reforma constitucional tambin cre la posibilidad de otros regmenes de trabajo, adems del Estatutario; entre ellos,
el de empleo pblico respecto del cual rigen las relaciones de trabajo del sector privado, excepto en lo que se refie-
re a admisin y dimisin. Su rgimen fue objeto de una ley en febrero de 2000, pero el empleo pblico no ha sido
hasta ahora aplicado por batallas jurdicas alimentadas por los partidos de oposicin y los lobbies de funcionarios
(vase Pacheco, 2003).
Para ver los contenidos y las estrategias de la reforma del servicio civil en el segundo perodo de Cardoso, ms orien-
tado a fortalecer las carreras del ncleo estratgico del Estado, vase Gaetani y Heredia (2002).
34
Debe recordarse que a partir del gobierno de Zedillo se hacen importantes intentos por reformar el servicio civil en
Mxico (vase Arellano, 2003).
456
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
35
Debemos a Mario Mora esta apreciacin. l sostiene que este podra ser uno de los motivos por los que el SINE de Costa
Rica ha logrado sobrevivir al menos dos perodos gubernamentales de signo ideolgico opuesto (vase Mora, 2003).
36
Eventualmente tambin parece ser necesaria la participacin ciudadana en su elaboracin. En Cunill (1997, cap. III),
sugerimos un procedimiento al respecto que combina la perspectiva general con la particular.
37
Las Cartas de Servicios deben presentar los mecanismos de consulta a los usuarios acerca de los servicios que deman-
dan y el medio para que los ciudadanos puedan hacer llegar sus reclamaciones, sugerencias y opiniones sobre la mejo-
ra de los servicios (Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica, 2001).
38
Aunque, segn un portal de experiencias innovadoras (www.gestionpublica.gov.cl), en 2002 eran pocos los servicios
que la haban establecido. Una es la Carta de Derechos del Paciente, establecida por Fonasa (administradora del segu-
ro pblico de salud) con algunos de los establecimientos de salud con los que mantiene convenios, pero que no ha
dado lugar a un proceso de seguimiento para verificar su cumplimiento y que parece haber tenido un retraso.
39
En los casos de Chile y Colombia, donde el derecho es reconocido (en Chile, por una ley de diciembre de 1999, y en
Colombia, por una ley de 1985), slo se contempla la proteccin judicial.
Para el momento en que la investigacin concluy (2000), exista reconocimiento jurdico del derecho de acceso a la
informacin administrativa en el Brasil, Guatemala, el Per y Venezuela. En este ltimo caso el derecho es instituido
por la Constitucin de diciembre de 1999, pero an (abril 2003) no ha sido dictada la ley respectiva.
40
Para detalles sobre cada disposicin jurdica, vase el Siare del CLAD, en particular la seccin Innovaciones y tenden-
cias en la gestin pblica (http://www.clad.org.ve/siare/innotend/innotend.html).
41
Se crea un rgano autnomo, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin, encargado de promover y difundir el
ejercicio del derecho de acceso a la informacin, resolver sobre la negativa a las solicitudes y proteger los datos per-
sonales en poder de la administracin pblica. La ley, adems de instituir este organismo, dispone que en cada una
de las dependencias y entidades debe haber una unidad de enlace, encargada, entre otras funciones, de recabar y
difundir la informacin, y un Comit de Informacin para coordinar y supervisar las acciones, elaborar el programa
de trabajo, etctera.
42
Segn un reporte elaborado por la Defensora del Pueblo (2002) sobre el cumplimiento del decreto que dispone la
incorporacin de procedimientos de acceso a la informacin en los textos de procedimientos administrativos, TUPA (DS
N 018-2001-PCM del 27-2-2001), a casi un ao de la promulgacin de la norma slo un 67% de las instituciones pbli-
cas que tenan TUPA (que eran slo 12% del total) haban cumplido con este dispositivo. Es posible, sin embargo, que
este sea un caso que requiera mayor anlisis, sobre todo si se considera que ni aun la informacin que es solicitada
por la Defensora del Pueblo es satisfecha. Por otra parte, es posible que se corrijan algunas situaciones con la ley
expresa sobre transparencia y acceso a la informacin pblica (ley N 27.806), que se dict el 3-08-2002, y su modi-
ficacin posterior del 5-2-2003 (ley N 27.927).
Cabe destacar que desde 1991 hay disposiciones que favorecen el acceso a la informacin pblica. La Constitucin de
1993 contiene un artculo expreso al respecto.
43
Recurdese que ya hay unos cuantos detractores del presupuesto participativo, sobre todo por la posibilidad de que
debilite an ms los poderes legislativos (en este caso, locales); tambin se ha llamado la atencin sobre el escaso
margen del presupuesto (en general, slo el de inversiones y, acerca de este, slo un porcentaje pequeo) respecto
del cual la ciudadana suele tener incidencia, al menos en las experiencias ms conocidas desarrolladas en el Brasil.
Por su parte, las audiencias han sido criticadas, entre otras razones, por su formalidad y porque abren pocas posibi-
lidades a la deliberacin.
44
Es interesante, de cualquier manera, tener en cuenta el poco uso que, hasta mediados de 2003, se ha hecho de este
dispositivo en Amrica Latina. Conocemos slo el caso de Colombia, donde a partir de un mandato de la Constitucin
de 1991 existe un decreto (N 1.122 del 26 de junio de 1999) que establece, para una serie de situaciones, la obliga-
cin de publicar con antelacin no inferior a 15 das a la fecha de su expedicin todos los proyectos de regulaciones
que pretendan adoptarse mediante acto administrativo general. En otros casos es de uso discrecional de la autoridad
administrativa.
457
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En el Brasil, la Enmienda Constitucional N 19-98 (Art. 37, 3
o
) dispone que una ley reglamentar las formas de parti-
cipacin del usuario en la administracin pblica regulando, entre otros, las reclamaciones sobre los servicios pbli-
cos as como el acceso de los usuarios a los registros administrativos y a las informaciones sobre los actos de gobier-
no. Pero no acogi la propuesta del PT (entre otros) de que fuese asegurada la audiencia de los usuarios en la formula-
cin de polticas pblicas y en la elaboracin de disposiciones administrativas generales (Santos y Cardoso, 2002).
45
Con referencia a las formas orgnicas de control social ex post y sobre la base de la experiencia latinoamericana, en
Cunill (2000) identificamos esos tres modelos y analizamos en detalle sus pros y sus contras. Sostenemos que el menos
problemtico es el modelo de baja formalizacin, aunque nuestra tesis es que cuando el control social adopta una
forma orgnica se torna dependiente de la propia calidad de la institucionalidad de control del Estado.
46
Es el caso de los Quangos y de las empresas privadas, pero afecta tambin al movimiento de agencificacin ya que
slo algunas de las nuevas agencias, a pesar de que permanecen pblicas, estn sujetas a los requerimientos de las
leyes de acceso a la informacin (Roberts, 2000: 311).
47
Oliveira (2001) llama la atencin sobre el hecho de que algunos ombudsman como el sueco y el finlands tienen estas
ltimas caractersticas.
48
Para una descripcin de cuatro casos, los de Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay, vase Cunill y Ospina (2003).
49
Leonardo Garnier ha llamado la atencin sobre este hecho respecto de Costa Rica, donde las audiencias pblicas estn
siendo utilizadas por la defensora del pueblo, que ha especializado a funcionarios a tales efectos.
En Brasil, la Enmienda Constitucional N 19/98 le entrega al Congreso el mandato de elaborar una ley de defensa del
usuario de servicios pblicos. El proyecto (que an tena este carcter en el ao 2002) contempla la creacin de un
Consejo Nacional de Servicio Pblico y de la Ouvidoria de Defensa del Usuario del Servicio Pblico, subordinado
a ese Consejo (Santos y Cardoso, 2002).
50
Debemos a Francisco Longo la necesidad de esta aclaracin.
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461
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
462
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Una revisin del proceso
de las polticas:
de Lasswell a Sabatier
PETER DELEON*
Introduccin
Hace ms de 45 aos, Harold D. Lasswell articul el primer uso formal del concepto
ciencias de las polticas. Si bien durante siglos los consejeros haban proporcionado a
los dirigentes asesora poltica informal, Lasswell fue el primero en definir de manera
coherente lo que constitua este nuevo enfoque del gobierno (Lasswell, 1951; tambin
Lasswell y Kaplan, 1951). Desde entonces, las ciencias de las polticas, casi siempre bajo
la rbrica del anlisis de las polticas y, despus, de la administracin pblica, han hecho
grandes avances para lograr una amplia aceptacin, con toda seguridad en los Estados
Unidos y cada vez ms en otras naciones. Pero ya que el concepto de ciencias de las pol-
ticas se acerca al medio siglo, cabe preguntarse cules han sido sus resultados en trmi-
nos de la visin original de Lasswell, su operacin cotidiana y, lo que es ms importan-
te, su xito. Los observadores ms pesimistas estaran de acuerdo con los profesores
Schn y Rein (1994:16), quienes escribieron que el movimiento analtico de las polticas
que Harold Lasswell inici a principios de la dcada de los cincuenta ha fracasado en gran
medida.
Hace tres aos, en El Colegio de Mxico, seal qu partes de las ciencias de las pol-
ticas podran beneficiarse si stas se reorientaran y enmendaran, si se reinventara el futu-
ro (deLeon, 1994a) para acercarlo a mis actuales estudios, que aparecen en mi libro The
Policy Sciences of Democracy (en prensa). Este ao preferira generalizar menos y ser tam-
bin menos prescriptivo; abordar, ms bien, un aspecto en particular de la visin que
Lasswell tena de las ciencias de las polticas. El llev a la prctica gran parte de sus ideas
para lograr mayor calidad en la forma de gobierno, mejorando la calidad de la informa-
cin que se le proporciona al gobierno. Dedic especial atencin al proceso de las pol-
ticas, o las etapas o fases funcionales que una poltica (o proceso) gubernamental deter-
minada debera transitar durante su vida poltica. A pesar de que, en efecto, se basaba
en el escenario poltico estadounidense, se pueden explorar sus lmites ms generales
observando otros sistemas polticos, como en Mxico.
463
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Conocimiento en el proceso de las polticas
Lasswell hizo hincapi en lo que llam el conocimiento del proceso de las polticas y el
conocimiento en el proceso de las polticas, de los cuales, el segundo es ms sustantivo (e.g.,
cunto C0
2
puede liberarse a la atmsfera sin provocar un calentamiento global de proporcio-
nes desastrosas?) y el primero es ms procesal (de qu modo interviene pblicamente una
organizacin poltica democrtica para reducir las emisiones de C02?). El concibi un mapa
conceptual [que] debera ofrecer una gua que le permitiera obtener una imagen ms general
de las fases principales de cualquier acto colectivo (Lasswell, 1971:28) y enunci siete eta-
pas de lo que posteriormente llam el proceso de decisin:
Inteligencia
Promocin
Prescripcin
Invocacin
Aplicacin
Terminacin
Evaluacin
Esta lista refleja el origen de lo que ha sido el concepto ms aceptado de las ciencias de las
polticas, es decir, el proceso de las polticas, el procedimiento mediante el cual se propone,
examina, realiza y, tal vez, concluye una poltica determinada (Lasswell, 1956).
Posteriormente, Garry D. Brewer, uno de los alumnos de Lasswell en la Universidad de
Yale, propuso una lista derivada (que casi con toda seguridad contaba con la aprobacin
especfica de Lasswell) que (con otras alternativas muy similares de autores distintos) ha
dado forma a gran parte de la agenda de investigacin que han llevado a cabo los analistas
de poltica pblica en las ltimas dos dcadas (Brewer, 1974), en trminos tanto sustantivos
como procesales
1
:
Iniciacin
Estimacin
Seleccin
Implementacin
Evaluacin
Terminacin
Al parecer, la idea de delinear el proceso de las polticas fue muy admirada ya que, como
se mencion antes, numerosos autores se han beneficiado del esquema, de manera explcita o
implcita. Por ejemplo, Public Policy Making de James Anderson (1975) y An Introduction to
the Study of Public Policy de Charles Jones (1970) fueron de los primeros volmenes sobre
procesos de polticas; en 1983, Brewer y deLeon publicaron su libro en el que desplegaban
por completo las etapas y las razones fundamentales del proceso de las polticas. Estos tres
volmenes (as como otros modelos anlogos, como el de Judith May y Aaron Wildavsky
[1978]) centraron la atencin del lector en el conocimiento de, es decir, el funcionamiento del
proceso de las polticas como algo orientado por el proceso.
464
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
De igual importancia, estos volmenes y su apoyo (o, al menos, su uso) al modelo del pro-
ceso de las polticas fueron la luz que gui a toda una generacin de investigaciones realiza-
das por connotados estudiosos de las polticas, en la medida en que estudiaban las etapas por
las etapas y no temas especficos. Estos trabajos incluyen los siguientes clsicos innegables:
2
Iniciacin: Innovation in America de Nelson Polsby (1984) y Agendas, Alternatives and
Public Policy de John Kingdon (1984).
Estimacin: Systematic Thinking for Social Action de Alice Rivlin (1971) y Analysis of
Public Decisions de Edward Quade (1983).
Implementacin: Implementation... de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky (1973) y The
Implementation Game de Eugene Bardach (1977).
Evaluacin: Evaluation Research de Edward Suchman (1967) y The Gift Relationship de
Richard Titmus (1971).
Terminacin: Are Governmental Organizations Immortal? de Herbert Kaufman (1976) y
Every War Must End de Fred Ikle (1971).
En Advice and Consent (1988), deLeon compar las fortalezas y las debilidades relativas de
segmentar el esquema del proceso de las polticas en tanto que afectaba la agenda de investi-
gacin de las ciencias de las polticas. Por un lado, estos trabajos vinieron a enriquecer a las
ciencias de las polticas, pues Polsby y otros estudiosos de este campo haban subrayado la
intensa complejidad que han pasado por alto los tericos de las ciencias polticas y de la eco-
noma que buscan modelos ms rigurosos y predictivos. Por ejemplo, al detallar el alto drama
que represent la Administracin para el Desarrollo Econmico (ADE) y su increblemente
embarazoso ballet con la ciudad de Orlando, iniciado en parte para poner un alto a la violen-
cia urbana potencial (que con toda seguridad no formaba parte de la misin inicial de la ADE),
Pressman y Wildavsky demostraron qu tan involucrada puede estar y, de hecho, qu tan tor-
tuosa puede ser la implementacin de una poltica pblica. Adems, el nfasis en el proceso
alej a la investigacin del estudio estricto de las instituciones, como iba a ser cada vez ms el
caso de la ciencia poltica. Los anlisis de las diversas etapas demostraron claramente la insis-
tencia de Lasswell en el enfoque multidisciplinario de las ciencias de las polticas.
Sin embargo, al mismo tiempo estos anlisis de las etapas especficas en el modelo del proce-
so de las polticas tenan una clara desventaja, pues hacan que los estudiosos se dirigieran slo a
una etapa a la vez, negando, por tanto, el proceso completo; es decir, expresado en la jerga de
los economistas, optaron por entender las existencias antes que el flujo. Y, por ltimo, muchos
encargados de elaborar las polticas llegaron a considerar al proceso un conjunto diferenciado de
movimientos: primero usted define el problema; luego un conjunto completamente distinto de
actores implementa la opcin de la poltica pblica elegida; una tercera etapa define la evaluacin,
etc. As, ellos preferan un proceso episdico y desarticulado en lugar de uno ms continuo y pro-
gresivo, y un fenmeno de las polticas que en apariencia se realizara en un plazo relativamente
corto, que fuera ms adecuado para la agenda del encargado de elaborar las polticas, a uno que
durara toda la vida de una poltica pblica determinada. Por ltimo, la imagen del proceso de las
465
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
polticas implicaba cierta linealidad por ejemplo, primero iniciacin, luego estimacin... y luego
(posiblemente) terminacin, en oposicin a una serie de acciones de retroalimentacin o de
vueltas recursivas (por ejemplo, la estimacin puede llevar de regreso a la iniciacin, no al paso
siguiente, seleccin, mientras que implementacin y evaluacin insistentemente se retroalimentan
entre s), que caracterizaban las operaciones o polticas de un proceso de polticas.
Sin embargo, muchos estn de acuerdo en que el esquema del proceso de las polticas y
sus diversas etapas ocuparon el primer plano cuando menos durante buena parte de las dca-
das de los setenta y los ochenta. Para muchos, fue la sabidura convencional que se forj en
una disciplina emergente, casi siempre pasando por alto la advertencia presciente de Albert
Hirschman (1970) en el sentido de que los paradigmas, a menos que se estudien de cerca, pue-
den convertirse en un obstculo para el entendimiento.
En busca de una teora...
No fue sino hasta fines de la dcada de los ochenta cuando Paul Sabatier (1988 y 1991), a
menudo en colaboracin con Hank Jenkins-Smith (1993), propuso que la heurstica del proce-
so de las polticas (trmino de ellos) tena serias limitaciones como base para sustentar la
investigacin y la enseanza (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993:3) y, de manera ms especfica,
que el proceso de las polticas negaba el papel de las ideas en particular, de las ideas que
comprendan los aspectos relativamente tcnicos de los debates de las polticas pblicas en
la evolucin de las polticas (Sabatier, 1993:15).
Sabatier plante seis quejas muy concretas acerca del proceso de las polticas en cuanto con-
cepto unificador dentro de las ciencias de las polticas (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993: 3-4; cur-
sivas en el original):
1. El modelo por etapas realmente no es un modelo causal. Es decir, no se prestaba para
predecir, ni siquiera para indicar de qu modo una etapa lleva a la otra.
2. El modelo por etapas no proporciona una base clara para probar las hiptesis empri-
cas Por tanto, no est dispuesto a ser confirmado, enmendado ni inventado.
3. La heurstica por etapas padece de una imprecisin descriptiva al plantear una serie de
etapas...
4. La metfora de las etapas sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo, inherente.
5. La metfora de las etapas subraya inadecuadamente el ciclo de las polticas como la
unidad temporal de anlisis En otras palabras, niega el concepto de un sistema de rela-
ciones intergubernamentales.
6. La metfora de las etapas no alcanza a proporcionar un vehculo adecuado para inte-
grar los papeles de los anlisis de las polticas y el aprendizaje orientado por las pol-
ticas a travs del proceso de polticas pblicas.
466
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Las crticas de Sabatier estaban bien formuladas y meditadas, a pesar de que no siem-
pre abordaban los temas de los que utilizaban la metfora del proceso de las polticas.
3
Por ejemplo, Brewer y deLeon nunca propusieron que el proceso de las polticas incluye-
ra un modelo tal como afirmaba Sabatier, pues se haban dado clara cuenta de que no era
adecuado para probar hiptesis formales ni para predecir con mucha exactitud. Ms bien,
consideraban que el proceso de las polticas era como un dispositivo (una heurstica, en
s) que ayudara a desagregar una red de otro modo inconstil de transacciones de las
polticas pblicas, como la retrataba con demasiada frecuencia la ciencia poltica.
Propusieron que cada segmento y cada transicin estuviera diferenciada por distintas
acciones y propsitos. Por ejemplo, la estimacin de las polticas era casi siempre una
actividad analtica que buscaban (casi siempre) con afn los analistas de personal dentro
de una oficina gubernamental, mientras que la implementacin la realizaba otro conjunto
completamente diferente de actores, que por lo general trabajaban fuera de la dependen-
cia gubernamental y tenan que interactuar con un conjunto definido de clientes externos,
y que a veces tenan que alterar literalmente los propsitos de la poltica pblica en vista
de las necesidades locales. Sin embargo, la metfora del proceso de las polticas en gene-
ral implicaba un sistema. En el smil de Brewer y deLeon (1983), el modelo del proce-
so de las polticas era como un mdico: ste puede examinar la circulacin sangunea de
un paciente, pero nunca puede olvidarse de que la circulacin est contenida dentro de
un sistema (o sea, el cuerpo) y de que le es vital. En este sentido, Brewer y deLeon nunca
afirmaron que las etapas fueran unidireccionales ni que carecan de capacidad de retroa-
limentacin.
Sin embargo, estas reservas o rplicas no buscan disminuir la importancia de la agenda
de investigacin de Sabatier y Jenkins-Smith, cuya base no estaba, ni con mucho, cerca de
descartar la heurstica del proceso de las polticas, como nos hubieran hecho creer los
autores. Ms bien, podra afirmarse que en el fondo de su esquema de la Coalicin de
Apoyo, se referan explcitamente a una clara laguna en el proceso de las polticas, en este
caso, la iniciacin de la poltica pblica (o lo que otros han llamado la definicin del pro-
blema). Su ttulo Policy Change and Learnng habla directamente de sus metas, es
decir, explicar cmo toman forma los programas nuevos (o los que en verdad han sido
revisados), los cuales a veces duran ms de una dcada, y se llevan a cabo a pesar de un
gran nmero de partidos de oposicin que no son tanto derrotados sino ms bien coopta-
dos por lo que Sabatier y Jenkins-Smith llaman una coalicin de apoyo. Adems, las
peculiares contribuciones que han hecho a la investigacin de las polticas pblicas en
contraste, digamos, de Polsby son importantes, pues se centran explcitamente en las
diferencias entre los elementos dinmicos y estticos de las polticas, proporcionan un
mayor conocimiento entre lo que llaman los temas secundarios versus los temas medula-
res, y tratan de incorporar cambios en los valores a medida que permiten que las nor-
mas se conviertan en una parte formal de las consideraciones de la poltica pblica.
Podemos ver contribuciones anlogas hechas por los profesores Baumgartner y Jones
(1993), cuando describen los sucesos de las polticas en trminos de una serie regular de
acontecimientos disparadores, o lo que llaman equilibrios interrumpidos. Todas estas
reas han sido histricamente descuidadas por los analistas de polticas pblicas (Schn y
Rein, 1994; y deLeon, 1994a) y, por tanto, han afectado de manera adversa el discernimien-
to que ofrece el esquema de la poltica pblica consensual.
467
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En equilibrio
A pesar de las contribuciones de los profesores Sabatier y Jenkins-Smith, an es necesario
preguntarse si sus embestidas respecto a si, en el mejor de los casos, las mejoras marginales
para fomentar resultados de las investigaciones en el proceso de las polticas, iran de la mano
con el fomento de esfuerzos de investigacin en ese mismo sentido. Propongo que la respues-
ta es positiva, que el esquema del proceso de las polticas an sirve como una heurstica valio-
sa. En primer lugar, como he sugerido, y a pesar de sus repetidas protestas,
4
existe cierta duda
respecto a si ellas y el esquema de la coalicin de apoyo han brotado del paradigma creado
por el modo del proceso de las polticas. Y, para ser justos, no est claro qu es lo que que-
remos de ellas, pues parece que gran parte de la investigacin central todava est por reali-
zarse dentro de un esquema, siempre y cuando se pueda admitir que el proceso de las polti-
cas no es un modelo en el sentido formal de la palabra. Brewer y deLeon (y sospecho que
otros procesadores de las polticas) prefieren considerar la heurstica del proceso de las pol-
ticas como una forma de ver y categorizar actores y acciones de modo que ayuden a desen-
maraar y dilucidar determinadas polticas, de manera retrospectiva (que es, por supuesto, la
manera ms clara) y con un poco ms de cuidado pendiente. Como sabe muy bien el lec-
tor, ste no es un logro pequeo, aun si no nos ayuda a contemplar en definitiva la siguiente
montaa amenazante de las polticas. Discutir si representa un modelo, una metfora o una
heurstica no sirve de mucho en la medida en que reconozcamos sus principales fortalezas
(por ejemplo, un medio para considerar las acciones de las polticas) y sus debilidades conco-
mitantes (una carencia de capacidades de prediccin) y actuar en consecuencia.
En segundo lugar, se puede demostrar que gran parte de las reiteraciones ms radicales de la
investigacin sobre polticas pblicas me refiero a los temas pospositivitas, incluida la investiga-
cin de la hermenutica y de la teora crtica podra incorporarse tambin fcilmente al paradig-
ma del proceso de las polticas. Por ejemplo, la teora crtica prueba que las comunicaciones sis-
temticamente distorsionadas son una amenaza para las bases en que se sustenta una buena pol-
tica y la legitimidad social; es decir, segn Jrgen Habermas, una racionalidad comunicativa. Una
transicin fcil consistira en describir un movimiento que se dirige hacia una mayor racionalidad
comunicativa en trminos de una definicin de problemas mejorada, o lo que Lasswell original-
mente llam la funcin de la inteligencia, y, despus, hacia la etapa de iniciacin. Otros pospo-
sitivistas, como Fischer y Forester (1993), se ubicaran en el mismo lugar. De igual manera, las nue-
vas contribuciones a la investigacin de las polticas pblicas, como la etnografa o la negociacin
mediada, bien pueden caber en el modelo del proceso de las polticas sin socavar antes bien,
mejorando su validez para comprender dichas polticas, trabajar con ellas o, an mejor, perfec-
cionarlas. La tarea final es, por supuesto, uno de los lances originales de Lasswell.
La pregunta ms apremiante no es si el proceso de las polticas, sino si el esquema (o heurs-
tica) del proceso de las polticas puede ser til para llevar a las ciencias de las polticas hacia un
conjunto de teoras orientadas por la poltica pblica. Despus de todo, es evidente que la clara
intencin de Sabatier y Jenkins-Smith era buscar una teora de las polticas, no la denigracin de la
heurstica del proceso de las polticas del hombre de paja. En este punto en particular, la respues-
ta debe ser mucho ms agnstica, pues el teorema de la maximizacin que propuso Lasswell
parece depender demasiado del razonamiento econmico tradicional; simplemente, existen dema-
siados ejemplos en los que no prevalece el imperium economia no obstante ser tan convenien-
468
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
te y seductor, como Etzioni, Bellah y los comunitaristas se apresuran a sealar. Tampoco parece
convincente el trabajo de Dror (1971) sobre la metateora, incluso despus de 20 aos.
Por ejemplo, apenas en fechas recientes el presidente estadounidense, William Clinton,
acept un componente totalmente nuevo que forzara el presupuesto, cuando dio la orden de
que se otorgaran mayores beneficios a los veteranos estadounidenses de la Guerra de Vietnam
que estuvieran discapacitados, los cuales podran haber contrado cncer de prstata, basando
esta decisin en pruebas cientficamente no concluyentes que vinculaban el cncer de prsta-
ta con el agente Naranja. Si se tiene en cuenta que casi tres millones de hombres pelearon en
Vietnam y que 10% de ellos (sin importar su experiencia en Vietnam) contrae cncer de prs-
tata, los beneficios gubernamentales importantes podran ser sustanciales (Purdum, 1996). De
este modo, y ms a nuestro favor, las acciones del presidente Clinton difcilmente parecen vali-
dar un enfoque econmico en sentido estricto.
En este caso, cabra preguntarse si las ciencias de las polticas se veran beneficiadas si adop-
taran una perspectiva de anlisis de sistemas (lase el modelo del proceso de las polticas), ms
bien que una perspectiva de sistemas general; es decir, aceptar el proceso de las polticas con su
limitado valor y dejarlo atrs para cosas ms grandes y mejores. ste es un enfoque ms holsti-
co que busca, tal vez con tropiezos, acercase a la gran pelcula, repleta de los requisitos intimi-
dantes de las complejidades y vnculos de la gran pelcula; en fsica, una perspectiva de sistemas
generales se conocera como GTU, o gran teora unificadora, es decir, el santo grial de la mayo-
ra de los fsicos. Sin embargo, el anlisis (del griego desatar o soltar) de sistemas intenta res-
ponder la cuestin de las partes desagregadas en lugar de una totalidad mucho ms prohibitiva.
En defensa de aqulla, se puede admitir que los vnculos siguen siendo escurridizos, pero al
menos se tiene alguna idea de lo que compone a las partes (o, de igual importancia, lo que no
las compone). Si bien esta informacin puede parecer apenas poco ms que un incidente aisla-
do e inconexo, gracias a Kuhn se sabe que stos son los elementos de las revoluciones cient-
ficas (Kuhn, 1962). En vista de que la mayor parte de la investigacin de las polticas abord
episodios idiosincrsicos, nos conformaramos con dedicarnos a la bsqueda de una serie de teo-
ras de medio alcance, como Robert Merton empez a hacerlo hace algunos aos (1968).
En cuanto al proceso de las polticas, todava no podramos comprender de qu manera fun-
ciona el sistema entero en la teora verificable (o, si se prefiere la terminologa de Popper, fal-
sable), pero con la ayuda de John Kingdon (1984), por ejemplo, tenemos una mejor idea de
cmo se formulan las agendas y cmo se presentan las alternativas de las polticas pblicas. Y,
como nos ha aconsejado en repetidas ocasiones Charles Lindblom a lo largo de los aos
(Lindblom y Cohen, 1971; y Lindblom, 1990), mientras los santos griales estn bien y a salvo
de nuestra avaricia por ellos, incluso el conocimiento utilizable y el salir del paso nos pro-
porcionan una valiosa iluminacin por s mismos.
Conclusin
En pocas palabras, antes de desechar a un amigo til, en este caso el proceso de las polti-
cas o el esquema por etapas de las polticas pblicas, necesitamos, en primer lugar, estar segu-
ros de que en realidad merece un lugar en el basurero de los paradigmas abandonados; en
469
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
segundo lugar, tener un enfoque mejor y ms slido en el cual confiar, y, en tercero, saber que
incluso en nuestra bsqueda de lo terico, no le demos mucha utilidad a la prctica. Ninguno
de estos criterios es un argumento decisivo o siquiera fuerte para abandonar el esquema del
proceso de las polticas.
Para terminar, el paradigma del proceso de las polticas nunca nos ha dado todo lo que
hubiramos querido de l, de modo que debemos hacernos dos preguntas: en lugar de formu-
laciones de polticas alternativas, hemos abrumado al esquema de las polticas con posiciones
heroicas? Y, ms importante an, exactamente qu es lo que queremos que nos d? Una teo-
ra, un cambio poltico o sucesos? Tal vez, pero si no es as, como de seguro es el caso, enton-
ces la perspicacia ciertamente operativa o, como observ Lasswell, una mejor inteligencia que
conduzca a un mejor gobierno, es una alternativa aceptable.
Por supuesto, fue F. Scott Fitzgerald -el consumado analista de las polticas de los Ruidosos
Veinte-, al escribir acerca del fatalmente desilusionado Jay Gatsby, quien nos ofreci lo que
podra ser un apropiado pen para el preocupado y calumniado esquema, heurstica o mode-
lo del proceso de las polticas, cuando dijo:
Gatsby crea en la luz verde, en el futuro feliz que ao tras ao retrocede ante nosotros.
Aunque en este momento nos evite, no importa... Maana correremos ms rpido, estiraremos
ms los brazos... Y una buena maana...
Notas
* Versin publicada en Gestin y Poltica Pblica, Volumen VI, N 1, Mxico, primer semestre de 1997.
1
A principios de la dcada de los ochenta, cuando Garry Brewer y Peter deLeon finalizaban su The Foundations of
Policy Analysis (1983), le pidieron a Lasswell que escribiera un anexo. l decidi no hacerlo y explic que el libro y
su formato estaban bien as.
2
Obviamente, sta pretende ser una lista representativa antes que completa; aqu se presentan disculpas a aquellos que
no aparecen.
3
Una revisin ms completa del ensayo de Sabatier y Jenkins-Smith se encuentra en deLeon (1994). Sabatier recurri a
ms de un esquema del proceso de las polticas, ya que tambin en sus crticas incluye a Elinor Ostrom y Richard
Hofferbert.
4
l se basa en numerosas conversaciones con el profesor Sabatier sobre el tema.
470
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
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471
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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472
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La segunda imagen invertida:
los orgenes internacionales de
las polticas domsticas*
PETER GOUREVITCH
Ha caducado la distincin entre las relaciones internacionales y la poltica domstica?
Quizs. Plantearse esta pregunta presupone que en algn momento existi, lo que no deja de
ser dudoso. Sin embargo, las dos ramas de la ciencia poltica han tenido, al menos, diferentes
sensibilidades. Cada cual puede aproximarse al mismo problema sin plantearse las mismas pre-
guntas. El especialista de las relaciones internacionales busca explicar la poltica exterior y la
poltica internacional. Le preocupa el sistema domstico en tanto que ste sea til para tal pro-
psito. Si se encuentra poco satisfecho con explicaciones basadas puramente en el sistema
internacional, puede hacer su propia incursin en la poltica domstica, un viaje que frecuen-
temente puede traer descubrimientos (como el de Allison en Essence of Decision, 1971) tiles
sobre todo para los comparativistas. Sin embargo, la intencin ltima del viaje contina sien-
do la comprensin de la dinmica internacional. Para el estudioso de las relaciones internacio-
nales la estructura domstica es una variable independiente o interviniente y, en ocasiones,
irrelevante (Waltz, 1975: 86). La mayor parte de la literatura que hace referencia a la interac-
cin del sistema internacional y la estructura domstica es obra de autores con preocupacio-
nes internacionalistas. Como consecuencia, esta literatura se centra en la influencia de la estruc-
tura domstica en las relaciones internacionales.
El comparativista a menudo busca explicar la naturaleza de la estructura domstica: por qu
es como es?, cmo lleg a ser como es?, por qu una estructura difiere de otra?, cmo esta
estructura afecta a distintos aspectos de la vida, como la salud, la distribucin del ingreso, el
crecimiento econmico, la vivienda? Para responder a estas preguntas el mismo sistema inter-
nacional puede convertirse en una variable explicativa. En lugar de causa de la poltica inter-
nacional, la estructura domstica puede ser una consecuencia de la misma. Los sistemas inter-
nacionales tambin se convierten en causas en lugar de consecuencias.
Como a la mayora de los que trabajan en estos campos, me interesan las cuestiones plan-
teadas por ambos enfoques. En este ensayo, sin embargo, quiero concentrarme en las plante-
adas por los comparativistas. Todos sabemos que existe interaccin; entendemos que la polti-
ca internacional y las estructuras domsticas se influyen mutuamente. Habiendo ledo recien-
temente, por varios motivos, gran parte de la literatura actual que explora esta interaccin,
473
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
pienso que la perspectiva del comparativista ha sido dejada de lado, esto es, el estudio de la
repercusin del sistema internacional sobre la estructura domstica. Mis comentarios y crticas
a esta literatura se centran en tres aspectos interrelacionados:
Primero, al utilizar la estructura domstica como una variable que explica la poltica exte-
rior, debemos explorar hasta qu punto esta estructura se deriva de las exigencias del sistema
internacional. Como contribucin a esta explicacin examinar varios argumentos encontrados
en diversos escritos que abordan esa misma problemtica.
Segundo, al usar la estructura domstica como variable para explicar la poltica exterior, gran
parte de la literatura es apoltica. Acenta las caractersticas estructurales de los regmenes
domsticos que constrien las polticas sin tener en cuenta ni el contenido de los intereses que
persiguen sus objetivos a travs de las polticas pblicas, ni la orientacin poltica de las per-
sonas que controlan la maquinaria del Estado. Abordar este problema con un breve debate
sobre la distincin que se hace a menudo entre Estados fuertes y dbiles como explicacin
de la poltica econmica exterior.
Finalmente, cuando se exploran los lazos entre la poltica internacional y la domstica se
mantiene que ha habido una ruptura con el pasado, de modo que el carcter presente de la
interaccin representa una discontinuidad que requiere nuevas categoras de anlisis. En con-
creto se destacan la interdependencia, la permeabilidad, los actores transnacionales y el decli-
ve de la soberana. A pesar de ser efectivamente cierto que el presente no es idntico al pasa-
do, esta defensa de la novedad es exagerada. Muchos rasgos considerados como caractersti-
cos del presente (interdependencia, el papel del comercio, los actores transnacionales, la per-
meabilidad, el conflicto dentro del Estado sobre las que han de ser polticas deseables) tam-
bin parece relevante para los sistemas y regmenes del pasado; y, al contrario, caractersticas
del pasado (guerra, inestabilidad, soberana, poder militar, anarqua internacional) parecen
estar todava con nosotros.
La mayor parte del trabajo se refiere al primer punto. Los otros dos son abordados dema-
siado breve y tentativamente. Los considero conjuntamente, con el riesgo de saturar al lector,
porque quiero mostrar que tambin son tiles a los especialistas de las relaciones internacio-
nales interesados en los puntos segundo y tercero que estn dispuestos a hacer incursiones en
el primero. Abordarlos conjuntamente nos obligar a pensar de forma distinta el lazo existen-
te entre las relaciones internacionales y la poltica domstica.
PRIMERA PARTE:
El impacto del sistema internacional
en la poltica domstica
Hay dos aspectos del sistema internacional que tienen efectos poderosos sobre las caracte-
rsticas de los regmenes domsticos: la distribucin de poder entre Estados, o sistema interna-
cional, y la distribucin de la riqueza y de la actividad econmica, o economa internacional.
Simplemente, el desarrollo poltico est influenciado por la guerra y el comercio.
474
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Ciertamente estas dos categoras no son exhaustivas. Existen otras fuerzas externas. Las
ideas o ideologas, por ejemplo, pueden influenciar en mucho el desarrollo poltico; catlicos
versus protestantes; Napolen y la Revolucin francesa versus el Antiguo Rgimen; fascismo,
comunismo, y democracia burguesa, los tres como ideologas enfrentadas. Estas lneas de ten-
sin ideolgica dieron forma no slo al sistema internacional, sino tambin a la poltica inter-
nacional. Esto no debe sorprendernos. Las ideas, junto con la guerra y el comercio, estn nti-
mamente ligadas a las tareas a las que todo rgimen se ha de enfrentar: la defensa contra los
invasores, la satisfaccin de necesidades materiales y la gratificacin de necesidades ideales
(Schurmann, 1974).
Desde luego, la forma ms clara de influencia externa sobre la poltica es la invasin y ocu-
pacin directa; aunque la ocupacin puede ser compleja, ya que necesita colaboradores nati-
vos. Menos claro empricamente, pero igualmente obvio conceptualmente, es la intromisin:
subsidios a peridicos o a quintas columnas, espionaje, asesinato, etc. Ninguna de estas cate-
goras requiere mucha investigacin. No necesitamos mirar muy lejos para encontrar ejemplos
de regmenes alterados por la llegada de tropas extranjeras: Alemania despus de ambas gue-
rras mundiales, Italia en 1943, Austria-Hungra en 1918, Hungra en 1956, Checoslovaquia en
1968. Tampoco es difcil encontrar casos de intromisin: Irn en 1954, Guatemala en el mismo
ao, Chile en 1973, Vietnam desde la segunda guerra mundial. El papel de las ideas requiere
una consideracin cuidadosa, pero por razones de espacio y de economa mental limitar mi
discusin al sistema internacional de Estados y a la economa internacional.
De modo similar, limitar la amplitud de los resultados a examinar. El impacto sobre la pol-
tica domstica puede incluir efectos variados: acontecimientos y decisiones especficos, una
poltica, un tipo de rgimen y un patrn de coalicin. No es difcil pensar en ejemplos de los
tres primeros: la carta de Zinoviev y las elecciones britnicas de 1924; la declaracin de gue-
rra de Estados Unidos despus de Pearl Harbour; la subida de los niveles de tarifas mundiales
despus de la cada de precios desde 1873. Aqu me centrar en los resultados ms complejos.
Primero, el tipo de rgimen: autoritario o constitucional, democracia burguesa o fascismo o
comunismo, monrquico o aristocrtico o democrtico, liberal o totalitario, dbil o efectivo,
unitario o federal, presidencial o parlamentario. Segundo, el patrn de coalicin: tipo y com-
posicin de las lites dominantes: propietarios o lites polticas, ejrcito, finanzas, manufactu-
ras o sindicatos; movimientos de clase trabajadora integrados, autnomos o radicales; poder
muy concentrado o ampliamente compartido. El tipo de rgimen y el patrn de coalicin estn
interconectados y no es fcil dibujar una distincin clara. Por el primero me refiero a la estruc-
tura institucional, la maquinaria, procedimientos y procesos de toma de decisiones. El patrn
de coalicin tiene que ver con qu grupo es el que est y lo que quiere. El tipo de rgimen
enfatiza las propiedades formales de los lazos que existen entre ellos. Con nuestros objetivos,
stos son los resultados ms significativos ya que constituyen rasgos perdurables de un siste-
ma poltico dado, aquellos que operan a travs del tiempo dando forma al comportamiento en
momentos especficos de formacin de polticas, decisiones o acontecimientos. El tipo de rgi-
men y el patrn de coalicin son las variables del sistema poltico ms usadas para explicar la
poltica exterior. Estas diferentes fuerzas exteriores y los resultados que producen se presentan
en forma de cuadro en el apndice. El resto de la primera seccin se refiere a aquellas tesis
que avanzan el impacto de dos tipos de estmulos internacionales en la formacin del tipo de
rgimen y del patrn de coalicin: la economa y el sistema internacional de Estados.
475
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
La economa internacional
Tanto la literatura sobre relaciones internacionales como los acontecimientos recientes nos
han concienciado del impacto de las fuerzas del mercado mundial sobre la poltica domstica.
Citar el embargo de petrleo despus de la guerra rabe-Israel de 1973 hace innecesario otros
ejemplos. Los efectos, sin embargo, no son nuevos. Por s sola la Gran Depresin no encum-
br a Hitler al poder: lo hicieron la historia alemana, las instituciones, los partidos, la cultura
poltica, las clases e individuos especficos, pero es imposible imaginar que sin los millones
que se quedaron sin trabajo despus de la contraccin en la economa estadounidense tras la
crisis de 1929, estas otras fuerzas pudieran haber forzado ese resultado.
El ciclo econmico que se ha llamado de la Gran Depresin de 1873-1896 tambin tuvo
efectos dramticos en la vida poltica a nivel mundial. Incrementos enormes de la produccin
agrcola industrial llevaron a una cada en picada de los precios de ambos tipos de bienes. En
Gran Bretaa, la entrada de cereales extranjeros produjo la expulsin de muchas personas
fuera de la tierra, socav la aristocracia terrateniente y aceler la democratizacin de la vida
poltica (el sufragio secreto, el sufragio universal, las elecciones de gobiernos locales, la sepa-
racin de la Iglesia del Estado). En Francia y Alemania la cada de precios amenaz a los inte-
reses industriales y terratenientes. En ambos pases estos grupos consiguieron protegerse eri-
giendo altos aranceles. En Francia, la frmula sirvi para fortalecer a la repblica, en Alemania,
fortaleci el imperio destartalado de nuevo cuo de Bismarck. De este modo, en ambos pa-
ses, grupos preindustriales consiguieron mantener y prolongar sus posiciones, con desastrosas
consecuencias para el gobierno constitucional: fascismo en Alemania, el colapso francs de los
aos treinta y, ms tarde, Vichy. Italia, Rusia, y el sudeste europeo no fueron capaces de pro-
veer ni siquiera sustentar a la mayor parte de sus poblaciones y enviaron olas de emigrantes
alrededor del mundo. En Estados Unidos la depresin de finales del siglo XIX sirvi para
expandir el populismo, un reto poderoso al sistema bipartidista y a la hegemona de intereses
industriales. ste fue finalmente derrotado, en parte porque los emigrantes conocedores de los
efectos de la crisis en Europa apoyaron a los empresarios republicanos en contra de los gran-
jeros demcratas y de los populistas (Gourevitch, 1977: 281-313).
En todos estos pases, lo que ahora conocemos como actores trasnacionales estuvieron efec-
tivamente presentes (al menos en cierto sentido del trmino) (Huntington, 1973: 338-368): los
inversores britnicos, los empresarios acereros alemanes, los ingenieros franceses, los misione-
ros americanos.
Parece incontrovertible que las fuerzas internacionales del mercado afectan a la poltica y
que lo han venido haciendo durante mucho tiempo, podemos encontrar hiptesis que estable-
cen relaciones sistemticas entre estas fuerzas y ciertas configuraciones de regmenes polticos
y patrones de coalicin?
Industrializacin tarda y control estatal centralizado
Una de las tesis ms conocidas en este sentido es la que encontramos en el famoso ensayo
de Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Gerschenkron,
1963)
1
. Brevemente, la argumentacin de Gerschenkron es como sigue: los requerimientos
476
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
polticos y econmicos de aquellos pases que se industrializan temprano, cuando stos se
enfrentan con pocos y simples competidores, y tecnologa de capital baja, son diferentes de los
requerimientos de aquellos que se industrializan cuando la competencia ya existe y la indus-
tria se ha convertido en algo complejo, masivo y caro. Cuanto ms avanzada est la economa
mundial, mayor va ser el coste de entrada. El pago de estos costes requiere mayor moviliza-
cin colectiva, lo cual supone mayor coordinacin central. Las sociedades que antes de la
industrializacin desarrollaron instituciones centrales fuertes encontrarn estas instituciones
muy tiles para alcanzar a los industrializadores tempranos.
El primer pas industrializado, Gran Bretaa, disfrut de congruencia entre el carcter libe-
ral de su sociedad y la naturaleza relativamente simple del desarrollo econmico en la prime-
ra etapa de la Revolucin industrial en el siglo XVIII. La sociedad tena gremios dbiles o
inexistentes, que fueron incapaces de prevenir la introduccin de prcticas nuevas. Tena una
mano de obra abundante que fue expulsada de la tierra a las fbricas y una aristocracia y clase
media orientadas al comercio, ambas con mucha vista para encontrar nuevas formas de hacer
beneficios. Su Marina fue capaz de atender los mercados mundiales. Su Estado fue suficiente-
mente poderoso para sostener a la Marina y mantener el orden de fronteras dentro, sin menos-
cabar la iniciativa y la bsqueda de beneficios incluso cuando, como en el caso de los cerca-
mientos de tierras (enclosures), amenazaban la estabilidad social. La industria atravesaba la
etapa textil, en su primera encarnacin: innovacin en pequea escala, relativamente indivi-
dualista y dependiente de los artesanos, mientras que los requerimientos organizacionales y de
capital eran pocos y fcilmente movilizables por las fuerzas del mercado (Hobsbawn, 1970;
Landes, 1969).
En el siglo XVIII, la sociedad alemana no pudo imitar este modelo. La fragmentacin pol-
tica limitaba el empuje de la demanda. La fortaleza de los gremios previno la innovacin. El
rgimen de tenencia de la tierra a lo largo de lo que luego sera Alemania variaba considera-
blemente, pero, en su mayor parte, los campesinos, a pesar de carecer de las libertades de sus
homlogos ingleses, no pudieron ser expulsados de ella. La clase media tena una composi-
cin tradicional: abogados, funcionarios estatales, profesores, mercaderes, todos ellos con poca
inclinacin a la innovacin industrial. La aristocracia se diferenciaba considerablemente. En el
Este, la pequea aristocracia estaba ms orientada a producir beneficios, pero obtena su dine-
ro de la tierra y de actividades relacionadas con ella, como la elaboracin de cerveza, estando
poco inclinada a invertir en actividades nuevas que pudieran poner en peligro la hegemona
de la tierra. Mientras que el Estado alemn no exista, s que existan Estados locales. stos ten-
an tradiciones estatales muy fuertes, especialmente en lo que a la orientacin de la actividad
econmica se refiere (Carsten, 1968; Hamerow, 1958 y Clapman, 1935).
Un siglo despus algunos de estos inconvenientes se convirtieron en ventajas. Cuando la
Revolucin Industrial pas de los textiles al hierro, el acero y la industria qumica; de la
implantacin de pequeos telares a las gigantescas fbricas, minas y altos hornos, las necesi-
dades de capital se dispararon. Tanto la organizacin como la coordinacin se convirtieron en
componentes crticos de la productividad. El carcter corporativo de la sociedad alemana, que
en un primer momento fue un problema, de repente se convirti en una gran ayuda. Una vez
que se alcanzaba cierto nivel tecnolgico, ya no era necesario imitar a Inglaterra. Los bancos
y el Estado organizaron una industrializacin altamente centralizada de manera muy rpida,
que no tuvo paralelo en Gran Bretaa. Este tipo de corporatismo centralizado de Estado fue
477
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
altamente recompensado por los mercados internacionales. Alemania se encontraba por delan-
te de Gran Bretaa en el cambio de siglo.
El artculo de Gerschenkron analiza slo el final del siglo XIX, pero es posible extender su
argumento a un perodo ms amplio. Barrington Moore lo hace al sugerir que la democracia bur-
guesa, el fascismo y el comunismo son formas sucesivas de modernizacin, ms que opciones
disponibles para un pas concreto en un momento determinado. Moore atribuye el fascismo a las
consecuencias de acceder a la industrializacin en un momento ms tardo. La configuracin
misma que hizo posible el que Alemania y Japn, y en menor medida Italia, alcanzasen a Gran
Bretaa tan rpidamente (la supervivencia de clases, instituciones y valores de una era preindus-
trial y anticonstitucional), tambin hizo que estos pases fuesen ms vulnerables al fascismo.
Moore avanza una extrapolacin para los casos de las revoluciones de base campesina de China
y Rusia: en el momento en que estos pases se incorporan al sistema mundial de Estados y com-
petencia econmica, la situacin ha avanzado ms incluso, los modelos Alemn y Japons ya no
son vlidos. La alianza de burcratas, industriales y terratenientes resultaba demasiado dbil en
relacin a un campesinado y un proletariado nacientes que podan ser movilizados bajo condi-
ciones de presin extrema, fruto sta de las guerras mundiales y la penetracin capitalista. En el
siglo XX, el desarrollo autnomo requera autarqua; y polticamente, las masas eran la nica base
plausible para asegurar tal poltica, con el requisito aadido de un partido disciplinado que fuese
capaz de expulsar a las viejas lites. Moore esquematiza su argumento de la siguiente manera:
Slo hasta un cierto punto estos tres tipos revolucin burguesa culminando
en la forma de democracia occidental, revoluciones conservadoras desde arriba,
que terminan en fascismo y revoluciones campesinas que desembocan en comu-
nismo pueden constituir elecciones y rutas alternativas. Son ms bien etapas
histricas sucesivas. Como tales, la relacin que puede establecerse entre ambas
es limitada. Los mtodos de modernizacin elegidos en un pas cambian las
dimensiones del problema para los pases que deciden dar el mismo paso, como
bien reconoci Veblen al acuar ese trmino ahora de moda, las ventajas del
atraso. Sin la anterior modernizacin democrtica de Inglaterra, los mtodos
reaccionarios adoptados en Alemania y Japn difcilmente habran sido posibles.
Sin las experiencias capitalista y reaccionaria, el mtodo comunista habra sido
algo enteramente diferente, eso si hubiese llegado a darse [...]. Aunque han exis-
tido algunos problemas comunes en la construccin de las sociedades industria-
les, la tarea sigue enfrentando un continuo cambio. Las precondiciones histri-
cas de cada una de las principales especies polticas difieren extremadamente de
las otras (Moore, 1966: 413-444)
2
.
Las ideas de Gerschenckron tambin han encontrado resonancia en estudios sobre Amrica
Latina. Albert Hirschman, en un artculo muy conocido sobre la sustitucin de importaciones
en la industrializacin, encuentra similitudes y diferencias entre el desarrollo tardo de Amrica
Latina y el modelo germano-japons. Lo tardo puede no estar correlacionado de una forma
lineal con crecimiento vigoroso, concentracin alta y un gobierno fuerte; en algunos casos, la
curva puede inclinarse hacia atrs: despus de cierto momento, la tardanza lleva al crecimien-
to espordico y a una direccin central errtica (Hirschman, 1971: 85-123 y 1977: 67-98).
Basndose en Hirschman, Guillermo ODonnell ofrece una explicacin para la extensin de la
478
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
dictadura en Amrica Latina. Estos regmenes burocrtico autoritarios se derivan de una cri-
sis en la estrategia de desarrollo de sustitucin de importaciones cuyos fallos inducen presio-
nes diversas, que a su vez provocan duras tcnicas de represin poltica para su control
(ODonnell, 1973 y s/f).
En un fascinante trabajo sobre los pases latinos europeos, James Kurth hace una sntesis bri-
llante del razonamiento gerschenkroniano y otros conceptos derivados de autores tan diversos
como Raymond Vernon (sobre el ciclo productivo), Joseph Schumpeter (sobre la innovacin) y
Max Weber (sobre los tipos de autoridad), al servicio de especulaciones sobre los rasgos ca-
ractersticos comunes a Portugal, Espaa, Italia, Grecia y los pases latinoamericanos. Al igual que
en otros pases de desarrollo tardo, la poltica en cada uno de stos est muy influenciada por la
yuxtaposicin de clases industriales y preindustriales; la alternancia entre formas liberales y auto-
ritarias deriva en parte de tal combinacin. En contraste con los pases desarrollados en una etapa
anterior, los pases de Europa del Sur se enfrentan a una estructura econmica internacional ms
desarrollada, en la cual adoptan ciertas formas de actividad industrial que son desechadas por los
pases ms avanzados, o ms exactamente por corporaciones en busca de menores costes de tra-
bajo. El sistema gira como un rpido tiovivo: Italia, Grecia, Espaa o Portugal pueden subirse slo
cuando ciertos tipos de mercancas favorecen su particular mezcla de fuerza de trabajo y capaci-
dades de organizacin, pero carecen de la madurez para permanecer en este puesto, y consecuen-
temente se enfrentan al peligro constante de ser expulsados del mismo. Esta situacin tambin
constrie la poltica, impulsando hacia y contra el liberalismo (Kurth, 1973 y s/f).
Para el grupo de autores con los que asocio la nocin gerschenkroniana del desarrollo tar-
do, los resultados polticos dentro de los pases estn enormemente afectados por el carcter
de la economa mundial en el momento en el que intenta industrializarse. A causa de la com-
petencia y el cambio tecnolgico, cada nuevo pas entrante en la carrera de la industrializa-
cin se enfrenta a un juego diferente con reglas distintas. Sin embargo, todos estos autores
coinciden con que el impacto de cada situacin internacional no puede ser determinado sin el
conocimiento del carcter interno de cada sociedad. Gerschenkron mostr cmo algunas ca-
ractersticas de la sociedad alemana y rusa llegaron a ser ventajas al producirse los cambios
econmicos. Moore, Hirschman, ODonnell y Kurth coinciden tambin en su nfasis sobre los
factores internos: el carcter del desarrollo social en el momento en el que el pas es incorpo-
rado a la economa internacional. ste, entre otros aspectos, les diferencia del grupo siguien-
te, los tericos de la dependencia o del centro-periferia.
Teoras del imperialismo, del centro-periferia y de la dependencia
Un segundo grupo de tericos atribuye an ms importancia a la economa poltica interna-
cional como forjadora del desarrollo poltico que los que he llamado gerschenkronianos. Este
grupo diverso de escritores (a los que llamar tericos de la dependencia, a pesar de ser mejor
conocidos por su asociacin con alguna otra etiqueta, como teoras imperialistas o de centro-
periferia) se esfuerza an ms en evitar el reduccionismo al nivel de la poltica interna; en
realidad, puede tratarse del nico grupo que permanece en el nivel del sistema internacional,
o parece muy cercano a esta posicin. Al igual que los gerschenkronianos, los tericos de la
dependencia enfatizan la naturaleza irrepetible del desarrollo, las nuevas reglas para cada pas
479
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
que se incorpora, la importancia de la competencia. En contraste con aqullos, aunque menos
que los liberales, los tericos de la dependencia atribuyen poco peso a factores puramente
nacionales o internos como las tradiciones histricas especficas, las instituciones, las formas
econmicas y la poltica. Tambin son ms pesimistas sobre las posibilidades y beneficios del
proceso.
Lo que los tericos de la dependencia enfatizan es la matriz que erigen los pases capitalis-
tas avanzados, un sistema de presiones que constrie extremadamente y, an ms, determina,
las opciones disponibles para los pases en desarrollo. Los pases centrales pueden marcar los
trminos bajo los cuales el capital, el conocimiento y los mercados sern provistos a la perife-
ria ya que tienen en sus manos el capital, la organizacin tecnolgica y la preponderancia mili-
tar. Las fuerzas del centro condenan a la periferia a la subordinacin: proveedores de materias
primas, compradores de bienes acabados, fabricantes slo de aquello que el centro les permi-
te. Los pases en desarrollo son incapaces de asignar sus recursos de acuerdo con sus necesi-
dades internas, ni de seguir alguna visin alternativa de desarrollo. Como resultado se en-
cuentran encerrados en una estructura en la que los beneficios del crecimiento fluyen despro-
porcionadamente hacia el centro. Los pases de la periferia desarrollan economas duales: un
sector moderno en expansin ligado a las necesidades del centro, y un sector miserable y
estancado, irrelevante para las necesidades del capitalismo internacional, y por tanto abando-
nado e ignorado.
Para la periferia, la consecuencia poltica de este sistema es algn tipo de imperialismo:
colonialismo absoluto para Lenin y Hobson, en el que las periferias son gobernadas directa-
mente por los poderes centrales; neocolonialismo para Gunder Frank (1967), en el que las peri-
ferias tienen soberana formal pero en realidad son prisioneras de una estructura que no pue-
den alterar.
Ninguno de los tericos lleva muy lejos sus especulaciones sobre cun variadas pueden ser
las formas polticas que este tipo de relaciones permite tener a los regmenes dependientes. No
ofrecen ninguna explicacin de por qu algunos pases en una posicin neocolonial son ms
liberales que otros, algunos ms autoritarios, unos civiles y otros militares. Los autores general-
mente encuentran una tendencia hacia el autoritarismo en los pases neocoloniales, que es de
dos tipos. Autoritarismo basado en las lites (la variedad extranjero-dependiente, con la lite
del comprador o el aliado extranjero), que suprime las presiones populares con el objeto de
controlar una mayor proporcin de la riqueza, o que persigue un tipo de desarrollo diferente
(Brasil, Chile, Argentina, Uruguay). Autoritarismo con base popular la Cuba, que moviliza el
apoyo necesario de las masas para retirarse de la economa capitalista internacional y seguir
una estrategia de desarrollo socialista o comunista.
Algunos autores en este grupo tambin recogen consecuencias polticas para los pases del
centro: Hobson y Lenin, desde luego, vieron el imperialismo como el resultado de la exporta-
cin de los conflictos internos descenso de las ganancias y aumento de la presin de los tra-
bajadores que llevan a los capitalistas a invertir en el extranjero. Hobson pens que la redis-
tribucin del ingreso podra resolver el problema de la demanda domstica pero se mostr
escptico de que esta posibilidad pudiese ocurrir. Lenin estaba seguro de que no poda. De
nuevo, el tipo de variacin en la forma poltica que se permite a los pases del centro no est
480
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
del todo claro: ni Lenin ni Hobson derivan ninguna explicacin sistemtica del desarrollo par-
lamentario versus autoritario de sus teoras del imperialismo.
El intento ms ambicioso de extrapolar formas polticas especficas desde la economa inter-
nacional ha sido el ofrecido por Immanuel Wallerstein (1974). Mientras que su argumento ha
sido detallado y cuidadoso para el perodo 1450-1650, Wallerstein intenta aplicarlo hasta el pre-
sente y est trabajando en ms volmenes. Su argumento, muy brevemente, es el siguiente: el
desarrollo del capitalismo en el siglo XV trajo consigo la formacin de un centro, una semipe-
riferia y una periferia. En cada polo los requerimientos polticos especficos fueron diferentes.
Cada pas gener, por tanto, formas polticas que se corresponden al lugar que ocupan en el
sistema. Las economas del centro requeran Estados fuertes, las perifricas dbiles, mientras
que en las semiperifricas eran hbridos. As, en Francia e Inglaterra eran fuertes como convie-
ne al centro, mientras que en Polonia y en la Prusia anterior al Gran Elector eran dbiles, como
conviene a la periferia.
El tratamiento de Wallerstein es complejo: tiene vicios y virtudes sobre los que hemos escri-
to varios autores. Con la intencin que nos ocupa, la importancia de su discusin yace en su
insistencia sobre la perspectiva del sistema mundial. Wallerstein ve su trabajo como una rup-
tura con aproximaciones estadocntricas del desarrollo econmico y poltico. Ni la agricultura
comercial, los comienzos de la manufactura o el sistema fabril pueden ser entendidos en tr-
minos nacionales o desagregados. Las economas nacionales crecieron interactuando entre ellas
desde un principio. Por lo tanto el analista debe intentar entender las propiedades del sistema
como un todo. La diferenciacin es una de las propiedades centrales del sistema, y que ade-
ms confirma la necesidad de un punto de vista mundial, ya que sus efectos slo pueden ser
detectados desde tal perspectiva. Para Wallerstein la esencia misma del capitalismo yace en este
tipo de diferenciacin: la actuacin de las fuerzas del mercado conduce a la acentuacin de
diferencias, no a su reduccin. En cierto momento diferencias bastante pequeas pueden expli-
car por qu es un rea o pas en lugar de otro el que empieza a ocupar un lugar en el siste-
ma por qu, por ejemplo, Europa occidental se convierte en el centro, en lugar de Europa
oriental. Una vez que el sistema comienza a articularse, magnifica las consecuencias de las dife-
rencias de los primeros momentos.
Tambin para Wallerstein la diferenciacin poltica debe ser contemplada en el sentido que
va del sistema mundial al pas, y no al revs. El sistema internacional es la unidad bsica de
anlisis, ms que las unidades de poder que deben su existencia a algn tipo de proceso con-
cebido separadamente de la operacin del sistema mismo. Los Estados son las resultantes con-
cretas del sistema, no las unidades bsicas que lo componen. Quizs no es una casualidad que
este argumento haya sido enunciado por un socilogo, en vez de hacerlo un politlogo o ms
particularmente un especialista en relaciones internacionales. Parte de Durkheim y de Marx, y
no, como hara un especialista en relaciones internacionales, de Hobbes, Rousseau y Kant.
Durkheim deriva lo individual de la sociedad: l es una individualidad diferenciada de otras
segn lo permite la sociedad, de acuerdo con su divisin del trabajo. Igualmente, Wallerstein
deriva el Estado del sistema. La divisin internacional del trabajo es lo que determina la varia-
cin en formas polticas que puede permitirse a las unidades que lo componen. La posicin
en la divisin del trabajo determina el tipo de Estado: los Estados del centro deben ser fuertes;
los Estados de la periferia deben ser dbiles.
481
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En ciertos momentos Wallerstein se aparta de la aplicacin estricta del esquema del sistema
mundial. Cuando explica por qu el centro necesita poder, nota que los Estados centrales ne-
cesitan gobiernos capaces de defenderse militarmente de sus rivales, de imponerse en ciertos
mercados y fuentes de materiales, y de crear internamente grandes mercados uniformes. El
razonamiento es circular: que el Estado sea fuerte es lo que lleva a ocupar una posicin cen-
tral, y no es la posicin central lo que genera Estados fuertes. El que exista una interaccin
tiene mucho sentido, pero reduce el poder explicativo de la tesis central. La explicacin de la
fuerza no puede conectarse tan limpiamente a la tesis del nivel en el sistema. Resulta por tanto
indispensable explorar la dinmica interna, lo que nos devuelve al campo Gerschenkroniano.
Desde el punto de vista del sistema mundial resulta complicado entender por qu algunos pa-
ses se diferencian polticamente: por qu, por ejemplo, Polonia y Prusia se convierten en ada-
lides de Estados dbiles y fuertes respectivamente, a pesar de tener tanto sistemas econmicos
como una posicin en la divisin internacional del trabajo muy similares. Y por qu Holanda,
Gran Bretaa y Francia fueron tan diferentes en el siglo XVII cuando todos formaban parte del
centro. De nuevo la respuesta nos lleva a la poltica domstica, que abordar con ms profun-
didad en la prxima seccin del artculo.
Para dramatizar las diferencias me he centrado en los tericos de la dependencia que enfa-
tizan extremadamente las constricciones internacionales. No todos los escritores asociados con
tal escuela lo hacen de igual grado. Cuando para explicar el tipo de rgimen los tericos de la
dependencia prestan atencin a las fuerzas internas y los gerschenkronianos enfatizan las exter-
nas, las fronteras entre los dos campos quedan diluidas. Fernando Henrique Cardoso es quiz
el mejor ejemplo del matrimonio entre estos dos modos de razonar (Cardoso, 1973 y 1972;
Cardoso y Faletto, 1978)
3
.
La escuela liberal del desarrollo
Los tericos liberales del desarrollo econmico ofrecen un anlisis bastante apoltico en
algunos sentidos. Tambin atribuyen una importancia considerable a la economa internacio-
nal. El juego relativamente libre de las fuerzas del mercado promueve el crecimiento y la rique-
za tanto para inversores como para receptores. Cuando un pas se incorpora a la economa
internacional, las leyes de la oferta y la demanda y la ventaja comparativa le adscriben el rol
de vendedor-comprador sugerido por los grupos de tericos anteriores. Pero el pas no se man-
tiene en esta posicin. La inversin externa desencadena una serie de reacciones que llevan a
niveles ms altos de industrializacin. No hay obstculos inherentes para la consecucin de la
paridad o madurez. La interaccin de dos cuerpos desiguales conduce finalmente a su homo-
geneizacin, a la eliminacin de la desigualdad; esto es, como Michael Hechter ha analizado,
una teora de la difusin
4
.
En contraste acusado con los Gerschenkronianos y los tericos de la dependencia, los libe-
rales tratan de modo similar todas las trayectorias del desarrollo. Todos los desarrollistas dan
vueltas al mismo modelo, el del pas pionero. La presencia de la competencia y las nuevas tec-
nologas son una ventaja, que permite a los pases que se incorporan beneficiarse del
conocimiento y el excedente de sus predecesores. Segn los liberales, la pregunta que hay que
plantearse no es si la relacin entre el centro y la periferia es desigual, sino qu hubiese ocurri-
482
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
do con la segunda de no existir el contacto con el primero; a lo que los liberales responden
que los pases subdesarrollados habran permanecido atrapados en esta condicin. Los teri-
cos liberales dicen poco de la poltica, excepto para condenar los esfuerzos de interferencia
con las fuerzas del mercado.
Para los otros tericos, el contacto con el centro puede ser realmente indispensable, pero
los resultados no son aquellos predecidos por los liberales. La naturaleza del proceso de indus-
trializacin cambia con la transformacin de la economa mundial. Nuevas condiciones preci-
san de nuevos modelos, nuevas formas de organizar a la gente, los recursos, las instituciones
y la poltica. No existe una razn inherente por la cual aquellos que tardan ms en incorporar-
se deberan desarrollar las instituciones de sus predecesores (cuyas instituciones tampoco eran
uniformes de todos modos). En realidad, la evidencia parece indicar que los sistemas polticos
de aquellos que se incorporan deben ser diferentes.
Los liberales tampoco estn de acuerdo con sus colegas en un sentido normativo: ven la
economa mundial como beneficiosa para todos los participantes. La sensibilidad de los gers-
chenkronianos es ms tibia: buenas o malas las cosas son como son, y no est claro que exis-
tan alternativas realistas. Los tericos de la dependencia condenan el sistema; muchos de ellos
creen que las alternativas son posibles, generalmente en alguna forma de socialismo.
Las relaciones transnacionales, la escuela de la modernizacin
y la interdependencia
Tomando a los autores que escriben sobre actores transnacionales y la modernizacin en
relaciones internacionales puede definirse una cuarta categora que englobe teoras sobre el
impacto de la economa internacional en la poltica domstica. El auge de la interdependencia
ha originado una fase nueva en relaciones internacionales, en sta se observa una discontinui-
dad respecto de otras anteriores en las que podan aplicarse los modelos tradicionales de sobe-
rana; en la nueva fase la interdependencia constrie la libertad de accin de los gobiernos
severamente, afectando incluso su organizacin interna (Keohane y Nye, 1971 y 1977; Morse,
1976)
5
.
Las races de esta aproximacin que critica el paradigma realista son bien conocidas. A
mediados de los sesenta la crtica del realismo se centr en su visin del Estado como un actor
unitario. El artculo de Graham Allison fue el modelo de estudios que mostrara el conflicto
entre distintas partes del Gobierno en la determinacin de las polticas pblicas (Allison,
1970)
6
. En los setenta, la cuestin era cun central era el Gobierno mismo en la formulacin
de la poltica exterior. Nye y Keohane, Karl Kaiser, Edward Morse y otros enfatizaron el papel
creciente de los actores transnacionales, internacionales y multinacionales, as como de fuerzas
globales no militares como la tecnologa, el comercio, las comunicaciones y la cultura en la
determinacin de la poltica. Se deca que los Estados perdan control en reas importantes, las
econmicas especialmente. En lugar de explicar la poltica exterior, que es estadocntrica impl-
citamente, el nfasis se pona en la explicacin de los regmenes internacionales en ciertas
reas concretas, y no slo en el sistema internacional, que se centra en el poder militar. Los
pases difieren en estas reas segn su vulnerabilidad y sensibilidad en distintos mbitos.
483
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En su trabajo ms reciente Nye y Keohane llaman a este modelo de interdependencia com-
pleja y exploran las condiciones bajo las cuales es ms aplicable que otros paradigmas
(Keohane y Nye, 1977).
La interdependencia compleja altera las estructuras domsticas al traducirse en cambios de
poder que pasan de ciertas instituciones gubernamentales a otras, o incluso cambios que afec-
tan a distintos actores del gobierno, actores privados, actores internacionales u otros actores
extranjeros. La poltica se convierte, as, en el resultado de un remolino de fuerzas, en el que
participan parte del gobierno junto con empresas, sindicatos, grupos de presin, organizacio-
nes internacionales, tecnologa... Es posible derivar patrones de estos resultados de la poltica;
el sistema no es totalmente anrquico o, al menos, a diferencia de los liberales, la mayora de
estos autores no quieren que lo sea.
En su ltimo libro, Nye y Keohane son ms cautelosos. La interdependencia compleja no
es el paradigma del presente, sino un modelo entre otros, cuya aplicabilidad debe ser determi-
nada empricamente caso por caso. Keohane y Nye aceptan que los modelos tradicionales
alcanzan relevancia en muchos temas, especialmente en aquellos casos que llevan implcita
una considerable tensin entre los pases, ya que los que se refieren a las capacidades milita-
res comparten ms directamente el paradigma realista. Si por un lado se agradece lo que se
gana en aplicabilidad con estas reivindicaciones ms limitadas, por otro lado se est contribu-
yendo a reducir la especificidad de la literatura sobre la interdependencia.
La tesis de la interdependencia ha sido llevada an ms lejos por Edward Morse en su libro
reciente (Morse, 1976). Morse defiende que ambas estn ligadas: las sociedades modernas son
sociedades interdependientes. De modo que la modernidad ha alterado la naturaleza del siste-
ma internacional a travs de la interdependencia, de forma que el modelo anrquico de sobe-
rana pierde relevancia. Todas las sociedades modernas en situaciones de interdependencia
adquieren caractersticas polticas comunes, como fuertes presiones para extender el Estado de
bienestar, la burocratizacin, problemas de legitimacin que hacen ms relevante la poltica
domstica en su accin sobre la poltica internacional en comparacin con el perodo de la
diplomacia clsica. As, las esferas domstica e internacional se alzan con mayor importancia
que el nivel intermedio, el Estado nacional, cuya importancia disminuye.
Los neomercantilistas y los marxistas centrados en el Estado
En contraste con la literatura sobre interdependencia y modernizacin encontramos escritos
que enfatizan la importancia del Estado en la formulacin de respuestas a fuerzas internaciona-
les. Esta literatura no niega que el sistema internacional constria a los Estados ni que el siste-
ma afecte el contenido de las polticas que se formulan. En lugar de esto, desafa la tendencia
a ignorar el Estado que tienen algunos liberales, trasnacionalistas, marxistas y dependentistas.
La formulacin neomercantilista ms representativa es la de Robert Gilpin (Gilpin, 1975:
37-60; Krasner, 1976: 317-347)
7
. Su tesis es que los gobiernos de los Estados tienen y hacen
valer alguna nocin del inters nacional, sea sta el poder, la estabilidad, la seguridad o el
bienestar, que no es reducible a los objetivos de ninguna coalicin o grupo. Estos gobiernos
484
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
tienen la capacidad de actuar de una forma coherente, al menos durante cierto espacio de
tiempo, de modo que pueden hacer que su criterio prevalezca sobre el de otros miembros
del gobierno. Cuando el Estado decide actuar, su poder es mayor que el de cualquier otra
subunidad, incluyendo a los actores transnacionales como las corporaciones multinacionales.
En general, cuando los Estados hacen valer su criterio, pueden prevalecer sobre las organi-
zaciones internacionales. La interdependencia se deriva de la poltica estatal, y no al revs;
esto es, existe porque los Estados permiten su existencia. Si los Estados se oponen, la cons-
triccin que fuerza tal interdependencia quedara rota. Todas estas proposiciones son ms
validas para algunos Estados que para otros, y tambin varan segn el perodo histrico. Los
regmenes internacionales son la expresin de la configuracin de poder. Si existe un poder
hegemnico, la economa internacional ser abierta; en un mundo multipolar, es mas fcil
que prevalezcan el nacionalismo econmico y el proteccionismo. Los Estados estn constre-
idos por el sistema econmico internacional cuando no son poderes hegemnicos. Cuando
no existe un poder hegemnico, todos los Estados estn constreidos por el sistema. Sin
embargo, para los neomercantilistas, el sistema permite cierta laxitud de respuesta poltica.
Al menos en el caso de los pases ms grandes, la determinacin de tal respuesta no recae
en los actores privados sino en el Estado.
Los escritos marxistas sobre la economa internacional son criticados generalmente por su
visin econmico-reduccionista del papel de las instituciones y la poltica. Esto suele ser cier-
to en la literatura que se cita ms frecuentemente: Magdoff (1969), Baran y Sweezy (1968).
Estos autores tienden a derivar el comportamiento poltico estrictamente de exigencias econ-
micas: el impulso para actuar contra las ganancias decrecientes, o para obtener recursos estra-
tgicos para la defensa tecnolgica de los Estados capitalistas, o para exportar contradicciones
domsticas. El Estado es el instrumento de la clase capitalista.
Entre la literatura marxista reciente se encuentran argumentos menos reduccionistas sobre
el papel del Estado. ste es visto con una autonoma considerable respecto de cualquier sec-
tor de la clase capitalista u objetivo econmico formulado estrechamente, como puede ser
garantizar un recurso o proteger un mercado en particular. El Estado busca la preservacin del
sistema capitalista, principio con el que estn de acuerdo los autores que coinciden as bajo la
rbrica de marxistas, pero para hacerlo llevan a cabo polticas que sectores especficos de la
clase capitalista no aprecian: bienestar, nacionalizacin, intervencin gubernamental o sindica-
lismo. Algunas veces los capitalistas han de ser salvados ellos mismos. Tales salvadores con-
tra la voluntad de su clase incluyen a Bismarck y a F. D. Roosevelt.
Hasta el momento estos marxistas estadocntricos no se han preguntado demasiado por
la poltica exterior. Ms bien se han concentrado en explicar los lmites del reformismo de
las sociedades capitalistas avanzadas. Cuando estos escritos se centran en la poltica exterior
se encuentran en bastante armona con los neomercantilistas. Ambos atribuyen gran impor-
tancia a la economa internacional; los mercantilistas enfatizan el poder como el determinan-
te de esta economa, mientras que los marxistas ven la economa como lo bsico. Para ambos
la economa internacional es un campo de fuerza poderoso actuando sobre cada pas. Ambos
estn de acuerdo en que este campo deja cierta libertad de accin para que cada pas pueda
escoger. La eleccin es poltica, y ocurre en un proceso en el que el Estado juega un papel
importante.
485
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El ejemplo ms notable de la influencia de esas ideas en los escritos sobre relaciones inter-
nacionales es la obra de Franz Schurmann The Logic of World Power (1974). Schurmann pres-
ta atencin a variables como las ideas, la ideologa, las rivalidades democrticas, tradiciones
nacionales, fragmentacin de grupos, que son enfatizadas normalmente por no marxistas, pero
l busca relacionar estos factores con el mbito de los intereses, las luchas de base econmi-
ca para conseguir ventajas entre las clases, segmentos de clase o industrias. As, busca especi-
ficar el isomorfismo de las visiones alternativas del papel de Estados Unidos en el mundo (ais-
lacionismo, internacionalismo, imperialismo), con distintos segmentos del capitalismo america-
no, y el proceso de adquisicin y conservacin del poder poltico. Su visin no es reduccio-
nista porque ninguna de estas relaciones es un simple epifenmeno del inters de clases; la
estructura internacional y la poltica importan mucho. La diferencia entre los neomercantilistas
y los marxistas de la corriente estadocntrica no yace en su visin de la autonoma del Estado,
en la que coinciden ms que cualquiera de las otras escuelas sino en su visin de los fines que
sirve el Estado (el inters nacional para los mercantilistas, intereses parciales para los marxis-
tas de la corriente estadocntrica), y en su conceptualizacin de las fuerzas domsticas con las
que ha de tratar el Estado (grupos para los primeros, clases para los segundos). Y por supues-
to los dos difieren normativamente. Los neomercantilistas no desaprueban necesariamente el
orden econmico internacional: su mayor preocupacin es la estabilidad (la necesidad de lide-
razgo). Y la preservacin de unos valores nacionales que no son defendidos por ciertos inte-
reses poderosos dentro del Estado. As, pueden defenderse de crticas que traen a colacin a
las compaas petroleras con las que los marxistas haran pocas excepciones (Krasner, 1973-
1974: 123-138). Los marxistas estadocntricos valoran menos la estabilidad y mucho ms el
cambio drstico del capital y los pases en desarrollo.
En lo que al papel del Estado se refiere, el debate interesante se encuentra entre los neo-
mercantilistas, marxistas estadocntricos y gerschenkronianos, por una parte, y los liberales,
interdependentistas y marxistas economicistas dentro de la escuela de la dependencia, por la
otra. El ltimo grupo tiende a favorecer los anlisis en que o bien el Estado es desagregado o
bien la aproximacin es reduccionista, ya sea en el nivel internacional o en otros procesos de
un nivel ms bajo como la economa: en todos los casos el Estado desaparece.
Las escuelas de interdependencia y de dependencia acercan sus tesis en otro sentido: ambas
buscan ofrecer una explicacin del sistema internacional, del que derivan la respuesta de los
Estados. La diferencia entre ambas, que se discutir en profundidad en la ltima seccin, parte
de esta interdependencia. Para Nye, Keohane y Morse es fruto de la modernidad, especialmen-
te desde la segunda guerra mundial. Para Wallerstein tiene casi medio milenio.
El sistema de Estados internacional
Hasta ahora se ha pasado revista a las tesis que imputan gran fuerza al sistema econmico
internacional en la determinacin del carcter de las estructuras polticas domsticas. El siste-
ma de Estados internacional es el otro aspecto destacado del sistema internacional al que se
ha imputado una capacidad similar. La anarqua del medio internacional supone una amenaza
para los Estados que lo componen: la amenaza de ser conquistado, ocupado, aniquilado o sub-
ordinado. Lo contrario de la amenaza es la oportunidad: poder, dominacin, imperio, gloria,
486
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
seguridad total. El estado de guerra induce a los Estados a organizarse internamente para
hacer frente a los desafos exteriores. La guerra es como el mercado: castiga ciertas formas de
organizacin y premia a otras. La vulnerabilidad de los Estados a tales presiones no es unifor-
me, ya que algunos ocupan una posicin ms expuesta que otros. Por consiguiente, la presin
por enmarcarse en ciertas formas organizacionales difiere. En esta lnea de razonamiento la
explicacin del distinto desarrollo poltico se encuentra en sealar los distintos medios exter-
nos relacionados con la seguridad nacional.
El ejemplo clsico de esta tesis (y de otras muchas) es el contraste entre Inglaterra y Prusia.
Al disminuir el canal de La Mancha las posibilidades de invasin, Inglaterra no tuvo necesidad
de constituir un ejrcito permanente, ni la consiguiente movilizacin de recursos nacionales
para mantenerlo. En su lugar se vio obligada al mantenimiento de una Marina, instrumento de
guerra que implicaba caractersticas especiales para el desarrollo constitucional del pas. Una
Marina no puede utilizarse como instrumento de represin domstica, o al menos no tan
fcilmente como un ejrcito. El medio de seguridad internacional en el que Inglaterra se halla-
ba inmersa facilit as el desarrollo de un orden poltico constitucional y liberal.
En contraste, la situacin geopoltica de Prusia era muy vulnerable. Rodeada de una llanura y
penetrada por ros navegables, sin fronteras naturales que justificasen la existencia del pas, surgi
como respuesta a la guerra, lo que tambin dio forma a su organizacin interna. En el siglo XVII
el Gran Elector de Prusia persuadi a los Estados para formar un ejrcito financiado autnoma-
mente bajo su control directo, sin necesidad de la supervisin de instituciones representativas. Se
convirti en un Estado militarizado. La importancia continua de preocupaciones militares le daba
al ejrcito y a la corona una mayor influencia de la que hubiese sido esperable de haber impor-
tado menos los temas de seguridad y poder. Las consecuencias para el desarrollo poltico alemn
y la democracia en este pas son demasiado conocidas para que las repitamos aqu.
Las tesis de seguridad
Un ejemplo clsico de esta tesis puede encontrarse en la obra de Otto Hintze Military
Organization and the Organization of the State (1975: 178-215), toda organizacin estatal fue
originariamente una organizacin militar, una organizacin para la guerra (Hintze, 1975: 181).
[...] en breve, la poltica del poder y la poltica de equilibrio de poder sent
las bases de la Europa moderna: tanto del sistema internacional como del siste-
ma absolutista y del ejrcito permanente en el Continente. Inglaterra, como
resultado de su seguridad insular, no estaba expuesta directamente al peligro de
esas guerras, no necesitaba un ejrcito permanente, o al menos no en las pro-
porciones del Continente, sino slo una marina que sirviera objetivos tanto
comerciales como de guerra. Por lo tanto, el absolutismo no se desarroll. En el
Continente el absolutismo y el militarismo van de la mano, como lo hacen el
autogobierno y la milicia en Inglaterra. La principal explicacin para el distinto
tipo de organizacin poltica y militar que se desarrolla en Inglaterra y el
Continente y que resulta ms acusada desde la mitad del siglo XVII yace en
la distinta situacin geogrfica (Hintze, 1975: 199).
487
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Hintze critica bastante explcitamente los anlisis del desarrollo poltico que se centran en
las relaciones internas. Para entender estas relaciones le resulta ms atractivo el anlisis de cla-
ses, aunque lo encuentra insuficiente,
Si queremos entender las relaciones entre la organizacin militar y la organi-
zacin del Estado, debemos centrar nuestra atencin en dos fenmenos que
condicionaron la organizacin del Estado especialmente. Estos son la estructura
de las clases sociales, y el orden externo de los Estados sus posiciones en rela-
cin con el resto, y su posicin en el mundo.
Es una exageracin y por tanto resulta falso considerar el conflicto de clases
como la nica fuerza que dirige la historia. El conflicto entre naciones ha sido
mucho ms importante; y a lo largo de las pocas las presiones que surgan
desde dentro han sido una influencia determinante de la estructura internacio-
nal (Hintze, 1975: 183).
Hintze cita a Herbert Spencer, con quien concuerda en la importancia de los objetivos mili-
tares industriales en la determinacin de la organizacin social, pero critica a Spencer por su
escaso optimismo acerca de la extensin de la industria y del comercio.
En los cuatro mil aos de la historia de la humanidad hacia los que hoy vol-
vemos nuestra vista, ha habido un incuestionable aumento de la actividad
comercial, pero no ha disminuido la disposicin de los Estados para la guerra
(Hintze, 1975: 130).
Esta frase est llena de significado para las discusiones actuales sobre interdependencia y
las relaciones transnacionales.
Una versin reciente de este argumento, brillantemente formulada, es la de Perry Anderson
en Lineages of the Absolutist State (1974). Anderson busca explicar la aparicin del absolutis-
mo en la Europa occidental y la Europa oriental durante los siglos XVI y XVII. En la
Occidental, segn l, el absolutismo fue una respuesta a la crisis de las relaciones feudales
generada desde dentro. Como consecuencia de la disminucin de la poblacin y la economa
en el siglo XIV, las relaciones econmicas feudales empezaron a tambalearse: las obligacio-
nes del trabajo se cambiaron por las rentas, resurgi el comercio, se racionaliz el uso de la
tierra... estos desarrollos socavaron el poder de la aristocracia sobre la vida, especialmente a
nivel de los pueblos. Anderson ve en el absolutismo un medio para proteger a la aristocracia
mediante una refundicin del poder en la cpula. Las monarquas centralizadas restablecieron
la posicin de privilegio de la nobleza, aunque de forma diferente y pagando como precio cier-
tas concesiones. La nueva relacin de la corona con los nobles y otros grupos tambin le con-
cedi alguna autonoma; pudo hacer frente a tareas modernizadoras que la nobleza nunca
hubiese podido realizar por cuenta propia. De modo que Anderson puede enclavarse con los
neomarxistas de los que se ha tratado con anterioridad, que encuentran las races de la auto-
noma del Estado en las relaciones de clase. En los siglos XVI y XVII la crisis en Europa occi-
dental, y las respuestas, fueron fundamentalmente desarrollos endgenos.
488
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
En Europa oriental, segn Anderson, el absolutismo fue inducido exgenamente. Las fuerzas
del mercado fortalecieron las relaciones feudales, en lugar de relajarlas como en la zona occi-
dental. De haber sido ste el nico estmulo, la aristocracia no hubiese necesitado un gobierno
central fuerte. En su lugar, el Este estuvo continuamente envuelto en guerras. Los Estados ms
avanzados de Occidente (Espaa, Francia, Suecia, Holanda, Inglaterra), adems de las grandes
invasiones turcas desde el Asia Central, forzaron a los Estados y territorios del Este europeo a
actuar en un sistema internacional de Estados que les forz a adaptarse o a hundirse. Prusia,
Austria y Rusia generaron regmenes absolutistas centralizados capaces de poner en marcha ejr-
citos regulares. Polonia no lo hizo, y estos tres vecinos se la repartieron en el siglo XVIII.
Otros ejemplos recientes de tesis coincidentes incluyen los ensayos de Stein Rokkan (1975:
562-600), y Samuel Finer (s/f: 79-126). Rokkan relaciona su modelo parsoniano de desarrollo
estatal (Rokkan y Lipset, 1967) con el paradigma de exit and voice de Albert Hirschman
(1970). Finer relaciona estos conceptos explcitamente a los casos francs e ingls. Francia des-
arroll el absolutismo como medio de prevencin de un impulso constante a la salida. En
Inglaterra, donde estas tendencias centrfugas no se dieron, fue posible una mayor expresin
por medio del parlamentarismo.
La naturaleza especfica de las relaciones exteriores
Las guerras han preocupado siempre a los tericos de la poltica. Normalmente, nos presen-
tan modelos de organizacin de la vida en una comunidad, polis o Estado. Algunos como
Hobbes toman como modelo del sistema internacional las relaciones de la vida sin un soberano.
Siempre se ha entendido que las relaciones exteriores plantean problemas caractersticos que
afectan a la organizacin misma del Estado. La intencin de las mximas de Maquiavelo era ayu-
dar a que el prncipe consiguiera unificar Italia. La discusin de Bodino sobre la soberana se cen-
traba en cmo poda la corona defender el Estado sin pasar por encima de la Ley. La defensa era
la funcin quintaesencial que requera de un soberano nico; rapidez, autoridad, secreto y exten-
sin. Estos atributos estaban ms all del alcance de las asambleas representativas. De modo que
la implicacin en el sistema internacional significaba inevitablemente ms poder para la Corona.
Y sta era la tesis avanzada por algunos aislacionistas estadounidenses. Los enredos en el exte-
rior ponan en peligro la democracia domstica al inclinar la balanza de poder del lado de la
presidencia. La misma crtica de las conquistas imperiales que se hizo en Grecia y Roma clsicas,
y se repeta en Estados Unidos durante la guerra de Vietnam (Hoffmann, 1978).
La construccin del Estado como poltica exterior:
la compensacin territorial
El sistema internacional de Estados puede afectar tambin el desarrollo poltico mediante la
accin deliberada de un Estado sobre otro, como la compensacin territorial. Por tal causa sur-
gi y desapareci Prusia. Desde los siglos XVI al XIX, Francia promovi la fragmentacin en
Europa central como medio para resistir el arrinconamiento a que se vea sometida por el impe-
rio de los Habsburgo. No quera que existiese concentracin de poder cerca de sus fronteras.
Prusia fue una de las beneficiadas con esa poltica, al ser dbil desde sus orgenes y encontrar-
489
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
se lejos del Rhin. Francia cedi territorio a Prusia con el fin de constituir un contrapeso efecti-
vo a Austria, amortiguada por Sajonia, Hanver y el Palatinado, cercanos todos a la frontera
francesa. Sin los premios territoriales repartidos en la Paz de Westfalia, el Tratado de Utrecht,
la Paz de Pars y el Congreso de Viena, Prusia no hubiese podido convertirse en el monstruo
de Frankenstein que luego result para su benefactor. Una eleccin desafortunada de aliados
en momentos crticos socav la habilidad de Bavaria y Sajonia para reaccionar contra el lide-
razgo prusiano en el siglo XIX. Asimismo, centrndose en la poltica internacional, resulta bas-
tante plausible explicar el desmembramiento alemn tras 1945, as como el carcter de los dos
regmenes que surgieron despus en el Este y el Oeste (Kaiser, 1968).
Los problemas de implicarse en el exterior
Finalmente, deben abordarse los argumentos que examinan las constricciones que el sistema
internacional de Estados impone en la sociedad como un todo. Esto resulta ms evidente en el es-
tudio de las revoluciones. Tanto las revoluciones inglesa, francesa y rusa, como china, comenzaron
con algn tipo de perturbacin internacional que puso bajo cuerda al sistema poltico. Para los
ingleses fue la necesidad de luchar contra Escocia; en Francia, la injerencia en la revolucin esta-
dounidense; en Rusia, las derrotas de la segunda guerra mundial; para China, la invasin japonesa
tambin durante esta guerra. La guerra civil estadounidense fue el equivalente ms cercano a una
revolucin por su impacto sobre las instituciones y la sociedad
8
. El surgimiento y el resultado de
estas revoluciones es ininteligible sin el examen de los factores internacionales. En el momento
actual, Israel, Lbano y los Estados rabes ofrecen ejemplos obvios del impacto de estas fuerzas.
SEGUNDA PARTE:
Las estructuras domsticas y el sistema internacional
Hasta aqu, las tesis presentadas trataban del efecto de la poltica internacional sobre la pol-
tica domstica. Mientras que las tesis diferan ampliamente en el tipo de relacin explicitada,
tanto en plausibilidad como en el nfasis, la muestra es suficiente para sugerir que los estu-
diantes de la poltica comparada tratan con demasiada frecuencia la estructura domstica como
variable independiente, soslayando hasta que punto tanto sta como el sistema internacional
son partes de un sistema interactivo.
En esta seccin, retomo la pregunta tradicional: cul es el aspecto de la estructura doms-
tica que explica mejor el comportamiento de un pas en la esfera internacional? Hay un nico
argumento que hara tal cuestin innecesaria, y sera aquel que derivase absolutamente la
estructura domstica del sistema internacional. sta es una aproximacin no reduccionista (en
el lenguaje de Waltz, 1975)
9
y este tipo de tesis no son totalmente convincentes. El sistema
internacional, ya sea en su forma poltica, militar o econmica no es tan determinante. El medio
puede ejercer fuertes presiones pero, exceptuando la ocupacin real, existe cierto margen de
maniobra para responder a tales presiones. Un pas puede hacer frente a la competencia o
puede fallar. Frecuentemente suele existir ms de un medio para lograrlo. Un argumento fun-
damentado puramente en el sistema internacional se basa en una necesidad funcional para
490
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
explicar los resultados domsticos; esto es insatisfactorio porque los requisitos funcionales pue-
den incumplirse. En realidad, la variedad de respuestas al medio exterior es una posibilidad
cierta. La explicacin de la eleccin entre las distintas posibilidades fuerza necesariamente a
examinar la poltica domstica.
Prusia y Polonia, por ejemplo, ocuparon posiciones similares respecto a las fuerzas econ-
micas mundiales y fueron igualmente vulnerables en temas de seguridad. La primera desarro-
ll un absolutismo militar poderoso que la llev a conquistar a sus vecinos lingsticos para
formar Alemania. La segunda dio lugar al veto de liberum, a una larga literatura sobre consti-
tuciones fallidas en el siglo XVIII, y termin finalmente con su territorio repartido. La diferen-
cia se explica en trminos de poltica domstica. De modo que tanto la formacin de tipo de
rgimen como del patrn de coalicin requiere referencias a la poltica interna.
As lo hacen la mayora de las categoras que se usan para discutir el tipo de rgimen o la
estructura domstica. La literatura sobre relaciones internacionales contiene numerosos argu-
mentos sobre la importancia de la estructura domstica. El debate se ha centrado sobre cul es
el aspecto ms importante: la presencia y carcter de la burocracia (Kissinger, Allison,
Halperin); la existencia de presin de las masas sobre el proceso de las polticas pblicas o la
falta de tal presin (Kissinger, Wilson, Lenin); la fuerza y autonoma del Estado (Gilpin, Krasner,
Katzenstein); las fuerzas directrices de la economa capitalista avanzada (Lenin, Magdoff, Baran
y Sweezy); los lderes (Jervis, Steinbrunner, Brecher); estilos nacionales (Hoffmann); la lgica
del desarrollo industrial (Kurth); el carcter de las coaliciones domsticas (Gourevitch,
Katzenstein); el peso relativo de los actores transnacionales en un polity dado (Nye y Keohane)
o el nivel de modernizacin (Morse)
10
.
El haber hecho el ejercicio de la primera parte nos ayuda a identificar una deficiencia en
muchos de estos argumentos o en las formulaciones presentes que de ellos tenemos. La mayo-
ra de las tesis se centran en los procesos y en los acuerdos institucionales, entendindolos ais-
lados de la poltica; sobre la estructura en el sentido de procedimientos, separada sta de los gru-
pos y los intereses que actan a travs de la poltica; sobre las propiedades formales de las rela-
ciones entre grupos, ms que en el contenido de las relaciones entre ellos; en el carcter de las
decisiones (consistencia, coherencia...), ms que en el contenido de las decisiones mismas. De
alguna manera la poltica desaparece. Claramente, una defensa cuidadosa de aseveraciones de
tanto alcance requerira examinar cada una de las tesis que critico. No hay espacio para ello en
el artculo. En lugar de esto considerar un ejemplo, elegido porque trata de la poltica econmi-
ca exterior, un rea que he trabajado. La lnea de argumento a la que me estoy refiriendo es aque-
lla que usa como variable explicativa fundamental la fuerza del Estado (Estados fuertes versus
Estados dbiles, o redes de poltica estadocntricas versus redes de poltica centradas en la
sociedad) (Krasner, s/f; Katzenstein, 1977 y 1976; Hoffmann, 1974; Andrews, 1978)
11
.
La tesis del Estado fuerte es como sigue. En sociedades con Estados fuertes o redes de pol-
tica estadocntricas, la formacin de las polticas pblicas le corresponde a un modelo de
gobierno unitario: el Estado que deriva su soberana del pueblo o de otra fuente, formula la
poltica, que es una articulacin de los intereses colectivos. El Estado habla en nombre de obje-
tivos ms amplios que los de cualquier grupo especfico. Su estructura unitaria le permite impo-
ner tal poltica, por encima de las objeciones de intereses particularistas.
491
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En sociedades con Estados dbiles (o con redes de poltica centradas en la sociedad) la for-
macin de las polticas se corresponde con un modelo pluralista de gobierno: las fuerzas socia-
les son fuertes y estn bien organizadas. Las instituciones pblicas estn fragmentadas; el poder
est distribuido formalmente en un gran nmero de organismos interdependientes pero aut-
nomos. De estas partes del Estado se apropian distintos intereses privados que, de este modo,
son capaces de utilizarlas para ejercer poder de veto sobre las polticas pblicas, o para adqui-
rir incluso un control total de las polticas en determinado campo concreto. Las polticas son
el resultado del conflicto de esta compleja red de relaciones de intereses pblicos y privados.
Estados Unidos es en este sentido el ejemplo ms citado.
El predominio de uno u otro tipo de Estado o red puede explicarse histricamente: depen-
de del tipo de relaciones entre el Estado y la sociedad que se dieron en el proceso de moder-
nizacin. A pesar de las similitudes que ciertos pases puedan compartir en otros aspectos, estas
diferencias persisten y continan siendo relevantes. La naturaleza de la red o de la estructura
del Estado explica, de acuerdo con esta escuela, aspectos esenciales de la poltica exterior. En
varios ensayos particularmente ambiciosos
12
, Peter Katzenstein defiende por ejemplo, que la
poltica econmica exterior de Estados Unidos es menos consistente y est ms dominada por
consideraciones econmicas que su homloga francesa, que tiende a ser ms coherente y pre-
ocuparse acerca de su posicin en el mundo. Ms recientemente este autor contrast la orien-
tacin al mercado de las polticas britnica, estadounidense y alemana con la orientacin diri-
gista de la francesa y la japonesa.
Careciendo de espacio para examinar cuidadosamente cada uno de los pases, permtase-
me traer a colacin dos problemas que presenta este tipo de argumentos con dos ejemplos,
el uno que concierne a un pas con un Estado dbil, y el otro a uno con un Estado fuer-
te. Katzenstein, Krasner y otros autores defienden que en Estados Unidos los intereses pro-
teccionistas son fuertes en el Congreso, mientras que los intereses del libre comercio son ms
fuertes en el Ejecutivo. El cambio del proteccionismo al libre comercio despus de la segun-
da guerra mundial requiri y fue facilitado por un desplazamiento de poder del Congreso a
la presidencia. No discuto el que la presidencia aumentase su poder y favoreciese el libre
comercio, mientras los proteccionistas graznaban en el Congreso. Sin embargo, el cambio de
poltica fue fruto realmente del cambio en el equilibrio de las instituciones, o fueron ambos
sntomas de algo distinto? la tesis implica que de haber conseguido la presidencia adquirir
mayor poder con anterioridad, se habra dado un cambio en la poltica comercial de Estados
Unidos, lo que me parece dudoso. Estados Unidos y muchos otros pases con modelos pol-
ticos muy diferentes, igualmente Estados dbiles que fuertes, persiguieron polticas protec-
cionistas desde 1870 hasta 1945, salvo muy escasas interrupciones. Hubiese podido preve-
nir el dominio del Congreso el cambio hacia el libre comercio despus de la segunda gue-
rra mundial? Pongo en duda incluso esto. Muchos intereses estadounidenses se estaban
decantando hacia el libre mercado. Quizs los votos en el Congreso habran estado ajusta-
dos, pero hubiese sido el resultado diferente?
En el caso francs la tesis del Estado fuerte implica que habramos de pensar que importa
poco quin controla el Estado; el hecho de tener redes estadocntricas adquiere ms relevan-
cia que la orientacin poltica del gobierno. De modo que, segn tal tesis, el cambio de la V
Repblica a De Gaulle no fue importante, ya que la burocracia fue la directora en ambos per-
492
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
odos, igual que bajo la III Repblica. Es esto posible? Hubiese sido verdad esto mismo si la
izquierda hubiese ganado las elecciones de 1978? No se hubiera dado un cambio de poltica
por el mero hecho de la continuidad de una red estatal fuerte, o porque el equilibrio entre
Estado y sociedad fuese el mismo? O se habra producido un cambio debido a que la maqui-
naria del Estado se hallaba ahora en manos de personas con diferentes objetivos en trminos
de polticas? Incluso una continuidad en las polticas hubiese sido difcilmente interpretable. De
haberse comportado de manera cautelosa y prudente una coalicin de izquierda, con polticas
similares a las de Giscard, habra sido por las constricciones de la maquinaria estatal, o por el
miedo de la coalicin a la presin externa, a la huelga de inversores, la fuga de capitales, la
militancia sindical o el descontento de los votantes: en definitiva, polticas de una clase similar
a pesar de esta distincin entre Estado fuerte y dbil? La tesis del Estado fuerte-Estado dbil
sugiere que es el tipo de relacin lo que finalmente predomina, de modo que no importa la
identidad de la coalicin gobernante. sta es una tesis muy poco poltica.
El problema bsico de esta lnea de razonamiento es que no explica la orientacin de las
polticas estatales en pases en los que existe supuestamente un predominio del Estado. En vez
de esto, el mirar a las polticas y al Estado tiene la ventaja de que nos permite escapar de pro-
blemas bien conocidos de aproximaciones reduccionistas pluralistas y marxianas: la poltica no
puede derivarse simplemente del inters de uno u otro grupo. Primero, existen conflictos entre
grupos poderosos. Segundo, la interaccin entre los grupos se ve afectada por las estructuras.
Tercero, tanto los polticos como los burcratas que dirigen el Estado tienen cierto margen de
maniobra. De modo que es patente la importancia tanto del Estado como de la poltica. La
nocin de un Estado fuerte en su aplicacin actual escapa de la trampa pagando el precio de
caer en una distinta: en lugar de explicar la sociedad (de donde los grupos derivan sus orienta-
ciones, porque algunos son ms fuertes que otros), hemos de explicar el Estado. Por qu el
Estado va en cierta direccin en lugar de otra?, por qu articula una concepcin especfica del
inters nacional sobre otro?, por qu usa su capacidad para imponerse sobre unos grupos
especficos y no sobre otros?, por qu el Estado francs no usa su poder para promover el
control de las fbricas por los trabajadores, la igualdad en la distribucin del ingreso o un con-
trol ms estricto de la contaminacin? Por qu apoya a la pequea industria y a la industria
tradicional?, por qu promueve la concentracin de la industria?, cmo decide si apoyar a la
pequea o mediana empresa? Cualquier poltica puesta en marcha por el Estado debe ser capaz
de recabar apoyo social suficiente para que los lderes del gobierno se mantengan en el poder.
De modo que la explicacin de las polticas estatales requiere examinar la poltica que existe
tras la accin de gobierno. Hablar de un Estado fuerte implica que la poltica puede ser supri-
mida de la ecuacin para determinados pases y no serlo para otros. La accin de un Estado
fuerte depende tanto de la poltica como la de un Estado dbil.
Ignorar la poltica significa dirigir la discusin en un sentido que no agrada a aquellos inte-
resados en el tipo de Estado. El argumento revierte a explicaciones que implican la existencia
de un actor racional, as como un tipo de razonamiento realista, en el que el Estado se con-
vierte en actor unitario. Si no existe el conflicto real o latente sobre lo que son polticas ade-
cuadas, y si no hay desacuerdo sobre el uso que se ha de hacer del poder pblico, el Estado
o la red se convierte en un todo, que responde de forma colectiva a los estmulos provenien-
tes del exterior. El anlisis de la poltica exterior es as reducible al examen del sistema inter-
nacional. Si por otro lado, existe conflicto dentro de cada pas, entonces las consecuencias de
493
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tener un cierto tipo de Estado deben relacionarse con la lucha poltica por una u otra opcin.
Si no existe conflicto sobre las polticas, la falta tambin ha de explicarse. Tal constreimiento
puede derivarse de distintas causas, la lgica de una situacin internacional (y vuelta al anli-
sis de actor racional), o la lgica del capitalismo de mercado (que requiere un anlisis de cmo
y por qu se da esta influencia, algo en lo que slo se ha interesado en mostrar la literatura
neomarxista) (Bachrach y Baratz, 1963).
Mi argumento no es que el carcter de la estructura del Estado o la red de la poltica no
tiene impacto sobre las polticas. Por el contrario, las instituciones, al sentar las reglas del juego,
recompensan o penalizan a grupos especficos, intereses, visiones y personas. Estos efectos
pueden ser observados caso por caso, como en la crisis cubana de los misiles, o en conjunto,
como por ejemplo las polticas arancelarias. Hay que aadir, sin embargo, que el impacto de
las estructuras no se encuentra en algn tipo de cualidad inherente a las mismas, sino ms bien
en la forma en que una estructura concreta coadyuva a que unas opiniones prevalezcan sobre
otras en un momento histrico especfico.
La estructura afecta hasta el punto de que la coalicin gobernante ha de hacer concesiones
para constituirse como fuerza de apoyo efectiva, el punto en el que puede imponer su pers-
pectiva. Afecta tambin a la posibilidad de tener en cuenta la posibilidad misma de considerar
ciertas polticas. Los ejemplos son abundantes. Los tipos de impuestos que el Estado italiano
puede recaudar estn limitados por la debilidad de la burocracia estatal; los tipos de polticas
industriales que pueden ponerse en marcha en Gran Bretaa estn limitados por el carcter
fragmentario de la banca y la industria; el dirigismo francs viene facilitado por la posicin del
cuerpo burocrtico de lite; la poltica energtica estadounidense tiene pocas posibilidades de
convertirse en un esquema coherente que ha de pasar por el Congreso como un todo o que-
darse fuera. En cada uno de los casos, el efecto de las polticas se deriva de la voz que las
estructuras dan a determinados puntos de vista: los sistemas polticos relativamente frag-
mentados aumentan el nmero de grupos con poder de veto; los sistemas relativamente cerra-
dos o unitarios no eliminan los puntos de veto o la necesidad de negociacin, pero los limi-
tan. Quien quiera que controle el Estado en sistemas unitarios goza tambin de mayor capaci-
dad para que sus leyes sean aprobadas, aunque de aqu no se puede deducir claramente el
que se haga ms fcil la formacin de las polticas. Vase Gran Bretaa
13
.
Lo que la distincin Estado fuerte-dbil hace, al igual que otro tipo de categorizaciones
estructurales, es oscurecer cmo la poltica, nuestro foco de estudio, da forma a los resultados.
Por lo tanto, alimenta varios modos de reduccionismo. La necesidad de asegurar el apoyo a
determinada poltica afecta su contenido final. Las mayoras han de lograrse, las coaliciones
construirse, los trminos de intercambio entre aliados han de ser acordados, han de desarro-
llarse argumentos que los legitimen... Estas tareas constrien a los grupos, y estos frenos no
pueden ser comprendidos si se analizan separadamente, que es el problema de las ar-
gumentaciones de liberales y marxistas reduccionistas, o examinando las estructuras a travs
de las cuales stos operan o incluso las propiedades de las relaciones entre ellos, que es la in-
suficiencia que caracteriza a los autores que critico.
Esta idea queda aprisionada en el viejo concepto de negociacin del voto (vulgarmente,
toma y daca): la necesidad de llegar a acuerdos altera el resultado final. La importancia de
494
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
las organizaciones, partidos polticos, elecciones, ideologas, visiones del mundo, propagan-
da, coercin, etc., es tan obvia como obvios son los aspectos de inters econmico que se
derivan de la necesidad de los acuerdos. Lo que debe investigarse es cmo usan qu armas
los intereses especficos en su lucha para conseguir sus objetivos a travs de las institucio-
nes. Cada paso de la cadena afecta al resultado final. Podemos llamar a este tipo de apro-
ximacin anlisis coalicional, ya que su objetivo es explicar las polticas a travs de la
investigacin del contenido de los intereses de grupo y los esfuerzos de los grupos para for-
mar alianzas entre ellos.
El anlisis coalicional nos capacita para ver cmo los procesos para adoptar cierta polti-
ca afectan a su contenido. Al analizar la poltica exterior de Bismarck, por ejemplo, Hans-Ulrich
Wehler enfatizaba la importancia de los objetivos de poltica domsticos en el maniobrar de la
poltica exterior, der Primat des Innepolitik over Aussenpolitik
14
(Wehler, 1970: 119-155).
Bismarck enfrent a un amplio elenco de fuerzas sociales disgustadas con el imperio que l
haba creado: liberales, constitucionalistas, socialistas, catlicos, particularistas. Con el objeto de
mantener a la oposicin dividida y de catapultar a algunos de sus miembros al ala conservado-
ra, Bismarck manipul el imperialismo y el nacionalismo. Segn Wehler, las crisis de poltica
exterior fueron usadas repetidamente como argamasa ideolgica para la coalicin heterognea
que mantuvo a Bismarck y al sistema al que dio forma en el poder. De nuevo, es evidente la
cada en un argumento puramente estructural: la maquinaria que encumbr a Bismarck al
poder era en s misma una creacin poltica. La poltica poda haberla derribado, de modo que
no era una variable independiente.
Paul Smith desarrolla un argumento similar refirindose a Disraeli y el Partido Conservador
(Smith, 1967; Brake, 1966; Kahler, 1977). El sentimiento de imperio provey los medios para
cuadrar el crculo: hombres de negocios, trabajadores del campo, y obreros, cuyas diferencias
en temas como aranceles, democratizacin y socialismo eran grandes. En Estados Unidos, la
rivalidad con los soviticos fue utilizada para justificar purgas domsticas contra lderes sindi-
cales de izquierda, universidades, el gobierno y el mundo de los negocios a fines de los aos
cuarenta y principios de los cincuenta. La Unin Sovitica utiliza esta rivalidad para controlar
a la disidencia.
En todos estos ejemplos, podra defenderse la importancia de las estructuras. No trato
de defender que por principio uno u otro modo de anlisis sea siempre el adecuado.
Podemos encontrarnos, como en todos los casos interesantes, causacin mltiple, o varios
factores provocando un resultado, de modo que resulte complicado decidir qu es lo que
produce qu. Tomando el ejemplo de la poltica energtica en Estados Unidos y Francia:
el Estado juega un papel mucho ms activo en Francia que en los Estados Unidos, asegu-
rando la oferta, las importaciones, los precios, la distribucin y otros aspectos. El Estado
francs juega un papel ms importante ocupndose de las relaciones francesas sobre ener-
ga con otros pases. Francia va mucho ms all atenuando la opinin rabe. Francia es
mucho ms dependiente del petrleo que Estados Unidos, tiene una industria energtica
mucho menos desarrollada y menos compaas privadas. De modo que la relacin del
Estado francs con este tema concreto es completamente diferente. La conexin con la
sociedad, con el mundo exterior y las preocupaciones econmicas estratgicas difieren
radicalmente en los dos pases. No podran estas diferencias explicar la disparidad de la
495
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
poltica energtica francesa y estadounidense, y el rol del Estado mismo? El test perfecto
de las consecuencias de la estructura (que es raramente practicable) es encontrar dos pa-
ses con posiciones o intereses parecidos en algn rea de la poltica pero con estructuras
polticas diferentes; si las polticas son similares, la estructura no es importante; si las pol-
ticas difieren, las estructuras pueden ser la explicacin. Mi intento de probar esto mismo
examinando los aranceles a fines del siglo XIX, concluy con que las estructuras importa-
ban mucho menos que lo que las diferencias prominentes entre los sistemas polticos ale-
mn, britnico, francs y norteamericano podan hacer suponer. Los esfuerzos del presi-
dente Carter para poner en marcha un programa energtico slo nos ofrecen evidencias
dbiles: la separacin de poderes impone obstculos a la amplitud del programa y fortale-
ce la influencia de los grupos de presin. Los gobiernos de gabinete lo han tenido ms
fcil. Aunque tambin es verdad que en Estados Unidos los peligros de no tener polticas
energticas comprehensivas no son importantes en comparacin con el caso de algunos
pases europeos. Al ser la situacin tan diferente, no podemos estar seguros de qu pro-
duce tan distinto resultado. La misma lgica puede llevar a resultados diferentes al operar
en situaciones distintas. Katzenstein enfatiza las diferencias de estructura; yo enfatizara las
de situacin.
A pesar de que es difcil llegar a un acuerdo definitivo sobre estas tesis, es necesario clari-
ficar los argumentos. Sugiero que son necesarias pruebas ms rigurosas de las distintas posi-
ciones. Dados mis intereses, las pruebas que sugiero estn pensadas con el argumento presen-
te del Estado dbil o Estado fuerte. Las tesis que defienden la importancia de la poltica eco-
nmica exterior deben responder a las siguientes preguntas:
1) Cual es la posicin del pas estudiado en relacin con la economa mundial? Esto es,
qu posicin respecto de cierto tema sera esperable dados los intereses existentes?
(e.g. los productores de petrleo buscan precios ms altos). Si las polticas de cierto pas
concuerdan con esa suposicin, no existe razn para elevar la explicacin de estruc-
tura del Estado sobre los intereses.
2) En la sociedad misma, a quin benefician ciertas polticas? quin las apoya? quin se
opone? se correponden las polticas reales con los deseos de una coalicin importan-
te de intereses? De ser as, de nuevo no hay razn para preferir como explicacin la
estructura del Estado sobre la de poltica de grupos o el reduccionismo marxista.
Cuando los intereses de los ms fuertes coinciden con las polticas no parece claro que
el Estado sea el que produzca el resultado. Tanto la estructura como la poltica pueden
ayudar a un grupo de inters en su intento de prevalecer sobre otro. Resulta importan-
te preguntarse cul es la influencia de la estructura sobre los grupos de inters en las
batallas polticas?
3) Quin define las distintas alternativas posibles sobre las polticas tanto las que se
debaten como las que finalmente se adoptan: funcionarios del Estado, polticos y ofi-
ciales del Estado, actores no estatales, empresarios, sindicatos, lderes voluntarios de
asociaciones? Si la poltica se formula fuera del aparato del Estado, tenemos evidencia
de que el Estado es un instrumento
15
. Si la poltica es formulada dentro del aparato
del Estado, se puede aducir la importancia de ese mismo aparato.
496
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
4) Cmo se legitima la poltica? qu hace a una poltica ser exitosa polticamente? qu
oposicin podra bloquear las polticas? qu oposicin podra imponer costes polticos
sobre aquellos que defienden tales polticas? tiene capacidad el Estado para imponer
las polticas, y sobre quin una empresa, una industria, un sector de la economa
y cmo por medio de la coercin, el convencimiento? qu clases de oposicin son
posibles electoral, huelga de los trabajadores, huelga del capital? Aqu encontramos
el eslabn ms dbil de los argumentos estadocntricos. Incluso la coercin estatal
requiere algn apoyo, ya sea polica secreta u otros. En cada caso es necesario ofrecer
una explicacin poltica del apoyo.
Un intento de dar respuesta a estas preguntas debera clarificar este argumento. Sin esto, los
casos difciles, en los que el comportamiento del Estado y los deseos de un grupo dominante
parecen coincidir, difcilmente pueden ser resueltos. Katzenstein indica que en sus casos de
redes de poltica estadocntricas, Francia y Japn, existe una simbiosis considerable entre el
Estado y los empresarios. Son abundantes los debates, la cooperacin, los intercambios...
Quin coopta a quin? La relacin existente entre las empresas y el Estado en Japn es simi-
lar a la existente entre la industria area y el Civil Aeronautics Board (CAB) en Estados Unidos?
En caso de respuesta afirmativa, resulta absurdo caracterizar a Japn como un pas con una red
de polticas estadocntrica. Ni tampoco tiene sentido decir que Estados Unidos tiene un Estado
dbil, porque, despus de todo, el Estado es capaz de hacer cumplir las regulaciones del CAB
evitando la competencia. Un Estado dbil sera incapaz de hacerlo.
Esta crtica de las tesis estadocntricas no es una crtica del papel de las instituciones o la
poltica. No avanzo un argumento reduccionista centrado en un determinismo empresarial. El
reduccionismo no es la nica alternativa a la estructura. Mostrar cmo afectan la poltica y las
instituciones a las luchas entre fuerzas sociales es posible y preferible.
TERCERA PARTE:
Las relaciones internacionales y la poltica domstica,
por qu hablar de interdependencia?
Resulta llamativo leer en el espacio de pocos meses Modernization and International
Relations de Edward Morse, The Modern World System de Immanuel Wallerstein y Lineagues of
the Absolutist State de Perry Anderson. En ciertos aspectos crticos, el primero contradice total-
mente a los otros dos. En otros aspectos, todos parecen compartir los mismos convencimientos.
El libro de Morse es un ejemplo de la literatura reciente sobre la interdependencia, y lo
mejor en l es su comprensin terica e histrica. La escuela de la interdependencia defien-
de que la modernizacin crea una discontinuidad en la naturaleza de las relaciones interna-
cionales. Primero, interconexin significa que existen lazos estructurados entre los Estados.
Segundo, la interdependencia significa que elementos variados en el mbito domstico de la
sociedad se relacionan a travs de fuerzas internacionales; as, en los modelos tradicionales,
basados en una distincin tajante entre las polticas exterior y domstica, y en la primaca del
Estado, estas caractersticas son menos relevantes, pueden haberse dado antes, pero es slo
497
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
en el perodo moderno (que Morse nunca define claramente es 1789 1914 1945?) en
el que la cantidad fuerza un cambio cualitativo, alterando as la esencia de las relaciones
internacionales.
En el mundo que analizan Anderson y Wallerstein, sin embargo, todas estas caractersticas
existan presumiblemente desde hace siglos. El comercio y la guerra daban forma a cualquier
aspecto de la poltica domstica y el sistema internacional. La poltica domstica y la exterior
estaban irremediablemente interconectadas. A pesar de mis crticas a la suficiencia en las tesis
de Anderson y Wallerstein como muestra de la determinacin de un tipo especfico de Estado
emergente, su esfuerzo por avanzar un anlisis de las relaciones estatales es convincente.
Durante la guerra de Sucesin espaola, el duque de Marlborough tuvo que sufrir la ines-
tabilidad del apoyo domstico a sus ejrcitos y su poltica. La victoria electoral de los hacen-
dados en 1710 (apaciguadores, aislacionistas, preocupados por los impuestos, la Iglesia, en
contra de aventuras caras en el extranjero), sobre los magnates whig (los internacionalistas,
intervencionistas, interesados en el comercio internacional, el equilibrio continental, el freno a
la hegemona francesa) fue un regalo de Dios para Luis XIV. El nuevo gobierno fren a
Marlborough (evitando que llevase la guerra hasta Pars), y negoci una paz ms beneficiosa,
con mucho, para los franceses que la que hubiese sido posible algunos aos antes.
Y qu hay de Prusia, el paradigma de la distincin entre la poltica exterior y la domstica?
La existencia y el poder de Prusia dependa de la organizacin militar, y por tanto de la pol-
tica domstica. La intencin del excelente libro de Gordon Craig es mostrar cmo los ciclos
sucesivos de alejamiento del ejrcito del resto de la sociedad debilitaron a Prusia poltica y
militarmente (Craig, 1964). Repetidamente, el sistema poltico y el ejrcito haban de abrirse,
permitir la entrada de nuevos cuadros y premiar los mritos. Esta fue la razn del domino fran-
cs entre 1789 y 1815: la organizacin social alter la capacidad militar. La guerra forz a los
prusianos a reformarse. Stein Hardenberg hizo posible la derrota de Napolen. El conflicto
sobre la Ley de Indemnizacin del Ejrcito de 1862 y las guerras subsecuentes que llevaron a
la unificacin alemana en 1870 son buena muestra de la interrelacin de los aspectos constitu-
cionales, econmicos, militares y de seguridad, como muchos otros que podemos encontrar
antes o despus. Y la guerra entre Estados modernos difcilmente puede decirse que haya
desaparecido.
Y qu hay del comercio internacional? El cambio en las rutas de comercio del Este hacia
el Oeste en los siglos XV y XVI hundi pueblos, alter el equilibrio social y contribuy en
Europa del Este al proceso de servidumbre del campesinado al completo. El empuje de los
mercados holandeses indujo el impulso de las granjas de ganado ovino en el sur de
Inglaterra, que fue catlisis de la descomposicin del feudalismo (cerca de tierras, el cam-
bio de las obligaciones, la expulsin de los campesinos de la tierra, la crisis de los gre-
mios...) y que se convirti en una de las lneas de divisin de la guerra civil inglesa.
Coincidiendo con la guerra civil, y a pesar de dos siglos de cooperacin contra la he-
gemona catlica francoespaola, Gran Bretaa y Holanda an tuvieron tiempo para enfren-
tarse en guerras navales por el control del comercio internacional. Se podra defender que
en alguno de estos ejemplos las polticas afectaban a un pequeo grupo de personas en
cada pas, excepto en el caso de la servidumbre versus el colapso del feudalismo. En el siglo
498
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
XIX esto ya no era cierto. Las fbricas inglesas devastaron la economa textil de la India.
Qu significa la distincin entre lo internacional y lo domstico en la lucha sobre las Corn
Laws, Cobden-Chevalier o los aranceles alemanes, franceses, italianos, canadienses, austra-
lianos, estadounidenses o rusos despus de 1873?
En otros aspectos el presente no difiere tanto del pasado. A pesar de la interdependencia,
el Estado conserva su capacidad para controlar a los actores trasnacionales, siempre que sea
capaz de reunir el apoyo poltico para hacerlo. La Unin Sovitica y China dependen del
mundo en muchos sentidos, pero tambin controlan los trminos en los que interactan mucho
ms estrictamente que los pases occidentales. En el caso de Rusia no es porque sea menos
moderno que Occidente, sino porque su sistema poltico es diferente. Los pases occidentales
podran hacer lo mismo pero no lo hacen.
La interdependencia, la poltica burocrtica y la interpenetracin de actores y fuerzas trans-
nacionales parecen tan relevantes para un anlisis del pasado como del presente. Luis XIV, Fe-
derico el Grande, Wallenstein podran todos ser estudiados usando estas aproximaciones. La
anarqua internacional, la seguridad y el poder estatal parecen ser tan relevantes en el presen-
te como lo fueron en el pasado.
No estoy sugiriendo que el presente no tenga caractersticas nicas: las Naciones Unidas y
la bomba atmica son de las ms destacadas. Esta ltima marca un cambio cualitativo en las
relaciones internacionales al confundir la relacin entre la existencia de poder y su uso. La eco-
noma global es el cambio ms importante y dramtico que se haya visto. Pero lo es ms que
la extensin del modelo de Roma por el mundo? Cada perodo tiene sus rasgos caractersticos.
Por qu defender la discontinuidad? La contribucin ms importante que ha hecho la escuela
de la interdependencia es construir modelos basados en principios distintos a la anarqua. Esto
nos permite comparar perodos diferentes. Como suele ser habitual, la realidad parecer con-
fusa. Ser difcil ponerse de acuerdo en los debates de un modo claro y definitivo sobre si
hemos pasado de un modelo a otro y cundo se produjo este paso.
Cuando la realidad es demasiado confusa para dirimir la discusin, es relevante e interesan-
te plantear una pregunta dentro del mbito de la sociologa del conocimiento: lo llamativo
resulta que autores muy diversos que se leen poco entre ellos deberan formularse preguntas
parecidas sobre perodos muy diferentes. Wallerstein se interroga sobre la interdependencia en
el siglo XVI; Morse lo mismo referido al siglo xx. Por qu se interesan por el mismo tema? Por
qu no se estudia Marlborough o Napolen bajo un modelo de poltica burocrtica?
Ciertamente, la respuesta es distinta para cada escuela de autores, pero en ambos casos est
marcada por aspectos ms profundos que ataen a los valores y puntos de vista polticos. No
digo esto como una crtica, sugiriendo que estos autores deberan haber limpiado su trabajo
de tales elementos. La completa neutralidad de valores es inalcanzable. Tanto los valores como
las polticas que con ellos se relacionan deben ser discutidos abiertamente, y es siempre impor-
tante tener pistas sobre qu valores permean los distintos trabajos.
Para la escuela de la modernizacin e interdependencia, la principal preocupacin parece
ser los peligros de la anarqua: se dira que rechazan su importancia porque la temen. Al ser
499
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
nuevo el mundo, existen nuevos requisitos para su mantenimiento. Es necesario el liderazgo.
Estados Unidos son el nico poder capaz de proveerlo. Deberan hacerlo. Tal liderazgo no es
imperium, ya que ste es un concepto que se aplica a la hegemona innecesaria de un poder
sobre otros. Ahora la interaccin es obligada; la cuestin no es si sta existe, sino cmo ha de
manejarse.
Para la escuela de la dependencia, la preocupacin principal son los peligros de la interde-
pendencia que van ligados al capitalismo. Se oponen a ste por ser incompatible con el socia-
lismo. La interdependencia va unida al capitalismo, y el capitalismo viene de antiguo; de modo
que la interdependencia se remonta mucho en el tiempo. En su aspecto de mercado, impide
a las sociedades desarrollarse segn su preferencia, en lugar de hacerlo de acuerdo con las
necesidades del sistema capitalista. Estos tericos se centran en el Tercer Mundo, aunque exis-
te un grupo interesado en trazar un lazo de unin con el centro; la participacin en el sistema
termina corrompiendo por igual al dominador. La interdependencia fue un elemento del capi-
talismo desatendido por los marxistas y otras teoras que entendan que los Estados y las tra-
yectorias de desarrollo nacional no estaban vinculados. La explicacin tanto de las posibilida-
des de socialismo como de los peligros requiere el anlisis del avance de la interdependencia,
de los constreimientos que sta impone.
Personalmente formo parte del grupo que comparte sus simpatas por ambas aproximacio-
nes. Si la hegemona tiene consecuencias nefastas, lo mismo sucede con el nacionalismo pol-
tico y econmico. El liderazgo es necesario pero fcilmente corruptor y corruptible. Esto ha
sido y es una verdad. La interdependencia es una realidad tan antigua como la anarqua. El
argumento debera ser sobre cmo difieren entre s situaciones de interdependencia y anar-
qua, no si stas son una novedad.
CUARTA PARTE:
Conclusin
La relacin existente entre las tres partes de este trabajo puede resumirse como sigue: el sis-
tema internacional no es slo una consecuencia de la poltica y estructura domsticas, sino una
causa de las mismas. Las relaciones econmicas y las presiones militares constrien una amplia
gama de comportamientos domsticos, que van desde decisiones polticas hasta las formas
polticas mismas. Las relaciones internacionales y la poltica domstica estn tan interrelaciona-
das que deberan ser analizadas simultneamente, como un todo.
Aun cuando son muy fuertes, las presiones externas no suelen ser totalmente determinan-
tes, excepto cuando se da el caso de ocupacin directa. Existe algn margen de respuesta a
las presiones, al menos conceptualmente. La eleccin de respuesta requiere, pues, explicacin.
Esta explicacin precisa un examen de la poltica: la lucha entre respuestas alternativas.
El carcter interpenetrado de las relaciones internacionales y la poltica domstica parece tan
antiguo como los Estados mismos. Por lo tanto, no hay razn alguna para asociar diferentes
formas de explicacin a los distintos perodos segn un hipottico grado de interdependencia.
500
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
APNDICE: TIPOS DE INFLUENCIA Y TIPOS DE RESULTADOS
Notas
*
Versin publicada en The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics, International
Organization, vol. 32, N 4 (1978: 881-912), MIT Press. Traduccin de Olga Gil.
1
Vase el desarrollo brillante de la lnea de Gerschenkron de James Kurt, combinando el argumento del primero con
otras lneas de razonamiento, en The Political Consecuences of Product Cycle: Industrial History and Comparative
Politics, International Organization (en prensa), y su ensayo igualmente brillante Delayed Development and
European Politics (mmeo, 1977), que formar parte prximamente de un volumen sobre Amrica Latina compilado
por David Collier y sufragado por el Joint Committe on Latin American Studies del Social Science Research Council.
2
Para una crtica a Moore dirigida al desarrollo insuficiente de una perspectiva intersectorial, vase T. Skocpol (1973: 1-34).
3
Tambin se ha difundido una literatura interesante sobre desarrollo dependiente en pases que no pertenecen al Tercer
Mundo como, por ejemplo, Canad. Vase Tom Naylor (1972: 1-72); Jean Laux (1978: 110-135) y Kari Levitt (1970).
4
El libro de Michael Hechter (1976), provee una discusin excelente del difusionismo liberal, la dependencia y los
modelos coloniales.
5
Como crticas vase K. Waltz (1970).
6
Estos debates se refieren a los cambios en la realidad: el realismo fue dominante en un perodo de confrontaciones
militares y guerras; la suavizacin de las tensiones de la guerra fra y la mayor fluidez en las relaciones internaciona-
les se plasmaron en menores posibilidades de constriccin del sistema, fruto de lo cual fue ms fcil desagregar al
Estado a travs de anlisis burocrticos; la importancia de los temas econmicos durante los aos setenta llev inclu-
so a una mayor desagregacin, y a un cierto arrinconamiento de los estudios centrados en lo militar y de las aproxi-
maciones estadocntricas.
501
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
7
El equilibrio entre las dimensiones militar y econmica no queda claro en la definicin de poder hegemnico.
8
Vase el excelente estudio de T. Skocpol (1976: 175-210). Vase tambin su libro sobre las revoluciones, que ser
publicado por Oxford University Press.
9
Waltz entiende por no reduccionista aquella explicacin de la poltica internacional que se da al nivel del sistema, una
tercera en lugar de segunda imagen. Aqu estoy extendiendo mi argumento intentando distinguir entre explicaciones
endgeneas y exgenas del tipo de rgimen.
10
Adems de los trabajos ya citados, vase Robert Jervis (1976); John Steinbrunner (1974); Michael Brecher (1975). Vase
tambin R. Harrison Wagner (1974: 435-466).
11
John Zysman, en su estudio de la industria electrnica francesa, ha hecho comentarios bastante astutos sobre la cone-
xin entre las formas institucionales y el contenido de la poltica sobre competicin internacional: Zysman, John
(1977).
12
P. Katzenstein, artculos en International Organization.
13
Resulta mucho menos claro unir sistemticamente el contenido de las polticas al carcter del sistema (ms o menos
abierto, ms o menos fuerte). El anlisis de tales variables tiene ms sentido centrndose en caractersticas de las deci-
siones que van ms all de su contenido estricto: por ejemplo, la coherencia de la toma de decisiones en el caso de
los aranceles, ms que su nivel real.
14
Leopold Ranke es el mximo exponente de la primaca de la escuela de poltica exterior. Vase Th. Von Laue y L.
Ranke (1970). Tambin los comentarios de Morse en Modernization and the Transformation of International Relations
op. cit.
15
Vase la creciente e interesante literatura neomarxista sobre el Estado como F. Bloch (1977: 6-28); D. Gold, Cl.
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504
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El anlisis de los policy networks:
Una nueva perspectiva sobre
la relacin entre polticas pblicas
y Estado?*
JACINT JORDANA
El anlisis de los policy networks y su desarrollo conceptual
El estudio de la relacin entre organizaciones de intereses y gobierno ha sufrido en los lti-
mos aos un conjunto de reformulaciones importante. Por una parte, el aumento de las
investigaciones empricas ha puesto en evidencia la incapacidad de los modelos tradicionales
sobre la intermediacin de intereses para interpretar la diversidad de formas de relacin exis-
tentes
1
. As, del nfasis tradicional en las caractersticas de las organizaciones de intereses, las
nuevas investigaciones han dedicado mayor atencin a las peculiaridades de las estructuras
administrativas, como factor necesario para entender la naturaleza de las relaciones entre acto-
res pblicos y privados. Por otra parte, en los ltimos aos ha sido frecuente en muchos estu-
dios sobre las polticas pblicas, integrar de forma destacada el papel de las organizaciones de
intereses, as como el de otros agentes externos a la Administracin. Un resultado recurrente
ha sido la constatacin de que tales relaciones son muy distintas segn los pases y que, ade-
ms, tambin difieren mucho segn cada sector
2
. La nocin de policy networks -o redes de
polticas pblicas- ha sido propuesta para afrontar las dificultades que experimentaban los
anlisis tradicionales, basados en la accin primordial de la burocracia, para explicar las pol-
ticas de distintos mbitos sectoriales. En estas pginas se analizan algunos problemas que pre-
sentan las principales conceptualizaciones agrupadas bajo la nocin de policy networks. Una
vez esclarecidos, se repasa la relacin entre la perspectiva analtica de los policy networks y
algunos mbitos destacados de la investigacin reciente sobre los procesos poltico-administra-
tivos de las sociedades industriales avanzadas, que replantean las interpretaciones tericas tra-
dicionales sobre el fenmeno estatal
3
. Esta revisin nos permite plantear si el anlisis de los
policy networks cuando se introduce el Estado como categora terica es clarificador, o bien es
incompatible conceptualmente.
Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, la introduccin del trmino policy
network es una forma de reconocer que stas emergen de la interaccin entre actores pblicos
y privados, aceptando que la Administracin ya no es el actor jerrquico y dominante en su
elaboracin e implementacin, a pesar de que an mantenga un destacado papel. Por otra
parte, desde la perspectiva de las organizaciones de intereses, el trmino policy network ha ser-
505
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
vido para reconocer la existencia de dependencias mutuas entre lo privado y lo pblico, que
afectan tanto a la dinmica interna de las organizaciones, como a sus mecanismos de actua-
cin. Asimismo, desde ambas perspectivas, se coincide en entender que las decisiones polti-
cas surgen en redes de actores, pblicos y privados, que interactan en mbitos sectoriales o
plurisectoriales; y en niveles regionales, nacionales o internacionales. Sin embargo, qu son
realmente los policy networks? Se trata slo de una metfora descriptiva, utilizada con conte-
nidos distintos por diferentes autores?, se puede considerar como una aproximacin global a
un conjunto de modelos de intermediacin de intereses entre el Estado y los actores sociales?,
o tal vez pueden identificarse unos contenidos ms precisos bajo esta nocin? Podemos avan-
zar ya que no se encontrar en estas pginas una respuesta definitiva a tales preguntas, por-
que, entre otros motivos, existen defensores de todos los puntos de vista. Por ello, no sorpren-
de que entre los analistas de los policy networks su coincidencia ms destacada consista en la
concepcin de los networks como estructuras, a medio camino entre las estructuras de merca-
do y las estructuras jerrquicas (Powell, 1990), donde las relaciones entre los participantes pre-
sentan un bajo nivel de formalizacin, intercambiando informacin y recursos
4
.
Para situar el debate, es necesario empezar sealando que durante los aos ochenta se
produjeron numerosas interpretaciones que establecan distintas formas de relacin entre
Administracin e intereses organizados en diversos mbitos sectoriales. Poniendo su nfa-
sis en uno u otro factor, tales propuestas tomaron nombres diversos: policy sector, policy
arena, policy community, policy game, policy domain, etc. (Kenis y Schneider, 1991), recu-
perando en algunos casos conceptualizaciones elaboradas en las dcadas anteriores. Sin
embargo, la nocin ms ampliamente aceptada actualmente para caracterizar tales relacio-
nes es la de policy network, utilizada como un marco general en contextos sectoriales
donde intervienen agentes pblicos y privados, sin presuponer ningn modelo concreto,
ni partir de una idea preconcebida sobre cmo deben ser las relaciones Administracin-
sociedad (Marin y Mayntz, 1991; Marin, 1990; Jordan y Schubert, 1992). La concepcin sub-
yacente es que tales relaciones pueden llegar a tomar formas muy distintas, que deben ser
determinadas empricamente. Como punto de partida se establece un conjunto de dimen-
siones a analizar, que se consideran claves para identificar la naturaleza del network (cua-
dro 1), para analizar posteriormente, con instrumentos de carcter cuantitativo -cuando se
cree adecuado-, o bien con aproximaciones cualitativas, las caractersticas concretas de
cada policy network
5
.
Cuadro 1. Principales dimensiones y variables de los policy networks
Nmero de actores
mbito de actuacin
Funciones bsicas
Estructura de las relaciones entre actores
Estabilidad de las relaciones entre actores
Grado de institucionalizacin de la red
Reglas de conducta
Distribucin del poder
Estrategias de los actores
Fuente: Elaboracin propia
506
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Una vez analizadas las diversas dimensiones que identifican un policy network, es frecuen-
te que se intente relacionarlo con algn modelo sobre intermediacin de intereses, o bien que
se establezca alguna propuesta de carcter ms terico sobre la lgica de su funcionamiento.
La combinacin de este tipo de propuestas ha dado lugar, en los ltimos aos, a la formacin
de tipologas de policy networks, que suelen relacionar los diferentes rasgos existentes en las
dimensiones consideradas con distintos modelos tericos
6
. Dado el estado tentativo en que se
formulan estas interpretaciones, no es de extraar que en las tipologas se encuentre en oca-
siones una cierta superposicin de trminos, porque frecuentemente se intenta integrar en un
mismo esquema conceptual, junto a nuevas propuestas analticas, los modelos ms tradiciona-
les de intermediacin de intereses. Sin embargo, el elemento que une a estas tipologas es,
como seala Hritier, la descripcin de ncleos de
Actores pblicos y privados (instituciones, organizaciones, grupos, indivi-
duos) y de sus interacciones. (...) Los miembros (...) dirigen, coordinan o con-
trolan los recursos materiales o inmateriales en un mbito de polticas pblicas
de inters comn (1993:143-144).
Una de las dimensiones ms utilizadas como criterio bsico para la elaboracin de tipolog-
as es el nmero de actores que forman parte del network. As, se destaca desde el network for-
mado exclusivamente por agencias estatales, hasta el que integra un gran nmero de actores
sociales, pasando por los networks con muy pocas organizaciones de intereses y los que tam-
bin integran partidos polticos. Por ejemplo, la propuesta de van Waarden (1992a) relaciona
el nmero y tipo de participantes en el network con el papel de la Administracin, distinguien-
do dos situaciones posibles: cuando existe delegacin de autoridad pblica en la implementa-
cin de las polticas, y cuando se produce exclusivamente el acceso -y la posibilidad de
influencia- sobre la definicin y formulacin de las polticas. Adems, tambin matiza en cada
una de las dos situaciones si son las organizaciones de intereses o bien los departamentos esta-
tales especializados los que tienen un mayor dominio sobre la orientacin de las polticas que
se llevan a cabo. A partir de los ejes mencionados, este autor construye un cuadro de doble
entrada, que le permite situar diferentes modelos de intermediacin de intereses en casillas dis-
tintas, definiendo cada modelo por la combinacin especfica de caractersticas que representa
(cuadro 2).
Otra dimensin destacada para clasificar los policy networks es su mbito de referencia. Por
ejemplo, como muestra el cuadro 3, Wilks y Wright (1987) distinguen cuatro niveles posibles,
segn el grado de generalidad de los temas que abarca el network. Estos autores, as como Marsh
y Rhodes (1992), defienden que el trmino Policy networks slo debe referirse a mbitos secto-
riales, y que no puede ser aplicado directamente a niveles macro. Sin embargo, tambin necesi-
tan incorporar otras dimensiones -como el estilo de interaccin dominante- para poder especifi-
car los distintos casos que pretenden integrar con su tipologa. La propuesta de Rhodes (Marsh
y Rhodes, 1992), bastante difundida en los ltimos aos
7
, considera la existencia de un conti-
nuum de policy networks posibles, caracterizando detalladamente las variantes existentes en los
dos extremos opuestos. As, define las Policy Community como los networks ms estables y con-
sistentes, mientras que sita los Issue networks como situaciones inestables, sujetas a continuos
cambios (cuadro 4). Entre ambos extremos, seala otras configuraciones posibles, como los pro-
fessional networks, los intergovernmental networks, o los producer networks
8
.
507
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Cuadro 2. Tipologa de policy networks
Fuente: Van Wardeen (1992-: 50).
En trminos generales, los analistas de los policy networks coinciden en aceptar distintos
aspectos como centrales para entender la dinmica interna de stos. En primer lugar, se
supone que los actores negocian constantemente su pertenencia al network, incluso en los
casos ms estables, con el objetivo de mejorar sus posiciones relativas e influir ms intensa-
mente en las decisiones sobre las polticas pblicas de su inters. Un aspecto sobre el que
se dedica mucha atencin es sobre como se produce el intercambio de recursos y de infor-
macin entre los actores situados dentro de los networks. Con planteamientos tericos diver-
gentes, se investigan los mecanismos que guan estos intercambios, sealndose que pueden
consistir en reglas, rutinas informales, vnculos organizacionales, etc., que en cada caso limi-
tan y estructuran los procesos y el estilo de interaccin que se produce en el interior del net-
work (Scharpf, 1989; Crawford y Ostrom, 1992; Knoke, 1990). Otro aspecto que tambin des-
pierta gran atencin es como estas reglas o rutinas contribuyen a definir los instrumentos
especficos de gestin y direccin de polticas que son utilizados en el mbito de referencia
del network. En otras palabras, se trata de analizar cmo se generan las ordenes que flu-
yen en el interior de los networks y que acaban produciendo outputs especficos. Finalmente,
los aspectos de desigualdad presentes en los networks concentran tambin una atencin rele-
vante. La capacidad de control sobre las polticas por parte de los diversos agentes es des-
igual, ya que depende del tipo y la cantidad de recursos y habilidades que cada uno de
stos dispone (Subirats, 1989:121). Por ello, se analiza en qu medida esta desigualdad (cuya
valoracin ya puede constituir en s misma un elemento de discusin) influye en las formas
de negociacin y de compromiso que se producen, as como en el mayor o menor dominio
en las decisiones del network por parte de las organizaciones de intereses, de la
Administracin o de otros agentes.
508
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Principalmente
agencias
estatales
Un grupo
social
predominante
Dos grandes
grupos
sociales
en conflicto
Tambin
partidos
y lites
parlamentarias
Gran nmero
de
representantes
sociales
Funcin y relacin de poder
Slo acceso
* Agencia estatal dominante
* Dominio de los intereses
Tambin delegacin de autoridad
pblica
* Agencia estatal dominante
* Dominio de los intereses
Estatismo
excluyeme
Estatismo
capturado
Estatismo
Clientelismo/
Captura
Corporatismo
(sectorial)
Corporatismo
(sectorial)
Pluralismo de
presin
Pluralismo de
presin
Corporatismo
de Estado
Concertacin
corporatista
Partido
dominante
Tringulos de
Hierro
Partido
dominante
Networks
temticos
Networks
temticos
Fomento del
pluralismo
En este panorama de instituciones estatales y organizaciones de intereses adaptadas a las
peculiaridades de cada policy network, para profundizar en su anlisis, es necesario introducir
ms dimensiones que ayuden a entender su dinmica. En este sentido, los aspectos relaciona-
dos con la estructuracin territorial de los networks configuran una de sus dimensiones ms
significativas. Para el anlisis de la dimensin territorial de los policy networks, el enfoque de
las relaciones intergubernamentales ofrece un buen punto de partida, ya que afronta las rela-
ciones entre distintos niveles de gobierno analizando los procesos de decisin e implementa-
cin de polticas (Morata, 1991). Las dificultades de coordinacin entre los diferentes niveles
de la Administracin (formas de decisin, mecanismos de control, objetivos divergentes, etc.)
pueden ser ms fciles de comprender, cuando se refieren a un mismo mbito sectorial, si se
considera que cada nivel administrativo est integrado dentro de su propio segmento territo-
rial del policy network correspondiente (Dente, 1985). As, el conjunto de segmentos territoria-
les de policy networks conforma a la vez un policy network de alcance ms general (nacional
o internacional), a pesar de que cada mbito territorial mantenga posiblemente unas peculia-
ridades propias (Mayntz, 1990). En este sentido, considerar que cada nivel gubernamental tiene
asociado su red de polticas es slo un punto de partida, ya que hipotticamente, pueden apa-
recer configuraciones bastante ms complejas, con correspondencias cruzadas entre organiza-
ciones de diversos niveles, dependiendo de la flexibilidad de negociacin de las instituciones
y organizaciones, de las reglas de decisin existentes y de los procesos de comunicacin
descentralizados que se producen (Hanf y Scharpf, 1978; Benz, 1992).
Cuadro 3. mbitos de referenciade los Policy networks
Fuente: Adaptado de Wilks y Wright (1987-:300).
El ejemplo de las investigaciones sobre polticas pblicas y relaciones intergubernamentales
en Alemania muestra algunas de las posibilidades de esta perspectiva de anlisis. El federalis-
mo cooperativo en Alemania ha sido criticado como un mecanismo de decisin demasiado
inflexible, a causa de las ineficiencias que provocaban los procedimientos de decisin conjun-
ta (Scharpf, 1988), y tambin por la misma imposibilidad de transformar estas estructuras de
decisin ineficientes. A pesar de ello, diversas investigaciones han mostrado que, mantenien-
do las mismas estructuras, se han producido importantes procesos de adaptacin entre los
agentes de los distintos niveles gubernamentales. Estas adaptaciones se han producido en los
distintos mbitos sectoriales -no de forma agregada-, y han facilitado la estabilidad de la estruc-
tura federal, evitando el colapso que podan producir los mecanismos de decisin establecidos
(Benz, 1989). Para explicar estos procesos, se ha destacado la especial configuracin de los
509
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Denominacin Nivel de polticas pblicas Ejemplos
rea de polticas
Sector de polticas
Subsector de polticas
Tema de polticas
Grandes mbitos sectoriales
Sectores delimitados
Subsectores especficos
Problemas concretos
Sanidad, trabajo, industria.
Salud, industria qumica, telecomunicaciones.
Prevencin, regulacin laboral, industria farmacutica.
Prevencin sida, flexibilizacin de contratos, precios
farmacuticos.
510
policy networks sectoriales, fuertemente orientados hacia garantizar la homogeneizacin de las
polticas (Lehmbruch, 1989: 228-231). Estas redes no presentaban una estructura centralizada y
jerrquica, sino de intensa comunicacin y coordinacin entre los distintos ncleos regionales,
donde predominaba generalmente el consenso en la formulacin de objetivos. As, frente al
escaso centralismo de las instituciones estatales alemanas y las dificultades de los mecanismos
de coordinacin entre los Lnder y el Bund, han predominado las formas de coordinacin
informal -entre Administracin, organizaciones de intereses y partidos-, especialmente por lo
que se refiere a los aspectos de la regulacin econmica del pas (Benz, 1989: 217-220).
Cuadro 4. Tipos de Policy Networks: Caractersticas de las Policy Communities
y los Issue Networks
Dimensin Policy Community Issue Network
Miembros
Nmero de participantes. Muy limitado, algunos grupos Grande.
excluidos conscientemente.
Tipo de inters. Dominio de intereses econmicos Amplio abanico de intereses
o profesionales. afectados.
Integracin
Frecuencia de interaccin. Frecuente, de alta calidad, interaccin Los contactos fluctan en frecuencia
de todos los grupos sobre todas las materias e intensidad.
vinculadas con las polticas de referencia.
Continuidad. La pertenencia, los valores y los resultados El acceso vara de forma significativa.
persisten en el tiempo.
Consenso. Todos los participantes comparten los Existen algunos acuerdos, pero
valores bsicos y aceptan la legitimidad el conflicto est siempre presente.
de los resultados.
Recursos
Distribucin de recursos Todos los participantes disponen de Algunos participantes pueden
(en el network). recursos.La relacin bsica es una relacin disponer de recursos pero son
de intercambio. limitados. La relacin bsica es
la consulta.
Distribucin interna. Jerrquica, los lderes pueden deliberar Variada, distribucin variable y
con los miembros. capacidad para regular a los
miembros.
Poder. Existe un equilibrio de poder entre los Poderes desiguales, que reflejan
miembros. Aunque un grupo pueda recursos desiguales y acceso
dominar, debe tratarse de un juego de desigual -juego de suma nula-.
suma positiva para que la comunidad
persista.
Fuente: Marsh y Rhodes (1992-:251).
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El anlisis de los policy networks y los modelos de intermediacin
de intereses, una convergencia de objetivos?
La relativa convergencia en la utilizacin de la nocin de policy network se ha producido
mediante diversas vas, entre las que se cuenta la reformulacin de las teoras tradicionales
sobre los procesos de intermediacin de intereses. Ello es debido a que las aproximaciones
que defendan la preeminencia de un modelo especfico para explicar las relaciones entre el
Estado y las organizaciones de intereses -el pluralismo desde los aos sesenta, el neocorpora-
tivismo durante los setenta y ochenta- han mostrado su agotamiento al acumularse importan-
tes limitaciones para su aplicacin como tipos ideales de los procesos sectoriales de interme-
diacin de intereses, ms all de su adecuacin a casos especficos.
En los inicios de la difusin del pluralismo, durante los aos cincuenta, en la literatura
politolgica norteamericana se desarrollaron diversos modelos de policy-making que integra-
ban les relaciones entre burocracia, polticos y organizaciones de intereses
9
. Con las deno-
minaciones de iron triangle, elastic nets, etc., se elaboraron modelos de interaccin que ana-
lizaban la combinacin de las relaciones formales e informales dentro de las redes -por ejem-
plo, el Congreso, la Administracin y los lobbies-, as como la capacidad de exclusin e
influencia de los actores que constituan estas redes (Lowi, 1964, Jordan, 1981). No obstan-
te, estos modelos no se desarrollaron con mayor profundidad a causa del predominio de una
interpretacin estandarizada sobre la accin de los grupos de inters en el paradigma plura-
lista de la ciencia poltica norteamericana, que presupona una estructura ms descentraliza-
da de las relaciones entre organizaciones de intereses y Administracin, con la competencia
abierta entre una multiplicidad de agentes
10
. No fue hasta fines de los aos setenta, cuando
en la ciencia poltica norteamericana volvieron a aparecer nuevas formulaciones que recor-
daban las aproximaciones anteriores a la estructura de adopcin de decisiones dentro de
mbitos sectoriales. As, entre otras, aparecieron conceptualizaciones como policy commu-
nity o issue network
11
, que se presentaron como formas concretas de entender las especifi-
cidades que aparecan en las polticas pblicas sectoriales. Evidentemente, segn los temas
y los mbitos sectoriales, uno u otro modelo se ajustaba mejor para explicar la realidad, pero
no exista la pretensin de desarrollar generalizaciones o tipologas, identificando las dimen-
siones ms significativas.
Por otra parte, la difusin de los modelos neocorporatistas durante los aos setenta
(Schmitter y Lehmbruch, 1979), en buena parte como reaccin a la inadecuacin de la aproxi-
macin pluralista a los sistemas polticos europeos, sirvi para popularizar una concepcin
alternativa de la articulacin e intermediacin de intereses en nuestras sociedades. Se postula-
ba la existencia de organizaciones de intereses centralizadas, con monopolio de representacin
reconocido por el Estado, la existencia de vnculos privilegiados -ms o menos institucionali-
zados- con el gobierno y la Administracin, y un intenso intercambio de recursos gestionado
por las lites de las respectivas organizaciones (Schmitter, 1979). A pesar de la abundancia de
variantes interpretativas que se propusieron (Sanz, 1994), las investigaciones empricas desa-
rrolladas durante los aos ochenta a la luz de este enfoque mostraron que este modelo tam-
poco poda ser demasiado generalizado, ya que en los estudios de casos era necesario aplicar
muchas matizaciones en las formas de analizar la estructura y los procesos de intermediacin
de intereses (Lehmbruch, 1985; Sole, 1987).
511
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Las dificultades reseadas fueron las que en buena parte condujeron -a lo largo de los aos
ochenta- hacia la difusin de la nocin de policy network. Los problemas de validacin emp-
rica observados en los anteriores modelos eran debidos en parte a su carcter macro, que difi-
cultaba una respuesta adecuada cuando se proceda a su evaluacin en los niveles meso y
micro (Marsh y Rhodes, 1992). Ello no quiere decir que las perspectivas pluralista y corpora-
tista hayan sido completamente abandonadas por sus defensores, y sustituidas por el anlisis
de los policy networks. Por el contrario, lo que han planteado ha sido la necesidad de su refor-
mulacin en el anlisis sectorial, manteniendo algunos elementos centrales de sus respectivas
perspectivas macro. Una vez aceptada la idea que era necesario desarrollar otras
conceptualizaciones, para poder disponer de mayor capacidad explicativa y aplicar a todos los
mbitos sectoriales, algunos de los continuadores de los enfoques macro defendieron la utili-
zacin de la nocin de network como metfora. Como seala G. Lehmbruch, uno de los ini-
ciadores del enfoque corporatista,
La metfora del network conlleva la idea de unas pautas sistmicas de rela-
ciones interorganizacionales, las cuales deben su cohesin, as como su demar-
cacin en relacin con el entorno, a compartir significados vinculados con la
interaccin que se produce en el interior del network (1991: 126).
Para los autores que haban intervenido en las discusiones sobre el corporatismo, esta utili-
zacin del concepto de network como metfora se consideraba ms neutral y general, sin nece-
sidad de referirse a una tipologa de caractersticas concretas, y poda integrar -por ejemplo- el
corporatismo como una forma concreta de network presente en muchos sectores. Entre otras
formas consideradas tambin como policy networks, destacaban modelos clsicos, como el
clientelismo o el estatismo, cada uno de ellos con sus propias caractersticas de estabilidad,
amplitud y formas especficas de inclusin
12
. Sin embargo, la aproximacin al concepto de
network como metfora ha sido criticada por algunos investigadores debido a su ausencia de
precisin, como sealan Jordan y Schubert:
Sugerimos que la caracterizacin de los networks puede ser desarrollada
usando diferentes dimensiones y cualidades ms que a travs de intentos de vin-
cular stos con algunos conceptos paraguas tales como el corporatismo o el
pluralismo (1992: 27).
En todo caso, se puede apuntar que el elemento de conflicto entre los defensores de la nocin
de policy network como metfora y los que sostienen la necesidad de desarrollar tipologas bien
definidas se encuentra en el peso relativo que se otorga a la perspectiva macro-social. Mientras
que el enlace con esta perspectiva es imprescindible para los primeros, para los segundos no es
una cuestin excesivamente relevante. Esta situacin puede ser debida al hecho de que, cuando
se defienden caracterizaciones muy detalladas, se corre el riesgo de perder la perspectiva inte-
gradora sobre el conjunto, que los defensores de las aproximaciones macro necesitan mante-
ner de manera ineludible, ya que para sus interpretaciones tericas tienen tambin en cuenta
otras variables, distintas de las que se derivan de las relaciones entre la Administracin y los inte-
reses organizados. Una posible va para solucionar esta oposicin sera profundizar en el propio
concepto de policy network, ensayando estrategias que permitieran disolver la incompatibilidad
antes mencionada. Los intentos de precisar contenidos en el anlisis de los policy networks no
512
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
dejan de favorecer las posibilidades de integracin entre los niveles macro y meso, dando paso
a que la metfora del network pueda ser sustituida por formulaciones ms especficas. As, aun-
que no necesariamente con el propsito de dar respuesta a estas cuestiones, los anlisis recien-
tes de los policy networks, partiendo de su caracterizacin como concepto til para englobar dife-
rentes modelos, han examinado detalladamente su funcionamiento. En este contexto, se han dis-
cutido tanto las condiciones de estabilidad de los networks, como los procesos de intercambio
de recursos en su interior, pasando por las formas de adopcin de decisiones o los mecanismos
de entrada y salida del network, etc. (Hritier, 1993; Scharpf, 1993, Knoke, 1990). Pero es preci-
samente cuando se profundiza respecto a estas cuestiones cuando se hace necesario introducir
en la discusin las posibilidades que ofrecen perspectivas tericas distintas, presentes en la cien-
cia poltica, que puedan introducir un mayor contenido explicativo en los modelos ya definidos,
y desarrollar una lgica ms sistemtica sobre su dinmica.
A pesar de los desarrollos experimentados recientemente por el anlisis de los policy net-
works, ste debe resolver an muchos problemas pendientes para salir de la dimensin bsi-
camente descriptiva y tipologizadora en que se encuentra actualmente situada. Para afrontar
este reto, se pueden encontrar tres grandes corrientes que ofrecen posibilidades de profundi-
zar en el estudio de la dinmica de los policy networks, existiendo ya diversos intentos en estas
direcciones. Estas son: a) las teoras de origen econmico -o de la eleccin racional-, que par-
tiendo de modelos basados en la teora de juegos, definen el network como una estructura de
interaccin compleja, articulada a travs de juegos conectados (Tsebelis, 1990; Scharpf, 1993b);
b) la aproximacin politolgica desarrollada a travs del nuevo institucionalismo, que combi-
na el estudio de las instituciones polticas con las teoras de la organizacin; y c) la corriente
sociolgica, que aprovecha los desarrollos formales del anlisis de redes sociales (Scott, 1991)
aplicando este instrumental analtico a los actores polticos (Laumann y Knoke, 1987, Pappi,
1993). Las dimensiones de este artculo no permiten analizar de forma detallada los principios
y las diversas teoras de las tres grandes corrientes mencionadas en relacin al anlisis de los
policy networks. Por este motivo, nos centramos en analizar un problema concreto presente en
el anlisis emprico de los policy networks, que plantea retos importantes para el desarrollo te-
rico de esta perspectiva. Se trata de la vinculacin e influencia recproca entre las (nuevas) teo-
ras del Estado y la interpretacin de los policy networks. Aunque este problema no est rela-
cionado prioritariamente con alguna de las grandes corrientes tericas mencionadas anterior-
mente, s se pueden constatar unas afinidades especiales con ellas. As, la reflexin sobre la
integracin terica de los policy networks se produce especialmente dentro de la corriente de
origen politolgico, aunque sin duda deba combinarse con otras perspectivas para superar los
problemas conceptuales existentes para unir el anlisis de los niveles meso y macro en las
relaciones entre la Administracin y su entorno.
La concepcin del Estado y los policy networks
Despus de muchos aos de escasa atencin desde las corrientes dominantes de la ciencia
poltica, desde los aos ochenta la figura del Estado ha vuelto a estar en el centro de algunas
de las principales polmicas politolgicas (Almond, 1988), al mismo tiempo que se han multi-
plicado las investigaciones empricas sobre aspectos especficos de los aparatos estatales (p. e.,
Krasner, 1984). Actualmente, orientaciones bastante distintas, que van desde el marxismo a la
513
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
teora de sistemas, pasando por la macrosociologa y las revisiones de los enfoques clsicos de
la ciencia poltica, como puede ser el elitismo, compiten para dar una definicin de su natura-
leza y de sus contenidos (Alford y Friedland, 1985; Dunleavy y OLeary, 1987). Por desconta-
do, una discusin crtica de los principales enfoques actuales sobre las dimensiones y el papel
del Estado es excesivamente compleja para poder ser presentada en estas pginas. El objeto
que se plantea es mucho ms modesto. Despus de considerar brevemente cmo puede afec-
tar la investigacin reciente sobre los policy networks a la formulacin de algunos enfoques te-
ricos sobre el Estado, se discuten -tomando como punto de partida el enfoque neoinstitucio-
nalista- algunos ejes sobre los que reformular una nocin valida de la figura del Estado en las
sociedades altamente interconectadas de fines del siglo XX.
La perspectiva de los policy networks, con su nfasis en la diversidad sectorial de formas de
organizacin y funcionamiento para la provisin de polticas pblicas, ha alejado el anlisis de
los procesos de decisin pblica de la descripcin de las estructuras institucionales formales,
y ha comportado en los ltimos aos, tal como destacan Kenis y Schneider,
Un concepto descentralizado de organizacin social y de gobernabilidad: la
sociedad ya no est controlada por una inteligencia central (p.e., el Estado); ms
bien los mecanismos de control estn dispersos y la inteligencia se distribuye
entre una multiplicidad de actores (o unidades de procesamiento) (1991: 26).
Cabe recordar, no obstante, que hace ya algunos aos Stein Rokkan (1970) puso de relieve
el papel de los networks y de las unidades de gobierno subnacional en los procesos de construc-
cin de los Estados modernos, y destac la necesidad de investigar las dimensiones sectoriales
de agregacin de intereses en conexin con el proceso de desarrollo administrativo de los
Estados. En todo caso, cuando las sugerencias de Rokkan han sido constatadas -bastante tiem-
po despus- la respuesta ha sido el cuestionamiento de la misma figura del Estado como obje-
to terico til para el estudio de las polticas pblicas. Cada vez es ms difcil defender una
visin del Estado como una figura susceptible de tener intenciones, y con capacidad de articu-
lar -superando dificultades- decisiones coherentes para el conjunto de sus diferentes organis-
mos. La definicin de los aparatos estatales como conjunto de instituciones y organizaciones con
capacidad para definir y hacer cumplir decisiones sobre la sociedad en nombre de los intereses
generales, a pesar de no presuponer una direccin unificada (Jessop, 1990b: 45), se aleja dema-
siado de algunas situaciones contradictorias, como la ausencia de direccin o el dominio de los
intereses organizados sobre la Administracin, para poder tener una capacidad de aplicacin
general. Estos problemas son mostrados con claridad en los estudios sobre los policy networks,
al analizar las interacciones que se producen entre estructuras poltico-administrativas pblicas
o semipblicas y la diversidad de intereses sectoriales existente entre la poblacin -expresados
generalmente por medio de formas de representacin organizada. No obstante, a pesar de las
perspectivas de anlisis que deja abiertas, el concepto de policy network difcilmente puede
constituir un punto de partida para elaborar autnomamente una concepcin propia sobre el
Estado
13
. Esta nocin ayuda a clasificar las formas de relacin entre la Administracin y las aso-
ciaciones de intereses, y muestra la diversidad de actuaciones pblicas, pero para ofrecer una
explicacin completa del proceso poltico y de sus resultados, el anlisis de los policy networks
se habra de vincular a una perspectiva macro sobre la figura del Estado (Marsh y Rhodes, 1992:
268), que aportara una lgica global sobre su funcionamiento.
514
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
A pesar de que las teorizaciones sobre el Estado son muy diversas, la relacin entre el
Estado y los intereses organizados ha sido caracterizada principalmente en la literatura poli-
tolgica de los ltimos decenios por medio de dos grandes orientaciones, que representaban
dos principios opuestos: la competicin y la cooperacin. El primero era defendido por las
aproximaciones pluralistas, mientras que el segundo tena su modelo ms representativo en
la perspectiva corporatista. La tradicin pluralista -precisamente por su escaso nfasis en el
concepto de Estado- es la que ms cercana se sita a la perspectiva que ofrece el anlisis de
los policy networks, al destacar la fragmentacin de la autoridad estatal. Pero la investigacin
emprica sobre los modelos de intermediacin de intereses mostr que las teoras pluralistas
presentaban problemas importantes, tanto para integrar conceptualmente la diversidad de for-
mas adoptadas por los networks
14
como por sus dificultades para articular el anlisis de los
diferentes sectores en una perspectiva conjunta o comparar un mbito sectorial de polticas a
travs de diversos pases (Atkinson y Coleman, 1992: 163-167). Por otra parte, las aproxima-
ciones corporatistas encontraron problemas similares -aunque en relacin con casos inversos-
a los del pluralismo: excesiva diversidad en el nivel meso y escasa atencin a la figura del
Estado. Como deca G. Lehmbruch, reconociendo una debilidad de los estudios de carcter
corporatista: El Estado o la Administracin no deben continuar siendo tratados simplemente
como cajas negras (1987: 1). En los ltimos aos, como resultado de tales dificultades, desde
ambas perspectivas se dedic una mayor atencin al papel de la Administracin. Sin embar-
go, tanto el corporatismo como el pluralismo no llegaron a desarrollar amplias teorizaciones
sobre el Estado y la Administracin, aparte de algunas aproximaciones y discusiones pro-
ducidas en la segunda mitad de los aos ochenta. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales
sobre el Estado, que podan recoger el reto ofrecido por el anlisis de los policy networks,
tampoco han sido utilizadas a fondo para integrar tericamente las relaciones entre Estado y
asociaciones de intereses.
Las teoras marxistas del Estado, que constituyen un amplio abanico de perspectivas (vase
una revisin en Jessop, 1990), consideran -en general- que el Estado est dominado de forma
indirecta por la clase capitalista. En este sentido, una de las tesis importantes en que a menu-
do se concreta esta hiptesis en las teoras marxistas del Estado -compartida tambin por algu-
nos autores no marxistas- es el supuesto de la autonoma relativa del Estado en relacin a los
sectores dominantes de la sociedad. Las concreciones de esta tesis son muy variadas, y dan
lugar a diversas escuelas y corrientes que divergen en su enfoque y en el anlisis de los ele-
mentos clave de la relacin entre el Estado y la sociedad (Held y Krieger, 1984; Dunleavy y
OLeary, 1987: 236-258). En los aos setenta, el debate Poulanzas-Miliband enfrent una visin
determinista a una instrumentalista sobre la forma como la clase capitalista dominaba el Estado.
En los aos ochenta, otros enfoques tomaron el relevo, reconociendo que el Estado constitua
un conjunto de instituciones, sin unidad propia, pero cuya estructura y modus operandi esta-
ban ms abiertas a algunos tipos de estrategias que otras (Jessop, 1990: 260) en las confron-
taciones entre fuerzas sociales para obtener poder estatal. Aunque existen diversas concrecio-
nes, puede ser til plantear el ncleo central de esta tesis para confrontarla con los fenmenos
expuestos anteriormente sobre la diversidad de los policy networks. Este ncleo se puede
encontrar en el supuesto de dependencia de los recursos de Estado a una parte de la socie-
dad, tanto si este supuesto es defendido bajo unas hipotticas necesidades funcionales, como
derivado de la propia estructura organizacional del Estado (Przeworski y Wallerstein, 1986,
1988), en el sentido de asegurar los intereses a largo plazo de la clase capitalista.
515
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
A pesar de referirse a un nivel distinto de abstraccin, la tesis de la autonoma relativa impli-
cara aceptar que la naturaleza del Estado se encuentra reflejada en las relaciones entre las institu-
ciones estatales y las organizaciones de intereses. A partir de este supuesto, y considerando que
las instituciones estatales estn insertas en cada mbito sectorial mediante sus correspondientes
policy networks -con organizaciones y estructuras administrativas singulares-, en las cuales se
reproducen diversos conflictos sociales, debera ser posible analizar cmo los intereses de clase
se convierten en polticas pblicas. Sin embargo, el problema reside en que las teoras marxistas
han desarrollado escasas teorizaciones sobre los mecanismos estatales de seleccin estructural en
los mbitos sectoriales. La diversidad de formas de intervencin pblica existentes plantea bas-
tantes interrogantes, ya que habra que defender -aunque slo fuera en el caso de las coyuntu-
ras crticas-, que en las formas de representacin e intervencin propias de distintas caracteriza-
ciones sectoriales se reproducen comportamientos encaminados a facilitar el funcionamiento a
largo plazo del sistema econmico capitalista. En todo caso, no se trata de resolver aqu este pro-
blema, sino de mostrar tan slo que la perspectiva meso que implica el anlisis de los policy
networks es tambin un reto importante para la evolucin de las perspectivas tericas marxistas
15
.
En lo que se refiere a las teoras sobre el Estado influidas por el enfoque elitista, es necesario
destacar que el anlisis de los policy networks tambin aporta elementos para replantear el
supuesto de que las lites polticas y sociales son las que dominan los procesos de decisin en
todos los mbitos de las polticas pblicas (Dunleavy y OLeary, 1987). Las aproximaciones plu-
ralistas sobre la dinmica de las asociaciones de intereses se encuentran bastante conectadas con
el enfoque elitista, en el sentido de que aportan los elementos interpretativos sobre el proceso
poltico que sustentan buena parte de las tesis elitistas. No obstante, la hiptesis de que el Estado
no es otra cosa que un espacio de concentracin (y confrontacin) de lites polticas y sociales,
debe ser reconsiderada, ya que aunque con frecuencia la toma de decisiones se produce en
mbitos dominados por lites polticas y sociales, aparecen dudas sobre el control continuo del
proceso poltico por parte de las lites. Por un lado, se ha observado la existencia de mbitos de
polticas poco definidos, como en algunos temas de las polticas del medio ambiente, o tambin,
networks que presentan una intensa fluctuacin de actores y organizaciones. Por otra parte, la
coherencia y el consenso entre las lites -un argumento de la teora elitista para la estabilidad de
la democracia liberal- tambin es puesta en duda por los analistas de los networks, al encontrar
muy pocas conexiones entre las lites de los distintos mbitos sectoriales (Heinz et al., 1990). Por
estos motivos, la reformulacin de una perspectiva sobre el Estado basada en el papel homoge-
nizador de las lites en las redes de polticas plantea dificultades bastante importantes.
Como muestran las dificultades mencionadas, las perspectivas tericas tradicionales sobre el
Estado afrontan serios retos si pretenden integrar con detalle las aportaciones empricas de los
policy networks. Ello es debido en buena parte a que tanto desde las perspectivas marxista
como elitista-pluralista se considera al Estado como una condensacin de fuerzas sociales
(Smith, 1993: 47), en un caso basado en el dominio de una clase social, en el otro suponien-
do un atomismo de intereses representados por lites. En ambos casos, se produce una esca-
sa atencin a los intereses y recursos de los actores estatales, tanto en su capacidad de determi-
nar polticas pblicas como en su potencial de provocar reacciones especficas de grupos socia-
les frente al Estado. Al margen de los enfoques tericos tradicionales, algunos investigadores
sobre los policy networks consideran sin embargo que stos ofrecen la oportunidad de redefi-
nir aspectos importantes de la nocin de Estado, apostando por una concepcin de ste desde
516
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
abajo hacia arriba; como destacan Atkinson y Coleman (1992: 163) la cuestin es que:
Habiendo desagregado el Estado, los investigadores de esta tradicin se enfrentan ahora al
problema de volver a reagregarlo. As, una estrategia de reagregacin terica debera partir
presumiblemente de una aceptacin de la diversidad de formas de accin presentes en los
policy networks de diferentes sectores y pases, para llegar a determinar con que pautas o
procedimientos los networks sectoriales conforman los carcteres estatales dentro de nuestras
sociedades contemporneas. En este contexto, tambin sera necesario empezar a considerar a
los networks -y no a sus elementos constituyentes-, como las unidades bsicas de anlisis
(Dowding, 1995: 137), donde sus propiedades fueran explicadas por una teora propia. A con-
tinuacin se discute esta sugerencia, incorporando algunos elementos de las aproximaciones
neoinstitucionalistas, que tienen en cuenta la figura del Estado sin presuponer una estructura-
cin predeterminada de ste.
Hacia una redefinicin de la relacin entre polticas pblicas y Estado
Tal vez para construir un punto de partida diferente, sea til recurrir al anlisis de las insti-
tuciones polticas entendidas bsicamente como conjuntos de reglas socialmente aceptadas y
de concentraciones de recursos (March y Olsen, 1989). Se considera al Estado como una colec-
cin de instituciones y reglas, que integra una diversidad de actores pblicos, cada uno con
sus roles, restricciones y derechos especficos, cuya presencia puede ser fcilmente contempla-
da en los distintos policy networks. Descartando al Estado como actor unificado, para esta pers-
pectiva no es necesaria una funcin o una direccin conjunta para concebir al Estado, sino
que en cada uno de sus mbitos de accin las instituciones polticas toman formas, comporta-
mientos y objetivos diferentes, definidos segn las caractersticas que presenten sus respecti-
vos networks de polticas pblicas. Como destaca Olsen, sta es la interpretacin habitual de
la perspectiva neoinstitucionalista:
Las instituciones separan el mundo poltico en una multiplicidad de esferas
ms o menos independientes, basadas en distintos y posiblemente conflictivos
principios, valores de apropiacin y dinmicas (Olsen, 1992: 253).
Partiendo de esta concepcin, se podra destacar la ausencia de algn tipo de coordinacin
conjunta, o una forma unitaria de accin, para continuar utilizando como concepto globaliza-
dor la nocin de Estado: el Estado ya no es un actor unificado, sino una multiplicidad de acto-
res, en todo caso conectados dbilmente entre s por numerosas reglas que no evitan el pre-
dominio de direcciones particulares y especficas por parte de cada uno de sus agentes. Desde
esta perspectiva, la discusin sobre una autonoma global o relativa del Estado se desintegra,
ya que en cada mbito de polticas pblicas los agentes estatales podrn actuar con dinmicas
distintas. En unos casos impondrn sus preferencias frente a los actores sociales, mientras que
en otros estarn dirigidos por intereses sociales
16
.
Para dotar de carga terica la nocin de Estado, y no equipararla a sinnimo de organiza-
cin pblica, debera ser posible ensayar otras formas de abordar la lgica del impacto de lo
pblico en nuestras sociedades. En este sentido, una posibilidad consiste en cambiar los ejes
de observacin -sin abandonar el anlisis neoinstitucionalista- y pasar de considerar caracteres
517
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
institucionales y comportamientos de actores a plantear dinmicas, relaciones y formas de
ordenar y representar la prctica social (Mitchell, 1992: 1017), considerando los networks, y
no los actores, como las unidades bsicas de anlisis. Esta perspectiva relacional, introducida
por T. Mitchell (1991) en su artculo The Limits of the State: beyond statist approaches and
their critics, niega que Estado y Sociedad sean unidades o espacios separables, argumentan-
do que ambos son representaciones complejas de lo social, donde se construye discursiva-
mente el Estado como una estructura o como un agente intencional. Sin suscribir completa-
mente los planteamientos de Mitchell, s cabe reconocer que algunas de sus argumentaciones
pueden ser fructferas para realizar una aproximacin diferente a la figura del Estado, que per-
mita relacionar este concepto global con los mbitos sectoriales. Tomando como punto de par-
tida su lgica de tipo relacional, sera posible mantener la nocin comprensiva del Estado, si
se entendiera que su unidad -como abstraccin- se deriva en buena parte de la propia percep-
cin social que un amplio conjunto de estructuras pblicas genera.
Al igual que no se identifica el conjunto de instituciones polticas existente en una sociedad con
el Estado, al considerarse ms amplio el primer concepto, no todas las formas, discursos y mtodos
con los que se construye lo pblico como argumento han de configurar una lgica para reconstruir
la nocin de Estado. En este sentido, estas pginas finales se dedican a examinar algunas interpre-
taciones sobre la relacin entre instituciones e intereses en diversos mbitos de la sociedad que ana-
lizan como se construye la percepcin del Estado en distintos contextos sociales.
Un primer punto de vista que conecta la nocin de Estado con los aspectos interpretativos
de los actores colectivos lo podemos encontrar en Claus Offe. Este autor concreta una posible
lnea interpretativa, derivada del enfoque marxista, sobre la relacin entre el grado de auto-
organizacin social en distintos mbitos sectoriales y la capacidad de accin estatal. Intentando
concretar su conceptualizacin, Offe seala que
El nivel de exigencia y la amplitud con que se llena de contenido el concep-
to de Estado (entendido como la suma de las tareas y del poder de intervencin
que le ha sido concedido), depende de la capacidad relativa de organizacin,
movilizacin y conflicto, as como de la poltica de interpretacin de los actores
colectivos dentro de la civil society (Offe, 1990: 181).
Siguiendo con el punto de vista de C. Offe, encontraramos que en las situaciones que pre-
sentasen una menor articulacin social, la representacin del Estado correspondera a una esca-
sa cohesin de sus actores y a una limitada capacidad de intervencin pblica en el mbito
correspondiente, mientras que, contrariamente, a mayor capacidad de autorregulacin sectorial-
social, el Estado se percibira como una red cohesionada de actores pblicos ms fuertemente
implicados en la construccin conjunta de instituciones de direccin en el respectivo mbito sec-
torial-social. Offe destaca el caso de las relaciones laborales en Suecia como un buen ejemplo
para mostrar un mbito con un nivel extremo de organizacin y de institucionalizacin de los
sectores sociales implicados, que se corresponde a una concepcin social exigente de una ele-
vada intervencin estatal y de capacidad de regulacin de la Administracin. A pesar de ello,
este mecanismo de creacin de efectos estatales -en forma de poder de intervencin pblica-
que sugiere Offe, como relacin lineal a la capacidad de organizacin social, no puede ser toma-
do como regla general. Tambin existen muchos casos, aunque posiblemente en otras latitudes,
518
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
en los que la autorregulacin sectorial-social ha crecido sin impulsar la imagen de un fuerte des-
arrollo estatal en su mbito correspondiente. Sin entrar a discutir su efectividad, el ejemplo de
la compleja organizacin de las pensiones en los Estados Unidos muestra una situacin inver-
sa. Por este motivo, es necesario matizar la propuesta de Offe, teniendo en cuenta el peso de
las distintas tradiciones nacionales en la formacin de los aparatos estatales
17
.
Una perspectiva a partir de la que se podra rescatar otro carcter relacional, apuntando a una
lnea interpretativa contraria a la de Offe, es la que deriva de los estudios histricos comparativos
sobre la figura del Estado, entre los cuales puede destacarse el libro Bringing the State Back In
(Evans et al, 1985). Las investigaciones empricas de esta lnea del institucionalismo americano de
los aos ochenta han tenido cada vez ms presente la capacidad de autonoma de las institucio-
nes estatales. Han considerado al Estado como un agente activo, capaz de dar forma a la socie-
dad y de servir los intereses de los funcionarios -tanto o ms que a los ciudadanos. Generalmente,
esta capacidad de autonoma se ha entendido inserta dentro de cada policy network, y no como
una capacidad de accin conjunta de las instituciones estatales, lo que ha limitado su capacidad
de discusin terica sobre la figura del Estado. Sin embargo, desde esta perspectiva se observa
que es la capacidad de autonoma la que permite dirigir, regular o incentivar en diferentes mbi-
tos sectoriales formas organizativas y movilizaciones de recursos (Skocpol, 1985). As, por ejem-
plo, se entiende que la forma como se configur la estructura de los seguros y las pensiones en
los Estados Unidos es la consecuencia de las concepciones impuestas por las instituciones estata-
les en este mbito. Independientemente de las formas organizativas que presentan los participan-
tes en el policy network, y de las propias pautas de funcionamiento de cada mbito o sector, se
considera que los aparatos administrativos tienen una cierta capacidad, de dimensin variable en
cada caso, para alterar las reglas del juego de sus respectivos networks
18
. A partir de estas ideas
sobre los agentes estatales, el carcter de representacin social inscrito en la visin relacional sur-
gira precisamente de las percepciones y expectativas que generan un conjunto de exigencias
sociales sobre lo publico, en networks de escasa diferenciacin entre gobierno y sociedad. As,
estas exigencias vendran limitadas por los mrgenes que establece la relacin de adaptacin de
los aparatos administrativos a las condiciones y el nivel de organizacin social.
Estas dos interpretaciones sobre la creacin de efectos y representaciones del fenmeno
estatal a partir de casos sectoriales se inscriben dentro de lo que podra ser entendido como
un amplio panorama de propuestas tericas sobre los mecanismos y mtodos con los que se
construye continuamente la representacin sobre la que se asienta nuestra idea de Estado: la
relacin -cada vez ms compleja- entre conjuntos de instituciones polticas y mbitos sociales
con distintos grados de especificidad. Por un lado, desde recomposiciones de la tradicin mar-
xista, como la propuesta por C. Offe, se afirma que un nivel elevado de movilizacin y de orga-
nizacin de la sociedad civil impulsa un desarrollo creciente de las instituciones publicas. Por
otra parte, desde las nuevas interpretaciones asentadas en la tradicin pluralista, se argumenta
que las Administraciones pblicas tienen una capacidad importante para modificar las estruc-
turas de relacin con los agentes sociales, y de afectar incluso la misma configuracin de stos,
y que -por tanto- no reaccionan siempre mimticamente a las presiones sociales y a los gru-
pos organizados. No obstante, tal como se ha mostrado, adoptando una perspectiva relacio-
nal se pueden llegar a redefinir elementos de ambas perspectivas que cumplen una funcin
anloga. En ambos casos, las percepciones sociales que conforman la representacin del
Estado no se producen de forma coordinada por medio de las estructuras estatales o de los
519
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
diversos mbitos sociales, sino que pueden ser comprendidas como iniciativas, presiones o res-
puestas -en cada caso de reaccin o de anticipacin- a las condiciones de policy networks espe-
cficos de cada mbito sectorial de produccin de polticas.
Para desarrollar el contenido de la perspectiva relacional sobre el Estado, aprovechando las
distintas aportaciones del nuevo institucionalismo (incluyendo las que toman una mayor influen-
cia marxista), podra ser de inters profundizar sobre las relaciones de causalidad entre socie-
dad civil e instituciones polticas, como forma de hacer aflorar los mecanismos y mtodos de
creacin de distinciones entre el mundo del Estado y el mundo social -como propiedades de
los networks. Sin embargo, la tarea desborda los propsitos de este trabajo, por lo que slo se
apuntan algunas propuestas tericas que analizan formas de generar percepciones sociales. Por
un lado, el anlisis de los elementos simblicos y culturales que actan como reflejos sociales
y son fcilmente utilizados como movilizadores o como cohesionadores; y, por otro lado, los
estudios sobre la lgica de la accin colectiva y sus mecanismos de activacin e incentivacin.
La consideracin de los elementos simblicos en las conceptualizaciones sobre el Estado ha
devenido un tema recurrente dentro de la historia de la teora poltica.
19
Desde el nuevo institucio-
nalismo se ha recuperado esta dimensin, a pesar de que no se han producido desarrollos teri-
cos importantes. En este sentido, la interpretacin que realizan Friedland y Alford es una buena
muestra de esta nueva sensibilidad: las instituciones son sistemas simblicos con referentes no
observables, absolutos y transnacionales y con relaciones sociales que concretan esos referentes.
A travs de estas relaciones sociales concretas, los individuos y las organizaciones se aplican al
logro de sus fines, pero tambin confieren significado a la vida y reproducen esos sistemas sim-
blicos (1993: 184). As, parafraseando un conocido artculo de C. Geertz (1973), La ideologa
como sistema cultural, se podra entender que la percepcin unificada del Estado es posible gra-
cias a que ste constituye un sistema cultural, en el cual su memoria social activa puntos de refe-
rencia sobre el orden social, en contextos diferenciados y altamente cambiantes de formas institu-
cionales (Grande, 1993), que entre otras cosas, permiten tambin generar elementos simblicos
que faciliten la aparicin de mecanismos de articulacin de identidades diferenciadas
20
.
El desarrollo terico sobre la lgica de la accin colectiva (Oliver, 1993) puede constituir
una fuente importante de nuevas aportaciones para el estudio de los policy networks, permi-
tiendo elaborar modelos ms precisos sobre el comportamiento de las organizaciones de inte-
reses y las lgicas de actuacin en mbitos sectoriales. El anlisis de los incentivos organiza-
cionales, la combinacin de diversos intereses para organizar y mantener formas de accin
colectiva, los mecanismos que sustentan el liderazgo, etc., son algunos de los aspectos anali-
zados, que permiten comprender mejor cules son las posibilidades organizativas para la arti-
culacin de intereses sociales. As por ejemplo, la concepcin atomista de las organizaciones
de intereses que representaba el modelo pluralista o la concepcin monopolista del modelo
corporatista, pueden ser entendidas como dos casos entre las muchas formas posibles en que
se puede concretar la accin colectiva. En cierto modo, la accin colectiva se construye a par-
tir de percepciones sobre caractersticas especficas de los bienes pblicos, que son las que
finalmente facilitan que se desencadenen acciones de participacin individual, provisiones de
recursos, etc. Por tanto, la pugna por la construccin de percepciones sobre lo pblico es una
tarea constante para cualquier organizacin de intereses -en beligerancia con otras organiza-
ciones, segn el tipo de network en que est inserta-, tanto para conseguir sus fines frente a
520
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
instituciones encargadas de asignar recursos o fijar reglas, como en lo que se refiere a dinami-
zar la accin colectiva que sustenta a la organizacin.
A pesar de los intentos realizados por algunos autores para relacionar el anlisis de los
policy networks con la figura del Estado, explorando incluso algunas posibles lneas de traba-
jo, o de posibles reconceptualizaciones, como la apuntada en estas pginas, la ausencia de
un mayor nivel de teorizacin propia sobre los networks se hace notar, limitando bastante las
posibilidades de cualquier desarrollo analtico. Cabe recordar que la misma definicin del con-
cepto est sometida a fuertes controversias, y que su utilizacin en uno u otro sentido -ms
all de la aplicacin metafrica- parece demasiado general, basado principalmente en carac-
terizaciones, y demuestra una escasa precisin de los contenidos que proclama. Sin embargo,
tambin es necesario recordar que el estudio -bsicamente descriptivo- de los policy networks
sectoriales supone un importante reto para algunas de las teoras tradicionales sobre el Estado,
al confrontarse sus aproximaciones de carcter macro con unas investigaciones de mbito
meso y micro que no responden a los planteamientos establecidos. Por ello, las investigacio-
nes empricas sectoriales enmarcadas por elaboradas tipologas no dejan de constituir un foco
que reclama la atencin de los analistas de procesos macropolticos.
Finalmente, slo resta sealar que junto a las reflexiones tericas sobre la naturaleza y los
problemas de las conceptualizaciones sobre el Estado, para responder a las confrontaciones
tericas existentes, son siempre necesarias nuevas investigaciones empricas, que usualmente
toman cuerpo en mbitos sectoriales. A la vez, es deseable que estas investigaciones sean sen-
sibles a determinadas hiptesis tericas sobre la naturaleza del Estado y las transformaciones
de los procesos poltico-administrativos contemporneos. En la medida que se desarrollen pro-
gramas de investigacin dentro de aproximaciones tericas bien establecidas, posiblemente las
conexiones entre las perspectivas macro y micro podrn definirse con mayor detalle. As, si
progresa el anlisis terico de los policy networks -posiblemente haciendo uso de teoras ms
bsicas (redes sociales, teora de juegos, etc.)- su posible contribucin a la comprensin de los
grandes procesos e instituciones polticas (incluyendo la figura del Estado) pasar de ser slo
una seal de atencin emprica a constituir un campo de elaboracin terica prometedor.
Notas
* Versin publicada en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n 3, mayo-agosto, 1995.
1
Siguiendo la literatura especializada, el trmino intermediacin se emplea para describir el proceso mediante el cual
se expresan y se reconcilian los intereses de organizaciones o grupos de intereses y gobierno.
2
Dos coincidencias pueden haber favorecido este proceso de reconocimiento: la primera, la expansin durante los
aos setenta de las enseanzas articuladas en torno al estudio de les polticas pblicas, tanto en los Estados Unidos
como en Europa, que produjeron el aumento de especialistas e investigadores en diversos mbitos sectoriales (Jann,
1986). La segunda, los propios procesos de desjerarquizacin del Estado (Scharpf, 1991) pueden haber hecho ms evi-
dente durante los aos ochenta -a pesar de la habitual lentitud de las transformaciones estatales- la diversidad de for-
mas de regulacin y direccin de las polticas pblicas.
3
Entre otros, vanse, por ejemplo, los trabajos de Meny y Thoenig, 1991; Offe, 1987,1990; Jessop, 1990b o Grande, 1993.
4
Para una revisin de las distintas tradiciones tericas que confluyen en el anlisis de los Networks, vase Rhodes (1990).
521
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
5
Las propuestas sobre dimensiones relevantes a analizar son diversas, y no existe un acuerdo general, aunque algunos elemen-
tos sobre la estructura de la interaccin y la identificacin de los intereses estn siempre presentes (Rhodes, 1990: 308-313).
6
Entre las tipologas ms difundidas, destacan las de Rhodes (Mash y Rhodes, 1992) y van Waarden (1992). Para un
anlisis crtico de estas propuestas tipologizadoras, vase la revisin de Dowding (1995).
7
Vanse por ejemplo las revisiones de Dowding (1995) o Peterson (1995).
8
En el primer extremo, se presupone la existencia de una comunidad bastante cerrada, con unas percepciones com-
partidas, interdependencia vertical y con articulacin horizontal limitada; inversamente, en el segundo extremo se con-
sidera que hay escaso consenso interno, la participacin es grande pero inestable, que la interdependencia vertical es
limitada y que el espacio de discusin poltica se constitua ad hoc. En los casos intermedios, se considera que se va
reduciendo la interdependencia vertical y aumenta la articulacin horizontal, al mismo tiempo se reduce la estabilidad
de la participacin, conforme se aproxima al tipo de issue network (Rhodes y Marsh, 1992: 14).
9
Vase Jordan (1990) para una revisin histrica de estas concepciones.
10
Vanse, por ejemplo, los trabajos de R. Dahl (1971,1976). Ya en los aos setenta, se produjeron reformulaciones de
este enfoque -conocidas bajo el nombre de neopluralismo-, que reconocan las deformaciones del modelo pluralis-
ta, como por ejemplo, la situacin privilegiada de las organizaciones empresariales frente otros grupos (Lindblom,
1977; Dunleavy y OLeary, 1987).
11
Definido por Heclo (1978), y elaborado con mayor detalle posteriormente por Rhodes (Marsh y Rhodes, 1992).
12
La tipologa de Van Waarden (1992) se inscribe precisamente dentro de esta lnea.
13
Como seala Dowding (1995: 140-141), desde la perspectiva de los networks slo se han realizado sistemas de clasi-
ficacin, pero no explicaciones sobre como se comportan actores diferentes (instituciones, grupos, ...) -o los propios
networks- bajo diferentes condiciones institucionales.
14
Por un lado, se ha observado que los Estados no muestran las mismas formas de intervencin en todos los mbitos
de polticas sectoriales (Atkinson y Coleman, 1989); por otra parte, se ha constatado frecuentmente la coexistencia de
situaciones de cooperacin y conflicto en un mismo entorno de formacin y aplicacin de polticas (Scharpf, 1993b).
15
Uno de los pocos ensayos de desarrollar un contexto macroterico para los networks desde estas perspectiva lo cons-
tituye el trabajo de Benson (1982), que considera que la estructura y las contradicciones de cada sector de polticas
pblicas estn vinculadas a la lgica de desarrollo del Estado capitalista, y que por tanto, las dependencias interor-
ganizacionales de recursos constituyen la estructura de la dominacin de clase (1982: 176).
16
Nordlinger (1981) destaca tres tipos de autonoma estatal: la primera, cuando las preferencias entre Estado y sociedad
divergen y los actores estatales actan segn sus propias preferencias; la segunda, cuando existiendo divergencias, los
agentes estatales consiguen alterar las preferencias sociales para su conveniencia; y la tercera, cuando ya existe coin-
cidencia entre preferencias estatales y sociales, y el Estado sigue sus propias preferencias, aunque pueda dar la impre-
sin de que se deja convencer.
17
Desde esta perspectiva, la existencia de estilos de gobierno y de las tradiciones polticas nacionales, que afectan y
condicionan el conjunto de los policy networks sectoriales de cada pas (Van Waarden, 1992b), podran ser entendi-
dos como consecuencia de las diversas cristalizaciones poltico-sociales existentes en cada pas.
18
Cabe destacar, sin embargo, que la capacidad de regulacin de los policy networks es limitada -y desigual. As lo des-
tacan por ejemplo Lindberg y Campbell (1991: 36O-36I), en su estudio sobre las formas de gobierno de la economa
americana, sealando que El Estado constituye la economa instrumentalmente como un conjunto de actores, y estruc-
turalmente proveyendo arenas polticas y configuraciones organizacionales a travs de las cuales se elabora y aplica
la poltica econmica, al mismo tiempo que se definen espacios en los que se produce la actividad econmica.
19
Desde tradiciones muy distintas, vanse, por ejemplo, los trabajos de Geertz (1980) o bien de Garca Pelayo (1968).
20
Un trabajo clsico de los aos cincuenta (Long, 1958) ya apuntaba estas ideas al destacar la existencia en una misma
comunidad de relaciones ecolgicas entre distintos subsistemas (que tambin podramos llamar juegos, o networks):
semi-autnomos pero regularmente recprocos, internamente racionales pero sin compartir necesariamente una racio-
nalidad comn, hasta cierto punto competitivos pero manteniendo algunas interdependencias mutuas (1958: 251).
522
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525
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
526
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La teora positiva de
la burocracia pblica*
TERRY M. MOE
El gobierno moderno es burocrtico, por lo tanto una teora del gobierno que se precie
como tal, debe ser en buena medida una teora de la burocracia. A travs de los aos, sin
embargo, ha habido poco progreso terico en el estudio de la burocracia; y la disciplina que
la tiene como objeto de anlisis, la administracin pblica, ha ganado la reputacin de haber-
se desarrollado mucho menos que otras reas de la Ciencia Poltica.
Existen dos barreras importantes a la teora. La primera, es que la burocracia es un tema com-
plejo, sin un foco natural de anlisis. Los legisladores, por ejemplo, votan; pero qu hacen los bur-
cratas? La legislatura est organizada en comisiones de trabajo y jefaturas partidarias, pero qu as-
pectos de la burocracia exigen una atencin y un anlisis comparable? No hay respuestas obvias;
los acadmicos han reaccionado estudiando todo lo referente al comportamiento y organizacin
burocrticos que, de alguna manera, parecen relevantes. La segunda, es que estos esfuerzos han
sido tradicionalmente guiados por teoras organizacionales provenientes de la sociologa y de la psi-
cologa social, que no lograron sealar una salida correcta a este problema. En lugar de dotarnos
de un foco de estudio y capacidad analtica, se deleitan con la inherente complejidad de la buro-
cracia. Y como teoras generales de la organizacin que son, no poseen un inters especial en la
poltica y no estn diseadas para explorar los fundamentos polticos del gobierno (Moe, 1991).
La eleccin pblica est en proceso de cambiar todo esto, en hacer una revolucin en la
teora de la burocracia. No ha sido fcil hacerlo y restan problemas importantes por resolver.
Pero el progreso ya ha sido sustancial. El punto de inflexin se dio a principios de los 80 con
el ascenso de la nueva economa de la organizacin (Moe, 1984). En esta lnea terica que
comprende, en gran parte, a la economa de los costos de transaccin, la teora de agencia, y
la teora de los juegos repetidos los economistas desarrollaron poderosas herramientas ana-
lticas para encarar temas de organizacin (Milgrom y Roberts, 1992). La Teora Poltica Positiva,
cuyo enfoque hacia el gobierno haba estado fuertemente estructurado por las teoras de la
eleccin social, rpidamente se ali con esta nueva perspectiva con el objeto de establecer una
teora de la burocracia pblica. A lo largo de este proceso, estos esfuerzos se vieron fortaleci-
dos por la posibilidad de focalizar su anlisis en el tema del control poltico, un tema para cuyo
estudio la nueva economa est bien preparada.
527
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Como en cualquier rea de trabajo acadmico, existen buenas razones para discutir algu-
nas de las proposiciones y modelos que han surgido a lo largo del camino. Sin embargo,
tomados en conjunto, estos trabajos arrojaron nueva luz no slo acerca de cmo se compor-
tan los burcratas sino tambin de cmo las caractersticas organizativas bsicas son el resul-
tado de la poltica proveyendo de este modo, aun incipientemente, aquello que la admi-
nistracin pblica ha estado buscando durante dcadas: una verdadera teora poltica de la
organizacin burocrtica.
Mi propsito en este trabajo es poner esta literatura en perspectiva, y al mirar las principa-
les ideas y enfoques que orientaron este campo de anlisis a travs del tiempo, darle a los lec-
tores alguna idea sobre cmo ha evolucionado la teora positiva de la burocracia pblica.
Tambin intentar sugerir por qu estos desarrollos son tan prometedores y qu problemas en
particular necesitan superarse si se pretende comprender bien a la burocracia.
Primero, algunas advertencias. Existe una vasta literatura en la materia, y he tenido que ser
selectivo para hacer las cosas ms fciles. Me concentro solamente en un nmero relativamen-
te pequeo de trabajos, lo que significa que he dejado de analizar muchas contribuciones
importantes. Tambin exclu reas enteras que, a pesar de ser importantes en otros campos, no
son centrales para mi anlisis. Me estoy refiriendo al extenso campo de investigacin acerca de
las agencias reguladoras, que constituye un tema bastante especfico (Noll, 1989); as como
tambin a la escuela de la teora burocrtica de Simon y March, cuya metodologa los sita en
la frontera del anlisis de la eleccin pblica (Bendor, 1988; Moe, 1984). Tampoco he incluido
a aquellos trabajos que versan sobre los aspectos internos de la burocracia, la mayora de los
cuales se ocupan de las organizaciones en general ms que de la burocracia pblica per se
(Miller, 1992; Hammond y Miller, 1985; Breton y Wintrobe, 1982).
1. Teoras iniciales de la burocracia
La eleccin pblica dej su primer rastro en la teora de la burocracia a mediados de la dca-
da del 60 con la aparicin de dos libros innovadores, The Politics of Bureaucracy (1965) de
Gordon Tullock y Inside Bureaucracy (1967), de Anthony Downs. Ambos fueron intentos de
mostrar que la burocracia puede ser bien entendida, y que algn da se iba a poder construir
una poderosa teora tratando a los burcratas como actores racionales motivados en gran parte
por el inters personal.
Ello marc una gran diferencia con la visin existente, y un cambio fundamental en la mane-
ra en que la teora de la eleccin racional era aplicada a las organizaciones. En ese momento, el
influyente trabajo de Herbert Simon y James March constitua la nica teora de la burocracia,
basada en la teora de la eleccin racional (Simon, 1947; March y Simon, 1957). Pero su metodo-
loga no era convencional, y su nfasis estaba puesto en las limitaciones cognitivas de los indivi-
duos encargados de resolver problemas. El inters personal y sus correlatos estrategias, con-
flicto, oportunismo, formacin de coaliciones, junto con sus profundas consecuencias para la
organizacin eran generalmente ignorados. Tullock y Downs pusieron todo esto en el centro de
la escena y, por primera vez, argumentaron en favor de una teora racional de la burocracia hecha
y derecha, en consonancia con los mtodos de la teora neoclsica tradicional.
1
528
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
A pesar de que ambos estaban especialmente interesados en el gobierno, ampliaron su
visin para abarcar una gran gama de tpicos sobre las organizaciones en general. La de
Tullock es una teora de las relaciones de autoridad. La teora de Downs abarca a todas las
grandes organizaciones cuyos rendimientos no son evaluados en mercados externos. En cada
caso el anlisis es informal, pero al mismo tiempo, basado en supuestos claros sobre los acto-
res y sus contextos, con el foco puesto en la cuestin de la motivacin. Tullock construye su
argumentacin sobre el supuesto de que los burcratas estn motivados por progresar en su
carrera profesional. Downs crea cinco tipos motivacionales conservadores, trepadores, fan-
ticos, promotores y estadistasy muestra cmo la mezcla de estos tipos configura el crecimien-
to y el funcionamiento de la burocracia. Aunque estos anlisis tienen contenidos muy distin-
tos, sus fundamentos resultan ser los mismos. El comportamiento racional de los burcratas
promueve ineficiencia, crecimiento excesivo, captura, poca rendicin de cuentas, y otros pro-
blemas similares que conspiran en contra del gobierno efectivo.
Con estos dos libros, la eleccin pblica tuvo una entrada triunfante al mundo de la teora
burocrtica, poniendo en cuestin la visin del buen gobierno propia de la administracin
pblica tradicional y trazando un nuevo y atrevido camino para el anlisis. Downs, en espe-
cial, fue ampliamente ledo y citado por los cientistas polticos por sus ideas acerca de los
ciclos de vida de las agencias, los problemas de control, comunicacin, y otros temas centra-
les. Su tipologa de la motivacin burocrtica, a la cual le dio un uso ingenioso, se hizo bas-
tante popular.
Los trabajos posteriores en el campo de la eleccin pblica, sin embargo, no se basaron
explcitamente en ninguno de estos libros. Su amplia perspectiva sobre la burocracia no tuvo
un claro foco analtico para construir nuevas teoras, ni tampoco sugiri ninguna estrategia de
anlisis formal. Muchos encontraban estos libros muy interesantes, pero nadie saba bien qu
hacer con ellos.
Poco tiempo despus, otro pionero en la eleccin pblica, Vincent Ostrom, estableci un
desafo an ms directo a los estudios tradicionales sobre administracin pblica, afirmando
que toda la disciplina deba basarse en el enfoque de la eleccin racional. Su libro The
Intellectual Crisis of Public Administration (1973), gener una inmediata controversia, fue am-
pliamente ledo y establecido como material de ctedra, quizs ms que ningn otro trabajo
anterior, introduciendo el enfoque de la eleccin racional en el marco terico de la adminis-
tracin pblica.
Mientras que Tullock y Downs buscan explicar la burocracia, Ostrom se preocupa por el
diseo institucional: qu arreglos administrativos son ms compatibles con el inters pblico?
Hilando un anlisis que es en parte eleccin pblica y en parte filosofa normativa, Ostrom
argumenta que la centralizacin, la jerarqua, y la consolidacin las prescripciones centrales
de la administracin pblica clsica, son malas, y que la fragmentacin, la descentralizacin,
y los sistemas de frenos y contrapesos son buenos. Dos ramas de la teora de la eleccin social
son centrales en su caso. Una es la perspectiva de Simon y March, que justifica las estructuras
descentralizadas dadas las limitaciones cognitivas. La otra es la literatura sobre bienes pblicos
inspirada en la obra de Tiebout (1956), que discute la eficiencia de sistemas polticos fragmen-
tados y descentralizados en jurisdicciones.
529
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El trabajo de Ostrom, a diferencia del de Tullock o Downs, contribuy a estimular una nueva
tradicin de investigacin. Sus fundamentos, sin embargo, estaban ligados a establecer cmo
deba organizarse el gobierno, ms que a indagar por qu el gobierno estaba organizado de
un determinado modo. Y su foco de atencin, a partir de la influencia de Tiebout, se centr
en el nivel municipal de gobierno. Como resultado de ello, a lo largo de las dcadas del 70 y
del 80 se desarroll toda una literatura especializada dirigida hacia problemas de poltica local
(como el desarrollo de agua potable) y las estructuras polticas locales (como los
Departamentos de Polica) que, para bien o para mal, no son de mucho inters para los espe-
cialistas en eleccin pblica o en administracin pblica. La escuela de Indiana, como general-
mente se la denomina, se convirti, pues, en una seccin perifrica del movimiento de la elec-
cin pblica (Mitchell 1988).
2. La Tradicin Niskanen
Lo que necesitaba el movimiento para despegar era algn tipo de catalizador, una clara base
analtica que permitiese luego el trabajo acumulativo. Ello se produjo con la llegada de un tra-
bajo de William Niskanen llamado Bureaucracy and Representative Government (1971), que
hasta el da de hoy es probablemente la teora ms citada e influyente sobre la burocracia que
haya surgido dentro del enfoque de la eleccin pblica.
La clave para el xito de Niskanen es que, a diferencia de sus predecesores, restringe su
enfoque y simplifica el anlisis. Mientras que l tambin define genricamente a la burocracia
y est interesado en los grandes temas en su caso, el tamao y eficiencia del gobierno, su
atencin se centra en las agencias pblicas y sus presupuestos. Su modelo, inteligentemente
diseado, es un medio simple para analizar estas cosas. Asume que los burcratas son maxi-
mizadores del presupuesto, dotndolos por primera vez de una funcin de utilidad lo suficien-
temente simple para poder ser modelada formalmente. A su vez, barre con las complejidades
de las polticas presupuestarias al construir su modelo alrededor de dos actores, el burcrata y
el legislador que lo auspicia.
Su relacin es una de monopolio bilateral, con un burcrata que tiene dos ventajas princi-
pales. Primero, su posicin como nico oferente le da monopolio sobre la informacin de los
verdaderos costos de produccin. Segundo, el burcrata sabe cunto vale para la legislatura
cada nivel de produccin, y puede usar esta informacin para presentar una oferta del estilo
tmela o djela (de una determinada produccin para un presupuesto dado) que sabe que
la legislatura aceptar. Tiene poder de informacin y de agenda.
2
Estos poderes le permiten al burcrata actuar como un monopolista discriminador perfecto,
forzando a la legislatura a aceptar un presupuesto sobredimensionado, cosa que sta levemen-
te prefiere a directamente no tener un presupuesto, y de este modo, la diferencia queda en
manos del primero. Como resultado de ello, el gobierno termina siendo demasiado grande y
groseramente ineficiente.
Las primeras crticas a Niskanen se centraron en el supuesto de maximizacin del presu-
puesto. La ms influyente de stas fue la de Migu y Blanger (1974), quienes sostenan que
530
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
los burcratas maximizaban el presupuesto discrecional, es decir, la diferencia entre el pre-
supuesto total y el costo mnimo de produccin. Esto tiene sentido, pues cualquier margen
(slack) en el presupuesto de una agencia, est disponible para que los burcratas lo gasten
como quieran en lo ms personal, viajes, o programas favorecidos. Slack es el equivalen-
te burocrtico a lo que es el ingreso para los particulares.
Cuando los burcratas maximizan su margen de maniobra, las conclusiones de Niskanen
sobre presupuestos y produccin se alteran un poco, pero la imagen contina siendo bastan-
te pesimista. El gobierno sigue siendo terriblemente ineficiente. En una reciente mirada retros-
pectiva de su libro, Niskanen (1991) admite que el slack es una variable ms apropiada para
analizar la cuestin, que la maximizacin del presupuesto total. Presumiblemente, este cambio
tambin esta influido por los estudios empricos que han mostrado que el salario y la carrera
de los burcratas, no estn significativamente relacionados con el tamao del presupuesto de
la agencia (Young, 1991).
Las crticas principales a Niskanen se han centrado en cuestiones relacionadas con el poder
burocrtico. Como he sugerido, los burcratas dominan en su modelo por dos razones: con-
trolan la informacin y la agenda. Sin embargo, Niskanen no es claro sobre esto en absoluto
(Bendor, 1988). Tiende a tratar ambas razones como si fuesen de carcter informativo, como
si el control de la agencia sobre la informacin fuera lo que le permite a ella presentar a la
legislatura una opcin presupuestaria de tmela o djela. Esta impresin lleva a confusin,
pues como veremos, el control de agenda que Niskanen imputa a los burcratas est enraiza-
da, en el fondo, en la autoridad y no en la informacin. Las dos fuentes de poder son distin-
tas, y deben ser tratadas separadamente.
Cuando trabajos posteriores intentaron aclarar las controversias, el control de la agenda
result ser la principal falla en la armadura de Niskanen. La primera acotacin provino de
Romer y Rosenthal (1978), quienes mostraron que el poder sobre el control de la agenda
depende del nivel de reversin, esto es, lo que efectivamente recibe quien acepta o rechaza
la oferta si decide rechazarla. Mientras ms lejos est el nivel de reversin del punto ideal de
quien acepta o rechaza, mayor es el poder de quien fija la agenda para obtener su resultado
preferido. En materia presupuestaria, el nivel ms razonable de reversin es mantener el statu
quo, establecer el nuevo presupuesto en un nivel equivalente al existente. Sin embargo,
Niskanen asume que el nivel de reversin es cero, y que por lo tanto, los legisladores estn
forzados a elegir entre el presupuesto ofrecido por el burcrata o no tener directamente pre-
supuesto. Esto le da al burcrata mucho ms poder del que tendra si el nivel de reversin
fuera el del statu quo. Este supuesto mucho ms razonable lleva a conclusiones ms modera-
das y menos sombras sobre el tamao y eficiencia del gobierno.
La cuestin principal, sin embargo, es por qu los burcratas tienen poder de agenda. Este
es el tema de un artculo escrito en colaboracin con Gary Miller (Miller y Moe, 1983), que
aclara que el modelo de Niskanen constituye una visin curiosamente sesgada: los burcra-
tas son actores estratgicos que actan para lograr sus propios fines, mientras que la legisla-
tura es un actor pasivo se sienta impvida mientras saquean sus arcas. No slo la legis-
latura tambin debera ser tratada como un actor estratgico, sino que tambin cualquier
modelo poltico debe reconocer que la legislatura tiene autoridad por sobre la burocracia y
531
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
por lo tanto puede estructurar las negociaciones a su manera. La relacin entre ellos no es
simplemente una de monopolio bilateral. Es una relacin de autoridad en la cual la legisla-
tura tiene el derecho legal de decirle a la burocracia qu hacer. La legislatura es el principal,
la burocracia es el agente.
Se sigue, pues, que la legislatura necesaria y presumiblemente no tiene por qu aceptar el
tipo de control de la agenda que Niskanen le da al burcrata. La legislatura puede llegar a
esconder sus propias demandas, por ejemplo, o puede forzar a la agencia burocrtica a esta-
blecer un esquema completo que contenga distintas combinaciones de presupuesto y produc-
cin para poder elegir entre ellas. Puede ejercer actividades de monitoreo y control para obte-
ner mayor informacin. Puede imponer sanciones cuando descubre que ha sido engaada;
etctera. El hecho es que los burcratas tienen que jugar el juego de acuerdo a las reglas
impuestas por la legislatura y en este sentido, son los legisladores quienes establecen la
agenda de los burcratas, no al revs. Como demostraremos ms adelante, la introduccin
de estos nuevos elementos en el marco de Niskanen llevan a una visin mucho ms modera-
da del poder burocrtico y del tamao y alcance del gobierno. Las conclusiones harto conoci-
das de Niskanen son slo casos extremos, dependientes de un tipo de control de la agenda
que ninguna legislatura tolerara.
De aqu en ms, el enfoque original de Niskanen comenz a ceder espacio a la nueva eco-
noma poltica de la organizacin. La atencin continu estando centrada en el vnculo entre
la burocracia y la legislatura, pero la relacin comenz a estudiarse utilizando la teora de jue-
gos o en trminos de principal-agente. El control de agenda del estilo tmelo o djelo dej
de ser utilizado como la explicacin del poder de la burocracia. El foco comenz a ponerse en
la informacin asimtrica principalmente la informacin del burcrata concerniente a los ver-
daderos costos, y en la autoridad de la legislatura para establecer las reglas y ejercer el con-
trol: preocupaciones tpicas de la nueva economa poltica.
Hay algo especficamente apropiado en este punto, desde la perspectiva de los estudios tra-
dicionales de la administracin pblica. Weber (1947) reconoci hace ya mucho tiempo que la
especializacin burocrtica constituye un profundo dilema para el gobierno. Es necesaria para
que las polticas sean llevadas a cabo eficientemente, y es la principal razn por la cual los
polticos delegan autoridad a los burcratas. Sin embargo, tambin es un arma poderosa que
los burcratas pueden usar en contra de sus superiores. Lo que han venido diciendo desde
hace dcadas los estudiosos de la administracin pblica, pero en otro lenguaje, es que la
informacin asimtrica inherente a la burocracia produce un serio problema de control para
los polticos, quienes deben usar su autoridad para remediarlo.
Estos temas surgieron dentro de la tradicin de Niskanen incluso antes de que fuera trans-
formada por la nueva economa poltica. Breton y Wintrobe (1975), por ejemplo, sostuvieron
tempranamente que la legislatura podra disminuir el poder de la burocracia invirtiendo en
monitoreo y control. Los trabajos ms recientes, sin embargo, han estado explcitamente basa-
dos en las ideas de la nueva economa de la organizacin.
Liderando el camino estuvieron Bendor, Taylor y van Gaalen (1985,1987a), quienes se
expandieron sobre la crtica de Miller-Moe en una serie de artculos que profundizaron
532
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
sobre los problemas de informacin asimtrica y autoridad. Su anlisis resalta que el con-
trol legislativo es funcin de las actitudes de los burcratas con respecto al riesgo (pues
tanto la decepcin, el control, y las sanciones generan incertidumbre), y de la habilidad de
la legislatura para comprometerse a un esquema de incentivos ex ante: componentes cla-
ves de la nueva economa poltica, que antes haban pasado desapercibidos en esta lnea
de trabajo.
Estos anlisis fueron seguidos por Banks (1989b), quien rechaz el enfoque de Bendor y
otros sobre el compromiso que se apoya en un argumento (bastante probable, pero infor-
mal) basado en la reputacin, y desarrolla un modelo con un equilibrio secuencial en un
solo perodo en el cual la legislatura ignora las cuestiones reputacionales, y slo puede ame-
nazar y comprometerse de manera creble a sanciones que son acordes con sus intereses de
corto plazo. Luego, explora de qu modo la legislatura puede ejercer sus poderes de sancio-
nar e intervenir, para ejercer su control presupuestario sobre una agencia dotada con informa-
cin propia. Este anlisis fue despus extendido por Banks y Weingast (1992), al sostener que
los legisladores tienen en cuenta la auditoria y el monitoreo al momento de establecer el dise-
o original de las agencias afectando de este modo el tipo de agencias que son creadas y
cules mecanismos de control ex post funcionan adecuadamente.
Este es el estado de la cuestin dentro de la tradicin terica de Niskanen que, gracias al
progreso, est perdiendo su identidad como una lnea separada de trabajo. Hoy en da, se la
reconoce mejor como una parte integral de la literatura ms amplia que trata sobre el con-
trol poltico. De todos modos, mantiene su especificidad principalmente en funcin de su
herencia y su nfasis en la cuestin del presupuesto. Al mismo tiempo, el argumento de
Niskanen acerca del sobredimensionamiento del gobierno se considera cada vez ms como
un caso particular. Los modelos de la nueva ola han mostrado que el tamao y el alcance de
un gobierno pueden variar considerablemente, dependiendo de una serie de complicaciones
y contingencias.
A pesar de estas transformaciones, el trabajo de Niskanen ha tenido un profundo impacto
sobre la teora de la burocracia. Mientras que la inclinacin natural en los das de antao era
ver a la burocracia como una compleja organizacin sujeta a un entramado de autoridad, votan-
tes y presiones; los acadmicos en el mundo post Niskanen han sido propensos a reducir a la
burocracia, como l mismo lo hizo, a una unidad burocrtica conducida tras un nico objeti-
vo y a virar la atencin, como l tambin lo hizo, de la burocracia en s misma a la relacin
entre ella y la legislatura.
3. La Escuela de Chicago y la captura por parte de grupos de inters
Ms o menos al mismo tiempo que se public el libro de Niskanen por primera vez, apa-
reci tambin otro trabajo importante: The Theory of Economic Regulation de George Stigler.
Esto marcaba la llegada de la Escuela de Chicago conocida por su enfoque de libre mer-
cado en la economa como una fuerza intelectual en el estudio de la poltica. Stigler bus-
caba mostrar que las regulaciones no slo son malas desde el punto de vista econmico, sino
que polticamente tambin constituyen una mala estrategia, ya que la racionalidad poltica
533
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
inevitablemente promueve la captura de las agencias reguladoras a manos de los grupos que
supuestamente deben ser regulados.
El artculo de Stigler no slo fue oportuno sino tambin de gran relevancia, tal como lo
haba sido el libro de Niskanen. Durante las dcadas que siguieron al New Deal, cuando las
regulaciones crecieron masivamente, creci tambin la evidencia que demostraba que las agen-
cias reguladoras eran vulnerables a la captura por parte de aquellos grupos que deban regu-
lar. Los cientistas polticos ofrecieron explicaciones muy variadasciclos de vida, tringulos de
hierro, liberalismo con grupos de inters pero Stigler fue el primero en desarrollar una teo-
ra coherente con bases en la eleccin racional.
La teora es simple. Los intereses de los negocios especializados tienen mucho que ganar de
la regulacin si las reglas son diseadas en su favor. Y pueden asegurarse esas ganancias a tra-
vs del control de la poltica. Como ha mostrado Mancur Olson (1965), los grupos de inters
pequeos (a nivel de industria), cuyos beneficios estn suficientemente concentrados, poseen
mayores incentivos para llevar a cabo una accin poltica organizada que los contribuyentes u
otros grandes grupos, para quienes los costos de hacerlo son mucho mayores. El poder de los
grupos est entonces, sesgado hacia los grupos pequeos con intereses concentrados. Los pol-
ticos responden estableciendo estructuras burocrticas para que atiendan los reclamos de estos
grupos; y los burcratas, a su vez, hacen lo que les dicen los polticos. El resultado es una
burocracia capturada una que, contrariamente a las nociones de ciencia poltica, no es cap-
turada a travs del tiempo, sino que es diseada desde un principio para promover los inte-
reses regulados.
Sin embargo, Stigler rpidamente sufri el mismo destino que Niskanen: sus proposiciones
simples fueron tiroteadas cuando su teora fue generalizada por otros. Dos lineamientos prin-
cipales han recibido mucha atencin. Uno se debe a sus colegas de Chicago, Sam Peltzman
(1976) y Gary Becker (1983), quienes no slo formalizaron sus ideas bsicas, sino que tambin
las complicaron y modificaron inmensamente sosteniendo que los grupos grandes y difusos
tenan de hecho ms poder (debido a la votacin, por ejemplo), que lo que Stigler les atribu-
a; y que los resultados regulatorios tendan ms a la pluralidad de intereses. En el fondo, la
teora de Chicago generalizada es ms una teora pluralista que una teora de la captura. La
captura es un caso especial.
La segunda elaboracin proviene de James Q. Wilson (1980), cuya simple revisin de la teo-
ra de Stigler ha sido muy influyente en el pensamiento acadmico. Wilson hace notar que los
costos de regulacin pueden ser concentrados o difusos, as como tambin los beneficios, cre-
ando una tipologa con cuatro escenarios distintos cada uno de los cuales da origen a un
patrn diferente de creacin de agencias e influencia del grupo. Stigler supone que los bene-
ficios estn concentrados y los costos difusos, lo cual produce la captura. Pero cuando se tie-
nen en cuenta los otros escenarios, se obtienen resultados totalmente diferentesms pluralis-
tas, por ejemplo, o ms mayoritarios. Otra vez, la captura es un caso especial.
Dejando de lado la captura, todos estos esfuerzos sobresalen como intentos pioneros para
desarrollar teoras polticas de los grupos de inters, que vinculen directamente los intereses
sociales con la burocracia y las polticas pblicas. Incluso, se distinguen del resto de la litera-
534
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
tura porque encaran el tema desde un punto de vista diferente. Primero, todos estn basados
en la lgica de la accin colectiva: comienzan con un estado de naturaleza que carece de gru-
pos polticos organizados, y sus actores claves emergen espontneamente a medida que la
cuestin de la regulacin aparece, y poseen un poder relativo determinado por la lgica de
Olson. Segundo, estas teoras consideran a las instituciones como cajas negras que convierten
las demandas de los grupos en respuestas polticas: la burocracia y las polticas pblicas son
vistas como reflejos del balance de poder de los grupos subyacente, sin ninguna teora de por
qu o cmo pasa esto. Las instituciones son dejadas de lado.
La literatura ms reciente busca incorporar estos detalles institucionales que la Escuela de
Chicago ignora. De todos modos, aun cuando estemos tentados a pensar que los nuevos tra-
bajos deberan desarrollarse sobre los fundamentos de los de Chicago, ello no debera ser as.
Como veremos, la mayor parte de ellos surgi de las teoras de la eleccin social de las
votaciones y del control de la agenda. Esta literatura no estaba basada en la lgica de accin
colectiva de Olson; y de hecho, inicialmente no le prestaba demasiada atencin a los grupos
de inters. Incluso cuando ms adelante trat de incorporar a los grupos de inters, tampoco
recurri a la lgica de Olson para explicar su existencia a partir de sus principios.
Tpicamente, tom simplemente a los grupos existentes como los actores relevantes y prosi-
gui a partir de ese punto.
Este alejamiento de Olson tiene sentido y corrige una seria falla de la teora de Chicago. En
las batallas reales sobre estructuras o sobre polticas, los grupos que cuentan son aquellos que
ya existen y ya estn organizados; no grupos latentes que mgicamente surgen en respuesta a
una cuestin pasible de regulacin. Y muchas de estas organizaciones representan intereses
ambientalistas, consumidores, minoras, etctera, que Olson sostiene que no deberan ser
poderosas u organizadas en absoluto. Volver a los principios de Olson no slo implica compli-
carse innecesariamente en esta etapa inicial de la teora institucional. Es una mala interpreta-
cin de la realidad.
4. Control legislativo y el dominio por parte del Congreso
A principios de la dcada de 1980, la ciencia poltica fue barrida por el nuevo instituciona-
lismo. Hasta ese entonces, a pesar de los trabajos provocativos de Niskanen y la Escuela de
Chicago, la mayora de aquellos que adheran a la teora poltica positiva estaban preocupados
con las votaciones y poco interesados en la burocracia. El nuevo institucionalismo cambi todo
esto, pero de un modo que estuvo fuertemente influenciado por los orgenes de la teora posi-
tiva, ntimamente relacionados con la literatura de la eleccin social.
Para la teora poltica positiva, la motivacin por estudiar a las instituciones surgi a partir
del problema de las votaciones. Las teoras de las votaciones predicen ciclos sin fin, cuando,
en la realidad la poltica, es altamente estable. Por qu tanta estabilidad? La respuesta es que
las instituciones estructuran el voto y ponen orden en el caos. Por lo tanto, desde el principio
la teora de las instituciones polticas estuvo basada en la eleccin social; y lo que apareca
como interesante de las instituciones era el resultado de su conexin con el problema de la
votacin.
535
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Dada esta orientacin, el centro de inters estuvo en la legislatura, cuyos miembros votan y
son elegidos por los votos de los electores. Como resultado, la teora de las instituciones, aun-
que aspiraba a la generalidad, rpidamente evolucion en una teora de la legislatura basada
en la eleccin social. A partir de aqu, el resto de la actividad poltica comenz a ser vista a
travs de un lente legislativo y as surgieron las ideas empricas sobre el podero y la supe-
rioridad legislativa. El mtodo y la sustancia estaban fusionados.
La burocracia atrajo cierto inters, pero como un tpico dentro de la teora legislativa.
Obviamente, las polticas votadas por los legisladores son abstracciones vacas hasta que son imple-
mentadas; y esta implementacin puede variar dependiendo de quin controle la burocracia, cun
bien, y con qu fin. De este modo, la teora de las legislaturas, rpidamente comenz a analizar de
qu modo los legisladores podan controlar la burocracia en funcin de sus propios intereses. As,
el estudio del control poltico sirvi como puente hacia la moderna teora de la burocracia.
Pero cmo desarrollar una teora del control? La eleccin social era adecuada para analizar
las votaciones, pero el control claramente llevaba hacia otras cuestiones de informacin, auto-
ridad, castigos y recompensas, y monitoreo que la eleccin social no poda realmente mane-
jar. La nueva economa poltica de la organizacin, que justo en la poca se estaba desarrollan-
do rpidamente, era ideal para llevar acabo la tarea (Moe, 1984); y los acadmicos que adheran
a la teora positiva se apresuraron a incorporarla a sus estudios desarrollados sobre la base de la
eleccin social. El efecto fue notable: se gan muchsimo en poder analtico, se produjo un brote
de inters por el tema del control poltico, y surgi un nueva e hbrida aun legislativa teora
de la burocracia que mezclaba la eleccin social con la nueva economa poltica.
Barry Weingast se alza como la figura ms influyente en las etapas iniciales de la teora del con-
trol legislativo. De sus varios artculos escritos sobre el tema, aquel que escribi en colaboracin
con Mark Moran sobre control del congreso sobre la Comisin Federal de Comercio (Federal
Trade Commission), es ampliamente citado como uno de los artculos seminales (Weingast y
Moran 1983; ver tambin Weingast 1981,1984). Su tema es la dominacin por parte del Congreso.
Su teora comienza con un modelo de eleccin social del voto legislativo, donde una comi-
sin usa su poder de agenda para estructurar la poltica legislativa en el recinto. La comisin
se convierte de este modo en un principal, que busca una fiel implementacin de sus polticas
por parte de la burocracia y es capaz de esgrimir un arsenal tan vasto de mecanismos de con-
trol pedidos de informes, control del presupuesto, citaciones, amenazas de nueva legisla-
cin, que el burcrata tiene los incentivos necesarios para acatar. Domina el congreso. La
evidencia de la FTC, segn ellos, confirma esto, dado que su comportamiento a travs del tiem-
po fue muy sensible a los cambios en las preferencias del Congreso.
Parte del argumento de Weingast, aqu y en otro lado, es que cuando se trata de analizar la
vigilancia ejercida por el Congreso los cientistas polticos tienden a malinterpretar los hechos
bajo inters, audiencias espordicas y con muy poca presencia, para decir que el control no es
efectivo. Segn su opinin observando los mismos hechos, tambin podra argumentarse que exis-
te un fuerte control legislativo: si las agencias anticipan las sanciones y las evitan a travs de un
acatamiento constante, no hace falta una vigilancia activa; y la mayora de las veces no sucedera
nada. Lo que parece ser apata y falta de atencin sera el resultado de un control exitoso.
536
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Este tema fue desarrollado con mayor profundidad por McCubbins y Schwartz (1984).
Sostienen que los legisladores estn preocupados por obtener su reeleccin y por lo tanto tie-
nen pocos incentivos para convertirse en la patrulla policial para controlar a la burocracia
que presume la literatura. Su incentivo est en satisfacer a los grupos de votantes y dejar que
ellos paguen los costos del monitoreo, simplemente respondiendo al grupo cuando suenan
las alarmas de incendio porque algo malo est pasando. Este enfoque segn los autores no
slo tiene sentido desde el punto de vista electoral, sino que tambin da cuenta de la existen-
cia de un fuerte control: cuando se activa el control de la alarma de incendios, las armas del
Congreso son tan poderosas que la burocracia se pondr en forma. De hecho, los burcratas
tendern a prever las sanciones y a acatar desde el principio.
Este y otros artculos relacionados (Fiorina 1981b; Barke y Riker, 1982; Weingast, 1984) esti-
mularon el inters en el estudio del control poltico. Sin embargo, sus argumentos sobre el domi-
nio del congreso tambin han provocado controversias, y por buenas razones. Como seal en
su momento (Moe, 1987), realmente ellos no desarrollan una teora del control. Nunca modelan
los fines, estrategias, o recursos de la propia burocracia; y no poseen ningn fundamento que les
permita comprender la capacidad de los burcratas para resistir o adoptar comportamientos aut-
nomos. La profunda importancia de la informacin privada, que tanto poder le daba al burcra-
ta de Niskanen, aqu se le da poca importancia; y tambin a todo el costado burocrtico de la
relacin de control. Slo el principal legislativo es un sujeto importante de la teora.
Ms an, sus argumentos acerca de la gran eficacia del control legislativo estn bastante ale-
jados de la teora econmica de la agencia que sostiene que el control es costoso y general-
mente implica desviaciones. Desde el punto de vista de la teora de la agencia, el tema de
esta literatura debera ser que el Congreso tiene dificultades para controlar a la burocracia, y
que sta ltima tiene mucha autonoma. Esto es precisamente lo que muchos trabajos de cien-
tistas polticos reconocidos han mantenido. Tambin opino que es lo que el anlisis emprico
de Weingast y Moran sobre la FTC hubiese mostrado, si hubiesen tenido en cuenta importan-
tes aspectos de la historia y el comportamiento de la FTC (ver Moe, 1987).
De alguna manera, el problema aqu es el opuesto al que encontrbamos en Niskanen.
Niskanen le da demasiada importancia al poder burocrtico al asumir una agencia burocrtica
estratgica frente a una legislatura pasiva. Los tericos del dominio del congreso le dan dema-
siada importancia al poder del legislativo de asumir que existe una legislatura estratgica y una
agencia burocrtica pasiva.
5. Control ex ante, intercambio, y la poltica de la eleccin institucional
La versin pionera de la teora del dominio legislativo era una teora del control ex post. Se
preguntaba cmo podan los legisladores evitar una burocracia huidiza mediante el monito-
reo de su comportamiento, premiando el cumplimiento, y castigando el incumplimiento. ste
era un lugar razonable para empezar; pero dejaba una gran parte del tema del control sin
explorar. Sucede que los legisladores (y presidentes), tambin tienen la autoridad de ejercer
control ex ante, al establecer objetivos, estructuras y sistemas de personal que promuevan el
cumplimiento por parte de la agencia burocrtica desde el comienzo. En otras palabras, a tra-
537
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
vs de decisiones estratgicas en su organizacin, la legislatura puede disear a la burocracia
para que sta cumpla con su voluntad.
Los acadmicos enrolados en la teora poltica positiva rpidamente observaron esto e incor-
poraron en su anlisis controles ex ante. Este sencillo paso, a pesar de ser obvio mirndolo en
retrospectiva, puede bien representar el desarrollo ms importante en la teora moderna de la
burocracia. Mientras que el congreso permanece como el centro de atencin, y mientras la
organizacin burocrtica es importante en la medida que constituye un medio para alcanzar
determinados fines control por parte del congreso, las herramientas analticas estaban
ahora a disposicin para poder explicar cmo la burocracia es el resultado de la poltica y por
qu adopta una determinada forma organizacional.
5.1 Control ex ante
El estudio del control ex ante est basado en cuestiones de delegacin. Por qu el Congreso
le delega autoridad a una agencia, en vez de pasar leyes detalladas ejecutables judicialmente?
Cuando delega, prefiere mandatos vagos que le dan a las agencias gran discrecionalidad, o
mandatos altamente especficos que limitan severamente lo que las agencias hacen? Y cuando
las agencias tienen su medida de discrecionalidad, Cmo puede el congreso usar la estructu-
ra para canalizar su comportamiento hacia fines legislativos?
El trabajo pionero ms influyente sobre delegacin fue el de Fiorina (1982a, 1982b, 1986;
ver tambin Aranson, Robinson, y Gelhorn, 1982), quien desarroll una teora basada en los
incentivos y la incertidumbre que enfrentan los legisladores. Su producto ms conocido es el
modelo de desviar la responsabilidad. La idea es que los legisladores buscan obtener el cr-
dito por los beneficios que los programas de las agencias brindan a sus electores y evitar ser
culpados por sus costos. La delegacin les permite disfrazar su responsabilidad por las polti-
cas engaar a la gente, pasando los temas no resueltos hacia la agencia. Esto eleva su
capacidad para evitar la culpa (que es bueno) pero reduce su posibilidad de obtener el crdi-
to (que es malo). Delegan cuando las ganancias de evitar las culpas sobrepasan las prdidas
de reclamar el crdito que, segn l, es generalmente el caso, especialmente cuando los cos-
tos estn concentrados o los beneficios son difusos.
Trabajos posteriores sobre control ex ante alaban el modelo de Fiorina sin realmente hacer
uso de l. El supuesto ms comn es que los grupos que discuten sobre temas polticos impor-
tantes estn organizados e informados sobre lo que los legisladores estn haciendo. Sobre estas
bases, los legisladores disean estructuras para asistir a algunos grupos y perjudicar a otros,
pero se pone poco nfasis en estrategias para no engaar a ninguno. Muchos de estos estu-
dios, sin embargo, trabajan sobre los esfuerzos de Fiorina de ligar la delegacin con los clcu-
los que hacen los legisladores.
Quiz la relacin ms directa entre el trabajo de Fiorina sobre delegacin y los trabajos ms
recientes sobre control ex ante sea provisto por McCubbins (1985). McCubbins seala que
Fiorina no trata a los burcratas como actores estratgicos; y que cuando los burcratas se com-
portan como estrategas, la delegacin genera problemas de agencia que el congreso debe
538
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
afrontar. Luego analiza el tema en un marco de principal-agente, y con la ayuda de la eleccin
social, desarrolla una teora sobre cmo el congreso delega bajo condiciones de conflicto e
incertidumbre. Sostiene que estas dos condiciones favorecen a que los legisladores deleguen
de manera amplia en trminos de alcance pero que tambin contribuyen a reducir la discre-
cionalidad a travs de reglas de procedimiento y de control. El resultado neto es menos dis-
crecin, a pesar de los mandatos amplios y el congreso tiene xito en ejercer un control
estricto. En general, el Congreso posee todos los poderes que puede llegar a necesitar algu-
na vez para asegurar el cumplimiento por parte de la agencia (728).
Rpidamente despus vinieron dos artculos de McCubbins, Noll, y Weingast (1987, 1989)
que cobraron una importante atencin, generaron gran controversia y establecieron el control
ex ante como una industria incipiente. Su gran recepcin se debe en parte a su audiencia.
McNollgast (abreviatura por la cual se los conoce ahora, por practicidad y divertimiento) se
dirigieron a la comunidad de law and economics, sosteniendo que los procedimientos admi-
nistrativos no son explicados por preocupaciones normativas sobre la igualdad, el debido pro-
ceso, o equidad, sino ms bien por las estrategias autointeresadas de los actores legislativos.
Tal argumento creci naturalmente de un pensamiento de eleccin racional, pero retaba las
perspectivas legales, y demandaba y obtuvo una animosa respuesta (Mashaw, 1990).
McNollgast ven a las relaciones entre el Congreso y la burocracia como un problema de prin-
cipal-agente, en el cual una coalicin representativa dentro de la legislatura intenta minimizar
las desviaciones burocrticas. Sostienen que, a diferencia de la literatura anterior que enfatiza-
ba los controles ex post, monitorear, recompensar, y sancionar a las agencias son procedimien-
tos costosos de emplear; y que, en cualquier caso, no funcionan demasiado bien. Esto es una
manera implcita de decir que los trabajos realizados anteriormente (por ellos mismos) sobre
el dominio por parte del Congreso estaba bien fundamentado. Su nueva argumentacin es que,
precisamente porque los controles ex post son altamente problemticos, el Congreso pone gran
nfasis en el control ex ante, el cual funciona mucho mejor. El control ex ante surge como la
clave para entender cmo el Congreso obtiene lo que quiere, y por qu la burocracia se ve y
se comporta como lo hace.
McNollgast tienen en cuenta de qu modo la coalicin estatuyente (enacting coalition) que
crea o modifica una agencia pblica, puede disear procedimientos administrativos para evitar
el desplazamiento burocrtico. Si estn correctamente elegidos, los procedimientos pueden
mitigar los problemas de informacin asimtrica al forzar a las agencias a tomar en cuenta cier-
to tipo de informacin tcnica o proveniente de la ciudadana, o a publicitar sus objetivos pol-
ticos antes de su promulgacin formal creando un sistema que d seales temprano sobre
cualquier problema, que pueda ocurrir para los polticos, y descartando la posibilidad de los
faits accompli. Ellos sostienen que la Ley de Procedimiento Administrativo es un buen ejem-
plo de cmo el Congreso usa procedimientos para abrir al pblico los procesos de toma de
decisin de las agencias y resguardarse contra el aislamiento.
Los procedimientos tambin pueden provocar favoritismos hacia determinados ciudadanos
al darles acceso y derechos de participacin en forma selectiva, inyectando as intereses espe-
ciales en el sistema de informacin y reaccin; as como tambin, pueden influir sobre las deci-
siones de acuerdo al balance de poder de los grupos. De esta manera, los legisladores acumu-
539
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
lan funciones que beneficien a los grupos representados en la coalicin legislativa y se asegu-
ran de que los cambios en el tiempo de los intereses y los poderes relativos de los grupos,
sean reflejados o tenidos en cuenta en las polticas y los procedimientos de las agencias. Si est
correctamente estructurada, la agencia debera estar en piloto automtico: programada para
hacer los deseos del Congreso.
Dos teoras alternativas rpidamente aparecieron: una de ellas, la ma (Moe, 1989, 1990a,
1990b; Moe y Caldwell, 1994; Moe y Wilson, 1994), y la otra desarrollada por Horn (1988,1995).
Ambas comparten temas bsicos con McNollgast por ejemplo relacionados con el rol de los
procedimientos en la acumulacin de funciones (stacking the deck) , y ambas se apoyan
mucho en la nueva economa poltica. Pero Horn y yo resaltamos un fundamento esencial de
la eleccin estructural que originalmente haba sido obviado por McNollgast.
El factor descuidado, al que yo he dado en llamar incertidumbre poltica, surge de los dere-
chos de propiedad incompletos que son inherentes a la poltica democrtica. Aquellos que hoy
en da tienen el poder, slo tienen temporalmente la autoridad pblica y no son dueos de las
agencias o programas que crean. Como resultado de ello, no pueden comprometer a las auto-
ridades futuras a mantenerlos. Las autoridades futuras tendrn el derecho de hacer lo que quie-
ran; y existe incertidumbre sobre si respetarn o no los acuerdos del pasado. Esto es especial-
mente as, cuando las elecciones o los cambios en el poder de los grupos amenazan con darle
mayor acceso al poder poltico a los intereses opositores.
La incertidumbre poltica tiene un profundo efecto sobre la estrategia y la estructura. Las
autoridades de hoy saben que, para que sus creaciones generen beneficios a sus votantes en
forma sostenida en el tiempo, deben estar protegidas de las autoridades futuras, y por lo tanto,
aisladas del control democrtico. La mejor manera de hacer esto es a travs de mecanismos de
control ex ante procedimientos de decisin, reglas de servicio civil, formas independientes
de organizacin, horarios que no slo acumulen favores, sino que tambin fijen dicho sesgo
para protegerlo de cambios en el poder de los grupos y la autoridad pblica. La coalicin legis-
lativa de hoy, en otras palabras, quiere asegurarse que la legislatura de maana no pueda con-
trolar a la burocracia.
Esto le da un giro diferente a la cuestin. La coalicin legislativa de McNollgast fija su mira-
da en la agencia burocrtica, que amenaza con desviarse de su rumbo. La coalicin recurre no
slo a la acumulacin de funciones, sino tambin a procedimientos que fuercen a los burcra-
tas a revelar informacin, a abrir sus procesos internos, y a sufrir la intervencin externa para
mantener un control. Sin embargo, tal como Horn y yo enfatizamos, la coalicin legislativa
debe tambin observar bien a la propia legislatura, de hecho imaginarse todas las posibles
autoridades futuras y grupos opositores, y usar la estructura para aislarse de su control. Dado
que existe la incertidumbre poltica, la coalicin generalmente no desea la apertura o la
intervencin y favorece estructuras que cierran la puerta a la mayora de las oportunidades de
control externo.
De esto se sigue que los problemas de corto plazo de los controles ex post son ms severos
de lo que sugieren McNollgast; y no se deben nada ms que a las desviaciones usuales que
existen en cualquier relacin principal-agente. Ellos son creados por el Congreso, que tiene
540
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
fuertes incentivos para crear una burocracia autnoma que persiga las intenciones originales
contenidas en la leyy que resista los propios esfuerzos del Congreso para ejercer un control
ex post. Los controles ex ante surgen como una espada con doble filo: promueve el dominio
del Congreso actual al aumentar la impotencia del Congreso de maana.
5.2 Intercambio poltico y la poltica de la eleccin de estructura
La incertidumbre poltica cambia la estructura del argumento inicial de McNollgast, pero su
lgica de mirar hacia adelante, est ya incorporada en el marco terico bsico. De hecho, algu-
nos de los trabajos ms innovadores sobre intencin legislativa y su proteccin a travs de los
tribunales de justicia temas que giran alrededor de las consideraciones sobre incertidumbre
poltica han sido contribuciones de los propios McNollgast mediante extensiones de su teo-
ra original (McCubbins, Noll, y Weingast, 1992, 1994; ver tambin Ferejohn y Weingast, 1992b).
Lo que ms distingue los trabajos que Horn y yo hemos hecho de los de McNollgast, es el
propsito fundamental de nuestras teoras. McNollgast busca entender a la burocracia desarro-
llando una teora del control legislativo, y su anlisis principalmente recae sobre los legislado-
res, no sobre la burocracia. Horn y yo no tenemos un inters especial en el control legislativo:
lo que intentamos hacer es construir una teora de la administracin pblica tanto como
Downs, Tullock, y Ostrom lo hicieron en aos anteriores.
El trabajo de Horn se enmarca dentro del enfoque predominante, sin embargo l cambia el
foco del anlisis pasando del control legislativo de los burcratas a la relacin de intercambio
entre los legisladores y sus votantes. Esencialmente, sostiene que los legisladores buscan apoyo
poltico, los votantes buscan beneficios gubernamentales, y ambos tienen mucho por ganar
haciendo acuerdos el uno con el otro sin embargo, los esfuerzos que ellos realizan estn pla-
gados de costos de transaccin. En forma anloga a lo hecho por Williamson (1985) para las
organizaciones privadas, Horn busca establecer una teora de la burocracia pblica a partir de
la exploracin de los costos de transaccin del intercambio legislativo.
El desvo burocrtico (bureaucreatic drift), por ejemplo, genera costos de transaccin que
inhiben los acuerdos polticos. El desvo baja el valor esperado para los votantes y, por tanto, el
apoyo que ellos estn dispuestos a ofrecer a los legisladores en el intercambio. El problema del
compromiso inducido por la incertidumbre poltica es otra fuente de costos de transaccin. Si los
legisladores actuales no pueden comprometer a las futuras autoridades para que honren los
acuerdos polticos presentes, los votantes descontarn su valor y proveern menos apoyo. Para
maximizar el apoyo poltico, los legisladores deben minimizar stos y otros costos de transaccin
(v. g., costos de decisiones legislativas, costos de incertidumbre), tomando decisiones estratgi-
cas que afectan la estructura burocrtica. De este modo, las propiedades bsicas de la burocra-
cia emergen de los esfuerzos legislativos para minimizar los costos de transaccin.
La cuestin de si el enfoque de los costos de transaccin de Horn es ms poderosa que el
del principal-agente de McNollgast, est por verse. Son diferentes maneras de hablar de las mis-
mas cuestiones. De todos modos, el anlisis de Hom es ambicioso, integrando en un marco
terico individual los diversos argumentos sobre complejidad, incertidumbre, experiencia, des-
541
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
vo y compromiso, que la teora poltica positiva ha hecho a travs del tiempo; y explorado un
rango de tpicos sustantivos de la administracin pblica: forma organizacional, proce-
dimientos internos, servicio civil, presupuestos, privatizacin y empresas del Estado. En parti-
cular, su anlisis del servicio civil es una contribucin muy necesaria que seguramente lograr
estimular controversias e investigaciones.
El tema clave del trabajo de Horn es la vital importancia del problema del compromiso, y
por lo tanto de la incertidumbre poltica, que l ve como la fuerza que est por detrs de la
eleccin estructural, y la principal razn de por qu gran parte de la burocracia est aislada del
control poltico. ste es un tema central tambin en mi propio trabajo. Pero mi anlisis se dis-
tingue bastante de las corrientes ms difundidas.
Como ya debe ser obvio a esta altura, no estoy conforme con una teora de la burocracia
que surja de una teora de las legislaturas. Mi punto de partida, en cambio, se arranca con las
cuestiones bsicas de la poltica la autoridad pblica y la lucha para poder ejercerla, y
luego se desplaza hacia una visin sistmica de la poltica de la eleccin estructural, en la
cual ningn tipo de actor o relacin tiene preeminencia. La cuestin a resolver es entender
cmo trabaja el sistema y quin hace qu dentro de l. En mis trabajos, destaco un tema que
se encuentra claramente en el corazn de la administracin pblica y la eleccin pblica la
efectividad de la burocracia y que a partir de toda la discusin acerca del control y el inter-
cambio legislativo, es un tema que la teora moderna discute muy poco.
Una de las cosas ms llamativas en McNollgast, Horn y otros trabajos predominantes, es su
virtual omisin de los presidentes, excepto como amenazas de veto. En cambio, en mi trabajo
traigo los presidentes a consideracin y sugiero por qu su inclusin es esencial. En parte, ello
es simplemente porque tienen poderosos impactos sobre la estructura. Pero es tambin por-
que sus preferencias y estrategias son muy diferentes de las de los legisladores. Los presiden-
tes persiguen activamente con un fuerte liderazgo los intereses ms amplios de la sociedad,
buscan ejercer un control central sobre la burocracia por s mismos, y tienen poderes ejecuti-
vos de accin unilaterales como para imponer sus propias estructuras.
Una teora-con-presidentes apunta a distinguir los componentes presidenciales en toda la
burocracia incluyendo la institucin presidencial, una caracterstica especial del gobierno
norteamericano moderno que la teora poltica positiva ha ignorado ampliamente. Tambin
enfatiza el hecho de que muchas estructuras burocrticas han sido diseadas por grupos y
legisladores para aislar intereses parroquiales de la influencia presidencial, y que los presiden-
tes responden aadiendo estructuras propias. Estas estructuras y dinmicas son fundamentales
para entender la burocracia norteamericana, y no son percibidas cuando los presidentes son
considerados como parte de la coalicin legislativa.
McNollgast y Horn tambin tienen poco que decir sobre los grupos de inters. Conciben a
la poltica en trminos de legisladores y votantes, mientras subsumen a los grupos (junto con
los presidentes) en la coalicin legislativa. Mi propio enfoque, esencialmente una versin ins-
titucional de la teora de Chicago acerca de la influencia de los grupos, trata a los grupos de
inters como actores estratgicos, y muestra cmo sus clculos y sus demandas se traducen en
la estructura gubernamental.
542
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Esto clarifica el rol distintivo de los grupos de inters y sugiere por qu, en un mundo de
negociaciones e incertidumbre poltica, las polticas de los grupos dan lugar a formas extraas
y en general poco efectivas de organizacin. Tambin clarifica el rol distintivo de los polti-
cos, cuyos intereses estn slo parcialmente alineados con los de los grupos; y destaca un tema
clave que la literatura predominante pasa por alto: el grado de autonoma que tienen los pol-
ticos frente a los grupos, y el tipo de estructuras que ellos buscan establecer cuando tienen
dicha autonoma. Algunas agencias burocrticas surgen como respuesta de los polticos a las
demandas de los grupos, y algunas otras, como estructuras que los propios polticos constru-
yen para ellos mismos. Nada de esto puede ser entendido, ni explicado, cuando se considera
a los grupos y a los polticos formando parte de una nica coalicin legislativa.
Ofrecer un ltimo punto de contraste. Tanto Horn como McNollgast desarrollan teoras que
son peculiares a la poltica norteamericana. Horn a veces aplica su teora a otras naciones, pero
la lgica norteamericana permanece. Un punto bsico de mi propio trabajo es que los diferen-
tes sistemas institucionales generan diferentes polticas de eleccin institucional y, por lo tanto,
diferentes burocracias.
El sistema norteamericano de separacin de poderes promueve la fragmentacin del poder
y hace que sea excesivamente difcil introducir nueva legislacin. Por lo tanto, todo aquello que
est reglamentado formalmente, tiende a permanecer lo cual hace que todos los actores gene-
ralmente recurran al establecimiento de reglas formales para proteger sus intereses y solucionar
sus problemas de compromiso. El resultado es una burocracia vastamente sobrerreglamenta-
da e incapacitada por su propia organizacin. En un sistema parlamentario de Westminster, esto
no ocurre. El poder est concentrado, aprobar y derogar leyes es relativamente fcil; y la
reglamentacin formal, por lo tanto, tiene poco valor estratgico como protector de los intere-
ses o solucin a los problemas de compromiso. Esto produce una burocracia que no est sepul-
tada bajo un excesivo formalismo y mucho mejor preparada para desplegar un desempeo efi-
ciente. La lgica poltica es muy diferente en los dos sistemas, y como resultado de ello, tam-
bin lo son sus burocracias. Este tipo de atencin al contexto institucional, desde mi punto de
vista, debera ser central para cualquier teora de la burocracia. Pero se ve impedida por la fija-
cin con el Congreso que tiene la visin predominante.
Los problemas que visualizo en el enfoque predominante, probablemente sern superados
con el tiempo. Por ahora, la diversidad representada por estas tres lneas tericas (la de
McNollgast, la de Horn, y la ma), representa un estado de transicin y progreso. Son los pri-
meros intentos de mostrar, de una manera ms o menos comprensiva, cmo la estructura inter-
na de la burocracia es el resultado de la poltica; y, como tal, constituyen pasos concretos hacia
la clase de teora de la burocracia prevista aos atrs por los pioneros de la eleccin pblica.
6. Modelos espaciales de control poltico
Las teoras del control ex ante, del intercambio poltico, y de las polticas de eleccin insti-
tucional, estn ahora en el centro de la moderna teora de la burocracia. Ellas tratan de expli-
car lo que la burocracia es. A lo largo de la ltima dcada, sin embargo, la mayora de los tra-
bajos de la corriente poltica positiva ha tomado a la burocracia como dada, y ha explorado
543
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
cmo se comporta en respuesta a los esfuerzos de otros actores para controlarla, especialmen-
te el Congreso. En general, estas teoras se concentran en el control ex post tal como lo haca
la literatura ms antigua. Y, aun cuando tienen en cuenta los temas bsicos de la nueva eco-
noma poltica (como el compromiso), estn estructuradas por los modelos espaciales ms afi-
nes a la teora de la eleccin social de nuevo, ello representa la influencia de la literatura
ms antigua.
Dado que estos modelos usualmente toman como exgeno aquello que una teora de la
burocracia debe en el fondo explicar la naturaleza de la burocracia, deben ser vistos en
realidad como suplementos importantes del ncleo central de la teora moderna.
6.1 Principales mltiples
La contribucin ms obvia de esta literatura ha sido pasar de modelos bilaterales (dyadic)
de control legislativo a modelos ms amplios, en los cuales existen mltiples principales
legisladores, presidentes, jueces que ejercitan el control en forma conjunta. John Ferejohn ha
sido un lder en este esfuerzo por modelarlo, y su trabajo es muy ilustrativo.
Ferejohn y Shipan (1990) proveen un lindo punto de partida. En dicho artculo, los autores
parten del trabajo seminal de Weingast y Moran (1983) e introducen un modelo ms general
donde los presidentes pueden vetar la legislacin; los tribunales de justicia pueden obligar a
las agencias burocrticas a respetar el statu quo; y el Congreso, estilizado como un cuerpo
legislativo unicameral dotado de una comisin con poder para cajonear los proyectos (gate-
keeping power), introduce la legislacin. Todos los actores tienen puntos ideales a lo largo de
un espacio unidimensional de poltica.
Su anlisis basado en la teora de juegos refleja la tradicin a la que pertenece. La atencin
se centra menos en la burocracia que en la influencia del Congreso, y en cmo ella es evalua-
da por los presidentes y los jueces. Dos temas se destacan. El primero es que los presidentes
pueden usar su poder de veto para reducir el control del Congreso y aumentar el suyo propio.
El segundo es que los tribunales intervienen para sostener la influencia del Congreso.
Esta segunda cuestin es reveladora; dadas distribuciones de preferencias diferentes, los tri-
bunales de justicia tambin pueden llegar a socavar la influencia del Congreso. Sin embargo,
en ste y en otros trabajos, los tericos positivos han enfatizado el rol de los tribunales como
protectores del Congreso; y ello ha dado un fuerte mpetu (y nuevas perspectivas) para que se
produzca una integracin de los tribunales en la teora. Los presidentes, quienes constituyen
un problema para el Congreso, han sido explorados menos seriamente. Y con poca simpata.
A menudo, su control es considerado menor o visto como injustificado.
3
A pesar de que semejante desequilibrio es reprochable, existen dos buenas razones por
las cuales los tribunales aparecen de manera tan prominente en los intentos ms recientes
por expandir la teora. Una, es que el gran xito de la teora positiva ha seducido a los aca-
dmicos del enfoque econmico del derecho (law and economics) quienes se han transfor-
mado en activos contribuyentes a esta literatura y enfatizan los tribunales de justicia. La
544
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
otra es que los tribunales ejercen un rol central con respecto a uno de los temas ms impor-
tantes de la teora: la proteccin de la intencin original frente al continuo ejercicio del
control poltico.
De hecho, este tema fue destacado por primera vez en un trabajo pionero del enfoque eco-
nmico del derecho escrito por Landes y Posner (1975). Mucho antes de que Horn y yo inten-
tramos integrar la nocin de incertidumbre poltica en la teora de la burocracia, Landes y
Posner aplicaron el mismo razonamiento a los tribunales de justicia. Su argumento consiste en
que el xito de las negociaciones entre los grupos y los polticos depende de que los jugado-
res anticipen que los arreglos alcanzados la intencin original, podrn ser protegidos del
uso de la influencia poltica en el futuro. A juicio de ellos, un poder judicial independiente
resuelve el problema; porque se puede confiar que va a proteger los acuerdos de hoy de la
influencia de maana.
Mientras que la intuicin bsica sobre la intencin original es profundamente importante, el
argumento sobre los tribunales es tenue. Los jueces independientes pueden tambin actuar en
base a sus propias preferencias para violar la intencin original. Sin embargo, en funcin de
cmo identifican al poder judicial estos modelos espaciales, los autores argumentan que los tri-
bunales efectivamente protegen la intencin original o que, al menos, deberan hacerlo.
Lo positivo y lo normativo estn entreverados.
La visin que tiene de los tribunales y de los presidentes la literatura actual, est muy bien
reflejada en el innovador trabajo de Eskridge y Ferejohn (1992). Ellos muestran de qu modo
la teora de la eleccin racional puede ser utilizada para analizar las decisiones de la Corte
Suprema en dos casos clave en relacin con la burocracia Chadha, donde elimin el veto
legislativo, y Chevron, que someti la discrecionalidad de las agencias burocrticas al control
judicial. Utilizando modelos espaciales, ellos argumentan que el veto legislativo y el activismo
judicial son valorables y deben ser preservados, ya que ambos protegen la intencin original
y limitan el excesivo control presidencial.
A pesar de que este trabajo constituye un estimulante paso adelante, todava contiene nume-
rosas omisiones. Ellos asumen que las preferencias del Congreso no cambian a travs del tiem-
po cuando semejante cambio es justamente la clave del problema del compromiso que ame-
naza la intencin original. Por otro lado, ellos no toman muy en cuenta el hecho de que los
jueces activistas pueden llegar a violar la intencin original en lugar de protegerla. Y finalmen-
te, hacen la suposicin errnea (dada su herencia) de que las agencias son meros peones del
presidente; y que por tanto, la discrecionalidad burocrtica no es ms que la manifestacin del
excesivo control presidencial. Esto es prctico desde el punto de vista normativo, pero es
poco justificable de otro modo.
Ferejohn y Weingast (1992a) ayudan a llenar estos baches presentando un modelo similar
(sin presidentes) en donde exploran la posibilidad de que el Congreso posea preferencias cam-
biantes y que los jueces tengan motivaciones alternativas. Ellos muestran que los fines que per-
siguen los jueces tienen un peso muy importante en sus decisiones y argumentan en favor de
una jurisprudencia basada en procedimientos (que los jueces seguramente no aceptaran),
que vincule sus decisiones con la intencin original.
545
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Tambin argumentan que la intencin original puede ser protegida de las preferencias cam-
biantes del Congreso gracias a al poder de cajoneo de las comisiones legislativas cuyas pre-
ferencias, suponen, se mantienen ms fieles a la intencin original que las del recinto.
El movimiento hacia una teora con mltiples principales, est todava en su infancia; e
incluso muchas cuestiones bsicas no tienen respuesta todava. Pero, como este trabajo de
Ferejohn y sus colegas sugiere, la teora poltica positiva se ha movido ms all de los pione-
ros modelos bilaterales de control legislativo. Los prximos aos vern, sin duda, un rpido
progreso hacia una teora espacial ms general.
6.2 Multidimensionalidad
Por simplicidad, la mayora de los modelos espaciales suponen que las polticas estn dis-
puestas a lo largo de una nica dimensin. Sin embargo, un tema que ha sido reconocido hace
ya mucho tiempo atrs por la literatura de la eleccin social, es que la multidimensionalidad
cambia las cosas dramticamente, a tal punto que los procesos de votacin pueden llevar al
caos donde puede pasar virtualmente cualquier cosa y los jugadores que controlan la
agenda de la votacin pueden lograr resultados democrticos que reflejen sus propias prefe-
rencias (McKelvey, 1976).
Una fraccin pequea pero fascinante de la literatura de modelacin espacial, ha explorado
las consecuencias de la multidimensionalidad para el control poltico. Estos trabajos se han for-
jado bajo los descubrimientos originales de Jeffrey Hill (1985), que not que, debido a que el
Congreso toma decisiones por la regla de la mayora y dado que siempre existe alguna mayora
para apoyar cambios en las polticas, las agencias comportndose estratgicamente pueden cam-
biar la intencin legislativa original, representada en el statu quo por otras polticas ms cercanas
a sus intereses, con el apoyo de una mayora aprovechndose as de los problemas de accin
colectiva del Congreso para construir su propia agenda y evadir el control.
El temprano pionero de Hill ha sido generalizado por Hammond, Hill y Miller (1986) y
Hammond y Knott (1992). Sus modelos espaciales estn construidos alrededor de principales ml-
tiples el presidente y una o ms cmaras y comisiones legislativas, y dos dimensiones polti-
cas. Lo que muestran es que los presidentes y las agencias pueden tomar ventaja de los problemas
de accin colectiva del Congreso, y que por lo tanto, la influencia presidencial y la autonoma de
las agencias son mayores y el control del Congreso es menor a lo sugerido por la literatura predo-
minante. A su vez, tambin arrojan luz sobre cmo el poder de hacer nombramientos, raramente
considerado en el anlisis espacial, otorga mayor influencia a los presidentes en relacin al
Congreso.
4
Tambin sealan las condiciones bajo las cuales la influencia relativa de los jugadores
vara, indicando cundo los argumentos del control del Congreso son adecuados y cundo no.
Esta es una importante lnea de trabajo que, tal vez por el carcter disruptivo de sus conclusio-
nes, no ha tenido gran repercusin. El tpico anlisis espacial contina usando modelos unidimen-
sionales, tratando al Congreso y sus comisiones como actores unitarios que deciden y tienen pun-
tos ideales como los otros. En una literatura vinculada tan firmemente con la eleccin social, esto
es claramente extrao. Si hay algo que nos ensea la eleccin social, es que la regla de la mayo-
546
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
ra y la multidimensionalidad, producen problemas de accin colectiva de grandes consecuencias.
Este es precisamente el tema que hasta ahora la visin predominante ha dejado de lado.
6.3 Costos de transaccin
Existe otra rareza que es igual o ms problemtica todava. A pesar de que la gran teora de
la burocracia est cada vez ms basada en la nueva economa de la organizacin, sta no siem-
pre encaja confortablemente con la tecnologa de la modelacin espacial; y, con algunas excep-
ciones, sus preocupaciones centrales tienden a ser dejadas de lado. El resultado es una teora
espacial que normalmente ignora o contradice los principios bsicos de la nueva economa
poltica.
La nueva economa poltica seala que los costos de transaccin del intercambio, pueden
llegar a ser enormes, especialmente dentro del Congreso. Algunos se deben a los problemas
de accin colectiva sugeridos por la multidimensionalidad, la regla de la mayora, y las tremen-
das cargas causadas por la negociacin, la coordinacin y el compromiso. Tambin se deben
al prohibitivo nmero de puntos del veto inherentes al proceso legislativo. Los proyectos de
ley deben pasar a travs de las subcomisiones, las comisiones y el recinto de cada cmara,
deben ser aprobados en forma idntica por ambos; y a lo largo del camino se ven amenaza-
dos por las reglas de las comisiones, filibusteros, resistencias, y otros obstculos. Para no men-
cionar la complejidad tcnica, la incertidumbre, el tiempo, los costos de oportunidad, y todas
las dems fuentes usuales de costos asociados con la decisin.
Los modelos espaciales toman en cuenta unos pocos puntos de veto y ocasionalmente reco-
nocen ciertos problemas de la regla de la mayora. Pero la suposicin estndar es que los cos-
tos de transaccin son cero; y que por lo tanto, los puntos ideales se traducen directamente en
resultados polticos. En un mundo con altos costos de transaccin, todas esas teoras corren el
riesgo de estar fuertemente alejadas de la realidad. Esto, de hecho, constituye uno de los pun-
tos centrales de la nueva economa poltica: los costos de transaccin cambian todo. Inclusive,
dado que los costos de transaccin de la accin legislativa son tan altos, el resultado ms pro-
bable en relacin a la mayora de las propuestas, independientemente de las distribuciones de
preferencias existentes, es que no pase nada: el Congreso estar imposibilitado para actuar,
incluso cuando las distribuciones de preferencias sugieren que debera hacerlo. Los lderes par-
tidarios, los presidentes de comisin, y varias normas y reglas pueden reducir de alguna mane-
ra los costos de transaccin (Weingast y Marshall, 1988; Cox y McCubbins, 1993). Pero los obs-
tculos para legislar siguen siendo formidables.
Esto tiene implicaciones muy importantes para el tema del control poltico. Entre otras cosas,
esto significa que los presidentes y las agencias burocrticas pueden usar unilateralmente sus
poderes ejecutivos para cambiar el statu quo, y que el Congreso en general tendr dificultades
para responder, ms all de lo que sus preferencias puedan sugerir. La ventaja ejecutiva, inclu-
sive, va ms all de lo que Hammond y sus colegas sugieren, ya que los ejecutivos no estn
limitados por la regla de la mayora para adoptar polticas. Los costos de transaccin usualmen-
te impiden actuar a las mayoras; permiten a minoras muy pequeas bloquear, y dejan despe-
jado el camino de los presidentes y las agencias por omisin (Moe y Wilson, 1994). De este
547
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
modo, al ignorar los costos de transaccin los modelos espaciales tienden a subestimar el poder
presidencial y burocrtico, y a exagerar el poder del Congreso.
Ms generalmente, mientras los modelos espaciales son presentados como componentes
claves de una teora de la burocracia ms amplia, no estn realmente a tono con ella. En un
sentido, son resquicios de una era pasada, no tienen en cuenta mucho de lo que la nueva eco-
noma poltica muestra como importante, y sus argumentos slo pueden sobrevivir en un
mundo que la nueva economa poltica desconoce o repudia. Esto no significa menoscabar el
progreso realizado hasta ahora. Pero las fundaciones conceptuales de los modelos de control,
deben cambiar considerablemente si quieren realmente contribuir con una teora institucional
basada en la nueva economa poltica.
6.4 De los modelos espaciales a la nueva economa
Esto est comenzando a ocurrir, aunque lentamente. En parte, es evidente el modo en que
ciertos conceptos de la nueva economa han sido incorporados a las teoras espaciales.
Inclusive es an ms importante el hecho de que en los ltimos aos han aparecido modelos
de control basados casi enteramente en la nueva economa poltica. Trabajos de este tipo son
an escasos, pero sta es probablemente la ola del futuro.
Como suger al principio, los modelos basados en la nueva economa crecieron naturalmen-
te a partir de la tradicin de Niskanen, cuyo nfasis estaba en las decisiones presupuestarias
de las legislaturas y su racionalidad, cuando la informacin est en gran medida controlada por
las agencias (Bendor, Taylor, y van Gaalen, 1987a; Banks, 1989; Banks y Weingast, 1992). En la
literatura ms amplia sobre control poltico, la cual es menos heredera de Niskanen que de la
de predominio del Congreso, la nueva economa poltica ha influido desde el comienzo pero
la eleccin social ha enmarcado la mayora del anlisis. Esto est cambiando.
Tal vez el esfuerzo ms notable hasta hoy sea el de Calvert, McCubbins y Weingast (1989). Estos
autores desarrollan un modelo de teora de los juegos en el cual un presidente y una legislatura,
como principales mltiples, eligen conjuntamente al jefe de la agencia burocrtica, y pueden indi-
vidualmente vetar las acciones de la agencia. Su anlisis enfatiza los problemas de control que son
claves para la nueva economa poltica (informacin privada y problemas de agencia) y los meca-
nismos para contabilizarlos (monitoreo, presupuestos, despidos, y nueva legislacin). Al final,
argumentan, al igual que en otras partes, las agencias estn bajo un seguro control poltico.
El problema principal con estos modelos basados en la nueva economa poltica es su com-
plejidad. Son inherentemente complicados, y sus implicaciones amenazan con ser tan espec-
ficas a ciertos requisitos y condiciones que sus resultados resultan o bien triviales o bien dif-
ciles de interpretar y aplicar. La estrategia ms razonable para sobrellevar estos problemas con-
siste en la simplificacin radical. Pero esto puede crear problemas. Calvert et al. (1989) siguen
esta estrategia, suponiendo que la legislatura es un actor unitario, y que tanto el presidente
como la legislatura pueden vetar sin costo alguno cualquier cosa que haga la agencia burocr-
tica condiciones que no solamente simplifican la realidad sino que tambin hacen pregun-
tarnos cuan aplicable es su teora a aquellas cosas que son realmente relevantes.
548
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Mucho de esto es cierto tambin para los modelos de la nueva economa que siguen la tra-
dicin de Niskanen. Sus extraos procedimientos capturan una pequea parte de la relacin
entre las legislaturas y las agencias (incluso de la relacin presupuestaria), ignoran a los presi-
dentes y a otras autoridades polticas, pero an generan conclusiones altamente complejas y
condicionales.
Estos problemas de complejidad parecen estar aumentando en los modelos de control pol-
tico ms recientes. Lupia y McCubbins (1994), por ejemplo, usan un marco terico de princi-
pal-agente para explorar las conexiones entre el aprendizaje legislativo y el diseo y control
burocrtico. La teora resultante es innovadora en su anlisis del aprendizaje, pero al mismo
tiempo monstruosamente complicada y contingente, lo cual hace que quede poco claro hacia
dnde nos lleva esta innovacin.
Finalmente, aun cuando pueda parecer que no simplifican suficientemente las cosas,
estos esfuerzos por construir modelos de control poltico basados en la nueva economa,
tienen a su vez una irnica tendencia a simplificar demasiado cuando se trata de algunos
componentes centrales del propio enfoque econmico. En efecto, en general ignoran o
rechazan lecciones centrales de la teora ms amplia, y ello tiene profundas consecuencias
en la manera como entienden al control poltico. Incluso, ellos menoscaban los problemas
de accin colectiva y los costos de transaccin que amenazan con incapacitar al Congreso,
como un actor que le da a los presidentes y agencias oportunidades para ganar influencia
a expensas suyo.
En lo que respecta a la complejidad, la cuestin para el futuro no es por supuesto evitar la
simplificacin, y ciertamente tampoco desconocer o repudiar la nueva economa. La cuestin
consiste en hacer la clase de simplificaciones adecuadas, y preservar la esencia de lo que la
nueva economa identifica como importante.
En trminos generales, suponiendo que los problemas de complejidad pudiesen eventual-
mente ser resueltos, el desafo del futuro es cerrar la brecha que ha separado los modelos de
control poltico del trabajo central sobre control ex ante, intercambio poltico, y poltica de elec-
cin institucional. Los modelos de control basados en la nueva economa nos permiten explo-
rar oportunidades excitantes para hacer justamente esto, dado que a diferencia de los mode-
los espaciales, ellos pueden analizar muy bien temas de control ex post y temas de diseo ins-
titucional. Pueden proveer las bases, entonces, para cerrar la brecha y darles a las teoras de
control, un uso mucho ms productivo para darle vida en todo su esplendor a una teora de
la organizacin y el comportamiento burocrtico.
7. Conclusin
Todas las perspectivas tienen sus problemas. Y en este caso, es especialmente importante
que las crticas no nos hagan perder de vista el punto ms bsico que debe ser hecho: la elec-
cin pblica ha revolucionado genuinamente la teora de la burocracia. Comparando con la
herencia de la administracin pblica, que se haba esforzado por dcadas sin mucho xito, la
magnitud del progreso ha sido asombrosa.
549
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Del trabajo pionero de Downs, Tullock y Ostrom, pasando por la fructfera teora de
Niskanen de la agencia maximizadora de presupuesto, por las teoras de la Escuela de Chicago
de captura y pluralismo, por las teoras ms recientes de control poltico, intercambio, y pol-
ticas de eleccin institucional, la eleccin pblica ha dado grandes pasos para mostrar cmo
los fundamentos de la poltica encuentran su reflejo en la organizacin y desempeo de la
burocracia. Y esto es slo el principio. El ritmo de cambio se ha acelerado considerablemente
con el arribo de la nueva economa, y el futuro seguramente producir una proliferacin de
nuevos e innovadores trabajos.
Cunto mejor nos permitir la teora del maana explicar la burocracia? Eso depende de
cuan exitosamente sean resueltos los problemas que tiene la literatura actual. Y el principal
dficit que ella tiene, est menos relacionado con temas tcnicos (para cuya solucin mis cole-
gas estn bien equipados) que con asuntos vinculados con la perspectiva ms amplia, que
estn arraigados en la herencia de la eleccin pblica y que no son tan fciles de cambiar.
Por muchos aos, la teora de la eleccin social ha ocupado el centro de la escena en la dis-
ciplina y, de manera sutil pero penetrante, estableci sus agendas intelectuales formulando la
manera en que enfocamos y entendemos los temas. A partir del surgimiento del nuevo institu-
cionalismo, la academia ha procedido segn los cnones de la ciencia normal, movindose
desde el nfasis legislativo inicial hacia el resto del sistema, comenzando con la burocracia. La
trayectoria est bien orientada, por supuesto. Y puede eventualmente ser el camino ms efec-
tivo para progresar. Sin embargo, por el momento ha producido una teora que ve al mundo
poltico a travs de lentes legislativos y sus argumentos estn excesivamente centrados en el
poder legislativo.
Segn esta visin del mundo, la burocracia es un sujeto interesante para la teora porque el
legislativo le delega autoridad y a su vez ejerce un control sobre ella. Los presidentes son rele-
vantes porque pueden vetar la legislacin. Los tribunales de justicia entran en juego porque
ellos pueden proteger los acuerdos legislativos. Todo est entendido en la perspectiva legis-
lativa. Y todo es secundario en importancia y poder respecto de la legislatura.
La clase de progreso que ms necesitamos, me parece, es un movimiento hacia un enten-
dimiento ms balanceado de la burocracia pblica y su relacin con otras instituciones polti-
cas. Esto requiere, por lo tanto, nuevos tipos de trabajos. Que consideren seriamente a la pre-
sidencia y a los tribunales de justicia como instituciones hechas y derechas, por derecho pro-
pio, con poderes, motivaciones y propiedades organizacionales que son profundamente impor-
tantes para una explicacin de la burocracia y del control. Las legislaturas tambin necesitan
ser exploradas en ms detalle, pero desde el punto de vista de los problemas que tienen para
ejercer su poder legislativo: los costos de transaccin y los problemas de accin colectiva que
hacen difcil para las legislaturas tomar acciones enrgicas en inters propio y las tornan vul-
nerables a la explotacin por otros.
Y por ltimo, se encuentra la propia burocracia, la cual, debido a la inclinacin legislativa de
la teora predominante, ha recibido menos atencin de lo que uno podra pensar. En general, las
teoras burocrticas no se establecen por lo que nos pueden decir sobre la burocracia en s, sino
ms bien por lo que nos pueden decir sobre cunto poder tienen el Congreso y otras autorida-
550
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
des, y qu mecanismos emplean ellos para que se cumplan sus objetivos. La burocracia es trata-
da como poco menos que un medio para estos fines ms importantes, y no como una institu-
cin que valga explicar intensivamente por derecho propio. Esto debe cambiar. Una teora de la
burocracia nunca tendr xito si est diseada realmente para hacer otra cosa.
La perspectivas tericas guan la investigacin, y una investigacin conforme a dicha lnea de
trabajo probablemente va a surgir lentamente mientras contine el predominio de la perspectiva
legislativa. Pero seguramente va a surgir, a medida que los estudios continen ramificndose de
su base legislativa. Y sospecho que con el tiempo crecer considerablemente, a medida que la
nueva economa le gane su amistosa pulseada a la eleccin social, y a travs de su aproximacin
abstracta a los fundamentos de la organizacin, promueva una teora ms amplia, en la cual las
votaciones y las legislaturas no tengan una atraccin metodolgica inherente.
Notas
*
Versin publicada en SAiegh, Sebastin y Tomassi, Mariano (comps.) (1998), La nueva economa poltica: racionalidad
e instituciones, Buenos Aires, EUDEBA.
1
Ambos, especialmente Downs, interpretan al inters personal en sentido amplio incluyendo valores suprapersonales
de varios tipos, por ejemplo, referentes al buen gobierno o al inters pblico.
2
El poder de informacin puede ser construido como un tipo de poder de agenda (ver Bendor, 1988), pero considero
que es ms til trazar la distincin entre los dos.
3
Para una interesante lnea de trabajo, ver Kiewiet y McCubbins (1985, 1988). Me he cuestionado la decisin de discu-
tir o no sus modelos en este artculo. Finalmente, he elegido no hacerlo, porque su foco de atencin est en el
Congreso, el presidente y el proceso presupuestario, y solamente indirectamente sobre la burocracia.
4
Ver tambin Calvert, McCubbins y Weingast (1989).
551
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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554
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Estado y polticas estatales
en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin*
OSCAR OSZLAK Y GUILLERMO ODONNELL
I. Recientes trasformaciones del Estado latinoamericano
Por qu estudiar polticas pblicas o, tal vez ms precisamente, polticas estatales?
1
. Por
supuesto, hay mltiples respuestas vlidas, pero en nuestro caso y para decirlo sin mayores
rodeos, el estudio de polticas estatales y sus impactos parece una promisoria manera de con-
tribuir al conocimiento del Estado latinoamericano. Nuestra perspectiva aqu es de politlogos,
no de policy advisors; el referente emprico acotado por el estudio de ciertas polticas nos inte-
resa, con relacin a este tema, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento de problemas
ubicados en un plano diferente: Cul es la naturaleza de los Estados latinoamericanos contem-
porneos?, de qu manera y en qu grado expresan y a su vez actan sobre la distribucin de
recursos de sus propias sociedades y del contexto internacional?, cmo inciden mutuamente
los cambios sociales y los cambios al nivel del Estado?, cmo se engarzan conclusiones y
hallazgos referidos a Amrica Latina con proposiciones tericas derivadas de otras experiencias
histricas?
El problema del Estado latinoamericano contemporneo, de los nuevos patrones de domi-
nacin poltica, aunque recoge clsicos temas de nuestras disciplinas, est siendo replantea-
do por acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964
y que se manifestaron con diversas modalidades en otras experiencias posteriores. Esas ten-
dencias se manifiestan en el comn terreno de autoritarismo, de rigideces sociales, de des-
igualdad, de dependencia y de crisis econmicas. Pero, por distintos caminos, varios pases
de la regin han experimentado la reciente emergencia de sistemas de dominacin mucho
ms expansivos, comprensivos y burocratizados que los anteriormente conocidos en Amrica
Latina. Dicho de otra manera, el Estado latinoamericano tiende hoy a ser ms moderno, pero
en el particular sentido de pretender, y en buena medida poder, abarcar autoritariamente
numerosos elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. Queda amplio
margen para polemizar acerca del balance de consecuencias de estos cambios, pero cabe poca
duda que nuestras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entre otras cosas, saber mucho
ms acerca de su impacto global sobre la situacin y sobre la direccin del cambio de nues-
tras sociedades.
555
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del Estado latinoa-
mericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regio-
nales legales y extralegales, la expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales -de
lo que el corporativismo es una manifestacin central pero no nica-, la emergencia de ncleos
tecno-burocrticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son algunos de los pro-
cesos de los que nuestras disciplinas deben dar cuenta. Desde una perspectiva que privilegia
excesivamente la acumulacin de poder en un centro nacional, ellos pueden ser interpretados
como avances en la direccin del desarrollo poltico
2
. Por otro lado, la eliminacin de formas
precapitalistas y la modernizacin de la economa en beneficio de grandes organizaciones
pblicas y privadas pueden ser vistas como avances en el desarrollo de fuerzas productivas, cuyas
consecuencias de largo plazo permiten dejar de lado aspectos ms evidentes y menos tranquili-
zadores. Estas visiones nos parecen demasiado unilaterales, y demasiado cercanas a lo que argu-
mentan portavoces y beneficiarios de las nuevas tendencias, como para no someterlas a un dete-
nido anlisis crtico. No es esta la ocasin para intentarlo, pero es posible mencionar algunos
aspectos que nos parecen tiles para ubicar el tema de las polticas estatales.
Los cambios observados al nivel del Estado, y de la dominacin poltica de la que ste es
componente central, tienen que ser vistos en su estrecha vinculacin con otros procesos, ms
o menos visibles, ms o menos avanzados en cada uno de nuestros pases, pero operantes en
el conjunto de la regin. Por una parte, la tendencia hacia la emergencia de una nueva coali-
cin integrada por sectores burocrticos -civiles y militares-, por el capital internacional radica-
do en nuestras sociedades y por las capas ms dinmicas, agrarias y urbanas, de la burguesa
nacional. Este tro
3
incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas relati-
vamente privilegiadas de la clase obrera, en grados variables de acuerdo con especificidades
nacionales que no nos preocupa distinguir aqu. La expansin de la economa sigue fundamen-
talmente la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de la nueva alian-
za, hacia la formacin y expansin de grandes unidades productivas y de servicios -pblicas,
privadas de capital internacional y nacional, y variadas combinaciones de unas y otras-.
Paralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de control
estatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado, mediante
variadas combinaciones de represin, cooptacin y organizacin corporativa
4
.
Sera errneo olvidar las diferencias existentes de uno a otro caso nacional, pero tambin
es necesario advertir que en conjunto, los procesos recin mencionados se relacionan estre-
chamente con la necesidad de poner en forma las economas de un capitalismo dependien-
te de extendida pero tarda industrializacin, a partir de las crisis que acompaaron -en dife-
rentes momentos y con diferentes caractersticas- los lmites con que choc el perodo de
expansin del consumo interno y veloz sustitucin de importaciones. A partir de entonces los
temas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin de la sociedad comenza-
ron a repicar sealando los dilemas y la direccin en la que todava podra hallar algn punto
de equilibrio una economa basada en la acumulacin privada pero que necesita cada vez ms
del activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funciona-
miento. La existencia de horizontes temporales necesarios para la programacin de las grandes
inversiones subsiguientes al perodo fcil de sustitucin de importaciones y para el funciona-
miento de grandes unidades econmicas (no pocas de las cuales son a su vez apndice de una
programacin transnacional), la sistemtica canalizacin de la acumulacin del capital hacia
556
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
esas unidades y el Estado, la correlativa postergacin de las posibilidades de consumo popu-
lar prometidas por el populismo, la reduccin de la importancia de la cancelacin de sistemas
electorales que aparecieron como canal para la transmisin de demandas irresponsables, la
implantacin de mecanismos de control de sectores populares cuya activacin pareca crecien-
temente amenazante, contribuyeron en la ltima dcada a la emergencia de formas de domi-
nacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y burocrticas que las anteriormente
conocidas. Las diversas modalidades con que estas nuevas formas de dominacin se han mani-
festado en Amrica Latina, as como la variedad de resultados imputables a las mismas sea-
lan que, an en los casos en que estas tendencias se han hecho ms visibles, hay variaciones
que deben ser tenidas en cuenta y que un estudio cuidadoso y tericamente orientado de cier-
tas polticas estatales debera contribuir a conocer mejor. En el nivel de generalidad en que
nos hemos colocado aqu, lo que todo esto tiene en comn es su intento sistemtico de con-
trolar el funcionamiento de nuestras sociedades. Esto a su vez apunta a una estabilizacin del
contexto social que es condicin necesaria para la subsistencia y desarrollo de nuestras eco-
nomas, que slo parecen poder lograrlo mediante la hipertrofia de algunos de sus componen-
tes, sobre todo las filiales de empresas multinacionales y el Estado mismo.
Estabilizacin e hipertrofia slo pueden ser garantizados por una profunda recomposicin del
poder poltico. Esto es lo que aparece en los niveles ms visibles de la crisis latinoamericana de
la ltima dcada. En otras palabras, el papel de un Estado tambin puesto en forma para impo-
ner coercitiva y cooptativamente la estabilizacin del contexto social, desnuda como nunca en
Amrica Latina el contenido poltico de nuestros problemas econmicos. Represin, intentos
de despolitizacin y control del sector popular, manipulacin ideolgica, extensin y perfeccio-
namiento de mecanismos corporativos, aumento de las inversiones estatales, asuncin de nue-
vas actividades empresariales por el Estado, ncleos tecnocrticos que surgen en tradicionales
burocracias pblicas, son aspectos ntimamente entrelazados con el crecimiento hipertrofiado de
nuestras economas. Se trata, por supuesto, de un tema tan clsico como el de las interrelacio-
nes entre el poder econmico y la acumulacin, por una parte, y la dominacin poltica, por la
otra. Pero si bien en otras situaciones histricas el papel del Estado fue tambin visible y acti-
vo, en nuestro caso es, adems, mucho ms complejo. Por lo pronto el Estado latinoamericano
no slo tiene que vrselas con la burguesa nacional sino tambin con la presencia de empre-
sas multinacionales que en muchos aspectos escapan a su poder de decisin y que por diver-
sos canales dirigen parte importante de su acumulacin hacia mercados externos.
Los patrones de control-exclusin de sectores populares, de incorporacin subordinada de
capas medias y algunas fracciones de la clase obrera y el mnage a trois dominante en el vr-
tice sealan gruesamente tendencias que es menester conocer mejor. Entre otras cosas, pare-
ce claro que deberan traducirse a nivel del Estado en diferentes canales y grados de acceso a
las polticas estatales, en diferentes modos de resolucin de las cuestiones planteadas y en dife-
rentes procesos de implementacin segn comprometan ms o menos directamente a unos u
otros sectores. Por otra parte, esas tendencias deben ser relacionadas con la que nos parece
una de las principales tensiones de nuestras sociedades: el papel del Estado como agente inusi-
tadamente activo y visible de la acumulacin y la reproduccin de las formas ms avanzadas
del capitalismo dependiente latinoamericano. Esto empieza a hacer comprensible la variable
pero significativa autonoma del Estado respecto no slo del conjunto de la sociedad sino tam-
bin de los otros integrantes del tro. Para cumplir su papel econmico el Estado debe con-
557
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
trolar y estabilizar la sociedad y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocrati-
zarse. Esto lleva a la generacin de intereses burocrticos, civiles y militares, internos al Estado
mismo, y de ideologas nacionalistas que impulsan decisiones a contrapelo de la visin ms
privatista del desarrollo econmico articulado por buena parte de los agentes econmicos pri-
vados ms dinmicos. Nos referimos a las polticas de asuncin de actividades empresariales
por el Estado; al eco que all encuentran algunas capas de la burguesa nacional en sus aspi-
raciones para que se parcelen entre ellos y el Estado cotos prohibidos al capital internacio-
nal o en los que ste debe participar obligadamente con uno u otro; a la vital importancia del
control de algunos resortes del Estado para que a travs de ellos el capital nacional pueda
negociar con el internacional las condiciones de su supervivencia y crecimiento a expensas del
sector popular y, an, de los capitalistas locales que no han podido hacer la poltica de inte-
reses que conduce al amparo del Estado. Simplificando, pareciera que ECONMICAMENTE
todo conduce a un crecimiento darwiniano que slo permitira sobrevivir a los ms aptos,
mayoritariamente integrados por las filiales del capital internacional y por las capas de la bur-
guesa nacional ms ntimamente vinculadas con aqul. Pero la obtencin de las condiciones
SOCIALES para que esto sea posible origina un nuevo Estado, mucho ms activo, expansivo y
penetrante. Por eso mismo, ese Estado genera intereses burocrticos propios y abre espacio
poltico para una burguesa quizs cada vez menos nacional pero no por eso exenta de con-
flictos parciales con el capital internacional que, precisamente, su acceso al Estado le permite
negociar. Ms que en casos anteriores, an que en Alemania y Japn, el crecimiento capitalis-
ta latinoamericano precisa de un Estado que es a la vez condicin necesaria y obstculo para
su eclosin. En un plano esto es una paradoja y en otro ms profundo es una contradiccin
que tie las caractersticas actuales del Estado latinoamericano, hace entendible algunas de las
ambigedades de sus polticas y nos permite comprender las dificultades que todo esto susci-
ta cuando es examinado con categoras tericas derivadas de situaciones histricas en las que
todo se entrelaz de otra manera.
Las polticas estatales de control-exclusin del sector popular y de asignacin cooptativa de
beneficios diferenciales para algunas de sus capas; las que llevan a la expansin de inversio-
nes y actividades empresariales, sobre todo las directamente productivas del Estado, as como
las que surgen de las instituciones pblicas encargadas de algn paquete de esas actividades;
los contenidos prcticos y simblicos de polticas nacionalistas del Estado o los resultantes
de los intentos de tutelar al capital privado local; las polticas tendientes a atraer y garantizar
al capital internacional y, a la vez, las apuntadas a acotar su expansin interna para que, por
lo menos, las tendencias darwinianas del desarrollo no arrinconen demasiado a las clases
dominantes locales y al propio Estado. Estas nos parecen algunas de las ms importantes reas
problemticas que se desprenden de la especificidad histrica de un Estado complejamente
engarzado con la estructura y cambios de una economa que ni es subdesarrollada ni puede
reproducir los patrones de los capitalismos centrales. Todos los temas sealados estn densa-
mente entrecruzados -aunque no solamente, por supuesto- por polticas estatales y por los
impactos pblicos de las polticas privadas
5
de los actores ms poderosos que interactan
con el Estado alrededor de ciertas cuestiones vigentes.
Es en este terreno que nos parece indispensable que se abran fronteras mediante el estudio
de polticas que ofrezcan una probabilidad razonable de iluminar, con el grado de especifici-
dad y de atencin necesarios para detectar interacciones a lo largo del tiempo, los muchos
558
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
aspectos de aquellos grandes temas que quedan ocultos para las lentes inevitablemente ms
estticas y agregadas de otros enfoques, tambin necesarios pero ms estructurales.
Descubrir el problema del Estado lleva a plantear el tema de su relativa autonoma evitan-
do pendular hacia una visin politicista segn la cual toda la dinmica de la sociedad y del
Estado puede ser develada desde el interior de este. Pero si lo dicho hasta ahora no es dema-
siado errneo, esa autonoma relativa no es la de un Estado global frente a una sociedad indi-
ferenciada. Hay, por el contrario, grados y pautas de autonoma muy diferentes segn se refie-
ran a unos u otros sectores sociales y segn se trate de cuestiones que importen ms o menos
a unos y a otros. El estudio de polticas estatales debera proporcionarnos valiosas enseanzas
acerca de estas diferencias, pero es necesario agregar enseguida que los cambios que hemos
delineado implican que no es obvio dnde trazar las demarcaciones que separan al Estado y
lo pblico de la sociedad y lo privado. Bien puede ser que ciertas nociones heredadas -
como la de una tajante separacin entre lo pblico y lo privado- tengan que ser repensa-
das frente a nuestra emergente realidad. En algunos terrenos (como por ejemplo en el que se
dirime a quin incumbe la tenencia legtima de armas de guerra) posiblemente sea todava
posible pensar en una clara lnea que separa lo pblico de lo privado. Pero en otros terre-
nos convendra pensar en un contorno irregular que incluye reas grisceas en las que es dif-
cil precisar dnde comienza una y otra esfera. En algunos casos (como el de la corporativiza-
cin de sectores obreros y campesinos) podramos hablar ms bien de polticas que suponen
PENETRACIONES del Estado en la sociedad civil; en otros (como en el de los mecanismos de
representacin de los otros integrantes del tro) sera ms exacto hablar de mutuas y variables
INTERPENETRACIONES, donde al componente de mando que pone el Estado se agregan
relaciones mucho ms bidireccionales de poder, influencia, negociacin y cooptacin. Esto
sugiere que las polticas estatales se insertan en una estructura de arenas que debemos cono-
cer mejor para entender por qu se plantean y resuelven cuestiones en unas u otras.
Luego de este rodeo tal vez sea ms claro por qu tendemos al estudio de polticas estata-
les como un captulo de una futura teora del Estado latinoamericano y, ms genricamente,
de los patrones de dominacin conexos a formas relativamente avanzadas de capitalismo tar-
do y dependiente. Para ello las polticas estatales permiten una visin del Estado en accin,
desagregado y descongelado como estructura global y puesto en un proceso social en el que
se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales. Esta visin es complementaria de otros
enfoques, con cuyas hiptesis y conclusiones puede controlarse mutuamente.
Uno de ellos apunta directamente a una reconceptualizacin del tema del Estado y la socie-
dad. An cuando recoge los resultados de investigaciones ms empricamente orientadas, su
objeto propio es una teorizacin a un nivel ya inicialmente alto de abstraccin
6
.
Un segundo enfoque gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y Estado; su objeto
propio es una relacin estructural clase-Estado que abarca numerosos modos de vinculacin -
incluso polticas estatales- entre una y otro
7
. Un tercer enfoque, el que aqu discutimos, es ms
emprico e inductivo que el primero y corta a travs de ms actores sociales que el segundo,
sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas polticas. El estudio de
polticas estatales -desde la perspectiva que proponemos- ayuda a desagregar y poner en
movimiento a un Estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, even-
559
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tualmente individuos) que en los otros enfoques aparecen ms global y estticamente definidos.
El campo propio de este tercer enfoque es ms dinmico y menos estructural: el proceso social
tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y
otros actores adoptan polticas
8
. A la visin ms directamente analtica del primer enfoque y ms
estructural del segundo, corresponde en este tercero una ms detallada y dinmica de cmo y
por qu un complejo conjunto de actores ha actuado respecto de ciertas cuestiones. Conflictos,
coaliciones, movilizacin de recursos, grados relativos de autonoma y poder de actores (inclu-
yendo el Estado), pueden ser vistos aqu con un detalle que, por lo menos debera ser til para
que no arrasemos a priori con sutilezas y complejidades que ser necesario respetar en el replan-
teo terico del tema del Estado y la sociedad. Por supuesto, estas ventajas tienen una importan-
te contrapartida: esta tercera estrategia implica el estudio de casos y son bien conocidas las difi-
cultades para generalizar desde stos hacia el sistema de relaciones del que han sido escogidos.
El problema tiene alivio (aunque no solucin) en la distancia que media entre los casos escogi-
dos y estudiados con un empirismo rampln y aquellos en los que un foco terico ha goberna-
do su seleccin y la de las dimensiones que en ellos se estudiarn
9
.
Pero interesa sobre todo advertir que aunque ninguno de estos enfoques
10
es ptimo,
pueden ser complementarios. Cada uno tiene obvias limitaciones, cada uno es una forma dife-
rente de cortar analticamente el mismo tema general y cada uno debe contribuir a la temtica
que hemos tratado de esbozar en las pginas anteriores. Por lo pronto, la estrategia de estudio
ms puntual implicada por el estudio de cuestiones y polticas debera quedar abierta a inter-
secciones con los otros enfoques, donde las hiptesis y proposiciones generadas en ellas pue-
dan ser confrontadas desde los restantes
11
.
II. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales
Como ha ocurrido en otras subdisciplinas que adquieren rpida difusin, diversos trabajos
se han dedicado a describir, catalogar y criticar las diferentes perspectivas desde las que se han
encarado los estudios de polticas pblicas o estatales
12
. Ello facilita nuestra tarea, ya que nos
exime de la revisin crtica de una vasta literatura y nos proporciona un diagnstico bastante
exhaustivo de las premisas, sesgos e insuficiencias de los enfoques ms corrientes. Sin embar-
go, a riesgo de incurrir en simplificaciones excesivas, creemos necesario examinar ciertas orien-
taciones generales de esta literatura para poner de manifiesto algunos de los supuestos y limi-
taciones de los modelos en ella implcitos y plantear lo que estimamos el nivel mnimo de com-
plejidad requerido para estudiar las polticas estatales.
Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las policies como uni-
dades discretas que pueden ser estudiadas prescindiendo del contexto en el que son adoptadas
o producen consecuencias. Esto puede ser vlido cuando el objetivo de la investigacin es rela-
tivamente simple, tal como ocurre cuando se desea establecer qu factores inmediatos origina-
ron una decisin o cules fueron sus efectos ms directos y notorios. Desgraciadamente, no
podemos pensar en ningn caso con mediano inters terico que se acomode a estos requisitos.
El tipo de estudio ms tradicional es aqul que intenta explicar por qu se adopt una pol-
tica. El modelo implcito es el que muestra elementalmente la Figura 1.
560
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
FIGURA 1
Fcilmente pueden advertirse las razones de la popularidad de este enfoque. En primer tr-
mino, visualiza al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven deman-
das o inputs de grupos sociales; la esfera de lo propiamente poltico depende de un dina-
mismo que le es impuesto desde afuera. En segundo lugar, es obvio que puede ser tratable
con tcnicas estadsticas relativamente sencillas: un conjunto de variables independientes, que
pueden estar articuladas en formas ms complejas que la sugerida en la figura, desemboca
en una variable dependiente, la decisin adoptada. Esta puede ser un evento discreto (deci-
sin de intervenir en Corea, una sentencia judicial) o un resultado cuantificable (asignaciones
presupuestarias).
A pesar de que estos estudios han generado interesante informacin para el anlisis de los
procesos decisorios, su poder explicativo suele ser ms aparente que real, ya que las causas
ms mediatas y difusas de la decisin o resultado examinados se prestan mucho menos al tra-
tamiento riguroso que constituye uno de los atractivos de este enfoque. Por otra parte, estos
estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisin analizada en trmi-
nos de su eficacia y posibles impactos.
Esta ltima preocupacin ha originado un enfoque diametralmente opuesto al anterior, que
invierte el esquema proponiendo investigar cules han sido los impactos de una determinada
poltica estatal. La Figura 2 ilustra, tambin elementalmente, las relaciones causales implicadas.
FIGURA 2
Como se observa, este enfoque establece una importante distincin entre la poltica misma
y sus efectos, es decir, las consecuencias presuntamente provocadas por su adopcin e imple-
mentacin. La finalidad del enfoque es eminentemente diagnstica. La gran difusin que ha
adquirido en los ltimos aos se explica por la creciente demanda de una clientela -sobre todo
estatal- que quisiera conocer mejor los efectos de ciertas polticas. Sin duda, el actual inters
existente en los EEUU, por la conceptualizacin y medicin de impactos de polticas estata-
les se debe en buena parte a dicha demanda, pero esto ha repercutido negativamente debido
561
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
A
B
P
C
D
P
a la estrechez que suele imponer a la definicin del tema. En efecto, el enfoque ilustrado en la
Figura 2 contiene algunos supuestos que conviene explicitar: i) No intenta conocer cmo se ori-
gin la poltica; esto es difcilmente aceptable cuando la preocupacin que lleva a estudiar el pro-
blema es menos terica que la tpica evaluacin patrocinada por un organismo estatal. Adems,
conocer este aspecto puede ser necesario, por ejemplo, para explicar inconvenientes o distorsio-
nes sufridos por la poltica en la etapa de implementacin. ii) El sistema causal que genera los
impactos observados tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la
poltica estatal. Esta premisa suele ser poco verosmil; en la medida en que es incorrecta, el mode-
lo est errneamente especificado y no existe forma razonable de atribuir los cambios observa-
dos a impactos de la poltica estatal. iii) Los estudios de este tipo suelen contener una estrecha
definicin de los impactos an cuando, debe admitirse, esto no sea intrnseco a la lgica del enfo-
que. Ciertamente, es difcil identificar impactos secundarios (repercusiones indirectamente atri-
buibles a la poltica estatal, originadas en los impactos ms directos de la misma) e impactos
inesperados (efectos, no previstos y muchas veces no deseados de las polticas analizadas).
Pero ms all de las dificultades conceptuales y operacionales propias del enfoque, estos
inconvenientes derivan muchas veces de la particular relacin establecida entre el cientfico
social y el organismo contratante. A menudo este ltimo est poco interesado en que se
demuestre su ineficacia, o se detecten impactos negativos o se exploren impactos inesperados
o secundarios que repercuten fuera de su contexto operativo, lo cual puede llevar a que el
mbito relevante del problema se defina de acuerdo con los trminos fijados por el organismo
contratante
13
. En conjunto, estas limitaciones influyen para que el estudio de polticas e
impactos dentro del marco relativamente simple
14
del estudio diagnstico tpico, no sea ade-
cuado para extraer del tema el contenido terico que nos interesa.
15
Un grado de complejidad relativamente mayor resultara de superponer las Figuras 1 y 2, tal
como lo ilustra la Figura 3.
FIGURA 3
Sabemos sin embargo que esta representacin es insuficiente, al menos en dos aspectos fun-
damentales: i) P aparece externamente determinada por A y B, lo cual excluye toda posibili-
dad de iniciativa relativamente autnoma por parte del Estado mismo; ii) Los impactos C y D
no suelen ser causados slo por P; tambin pueden operar para producirlos otros factores ade-
ms de P. Conviene tambin tener presente la frecuente ocurrencia de impactos directos pero
inesperados, as como de impactos secundarios generados tanto por aquellos como por C y D.
Estas complicaciones podran todava ser representadas grficamente, pero la figura resultan-
te perdera valor heurstico sin llegar a reunir an el grado de complejidad necesario como para
traducir lo que nos parece el nivel de conceptualizacin mnimo requerido por nuestro tema.
562
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
A
B
P
C
D
De todos modos, es preciso sealar que la Figura 3, nos sugiere ms explcitamente que las
anteriores, que el estudio de polticas estatales y sus impactos contiene una dimensin tempo-
ral que le es intrnseca. En este sentido, nuestro tema comienza a vislumbrarse como el estu-
dio de secuencias de eventos, algunos de los cuales -como veremos- son polticas estatales,
otros son polticas adoptadas por actores no estatales y otros, an, son cambios detectables
en la situacin objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten unas y otras.
III. Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica Latina
Hemos afirmado al comienzo que nuestro inters en el estudio de polticas estatales deriva
de su potencial contribucin al tema de las transformaciones del Estado y de las nuevas moda-
lidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil. Sealamos, en tal sentido, algunas
de las tendencias observables en Amrica Latina sugiriendo que el instrumental terico y meto-
dolgico disponible es an insuficiente para captar la dinmica e interpretar el sentido de aque-
llas trasformaciones y relaciones. Sugerimos, por ltimo, que el estudio de polticas estatales y
sus impactos podra constituir una promisoria va de acceso al tema, convergente con otras for-
mas de abordaje, en la medida en que se revisen y reformulen los enfoques predominantes en
tales estudios. En la seccin anterior esquematizamos estos enfoques, sealando sus principa-
les limitaciones y destacando la necesidad de introducir el grado de complejidad requerido
para que el estudio de polticas estatales sirva como va de acceso al tema de las trasformacio-
nes del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil. En lo que resta del presente trabajo,
nos proponemos avanzar en esa tarea desarrollando un protomodelo verbal que servir para
ir sealando las dimensiones y caractersticas que nos parecen ms relevantes para el estudio
de polticas estatales.
Una analoga musical que tomamos de Milic Capek (1961) puede quizs servir como punto
de partida para trasmitir la naturaleza de nuestro enfoque, y, sobre todo, el lugar que le asig-
namos a las polticas estatales dentro del tema ms general de las vinculaciones Estado-socie-
dad. La frase musical es un todo sucesivo y diferenciado, aunque no aditivo; la calidad de cada
nuevo acorde se ve teida por el contexto musical precedente, el cual adquiere a su vez sig-
nificados retroactivos a medida que se incorporan nuevos acordes
16
. Podramos agregar por
otra parte, que cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical y, en lti-
ma instancia, de la obra que sta integra. Analgicamente, las polticas estatales seran algu-
nos acordes de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestin. En tal sentido,
adquiriran significacin slo y en la medida en que fueran sistemticamente vinculadas al tema
o cuestin que las origina, al mbito de accin social en que se insertan, a los actores que inter-
vienen en el proceso de resolucin de la cuestin y a sus respectivas -y sucesivas- polticas.
Forzando la analoga, nuestra obra es un proceso social relevante definido por un tema o
cuestin. Nuestros ejecutantes son actores sociales -estatales y civiles- cuyas polticas van
delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social. Creemos posible entonces locali-
zar el estudio de la dinmica de las trasformaciones sociales siguiendo la trayectoria de una
cuestin a partir de su surgimiento, desarrollo y eventual resolucin. Las sucesivas polticas o
tomas de posicin de diferentes actores frente a la cuestin y la trama de interacciones que se
va produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso social que puede
563
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
constituirse en privilegiado objeto de anlisis para acceder a un conocimiento ms informado
sobre el Estado y la sociedad latinoamericanas y sus mutuas interrelaciones.
Hecha esta sinttica presentacin, pasamos a definir y desarrollar algunos de los trminos y
conceptos introducidos.
1. La cuestin
Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la lista
de necesidades y demandas de sus integrantes. Slo algunas son problematizadas, en el senti-
do de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos estra-
tgicamente situados creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y estn en condicio-
nes de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes. Llamamos
cuestiones a estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados.
Toda cuestin atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematizacin social
hasta su resolucin
17
. A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o
negativamente por el surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma.
Los comportamientos, (decisiones, acciones, etc.) involucrados en estas tomas de posicin tien-
den a modificar el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto de
consideracin en la arena poltica en un momento determinado. La resolucin de ciertas cues-
tiones queda librada a la sociedad civil, en el sentido de que ni el Estado ni los actores afec-
tados estiman necesaria u oportuna la intervencin estatal. Para la perspectiva adoptada en
este trabajo interesan, sin embargo, aqullas cuestiones respecto de las cuales el Estado tam-
bin toma posicin
18
.
2. El surgimiento histrico de una cuestin
Negar la problematicidad de un asunto (argumentando que es un falso problema), afirmar
que nada puede hacerse (la inevitabilidad de la pobreza), relegarlo a un benevolente olvido
o reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en la
direccin de impedir su problematizacin social o su surgimiento como cuestin. Una cons-
ciente poltica de bloqueo por parte de sectores dominantes y del Estado se expresa general-
mente en alguna de estas formas. Sin embargo, aunque la situacin puede ser de hecho bas-
tante ms complicada
19
, son evidentes -y han sido ampliamente discutidos en las polmicas ori-
ginadas en los estudios de comunidad estadounidenses- los inconvenientes que plantea el
estudio de una no-cuestin que ha sido permanentemente bloqueada. Este es un tema sobre el
que tiene mucho ms que ensearnos el enfoque estructural clase-Estado que mencionamos
en la primera seccin de este trabajo. No obstante, desde el punto de vista del estudio de casos
de polticas estatales, el tema sirve para alertarnos acerca de un aspecto de gran importancia:
en lo posible deberamos encarar nuestros estudios analizando el perodo previo al surgimien-
to de la cuestin. Nos interesa aprender quin la reconoci como problemtica, cmo se difun-
di esa visin, quin y sobre la base de qu recursos y estrategias logr convertirla en cuestin.
El examen de este perodo de iniciacin puede enriquecer nuestro conocimiento sobre el
564
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
poder relativo de diversos actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza de sus recursos,
su capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de accin poltica.
Resumiendo,
Quin y cmo problematiza un asunto?
Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin?
Sobre la base de qu recursos y alianzas?, con qu oposicin?
Cul es la definicin inicial de la cuestin?
Son preguntas que -igual que las que se plantearn ms abajo- delimitan dimensiones que
nos parece habra que tener muy en cuenta
20
. En esta etapa de surgimiento de una cuestin
aparecen temas que en un plano ms general fueron sealados en las primeras pginas de este
trabajo: la capacidad de iniciacin autnoma por el Estado (es decir, sin necesidad de reflejar
demandas o inputs de la sociedad civil), las variadas posibilidades de diferentes sectores
sociales para iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que pueden movilizar, la estructura de
arenas que resulta conformada segn quienes fueren los iniciadores o las cuestiones suscita-
das
21
. En otras palabras, analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestin y el proceso
a travs del cual sta se convierte en tal, es importante no slo para interpretar eventos poste-
riores sino tambin para iluminar algunos de los problemas ms generales sobre las caracters-
ticas del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interaccin con la socie-
dad civil.
3. La toma de posicin por parte del Estado
En este trabajo nos ocupamos de cuestiones en las que el Estado, las haya o no iniciado,
toma posicin. Vale decir, explicita una intencin de resolverla
22
, que se concreta en una
decisin o conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales. Una pol-
tica estatal es esa toma de posicin que intenta -o, ms precisamente, dice intentar- alguna
forma de resolucin de la cuestin. Por lo general, incluye decisiones de una o ms organi-
zaciones estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de
intervencin del Estado frente a la cuestin. De aqu que la toma de posicin no tiene por
qu ser unvoca, homognea ni permanente. De hecho, suele ser todo lo contrario y las pre-
cisiones que estamos tratando de introducir aspiran a facilitar el manejo conceptual de las
ambigedades y variaciones involucradas.
Si bien es controvertido el sentido y extensin que cabe otorgar al trmino poltica estatal
(o pblica)
23
, en nuestra definicin la concebimos como un conjunto de acciones y omisio-
nes que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con
una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad
civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orien-
tacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta enton-
ces desarrollado en torno a la cuestin.
De lo anterior se desprenden algunas consecuencias. En primer lugar, la poltica estatal no
constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas
565
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
y respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un con-
texto determinados permiten inferir la posicin -agregaramos, predominante- del Estado fren-
te a una cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad. Dejamos de lado por el
momento los problemas involucrados en la operacionalizacin de esta definicin, pero sin
duda esta tarea resulta ineludible cuando nos planteamos el problema de los impactos de una
poltica estatal: IMPACTOS DE QU? En otras palabras, no slo se trata de detectar y estable-
cer la naturaleza y rangos de variacin de los impactos, estableciendo sus conexiones causales
con una determinada poltica, sino adems de especificar a qu unidades estatales y a cul(es)
de sus tomas de posicin son atribuibles los efectos identificados.
En segundo lugar, y en relacin con el trmino predominante empleado en el prrafo
anterior, es preciso sealar que si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y
respuestas, y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales poten-
cial y materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las predisposiciones o deci-
siones de las diversas instancias intervinientes resultarn a menudo inconsistentes o conflicti-
vas entre s. Cierta literatura tcnica (especialmente en el campo de la planificacin) atribu-
ye este resultado a distorsiones de los objetivos en el proceso de implementacin produci-
das por ambigedades y conflictos en su formulacin primaria. Es decir, se admite la preemi-
nencia de un objetivo originario en el ms alto nivel estatal, el cual debido a una formulacin
ambigua o inconsistente en ese nivel, sufre interpretaciones caprichosas que van desnaturali-
zando su esencia a medida que nos alejamos del nivel de formulacin de polticas y nos
acercamos al de materializacin de las actividades y procedimientos para implementarlas.
Creemos, en cambio, que el conflicto de polticas puede en gran medida atribuirse a la pre-
sencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces de
influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la
posicin del Estado frente a una cuestin social. Desde esta perspectiva, la ambigedad o
conflicto no es inherente a la toma de posicin del Estado sino producto del enfrentamiento
entre algunas de sus unidades -sea respecto de los trminos con que debe definirse la cues-
tin suscitada o del modo de intervencin para resolverla- obedeciendo a intereses organiza-
cionales y clientelsticos contradictorios
24
. Lo que queremos destacar, en definitiva, es el
carcter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posi-
cin del Estado frente a una cuestin.
En tercer trmino, el Estado -diferenciado, complejo, contradictorio- aparece como un actor
ms en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin. Su intervencin supone tomar
partido respecto de esta ltima, sea por accin u omisin. Una toma de posicin activa puede
implicar desde iniciar la cuestin y legitimarla, a acelerar algunas de sus tendencias, moderar
otras o simplemente bloquearla. En los casos de inaccin caben tambin diferentes posibili-
dades: el Estado puede haber decidido esperar a que la cuestin y la posicin de los dems
actores estn ms ntidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada entre las par-
tes involucradas o considerar que la inaccin constituye el modo ms eficaz de preservar o
aumentar los recursos polticos del rgimen. Puede as imaginarse una multiplicidad de situa-
ciones en las que el Estado -a travs de diversos aparatos e instancias- decide insertarse (o no)
en un proceso social, en una etapa temprana o tarda de su desarrollo, con el objeto de influir
sobre su curso asumiendo posiciones que potencialmente pueden alterar la relacin de fuer-
zas de los actores involucrados en torno a la cuestin, incluyendo el propio Estado
25
.
566
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
4. Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales
Las cuestiones involucran a actores
26
que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente afecta-
dos por las mismas. Sin embargo, no existe una correspondencia necesaria entre la situacin de
un actor en relacin con una cuestin y su propensin a movilizarse activamente en la defensa
o cuestionamiento de dicha situacin. Ello puede ocurrir sea porque el actor no percibe debi-
damente su condicin actual, o la considera natural, o porque no puede movilizarse para modi-
ficarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. Es por ello que a menudo son otros
actores (v.g. una unidad estatal, un partido poltico), no directamente afectados por la cuestin,
quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su resolucin en un determinado sen-
tido ser ms congruente con sus intereses y preferencias, mejorar sus bases de apoyo poltico
o disolver tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo.
Un caso tpico es el de la reforma agraria, frente a la cual el Estado ha adoptado muchas veces
polticas tendientes a movilizar al campesinado en apoyo de un programa de trasformacin de
la propiedad agraria y de las formas de explotacin rural, mediante expropiacin gradual, com-
pra y redistribucin de tierras o distribucin directa de tierras fiscales. Antes de la fijacin de esta
poltica, el campesinado pudo o no haber estado movilizado, pero an cuando sea la accin esta-
tal la que logre movilizarlo, el modo de intervencin elegido tender a prevenir, por ejemplo, el
desarrollo de un proceso social alrededor de la cuestin agraria quizs inmanejable de no mediar
tal poltica preventiva. En este caso, el campesinado habr tomado posicin, fijado su poltica,
dentro de los mrgenes impuestos por la poltica de cooptacin preventiva del Estado. Este, a su
vez, habr logrado encauzar la demanda campesina obteniendo apoyo poltico de parte del cam-
pesinado e incluso de los sectores ms progresistas de la burguesa
27
.
De lo anterior se desprende que otros actores -adems del Estado- tambin toman posicin
frente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas consecuencias pueden influir
considerablemente -incluso ms que las propias polticas estatales- el proceso de resolucin de
las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Esto sugiere la posibilidad de
estudiar procesos sociales analizando las prcticas de diferentes actores aglutinadas en torno a
cuestiones que definen la naturaleza, intensidad y lmites de un rea de accin (y habitualmen-
te, de conflicto) social. Cada prctica, cada toma de posicin, refleja una determinada estrate-
gia de accin cuyas premisas dependen, por lo general, del volumen de recursos y apoyos que
el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros actores
afectados por la cuestin. El conjunto de polticas privadas y estatales se entrelaza en un com-
plejo proceso social que, como veremos, hace difcil establecer con precisin qu proporcin
del cambio social observado puede ser atribuido a cada una.
5. Las polticas estatales como nudos del proceso social
Si entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de posicin del Estado res-
pecto de cierta cuestin, y si este conjunto tiende a variar tanto a travs de diversos organis-
mos estatales como a lo largo del tiempo, es evidente que tal poltica no puede ser entendida
ni explicada prescindiendo de las polticas de otros actores. An en el caso en que el Estado
inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a la misma -tanto en
567
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
trminos de implementacin de la decisin originaria como de posibles cambios implcitos o expl-
citos de su contenido- no dejarn de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros acto-
res. Es de presumir, adems, que an en este supuesto la poltica estatal tambin estar desde un
comienzo influida por un clculo de la reaccin probable de actores a los que se percibe como
poderosos
28
. Ms genricamente, el proceso social tejido alrededor de una cuestin no es excep-
cin a lo que ocurre en toda situacin interactiva: la accin e inaccin de cada uno es en parte
funcin de la accin e inaccin de otros y de la prediccin que cada uno realiza acerca las res-
puestas probables de los actores ante diferentes decisiones. En este sentido las tomas de posicin
del Estado no son sustancialmente diferentes de las de otros actores. Pero en un plano menos for-
mal tiene sentido centrarnos alrededor de aqullas porque i) cuentan con el respaldo de normas
de cumplimiento supuestamente obligatorio y de una ultima ratio fundada en el control de supe-
riores medios de coaccin fsica, y ii) porque en general repercuten sobre la sociedad ms exten-
samente que las polticas privadas. Por supuesto que tanto una como otra razn son tambin varia-
bles a investigar a travs de diferentes Estados, tipos de cuestiones y actores movilizados alrede-
dor de ellas. Sea como fuere, las tomas de posicin del Estado suelen ser particularmente impor-
tantes no slo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias sino tambin
porque as suelen considerarlo otros actores sociales. Esas tomas de posicin son importantes fac-
tores en la definicin del contenido y en la explicacin de la existencia misma de posiciones de
otros actores, y en ese sentido son puntos o nudos particularmente importantes en una secuen-
cia de interacciones. Esos nudos pueden resultar privilegiados puntos de observacin de ciertos
tramos del proceso social: hacia atrs, en la confluencia de polticas estatales y privadas que
influyen en la aparicin de cada nudo y hacia adelante, en las nuevas tomas de posicin que a
su vez contribuyen a generar y que significan desplazamientos hacia un prximo nudo. Afirmar
que las polticas estatales deben ser entendidas en el marco de otras polticas estatales y de pol-
ticas privadas es, por supuesto, transponer a un nivel ms puntual el tema general del Estado y
la sociedad
29
. Afirmar que dentro de este tema las polticas estatales son nudos es presuponer
que el Estado no suele ser pasivo ni irrelevante, ni parece serlo para los actores interactuantes en
el proceso; por el contrario, suele importar y tanto que alrededor del contenido de su toma de
posicin se teje buena parte de las interacciones de cada tramo del proceso.
6. Las definiciones sociales de la cuestin
De qu se trata la cuestin es parte de la cuestin misma. Difcilmente encontraremos casos
en los que todos los actores, incluido el Estado, coincidan en la percepcin y valoracin del pro-
blema social que se ha convertido en cuestin. En qu consiste, por ejemplo, la cuestin de la
distribucin del ingreso en Amrica Latina? Cules son los verdaderos trminos del problema,
cmo se conecta con otros problemas y cuestiones, qu es una resolucin satisfactoria del
mismo, incluso si es o no un problema, son temas fundamentales en las tomas de posicin, en los
conflictos y en las coaliciones entre el Estado y los actores sociales. Seguimos en un proceso inter-
activo en el que, adems de la posicin de cada actor, importa la percepcin de cada uno acerca
de la manera en que los restantes (y sobre todo el Estado) han definido la cuestin. Convergen
sobre este punto numerosos aspectos desarrollados en la literatura relacionada con el tema. Los
estilos que ha estudiado Albert Hirschman o los filtros ideolgicos a los que se refiere Philippe
Schmitter son obviamente importantes aqu. A ello agregaramos los problemas resultantes del
ruido en las comunicaciones entre actores sociales y de stos recprocamente con el Estado, de
568
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
las diferentes teoras causales que suelen estar implicadas en diferentes definiciones de la cues-
tin -diversas concepciones sobre cmo puede ser resuelta y con qu consecuencias para otros
problemas o cuestiones-, del grado de rigidez o cristalizacin de las preferencias de los actores y
de otras caractersticas ms especficas tales como si es definida o no como suma cero, si los
beneficios resultantes de tal o cual modo de resolucin son divisibles o no y si existen o no ante-
cedentes que pueden ser reconocidos como similares a la cuestin en juego.
7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso
30
Ya sea que el Estado inicie o no una cuestin, sus tomas de posicin suelen ser factor de deci-
siva importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma; hemos aludido en
el punto 4 a esta parte del proceso social. Pero las polticas estatales tambin generan procesos
internos al Estado mismo. Para Reconocerlos debemos abandonar la terminologa excesivamente
genrica que hemos usado hasta ahora respecto del Estado y empezar a referirnos a unidades y
procesos burocrticos internos al Estado
31
. Dada una cuestin, la toma de posicin respecto de
ella por parte de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del Estado suele
generar repercusiones horizontales -tomas y reajustes de posicin de otras unidades- y vertica-
les. Estas ltimas consisten principalmente en la atribucin de competencia y en la asignacin de
recursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la que adop-
t la poltica. Estos efectos verticales suelen producir cristalizaciones institucionales: creacin de
aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan
formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de
sus aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambigua
y frecuentemente conflictiva) con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos
de la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. El proce-
so burocrtico implicado por estas repercusiones horizontales y verticales es analticamente distin-
to del proceso social antes referido pero se entrecruza completamente con l. Lo que ocurre al
interior del Estado es en parte ejecucin (implementacin) de la poltica, en parte factor causal
para la adopcin de nuevas polticas y en parte, tambin, generacin de estructuras burocrticas
especializadas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre con capacidad de hecho para
redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del Estado frente a la
cuestin. Cada uno de estos aspectos es un punto de acceso para actores sociales movilizados alre-
dedor de la cuestin y seala, por lo tanto, otras tantas reas de posible interpenetracin entre el
Estado y la sociedad. Estas reas se agregan a la de la instancia ms formal (pero no necesariamen-
te ms efectiva para indicarnos cul ser realmente el contenido de la toma de posicin del Estado)
en la que se anuncia una poltica y se lanza el proceso burocrtico de que nos estamos ocupando.
8. Los cambiantes actores del proceso social
tejido alrededor de una cuestin
La pblica toma de posicin del Estado acerca de una cuestin tiende a generar respuestas
de actores sociales y de unidades estatales. Pero no todas las respuestas relevantes para el tra-
tamiento y resolucin de la cuestin ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizan
alrededor de ella ms tardamente, otros pueden retirarse y otros, por fin, pueden ser exclui-
569
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
dos. Esto se relaciona tambin con la cambiante naturaleza de los actores a lo largo del proce-
so de resolucin de una cuestin. En otras palabras, as como se van redefiniendo los trmi-
nos de una cuestin, tambin se van modificando los atributos y formas de agregacin y repre-
sentacin de los actores, lo cual plantea el problema de especificar cuidadosamente los crite-
rios empleados para definirlos. No es igual la burguesa nacional argentina representada por
la Confederacin General Econmica, antes y despus que sta incorporara a la Unin
Industrial Argentina. Ni es igual el Partido Justicialista con y sin Pern.
Simtricamente, las cristalizaciones institucionales a nivel estatal no slo expresan una cre-
ciente diferenciacin interna del Estado al comps del surgimiento de cuestiones, sino tambin
la cambiante naturaleza de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de las mis-
mas. En sntesis, la dimensin temporal intrnseca a nuestro tema tambin se manifiesta en que
la propia composicin y naturaleza del conjunto de actores suele variar a lo largo del tiempo.
9. Recapitulacin
Conviene que nos detengamos aqu luego de haber abierto diversos temas. Posiblemente lo
ms importante, al menos como primera aproximacin al problema de cmo estudiar nuestro
tema, sea la necesidad de considerar las polticas estatales en el marco de cuestiones. Esas
cuestiones tienen una historia, que comienza en un perodo en el que no eran tales, sigue en
los procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y eventualmente con-
cluye con su resolucin. Esa historia de la cuestin es parte de nuestro tema, porque es desde
ella que las polticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas. Adems, esa histo-
ria es la de un proceso social al que concurren diversas polticas -las de actores privados y los
nudos implicados por las acciones del Estado- y procesos burocrticos cruciales para la deter-
minacin real del contenido de la posicin del Estado ante la cuestin. Esto resume la visin
de un complejo proceso, tejido por interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo por un
conjunto de actores que puede -y suele- ir cambiando con el curso del tiempo. Esas interac-
ciones no slo son objetivas, en el sentido de que su estudio pueda limitarse al registro de
comportamientos; incluyen tambin una dimensin subjetiva, referente a cmo cada actor defi-
ne (y redefine) la cuestin y percibe la toma de posicin de otros actores.
Lo recin dicho formula nuestro protomodelo que, nos gustara pensar, contiene poten-
cialmente el tipo de modelo dinmico de procesos que nos parece obviamente requerido por
las caractersticas de nuestro tema. Es claro que entraa un grado de complejidad (al que debe-
remos todava agregar otros aspectos) que no sabramos tratar con un modelo riguroso y ple-
namente cuantificable, pero puede servir para alertarnos sobre ciertos aspectos o dimensiones
centrales para el estudio de polticas estatales, alrededor de los cuales parecera particularmen-
te promisorio centrar esfuerzos de investigacin. No sabremos todo pero podremos haber
empezado a saber algo sobre aspectos que, si nuestra visin general del problema no es
demasiado errnea, sern buenos puntos de partida para futuras y ms ambiciosas incursiones.
Esas dimensiones no son suficientemente conocidas, ni en s mismas ni en sus interrelaciones
como para referirnos a ellas en trminos de hiptesis. Podemos, en cambio, plantearlas en tr-
minos de una batera de preguntas cuya elucidacin en relacin con diferentes cuestiones y
contextos puede contribuir a precisar tericamente esas dimensiones
32
.
570
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
- En qu momento de la historia de la cuestin se produce la primera toma
de posicin identificable por parte del Estado?
- Qu podemos decir acerca de la definicin de la cuestin por parte del
Estado en ese momento?
- Cmo influye esa toma de posicin inicial por parte del Estado respecto de
las de otros actores sociales? (redefiniciones y toma de posicin respecto de
la cuestin segn los casos)
- Qu actores sociales y cundo se movilizan buscando influir en el modo
de resolucin de la cuestin?, Qu recursos ponen en juego para ello?,
- Qu nos ensea sto acerca de su poder relativo, de su grado y tipo de
acceso al Estado y de los estilos / preferencias trasuntados en sus polticas?
- Qu procesos burocrticos horizontales y verticales genera la toma inicial
de posicin por parte del Estado?, Cul es la diferenciacin interna al
Estado en trminos de unidades que de alguna manera se ocupan de la
cuestin?, Qu cristalizaciones institucionales se producen?, Qu conse-
cuencias tiene sto respecto de futuras tomas de posicin por parte del
Estado?
- Qu lneas de conflicto y coalicin se van generando alrededor de la cues-
tin y de las respuestas iniciales de actores sociales y unidades estatales?,
Qu segmentos del proceso burocrtico ofrecen puntos de entrada para el
ejercicio de influencia por parte de qu actores privados?
- Suelen los patrones de conflicto, coalicin y negociacin centrarse en algn
tipo de arena pblica?,
33
Existe algn modo dominante mediante el cual se
intenta resolver la cuestin?,
34
Cmo vara esto respecto de quin inici y
quin mantiene vigente a la cuestin?
- Existen ciclos de atencin prestada a la cuestin?, Qu factores contribu-
yen a posibles picos y baches de atencin?
- Qu cambios sociales e internos al Estado mismo son atribuibles a estos
procesos?
Presuponemos que una importante consecuencia de los procesos que estas preguntas inten-
tan delimitar ser la redefinicin de la cuestin por parte del propio Estado. Por supuesto, esto
puede ocurrir por numerosas razones: una toma de posicin inicialmente vaga se especifica (o
a la inversa), cambio de definiciones especficas, definiciones conflictivas entre diversas unida-
des estatales que concurren al tratamiento de la cuestin con diferentes especializaciones, ruti-
nas burocrticas y vinculaciones con actores sociales. Esos cambios son cambios en el conte-
nido real de la poltica estatal, en el contenido -ms o menos ambiguo y ms o menos conflic-
tivo dentro del Estado mismo-, de su toma de posicin frente a la cuestin. Estos cambios son
nuevos nudos, algunos de los cuales sern rpidamente evidentes para actores y observado-
res. Otros, en cambio, slo sern reconocibles como el resultado de redefiniciones menos
espectaculares acumuladas, por ejemplo en etapas destinadas slo a implementacin o en las
rutinas e intereses especializados que suelen generar las cristalizaciones institucionales. Qu
actores, cunto demoran en reconocer esos cambios y qu consecuencias tiene esto para la
rigidez o flexibilidad de sus polticas, es por supuesto, otro de los temas que debe interesar-
nos. A partir de cada nudo se extiende un nuevo tramo de la historia de la cuestin y de las
polticas a ella referidas, sobre la que deberamos volver con nuestra batera de preguntas.
571
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Aqu, sin embargo, correspondera agregar algo que es consecuencia de la historicidad de
nuestro tema:
Qu se ha aprendido por parte de las unidades del Estado y de los actores sociales de la
historia pasada de la cuestin, qu lecciones se han sedimentado de esa historia y cmo influ-
yen ellas sobre las definiciones de la cuestin y sobre la estrategia de los actores?
35
Estamos tratando de trazar los primeros contornos de un mapa. Insistimos que con l no
tenemos un modelo ni un sistema de hiptesis a verificar. Se trata por ahora de empezar a
aprender acerca de aspectos y relaciones que hoy vislumbramos como importantes para el
estudio de las polticas estatales en s mismas y para conectarlas con las inquietudes tericas
ms generales enunciadas en la primera seccin de este trabajo.
IV. Los contextos de las polticas estatales
Hemos argumentado que una poltica estatal no debera ser estudiada prescindiendo de la(s)
cuestin(es) que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de las
polticas adoptadas por actores sociales privados. Hemos resumido estos aspectos en el con-
cepto de proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolucin de
la cuestin. Este proceso social es un primer e indispensable NIVEL DE CONTEXTO para el
estudio de la poltica estatal que en particular nos interesa. Sin conocerlo adecuadamente no
tendramos posibilidad de comprender ni explicar esa poltica (incluyendo, por supuesto, sus
cambios a lo largo del tiempo). Tampoco habra muchas posibilidades de que nuestros estu-
dios iluminaran los problemas ms amplios planteados en la primera seccin de este trabajo.
En otras palabras, si nos limitramos a estudiar polticas estatales prescindiendo del proceso
social del que son parte, podramos tener estudios mucho ms manejables y formalizables
pero el costo de esta opcin sera el vaciamiento de su inters terico
36
. En el uso que pro-
ponemos, un contexto consiste de aqul conjunto de factores extrnsecos al objeto ms espe-
cfico de investigacin (polticas estatales) que es indispensable para la comprensin, descrip-
cin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables.
37
En este sentido, las
preguntas que hemos formulado apuntan a definir un tema de investigacin: el rea emp-
rica y analtica que delimita lo que estudiamos y en funcin de lo cual recogemos y procesa-
mos informacin. Con esto sugerimos un rea en la que vale la pena tratar de aproximarse al
ideal de obtener informacin detallada y de manejarla con un marco de anlisis propiamente
dinmico: las secuencias de tomas de posicin por parte del Estado y de otros sectores socia-
les, el cambio implicado por la diferenciacin interna al Estado y por la movilizacin / desmo-
vilizacin de actores sociales en distintos tramos histricos de la cuestin, las redefiniciones de
la cuestin y de sus modos dominantes de resolucin, constituyen a nuestro entender el tema
propio de estudio de polticas estatales.
Pero este primer contexto es insuficiente. Tenemos que insertarlo a su vez en otros aunque,
afortunadamente, aqu no necesitamos saber tanto y podemos manejarnos con marcos ms
estticos. Tal vez aqu la mejor analoga sea la de alguien que quiere saber lo ms exactamen-
te posible cunto tiempo ha transcurrido en un corto lapso. Su centro de atencin ser el
segundero, que marca el ritmo incesante y perceptible del tiempo presente. Deber sin
572
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
embargo determinar la posicin del minutero y de la hora, siguiendo de cuando en cuando al
primero y dando por prcticamente fijada la segunda; su problema se cuenta en segundos, pero
para saber lo que desea necesita informacin, ms gruesa y esttica, acerca de los otros par-
metros. Nos ocuparemos brevemente de los minutos y de la hora de nuestra analoga.
1. Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones.
Qu problemas merecen ser cuestiones? Quines y cmo deciden cul es en cada momen-
to el conjunto de cuestiones (la agenda o el espacio problemtico de una sociedad) social-
mente vigentes? Vista cada cuestin aisladamente, el problema poltico se plantea en torno a si
ESA cuestin merece serlo, cmo debe ser definida y con qu recursos se respaldan las posicio-
nes tomadas por los actores. Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones que
se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. Esto es consecuencia, en
parte, de limitaciones individuales y colectivas para prestar atencin a todas las cuestiones sus-
citables y en parte, de diferentes intereses, concepciones y recursos de actores dispuestos a
imponer, social y polticamente, agendas slo parcialmente superpuestas. En este plano ms agre-
gado ya no slo se trata del proceso que ocurre alrededor de cmo debe ser resuelta UNA cues-
tin, sino tambin del que determina qu cuestiones se intentar resolver. Ante qu problemas
puede y debe el Estado intervenir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como cuestin?, Qu
compleja funcin compone, a partir de las agendas de cada actor, aqulla que est efectivamen-
te vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrar ante ms o menos cues-
tiones que le han sido impuestas por otros y ante las que no puede dejar de tomar posicin (aun-
que slo fuere para tratar de resolverla mediante su supresin).
Es obvio que a este nivel operan fuertes limitaciones en la funcin de decisin de cada
actor: incapacidad de procesar toda la informacin relevante respecto del conjunto de la agen-
da, desconocimiento de muchas de las conexiones causales entre unas y otras cuestiones,
imposibilidad de predecir el comportamiento de otros actores respecto de cada una de las
cuestiones. Pero an en este mundo de racionalidad acotada
38
es razonable suponer que la
posicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser en parte funcin del conjunto de
la agenda y de las posiciones adoptadas (que incluyen no haber tomado posicin) respecto de
otras cuestiones. Con quin est aliado y con quin en conflicto en la cuestin A puede ser
determinante de su comportamiento respecto de la cuestin B; qu recursos tiene invertidos
en A puede ayudarnos a explicar por qu no se moviliza respecto de B, aunque sta tambin
sea objetivamente importante para el actor; qu premisas y qu lecciones deriva de su
accin respecto de A acerca de las caractersticas de otros actores, puede ser fundamental para
las percepciones y clculos que subyacen a su poltica respecto de B; cuntas cuestiones puede
un actor atender simultneamente o, en otras palabras, qu movilidad tienen sus recursos,
puede ensearnos mucho acerca de su poder relativo.
Estos intrincados temas, de los que slo hemos enunciado los que nos parecen principales,
no deberan ser objeto de investigacin en los estudios de polticas estatales que estamos discu-
tiendo, al menos no en el sentido de formar parte del universo sobre el que recogeremos datos.
Pero mucho ayudar a nuestra comprensin del caso que estudiamos, conocer aproximadamen-
te la composicin de la agenda y la configuracin de conflictos y coaliciones en que los actores
573
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
de nuestra cuestin se hallan involucrados. Precisando un poco ms el conocimiento de este
segundo nivel de contexto suele ser necesario para explicar las polticas estatales que estudiemos
especficamente. Lo dicho arriba acerca de la compleja funcin de decisin que, para cada actor
y para cada cuestin, implica la agenda como conjunto de cuestiones, vale obviamente para el
Estado. Cul es el entramado de apoyos y oposiciones, cul es la configuracin de cuestiones en
las que se ha interpenetrado con sectores dominantes, pueden ser importantes factores explica-
tivos de las polticas que adopte respecto de cada cuestin en particular
39
.
2. La estructura social como contexto de la agenda
En qu sentido podemos proponernos, por ejemplo, el estudio de la cuestin de la propie-
dad agraria y de las polticas estatales a ella referidas en Per y en Argentina?, Por qu hay tan
notorias diferencias en los ciclos de atencin que concita en uno y otro caso?, En qu sentido
podemos realmente decir que en ambos casos es una cuestin?, Cul es la lista y el poder rela-
tivo de los actores potencial y realmente movilizados alrededor de ella en uno y otro caso? En
trminos ms generales, quines son los actores potenciales respecto de una cuestin, qu recur-
sos pueden movilizar, cul es su significado (visibilidad, importancia, reconocimiento como tal)
para esos actores, cules son los patrones ms probables de su emergencia, tratamiento y reso-
lucin, son tambin funcin de factores ubicados al nivel ms agregado de la estructura social
40
.
Aqu podremos en general manejarnos con un conocimiento razonablemente informado de esas
caractersticas y considerarlas como bsicamente congeladas para los propsitos de nuestra
investigacin de polticas estatales
41
. Pero no podemos prescindir de una gruesa especificacin
de este contexto sin correr el riesgo de comparar y formular proposiciones sobre nombres en
lugar de conceptos que designen con suficiente especificidad el tema de estudio
42
.
Quedan sealados los diferentes niveles que nos parece deben ser tenidos en cuenta en
estudios de polticas estatales. Nuestro ejemplo de los segundos, minutos y horas apuntaba en
realidad a sucesivas capas con que debe ser organizado nuestro tema: i) las polticas estatales
mismas; ii) la cuestin a la que aqullas se refieren, entendida como generando un proceso
social que contiene las polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin; estas
dos primeras capas constituyen lo que hemos llamado el tema propio de nuestras investigacio-
nes y el mbito emprico en el que, en general, nos corresponder recoger informacin; iii) la
agenda de cuestiones y iv) la estructura social, como el ms esttico y agregado contexto glo-
bal de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no sern objeto de nuestra inves-
tigacin; deberan ser suficientes las fuentes secundarias disponibles.
V. Impactos de polticas estatales
Estamos ya lejos de los esquemas que discutimos brevemente en la segunda seccin de este
trabajo. Si volvemos por un momento a la Figura 2 advertiremos que de aceptar las premisas
por ella implicadas resultara conceptualmente fcil
43
pensar en trminos de impactos de pol-
ticas estatales. Ellos, seran los cambios operados en las variables dependientes por efecto de
nuestra variable independiente, la poltica estatal. Pero nuestra argumentacin ha sido un
esfuerzo por demostrar la inadecuacin de este tipo de esquema y por hallar maneras terica-
574
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mente disciplinadas de llegar a un mayor nivel de complejidad sin perdernos en la necesidad
de saberlo todo para poder decir algo sobre nuestro tema. Si las polticas estatales son parte
de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas de actores pri-
vados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos estudiados, el tema
de los impactos se complica enormemente. Dado X cambio en cierta caracterstica Z, qu pro-
porcin de ese cambio podemos atribuirlo causalmente a polticas estatales, a polticas priva-
das y a otros factores ajenos a unas y a otras?
44
Este interrogante ha sido formulado repetidamente en la literatura sobre el tema
45
, sealn-
dose dificultades tanto del lado de la identificacin y caracterizacin de los impactos como del
de la atribucin de los mismos a una determinada relacin causal. Qu impacto?, Impacto
de qu? Son preguntas a las que los estudios sobre polticas no siempre brindan respuestas
satisfactorias. En el primer caso, a los arduos problemas de identificacin y delimitacin emp-
rica de impactos se suman las correlativas dificultades de categorizacin analtica, evidenciadas
por la casi total ausencia de tipologas sobre polticas estatales y sus impactos
46
. Tambin
deben computarse los problemas de medicin derivados en buena medida del nivel de agre-
gacin de los datos, de su relativa confiabilidad, de la casi imposibilidad de manejar estadsti-
camente flujos no monetarios y de las diferencias no cuantificables de los impactos identifica-
dos (Dos Santos, 1974). Por ltimo, an cuando los inconvenientes recin mencionados sean
resueltos, todava queda en pie el problema de decidir qu criterios se emplearn para la defi-
nicin de los impactos. Corresponde emplear el punto de vista de quien adopt la poltica, el
de la poblacin afectada, el del analista?
En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental radica en la gran difi-
cultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impac-
tos. Se ha logrado algn xito, por ejemplo, en evaluar los impactos de una estructura tribu-
taria total sobre la distribucin del ingreso, pero ha sido mucho ms difcil aislar las relaciones
de causalidad con impuestos o elementos especficos del sistema tributario
47
. Frecuentemente
se tropieza aqu con un problema anlogo al de multicolinearidad: podemos conocer el impac-
to total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de desentraar qu proporcin
de ese cambio es atribuible a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades, se
ha sugerido la conveniencia de distinguir entre impactos, productos (outputs) y consecuencias
(outcomes) de una poltica
48
. Estas y otras propuestas, sin embargo, no han resuelto el proble-
ma de cmo diferenciar los impactos de una poltica de los imputables a otros factores causa-
les operantes, ni parecen ser, tampoco, una va que nos conduzca a la clarificacin de las cues-
tiones tericas ms generales que hemos planteado en la seccin I de este trabajo. Esto nos
induce a agregarnos al coro de agnsticos que seala la escasa utilidad de centrar tanto los
esfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de impactos de polticas.
Una posible alternativa -que tampoco compartimos- consistira en presuponer que la toma
de posicin del Estado es tan determinante, objetivamente y en la percepcin de otros actores,
que las tomas de posicin que estos adoptan son enteramente respuestas a la poltica esta-
tal. En este sentido se podra pensar en trminos anlogos al de una variable independiente
(la poltica estatal) y variables intervinientes (polticas privadas que responden a aqulla) que
provocan efectos (impactos) susceptibles de ser atribuidos totalmente, en ltima instancia, a
la variable que gener el comportamiento global del sistema analizado. Desgraciadamente,
575
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
podemos pensar en pocos casos en los que esta premisa parezca razonable; en la mayora de
ellos los actores privados tienen un grado de autonoma respecto del Estado que hace impo-
sible considerarlos meras variables intervinientes
49
.
De todas formas, no creemos que estas dificultades justifiquen desentenderse de algo tan
obviamente importante como la pregunta que en realidad se plantea en todo esto, es decir,
cules son las principales consecuencias sociales de acciones desarrolladas mediante la invo-
cacin del Estado, contando con el respaldo ltimo de su capacidad de coercin. Desde esta
perspectiva no es tan crucial la mencionada medicin cuantitativa y puntual del efecto espec-
fico de cierta poltica. Hemos dedicado una seccin del presente trabajo a sealar algunas
modalidades y direcciones que parecen seguir las recientes trasformaciones operadas en el
Estado y la sociedad civil en Amrica Latina. En cierto sentido, estas pueden ser interpretadas
como los impactos globales de una determinada forma de Estado, posicin que tiene un cer-
cano parentesco con la alternativa discutida en el prrafo anterior en tanto imputa a ese Estado,
o a un sistema de dominacin, el conjunto de la variacin observada. De hecho, algunos estu-
dios han intentado establecer regularidades entre una determinada forma de Estado y ciertas
caractersticas globales de su desempeo en trminos de impactos o consecuencias de sus
polticas
50
. Creemos sin embargo, que planteado el problema en estos trminos existen pocas
esperanzas de obtener inferencias vlidas, dado el alto nivel de agregacin de los datos que
habra que manejar. Por eso, si queremos aprender acerca de las caractersticas del Estado lati-
noamericano y de sus modos de intervencin y vinculacin con la sociedad civil, parece con-
veniente el empleo de una estrategia de investigacin ms inductiva y menos global en las cate-
goras y en los datos que maneje.
Al menor nivel de agregacin caracterstico del enfoque que propiciamos, es posible adver-
tir ciertos aspectos dinmicos de la problemtica del Estado y la sociedad que permiten regis-
trar modificaciones en los parmetros que definen a la sociedad global. Al considerar las pol-
ticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histrico, nuestro enfoque no
se preocupa tanto por la medicin exacta de ciertos impactos en un punto de ese tiempo his-
trico. Esos y otros impactos integran, como hemos insistido, un proceso ms complejo, vin-
culado a una determinada cuestin, al que concurren actores privados, y en el que suelen
manifestarse en diferentes momentos distintas tomas de posicin del Estado. Cada una de ellas
genera una compleja gama de impactos que a su vez realimentan aqul proceso y contribu-
yen a llevarlo hacia nuevos nudos o promontorios en los que tiene lugar la adopcin de
nuevas polticas estatales. De manera que, aunque no deja de ser til conocer con la mayor
precisin posible los impactos de las polticas surgidas de cada uno de esos nudos decisorios,
es utpico pretender conocer con similar precisin la contribucin conjunta de esas sucesivas
y frecuentemente variantes tomas de posicin estatales sobre el conjunto del proceso histri-
co-social originado en torno a la emergencia, planteamiento y eventual resolucin de una
cuestin.
Menos posible an es estimar en qu medida se han modificado los parmetros generales
de la sociedad global. Y sto es lo que en realidad interesa
51
. Los entrelazamientos a lo largo
del tiempo de polticas estatales y privadas, junto con las modificaciones de los parmetros
contextuales, son etapas o procesos de cambio social (en sentido amplio) en los que el Estado,
como hemos sealado, aparece en accin y desagregado en sus sucesivas tomas de posicin.
576
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Adems -corresponde subrayar- si bien los impactos de sus polticas no pueden ser rigurosa-
mente cuantificables en cada momento, pueden en cambio contribuir a entender y ponderar
los aspectos que ms interesan para una teorizacin sobre ese Estado y, en definitiva, sobre
sus polticas e impactos. Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y con-
flictos con otros actores, los variables grados de autonoma/subordinacin entre esos actores y
el Estado, y las consecuencias generales de esas intervenciones para el rumbo futuro de pro-
cesos vinculados a la cuestin sobre la que se enfocan emprica y analticamente estos aspec-
tos y los que con mayor detalle hemos ido enunciando a lo largo de este trabajo. Impactos de
polticas estatales son en realidad contribuciones -imputables al Estado- a complejos patro-
nes de cambio de la sociedad global. Por esto mismo no pueden ser ignorados pero, tambin
por esto mismo, no pueden ser estudiados ni evaluados con criterios mecanicistas que cerce-
nan tanto esa complejidad como el carcter intrnsicamente histrico de aquellos procesos.
VI. Hacia una estrategia abierta de investigacin
Dado al escaso grado de formalizacin de las reflexiones efectuadas, este trabajo difcilmen-
te podra desembocar en un conjunto coherente de proposiciones. Pero vale la pena recapitu-
lar y desarrollar un poco ms algunos de los principales aspectos discutidos.
1) Son muchas las razones por las que uno puede estar interesado en el estudio de las pol-
ticas estatales en Amrica Latina contempornea. Como cualquiera de ellas tiene impor-
tantes consecuencias sobre qu y cmo se estudiar, nos ha parecido importante hacer
explcitas las nuestras, con pleno conocimiento de que abrimos un tema polmico.
2) Del engarce que proponemos para nuestro tema con intereses tericos ms generales se
deriva -creemos que obviamente- la inconveniencia de estudiar las polticas estatales y sus
impactos como fenmenos discretos aislables de su contexto. Aqu resurge un dilema, que
no es intrnseco a nuestro tema pero que es funcin de nuestra actual insuficiencia de
conocimientos: en el corto plazo la pretensin de rigor, formalizacin y cierre de nuestros
sistemas explicativos es antagnica respecto de la relevancia terica de nuestros estudios.
Dicho de otra forma, los intentos en la direccin del primer trmino del dilema seran pre-
maturos y, aunque admitidamente incierto, el camino hacia ese rigor pasa hoy por estu-
dios abiertos y exploratorios, mucho ms preocupados por descubrir que por verificar.
3) El contexto no es un objeto-que-est-ah. Es una creacin analtica que busca con la
mayor economa posible situar el tema especfico estudiado, respecto del conjunto
de factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo.
Hemos sugerido desagregar estos referentes en tres niveles, de decreciente especifici-
dad y dinamismo: el de la cuestin, el de la agenda y el de la estructura social.
4) Nuestro objeto propio de investigacin estara constituido por la(s) poltica(s) estatal(es)
y la cuestin a la que ella(s) se refieren, como parte de un proceso social al que con-
curren otras polticas, privadas. Como tal nuestro tema es histrico o dinmico en sen-
tido propio; implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable con-
junto de actores.
577
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
5) En el estado actual de nuestros conocimientos parece posible identificar ciertas dimensio-
nes o aspectos de las polticas estatales, sus contextos e impactos, que hemos ido sea-
lando a lo largo de este trabajo, y que prometen ser tiles en un doble sentido. Uno, para
una mejor comprensin y teorizacin del tema mismo; y otro, no menos importante, para
que los resultados de estos estudios puedan iluminarse y controlarse mutuamente con los
que, desde otros enfoques y niveles de anlisis, se efectan sobre el Estado latinoameri-
cano y sus vinculaciones con la sociedad civil. Este inters terico es el punto de partida
y de llegada del tipo de estudio de polticas estatales que hemos delineado.
Notas
*
Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO N 4, 1976.
Trabajo presentado a la Reunin 1976 de la Latin American Studies Association, Atlanta, Georgia, U.S.A., marzo de
1976. Una versin previa fue preparada para la Conferencia sobre Polticas Pblicas y sus impactos en Amrica
Latina, realizada en Buenos Aires, agosto 1974, patrocinada por el Social Science Research Council y el Centro de
Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP), asociado al Instituto Torcuato Di Tella. Deseamos agradecer los
valiosos aportes efectuados en esta conferencia as como las fructferas discusiones mantenidas en el seminario sobre
el mismo tema que los coautores dictaron, juntamente con Philippe Schmitter, en el Instituto de Desarrollo Econmico
y Social, Buenos Aires, junio-agosto de 1974, que en mucho contribuyeron a la presente versin.
El presente trabajo forma parte de la serie de documentos del CEDES preparados para el Grupo de trabajo sobre el
Estado del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Buenos Aires, Argentina, Marzo de 1976.
1
Tal como fuera sugerido por Adam Przeworski en la Conferencia sobre Polticas Pblicas y sus Impactos en Amrica
Latina referida al comienzo.
2
La literatura sobre desarrollo poltico ha terminado por recalcar este aspecto y por adquirir un tono marcadamente hob-
besiano; ver sobre todo Huntington, Samuel (1968), Political Order in Changing Societies, Yale University Press, y el
volumen de Binder, Leonard et al. (1971), Crises, and Sequences of Political Development, Princeton University Press.
3
El trmino tro es intencionadamente genrico. Las tendencias que expresa se han manifestado con importantes
caractersticas diferenciales en cada uno de nuestros pases, y deben ser recuperadas en un nivel de anlisis ms espe-
cfico que el que debemos manejar aqu.
4
Para una discusin de estos temas nos remitimos a ODonnell, Guillermo (1975), Reflexiones sobre las Tendencias
Generales de Cambio en el Estado Burocrtico-Autoritario, Doc. CEDES/g.e.CLACSO, n 1; y Oszlak, Oscar (1974),
Capitalismo de Estado: Alternativa o Transicin?, documento presentado al Seminario sobre Relaciones entre el
Gobierno Central y las Empresas Pblicas, CLAD, Caracas, Venezuela.
5
Para este concepto vase Schmitter, Philippe C. (1974), Notes Toward a Political Economic Conceptualization of Policy-
Making in Latin America, trabajo presentado a la Conferencia de Buenos Aires citada al comienzo.
6
El ejemplo ms representativo nos parece los recientes trabajos de Fernando H. Cardoso sobre el Estado y la sociedad.
7
Aqu cabe mencionar entre otras las importantes investigaciones en curso o de prxima iniciacin de Jos Luis Reyna,
Enzo Faletto, Francisco Weffort y Marcelo Cavarozzi.
578
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
8
Ms adelante definiremos los trminos contenidos en esta frase. Por ahora slo nos interesa distinguir aproximativa-
mente este enfoque de los dos ya mencionados.
9
Para una interesante discusin de diferentes tipos de estudios de casos vale la pena consultar Eckstein, Harry (1971),
Case-study and theory in macro-politics, Princeton University, mimeo. Con especfica referencia a polticas pblicas,
ver el excelente artculo de Heclo, Hugh (1972), Review article: Policy Analysis, British Journal of Political Science
II, n 1. Ver tambin Greenberg, George et. al. (1973), Case study aggregation and policy theory, trabajo presenta-
do a la Convencin Anual de la American Political Science Association, New Orleans.
10
En rigor deberamos haber mencionado un cuarto enfoque, consistente en el manejo comparativo de datos altamen-
te agregados a nivel nacional. Pero en lo que respecta a polticas estatales y sus impactos, estos estudios hasta ahora
han tenido que utilizar datos e indicadores muy inadecuados, que sin duda han influido para que las conexiones cau-
sales postuladas hacia y desde las polticas estatales sean excesivamente tenues.
11
Podemos pensar en pequeos focos apuntados a diferentes partes de una habitacin. Aunque cada uno de ellos slo
ilumina ntidamente una parte del recinto, nos permiten en conjunto percibir su relieve y movernos dentro de ella.
Forzando un poco ms la analoga, estamos actualmente en el momento de descubrir que hay una habitacin y de
decidir cmo apuntar cada uno de nuestros focos; si nuestro inters reside ms en la habitacin que en alguna mol-
dura de sus paredes, sin duda nos ayudar saber que habr otros focos y hacia dnde apuntarn.
12
Vanse los ya citados trabajos de Heclo y Schmitter, as como los de Rose, Richard (1972), Comparing Public Policy,
University of Strathelyde, mimeo y Dolbeare, Kenneth, citado en la nota 13.
13
Esto se conecta con el importante problema de la necesidad de una perspectiva crtica en el anlisis de polticas esta-
tales, que Schmitter trata en su trabajo citado. Para un til examen de los estudios norteamericanos sobre impactos de
polticas pblicas ver Dolbeare, Kenneth (1973), lmpacts of Public Policy, The Political Science Annual, Bobbs-Merrill.
14
Por otra parte, la simpleza es slo aparente. Existe en la medida en que el estudio se limita a impactos directos, noto-
rios y fcilmente cuantificables -y an dentro de estos supuestos el material emprico bien pronto comienza a exce-
der las posibilidades de anlisis realmente riguroso; ver en este sentido Cook, Thomas, y Scioli, Frank Jr. (1972), A
research strategy for analyzing the impacts of public policy, Administrative Science Quarterly, 17, n 3.
15
Sin embargo, se ha sostenido que la orfandad en que nos encontramos en el estudio del impacto de polticas pbli-
cas se debe a la falta de requerimientos de informacin de este tipo por parte de los poderes pblicos. James T.
Bonnen argumenta que si el Congreso y el Ejecutivo no demandan esta informacin, nunca existir de un modo sis-
tematizado. Tambin el movimiento de la New Political Economy se plante en su momento como preocupacin
fundamental la necesidad de que las ciencias sociales ayuden al gobernante a optimizar sus opciones. Entre otros
Philippe Schmitter ha reaccionado contra esta perspectiva sugiriendo que no slo nos preguntemos cmo ayudar a
las autoridades existentes a enfrentar las grandes cuestiones y problemas pblicos de nuestro tiempo sino cmo y
cules instituciones polticas alternativas pueden contribuir mejor a que el pueblo trasforme problemas en cuestiones
e induzca a las autoridades a tratarlos de un modo efectivo, eficiente y equitativo. Vase Bonnen, James T. (1970),
The Absence of Knowledge of Distributional Impacts: An Obstacle to Effective Policy Analysis and Decisions, en
Haveman, R. H. y Margolis, Julius (comps.), Public Expenditures and Policy Analysis, Chicago, Markham; Mitchell,
William C. (1968), The New Political Economy, Social Research, Volumen XXXV; Ilchman, Warren F., y Uphoff, Norman
T. (1971), The Political Economy of Change, Berkeley, University of California Press; Schmitter, Philippe C. (1972), The
Comparative Analysis of Public Policy: Outputs, Outcomes and Impacts, documento presentado al Comit de
Planificacin de la Conferencia sobre Anlisis Comparado del Desempeo de la Poltica Pblica, Princeton, New Jersey.
16
Vase Capek, Milic (1961), The Philosophical Impact of Contemporary Science, Princeton, Van Nostrand, pag. 122, cita-
do por Heclo, op. cit.
17
Por resolucin de una cuestin entendemos su desaparicin como tal, sin implicar que ello haya ocurrido porque
haya sido solucionada en sentido sustantivo alguno. Tambin puede ser resuelta porque otros problemas ms visi-
bles han monopolizado la atencin de las partes anteriormente interesadas en aqulla, o porque se ha concluido que
nada puede hacerse con ella, o porque el sector social que la planteaba ha sido reprimido, eliminado de cualquier
579
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
otra forma, desposedo de los recursos que le permitieron en su momento imponer la cuestin ante la oposicin de
otros actores. De esta manera, la toma de posicin implicada por una poltica estatal puede ir desde intentos de solu-
cin sustantiva hasta la coercin fsica de quienes la plantearon; ambos pueden ser casos de resolucin.
18
Obsrvese que nuestras reflexiones acerca de la expansin del Estado latinoamericano entraan una creciente poli-
tizacin de problemas sociales, incluso de aquellos que -como muchos de los que ataen directamente a las relacio-
nes entre capitalistas y trabajadores- han pertenecido tradicionalmente en Amrica Latina a la esfera de la sociedad
civil.
19
Por ejemplo, el caso en que se adopta cierta poltica estatal con el ostensible propsito de resolver la cuestin A, pero
con la intencin real de desviar atencin y recursos que de otra manera amenazan plantear una nueva cuestin.
20
Para otro argumento sobre la importancia terica de estudiar el surgimiento de lo que aqu denominamos cuestio-
nes puede verse Anderson, Charles (s/f), System and strategy in comparative policy analysis: a plea for contextual
and experiential knowledge, Universidad de Wisconsin, Madison.
21
Algunas de estas dimensiones estn implicadas en el modelo Estado-cntrico que propone Philippe Schmitter (1974),
pero al nivel ms desagregado en el que nos colocamos aqu las dimensiones implicadas por las preguntas apuntan
a permitir la deteccin de variaciones -a travs de casos, tipo de cuestiones y sector iniciador- en el papel protagni-
co en la emergencia de una cuestin. El problema de iniciacin ha sido perceptivamente recalcado a lo largo de la
obra de Albert Hirschman. Nuestras reflexiones, adems, se han beneficiado por las estimulantes discusiones que uno
de los coautores ha mantenido sobre este tema con Robert Putnam.
22
Entendiendo el trmino en el sentido expresado en la nota 17.
23
Al respecto, nos remitimos a los comentarios de Heclo, op. cit.
24
Basta mencionar, como ejemplo, los numerosos enfrentamientos sobre un gran nmero de cuestiones que tuvieron
lugar en Chile, bajo el gobierno de la Unidad Popular, entre el Poder Ejecutivo por una parte y el Parlamento, la
Contralora de la Repblica y el Poder Judicial por otra, sin contar los conflictos suscitados al interior de cada uno de
estos sectores hasta definir una posicin.
25
Cabe aadir que esta decisin de insertarse en el proceso social no implica en modo alguno que slo en el momen-
to en que sta se produzca el Estado influir sobre la cuestin. Ya hemos mencionado la posibilidad de iniciacin
relativamente autnoma por parte del Estado. Pero adems, la eventualidad de su intervencin y su probable direc-
cin suele ser tenida en cuenta por los actores involucrados y en tal sentido el Estado, por su sola existencia, condi-
ciona las alternativas del proceso social desarrollado alrededor de una cuestin.
26
Como ya hemos sealado, entendemos por tales a clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos e incluso indi-
viduos estratgicamente ubicados en un sistema de poder. El nivel de agregacin correspondiente depende, por
supuesto, del caso que en concreto estudiemos.
27
Este ejemplo describe con bastante aproximacin la etapa del proceso de reforma agraria chilena bajo el gobierno de
Frei, la peruana bajo el de Belande Terry o la colombiana bajo el de Lleras Restrepo.
28
Nos referimos al fenmeno de reacciones anticipadas expuesto por Friedrich, Carl (1963), Man and his Government,
McGraw-Hill.
29
Dicho de otra manera, las dimensiones analticas implicadas a uno y otro nivel son reconocibles en ambos. Aunque
lo que sepamos de un caso (o conjunto de casos) no puede ser directamente generalizado, estamos aqu ante una de
las intersecciones en las que hemos argumentado que ambos niveles pueden iluminarse mutuamente.
30
Agradecemos a Philippe Schmitter una discusin en la que en mucho contribuy a precisar nuestras ideas sobre el
tema que tratamos en este punto.
31
Con el trmino unidad burocrtica o estatal aludimos a la diferenciacin estructural interna al Estado, que puede o
no institucionalizarse en organizaciones legalmente identificables.
32
Las preguntas que siguen presuponen a la cuestin ya vigente. En pginas anteriores ya hemos planteado las que nos
parecen ms importantes para el perodo de surgimiento de la cuestin.
33
Usamos aqu el trmino para referirnos a reas institucionales del Estado.
580
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
34
Nos referimos aqu a condiciones de suma cero o no en la posible resolucin de la cuestin, divisibilidad o no de sus
resultados, utilizacin preferencial de coercin, de ventajas econmicas, de gratificaciones simblicas o de polticas de
bloqueo para resolverla.
35
Para argumentos de que las polticas estatales implican una importante dimensin de aprendizaje (learning) puede
verse Lindberg, Leon (1973), A Research Perspective on the Future of Advanced Industrial Societies, Universidad de
Wisconsin, mimeo, y Heclo, Hugh (1974), The Variability of Policy Dynamics, trabajo presentado a la Conferencia
sobre Dinmica de Polticas Pblicas, Windson, Inglaterra.
36
Para anlogas reflexiones puede verse Dolbeare, Kenneth op. cit.
37
Sobre la necesidad de especificacin del contexto o sistema de relaciones como condicin de validez de conceptos y
proposiciones vale la pena consultar la discusin contenida en Przeworski, Adam y Teune, Henry (1971), The Logic
of Comparative Social Inquiry, Wiley.
38
Ver especialmente Simon, Herbert, y March, James (1958), Organizations, Wiley.
39
En este segundo nivel de contexto sigue teniendo sentido tener presente las intersecciones con otros enfoques teri-
cos. Los entrecruzamientos con otras cuestiones remiten directamente al problema ms general de las caractersticas
del Estado (en particular de sus zonas de penetracin e interpretacin con la sociedad civil) y de las alianzas (inclu-
yendo alianzas de clase y de diferentes actores con unidades o segmentos del Estado).
40
Designamos genricamente con este trmino a un trazado de la estructura productiva, del rgimen poltico, de la
estructura de clases y del grado de movilizacin y organizacin de clases existentes en un momento dado.
41
Con una importante excepcin, parte de nuestro inters puede ser preguntarnos qu consecuencias ha tenido cierta
poltica estatal sobre una determinada caracterstica estructural de la sociedad, en cuyo caso trataremos de obtener
informacin suficientemente detallada sobre el antes y despus de esta caracterstica que encuadra el horizonte
temporal de nuestra investigacin. Pero en este plano no se trata en rigor de un parmetro estructural sino de una
variable dependiente del proceso que estudiamos.
42
Supongamos por ejemplo que la actual reforma agraria peruana pueda ser explicada como una respuesta preventiva
a altas tasas de movilizacin del campesinado peruano. La conclusin descontextualizada respecto de la carencia de
reforma agraria en la Argentina tendera a centrarse en bajas o nulas tasas de movilizacin. Esta explicacin, sin
embargo sera vaca y posiblemente conducira a conclusiones comparativas errneas; para llegar a una explicacin (y
tambin para poder comparar uno y otro caso) es menester incorporar algunos factores estructurales: distribucin de
la tierra en la Argentina, tipo de explotacin en la regin pampeana, carencia de campesinado en ella y concentra-
cin del campesinado en regiones econmica y polticamente mucho ms marginales. Sobre estos temas nos remiti-
mos nuevamente a Przeworski, Adam y Teune, Henry op. cit.
43
Decimos conceptualmente porque an dentro de este simple esquema suele ser difcil operacionalizar y medir los
impactos que se atribuyen a las polticas.
44
Por ejemplo, acontecimientos naturales que inciden sobre los resultados de una poltica agraria, o reverberaciones de ter-
ceros no actores (productores petroleros, por ejemplo) sobre una poltica de estabilizacin de la balanza de pagos, etc.
45
Adems de los trabajos de Heclo, Dolbeare, Rose y Schmitter ya citados, puede consultarse Dos Santos, Wanderley
Guilherme (1974), Comparative Public Policy Analysis: A non-exhaustive inventory of queries, trabajo presentado a la
Conferencia de Buenos Aires, op cit.
46
Entre las escasas excepciones vase Lowi, Theodore J. (1971), Four Systems of Policy, Politics and Choice, Universidad
de Chicago, mimeo.
47
Vase Skidmore, Thomas E. (1974), Suggestions for Research: A Commentary on Albert Hirschmans, Policy-Making
and Policy Analysis in Latin American: A return journey, trabajo presentado en la Conferencia sobre Polticas
Pblicas y sus impactos en Amrica Latina, Buenos Aires, agosto..
48
Schmitter (1972), op. cit., propone esta distincin a partir de una idea originariamente desarrollada por Easton.
49
La solucin simtrica de la anterior es atribuir todo el cambio a los actores sociales, bajo la premisa de que el Estado
es slo un espacio de procesamiento de demandas e iniciativas externas a l; en otras palabras, a lo sumo una varia-
581
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ble interviniente respecto de variables independientes exclusivamente operantes a nivel de la sociedad. Esto implica-
ra la visin desestatizada que ya hemos criticado.
50
Por ejemplo, en Wilson, James Q. (comp.) (1968), City Politics and Public Policy, New York, John Wiley y Sons, Inc.,
varios trabajos analizan datos sobre impactos vinculndolos a diferentes formas de gobierno local. Tambin Schmitter,
op. cit., busca establecer relaciones entre tipos de rgimen poltico -definidos por grado de intervencin militar y
grado de competencia entre partidos- y productos o consecuencias de polticas asociadas a uno u otro tipo.
51
En ltimo anlisis, no slo en funcin de las preocupaciones tericas que hemos puntualizado en la seccin I. Si se
trata nada ms que de un estudio para evaluar los impactos de ciertas polticas, constituye falso rigor cerrar el campo
de anlisis en forma similar a la de la Figura 2 y, por lo tanto, ignorar las importantes complicaciones que venimos
sealando. An desde el punto de vista ms estrechamente tecnocrtico, una estimacin de impactos omite demasia-
do (y por lo tanto falla en esa estimacin) si se cie a criterios e instrumentos estrictamente cuantificables, aplicados
a un campo emprico que ignora tanto su relacin con los diversos contextos como con el proceso histrico sobre los
que insistimos en este trabajo.
582
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Bibliografa
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- WILSON, James Q. (comp.) (1968), City Politics and Public Policy, New York, John Wiley y Sons, Inc.
583
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
584
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Administracin pblica y
desarrollo en Amrica Latina.
Un enfoque neoinstitucionalista*
JOAN PRATS I CATAL
I. Amrica Latina y los desafos actuales del desarrollo
Ni la Reforma del Estado ni la de sus Administraciones Pblicas se justifican por s mismas,
sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de los pueblos latinoamericanos. Esta
obviedad trae un corolario poco practicado: la obligacin de fundamentar cada reforma que se
proponga o emprenda en trminos de su impacto razonable en el desarrollo. Cosa difcil de
hacer sin una teora del desarrollo.
El desarrollo es un imperativo irrenunciable para todos los pueblos latinoamericanos. No
slo por las evidentes falencias econmicas, sociales y polticas observables (que, por mnima
decencia, deberan comprometernos a todos en su superacin), sino porque, como han razo-
nado Bresser y Nakano (1996), en pases de dbil institucionalidad (producida por la ausencia
o insuficiencia del contrato social) un pacto poltico orientado al desarrollo es el mejor sus-
tituto para procurar la gobernabilidad.
Pero aqu no deberan valer equvocos: querer desarrollarse es querer cerrar la brecha del
desarrollo, es decir, querer situarnos -en un tiempo histrico razonable- al nivel de los pases
desarrollados. Ni ms ni menos. En Amrica Latina necesitamos reforzar nuestra voluntad y
compromiso por el desarrollo. El inmenso potencial de la regin contrasta con la confianza
insuficiente de sus ciudadanos y dirigentes en la accin colectiva
1
.
Las grandes utopas, genuinamente latinoamericanas, del pasado reciente no han resultado.
En nuestro tiempo ya no caben los dogmatismos ni los determinismos histricos. Pero como
el futuro est abierto, necesitamos utopas que orienten su construccin, es decir, el ejercicio
de nuestra responsabilidad moral.
Una utopa latinoamericana para nuestro tiempo, capaz de convocar y movilizar el consen-
so de (y delimitar el terreno de la confrontacin entre) un amplio espectro de fuerzas de cen-
tro-izquierda y de centro-derecha renovados, incluira seguramente las grandes transformacio-
nes siguientes:
585
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
1) Superar definitivamente el populismo poltico mediante la consolidacin y avance de la
democracia y el estado de derecho. Esta sencilla afirmacin implica toda una larga agen-
da de reformas polticas, que habr que adaptar a las condiciones particulares de cada
pas. Entre ellas: mejorar los sistemas electorales y de partidos polticos; incrementar la
informacin y la transparencia y facilitar la emergencia y la participacin poltica como
actores de todos los grupos de inters e ideolgicos, con especial consideracin de las
comunidades indgenas y las mujeres; continuar y racionalizar el proceso de descentra-
lizacin poltico-administrativa; erradicar el clientelismo y la patrimonializacin poltica
de los aparatos administrativos; garantizar la efectiva divisin de poderes y la sumisin
de todos ellos y de los ciudadanos al imperio de la ley; en particular, erradicar la arbi-
trariedad, reducir la discrecionalidad y someter a responsabilidad judicial el ejercicio de
los poderes pblicos...
2) Superar el sistema econmico mercantilista latinoamericano tradicional mediante su
transformacin en autnticas economas de mercado abiertas y competitivas, nicas hoy
capaces de garantizar el crecimiento econmico, condicin insuficiente pero necesaria
del desarrollo. Esto implica una larga lista de transformaciones institucionales, que van
ms all del ajuste estructural, la estabilidad macroeconmica, la apertura comercial y
la prctica de algunas privatizaciones y desregulaciones. En particular, es necesario pro-
ceder a asignaciones ms eficientes y a definiciones y garantas ms seguras de los dere-
chos de propiedad
2
. Lo que implica a su vez dos polticas aparentemente contradicto-
rias: por un lado, desregular y, por otro, crear cuando proceda marcos reguladores ms
eficientes. Pero para que los compromisos reguladores sean crebles es necesario elimi-
nar el riesgo de alteracin arbitraria de los marcos reguladores a travs de un rgimen
de legalidad administrativa y de responsabilidad administrado por jueces y tribunales
crebles...
3) Salvaguardar la cohesin y avanzar en la equidad social mediante polticas y programas
de lucha contra la marginacin y la pobreza, de garanta de servicios sociales bsicos
como el abastecimiento de agua, la salud, la educacin y la previsin social. Para todo
ello hay que ir replanteando la vieja institucionalidad de las burocracias centralizadas,
que han sido incapaces de garantizar la universalidad de los servicios; y hay que hacer-
lo mediante la transferencia de recursos y responsabilidades a las administraciones des-
centralizadas, al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil, segn los
casos. La capacidad para disear los marcos reguladores y para construir y gerenciar
redes interorganizacionales ser quizs la competencia ms relevante de los gerentes
sociales exitosos.
Las tres grandes transformaciones planteadas forman sistema. Exigen una visin integral,
expresiva de la interdependencia entre todas ellas. Dicha integralidad puede quedar plas-
mada en el ejemplo siguiente: sin transparencia y responsabilidad en el financiamiento y sin
democracia interna en los partidos polticos ser prcticamente imposible evitar la clienteli-
zacin del empleo pblico y la propensin poltico-empresarial a burlar las reglas de la
competencia de mercado; sin servicio civil meritocrtico e imparcial ser imposible garanti-
zar a los empresarios la sostenibilidad por el poder ejecutivo de los compromisos legislati-
vos
3
; sin transparencia, participacin y responsabilidad suficientes ser muy difcil evitar
586
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
que los programas sociales sigan beneficiando a los que ya tienen voz en el proceso pol-
tico y perpetuando con ello la dualizacin social; sin estabilidad macroeconmica, sin un
sistema financiero fiable y sin la mnima seguridad para los derechos de propiedad, se des-
incentiva la capacidad de emprender o se la entierra en el sector informal. De este modo
se impide no slo el nacimiento de unas clases medias productivas y dinmicas sino tam-
bin la expansin del empleo y de la base fiscal que podra permitir mejorar la recaudacin
con fines sociales...
La matriz integradora de las transformaciones requeridas por los retos del desarrollo de
nuestro tiempo es la Reforma del Estado. Michel Camdessus ha sealado que la Reforma del
Estado marcar la diferencia entre el simple crecimiento y el verdadero desarrollo
4
. Para com-
prender la profundidad de esta afirmacin necesitamos partir de un concepto de Estado que
supere su simple dimensin organizativa: necesitamos ver al Estado como la matriz institucio-
nal necesariamente integradora de las dimensiones poltica, econmica y social del desarrollo.
Como sealan otros, necesitamos ver al Estado como el recurso fundamental de la gobernabi-
lidad de las sociedades.
II. La reforma del Estado. Un nuevo Estado
para un nuevo modelo de desarrollo
El modelo de desarrollo llamado de sustitucin de importaciones, que tantos xitos de cre-
cimiento produjo en Amrica Latina, entr en crisis a finales de los 60. Sus xitos cuantitativos
y el tipo de debate ideolgico entonces prevalente consiguieron ocultar, sin embargo, la inte-
gracin sistmica que dicho modelo haba producido entre el populismo poltico, el mercanti-
lismo econmico y la dualizacin social. Fue esta matriz socio-poltica (es decir, la estructura
mental, de intereses y de poder correspondiente) lo que impidi comprender y adaptarse a los
grandes cambios iniciados a mediados de los 70
5
. El Estado latinoamericano desarrollista, pero
populista, mercantilista y dualizador, fue a la vez la expresin y el agente conservador de dicha
matriz.
La crisis del viejo modelo de desarrollo trat de ocultarse con huidas hacia adelante de todo
tipo. Pero la crisis de la deuda primero, el fracaso de los intentos de ajuste heterodoxo des-
pus, y, finalmente, la hiperinflacin, enfrentaron a las jvenes democracias latinoamericanas
con la realidad: haba que proceder a un cambio en el modelo de desarrollo. Dicho cambio
necesariamente alterara la matriz socio-econmico-poltica de las sociedades. Fue as como la
gobernabilidad democrtica emergi como tema poderoso de la agenda latinoamericana de los
90
6
. La metfora de la gobernabilidad quiere denotar que en la Amrica Latina de los 90 el des-
afo democrtico trasciende la mera conquista de la libertad poltica, pues exige, adems, la
construccin de una legitimidad y de unas capacidades de gobierno suficientes para cambiar
el modelo de desarrollo. Lo especfico de las democracias latinoamericanas actuales consiste,
pues, en que no expresan meros cambios de rgimen poltico dentro de un mismo modelo de
desarrollo, sino cambios de rgimen poltico para impulsar el cambio del modelo de desarro-
llo, es decir, la construccin sistmica de la democracia, el mercado y la equidad. De ah pro-
cede su dificultad y su grandeza. A ello se refiere el uso consciente del concepto gobernabi-
lidad democrtica
7
.
587
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Para la comunidad del desarrollo, los aos 80 fueron tambin de vacilacin y bsqueda de
nuevos paradigmas. A finales de los 70, las estrategias de desarrollo estadocntricas (tanto las
fundadas en el estructuralismo de Prebisch-Singer como en la teora de la modernizacin de
Rostow, en la teora de la dependencia o, simplemente, en el marxismo) haban perdido gran
parte de su anterior crdito intelectual y poltico. Todava se mantendran unos aos en base a
las poderosas coaliciones de intereses creados. Pero intelectualmente estaban derrotadas.
Especialmente tras su demostrada incapacidad para entender y adaptarse a las crisis y los cam-
bios iniciados en los 70. Era la oportunidad para la derecha liberal neoclsica, ms comnmen-
te reconocida como neoliberalismo.
Tomando pie en la Escuela de Chicago, ya en los 60, una nmina importante de economis-
tas (Jagdish Bhagwati, V.K. Ramaswami, H.G. Johnson, Bela Balassa, W.M. Corden y Anne
Krueger), atacaron frontalmente los supuestos tericos del estructuralismo y la teora de la
dependencia, entonces claramente hegemnicos. Sin embargo, su influencia slo comenz a
ser notoria en los 70. Ya en los 80, el neoliberalismo haba ganado la hegemona intelectual y
prctica
8
. La teora y la poltica econmica neoclsicas proveyeron el fundamento intelectual y
los contenidos de polticas incorporadas a los programas de ajuste estructural.
Por lo general los programas de ajuste estructural han incluido elementos tales como la aus-
teridad fiscal, la poltica antiinflacionaria, la privatizacin de las empresas estatales, la liberali-
zacin comercial, la devaluacin monetaria y la desregulacin general de la economa, princi-
palmente de los mercados financiero y laboral. Estos programas han pretendido tambin atraer
inversiones extranjeras, incrementar la libertad de los empresarios y de los inversores, mejorar
los incentivos pecuniarios y la competencia, reducir los costes, procurar la estabilidad macro-
econmica, reducir cuantitativamente al Estado y reducir tambin su intervencin en la econo-
ma. En el modelo de desarrollo vislumbrado el papel del Estado es a veces importante pero
complementario y de acompaamiento: los nuevos hroes del desarrollo econmico ya no son
los polticos ni los funcionarios, sino los empresarios y managers del sector privado; el estado
es sospechoso incluso como actor principal del desarrollo social: las organizaciones no guber-
namentales (a veces autoproclamndose como los nicos verdaderos representantes de la
sociedad civil) se afirmarn como los nuevos hroes de la accin social antiburocrtica
9
.
Pero ya han transcurrido diez aos de reformas estructurales y procede hacer balance. El
Banco Interamericano de Desarrollo lo ha hecho en su Informe de Progreso Econmico y
Social de 1997. Sus conclusiones son interesantes a nuestros efectos: en primer lugar, se cons-
tata que las reformas estructurales, a pesar de su magnitud, no han producido en trminos
generales un desempeo econmico y social satisfactorio en la regin. En segundo lugar, se
seala que, de mantenerse simplemente las pautas de polticas econmicas actuales, la regin
podra crecer slo a una tasa del 4%, obviamente insuficiente para ir cerrando la brecha del
desarrollo. En tercer lugar, se indica que, de completarse y profundizarse las reformas estruc-
turales emprendidas, la regin no superara un crecimiento del 55%. Finalmente, se conclu-
ye que, para crecer a tasas similares a las de Asia Oriental -superiores al 7%-, e ir superan-
do a la vez la desigualdad y la brecha del desarrollo, habra que realizar, entre otras, dos
inversiones principales: 1) en capital humano mediante el inmediato incremento de la esco-
larizacin bsica de cinco a nueve aos, y 2) en reformar radicalmente el sistema institucio-
nal del Estado.
588
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Pero el encumbramiento de la Reforma del Estado a tema clave de la nueva agenda de des-
arrollo se ha producido con el Informe del Banco Mundial de 1997, que lleva el significativo
ttulo de El Estado en un Mundo en Transicin. Cualquier veleidad del tipo estado mnimo
ha sido erradicada aqu. De entrada el Informe hace una afirmacin rotunda: Han fracasado
los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los
que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible (Banco
Mundial, 1997: 26). Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado megalmano de la sustitucin de
importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo neoliberal. No es, pues, el Estado lati-
noamericano todava existente, el cual ms que reformado necesita ser reconstruido o refun-
dado, sino un Estado a crear, con roles y capacidades nuevos, coherentes con las exigencias
del nuevo modelo de desarrollo.
La rehabilitacin del Estado por la comunidad del desarrollo es uno de los elementos ms
definidores de lo que Michel Camdessus ha llamado el neoconsenso Washington. Esta reha-
bilitacin es fruto de un controversial proceso de aprendizaje en el que se han evidenciado
tanto los lmites tericos del liberalismo neoclsico, como la radical insuficiencia de los progra-
mas de ajuste estructural, acompaados por la emergencia de nuevos enfoques intelectuales
ms prometedores
10
. La Reforma del Estado es ya hoy uno de los temas clave de la agenda
de las llamadas segunda generacin de polticas o polticas de nueva generacin para el des-
arrollo. Ahora bien, como la Reforma del Estado es una tarea nueva cubierta con una expre-
sin vieja, habr que precisar muy bien en qu consiste esta tarea, para no repetir viejas y en
gran parte fracasadas rutinas reformistas.
Lo primero que importa aclarar es qu no es hoy la Reforma del Estado. sta no consiste
hoy, contra lo que tiende inercialmente a creerse, en mejorar la eficacia y la eficiencia de las
organizaciones estatales existentes. De perseverar en esta aproximacin meramente instrumen-
tal o gerencial podramos conseguir el paradjico resultado, tantas veces denunciado por
Yehezkel Dror, de hacer ms eficientemente lo incorrecto. El Estado que tenemos no es el que
necesitamos. Lo que se quiere rehabilitar no es el Estado existente sino el Estado necesario para
el nuevo modelo de desarrollo. En ste lo fundamental no es la eficiencia interna de las orga-
nizaciones estatales sino la capacidad de stas de generar condiciones para el funcionamiento
eficiente del sector privado y para salvaguardar la cohesin social
11
.
En segundo lugar, el nuevo planteamiento de la Reforma del Estado tiene que partir de una
visin del rol del estado en el nuevo modelo de desarrollo. Esta visin no puede ser dogmti-
ca; pero s ha de ser clara, orientadora y bien adaptada a cada situacin nacional. Sobre el tema
existe hoy una abundantsima literatura, que va revelando un importante consenso: la teora de
la intervencin estatal legtima se sigue construyendo hoy a partir de la teora de los fallos del
mercado, pero incorporando a la misma el progresivo conocimiento de los fallos del estado
sobre los que tanto ha insistido la escuela de la eleccin pblica. Este parece haber sido el
enfoque adoptado por el Banco Mundial en su Informe de 1997
12
.
Una visin bien fundada del rol del Estado en el nuevo modelo de desarrollo nos permite dis-
poner de criterios normativos acerca de lo que falta y de lo que sobra en el Estado existente. Es
decir, nos permite aclarar qu funciones del Estado actual deben ser abandonadas mediante la
privatizacin y qu funciones deben ser fortalecidas o incorporadas en tanto que esenciales para
589
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
el nuevo modelo de desarrollo. Podar al Estado mediante las privatizaciones es ms visible, pero
no ms esencial que dotarlo de la capacidad necesaria para las nuevas funciones, y en primer
lugar para la funcin reguladora. En el nuevo modelo de desarrollo el Estado ha de ser, no slo
pero s destacadamente, un proveedor y garantizador de regulaciones. Esta capacidad no exista
en el Estado del viejo modelo de desarrollo que an es en gran parte el actual. Asignar ms efi-
cientemente los derechos de propiedad (que es el objetivo principal de las desregulaciones),
garantizar estos derechos y las transacciones sobre los mismos, generar los marcos reguladores
demandados por los fallos del mercado y hacerlo de modo que los fallos del estado no empeo-
ren los resultados, establecer y administrar imparcial y eficientemente los marcos de interaccin
entre los distintos actores de lo social... Todo este haz de responsabilidades estatales implica dis-
poner de capacidades pblicas que no eran tan necesarias y que no tena el estado de la susti-
tucin de importaciones. Tampoco son capacidades que puedan ser aportadas exclusivamente
desde las competencias tcnicas exigibles y caractersticas de la gerencia pblica.
Ahora bien, ninguna teora, ni ninguna metodologa han cambiado nunca nada, salvo en el
mbito meramente del pensamiento o de la consultora. La realidad o, mejor dicho, su estruc-
turacin -es decir, sus actores y equilibrios de poder- slo puede ser cambiada por los hom-
bres y mujeres que deciden ponerse al frente de un proceso de cambio y tienen xito en su
empeo. El cambio de un modelo de desarrollo -y del modelo de Estado correspondiente- no
es un mero mejoramiento de la racionalidad instrumental con que se funciona. Es un cambio
de actores, de poder, de conocimiento, de habilidades y competencias, y de modelos menta-
les, valorativos y de significacin. A travs del cambio nos transformamos nosotros mismos
13
,
en un doloroso proceso de aprendizaje. Se trata, como ha sealado poticamente Edmundo
Jarqun, de los dolores gozosos del parto, que -nos atrevemos a aadir-, en entornos de alto
dinamismo como los actuales, slo pueden ser sustituidos por la tristeza y los estertores del
deterioro, la descomposicin y la muerte. No se cambia por el gusto de cambiar, sino porque
la nica alternativa al cambio es envilecerse y perecer.
El apoyo intelectual a la Reforma del Estado consiste no slo en disponer de una visin vli-
da del Estado a construir para determinar lo que sobra y falta en el Estado existente.
Necesitamos disponer de una teora de cmo cambian las instituciones y las capacidades de
los Estados. Sin ella seguiremos prisioneros del gerencialismo y de su conocida falacia tecno-
crtica
14
. La consideracin del estado como sistema institucional y no slo como sistema de
organizaciones, la comprensin de cmo se crean y cambian las instituciones, el entendimien-
to de la correlacin existente entre sistema institucional, rendimiento econmico, participacin
poltica y equidad social... todo esto, que abordamos en el epgrafe siguiente, puede ayudar-
nos a fortalecer nuestras estrategias de Reforma del Estado.
III. Reforma institucional y reforma organizativa
en la reforma del Estado
El Banco Mundial ha pretendido cambiar la lgica de la Reforma del Estado, desmarcndose
expresamente del tecnocratismo de la vieja reforma administrativa. Ya se ver si lo consigue del
todo, especialmente en la prctica. De momento la nueva aproximacin ha arrancado bien (a pesar
de ciertas equivocidades conceptuales y de un tratamiento insuficiente de la reforma poltica): Los
590
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
pequeos xitos y los muchos fracasos de las actividades de asistencia tcnica durante decenios
ponen de relieve la necesidad de cambiar los incentivos que determinan el comportamiento, requi-
sito tan importante como la capacitacin y los recursos. La clave est en dar con reglas y normas
que ofrezcan incentivos para que los organismos estatales y los funcionarios pblicos busquen el
bien comn, y que al mismo tiempo desalienten las medidas arbitrarias (Banco Mundial, 1997: 31).
Pero los sistemas de incentivos que acaban determinando la capacidad de una organizacin
pblica para cumplir efectivamente sus funciones no siempre dependen de variables internas
situadas bajo la autoridad organizativa correspondiente. Tanto ms cuanto que lo que preten-
damos con el rediseo de incentivos sea un verdadero cambio de la naturaleza funcional de la
organizacin. Por ejemplo, si queremos que la Aduana haga ms con menos, pero de lo mismo,
nos bastar una simple reforma de eficiencia. Pero si pretendemos que controle efectivamen-
te el trfico de mercancas, que desaparezcan las eventuales aduanas paralelas y el fraude,
dando as seguridad, por ejemplo, a los compromisos comerciales internacionales del Estado o
a los empresarios que no tienen ni quieren tener acceso al contrabando..., en este caso, la
reforma de la Aduana es bastante ms complicada. Dicho en nuestro lenguaje, en el primer
caso nos planteamos una reforma meramente organizativa, en el segundo nos estamos plante-
ando una verdadera reforma institucional de la Aduana. La vieja asistencia tcnica internacio-
nal hizo mucho de lo primero y casi nada de lo segundo
15
.
Si adoptamos la aproximacin del Banco Mundial y consideramos que la Reforma del Estado
es, ante todo, la reforma de las normas y reglas que determinan los sistemas de incentivos del
comportamiento poltico-administrativo, ser muy importante que comprendamos debidamen-
te las clases y naturaleza de dichas normas y reglas. Para distinguir entre tipos de normas y
reglas y entre los sistemas de incentivos correspondientes, proponemos distinguir conceptual-
mente entre instituciones y organizaciones. Esta distincin nos permitir comprender la exis-
tente entre el Estado como sistema institucional y el Estado como sistema de organizaciones.
Se trata de dos realidades diferentes, de dos sistemas de incentivos distintos, cuya reforma plan-
tea exigencias y alcances asimismo diferentes
16
.
Las instituciones son realidades abstractas, no son cosas que podamos tocar. Las institucio-
nes son normas y reglas que estructuran la accin social. Son el sistema de constricciones y de
incentivos del comportamiento de los individuos y de las organizaciones. Si utilizamos la met-
fora del juego, las instituciones son las reglas del juego social: ellas determinan no slo los pro-
cedimientos del juego, sino quines juegan y quines no, con qu equidad o ventaja se prac-
tica el juego, quin gana o puede ganar qu, quin paga los costes del juego, etc. Las institu-
ciones son, pues, importantsimas: al articular la interaccin entre actores, expresan las relacio-
nes de poder y de inters de una determinada sociedad y se corresponden con el fondo de
competencias exigidas para practicar exitosamente el juego que estructuran as como con los
modelos mentales y valorativos que lo legitiman. Las instituciones no coinciden con la legisla-
cin o derecho positivo, porque existe institucionalidad formal e informal. Adems del juego
y de los actores formales pueden existir actores informales y normas informales, tambin cons-
titutivas de la institucionalidad, es decir, del verdadero sistema de incentivos de los actores
17
.
Las instituciones nunca son el producto de un acto de voluntad, sino el resultado de un
proceso de aprendizaje social expresado en las leyes. Por ello, las instituciones no pueden ser
591
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
creadas ni cambiadas por Decreto. Por ello, los pases en desarrollo no pueden convertirse en
desarrollados mediante la copia del sistema institucional de estos ltimos. No se cambia de
instituciones como se cambia de camisa. Cuando se ha hecho as, las instituciones formalmen-
te decretadas no han sido sino pedazos de papel y han sido suplantadas en la realidad por
una institucionalidad informal constitutiva del verdadero sistema de incentivos. Una primera
conclusin deducimos de lo anterior: para analizar una institucin no podemos basarnos slo
en la legislacin formal ni en las declaraciones de las autoridades formales; lo que necesita-
mos ante todo es averiguar la estructura de actores y de intereses subyacente, tanto formal
como informal. De lo contrario, acabaremos haciendo o proponiendo meras reformas de
papel
18
.
Las organizaciones son realidades concretas. Son ordenaciones de recursos concretos y dis-
cretos (humanos, financieros, tcnicos) para la consecucin de objetivos. Las instituciones no
tienen, en cambio objetivos. No tienen existencia concreta sino abstracta. No se tocan. Son sis-
temas de normas y reglas que cumplen importantes funciones sociales pues delimitan el marco
en el que los individuos y las organizaciones pueden plantearse sus expectativas y objetivos.
Las organizaciones nunca son instituciones, ni deben confundirse con ellas. No son reglas del
juego, sino equipos participantes en l. Como tales, nacen y desaparecen siempre dentro de
un determinado entorno o marco institucional. Las normas de las organizaciones tienen natu-
raleza enteramente diferentes a las normas institucionales: son normas internas ordenadoras de
la administracin o manejo de los recursos puestos a disposicin de los objetivos organizati-
vos. Su proceso de creacin y cambio es distinto del de las normas institucionales: al no ser
normas abstractas y referirse, incluso en las organizaciones ms complejas, a una realidad dis-
creta, la autoridad organizativa dispone para su alteracin de un margen de libertad mucho
mayor del que cuentan las autoridades pblicas para alterar las normas institucionales. Cambiar
el orden interno de una organizacin para hacerla, por ejemplo, ms eficiente, siempre ha sido
un problema difcil; pero es mucho ms sencillo que cambiar las instituciones, es decir, el pro-
pio orden o estructura social en que la organizacin acta. En este ltimo caso, el nmero de
actores concernidos y su autonoma es mucho mayor, la informacin necesaria para el cambio
es ms incierta y dispersa, la diversidad y conflicto de intereses y modelos mentales ms con-
siderable, la construccin de coaliciones ms problemtica y los liderazgos necesarios para
conducir el cambio ms exigentes
19
.
Instituciones y organizaciones conforman el sistema total de constricciones y de incentivos
de una determinada sociedad. Consiguientemente, de ellas depende el nivel de desarrollo eco-
nmico y social. Siempre se ha reconocido la importancia de las instituciones; pero su signifi-
cacin precisa para el desarrollo econmico y social es un descubrimiento muy reciente. En
realidad hasta finales de los ochenta, no comenz a percibirse la relevancia de la distincin
entre instituciones y organizaciones. De hecho, la metfora prevalente era la de la sociedad
como una organizacin de organizaciones. Fue principalmente tras la incorporacin de los cos-
tes de transaccin a la teora econmica y al anlisis de los procesos polticos y sociales cuan-
do comenz a revelarse no slo la importancia de las instituciones para el desempeo econ-
mico sino la correlacin sistmica existente entre instituciones y organizaciones
20
.
El Banco Mundial en su Informe de 1997 (1997: 33-34) parte del reconocimiento de la
importancia fundamental de las instituciones para el desarrollo: Las explicaciones de las enor-
592
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mes diferencias de nivel de vida entre los pases han variado con el tiempo. Durante siglos,
el acceso a los recursos naturales -tierra y minerales- se consider un requisito imprescindi-
ble para el desarrollo... (Despus) se pas a pensar que la clave para el desarrollo era la
infraestructura fsica -maquinarias y equipos-... (Pero) las mquinas y los equipos eran la mate-
rializacin de los conocimientos e ideas... (y) nadie consegua explicar de forma sencilla por
qu la tecnologa se desarrollaba mejor y ms de prisa en unas partes del mundo que en
otras... Otros factores como el capital humano han merecido desde entonces gran atencin
como posibles soluciones del enigma... A partir del decenio de 1980 el inters se ha orienta-
do hacia el importante papel de unas polticas idneas como explicacin de por qu los pa-
ses acumulan capital humano e infraestructura fsica a velocidades diferentes. A su vez, esto
ha llevado al inters preferencial por otro elemento, la calidad de las instituciones de un pas.
Han surgido otros interrogantes nuevos y ms complejos. Qu estructuras institucionales son
las ms indicadas para la prosperidad de los mercados? Cul es el papel del Estado como
agente directo (principalmente en la prestacin de servicios) y como determinante del con-
texto institucional en que funcionan los mercados? Qu relacin hay entre las polticas y las
instituciones y el proceso de desarrollo?. Tras esta larga exposicin, los autores se sienten
autorizados a advertir que (1997: 38) aunque unas polticas idneas pueden por s solas hacer
que mejoren los resultados, los beneficios aumentan enormemente en los pases con mejores
instituciones... La enseanza que se deduce es que los pases reformadores no pueden con-
formarse con mejorar las polticas; deben tambin buscar la manera de fortalecer el entorno
institucional de las mismas
21
.
El Banco Mundial ha expresado la importancia econmica de las instituciones y ha adverti-
do del error consistente en centrarse slo en la calidad sustantiva de las polticas pblicas. Para
mejorar el sistema institucional de un pas, el Banco confa ante todo en la accin del Estado,
al que considera actor principal del cambio institucional. De ah la importancia de fortalecer lo
que el Banco llama la capacidad institucional, entendida como la capacidad estatal para esta-
blecer y garantizar el conjunto de normas en que se apoyan los mercados y que les permite
funcionar (1997: 38).
El punto clave es el cambio institucional. Si no disponemos de una buena teora del cam-
bio institucional no ser posible ni definir en qu consiste la capacidad institucional del Estado
ni indicar con fundamento qu debe hacerse para construir o fortalecer esta capacidad. Sin una
teora del cambio institucional, estamos condenados a dar o a seguir recetas, a veces quizs
acertadas y aceptables, pero por casualidad, ya que se presentan o sin fundamentacin o sin
otro fundamento que el de haber funcionado en otros pases.
El saber convencional sobre el cambio institucional suele ser del tenor siguiente: las ins-
tituciones cambiarn cuando, dado un marco institucional determinado, ante un cambio en
los precios relativos o en las preferencias, un nmero suficiente de actores llega a la con-
clusin de que un cambio del marco institucional va a procurarle mayores ventajas perso-
nales y/o colectivas, siempre que, adems, tales actores sean capaces de construir una coa-
licin suficiente para apoyar no slo el cambio en la institucionalidad formal sino para
mantener tambin la vigencia de dicha institucionalidad hasta conseguir su institucionali-
zacin informal, es decir, su incorporacin a los hbitos y modelos mentales y valorativos
dominantes
22
.
593
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Somos bien conscientes de que el prrafo anterior, a pesar de su apretadsima sntesis, no
denota toda la complejidad del cambio institucional. Nos limitaremos a sealar dos temas: i) la
conexin entre cambio institucional y proceso de aprendizaje social
23
y ii) las posibilidades y
lmites de los gobiernos frente al cambio institucional, habida cuenta de la componente infor-
mal de las instituciones
24
.
IV. Administracin pblica y reforma administrativa
en el nuevo modelo de desarrollo
Desde que las Agencias multilaterales de cooperacin, y especialmente los Bancos, han
rehabilitado al Estado y planteado su reforma como prioridad del desarrollo, un gran mercado
de servicios ha quedado legitimado en el mundo entero. Miles de empresas consultoras, free-
lancers, profesores, institutos, departamentos universitarios... afinan y actualizan sus maletas
repletas de soluciones en busca de problemas. Nuevamente las best practices pueden ser
codificadas, mercadeadas y vendidas donde haya alguien que las quiera comprar. Nuevamente
correremos el riesgo de sacrificar el conocimiento de la verdadera realidad local para fijarnos
en el modelo a importar. Nuevamente podemos volver a endeudar a los pueblos para tratar de
injertar reformas que no pueden florecer en el tejido institucional patrio. Por este camino corre-
mos el riesgo de recaer en los errores del movimiento de la vieja reforma administrativa.
Conviene recordarlos, aunque sea brevemente y sine ira et studio, aunque slo sea porque
quien ignora la historia corre el riesgo de repetirla.
La reforma administrativa se frustr, en primer lugar, por plantearse como una operacin
fundamentalmente tcnica, polticamente neutral, indiferente respecto del sistema poltico, en
el que tuviera que desarrollarse. Fue una gran operacin financiera y de asistencia tcnica
orientada a transferir equipos, conocimientos y capacidades administrativas y tcnicas. Esta
concepcin no fue el fruto de ninguna ingenuidad sino del paradigma del desarrollo y de la
teora de la organizacin prevalentes durante los 50 y 60
25
.
En esta poca la creencia dominante y comn a ambos bloques de la guerra fra era que
el desarrollo sera el precipitado necesario del agregado de capital financiero, ms capital fsi-
co, ms ciencia y tecnologa, ms capital humano, ms eficiencia organizativa, todo ello sabia-
mente combinado por el planeamiento. Esta creencia se basaba, por lo dems, en la expe-
riencia innegablemente exitosa del Plan Marshall en Europa y la entonces tambin aparente-
mente exitosa experiencia de los pases del socialismo real (el Segundo Mundo como se le
llam). Algunos de sus ms conspicuos elaboradores ganaron Premios Nobel. Pero todava
hay bastantes pases muy pobres que estn devolviendo los prstamos para planeamiento y
reforma administrativa realizados sobre estas bases. En esta poca, ni la poltica, ni las polti-
cas pblicas, ni las instituciones, ni el capital social, eran considerados relevantes a efectos
del desarrollo.
Durante los aos 50 y 60 la teora organizativa se haba instalado en el paradigma burocr-
tico. La organizacin burocrtica era entonces visualizada mayoritariamente, no como una
opcin organizativa ms, sino como el modelo normativo de racionalidad organizativa, como
la forma o configuracin organizativa indudablemente superior en trminos de eficacia y efi-
594
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
ciencia. La configuracin burocrtica se abstraa de su gnesis histrica y se conceba como un
modelo polticamente neutro y disponible tanto para construir el estado del bienestar en
Occidente como el socialismo en Oriente, las empresas complejas de una economa de merca-
do o las grandes empresas estatales. Su superioridad se fundamentaba en la racionalidad ins-
trumental o tcnica imbatible que se postulaba del modelo
26
. De este modo, el movimiento
internacional de reforma administrativa result ser el intento de universalizar la racionalidad
burocrtica con finalidades de desarrollo.
Pero, ya en los 70, las crticas siempre realizadas al modelo burocrtico, apoyadas en el
gran cambio de entorno organizativo que desde entonces se produce, generarn paradigmas
organizativos alternativos al burocrtico. Desde entonces la teora organizativa se instalar en
la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningn tipo organizativo encarnador de una
racionalidad supuestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa depende-
r de su adaptacin a toda una serie de contingencias internas o externas como pueden ser
tamao, complejidad, tipo de tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del
entorno, etc.
27
.
No nos engaemos, no obstante. Si la reforma administrativa fracas no fue porque el mode-
lo burocrtico que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado
y sigue dando un rendimiento excelente en muchos pases desarrollados. Fracas porque en
Amrica Latina no existan las condiciones polticas, econmicas y sociales para la vigencia efi-
caz del modelo. En Amrica Latina, por lo general, no lleg a institucionalizarse sino parcial y
excepcionalmente el sistema que Weber llam de dominacin racional-legal encarnado en la
burocracia. De sta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de los condiciona-
mientos socio-econmico-polticos necesarios, lo que se desarrollaron mayormente fueron
buropatologas, que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber
llam burocracias patrimoniales
28
.
Esto es tanto ms importante cuanto que hoy se plantea como eje de la nueva reforma o
modernizacin administrativa latinoamericana el paso de la administracin y cultura burocrti-
ca a la administracin y cultura gerencial. El paso de la Administracin a la Gerencia, del
administrador al gerente pblico, sintetizara as la reforma o modernizacin propuesta como
necesaria. Este cambio en las metforas prevalentes pretende tener a la vez valor descriptivo y
normativo. Descriptivo, respecto de los procesos de cambio administrativo que se estn expe-
rimentando en algunos pases desarrollados principalmente del mbito angloamericano.
Normativo, porque se pretende a veces que sea orientador del cambio administrativo univer-
sal. Se sugiere, en efecto, que la historia nos ha llevado de la administracin patrimonial a la
administracin burocrtica y que, de sta, nos ha de conducir en lnea de progreso a la admi-
nistracin gerencial, de la que a veces se enumeran las caractersticas como si integraran un
modelo o tipo ideal en el sentido weberiano
29
.
Frente a las interesantsimas propuestas de este neoreformismo administrativo latinoameri-
cano creemos, sin embargo, que hay que adoptar una posicin de dilogo crtico
30
. Las con-
sideraciones que siguen tienden a resaltar: (a) que para el desarrollo latinoamericano la mayor
urgencia de reforma administrativa todava es la creacin de verdaderas burocracias, capaces
de asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica;
595
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(b) que para el desempeo de las funciones exclusivas del Estado el sistema de gestin ms
racional aunque sea slo como third best contina siendo la administracin burocrtica,
aunque redescubierta y reinventada; (c) que el mbito propio de la revolucin gerencial se
encuentra principalmente en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos,
que hoy es el espacio pblico cuantitativamente mayor, pero que no se incluye en las funcio-
nes exclusivas del estado, cualitativamente ms importantes; (d) que la revolucin gerencial
pblica no es nunca una mera traslacin de las tcnicas y cultura del sector privado, ya que
debe resolver problemas genuinamente pblicos como son la dificultad del monitoreo de las
relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultades en la medicin y con-
trol de resultados, la problematicidad inherente a los cuasimercados o mercados planificados
y, finalmente, los impactos de la informacin y participacin ciudadana.
En un modelo de desarrollo econmico centrado en los mercados, la primera misin del
Estado y de sus Administraciones pblicas es hacer posible el funcionamiento eficiente de los
mercados mediante la creacin del tejido institucional necesario para ello
31
. Esto significa
orientar la reforma de la Administracin prioritariamente a conseguir la garanta de una serie
de bienes pblicos puros, sin los que no puede haber ni desarrollo econmico ni condiciones
de vida digna personal, familiar y colectiva. Estos bienes puros se corresponden con lo que
algunos han tipificado como actividades exclusivas del Estado (Bresser, 1997) o funciones
estatales de orden superior (Dror, 1995). Su nmero se va ampliando a medida que un pas
se desarrolla. De ah que no valgan las enumeraciones referidas a los pases desarrollados, ya
que los bienes pblicos puros procurados por stos se hallan fuera de las capacidades finan-
cieras y de gobernacin de los pases en desarrollo.
Lo importante es aclarar y priorizar el mnimo institucional necesario para despegar en el
nuevo modelo de desarrollo. Este viene representado, a nuestro modo de ver, por la garanta de
la seguridad personal, familiar, de los derechos de propiedad y del cumplimiento de los contra-
tos; por la garanta de la estabilidad y disciplina macroeconmica y fiscal; la prevencin de la
salud mediante la lucha contra las enfermedades infecciosas y el saneamiento del agua, princi-
palmente; el financiamiento de servicios bsicos de educacin y asistencia sanitaria; la provisin
de infraestructuras bsicas; programas de lucha contra la pobreza; programas de socorro en caso
de catstrofes; programas de defensa de bienes medioambientales esenciales; programas de
defensa de la identidad cultural colectiva y de desarrollo de la cultura cvica democrtica.
Nuestra tesis bsica es que el aseguramiento de todos estos bienes pblicos exige la supe-
racin de los aspectos patrimoniales y clientelares que siguen impregnando la mayora de
nuestras administraciones pblicas. Dicha superacin debe hacerse mediante la construccin
decidida pero progresiva de verdaderas burocracias modernas, configuradas conforme al siste-
ma de mrito, dotadas de autonoma tcnica bajo la direccin poltica de los gobiernos, suje-
tas al imperio de la ley, transparentes, accesibles, receptivas y responsables. Ah es nada! Pero
no hay escapatoria: no se conoce ningn pas desarrollado que no disponga de este tipo de
administracin (que admite, obviamente, diversas plasmaciones prcticas), ni se conoce de nin-
gn pas subdesarrollado que disponga de ella. La experiencia de los pases del Este Asitico
tambin es significativa en este punto
32
. Si la reforma administrativa se justifica por su contri-
bucin al desarrollo, la primera y gran tarea no es superar la cultura burocrtica (inexistente,
por lo general, entre nosotros) y sustituirla por una cultura gerencial, sino en superar el popu-
596
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
lismo poltico y su clientelizacin de la funcin pblica y sustituirlo por un Estado de Derecho
dotado de una administracin genuinamente burocrtica responsable del buen desarrollo de
las funciones exclusivas y superiores del Estado
33
.
Adems, en los ltimos aos, una corriente politolgica muy fuerte, que aplica el anlisis
econmico a la comprensin de las instituciones poltico-administrativas, ha razonado por qu
no slo la burocracia sino la administracin burocrtica es el sistema ms racional para la ges-
tin de las funciones exclusivas y superiores del Estado, las cuales implican normalmente rgi-
men de monopolio y ejercicio de autoridad. Hoy disponemos de excelentes interpretaciones
explicativas de por qu se dio el paso desde el sistema patrimonial de organizacin del empleo
pblico al sistema propiamente burocrtico o de mrito (Horn, 1995; Johnson y Libecap, 1994).
Tales razonamientos son coincidentes con los aportados por los tericos de la regulacin, al
resaltar las condiciones necesarias para que la intervencin de la autoridad pblica pueda supe-
rar los fallos del mercado (Laffont y Tirole, 1994, cap. 16; Baron, 1995; Spiller, 1995). Comn
a ambas contribuciones es remarcar que la eficiencia econmica general exige resolver el pro-
blema de commitment o de garanta institucional de que los compromisos legislativos sern
cumplidos efectivamente por el aparato administrativo. El nacimiento de la burocracia estara
directamente asociado a la formacin de una coalicin reformista que ira imponiendo la
implantacin progresiva de la burocracia y la delegacin en ella de buena parte de la autori-
dad del ejecutivo. La burocracia misma se planteara como una institucin ms de la serie ins-
titucional garantizadora de la seguridad jurdica, es decir, de lo que el juez Posner (1992, 608)
ha llamado eficiencia externa o social.
La racionalidad de la burocracia como institucin procede de su capacidad para resolver tres
problemas fundamentales: (a) el problema de la imposibilidad de monitoreo efectivo del
empleo pblico moderno por los patrones polticos (Johnson y Libecap, 1994); (b) el proble-
ma de la durabilidad o garanta de cumplimiento de los compromisos legislativos o regulacio-
nes en general (Horn, 1995), y (c) el problema de agencia, dada la inevitabilidad de la dele-
gacin de poderes por los polticos en los burcratas y que stos pueden tener intereses dis-
tintos de los polticos y de los ciudadanos, con la secuela potencial de problemas tales como
el clientelismo y la corrupcin burocrtica, la inhibicin, el agrandamiento injustificado de pre-
supuestos, la inamovilidad injustificada, la captura corporativa de rentas, etc. (Niskanen, 1971).
Pues bien, la conclusin fundamental de la corriente de economa poltica que venimos refe-
renciando es que la solucin racional, aunque no obviamente satisfactoria, de todos estos pro-
blemas es la aportada por el rgimen de la administracin burocrtica (Przeworski, 1996; Prats,
1997: 47-50). La razn fundamental es que el diseo de un sistema de incentivos asegurador
de que los funcionarios de autoridad actuarn para el inters pblico, difcilmente puede ins-
pirarse en los esquemas gerenciales disponibles en el sector privado (o hasta en el sector pbli-
co empresarial o en el pblico de produccin de bienes y servicios en el que pueda introdu-
cirse la competencia planificada o cuasimercado). Ello es as porque:
1) los resultados de las intervenciones administrativas de autoridad y en rgimen de mono-
polio casi nunca dependen slo de la actividad del organismo administrativo, sino de
la accin conjunta de mltiples actores y factores que no suelen estar bajo el control de
los administradores pblicos (Miller, 1992: 128-158);
597
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
2) en tales condiciones, cada actor tiene un margen para poder escapar a su responsabili-
dad y para ocultar informacin, por lo que es imposible disear un esquema gerencial
que, a la vez, sea efectivamente cumplido, garantice la eficiencia, y asegure el equili-
brio presupuestario (Holmstrom, 1982);
3) dada la naturaleza de bienes pblicos puros o indivisibles procurados por las activida-
des exclusivas del Estado, resulta muy difcil, si no imposible, establecer criterios de
evaluacin o control de resultados, a no ser que stos (outcomes) se confundan
impropiamente con los simples productos (outputs) de los organismos reguladores o
interventores (Tirole, 1994: 4);
4) la misma naturaleza de los bienes pblicos concernidos hace que la accin intervento-
ra se produzca normalmente en rgimen de monopolio, por lo que resulta muy difcil
obtener medidas comparativas para la evaluacin del desempeo (Tirole, 1994: 22), y
5) los organismos reguladores suelen enfrentarse a la realizacin de no slo un valor
pblico sino de varios, diferentes y en ocasiones contradictorios valores que no es fcil
reducir a una sola dimensin a efectos de evaluacin (Roemer, 1996: 24).
Todo lo anterior parece abonar la conclusin de que resulta poco razonable intentar seguir
identificando la accin administrativa de autoridad como gerencia, gestin o management
pblico, especialmente cuando stos se quieren definir en relacin a los tres supuestos valo-
res de la economa, la eficacia y la eficiencia (las tres Es del management clsico).
Contrariamente, ante las dificultades antes expuestas, y para el aseguramiento de los intereses
generales, la solucin razonable consiste en someter las actividades exclusivas del Estado, no
al rgimen gerencial y contractual propio del sector privado, sino a los arreglos institucionales
caractersticos del sistema burocrtico de mrito (Przeworski, 1996; McCubbins y Schwartz,
1994). En otras palabras, no es el control de resultados sino el sometimiento a reglas precisas
lo que ayudar a resolver -imperfectamente- el problema de agencia
34
.
Murray J. Horn (1995: 111 y ss.) todava ha avanzado ms al precisar qu tipo de arreglos
institucionales son capaces de hacer que el rgimen funcionarial resuelva el problema de agen-
cia al que inevitablemente se enfrenta. Su punto de partida es que la coalicin que produjo el
surgimiento del sistema funcionarial de mrito para resolver la durabilidad de los compromi-
sos legislativos slo poda conseguir este objetivo resolviendo a la vez el problema de agen-
cia. En efecto, si la proteccin otorgada a los funcionarios no va acompaada de un sistema
que prevea razonablemente que stos no se desviarn hacia la realizacin de sus intereses per-
sonales o corporativos (es decir, si los intereses pblicos pueden ser fcilmente capturados por
los grupos de funcionarios o si stos pueden ser fcilmente clientelizados por los grupos de
inters privado), la durabilidad, eficiencia asignativa, seguridad jurdica y confianza atribuidas
al sistema de mrito quedarn en entredicho.
La tesis principal de Horn es que, dada la posicin monopolista que generalmente ocupan
los organismos y agencias de regulacin e intervencin, la mejor oportunidad disponible para
influir positivamente en el comportamiento de sus funcionarios es la ordenacin de su promo-
cin estructurada en rgimen de carrera administrativa. Obviamente, la seleccin por mrito es
598
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
el primer elemento; pero a condicin de que los exmenes abiertos y competitivos se corres-
pondan razonablemente con las exigencias para el buen desempeo profesional y conduzcan
a las primeras etapas de una carrera, asimismo organizada en base al mrito, y que slo acabe
compensando el esfuerzo y la inversin en la preparacin de los exmenes al cabo de un tiem-
po importante de permanencia en servicio. Estas condiciones limitan la capacidad de los pol-
ticos para realizar nombramientos en los altos niveles de la Administracin, incentivan la per-
manencia y motivacin de los funcionarios y su propensin al compromiso con la Constitucin,
el ordenamiento jurdico y los intereses generales (Horn: 1995, 118-120)
35
.
Todos los razonamientos precedentes deberan ser suficientes para demostrar que, en los
mbitos de la accin exclusiva del Estado, la burocracia (entendida en su concepcin weberia-
na de sistema de dominacin racional-legal y no en su concepcin configuracional mintzber-
guiana de burocracia maquinal
36
) lejos de ser una forma organizativa periclitada, sigue sien-
do una necesidad funcional del capitalismo moderno. Por consiguiente, tiene que seguir inspi-
rando los procesos de modernizacin administrativa all donde, como en Amrica Latina, est
planteado el paso de la burocracia patrimonial propia del viejo Estado de la sustitucin de
importaciones, a un servicio civil moderno estructurado en sistema de mrito como pieza clave
del Estado de Derecho. Ahora bien, construir un sistema de mrito toma su tiempo. Ningn
pas lo ha hecho de la noche a la maana, sino en forma gradual y progresiva, avanzando
desde enclaves estratgicos iniciales y crecientes hacia la generalizacin del sistema. Adems,
Amrica Latina no puede reproducir ninguno de los sistemas burocrticos histricamente cons-
truidos, porque ha de construir las burocracias del siglo XXI y ello exige reinventarlas, es decir,
adaptarlas a las condiciones y valores actuales.
Reinventar la burocracia significa hoy principalmente mejorar la solucin de los dos proble-
mas a que responde su estructura institucional: el problema de durabilidad de los compromi-
sos legislativos y el problema de agencia que envuelve el de monitoreo. La solucin tradicio-
nal pasaba por reconocer voz en el proceso exclusivamente a los polticos, a los funcionarios,
a los jueces y a los ciudadanos con un derecho subjetivo o un inters legtimo en una decisin
administrativa. Ahora se trata de abrir el nmero de actores, de mejorar la informacin y par-
ticipacin de todos ellos y de perfeccionar el sistema general de responsabilidad administrati-
va. Los pases que ya cuentan con burocracias consolidadas estn investigando y experimen-
tando diversos caminos a estos efectos. Amrica Latina debe tomarlos en cuenta para plantear
un desarrollo institucional a la altura de los tiempos. Pero de este tema nos ocuparemos en
otra ocasin.
599
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Notas
*
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11, Caracas, (Jun. 1998).
Versin ampliada del documento presentado al II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica, celebrado en Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997. Su ttulo original
fue: Administracin pblica para el desarrollo hoy. De la administracin al management. Del management a la gober-
nabilidad.
1
Datos y consideraciones interesantes sobre este tema pueden encontrarse en el trabajo de Linz, Lipset y Pool (1997)
realizado a partir de un survey de LatinBarmetro.
2
Es necesario advertir que el concepto de derechos de propiedad que maneja el anlisis econmico de las institucio-
nes no se corresponde con el concepto jurdico. Para el neoinstitucionalismo econmico los derechos de propiedad
incluyen todo derecho de un actor a la utilizacin, bajo cualquier forma, de un activo valioso (Alchian: 1965). El des-
afo que los derechos de propiedad plantean para la eficiencia econmica no es slo el de su definicin y garanta,
sino, previamente, el de su asignacin eficiente -unida obviamente a su definicin y garanta-. Este ltimo punto cons-
tituye la base principal del anlisis econmico del derecho, iniciado por Posner (1992) y, por ello mismo, constituye
el punto focal de la teora de la regulacin. Las instituciones son, en primer lugar, sistemas de asignacin de derechos
de propiedad. A diversas alternativas asignativas corresponden diversos niveles de desempeo econmico. De ah pro-
cede la importancia econmica del cambio institucional, que consiste no slo en definir y garantizar mejor los dere-
chos de propiedad, sino, sobre todo, en reasignarlos ms eficientemente. Estas consideraciones parecen haberse olvi-
dado en el tratamiento dado a este tema por el Banco Mundial (1997). Si las polticas de reforma del estado se cen-
tran exclusiva o fundamentalmente en mejorar la definicin y garanta de los derechos de propiedad, sin considerar
la eficiencia de su asignacin, podra resultar el sarcasmo de hacer ms seguro lo ineficiente. De hecho Amrica Latina
ya conoce algunas experiencias de lo que podra llamarse seguridad jurdica mercantilista, es decir, proteccin jur-
dica efectiva de un sistema de derechos de propiedad que niega la libertad econmica real y que no puede por ello
calificarse de estado de derecho.
3
El problema del mantenimiento de los compromisos reguladores constituye uno de los temas ms relevantes para la
compresin de la institucionalidad de las administraciones pblicas modernas. Su solucin constituye tambin uno de
los requerimientos del desarrollo econmico hoy. Sobre el tema puede verse el profundo estudio del actual Ministro
de Hacienda de Nueva Zelanda, Murray J. Horn (1995) y con referencia directa a Amrica Latina el excelente trabajo
de Adam Przeworski (1996).
4
La distincin entre crecimiento y desarrollo ha sido objeto de una vasta literatura que no procede referenciar aqu.
Baste con sealar que las lanzas de irona con que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional solan obse-
quiar a los autores e instituciones que planteaban y manejaban conceptos del desarrollo distintos del crecimiento se
estn tornando caas. En primer lugar, un interesante debate sobre el propio paradigma del desarrollo econmico ha
obligado tanto al Banco como al Fondo a replantear el paradigma prevaleciente en ellos durante los 80. De particu-
lar inters me ha parecido el debate promovido por los japoneses en el seno de estos organismos (Ohno, 1997), as
como la influencia que han acabo ejerciendo los neoinstitucionalistas (en especial North, 1989) y la escuela del nuevo
estado para el desarrollo (developmental state) (referenciada sintticamente en Rapley, 1996: 119-129), sin los cua-
les no puede entenderse el viraje intelectual de los noventa plasmado en el Informe del Banco Mundial de 1997. La
historia no termina aqu, sin embargo. Las lanzas irnicas y displicentes se cebaron principalmente en los intentos de
elaborar un concepto del desarrollo ms integral capaz de incluir tambin los aspectos polticos, sociales medioam-
bientales. Pero Amaryta Sen (1996) resulta cada vez menos marginal y los indicadores de desarrollo humano del PNUD
merecen cada vez ms atencin y respeto crtico. El bloque analtico de la teora neoclsica sigue justamente orgullo-
so de su rigor, pero es cada vez ms consciente de los lmites de su relevancia. Las crticas amigables llegan de todas
partes: desde Francia una potente corriente de pensamiento y experimentacin social plantea un nuevo modelo de
desarrollo (Foucauld y Piveteau, 1995); en Estados Unidos Sunstein (1997: 108-127) critica el concepto y la medicin
600
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
del bienestar implcitos y derivados de la teora neoclsica y los enfrenta crticamente con otras aproximaciones alter-
nativas. Finalmente los muros de Jeric del Banco Mundial no han sido insensibles a este clamor: la incorporacin por
el Banco del anlisis institucional tena que acarrear el reconocimiento de la institucionalidad informal o capital social.
Ello ya ha producido un primer intento de reconceptualizacin de la riqueza de las naciones mediante la inclusin
de la calidad medioambiental y el capital social medidos a travs de una primera e interesante propuesta de indica-
dores (Banco Mundial, 1997b).
5
Una excelente sntesis de la gnesis del modelo de sustitucin de importaciones, de sus crisis, del retraso en su replan-
teamiento y adaptacin y de las lneas maestras del nuevo consenso sobre el desarrollo, es la expuesta por Iglesias (1992).
La exposicin de los intentos de adaptacin o ajuste heterodoxo ensayados en Amrica Latina, correspondientes con el
no reconocimiento del agotamiento del modelo de desarrollo, y generadores al fin de nuevos procesos hiperinflaciona-
rios, puede encontrarse en Edwards (1995). Desde el punto de vista de la modernizacin productiva, las implicancias del
modelo de sustitucin de importaciones estn magnficamente analizadas en el trabajo de Carlota Prez (1992).
6
La gobernabilidad parece estarse convirtiendo en uno de los temas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington
y Watanuki presentaron a la Comisin Trilateral un informe sobre la gobernabilidad de las democracias. Su tesis era
que Estados Unidos, Europa y Japn enfrentaban serios problemas de gobernabilidad por la brecha creciente entre
unas demandas sociales fragmentadas y en expansin y unos gobiernos cada vez ms faltos de recursos financieros,
de autoridad y de los marcos institucionales y de las capacidades exigidas por el nuevo tipo de accin colectiva. Para
conjurar los riesgos de ingobernabilidad proponan diferentes lneas de cambio a nivel institucional, de capacidades
de gobernacin, de modelos mentales en relacin a lo colectivo y de actitudes individuales.
Por lo que a la Repblica Federal Alemana se refiere, Renate Mayntz (1987 y 1993) ha sistematizado la literatura pro-
ducida desde 1975 sobre el diagnstico y las soluciones propuestas a los fallos de gobernacin. Para hacerlo, ela-
bora un marco conceptual, que a partir de ciertos referentes angloamericanos, distingue entre governing, governan-
ce y governability, de modo muy cercano al que adoptamos en este trabajo.
En el mundo hispnico la gobernabilidad se ha convertido en un tema importante tanto a nivel poltico como inte-
lectual. La Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile y Valparaso (noviembre de 1996) y la de noviembre de 1997
en Venezuela se centran en la problemtica de la gobernabilidad democrtica. Uno de los primeros impulsores pol-
ticos e intelectuales ha sido el Presidente Julio Mara Sanguinetti (1994). A destacar las aportaciones realizadas al tema
por Bresser Pereira (1996), Fernndez Feingold (1996), Prats (1996), Sagasti (1996), Sobhan (1996, donde se contiene,
adems, una cuidadosa presentacin de la literatura producida por los organismos multilaterales de cooperacin) y
Tomasini (1992, 1993, 1996).
7
La Cumbre Iberoamericana de noviembre de 1996, Gobernabilidad para una Democracia Eficiente y participativa,
avanz sensiblemente en la caracterizacin de la gobernabilidad democrtica; distingui entre las dimensiones socio-
econmica, poltica e internacional de sta; plante la necesidad del fortalecimiento institucional, de la descentraliza-
cin, y de la reforma de la administracin pblica. La Cumbre llam a los gobiernos y a las poblaciones a enfrentar
los desafos de la gobernabilidad y a fortalecer la cooperacin poltica a estos efectos.
8
El Banco Mundial que durante los 70 se haba aplicado a la lucha contra la pobreza en base a su aproximacin de
necesidades bsicas, en los 80 adopt decididamente la aproximacin neoclsica. En vez de invertir en proyectos
especficos, el Banco empez a procurar prstamos a los Gobiernos con dificultades en sus balanzas de pago a con-
dicin de que esos gobiernos acordaran poner en prctica polticas de ajuste estructural. Esta tendencia se acentu
con el nombramiento de A. W. Clausen para la presidencia del Banco en 1981, fecha desde la que el Banco comen-
z a incorporar la nueva poltica econmica a su estrategia. Entretanto, el Fondo Monetario Internacional, que por
naturaleza abogaba siempre polticas fiscales restrictivas, comenz a ganar influencia en la medida en que ms y ms
gobiernos acudan a l en busca de financiamiento. A lo largo de los 80, el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional fueron imponiendo a un nmero creciente de gobiernos las recetas neoclsicas para el desarrollo
(Rapley, 1996: 69). Es preciso reconocer, sin embargo, que incluso en sus aos ms doctrinarios, el Banco Mundial no
se convirti nunca en un bloque monoltico neoliberal (Mosley y otros, 1991: 24).
601
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
9
Los 80 fueron aos de dogmatismo antiestatalista exacerbado. No faltaban razones, porque el Estado existente, demo-
crtico o no, era la expresin y soporte de la coalicin de fuerzas que anclaba al pas en el bloqueo econmico y la
dualizacin social. Pero como los dogmatismos, una vez en marcha no tienen lmites, tendi a confundirse el Estado
existente con todo tipo de Estado, y en lugar de proceder a la rehabilitacin y reforma estatales -que hoy se intentan-
se provoc un gran debilitamiento y desprestigio del Estado mismo. La pobreza de la teora neoliberal del estado cul-
min en las teoras neoanarquistas del estado mnimo. Como ha sealado Edmundo Jarqun, se vio el Estado exclusi-
vamente como problema, en lugar de verlo, a la vez, como problema y como solucin.
10
El neoinstitucionalismo econmico al razonar la importancia de las instituciones para el desempeo econmico, obli-
g a considerar la base institucional de los mercados como factor fundamental de su eficiencia. A partir de este
momento, se evidenci el rol del Estado en el desarrollo en tanto que proveedor y adecuador de los marcos regula-
dores formales de la actividad econmica. Una interesante exposicin y debate de la aportacin del neoinstituciona-
lismo a la teora y la prctica del desarrollo puede encontrarse en Harris et al. (1997). Por otro lado, la reflexin sobre
la experiencia de desarrollo del sudeste asitico llev a la formulacin de una nueva teora, la del estado para el des-
arrollo. Iniciada por Chalmers Johnson, la teora del estado desarrollista o para el desarrollo (developmental state)
ha estado muy asociada al Instituto de Estudios sobre el Desarrollo de la Universidad de Sussex, con figuras tan influ-
yentes como Gordon Whyte (1988), Robert Wade (1990), Manfred Bienefeld y Alice Amsden. Una buena sntesis de
esta escuela se encuentra en Adrian Leftwich (1995).
11
Richard Posner (1992: 608) ha distinguido entre la eficiencia interna de las Administraciones, consistente en minimi-
zar los costes de sus resultados (que es el tema que ms atencin recibe actualmente), y la eficiencia asignativa de las
Administraciones, consistente en disponer de estructuras, procedimientos y metas capaces de promover la eficiencia
social (que es el tema ms importante).
12
El Banco Mundial en su Informe de 1997 ha adoptado esta perspectiva (pginas 27 y siguientes). Su tratamiento de las
funciones del Estado es bien pragmtico: distingue tres niveles de intensidad posible de intervencin estatal, todos ellos
compatibles con el nuevo modelo de desarrollo. En el primer nivel, que denomina de intervencin mnima, el Estado
asume la provisin de bienes pblicos puros (defensa, orden pblico, derechos de propiedad, gestin macroeconmi-
ca y prevencin de la salud pblica) y la proteccin de los pobres. En el segundo nivel, llamado de intervencin mode-
rada, el Estado asume, adems, el abordar las externalidades (educacin bsica y proteccin del medio ambiente), regu-
lar los monopolios (regulacin de servicios pblicos, defensa de la competencia de mercado), el corregir la informa-
cin imperfecta (seguros de salud, vida y pensiones, regulacin financiera, proteccin del consumidor) y ofrecer segu-
ros sociales (pensiones con efectos redistributivos, subsidios familiares y seguro de desempleo). Finalmente, en el ter-
cer nivel, llamado de intervencin dinmica, el Estado asume, adems, la coordinacin de la actividad privada (fomen-
to de los mercados, iniciativas relativas a todo un sector) y redistribucin (redistribucin de activos). A la vista de esta
clasificacin de funciones, la estrategia de reforma del estado propuesta por el Banco se basa en dos principios: (a)
acomodar las funciones o roles estatales (el qu y el cmo se hace) a la capacidad efectiva del estado existente (en el
entendido que, de pretender para un estado particular que desempee funciones estatales que son legtimas pero que
estn actualmente fuera de su capacidad, los fallos del estado se harn inevitables y, a pesar de la presencia de fallos
del mercado, el resultado final empeorar el del mercado), y (b) establecer estrategias de construccin o desarrollo de
capacidades que permitirn el abordaje progresivo por el Estado de otras funciones de desarrollo.
La aproximacin adoptada por el Banco Mundial tiene la huella evidente de los trabajos de su economista jefe Joseph
Stiglitz (1996). Para una sntesis expositiva de la literatura sobre los fallos del estado, desde la ptica de la eleccin
pblica puede verse Mitchell y Simmons (1994).
13
Hay que reconocer a Michel Crozier (1977, 1981 y 1995) el mrito de haber insistido tanto, especialmente en las cul-
turas latinas, en la necesidad de cambiar nuestro modo de razonar sobre el cambio de sistemas sociales.
14
Stephan Haggard (1995: 41-60) utiliza la expresin falacia tecnocrtica para referirse a la pretensin de cambiar el
sistema de incentivos de las administraciones pblicas (por ejemplo, del control por normas al control por resultados
o de la toma de decisiones por rganos polticos a su delegacin en agencias dotadas de autonoma tcnica), sin refe-
602
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
rirse al proceso poltico subyacente a dichas administraciones y sin contemplar la necesidad de su eventual reforma.
Aunque las reformas administrativas pueden iniciarse desde el ejecutivo o en forma tecnocrtica, slo se consolidarn
si alcanzan un apoyo poltico y social suficiente. Los reformadores administrativos no estn exentos de la necesidad
de construir las bases polticas y sociales de los cambios propuestos.
15
El profesor Caiden, al hacer balance de cuatro dcadas de reforma administrativa, llegaba a la conclusin de que nin-
guna reforma administrativa podr suplir la ausencia de una verdadera reforma institucional (Caiden, 1991: 48). Las
razones por las que la vieja reforma administrativa se mantuvo a nivel meramente instrumental y tecnocrtico estn
bien identificadas. Una sntesis de la literatura latinoamericana sobre el tema se incluye en Prats (1997).
16
Hace tiempo que venimos insistiendo en la necesidad de separar debidamente los conceptos de institucin y de organi-
zacin a los efectos de un planteamiento mejor fundado de la reforma del estado (1995 Y 1997b). Para una aplicacin de
las consecuencias de la distincin al mbito especfico de la reforma de la funcin pblica puede verse Prats (1997a).
17
Si seguimos con el ejemplo anterior de la Aduana, sta, como institucin, no es un conjunto concreto de edificios,
empleados, recursos financieros y tcnicos, puestos a disposicin de la autoridad para cumplir determinados objeti-
vos. La Aduana-institucin es el sistema normativo que, a partir del rgimen vigente de comercio exterior, confa el
control del trfico internacional de mercancas a determinado grupo de funcionarios, estructura las relaciones de stos
con el poder poltico, establece las normas relacionales entre la organizacin aduanera y los empresarios y profesio-
nales implicados en el trfico. Es decir, la institucin aduanera estructura el juego entre los diferentes actores -organi-
zaciones o individuos-implicados en la importacin y exportacin de mercancas. Dicho juego no es slo formal o
legal. Tambin puede haber actores informales -organizaciones de contrabando, grupos criminales con las conexiones
ms diversas, funcionarios y polticos corruptos...- que pueden haber estructurado un juego o institucionalidad infor-
mal, a veces complementario y a veces en contradiccin con la institucionalidad formal, pero tan importante como
sta como determinante del sistema de incentivos de los actores.
18
Por seguir con el ejemplo de la Aduana, proponemos al lector que eche un vistazo a la forma en que Domingo Cavallo
se plante la reforma de la Aduana argentina y cmo y porqu slo tuvo un xito parcial. All hay todo un verdade-
ro caso de las implicaciones de una reforma del estado cuando se hace en clave institucional. Fcilmente se puede
contrastar con lo que resultara de una aproximacin meramente instrumental (Cavallo, 1997).
19
La distincin que acabamos de proponer entre instituciones y organizaciones coincide con la formulada por la escue-
la neoinstitucionalista de Douglas C. North (1989), aunque sus mejores fundamentos conceptuales estn en la distin-
cin establecida por Hayek entre cosmos y taxis, es decir, entre el orden social espontneo y sus correspondien-
tes sistemas normativos, por un lado, y el orden de las organizaciones y su correspondiente sistema normativo, por
otro (Hayek, tomo I, captulos 1 y 2). Para una exposicin ms pluridisciplinar y comprensiva de una diversidad de
escuelas institucionalistas puede verse la obra de Scott (1995).
20
Toda la obra de North es una excelente exposicin del tema aqu indicado. Una visin ms panormica y sinttica del
programa de investigacin del neoinstitucionalismo actual puede encontrarse en Eggertsson et al. (1996: 6-24). Este
ltimo trabajo podra haber inspirado el grfico 2.1. del Banco Mundial (1997: 34), aunque informamos al lector que
otros grficos ms completos pueden encontrarse en el excelente trabajo de Eggertsson. Dichos grficos no slo mues-
tran la correlacin existente entre instituciones y desempeo econmico o riqueza, sino entre instituciones y organi-
zaciones, as como la dinmica del cambio de la institucionalidad formal.
21
El Banco Mundial se ha acercado as a la posicin previamente defendida por una serie de autores, conforme a los
cuales, hoy, la gobernacin (governing) no consiste fundamentalmente en proveer bienes o servicios sino en crear
el modelo o pautas de interaccin entre los diversos actores intervinientes en el proceso poltico-administrativo
(Kooiman, 1993: 275-282), o aquellos otros para los que las capacidades principales de gobernacin (es decir, las de
formulacin de polticas pblicas y de gestin o gerencia pblica) slo pueden separarse de las correspondientes en
las organizaciones privadas por su referencia a la governance entendida como institucionalidad o sistema de articu-
lacin interorganizativa (Metcalfe, 1993: 185-196), o aquellos otros que indican que el problema hoy no es ms o
menos gobierno, sino mejor governance, es decir, mejor articulacin del proceso colectivo, a travs del cual cada
603
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sociedad resuelve sus problemas y satisface las necesidades de sus miembros, utilizando como principal instrumento
al gobierno (Osborne y Gaebler, 1992: 24), o, finalmente, a la de aquellos otros que expresan que el valor creado por
los gobiernos no consiste slo ni principalmente en la utilidad o satisfaccin que el individuo deriva de sus servicios,
sino de la arquitectura social en la que los individuos y los grupos persiguen su utilidad (Moore, 1995: 37).
22
Una excelente exposicin sinttica del cambio institucional es la hecha por Eggertsson, incluida su expresin grfica
(1996: 11-13). Especial atencin se presta no slo a la conocida dificultad del cambio institucional, sino al dato ms
inquietante de que muchas veces los cambios institucionales no producen la mejor solucin posible o incluso pueden
empeorar la institucionalidad vigente.
23
Es necesario desmantelar la racionalidad instrumental implcita en la teora econmica neoclsica si queremos aproxi-
marnos constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social. La historia demuestra que las ideas, ideologas, mitos,
dogmas y prejuicios importan; y la comprensin de la manera en que evolucionan resulta necesaria para progresar en
el desarrollo de un marco analtico que nos ayude a comprender el cambio social. La teora econmica de la eleccin
racional asume que los individuos conocen qu es lo que les interesa y actan acordemente. Esto puede ser correcto
tratndose de individuos que actan en los mercados altamente desarrollados de las economas ms modernas (y an
en stas se registran anomalas importantes), pero es patentemente falso cuando se tienen que tomar decisiones en con-
diciones de incertidumbre, que son las que han caracterizado y siguen caracterizando las opciones polticas y econ-
micas que moldean el cambio histrico.... Herbert Simon (1986: 210) los ha afirmado diciendo: Si aceptamos la pro-
posicin de que tanto el conocimiento como el poder de cmputo del decisor se encuentran severamente limitados,
entonces tendremos que distinguir entre el mundo real y la percepcin y la forma de razonamiento sobre el mismo de
los actores. Es decir, tendremos que construir una teora del proceso de decisin. Y nuestra teora tendr que incluir no
slo los procesos de razonamiento sino tambin los procesos que generan la percepcin subjetiva del actor acerca del
problema a resolver y de su marco. La comprensin de la toma de decisiones en contextos de incertidumbre exige,
pues, adentrarse tentativamente en el proceso de aprendizaje social... La mente aparece para ordenar y reordenar los
modelos de aprendizaje, evolucionando desde sus propsitos especficos iniciales a niveles mayores de abstraccin
capaces de procesar nuevo tipo de informacin. Esta capacidad de generalizar es no slo la fuente de todo pensamien-
to creativo, sino tambin de las ideologas y sistemas de creencias que subyacen en las decisiones que tomamos los
individuos... Los sistemas o estructuras de creencias son transformados en estructuras econmicas y sociales mediante
las instituciones (incluyentes tanto de las normas de comportamiento formales como informales). La relacin entre los
modelos mentales y las instituciones es, pues, muy ntima. Los modelos mentales son las representaciones interioriza-
das que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el medio; las instituciones son mecanismos exterio-
res a la mente que los individuos crean para estructurar y ordenar el medio (North, 1994: 362-363).
24
Es la combinacin de reglas formales, normas de comportamiento informales y garantas de cumplimiento de ambas,
lo que enmarca el desempeo econmico. Mientras las reglas formales pueden cambiar de la noche al da, las nor-
mas informales, por lo general, slo cambian gradualmente. Y como son stas normas de comportamiento las que
proveen de legitimidad a las reglas formales, el cambio revolucionario nunca es tan revolucionario como sus partida-
rios pretenden, y sus efectos pueden ser muy distintos de los esperados. Las economas que adoptan las reglas de otra
economa exitosa obtendrn resultados diferentes en coherencia con las diferencias existentes entre las normas infor-
males y las garantas de cumplimiento. La implicacin es que la transferencia de las reglas econmicas y polticas de
las democracias exitosas a Europa del Este o a los pases en desarrollo no es una condicin suficiente para el buen
desempeo econmico. El ajuste y la privatizacin no son una panacea... Los gobiernos condicionan significativamen-
te los resultados econmicos porque definen y garantizan el respeto de las instituciones o reglas formales.
Consiguientemente, una parte esencial de toda poltica de desarrollo consistir en definir y garantizar eficientemente
los derechos de propiedad. Y aunque sabemos poco de cmo conseguir este objetivo, podemos sin embargo estable-
cer una serie de implicaciones: (a) las instituciones polticas slo sern estables cuando estn rodeadas de organiza-
ciones interesadas en su mantenimiento y dispuestas a luchar por ellas; (b) toda reforma exitosa exige tanto el cam-
bio de las instituciones como de los sistemas de creencias, pues son los modelos mentales de los actores los que mol-
604
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
dean sus decisiones; (c) el desarrollo de normas de comportamiento que soportarn y legitimarn nuevas reglas for-
males es un proceso lento, y a falta de las garantas de cumplimiento que tales normas suponen, las instituciones pol-
ticas tendern a ser inestables; (d) aunque el crecimiento econmico se puede producir a corto plazo con regmenes
autocrticos, el crecimiento econmico a largo plazo implica el Estado de Derecho; (e) las constricciones informales
favorables al crecimiento pueden producir crecimiento econmico incluso con reglas polticas o condiciones adver-
sas; la clave estar en el grado en que tales condiciones adversas son efectivamente exigidas (North, 1994: 366-367).
25
El Informe de 1997 del Banco Mundial se ha querido desmarcar expresamente de estos precedentes: Esta atencin
particular (dada por este informe) a las instituciones difiere mucho del enfoque tradicional basado en la asistencia tc-
nica, que hace hincapi en el equipo, los conocimientos y la capacidad administrativa o tcnica. En el caso que nos
ocupa se insiste en el marco de incentivos que orientan el comportamiento, es decir, lo que hacen los organismos y
funcionarios pblicos y la forma en que lo hacen (Banco Mundial, 1997: 91).
26
La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre
cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems
organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin. La pre-
cisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin,
el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administracin severamen-
te burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por funcionarios especializados, que en todas las dems organi-
zaciones de tipo colegial, honorfico o auxiliar. Desde el momento en que se trata de tareas complicadas, el trabajo
burocrtico pagado es no slo ms preciso, sino con frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formal-
mente exento de remuneracin... (Max Weber, 1922 y 1987: 731).
27
Sobre la evolucin de la teora organizativa tras la contestacin del paradigma burocrtico puede verse Clegg y Hardy (1996:
1-56) y sobre la gnesis y evolucin de la teora de la contingencia estructural puede verse Donaldson (1996: 56-94).
28
El concepto de burocracia patrimonial es utilizado por Weber para distinguir la burocracia genuina, correspondien-
te al capitalismo moderno, de otras formas sumamente irracionales de burocracia, caractersticas de los tiempos ante-
riores a este capitalismo (Weber, 1992 y 1989: 1073). A travs de los siguientes prrafos se revelan algunas de las con-
diciones planteadas por Weber para el surgimiento de las burocracias: Lo fundamental para nosotros es slo esto: que
tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico existe en principio un sistema de motivos racionalmente
discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un examen de fines y medios... La igualdad jurdica y la exigen-
cia de garantas jurdicas contra la arbitrariedad requiere una objetividad racional formal por parte del rgimen de
gobierno, en oposicin al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua dominacin patrimonial
(Weber, 1922-1989: 735). La estructura burocrtica es en todas partes un producto tardo de la evolucin. Cuanto ms
retrocedemos en el proceso histrico tanto ms tpico nos resulta para las formas de dominacin el hecho de la ausen-
cia de una burocracia y de un cuerpo de funcionarios. La burocracia tiene un carcter racional: la norma, la finali-
dad, el medio y la impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagacin han influi-
do siempre en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sec-
tores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales de dominacin que no tenan un carcter racional (como
los sistemas de dominacin patriarcal, patrimonial y carismtico) (1922-1989: 752). Si a pesar de toda esta indudable
superioridad tcnica de la burocracia, sta ha sido siempre un producto relativamente tardo de la evolucin, tal con-
dicin se debe, entre otros factores, a una serie de obstculos que solamente han podido ser definitivamente elimina-
dos bajo ciertas condiciones sociales y polticas. La organizacin burocrtica ha alcanzado regularmente el poder sobre
todo a base de una nivelacin, por lo menos relativa, de las diferencias econmicas y sociales que han de tenerse en
cuenta para el desempeo de las funciones. Se trata especialmente de un inevitable fenmeno concomitante de la
moderna democracia de masas en oposicin al gobierno democrtico de las pequeas unidades homogneas. Ello
ocurre, por lo pronto, a consecuencia de un principio que le es caracterstico: la subordinacin del ejercicio del mando
a normas abstractas. Pues esto sigue de la exigencia de una igualdad jurdica en el sentido personal y real y, por
tanto, de la condenacin del privilegio y de la negacin en principio de toda tramitacin segn los casos. Pero
605
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
proviene, asimismo, de las condiciones sociales previas que hacen posible su nacimiento... (1922-1989: 738). Pero
tambin histricamente, el progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme
a un derecho estatuido y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin ms ntima con el desarrollo
capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su
existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en
principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una
mquina. Puede contentarse tan poco con la justicia llamada en el lenguaje corriente del Cad, o sea con el juicio
segn el sentido de equidad del juez en cada caso o segn otros medios y principios irracionales de la averiguacin
del derecho..., como con la administracin patriarcal que procede segn arbitrio y gracia... Sin duda, la circunstancia
de que esa justicia del Cad y su administracin correspondiente sean a menudo venales, precisamente debido a su
carcter irracional, permite que surjan y subsistan (y a menudo debido a dichas cualidades prosperen y florezcan) el
capitalismo del comerciante y del proveedor del Estado y todas aquellas otras modalidades del capitalismo prerracio-
nalista conocidas en el mundo desde hace cuatro milenios y, en particular, el capitalismo de aventureros y de rapia
enraizado sobre todo como tal en la poltica, el ejrcito y la administracin. Sin embargo, aquello que en contraste
con dichas formas capitalistas remotas de lucro es especfico del capitalismo moderno, o sea la organizacin estricta-
mente racional del trabajo en el terreno de la tcnica racional, no se ha originado en parte alguna -ni poda originar-
se- en el marco de aquellos organismos estatales de construccin irracional. Porque, para ello, estas formas de empre-
sa moderna, con su capital fijo y su clculo exacto, son demasiado sensibles frente a las irracionalidades del derecho
y de la administracin. As, pues, slo poda originarse: 1) all donde, como en Inglaterra, la elaboracin prctica del
derecho se hallaba efectivamente entre las manos de abogados, los cuales, en inters de sus clientes, esto es, de ele-
mentos capitalistas, ideaban las formas adecuadas de los negocios, y de cuyo gremio salan luego los jueces, ligados
estrictamente a los precedentes, o sea a esquemas calculables. 2) O bien all donde el juez, como en el Estado buro-
crtico con sus leyes racionales, es ms o menos un autmata de prrafos, al que se le dan desde arriba los autos,
con los costos y las tasas, para que emita hacia abajo la sentencia con sus fundamentos ms o menos concluyentes,
es decir, en todo caso, un funcionamiento que en conjunto puede calcularse (1922-1989: 1062).
29
En Amrica Latina los trabajos ms valiosos y expresivos sobre la administracin gerencial se deben a Bresser Pereira
(1996). En un reciente trabajo, que aporta una interesantsima visin integral de la reforma del estado, la reforma admi-
nistrativa se plantea en los trminos siguientes: La reforma administrativa es un problema recurrente... Sin embargo
en el capitalismo slo hubo dos reformas administrativas estructurales. La primera fue la implantacin de la adminis-
tracin pblica burocrtica, en sustitucin de la administracin patrimonialista, que ocurri en el siglo pasado en los
pases europeos, en la primera dcada de este siglo en los Estados Unidos y en los aos 30 en Brasil. La segunda que
est sucediendo es la implantacin de la administracin pblica gerencial, que tiene sus antecedentes en los aos 60,
pero que de hecho, recin comienza a implantarse en los aos 80 en el Reino Unido, en Nueva Zelanda y en Australia,
y en los aos 90, en los Estados Unidos... y, en Brasil, a partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con la
aprobacin del Plan Rector de la Reforma del Estado (1995)...- Las principales caractersticas de la administracin pbli-
ca gerencial son: (a) orientacin de la accin del Estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente; (b) nfasis en
el control de los resultados a travs de los contratos de gestin (al contrario de control de los procedimientos); (c)
fortalecimiento y aumento de la autonoma de la burocracia estatal, organizada en carreras o cuerpos de Estado, y
valorizacin de su trabajo tcnico y poltico de participar, junto con los polticos y la sociedad, en la formulacin y
gestin de las polticas pblicas; (d) separacin entre las secretaras formuladoras de polticas pblicas, de carcter
centralizado y las unidades descentralizadas, ejecutoras de esas mismas polticas; (e) distincin de dos tipos de unida-
des descentralizadas: los organismos ejecutivos, que realizan actividades exclusivas de Estado, por definicin mono-
polistas, y los servicios sociales y cientficos de carcter competitivo, en que el poder del Estado no est involucrado;
(f) transferencia hacia el sector pblico no-estatal de los servicios sociales y cientficos competitivos; (g) adopcin acu-
mulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos 1) de control social directo, 2) de contrato
de gestin en que los indicadores de desempeo sean claramente definidos y los resultados medidos, y 3) de la for-
606
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
macin de cuasi-mercados en que se da la competencia administrada; (h) tercerizacin de las actividades auxiliares
o de apoyo, que pasan a ser licitadas competitivamente en el mercado (Bresser, 1997: 28).
30
El dilogo crtico aqu sugerido es el contenido del excelente documento de Nuria Cunill (1997a), as como, ya in
extenso, del captulo III de su libro (1997b).
31
Los mercados descansan sobre una base institucional. Al igual que el aire que respiramos, algunos de los bienes pbli-
cos que esas instituciones expresan son tan fundamentales para la vida econmica diaria que pasan desapercibidos.
Slo cuando estn ausentes, como ocurre actualmente en muchos pases en desarrollo, comprendemos su importan-
cia. Sin los rudimentos de un orden social, sustentado por las instituciones, los mercados no pueden funcionar (Banco
Mundial, 1997: 47).
32
El Banco Mundial, en un Informe mundialmente famoso sobre las razones del rpido desarrollo en el Sudeste Asitico
(1993), destac entre las ms importantes la construccin de un servicio civil basado en el sistema de mrito. La misma
conclusin se destaca en un recentsimo informe de Birdsall et al. (1997) en el que se revisa la experiencia de des-
arrollo asitica en lo que pueda ser relevante para Amrica Latina: Para producir una sinergia entre el sector pblico
y privado que estimule el desarrollo se requiere la construccin de un servicio civil confiable y tcnicamente compe-
tente que pueda formular las polticas e implementarlas con integridad. El reclutamiento y la promocin tienen que
basarse en el mrito; la retribucin, en trminos generales, debe ser competitiva con el sector privado. La creacin de
una autoridad monetaria independiente capaz de resistir la presin poltica y las conveniencias electorales puede ayu-
dar a la estabilidad. Unas instituciones presupuestarias sanas pueden ayudar a mejorar la asignacin del gasto y man-
tener el equilibrio fiscal. Un sistema judicial transparente y eficiente es esencial para proteger los derechos de propie-
dad y para asegurar la resolucin no corrupta de conflictos.... (1997: 9).
33
Sobre las dificultades de crear autnticas organizaciones burocrticas valgan las citas de Weber incluidas en la nota 28.
Las burocracias son elementos del Estado de Derecho, cuya construccin es considerada por el neoinstitucionalismo
como condicin del desarrollo en las sociedades actuales caracterizadas por la divisin impersonal del trabajo, el uso
de tecnologas complejas y costosas y los intercambios complejos espacial y temporalmente. En estas condiciones el
desarrollo exige que las reglas del intercambio econmico estn garantizadas por un Estado que desempee el papel
de third party enforcement (North, 1989: 54-60). El Banco Mundial remarca tambin este mismo objetivo de desarro-
llo y, consciente de su dificultad, propone su debida secuencializacin: ...bastan unas instituciones elementales para
facilitar en gran medida el desarrollo econmico basado en el mercado; (pero)...son muchos los pases que actual-
mente carecen hasta de los fundamentos ms esenciales de la economa de mercado. En ellos, la primera prioridad
ha de ser la de sentar las bases fundamentales de la legalidad, a saber, la proteccin de la vida y la propiedad frente
a actos delictivos, la lucha contra la arbitrariedad de los funcionarios pblicos y la existencia de un sistema judicial
equitativo y previsible.- Una vez establecida una base de legalidad, se puede ya buscar la manera de conseguir que
determinadas partes del sistema jurdico respalden los derechos de propiedad. El mbito legal es inmenso; abarca
desde la concesin de ttulos de propiedad de la tierra y la posibilidad de dar en garanta los bienes muebles, hasta
la promulgacin de leyes que gobiernen los mercados de valores, la proteccin de la propiedad intelectual y la com-
petencia. Sin embargo, las reformas en esas esferas, especialmente las ms complejas, slo darn fruto si hay una gran
capacidad institucional. En muchos pases, es preciso solucionar primero problemas ms bsicos (Banco Mundial,
1997: 52). Un estudio emprico del diferente impacto que en los negocios tienen los entornos reguladores de Chile y
de Brasil, relevante para nuestro tema, puede verse en el estudio de Andrew Stone et al. (1996: 95-128).
34
Segn estas propuestas, los funcionarios de autoridad debern ser evaluados por su comportamiento conforme a reglas
preestablecidas y permanentemente adaptadas incluidos los cdigos deontolgicos que enmarcan su funcin. Este sis-
tema no se pretende que sea satisfactorio (el principal soporta tanto el costo del monitoreo como del tiempo empleado
por los funcionarios en reportar), pues es costoso y no establece ninguna relacin directa entre los incentivos y el des-
empeo. Resulta, sin embargo, el sistema ms razonable, aunque slo sea como third best, habida cuenta que el moni-
toreo del esfuerzo individual y de sonsacamiento de la informacin privada de cada funcionario resultara prohibitiva-
mente costoso (Przeworski, 1996: 18). Por las mismas razones, la pretensin actual de caracterizar toda la actividad admi-
607
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
nistrativa como gestin, gerencia o management, o la de extender el rgimen funcionarial al universo del empleo pbli-
co, para intentar aplicar generalizada o indiscriminadamente despus las tcnicas de economa, eficacia y eficiencia de
la gestin de recursos humanos al conjunto de la funcin pblica, es un proceder poco informado y reflexivo que puede
producir ms males que bienes (Prats, 1997: 49). En este sentido, pueden considerarse tambin las serias objeciones cr-
ticas de Johnson y Libecap al enfoque reinvencin del Gobierno popularizado por Gaebler y Osborne y, particular-
mente, a la falta de fundamento de su propuesta de sustitucin del actual servicio civil basado en reglas por una nueva
institucionalidad del mismo basada en el control de resultados, todo ello a partir de experiencias y casos de gestin exi-
tosa en actividades de gobiernos locales, ajenas a las actividades exclusivas del Estado (Johnson y Libecap, 1994: 186).
35
Para Horn un rgimen funcionarial que, an disponiendo de seleccin en base al mrito, no cuenta con un adecuado
desarrollo de la carrera administrativa, no merece la plena calificacin de sistema de mrito al no ser capaz de obtener
las potencialidades que pueden esperarse razonablemente de ste. La promocin por mrito es el elemento decisivo
del sistema, a condicin de que se produzca segn pautas de carrera bien establecidas y capaces de cubrir toda una
vida administrativa. Fundamental resulta la divisin entre grados y por categoras o escalones dentro de cada grado: la
promocin por escalones debe hacerse con base en la antigedad (presumiendo que la antigedad implica mejora de
capital humano lo que resulta eficiente presumir incluso cuando no es real, habida cuenta de lo costoso que sera el
monitoreo personalizado) y la promocin entre grados con base en el desempeo comparado en relacin a los pares
apreciado por una Comisin de Mrito independiente (Horn, 1995: 119-120). Horn ha razonado incluso la eficiencia del
derecho al cargo (tenure) en el desarrollo de las funciones de autoridad, eficiencia que haba sido cuestionada por
Max Weber (1922/1989: 203). La crtica realizada en su da por Weber sigue siendo la vigente: se basa en la apreciacin
de que la dificultad de despido por incumplimiento elimina el incentivo ms claro para la eficiencia. Ahora bien, la efi-
ciencia del despido slo es real cuando el empleador puede descubrir el incumplimiento o el desempeo deficiente,
lo que resulta considerablemente difcil en el caso de los funcionarios de autoridad organizados en burs. En estos
casos no es fcil definir objetivos y hay una considerable incertidumbre en lo que hace a la relacin entre las acciones
de los subordinados y los resultados, por lo que tampoco resulta sencillo definir el buen cumplimiento ms all de cier-
tos mnimos elementales. En tales situaciones, lo ms eficiente es crear incentivos para que los funcionarios libren infor-
macin de su actividad a los superiores, lo que se consigue mediante la vinculacin de la promocin por grados al jui-
cio del superior en base a los informes de los subordinados. De este modo, el derecho al cargo, debidamente instru-
mentado mediante el sistema de mrito en la seleccin, la carrera y las retribuciones, no slo se justifica por procurar
seguridad jurdica sino como incentivador de la propia eficiencia funcionarial (Horn, 1995: 122).
36
Existe una gran diferencia entre la concepcin de la burocracia en Weber y el concepto de burocracia maquinal de
Mintzberg (1993). La primera refiere la racionalidad de la dominacin al sometimiento de la gestin organizativa no
slo a normas internas sino a normas generales externas que se imponen a la burocracia, impiden la arbitrariedad en
la relacin administracin-ciudadano y permiten la previsibilidad de las decisiones pblicas y el clculo empresarial.
La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos extremos, sino exclusivamente al tipo de configuracin interna
de la organizacin. En particular se refiere a la previsin de los comportamientos organizativos en normas previamen-
te diseadas y a la concepcin de la administracin como diseo y aplicacin de normas. La concepcin mintzber-
guiana de la burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el control y la responsabilidad por resultados,
contra lo que en ocasiones se quiere dar a entender. Los managers-administradores de la burocracia maquinal respon-
den por los resultados, que deben medirse, pero los resultados son vistos como el indicador ms relevante para detec-
tar anomalas en la organizacin y proceder a la modificacin de las normas y de los comportamientos, verdadero
objetivo de la ciencia de la administracin en esta concepcin. Por contra, el sistema de dominacin racional-legal es
compatible con configuraciones organizativas distintas del tipo-ideal weberiano. En tal sentido los proyectos de rein-
vencin o sustitucin de la burocracia pueden verse no tanto como abandono de la dominacin racional-legal, que
sigue siendo una necesidad, como del tipo-ideal o configuracin organizativa burocrtica, que presenta obvias disfun-
ciones en los entornos actuales caracterizados por un gran dinamismo, una inevitable incertidumbre, una creciente
diversidad y una inevitable interdependencia.
608
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612
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Contina el siglo del corporatismo?*
PHILIPPE C. SCHMITTER
El siglo veinte ser el siglo del corporatismo de la misma forma en que el
siglo diecinueve fue el siglo del liberalismo
Mihal Manolesco
Hasta tiempos recientes, la confiada prediccin de Manolesco poda ser fcilmente descali-
ficada como un ejemplo ms de tendencia ideolgica, pensamiento cargado de deseo y retri-
ca inflada de los treinta, una respuesta vnementielle a un ambiente y un periodo peculiares
(Manolesco, 1936). Con la derrota subsecuente del fascismo y el nacional-socialismo, el espec-
tro del corporatismo no pareca seguir rondando el escenario europeo de manera tan fatalista.
Por un tiempo, el concepto mismo fue retirado virtualmente del lxico activo de los polticos,
aun cuando se le dej como un objeto de exhibicin conductual, por decirlo as, en algunos
museos de prcticas atvicas como Portugal y Espaa.
En los ltimos tiempos, sin embargo, el espectro se encuentra de nuevo entre nosotros
(verbalmente al menos), rondando las preocupaciones de los cientficos sociales contem-
porneos con creciente frecuencia y bajo mltiples apariencias. Casi cuarenta aos despus
de que Manolesco (1936:7) declarara que el curso inevitable del destino implica la trans-
formacin de todas las instituciones sociales y polticas de nuestros tiempos en direccin
del corporatismo, quiz deberamos nuevamente tomar su prediccin con seriedad y ave-
riguar si acaso siguiramos en el siglo del corporatismo y apenas comenzamos a darnos
cuenta.
Los propsitos de este ensayo son explorar los diversos usos del concepto de corporatismo,
para sugerir una definicin operacional de ste como un sistema particular moderno de repre-
sentacin de intereses; discutir la utilidad de distinguir subtipos de desarrollo y prcticas cor-
porativas y, finalmente, presentar algunas hiptesis generales para explicar el contexto pro-
bable de su emergencia y persistencia.
613
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
I
El primer paso, propongo, es rescatar el concepto de corporatismo de entre los varios usos
de ste que se han colado en la literatura y que (me) parecen hacer ms por disolver o disfra-
zar, que por reforzar su utilidad. Por un lado, se ha hecho un fenmeno de fronteras tan vagas
que, como el clientelismo, puede ser encontrado en todas partes y, por tanto, en ninguna est
de manera clara. Por otro lado, ha sido asociado tan estrechamente a una sola cultura poltica,
de configuracin del tipo rgimen o macro social, que el concepto se convierte, en el mejor
de los casos, en especialmente descriptivo, ms que comparativamente analtico.
Sin duda, la tarea ms difcil es despojar al concepto de su tono e implicaciones peyorati-
vas. Esto se hace aun ms difcil por el hecho de que (a diferencia de los treinta) en la actua-
lidad hay muy pocos regmenes que abierta y orgullosamente se pronuncian a s mismos como
corporativos. Es tentador por tanto, descubrir y denunciar como coporativistas, prcticas que
los regmenes condenan o promueven bajo otras etiquetas, tales como participacin, plani-
ficacin colaborante, representacin mixta, y consulta permanente. Por otra parte, si al cor-
poratismo se le deja el significado simple de comportamiento de grupos o sistemas de inters
que no me gustan o es utilizado como sinnimo de eptetos tales como fascista y represi-
vo, puede entonces hacerse de poca o nula utilidad para los propsitos de comparacin sis-
temtica. Esto no quiere decir que, a quienes usan el concepto, se les deba prohibir de algu-
na forma el expresar frases valorativas o fuertes reacciones normativas respecto a su papel o
consecuencias. He estudiado varios sistemas corporativos y he llegado a juicios personales bas-
tante firmes acerca de cada uno de ellos. Pero espero que aquellos que estn en desacuerdo
con su deseabilidad, puedan por lo menos llegar a algn acuerdo previo acerca de los referen-
tes empricos que identifican su estructura y comportamiento bsicos. Pueden entonces deba-
tir en cuanto los costos y beneficios y los beneficios y males que produce.
He encontrado til en este trabajo el considerar al corporatismo como un sistema de repre-
sentacin de intereses y/o actitudes, un arreglo institucional modal o ideal-tpico particular para
vincular los intereses organizados de manera asociativa de la sociedad civil, con las estructu-
ras de decisin del Estado. Como tal, ste es una de las muchas posibilidades de configuracin
modernas de la representacin de intereses, de las cuales, el pluralismo es quiz la alternativa
mejor conocida y ms frecuentemente reconocida (pero hablaremos de ello ms delante).
Restringir el concepto, por decirlo as, para hacer referencia slo a un conjunto concreto y
especfico de prcticas o estructuras institucionales que involucren la representacin (o falsa
representacin) de intereses grupales empricamente observables, tiene un nmero importan-
te de implicaciones. stas diferencian tajantemente mi utilizacin preferida del trmino de
diversos usos dados por otros a la misma etiqueta conceptual.
En primer lugar, al definir el corporatismo en trminos de su praxis, el concepto se libera de
su empleo en cualquier ideologa o sistema de ideas particular
1
. Mientras que, como se har
manifiesto en secciones posteriores de este ensayo, estoy bastante interesado en los argumen-
tos presentados por proponentes particulares del corporatismo moderno o neocorporatismo, mi
lectura de su uso en la historia reciente de las ideas sugiere que una extraordinaria variedad de
tericos, idelogos y activistas lo han defendido por diversos motivos, intereses y razones.
614
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Tales tericos, idelogos y activistas van desde los intelectuales romnticos y orgnicos del
Estado como Friedrich Schlegel, Adam von Mller, G. W. Friedrich Hegel y Rudolf Kjellen, hasta
los pre-marxistas y protosocialistas como Sismondi, Saint-Simn y Proudhon; pasando por el
pensamiento social cristiano, ticamente tradicionalista de Wilhelm von Ketteler, Karl von
Vogelsang, el Marqus de la Tour de Pin, Albert de Mun y, por supuesto, los papas Len XIII y
Po XI; por el autoritarismo fascista de Giuseppe Bottai, Guido Bartolotto, Giuseppe Papi y
Francesco Vito; por el nacionalismo secular modernizante de Mihal Manolesco; por el solida-
rismo burgus radical (en el sentido francs) de Len Duguit, Joseph-Paul Boncour, George
Renard y Emile Durkheim; por el universalismo mstico de Ottmar Spann; por el funcionalismo
internacionalista de Giuseppe de Michelig y David Mitrany; por el integrismo reaccionario pseu-
docatlico de Charles Maurras, Oliveira Salazar, Marcello Caetano y Jean Brthe de la Gressaye;
por el reformismo tecnocrtico procapitalista de Walter Rathenau, Lord Keynes y A. A. Berle Jr.;
por el sindicalismo anticapitalista de Georges Sorel, Sergio Panunzio, Ugo Spirito, Edmondo
Rossoni, Enrico Corradini y Gregor Strasser; por el socialismo gremial de G. D. H. Cole, el joven
Harol Laski, S. G. Hobson y Ramiro de Maeztu; por el comunitarismo o socialismo burgus de
un Franois Perroux o un Henri de Man por no mencionar a aquellos de sus defensores con-
temporneos como Bernard Crick, W. H. Ferry, Pierre Mendes-France y David Alter.
Todos ellos y la lista de ninguna manera est completa, ni las agrupaciones arriba men-
cionadas se distinguen de manera tajante
2
, han convergido en la defensa de una relacin
institucional entre los sistemas de la toma autoritaria de decisiones y la representacin de inte-
reses que puede ser considerada como genricamente corporatista por mi definicin praxiol-
gica (y definida frecuentemente como tal por los mismos autores), aun cuando conceban a
este arreglo como uno capaz de involucrar estructuras radicalmente diferentes de poder e
influencia, beneficiar a clases completamente distintas, y promover polticas pblicas diametral-
mente opuestas.
Un estudioso francs del corporatismo describi la situacin muy adecuadamente al decir que:
El ejrcito de los corporatistas es tan dispar que uno es conducido a pensar que la palabra
corporacin es ella misma una etiqueta puesta sobre una gran cantidad de botellas que luego
son distribuidas entre diversos productores, cada uno de los cuales las llena con la bebida de
su preferencia. El consumidor debe mirar cuidadosamente (Baudin, 1942:4-5).
La situacin se confunde aun ms por el hecho de que muchos de los tericos contempo-
rneos, idelogos y activistas distribuyen la misma bebida utilizando otras etiquetas.
El corporatismo no slo es definido como una ideologa (o peor, como una
Weltanschauung) difcil de precisar en un conjunto central de valores o creencias y aun ms
difcil de asociar con las aspiraciones de un grupo social especfico, sino que virtualmente todas
las investigaciones empricas detalladas de la praxis corporatista han mostrado que su desem-
peo y comportamiento varan considerablemente (si no es que se oponen diametralmente)
respecto a las creencias manifestadas por sus defensores verbales. Como observara otro acad-
mico francs de los cuarenta (l mismo un defensor del corporatismo sa manire), la reali-
dad del corporatismo existente es, sin duda, infinitamente menos seductora que la doctrina
(Murat, 1944:206)
3
. Las conceptualizaciones contemporneas del corporatismo basadas exclu-
615
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sivamente en los motivos y metas explcitas de los actores o sus apologistas tienden slo a ofus-
car esta menos que seductora realidad en la praxis.
En breve, encuentro que existe simplemente demasiada variedad normativa e hipocresa
conductual en el uso de la etiqueta ideolgica corporatista como para hacerla un instrumento
operacionalmente til para el anlisis comparativo.
Tampoco encuentro muy productivo el considerar al corporatismo como una parte exclusi-
va de un producto distinto de una cultura poltica particular, especialmente una vinculada a
algn rea geogrficamente circunscrita tal como la Pennsula Ibrica
4
o el Mediterrneo
5
. Esta
aproximacin del corporatismo no slo corre a contrapelo de las crticas usuales (y, en mi
visin, bien fundamentadas) surgidas en contra de la mayora, si no de todas, las explicacio-
nes
6
poltico-culturales especialmente contra aquellas basadas en evidencia anecdtica y
razonamiento circular
7
sino que tambin es completamente incapaz de explicar por qu con-
figuraciones y comportamiento similares en las polticas de inters han emergido y persistido
en una gran variedad de situaciones culturales, extendindose desde el norte de Europa y atra-
vesando el Mediterrneo hasta lugares tan exticos como Turqua, Irn, Indonesia y Taiwn,
para nombrar algunos. Esta forma de pseudoexplicacin tampoco puede contribuir mucho a
responder a la pregunta de por qu, aun dentro del supuesto terruo de tal ethos, esto es, la
pennsula ibrica y sus fragmentos, el corporatismo se ha fortalecido y debilitado durante
diversos perodos histricos. Debemos creer que la cultura poltica es una especie de varia-
ble grifo que se abre de vez en cuando para producir un sistema diferente de representacin
funcional? Podramos tambin preguntar, por qu las sociedades que supuestamente compar-
ten el mismo ethos general exhiben tan amplia diversidad de valores en los grupos de inters,
prcticas y consecuencias? Segn todas las normas empricamente disponibles, Espaa es ms
catlica que Portugal, Colombia ms que Brasil, pero aun as en cada caso, es el ltimo el que
posee, con mucho, el sistema ms corporatista. En el mejor de los casos, entonces, los argu-
mentos culturalistas deben ser complementados ampliamente para dar cuenta de tales desvia-
ciones embarazosas en cuanto a resultados.
Finalmente, dado que aquellos que han propuesto tal explicacin tambin tienden a hacer
gran nfasis en la ideologa (ocasionalmente aun aceptando la palabra como hecho), podra-
mos preguntarnos por qu los ms importantes idelogos del corporatismo no provienen de
esta parte del mundo. Una rpida mirada a la bibliografa anexa a este ensayo, que admitimos
incompleta, mostrar que los orgenes intelectuales del corporatismo son predominantemente
alemanes, belgas, franceses y austriacos y, secundaria y tardamente, ingleses, italianos y ruma-
nos. Aquellos que defendieron al corporatismo en las reas ibrica y latinoamericana, directa
y descaradamente importaron sus ideas del extranjero. El corporatismo moderno, no medieval,
fue difundido al rea ibrico-mediterrnea, no creado en ella
8
.
Otra tendencia que ha surgido en discusiones recientes del corporatismo, es definir, o aun
mejor, subsumirlo en alguna configuracin poltica ms amplia tal como el Estado orgnico
o el rgimen autoritario
9
. El concepto de Estado orgnico va en contra de muchas de las
crticas de vaguedad de definicin, falta de potencial especificidad emprica, y circularidad de
la argumentacin que han sido tratadas arriba en la aproximacin poltica cultural. Ms impor-
tante an, es el que no logre tomar en cuenta el hecho histrico de que muchos Estados org-
616
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
nicamente concebidos no estaban compuestos por subunidades corporatistas, sino construi-
dos sobre una gran variedad de rganos que iban desde las curies y phratries de la antigua
ciudad de Fustel de Coulange (1872), a los rdenes metlicos de excelencia moral en la orga-
nizacin poltica de Platn
10
pasando por los sistemas de tres a cinco propiedades de diver-
sos anciens rgimes (Lousse, 1943), las falanges de Fourier (1829); las rgions de Robert LaFont
(1967) e incluso por las comunidades autnomas, plurales de Percival, o Paul Goodman (1947)
o Gar Alperovitz (1973). Si aceptamos que una caracterstica especial del corporatismo moder-
no (como ideologa y como prctica) concierne al papel de asociaciones funcionales de inte-
rs, entonces ste es slo una de las muchas unidades estructurales posibles, por ejemplo, fami-
liar, territorial-comunitario, moral, religioso, produccionista, etctera, que pueden aportar al
establecimiento de un Estado orgnico. Enfatizar estas macro caractersticas aporta poco a la
especificacin de las relaciones concretas de autoridad, influencia y representacin, a excep-
cin de diferenciarlas de nociones igualmente vagas como la de Estado mecnico.
La relacin del corporatismo en la poltica de inters con un tipo especfico global de rgi-
men poltico es un asunto mucho complicado (y en mi visin, ms interesante). Por razones
que se harn, espero, visibles en el curso de este ensayo, he encontrado ms til el definirlo
como un sistema general concreto, observable de representacin de intereses, compatible
con diversos tipos de rgimen, i.e., con diferentes sistemas partidistas, variedades de ideologa
de dominacin, niveles de movilizacin poltica, diversos alcances de la poltica pblica, etc.
Intentar entonces especificar distintos subtipos de representacin corporatista, que parecen te-
ner cuando menos una afinidad electiva por, si no es que como elementos definitorios esen-
ciales de tipos especficos de rgimen durante perodos especficos de su desarrollo
11
.
Una tendencia ms en la discusin rediviva del corporatismo que difiere de aquella aqu pro-
puesta, es la que subsume el concepto no en uno ms amplio de cultura poltica regional, forma
de Estado o tipo de rgimen, sino en alguna caracterstica macro-social tal como la presencia de
estigmas visibles (Rogoswski y Wasserspring, 1971), o la existencia zuile, lager o familles spiri-
tuelles
12
determinadas religiosa, ideolgica o lingsticamente. Aqu el problema es simplemen-
te que las sociedades estigmatizadas o con estructuras verticales exhiben grados completamen-
te diferentes de corporatismo en el sentido usado aqu, y que, a la inversa, muchos sistemas
altamente corporatizados de representacin de intereses existen en sociedades que no tienen
marcada estigmatizacin visual o estructuras sociales y culturales verticales. Suecia est no
menos corporatizada debido a su falta de ambas dimensiones
13
; Blgica no lo est ms debido
a que sufre de ambas
14
. Estas son dimensiones interesantes y sobresalientes de las sociedades,
en y por s mismas, pero no parecen tener ninguna relacin estrecha con el fenmeno sobre el
que sugiero enfoquemos nuestra atencin con el concepto de corporatismo.
En el estado presente de anarqua nominalista que prevalece en la disciplina, es absurdo
pretender que los acadmicos de alguna manera se reunirn en torno a una conceptualiza-
cin particular, rechazar usos alternativos del trmino y, por tanto, convenir en no convenir
basados en una definicin lexicogrfica comn. Lo nico que podemos esperar de una discu-
sin introductoria como sta, puede ser el ganar algunos nuevos adeptos a un uso ms espe-
cfico y limitado del concepto de corporatismo y llamar la atencin del lector hacia el que una
gran cantidad de lo que se ha escrito recientemente acerca del corporatismo y lo que ser dis-
cutido subsecuentemente en este ensayo puede no ser de mutua relevancia en absoluto.
617
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
II
Tras rechazar una serie de usos alternativos del concepto de corporatismo y expresar pre-
ferencia por una especificacin ms limitada empricamente, enfocada en un conjunto de carac-
tersticas observables de manera relativamente directa, y distinguibles en lo institucional que
involucran la prctica concreta de la representacin de intereses, me incumbe ahora mostrar
tal especificacin conceptual:
El corporatismo puede ser definido como un sistema de representacin de
intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un limitado nme-
ro de categoras singulares, compulsorias, no concurrentes, ordenadas jerrqui-
camente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y autorizadas (si no es que
creadas) por el Estado, y a las que se les concede un explcito monopolio de la
representacin dentro de sus respectivas categoras a cambio de observar cier-
tos controles en la seleccin de sus lderes y en la articulacin de sus demandas
y apoyos
15
.
Obviamente, una definicin tan elaborada es una descripcin ideal-tpica
16
, un constructo
heurstico y lgico-analtico integrado por una variedad considerable de componentes terica o
hipotticamente interrelacionados. Ningn sistema existente empricamente de representacin
de intereses puede reproducir perfectamente todas estas dimensiones, aunque dos casos que he
estudiado en detalle (Brasil y Portugal) parecen estar bastante cerca
17
. Mientras que esta gestalt
o sndrome completo no es susceptible de medicin directa, los componentes propuestos pue-
den ser evaluados fcilmente, si no es que cuantificados de inmediato. La investigacin detalla-
da respecto a la medida en la cual un sistema dado de representacin est limitado en cuanto
al nmero de unidades componentes, es compulsorio en cuanto a membresa, no concurrente
entre sectores compartamentalizados, ordenado jerrquicamente en su estructura interna, reco-
nocido o certificado en alguna forma de jure o de facto por el Estado, exitoso en el ejercicio del
monopolio representacional dentro de categoras funcionalmente determinadas y sujetas a con-
troles formales o informales en la seleccin de lderes y articulacin de intereses, no slo nos
permitir distinguir a qu tipo de sistema de intereses pertenece, sino tambin puede ayudar-
nos a medir el grado al cual estas dimensiones mltiples estn relacionadas tanto emprica como
lgicamente. Es por supuesto, bastante concebible en esta etapa temprana de la investigacin
en estos asuntos, el que, lo que he encontrado como un conjunto de prcticas institucionales
interrelacionadas que se combinan en un sistema moderno delimitado, altamente covariante y
resistente de representacin de intereses, pueda estar bastante limitado en su mbito de aplica-
cin, por ejemplo, slo a los regmenes autoritarios ibricos, o restringido nicamente a un sub-
tipo del corporatismo tales como los establecidos artificialmente desde arriba por el Estado.
Un propsito en el desarrollo de este elaborado modelo general, ms all de describir el
comportamiento de un cierto nmero de sistemas polticos que me han interesado, es ofrecer
al analista poltico una alternativa explcita al paradigma de la poltica de inters que ha domi-
nado completamente hasta el momento la disciplina de la ciencia poltica norteamericana: el
pluralismo. Mientras que un nmero considerable y una amplia variedad de acadmicos ha
descubierto que el pluralismo (y con l, el tipo de rgimen liberal democrtico al que est
estrechamente asociado) puede ser de poca utilidad para la descripcin de la estructura y com-
618
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
portamiento probables de los sistemas de grupos de inters en formas de gobierno contempo-
rneas, y mientras algunos han llegado a sugerir que ya no podr ser de mucha utilidad al apli-
carse a las prcticas de regmenes industriales avanzados, pocos, si es que alguno de estos aca-
dmicos, han propuesto un modelo alternativo o de contraste de las modernas relaciones
representativas entre asociaciones y Estado. La mayora simplemente lamentan el fin o dege-
neracin del pluralismo y abogan por su regreso
18
, su reemplazo con alguna democracia jur-
dica (Lowi, 1969) ms formalista, autoritativa (si es que no autoritaria), o su peridico boule-
versement por movimientos sociales espontneos (Lowi, 1971).
El pluralismo y el corporatismo comparten un cierto nmero de presupuestos bsicos, como
hara casi todo modelo de la poltica moderna de inters que aspire a ser realista: 1) la crecien-
te importancia de las unidades de representacin formal de la asociacin; 2) la persistencia y
expansin de intereses funcionalmente diferenciados y potencialmente conflictivos; 3) el flore-
ciente rol de los cuadros administrativos permanentes, de la informacin especializada, del
saber tcnico, y consecuentemente de la oligarqua establecida; 4) la cada en importancia de
la representacin territorial y partidaria; 5) la tendencia secular hacia la expansin en el mbi-
to de la poltica pblica; y 6) la interpenetracin de los campos de decisin privados y pbli-
cos. No obstante esta extensa rea de mutuo acuerdo, el pluralismo difiere notoriamente del
corporatismo como respuesta ideal-tpica a estos hechos de la vida poltica moderna.
El pluralismo puede ser definido como un sistema de representacin de inte-
reses en el que las unidades constitutivas estn organizadas en un nmero no
especificado de categoras mltiples, voluntarias, competitivas, ordenadas sin
jerarqua y auto-determinadas (en cuanto al tipo o mbito de inters), que no
tienen licencia especial, reconocimiento, subsidio o intervencin en su creacin,
o controladas de alguna manera en la seleccin de su liderazgo o articulacin
de intereses, por parte del Estado, y que no ejercen un monopolio de la activi-
dad de representacin dentro de sus respectivas categoras.
Los practicantes del corporatismo y del pluralismo estaran fcilmente de acuerdo con
James Madison en que entre las numerosas ventajas prometidas por un sindicato bien
cimentado, ninguna merece ser desarrollada con ms cuidado que su tendencia a romper y
controlar (nfasis mo) la violencia de la faccin. Estaran tambin de acuerdo en que dar
a todos los ciudadanos las mismas opiniones, las mismas pasiones y los mismos intereses
es... tan impracticable como [suprimirlos todos de una vez] sera imprudente. En donde
empezaran ambos tipos de practicantes a diverger es en la afirmacin siguiente de Madison
de que es en vano decir que los hombres de Estado iluminados seran capaces de ajustar
esos intereses enfrentados y hacerlos servir al bien pblico. Los corporatistas, basando su fe
sea en la sabidura superior de un lder autoritario, sea en la visin iluminada de los plane-
adores tecnocrticos, creen que tal unidad pblica podra ser lograda y mantenida. Su
esquema de representacin, para usar la feliz frase de Madison, en lugar de ampliar el
nmero de ciudadanos y la esfera de los intereses, los comprimira en un conjunto fijo
de categoras verticales representando cada una las funciones interdependientes de un todo
orgnico. La metfora de Madison era ms mecnica y ms dinmica. Por tanto, estaba me-
nos apasionado acerca de limitar y ordenar las fuentes de divisin sea desde arriba por
imposicin, o desde abajo por eliminacin. Los corporatistas de cualquier tipo expresan con-
619
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
fianza en que un estadista iluminado (o un Estado iluminado) puede cooptar, controlar o
coordinar no slo a las ms frvolas y vanidosas pasiones y excitar sus ms violentos con-
flictos, sino tambin a las fuentes ms comunes y duraderas de escisin... la distribucin
diversa y desigual de la propiedad
19
.
En suma, pluralistas y corporatistas a la vez reconocen, aceptan e intentan lidiar con la cre-
ciente diferenciacin estructural y la diversidad de intereses de las formas modernas de gobier-
no, pero ofrecen remedios polticos opuestos e imgenes divergentes de la forma institucional
que tomar tal sistema moderno de representacin de intereses. Los primeros sugieren la for-
macin espontnea, la proliferacin numrica, la extensin horizontal y la interaccin compe-
titiva; los segundos defienden la emergencia controlada, la limitacin cuantitativa, la estratifica-
cin vertical y la interdependencia complementaria. Los pluralistas colocan su fe en el balan-
ce cambiante de las fuerzas mecnicamente intersecadas, los corporatistas hacen un llamado al
ajuste funcional de un todo orgnicamente interdependiente.
Las limitaciones de tiempo y espacio me impiden desarrollar an ms esta idea, pero tengo
la sospecha de que estos dos sndromes contrastantes pero no diametralmente opuestos no
agotan los posibles tipos alternativos del sistema moderno de representacin de intereses.
Por ejemplo, la experiencia sovitica sugiere la existencia de un modelo monista que
podra ser definido como:
un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas estn
organizadas en un nmero fijo de categoras singulares, ideolgicamente selectivas, no-
competitivas, funcionalmente diferenciadas y jerrquicamente ordenadas, creadas, sub-
sidiadas y autorizadas por un solo partido y a las que se les concede un rol de repre-
sentacin dentro de ese partido y frente al Estado a cambio de observar ciertos contro-
les en la seleccin de sus lderes, la articulacin de sus demandas y movilizacin por
apoyo.
Mucho ms difcil de especificar, en trminos de las dimensiones componentes que hemos
venido utilizando para las otras tres, debido a su naturaleza radical y utpica, es la alternativa
sindicalista. Esbozada apenas por algunos tericos (muchos de los cuales posteriormente se
haran corporatistas) este proyectado modelo parece rechazar o buscar transformar substancial-
mente muchas de las caractersticas dadas del proceso poltico moderno en mayor o menor
grado aceptado o aun promovido por los otros tres sndromes. No obstante, una breve descrip-
cin de sus caractersticas se ofrecer ms delante, en parte debido a que ha emergido con cre-
ciente frecuencia (si no es que especificidad) en discusiones recientes acerca de la participa-
cin y la representacin
20
, y en parte porque parece redondear, en trminos lgicos, las posi-
bilidades de combinacin de las variables utilizadas para definir a los otros tres tipos.
El sindicalismo podra ser definido como un sistema de agregacin de intere-
ses (ms que una representacin) en el cual las unidades constitutivas son un
nmero ilimitado de categoras singulares, voluntarias, no competitivas (o mejor,
protegidas), ordenadas sin jerarquizar o funcionalmente especializadas, sin reco-
nocimiento, creacin o licencia por el Estado o partido, sin controles estatales o
620
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
partidistas en la seleccin de sus lderes o en la articulacin de intereses, sin el
ejercicio del monopolio de la re-presentacin, sino resolviendo sus conflictos y
distribuyendo con autoridad sus valores de manera autnoma sin la interferen-
cia estatal.
Con este ltimo modelo de definicin hemos avanzado cierta distancia respecto a nuestra
explcita limitada preocupacin por especificar las caractersticas del corporatismo como un sis-
tema distinto y auto-sostenido de representacin de intereses, y de no confundirlo con un sis-
tema entero de dominacin poltica. Sin embargo, esta excursin ha servido para recordarnos
que el proceso de capturar, organizar y articular las demandas de la sociedad civil, al igual que
aqullos de recibir, interpretar, y aun aplicar las coordinaciones imperativas del Estado es slo
parte del proceso poltico, y por tanto inteligible solamente en propsito y consecuencia cuan-
do se le considera en relacin con otros subsistemas polticos y configuraciones totales de rgi-
men. Este conjunto ms amplio de preocupaciones, irnicamente nos lleva a la consideracin
de posibles subtipos de corporatismo.
III
No sera difcil ilustrar que la connotacin estructural del corporatismo ofrecida ms arriba
describe adecuadamente el sistema de representacin de intereses de un gran nmero de pa-
ses, incluyendo muchos cuyos sistemas polticos globales difieren notoriamente con todo y
el lamentable estado de nuestro conocimiento emprico. Por tanto, se ha argumentado v se ha
mostrado de manera bastante convincente, que Suecia (Elvander, 1966; Anton, 1969; Ruin,
1972; Huntford, 1972 y Meijer, 1969:103-116), Suiza (Huber, 1964:106), los Pases Bajos
(Kraemer, 1966 y Windmuller, 1969), Noruega (Rokkan, 1966:105-106), Dinamarca (Keller,
1968:169-170), Austria (Diamant, 1960; Lembruch, 1967 y Engelmann, 1962:651-620), Espaa
(Linz, 1970a, 1970b:146-183; Linz y de Miguel, 1966 y Witney, 1964), Portugal (Schmitter,
1973b), Brasil (Schmitter, 1973a), Chile (Menges, 1966:343-365 y Petras, 1969:199-203, 209-219),
Per (Cotler, 1972:3-12), Grecia (Legg, 1969), Mxico (Scott, 1959), y Yugoslavia
21
tienen, con
mucho, asociaciones de intereses singulares, no-competitivas, ordenadas de manera jerrquica,
compartamentalizadas sectorialmente que ejercen el monopolio de la representacin y aceptan
(de jure o de facto) limitaciones gubernamentalmente impuestas o negociadas en el tipo de
lderes que eligen y en el alcance e intensidad de las demandas que hace rutinariamente al
Estado
22
. Como resultado, tales asociaciones han logrado un estatus cuasi-legal y un derecho
prescriptivo a hablar por sus segmentos de la poblacin. Influyen en el proceso de gobierno
directamente, sin pasar por el [parlamento]. Son agentes de autoridad, representan al Estado en
sectores completos de la vida social, y se les han delegado deberes que en sentido estricto per-
tenecen al servicio civil (Huntford, 1972: 86). La sntesis anterior se aplica especficamente a
Suecia, pero sirve tambin para describir ampliamente a los pases arriba citados y sin duda
a muchos otros por ser investigados todava.
Tal demostracin de amplia identidad estructural tiene la virtud de desmentir, si no es
que de despojar a algunas de estas formas de gobierno de las etiquetas pluralistas que han
adquirido un prestigioso ttulo que usualmente se les concede por ninguna otra razn
que por la mera existencia de una multitud de intereses organizados. Tambin puede ser-
621
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
vir para cuestionar la relevancia de muchas supuestas propiedades asociadas con el plu-
ralismo y de las que se asume por tanto, que se aplican a estas formas de gobierno: com-
petencia dentro de los sectores, y por ende responsabilidad respecto a la membresa; pre-
siones diversas y traslape, y por ende vacilacin y moderacin en las demandas; compe-
tencia abierta entre sectores de intereses, y por ende soluciones incrementales y equitati-
vas; penetracin y subordinacin de los partidos polticos, y por ende metas partidarias
ampliamente agregativas, baja disciplina partidista y ausencia de fuertes ideologas de par-
tido; ausencia de jerarquas estables de influencia organizativa, y por tanto irrelevancia de
la clase o la lite gobernante como categoras polticas; bajo umbral de entrada en el pro-
ceso de gobierno, y por tanto la asignacin de roles clave a grupos potenciales y ausen-
cia de favoritismos o exclusiones sistemticas; importancia central a las presiones sobre las
cmaras de representantes, y por tanto, concentracin de la atencin sobre el parlamento;
la suposicin de que las iniciativas polticas son producidas por la actividad de grupo
desde abajo, y por tanto roles pasivos asumidos por parte del ejecutivo estatal y las bu-
rocracias administrativas; amplia dispersin de los recursos polticos, y por tanto, inexis-
tencia de grupos omnipotentes con posibilidad de veto, ni elementos marginales despoja-
dos de todo poder; y finalmente, simple multiplicidad de intereses y libre asociacin que
aseguran la emergencia espontnea de fuerzas de contrapeso, y por tanto una tendencia
general hacia la homeostasis o equilibrios cambiantes
23
. Los sistemas corporatistas pueden
arreglrselas para lograr y mantener resultados similares de moderacin en las demandas,
soluciones negociadas, liderazgo responsable, desideologizacin, participacin inclusiva,
equilibrio en el poder y balance homeosttico, pero no pueden hacerlo a travs del pro-
ceso que los tericos y analistas del pluralismo han enfatizado. Por ejemplo, en los estu-
dios que he conducido acerca de un tipo de corporatismo, he encontrado que caracters-
ticas del proceso tales como agendas preestablecidas de los temas a discusin, cooptacin
de lderes, compartamentalizacin de las polticas verticales o sectoriales; institucionaliza-
cin permanente del acceso; juridizacin o legalizacin de los conflictos de grupo a tra-
vs de cortes laborales o administrativas, planeacin tecnocrtica y distribucin de recur-
sos por el Estado; desarrollo extensivo de agencias paraestatales funcionalmente especiali-
zadas; una cultura poltica que enfatiza el formalismo, el consenso, y las continuas nego-
ciaciones; una relacin simbitica con las prcticas clientelistas y patrimonialistas en algu-
nas reas temticas y niveles de gobierno; estrechamiento deliberado y encapsulacin de
los pblicos relevantes; uso peridico y sistemtico de la represin fsica y la intimida-
cin anticipatoria y, finalmente, el establecimiento de lo que Dahrendorf llam un cartel
de la ansiedad entre lites restringidas que representan el vrtice de los rdenes o cor-
poraciones jerrquicamente diferenciadas contribuy a la persistencia y viabilidad de esos
sistemas aun a lo largo de extensos perodos de cambio econmico y social y al enfren-
tarse con crisis polticas agudas inducidas desde el exterior. Aun cuando las comparacio-
nes de longevidad institucional son difciles de hacer, no veo que haya ninguna evidencia
de que los sistemas corporatistas de cualquier tipo sean menos estables o ms cortos que
los pluralistas. Hay, sin embargo, fuerte evidencia de que funcionan de manera muy dife-
rente y frecuentemente para producir resultados en general similares.
Este esbozo de un modelo igualmente elaborado y alternativo al pluralismo podra parecer
a algunos ser por s mismo suficiente justificacin para este ejercicio, pero la mayora de los
lectores sentirn una vaga sensacin de que falta algo, si no es que d aguda incomodidad.
622
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Despus de todo, Suecia no es Portugal y Suiza no es Grecia; y aun as, ah estn todos ellos
ignominiosamente agrupados juntos bajo el mismo rubro.
La razn de esta sensacin de insatisfaccin latente (y en algunos casos, manifiesta) descan-
sa sin duda en el espacio de la distincin conceptual que he hecho entre corporatismo y plu-
ralismo. Mientras que ste podra ser un paso preliminar indispensable en la clasificacin de
los sistemas de inters, especialmente la ubicuidad y el prestigio de la etiqueta pluralista, es
ste un paso que todava, para usar la expresin de Sartori no ayuda a viajar bien (does not
travel well), o mejor, viaja muy lejos demasiado fcilmente. Si nuestro objeto de investigacin
no es hacer comparaciones universalizantes suprahistricas, sino explorar las hiptesis de
rango medio que son explcitamente calificadas de acuerdo con el espacio cultural, histrico y
aun geogrfico, debemos entonces proceder ms all, per genus et deifferentiam, en nuestro
viaje taxonmico. Debemos, en suma, desarrollar la nocin de posibles subtipos de polticas
de inters corporatistas (al igual que, por supuesto, deberamos hacer con las pluralistas, aun-
que esto no lo intentaremos aqu)
24
.
El terico corporatista ms original y estimulante, Mihal Manolesco, provey la distincin
clave entre dos diferentes subtipos. Uno que llam corporatisme pur, en el que la legitimidad y
el funcionamiento del Estado dependan primaria o exclusivamente de la actividad de corpora-
ciones de representacin singulares, no-competitivas, ordenadas jerrquicamente. En contraste,
llam al segundo corporatisme subordonn, en el que corporaciones estructuradas de manera
similar eran creadas y mantenidas como rganos auxiliares y dependientes del Estado que fun-
daba su legitimidad y funcionamiento efectivo sobre otras bases (1936:92)
25
. Esta distincin radi-
cal que involucra, como veremos, no slo la naturaleza del poder y las razones de influencia,
sino tambin el patrn de desarrollo por el cual emerge el corporatismo, ha sido reiterada, expan-
dida, y discutida largamente por los tericos corporatistas portugueses, por quienes los dos sub-
tipos fueron etiquetados corporativismo de associo y corporativismo de Estado
26
. Para nuestros
propsitos, podramos etiquetar al primero, autnomo y penetrante, como corporatismo social, y
al segundo, dependiente y penetrado, como corporatismo de Estado.
Algunas pistas de los elementos estructurales y conductuales que diferencian estos dos sub-
tipos de corporatismo, pueden encontrarse en nuestra connotacin global inicial, o ms
especficamente, en lo que deliberadamente no ha sido incluido en esa definicin.
1) Nmero limitado: no indica si es establecido por procesos de arreglos entre asociacio-
nes, por carteles polticos diseados por los participantes previamente existentes para
excluir a los recin llegados, o por restriccin gubernamental deliberada.
2) Singular: no indica si el resultado espontneo de la cooptacin o eliminacin de la
competencia es obtenido por las asociaciones sobrevivientes, o por una erradicacin
impuesta por el Estado de las asociaciones mltiples o paralelas.
3) Obligatorio: no especifica si es de facto, a travs de presin social, cuotas contractuales,
provisin de servicios esenciales y/o adquisicin de capacidad de licenciamiento priva-
do, o de jure, a travs de cdigos laborales o alguna otra autoridad decretada ofi-
cialmente exclusiva.
623
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
4) No competitivo: no hace explcito si es producto de las tendencias oligrquicas internas,
o de los acuerdos voluntarios externos entre asociaciones, del tipo de tratados, o de una
interposicin continua de la mediacin, arbitraje y represin estatales.
5) Ordenado jerrquicamente: no indica si es resultado de procesos intrnsecos de exten-
sin y/o consolidacin burocrtica, o de centralizacin y dependencia administrativas
decretadas por el Estado.
6) Funcionalmente diferenciado: no especifica si se lleg a esta diferenciacin a travs de
acuerdos voluntarios en los respectivos territorios, con la provisin de evitar cambios
violentos, o por el encuadramiento (framing) establecido por el Estado, de las ca-
tegoras ocupacionales y vocacionales.
7) Reconocimiento por el Estado: no diferencia entre el reconocimiento concedido como
materia de necesidad poltica impuesta desde abajo sobre los funcionarios pblicos, y
aqul concedido por el Estado como una condicin para la formacin y la operacin
continuada de asociaciones.
8) Monopolio de la representacin: similar al anterior, no distingue entre el monopolio con-
quistado independientemente y aquel concedido de manera dependiente.
9) Controles sobre la seleccin del liderazgo y la articulacin de intereses: no sugiere si
stos son el producto de un consenso recproco en cuanto a procedimiento y/o metas,
o de una imposicin asimtrica por los que detentan el monopolio organizado de la
violencia legtima.
A travs de este ejercicio de intencin la elaboracin ms detallada de las propiedades
que se combinan para formar un concepto global hemos construido dos subtipos completa-
mente distintos. El primero involucra a todos o la mayora de los elementos iniciales en las
dicotomas exclusivas hechas arriba y corresponde idealmente a lo que hemos llamado el cor-
poratismo social. Empricamente, sus mejores ejemplos son los casos de Suecia, Suiza, los
Pases Bajos, Noruega y Dinamarca, al igual que las propiedades emergentes que han sido
observadas por los acadmicos en otros sistemas, supuestamente pluralistas, como Gran
Bretaa, Alemania Occidental, Francia, Canad, y los Estados Unidos. El segundo tipo, descri-
to por los elementos ltimos de cada distincin hecha arriba, integra el subtipo que hemos eti-
quetado como corporatismo de Estado y conforma histricamente los casos de Portugal,
Espaa, Brasil, Chile, Per, Mxico y Grecia al igual, por supuesto, que las difuntas expe-
riencias de la Italia fascista, la Francia petainista, la Alemania nacionalsocialista
27
, y de Austria
bajo Dollfuss.
Al ser vistos de manera esttica, descriptiva, institucional, estos dos subtipos exhiben una
similitud estructural bsica, que los separa de los sistemas de representacin de intereses
pluralista, monista o sindicalista. Al ser vistos en movimiento, sin embargo, se revelan como
productos de procesos polticos, sociales y econmicos diversos, como los vehculos para dife-
rentes relaciones de poder e influencia, y como los portadores de consecuencias administrati-
vas muy distintas. El corporatismo social se encuentra inserto en sistemas polticos con unida-
624
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
des territoriales relativamente autnomas, de mltiples capas; procesos electorales y sistemas
partidistas abiertos y competitivos; autoridades ejecutivas ideolgicamente variadas y basadas
en coaliciones aun en subculturas polticas con mltiples capas o altamente estructuradas
verticalmente. El corporatismo de Estado tiende a estar asociado con sistemas polticos en los
que las subdivisiones territoriales estn fuertemente subordinadas a un poder central burocr-
tico; las elecciones no existen o son plebiscitarias; los sistemas de partido estn dominados o
monopolizados por un solo partido dbil; las autoridades ejecutivas son exclusivas ideolgi-
camente y son reclutadas de manera ms restringida, y son tales que las subculturas polticas
basadas en clase, etnia, lenguaje o regin son reprimidas. El corporatismo social aparece como
el componente concomitante, si no inevitable, del Estado organizado de bienestar democrti-
co, postliberal, de capitalismo avanzado; el corporatismo de Estado aparece como el elemen-
to definitorio, si no es que de necesidad estructural, para el Estado neomercantilista, antilibe-
ral de capitalismo atrasado, autoritario.
IV
El corporatismo aparece bajo dos muy diferentes formas: la revolucionaria y
la evolucionaria. Es el producto de un nuevo orden precedido de un derroca-
miento de las instituciones polticas y econmicas de un pas dado, y creado por
la fuerza o por un espritu colectivo especial; o el resultado de una evolucin
natural en las ideas y eventos econmicos y sociales. En el ltimo caso, el
corporatismo emerge entonces como un aspecto de una cierta ide-force que
progresa a lo largo de la amplificacin y especificacin del proceso de desarro-
llo de la asociacin, y generador de lo que uno llama actualmente en varios pa-
ses, la mstica corporatista (Malherbe, 1940:13-14).
El autor suizo de estas lneas, l mismo atrapado en la mstica corporatista que barri su
pas en los treinta, ilustra no slo que los tericos que contemplaban la materia comparativa-
mente se daban todos cuenta de la distincin entre los dos subtipos que hemos definido, sino
que tambin eran bastante conscientes de la necesidad de dos teoras esencialmente separadas
para explicar la emergencia del corporatismo moderno. Una de ellas enfatizara ms probable-
mente las tendencias a largo plazo, los cambios lentos, graduales, la continuidad cultural e ins-
titucional, la gradual toma de conciencia intelectual y la aceptacin poltica pasiva; la otra, esta-
ra forjada ms probablemente de la conjoncture inmediata y del colapso inminente, un fuer-
te liderazgo y accin represiva, visin arquitectnica y retrica inflada. En breve, los orgenes
del corporatismo social se encuentran en la decadencia lenta, casi imperceptible, del pluralis-
mo avanzado, los orgenes del corporatismo de Estado se encuentran en la derrota rpida, alta-
mente visible del pluralismo naciente.
La tarea de construir este conjunto de teoras duales es enorme, dada la aparentemente
agobiante variedad de contextos en los que un tipo u otro de corporatismo han emergido, y
la frustrante ausencia de estudios empricos acerca de la dinmica histrica de cualquier tipo
de sistemas de grupos de inters. Para complicar an ms la tarea, existe la tendencia natural
a confundir el problema con el ms general y claramente interrelacionado, de las causas de
la erosin/colapso de la democracia liberal y del surgimiento/consolidacin del gobierno
625
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
autoritario. Aun si enfocamos nuestra atencin especfica y exclusivamente en los factores que
hipotticamente afectan los cambios en el sistema de representacin de intereses, debemos
admitir desde el principio, que lo mejor que podemos hacer es identificar algunas condicio-
nes probabilsticamente necesarias pero claramente insuficientes. Podemos slo intentar post
factum, despojar los casos histricos de sus idiosincrasias de personalidad y cultura, de sus
accidentes de buena o mala fortuna, de sus catalizadores o precipitantes inmediatos pero
superficiales, para revelar los elementos subyacentes de conductividad estructural que lleva-
ron (y podran llevar en el futuro) a tales resultados similares, y a la vez diferentes, del cor-
poratismo social y de Estado
28
. Difcilmente necesito enfatizar la naturaleza preliminar y espe-
culativa de las siguientes teoras duales.
Tampoco debera subrayar que podran no contribuir en mucho a la explicacin de ocurren-
cias o no-ocurrencias especficas. Por ejemplo, por qu los vacilantes y tentativos experimentos
de corporatismo de Estado de Sidnio Pais en Portugal (1917-18), Primo de Rivera en Espaa
(1923-30), Pangalos en Grecia (1925) y Jos Uriburu en Argentina (1930-31), fracasaron en su
intento de apoderarse del poder, cuando diez a doce aos despus, el corporatismo floreci en
cada caso? Por qu Suecia, Dinamarca, Suiza y los Pases Bajos adoptan tratados internos de paz
social entre asociaciones cumbre de empleadores y trabajadores en los treinta, y despus se mue-
ven rpida y gradualmente hacia el corporatismo social generalizado en los cuarenta y cincuenta,
mientras otros pases como Finlandia, Noruega y Blgica se movieron ms dubitativa y espasm-
dicamente, mientras que en otros, como Francia, Gran Bretaa, Irlanda y los Estados Unido se han
mostrado consistentemente ms resistentes a los halago del corporatismo? Dudo de que las
siguientes especulaciones puedan contestar preguntas tan especficas de manera muy satisfactoria.
Cualesquier reservas que se puedan tener acerca del grado de determinacin ejercido por
la estructura y el modo de produccin sobre tales variables polticas y actitudes individuales,
opciones electorales, sistemas partidistas y doctrinas ideolgicas, la investigacin acerca de los
orgenes del corporatismo de cualquier tipo nos conduce rpidamente a las limitaciones, opor-
tunidades y contradicciones puestas sobre los actores polticos por la operacin del sistema
econmico. De modo ms especfico para los casos que me han interesado, lleva a la conside-
racin de instituciones bsicas del capitalismo y a la estructura de clase de la propiedad y el
poder generada por ste
29
. Quiz es lo directo de la vinculacin entre el sistema de represen-
tacin de intereses y estas instituciones de concentracin de la produccin y de desigualdad
de la distribucin, pero la situacin resultante est particularmente desnuda.
Como macrohiptesis, sugiero que la corporatizacin de la representacin de intereses, est
relacionada con ciertos imperativos o necesidades bsicos del capitalismo para reproducir las
condiciones de su existencia y acumular continuamente mayores recursos. Las diferencias en
la naturaleza especfica de estos imperativos o necesidades en diferentes etapas del desarrollo
institucional y el contexto internacional del capitalismo, especialmente en la medida en que
afectan el patrn de los intereses conflictivos de clase dan cuenta de las diferencias en los or-
genes entre las formas de corporatismo social y de Estado.
En sntesis, la decadencia del pluralismo y su desplazamiento gradual por el corporatismo
social puede trazarse primero en la necesidad imperativa de un rgimen estable dominado por
la burguesa, debido a procesos de concentracin de la propiedad, competencia entre econo-
626
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mas nacionales, expansin del rol de la administracin pblica y la racionalizacin de la toma
de decisiones dentro del Estado para asociar o incorporar a las clases y grupos de estatus sub-
ordinados de manera ms estrecha dentro del proceso poltico.
En cuanto a la repentina derrota del pluralismo incipiente, y su reemplazo dramtico y for-
zado por el corporatismo de Estado, sta parece estar estrechamente asociada con la necesi-
dad de ejecutar la paz social, no por la cooptacin y la incorporacin, sino por la represin
y la exclusin de la articulacin autnoma de las demandas de las clases subordinadas en una
situacin en la que la burguesa est demasiado dbil, dividida internamente, dependiendo del
exterior y/o escasez de recursos, para responder efectiva y legtimamente a estas demandas
dentro del marco del Estado democrtico liberal.
Por supuesto que a estos elementos generales, debemos aadir varios otros factores sobre-
determinantes que se combinan con los primeros, haciendo del corporatismo un resultado
crecientemente probable: 1) tendencias seculares hacia la burocratizacin y la oligarqua den-
tro de las asociaciones de inters; 2) grados privilegiados de movilizacin poltica y participa-
cin; 3) difusin de ideologas y prcticas institucionales extranjeras; 4) impacto de guerra y/o
depresin internacional. Sin embargo, el meollo de mi especulacin acerca de la conductivi-
dad estructural, descansa en los problemas generados por el desarrollo capitalista tardo y
dependiente y las relaciones de clase no hegemnicas en el caso del corporatismo de Estado,
y en el desarrollo capitalista avanzado, monopolista o concentrado y las relaciones de colabo-
racin de clase del corporatismo social.
Retornando a la explicacin de la relacin capitalismo avanzado-corporatismo social, ser
breve, en parte debido a mi menor familiaridad con este aspecto, y en parte porque ya existe una
serie de estudios presentados de forma evocativa y documentados excelentemente sobre el tema.
El primer terico importante en percibir ciertos imperativos emergentes del capitalismo y en
vincularlos explcitamente con el corporatismo, fue John Maynard (Lord) Keynes. En un sor-
prendente ensayo publicado en 1926, titulado The End of Laissez-Faire, Keynes comienza por
desmentir las afirmaciones del liberalismo:
No es cierto que los individuos posean una libertad natural indicativa en sus
actividades econmicas. No hay ningn compacto que confiera derechos a per-
petuidad a aquellos que tienen o aquellos que adquieren. El mundo no est
gobernado de tal manera desde arriba que los intereses privados y sociales siem-
pre coincidan. No es una deduccin correcta de los principios de la economa
que el inters propio iluminado siempre opera para el inters pblico. Tampoco
es verdad que el inters propio sea iluminado; con mayor frecuencia sucede que
los individuos que actan separadamente para promover sus fines son demasia-
do dbiles para obtener siquiera stos. La experiencia no muestra que los indi-
viduos al establecer su unidad social, vean con mayor claridad que cuando act-
an separadamente (1952:312).
Dados estos resultados negativos (y una sous-entendu creciente conciencia de ellos entre
pblicos cada vez ms amplios que ejercen sus derechos liberales voluntaristas concedidos por
627
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
abierta cesin de derechos y libertad de asociacin) la agenda y la no-agenda (como la llama-
ba Keynes) del Estado debe ser modificada. O, como lo puso de manera ms descarnada en
otro ensayo: En el futuro, el gobierno tendr que asumir muchos deberes que ha evitado en
el pasado (1952:331). El objetivo de esta expansin imperativa de la administracin pblica es
ejercer inteligencia directiva a travs de algn rgano apropiado de accin sobre los muchos
vericuetos de la empresa privada, aun cuando... impida a la iniciativa y la empresa privadas
avanzar. Ms especficamente, not la necesidad de 1) el control deliberado de la moneda y
del crdito por una institucin central, 2) la diseminacin a gran escala de los datos relacio-
nados con la situacin de las empresas, 3) acto(s) coordinado(s) de juicio inteligente... en
cuanto a la escala en que es deseable que la comunidad ahorre como un todo, la escala en la
cual estos ahorros deben ir al exterior... y en cuanto a si la organizacin presente del mercado
de inversin distribuye los ahorros a lo largo de los canales productivos ms racionales, y
finalmente, 4) una cuidadosa poltica nacional acerca de cul es el tamao de la poblacin...
ms conveniente (1952: 317-319). Para 1926, esta era una afirmacin visionaria acerca del futu-
ro papel del Estado en las sociedades capitalistas aun en el contenido puntual y el orden
secuencial de la nueva agenda de gobierno.
A pesar de la heterodoxia de estas sugerencias para mejoras en la tcnica del capitalismo
moderno, Keynes observ sabiamente que no hay nada en ellas que sea seriamente incom-
patible con lo que me parece la caracterstica esencial del capitalismo, es decir, la dependen-
cia en el intenso atractivo de los instintos individuales por hacer y amar el dinero, como la
principal fuerza motivadora de la mquina econmica (1952: 319). La razn de esta confian-
za en su compatibilidad se deriva de la instrumentalidad poltica que defenda como la forma
de lograr esta revolucin en la administracin pblica, es decir, el corporatismo social.
Creo que en muchos casos, el tamao ideal de la unidad de control y orga-
nizacin est en algn lugar entre el Estado individual y el moderno. Sugiero,
por tanto, que el progreso descansa en el crecimiento y reconocimiento de los
cuerpos semi-autnomos dentro del Estado cuerpos cuyo criterio de accin
dentro de su campo es, simplemente, el bien pblico de la manera en que ellos
lo entienden, y de cuyas deliberaciones, los motivos de las ventajas privadas son
excluidos, aunque podra ser todava necesario dejar algn espacio, hasta que el
mbito del altruismo de los hombres se expanda, para las ventajas aisladas de
grupos, clases o facultades particulares los cuerpos que en el curso ordinario
de sus asuntos son prioritariamente autnomos dentro de sus limitaciones pres-
critas, pero que estn sujetos en ltima instancia a la soberana de la democra-
cia, expresada a travs del parlamento. Propongo un regreso, se podra decir, a
las concepciones medievales de las autonomas separadas (1952:313-314). [El
nfasis es mo.]
En tanto no hay evidencia (que yo sepa) de que el pequeo panfleto de Keynes ejerciera
una influencia directa, del tipo de cartabn, o que siquiera provocara una toma de conciencia
intelectual general de los temas que trat, dentro o fuera de la Gran Bretaa
30
, el curso sub-
secuente del desarrollo de polticas en la mayor parte de las naciones desarrolladas occidenta-
les confirm su pronstico. La paradoja fundamental implicada ha sido expresada de manera
excelente por un acadmico holands:
628
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Mientras ms xito tienen los ciudadanos privados en organizarse a s mismos
en combinados y asociaciones poderosas para la promocin de sus variados y
frecuentemente conflictivos intereses, ms minan las condiciones esenciales para
el funcionamiento real del concepto liberal clsico de un equilibrio logrado auto-
mticamente entre fuerzas en libre competencia. Y mientras ms prueba esta ar-
monizacin instantnea tener poca relacin con la realidad, ms se ve obligado
el gobierno a interferir en el orden para asegurar una integracin deliberada-
mente regulada y planeada de los intereses (Kramer, 1966: 83).
A esto simplemente aadira otra afirmacin: mientras ms viene el Estado moderno a ser-
vir como la garanta indispensable y autorizada del capitalismo, al expandir sus tareas regula-
doras e integradoras, ms encuentra que necesita de conocimiento profesional, informacin
especializada, conocimiento prioritario de la opinin global, capacidad contractual y legitimi-
dad participativa diferida que slo los monopolios representativos singulares, ordenados jerr-
quicamente y guiados consensualmente pueden proveer. Para obtener esto, el Estado debe
estar de acuerdo en delegar o compartir con estas asociaciones mucha de su autoridad deciso-
ria recientemente adquirida, sujeta, como Keynes not, en ltimo recurso a la soberana de la
democracia expresada a travs del parlamento.
Este proceso osmtico por el cual el Estado moderno y las asociaciones de inters moder-
nas se requieren mutuamente, lleva, por una parte, a extensiones aun ms profundas de las
garantas y equilibrios pblicos y, por la otra, a una mayor concentracin y control jerrquico
dentro de estos gobiernos privados. Las modalidades varan y van desde los subsidios guber-
namentales directos para las asociaciones, hasta el reconocimiento oficial de interlocuteurs de
bona fide, pasando por el desarrollo de responsabilidades delegadas para tareas pblicas como
el seguro de desempleo o de accidente, por membresa permanente en juntas asesoras espe-
cializadas, por posiciones de control de corporaciones mixtas (pblicas y privadas), por un
estatus informal de quasi-gabinete y, finalmente, por la participacin directa en la toma auto-
rizada de decisiones a travs de juntas nacionales econmicas y sociales. La secuencia por la
cual el corporatismo social se ha colado en la forma de gobierno, probablemente vara consi-
derablemente de caso a caso
31
, pero en la medida en la que el patrn holands es represen-
tativo, muestra una tendencia circular peculiar. Ah comenz en el nivel local y sectorial, y
esquemas de seguridad social manejados conjuntamente (1913); luego se movi hacia intentos
abortados por establecer juntas de conciliacin (1919, 1923); a cuerpos consultivos sectoriales
(1933); extensiones pblicas de las decisiones de cartel (1935); y acuerdos entre trabajadores
y administracin (1937) cubriendo obligatoriamente a los no miembros y no participantes; jun-
tas sectoriales para la autorizacin de inversin (1938); el restablecimiento de una junta de fija-
cin de salarios coordinada nacionalmente (1945); planificacin nacional indicativa (1945); de
regreso al establecimiento de juntas especializadas de produccin e industriales, junto con una
agencia coordinadora general, el Consejo Social y Econmico (1950); y luego hacia abajo, con
el establecimiento de consejos consultivos en cada empresa individual (1950), y finalmente, a
la creacin del Consejo para la Seguridad Social a nivel nacional, coordinado conjuntamente
(1959) exactamente donde empezaron en 1913
32
. El patrn resultante evolucion pragmti-
ca y desigualmente, no por el desarrollo de algn gran diseo corporatista concertado. Subi
y baj de la empresa al nivel local y al nivel nacional, y fue hacia atrs y adelante desde una
preocupacin por bienes y servicios especficos (seguros, salud, capacitacin) a reas de pro-
629
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
duccin verticalmente especializadas (metalrgica, electrnica, qumica, comercio al menudeo)
a amplios sectores de produccin horizontal (industria, comercio, agricultura); y lateralmente
de un rea temtica a otra (salarios, precios, inversin, planificacin indicativa). En tanto que
la adaptacin osmtica de los Pases Bajos podra ser nica en muchos aspectos, sospecho que
un seguimiento secuencial de las medidas del corporatismo rampante en otras sociedades de
capitalismo avanzado, no sera muy diferente
33
.
Gracias al esfuerzo de Andrew Shonfield, difcilmente parece necesario seguir ms en deta-
lle con estas especulaciones. En su magistral Modern Capitalism, ha demostrado con gran deta-
lle, para corregir defectos inherentes vinculados con procesos de concentracin interna y com-
petencia externa, que el moderno Estado positivo se encuentra simultneamente intentando
promover el pleno empleo, promover el crecimiento econmico, prevenir la inflacin, suavi-
zar los ciclos de negocios, regular las condiciones de trabajo, cubrir los riesgos econmicos y
sociales individuales y resolver los conflictos laborales. Esta modificacin drstica de la agen-
da/no-agenda gubernamental ha llevado en cambio (y en parte su producto) a un cambio
importante en la relacin entre las asociaciones de inters y la burocracia pblica, como fue
defendida y predicha por Lord Keynes. Sin vacilacin, Shonfield etiqueta a esta frmula de cor-
poratista: Los principales grupos de inters son unidos y animados a concluir una serie de
negociaciones acerca de su comportamiento futuro, que tendrn el efecto de movilizar los
eventos econmicos a lo largo del camino deseado. El plan indica la direccin general por la
cual los grupos de inters, incluyendo al Estado en sus variadas presentaciones econmicas,
han acordado que es la que quieren seguir (1965:231)
34
.
En la Europa occidental de la posguerra, Shonfield encuentra esta aproximacin en compe-
tencia o en combinacin con otras dos: 1) planeacin indicativa intelectualizada, tecnocrti-
ca y, 2) control econmico reforzado directo y propiedad por el Estado.
En una serie de estudios de caso investigados concienzudamente y bien construidos, explo-
ra la medida en la que esta aproximacin social corporativa se ha colado de manera diferen-
cial en los procesos de gobierno europeos, solo o en combinacin con los otros dos. En ins-
tancias especficas, enfatiza las variables generales del tipo histrico-institucional-legal
35
, los
residuos ideolgicos
36
, los niveles previos de consolidacin de la asociacin voluntaria y es-
tilos de toma de decisiones
37
, la seriedad de las presiones demogrficas y de la reconstruccin
econmica
38
, las concepciones consolidadas del rol a seguir por parte de los intereses
organizados
39
, como proveedores todos ellos, de un incentivo ms grande para la corporati-
zacin. Aun ms fascinantes resultan sus explicaciones de por qu los pases europeos han
resistido, o mejor, no han sucumbido tan rpida o completamente ante esta aproximacin. Para
Francia, subraya el papel del entrenamiento especializado y la autoconciencia de las corpora-
ciones de parte de los altos funcionarios civiles (1965:122); para el Reino Unido, encuentra la
respuesta en la visin britnica tradicional de la relacin adecuada entre los poderes pblico y
privado (en el que) los dos... son pensados como completamente distintos uno del otro, al
igual que en la resistencia, por los industriales, a la membresa y jurisdiccin obligatorias
(1965:99, 231-233). En una brillante discusin de la paradoja norteamericana los america-
nos, que actuaban en los treinta como los precursores del nuevo capitalismo, parecan deteni-
dos en su curso justo cuando el sistema empezaba a dar frutos en el mudo occidental, mos-
trando la totalidad de sus poderes para proveer los grandes dones del crecimiento econmico,
630
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
el pleno empleo y el bienestar social, Shonfield busca las causas de este abortado intento
para impulsar las formas corporatistas del hacer poltico durante el principio del New Deal
(1933-35). Las encuentra en las jurisdicciones internamente competitivas y traslapadas de las
burocracias federal y estatales, la preferencia por el estilo de liderazgo de Roosevelt (su lucha
por el papel de negociador en jefe, su evidente placer en el ejercicio de un tipo de atletismo
administrativo), en el rol activo, intervencionista, del Congreso en el proceso administrativo,
la impronta jurdica y legalista impuesta sobre el Estado norteamericano por el rol especial que
los abogados han jugado en l, y en la ausencia de una lite de servidores pblicos ms pro-
fesionales y seguros de s (1965:298-329). Aunque Shonfield lleva su anlisis hasta mediados
de los sesenta, es lamentable que se detenga antes de que Lyndon Johnson y, de manera ms
rpida, Richard Nixon, se las arreglaran para transformar esta relacin separada por un brazo
de distancia con la empresa privada (como la describe Shonfield) en algo que se parece ms
a una especie de activa aglomeracin que los corporatistas de la NRA haban propuesto al
principio de los treinta (Green y Petkas, 1972:18).
Su Modern Capitalism nos provee con una verdadera mina de oro de interesantes hiptesis
generales concernientes a la emergencia del corporatismo social y de sub-hiptesis especficas,
aunque de alguna forma ad hoc para explicar su rol diferencial en las formas de gobierno occi-
dentales contemporneas, y sus relaciones emergentes con otros mecanismos gubernamenta-
les de la administracin capitalista avanzada. Desde mi punto de vista, al que admito menos
informado que otros, tendera a enfatizar un perodo ms largo de revisin histrica para
incluir, por ejemplo, las medidas de planeacin, racionalizacin, movilizacin y reconstruccin
tomadas durante y tras la Primera Guerra Mundial y su impacto sobre los subsecuentes para-
digmas de la administracin pblica
40
. Adase a esto una discusin ms explcita de ciertas
variables polticas, tales como el grado previo de conciencia de clase y la intensidad del anta-
gonismo de clase, la medida de la interpenetracin previa del partido y las asociaciones de
inters (estructuras de tipo lager), la difusin ideolgica y el clima internacional, adems de las
tasas previas de movilizacin y participacin polticas. No obstante, en nuestra comprensin
del corporatismo, iniciamos de manera impresionante, aunque an especulativa.
No estamos dotados de manera tan afortunada en ninguno de los niveles terico-deductivo,
ni emprico-inductivo con respecto al corporatismo social. Por supuesto, una razn para ello
es que no existe todava un volumen que acompae al Modern Capitalism titulado
Capitalismo dependiente o derivado. Pero esta falta de detallados estudios comparativos de
caso, o siquiera de buenas monografas por pases individuales, es slo parte de la dificultad.
Los tericos-apologistas del corporatismo de Estado, por lo general no ayudan mucho. Esto,
no tanto porque tendieran a ser menos perceptivos y personalmente menos objetivos que,
digamos, Lord Keynes, sino que caan en una contradiccin implcita entre su tarea especula-
tiva subjetiva y la funcin poltica objetiva que estaban llamados a ejercer.
As, por ejemplo, escasamente existe un solo terico del corporatismo de Estado que no pro-
clame su oposicin al estatismo, su compromiso con una descentralizacin de las decisiones y
su deseo de una eventual autonoma asociativa
41
. No obstante, nuestro terico se da cuenta
de que, dada la naturaleza fragmentada, ideolgicamente cargada y dividida en clases del sis-
tema poltico dentro del que opera, las asociaciones singulares, no-conflictivas, ordenadas jerr-
631
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
quicamente y funcionalmente compartamentalizadas, no es muy probable que surjan espont-
neamente. Por tanto defiende el uso temporal de la autoridad del Estado para establecer estas
estructuras obligatorias y remover aquellas voluntaristas, con las que compiten, todo por
supuesto en nombre del inters nacional y/o pblico. Aparte de alguna referencia vagamente
especificada a la emergencia eventual de una conciencia corporatista (su equivalente al
Nuevo Hombre sovitico), nuestro terico olvida de forma conveniente especificar el meca-
nismo poltico por el cual la presencia autoritaria del Estado puede empezar a verse diluida,
dejando atrs a aquellos imaginados auto-gobernados agentes de la toma de decisiones des-
centralizada. Quiz el caso ms obvio de esta hipocresa praxiolgica ha sido Portugal, aunque
tan slo fuera porque Oliveira Salazar tan repetida y (en apariencia) sinceramente expres su
oposicin ferviente al estatismo o incluso a cualquier forma de intervencin econmica guber-
namental, al tiempo que presida la creacin de uno de los aparatos de Estado ms centraliza-
do, hiperburocratizado, regulado hasta en sus mnimos detalles que se haya visto jams.
Si difcilmente se puede confiar en tales tericos en relacin con el Estado, entonces tampo-
co podemos esperar de ellos que sean completamente cndidos acerca de la relacin del
corporatismo con el capitalismo en intereses especficos de clase. Uno de sus temas favoritos
confesamente uno que es hoy todava proclamado en voz ms baja es que el corporatismo
desde arriba constituye un tipo de tertium gens intermedio y distinto del capitalismo o el socia-
lismo-comunismo. De ah que mientras que son frecuentemente capaces de declarar, en trmi-
nos sensacionales y bastante convincentes el ejercicio desigual y raqutico de las instituciones
capitalistas existentes (y de evocar terribles visiones de la vida bajo el socialismo ateo), obvia-
mente no se preocupan mucho por revelar cmo la implantacin forzada del corporatismo acta
como un instrumento para el rescate y consolidacin del capitalismo ms que para reemplazar-
lo. Dado el nfasis unnime que ponen en la interdependencia funcional y la armona grupal,
difcilmente podramos esperar de ellos que profundizaran demasiado en los elementos del con-
flicto social, el antagonismo de estatus, y la tensin centro-periferia para cuya supresin, si no
es que para su superacin, est diseado tal sistema impuesto de representacin de intereses.
En suma, a medida en que intentamos integrar especulativamente algunos contextos en los
que esta respuesta del Estado corporatista emerge, y el rango posible de variacin y las secuen-
cias de implantacin que podra encerrar, no es muy probable que nos sean de mucha ayuda
sus tericos-apologistas manifiestos, como nos sucedi en el caso del corporatismo social.
Afortunadamente existe una interesante excepcin: Mihal Manolesco. Manolesco es una
especie de Salazar incompleto. Profesor de economa poltica (aunque ingeniero por entrena-
miento) y ministro de comercio e industria por un corto periodo en su nativa Rumania
42
, escri-
bi Le Sicle du Corporatisme y su trabajo complementario Le Parti Unique, despus de que su
carrera poltica se haba visto interrumpida, publicndolos en Pars. En el primero no slo pro-
pona su prediccin csmica acerca del futuro inevitable del corporatismo, sino que apoyaba
su posicin con un argumento complejo, aunque esquemtico elementos del cual son sor-
prendentemente modernos
43
.
Manolesco afirma primero (sin importar que otros tericos corporatistas lo hicieran en el sen-
tido contrario) que su concepcin de este sistema de representacin de intereses de hecho lo
presenta como un sistema completo de dominacin poltica no tiene nada que ver, institucio-
632
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
nal o idealmente, con un imaginado re-avivamiento de las prcticas catlicas o medievales. No
slo duda de la existencia de la armona natural en tales anciens rgimes, sino que acepta como
definitiva y deseable la ruptura realizada por el liberalismo decimonnico y el desarrollo capi-
talista. Su argumento, entonces, es rigurosamente secular y, en su visin, a la vez progresista y
realista mirando hacia el frente de manera prospectiva, ms que hacia atrs con nostalgia.
En segundo lugar, Manolesco defiende su caso sobre bases materialistas. En tanto conven-
cido, como Durkheim, de que las corporaciones propiamente construidas proveeran la res-
puesta para superar la enfermedad moral y espiritual del hombre moderno, integrndolo en la
sociedad a travs de nuevas ligas comunales, las fuerzas imperativas que llevan a la corporati-
zacin deban encontrarse en la poltica econmica de su tiempo, en la naturaleza de la pro-
piedad, y la produccin y distribucin del capitalismo mismo. De hecho en diversas ocasiones,
Manolesco cita aprobatoriamente a Marx, aunque en general lo considera un terico del siglo
pasado, ms que del presente.
En tercer lugar, Manolesco niega que el corporatismo sea un mero mecanismo de defensa
temporal para la movilizacin o proteccin del egosmo de clase que de alguna forma desapa-
recer cuando la amenaza coyuntural haya pasado. En cambio, lo presenta como una forma
institucional permanente, no ligada intrnsecamente a alguna clase social o aun al mantenimien-
to del statu quo, capaz de subsumir intereses particulares a metas nacionales prioritarias y even-
tualmente de transformar la base capitalista de la propia sociedad.
En jerga contempornea, Manolesco era un terico de la dependencia externa. Mientras
que ocasionalmente echa una mirada a condiciones polticas esencialmente internas, por ejem-
plo a la radicalizacin prematura de la clase trabajadora a travs de la difusin ideolgica, la
fragmentacin y prdida del nimo de parte de la burguesa, las tensiones urbano-rurales, el
deterioro de las lealtades locales y regionales, que podran contribuir a provocar una respues-
ta corporatista, su razn para devenir esencial descansa en el sistema de intercambio inter-
nacional desigual.
Exactamente como la teora de Marx nos conduce a entender los fenmenos
sociales de los mundos capitalistas, y especialmente el de la explotacin por cla-
ses, esta teora del intercambio internacional nos hace entender la desigualdad
entre pueblos y las relaciones de explotador y explotado que los conectan
(1936:30).
El corporatismo, como l lo entendi y defendi, es una respuesta institucional-poltica a un
proceso particular de transformacin que la economa poltica mundial y su sistema subordi-
nado de estratificacin internacional est atravesando actualmente. Su causa dominante des-
cansa en las relaciones entre pueblos, ms que entre clases dentro de las unidades nacionales.
De hecho, las ltimas estn condicionadas, si no determinadas, por las primeras. El espectro
entero de las fuerzas polticas ha cambiado: el siglo XIX conoci la solidaridad econmica de
clase. El siglo XX conocer la solidaridad econmica de naciones (1936:35).
De acuerdo con Manolesco, el elemento dinmico en este proceso de transformacin
econmica mundial consiste en una demanda radical nacional para reestructurar la divi-
633
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sin internacional del trabajo y la distribucin de sus beneficios. Las naciones de capitalis-
mo perifrico estn hacindose cada vez ms conscientes de la disparidad en los ingresos
generados en sus intercambios de materias primas y alimentos por los bienes manufactura-
dos producidos por las economas avanzadas de desarrollo ms temprano, y estn empe-
zando a poner en prctica nuevas polticas econmicas nacionales, especialmente algunas
dirigidas a la industrializacin para la substitucin de importaciones, y el control del comer-
cio con el extranjero. Esta difusin de la industrializacin y las tcnicas de administracin
pblica se vio acelerada de manera importante por la Primera Guerra Mundial, pero es una
tendencia secular autnoma de la que se puede esperar que contine a lo largo del siglo.
En esencia y en embrin, Manolesco anticip los argumentos generales y aun muchos de
los puntos especficos de lo que veinte aos ms tarde vendra a ser conocida como la doc-
trina de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de la Organizacin de las Na-
ciones Unidas), e incluso ms tarde, de la posicin de la UNCTAD (United Nations
Conference on Trade and Development: Conferencia de las Naciones Unidas para el
Intercambio y el Desarrollo).
A esto aadi una segunda observacin ms esttica: el fin de la expansin territorial. El
siglo XX, senta, vera el agotamiento a la vez de las fronteras internas y del imperialismo exter-
no manifiesto. Mientras que de ninguna manera se le podra dar crdito por prever la desco-
lonizacin formal de frica y Asia (su perspectiva era estrictamente eurocntrica), s logr ver
que el sistema internacional haba, en un sentido fsico, llenado el espacio existente. Las fron-
teras y las lealtades se estaban haciendo fijas; la territorialidad, de ser una variable, se haba
convertido en una constante. Los problemas econmicos, sociales y polticos seran atacados y
organizados especialmente con parmetros constantes de sumatoria cero.
Estos cambios combinados en las relaciones internacionales el colapso del orden econ-
mico liberal de la preguerra, la creciente demanda por igualdad de beneficios y estatus entre
naciones-Estado, la demarcacin definitiva de la territorialidad provean los fundamentos
materialistas (y especulativos) para la ideologa de Manolesco de una modernizacin defensi-
va y nacionalista desde arriba. Cada unidad nacional, cada Estado, debe, por tanto, actuar
exclusivamente como su propio agente de sus propios intereses y con sus propios recursos,
negociando continuamente por la sobrevivencia y la ventaja propia en un sistema internacio-
nal peligroso y equilibrado de manera inestable. Las suposiciones del siglo XIX acerca de la
libertad y la iniciativa en la bsqueda del propio inters individual y la operacin benevolente,
auto-correctiva de los mercados y procesos polticos libres y competitivos, haban dejado de
ser vlidas. Como consecuencia de estas nuevas tensiones, entre los capitalismos central y
perifrico y entre las naciones de mente autrquica, el siglo XX impondra nuevas concepcio-
nes de justicia y formas de organizacin poltica.
El corporatismo, argumentaba, sera una de las, si no es que la respuesta institucional a estos
impratifs de lpoque. Por s solo permitira al Estado cumplir las nuevas funciones que se le
adjudicaban a la administracin pblica por exigencias externas. Emergera primero en donde
estos imperativos y tensiones fueran ms fuertes, la periferia sudoriental y del sur de Europa,
pero una vez victorioso ah obligara a transformaciones similares en la estructura organizacio-
nal y en las prcticas de administracin pblica de los sistemas de desarrollo ms temprano
liberal pluralistas.
634
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Pero por qu el corporatismo? Por qu este conjunto particular de sous-instruments de
lEtat como los llamaba Manolesco de manera irreductible? Sus argumentos eran mltiples,
aunque no igualmente convincentes y consistentes:
1) Tales corporaciones llenaran una jerarqua continua de autoridad, proveyendo, por lo
tanto, a los individuos aislados e impotentes, con un conjunto de rangos y lealtades
intermediarias bien definidas que lo impulsaran hacia dentro de la sociedad a la
Durkheim, y le ofreceran al sistema poltico los medios para resolver desde un punto
de vista unitario y lgico todos los problemas especializados planteados por las relacio-
nes complejas entre el individuo y el Estado (1936:74). Para hacer esto, notaba
Manolesco, estas nuevas unidades de representacin tendran que ser intgral, no slo
cubrir los intereses econmicos como en la Italia fascista, sino igualmente los espiritua-
les y morales.
2) La especializacin funcional de las corporaciones estara tecnolgicamente auto-
determinada dividiendo el sistema poltico en unidades verticales de agregacin de
intereses que a su vez impulsaran el rol del saber tcnico, despersonalizaran el lide-
razgo y acarrearan interdependencias naturalmente balanceadas entre reas de dis-
puta. De manera ms importante y especfica, facilitaran el papel de expansin del
Estado en la planeacin econmica nacional y en las negociaciones econmicas
internacionales.
3) Al delegar autoridad por parte del Estado en las manos de jerarquas de intereses cla-
ramente definidas, nunca contradictorias y preestablecidas, el Estado sera relevado
de la responsabilidad de decisiones y puesta en prctica en cuanto asuntos no-esen-
ciales (bienestar, salud, etc.) y podra entonces dedicar ms atencin y esfuerzo a tare-
as esenciales como la seguridad interna, la defensa externa, asuntos internacionales,
y la propaganda nacional. Adems
La multiplicacin de las funciones econmicas, culturales, intelectuales y
sociales del Estado y la pluralidad de fuentes del poder pblico crea una nueva
funcin (o da un mbito ms amplio a la funcin ya existente en forma embri-
nica) que es la funcin de arbitrio y coordinacin de todas las actividades
nacionales... Los imperativos de nuestro tiempo obligan al Estado a reconocer
estos [conflictos de intereses colectivos]; lo obligan incluso a resolverlos. Y
hacen al Estado el ms activo y solicitado de los rbitros... [Aun ms] debe el
Estado tener [su propio poder de iniciativa], debe anticipar estos conflictos de
inters; debe tener la iniciativa sobre todas las decisiones generales facilitando
la coordinacin de las actividades nacionales. La iniciativa se torna en una nueva
funcin desconocida por el Estado individualista y abarca todas las manifesta-
ciones de la vida nacional (1936:131)
44
.
4) El corporatismo a travs de su estructuracin vertical compartamentalizada y su jerar-
qua interna de autoridad, proveera un antdoto al espritu de clase. Este ltimo, una
forma obsoleta de la conciencia horizontal, sera reemplazado por el nuevo espritu
de solidaridad nacional y la organizacin funcionalmente independiente.
635
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
A pesar del hecho de que la conciencia corporativa es dbil en la ac-
tualidad, siempre triunfar al final. Porque en el mundo limitado en el que
estamos entrando ahora, en el que la solidaridad y la organizacin son impe-
rativos para la sobrevivencia, no habr lugar para diferencias sociales artifi-
ciales. Como alternativa, las diferencias de clase son en su mayora artificia-
les y temporales, vinculadas las circunstancias excepcionales del siglo dieci-
nueve (1936:107-8).
Al tiempo que Manolesco implica que este benevolente cambio de noventa grados
en las polaridades de la conciencia de grupo empezara en la periferia y sera el resul-
tado, ms que el prerrequisito para la implantacin forzosa del corporatismo de Estado,
entrev que sera transmitido subsecuentemente por el centro en el que su adopcin
sera ms espontnea y voluntaria:
En Europa occidental, la clase poseedora y la clase trabajadora se unirn,
impulsadas por el peligro comn que enfrentan ambas por igual, de ser testigos
del colapso de la superioridad industrial de la que ambos se han beneficiado
(1936:108).
Hablando tcticamente, Manolesco observa que en el corto plazo la mejor manera de
vencer el antagonismo de las clases, es reconocerlo, esto es, incorporar representacio-
nes separadas pero iguales (paritaire) de propietarios y trabajadores dentro de la
misma corporacin, pero en el largo plazo ya no ser necesario proveer siquiera tal
equilibrio simulado, dada la proyectada desaparicin de la identificacin de clases
(1936:108-109).
5) Una razn por la que Manolesco fue capaz de suavizar los aspectos coercitivos,
autoritarios, de la transicin al corporatismo de Estado era su creencia en que el siglo
XX vera un cambio importante en las escalas de los valores sociales y morales
mantenidas por los ciudadanos y sbditos. Los ideales del siglo pasado de la igual-
dad individual y la libertad seran reemplazados por nuevas metas colectivas de jus-
ticia social, basadas en derechos y obligaciones diferenciales de acuerdo con la
importancia funcional del propio papel en la sociedad; y la meta de organizacin
pondra restricciones consensuales en la actividad mutua a cambio de seguridad y
alta productividad. Estos dos nuevos idoles de lpoque tendran, por supuesto, que
hacerse compatibles y subordinarse al ms alto ideal de todos, el criterio indisputa-
ble que Manolesco clamara en un arranque de retrica totalitaria, al decir que:
Todo lo que se conforma al inters nacional es justo; todo lo que va en contra de
ese inters, es injusto (1936:110).
Aun con lo complejas y sugerentes (aunque esquemticas y deformadas por el pensamien-
to intencionado) que pueden ser estas hiptesis, Manolesco es mucho menos explcito acerca
de las polticas y las secuencias de decisin especficas involucradas en la transicin hacia esta
nueva forma de representacin de intereses. El corporatismo puro (lase social), admita tres
aos ms tarde, puede ser logrado slo tras el amplio desarrollo de la conciencia corporati-
va y un tan alto nivel de integracin nacional que las viejas y artificiales lealtades de clase
636
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
y de partido hayan sido erradicadas, o cuando menos gravemente erosionadas. Esto, admite,
est lejos an, y mientras tanto, aquellos imperativos de la poca demandan accin, especial-
mente en la periferia. Ah, el corporatismo subordinado es la nica respuesta: es natural que
las corporaciones deban ser tuteladas. El tutor indicado... es el partido nico... por un perodo
transitorio (1937:134).
En la actual ausencia de estudios comparativos de caso, no es fcil evaluar los mritos de
la prototeora de Manolesco de la emergencia del corporatismo de Estado, o desarrollarla ms
en detalle. De manera muy general, parece haber una correspondencia entre el contexto del
capitalismo perifrico atrasado-dependiente; conciencia de relativo subdesarrollo; resentimien-
to en contra de un estatus internacional inferior; deseo de una mejor autarqua poltica y eco-
nmica; extensin del control estatal a travs de polticas regulatorias, planeacin sectorial y
empresa pblica; emergencia de un situs ms profesional de los servidores civiles; y la corpo-
ratizacin forzada desde arriba de la representacin de intereses. Los tardos comentarios de
Manolesco acerca de la instrumentalidad especfica responsable de este cambio, han sido con-
firmados con menor exactitud. En ningn caso ha sido el partido gobernante nico el agente
tutelar primario o exclusivo. En cambio, los cuerpos de Estado ejecutivos y administrativos ten-
dieron a actuar directamente tanto en el establecimiento como en el subsecuente control de
estos nuevos sous-instruments. La implantacin del corporatismo de Estado, de hecho, fue
compatible con un amplio espectro de contextos partidistas desde los sistemas sin partido
de Brasil, Grecia y Austria, pasando por los sistemas de partido dbil, nico, en el poder pero
no reinante de Espaa y Portugal, hasta los sistemas de fuerte partido monopolista de la Italia
fascista y la Alemania nazi.
En apariencia, el corporatismo de Estado fue implantado de manera mucho ms dra-
mtica, rpida, completa y racional que en el caso del titubeante, disparejo, experimen-
tal, acumulativo, acechante patrn de su primo social. Nacidas al golpe del bastn
legislativo, como dijera un crtico francs (Coornaert, 1941:293), inmensas jerarquas
organizacionales eran creadas de la noche a la maana con sonoros nombres, cubriendo
todos los sectores de inters y todos los niveles de la forma de gobierno con impresio-
nante equilibrio en la representacin e igualdad de acceso. Subsecuentemente, estos
monumentos de arquitectura poltica persistieron, virtualmente por aos, sin modificacin
jurdica o formal.
Sin embargo, anlisis detallados
45
no slo han revelado la existencia fsica ficticia de
muchas de estas sonoras organizaciones y su influencia marginal sobre las polticas pbli-
cas, sino que tambin han desenmascarado su pretensin de simetra de clase e igualdad de
acceso. Los corporatistas de Estado, al moverse implacablemente para suprimir todas las
asociaciones de trabajadores existentes y llenar el resultante vaco organizacional tan rpi-
damente como fuera posible con un gran conjunto de nuevos y obedientes sindicatos de
trabajadores ampliamente dispersos, actuaban mucho ms cautelosa y comprensivamente
con respecto a los intereses del productor y el propietario. Las asociaciones pre-existentes,
apoyadas de manera voluntaria, eran toleradas o incorporadas con su liderazgo y funciones
intactos; las lites situadas estratgicamente reciban especiales privilegios y excepciones
organizacionales, por ejemplo el derecho a formar asociaciones nacionales especializadas
independientes de las jerarquas sectoriales generales; los terratenientes rurales, a excepcin
637
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
de aquellos que cultivaban ciertos productos de exportacin eran dejados, en su mayora,
intocados, y las asociaciones de trabajadores rurales, cuando se les permita existir, eran
puestas bajo control local; ningn intento serio se realiz para transformar tales corporacio-
nes premodernas pre-existentes, tales como la Iglesia y las universidades; la corporativiza-
cin de los funcionarios civiles fue expresamente prohibida, al igual que otras formas de
asociacin para este situs; finalmente, o no se hizo ningn intento por crear asociaciones
cumbre uniclase de patrones y trabajadores (Brasil), o en donde se hizo el intento tarda-
mente (Portugal), las corporaos resultantes han sido administradas por y para los patro-
nes. En suma, los que parecen a primera vista ser monumentos arquitectnicos de gran
alcance, visin y simetra, resultan, al ser examinados de manera cercana, ser simplemente
tan limitados, improvisados y desequilibrados como aquellos de sus parientes del corpora-
tismo social.
Algunos de los presupuestos prototericos de Manolesco acerca de las funciones polti-
cas y las consecuencias en el gobierno, del corporatismo de Estado, parecen haber sido con-
firmadas por su praxis subsecuente. Se le ha asociado con la extensin del control estatal
sobre los bienes de exportacin, las polticas sectoriales de sustitucin de importaciones, y
los intentos por ejercer una mayor influencia en las negociaciones econmicas internacio-
nales. En tanto no ha sido, de ninguna manera, exitoso en la erradicacin de formas de con-
ciencia horizontal (de clase), su imposicin de jerarquas verticales de decisin y categor-
as de inters fragmentadas ha minado definitivamente la cohesin y la capacidad de actuar
del proletariado, y aun de la burguesa, con respecto a los temas generales de la adminis-
tracin. Ha avanzado pari passu con la expansin en el rol de la sabidura tecnocrtica y
los estilos de liderazgo impersonales (por no decir informes). An ms importante, ha pro-
movido y facilitado el verselbstndige Macht der Executivgewalt, ese proceso por el cual el
poder ejecutivo estatal se hace progresivamente ms independiente de rendir cuentas a los
grupos sociales organizados, lo que Marx sugiri hace ya tanto tiempo, era el elemento cru-
cial del gobierno autoritario moderno
46
.
En otros mbitos, las hiptesis funcionales especficas de Manolesco, no han salido tan
bien paradas. La conciencia horizontal no muestra ningn signo de desaparecer, no impor-
ta cunto se le reprima. Las desigualdades de clase en cuanto acceso y beneficios no se han
borrado; han sido institucionalizadas y aumentadas. La carga de decisiones del Estado no se
ha visto aligerada, sino que se ha acrecentado por la proliferacin de jerarquas funciona-
les dependientes; lejos de haber sido liberado para perseguir polticas nacionales vigorosas
e innovadoras, el Estado corporativo ha quedado atrapado en una red fantsticamente com-
pleja de prebendas fiscales, excepciones sectoriales y privilegios consolidados que lo atan
fuertemente a un statu quo estacionario. Las demandas populares en busca de la libertad y
la igualdad individuales an tienen que ceder el paso al respeto por la jerarqua organiza-
cional y la aceptacin de la justicia diferencial. Lo ms sorprendente, sin embargo, es la total
falta de confirmacin en la praxis de la esperanzada afirmacin de Manolesco de que el
corporatismo desde arriba resultara en un deterioro secular de la tasa de ganancia, una
devaluacin del papel empresarial de toma de riesgos, una disminucin del poder de la pro-
piedad privada y la emergencia de un nuevo modo de produccin social o colectivo. Hasta
el momento, el corporatismo de Estado ha producido lo contrario, y uno sospecha, en cam-
bio, que siempre ha intentado que sea as.
638
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
V
Kuppo! dijo el Shan, moviendo la cabeza.
Khashdrahr se sonroj, y tradujo balbuceante, como excusndose.
El Shan dice: Comunismo.
No, Kuppo!, dijo Haylard vehementemente. El gobierno no posee las mquinas.
Simplemente cobra un impuesto sobre esa parte del ingreso de la industria que alguna vez
se inverta en trabajo, y lo redistribuye. La industria es propiedad privada bajo administracin
privada, y es coordinada para evitar el desperdicio de la concurrencia por un comit de
cabecillas de la industria privada, no por polticos. Al eliminar el error humano a travs de la
maquinaria, y la innecesaria concurrencia a travs de la organizacin, hemos mejorado
inmensamente el estndar de vida del hombre medio.
Kurt Vonnegut, Jr., Player Piano (pg. 28)
Si aceptamos la creencia de Manolesco en la longevidad centenaria, y mi suposicin es que
todo empez durante e inmediatamente despus de la Primera Guerra Mundial, entonces en la
actualidad estamos en plena mitad del siglo del corporatismo y, por tanto, condenados a vivir
con l por otros cincuenta aos o ms. La imaginacin potica de Kurt Vonnegut nos ofrece el
reconfortante pensamiento de que la corporatizacin plena slo vendr tras una tercera gue-
rra mundial de consecuencia. Sin embargo, haciendo a un lado esta visin de una conflagra-
cin global futura, y adoptando un escenario menos lleno de sorpresas, podramos poner en
duda si el corporatismo, de Estado o social, se las arreglar para completar el siglo.
El corporatismo se revela en todas partes cada vez ms difcil de mantener a travs de
medidas represivas, y cada vez menos capaz de proveer la informacin adecuada, la obe-
diencia semivoluntaria, y la complicidad contractual necesarias para administrar el Estado
capitalista moderno. La respuesta obvia, un cambio institucional, de lo exclusivista y exclu-
yente al tipo atrayente, inclusionista, tiene an que ser hecho pacfica y gradualmente. Pero
la transicin al corporatismo social parece depender mucho ms de un pasado liberal-plu-
ralista, involucrando lo siguiente: una historia de desarrollo organizacional autnomo; la
autenticidad de la representacin; encuentros prolongados entre clases y sectores que
hayan adquirido una auto-imagen y lealtades bien definidas y, eventualmente, una cierta
medida de respeto mutuo; la presencia de un partido en competencia y arenas parlamen-
tarias a las cuales se pudieran dirigir llamados ms amplios; y quizs lo ms importante,
sobre la base de un patrn previo de no-interferencia relativa por el Estado que slo gra-
dualmente llegara a expander su rol y por lo regular a peticin de los intereses privados
organizados.
Los pases estancados en el corporatismo de Estado en una etapa ms temprana de des-
arrollo, probablemente encontrarn mucho ms difcil evolucionar hacia tal solucin consen-
sual. Ah, el patrn establecido es uno de dependencia asimtrica, representacin espuria y
fragmentada, lealtades asociativas dbiles; conflicto reprimido o manipulado, poco respeto
entre grupos, ausencia de medios efectivos de convocatoria a pblicos ms amplios, y un
extenso control burocrtico estatal
47
. Bajo estas condiciones, es difcil imaginar una transfor-
macin poltica continua hacia el corporatismo social. En cambio, sospechamos que el siste-
639
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ma corporatista primero debe degenerar en polticas de inters abiertamente conflictivas, mul-
tifacticas, sin control pluralismo en otras palabras como parece estar sucediendo en la
Espaa contempornea.
Los sistemas corporatistas sociales establecidos, encaran adems nuevas tensiones que tam-
bin parecen incapaces de resolver
48
. Estn siendo bombardeados con demandas de formas
de participacin ms directas y autnticas, minando a la vez la estabilidad de sus establecidas
jerarquas internas de autoridad y su supuesta legitimidad democrtica. De manera ms impor-
tante, estn siendo superadas con frecuencia creciente por amplios movimientos sociales, por
un lado, y acciones espontneas de protesta por el otro. Los valores y presuposiciones mismos
acerca de la sociedad sobre los cuales descansa en ltima instancia el corporatismo, la espe-
cializacin funcional y la organizacin jerrquica, la seguridad y la prvision, el productivis-
mo y la eficiencia, el crecimiento econmico y el consumo masivo como fines en s mismos,
estn siendo cuestionados por estos movimientos y acciones. Aqu, la respuesta prospectiva de
la asociacin ciertamente no es una mayor corporatizacin social, ni una reversin al pluralis-
mo pasado, ni mucho menos una regresin al corporatismo de Estado, sino que puede ser
alguna experimentacin con el tipo de unidades dispersas, no especializadas, no jerrquicas,
no agrupantes (hived-off), voluntarias, responsables de manera autnoma de la distribucin
de sus valores y la resolucin de sus conflictos, un sistema de inters que tentativamente
identificamos antes como sindicalista. Nuevamente, empero, el camino pacfico y gradual que
conduce a tal transformacin sistmica est an por encontrarse.
Marx sugiri alguna vez que las sociedades slo reconocan los problemas a los que les
vean posibilidades de resolver. Desde esta perspectiva optimista, una conciencia renovada de
que pudiramos estar todava en el siglo del corporatismo, debera contribuir a hacer de ste,
el siglo ms corto del que d cuenta la historia.
El siguiente siglo, el del sindicalismo, espera ya su Lord Keynes o su Mihal Manolesco!
640
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Notas
*
Versin publicada en Teora del Neocorporatismo. Ensayos de Philippe C. Schmitter. Compilador: Sr. Rigoberto
Ocampo Alcntara; Traducido por: Sr. Luis Rodolfo Quiroz.
1
Para un ejemplo de tal definicin ideolgica, vase James Malloy (1974:52-84).
2
He anexado a este ensayo una bibliografa de referencia de cerca de cien ttulos que parecen importantes para la com-
prensin de las bases ideolgicas y praxiolgicas del corporatismo incluyendo hasta el periodo entreguerras.
3
Para tratamientos crticos excelentes de la prctica corporatista en los treinta, vanse Roland Pr, Louis Rosenstock-
Franck (1934); y Franois Perroux (1937:27-178).
4
Para una presentacin sutil, institucionalmente sensible de este argumento, vase Roland Newton (1970:1-29). Para
una aproximacin que se fundamenta esencialmente en un argumento mal definido de la cosmovisin catlica
(Catholic Weltanaschauunglich), vase Howard Wiarda (1973:206-235).
5
Vase especialmente el argumento de Kalman Silvert (1964:560-570; 1967a:358-361; 1967b:47-58; 1970:59-64, 136-138).
6
Como lo puso Max Weber, de manera burlesca, frente a los primeros defensores de las explicaciones polticas cultu-
rales: el llamado a un carcter nacional es generalmente una mera confesin de ignorancia. The Protestant Ethic and
the Spirit of Capitalism, pg. 88. Citado por Reinhard Bendix (1962:63) fn. 29.
7
Tal razonamiento ha sido particularmente prevalente entre los estudiantes anglosajones de Amrica latina, donde,
desde el principio, estos especialistas en el rea parecen haber acuado el siguiente silogismo: Los latinoamericanos
se comportan de manera diferente de los norteamericanos; Amrica latina fue colonizada por Espaa y Portugal;
Amrica del Norte por Gran Bretaa; los latinoamericanos son catlicos, los norteamericanos son predominantemen-
te protestantes, ergo: los latinoamericanos se comportan de manera diferente de los norteamericanos debido a su
herencia catlico-ibrica!.
Los pocos estudios comparativos sistemticos en relacin con actitudes que han incluido a la vez muestras de pobla-
ciones latinas y norteamericanas han concluido, por lo general, que una vez que se controlan las variables de educa-
cin, clase, residencia centro-periferia, edad, etctera, las diferencias residuales que pueden ser asignadas especfica-
mente a la cultura son estadsticamente insignificantes. Vase especialmente Joseph Kahl (1968).
8
Vale la pena mencionar tambin que muchos, si no todos los tericos del moderno corporatismo no han sido catli-
cos. Muchos fueron de hecho seculares militantes. Aun aquellos que ms pblicamente afirmaron estar inspirado por
los ideales social cristianos, tales como Salazar y Dollfuss, siguieron una praxis mucho ms burocrtica, estatista y
autoritaria. Cabe tambin subrayar que entre los social cristianos, o ms ampliamente, los catlicos progresistas, de
ninguna manera todos defendieron el corporatismo. Figuras tan prominentes como Jacques Maritain y Emmanuel
Mounier se opusieron a l. Vase Henry Guitton (1945).
Es de notar tambin que el corporatismo ha sido considerado bastante compatible con muchas culturas no catlicas
y no ibricas. Vanse, por ejemplo, Samuel H. Beer (1969), y Thomas Anton (1969:88-102).
9
Vase el concepto de pluralismo limitado en Juan Linz (1970:251-283, 374-381).
En conversaciones subsecuentes con el autor, Linz ha propuesto y defendido la idea de un modelo de Estado orgnico
como el marco apropiado para la discusin del corporatismo. Vase tambin el ensayo citado supra (fn. 2), de James Malloy.
10
Platn, Leyes, 5-6.
11
En trabajos anteriores, he tendido a definir el corporatismo exclusivamente en relacin con su gobierno autoritario.
Vase el captulo final de mi Interest Conflict and Political Change in Brazil (1971); y tambin Paths to Political deve-
lopment in Latin America, Proceedings of the American Academy XXX, N 4 (1972:83-108), y The Portugalization of
Brazil? en Stepan, A. (comp.) (1973).
12
Por ejemplo Arend Lijphart (1968), donde, dicho sea con justicia, el concepto mismo de corporatismo no aparece. En
un ensayo de Martin Heisler (1974), sin embargo, esas nociones de pillaje o despojo estn expresamente vinculadas
a un modelo corporativo de poltica europea.
Son tambin relevantes Arend Lijphart (1969:207-225); Val R. Lorwin (1971:14-75); Gerhard Lembruch (1967).
641
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
13
Roland Huntford (1972:86-87), por ejemplo, arguye que es precisamente la homogeneizacin social y econmica lo
que contribuye a la permeacin total de parte de la corporacin sueca. Tambin Olaf Ruin (1972).
14
Por el contrario, un anlisis reciente de la estructura asociacional belga argumenta de manera persuasiva que los con-
flictos de despojo mltiple en esa forma de gobierno, sirven para sostener un sistema de representacin de intereses
ms pluralista (i.e., no-monoplica, competitiva, traslapada); vase A. Van den Brande (1973:329-356).
15
En este punto vale la pena quiz repetir que esta definicin construida no corresponde a ninguna de las propuestas
por tericos especficamente corporativistas. Adicionalmente, ignora un conjunto de dimensiones institucionales y con-
ductuales que aqullos tendan a enfatizar. Por ejemplo, no especifica la existencia de asociaciones singulares (corpo-
raciones) que agrupen a la vez a empleados y trabajadores. (stas rara vez existen, y cuando han sido formalmente
establecidas Portugal, Espaa, Italia no funcionan como unidades.) Tampoco dice nada acerca de la presencia de
un consejo superior o un parlamento de representantes funcionales o profesionales. (Muchas formas de gobierno que
no son en otros sentidos, como Francia o la Alemania de Weimar, tienen algo as como un Conseil Economique et
Social o un Wirtschafsrat; muchos pases altamente corporativistas que no los tienen, v.gr., Portugal, no les conceden
autoridad en las decisiones.) La definicin tampoco sugiere que las asociaciones corporativistas sern las nicas uni-
dades constitutivas de la forma de gobierno desplazando completamente a las entidades territoriales, partidos y
movimientos. (En todos los sistemas corporativos existentes, los partidos y las subdivisiones territoriales continan
existiendo, y diversos movimientos juveniles y religiosos no slo son tolerados, sino impulsados.) Estos aspectos ins-
titucionales, al igual que los temas comportamentales ms importantes de cmo y quin formar las asociaciones sui
generis y jerrquicas, cul ser su grado de autonoma del control estatal, y el si el esquema en su totalidad podra
traer armona de clase y constituir un tertium genus entre el comunismo y el capitalismo, fueron el sujeto de debate
extensivo y considerable fragmentacin entre los idelogos corporatistas.
La definicin ideolgica ms cercana a la analtica que propongo, es la de Mihal Manolesco: La corporacin es una
organizacin colectiva y pblica compuesta de la totalidad de las personas (fsicas o morales) que cumplen juntas la
misma funcin nacional y que tienen como su meta el asegurar el ejercicio de tal funcin por reglas legales impues-
tas por lo menos sobre sus miembros (1936:176).
16
De hecho, el concepto es ms un tipo construido que un tipo ideal. El primero ha sido definido como una combi-
nacin con un propsito, y (a veces) acentuacin de un conjunto de criterios con referentes empricos que sirve de
base para la comparacin de casos empricos (McKinnes, 1966:3).
17
Vase mi Interest Conflict and Political Change in Brazil (1971) y Corporatist Interest Representation and Public Policy-
Making in Portugal (1973a). Tambin The Portugalization of Brazil? (1973b).
18
Por ejemplo Henry Kariel (1970) y (1961); tambin Grant McConnell (1966).
19
Las citas provienen todas de The Federalist Papers, N 10.
20
Vase especialmente el artculo por Gar Alperovitz y los trabajos citados ah (1973) aun a pesar de que el autor aso-
cia sus propuestas con la tradicin del pluralismo ms que con la del sindicalismo. Tambin Jaroslav Vanek (1971).
21
Oficina Internacional del Trabajo (1962). Tambin Dusan Sidjanski (1967). Algo que se acerca al modelo corporatista
ha sido propuesto implcita, pero no explcitamente en la descripcin de ciertas variedades degeneradas de gobier-
no totalitario (Parcialitario) en otros regmenes este-europeos: Polonia, Checoslovaquia, Hungra y Rumania, aun la
propia URSS. Para una revisin inteligente y crtica de los usos inadecuados del paradigma pluralista en la literatura,
vase Andrew Janos (1970a:537-550).
22
En un rango aun ms amplio de formas de gobierno, diversos autores han sugerido que parte, si no es que porcio-
nes substanciales, del universo de los grupos de inters pueden ser descritas como corporativizadas; v.gr., los Estados
Unidos: Grant McConnel (1966); Theodore Lowi (1969); Gran Bretaa: Samuel Beer (1969); Alemania Occidental: Ralf
Dahrendorf (1968); Canad: Robert Presthus (1973); Francia: Suzanne Berger (1969:263-284).
23
Estas hiptesis acerca del funcionamiento de los sistemas pluralistas son desarrolladas con ms profundidad y contras-
tadas frente a los sistemas corporatistas en mi Inventory of Analytical Pluralist Propositions, indito, MS de Chicago,
1971.
642
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
24
Sigo aqu el consejo (y ocasionalmente el vocabulario) de Giovanni Sartori (1970:1034-1035).
25
Manolesco not tambin la existencia de corporatismos mezclados, que combinaban los dos tipos ideales.
26
Joao Manuel Cortez Pinto (1955); tambin Jos Pires Cardoso (1958). Una distincin en cierto modo similar pero que
ha puesto el nfasis primario en su rol para avanzar en la colaboracin de clases por diferentes medios, es la de
Franois Peroux entre corporatisme lato sensu y corporatisme strictu sensu (1937: 7-19).
27
De hecho, la Alemania nazi es un caso ambiguo. Para un anlisis excelente de las luchas que involucraron diversas
concepciones de las polticas de inters, y la eventual derrota de las tendencias corporatistas despus de 1936 en esa
forma de gobierno, vase Arthur Scweitzer (1964).
28
Para el modelo terico tras las distinciones entre conductividad estructural y factores precipitantes, vase Neil
Smelser (1963).
29
Mi incompetencia me impide siquiera especular acerca de las tendencias hacia la corporatizacin que parece existir
entre las sociedades con sistemas completamente diferentes de explotacin econmica, esto es, las del socialismo
burocrtico centralizado. Para un tratamiento inicial de estos temas, vase el excelente artculo de Janos (1970) y los
trabajos ah discutidos.
30
La discusin mucho ms tarda de estos temas en los Estados Unidos fue, como podra esperarse, aun ms privatista
y antiestatista que aquella de Keynes. Para una evaluacin crtica de esta literatura, vase Hal Draper (1961:87-106).
31
Un estudio que ilustra esto particularmente bien en una situacin de fino control cultural y de desarrollo, es el de Nils
Elvander (1973).
32
El trabajo del que se deriva esta grosera narracin secuencial (Kraemer, 1966:54-65) llega hasta 1958. Sin duda ha ocu-
rrido una mayor interpenetracin de lo privado y lo pblico desde entonces.
33
No todos los tratamientos de la emergencia del corporatismo social ponen tanto nfasis como yo en el papel del capi-
talismo avanzado y de las transformaciones imperativas a las que es forzado el Estado moderno. Huntford (1972:87)
por ejemplo, pone la mayor parte de su nfasis explicativo en el sistema de agricultura tradicional de Suecia, el rol de
las sociedades que propugnaban por la moderacin, y un tipo particular de asentamiento industrial (bruk). Thomas J.
Anton basa su argumento en un estilo sueco de diseo de polticas y cultura de lite distintivo (1969:92-99).
34
Shonfield contina sealando: es curioso lo cercano que se encontraba este tipo de pensamiento a las teoras corpo-
ratisias de los primeros escritores del fascismo italiano, que florecieron en los veinte. El corporatismo obtuvo su mal
nombre, que se le ha quedado fijo, esencialmente debido a su asociacin con el Estado de un solo partido (pg. 233).
35
La forma corporatista de organizacin parece casi una segunda naturaleza para los austriacos. No es que sean no-
democrticos; casi todos ellos pertenecen a sus asociaciones empresariales y profesionales, sus sindicatos obreros, sus
grupos de tipo religioso y de otros tipos, sin duda la membresa en muchos de ellos es obligatoria. Y el gobierno, en
cambio, est bajo la obligacin legal de consultar con estas organizaciones antes de iniciar acciones legislativas o admi-
nistrativas de determinados tipos (1965:193-194).
36
Es interesante encontrar el viejo ideal corporatista, que estaba profundamente inmerso en el pensamiento italiano de
la pre-guerra el ideal de un grupo econmico equilibrado y responsable con poderes quasi-soberanos para admi-
nistrarse a s mismo surgiendo de nuevo bajo esta nueva apariencia (1965:192).
37
En Suecia hay una sociedad en la cual los grupos de inters estn organizados de manera tan fuerte, su base demo-
crtica es tan firme, y su hbito de mutua negociacin independientemente del gobierno tan bien establecida... en la
que (aun as) el gobierno sueco se las arregla todava para actuar en forma decisiva cuando las circunstancias lo
requieren ... Sucede simplemente que la manera sueca de tratar el proceso de gobierno como en gran parte un di-
logo ampliado entre expertos que provienen de una diversidad de cuerpos, oficiales y no oficiales, cuyas visiones se
espera sean slo matizadas ms que moldeadas definitivamente por aquellos que pagan sus salarios (1965:199-200).
38
La notoria disposicin de los sindicatos a colaborar activamente en esta poltica de control salarial ha de explicarse
por su ansiedad acerca de la disponibilidad de trabajos para los holandeses (1965:212).
39
El argumento general es que las Verbnde alemanas se han visto tradicionalmente a s mismas como desempeando
un importante rol pblico como guardianas de los intereses a largo plazo de las industrias de la nacin, y continan
643
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
hacindolo. El desarrollo que observamos desde la guerra es que la aproximacin a los problemas de administracin
pblica se ha hecho ms consultativa, con nfasis en la asesora tcnica. El poder y la influencia siguen presentes;
pero la manera es distinta (1965:245).
40
Shonfield se concentra casi exclusivamente en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Slo en el caso de
los Estados Unidos se aventura sistemticamente en el pasado. Es solamente una coincidencia que aquellos pases
europeos que eran neutrales en la Primera Guerra Mundial se movieran ms rpida y totalmente hacia la corporatiza-
cin (excepto Austria), que los beligerantes? Vale la pena explorar tambin en mayor detalle las diversas respuestas
de polticas de la Gran Depresin como mostr nuestro rpido esbozo de las Tierras Bajas.
41
Una excepcin parcial habra de hacerse constar para los fascistas: Bottai, Bortoloto, Papi y Vito, pero no por ejem-
plo, para Ugo Spirito quien incluso lleg tan lejos como sugerir que las corporazione deberan reemplazar tanto a los
individuos como al Estado como la base de la propiedad y la toma de decisiones, causando por tanto un escndalo
menor en el Congreso sobre Corporatismo de Ferrara de 1932, Capitalismo e Corporatismo, 3ra. ed. (Florencia, 1934).
Es interesante el hecho de que los trabajos de Spirito han sido recientemente reeditados.
42
Para una breve descripcin de su papel en relacin con la poltica rumana, vase Andrew Janos (1970b:213-214).
43
En el siguiente resumen de su argumentacin, no citar las pginas especficas de las referencias, excepto en el caso
de citas directas, dado que los elementos de su posicin estn frecuentemente dispersos de manera bastante amplia
y las he sintetizado libremente. Todas las citas son de la edicin de 1936.
44
Este es el mismo autor que treinta pginas antes afirmara: Entre la concepcin corporatista del Estado y la puramen-
te individualista, hay una cierta coincidencia en cuanto a resultados. Ambos sistemas desembocan (aboutissent) en un
Estado mnimo (!!).
45
Esta y las siguientes generalizaciones acerca de la praxis del corporatismo de Estado se derivan de mis estudios de
caso de Brasil y Portugal. El caso fascista italiano, sin embargo, no parece diferir notoriamente. Vase Roland Sarti
(1971).
46
La expresin es de El Dieciocho Brumario de Marx. Para un desarrollo ms amplio de estas ideas, vase August
Thalheimer (1967:19-38); H. C. F. Mansilla (1971); y Nicos Poulantzas (1970); tambin mi The Portugalization of Brazil?
47
Estas conclusiones acerca de las dificultades inherentes en la transformacin de un tipo de corporatismo a otro se
basan en el estudio que he conducido del corporatismo portugus y son discutidos ms ampliamente ah; vase
Corporatist nterest Representation and Public Policy-Making in Portugal.
48
Estas y otras tensiones y contradicciones del capitalismo corporativo social avanzado son exploradas en Christopher
Wheeler (1972). Tambin Ruin (1972).
644
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Bibliografa de referencia sobre el corporatismo, circa 1800-1950
La siguiente es una lista de aproximadamente 100 trabajos que tratan de la doctrina o la prctica
del corporatismo moderno, i.e., no medieval, hasta las dcadas de los treinta y cuarenta inclusive.
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649
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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650
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
La toma de decisiones en los sistemas
polticos. Actores de veto en el
presidencialismo, parlamentarismo,
multicameralismo y multipartidismo*
GEORGE TSEBELIS
Existe un consenso general en la ciencia poltica contempornea, sosteniendo que las
instituciones importan. A pesar de ello, el consenso se rompe cuando el anlisis se focaliza
en los resultados que producen estructuras institucionales especficas. Diversos estudios
ejemplifican esta falta de acuerdo acerca de qu resultados son el producto de qu tipo de
instituciones.
Con respecto al tipo de rgimen (parlamentarismo vs. presidencialismo), algunos investiga-
dores sostienen que los sistemas presidenciales son ms proclives a experimentar rupturas y a
ser reemplazados por regmenes autoritarios que los sistemas parlamentarios (Linz, Juan J.,
1990); otros autores hacen el argumento opuesto (Horowitz, Donald L., 1990); mientras que
algunos otros sostienen que no existe ninguna relacin entre el tipo de rgimen y sus posibi-
lidades de ruptura (Shugart, Matthew Soberg y Carey, John M.,1992).
Con respecto a la cuestin de sistema bipartidista versus multipartidista, los investigadores
han argumentado que el sistema bipartidista promueve la moderacin de las posiciones parti-
darias y ofrecen elecciones claras para el electorado. Sin embargo, como bien seala Lijphart,
estas dos caractersticas son contradictorias. Los partidos moderados conllevan elecciones poco
claras, porque las elecciones claras dependen de que existan partidos bien diferenciados entre
s (Lijphart, Arend, 1984).
Con respecto al bicameralismo, parece existir un acuerdo general (desde Montesquieu,
pasando por los padres fundadores de la Constitucin norteamericana, hasta varios de los an-
lisis contemporneos)
1
acerca de que ste crea un sistema de frenos y contrapesos al otorgar-
le a cada Cmara el poder de cancelar las decisiones de la otra. Sin embargo, en aquellos pa-
ses donde el bicameralismo no refleja una organizacin federal de gobierno, algunos sostienen
que la Cmara Alta no tiene poder sino ms bien autoridad, en virtud de que sus opinio-
nes son tenidas en cuenta y de su distancia de los conflictos polticos de la Cmara Baja
(Mastias, Jean y Grang, Jean, 1987).
2
Aun entre aquellos que concuerdan en que la Cmara
Alta tiene poder, existen desacuerdos sobre cules son los mecanismos que originan los frenos
y contrapesos entre las dos cmaras. Riker sostiene que el bicameralismo no altera los resulta-
651
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
dos legislativos cuando se consideran polticas en una sola dimensin, pero que en casos bidi-
mensionales las decisiones se demoran hasta que se alcance un acuerdo (Riker, 1992a; 1992b).
Sin embargo, este argumento es parcial e incorrecto. Es parcial, porque es bastante improba-
ble que una legislatura bicameral decida en forma unidimensional. Es incorrecto, porque, como
veremos, el bicameralismo permite una gran cantidad de resultados (conjuntos ganadores
frente al statu quo). Levmore argumenta que la mejor explicacin del bicameralismo es que
permite seleccionar un claro ganador de Condorcet
3
si es que existe alguno. De todos
modos, la probabilidad de que exista un claro ganador de Condorcet en ms de dos dimensio-
nes es cero.
Como los argumentos recin expuestos sugieren, los debates institucionales tienen lugar
de a pares: el presidencialismo es comparado con el parlamentarismo, el bicameralismo con
el unicameralismo, y los sistemas bipartidistas con los sistemas multipartidistas. Por ejemplo,
algunos sostienen que el presidencialismo tiene ventajas sobre el parlamentarismo porque
asegura que los funcionarios electos rindan cuentas a los ciudadanos, permite la identifica-
cin de los ganadores potenciales, implica chequeos mutuos entre la legislatura y el
Ejecutivo, y la existencia de un arbitro (Shugart y Carey, 1992:44). Por otro lado, el
presidencialismo sufre de factores negativos tales como rigideces temporales, tendencias
mayoritarias y legitimidades democrticas duales (Shugart y Carey, 1992:29). Los argumentos
acerca del bicameralismo son muy parecidos a los del presidencialismo concentrndose en
la cuestin de los frenos y contrapesos versus las legitimidades democrticas duales.
Finalmente, se supone que los sistemas bipartidistas proveen moderacin en la competencia
partidaria, Ejecutivos estables, elecciones claras y mayoras responsables. Sin embargo,
Lijphart ha refutado sistemticamente cada uno de estos puntos (Lijphart, 1984); y de hecho,
Huber y Powell han encontrado que la distancia entre la posicin del votante medio y la del
gobierno es menor bajo sistemas multipartidistas que bajo sistemas de dos partidos (Huber,
John D. y Bingham Powell, G., 1994).
Desde el punto de vista emprico, los analistas usualmente comparan a pases que difie-
ren con respecto a un conjunto de caractersticas. Por ejemplo, los autores anglosajones fre-
cuentemente comparan a los Estados Unidos con el Reino Unido. Sin embargo las diferen-
cias entre estos dos pases son muy numerosas: sistema presidencial frente a sistema parla-
mentario, bicameralismo frente a unicameralismo (de facto), partidos indisciplinados frente a
partidos disciplinados, burocracias por nombramiento frente a burocracias independientes, y
la presencia de una Corte Suprema fuerte frente a la ausencia de ese tribunal.
4
Sin un mode-
lo terico, es difcil separar cules de estas diferencias son prioritarias respecto de otras en
trminos causales. Por otro lado, con un nmero pequeo de casos similares, cualquier resul-
tado en particular estar sobredeterminado por las variables relevantes. Por ejemplo, Linz
(1990) atribuye la cada de la democracia en Chile a su sistema presidencialista, mientras que
Horowitz (1990) sostiene que el motivo fue el uso de un sistema electoral mayoritario para
las elecciones presidenciales. Este problema puede ser corregido incrementando el tamao
de la muestra, incluyendo una mayor cantidad de pases,
5
o preferentemente a todo el uni-
verso de los pases relevantes.
6
A partir de tan breve e incompleta presentacin de esta extensa literatura, deseo enfatizar
el siguiente punto. La responsabilidad de los representantes electos, la identificacin de quie-
652
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
nes toman las decisiones, y la cuestin de la legitimidad simple o dual, son temas recurrentes
en todos los debates tericos. Sin embargo, estos temas son exclusivamente utilizados para exa-
minar diferentes variables como pares dicotmicos (tipos de regmenes, tipos de legislaturas,
sistemas partidarios); no son utilizados para determinar los efectos de combinaciones e hbri-
dos, tales como comparar un sistema unicameral, presidencialista y multipartidario con un sis-
tema bicameral, parlamentario y bipartidista.
Este artculo no reproduce la estructura de a pares de estos debates corrientes, que separan
los tipos de regmenes (parlamentarismo vs. presidencialismo), los tipos de legislatura (unica-
meral vs. bicameral) y el sistema de partidos (bipartidista vs. multipartidista). De hecho, mues-
tro que examinar estos factores en forma aislada puede conducir a error. Voy a sostener que
la lgica de la toma de decisiones en los sistemas presidencialistas es bastante similar a la lgi-
ca de la toma de decisiones en los sistemas parlamentarios multipartidistas. El bicameralismo
y el presidencialismo tambin comparten caractersticas comunes en la toma de decisiones.
Adems, no apunto a discutir los pros y los contras de cada una de las alternativas institucio-
nales que se encuentran en el ttulo. En cambio, comparo todas estas instituciones con respec-
to a una variable importante: la capacidad para introducir cambios en las polticas. Mi objeti-
vo es proveer un marco terico consistente, que permita llevar a cabo comparaciones entre los
regmenes, las legislaturas y los sistemas partidarios.
Una contribucin importante de este enfoque es ayudar a resolver un problema permanen-
te de la poltica comparada, el pequeo tamao de las muestras, a travs de un mtodo sim-
ple y conceptualmente consistente, para hacer comparaciones entre los distintos sistemas. Si
slo se permiten comparaciones entre pases con un mismo tipo de rgimenpor ejemplo, sis-
temas presidencialistas entonces el tamao de la muestra esencialmente se reduce a los pa-
ses de Amrica Latina. Sin embargo, estos pases tambin comparten muchas otras caractersti-
cas (desarrollo econmico, sistemas de partidos, disciplina partidaria, estructuras administrati-
vas, etctera), creando un serio problema de multicolinearidad en el anlisis. Una manera de
resolver este problema es ampliar el tamao de la muestra incluyendo pases que difieren en
algunas de estas variables. Sin embargo, semejante ampliacin requiere una teora de la com-
paracin entre los tipos de regmenes (como as tambin entre los sistemas de partidos y tipos
de legislatura). Presentar dicha teora es el propsito de este artculo.
Un propsito adicional, y quizs la mayor contribucin de este enfoque, es ayudar a gene-
rar hiptesis en muchas otras reas, tales como la importancia y la independencia del Poder
Judicial, la independencia de las burocracias, la estabilidad del gobierno (en los sistemas par-
lamentarios) y la estabilidad del rgimen (en los sistemas presidenciales). En la seccin terce-
ra de este artculo, presentar evidencias preliminares en relacin con los resultados esperados
de este modelo.
La variable dependiente de mi estudio es el potencial para introducir cambios en las polti-
cas bajo diferentes escenarios institucionales. Llamar a la ausencia de tal potencial estabilidad
de las polticas. Para parafrasear a V O. Key (1964:688), un potencial para introducir cambios
en las polticas no garantiza tales cambios, pero la ausencia de este potencial lo impide. La
estabilidad de las polticas es diferente de la estabilidad del gobierno y de la estabilidad del
rgimen. De hecho, como argumento en la ltima parte del trabajo, stas estn inversamente
653
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
relacionadas: la estabilidad de las polticas causa la inestabilidad del gobierno o la del rgimen.
Este anlisis est basado en el concepto de actor de veto (veto player) en los diferentes esce-
narios institucionales. Un actor de veto es un actor individual o colectivo cuyo acuerdo es
requerido para tomar una decisin poltica. Demuestro que la estabilidad de las polticas
aumenta con (i) el nmero de actores de veto, (ii) su incongruencia (disparidad de posiciones
polticas) y (iii) la cohesin interna de cada uno de ellos.
El trabajo est organizado en tres secciones. La seccin I discute la variable dependiente
(estabilidad poltica) y cmo puede ser operacionalizada utilizando el concepto de winset (con-
junto ganador), un concepto tomado de la teora de la eleccin colectiva. La seccin II intro-
duce las tres variables independientes que explican la estabilidad de las polticas y las relacio-
na con caractersticas fcilmente observables como tipos de rgimen, el nmero de partidos en
la coalicin de gobierno, el nmero de cmaras legislativas, la cohesin partidaria y otras varia-
bles polticas importantes como los sistemas electorales. La seccin III presenta las prediccio-
nes del modelo y lo compara con otras teoras de alcance medio en poltica comparada, as
como tambin alguna evidencia emprica disponible.
1. La estabilidad de las polticas y un indicador de estabilidad
Diversos estudios correlacionan instituciones especficas con determinados resultados en
particular (sobre todo, econmicos). Empezando con Bagehot, debido a la responsabilidad
difusa que los caracteriza, los regmenes presidenciales han estado asociados con altos dficit
(Bagehot, 1867). Tanto Katzenstein (1985) como Rogowski (1987:203-23) sostienen que la
representacin proporcional est correlacionada con, o es conducente a, la apertura comercial
y el crecimiento econmico. Alternativamente, Grilli et al, asocian a la representacin propor-
cional con un alto endeudamiento e inflacin, y a los sistemas presidenciales con polticas fis-
cales ms responsables (Vittorio Grilli; Donato Masciandaro y Guido Tabellini, 1991: 341-92).
Tiebout (1956) y, ms recientemente, Weingast (1993b), asocian al federalismo con altos nive-
les de crecimiento, porque ste induce la competencia entre sus unidades constitutivas.
Los cientistas polticos generalmente estn interesados en el grado de decisin de un siste-
ma poltico; en otras palabras, en su capacidad para resolver los problemas a medida que ellos
surgen. Por ejemplo, en un profundo anlisis sobre los efectos de las instituciones polticas,
Weaver y Rockman (1993:6) distinguen: diez capacidades diferentes que necesitan todos los
gobiernos: establecer y mantener prioridades frente a las diversas y conflictivas demandas que
recaen sobre ellos de tal modo de evitar ser avasallados y caer en bancarrota; focalizar el uso
de los recursos para utilizarlos donde son ms efectivos; innovar cuando las polticas tradicio-
nales han fallado; coordinar los objetivos conflictivos en un todo coherente; ser capaz de impo-
ner prdidas a los grupos poderosos; representar los intereses difusos y no organizados adems
de aquellos que estn concentrados y bien organizados; asegurar la efectiva implementacin
de las polticas del gobierno una vez que stas han sido adoptadas; asegurar la estabilidad de
las polticas de tal forma que las polticas tengan tiempo para funcionar; hacer y mantener com-
promisos internacionales en cuestiones comerciales y de defensa nacional para asegurar su
bienestar en el largo plazo; y sobre todo, manejar las divisiones polticas para asegurar que la
sociedad no caiga en una guerra civil.
654
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Mientras que Weaver y Rockman estn interesados en las capacidades de los gobiernos,
gran parte de la literatura econmica est preocupada por el compromiso creble del gobier-
no de no interferir con la economa (empezando con Kydland y Prescott, 1977). Weingast
(1993a) impulsa este argumento un paso ms e intenta disear instituciones que produzcan
tal compromiso creble. Su sugerencia es que el federalismo que preserva el mercado com-
bina frenos y contrapesos que previenen la interferencia del gobierno en la economa, y al
mismo tiempo, gracias a la competencia econmica entre sus unidades constitutivas asegura
el crecimiento.
En todos esos componentes diversos de esta literatura, la flexibilidad o la estabilidad de las
polticas es considerada como una variable importante. Algunos autores consideran la flexibi-
lidad como un rasgo deseable (permite resolver problemas ms rpido), mientras que otros
apuntan que intervenciones frecuentes pueden empeorar la situacin. En mi caso particular,
tomo una posicin ms agnstica con respecto a la estabilidad de las polticas. Parece razona-
ble asumir que a aquellos a quienes no les agrada el statu quo preferirn un sistema poltico
capaz de hacer cambios rpidamente, mientras que aquellos que abogan por el statu quo pre-
ferirn un sistema que produzca estabilidad de las polticas. Aun cuando las mayoras son
amplias (en cuyo caso se podra argumentar que los resultados deben responder a la voluntad
de esa mayora), puede ocurrir que las estructuras institucionales respondan a un ritmo ms
rpido o ms lento de lo deseado. No me queda claro que exista un consenso (o si ello es
posible) acerca de si es deseable un ritmo ms rpido o ms lento de respuesta institucional.
La capacidad para cambiar el statu quo es buena cuando el statu quo no es deseable (ya sea
porque una pequea minora controla el gobierno como en la Francia del Ancien Rgime o
recientemente en Sudfrica), o cuando un shock exgeno altera un proceso deseable. El com-
promiso de no interferir es preferible si el statu quo es deseable (como cuando ya estn esta-
blecidos los derechos civiles), o si un shock exgeno es provechoso (como un incremento en
el precio del petrleo para una economa productora de petrleo). Finalmente, la capacidad
de tomar decisiones es necesaria cuando una solucin automtica no remite al statu quo pre-
vio, sino que est solucin automtica posee consecuencias ms perjudiciales an. En el resto
del artculo me referir al statu quo aunque es ms apropiado utilizar el trmino ms general
solucin automtica (default solution). Pasar ahora a describir los conceptos que voy a uti-
lizar en el resto de este trabajo.
La Figura 1 intenta familiarizar al lector con los conceptos que utilizo en el resto de este an-
lisis. Imagine una legislatura unicameral conformada por tres legisladores (o tres partidos), nin-
guno de los cuales tiene una mayora absoluta tomando decisiones sobre los temas en dos
dimensiones. Suponga que estos tres legisladores estn decidiendo el tamao de los presupues-
tos de defensa y seguridad social. Cada legislador tiene un punto ideal en el espacio de pol-
ticas, esto es, la combinacin de los tamaos de ambos presupuestos que ms prefiere. A su
vez, cada legislador es indiferente frente a aquellos presupuestos que estn a igual distancia
de su punto ideal; en otras palabras, cada uno tiene una curva de indiferencia circular.
7
En este
caso, si la legislatura decide por una mayora de sus miembros, y si sus miembros no estn en
la misma lnea recta, el statu quo puede ser derrotado sin importar su ubicacin. De hecho, los
tres ptalos sombreados en la Figura 1 contienen todos los puntos que pueden derrotar al statu
quo. Denominar a esta rea sombreada que representa el conjunto que derrota al statu quo
como winset del statu quo.
655
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Figura 1. El winset del statu quo con tres actores tomando decisiones en dos dimensiones
Utilizo el tamao del winset del statu quo como un indicador (proxy) de la estabilidad.
Existen diversas razones para hacer esto. Primero, cuanto mayor es el nmero de puntos (v. g.
propuestas polticas) que pueden derrotar al statu quo, ms susceptible es ste al cambio.
Segundo, cuanto ms grande sea el winset del statu quo, aumenta la probabilidad de que algn
subconjunto suyo satisfaga algunas restricciones externas. Tercero, si existen costos de trans-
accin para cambiar el statu quo, los jugadores no intentarn introducir una poltica que slo
sea ligeramente distinta, lo que significa que el statu quo permanecer sin cambios. Cuarto, aun
en ausencia de costos de transaccin, si los jugadores intentan un cambio, un winset del statu
quo pequeo significa que el cambio ser de carcter incremental. En otras palabras, un win-
set del statu quo pequeo impide grandes cambios de poltica. Cada una de estas razones es
suficiente para justificar el uso del tamao del winset del statu quo como un indicador para
medir la estabilidad de las polticas. Consecuentemente, pasar revista ahora a las variables que
afectan el tamao del winset del statu quo.
Considere aquellas situaciones en donde la toma de decisiones est delegada en un actor
individual (un dictador, un lder carismtico en un sistema unpartidario, o el lder de un par-
tido disciplinado). Por definicin, las polticas seleccionadas por esta persona van a reflejar su
punto ideal. De este modo, mientras esta persona permanezca siendo quien toma las decisio-
nes, el statu quo se corresponder con sus posiciones de poltica. Si su poltica preferida cam-
bia de un punto a otro, el statu quo sufrir el cambio correspondiente; y si es reemplazado por
otro decisor, el statu quo se mover hacia el punto ideal del nuevo decisor.
656
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
CUESTIN 1
CUESTIN 2
Si en vez de un nico decisor existen dos, stos van a preferir cualquier punto dentro de la
interseccin de sus curvas de indiferencia por sobre el statu quo. Por ejemplo, en la Figura 1 los
actores A y C preferiran cualquier cosa dentro del rea sombreada que representa la interseccin
de sus curvas de indiferencia. Ntese que este rea es un subconjunto del crculo alrededor de A;
esto muestra que la introduccin de un segundo actor, restringe el rea de resultados posibles.
Permtame ahora incrementar el nmero de requisitos para tomar una decisin. Asuma que
el acuerdo unnime de tres actores individuales es necesario para llevar cambiar el statu quo.
Considere los actores A, B y C en la Figura 2 y el statu quo SQ. En tanto y en cuanto los acto-
res mantengan sus posiciones, no es posible cambiar el statu quo (ya que al menos uno de los
actores se opondr a ello). Considere ahora que el actor A cambia su posicin de A1 a A2. En
este caso, el statu quo permanece sin cambios, porque los actores B y C no estn dispuestos a
moverse fuera del rea WBC, y el actor A2 no encuentra atractivo moverse hacia adentro de
esta rea. A pesar del cambio en las posiciones polticas del actor A, no se produce un cam-
bio de poltica. Por otro lado, si el actor A es reemplazado por el actor D, entonces es posible
llevar a cabo un cambio de poltica. De hecho, cualquier punto dentro de WBCD puede derro-
tar al statu quo y por lo tanto, ser seleccionado por los tres actores.
Figura 2. Cambio del statu quo con tres decisores individuales
El statu quo no puede ser cambiado incluso si A1 se mueve a A2. Si A1 es reemplazado por
D, entonces el statu quo puede ser reemplazado por cualquier punto dentro del rea WBCD.
Algunos de estos resultados dependen del nmero de dimensiones polticas consideradas.
Con el propsito de hacer ms accesible esta presentacin, he decidido utilizar un espacio bidi-
mensional. Por ejemplo, en la Figura 2 encontramos que un movimiento por parte del actor A
de A1 a A2, no tuvo ningn efecto sobre el statu quo. Este resultado podra no haber sido el
657
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
CUESTIN 1
CUESTIN 2
A1 A2
B C
WBCD
WBC
D
mismo en ms de dos dimensiones. Sin embargo, existe una importante conclusin que sigue
siendo cierta independientemente del nmero de dimensiones. La voy a presentar como una
proposicin que ser utilizada de aqu en ms en este trabajo.
PROPOSICIN 1: A medida que aumenta el nmero de actores cuyo acuerdo es requerido
para cambiar el statu quo, el tamao del winset del statu quo no aumenta (v. g., no disminuye
la estabilidad de las polticas).
El argumento detrs de la Proposicin 1 es simple: el winset del statu quo para n+1 actores
es un subconjunto del winset del statu quo para n actores. Por esta razn, agregar uno o ms
actores de veto no aumentar el tamao del winset del statu quo.
Considere ahora dos actores individuales ponindose de acuerdo para cambiar el statu quo
SQ, tal como est representado en la Figura 3. Si el actor B est ubicado cerca del actor A (posi-
cin B1 en la figura), el winset del statu quo es WAB1. Sin embargo, a medida que el actor B
se aleja de A en la misma lnea, el tamao del winset del statu quo se reduce.
Figura 3. Cambio del statu quo como una funcin de la distancia
de los decisores individuales.
Como podemos ver, WAB2 es un subconjunto de WAB1. Sabemos que esto es verdad por-
que el lado B2SQ del tringulo B1 B2SQ es ms pequeo que la suma de los otros dos lados,
y consecuentemente, la distancia B2P2 es ms pequea que la distancia B2P1. Esta es otra pro-
piedad general que debo distinguir para su uso subsiguiente.
PROPOSICIN 2. A medida que aumenta la distancia a lo largo de la misma lnea que sepa-
ra a los actores cuyo acuerdo es requerido para cambiar el statu quo, el tamao del winset del
statu quo no aumenta (v. g., la estabilidad de las polticas se incrementa).
658
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
CUESTIN 2
CUESTIN 1
WAB2 WAB1 si y slo si B1 se encuentra entre B2 y A.
En los ejemplos previos, los actores eran considerados como entidades individuales (o algu-
na otra entidad que podra ser razonablemente asimilada a un individuo). Qu pasa si los acto-
res son un conjunto de individuos sin posiciones idnticas? Me referir a este punto ahora.
Supondr que los actores colectivos estn compuestos por individuos con curvas de indiferen-
cia circulares que toman sus decisiones mediante la regla de mayora simple. Esta discusin
nos permitir transponer los hallazgos de la discusin previa y conducirnos a situaciones ms
realistas, con actores colectivos en lugar de actores individuales.
La teora de la eleccin social ha demostrado que dentro de cada actor colectivo existe
una esfera situada en el centro llamada yolk, como la yema de un huevo.
8
El tamao r del
radio del yolk es usualmente muy pequeo, y en promedio disminuye con el nmero de
votantes individuales que poseen posiciones diferentes (Koehler, D. H., 1990). Si uno llama
C al centro del yolk de un actor colectivo y d a la distancia que separa el statu quo (SQ) de
C, el winset del statu quo para ese actor estar incluido dentro de una esfera con centro C
y radio d+2r. Este hallazgo de la literatura de la eleccin social es importante para nuestros
propsitos, ya que nos permite reemplazar a los actores individuales de las figuras previas
con actores colectivos.
Figura 4. El yolk y el winset del SQ de un decisor colectivo.
W (SQ) est dentro del crculo con centro en el centro del yolk y con radio d+2r
La Figura 4 provee una representacin visual del argumento. Cinco actores individuales for-
man un actor colectivo, cuyo acuerdo mediante la regla de mayora es requerido para llevar a
cabo un cambio en el statu quo. La figura indica el yolk (centro C y radio r) de este actor colec-
tivo, y el winset del statu quo. Es fcil verificar que el winset del statu quo est incluido dentro
del crculo con centro igual al centro del yolk y con radio d+2r, donde d es la distancia entre
el statu quo y el centro C del yolk.
659
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
CUESTIN 2
Radio del yolk = r
C1SQ = d
CUESTIN 1
Figura 5. Diferencias entre decisores individuales y colectivos para el cambio
del statu quo; acuerdo de tres actores requerido para la decisin.
El statu quo no puede ser reemplazado si los decisores son entidades individuales; puede
ser movido a cualquier parte dentro de WABC si los decisores son entidades colectivas; rA, rB,
rC son los radios de los yolks de los jugadores A, B, C.
La Figura 5 utiliza el argumento presentado en la Figura 4 para reemplazar los actores indi-
viduales por actores colectivos. Se puede pensar a la Figura 5 como una extensin de la Figura
2 para el caso de actores colectivos, en lugar de actores individuales. Denomino rA, rB, y rC a
los radios de los yolk de los actores colectivos A, B y C respectivamente. En este caso, el win-
set del statu quo incluye puntos que se encuentran a mayor distancia de los centros de los yolks
de los actores colectivos que del propio statu quo. Los crculos correspondientes estn grafica-
dos en la Figura 5, y el conjunto de puntos que puede vencer al statu quo est incluido den-
tro de WABC.
9
La prxima proposicin se sigue en forma directa.
PROPOSICIN 3. A medida que aumenta el tamao del yolk de los actores colectivos reque-
ridos para cambiar el statu quo, el tamao del rea que incluye al winset del statu quo aumen-
ta (v. g., la estabilidad de las polticas disminuye).
Es fcil ver que los actores individuales son meramente un caso especial de actores colec-
tivos cuyo radio del yolk es igual a cero. Sin embargo, como veremos ms adelante, tambin
660
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
CUESTIN 2
CUESTIN 1
existen actores colectivos cuyo tamao del yolk es igual a cero y que, por lo tanto, pueden ser
asimilados para nuestros propsitos a actores individuales.
Para recapitular, el tamao del winset es un indicador de la estabilidad de las polticas en
un sistema poltico. Las proposiciones 1, 2 y 3 establecen el tamao del winset como una fun-
cin de diferentes variables que consideraremos luego.
2. Las variables independientes: los actores de veto
y sus caractersticas
En esta seccin defino el concepto fundamental para poder entender la lgica de los dife-
rentes escenarios institucionales: el actor de veto. Utilizo las proposiciones 1, 2 y 3 para demos-
trar que la estabilidad de las polticas en un sistema poltico depende de tres caractersticas de
sus actores de veto: su nmero, su congruencia (la diferencia en sus posiciones polticas) y su
cohesin (la similitud de las posiciones polticas de las unidades constitutivas de cada actor de
veto). Utilizar el nmero de actores de veto, su congruencia y su cohesin como variables
independientes, y discutir las conexiones que han sido realizadas en la literatura entre estas
variables y otros factores institucionales, principalmente el sistema electoral.
Un actor de veto es un actor individual o un actor colectivo cuyo acuerdo (mediante la regla de
la mayora para los actores colectivos) se requiere para llevar a cabo un cambio de poltica. El con-
cepto de actor de veto proviene de la idea de frenos y contrapesos incluida en la Constitucin
Norteamericana y de los textos constitucionales clsicos del siglo XVIII y posteriores. Esta idea est
repetida implcita y explcitamente en muchos de los estudios contemporneos
10
. Por ejemplo,
Montesquieu (1989) defiende la necesidad del bicameralismo argumentando que:
En un Estado siempre hay algunas personas que se distinguen por su nacimiento, su rique-
za o sus honores, pero si estuviesen mezclados entre la gente y si tuviesen slo una voz como
los dems, la libertad comn sera su esclavizacin y no tendran inters en defenderla, por-
que la mayora de las resoluciones seran en su contra. Por lo tanto, su participacin en la
elaboracin de la legislacin debe estar en proporcin con las otras ventajas que tienen en el
Estado, lo cual es posible si ellos conforman un cuerpo que tenga el derecho de revisar las ini-
ciativas de la gente, as como la gente tiene derecho a revisar las suyas
11
.
En forma anloga, Madison defiende la separacin de poderes de la siguiente manera en El
Federalista N 51 como: la estructura interior del gobierno que se las ingenia para que sus
diversas partes constitutivas, por sus mutuas relaciones, provean el medio para que cada una
de ellas mantenga a las dems en su lugar
12
(Hamilton, Alexander; Jay, John y Madison
James, cualquier edicin). Ambos textos se refieren a actores de veto especificados en la
Constitucin. Llamar a stos, actores de veto institucionales.
No obstante, existe otra categora de actores de veto en los sistemas parlamentarios multi-
partidistas, y posiblemente en los sistemas presidenciales tambin: los partidos que forman
parte de una coalicin de gobierno. Denominar a estos miembros de la coalicin, actores de
veto partidarios.
661
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Para simplificar las cosas, asumo que una propuesta del gobierno debe ser aprobada por
una mayora de los actores relevantes de cada partido de la coalicin de gobierno.
13
Esta es
slo una primera aproximacin. Supone que no existen diferencias entre la aprobacin de una
poltica por las mayoras de las cmaras Alta y Baja de un sistema bicameral (actores de veto
institucionales) y la aprobacin de una poltica por las mayoras de los dos socios de una coa-
licin gubernamental (actores de veto partidarios). Obviamente, existe una importante diferen-
cia entre los actores de veto institucionales y los partidarios: de acuerdo con la Constitucin,
el acuerdo de un actor de veto institucional es una condicin necesaria y suficiente para que
se produzca un cambio de poltica, mientras que el acuerdo de un actor de veto partidario no
es necesario ni suficiente estrictamente hablando.
El acuerdo de un actor de veto partidario no es suficiente para llevar a cabo un cambio de
poltica, porque aun cuando una propuesta haya sido aprobada por todos los socios de una
coalicin de gobierno, sta puede ser derrotada en el parlamento, en cuyo caso no es adopta-
da ninguna ley. ste es el caso en donde no es posible hacer cumplir el acuerdo de la coali-
cin. Los partidos que participan en el gobierno, no poseen los recursos necesarios para evi-
tar que sus propios miembros del Parlamento retaceen su apoyo parlamentario. Ejemplos de
tales casos, incluyen la IV Repblica Francesa y la Italia de la posguerra. Es irnico que a lo
que el general De Gaulle se refiri mofndose como un rgimen de partidos, sufri precisa-
mente de lo opuesto: una falta de partidos. Las diferencias no eran sobre polticas, sino ms
bien sobre personalidades y sobre la distribucin de las carteras del gobierno. En forma an-
loga, en Italia los franchi tiratori sacaban ventaja del sistema de voto secreto para avergonzar
al gobierno con sus derrotas en el Parlamento.
14
En ambos casos, la estabilidad de la toma de
decisiones polticas aumenta, porque el gobierno es incapaz de modificar la legislacin que
intenta abolir. Ms adelante veremos cmo podemos analizar semejante aumento de la estabi-
lidad en el marco de los actores de veto.
El acuerdo del actor de veto partidario no es necesario para llevar a cabo un cambio de pol-
tica, porque socios de la coalicin pueden no ser tenidos en cuenta o pueden ser puestos los
unos contra los otros. Existen dos situaciones en las cuales esto puede ocurrir: gobiernos mino-
ritarios y gobiernos mayoritarios sobredimensionados.
Los gobiernos minoritarios pueden lograr que sus propuestas sean aprobadas en el
Parlamento. Strom (1990:61) analiz los gobiernos minoritarios y encontr que ellos son comu-
nes en los sistemas multipartidistas (alrededor de un tercio de los gobiernos de su muestra).
Adems, la mayora de ellos (79 de 125) son gobiernos unipartidarios que se parecen a los
gobiernos unipartidarios mayoritarios. Incluso Laver y Schofield han argumentado que existe
una diferencia entre una mayora gubernamental y una legislativa, y que el partido que con-
forma el gobierno de minora esta situado generalmente en el centro del espacio. Por esta
razn, puede inclinarse ligeramente hacia uno u otro socio posible para lograr que sus pro-
puestas sean aprobadas por el Parlamento (Laver, Michael J. y Schofield, Norman, 1992).
Consecuentemente, desde el punto de vista de sus posibilidades para implementar polticas, un
gobierno minoritario unipartidario, mientras est en el poder, se parece a un gobierno mayo-
ritario unipartidario. Hay dos razones para esto. Primero, tal como Laver y Schofield (1992),
Strom (1990) y muchos otros han indicado, cuando el partido minoritario ocupa un rea cen-
tral dentro del espectro poltico (tcnicamente hablando, el ncleo), no necesita aliados forma-
662
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
les.
15
Segundo, ms all de su ubicacin, diversas Constituciones otorgan a los partidos en el
gobierno una serie de atribuciones que les permiten fijar la agenda (agenda-setting). Ellas
incluyen el trato prioritario de los proyectos legislativos del gobierno, la posibilidad de que el
tratamiento legislativo sea bajo un sistema sin enmiendas o con ciertas restricciones, la prcti-
ca de contar las abstenciones como votos a favor de las propuestas del gobierno, la posibili-
dad de introducir enmiendas en cualquier momento del debate (incluso antes de la votacin
final), y otras ms. La ms frecuente y seria de todas estas medidas que permiten la fijacin de
la agenda, es la amenaza de renuncia por parte del gobierno, seguida de la disolucin del
Parlamento. Esta medida existe en todos los sistemas parlamentarios, con excepcin de
Noruega.
16
Los gobiernos mayoritarios sobredimensionados son casi tan comunes en Europa Occidental
como los gobiernos minoritarios. Laver y Schofield (1992: 70) calculan que un partido que
posee una mayora por s mismo, le pedir a otro partido que se le una en el gobierno alrede-
dor del 4% de las veces (de los 218 gobiernos que examinan); y que el 21 % de las veces, aun-
que no hay un partido capaz de alcanzar la mayora por s mismo, la coalicin que se confor-
ma contiene uno o ms partidos de los necesarios. En estos casos, algunos de los socios de la
coalicin pueden no ser tenidos en cuenta, y las polticas seguirn siendo aprobadas por una
mayora en el Parlamento. Semejante situacin ocurre frecuentemente en Italia, donde cinco
partidos participaron en los gobiernos de los 80. Los Demcratas Cristianos y los Socialistas
juntos tenan una mayora de escaos, tornando numricamente innecesarios a los otros tres
socios. Sin embargo, ignorar a los socios de la coalicin, aun cuando numricamente sea posi-
ble, implica costos polticos. Si el desacuerdo es serio, el socio pequeo puede renunciar a for-
mar parte de la coalicin, y el proceso de formacin de un gobierno debe comenzar nueva-
mente. La simple aritmtica no tiene en cuenta el hecho de que hay factores polticos que
hacen a las coaliciones sobredimensionadas necesarias. Ms all de cules pueden llegar a ser
estas razones, para que la coalicin permanezca intacta es necesario que la voluntad de los
diferentes socios sea respetada. Es por ello que cada socio de la coalicin es un actor de veto.
Por lo tanto, mientras que la aritmtica del proceso legislativo puede ser diferente de la arit-
mtica del gobierno, una modificacin al statu quo usualmente debe ser aprobada por el
gobierno antes de ser introducida en el parlamento, y en esa etapa, los participantes de la coa-
licin gubernamental son actores de veto.
En general, sea constitucionalmente, o mediante un proceso de negociacin dentro de la coa-
licin, el gobierno posee extraordinarios poderes de fijacin de la agenda. Un ejemplo de lo pri-
mero es el extraordinario arsenal legal del que dispone el gobierno francs (particularmente el
artculo 49.3 de la Constitucin) que le permite evitar las enmiendas e inclusive las votaciones
definitivas en el recinto parlamentario (Huber, John D., 1992 y Tsebelis, George, 1990: cap. 7).
En cuanto a la negociacin, constituye un buen ejemplo la siguiente declaracin del Primer
Ministro noruego Kare Willoch respecto de su coalicin de gobierno: Quera que sus personali-
dades ms destacadas estuviesen en el gobierno. Demand que los lderes del partido estuvie-
sen en el gobierno porque no quera fortalecer a los otros centros que podan llegar a estar en
el Parlamento. Esta fue mi condicin absoluta para tener tres partidos en el gobierno.
Como resultado de todos estos procedimientos de fijacin de la agenda, en ms del 50%
de todos los pases los gobiernos introducen por encima del 90% de los proyectos de ley.
663
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Inclusive, las probabilidades de xito de estos proyectos de ley son muy altas: ms del 60%
de ellos pasa con una probabilidad mayor a 0,9 y ms del 85% con una probabilidad mayor
a 0,8.
17
En suma, se puede afirmar que mientras que el nmero de actores de veto institucionales
est especificado por la Constitucin, el nmero de actores de veto partidarios est endgena-
mente especificada por el sistema de partidos y las coaliciones de gobierno de cada pas en
particular. Sin embargo, ambas categoras de actores de veto son fcilmente identificables. En
este artculo, voy a restringir mi discusin a estos dos grupos de actores de veto, pero tambin
indicar ms adelante de qu modo la lgica del anlisis puede incluir a otros actores de veto
y cmo pueden ser identificados dichos actores.
Una vez que hemos identificado a los actores de veto institucionales y partidarios de un sis-
tema, podemos usar las proposiciones 1, 2 y 3 para calcular el tamao del winset del statu quo
y, por lo tanto, la estabilidad de sus polticas. El resto de esta seccin ofrece una discusin
sobre los aspectos polticos de las proposiciones 1, 2 y 3.
Nmero de actores de veto
Dada la definicin de los actores de veto, las reglas para identificarlos son muy claras: un
actor de veto es cualquier actor institucional o partidario que puede obstaculizar la adop-
cin de una poltica. Sin embargo, dado que estas reglas de identificacin a veces desafan la
visin convencional, debo ser ms especfico al respecto.
Un actor institucional no debe considerarse como un actor de veto, a menos que posea
poder de veto formal. Con respecto al bicameralismo, hay pases en donde el nico poder de
veto que posee la cmara Alta consiste en retrasar el tratamiento legislativo (Lijphart, 1984: 95-
100).
18
Por ejemplo, aunque Gran Bretaa y Austria son formalmente sistemas bicamerales, en
ambos sistemas la cmara Baja puede en ltima instancia desestimar las objeciones de la cma-
ra Alta. En consecuencia, estos dos sistemas deben ser clasificados como Legislaturas
Unicamerales. Ya existe una literatura que contiene una lista completa de las legislaturas bica-
merales y de sus reglas de decisin, por tanto no duplicar aqu esa informacin (Money y
Tsebelis, 1992). Sin embargo, hay algunos casos importantes que deben ser mencionados. Por
ejemplo, a los efectos de su clasificacin Francia debe considerarse como una legislatura uni-
cameral. Alemania, por otro lado, es un caso mixto: slo la legislacin que se refiere al fede-
ralismo requiere del acuerdo de ambas cmaras. Pero el nmero de las leyes que requieren el
acuerdo del Bundesrat, las Zustimmungsgesetze (leyes de acuerdo) se ha incrementado con el
tiempo a ms del 50%. Consecuentemente, dependiendo del tema, el nmero de actores de
veto institucionales en Alemania puede ser uno o dos.
Con respecto al presidencialismo, no todos los presidentes elegidos por el voto popular tie-
nen poderes de veto, y cuando los tienen, su veto puede ser casi siempre anulado por una
mayora apropiada en la legislatura.
19
No voy a discutir aqu los pormenores de la insistencia
legislativa.
20
El punto al que quiero llegar es que en diversos regmenes presidenciales
Venezuela, Hait y Per el presidente no tiene poderes de veto y por lo tanto, no cuenta
664
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
como un actor de veto. Es ms, en todos los regmenes que Duverger (1990:165-87) denomi-
na semipresidenciales (con excepcin del Portugal), el presidente no tiene poderes de veto. Por
lo tanto, muchos presidentes elegidos por el voto popular, inclusive algunos de ellos que son
considerados fuertes como los presidentes de Francia, Finlandia y de la Repblica de
Weimarjunto con los ms dbiles de Irlanda, Islandia y Austria, no son actores de veto segn
mi definicin.
21
(Una lista completa de los poderes presidenciales en diferentes pases puede
encontrarse en el trabajo de Shugart y Carey [1992] y no ser duplicada aqu).
En este punto, el lector puede sostener que mi argumento no produce clasificaciones claras
por ejemplo, en trminos de actores institucionales Alemania es unicameral algunas veces y
otras veces bicameral y que parece clasificar en forma errnea a algunos pases por ejem-
plo, Francia con un presidente fuerte y una legislatura bicameral es considerada como un rgi-
men parlamentario puro con un slo actor de veto institucional. Mi respuesta a estas obje-
ciones es alegar mi culpabilidad y sostener que lo que lleva a estos resultados son los requisi-
tos constitucionales y la lgica de la toma de decisiones en estos pases. La tradicional clasifi-
cacin de presidentes fuertes o dbiles est basada no slo en sus roles legislativos sino
tambin en sus poderes no legislativos (elegir o destituir al gobierno, pedir referendos, decla-
rar el estado de emergencia), criterios que resultan irrelevantes para mi anlisis.
El proceso se torna ms dificultoso cuando queremos identificar el nmero de actores de
veto partidarios. El mismo sistema parlamentario puede ser clasificado como un sistema con
un solo actor de veto cuando tiene un gobierno minoritario, o como uno con dos o tres acto-
res de veto cuando hay dos o tres partidos en el gobierno. No slo es posible sino tambin
frecuente que la transicin de un tipo de gobierno a otro ocurra sin una eleccin de por medio.
De hecho, sta es una queja frecuente acerca de la democracia parlamentaria: est mediada y
el vnculo entre el voto popular y la coalicin gobernante no siempre es claro.
Respecto de la identificacin del nmero de actores de veto deben considerarse dos pre-
guntas adicionales: (1) Los actores institucionales y los partidarios son los nicos actores de
veto que existen en un sistema? (2) Cmo establecemos el nmero de actores de veto cuan-
do estn presentes actores institucionales y partidarios?
La respuesta a la primera pregunta es negativa. Existen diversas categoras adicionales de
actores de veto en los diferentes sistemas polticos. Por ejemplo, se puede pensar a los grupos
de inters poderosos como actores de veto, al menos en las reas de polticas que son de su
incumbencia. El ejrcito tambin puede ser un grupo de particular importancia (Ames, Barry,
1987). Los sistemas polticos con pocos actores de veto pueden delegar la toma de decisiones
en diversos actores de veto adicionales. Por ejemplo, en pases corporativistas decisiones sobre
cuestiones salariales (que tienen amplias consecuencias econmicas) son tomadas por el
gobierno concertadamente con dos actores de veto adicionales, los representantes de los tra-
bajadores y los de las empresas. Por otro lado, los sistemas polticos que poseen muchos acto-
res de veto pueden delegar la toma de decisiones en unos pocos de ellos. Por ejemplo, cier-
tos instrumentos de poltica monetaria pueden ser delegados en un Banco Central que ser
capaz de reaccionar de manera ms rpida y decisiva que el sistema poltico. Inclusive, indivi-
duos que ocupan cargos particularmente sensibles pueden operar de facto como actores de
veto. Por ejemplo, el presidente de la Comisin de Asuntos Militares del Senado de los Estados
665
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Unidos, ha demostrado su capacidad para obstaculizar nominaciones y polticas tanto del
Presidente Bush (la nominacin de Tower) como del Presidente Clinton (gays en las fuerzas
armadas). Sin embargo, la existencia de semejantes actores de veto es bastante idiosincrtica.
Vara segn el rea de poltica (como los granjeros en temas de agricultura), algunos balances
de fuerzas especficos (el poder de las Fuerzas Armadas en algunas sociedades), o segn la
personalidad de ocupante de un cargo.
El Poder Judicial, las sper mayoras constitucionalmente requeridas, y los referendos, cons-
tituyen actores de veto adicionales que estn ms institucionalizados. Requerir el acuerdo de
los tribunales de justicia respecto de ciertos tipos de legislacin es equivalente a agregar otra
Cmara al proceso legislativo. Por ejemplo, luego de la victoria de la izquierda en Francia en
1981, el Consejo Constitucional se transform en el nico actor de veto que actuaba en favor
de la mayora previa. Decisiones gubernamentales muy importantes fueron impugnadas ante
el Consejo Constitucional. El temor de revisin constitucional se hizo tan serio, que las mayo-
ras parlamentarias incluyeron el lenguaje de las decisiones anteriores de la Corte en la legisla-
cin en un intento de prevenir que la Corte anulara sus decisiones (Stone, Alec, 1992).
Con excepcin de la insistencia legislativa frente al veto presidencial, las sper mayoras
requeridas constitucionalmente no son muy comunes.
De todos modos, en cuanto y dondequiera que existan, le otorgan poderes de veto a algu-
nas coaliciones de actores en particular y consecuentemente aumentan la estabilidad del statu
quo. Blgica que entre otras cosas requiere una mayora de dos tercios en cada Cmara para
llevar a cabo una reforma constitucional durante mucho tiempo cont con una Constitucin
incompleta a causa de la multiplicidad de actores de veto (Tsebelis, 1990: cap 6).
Finalmente, los referendos juegan un rol ambiguo dependiendo de quin controla la agen-
da. Si pueden ser pedidos por iniciativa popular, constituyen una restriccin adicional que los
actores de veto corrientes deben anticipar y disipar (en cuyo caso se incrementa la estabilidad
de las polticas). Si estn controlados por un actor de veto (usualmente el presidente), pueden
ser equivalentes a una anulacin del veto de todos los dems actores del sistema (algo pareci-
do a la insistencia legislativa frente al veto presidencial).
Generalmente hablando, el nmero de actores de veto vara segn el tema. Considere un
rea de poltica donde la velocidad de los ajustes es de vital importancia, tal como ocurre con
la poltica monetaria. Un sistema, como el de los Estados Unidos, con mltiples actores de veto
incongruentes e incoherentes sera completamente inapropiado para manejar ajustes en las
tasas de inters. Por lo tanto, los diferentes actores polticos han acordado delegar estas deci-
siones en una autoridad independiente. Estas autoridades monetarias independientes toman
decisiones por mayora simple de sus miembros en lugar de otorgarle poderes de veto a dife-
rentes grupos de representantes.
22
Por otro lado, un pas con un sistema poltico con mucha capacidad de decisin, como los
gobiernos unipartidarios de Suecia y Noruega, puede querer aumentar la estabilidad de las
polticas incluyendo actores de veto adicionales en la toma de algunas decisiones, como por
ejemplo en el tema de la negociacin salarial. Las estructuras corporativistas de representacin
666
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
de intereses otorgan poderes de veto a los diferentes actores involucrados, garantizando de este
modo que el resultado final cuente con su aprobacin y que, por lo tanto, sea ms estable.
Luebbert (1968) sostiene que este mtodo de toma de decisiones corporativista le quita la pre-
sin al sistema poltico y la coloca sobre los grupos de inters.
La mayora de los pases con legislaturas bicamerales usan diferentes procedimientos para
el tratamiento de propuestas de carcter financiero, dando ms poder a la cmara Baja (as
como al gobierno) en este tipo de cuestiones (Money y Tsebelis, 1992). En forma anloga, otras
decisiones polticas importantes pueden incorporar una tendencia en favor del statu quo: la
modificacin de las Constituciones requiere sper mayoras, leyes que se refieren al federalis-
mo en Alemania requieren el acuerdo de ambas Cmaras, las leyes requieren mayor atencin
que los decretos ejecutivos, etctera.
Dado que el propsito de este artculo es sobre todo comparativo, de aqu en adelante me
concentrar slo en aquellos actores que denomin actores de veto institucionales y partida-
rios, ignorando otros menos frecuentes actores de veto. La suposicin es que mientras el
nmero de actores de veto puede variar por cuestin o a travs del tiempo, estas variaciones
se cancelarn mutuamente cuando se traten diversas cuestiones por perodos de tiempo sufi-
cientemente largos. No obstante, en los estudios de caso uno debe identificar todos los actores
de veto relevantes.
La segunda pregunta respecto del nmero de actores de veto es cmo podemos establecer-
lo en presencia tanto de actores de veto institucionales como partidarios. La respuesta a esta
pregunta requiere la discusin de una segunda variable independiente: la distancia entre los
actores de veto.
Distancia entre los actores de veto
De acuerdo con la Proposicin 2, el tamao del winset del statu quo disminuye con la dis-
tancia entre los actores de veto. Denominar esta distancia la congruencia de los actores de
veto, de tal modo que la congruencia aumenta a medida que la distancia disminuye. De qu
dependen estas distancias? Permtanme resumir algunos de los argumentos presentados en la
literatura. En primer lugar, los actores partidarios son diferentes unos de otros, porque en gene-
ral, los partidos tienen diferentes posiciones respecto de las polticas. Aquellos casos en los
cuales dos partidos diferentes abogan por posiciones polticas casi idnticas son muy poco
comunes.
23
La razn es que bajo un sistema de representacin proporcional, si dos partidos
se parecen a lo largo de una serie de dimensiones, enfatizarn sus diferencias en otras dimen-
siones de polticas como un medio para ganar votos. Por lo tanto, en la prctica, los diferen-
tes partidos deben ser calculados como diferentes actores de veto.
Un factor importante que afecta la congruencia de los partidos respecto de las polticas es
el sistema electoral. Downs (1957: caps. 4 y 8) ha sostenido que un sistema bipartidista pro-
mueve la convergencia y la moderacin partidaria. Sartori (1976) ampli este argumento esta-
bleciendo que la polarizacin se incrementa con el nmero de partidos. Recientemente, Cox
(1987) prob que independientemente del sistema electoral, cuando se trata de una competen-
667
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
cia electoral por un nico cargo, los partidos convergen a la posicin del votante medio. Sin
embargo, un supuesto necesario de los resultados de Downs y de Cox es que no hay absten-
cin, o que las abstenciones no se correlacionan con las posiciones polticas de los partidos.
Esta suposicin hace que los movimientos hacia el centro del espectro poltico sea provecho-
so para los partidos polticos, dado que no sufren consecuencias negativas al alejarse de los
elementos ideolgicamente ms comprometidos de su electorado.
Casos empricos que parecen oponerse a estos resultados esperados (las elecciones de
Reagan, Thatcher y Mitterrand), junto con la falta de realismo de la suposicin de la ausencia
de abstenciones motivadas polticamente, han llevado a algunos investigadores a argumentar
que los sistemas mayoritarios son compatibles con la presencia de partidos polarizados
(Rogowski, 1987). Incluso, es posible encontrar polarizacin en los sistemas proporcionales (el
Chile de Allende, la Repblica de Weimar, Espaa antes de la guerra civil, Austria en el pero-
do de entreguerras); por lo tanto, la cuestin no se puede resolver sobre la base de un uso
selectivo de los datos (realmente, no estoy seguro de que se pueda resolver inclusive aun reco-
lectando todos los datos relevantes -ver nota al pie nmero 3- =SHUGART Y CAREY 1992).
A pesar de que existe una extendida creencia de que la congruencia depende del sistema
electoral, la direccin de esta relacin no es tan clara. Por un lado, hay pruebas tericas de
convergencia en distritos de un solo miembro (incluyendo contiendas presidenciales), pero
ellas estn basadas en supuestos altamente restrictivos. Por otro lado, la evidencia emprica es
(por lo menos) incompleta.
Un tema pendiente es la distancia de los actores de veto institucionales, esto es, entre las
Cmaras y los presidentes. Esta distancia puede variar de una eleccin a otra. Dos actores de
veto institucionales con diferentes composiciones polticas deberan ser considerados como dos
actores diferentes. De nuevo, la distancia vara en funcin de la composicin de las Cmaras.
Si esta composicin es idntica, los dos actores de veto son idnticos y deben ser considera-
dos como uno solo. Denominar a esta ltima afirmacin como la regla de la absorcin, y la
aplicar en el clculo del nmero de actores de veto.
En general, las diferentes Cmaras representan diferentes principales o legitimidades,
esto es, diferentes partes del electorado o maneras diferentes de representarlo.
Histricamente, las cmaras Altas representaron a la aristocracia. A medida que la importan-
cia de la aristocracia fue declinando, el rol de las cmaras Altas en algunos pases declin (v.
g., el Reino Unido), mientras que en otros fue modificada para representar algn otro aspec-
to del electorado (territorial, como en Francia; profesional, como en Irlanda). Incluso en otros
pases (Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca) la segunda Cmara fue abolida completamente.
Por ltimo, en algunos pases la cmara Alta se transform en una rplica exacta de la cma-
ra Baja (Italia, Blgica y Holanda). En todos los casos, a pesar del bicameralismo nominal, el
nmero real de actores de veto institucionales es uno, ya sea porque la cmara Alta no es
un actor de veto, o porque es congruente con la cmara Baja, o ambos (Holanda). Los ni-
cos casos en donde las cmaras Altas continan teniendo poderes de veto, a pesar de su
incongruencia con la cmara Alta elegida por el voto popular, son estados federales como
los Estados Unidos, Alemania y Suiza.
24
En estos casos, las legislaturas deben ser considera-
das como dos actores de veto, excepto para los pocos casos en donde los resultados electo-
668
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
rales producen mayoras idnticas en ambas Cmaras. Las mismas reglas para determinar el
nmero de actores de veto pueden ser aplicadas a los presidentes.
Sobre la base de este argumento podemos especificar la manera de contabilizar combina-
ciones de actores institucionales y partidarios. Pases como los Estados Unidos generalmente
tienen tres actores de veto institucionales. El nmero de actores podr ser reducido a dos o a
uno en la medida que se pueda argumentar que las dos Cmaras son congruentes (regla de
absorcin), o que los tres actores son congruentes (por ejemplo, durante los primeros cien das
del New Deal). Del mismo modo, luego de las elecciones de 1992 los tres actores instituciona-
les han sido congruentes al menos en algunas dimensiones, y de acuerdo con la regla de
absorcin deberan ser considerados como uno. Los primeros resultados fueron que la admi-
nistracin de Clinton pudo eliminar el bloqueo legislativo y fue capaz de moverse rpi-
damente en diversas reas legislativas (v. g., abandono familiar), as como tambin promulgar
rdenes ejecutivas sin temor a una insistencia legislativa (v. g., aborto). Por lo tanto, las com-
paraciones sobre una determinada cuestin que involucran diferentes perodos de tiempo
deben tomar en cuenta estos cambios polticos.
Pases federales como Alemania tendrn dos actores institucionales, pero un nmero varia-
ble de actores de veto. La mayor parte del perodo de posguerra Alemania tuvo un gobierno
de coalicin que incluy al pequeo Partido Libre Democrtico (FDP) en alianza con los dem-
crata-cristianos (CDU-CSU) o con los Socialdemcratas (SPD). En aquellos perodos donde
ambas Cmaras estn controladas por la misma coalicin de gobierno, el nmero de actores
de veto es dos (los dos socios de la coalicin) con alta congruencia (el FDP est en el medio
de la CDU-CSU y el SPD), mientras que si la oposicin controla el Bundesrat, el nmero de
actores de veto se transforma en tres, y el nivel de congruencia es bajo.
En Japn, el dominante Partido Liberal Democrtico (LDP) control ambas cmaras del
Parlamento hasta julio de 1989 cuando perdi su mayora en la cmara Alta. Para poder con-
tinuar con su dominio legislativo cre una coalicin con dos partidos ideolgicamente prxi-
mos (los Socialdemcratas y el Partido del Gobierno Limpio KOMEY). Por lo tanto el n-
mero de actores de veto se increment de uno a tres actores congruentes.
En Francia, el nmero de actores de veto institucionales es uno (ya que ni el presidente ni
en Senado tienen poderes de veto), pero el nmero de actores de veto partidarios ha cambia-
do de dos congruentes (antes de 1981 y luego de 1993, cuando la derecha estaba en el poder)
a dos incongruentes (de 1981 a 1984 cuando los Comunistas eran parte del gobierno de coali-
cin), a uno (de 1984 a 1986 con la mayora Socialista, y otra vez de 1988 a 1993 con la mino-
ra Socialista). El incremento de la estabilidad de las polticas bajo la incongruente coalicin
Socialista-Comunista, fue demostrada por el hecho de que la coalicin no pudo ponerse de
acuerdo para realizar cambios de polticas; los Socialistas tuvieron que librarse de los
Comunistas para poder implementar un programa de austeridad.
Como regla general, deben considerarse como distintos a los actores partidarios, mientras
que los actores institucionales pueden ser absorbidos (esto es, eliminados del clculo por la
congruencia). El resultado es que si los dos grupos parlamentarios teniendo en cuenta todos
los partidos (con representacin en las cmaras Alta y Baja) son idnticos, el nmero final de
669
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
actores de veto es el nmero de actores partidarios requeridos para formar el gobierno de coa-
licin. Si los grupos parlamentarios de los partidos no son congruentes, el nmero de actores
de veto es ms alto que el nmero de partidos en el gobierno de coalicin.
Tamao del yolk del actor de veto
La tercera variable independiente es el tamao del yolk de cada actor de veto. De acuerdo
con la Proposicin 3, la estabilidad de las polticas disminuye cuando el tamao del yolk de
cada actor de veto aumenta. El tamao del yolk depende de cun cohesivo es un partido: los
partidos cohesionados tienen yolks ms pequeos. Un partido con pequeas diferencias ideo-
lgicas estar cohesionado porque el yolk ser necesariamente pequeo. Sin embargo, no ser
as en el caso contrario. Un partido con grandes distancias ideolgicas entre sus miembros, no
necesariamente estar poco cohesionado. Si la disposicin espacial de los miembros del
Parlamento es tal que ellos estn simtricamente situados alrededor del liderazgo partidario, el
tamao del yolk ser pequeo. En este caso, a pesar de las diferencias individuales, el partido
como un todo se comportar en una manera cohesionada y coordinada.
En este punto debo distinguir entre cohesin y disciplina partidaria. La cohesin se refiere
a la diferencia de posiciones dentro de un partido antes de que se lleve a cabo la discusin y
la votacin dentro del partido. La disciplina partidaria se refiere a la habilidad de un partido
para controlar los votos de sus miembros dentro del parlamento. Permtanme desarrollarlo.
Considere un proyecto en particular, o un conjunto de tales proyectos, o incluso todo el pro-
grama de una coalicin. Asumiendo que los miembros de cada partido tienen diferentes posi-
ciones ideales sobre las dimensiones relevantes, hay tres maneras posibles de proceder en la
poltica de las coaliciones. La primera consiste en que los lderes partidarios se encuentren y
firmen un acuerdo sin ponerlo a consideracin de sus partidos (o lo presenten luego para su
ratificacin formal); la segunda consiste en que cada partido discuta primero los temas, acuer-
de una plataforma partidaria (un punto ideal para todo el partido) y luego negocie un acuer-
do con los otros partidos; la tercera consiste en que los lderes de los diferentes partidos se
encuentren, lleguen a un acuerdo, y luego lo sometan como un todo a sus propios partidos.
En los dos primeros casos, cada partido (con o sin una discusin y una votacin) est repre-
sentado por un nico punto ideal, y el radio del yolk es cero. Por lo tanto la estabilidad de las
polticas del sistema aumenta. Sin embargo, en el tercer caso, el resultado de las negociacio-
nes estar menos restringido.
Es posible que los lderes seleccionen la secuencia de negociacin que sea ms adecuada a
sus propias posiciones ideales. Por ejemplo, los lderes centristas (que estn ms prximos a
las posiciones ideales de los dems partidos que sus seguidores) preferirn el tercer mtodo
de negociacin porque les da mayor margen de maniobra.
25
Los lderes extremistas (que estn
ms alejados de sus socios en la coalicin que su propio partido) preferirn atarse las manos
y llevar a cabo una votacin en su partido que restrinja su libertad de movimiento. Sin embar-
go, maniobras de ese tipo pueden tornarse complicadas cuando el comportamiento de los otros
actores tambin es tomado en cuenta. Por ejemplo, incluso lderes centristas pueden preferir
atarse las manos para no otorgar inicialmente concesiones importantes.
670
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Sin importar cul de los procedimientos sea seleccionado, un compromiso previo, junto con
la disciplina partidaria, reducen el nmero de dimensiones de las negociaciones y restringen
el winset del statu quo. Esto tambin significa que a medida que los partidos sigan teniendo los
mismos puntos ideales, el acuerdo no puede ser desbaratado (ver Figura 4). Por otro lado, si
no existe un compromiso previo, o si ste no es creble (debido a una falta de disciplina), el
winset del statu quo ser ms grande y ser posible llevar a cabo pequeos movimientos inclu-
so aun cuando ningn actor individual cambie su posicin.
Qu factores afectan la cohesin? En primer lugar, el tamao del actor de veto afecta la cohe-
sin. Un actor compuesto por una sola persona (como un presidente o un partido con un lder
carismtico) tiene la ms alta cohesin. Sin embargo, como argument en la Seccin I, excluyen-
do el caso de un actor individual, la cohesin probablemente aumentar a medida que aumen-
ta el nmero de individuos que componen un actor de veto. Ceteris paribus, un actor de veto
con ms miembros tendr ms cohesin que un actor de veto con menos miembros.
Otro factor que puede aumentar la cohesin de los actores de veto, es el sistema electoral.
Algunos autores sostienen que los sistemas mayoritarios con distritos uninominales promueven
el voto personal (Can, Bruce; Ferejohn, John y Fiorina, Morris P., 1987), mientras que la repre-
sentacin proporcional en distritos plurinominales con listas partidarias promueve partidos
fuertes (Shugart y Carey, 1992). No est del todo claro si estos argumentos toman en cuenta la
disciplina partidaria (la habilidad de los partidos para eliminar el desacuerdo luego que una
decisin ha sido tomada) o la cohesin (la magnitud de las diferencias antes de la discusin).
Es posible, sin embargo, que el sistema electoral afecte a ambas por diferentes razones: los sis-
temas mayoritarios promueven coaliciones amplias, lo que significa que su cohesin es redu-
cida; mientras que los sistemas electorales de representacin proporcional con listas partida-
rias, otorgan a la dirigencia del partido el control sobre las nominaciones, y por lo tanto, la dis-
ciplina partidaria aumenta.
El factor final que puede afectar la cohesin es la estructura institucional. Mainwaring (1989;
1991), resumiendo la literatura relevante, argument que los regmenes presidenciales promue-
ven una falta de cohesin porque el presidente trata constantemente de explotar las diferen-
cias entre los miembros del Congreso, con el objeto de formar coaliciones que le permitan pro-
mover sus programas. Por otro lado, el parlamentarismo promueve la disciplina partidaria, por-
que si uno vota en contra de su propio gobierno, puede provocar la cada del gobierno y el
llamado a nuevas elecciones.
A pesar de que tanto la estructura institucional como el sistema electoral parecen afectar la
cohesin en forma independiente una del otro, no est claro cul de estos factores tiene el
mayor impacto. Tampoco est claro si existen otros factores adicionales que afectan la cohe-
sin, y cul podra ser el resultado de una regresin multivariada. Por esta razn, en este mode-
lo utilizo la cohesin como una variable independiente.
En conclusin, de acuerdo con las Proposiciones 1, 2 y 3, la estabilidad de las polticas de
un sistema poltico aumenta a medida que crece el nmero de actores de veto, y disminuye
con su congruencia (de hecho, si dos actores son completamente congruentes, pueden ser con-
siderados como uno), y aumenta con la cohesin de cada uno de ellos.
671
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
3. Consecuencias
En esta seccin presento las implicancias de mi anlisis. Me concentro en tres cuestiones
diferentes: las condiciones bajo las cuales es probable que ocurra el cambio; las diferencias
entre las predicciones del anlisis del actor de veto aqu presentado y las clasificaciones tradi-
cionales en ciencia poltica; y evidencia preliminar que muestra que el anlisis emprico corro-
bora a mi modelo en lugar de a las teoras existentes.
Predicciones de cambio de polticas
Consideremos comparaciones a travs del tiempo de una manera ms sistemtica. Si tiene
lugar un cambio en la identidad o en las posiciones de un actor de veto, es probable que ello
se refleje en las polticas. En este caso, como he mostrado, cuanto ms grande es el nmero
de actores de veto, menos significativo es el impacto marginal del cambio de uno de ellos.
Los movimientos de los actores de veto pueden estar asociados o no con las elecciones, y
pueden estar asociados o no con cambios en la identidad de los actores de veto. Es posible
que se lleven a cabo elecciones y que no cambien quienes ocupan cargos electivos; es posi-
ble que stos cambien pero que no se produzca un cambio de polticas; y por ltimo, pueden
producirse cambios de poltica que no sean el resultado ni de cambios en los resultados elec-
torales ni de cambios en la composicin de los actores. Permtanme dar algunos ejemplos.
Consideremos un pas como el Japn, que ha sido dominado por el Partido Liberal
Democrtico desde la Segunda Guerra Mundial. Las elecciones en el Japn no tienen como
resultado un cambio de los actores de veto. Si ignoramos la faccionalizacin del partido, hay
un solo actor de veto; e inclusive si no lo hacemos, los actores de veto siguen siendo los mis-
mos. Por lo tanto, cualquier cambio poltico que tenga lugar no es el resultado ni de las elec-
ciones ni de un cambio en la identidad del actor de veto, pero s de una modificacin en las
polticas preferidas por el partido predominante.
Consideremos un pas como el Reino Unido, con un sistema bipartidista en el cual los par-
tidos se alternan en el gobierno. Si las diferencias entre los programas de los dos partidos son
grandes, uno podra esperar importantes cambios de polticas. Esta es una importante afirma-
cin de tipo condicional, ya que ha habido perodos en la historia britnica donde los dos par-
tidos han sostenido posiciones similares. Por ejemplo, durante los 50 y los 60 el trmino buts-
kellismo fue acuado de los nombres de Rob Butler (un Conservador) y Hugh Gaitskell (un
lder Laborista) para indicar que los dos partidos no tenan diferencias polticas reales (una pro-
posicin que no poda ser puesta a prueba dado que un solo partido tena el poder). Por esta
razn, la convergencia de polticas puede llevar a la estabilidad de las polticas, a pesar de que
se produzca un cambio de los actores de veto.
Consideremos una coalicin gubernamental con varios actores de veto, como Italia. Las elec-
ciones modifican ligeramente la composicin del Parlamento, pero rara vez cambian la coali-
cin de gobierno (de hecho, durante todo el perodo de posguerra Italia tuvo muy pocos cam-
bios en la coalicin gobernante).
26
Esta ha sido la fuente de la estabilidad de las polticas en
672
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Italia. Por otro lado, si un actor de veto que tiene diferencias significativas entra o sale de la
coalicin de gobierno, se producirn importantes cambios de polticas. Esto caracteriza al per-
odo 1976-79 cuando el Partido Comunista particip (sin carteras) en la coalicin predominan-
te (Lange, Peter y Regini, Marino, 1989).
Finalmente, considere un sistema presidencial como el de los Estados Unidos, donde los
cambios en las dos Cmaras a travs del tiempo son pequeos, pero donde los cambios en la
Casa Blanca pueden ser ms significativos. Nuevamente, mientras que el reemplazo de legisla-
dores no afectar en gran medida la estabilidad de las polticas, el reemplazo del presidente
puede significar un cambio si el nuevo presidente tiene una agenda distinta (Reagan), as como
puede tener un impacto menor si el nuevo presidente tiene una agenda poltica similar a la de
su predecesor (Carter).
Diferencias con las teoras existentes en Poltica Comparada
Puede parecerle al lector que los argumentos presentados en este artculo conducen a resul-
tados extremamente variables, en virtud de las cuestiones y del perodo de tiempo considera-
dos. En una veta ms pesimista, puede argumentarse que no hay necesidad de establecer una
teora, porque toda teora establece supuestos que no son ciertos, y que cuando son reem-
plazados por las condiciones que se dan realmente en los pases estos resultados se vienen
abajo.
Quiero referirme a estos argumentos tocando dos cuestiones relacionadas. Primero, todos
los argumentos presentados hasta ahora en esta seccin no son ms que aplicaciones ms deta-
lladas de un mismo enfoque, basado en el concepto de actor de veto. Esta perspectiva provee
una carta de navegacin que tiene en cuenta las caractersticas del proceso de toma de deci-
siones sobre diferentes cuestiones, entre distintos pases o a travs del tiempo. El marco teri-
co es lo suficientemente preciso como para establecer a priori algunos resultados esperables
que subsiguientemente pueden ser puestos a prueba, a diferencia de los argumentos tautol-
gicos. Falta presentar proposiciones y predicciones ms generales. Por lo tanto, ahora voy a
construir un mapa ms general, en una escala mayor. Utilizar los mismos principios de carto-
grafa, pero tendr una fuerte clusula ceteris paribus.
27
La lgica de los procesos de toma de decisiones polticas es tal que, para que ocurra un
cambio del statu quo en particular, un nmero de actores de veto deben estar de acuerdo con
l. Segn esta perspectiva, slo importan tres caractersticas de los actores de veto: el nmero
de actores de veto, su congruencia y su cohesin. Todas las dems caractersticas son irrele-
vantes, a menos que afecten a estas tres. Este enfoque no distingue entre presidencialismo y
parlamentarismo, entre bicameralismo y unicameralismo, o entre sistemas bipartidistas o mul-
tipartidistas. Estas dicotomas no afectan directamente la estabilidad de las polticas, sino que
ms bien combinaciones de, ellas (as como otras variables) afectan a las tres variables inde-
pendientes de este estudio, que a su vez afectan la estabilidad de las polticas.
Por ejemplo, manteniendo igual todo lo dems, no existe ninguna diferencia con respecto
a la lgica del proceso de adopcin de polticas entre una legislatura bicameral en un sistema
parlamentario (como Alemania) y un sistema unicameral presidencialista (como Costa Rica, El
673
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Salvador, Honduras o Nicaragua). En una primera aproximacin (ignorando el sistema de parti-
dos), los dos sistemas presentan caractersticas similares de estabilidad: ambos requieren el
acuerdo de dos actores de veto institucionales. Una comparacin ms precisa indica que el sis-
tema presidencialista incluye un actor de veto individual (esto es, un actor con una cohesin
muy alta), mientras que el sistema parlamentario incluye dos actores de veto colectivos, esto
es, dos actores poco cohesionados. Sin embargo, ninguna de estas caractersticas son ele-
mentos necesarios del parlamentarismo o del presidencialismo. Existen pases cuyos presiden-
tes son cuerpos colegiados elegidos por el voto popular como Chipre (1960-63) y Uruguay
(1952-67) (Lijphart, Arend, 1992: 6) y es posible encontrar legislaturas donde un partido cohe-
sionado controla la mayora en una de las Cmaras pero no en la otra (el Partido Laborista en
Australia desde 1983).
28
Ms generalmente, es posible, a travs de una combinacin de caractersticas instituciona-
les, producir caractersticas similares de estabilidad de las polticas en diferentes regmenes.
Considrese la siguiente comparacin triple entre el Reino Unido, los Estados Unidos e Italia.
Diferentes enfoques de poltica comparada colocan al Reino Unido en el mismo grupo que los
Estados Unidos o en el mismo que Italia. De acuerdo con Duverger, el Reino Unido y los
Estados Unidos comparten sistemas electorales mayoritarios, y (consecuentemente) tienen sis-
temas bipartidistas. Segn Almond, el Reino Unido y los Estados Unidos son pases anglosajo-
nes con culturas polticas similares, mientras que Italia tiene caractersticas culturales diferen-
tes. Lijphart, a su vez, considera que el Reino Unido y los Estados Unidos son sistemas mayo-
ritarios, mientras que Italia es un sistema de consenso.
Otras teoras de poltica comparada clasificaran al Reino Unido y a Italia juntos frente a los
Estados Unidos. Por ejemplo, el Reino Unido e Italia tienen regmenes parlamentarios, mien-
tras que los Estados Unidos son presidencialistas (Linz, 1990). A su vez, tanto el Reino Unido
como Italia tienen legislaturas que son casi unicamerales, dado que en Italia ambas Cmaras
tienen la misma composicin; mientras que en el Reino Unido la Cmara de los Lores es dbil
(slo puede dilatar un ao el tratamiento de la mayor parte de la legislacin, y un mes la legis-
lacin financiera). De acuerdo con la clasificacin de Lijphart, dentro de la dimensin unica-
meralismo frente a bicameralismo, slo los Estados Unidos poseen una legislatura simtrica e
incongruente, ya que Italia tiene una legislatura congruente y el Reino Unido tiene una legis-
latura asimtrica.
De la discusin previa, se sigue que de acuerdo con las teoras de poltica comparada, el
Reino Unido est agrupado junto con los Estados Unidos o con Italia. Italia no est agrupada
con los Estados Unidos frente al Reino Unido en ninguna de las comparaciones tradicionales.
Sin embargo, esto es exactamente lo que ocurre en trminos de estabilidad de las polticas. Los
Estados Unidos tienen, en general, tres actores de veto institucionales e Italia tiene un nme-
ro variable de actores de veto partidarios (cuatro en la actualidad), mientras que el Reino Unido
slo tiene un actor de veto. Por lo tanto, llevar a cabo cambios de polticas es ms fcil en el
Reino Unido que en Italia o en los Estados Unidos. De hecho, una de las quejas ms comunes
sobre el Reino Unido se refiere a las frecuentes reversiones de las polticas (poltica de adver-
sarios, polticas stop and go), mientras que el argumento tradicional acerca de los Estados
Unidos gira alrededor del gobierno dividido y del bloqueo legislativo y en Italia, alrededor
del inmovilismo.
674
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El modelo presentado ms arriba, llega a diferentes conclusiones acerca de la estabilidad de
las polticas que las teoras de alcance medio en poltica comparada. Antes de continuar con
comparaciones adicionales, quiero recordarle al lector que me estoy concentrando exclusiva-
mente en la comparacin de la estabilidad de las polticas entre los sistemas, mientras que otros
autores se concentran en un conjunto ms amplio de cuestiones y comparan un conjunto ms
reducido de pases. Sin embargo, en la medida que las diferentes teoras generan predicciones
sobre la estabilidad de las polticas, estas predicciones pueden ser comparadas.
Laver y Shepsle (1990) han argumentado que en los gobiernos de coalicin los ministros tie-
nen jurisdiccin exclusiva sobre sus respectivas reas polticas. Aunque es cierto que los minis-
tros tienen primordial influencia sobre reas particulares de poltica, (Browne, Eric y Franklin,
Mark, 1973: 445) esta influencia est restringida por los dems socios del gobierno de coalicin
y no puede ser considerada, pues, como una jurisdiccin exclusiva. Si deben respetar los vetos
de sus compaeros de coalicin, los ministros seleccionarn la mejor poltica (desde su punto de
vista) dentro de la interseccin de los winsets de los actores de veto y no su propio punto ideal.
29
En la versin ms extrema de las jurisdicciones exclusivas, se predice una alta probabilidad de
cambios en las polticas cuando hay cambios de ministros. Por ejemplo, en un pas como Italia,
donde es frecuente el recambio de los ministros del gobierno, el modelo de la jurisdiccin exclu-
siva tendera a predecir constantes cambios en las polticas en lugar de su estabilidad. Sin embar-
go, es posible reconciliar los dos modelos si suponemos que las cuestiones ms importantes son
decididas por toda la coalicin, mientras que las cuestiones menores son delegadas a los respec-
tivos ministros. En este caso, la estabilidad a nivel macro podra ser combinada con una inesta-
bilidad en las cuestiones secundarias (aquellas que son de jurisdiccin exclusiva del ministro).
Si uno agrega los minoritarios gobiernos socialistas de Suecia, Noruega o Francia a la com-
paracin, mi modelo los clasificara cerca de Gran Bretaa y como diferentes a Italia o a los
Estados Unidos, con una aclaracin: los Socialistas han estado en el poder por un largo pero-
do de tiempo en Suecia y en Noruega y, consecuentemente, pudieron no haber querido modi-
ficar sus propias polticas previas. Sin embargo, mi argumento es que si hubiesen querido
modificarlas, hubieran sido capaces de hacerlo, como sus similares en Francia. Nuevamente, la
proposicin de que los gobiernos minoritarios de un solo partido tendrn las mismas caracte-
rsticas que los gobiernos mayoritarios de un solo partido es congruente con alguna, pero no
con toda la literatura.
30
En forma genrica, de acuerdo con mi argumento, sistemas con mltiples actores de veto
incongruentes y cohesionados presentarn niveles ms altos de estabilidad en la toma de deci-
siones polticas que sistemas con un nico actor de veto o con un pequeo nmero de ellos con-
gruentes y poco cohesionados. Esta es una manera dicotmica (y muy cruda) de resumir el argu-
mento presentado en este artculo. Distinciones ms sutiles no pueden ser puestas a prueba ni
siquiera con los datos existentes. De acuerdo con este anlisis incipiente, los gobiernos de coa-
licin en sistemas parlamentarios, como Italia, se caracterizarn por su estabilidad en la toma de
decisiones en forma similar a los sistemas presidenciales bicamerales como los Estados Unidos.
A su vez, un sistema con un nico actor de veto ya sea en un sistema bipartidista como el del
Reino Unido, en un rgimen de partido dominante como el Japn, en un sistema semipresiden-
cial como Francia o en un gobierno minoritario como Suecia es ms susceptible al cambio. A
continuacin, presento alguna evidencia emprica para poder sostener esta afirmacin.
675
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Evidencia emprica
Feigenbaum et al, examinan la poltica energtica en cinco pases (Estados Unidos, Canad,
Francia, Alemania y Japn) luego de las crisis del petrleo (ms precisamente, en el perodo
1970-90) (Feigenbaum, Harvey; Samuels, Richard y Weaver R. Kent, 1993: 42-109). Ellos cuan-
tifican sus hallazgos en calificaciones para los cinco pases a lo largo de tres dimensiones: inno-
vacin, coordinacin de objetivos conflictivos e implementacin.
El rango de las calificaciones comprende de muy alto a bajo. Construyendo un ndice agre-
gado de estas calificaciones, y dando cinco puntos para muy alto, cuatro para alto, tres para
medianamente alto, dos para mezclado o moderado, y uno para bajo, los cinco pases
reciben las siguientes calificaciones: Estados Unidos = 5; Canad = 9; Francia =10; Alemania =
7; Japn =12. Obviamente, sta es una medicin bastante simple, pero es interesante notar que
los pases que estn por debajo del promedio (8,6) tienen mltiples actores de veto (el siste-
ma presidencial norteamericano tiene tres actores de veto institucionales, y la coalicin guber-
namental alemana durante este perodo vara entre dos y tres actores, dependiendo de si la
coalicin que controlaba el Bundestag tambin tena el control del Bundesrat). Los pases por
encima del promedio tienen un solo actor de veto (un gobierno de un solo partido con mayo-
ra en el Japn, y en minora en el Canad), o dos actores de veto congruentes (Francia fue
gobernada la mayor parte del perodo por una coalicin de dos partidos de derecha bastante
similares, luego por un gobierno minoritario Socialista, y slo durante tres aos en este pero-
do por dos partidos incongruentes, Socialistas y Comunistas, en el gobierno).
Feigenbaum et al, argumentaron que las polticas y los recursos heredados fueron ms
importantes que las capacidades gubernamentales o arreglos institucionales especficos en la
determinacin de las polticas elegidas (Feigenbaum, Harvey; Samuels, Richard y Weaver R.
Kent, 1993:99). Segn este argumento, los recursos constituyen la variable principal para dis-
tinguir a los Estados Unidos y el Canad, que son ricos energticamente, del resto.
Nuevamente, los Estados Unidos, con tres actores de veto, tienen una baja calificacin en inno-
vacin poltica e implementacin (5), a comparacin del Canad, con un solo actor de veto
(gobierno unipartidario) que obtuvo una calificacin ms alta (9); del mismo modo, el gobier-
no de coalicin de Bonn con dos o tres actores de veto tiene una calificacin ms baja (7) que
los ms congruentes gobiernos de un solo partido en Pars (10) y Tokio (12). Por tanto se corro-
boran los resultados esperados por mi modelo.
Estas conclusiones concuerdan con Eneloe, uno de los pioneros en los estudios comparati-
vos de poltica medioambiental: Entre los pases aqu examinados (los Estados Unidos, el
Japn, el Reino Unido, los Pases Bajos y la Unin Sovitica) Estados Unidos es quizs el ms
subdesarrollado en trminos de capacidad de planificacin y coordinacin (Eneloe, Cynthia,
1975:326).
Con respecto a la reduccin del dficit presupuestario, Schick compara a los Estados Unidos,
Holanda y Suecia en los aos 80 (Schick, Allen, 1993). El sistema norteamericano (presiden-
cialista) y el holands (coalicin), al contar con mltiples actores de veto, registraron similares
patrones de altos dficit; estos patrones fueron muy diferentes al patrn de Suecia, que es un
sistema con un solo actor de veto (gobierno de partido). Es interesante notar que en el pero-
676
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
do donde una coalicin de partidos burgueses estuvo en el gobierno (1980-82), Suecia se carac-
teriz por la misma falta de prioridades e inhabilidad para actuar que los otros dos pases
(Schick, Allen, 1993:217). Sin embargo, aun cuando Schick sostiene que tanto el gobierno divi-
dido en los Estados Unidos, como los gobiernos de coalicin en Holanda, tienen capacidades
muy reducidas para establecer prioridades (Schick, Allen, 1993:228-9), no est claro que sea
posible confirmar los hallazgos para estos tres pases si aumenta el tamao de la muestra. La
razn es que la reduccin del dficit forma parte de un compromiso mayor y es inexacto asu-
mir que todos los gobiernos preferiran reducir su dficit del mismo modo.
Pierson y Weaver introducen las preferencias gubernamentales cuando comparan a la Gran
Bretaa, los Estados Unidos y el Canad con respecto a la reduccin en los beneficios de jubi-
lacin y pensin (Pierson, Paul D. y Weaver, R. Kent, 1993). Indican que para medir la reduc-
cin existen diversos indicadores (con ciertas deficiencias), que llevan a diferentes conclusio-
nes. Sin embargo, la clasificacin ms razonable pondra a Gran Bretaa primero, los Estados
Unidos segundo y el Canad tercero en trminos de sus reducciones a este tipo de beneficios.
Pierson y Weaver explican la diferencia entre Gran Bretaa y Canad por una diferencia en las
preferencias gubernamentales: los Conservadores canadienses tenan miedo de tomar medidas
impopulares y perder su mayora. Por lo tanto, es muy importante, para poder determinar el
impacto de las instituciones en el cambio de polticas, controlar por las variables que reflejan
las preferencias gubernamentales.
31
Estos tres ejemplos fueron extrados de diez estudios empricos incluidos en un detallado y
cuidadoso libro editado por Weaver y Rockman (1993). No todos los estudios son relevantes
para mis propsitos. Sin embargo, en sus conclusiones, Weaver y Rockman presentan una tabla
con cuatro tipos de regmenes distintos separacin de poderes, coalicin, gobierno de parti-
do, y gobierno de partido dominante conforme a diez dimensiones diferentes que evalan
sus niveles de riesgo y oportunidad (Weaver y Rockman, 1993:448). Las semejanzas entre los
regmenes de separacin de poderes y de coalicin, por un lado, y las de los gobiernos de par-
tido y con un partido dominante por el otro, son impresionantes. Weaver y Rockman resumen
sus hallazgos de este modo:
Como resultado de nuestras observaciones vemos que las instituciones parlamentarias no tie-
nen un efecto uniforme sobre las capacidades para gobernar. En cambio, el sistema de
Westminster y el de partido dominante tienden a concentrar el poder, mientras que los sistemas
de coalicin intentan diseminarlo, tal como hace el sistema de separacin de poderes en los
Estados Unidos. Este ltimo sistema tiende a ser agrupado junto con los pases con regmenes
parlamentarios de coalicin en funcin de sus riesgos y oportunidades, mientras que los siste-
mas de gobierno de partido y de partido dominante, a su vez son agrupados entre s en fun-
cin de la mayora de sus capacidades. Los sistemas incluidos dentro de cada grupo no son
idnticos en cuanto a sus atributos para la toma de decisiones o en cuanto a sus aptitudes para
gobernar, como se ver cuando se discutan individualmente sus capacidades, pero sus efectos
tienden a ir en la misma direccin general (Weaver y Rockman, 1993:450).
Una importante cuestin que no ha sido incluida en el trabajo de Weaver y Rockman es la
reforma en el rea de salud. Sin embargo, Immergut compara los esfuerzos reformistas en
Francia (IV y V Repblica), en Suiza y en Suecia llegando a conclusiones similares (Immergut,
677
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Ellen M., 1992). En los tres pases, el statu quo beneficiaba a los mdicos: en los tres pases se
intentaron llevar a cabo reformas. Suecia fue la ms exitosa en socializar la medicina, seguida
por la V Repblica Francesa. Los intentos reformistas fallaron en la IV Repblica Francesa y en
Suiza. La explicacin de Immergut es que el gobierno de Suecia y el de la V Repblica Francesa
fueron capaces de lograr rpidamente la aceptacin de las reformas por parte del Parlamento
(de hecho, en Francia fracasaron los intentos de modificar el proyecto del gobierno debido a
los poderes de fijacin de la agenda de ste ltimo). En la IV Repblica Francesa y en Suiza,
sin embargo, las reformas fracasaron por culpa de las cambiantes mayoras en el Parlamento
(Francia) y por la utilizacin de un referndum originado fuera del gobierno (Suiza). Las dife-
rencias presentadas en el estudio de Immergut pueden identificarse como el resultado de sis-
temas con uno (Suecia, y V Repblica Francesa) o con mltiples (Suiza y IV Repblica
Francesa) actores de veto.
Kreppel puso a prueba estadsticamente el efecto del nmero de actores de veto sobre la
produccin legislativa en Italia desde la Segunda Guerra Mundial. Ella encontr que el nme-
ro de partidos en el gobierno (actores de veto) est inversamente correlacionado con el nme-
ro de leyes, tanto las relevantes como las irrelevantes.
32
Finalmente, Jones (1993), reexaminando los datos de Mayhew (1991) acerca de la produc-
cin de leyes relevantes en los Estados Unidos, encontr que mientras que el gobierno divi-
dido (definido como la falta de congruencia entre los tres actores institucionales) no tiene
ningn efecto sobre la produccin legislativa, la cohesin en la Cmara tiene un efecto
negativo significativo (mide la cohesin como el porcentaje de proyectos de ley en donde
las mayoras de los dos partidos se oponen). Su argumento es que el Senado, sin importar
el partido que lo controla, es moderado (uno de los motivos es que se requiere una mayo-
ra de dos tercios o de tres quintos para evitar que ocurra el filibusterismo). Por lo tanto, la
legislacin de tipo partidista originada en la Cmara de Representantes es abortada incluso
antes de que llegue al Presidente. En mi terminologa, su variable captura la congruencia
entre el Senado, que es moderado, y la Cmara de Representantes, que es (posiblemente)
partidista.
Aqu se extingue la evidencia emprica que conozco con respecto a la estabilidad de las pol-
ticas. Sin embargo, existe evidencia indirecta adicional en favor de mi modelo. Esta evidencia
se refiere a la estabilidad del gobierno y del rgimen en los sistemas parlamentarios y presi-
denciales respectivamente.
Existe una obvia relacin entre la estabilidad de las polticas y la inestabilidad del gobierno:
un gobierno con estabilidad de las polticas puede tornarse inmvil, y si otros actores polticos
y sociales desean el cambio, pueden reemplazar al gobierno a travs de medios constituciona-
les (inestabilidad del gobierno). Del mismo modo, en regmenes donde el cambio de gobier-
no es imposible (excepto al cabo de perodos fijos como en los sistemas presidenciales), la
inmovilidad de las polticas puede llevar al reemplazo gubernamental a travs de medios extra-
constitucionales (inestabilidad del rgimen).
Segn este punto de vista, los propios factores que promueven la estabilidad de las polti-
cas estaran asociados con la inestabilidad gubernamental (en los sistemas parlamentarios) y
678
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
con la inestabilidad del rgimen (en los sistemas presidenciales). Por lo tanto, la inestabilidad
gubernamental o la del rgimen estara asociada con la multiplicidad de actores de veto, con
la falta de congruencia ideolgica entre ellos y con la cohesin ideolgica de cada uno de ellos.
La evidencia preliminar indica que esto es as.
Warwick (1992) encontr que el nmero de miembros de una coalicin de gobierno y la
distancia ideolgica entre ellos llevan a la inestabilidad gubernamental. En un estudio ms
detallado de prxima aparicin, l va un poco ms all: mientras que en los modelos de
supervivencia gubernamental estndar de la teora de juegos, las probabilidades de supervi-
vencia dependen de las caractersticas del Parlamento (nmero de partidos, distancias ideo-
lgicas de los partidos en el Parlamento), l introduce en su modelo las caractersticas del
gobierno (nmero de partidos y distancias ideolgicas de los partidos de gobierno). Sus resul-
tados muestran que cuando son introducidas todas las variables, las caractersticas del gobier-
no son estadsticamente significativas, mientras las caractersticas parlamentarias no lo son.
Esto resulta un enigma para los modelos de coaliciones estndar de teora de juegos, porque
la supervivencia del gobierno debera depender de las posibilidades de los diferentes parti-
dos de ser incluidos en un nuevo gobierno (esto es, caractersticas del Parlamento). El mode-
lo aqu presentado da cuenta de los resultados de Warwick. Si los partidos participan en el
gobierno en funcin de las polticas, las coaliciones se rompern, y los gobiernos sern reem-
plazados cuando no puedan procesar shocks exgenos. Esto ocurre o bien porque el nme-
ro de actores de veto es demasiado grande, o bien porque las distancias ideolgicas entre
ellos son demasiado grandes para poder articular una reaccin en comn. Por ejemplo, la coa-
licin entre los Socialistas y los Comunistas en Francia, se rompi en 1984 cuando Mitterrand
decidi recurrir a polticas de ajuste para quedarse dentro del Sistema Monetario Europeo,
mientras que los Comunistas rechazaban manejar la crisis del capitalismo. Del mismo modo,
fue el deterioro de las condiciones econmicas lo que provoc el quiebre de la coalicin entre
el SPD y el FDP en Alemania en 1982 y su reemplazo por una coalicin ms congruente entre
el FDP y la CDU-CSU.
El argumento de que la estabilidad de las polticas lleva a la inestabilidad de los actores de
veto, tambin puede ser extendida a los sistemas presidenciales. En estos sistemas, la nica
posibilidad de cambiar los actores de veto es hacerlo a travs de elecciones u otros cambios
exgenos (como golpes militares o violaciones al orden constitucional por parte de un actor,
tal como la disolucin del Parlamento en el Per por parte de Fujimori). Mi teora predice que
las variables asociadas con la estabilidad de las polticas tambin estarn asociadas con la ines-
tabilidad del rgimen. Tambin existe evidencia al respecto.
Shugart y Carey (1992:154-8) encuentran que poderes presidenciales fuertes (legislativos o
no legislativos) son ms proclives a sufrir quiebres institucionales. De acuerdo con sus datos
(que incluyen regmenes presidenciales y semipresidenciales desde comienzos de este siglo),
aquellos regmenes donde el presidente tiene poderes legislativos dbiles sufrieron quiebres
institucionales el 23,5% de las veces (4 de 17), mientras que la probabilidad de sufrir un quie-
bre institucional casi se duplica (40% del tiempo [6 de 15]) para aquellos regmenes con presi-
dentes legislativamente fuertes. Su hallazgo es consistente con la teora de los actores de veto
aqu presentada. En mi terminologa, los regmenes con presidentes legislativamente dbiles
tienen un actor de veto menos; por tanto, son ms estables.
679
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Conclusiones
He introducido un modelo que permite hacer comparaciones entre diferentes sistemas pol-
ticos, tales como presidencialismo y parlamentarismo, unicameralismo y bicameralismo, y sis-
temas con dos partidos y con mltiples partidos. Este modelo est basado en el concepto de
actor de veto introducido hace ya varios siglos por los constitucionalistas, y directa o indirecta-
mente utilizado en la literatura de poltica comparada desde aquella poca. Divid a los acto-
res de veto en dos categoras, institucionales y partidarios, lo cual me ha posibilitado compa-
rar los regmenes parlamentarios y presidenciales.
Mi anlisis lleva a las siguientes conclusiones: la estabilidad de las polticas en un sistema
poltico aumenta a medida que se incrementa el nmero de actores de veto, a medida que dis-
minuye su congruencia y a medida que aumenta su cohesin. Los resultados macropolticos
bsicos de mi anlisis muestran que ninguna de las variables independientes utilizadas por el
anlisis comparativo tradicional, como el tipo de rgimen, el sistema de partidos o el nmero
de Cmaras en la legislatura, produce los mismos resultados con independencia de las dems.
En particular, los sistemas presidenciales (con mltiples actores de veto institucionales) presen-
tan caractersticas de estabilidad en la toma de decisiones polticas similares a las de los gobier-
nos de coalicin en los sistemas parlamentarios (con mltiples actores del veto partidarios).
Estas caractersticas comunes de los sistemas presidencial y parlamentario multipartidista, con-
trastan con los sistemas bipartidistas, los de partidos dominantes y los de gobiernos minorita-
rios en las democracias parlamentaristas (que tienen un nico actor de veto). Estudios empri-
cos de la toma de decisiones polticas producen resultados consistentes con las expectativas
del modelo. Del mismo modo, estudios empricos sobre inestabilidad del gobierno y del rgi-
men proveen evidencia indirecta en favor de este modelo.
El enfoque de los actores de veto puede ser extendido para incluir al Poder Judicial, sper
mayoras, referendos, estructuras corporativas de toma de decisiones, gobiernos locales y
otros arreglos institucionales. Tambin puede ser utilizada para generar predicciones sobre la
importancia y la independencia del Poder Judicial y las agencias administrativas. Si los tribu-
nales de justicia y las agencias burocrticas estn interesados en ver implementadas sus deci-
siones, y no que ellas sean anuladas por los actores polticos, el Poder Judicial y la burocra-
cia sern ms importantes e independientes en sistemas con actores de veto mltiples, incon-
gruentes y cohesivos.
Con respecto a la independencia de las burocracias, dos argumentos aparentemente opues-
tos han sido presentados en la literatura. Hammond y Knott
33
utilizan un modelo bidimensio-
nal y argumentan que el tamao del ncleo (v. g., el conjunto de puntos con winsets vacos)
se incrementa a medida que existen mltiples principales de la burocracia, proveyendo a los
burcratas la oportunidad de seleccionar cualquier punto dentro del ncleo sin temor a que
ello sea anulado. Su argumento incluye a las comisiones legislativas, el recinto y la presiden-
cia. En esencia, su enfoque es similar al adoptado aqu.
34
Sin embargo, tanto Moe (1993), como Moe y Caldwell (1994), comienzan con premisas simi-
lares pero llegan a conclusiones aparentemente opuestas. Sostienen que los regmenes parla-
mentarios tendrn menos reglamentaciones burocrticas y burocracias ms independientes que
680
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
las de los regmenes presidenciales; y que stos ltimos, tendrn reglamentaciones y procedi-
mientos extremadamente detallados que reducirn la autonoma de los burcratas. Los ejem-
plos empricos que ellos proveen son casi exclusivamente del Reino Unido y de los Estados
Unidos (considerados como los prototipos de los sistemas parlamentarista y presidencialista).
Existe aqu una diferencia importante en la argumentacin. Considero que para el caso de las
burocracias, la lnea divisoria tampoco est entre los sistemas parlamentarios y los presidencia-
les como sostiene Moe, sino ms bien entre los actores de veto nicos y mltiples (Italia sera
un caso perfecto para poner esto a prueba, ya que segn mi argumento su burocracia debera
parecerse ms a la de los Estados Unidos que a la del Reino Unido, mientras que la expecta-
tiva de Moe sera la opuesta).
Dejando de lado esta diferencia, estoy de acuerdo con los argumentos de Moe. Un nico
actor de veto no necesita que los procedimientos burocrticos estn descriptos en forma
detallada en las leyes. El partido en el poder puede decidir cmo debe funcionar la burocra-
cia, y a sta ltima no le hace ninguna diferencia que las reglas estn legalmente estableci-
das o sean el resultado de decisiones ministeriales. Adems, no tiene sentido cristalizarle al
prximo gobierno los procedimientos en leyes, dado que ste puede redactar nueva legisla-
cin con la misma facilidad, o establecer nuevas instrucciones ministeriales. Es por ello que
los actores de veto nicos no tienen necesidad de restringir a las burocracias mediante pro-
cedimientos legales.
Por otro lado, los actores de veto mltiples tratarn de cristalizar el balance de fuerzas exis-
tente en el momento que estn redactando una ley, para poder as restringir lo ms que pue-
dan a las burocracias. Cun restrictivos sern los procedimientos, va a depender del nivel de
acuerdo entre estos actores de veto. Por ejemplo, sus desacuerdos pueden llegar a ser no slo
polticos sino tambin institucionales y de procedimiento. En este caso, si hay una ley ser bas-
tante general, dando margen de maniobra a los burcratas. Por lo tanto, la existencia de ml-
tiples actores de veto no garantiza que sean incluidas en las leyes, detalladas descripciones de
procedimiento.
En este momento, podemos sintetizar los diferentes argumentos en uno solo. Tal como
sostiene Moe, en promedio es ms probable que los sistemas con mltiples actores de veto
posean engorrosos procedimientos burocrticos que los sistemas con un nico actor de veto.
Sin embargo, los engorrosos procedimientos burocrticos no deben ser confundidos con falta
de independencia; de hecho, puede ser un arma de los burcratas en contra de la interfe-
rencia poltica en sus cuestiones. Las burocracias probablemente sean ms independientes
cuando tienen mltiples principales (mltiples actores de veto) que cuando tienen un nico
principal.
Concentrndonos en el Poder Judicial, segn mi modelo es de esperar que los tribunales de
justicia sean ms importantes en los pases federales, como as tambin en los pases en donde
deben adjudicar las disputas entre los actores de veto (sistemas presidenciales). Dentro de los
sistemas parlamentarios, el poder judicial ser ms importante en los pases con mltiples acto-
res de veto como Alemania o Italia, que en aquellos pases con un nico actor de veto como
el Reino Unido o Suecia. Del mismo modo, las Cortes Supremas sern ms importantes en los
pases federales que en los unitarios.
35
681
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Finalmente, este marco terico permite dar cuenta de la estabilidad gubernamental en los
sistemas parlamentarios y la estabilidad del rgimen en los sistemas presidenciales. La cone-
xin es simple: la estabilidad de las polticas conduce a una imposibilidad de los gobiernos
para cambiar el statu quo, incluso aunque tales cambios son necesarios o deseables. Con-
secuentemente, un gobierno con mltiples actores, incongruentes y cohesionados, es reempla-
zado por otros actores en forma endgena (sistemas parlamentarios) o exgena (sistemas pre-
sidencialistas).
Para completar y validar este modelo, se requiere una mayor investigacin terica y emp-
rica. A nivel terico, resulta necesario investigar los efectos de las mayoras calificadas y de los
referendos en el nmero y la cohesin de los actores de veto. A pesar de que algunas espe-
culaciones fueron ofrecidas en este artculo, el anlisis es an incompleto. A nivel emprico, es
necesario llevar a cabo una investigacin sistemtica que permita validar este modelo. Aunque
los estudios existentes sobre polticas especficas indican que el nmero y la incongruencia de
los actores de veto conducen a la estabilidad de stas, la evidencia es escasa y en gran medi-
da no cuantificable. Las predicciones del modelo respecto de la inestabilidad del gobierno y
del rgimen encuentran ms apoyo cuantitativo, pero aqu tambin el modelo debe ser pues-
to a prueba con los datos disponibles.
En este artculo, me concentr en las similitudes entre los sistemas presidenciales y parla-
mentarios con respecto a la toma de decisiones polticas; no he discutido ninguna de las dife-
rencias. Esto no significa que tales diferencias no existan. Como ya lo he dicho, la mayor dife-
rencia es que los cambios en los actores de veto son endgenos en los sistemas parlamenta-
rios, pero exgenos en los presidenciales. Existe otra importante diferencia que mi modelo des-
taca. En los sistemas parlamentarios el Ejecutivo (gobierno) controla la agenda, y la legislatura
(Parlamento) acepta o rechaza las propuestas, mientras que en los sistemas presidenciales la
legislatura hace las propuestas y el Ejecutivo (presidente) las firmas o las veta. Es fcil de veri-
ficar en la Figura 3 que, dados los actores de veto A y B1, si cada uno de ellos puede selec-
cionar algn punto en particular entre los puntos del winset del statu quo, seleccionar su pro-
pio punto ideal. Incluso, el actor B2 seleccionar el punto PB2, el punto ms cercano a l del
conjunto posible (WAB
2
). La propiedad es ms general: el actor de veto que tiene el poder de
proponer tendr una ventaja significativa en el proceso de adopcin de polticas.
36
El anlisis
indica que con respecto a la legislacin, los Parlamentos sern ms relevantes en los sistemas
presidenciales que en los parlamentarios, y los presidentes sern menos importantes que los
gobiernos. Nuevamente, sta es una proposicin que concuerda con el debate acerca de la
decadencia de los Parlamentos en un lado del Atlntico, y las demandas de los presidentes del
veto por lnea, en el otro. No obstante, es necesario contar con mayor evidencia emprica para
establecer un patrn de este tipo.
682
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Notas
*
Versin publicada en Saiegh, Sebastin y Tomassi Mariano (comps.) (1998), La nueva economa poltica: racionalidad
e instituciones, Buenos Aires, EUDEBA.
El autor desea agradecer a la Hoover Institution por el apoyo financiero y a Jeff Frieden, Geoff Garrett, Miriam Golden,
Sada Kawato, Peter Lange, Michael Laver, Terry Moe, Bjorn Eric Rasch, Ron Rogowski, Kaare Strom, Sidney Tarrow,
Michael Wallerstein y Albert Weale por sus comentarios.
1
Ver William H. Riker (1992a y 1992b), Thomas H. Hammond y Gary J. Miller (1987); Philip P. Frickey (1992: 163-5) y
Saul Levmore (1992).
Para una discusin sobre el enfoque sobre el bicameralismo cuyo nfasis est puesto en la autoridad, y sobre otra
perspectiva en donde la influencia del Senado es atribuida a factores institucionales, ver Jeannette Money y George
Tsebelis (1992).
2
Una alternativa claramente ganadora segn el criterio de Condorcet es aquella que es capaz de derrotar a todas las
dems en ambas cmaras. Ver Levmore (1992).
3
Los autores ms famosos que utilizaron este enfoque son Bagehot, Walter (1867); y Woodrow Wilson (1973- [1885]).
Para un artculo reciente que toma a Estados Unidos y al Reino Unidos como representativos de los sistemas presi-
dencial y parlamentario, respectivamente, ver Moe, Terry M. y Caldwell, Michael (1994: 171-95).
4
Ver Lijphart (1984); Bingham Powell, G. (1982); Strom, Kaare (1990); Shugart y Carey (1992).
Respecto de la introduccin de sesgos en la variable dependiente debido a la seleccin de los casos, ver ejemplos en
Barbara Geddes (1990). De todos modos, an aumentando el tamao de la muestra no es posible corregir los sesgos
ocasionados por la seleccin de ciertos casos de una poblacin de casos posibles con diferentes caractersticas (ver
Adam Przeworski y Fernando Limongi; y para un ejemplo emprico en este sentido ver George Tsebelis, The Power
of the European Parliament as a Conditional Agenda Setter, de prxima aparicin).
5
En una representacin ms realista el legislador debera tener en cuenta si el presupuesto est por encima o por deba-
jo de su propio punto, as como tambin otros factores. De todos modos, la incorporacin de semejantes complica-
ciones afectara la simplicidad en la presentacin del argumento pero no su lgica. Voy a proceder conforme a la
manera ms simple de presentar las preferencias Euclidianas, esto es, mediante curvas circulares de indiferencia.
6
El yolk se define como la esfera ms pequea que intersecta todos los hiperplanos medianos (median hyperplanes).
Los hiperplanos son planos en ms de dos dimensiones. Un hiperplano mediano es un hiperplano que divide a los
votantes individuales en tres grupos, de tal modo que aquellos ubicados en el hiperplano o en uno de sus lados
puedan formar una mayora, de la misma manera que pueden hacerlo los que estn en l o en el otro de sus lados.
Para una discusin ms completa, ver John A. Ferejohn, Richard D. McKelvey y Edward W. Packell, (1984). Para
una discusin no tcnica del yolk y del clculo de los winsets, ver Nicholas R Millar; Bernard Grofman, y Scott L.
Feld, (1989).
7
De hecho, uno puede situar el winset del statu quo en un rea ms pequea. Sin embargo, mientras que semejante
incremento en la precisin no alterara los resultados aqu reportados, realmente complicara la exposicin. Para un
ejemplo de ese tipo, ver Tsebelis, George (1993).
8
Ver Lijphart (1984); Ricker (1992b ) y Weaver y Rockman (1993).
9
nfasis mo.
10
nfasis mo.
11
Maor reproduce la posicin de un lder del partido liberal, miembro de la coalicin gobernante en Dinamarca del
siguiente modo: Podemos parar cualquier cosa que no nos guste. Esto es un problema para una coalicin gobernan-
te formada por dos partidos con principios muy diferentes. Si no se puede llegar a un compromiso, entonces un
gobierno de este tipo debe renunciar a legislar en tales reas. Ver Moshe Maor (1992).
El gobierno introdujo el voto pblico en 1988 y acab con el problema.
Esta idea fue originada por Anthony Downs (1957).
683
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Para una discusin sistemtica de las ventajas posicionales e institucionales de los gobiernos en las democracias parla-
mentarias, ver George Tsebelis, Veto Players and Law Production in Parlamentary Democracies, de prxima aparicin.
Citado en Maor (1992:108).
Sin embargo estos nmeros no especifican la cantidad de enmiendas que tuvieron los proyectos ni cuntas veces el
gobierno alter dichos proyectos en anticipacin a las enmiendas. Los datos pueden consultarse en Inter-Parlamentary
Union (1986), Tabla 29.
Lijphart denomina a estas legislaturas bicamerales asimtricas.
12
Con la excepcin de la Constitucin Portuguesa de 1976, que fue revisada en estos y otros puntos en 1982. Ver Shugart
y Carey (1992: 155).
Para una discusin de la insistencia legislativa frente al veto presidencial, ver Hammond y Miller (1987). La esencia
del argumento es que si los actores Cmara de Representantes (C), Senado (S), y Presidente (P) tienen poderes de
veto pero el veto de P puede ser anulado mediante la insistencia legislativa, entonces el resultado final podr estar no
slo en la interseccin de los winsets de C, S, y P, sino tambin en alguna parte de la interseccin de los winsets de
C y S que no pertenece al winset de P.
De hecho el presidente de la Repblica de Weimar posea un veto indirecto o condicional: poda someter la legisla-
cin que no le gustaba a un referndum.
13
Me estoy concentrando aqu en la organizacin interna de la Reserva Federal, no en su independencia. Diversos pa-
ses han creado bancos centrales independientes para aislarlos de las presiones polticas y asegurar la independencia
de sus decisiones de las presiones de los grupos de inters o del gobierno.
14
Y, como veremos luego, estn restringidos a aquellos pases que poseen sistemas electorales mayoritarios con distri-
tos uninominales.
15
Para ejemplos, ver Money y Tsebelis (1992), Tablas 1 y 2.
16
Dos casos interesantes de lderes centristas que fueron capaces de alcanzar un compromiso para luego verlo fracasar
cuando fue sometido a sus partidos, puede verse en Tsebelis (1990), Cap. 6; y Kaare Strom (1994: 112-27).
Carol Mershon, Expectations and Informal Rules in Coalition Formation, de prxima aparicin.
17
Creo que no es necesario recordarle al lector que los cetera casi nunca son pares.
18
Esta discusin ignora las posibles complicaciones de la insistencia legislativa, de todos modos, como ya fue menciona-
do anteriormente, no existe nada especial respecto del veto presidencial. En Japn la cmara baja puede revocar las deci-
siones de la cmara alta por una mayora de dos tercios; del mismo modo en Alemania una decisin del Bundesrat toma-
da por una mayora de dos tercios requiere una mayora de dos tercios en el Bundestag para ser revisada.
19
A menos que, por supuesto, su punto ideal est incluido en la interseccin de los winsets del statu quo.
20
Para una posicin similar, ver Strom (1990); para una posicin diferente, ver Laver y Shepsle (1990). Ellos argumen-
tan que los gobiernos minoritarios son como regmenes presidenciales porque el poder del legislativo est separado
del poder del ejecutivo. De acuerdo con el punto de vista de Laver y Shepsle, Suecia y Noruega deberan ser clasifi-
cadas junto con los Estados Unidos.
Garrett usa el temor a una derrota electoral como su variable explicativa ms importante al comparar los cambios
estructurales introducidos en Suecia en los aos 30 y en Gran Bretaa en los 80. Ver Geoffrey Garrett (1993).
21
En Italia las comisiones pueden introducir la legislacin para que sea tratada en el plenario de la cmara o pueden
directamente aprobar los proyectos en comisin. Kreppel utiliz el nmero de leyes que fueron aprobadas por el ple-
nario de la cmara y no por las comisiones como un indicador de la relevancia de la legislacin. Ver Amie Kreppel
(1993).
22
Ver Hammond, Thomas H. y Knott, Jack H. (1993). El resultado esperado por ellos es consistente con el hallazgo de
Lohmann: en perodos de gobierno dividido en Alemania, el Bundesbank es ms independiente. Ver Susanne
Lohmann (1993).
Existen notables diferencias entre el modelo de Hammond y Knott y mi enfoque. Ellos estn interesados en un caso
especial: cuando el winset del statu quo est vaco (mientras que yo estoy interesado en el tamao del winset). A su
684
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
vez, ellos utilizan dos dimensiones (que pueden ser generalizadas a cuatro; ver Tsebelis (1993)), mientras que mi enfo-
que sirve para cualquier nmero de dimensiones.
23
Una variable que no ha sido tenida en cuenta, y que debe ser incluida en un estudio comparativo de tribunales de
justicia, es identificar quin esta autorizado para plantear reclamos. Por ejemplo, un factor que aument la importan-
cia de la Corte Constitucional en Francia fue la reforma (en su momento denominada reformette dado que no se haba
comprendido su significado) estableciendo que la Corte poda ser llamada a deliberar a peticin de sesenta Miembros
del Parlamento.
24
Para un ejemplo de interaccin entre dos actores, uno de los cuales tiene el poder as a Conditional Agenda Setter.
25
Para ejemplos, ver Money y Tsebelis (1992), Tablas 1 y 2.
26
Dos casos interesantes de lderes centristas que fueron capaces de alcanzar un compromiso para luego verlo fracasar
cuando fue sometido a sus partidos, puede verse en Tsebelis (1990), Cap. 6; y Kaare Strom (1994: 112-27).
27
Carol Mershon, Expectations and Informal Rules in Coalition Formation, de prxima aparicin.
28
Creo que no es necesario recordarle al lector que los cetera casi nunca son pares.
29
Esta discusin ignora las posibles complicaciones de la insistencia legislativa, de todos modos, como ya fue menciona-
do anteriormente, no existe nada especial respecto del veto presidencial. En Japn la cmara baja puede revocar las
decisiones de la cmara alta por una mayora de dos tercios; del mismo modo en Alemania una decisin del Bundesrat
tomada por una mayora de dos tercios requiere una mayora de dos tercios en el Bundestag para ser revisada.
30
A menos que, por supuesto, su punto ideal est incluido en la interseccin de los winsets del statu quo.
31
Para una posicin similar, ver Strom (1990); para una posicin diferente, ver Laver y Shepsle (1990). Ellos argumen-
tan que los gobiernos minoritarios son como regmenes presidenciales porque el poder del legislativo est separado
del poder del ejecutivo. De acuerdo con el punto de vista de Laver y Shepsle, Suecia y Noruega deberan ser clasifi-
cadas junto con los Estados Unidos.
32
Garrett usa el temor a una derrota electoral como su variable explicativa ms importante al comparar los cambios
estructurales introducidos en Suecia en los aos '30 y en Gran Bretaa en los '80. Ver Geoffrey Garrett (1993).
33
En Italia las comisiones pueden introducir la legislacin para que sea tratada en el plenario de la cmara o pueden
directamente aprobar los proyectos en comisin. Kreppel utiliz el nmero de leyes que fueron aprobadas por el ple-
nario de la cmara y no por las comisiones como un indicador de la relevancia de la legislacin. Ver Amie Kreppel
(1993).
34
Ver Hammond, Thomas H. y Knott, Jack H. (1993). El resultado esperado por ellos es consistente con el hallazgo de
Lohmann: en perodos de gobierno dividido en Alemania, el Bundesbank es ms independiente. Ver Susanne
Lohmann (1993).
35
Existen notables diferencias entre el modelo de Hammond y Knott y mi enfoque. Ellos estn interesados en un caso
especial: cuando el winset del statu quo est vaco (mientras que yo estoy interesado en el tamao del winset). A su
vez, ellos utilizan dos dimensiones (que pueden ser generalizadas a cuatro; ver Tsebelis (1993)), mientras que mi enfo-
que sirve para cualquier nmero de dimensiones.
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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688
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Estado y alianzas en la Argentina,
1956-1976*
GUILLERMO ODONNELL
I. INTRODUCCIN
El presente trabajo es una prolongacin de la perspectiva histrica que he utilizado en un
libro recin terminado. En l estudio el intento, iniciado en 1966, de implantar y consolidar en
la Argentina lo que he llamado un Estado burocrtico-autoritario
1
. Sus modalidades de alian-
za con la gran burguesa domstica y con el capital internacional, sus impactos sociales y, final-
mente: su colapso a partir de las grandes explosiones sociales de 1969, los he comparado con
las experiencias del Brasil a partir de 1964, de Chile 1973 y, en la medida en que la escasa
informacin disponible lo ha hecho posible, del Uruguay actual.
No puedo detenerme aqu en los aspectos ya mencionados. Lo pertinente aqu son las dife-
rencias especficas del perodo burocrtico-autoritario argentino de 1966 con los restantes, y
que ellos a su vez permiten entender un poco mejor las razones por las que en las ltimas
dcadas han fracasado una y otra vez los intentos de establecer cualquier tipo de dominacin
poltica (o, lo que es lo mismo, cualquier tipo de Estado) en la Argentina
2
.
En las pginas que siguen no se encontrar un anlisis e intento de explicacin de coyun-
turas. El presente trabajo se coloca en otro nivel de anlisis: el de las tendencias de largo plazo
que enmarcan a dichas coyunturas y, a la vez, permiten ligarlas con el proceso histrico en el
que han emergido y se han disuelto. Expliqumonos. En el libro ya mencionado sealo algu-
nas diferencias especficas del caso de autoritarismo burocrtico argentino de 1966-1973 en
relacin con los restantes. Las principales fueron, sintticamente: (1) el nivel menor de ame-
naza
3
previo a la implantacin del nuevo Estado; (2) los controles menos severos aplicados
al sector popular y sus aliados polticos; (3) el mayor nivel de autonoma del sector popular y
de los sindicatos, frente al Estado y a las clases dominantes; (4) la moderada cada de los sala-
rios obreros y la prdida bastante ms abrupta de ingreso sufrida por buena parte de los sec-
tores medios empleados; (5) la rpida alianza que se forj entre el sector popular y los sindi-
catos, por una parte, y buena parte de la burguesa domstica
4
, por la otra, contra el nuevo
Estado y, en particular, contra sus polticas tpicamente eficientistas e internacionalizantes; (6)
el agudo conflicto al que se vio pronto lanzado el gobierno -y, a travs de l, la gran burgue-
689
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
sa urbana- contra la burguesa pampeana; y (7) el decisivo papel que tuvo el peronismo como
canal de expresin y movilizacin de una heterognea constelacin de fuerzas. Estos elemen-
tos son fundamentales para explicar los conflictos comparativamente inusitados, que surgieron
al interior del nuevo sistema de dominacin y. tambin, las explosiones sociales y la aguda
activacin poltica que, desde afuera de ese Estado, provocaron un colapso an no ocurrido
en los otros casos latinoamericanos
5
.
Pero si los factores recin mencionados sirven para dar cuenta de esas diferencias compa-
rativas de corto plazo, es evidente que ellos reclaman a su vez ser explicados. Esto nos remi-
te a tramos histricos ms largos, en los que pueden hallarse las razones que hacen inteligible
que en 1966 la sociedad argentina tuviera una en muchos sentidos notable capacidad de resis-
tencia a los tpicos impactos sociales y econmicos del Estado burocrtico-autoritario.
II. ANTECEDENTES HISTRICOS
No intentar aqu contrabandear una sntesis histrica. Simplemente sealar, como datos
que nos darn un punto de partida para el anlisis a efectuar, algunos aspectos relacionados
con la incorporacin originaria de la Argentina al mercado mundial. Esos aspectos entraaron
importantes diferencias especficas originarias de la Argentina
6
respecto de los restantes casos
latinoamericanos; a su vez, dichas diferencias continuaron repercutiendo, engarzndose con
acontecimientos ms contemporneos, sobre algunas caractersticas del capitalismo, la estruc-
tura de clases y, tambin -centralmente para nuestro tema-, sobre los recursos de poder y las
alianzas polticas posibles en la Argentina.
Permtaseme enunciar sin fundamentacin las caractersticas diferenciales y los contrastes
comparativos que ms interesan para nuestro anlisis
7
.
(1) Como los restantes de Amrica Latina, el capitalismo argentino se expandi al ritmo y
con las caractersticas impuestas fundamentalmente por la incorporacin, como exportadoras
de productos primarios, de algunas de sus regiones. Esto permite trazar una primera gruesa
distincin respecto de las vastas regiones de Amrica Latina que no quedaron vinculadas direc-
tamente
8
al mercado mundial, entre las cuales slo haremos algunas referencias a la hacienda
andina. Dentro de las que fueron vinculadas al mercado mundial como exportadoras de pro-
ductos primarios, el sistema de la estancia
9
de la pampa argentina y del Uruguay tuvo conoci-
das diferencias respecto de los enclaves y plantaciones (cuyos subtipos nos permitiremos igno-
rar), prevalecientes en el resto del continente como modalidad habitual de incorporacin al
mercado mundial. De esas diferencias sealamos: (1.1.) La estancia fue menos trabajo-intensi-
va que la plantacin y la hacienda; (1.2.) fue tambin menos intensiva en capital y tecnologa
que la plantacin y el enclave; (1.3.) en gran medida por esto ltimo, el control del principal
recurso productivo (la tierra) qued, en la pampa argentina y en el Uruguay, en manos de una
temprana burguesa agraria local, en tanto que el enclave y la plantacin solieron ser propie-
dad directa del capital internacional y la hacienda qued en manos de una oligarqua escasa-
mente capitalista; (1.4.) ese hecho, combinado con las ventajas comparativas en el comercio
internacional derivadas de una alta tasa de renta diferencial, dieron a la burguesa pampeana
y a la uruguaya una importante base propia de acumulacin de capital, y (1.5.) lo cual a su
690
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
vez -aunque no dejaba de filtrar su cuota de dependencia a partir del control por el capital
europeo de los mecanismos de transporte, financiacin y comercializacin internacional de sus
productos- hizo que la acumulacin agraria impusiera la emergencia de un sector urbano,
comercial e incipientemente industrial, significativamente ms rico y diversificado que el de las
economas que giraron alrededor de la hacienda, el enclave y la plantacin. Estas caractersti-
cas son bien conocidas
10
, pero de ellas derivan otras a las que se ha prestado menos atencin.
(2) La economa exportadora de lanas y cereales -y ms tarde tambin de carne- cubri una
parte proporcionalmente mayor del territorio nacional que la que abarcaron las otras econom-
as de exportacin latinoamericanas. Sobre todo, abarc una cantidad y proporcin mucho
mayor de las respectivas poblaciones: las zonas no directamente incorporadas al mercado mun-
dial tuvieron en la Argentina un peso econmico y demogrfico mucho menor que en el resto
de Amrica Latina. A lo cual debe agregarse que siempre fue escasa en aquel pas la inciden-
cia del campesinado, sujeto a relaciones precapitalistas de produccin y a condiciones de vida
misrrimas, que caracteriza a buena parte del resto del continente. El que una proporcin sig-
nificativamente mayor de la poblacin haya quedado insertada en su particular economa de
exportacin equivale a afirmar que desde fines del siglo XIX la Argentina fue un caso de homo-
geneidad intranacional significativamente mayor que el resto de Amrica Latina
11
. A pesar de
los avatares posteriores, esta mayor homogeneidad intranacional sigue siendo notoria
12
.
(3) Pero, adems, la importante base de acumulacin local que daba el control directo de
la tierra, la alta productividad internacional de sta hasta aproximadamente 1930
13
y los esca-
sos requerimientos de trabajo implicados por su modalidad, extensiva, de explotacin, fue-
ron decisivos para que la regin pampeana -incluso sus centros urbanos- fuera internamente
ms diversificada y prspera que las del enclave, la plantacin y la hacienda. Basta para fun-
damentar este aserto el que los salarios en la zona pampeana y en los centros urbanos argen-
tinos fueron, hasta aproximadamente la Segunda Guerra Mundial, ms altos que los de buena
parte de los pases europeos (GELLER, 1975), en tanto los del resto de Amrica Latina -si y
cuando se establecieron relaciones salariales- fueron muy inferiores. Con ello sealamos que
no slo la homogeneidad intranacional fue significativamente mayor sino tambin que, aden-
tro de la regin directamente incorporada al sistema capitalista mundial, la Argentina fue ms
diversificada y gener un nivel de ingreso significativamente mayor de su sector popular. Esto
a su vez tuvo otras consecuencias: (3.1.) Hacia comienzos del siglo XX la existencia de un mer-
cado urbano (y, en buena medida, tambin pampeano) plenamente capitalista y de ingresos
comparativamente altos, indujo un comienzo de industrializacin que recibi un fuerte impul-
so de las restricciones a la importacin resultantes de la Primera Guerra Mundial (no es cierto
que la industrializacin argentina comenzara con la crisis mundial de 1930; lo hizo antes, y
ms tempranamente que en el resto de Amrica Latina
14
); (3.2.) Al comps de esto emergi
una tambin temprana clase obrera que, a pesar de que slo ms tarde habra de entrar por
derecho propio en la arena poltica
15
, desarroll patrones organizativos autnomos frente al
Estado y a la incipiente burguesa industrial, para lo que se vio favorecida por una fuerte
demanda de trabajo que no poda recurrir para satisfacerla -y para debilitar esa organizacin-
a un numeroso y cercano campesinado; (3.3.) Las posibilidades de expansin comercial y
financiera, junto con esas primeras actividades industriales -todas las cuales tenan su origen
en las nada despreciables tajadas de acumulacin de capital retenidas localmente gracias a esta
modalidad especfica de insercin dependiente en el sistema capitalista mundial-, hicieron que
691
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
esta economa creciera fundamentalmente al impulso de su propia sociedad civil y de su engar-
ce con la internacional; en otras palabras, el impulso dinamizador de este sistema pasaba rela-
tivamente poco por el Estado, como en general tendi a ocurrir -y con muchos ms inconve-
nientes- en las otras economas latinoamericanas. Conviene que nos detengamos un momento
sobre este punto.
En el lapso que medi (gruesamente) entre 1870 y 1930
16
, el Estado argentino pudo pare-
cerse al Estado liberal de los grandes centros mundiales, en tanto funcion como un sistema
de democracia poltica ms ostensiblemente fraudulento pero con un nivel de participacin
electoral no inferior al de aqullos (BORN, 1972), y en tanto -econmicamente- no iba ms
all de proveer cruciales pero limitadas condiciones generales de funcionamiento del siste-
ma
17
. Lo que interesa recalcar es que ese Estado fue creacin de la burguesa pampeana y de
sus prolongaciones financieras y comerciales en el sector urbano, a travs de un proceso que
tambin implicaba la constitucin de esa burguesa, y del sistema que dominaba, en apndice
directo y altamente internacionalizado del mercado mundial. Qu quiere decir esto? Para acla-
rarlo debemos recurrir nuevamente a algunas comparaciones. La burguesa pampeana y sus
prolongaciones urbanas se engarzaron directamente -constituyndolo-
18
con un Estado nacio-
nal, no con el estado regional que en el resto de Amrica Latina fue tantas veces el principal
mbito de poder poltico de las respectivas clases dominantes. Otro aspecto de esto fue que
aquel Estado nacional arras -antes, ms fcilmente y ms plenamente- las autonomas regio-
nales de las oligarquas de las regiones no vinculadas directamente al mercado mundial -que
ya he sealado pesaban mucho menos en el conjunto debido al gran peso relativo y al dina-
mismo econmico de la economa sustentada en la regin pampeana-
19
. Esto implic que ese
Estado condensara mucho menos que en el resto de Amrica Latina cambiantes y delicadas
relaciones de fuerza entre las regiones directamente incorporadas al mercado mundial y las
marginadas de aqul. Lo cual a su vez determin que a la centralidad econmica de la burgue-
sa pampeana y sus tentculos urbanos se agregara, a travs del Estado con el que se consti-
tuy, su centralidad poltica en tanto clase internamente dominante mucho menos contrapesa-
da por las de otras regiones. Finalmente, los desplazamientos en la importancia relativa de los
productos de exportacin se dieron adentro de la zona pampeana y de su burguesa
20
y no,
como en tantos casos del resto de Amrica Latina, mediante la incorporacin de nuevos pro-
ductos de nuevas regiones, que llevaba a complejas recomposiciones de alianzas con las cla-
ses dominantes locales y los segmentos de capital internacional preexistentes.
Pero esta continuada centralidad de la burguesa pampeana entra, por la misma modali-
dad de insercin en el mercado mundial, que esa clase y ese Estado tempranamente naciona-
les fueran tambin, originaria y constitutivamente, el mbito principal de la internacionaliza-
cin de su sociedad y economa. En especial, las caractersticas liberales del Estado argenti-
no y el fuerte peso relativo de su sociedad civil no pueden entenderse sino a partir de su con-
dicin de puntos de engarce de la burguesa pampeana con el capital internacional -que tam-
bin estaba all, extensamente interiorizado, en su control de la financiacin, del transporte
y de la comercializacin externa de la produccin pampeana-. Fue esta constitutiva internacio-
nalizacin de una regin econmicamente muy dinmica (a travs de las tajadas de acumula-
cin que se retenan localmente) y que inclua (expresando un alto grado de homogeneidad
intranacional) a parte decisiva de una Argentina casi sin campesinado, lo que permiti, pre-
cisamente, que ese Estado tan internacionalizado fuera, hacia las regiones marginadas de ese
692
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
sistema, temprana y arrasadoramente nacional. La oligarqua andina o la del nordeste de Brasil
pudieron controlar difana y directamente su Estado regional, y el capital internacional del
enclave y la plantacin tendi a conquistar a un Estado (regional o nominalmente nacional)
que surgi no tanto como emanacin de, sino como injerto impuesto a una sociedad civil que
no tena una burguesa local dotada de una base de acumulacin propia. En cambio, en la
Argentina la existencia de esa burguesa como parte de su propia modalidad de incorporacin
al mercado mundial gener una situacin en la que los Estados regionales pesaron poco y en
la que el Estado nacional fue uno de los mbitos cruciales de la alta y temprana internaciona-
lizacin de un conjunto en el que la economa pampeana abarc mucho ms que las otras eco-
nomas latinoamericanas de exportacin. Por eso -no a pesar, sino como condicin misma de
su centralidad interna- la relacin de la burguesa pampeana con el Estado no tuvo la diafa-
nidad e inmediatez que, cada uno a su manera, impusieron las oligarquas regionales y el capi-
tal internacional en buena parte de Amrica Latina. Esto es una manera de reexpresar lo dicho
antes acerca del alto grado de diferenciacin y de autonoma propia (econmica y, empeza-
mos a verlo, tambin poltica) de la sociedad civil que se fue plasmando al comps de todo
esto
21
.
Termino aqu la esquemtica presentacin de los datos histricos indispensables para entrar
concretamente en tema. Antes de ello slo es necesario mencionar que, a pesar de que el
Estado liberal argentino no sobrevivi a la crisis de la dcada del 30, los antecedentes que aca-
bamos de resumir permitieron que la Argentina se recuperara de los impactos econmicos de
esa crisis ms rpido y ms fcilmente que casi todos los restantes pases latinoamericanos.
Incluso indujo un nuevo impulso de industrializacin sustitutiva de importaciones (facilitada
por un mercado interno efectivo
22
comparativamente grande) y de incorporacin de gran parte
de la fuerza de trabajo extrable a las regiones no pampeanas. No es el momento de analizar
qu es lo que esto tuvo que ver con la emergencia del peronismo sino de entrar, finalmente,
al tema central de este trabajo.
III. DILEMAS
Debemos ahora tomar en cuenta dos puntos, fundamentales sobre todo a travs de su inter-
accin. El primero ya lo hemos mencionado: esto es, la emergencia en la Argentina de un sec-
tor popular, en el que tiene importante peso la clase obrera, dotado de recursos econmicos
y organizativos significativamente mayores que los del resto de Amrica Latina
23
-lo cual a su
vez result de la combinacin de los grandes excedentes disponibles y de la mucho menor
presin ejercida sobre el mercado de trabajo urbano por parte de un casi inexistente campesi-
nado
24
-. Si esto fue una ventaja para el desarrollo capitalista argentino, su contrafaz era que
no slo fortaleca a su sector popular sino que tambin implicaba que, cuando la bonanza des-
apareciera y las condiciones econmicas se aproximaran a situaciones de suma-cero, no habra
regiones marginales que contuvieran a un campesinado al que se le pudiera cargar parte sus-
tancial del costo de posibles acuerdos internos a la regin ms plenamente capitalista. Por una
parte, la existencia de ese campesinado como disponibilidad actual o virtual de fuerza de tra-
bajo debilita a la clase obrera, facilitando que se le impongan condiciones ms rigurosas. Y,
por la otra, esa misma existencia entraa una clase mucho ms indefensa que la obrera
25
para
que se le extraigan excedentes que alivien las condiciones de suma-cero a las que puede lle-
693
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
gar el centro del sistema. El requisito para una y otra cosa es que ese campesinado tenga
importante peso numrico sobre el conjunto del sector popular urbano; en caso de no ser as,
la libra de carne que de todas formas se le extrae
26
no es suficiente para facilitar soluciones
menos conflictivas al interior del centro.
El segundo punto a sealar -que ms abajo veremos desplegarse junto con el anterior- surge
de otra particularidad de esta economa: sus principales productos de exportacin -cereales y
carne- son alimentos que constituyen el principal bien-salario del sector popular. Extraigamos
de esto algunas consecuencias todava muy genricas. Cada uno de los restantes productos pri-
marios de exportacin latinoamericana incide menos sobre el consumo del sector popular y,
por lo tanto, tambin inciden menos los cambios en sus precios relativos internos. Otra conse-
cuencia es que la manera en que inciden esos cambios sobre el consumo popular es en la
mayora de los casos indirecta, mediatizada por mecanismos difciles de captar; en contraste,
un cambio en los precios relativos de los principales alimentos tiende a ser inmediatamente
percibido. La tercera consecuencia genrica es que esa percepcin incumbe a un sector popu-
lar al que los factores que ya hemos delineado dieron un nivel de ingresos (y por lo tanto, pre-
sumiblemente, de expectativas) y de autonoma organizacional (y, por lo tanto, de capacidad
de resistencia) significativamente mayores que los de otros casos latinoamericanos. Estamos en
condiciones de analizar procesos ms concretos.
La crisis mundial de 1930 deprimi exgenamente los precios de los bienes pampeanos.
Algo despus el gobierno peronista (1946-1955) fue un primer esbozo de problemas que ms
tarde haran plena eclosin. Primero (1946-1950) el Estado se apropi de parte sustancial del
producido de las exportaciones pampeanas, mantuvo deprimidos sus precios internos y con
ello aument el nivel de ingreso del sector popular y ampli la demanda efectiva de otros bien-
es, sobre todo industriales.
Pero esto no tard en generar problemas de balanza de pagos, debidos al efecto conjunto
del desaliento de la produccin pampeana y del aumento del consumo interno exportables.
Ms tarde (1952-1955) se mejoraron los precios agropecuarios, con lo que -por la operacin en
sentido inverso del efecto conjunto recin sealado- se alivi la situacin de balanzas de pagos.
Pero esto a su vez gener resistencias por la redistribucin negativa del ingreso que implicaba
y la reduccin del mercado efectivo con que contaba la burguesa urbana.
Algo ms tarde, alrededor de 1960, se produjo una gran ola de inversiones extranjeras direc-
tas en industria y servicios, que implicaron la rpida internacionalizacin (mediante capitales y
actividades muy diferentes a los que antes se haban asentado en las actividades exportadoras)
de la estructura productiva urbana
27
. Contrariamente a las esperanzas desarrollistas, esta
nueva etapa result en un fuerte aumento de la demanda de importaciones, mayor que la tasa
de crecimiento del producto nacional de las exportaciones y de la produccin pampeana
28
.
Ante esto la solucin econmicamente evidente -y reiteradamente propuesta como tal- radi-
caba en un fuerte aumento de las exportaciones que, al levantar el techo de la balanza de
pagos, hubiera permitido proveer a esa estructura productiva urbana de las importaciones
necesarias para un desarrollo sostenido. Supuestos los parmetros capitalistas de la situacin,
esa solucin implicaba, fundamentalmente, encontrar medios para aumentar la produccin (y
la productividad) pampeana y/o para reducir el nivel de ingreso del sector popular en forma
694
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
de que, por medio de la reduccin del consumo interno de alimentos, quedaran liberados
mayores excedentes exportables. Pero la simplicidad cartesiana de esas soluciones -que fue-
ron intentadas- tropez con las complicaciones polticas que pasamos a analizar.
IV. CICLOS
De la superposicin exportables-alimentos-bienes-salario surgieron varias consecuencias
fundamentales. En primer lugar, se dio una base objetiva, que adems fue subjetivamente reco-
nocida
29
, para repetidas alianzas entre buena parte de las fracciones dbiles de la burguesa
urbana y el sector popular. Esas alianzas se forjaron alrededor de la defensa del mercado inter-
no contra los efectos recesivos que (por va del aumento del precio interno de los alimentos y
la consiguiente reduccin de la demanda efectiva) traa aparejada toda alza importante del pre-
cio de los productos exportables pampeanos. En segundo lugar, las movilizaciones del sector
popular en defensa del nivel de ingreso y consumo internos realimentaron su capacidad de
organizacin y accin poltica, a travs -como veremos- de parciales pero reiteradas victorias.
Una tercera consecuencia fue que la alianza arriba mencionada provoc, y actualiz poltica-
mente una y otra vez, un profundo corte horizontal, interno a la burguesa urbana, entre sus
fracciones oligoplicas y las ms dbiles -que encontraron en el sector popular un bienvenido
aliado para renegociar sus acomodaciones ante las primeras-. En cuarto lugar, los mismos pro-
cesos determinaron la recurrente aparicin de otro fundamental clivaje interburgus, al sepa-
rar los intereses econmicos y las metas polticas de corto plazo de la burguesa urbana (inclu-
so de sus fracciones oligoplicas) y de la burguesa pampeana. Esto compuso un mapa de cam-
biantes alianzas, que se halla en el origen de los ciclos econmicos y polticos que han lla-
mado la atencin a estudiosos de la Argentina
30
.
Conviene que examinemos con algn detalle las afirmaciones precedentes. Un aspecto fun-
damental -que ya hemos comentado- es que la solucin de los estrangulamientos de la balanza
de pagos argentina requiere un importante aumento de las exportaciones pampeanas. Sin embar-
go, al tiempo que desde alrededor de 1960 la demanda de importaciones aumentaba velozmen-
te, aquellas exportaciones lo hacan mucho menos. Esto fue consecuencia, en parte, del aumen-
to del consumo interno de los exportables y, sobre todo, de los escasos avances en la produc-
cin y la productividad de la regin pampeana
31
. A qu se debi esto? Ni el espacio disponible
ni mis conocimientos permiten intentar una respuesta satisfactoria; pero lo que parece evidente
es que, presuponiendo los parmetros del contexto, una condicin necesaria (pero no suficien-
te) consiste en asegurar a la burguesa pampeana precios satisfactorios. La respuesta a qu es
satisfactorio es ciertamente compleja, pero incluye al menos dos condiciones, tambin necesa-
rias: una de ellas, que esos precios permitan una acumulacin que haga posible la realizacin de
inversiones que vayan aumentando la densidad de capital de la regin pampeana y, con ella, su
productividad por unidad de explotacin y trabajo. El segundo componente -menos obvio pero
ms importante- es que esos precios sean estables y que sean percibidos como tales al nivel
microeconmico. No conozco estudios que lo determinen con exactitud, pero nada hace supo-
ner que, a lo largo del perodo que estamos comenzando a analizar (1956-1976), la rentabilidad
de la burguesa pampeana haya sido inferior a la de la burguesa urbana. Pero lo que el grfico
1 muestra con toda claridad es la enorme inestabilidad de los principales precios pampeanos
(cereales y carnes), medidos en relacin a los precios mayoristas urbanos.
695
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Un fuerte aumento de la produccin (y de las exportaciones) pampeana no puede produ-
cirse sin convertir a sus estancias en un agribusiness mucho ms intensivos en capital y tec-
nologa. Si se dejan de lado las consabidas explicaciones fundadas en una supuesta irra-
cionalidad econmica de esta burguesa -que no son otra cosa que el velo de la ignorancia
del autor-, parece claro que la respuesta debe hallarse al nivel de los parmetros que rigen
sus decisiones microeconmicas. Por su parte, ellos no resultan de alguna necesidad eco-
nmica sino de las luchas con que se han tejido las alianzas polticas y los vaivenes de un
Estado, que surgen, a su vez, de las especificidades de una estructura de clases originada en
los factores que hemos resumido en las anteriores secciones de este trabajo. Esto es lo que
debemos analizar.
La conversin de la estancia pampeana en un agribusiness intensivo en capital y tecnolo-
ga
32
entraa decisiones de inversin referidas a un horizonte de tiempo bastante prolongado.
La inestabilidad de los precios relativos pampeanos, la memoria histrica de esa inestabilidad
y -sobre todo- la acertada prediccin de la futura continuidad de la inestabilidad de esos pre-
cios
33
, han impedido la toma de esas decisiones. Lo cual a su vez ha determinado que la bur-
guesa pampeana, que fuera inicialmente la vanguardia dinmica y altamente productiva (en
trminos relativos internacionales durante el perodo previo a 1930), haya quedado cada vez
ms lejos de serlo a medida que nos aproximamos a la poca actual. Y esto, fundamentalmen-
te, porque dada la mencionada situacin de precios relativos fue microeconmicamente racio-
nal mantener la modalidad extensiva de explotacin de esa tierra
34
.
En el corto plazo el aumento de los precios relativos internos de la produccin pampe-
ana entraa -dado el escaso peso econmico de las regiones marginales- una prdida neta
casi equivalente para el conjunto del sector urbano. La redistribucin de ingreso y el efec-
to recesivo sobre el nivel de actividad que -ceteris paribus
35
- esto entraa, aumenta los
excedentes exportables (por va de su efecto inmediato sobre el consumo interno de expor-
tables) y podra ser el precio a pagar para un aumento en el mediano plazo de la produc-
cin pampeana (al satisfacer la condicin necesaria de apropiacin de precios satisfacto-
rios y, sobre todo, estables, por la burguesa pampeana). Este precio no sera demasiado
oneroso para las fracciones oligoplicas de la burguesa urbana. Estas tienen objetivo inte-
rs en que se levante el techo de la balanza de pagos porque, como ya he mencionado, tie-
nen un alto coeficiente de importaciones y porque, adems. Ese coeficiente tiende a aumen-
tar su elasticidad con el aumento de las respectivas producciones
36
. Por otra parte, las rece-
siones y redistribuciones de ingreso que suelen acompaar al aumento interno del precio
de los alimentos castigan menos a estas fracciones oligoplicas que a las ms dbiles. En
efecto, las primeras tienen recursos econmicos y acceso preferencial al crdito interno e
internacional
37
que les permiten sobrellevar la recesin y, de hecho, ampliar en su benefi-
cio la concentracin y centralizacin del capital
38
. Adems, y aunque sta es una generali-
zacin que en un anlisis ms fino requerira algunas calificaciones, las fracciones oligop-
licas de la burguesa urbana dirigen una mayor parte de su produccin y oferta de servicios
a los estratos de consumo relativamente altos, cuyo nivel de ingreso es poco afectado, abso-
luta y porcentualmente, por el alza del precio de los alimentos. Esto da base objetiva para
una alianza de largo plazo entre la gran burguesa urbana y la burguesa pampeana, que
podra emprender la modernizacin del capitalismo argentino por la va simultnea del
aumento de la concentracin del capital en el sector urbano y de la conversin de la lti-
696
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
697
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
ma hacia un agribusiness. Sin embargo, al menos hasta 1976, esa alianza slo se forj por
lapsos cortos, para disolverse rpidamente en situaciones que colocaron a estas dos fraccio-
nes superiores de la burguesa argentina en campos polticamente diferentes. Por qu este
apartamiento de lo que indicara la lgica econmica? Fundamentalmente, porque esa
alianza ha sido enfrentada una y otra vez por otra -constituida bsicamente por el sector
popular y por las fracciones dbiles de la burguesa urbana- que, a pesar de su subordina-
cin econmica, ha podido imponer polticamente condiciones suficientes como para que
aquella alianza no pudiera sostenerse ms all del corto plazo. En el contexto latinoameri-
cano, sta ha sido una de las originalidades de la Argentina (y, con sus caractersticas pro-
pias, del Uruguay), la que slo puede ser entendida a partir de la perspectiva histrica que
hemos resumido en la secciones anteriores; pero an nos falta introducir nuevos elementos
para completar nuestro anlisis.
Este es el momento de comenzar a referirnos a los procesos a partir de los cuales se han
ido planteando esos dilemas y conflictos. Los perodos de bajos precios internos de los ali-
mentos y de tasa de cambio estable han sido, no casualmente, los de mayor tasa de creci-
miento del producto nacional, de distribucin ms igualitaria del ingreso y -hasta aproximar-
se al final del ciclo- de menor tasa de crecimiento de la inflacin
39
. Pero tambin han con-
ducido a una crisis de balanza de pagos que, a medida que se avecinaba, generaba la implan-
tacin de una serie de controles (sobre todo de precios internos y cambiarios) que, sin
embargo, no logr impedirla. Desencadenada esa crisis, se la trat con una abrupta devalua-
cin que (con la excepcin que mencionaremos) implic un correlativo aumento del precio
interno de los exportables. Estas devaluaciones fueron parte de programas de estabiliza-
cin, que profundizaron los efectos recesivos y redistributivos de la devaluacin mediante
otras medidas (fuerte iliquidez, reduccin del dficit fiscal, congelamiento de salarios y
aumento de la tasa real de inters) tendientes, por una parte, a consolidar la transferencia de
ingresos al sector exportador y, por la otra, a ajustar el nivel interno de actividad econmi-
ca a la exigua situacin de balanza de pagos. Los impactos no slo fueron recesivos y dis-
tributivos sino tambin inflacionarios (la stagflation no es ninguna novedad en la Argentina),
sobre todo a travs del alza del precio interno de los alimentos provocada por el aumento
de su valor de exportacin, del alza del precio de los bienes importados y del aumento de
la tasa real de inters -en momentos en que, por el otro lado, se trataba de mantener con-
gelados, o sistemticamente rezagados, los salarios y la recesin aumentaba la desocupacin-.
En el corto plazo (y, como veremos, en estos procesos nunca hubo ms que el corto plazo)
la transferencia de ingresos hacia el sector exportador no indujo un aumento de la produc-
cin pampeana
40
; pero los programas de estabilizacin, a pesar de producir los efectos
exactamente inversos respecto de la inflacin, tuvieron xito en aliviar la crisis de balanza
de pagos. Claro que ese xito ocurri por una va muy diferente a la que se anunciaba en
los discursos oficiales, en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y en las
declaraciones de las organizaciones de la burguesa pampeana: esto es, no por un aumento
de la produccin exportable, sino como consecuencia de la recesin, que disminua la
demanda de importaciones al mismo tiempo que aumentaba los excedentes (sobre todo de
alimentos) exportables. Pero todo esto generaba resistencia entre los muchos castigados por
estas polticas, al tiempo que el relativo desahogo de balanza de pagos resultante generaba
presiones para que se adoptaran polticas de reactivacin econmica. Consiguientemente, el
aumento de la liquidez, el relajamiento de los controles sobre el dficit fiscal, la disponibili-
698
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
dad de divisas, el crecimiento de la ocupacin y los aumentos salariales terminaban la fase
descendente del ciclo e inauguraban una fase ascendente. Pero esta se precipitaba hacia una
nueva crisis de balanza de pagos
41
, a partir de la cual otra devaluacin, y el consiguiente
programa de estabilizacin, inauguraban otra fase descendente...
42
.
No era econmicamente inexorable que ocurrieran estos ciclos y menos que se repitieran.
Por qu ocurrieron, entonces? La respuesta a esta pregunta la hallaremos en el centro mismo
del tema de las alianzas polticas y de los vaivenes del Estado argentino.
V. PNDULOS
Comenzamos por una observacin. En cada una de las fases del ciclo la gran burguesa
urbana, basada precisamente en las condiciones que la convierten en fraccin dominante, ha
jugado a ganador. Ya he sealado que -por lo menos- no la perjudican la devaluacin y los
programas de estabilizacin a la vez que, como apndice directo o ntimamente vinculado al
capital internacional, esa fraccin es la que mejor percibe los costos y ms teme la posibilidad
de una cesacin internacional de pagos
43
. Adems, esa fraccin es la ms directamente inte-
resada en que se alivie la crisis de balanza de pagos
44
al tiempo que la libre transferibilidad
internacional de capitales (que ese alivio permite y que los programas de estabilizacin orto-
doxamente anticipan) aumentan an ms sus ventajas de acceso a un crdito internamente
nunca tan escaso, y reabre los canales normales de transferencia de la acumulacin hacia el
centro del sistema del que -como fraccin que es internamente dominante porque es la ms
internacionalizada
45
- es ms intrnsecamente parte que cualquier otra. En el tramo final de la
fase ascendente del ciclo estos factores convierten a esa gran burguesa en aliada de la burgue-
sa pampeana (y del conjunto del sector exportador) en su reclamo de las medidas que origi-
nan la fase descendente
46
.
Consiguientemente, ante el desencadenamiento de la crisis de balanza de pagos, la gran bur-
guesa pendulaba hacia los intereses objetivos de la burguesa pampeana, propiciando y apo-
yando los programas de estabilizacin que transferan una gran masa de ingresos (fundamen-
talmente desde el resto del sector urbano) hacia la burguesa pampeana y -por supuesto- hacia
los sectores comerciales y financieros ligados a la exportacin de sus productos.
Pero los ya comentados efectos redistributivos y recesivos de esas medidas generaban la
reaccin de las fracciones dbiles de la burguesa urbana y del conjunto del sector popular
47
al tiempo que el alivio en la posicin de divisas haca factibles las medidas de reactivacin
econmica reclamadas por stos. Ante ello, la gran burguesa urbana hizo una y otra vez lo
que toda burguesa hace sin la tutela de un Estado que le induzca otros comportamientos:
atendi a sus intereses econmicos de corto plazo, se mont en la cresta de la ola de la reac-
tivacin econmica -de la que cabe suponer su posicin le permita beneficiarse privilegia-
damente
48
- y dej hacer las polticas de reactivacin. Con lo cual esa fraccin recorra un
arco completo del pndulo, sumndose al conjunto del sector urbano y abandonando a la
burguesa pampeana a un solitario lamento por el rpido deterioro de sus precios relativos
49
;
de todo lo cual resultaron las grandes fluctuaciones de precios relativos observables en el
grfico 1.
699
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Acabamos de describir un recurrente fenmeno -la pendulacin de la gran burguesa- pero
todava no hemos intentado explicarlo. Pero podemos desde ya agregar que esos desplaza-
mientos, adems de las consecuencias econmicas que acabamos de anotar, tuvieron una
consecuencia poltica de la mayor importancia: quebraron una y otra vez la cohesin inter-
burguesa necesaria para la estabilizacin de su dominacin poltica. Ms precisamente, frac-
turaron esa cohesin entre las dos fracciones superiores de esa burguesa (la oligoplica
urbana y la pampeana), dotadas de importantes bases de acumulacin propias y potencial-
mente capaces de modernizar el capitalismo argentino. Otro aspecto, no menos importan-
te y del que pronto nos ocuparemos, es que esas pendulaciones no slo abran espacio
poltico para, sino tambin eran en buena medida consecuencia de, una alianza alternativa-
burguesa, popular y obrera.
Insistamos antes sobre un punto central. La alianza de las fracciones superiores de la bur-
guesa slo podra haber rendido fruto en caso de haber perdurado por el tiempo suficiente
como para que hubiera avances significativos en la productividad pampeana y, da paso, para
que hubiera avanzado an ms la concentracin del capital urbano en beneficio de la gran bur-
guesa. Este requisito temporal es el que fue violado por las fluctuaciones de precios relativos.
Si bien esto seala la condicin necesaria de estabilidad de los precios pampeanos, no prejuz-
ga acerca del nivel de precios desde el que se podra haber inducido la transformacin hacia
un agribusiness de la burguesa pampeana. En la medida en que el nfasis recay fuertemen-
te sobre la mejora de ese nivel, se generaron los conflictos y pendulaciones que estamos ana-
lizando. Por otro lado, dicha transformacin podra haber ocurrido con precios pampeanos
relativamente deprimidos, como consecuencia de polticas que la hubieran forzado ms estruc-
turalmente. Ese ha sido el sentido de diversos proyectos de gravar diferencialmente la tierra
pampeana en funcin de la produccin potencial confrontada con la real de cada explotacin.
Este camino, por supuesto conflictivo con la burguesa pampeana en su actual constitucin, no
lo es respecto del conjunto del sector urbano (en tanto no presupone una cada de sus precios
relativos), y en el mediano plazo podra haber logrado el aumento de la produccin pampea-
na. Sin embargo, los intentos de implementar diversas variantes del impuesto a la renta poten-
cial de la tierra fracasaron repetidamente. Esto debe ser contrastado con lo ocurrido en poca
reciente en buena parte de los restantes pases latinoamericanos, donde el Estado -impulsado
por y engarzado con la gran burguesa- ha sabido imponer la modernizacin de las regiones
y de las clases dominantes agrarias
50
. Pero esas clases dominantes eran fundamentalmente cla-
ses regionales
51
y, aunque cayera temporariamente su produccin, ninguna de ellas tena la
enorme incidencia sobre el total de las exportaciones que tiene la burguesa pampeana. Por
eso otros Estados latinoamericanos han podido subordinar a esas clases y a los Estados regio-
nales que ellas controlaban directamente, sin por ello bloquear los principales circuitos de acu-
mulacin de sus economas ni empeorar demasiado los problemas de balanza de pagos. El
caso de la burguesa pampeana ha sido diferente. Ya he sealado su temprana condicin de
clase propiamente nacional, incluso en lo que hace a su directa vinculacin -que los constitu-
y como tales- con el Estado nacional; esto signific que las luchas interburguesas no tuvieron
su mbito principal entre un Estado nacional y Estados regionales que perdan rpidamente su
peso relativo frente al primero, sino en el interior mismo de un Estado nacional que se fractu-
raba continuamente por imposicin de esas luchas. Adems, la decisiva importancia de la pro-
duccin pampeana para el conjunto de la economa y de las exportaciones -un aspecto del
escaso peso de otras regiones en la Argentina- determin que su desaliento
52
ante la cada
700
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
de sus precios y los intentos de reestructurarla por mecanismos impositivos repercutieran de
inmediato sobre la balanza de pagos -a la vez que la consecuencia de otra especificidad argen-
tina, el paralelo aumento del consumo interno de los exportables, disminua an ms las expor-
taciones potencialmente disponibles en el corto plazo, antes de que por cualquier va hubiera
aumentado la produccin pampeana-. Con lo cual llegaba la crisis de balanza de pagos, cuyo
alivio por medio de las devaluaciones implicaba no slo revertir los precios relativos sino tam-
bin expulsar de la alianza gobernante a los sectores que haban impulsado la reactivacin del
ciclo. Lo cual implicaba que a partir de ese momento -mientras duraran los programas de esta-
bilizacin- pesaban fuertemente al interior del Estado los intereses inmediatos de la burguesa
pampeana. Y sta, por supuesto, aventaba toda posibilidad de reestructurarla, centraba la
cuestin alrededor del aumento de sus precios, y con eso sembraba las condiciones que lleva-
ran algo despus a una nueva reversin del ciclo... En otras palabras, aunque hace ya bastan-
te tiempo que perdi su condicin de vanguardia dinmica del capitalismo argentino, la bur-
guesa pampeana conserv un grado, comparativamente inusitado, de centralidad econmica
y poltica. Ese grado fue suficiente -en la defensiva- para bloquear todo intento de reestructu-
rarla y -ofensivamente- para montarse en la crisis de balanza de pagos para lograr, peridica-
mente, masivas transferencias de ingreso en su beneficio. Entretanto, y como consecuencia de
todo esto, los canales de acumulacin de capital en la Argentina entraban en recurrentes corto
circuitos y el Estado bailaba al comps de estos vaivenes de la sociedad civil. Esto tuvo mucho
que ver con algunas de las caractersticas del perodo iniciado en 1966. especialmente con la
poltica econmica seguida entre marzo de 1967 y mayo de 1969, durante la gestin como
ministro de Economa de Adalberto Krieger Vasena, quien llev a cabo, con toda diafanidad,
una poltica consonante con la gran burguesa. Esto entre otras cosas implic que por primera
vez una gran devaluacin no beneficiara al sector pampeano-exportador. Por el contrario, la
devaluacin de marzo de 1967 (equivalente al 40 % del valor del peso) fue apropiada ntegra-
mente por el Estado, por medio de retenciones establecidas por un porcentaje equivalente
sobre el valor de las exportaciones de productos pampeanos, y utilizado en un sustancial
aumento de las inversiones estatales en infraestructura fsica. Al mantener fijo el precio en
pesos de la produccin pampeana, esa retencin permiti deprimir los precios internos de los
alimentos, como puede observarse en los datos correspondientes del grfico 1. Tambin hizo
posible no slo una rpida reduccin de la inflacin sino tambin -en contraste con los otros
casos de autoritarismo-burocrtico- que slo se produjera una moderada cada de los salarios
industriales (cf. los datos de los grficos 2 y 3).
Pero ni siquiera entonces esta situacin pudo mantenerse y, como puede verse en el grfi-
co 1, a partir de 1970 los precios pampeanos (en especial los de la carne) rebotaron hasta
alcanzar en 1971-1972 un muy alto nivel. Este fue el nico intento claro y sostenido de la gran
burguesa por reestructurar a la burguesa pampeana
53
subordinndola a su propia acumu-
lacin. Pero el resultado fue que esta ltima quebrara desde adentro la cohesin del Estado
burocrtico autoritario y ayudara a un colapso poltico y econmico impulsado desde afuera
por otros sujetos sociales
54
. Si esto marc los lmites de una imposicin unilateral de suprema-
ca de la gran burguesa sobre la pampeana, la historia de las anteriores devaluaciones -con la
transferencia de su producido a la segunda y al sector exportador ligado a ella- por su parte
haba sealado, al producirse poco despus el pndulo de la gran burguesa hacia el polo urba-
no, que ya era imposible volver a los viejos buenos tiempos de supremaca de la burguesa
pampeana
55
.
701
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
702
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
703
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
VI. LA ALIANZA DEFENSIVA
Si la centralidad econmica y poltica de la burguesa pampeana marca una importante dife-
rencia respecto de los otros casos latinoamericanos y sus clases agrarias, otra no menos impor-
tante surge del mayor gado de indefensin poltica en que se han hallado en stos las fraccio-
nes ms dbiles (y netamente nacionales) de la burguesa urbana ante los avances de la gran
burguesa. La expansin de la estructura dominante, oligoplica e internacionalizada, de estas
economas, no se ha hecho sin castigar diversas franjas del capital nacional ni de aumentar su
debilidad frente al capital internacional y al Estado. Esto ha producido quejas y crujidos, pero
hasta ahora no se ha traducido en una accin poltica que desafe seriamente ese patrn de
desarrollo. No ha ocurrido as en la Argentina. La razn de la comparativamente mayor capa-
cidad poltica de la burguesa local en la Argentina no se halla tanto en ella misma como en
las caractersticas del sector popular y -un aspecto de lo mismo- en el mayor grado de homo-
geneidad nacional del caso argentino respecto de los restantes latinoamericanos. Un sector
popular urbano ms dbil, menos organizado y menos autnomo, originado en un gran peso
de las regiones marginales y en las numerosas repercusiones de una distribucin general de
recursos significativamente ms desigual (entre esas zonas y el centro, e interna al centro
mismo, como ya he anotado), despoja a las fracciones dbiles de la burguesa latinoamericana
del importantsimo aliado que tuvieron en la Argentina. Este es un punto crucial.
Porque no se trata slo de que en la Argentina haya habido un sector popular dotado de
mayor autonoma y capacidad organizativa que los de buena parte del resto de Amrica
Latina
56
. Ocurre tambin que el mecanismo por el cual podra forjarse la alianza a mediano y
largo plazo de las fracciones superiores de la burguesa (supuesto que la centralidad de la bur-
guesa pampeana ha impedido, por otro lado, que la gran burguesa la subordinara unilateral-
mente), pasa por el aumento y estabilizacin del precio relativo de los principales alimentos
internos. Ese aumento dio al sector popular un blanco preciso para su accin poltica, que ha
atascado la esclusa que podra haber conectado los circuitos de acumulacin de aquellas dos
fracciones. Pero si bien stas son condiciones necesarias, no son todava suficientes. Para dar
cuenta de la especificidad que nos ocupa hay que ver tambin cmo esa accin del sector
popular se engarz con los intereses objetivos y la accin poltica de las fracciones dbiles de
la burguesa urbana.
Estas fracciones suelen ser duramente castigadas por las recesiones subsiguientes a las deva-
luaciones y a los programas de estabilizacin. Supuesto un alivio de la balanza de pagos, su
inters inmediato consiste en un nuevo impulso de reactivacin econmica, que resulta de
polticas que aumentan la ocupacin, la liquidez, la disponibilidad de crditos, y que -en gene-
ral- vuelven a hacer cumplir un papel expansivo a las actividades del Estado. Ese efecto tam-
bin resulta directamente de los aumentos de salarios; no es sorprendente que esta burguesa
trabajo-intensiva apoye esos aumentos si se consideran los costos an mayores que le implica
la recesin. La concurrencia con los sindicatos en el reclamo de aumento de salarios es, ade-
ms, la prenda que esta burguesa entrega al sector popular para forjar la alianza
57
. Esta bur-
guesa -ms o menos dbil y ms o menos castigada por la expansin del capital oligoplico
e internacionalizado- existe en los otros pases latinoamericanos, pero slo en la Argentina
encontr un aliado popular dotado de capacidad propia de accin y de intereses inmediatos
altamente compatibles con los de aqulla
58
.
704
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Los principales sustentos organizacionales de esta alianza han sido la CGE, la CGT y la con-
duccin nacional de los principales sindicatos. Su primera, principal y tal vez ltima expresin
ha sido el peronismo. No fue la nica, ya que -sobre todo en los perodos en que el peronis-
mo fue proscripto- se canaliz en otros partidos y, al interior del Estado, en diversas corrien-
tes nacionalistas. Y su bandera ha sido la defensa del mercado interno, en el doble sentido
de impulsar su nivel de actividad y de acotar la expansin del capital internacional.
Las caractersticas de este sector popular y de esta burguesa local no pueden ser entendi-
das tomando a uno y otra aisladamente. Ha sido su conjuncin en el efecto multiplicativo de
aquella alianza la que le permiti imponer una y otra vez la satisfaccin de demandas inme-
diatas -hacia las cuales tambin pendulaba la gran burguesa-. Podemos ahora examinar las
caractersticas y consecuencias principales de esta alianza.
(1) La alianza fue espordica pero recurrente. Slo apareci con nitidez, y con alto gado de
coordinacin tctica, en las fases descendentes del ciclo, cuando el reclamo de aumentos sala-
riales y de diversas medidas para aliviar la asfixia del pequeo y mediano empresariado nacio-
nal
59
concurran a la reactivacin del mercado interno a costa del sector agropecuario-expor-
tador. Cuando el ciclo se reactivaba la alianza se dilua, en parte debido a los intentos de esa
fraccin y de los sindicatos por negociar -individual y corporativamente- ventajas especficas
con el Estado y con la gran burguesa, en parte debido a que aquella coincidencia inmediata
de intereses daba paso a los efectos de clivajes ms normales entre estas clases.
(2) La alianza fue defensiva. Surgi contra las ofensivas de las fracciones superiores de la
burguesa, postulando una va nacionalista y socialmente justa de desarrollo que implicaba
pasar por alto lo que era incapaz de problematizar como meta de su accin: la condicin ya
profundamente oligoplica e internacionalizada del capitalismo del que eran sus componentes
econmicamente ms dbiles. Fue defensiva, porque el triunfo de esta alianza se agotaba en
s mismo sin llegar a un sistema alternativo de acumulacin; todo lo que lograba era sacar al
ciclo de su fase descendente y lanzarlo a su fase ascendente, en condiciones que provocaban
ineludiblemente su reiteracin.
(3) Pero, aunque defensiva y condenada a que sus victorias fueran el cumplimiento y no la
salida del ciclo, esta alianza fue sumamente exitosa. Su historia es la de repetidas victorias de
anulacin de los programas de estabilizacin, de acotamiento de la expansin interna del
capital internacional, de lanzamiento de nuevas fases de reactivacin econmica y de nuevos
desalientos de la burguesa pampeana ante la cada de sus precios. Difcilmente pueda extra-
ar, entonces, que las series de salarios muestren un comportamiento no menos errtico que
las de los precios pampeanos; sus picos son el resultado de luchas que concretaron aquellas
victorias -que, sin embargo, como puede verse en el grfico 2, no tardaban en precipitarse en
las fuertes cadas que muestra esta serie.
Como se desprende de lo que ya hemos dicho, los perodos de alza de los salarios fueron
tambin los de mayor tasa de crecimiento del producto nacional y, en general, de mayor tasa
de rentabilidad del conjunto de la burguesa industrial, aunque ella tambin sujeta al proceso
que determin las fluctuaciones ya observadas, experiment fuertes vaivenes
60
. En un plano
ms agregado, la consecuencia de estos procesos puede apreciarse en un fenmeno que des-
705
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
cubre as su naturaleza tan intrnsecamente poltica como econmica: la inflacin que, como
puede verse en el grfico 3, es an ms notable por sus fluctuaciones -espejo de las que hemos
analizado en otros planos- que por su alto nivel tendencial.
En un sentido ms profundo, la alianza defensiva fue victoriosa porque impidi que se pro-
longara la fusin entre las dos fracciones superiores de la burguesa. La gran burguesa, cuan-
do lleg el momento de contrapesar sus beneficios inmediatos en una nueva reactivacin de
la economa, contra el abismo poltico que hubiera implicado seguir acompaando a la bur-
guesa pampeana y al sector exportador cuando el resto de la sociedad civil se haba fusiona-
do en su contra, opt siempre por dejar hacer las polticas que iniciaban una nueva fase
ascendente. Una y otra vez, la alianza defensiva quebr desde abajo -polticamente- la cohe-
sin de las clases dominantes y -econmicamente- la nica alianza ofensiva que en este capi-
talismo pudo -sin entrar todava a considerar el problema del Estado- haber implantado un sis-
tema de acumulacin que implicara la salida de sus ciclos.
(4) La alianza fue policlasista, en el sentido especfico de que inclua al sector popular (con
un fuerte peso obrero) y a un fundamental componente burgus. Sus recurrentes xitos estu-
vieron basados en esa conjuncin. Pero, por otra parte, esto determin que su orientacin fuera
nacionalista
61
y capitalista. Su carcter policlasista, tejido alrededor de una coincidencia tcti-
ca para el logro de metas tan precisas como las ya comentadas, tuvo consecuencias fundamen-
tales. Entre ellas, dio base popular a las demandas de la burguesa dbil. Esta, con sus recla-
mos de aumentos salariales y sus pblicos acuerdos con los sindicatos, apareci como una frac-
cin progresista que, en contraste con las orientaciones eficientistas de la gran burguesa y
con el arcasmo de la oligarqua terrateniente, pareca encarnar la posibilidad de un desarro-
llo socialmente justo. En cuanto al sector popular (especialmente, los sindicatos y la clase
obrera), la condicin policlasista de la alianza le dio acceso a recursos y a medios de difusin
con los que de otra manera difcilmente hubiera contado. Y, sobre todo, el componente de res-
petabilidad burguesa que la alianza entraaba hizo ms difcil el control que se ha aplicado a
otros sectores populares cuando han actuado aislados y/o en funcin de otras metas. Por eso
seal arriba que el impacto de esta alianza result del efecto multiplicativo de la concurren-
cia de sujetos sociales que tienen una base propia de recursos (resultado sobre todo de un ori-
gen histrico que, como vemos, surgi repercutiendo) y que pudieron coincidir en metas de
corto plazo muy concretas y operacionales (resultado sobre todo de las particularidades de las
exportaciones y del sector agropecuario argentino). En los otros pases latinoamericanos la
ausencia de estas condiciones conjuntas ha implicado que la burguesa local careciera de sus-
tentos populares y que el sector popular (ms dbil, adems, por el mayor grado de heteroge-
neidad intranacional) no fuera polticamente protegido por un activo aliado burgus. Esto a su
vez ha permitido en estos casos que la gran burguesa avance arrasadoramente, encontrando -
claro est- protestas y conflictos, pero no los lmites y las pendulaciones que esta particular
alianza le impuso en la Argentina.
(5) La alianza defensiva qued encerrada dentro de parmetros capitalistas, como resultado de
su carcter intrnsecamente policlasista. Esto ayuda a entender por qu el principal canal polti-
co de esa alianza, el peronismo, tampoco transpusiera esos lmites. Pero esto tambin result de
la experiencia reiterada de la victoria y de las subsiguientes derrotas. La activacin poltica del
sector popular atrs de las metas de la alianza defensiva, la proteccin que le acordaba su com-
706
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
ponente burgus y los cambios de polticas estatales que logr implicaron por un lado un apren-
dizaje realimentante de esa activacin y, por el otro, la solidificacin de las bases organizaciona-
les -sobre todo los sindicatos- desde las que se articulaba. Veamos esto un poco ms de cerca.
(6) En cuanto al aprendizaje, ste fue funcin de la fresca memoria de anteriores movilizacio-
nes que lograron revertir la situacin salarial y el nivel general de actividad de la economa. Y
esta memoria tuvo repetidas ocasiones de actualizarse cada vez que se produca un nuevo giro
descendente del ciclo. Esa memoria era, tambin, la del bajo poder disuasivo de controles que
se quebraban en el momento en que el Estado, indicando un desplazamiento de las alianzas
gobernantes, lanzaba las polticas de reactivacin. Todo esto realimentaba la capacidad y la dis-
posicin de activacin poltica del sector popular pero tambin llevaba a una no menos repeti-
da experiencia de derrota: los perodos de baja de salarios, de aumento de la desocupacin y de
expulsin de los voceros de la alianza defensiva de la alianza gobernante. Pero -en contraste con
el difano estmulo implicado por el alza del precio de los alimentos y la cada del salario real-,
aquel momento de reversin ocurra por problemas (como la crisis de balanza de pagos) y a tra-
vs de mecanismos (como la devaluacin y la restriccin de la liquidez de la economa) mucho
ms difciles de captar en su funcionamiento e impactos. El beneficio que derivaba de ellos para
la burguesa pampeana y para el sector exportador, as como el ostensible apoyo inicial que pres-
taba la gran burguesa a cada reversin del ciclo hacia su fase descendente, fomentaba la hosti-
lidad del conjunto del sector popular contra aqullos y contra lo que implicaban de internacio-
nalizado y de big business. A la vez, y por las razones que espero ya sean claras, la alianza no
sala de los parmetros ya mencionados. Con ello la explicacin de la necesidad de triunfar una
y otra vez para volver a ser derrotados tenda a una visin mtica de conspiraciones de grandes
intereses que tenan una mgica capacidad para derrotar al pueblo y trabar el desarrollo. La
tensin implcita en todo esto tenda a dispararse en unos en direccin a una fuerte radicaliza-
cin hacia la derecha y en otros hacia un cuestionamiento de los parmetros mismos de la situa-
cin. Pero contra estas tendencias oper una gran fuerza centrpeta: el velo que cubra las reales
articulaciones del problema era que -como la CGT, la GCE y el peronismo no se cansaron de
repetirlo -desde 1955 se haba impedido que entre ellos realizaran la versin de desarrollo que,
puesta del lado del pueblo y ejerciendo un amplio control del Estado, pareca ofrecer la bur-
guesa local. La esperanza de armonizacin de lo popular y nacional contra la oligarqua terra-
teniente y los monopolios internacionales, que pareca demostrada por las coincidencias de
corto plazo de la alianza defensiva, se expres en la inusitada vigencia histrica del peronismo
y form la gran ola que en 1973 lo devolvi al gobierno. Para que esto ocurriera fue necesario,
adems, que en el perodo precedente la gran burguesa ignorara los lmites de su supremaca y
pretendiera imponerla unilateralmente, incluso sobre la burguesa pampeana. Las grandes explo-
siones sociales de 1969-1970 sellaron la derrota de este intento y forzaron, impulsado por una
gran activacin popular, el repliegue poltico de la gran burguesa que -por primera vez, aunque
por poco tiempo- dej en 1973 de ser parte de la alianza gobernante. Slo entonces poda poner-
se a prueba por la positiva la alternativa que los principales portavoces de la alianza defensiva
crean implicar.
(7) Ms que de ciclos conviene ya hablar de espirales, en tanto -sobre todo polticamente-
cada una de estas idas y vueltas, con su historia de triunfos y derrotas siempre provisorias, fue
agudizando los conflictos en los que se alimentaban. Sus actores no fueron clases, fracciones
y organizaciones que conservaban, ms all de esas luchas, sus caractersticas estructurales.
707
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
De lo que hemos hablado aqu es, desde este ngulo, de la constitucin poltica, organizativa
e ideolgica de las clases y fracciones en juego -ellas se fueron haciendo y transformando,
durante y en medio de este patrn de alianzas y oposiciones-. En particular, el sector popular
y la clase obrera encontraron en los sindicatos y -polticamente- en el peronismo, modalidades
de constitucin organizativa, ideolgica y poltica que correspondan cercanamente a los vai-
venes y a los lmites de la situacin. La movilizacin atrs de las demandas de la alianza defen-
siva, con sus metas precisas y su marco policlasista, obtuvo muchas veces un triunfo especta-
cular. Esto permite entender la particular combinacin de una impresionante movilizacin
popular con un economicismo de demandas que incluso recalc -en prenda de alianza con la
burguesa local- su rechazo a todo camino que pudiera implicar un salto de afuera del capita-
lismo. Fue, precisamente, ese militante economicismo el que, al entrar en fusin con las frac-
ciones dbiles de la burguesa, permiti las reiteradas victorias defensivas.
Por otro lado, los momentos de victoria poltica y de reversin -en cualquier direccin- del
ciclo econmico eran aquellos en que los actores en ese momento ganadores asaltaban al
Estado, buscando fortalecer all posiciones institucionales desde las que -como lo enseaba una
experiencia de la que tenan notoria conciencia- se pudieran librar, cuando la situacin virara
nuevamente, las futuras luchas. Por supuesto, los sindicatos no fueron excepcin a esto; la his-
toria de la alianza defensiva es tambin la de la extraccin al Estado de importantes ventajas
institucionales por parte de aqullos. Estas, a su vez, reforzaban la posibilidad de volver a
movilizar al sector popular. Ellas tambin permitan que los sindicatos abarcaran a la clase de
una densa red organizacional y la canalizaran una y otra vez hacia un militante economicismo,
hacia la alianza policlasista y hacia la esperanza pendiente de la otra va capitalista que anun-
ciaba -en un plano poltico que se ligaba ntimamente con ste
62
- el peronismo.
(8) Estas fusiones multiplicativas de la alianza defensiva eran las que empujaban a la gran
burguesa a abandonar a la burguesa pampeana a un solitario lamento por la cada de sus pre-
cios. Abran, por una parte, el impulso hacia la reactivacin econmica y, por la otra, el abis-
mo poltico de una movilizacin nacional y popular que de alguna forma tena que ser reab-
sorbida. Al pendular en un momento hacia la burguesa pampeana y, momentos despus, al
apoyar el lanzamiento de una nueva fase ascendente del ciclo, la gran burguesa no slo opti-
miz en cada fase sus intereses econmicos de corto plazo. Tambin logr ser el nico miem-
bro estable de la alianza gobernante. Claro que en una fase lo era en conjuncin con la bur-
guesa pampeana y en la otra se encaramaba sobre la alianza defensiva. No dej de ser la frac-
cin dominante, pero las particulares condiciones que hemos reseado implicaron que su
dominacin se desplazara continuamente en ese movimiento pendular. Al mismo tiempo, y por
las mismas razones, los canales de acumulacin entraban en repetidos corto circuitos. En estas
condiciones, el capitalismo argentino tena que girar mordindose la cola en espirales cada vez
ms violentas. Estas claves permiten entender a la Argentina como algo menos surrealista -aun-
que posiblemente ms complicado- que lo que aparece en la superficie de su inestabilidad
poltica y de su errtico desarrollo.
Como supongo ser claro, si en todo esto estbamos hablando de la constitucin de las cla-
ses, tambin lo estbamos haciendo del Estado. Es desde esta perspectiva -que parte de, y vuel-
ve a, la sociedad civil- que debe plantearse el problema del Estado; incluso, y claramente como
pocos, el del Estado argentino.
708
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
VII. ESTADO
Ya me he extendido demasiado. Slo puedo aadir algunas reflexiones indispensables.
Como est implcito en todo lo ya dicho, por Estado entiendo no slo un conjunto de insti-
tuciones (o aparatos). Incluyo tambin -y ms fundamentalmente- el entramado de relacio-
nes de dominacin poltica (en tanto actuado y respaldado por esas instituciones en una
sociedad territorialmente delimitada), que sostiene y contribuye a reproducir la organizacin
de clases de una sociedad. Acerca del Estado como aspecto especfico de la dominacin ya he
dicho bastante, por la negativa, respecto del caso argentino. Los penduleos de la gran burgue-
sa y sus dificultades para subordinar al conjunto de la sociedad civil son indicacin palpable
de una continuada crisis de dominacin poltica. Tambin lo es su contrafaz, las recurrentes y
parcialmente victoriosas fusiones de la alianza defensiva. De esto naci una democratizacin
por defecto, que resultaba de las dificultades para imponer la solucin autoritaria que sigui
siendo buscada afanosamente, porque en ella pareca radicar la posibilidad de sacar al capita-
lismo argentino de sus espirales y de poner en su lugar a las clases subordinadas.
He hablado de alianza gobernante, trmino con el que aludo a la que impone, a travs
del sistema institucional del Estado, polticas conformes a las orientaciones y demandas de sus
componentes. Los pndulos que hemos estudiado fueron el resultado inmediato de polticas
estatales que precipitaban sus fases ascendentes y descendentes. A su vez, esas cambiantes
polticas respondieron a una extraordinaria fluidez de las alianzas gobernantes, que se trans-
formaban al comps y como consecuencia de los cambios de relaciones de fuerzas que sub-
yacan al lanzamiento de una y otra fase. Cierto, la gran burguesa fue el miembro estable de
las alianzas gobernantes, pero cada fase estaba marcada por la temporaria salida de sus ante-
riores socios y por su enganche en un diferente (y escasamente congruente con el anterior)
circuito de acumulacin. Por eso las polticas estatales no slo fueron cambiantes; adems casi
nunca fueron realmente implementadas, porque no tardaban en ser revertidas por la dinmica
de una sociedad civil que marcaba el ritmo que el estado bailaba.
Este fue un Estado recurrentemente arrasado por cambiantes coaliciones de la sociedad civil. En
su nivel institucional, las pendulaciones fueron como grandes mareas que por un momento cubran
todo y que, cuando se replegaban, arrastraban consigo pedazos de ese Estado -ellos seran bastio-
nes tiles para armar la nueva ola que no mucho despus expulsara a los que acababan de forzar
el repliegue-. De esto result un aparato estatal extensamente colonizado por la sociedad civil. En
l no slo se aferraban las fracciones superiores de la burguesa sino tambin sus fracciones ms
dbiles y parte de las clases subalternas otra fundamental diferencia respecto del resto de los casos
latinoamericanos, que slo puede entenderse como consecuencia de las que hemos ido sealando
en las pginas anteriores-. Las luchas de la sociedad civil se interiorizaban en el sistema institucional
del Estado en un grado que expresaba no slo el peso de las fracciones superiores de la burguesa
sino tambin las particulares circunstancias que daban gran capacidad de resistencia de victoria par-
cial a la alianza defensiva. Como consecuencia de esto, ese Estado colonizado fue tambin un Estado
extraordinariamente fraccionado, que reproduca al interior de sus instituciones la democratizacin
por defecto de una sociedad civil que encontraba all palancas para seguir empujando sus espirales.
Ese Estado no poda tomar distancia respecto de las demandas y de los intereses inmediatos
de cada alianza gobernante, por lo que slo pudo reforzar los impulsos que nos han ocupado en
709
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
este trabajo. Fue, por eso, un Estado dbil. Como sostn del sistema general de dominacin, por
su continuo (y creciente) aflojamiento implicado por las movilizaciones del sector popular y el
poder de negociacin de los sindicatos. Como sistema institucional, por su colonizacin y frac-
cionamiento. Esto determin que se bloqueara una salida posible de los ciclos: el desplazamien-
to hacia un capitalismo de Estado. Para ello no hubo por las mismas razones que hemos anali-
zado en este trabajo- el aparato burocrtico medianamente estable y consolidado, y dotado de gra-
dos de libertad no despreciables frente a la sociedad civil, que hubiera sido el requisito para ello.
Si, de nuevo por las mismas razones, esta condicin necesaria no poda estar dada ex ante de cada
cambio de alianza gobernante, tampoco poda emerger durante la precaria conflictualidad en que
sta deba desenvolverse. Otro gran obstculo surga de que, en el perodo de fusin de la gran
burguesa con la burguesa pampeana, los programas de estabilizacin entraaban un perodo
de ofensiva antiestatista. Ella no slo apuntaba a cortar drsticamente el dficit fiscal sino tam-
bin a desmantelar los avances que en esa direccin podan haberse producido en la fase ante-
rior, cuando la alianza defensiva haba sido parte de la gobernante. Esos intentos sirvieron para
bloquear cualquier tendencia hacia un capitalismo de Estado, al desarticular las instituciones que
podan impulsarla y al desalojar a los tcnicos que podan llevarla a cabo, sustituyndolos por
otros que desde el Estado se sumaban -mientras durara la alianza gobernante que los sostena- a
decisiones antiestatistas. En aadidura, las tendencias hacia el capitalismo de Estado que entra-
aba la alianza defensiva encontraban su lmite interno en las ambivalencias (y, frecuentemente,
la oposicin) del aliado estable de la alianza gobernante -la gran burguesa-. Y, por supuesto, tam-
bin tropezaban con el muro interpuesto por la extincin del impulso ascendente del ciclo y su
reversin hacia un nuevo perodo antiestatista. No hubo mnima estabilidad en la alianza gober-
nante que contena, al menos, algunos componentes consonantes con el capitalismo de Estado;
viable o no, esta posibilidad qued bloqueada ab initio por la dinmica de esta sociedad civil
63
.
Acatando la terminologa corriente se puede decir, entonces, que en sus dos planos el Estado
argentino del perodo que hemos analizado fue un caso de sumamente baja autonoma relativa.
Su particularidad es que no slo se movi fundamentalmente al comps de las fracciones supe-
riores de la burguesa, sino que tambin expres los flujos y reflujos de clases subalternas que
pivoteaban en su alianza con las fracciones ms dbiles de las clases dominantes. El lmite de
esta alianza (y, por lo tanto, el dato que muestra que esto no debe ser confundido con el lecho
de Procusto de una igualdad entre esas fuerzas) fue que, por una parte, esta alianza deba com-
partir la alianza gobernante con la gran burguesa, y, por la otra, que slo poda ser defensiva.
Poda esta alianza llegar a ser gobernante por s sola, con exclusin de la gran burguesa (y, por
su supuesto de la pampeana)? Slo un crudo mecanicismo podra llevar a creer que eso era impo-
sible porque contena lo ms dbil y lo menos capitalista del capitalismo argentino. De hecho eso
ocurri en 1973, cuando la alianza defensiva logr una tan extraordinaria como prrica victoria.
VIII. EPLOGO PROVISIONAL
El experimento iniciado en 1966 fue, por un lado, el gran intento de reconstituir mecanismos
de acumulacin que subordinaran el conjunto de la sociedad a la gran burguesa, y, por el otro,
necesaria y correlativamente, de implantar un sistema de dominacin poltica que, dando un giro
de ciento ochenta grados, se impusiera conquistadoramente sobre la sociedad civil. Ya he men-
710
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
cionado el colapso de ese intento y cmo esto abri paso, por primera vez, para que la alianza
defensiva conquistara el sistema institucional del Estado sin compartirlo con la gran burguesa.
Esta historia reciente no puede hacerse aqu. Pero es necesario sealar que esa alianza slo pudo
ignorar brevemente la supremaca econmica de la gran burguesa y de la burguesa pampeana;
basta mirar los datos ya presentados para ver cmo tras una breve tregua en 1974, sus fluctua-
ciones volvieron a repetirse mucho ms violentamente. Ya antes de la muerte del general Pern,
el contenido intrnsecamente defensivo de esa alianza se haba mostrado intergiversablemente.
La vieja crisis se reprodujo con gravedad inusitada y la burguesa local tuvo que abandonar el
barco sin poder evitar que sus organizaciones se hundieran con l. Por otro lado, la exacerba-
cin del poder sindical no pudo ir ms all de repetir, con un peso que la retirada de la bur-
guesa local hizo an mayor, las prcticas que lo haban constituido en lo que era: agresivo eco-
nomicismo y bsqueda de nuevas ventajas institucionales -pero ahora desde el corazn mismo
del sistema institucional del Estado-. Esta pesada herencia de las victorias que lo haban llevado
all, por una parte abri amenazantes hiatos hacia su propia clase y, por la otra, gener reaccio-
nes que cuestionan frontalmente la nada despreciable autonoma que los sindicatos -y, de rebo-
te, el sector popular- mantuvieron a lo largo de este complejo proceso.
La muerte de Pern, una particular irracionalidad palaciega y una violencia que se realimen-
taba velozmente, contribuyeron a sacudir hasta sus cimientos a una sociedad que aceleraba las
espirales de su crisis: lo mismo hicieron con un Estado que fracasaba ostensiblemente en garan-
tizar la reproduccin de ese capitalismo. Pero a aquellos factores subyaca el hecho de que
cuando la alianza defensiva logr, por fin, ser por s sola la alianza gobernante, tropez con
sus propios lmites; las mismas razones que la haban llevado a ese extraordinario triunfo pre-
cipitaron una inmensa catstrofe. Junto con esto, la gran promesa pendiente de la va nacio-
nalista y socialmente justa de desarrollo fue, finalmente, sometida a prueba por la positiva -
y, por su parte, muchas de las tensiones centrfugas de la alianza defensiva se dispararon vio-
lentamente en opuestas direcciones.
El gran triunfo de la alianza defensiva condujo, en sntesis, al paroxismo de la crisis polti-
ca y econmica, al reflujo de la ideologa nacionalista, a la implantacin de un nuevo Estado
y a la disolucin o intervencin de las principales organizaciones del sector popular y de la
burguesa local. Con todo lo cual, por primera vez, los sustentos polticos, ideolgicos y orga-
nizacionales de la alianza defensiva han sido puestos entre parntesis. Esto ha hecho posible
que actualmente las fracciones superiores de la burguesa tanteen una reacomodacin a largo
plazo sobre bases que presuponen una relacin ms igualitaria -entre ellas- que las de 1968-
1969; el reverso de la moneda -y su requisito- es, precisamente, la dispersin de la alianza
defensiva. Esto no implica que no pueda reforjarse esta alianza ni que la Argentina ya no retor-
nar a las espirales que hemos estudiado. Pero para que ello ocurra la burguesa local tendra
que emprender un azaroso camino de Damasco hacia el sector popular, y no es seguro que
para entonces ste siga enmarcado por las coordenadas ideolgicas y polticas que cimentaron
a la alianza defensiva antes de su grande y catastrfica victoria.
El actual gobierno de las Fuerzas Armadas se ha inaugurado anunciando la terminacin del
perodo iniciado en la dcada de 1950. Esto lo han dicho todos los gobiernos, pero es la pri-
mera vez que es posible que as sea. En ese caso la historia no se habr detenido, pero los
conflictos que la tejen ya no seran los que hemos analizado aqu.
711
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Notas
*
Publicado en Desarrollo Econmico, Vol. 16, No. 64. (enero - marzo, 1977).
1
Para una caracterizacin ya publicada de este tipo de Estado, Guillermo ODonnell (1975). Un ejercicio previo, que
hoy me parece en diversos sentidos insuficiente, en Guillermo ODonnell (1972).
2
Desde una concepcin que considera per se preferible cualquier dominacin sobre la inestabilidad poltica, esto no
puede sino parecer consecuencia de una patologa particularmente aguda. El inventario de los trazos psicolgicos de
las masas y las lites que conformaran esa patologa ha sido una de las ocupaciones favoritas de influyentes corrien-
tes de las ciencia sociales (entre muchos otros Jean Kirkpatrick, 1971) y de los apocalpticos lamentos de la derecha
argentina. Tampoco han aportado mucho ciertas visiones del problema de la dependencia como un deus ex machi-
na al que slo basta invocarlo para explicarlo todo (sobre este punto nada mejor que leer las crticas de Fernando H.
Cardoso, 1976). Han sido ms fructferas las reflexiones sobre el empate de fuerzas polticas y sociales en la
Argentina, sobre todo las que lo han ligado con la problemtica gramsciana de la crisis de hegemona (Portantiero,
1973:73-118). Pero ms all de la descripcin de ese empate y del trazado de algunas de sus consecuencias, el inte-
rrogante que queda en pie -y a cuya respuesta querramos contribuir- es qu es lo que ha generado las relaciones de
fuerzas que habran producido ese empate.
3
El concepto de amenaza se refiere al grado en que las clases y actores dominantes internos y externos considera-
ron que era inminente, y voluntariamente buscada por los liderazgos polticos del sector popular, la ruptura de los
parmetros capitalistas y de las afiliaciones internacionales de nuestros pases (ODonnell, 1975).
4
Defino como burguesa domstica al conjunto de fracciones de la burguesa urbana que controla empresas de
propiedad total o mayoritariamente nacional. La definicin excluyente, por lo tanto, a las subsidiarias de empre-
sas transnacionales radicadas localmente y a la burguesa agraria (dentro de la cual nos ocuparemos de la bur-
guesa pampeana). La burguesa domstica debe a su vez ser desagregada, ya que incluye desde las capas ms
dbiles y plenamente nacionales de la burguesa urbana hasta empresas oligoplicas e ntimamente conectadas -
por diversos mecanismos que no es necesario analizar aqu- con el capital internacional. Cortando analticamen-
te de manera diferente, ms adelante hablaremos de gran burguesa (urbana), refirindonos al conjunto forma-
do por las filiales de empresas transnacionales y por esa capa superior de la burguesa domstica. Abajo de
la gran burguesa queda entonces lo que llamaremos la burguesa local o simplemente dbil, formada por
capitalistas que controlan empresas no oligoplicas, de menor tamao y (casi siempre) de menor densidad de
capital que la de la gran burguesa y que, adems, no suelen tener conexiones directas con el capital internacio-
nal -que las fracciones ms dbiles de la burguesa sean tambin las ms autnticamente nacionales es una de
las caractersticas centrales del desarrollo asociado (cf. Fernando H. Cardoso, 1972) de los capitalismos ms
avanzados de Amrica Latina-. Ms adelante tambin nos referiremos a la Confederacin General Econmica
(CGE), organizacin que a lo largo del perodo a analizar invoc (aunque con ambigedades en las que no
podremos detenernos aqu) la representacin de los intereses de la burguesa local. Para concluir con estas abu-
rridas pero indispensables precisiones cabe aclarar que cuando hablamos de sector popular nos referimos a la
clase obrera y a las capas empleadas y sindicalizadas de los sectores medios, y que la Confederacin General del
Trabajo (CGT) es la organizacin a nivel nacional de los sindicatos y federacin de sindicatos obreros y de sec-
tores medios.
5
Aunque s ocurrido en Grecia, un caso que tiene significativas coincidencias con el que examinaremos aqu.
6
Y de Uruguay, al que volveremos a referirnos escuetamente. Es necesario aclarar que en las referencias comparativas
que ir haciendo no incluyo a Mxico. La razn es, simplemente, que no creo conocer suficientemente este caso como
para aludirlo aqu.
7
Las fuentes principales a partir de las cuales el lector interesado podra rastrear estos temas son Tulio Halperin Donghi
(1986); Carlos Daz Alejandro (1970); y la serie de volmenes sobre Historia Argentina publicada por Editorial Paids,
Buenos Aires.
712
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
8
Cuando hablamos de incorporacin o vinculacin directa queremos referirnos al papel que algunas regiones cum-
plieron como plena parte (exportadora) del sistema capitalista mundial. Esto por supuesto no implica negar el papel
que cumplieron como importadoras de productos del centro, ni los impactos a que estuvieron sujetas -muchas veces
a travs de las regiones directamente incorporadas- las que no se vincularon de esta manera al mercado mundial.
9
Que corresponde cercanamente al tipo del ranch delineado por Arturo Stinchcombe (1961).
10
Sobre todo a partir del importante libro de Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto (1969); all puede encontrarse la carac-
terizacin de los tipos de economa exportadora que acabo de mencionar; una importante contribucin reciente sobre
este tema es la de Albert Hirschman, quien adapta elementos de staple theory a su concepto de vinculaciones (lin-
kages), ampliado para incluir relaciones no estrictamente econmicas, y desde all explorar las consecuencias intrana-
cionales atribuibles al tipo de producto de exportacin con el que se produjo en diversos casos la incorporacin al
mercado mundial; desgraciadamente este autor no se ocupa de los productos pampeanos y uruguayos; ver Albert
Hirschman (1976).
11
Con la excepcin del Uruguay, un caso de an mayor homogeneidad intranacional, si se considera que prcticamen-
te todo su territorio y su poblacin quedaron incorporados al mercado mundial en condiciones similares a la regin
pampeana argentina. Otra excepcin, aunque parcial y ms complicada, es la de Chile, donde a la alta homogenei-
dad de su regin central, de una economa agraria en su origen parcialmente orientada a la exportacin de alimen-
tos, se agregaron hacia el ltimo tercio del siglo XIX (en contraste con Argentina y Uruguay) la regresin de esa eco-
noma agraria y los enclaves mineros del norte (los que, a diferencia de los otros casos de enclave, se insertaron en
un mercado y un Estado nacionales ya formados alrededor de la zona agraria central). Por su lado, la mayor homo-
geneidad intranacional del Uruguay permiti all una eclosin ms temprana y ms plena del Estado liberal y bene-
factor. Pero eso mismo provoc la eclosin, ms aguda y temprana que en la Argentina, de los problemas que se
ocultaban tras las respectivas bonanzas iniciales. Adems, la menor dimensin absoluta del mercado interno urugua-
yo fue decisiva para que su industrializacin se interrumpiera bastante antes que en los pases grandes de Amrica
Latina, lo que a su vez determin que en las ltimas dcadas el peso relativo de su clase obrera fuera significativa-
mente menor que en la Argentina. Estas diferencias imponen que, a pesar de la similitud de las modalidades origina-
rias de la incorporacin argentina y uruguaya al mercado mundial, no podamos continuar aqu con estas referencias
comparativas.
12
Para datos y referencias sobre la mayor homogeneidad intranacional de la Argentina, relativa al resto de Amrica Latina
(con la excepcin ya sealada), Guillermo ODonnell (1972). Para un anlisis de las diferencias en la distribucin del
ingreso y algunos de sus correlatos polticos en Amrica Latina, Jorge Graciarena (1971).
13
A partir de entonces las modalidades cada vez ms capital-intensivas de produccin de lana, cereales y carne en el
mercado mundial implicaron que la productividad por unidad de explotacin de Uruguay y la Argentina se fuera reza-
gando velozmente (Daz Alejandro, 1970).
14
Despus de las contribuciones de Daz Alejandro (1970), ste es un punto pacfico en la historia econmica argenti-
na. Ciertamente, lo dicho en el texto admite la excepcin parcial de San Pablo, basado en el impulso dinamizador de
la economa cafetalera, que no corresponde a ninguno de los tipos genricos que hemos utilizado (ver Albert
Hirschman, 1976). Pero su utilizacin de trabajo esclavo, su carcter ms trabajo-intensivo que el de la economa pam-
peana y -en lo que ms interesa destacar en nuestro argumento- su insercin en un contexto nacional en el que pesa-
ban abrumadoramente un abundante campesinado y el sistema de esclavitud, contribuyeron para que la capacidad de
organizacin autnoma y el peso relativo -econmico y poltico- de aquella clase obrera fuera significativamente
menor que el de la Argentina. No hay caractersticas per se de una clase, sino determinaciones a partir de las relacio-
nes de estructurada desigualdad con otros sujetos sociales en las que se constituyen mutuamente.
15
Esto se relaciona con la inmigracin espaola e italiana que aliment -entre otras- a esta clase y con la orientacin
anarquista que prevaleci en ella hasta aproximadamente 1920. La fuente principal sobre el tema de la inmigracin
siguen siendo los trabajos de Gino Germani, especialmente Poltica y sociedad en una poca de transicin, Editorial
Paids, Buenos Aires, 1962.
713
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
16
Es decir, el lapso que medi entre el primer gran impulso exgeno de incorporacin de la regin pampeana al mer-
cado internacional y a la crisis mundial que cambi las bases de funcionamiento de este sistema.
17
Sobre todo en lo que respecta al tendido de la red de transportes y depsitos necesaria para el embarque de la pro-
duccin pampeana, cuya captura por el capital internacional el Estado subsidi generosamente. Si los escasos reque-
rimientos de capital y tecnologa implicados por la puesta directa en explotacin de la regin pampeana permitieron
el control local de la tierra, los muchos mayores de aquella red (y, ms tarde, de los frigorficos) determinaron que
esto se combinara con un alto y temprano grado de interiorizacin del capital internacional sobre una parte que en
la Argentina fue proporcional y absolutamente ms amplia que en el resto del continente.
18
Supongo que no hace falta aclarar que no me ocupan aqu los detalles de los respectivos procesos histricos. En par-
ticular, el que la nacionalizacin de Buenos Aires fuera impuesta en su momento por una coalicin de provincias del
interior y contra la oposicin de buena parte de los intereses agropecuarios pampeanos no obsta para que, poco des-
pus, con los grandes impulsos exgenos de la demanda europea de alimentos, tuvieran lugar los procesos aludidos
en el texto, ni, para que, al comps de ellos la burguesa pampeana y el Estado nacional se constituyeran mutuamen-
te en tales.
19
Incluso en un caso como Brasil, de industrializacin tambin temprana y de gran peso del aparato burocrtico del
Estado heredado del perodo imperial, la subordinacin de las clases dominantes del Nordeste y la eliminacin de las
barreras interpuestas por los Estados regionales a la efectiva vigencia de un mercado nacional slo se complet bas-
tante despus de 1930 (Centro Brasileiro de Analise e Planejamento, 1976). Recurdese que he excluido a Chile y
Uruguay de estas generalizaciones.
20
Por cierto que en esto no operaron slo factores econmicos. Pareciera que su alto peso, condensado en el Estado
nacional, respecto de las oligarquas de otras regiones, permiti a la burguesa pampeana desalentar por diversos
mecanismos la emergencia de otras economas dinmicas de exportacin.
21
Por supuesto, si en lugar de hacer estas comparaciones con otras situaciones latinoamericanas las hiciramos con
Australia y Nueva Zelandia, resaltaran mucho ms otras dimensiones que la Argentina y Uruguay tuvieron en comn
con los otros casos del continente; pero para los propsitos de este trabajo, esto ltimo es innecesario. Para algunas
comparaciones en esta ltima direccin, Lucio Geller (1975) y Hctor Diguez (1969).
22
Donde el mercado efectivo no es tanto funcin de la poblacin total como de aquella parte sujeta a relaciones capi-
talistas y dotada de un ingreso monetario suficiente para acceder al consumo de esos bienes (ODonnell, 1972).
23
Como siempre, con la excepcin de Uruguay y la parcial -y demasiado complicada para el marco de este trabajo- de Chile.
24
En sentido amplio. No creo necesario prolongar este trabajo con mayores refinamientos conceptuales en este plano.
25
Para la fundamentacin de este argumento ver Glaucio A. Dillon Soares (1976).
26
Ciertamente la Argentina no fue excepcin a esto; pero la expoliacin de las zonas no pampeanas signific relativa-
mente mucho menos para el centro que en los pases de alta heterogeneidad intranacional.
27
Nuevamente y como seguir ocurriendo, es imposible citar aqu toda la bibliografa pertinente. Los datos y las fuen-
tes principales pueden encontrarse en Pablo Gerchunoff y Juan Llach (1975) y en Juan Sourrouille (1976).
28
Ver, sobre todo, Juan Ayza, Gerard Fichet y Norberto Gonzlez (1976), y las fuentes que, desde una perspectiva ms
especficamente argentina cito en la nota 32.
29
Este fue uno de los temas permanentes en las demandas y publicaciones de la CGE, la CGT y los principales sindica-
tos desde 1955. Para el perodo 1966-1973 un anlisis ms circunstanciado podr hallarse en mi libro de prxima publi-
cacin; tambin Santiago Senn Gonzlez (1971).
30
El tema de los ciclos stop-go de la economa argentina ha recibido importantes contribuciones desde diversas perspecti-
vas tericas. Sobre todo en Carlos Daz Alejandro (1970 y 1966); Marcelo Diamand (1973); Mario Brodersohn (1974); Juan
Sourrouille y Richard Mallon (1974); Aldo Ferrer et. al. (1969), y Javier Villanueva (1972). Aunque desde un ngulo dife-
rente, una importante contribucin es la de Adolfo Canitrot (1975). Para intentos de ligar este tipo de anlisis con un
nivel ms especficamente poltico, Oscar Braun (1973:11-55) y Guillermo ODonnell (1972). Desde otro ngulo, la ya
mencionada literatura sobre el empate poltico en la Argentina es relevante para el tema. Sin embargo, no es mucho
714
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
lo que se ha hecho hasta ahora para captar la formacin y cambios de las alianzas que han puesto en movimiento esos
ciclos, debido a lo cual los anlisis han tenido un marcado contenido economicista o, correlativamente, se han limita-
do a la descripcin de mutuos bloqueos entre actores que parecen flotar por encima de toda determinacin estructural.
31
Sobre este tema la principal fuente es el importante libro de Carlos Alejandro Diaz, Essays, ob. cit., donde puede
advertirse el lento crecimiento en el quntum fsico de estas exportaciones y el espectacular rezago de la productivi-
dad pampeana respecto de sus principales competidoras en el mercado mundial. Ver tambin Richard Mallon y Juan
Sourrouille: Poltica econmica. . ., ob. cit.
32
Espero sea claro que estoy al nivel de la clase. Esto es, el cambio hacia un agribusiness seguramente desplazara a no
pocos de los individuos que actualmente la componen y aumentara el grado de concentracin de la propiedad de
esa tierra, pero todava podramos seguir hablando de una (transformada) burguesa pampeana.
33
Las demandas y declaraciones de las organizaciones de la burguesa pampeana de, por lo menos, los ltimos veinte
aos, son un reiterado lamento por las fases del ciclo en las que no reciben precios remunerativos, y por la perpetua
inestabilidad de stos, siempre sujetos a demaggicas polticas pblicas.
34
Cf. los estudios microeconomtricos citados en los trabajos que menciono a continuacin. La cuestin es sin embar-
go ms complicada, como surge de la polmica sostenida en las pginas de Desarrollo Econmico entre Guillermo
Flichman (1970, 1974), Oscar Braun (1970, 1974) y Juan Carlos Martnez et. al. (1976). El punto central para nuestro
anlisis es que la renta diferencial de que todava goza la regin pampeana y, en especial, las grandes fluctuaciones
del conjunto de la economa y la alta (y errtica) tasa de inflacin, determinan que la compra de tierra pampeana sea
una excelente colocacin especulativa -y defensiva contra los efectos de la inflacin- de los excedentes urbanos y agra-
rios. Esto concurre a reforzar la racionalidad microeconmica de mantener la modalidad extensiva de explotacin
de esa legin. Pero -y esto es lo que cabra agregar a los autores recin citados desde la perspectiva en que se colo-
ca este trabajo- el tema que ellos discuten es analticamente una consecuencia (aunque a lo largo del tiempo los rea-
limenta) de los factores econmicos y polticos que analizamos aqu.
35
Ms abajo complicaremos esta cuestin mediante la introduccin de otros factores.
36
En otras palabras, no slo ese coeficiente es alto sino que aumenta con elasticidad mayor a 1.0 con aumentos en su
nivel de produccin; cf. Juan Ayza et al.: Amrica Latina, ob.cit.
37
Para datos sobre este punto, ver esp. Fundacin de Investigaciones Econmicas para Amrica Latina, (1971), y Mario
Brodersohn (1972).
38
Sobre este punto y otros cercanamente conectados, Guillermo ODonnell y Delfina Linck (1973).
39
Cf. los datos pertinentes en Mario Broderschn (1974) ob. cit.
40
En realidad la elasticidad-precio de la produccin pampeana es nula o levemente negativa en el corto plazo, del que
nunca se sali por imperio de estos ciclos. Esto se debe a que para el ganado un aumento de sus precios relativos
en sus precios relativos reduce la oferta y aumenta los stock. Adems, un aumento en el stock ganadero implica un
mayor uso de tierras para cultivo dada la rigidez de oferta de tierras... Por lo tanto, un aumento en los precios relati-
vos para la carne afecta tambin negativamente la produccin cerealera ya que a la menor oferta de carnes se suma
la menor rea cultivable agraria, Mario Brodersohn (1974), ob. cit.: 28.
41
En contraste con lo que anotamos arriba acerca de las exportaciones, la elasticidad-ingreso de las importaciones es suma-
mente alta; fue estimada en 2.6 para el perodo 1947-1967 cf. Daz Alejandro (1966), ob. cit.: 358; para el perodo poste-
rior a 1966, Juan Ayza et al.: (1976), ob. cit.: 13, con una metodologa diferente estiman una elasticidad de 1.8. Un dato
que seala cmo se completa por va del consumo interno este movimiento de pinzas contra la balanza de pagos en la
fase ascendente del ciclo es que la propensin marginal a consumir bienes exportables (alimentos, bebidas y tabaco) de
los asalariados es de .36 y la de los no asalariados de .16 cf. Daz Alejandro (1966, Cap. IV), ob. cit.
42
Esta es una apretadsima sntesis del tema principal de los trabajos citados en la nota 31, a los que debo remitirme.
Una excelente presentacin de los mecanismos operantes en las fases ascendentes y descendentes de estos ciclos -
que desgraciadamente lleg a mi conocimiento con el presente trabajo ya sustancialmente terminado- es la de
Diamand, (1976); cf. tambin Brodersohn, (1974) ob. cit.
715
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
43
A la vez que al aproximarse la fase ascendente a la crisis de balanza de pagos surgan controles estatales de precios
y de cambios que molestaban particularmente a esta fraccin. Lamento no poder extenderme sobre estos puntos; baste
tener presente que, en cuanto a los controles de precios, tpicos del final de la fase ascendente, ellos slo podan en
realidad intentarse sobre las empresas lderes.
44
En trminos de su alto coeficiente de importaciones y de su fuerte demanda interna de divisas para diversas remesas
financieras al exterior -y sin perjuicio de que su mejor acceso a la financiacin internacional permita (como ha ocu-
rrido varias veces en la Argentina con las empresas automotrices) realizar excelentes operaciones cambiarias con el
Estado en perodos, pre y posdevaluacin, de aguda escasez de divisas.
45
Incluso adentro de la fraccin oligoplica de capital privado, las empresas ms directa y plenamente internaciona-
les -las filiales de empresas transnacionales- suelen ser las de mayor tamao (en capital y ventas), las de mayor tasa
de crecimiento y las ms capital-intensivas; cf. sobre todo Juan Sourruille (1974), ob. cit. Por supuesto, esto no es una
originalidad de la Argentina; sobre Mxico ver Fernando Fajzylber y Trinidad Martnez Tarrag (1976), y sobre Brasil,
Carlos Von Doellinger y Leonardo Cavalcanti (1975).
46
Cf. por ejemplo las Memorias Anudes de la Unin Industrial Argentina (UIA).
47
Que a su vez arrastraban a buena parte de las regiones no pampeanas, que tambin tenan que contribuir a estas
transferencias de ingreso.
48
Por lo menos, las ramas industriales ms concentradas e internacionalizadas solan responder con mayor dinamismo
a la reactivacin.
49
El mantenimiento de una tasa de cambio fija -o sistemticamente rezagada respecto del aumento de precios internos-
era el principal mecanismo que reverta los precios relativos en favor de stos (incluso de los salarios); cf. los traba-
jos citados en la nota 31.
50
Lo cual por supuesto no obst para que no pocos de esos procesos fueran agudamente conflictivos. El punto es que
la capacidad de resistencia de esas clases generalmente fue menor que la de la burguesa pampeana y que, adems,
el costo global en trminos del nivel de actividad econmica interna y de exportaciones fue ms bajo, incluso mien-
tras aquellos conflictos no haban llegado a nuevas reacomodaciones de reestructuracin y mayor subordinacin de
esas clases agrarias a la gran burguesa (para facilitar las cuales se contaba en aadidura con la posibilidad de acen-
tuar la explotacin del campesinado). Con sus modalidades, Brasil y Per ilustran este punto.
51
En el caso de los enclaves no se trat, obviamente, de modernizar el sector de la economa ms intensivo en capital
y tecnologa, sino de renegociar con el capital internacional los porcentajes que podan ser acumulados localmente.
En los casos en que (1) se presion excesivamente (llegando o amenazando llegar a la nacionalizacin, sobre todo),
y que (2) el producto del enclave era similarmente importante a la produccin pampeana para el conjunto de las
exportaciones (Bolivia y, ms recientemente, Chile), las consabidas cadas de produccin y/o de precios -equivalen-
tes en este plano a los recurrentes desalientos de la burguesa pampeana- desencadenaron las consiguientes crisis
de balanzas de pagos y sus agudas reverberaciones internas.
52
Para la insistencia de la burguesa pampeana sobre su desaliento por los precios y por los intentos de asfixiarla
impositivamente, basta consultar cualquier coleccin de documentos de la Sociedad Rural Argentina (SRA) y de la
Coordinadora de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP), entre otras.
53
Incluso mediante un intento de implantar el impuesto a la renta potencial que, como tantas otras cosas, se esfum
con las grandes explosiones sociales de 1969.
54
No deja de ser incmodo volver a referirme a mi libro recin terminado, pero all puede hallarse el detallado anlisis
del periodo 1966-1972 que aqu tiene que faltar. Para anlisis de esta poltica econmica de este perodo, Juan Carlos
de Pablo (1972) y Oscar Braun (1973), ob. cit.
55
Otra excepcin -menos ntida, pero tambin ilustrativa- puede hallarse en la poltica econmica seguida durante
los aos 1964 y 1965. En ella, como puede apreciarse en los datos respectivos de los grficos 1 y 3, coexisti una
buena relacin de precios pampeanos con una mejora del salario real, pero esto encontr sus propios lmites por
el lado de una reduccin de la rentabilidad de la burguesa urbana -que impuls activamente el golpe de 1966,
716
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
aunque no slo por esa razn-, en un gran aumento del dficit fiscal y en fuertes restricciones a las importacio-
nes -sobre todo de bienes de capital.
56
Por supuesto, sigue en pie la salvedad implicada por las excepciones de Uruguay (por razones similares a las aqu
estudiadas) y de Chile (por razones bastante diferentes que no pueden ocuparnos aqu).
57
Desde que esos aumentos salariales impulsan la actividad econmica al tiempo que otras medidas permitidas por el
transitorio alivio de la balanza de pagos aumentan e1 nivel de ocupacin, poco importan las ortodoxas advertencias
acerca de que todo esto realimenta la inflacin; mxime que sta, con una tasa de cambio fija o sistemticamente reza-
gada, acelera la reversin de la estructura de precios relativos.
58
En Uruguay la menor industrializacin, determinada fundamentalmente por el menor mercado interno, debilit bas-
tante ms a ambos actores: la burguesa local ha sido por s misma ms dbil y en el sector popular ha pesado rela-
tivamente menos la clase obrera. En Chile la expresin poltica de la clase obrera es a travs de partidos marxistas, y
la inexistencia, como en la Argentina y Uruguay, de un blanco directo en el problema del cambio del precio relativo
de los alimentos, hizo de esta alianza algo ms ambiguo y discontinuo. En los restantes pases de la regin la mayor
debilidad del sector popular, herencia de un mayor grado de heterogeneidad intranacional, despoj a la burguesa
local de ese fundamental aliado.
59
Estos son temas y trminos recurrentes en las declaraciones y demandas de la CGE; cf., por ejemplo, sus Memorias
Anuales.
60
Al menos utilizando como proxy al nico indicador disponible para formar una serie temporal prolongada y con inter-
valos mensuales, la relacin entre los precios mayoristas urbanos y los salarios.
61
Derivada fundamentalmente de la coincidencia en la defensa del mercado interno contra el carcter externo e inter-
nacionalizado de la actividad exportadora y de la gran burguesa urbana, contra los que se forjaba para impulsar el
comienzo de la fase ascendente del ciclo.
62
Incluso en lo que respecta a la decisiva importancia que tuvieron para ste los recursos econmicos y organizaciona-
les de los sindicatos.
63
Mantenindonos siempre dentro de posibilidades que no presuponen un cambio de los parmetros de la situacin, no
puede ser ignorado que la poltica fiscal pudo haber amortiguado los ciclos en un grado que a su vez podra haber
modificado muchos de los procesos polticos que hemos analizado. Pero la capacidad para extraer reasignar recursos
mediante instrumentos fiscales (no slo los ya referidos gravmenes eficientistas sobre la tierra pampeana) presupo-
ne tambin estabilidad a mediano plazo de esos instrumentos, su efectiva implementacin y una burocracia mediana-
mente consolidada que puede ignorar la presin inmediata de los intereses afectados. Estos requisitos no podan ser
satisfechos en medio de los movimientos pendulares y de la consiguiente colonizacin y fraccionamiento del sistema
institucional del Estado.
717
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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719
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
720
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El funcionamiento de las instituciones
polticas y las polticas pblicas en la
Argentina: una paroximacin desde
la nueva economa institucional*
PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI
Introduccin
Al observar el desarrollo de la Argentina durante la mayor parte del siglo XX, se evidencia el
indiscutible fracaso de su performance econmica, al menos a juzgar por las expectativas gene-
radas por su dotacin de factores y por la tendencia de fines del siglo pasado. El desarrollo argen-
tino no slo ha sido insatisfactorio en lo econmico: otras dimensiones, tanto o ms importantes
por su impacto en la calidad de vida de la sociedad, se han visto tambin afectadas.
Frente a ello, en el presente trabajo se postula que los aspectos poltico-institucionales del pas
han contribuido al estancamiento y a la mala performance de la Argentina, aun en lo estricta-
mente econmico. La inestabilidad poltica, sumada a ciertas caractersticas institucionales, impi-
di que la sociedad evolucionara hacia una trama institucional que posibilitara la consecucin de
acuerdos intertemporales para el logro de polticas pblicas de largo plazo y alta calidad.
Desde el punto de vista de la Nueva Economa Institucional, para que las transacciones -tanto
polticas como econmicas- puedan ser llevadas a cabo en forma eficiente, es necesario desarro-
llar acuerdos o arreglos que apoyen su gobernabilidad. Las instituciones, entonces, sirven para
garantizar dichas transacciones, operando como la estructura de governance
1
de las mismas,
reduciendo en ciertos casos los costos de transaccin y permitiendo su realizacin (North, 1990).
No obstante, lamentablemente, no siempre el tejido institucional genera transacciones eficientes.
En este trabajo se intenta mostrar cmo los incentivos para realizar tanto poltica pblica
como inversiones de largo plazo -dos acciones basadas fundamentalmente en expectativas
sobre el futuro- han sido afectados por las caractersticas institucionales de la Argentina. En par-
ticular, se seala cmo se gener en la Argentina una estructura de governance que dificult
la realizacin de transacciones intertemporales eficientes, lo que obstaculiz la generacin de
polticas pblicas de largo plazo y de alta calidad.
La performance agregada de una economa depende de las acciones de una serie de acto-
res econmicos a travs del tiempo. Las decisiones de inversin que estos actores toman son
721
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
las que determinan la performance econmica de la sociedad
2
. Estas decisiones se toman en fun-
cin de las expectativas que los agentes econmicos tienen sobre los valores futuros de una serie
de variables, muchas de las cuales dependen de la poltica econmica (por ejemplo, la futura
evolucin de los distintos impuestos, de la tasa de inflacin, el tipo de cambio, la tasa de inte-
rs, las regulaciones en el mercado de trabajo, etctera) y de la poltica pblica en general. El
enfoque de Political Economy
3
sostiene que las decisiones de poltica pblica (sea econmica o
de otro tipo) dependen del resultado del juego poltico. Las instituciones polticas son las reglas
de dicho juego (North, 1981) y son, por lo tanto, fundamentales en la determinacin de (y en la
formacin de expectativas sobre) las futuras polticas. Es por esto que centramos el estudio en
las instituciones polticas. Sostenemos que para entender mejor la performance argentina duran-
te este siglo, y para pensar reformas que promuevan el desarrollo, es esencial avanzar en la com-
prensin del funcionamiento de las instituciones polticas del pas
4
,
5
.
En este estudio se visualiza al sistema poltico desde una perspectiva de equilibrio general
institucional, donde la vinculacin existente entre las instituciones hace que slo se pueda
comprender la naturaleza de una institucin y de los efectos que produce si se la mira como
parte de ese todo en equilibrio. Por medio de este enfoque se realiza un anlisis de algunas
caractersticas bsicas de las instituciones polticas argentinas, estudindose el impacto de las
mismas, as como el de la inestabilidad poltica, sobre el desarrollo y caractersticas del actual
tejido institucional.
Como se indica en la nota al pie inicial, este documento es en parte una sntesis de un tra-
bajo ms largo (Spiller y Tommasi, 2000). Dicho trabajo pone fuerte nfasis en el captulo final,
referido a las recomendaciones de reforma. En cambio, en este documento se hace mayor nfa-
sis en el espritu general que creemos debe englobar los esfuerzos analticos eventualmente
tendientes a generar propuestas ms acabadas de posibles reformas. Queremos sugerir esta
metodologa y estas ideas preliminares como base para futuras investigaciones que puedan ilu-
minar futuros esfuerzos reformistas, as como contribuir a un dilogo acadmico ms amplio.
Este artculo es slo una sntesis de otros trabajos ms detallados ya realizados, o en marcha.
Creemos que hay un vasto camino de investigacin a recorrer desde el enfoque aqu sugeri-
do
6
, pero sabemos que este enfoque no puede ser sino una entre varias voces en el proceso
de deliberacin intelectual sobre el desarrollo social, poltico y econmico de la Argentina.
El trabajo es presentado en tres secciones. En la primera se introducen brevemente algunos
conceptos de la nueva economa institucional que guan el anlisis. En la segunda se realiza
una arqueologa de las instituciones polticas argentinas, presentndose informacin institu-
cional sistematizada a la luz del enfoque terico presentado en la primera seccin. La tercera
esboza conclusiones preliminares y seala la agenda pendiente.
l. El enfoque de las transacciones econmicas y polticas
El bienestar de una sociedad est relacionado con la cantidad y el valor de las transaccio-
nes econmicas que en esa sociedad se realizan. Por lo tanto, desde la aplicacin del enfoque
de la Nueva Economa Institucional al desarrollo econmico, los costos de transaccin son
un determinante clave del bienestar de una sociedad. En un entorno econmico en el cual los
722
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
costos de realizar transacciones son muy altos, los agentes econmicos reducirn su nivel de
comercio, reduciendo por lo tanto su nivel de bienestar.
Dicha afirmacin se complementa con la hiptesis de que las instituciones econmicas y
polticas de una sociedad son las determinantes de dichos costos de transaccin. Por ello, para
entender el desarrollo de un pas a travs de su historia, es necesario entender la medida en
la cual sus instituciones afectan los costos de transaccin, y de qu forma la sociedad ha ido
cambiando dichas instituciones, con su consecuente impacto en los costos de transaccin. Es
por eso que este trabajo se dedica a investigar la evolucin y el estado actual de las institucio-
nes argentinas.
En esta seccin I se describe el enfoque que utilizamos para estudiar qu caractersticas de
las instituciones polticas afectan los resultados de poltica pblica. Se presenta (A) una breve
introduccin a la terminologa y los principales conceptos utilizados, tomados de la teora eco-
nmica de los costos de transaccin y (B) se los aplica a una teora de costos de transaccin
en poltica. Antes de pasar a la seccin siguiente, la aplicacin de estas herramientas al caso
argentino, se discuten (C) los aspectos ms especficos del enfoque aqu desarrollado.
A. Costos de transaccin, oportunismo, contratos incompletos
Las transacciones siempre conllevan costos. Los costos de transaccin estn relacionados a
la imposibilidad de verificar, a bajo costo, todas las acciones de las partes involucradas en la
transaccin. Aun las transacciones en mercados spot, en los que un agente otorga un bien ter-
minado en retorno por dinero o por especie, los agentes tienen que comprobar que los pro-
ductos intercambiados reflejan la calidad especificada. Cuanto mayor es el costo de determinar
la calidad del producto, mayor la probabilidad de que el proveedor de dicho producto se com-
porte de manera oportunista. Para proteger (y realizar) la transaccin, los agentes se ven obli-
gados a incurrir en complejos procedimientos contractuales, aumentando el costo de realizar
la transaccin y por lo tanto reduciendo el beneficio econmico que se deriva de la misma.
Todos estos problemas se ven magnificados por la presencia de informacin asimtrica y
por la imposibilidad de escribir contratos completos. Se dice que la informacin es asimtri-
ca cuando una parte de la transaccin sabe algo que la otra parte ignora. Un tpico ejemplo es
el cuidado con el que se ha realizado una tarea, tal como la reparacin de un automvil. El
mecnico posee dicha informacin, el dueo del vehculo no la posee, y eso dificulta la trans-
accin, dando lugar a la posibilidad de comportamiento oportunista por parte del mecnico
7
y de incredulidad por parte del cliente.
Un contrato completo es un contrato que especifica con absoluto detalle todas las accio-
nes que las partes contratantes deben realizar desde la firma del contrato en adelante, para
cualquier evento futuro posible. Es obviamente imposible escribir contratos completos, entre
otras cosas porque los seres humanos somos incapaces de describir en detalle todos los futu-
ros posibles. Si existieran contratos completos y fueran efectivos (enforced), entonces las for-
mas organizacionales y las asignaciones de poder de decisin seran irrelevantes, ya que las
partes se dedicaran simplemente a cumplir fielmente la letra del contrato en cada momento
723
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
del tiempo y en cada estado de la naturaleza futuro. Dado que no existen contratos comple-
tos, las asignaciones de autoridad (los derechos residuales de decisin) son extremadamente
importantes. La moderna teora de la firma (Coase, 1937; Williamson, 1989; Hart, 1995) utiliza
este razonamiento para explicar las diversas estructuras de propiedad y de asignacin de dere-
chos de decisin en las empresas. Nosotros utilizamos una lgica similar para estudiar las trans-
acciones polticas y sus governance structures.
Hay tres atributos de las transacciones que tpicamente afectan sus costos: la irreversibilidad
de las inversiones involucradas, las posibilidades de medicin y la dimensin temporal de la
transaccin.
Irreversibilidad (o especificidad de los activos): Cuando la transaccin requiere que una
de las partes invierta en activos cuyo valor en usos alternativos (v.g., para fines distintos de
la transaccin bajo anlisis) es inferior al costo de la inversin, la parte que realiza la inver-
sin se expone al riesgo de que la otra parte vuelva a negociar los trminos del intercambio
una vez realizada la inversin
8
. El riesgo de comportamiento oportunista reduce el incentivo
a invertir, disminuyendo, en consecuencia, el beneficio asociado con la transaccin. Para
implementar la transaccin original, se debern desarrollar instituciones que otorguen incen-
tivos a ambas partes. A una, a invertir, y a la otra a no comportarse de forma oportunista. En
principio, si terceras partes pudiesen observar bajo costo el cumplimiento de los compromi-
sos del contrato, el oportunismo podra limitarse contractualmente. Pero la imposibilidad de
observar y de especificar todas las contingencias (la inexistencia de contratos completos),
hace que la irreversibilidad est siempre ligada a posibilidades de oportunismo.
Medicin: El valor de una transaccin depende de la calidad de los productos a ser
intercambiados. En el caso de un producto manufacturado, su calidad depende del
esfuerzo puesto en su manufactura. Cuando ni el esfuerzo ni la calidad del producto
final son fcilmente mensurables, el productor tiene el incentivo a invertir menos que
lo ptimo, y a declarar una calidad mayor que la real. Por lo tanto, la parte que encar-
ga el producto enfrenta la posibilidad de recibir uno que puede no cumplir las espe-
cificaciones requeridas, algo que slo se podr observar con el tiempo. Si bien es posi-
ble especificar contratos con penalidades a ser implementadas tiempo despus de
entregado el producto, la implementacin de tales contratos es problemtica. Por ello,
el consumo y produccin de esta clase de productos se ve reducido, en ausencia de
instituciones que limiten la oportunidad de comportamientos oportunistas.
Temporalidad: Todo intercambio conlleva, naturalmente, cierta temporalidad. Las llama-
das transacciones spot consisten meramente en el intercambio simultneo de un pago por
un bien, mientras que muchas otras transacciones se caracterizan por una separacin tem-
poral entre los momentos de pago y de entrega. Esta separacin puede dar lugar a proble-
mas de oportunismo por parte del actor cuya parte del trato se ejecuta posteriormente -por
ejemplo, negndose a pagar el precio inicialmente acordado-. Problemas semejantes pue-
den deberse no slo a la temporalidad de la oferta, sino tambin a la temporalidad de la
demanda. Si el producto o servicio a obtener tiene cierto grado de especificidad, de mane-
ra tal que el comprador no puede cambiar de oferente fcilmente o sin costos, la tempora-
lidad de la demanda abre la posibilidad de oportunismo por parte del oferente
9
.
724
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
B. Costos de transaccin polticos y estructuras de governance
Los ejemplos y el lenguaje utilizados en el punto anterior provienen de la Economa de los
Costos de Transaccin (Transaction Cost Economics), literatura que enfatiza que las transaccio-
nes entre actores econmicos estn signadas por caractersticas que las tornan vulnerables a pro-
blemas de oportunismo. La aplicacin de este enfoque a cuestiones ms generales de desarrollo
econmico y de funcionamiento social (como hace el presente estudio) enfatiza, adems de los
tradicionales costos de transaccin entre agentes econmicos privados, los costos de transaccin
entre agentes econmicos y polticos y los costos de transaccin entre actores polticos
10
.
Las instituciones, en tanto reglas de juego que determinan la estructura de las interacciones
entre los actores tanto econmicos como polticos, tienen un efecto crucial sobre los costos de
los tres tipos de transacciones. Las mismas pueden morigerar los costos de transaccin entre
los particulares y el sector pblico, por ejemplo, al constreir el comportamiento de este lti-
mo para evitar expropiaciones de activos por la va de polticas oportunistas. Un adecuado fun-
cionamiento de la Justicia es una de las formas institucionales fundamentales que puede evitar
estos comportamientos, aumentando de ese modo los incentivos a la inversin de los actores
econmicos. En este trabajo se hace hincapi en la formacin de las polticas pblicas (y en la
construccin institucional de largo plazo) en cuanto determinadas por los costos de transac-
cin entre actores polticos. Se enfatizan los beneficios que devendran de la capacidad de los
actores polticos de realizar acuerdos crebles para implementar polticas de largo plazo de alta
calidad, sin estar sujetos al oportunismo (en este caso, poltico) de los otros participantes.
A lo largo de este trabajo hacemos uso extensivo de la nocin de governance
structure,que traducimos parcialmente como estructura de governance
11
. Las estructuras de
governance son los mecanismos bsicos de toma de decisiones (asignaciones de autoridad)
que las partes a futuros intercambios instituyen para facilitar dichos intercambios. Las estruc-
turas de governance cobran importancia ante la imposibilidad de escribir contratos comple-
tos que especifiquen las acciones requeridas de cada parte ante cada posible estado de la
naturaleza que pueda darse en el futuro. En el enfoque convencional de la economa de los
costos de transaccin, las estructuras de governance son elegidas en forma ptima de modo de
minimizar los costos de transaccin involucrados en cada tipo de transaccin. Dicho enfoque
tiene su origen en el trabajo de Ronald Coase (1937) sobre La naturaleza de las firmas, y su
aplicacin arquetpica en la decisin de una empresa de comprar o producir internamente algu-
no de sus insumos. Ha sido utilizado para el estudio de las instituciones polticas en un traba-
jo pionero de Weingast y Marshall (1988).
Uno puede argumentar que aun para las transacciones entre actores econmicos privados,
las estructuras de governance existentes en cada momento del tiempo no necesariamente son
las ms adecuadas para todas las transacciones
12
. Consideramos, siguiendo a autores como
North (1990 y 1990b) y Dixit (1996), que la posibilidad de encontrar estructuras de governan-
ce que inducen resultados transaccionales ineficientes, es aun ms alta cuando se trata de trans-
acciones polticas. Esto se debe, entre otras cosas, a la mayor complejidad de las cuestiones
que se resuelven en la polity, y a la mayor prevalencia de problemas de accin colectiva. De
hecho, como bien seala North, los costos de transaccin son posiblemente ms altos en pol-
tica que en economa precisamente por un efecto de seleccin por el cual los problemas ms
725
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
complejos de la sociedad, que no pueden resolverse va negociaciones entre individuos, son
transferidos a la arena poltica. La teora econmica convencional asigna un rol al Estado
precisamente en los casos de fallas de mercado. De lo que los textos microeconmicos ms
nave (de buena parte del siglo XX excepto las ltimas dcadas) no se daban cuenta, es que
buena parte de esos problemas transaccionales se transfieren en ese caso a la arena pblica
13
.
Es por todo esto que las instituciones polticas (que constituyen la estructura de governan-
ce de las transacciones polticas) tienen importantes efectos sobre las polticas pblicas, y por
tanto sobre la performance econmica.
C. Un enfoque de equilibrio general institucional
Si bien este trabajo tiene como objeto el estudio de la experiencia argentina, contribuye
a su vez al desarrollo de una metodologa de anlisis institucional que an se encuentra en
su infancia a nivel internacional. Nuestra lnea de trabajo se distingue de la reciente literatu-
ra econmica sobre Political Economy (reflejada brillantemente en dos textos recientes,
Personn y Tabellini, 2000, y Drazen, 2000) por realizar un anlisis ms detallado, ms micro-
analtico, de los incentivos de los actores polticos. Se distingue a su vez de la literatura pol-
tica de Rational Choice aplicada al estudio del impacto de las instituciones (Cox y
McCubbins, 1999) por tratar de escapar al etnocentrismo estadounidense, as como por apli-
car mtricas de evaluacin de performance institucional ms cercanas a la economa (ideas
implcitas de eficiencia). Tambin se diferencia de ambas lneas de trabajo por el nfasis en
los aspectos contractuales intertemporales, tomados de Transaction Cost Economics y la
moderna teora econmica de las organizaciones y de los derechos de propiedad, y aqu apli-
cados a la poltica.
El aspecto metodolgico ms innovador de esta lnea de trabajo (una de las pocas en aplicar
esta metodologa a una mirada integral a las instituciones polticas de gobierno de un pas) es
una visin de equilibrio general contractual en el mercado poltico. En nuestra opinin, la pol-
tica pblica es el resultado de un tejido o red de contratos entre actores polticos. Por lo tanto,
para entender la lgica y el impacto de la poltica pblica hay que entender los incentivos que
los distintos actores tienen en el marco de ese tejido contractual, y para ello es fundamental
entender dicho tejido contractual en su totalidad. Es necesario mirar a la poltica pblica y al com-
portamiento de los actores involucrados como resultantes de un equilibrio general institucional.
Al mirar a la poltica pblica como un tejido contractual, se ve a las instituciones polticas
como la governance structure de dicha poltica pblica. De la misma manera que para enten-
der la performance de agentes econmicos en relaciones contractuales es clave entender la
estructura de governance de la relacin, en el marco de la poltica pblica es fundamental ana-
lizar la estructura de governance de su tejido poltico para poder entender los incentivos de los
actores. No es posible, por ejemplo, entender el comportamiento del Congreso sin entender
los incentivos de carrera de los legisladores, los cuales estn determinados en parte por los
mecanismos internos de seleccin de candidatos, por ciertas caractersticas del federalismo fis-
cal argentino, as como por la capacidad (y voluntad) de la Corte Suprema de Justicia de fre-
nar o no ciertas actitudes del Poder Ejecutivo.
726
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El enfoque tambin nos lleva a mirar el funcionamiento de la Administracin Pblica argen-
tina, y las posibilidades de su reforma, desde una ptica poco convencional. En nuestra opi-
nin, las principales reformas que podran mejorar de manera sostenible el funcionamiento de
la Administracin Pblica, no son reformas a las leyes que rigen el comportamiento de los
empleados pblicos, sino reformas que rigen el comportamiento de los actores polticos (los
legisladores, el presidente, etctera).
II. Las instituciones polticas argentinas y
el proceso de formacin de las polticas pblicas
En esta seccin se intenta brindar una radiografa institucional de la Argentina. Se enfatiza una
serie de caractersticas de la maquinaria de formulacin e implementacin de polticas pblicas,
los factores que han incidido para configurarlas (los insumos histricos), as como sus implican-
cias (las propiedades del producto que dicha maquinaria genera): vase el diagrama 1.
El diagnstico se centra sobre las relaciones entre los distintos poderes del gobierno nacio-
nal, las relaciones entre las distintas jurisdicciones en la estructura federal del pas, el proceso
de formacin de las leyes, las caractersticas y el funcionamiento de la Justicia y de la
Administracin Pblica, y las cualidades y efectos de los partidos polticos. Enfatizamos las con-
secuencias que la historia de inestabilidad poltica del pas, combinada con ciertas caractersti-
cas institucionales bsicas, ha tenido sobre el funcionamiento del sistema poltico argentino.
Estas improntas del tramado institucional han implicado una baja calidad, coherencia y dura-
bilidad (por lo tanto baja predecibilidad) de las polticas pblicas.
727
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Asimismo, y en parte como consecuencia de este primer efecto, han conducido a una rela-
tiva inseguridad jurdica, con las consecuencias que sta tiene sobre las decisiones de los acto-
res econmicos y por ende sobre la performance econmica del pas.
A continuacin se describe sintticamente la aplicacin al caso argentino de las herramien-
tas descriptas en la seccin anterior, para luego presentar un anlisis algo ms detallado de las
principales instituciones polticas argentinas y de sus interacciones.
A. El equilibrio general institucional argentino
En Spiller y Tommasi (2000b) se presenta un modelo que predice que, cuando la capacidad
de los actores polticos de realizar transacciones (acuerdos) intertemporales es limitada (cuan-
do hay altos costos de transaccin), entonces se observarn: (1) polticas pblicas demasiado
voltiles ante cambios polticos y/o demasiado rgidas como para ajustar ante cambios en las
realidades subyacentes, (2) acciones individuales no cooperativas, y (3) falta de inversin en
instituciones ms eficientes. Argumentamos que se es exactamente el caso en la Argentina
14
.
En el resto de este artculo tratamos de explicar por qu los actores polticos en la Argentina
no son capaces de realizar acuerdos intertemporales eficientes.
Por un lado, en la Argentina, los actores polticos tienden a tener altas tasas de descuento,
lo que los lleva a adoptar actitudes cortoplacistas. Este cortoplacismo es, en parte, efecto de
arrastre de los aos de inestabilidad poltica. Sin embargo en el presente, luego de la recupe-
racin democrtica, algunos actores claves continan sin tener horizontes de largo plazo. Un
claro ejemplo es el de los legisladores nacionales, quienes, debido a la naturaleza de las carre-
ras polticas en la Argentina, no encaran su trabajo como legisladores con perspectivas de largo
aliento
15
.
En forma adicional, la estructura poltica del pas: federal, presidencial y con Congreso bica-
meral, sumada al poder que otorgan los mecanismos electorales a las elites partidarias provin-
ciales en poltica nacional, contribuyen a configurar una polity sumamente fragmentada,
aumentando los costos de transaccin para realizar poltica pblica nacional.
A lo anterior se suma una perversa interaccin entre la arena poltica nacional propiamen-
te dicha, y la arena de decisiones federales y de poltica pblica provincial. El enorme des-
equilibrio fiscal vertical (esto es, que la mayor parte del gasto pblico provincial es financiado
por fondos que, de un modo u otro, son afectados por decisiones colectivas de todas las juris-
dicciones), la relativa debilidad del Congreso Nacional, y ciertos poderes discrecionales (legis-
lativos y presupuestarios) del Ejecutivo Nacional, llevan a un entrecruzamiento perverso en el
cual los gobiernos provinciales son excesivamente dependientes de ciertas decisiones naciona-
les, al tiempo que el Ejecutivo nacional es muchas veces prisionero de intereses provinciales
a la hora de hacer poltica pblica nacional.
A los problemas transaccionales sealados se agrega la falta de adecuados mecanismos de
enforcement de los acuerdos polticos a travs del tiempo. Una ausencia importante est dada
por el hecho de que los jueces de la Suprema Corte de Justicia han tendido a estar poltica-
728
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mente alineados con el Ejecutivo de turno. Esto contribuy al debilitamiento de la corte -en la
prctica y, especialmente, en la percepcin de los actores- en cuanto garante del cumplimien-
to de acuerdos polticos tales como la Constitucin y otras leyes fundamentales.
Otro posible mecanismo de enforcement intertemporal de acuerdos polticos es la delega-
cin de ciertas polticas a una burocracia relativamente neutral e independiente, con altas moti-
vaciones profesionales (Spiller y Tommasi, 2000b). Desafortunadamente, por motivos que
exploramos brevemente ms adelante y con ms detalle en Bambaci, Spiller y Tommasi (2000),
la burocracia argentina no ha desarrollado dichas caractersticas.
A la escasez de mecanismos de enforcement se ha aadido una relativa abundancia de
mecanismos de cheating que han favorecido el incumplimiento de acuerdos. Entre ellos: la
debilidad del Congreso Nacional como contralor del Ejecutivo y de la administracin pblica;
la existencia, uso y abuso de ciertos instrumentos legislativos en manos del Ejecutivo Nacional;
las debilidades del proceso presupuestario, que dejan demasiado margen para el manejo dis-
crecional por parte del Ejecutivo; y, hasta hace pocos aos, el desborde inflacionario, que haca
casi imposible la verificacin del cumplimiento de cualquier acuerdo que implicara compromi-
sos de dinero.
En el resto de esta seccin II realizamos la descripcin, a la luz de nuestro enfoque, de las
principales caractersticas del funcionamiento institucional argentino. Asimismo, explicamos
dichas particularidades como resultantes de ciertas caractersticas institucionales bsicas, as
como de la inestabilidad poltico econmica de la historia argentina. La presentacin sigue
(arbitrariamente) el formato de enfatizar primero (punto B) el impacto de la inestabilidad ins-
titucional, y luego la interaccin de sta con otras caractersticas (ms atemporales) del tejido
institucional argentino en la determinacin de las polticas pblicas (punto C).
B. Efectos de la inestabilidad sobre las instituciones
Bajo este ttulo se discute la manera en la cual la inestabilidad institucional afecta la capa-
cidad de adopcin de polticas eficientes de largo plazo por parte de los actores polticos. Por
inestabilidad institucional hacemos referencia a fenmenos de diferente naturaleza y que
bsicamente son dos. Por un lado los golpes de Estado, que en nuestro esquema explicativo
son elementos exgenos, esto es, independientes de las relaciones que se identifican al inte-
rior del fenmeno que se busca explicar. Esto se debe a una simplificacin metodolgica, aun
cuando parece razonable pensar los golpes como en parte ocasionados por las caractersticas
institucionales bsicas del pas
16
. Por otro lado, nos referimos tambin a ciertas prcticas que
generan inestabilidad por vulnerar las prcticas esperadas por los actores y dan lugar al
aumento de la incertidumbre. A diferencia de los golpes, estas prcticas (tales como la acep-
tacin de los decretos de necesidad y urgencia, la posibilidad del presidente de realizar vetos
parciales con promulgacin parcial, la constante renovacin de la Corte Suprema- que pone
en duda su independencia-, entre otras) son de naturaleza endgena, en tanto son consecuen-
cia de las acciones emprendidas por los mismos actores involucrados y se las puede sinteti-
zar en el inadecuado funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos al que ellas mismas
conducen.
729
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
B.1. Inestabilidad y el Congreso
En primer lugar, consideremos el efecto de la inestabilidad institucional sobre el Congreso.
La misma aumenta la rotacin de los miembros del Congreso, lo cual a priori reduce su efec-
tividad. Asimismo, dado que las leyes electorales argentinas propician el poder partidario al
nivel provincial, se produce una tendencia (que luego se explica) a una mayor rotacin legis-
lativa. Como se ve en la figura 1, la inestabilidad institucional argentina comienza en el ao
1930
17
con el golpe militar contra el presidente Yrigoyen, hecho que rompe, en forma tempo-
raria, la tendencia creciente en el promedio de experiencia de los diputados observable desde
comienzos de la dcada de 1920. Dicha tendencia slo vuelve a ser ascendente a partir del
gobierno democrtico de 1983. La figura nos muestra cmo despus de cada golpe militar, casi
la totalidad de los diputados que ingresan en la Cmara, lo hacen por primera vez.
Esta falta de oportunidades para desarrollar una profesin de legislador, generada por la
inestabilidad institucional, puede tambin notarse si se observa la longevidad de los legislado-
res con mayor experiencia en la Cmara. La figura 2 muestra que hasta principios de la dca-
da del 40, los lderes parlamentarios -entendiendo por tales a aquellos legisladores con la
mayor experiencia en la Cmara
18
- tenan una creciente longevidad en el cargo, con un peque-
o traspi ocasionado por el golpe del 30, alcanzando a inicios de los aos 40, casi 18 aos
de antigedad en promedio. Sin embargo, las elecciones de 1945, que siguieron al golpe de
1943 y en las que particip por primera vez el movimiento peronista
19
, junto con los cambios
en las leyes electorales realizados bajo la gestin del presidente Pern
20
, y los subsiguientes
golpes militares, redujeron la experiencia de los lderes parlamentarios a un promedio de
menos de 10 aos.
730
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Esta evidencia muestra claramente el impacto de la inestabilidad institucional sobre la rota-
cin parlamentaria. Durante los ltimos 60 aos, la Cmara de Diputados ha sido compuesta
por individuos con un promedio de 3 aos de experiencia. La alta rotacin no slo le resta
operancia y eficacia al Congreso, sino que hace que los diputados definan sus estrategias sobre
la base de un horizonte de muy corto plazo.
A los efectos de comparar esta situacin con lo que ocurre en otros pases, en el cuadro 1
se presentan datos sobre la reeleccin de los legisladores en el Congreso de varios pases de
Amrica y Europa
21
.
731
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
La falta de experiencia en el cargo y el comportamiento cortoplacista asociado a ella impactan,
a su vez, en la organizacin, poder y desempeo del Congreso. Dada la falta de profesionalidad
y de experiencia de los miembros del Congreso, stos enfrentarn serias dificultades para tratar
aspectos sumamente tcnicos, delegando en forma natural la iniciativa en estos temas al Ejecutivo.
Su falta de experiencia y, por lo tanto, de capacidad de anlisis, implica que el Congreso tendr
un papel de menor relevancia en procesos legislativos que aparecen revestidos de un carcter ms
tcnico, como ser la definicin del presupuesto nacional. Esta hiptesis puede explicar la discre-
cionalidad que el Congreso le ha delegado al Ejecutivo en materia presupuestaria
22
. La legisla-
tura puede ejercer control sobre la utilizacin del presupuesto en dos instancias, ex-ante y ex-post.
El control ex-ante est dado por la especificidad con la cual asigna las partidas presupuestarias. El
control ex -post est dado por la revisin de la cuenta de inversin. En este sentido, la discrecio-
nalidad del Ejecutivo surge de la baja especificidad con la cual el Congreso define el presupues-
to, as como tambin por el dbil tratamiento que realiza de la cuenta de inversin. Esto mismo
limita la capacidad de control por parte del Congreso sobre la Administracin Pblica, a la vez
que aumenta el poder de negociacin de una serie de actores, entre ellos, las provincias
23
.
Las limitadas capacidades de control sobre la Administracin Pblica con las que cuenta el
Congreso fomentan una mayor politizacin de la misma. A su vez, la falta de control de la legis-
latura sobre la ejecucin presupuestaria la flexibiliza, otorgndole a las provincias mayor capa-
cidad de negociacin unilateral ex-post frente al Ejecutivo, y por lo tanto aumentando la irres-
ponsabilidad fiscal provincial
24
.
B.2. Inestabilidad y administracin pblica
25
Los sistemas presidencialistas con legislaturas fuertes y tendencia al gobierno dividido suelen
tener un nivel de politizacin de la Administracin Pblica mayor al de los sistemas parlamenta-
rios
26
. La razn es que para contrarrestar el poder de la legislatura sobre la Administracin
Pblica, el jefe del gobierno -el presidente- necesita nominar un mayor nmero de funcionarios
de alto nivel que los que necesita un primer ministro que representa -por definicin- a la legis-
latura. Esta regla general se aplica slo parcialmente al caso argentino. En la Argentina se obser-
va efectivamente una alta politizacin de la Administracin Pblica, a pesar de que la legislatu-
ra no haya sido fuerte y no haya ejercido una influencia tal sobre la Administracin que el
Ejecutivo necesite contrarrestar mediante la nominacin de funcionarios
27
.
Por otro lado, la inestabilidad afecta la efectividad y el profesionalismo de la Administracin
Pblica. En primer lugar, la alta inestabilidad genera rotacin: el recambio de los jefes de
gobierno -29 presidencias en los 70 aos que van de 1928 a 1998- genera una rotacin aun
mayor en los ministros. Dado este alto nivel de rotacin, el Ejecutivo tiene baja capacidad de
controlar su burocracia, por lo cual, para aumentar dicho control, es necesario que los minis-
tros nombren a su vez a sus subalternos. De esta manera, en segundo lugar, la inestabilidad
lleva a una mayor profundizacin de la politizacin de la Administracin Pblica como conse-
cuencia de la mayor rotacin de sus mandos altos y medios
28
.
Como se viene argumentando, la alta rotacin ministerial implica que los mandos medios tam-
poco son estables; y ocurre que al no ser stos estables, la Administracin Pblica no desarrolla
732
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
normas de cooperacin y coordinacin, que son esenciales para que las diversas carteras del
gobierno funcionen en forma ordenada, coherente y consistente. Esto aumenta la variabilidad del
producto burocrtico, que pasa a depender ms de la calidad del individuo a cargo de la cartera
y de su equipo, que de la mquina de produccin de polticas pblicas -la Administracin Pblica.
La inestabilidad institucional tiene tambin impactos indirectos en el profesionalismo de la
Administracin Pblica. Un efecto ya mencionado es que limita la capacidad del Congreso de
controlar a la Administracin Pblica. En tal sentido, una de las formas en que el Congreso
podra controlar a la burocracia es a travs de la fijacin de partidas presupuestarias. Sin embar-
go, si el Ejecutivo tiene una alta discrecionalidad en el manejo del presupuesto, la legislatura
no podr imponer penalidades o recompensas presupuestarias a agencias, programas o depar-
tamentos que no cumplan con lo que la legislatura desee.
Al no tener el Congreso la capacidad de ejercer un control fuerte sobre la Administracin
Pblica, sta -en esencia- no tiene ningn principal con un horizonte de largo plazo
29
, lo
cual la vuelve aun ms sensible a las necesidades de sus jefes polticos de turno ya que tanto
los premios como los castigos de la legislatura no son crebles o, al menos, sostenibles en el
tiempo. Eso lleva, naturalmente, a que la Administracin Pblica se vuelva ineficaz y que
aumente el potencial nivel de corrupcin. Ineficaz, no solamente porque es difcil de motivar
en el largo plazo, sino porque adolece de coordinacin y el Ejecutivo, en sus intentos de esta-
blecer controles sobre la Administracin Pblica, le impone procedimientos administrativos
complejos, que la hacen ms lenta aun. En Bambaci et al. (2000) se muestra que un alto por-
centaje de la normativa burocrtica fue emitida por el Ejecutivo. En un entorno con mayor con-
trol legislativo, habilitado por una mayor estabilidad institucional, podran llegarse a limitar las
trabas burocrticas y reducir la politizacin de los mandos medios y altos, lo cual llevara a un
mayor profesionalismo, al desarrollo de normas de cooperacin entre los mandos medios y,
en general, a una mayor eficacia de la burocracia.
La tendencia a controlar los procesos administrativos ha sido normal a escala mundial, y ha
generado una literatura que invita a desregular el sector pblico. La dinmica de proliferacin
de reglas y normativas burocrticas es particularmente problemtica en el caso argentino: el
deseo del Ejecutivo de aumentar el control sobre la burocracia se termina convirtiendo en una
maraa normativa difcil de cumplir y que abre las puertas a conductas oportunistas por parte de
los polticos (sumarios administrativos), los burcratas (que responden a esto con inmovilismo),
y de actores con intereses especiales (que aprovechan la falta de control que surge a partir del
excesivo control para capturar agencias y obtener rentas extraordinarias). Al mismo tiempo, la
alta rotacin y el bajo profesionalismo producen organizaciones sin capacidad de gestin y sin
el suficiente nivel de capital humano especfico relevante a las polticas pblicas de cada caso.
B.3.Inestabilidad y el Poder Judicial
Dado el grado de fragmentacin poltica que define la Constitucin Argentina y que surge
de los mecanismos electorales, se hubiera esperado que el Poder Judicial desarrollara una
doctrina independiente
30
. No obstante, la inestabilidad institucional limit esa posibilidad.
La fragilidad institucional afect principalmente la permanencia de los jueces, y en particu-
733
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
lar la de los jueces de la Corte Suprema. En forma frecuente, los nuevos gobiernos, tanto
los militares como los democrticos posteriores a cada gobierno de facto, tendieron a reti-
rar y reemplazar a los jueces nombrados por los gobiernos previos. El cuadro 2 muestra
que, al menos desde el ao 1960, los jueces duran en la Argentina, en promedio, menos de
4 aos.
La figura 3, por otra parte, muestra que hasta mediados de los aos 40, el promedio de lon-
gevidad de los jueces de la Corte Suprema era sustancialmente mayor, llegando al principio de
la primera presidencia de Pern a 12 aos.
El impacto de la inestabilidad institucional que sufri la Argentina en las dcadas que
siguieron, se puede observar en que las siguientes gestiones, tanto civiles como de facto,
no parecen haber respetado la norma de la independencia del poder judicial
31
. La figura
muestra que a partir de mediados de los aos 40 y hasta el comienzo de la segunda presi-
dencia de Menem, la longevidad de los ministros de la Corte result, en promedio, inferior
a cuatro aos.
La fuerte injerencia de los presidentes de turno en la conformacin de la Corte Suprema
queda ilustrada con la figura 4, que muestra que a partir de la administracin del presidente
734
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Pern, cinco de los 17 presidentes (en un perodo de cincuenta aos) nombraron durante su
mandato a la totalidad de los miembros de la Corte, mientras que durante los 84 aos previos
al ascenso de Pern slo hubo un presidente que nombr a la totalidad de la Corte, Bartolom
Mitre, primer presidente constitucional.
735
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Esto llev a que, con el tiempo, el Poder Judicial no constituyera un contrapeso al resto
de los poderes polticos en la medida en que se esperara dadas las caractersticas institu-
cionales bsicas del pas. En particular, debido a la descentralizacin natural del poder en
la Argentina por ser un pas federal y por el efecto de sus leyes electorales, la Corte debe-
ra tender naturalmente a tomar un papel predominante en el quehacer poltico del pas
32
.
Si bien sta puede tomar sus decisiones independientemente del deseo del presidente de
turno, su alineamiento con el mismo implica que, al menos en ciertas dimensiones de
importancia para el presidente, tender a convalidar sus decisiones, limitando por lo tanto,
su papel de contrapeso institucional
33
. En forma adicional, y dado que la Corte no toma
sus decisiones considerando solamente sus objetivos polticos, sino tambin la medida en
que stas afectarn su propia permanencia en el cargo, la amenaza de juicio poltico puede
afectar sus decisiones.
El cuadro 3 muestra que a partir de la primera administracin del presidente Pern se produ-
jo un notable incremento de la cantidad de renuncias de jueces de la Corte Suprema de Justicia.
Es probable que muchos de ellos se hayan visto presionados a renunciar. A partir del ao 1946,
renunci en promedio un juez de la Corte Suprema cada ao y medio, mientras que durante los
84 aos previos, en promedio, renunciaba un juez cada 14 aos. El cuadro esencialmente mues-
tra que hasta mediados de la dcada del 40 la Justicia no estaba sujeta a fuerte presin poltica,
pues no hubo juicios polticos ni remociones y muy pocas renuncias de jueces.
Cuando la institucin del juicio poltico se desvirta y es usada como forma de remover a
jueces cuyas opiniones constitucionales no son del agrado del presidente o del Congreso de
turno
34
, las decisiones constitucionales de los jueces tendern a asemejarse a la posicin de
estos actores con capacidad de remocin, limitando la capacidad de la Corte Suprema de ejer-
cer su funcin de mantener cierto nivel de estabilidad durante los avatares polticos
35
. Ms aun,
la Corte tender en este caso, como forma de autopreservarse, a desarrollar doctrinas de no
confrontacin tanto con el Poder Legislativo como con el Poder Ejecutivo, y a no entrometer-
se en conflictos entre stos, restringiendo as su capacidad de arbitraje entre los poderes, y por
lo tanto de preservacin del orden constitucional
36
.
736
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
B.4. Inestabilidad y federalismo
Las deficiencias del federalismo argentino, tanto en lo poltico como en lo fiscal, son bien
conocidas (vase, por ejemplo, Saiegh y Tommasi, 1998b). En esta seccin ligamos dichas defi-
ciencias a la naturaleza de los contratos federales y a la influencia que la inestabilidad pol-
tica tuvo sobre dichos contratos en el caso argentino.
La caracterstica fundamental de los arreglos institucionales federales es la definicin de
mbitos de competencia de los distintos niveles de gobierno. La operacin a lo largo del tiem-
po de esta relacin entre las autoridades nacionales y provinciales exige un delicado equilibrio
entre ellas, que evite tanto que la autoridad nacional como las autoridades provinciales renie-
guen del acuerdo original, invadiendo mbitos de competencia que no les sean propios.
Si se entiende el acuerdo constitucional como un contrato entre los distintos niveles juris-
diccionales (Iaryczower, Saiegh y Tommasi, 1999), se debe destacar que segn sean las expec-
tativas de los actores acerca del cumplimiento o no del contrato por los dems actores en el
largo plazo, tendrn ellos mismos incentivos, o no, a actuar en funcin de dichos acuerdos.
Este ltimo punto resulta de crucial importancia en el contexto de las relaciones interguberna-
mentales, cuya principal caracterstica es la de constituir un contrato incompleto. Ms all de
la especificacin original de los mbitos de competencia, ocurre que frente a cambios tecno-
lgicos, demogrficos, polticos, u otros, las relaciones interjurisdiccionales pueden necesitar
redefiniciones que impliquen la modificacin de los acuerdos originales. A su vez, dado el
poder coercitivo del Estado nacional
37
y debido a la ausencia de frenos y contrapesos, ste
puede comportarse en forma oportunista intentando alterar el contrato en favor de alguna coa-
licin que se establece para favorecer a quienes la componen, perjudicando a otro conjunto
de provincias.
El contrato federal surge como una respuesta institucional eficiente para manejar una rela-
cin de largo plazo entre los distintos gobiernos. Si no existieran los problemas de costos de
transaccin explicados en la seccin 1, las jurisdicciones podran aprovechar los beneficios del
intercambio y realizar acuerdos eficientes en el sentido de Coase (1937) para ajustarse a cual-
quier cambio necesario, independientemente de la existencia o no de un contrato constitucio-
nal. Sin embargo, las interacciones entre jurisdicciones estn usualmente plagadas de atributos
que impiden que los costos de transaccin sean bajos. Concretamente se plantean problemas
por cuanto:
a) Las acciones que deben llevar a cabo las diferentes jurisdicciones (en este caso en deter-
minadas formas organizativas e institucionales) para moverse hacia resultados de pol-
tica ms eficientes, muchas veces son equivalentes a inversiones irreversibles.
b) Existen problemas de informacin asimtrica; a menos que los costos y beneficios de
llevar a cabo un acuerdo sean de conocimiento comn, existen incentivos para que las
partes hagan un uso estratgico de la informacin.
c) Este tipo de acuerdos, por sus caractersticas, genera frutos cuyos beneficios se mate-
rializan a lo largo del tiempo
38
.
737
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
En primer trmino, la cuestin de las inversiones en innovaciones institucionales se ve afec-
tada en la medida en que aquellas jurisdiccin/es que realizan el cambio se exponen al riesgo
que la/s otras renegocien los trminos del intercambio a posteriori. Es decir, el riesgo consiste
en que tanto el gobierno nacional como los gobiernos subnacionales se comporten de mane-
ra oportunista. La posibilidad de que existan comportamientos oportunistas tiende a crecer a
medida que aumenta el conjunto de roles locales delegados al gobierno nacional debido a la
dificultad de establecer un contrato de governance completo y cuyo cumplimiento pueda ase-
gurarse, que provea a los actores la capacidad de desarrollar y respetar los compromisos. Para
poder llevar a cabo una transaccin bajo estas condiciones, es necesario contar con institucio-
nes que prevengan el comportamiento oportunista, que controlen y hagan cumplir los acuer-
dos (por ejemplo, una Corte Suprema independiente y fuerte).
La dimensin temporal juega un papel fundamental en las relaciones intergubernamentales.
La cuestin crtica es la presencia o no de un mecanismo que les permita a las distintas juris-
dicciones avanzar hacia acuerdos intertemporales. Nuevamente, en presencia de comporta-
mientos oportunistas, en la medida que no existan dichos mecanismos, si los flujos de benefi-
cios no son contemporneos, ningn acuerdo ser posible.
Debido a los motivos expuestos, las salvaguardas frente a los comportamientos oportunis-
tas estuvieron ausentes en la Argentina en gran medida a partir de 1930. El contrato original se
fue modificando y renegociando continuamente, los mbitos de competencia se desdibujaron
y la inestabilidad institucional limit las posibilidades de acuerdos intertemporales.
Consecuentemente, la crisis poltico-institucional iniciada en 1930 incidi negativamente en la
estructura federal de gobierno y las autonomas de los gobiernos subnacionales. Este proble-
ma se manifest tanto en los regmenes de facto como en los constitucionales.
Los sucesivos gobiernos militares, debido en parte a que sus reglas de decisin eran toma-
das en forma unilateral y a que las provincias no estaban representadas en su estructura de
gobierno, fueron adoptando estructuras organizativas y mecanismos de toma de decisin cada
vez ms centralizados, avanzando sobre las competencias originarias de las provincias. Por otra
parte, los gobiernos constitucionales se caracterizaron por la utilizacin en reiteradas oportu-
nidades del recurso de la intervencin federal (muchas veces en forma abusiva).
Entre 1930 y 1981 las provincias argentinas fueron gobernadas alrededor del veinte por cien-
to de dicho lapso por interventores federales, y casi un tercio del tiempo por gobernadores de
facto. Ello significa que aproximadamente durante la mitad del perodo, que comprende 60
aos, las provincias fueron gobernadas por funcionarios no elegidos por sus habitantes
39
.
Cabe destacar tambin que muchas veces el carcter de las polticas pblicas foment un
estilo de toma de decisiones centralizado. En reiteradas oportunidades, polticas que podran
haberse desarrollado en el mbito provincial o incluso local fueron asumidas por el gobierno
central, plantendose en numerosos casos conflictos de competencia federal y provincial
(Bidart Campos, 1993). Como consecuencia, el espacio para que se desarrollen comportamien-
tos oportunistas se ampli notablemente, reducindose as los incentivos para llevar a cabo
inversiones en instituciones eficientes y fomentando la adopcin, en cambio, de formas ms
rgidas pero menos adecuadas de estructurar las relaciones intergubernamentales.
738
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Ello puede observarse, por ejemplo, en el caso de la coparticipacin federal de impues-
tos. La dinmica de apropiacin y concesin en la relacin entre la Nacin y las provincias
condujo a que cada vez que estuvo al alcance de los actores la oportunidad de establecer
para s derechos de propiedad sobre una porcin de los recursos fiscales, ello se hiciera con
una gran rigidez de tal modo de asegurar su proteccin para el futuro. Como resultado, la
propia configuracin de todo el sistema de coparticipacin de impuestos y de transferen-
cias intergubernamentales alcanz a travs de los aos un altsimo grado de complejidad,
ineficiencia e inequidad. Vase Saiegh y Tommasi (1998b y 1999a), y Iaryczower, Saiegh y
Tommasi (1999).
Ms all de las configuraciones institucionales, la posibilidad de oportunismo y la falta de
controles institucionales afectaron tambin el modo de comportamiento de las autoridades de
las distintas jurisdicciones. Por ejemplo, ante la posibilidad de que existan comportamientos
oportunistas que modifiquen los derechos de propiedad sobre los recursos fiscales, una estra-
tegia defensiva es la de utilizar recursos existentes en asignaciones que no sean las ms efi-
cientes pero que resulten ms difciles de alterar, como por ejemplo el nombramiento excesi-
vo de agentes gubernamentales.
En trminos ms generales, pues, la ausencia de mecanismos que evitaran el oportunismo
condujo a que no se realizaran inversiones institucionales adecuadas, al uso estratgico de la
informacin y a que no se realizaran acuerdos intertemporales eficientes.
B.5. Resumen
La inestabilidad institucional del pas tuvo implicancias directas e importantes en la manera
en que las distintas ramas del Estado desarrollaron sus mecanismos de accin, interaccin y
recursos. La inestabilidad gener que la legislatura y la burocracia fueran ms ineficientes y la
Justicia menos independiente de lo que se podra esperar dadas las caractersticas constitucio-
nales de la Argentina. Tambin ayud a constituir un estilo de federalismo no cooperativo,
que tuvo un alto costo institucional y econmico, generando serias deficiencias en la calidad
de la prestacin de muchos servicios sociales.
La estabilidad institucional que en parte se restaur en el ao 1983 abri la posibilidad de
que algunos de dichos efectos puedan empezar a revertirse, al menos parcialmente. En el pr-
ximo punto analizamos cmo las caractersticas bsicas institucionales, adems de la inestabi-
lidad institucional, y algunas particularidades institucionales que fueron surgiendo de la inter-
accin entre estos dos componentes, continan afectando la eficiencia de la poltica pblica.
C. Caractersticas institucionales e ineficacia de la poltica pblica
La inestabilidad no es el nico factor responsable del estancamiento econmico y de la baja
calidad del accionar del Estado. Varias de las caractersticas institucionales bsicas del pas limi-
tan la capacidad de los agentes polticos de realizar acuerdos que permitan soluciones eficien-
tes a los problemas pblicos. Dichas dificultades generan, a su vez, incentivos a salidas extra-
739
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
constitucionales, las cuales, dados los efectos de la inestabilidad institucional discutidos previa-
mente, no siempre se ven limitadas por el Poder Judicial.
A continuacin enfatizamos una serie de factores que aumentan los costos de transaccin
de realizar buenas polticas de largo plazo. Se explicita un proceso de tres instancias: (i) deter-
minadas caractersticas institucionales en conjuncin con prcticas polticas, determinan (ii) un
peculiar funcionamiento institucional, del cual surgen (iii) las polticas pblicas de baja calidad.
En C1 se aborda la fragmentacin poltica y se pone nfasis en las caractersticas institucio-
nales que fragmentan al sistema (federalismo, presidencialismo, etctera). En C2 se trata la
organizacin del Congreso, explicitando los factores, especialmente los mecanismos de selec-
cin de legisladores, que provocan que el Congreso funcione de la manera particular en que
lo hace, y el impacto que esto tiene sobre los outcomes legislativos. En C3, al plantearse la dis-
ciplina partidaria como factor de relevancia en la determinacin de polticas pblicas, se enfa-
tiza la relativa descentralizacin de la disciplina partidaria en la Argentina. El abordaje en C4
de la Administracin Pblica busca mostrar qu caractersticas del sistema poltico inciden en
que sta opere de la manera ineficiente en que lo hace: qu consecuencias importa a su fun-
cionamiento que el Congreso no controle sus actividades y que al mismo tiempo el Ejecutivo
se vea inhabilitado a controlarla, en gran medida como consecuencia de la garanta constitu-
cional para los empleados pblicos de la estabilidad en el empleo. El Poder Judicial es tratado
en C5; se muestra que si bien se podra esperar que el mismo actuara como un fuerte contra-
peso institucional a las acciones de los dems poderes, en razn del diseo institucional del
sistema, ello no ocurre debido a la incidencia de otros factores que hicieron que se desviara
de su comportamiento ptimo. Al abordarse en C6 la cuestin del federalismo, se busca sea-
lar las diversas caractersticas institucionales (del poder judicial, del sistema electoral, etctera)
que fueron dando lugar a sus (ineficientes) caractersticas.
C.1. Fragmentacin poltica
La Argentina cuenta con un sistema presidencialista federal y con una legislatura bicameral,
cuya eleccin no es totalmente concurrente ni con la presidencial ni con la de gobernadores
provinciales
40
. La intuicin generalizada sobre el sistema poltico argentino es que ste es ms
centralizado de lo que dichas caractersticas constitucionales sugieren
41
. Si bien coincidimos
que a un nivel ms micro una serie de caractersticas le han dado al Poder Ejecutivo mayo-
res herramientas de discrecionalidad, discrepamos con la visin simplista sobre el centralis-
mo argentino. En esta seccin avanzamos un poco ms en la descripcin microanaltica de los
canales por los cuales el federalismo afecta el grado de centralizacin o fragmentacin del sis-
tema poltico nacional.
Si se compara en forma terica el sistema constitucional argentino con el de sistemas parla-
mentarios, se observa que el sistema poltico argentino est conformado por un Poder Ejecutivo
con menor grado de apoyo legislativo, y por lo tanto menos fuerte, que el que resultara de un
sistema en el cual el jefe del gobierno fuese electo por una mayora legislativa, a la
Westminster
42
. Esta fragmentacin se ve exacerbada por el federalismo y las normas que regu-
lan la competencia partidaria y la seleccin de candidatos al interior de los partidos.
740
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
En primer lugar, analicemos el impacto del federalismo sobre la fragmentacin poltica.
Desde la perspectiva institucional, el federalismo tiene dos impactos sobre la fragmentacin
poltica: por un lado, en la composicin del Senado, y por otro, en la configuracin de las leyes
electorales, que en definitiva condicionan la composicin tambin de la Cmara de Diputados
y los incentivos de todos los actores polticos involucrados. El Senado argentino tiene el mayor
nivel de sobrerrepresentacin, en el mundo, de las provincias pequeas; Gibson, Calvo y Faletti
(1998).
Por otro lado, algunas caractersticas de las leyes electorales y de partidos en la Argentina
aumentan el impacto del federalismo. En particular, durante la mayor parte de la historia del
pas hubo gran incidencia de las maquinarias partidarias provinciales en la eleccin de los legis-
ladores. Por un lado -con excepcin del caso de la Capital Federal y de las elecciones realiza-
das en 1952 y en 1973-, hasta el ao 2001 los senadores nacionales son electos por las legis-
laturas provinciales, es decir, por el partido con mayora en stas. Por otro lado, en general,
los diputados han sido electos en distritos plurinominales
43
, que coinciden geogrficamente
con las provincias, por listas partidarias nicas, cerradas y bloqueadas (salvo en 1912-50 y 1958-
62, en que hubo panachage). Por lo tanto, y especialmente en tiempos recientes, los legisla-
dores son ante todo nominados por la organizacin partidaria en el nivel provincial.
De esta manera, las leyes electorales generan tanto senadores como diputados que no estn
personalmente relacionados ni con los electores de un distrito pequeo -al estilo de los Estados
Unidos o el Reino Unido-, ni con un liderazgo partidario centralizado -al estilo de Chile o
Bolivia-, sino, ms bien, con la maquinaria partidaria provincial. As, aun cuando el nmero
efectivo de partidos en la legislatura argentina ha sido, en general, comparable o ligeramente
inferior al de otros pases de la regin, este ndice no toma en cuenta la fragmentacin intra-
partidaria, resultante del poder electoral de las maquinarias partidarias provinciales
44
.
A su vez, las leyes electorales junto con los procedimientos presupuestarios generan una
peculiar relacin entre el presidente y los gobernadores oficialistas. En particular, dado que las
prcticas presupuestarias le otorgan discrecionalidad al presidente en cuanto al gasto que se
realiza en las provincias, el mismo puede usar dicha discrecionalidad para obtener votos, en
apoyo a la agenda presidencial, de los legisladores de esas provincias. Sin embargo, dado que
los legisladores no representan a un pequeo distrito, sino a una provincia en su totalidad, el
presidente a travs del gasto nacional no puede discriminar, al otorgar fondos, entre los distin-
tos legisladores de la misma provincia
45
. Conseguir el voto de un legislador a cambio de mayor
gasto nacional en su provincia podra as significar que se favorece a todos los legisladores de
esa provincia que pertenecen al mismo partido
46
. Sin embargo, dado que el gasto nacional en
una provincia beneficia al partido de gobierno de la misma, si el gobernador es de un partido
opositor al del presidente, a este ltimo le costar muy caro comprar legisladores de dicha
provincia aun si entre sus representantes en la legislatura nacional el partido oficialista es el
mayoritario (dado que implicara otorgar rdito poltico a un gobernador opositor).
De esta discusin se desprende que la negociacin fundamental del presidente no se pro-
duce con los legisladores sino con los gobernadores provinciales de su partido. Por lo tanto el
apoyo legislativo efectivo podra ser medido por el porcentaje en la cmara de los legisladores
oficialistas que provienen de provincias con gobernadores oficialistas. Obsrvese que este efec-
741
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
to no es el resultado directo del sistema federal, sino en gran medida de las leyes electorales
y de partidos polticos, y del hecho que el presidente tiene discrecin en la ejecucin presu-
puestaria. Una caracterstica realmente sorprendente del caso argentino con respecto a otros
pases es el hecho de que el presidente se rena frecuentemente con (todos o algunos de) los
gobernadores para negociar apoyo a las polticas del Ejecutivo
47
.
En suma, las leyes electorales, al depositar el poder en manos de los lderes provinciales y
dificultar la creacin de coaliciones entre el partido en el gobierno y la oposicin, dificultan
aun ms la toma de decisiones de poltica pblica que impliquen redistribucin interprovincial
o intertemporal.
C.2. Organizacin del Congreso
Los miembros del Congreso argentino no son legisladores profesionales (Jones, Saiegh,
Spiller y Tommasi, 2000). Si bien la inestabilidad institucional ha dificultado la creacin de una
clase de legisladores profesionales, tambin las leyes electorales favorecen la rotacin legisla-
tiva. A pesar de que el legislador es el dueo formal de su banca
48
, en la realidad, el
dueo de la banca es la mquina partidaria, al menos en cuanto sta determina si el legis-
lador ser puesto a reeleccin. Por lo tanto, si lo que busca el legislador es desarrollar una
carrera poltica profesional, debe prestar atencin al liderazgo partidario, y en forma particu-
lar al liderazgo provincial. Esta relacin de intereses tiene fuertes efectos en la organizacin
del Congreso.
Consideremos en primer trmino la labor legislativa propiamente dicha. Dado que el voto
de un ciudadano no se destina a un legislador sino a un partido, el desempeo de un legisla-
dor en particular es de menor trascendencia para el votante que su afiliacin partidaria, as
como la del gobernador de su provincia
49
. Por lo tanto, existe un problema fundamental de
free rider legislativo: el legislador tiene pocos incentivos directos a esforzarse en el proceso
legislativo. El lobby por el gasto nacional se realiza al nivel provincial y no a travs de los legis-
ladores. Asimismo, las leyes que tienen impacto interprovincial se negocian en el mbito inter-
provincial y no legislativo. A diferencia de lo que ocurre en los sistemas legislativos en que los
legisladores son electos en forma individual por los votantes (como sucede en Estados Unidos),
en la Argentina el liderazgo poltico (generalmente actuando fuera del Congreso) se ve obliga-
do a desarrollar un sistema de incentivos para que los miembros del Congreso realicen el
esfuerzo necesario para mejorar la labor legislativa.
En sistemas parlamentarios con partidos fuertes, el parlamento tampoco cumple un papel
muy importante en la labor legislativa (Cox, 1987). Dado que en estos sistemas el votante
est eligiendo al primer ministro a travs de la eleccin de su representante, tampoco est
tan interesado en la identidad del candidato. Por ello, en dichos sistemas los parlamentos
tambin se enfrentan al problema del free rider, en el sentido de que los parlamentarios tam-
poco estn particularmente interesados en la labor legislativa. En su lugar, es el partido de
gobierno, y en particular sus representantes en el gabinete, quienes realizan la labor parla-
mentaria (McCubbins y Rosenbluth, 1995). La funcin principal de los parlamentarios es
aprobar las leyes tal y como fueron enviadas por el gabinete
50
. El partido cuenta con instru-
742
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
mentos para disciplinar a aquellos parlamentarios que no voten en la lnea del partido. Por
ejemplo, puede no promoverlos a posiciones en el gabinete, o puede no apoyarlos financie-
ramente para su reeleccin.
En el caso argentino se desarrolla una situacin similar. El trabajo legislativo puede originar-
se en el Ejecutivo; sin embargo, la estructura federal introduce complicaciones en el proceso
de negociacin de apoyos. Dado que la tendencia del legislador es a responder a la estructu-
ra partidaria provincial antes que a la nacional, cada legislador negociar en forma continua su
apoyo a la propuesta legislativa del Ejecutivo y, en particular, podr no otorgar el apoyo a la
legislacin que no cuente con la aprobacin del jefe provincial. Como la negociacin legisla-
tiva se realiza, en todo caso, fuera del Congreso, en el seno del partido la predominancia de
los lderes provinciales conlleva que hasta la participacin en comisiones deje de ser priorita-
ria para los legisladores. Las comisiones, salvo en el caso de algunas consideradas claves,
como Presupuesto y Hacienda o Legislacin del Trabajo, no son particularmente atractivas, a
menos que tengan un componente regional muy fuerte, como ser la de Energa y Combustibles.
Los legisladores, en general, se anotan en demasiadas comisiones, estn en ellas por poco tiem-
po, e incluso no asisten a las reuniones de comisin (Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2000).
La falta de inters del legislador en la labor legislativa conduce a que el liderazgo poltico
enfrente dificultades a la hora de motivar a los legisladores a realizar sus tareas. Para conse-
guirlo, el partido utiliza una variedad de instrumentos, particularmente la promocin de la
carrera del legislador fuera del entorno legislativo (Jones, 1998).
La percepcin generalizada de la existencia de una fuerte disciplina partidaria centralizada
en la Argentina es la explicacin que tradicionalmente se ha dado para explicar la manera en
que se sobrellevaron las dificultades sealadas. No obstante, a nuestro entender esa percep-
cin, vlida solamente por momentos, es fruto de la experiencia surgida a partir de la influen-
cia ejercida por lderes nacionales muy fuertes, como Yrigoyen, pero fundamentalmente Pern.
Fue slo en esos momentos puntuales del pasado que, al interior de los partidos, los premios
y castigos y los recursos requeridos para ello eran controlados principalmente por la estructu-
ra nacional del partido.
Sobre todo en tiempos como los transcurridos hasta principios del siglo XX, y ciertamente
en aos recientes, la ausencia de fuertes liderazgos nacionales y los efectos del sistema electo-
ral habilitan a los lderes provinciales a ejercer influencia sobre los legisladores de sus provin-
cias. En particular, si el legislador no vota de acuerdo con el inters del jefe partidario de la
provincia, corre peligro de no ser promovido en su carrera poltica, bien por no lograr su intro-
duccin en la lista del partido para las prximas elecciones, bien por no conseguir que, si el
partido controla el gobierno provincial, lo promueva a posiciones de gobierno en la provincia,
o le confiera otro tipo de promocin.
En Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2000) se presenta evidencia sobre las carreras polticas
de los legisladores argentinos, mostrando que los jefes de los partidos juegan un papel deter-
minante en la evolucin de la actividad poltica del legislador, pero fundamentalmente cmo
los jefes de las organizaciones partidarias a nivel provincial han tenido un enorme poder en
los aos ms recientes.
743
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Dado que las tres cuartas partes de los legisladores no permanecen en sus bancas, es impor-
tante determinar si ello sucede por decisin del electorado o por decisin de la maquinaria
partidaria. El cuadro 4 muestra que son los partidos los que incrementan la rotacin de sus
legisladores.
744
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
El cuadro muestra que si bien en promedio slo alrededor del 20 % de los legisladores fue-
ron reelectos, un porcentaje mucho mayor (en el caso del PJ casi siempre ms del 80 % y alre-
dedor del 60 % de la UCR) de aquellos que son postulados son reelegidos. La proporcin de
legisladores postulados que son reelectos por los votantes es tres veces ms alta que la pro-
porcin de legisladores que son reelectos en total. Por lo tanto, se verifica que son los parti-
dos los que ejercen el filtro entre el electorado y los legisladores
51
. Esto se refuerza en la com-
paracin internacional realizada en el cuadro 1, donde se muestran las tasas de reeleccin en
diferentes pases.
El incentivo de los partidos y de sus direcciones provinciales es no solamente ganar las
elecciones, sino al mismo tiempo mantener el control sobre sus legisladores. Cuanto ms
stos se identifiquen con los votantes, menos poder tendrn las maquinarias de los partidos,
lo cual es cierto tanto para la maquinaria nacional como para las provinciales. Las leyes elec-
torales otorgan a los partidos poder sobre los legisladores, y el cuadro 4 muestra que los par-
tidos lo utilizan.
Esta discusin muestra que la falta de profesionalizacin de los legisladores se origina no
slo en la inestabilidad institucional sino tambin en los incentivos que han tenido las direc-
ciones partidarias. Dado que estos incentivos no han estado necesariamente encaminados a
otorgar mayor independencia a sus legisladores, el Congreso no se organiz de manera de
poder tener una labor legislativa eficaz. Las comisiones funcionan con poca memoria institu-
cional y, en general, no cuentan con personal profesional idneo, haciendo aun ms difciles
tareas legislativas de cierta complejidad.
En suma, el sistema electoral provoca que el Congreso est compuesto por legisladores
sin visin de largo plazo, otorga un mayor poder de negociacin a los gobernadores
52
(en
especial, oficialistas) y de esta manera los consensos -si es que se logran- son obtenidos
fuera del mbito legislativo. La legislatura nacional, por lo tanto, se parece ms a las de
sistemas parlamentarios, en los que los parlamentos cumplen un papel secundario en la
toma de decisiones pblicas. Pero se diferencia en que los partidos nacionales no tienen
un fuerte control (al menos no directo) sobre el legislador. Este es el tpico de la parte
siguiente.
C.3. Disciplina partidaria
La intuicin generalizada de los politlogos argentinos es que la disciplina partidaria es
muy fuerte en la Argentina. Esto parece ignorar la existencia de independencia partidaria que
se refleja en que una alta proporcin de leyes introducidas por el Ejecutivo no son aproba-
das en la legislatura
53
, en que una alta proporcin de leyes son aprobadas con enmiendas
y en que durante perodos de gran cohesin partidaria, como ser el de las dos administra-
ciones del presidente Menem, ste se vio obligado a vetar un nmero muy alto de leyes y
legisl por decreto
54
.
Por lo tanto, si bien la legislatura argentina se asemeja a las legislaturas de sistemas parla-
mentarios en su debilidad organizativa y en su incapacidad de servir como un contrapeso al
745
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Ejecutivo, un anlisis ms detallado muestra discrepancias fundamentales entre los dos siste-
mas. La legislatura argentina est hoy compuesta por legisladores no profesionales con mayor
independencia del partido nacional que la de sus pares en sistemas parlamentarios. Ambas
diferencias tienen su origen en las normas que regulan la competencia entre partidos (leyes
electorales, leyes de partidos, entre otras), que en la Argentina otorgan un papel muy fuerte a
los lderes regionales de los partidos.
Esto no significa que estamos frente a legisladores individuales o independientes. Por el
contrario, el sistema electoral determina que sean fuertemente dependientes de la estructura
partidaria provincial y por ello sean disciplinados respecto de los lderes provinciales.
C.4. Administracin Pblica
La Administracin Pblica en la Argentina adolece de serios problemas. Como se muestra
en el libro originario de este trabajo, sus niveles de corrupcin e ineficiencia son superiores a
los de los pases de la OCDE, y en el caso de la ineficiencia, tambin al de otras regiones. En
la primera parte de este trabajo se mostr cmo la inestabilidad, al aumentar la rotacin de los
mandos altos y medios de la burocracia, limit el desarrollo de normas efectivas que llevasen
a un mejor desempeo del aparato burocrtico. Sin embargo, la ineficiencia de la burocracia
argentina no se debe exclusivamente a la inestabilidad institucional del pas. Tambin est
arraigada en sus caractersticas institucionales bsicas -en lo que Moe y Caldwell (1994) llama-
ran su cdigo gentico.
Como se discuti previamente, los polticos profesionales a nivel nacional no mantienen una
actividad poltica estable, sino que rotan en los puestos que ocupan. A su vez, los partidos pol-
ticos -y los militares- alternaron repetidas veces en el poder, por lo que tampoco se ha dado
el caso de que un partido poltico controlase el gobierno en forma estable por largos perodos.
En otras palabras, el horizonte temporal con que se formularon las polticas concernientes a la
Administracin Pblica no fue lo suficientemente amplio como para permitir el desarrollo de
una Administracin Pblica profesional y eficiente.
A su vez, la Administracin Pblica confronta principales con poca capacidad de control.
Considrese primero al Congreso. A ste, mayormente, no le ha preocupado controlar al
Ejecutivo en lo que se refiere al manejo del aparato burocrtico. Por lo tanto, el Congreso no
desarroll la capacidad para medir adecuadamente la calidad del producto burocrtico y as
controlar su desempeo.
Por otro lado, hay tres factores que hicieron que el Congreso tendiese a delegar, no slo
la formulacin de polticas referidas al diseo y funcionamiento de la Administracin Pblica,
sino tambin su control al Ejecutivo. Primero, la disciplina partidaria. Segundo, el hecho de que
durante buena parte de los ltimos 50 aos las distintas ramas del gobierno (el Congreso, la
Corte Suprema) tuvieron mayoras relativas del mismo partido que controlaba el Ejecutivo. Por
ltimo, producto de las instituciones electorales y de las reglas formales que rigen el funciona-
miento de los partidos, los intereses de los legisladores no estn efectivamente ligados a sus
votantes sino a los de sus jefes partidarios. A su vez, stos ltimos tienen, por lo general, pocos
746
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
incentivos para tomar una posicin pblica muy crtica respecto del gobierno (en este caso, en
lo que al manejo de la Administracin Pblica Nacional se refiere), y por lo tanto, no estn
interesados en una labor de fiscalizacin de la funcin burocrtica.
Asimismo, los legisladores de la oposicin tampoco estn interesados en portar la bandera
de la lucha contra la falta de eficiencia y transparencia en la Administracin Pblica, por diver-
sos motivos. Primero, porque si bien al lder partidario nacional de la oposicin le podra inte-
resar tal esfuerzo, no ocurre necesariamente lo mismo con los lderes provinciales. En segun-
do lugar, el legislador tiene pocos incentivos en llevar adelante acciones que generen benefi-
cios comunes. El controlar la ineficiencia y la corrupcin en la Administracin Pblica es una
de ellas. Por lo tanto, de ser llevada a cabo por el partido de la oposicin, tendera a ser ms
una bandera opositora que parte de una estrategia de oposicin constructiva. A ello se agrega
que, en esa lucha, la burocracia se respalda en el hecho de que el gobierno tiene el incentivo
de protegerla pues, en ltima instancia, el oficialismo es la burocracia.
Considrese ahora al Ejecutivo como principal. El Ejecutivo tiene un fuerte inters en con-
trolar a la Administracin Pblica. Sin embargo, sus horizontes temporales cortos, as como la
rotacin de los altos mandos, limitan su capacidad para entrar en contratos intertemporales con
la Administracin Pblica de manera de hacerla ms eficiente. Dado que la estabilidad del
empleado pblico est reconocida en la Constitucin, los distintos gobiernos en la Argentina
se encontraron con una Administracin Pblica que, esencialmente, no les responda. La res-
puesta eficiente frente a esta ineficiencia burocrtica resulta ser la profundizacin de la politi-
zacin de la burocracia. Dicha politizacin tom en la Argentina la forma de altos niveles de
patronazgo (en la Administracin Pblica central), junto con la creacin ms reciente de una
burocracia temporaria paralela, cristalizada mayormente en organismos y agencias descentrali-
zadas. Este proceso de compartimentalizacin de la Administracin Pblica se fue conforman-
do a medida que algunos organismos y agencias descentralizadas fueron absorbiendo funcio-
nes de la administracin central -aquellas que desde el Ejecutivo de turno se avizoraban como
centrales para la poltica del gobierno-. A su vez, el personal de la administracin paralela se
fue componiendo de empleados temporarios -v.g., consultores- tcnicamente mejor dotados
que los agentes pblicos de carrera y con un rgimen presupuestario y de empleo mucho ms
flexible
55
.
El patronazgo en la Administracin central ha cumplido as la funcin dual de, por un lado,
procurar apoyo poltico de los diversos sectores aliados al gobierno y, por el otro, obtener
agentes burocrticos sensibles a las necesidades polticas del gobierno. Sin embargo, dado que
no es fcil despedir a empleados sujetos a permanencia en el cargo, y como las restricciones
presupuestarias impidieron aumentos drsticos en la cantidad de agentes, el patronazgo esen-
cialmente condujo a la proliferacin y duplicacin de las estructuras organizacionales. En
Spiller y Tommasi (2000) y en Bambaci et al. (2000) se presenta evidencia sobre la alta volati-
lidad y la tendencia al crecimiento en el nmero de secretaras, subsecretaras y direcciones
nacionales o equivalentes.
A pesar de que el Ejecutivo desarroll una burocracia paralela, sujeta a contratos relativa-
mente flexibles, la burocracia de carrera es ms insensible a las necesidades del Ejecutivo y
ste no tiene, aparte de instrumentos muy crudos, como ser el sumario administrativo o el pasa-
747
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
je a comisin, demasiada flexibilidad para imponerle incentivos
56
. En consecuencia, la buro-
cracia de carrera parece haberse caracterizado por tener serios problemas de corrupcin, inefi-
ciencia y captura.
La respuesta del Ejecutivo ha sido intentar controlarla con los instrumentos clsicos de
Administracin Pblica: normas de informacin y de gastos detalladas en extremo, con fuertes
lmites a la discrecionalidad en el gasto. Estas limitaciones cumplan una doble funcin. Por un
lado, impedan aumentos excesivos en el gasto, mientras que por otro lado podran exponer
al empleado de carrera a un potencial sumario administrativo en caso de que su falta de moti-
vacin o respuesta fuese aguda. De esta manera, se obtuvo un equilibrio dual. Por un lado,
una burocracia relativamente eficiente, pero de corta duracin y poca articulacin horizontal,
compuesta de algunos empleados nombrados polticamente y otros contratados fuera de la
norma del servicio civil. Por otro, una burocracia de planta, ms ineficiente y posiblemente ms
corrupta, sujeta a serias restricciones de procedimientos.
En resumen, la fuente de la ineficiencia y posible corrupcin de la Administracin Pblica
se basa en la dificultad de implementar transacciones intertemporales entre sta y sus princi-
pales (el Congreso y el Ejecutivo). Esto lleva a que la Administracin Pblica sea relativamen-
te insensible a las necesidades de estos actores, aunque por su preeminencia, fundamentalmen-
te del Ejecutivo. La respuesta del Ejecutivo ha sido una mayor politizacin de la burocracia. La
forma que tom este proceso en la Argentina fue la creacin de una burocracia paralela basa-
da en contratos libremente negociados para empleados transitorios
57
y, a su vez, la descentra-
lizacin de funciones. Mientras tanto, la Administracin central continu expuesta al patronaz-
go, ineficiente, y sujeta a limitaciones presupuestarias y administrativas.
C.5. El Poder Judicial
La teora poltica positiva sostiene que el poder real del Poder Judicial aumenta cuanto
mayor es la fragmentacin poltica de las otras dos ramas de gobierno
58
. La idea central es que
en circunstancias de fragmentacin poltica (tpicas de los sistemas presidencialistas), el Poder
Judicial puede crear una doctrina judicial independiente sin temor a sufrir represalias polticas,
tal como una enmienda constitucional que limite su poder o la remocin del cargo. Semejantes
intentos independentistas en un entorno poltico unificado generaran choques polticos que
eventualmente limitaran su poder. Spiller (1996a) llama a ese movimiento la evolucin pavlo-
viana de la doctrina de independencia judicial.
Por ello, el poder judicial tiende a estar ms supeditado al poder poltico en pases con sis-
tema parlamentario bipartidista unitario que en pases con un nmero mayor de jugadores con
poder de veto poltico. La evolucin de la doctrina de revisin judicial en los Estados Unidos
(sistema presidencialista por antonomasia) parecera adaptarse a dicho mecanismo.
Dado que el sistema poltico argentino muestra una amplia fragmentacin, la teora hara
pensar que el Poder Judicial argentino debera ser relativamente independiente del poder pol-
tico. De hecho (y de forma consistente con la evidencia presentada ms arriba), puede afirmar-
se que ste fue el caso en el perodo vigente desde la creacin del Estado nacional hasta los
748
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
aos previos a la inestabilidad institucional, en los que se desarroll una doctrina similar a la
desarrollada en Estados Unidos (Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2000).
En 1863, a poco de comenzar su funcionamiento, la Corte declar la inconstitucionalidad de
un decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Recin en 1887 declarara la inconstitucionalidad de
una ley del Congreso en el denominado caso Sojo. Al ao siguiente (1888) la Corte declar
de manera expresa la inconstitucionalidad de una ley del Congreso (CSJN, Fallos, 32:120).
Luego, ya a principios del siglo XX, la Corte impondra -de la misma manera que en Estados
Unidos- fuertes lmites a la actividad regulatoria de las provincias en materia econmica, decla-
rando inconstitucionales leyes dictadas por los gobiernos de las provincias argentinas que
reglamentaban la actividad productiva (1903, CSJN, Fallos, 98:20). Unos aos ms tarde, en
1922, la Corte declar la inconstitucionalidad de una ley de alquileres sancionada por el
Congreso Nacional que dispona el congelamiento de alquileres por dos aos, sosteniendo que
no poda llegar hasta all el poder del Estado, pues ello violaba el derecho de propiedad del
dueo del inmueble.
Pese a estos auspiciosos inicios, la inestabilidad institucional y las reacciones del poder pol-
tico modificaron esta situacin. Por un lado, la inestabilidad institucional llev a una alta capa-
cidad de eleccin por parte del presidente de turno sobre la composicin de la Corte, alinean-
do de este modo las preferencias de la Corte y las del presidente. Pero la actitud de autocon-
tencin (self restraint) de la Corte, que parecera ser parte del equilibrio poltico coyuntural,
tiene un fundamento adicional. Aun si las Cortes hubieran pretendido desafiar al poder polti-
co, esto se hubiera visto dificultado por la alta capacidad de tomar acciones oportunistas en un
marco de inestabilidad institucional fundamental y/o, como sucedera con Pern, Frondizi o
despus Menem, con mayoras parlamentarias controlables o influenciabas por el Ejecutivo
59
.
Esto se complementa con la creacin y supervivencia de una doctrina de emergencia, origi-
nada con la inestabilidad institucional iniciada en el ao 1930, y que recibiera un impulso adi-
cional con el juicio poltico a los jueces de la Corte en 1946/47.
Esto no implica, sin embargo, que las Cortes argentinas hayan abdicado en su totalidad la
funcin de controlar la constitucionalidad de la accin del gobierno de la Nacin, sino que
dicho control est en cierta medida limitado a aspectos de menor trascendencia o envergadu-
ra. De hecho, Molinelli, Palanza y Sin (1999) muestran por ejemplo que, entre 1996 y 1998, el
Estado perdi el 36 % de los juicios en los que fue parte. Al mismo tiempo, las sucesivas Cortes
Supremas Nacionales deberan tender a controlar en forma ms fuerte la constitucionalidad de
las acciones de los gobiernos provinciales, de los que pueden sufrir menos amenazas
(Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2000).
En resumen, las conclusiones que pueden obtenerse indican que la inestabilidad institucio-
nal ha generado un equilibrio de baja calidad en la relacin de los poderes Ejecutivo y
Legislativo con el Poder Judicial. La habilidad de los diferentes gobiernos de los ltimos seten-
ta aos para nombrar y remover jueces ha limitado el desarrollo de una doctrina de revisin
judicial fuerte de las decisiones gubernamentales, por lo que la Corte Suprema argentina no ha
funcionado como un fuerte check al poder poltico, como sera de esperar dado el nivel natu-
ral de fragmentacin del sistema poltico argentino. Esto ha contribuido a la falta de estabili-
dad en las polticas gubernamentales.
749
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
La vuelta a la democracia estable, sin embargo, puede otorgarle a la Corte la posibilidad de
retomar el papel de limitar la discrecionalidad gubernamental, y por lo tanto contribuir a la esta-
bilidad econmica e institucional del pas, con la consecuente repercusin positiva en el riesgo
pas de la Argentina. Este proceso, sin embargo, no se dar en el corto plazo, y puede ser limi-
tado por la capacidad del poder poltico de ejercer conductas oportunistas sobre el Poder Judicial,
como a travs del uso del juicio poltico como instrumento de coercin poltica
60
.
C.6. Federalismo
En la seccin anterior, al hacerse referencia al federalismo, se describen los elementos cons-
titutivos de un sistema federal y del tipo de interacciones que implica. Muchos estudiosos del
federalismo argentino enfatizan la existencia en el perodo al que nos estamos refiriendo de
fuertes tendencias a la centralizacin poltica en la Argentina. Se reconoce que a partir de 1983
con el restablecimiento de la democracia, comenz a registrarse un cambio de direccin. Un
indicador de ello es que en los primeros diez aos de gobierno democrtico slo se registra-
ron cuatro intervenciones federales (asimismo el nico gobierno de la historia argentina que
no registra intervencin alguna, el de Ral Alfonsn).
Es necesario, no obstante, llamar la atencin sobre un punto usualmente no tomado en
cuenta al considerar las acciones del gobierno nacional, y ste es que las provincias, aun sien-
do actores claramente diferenciados del actor Nacin, forman parte constitutiva de este lti-
mo y ciertamente intervienen en la toma de decisiones usualmente realizada por los actores
nacionales, aun cuando se trata de decisiones del Ejecutivo.
Esto mantiene y profundiza la confusin de mbitos de toma de decisiones a la que hemos
hecho referencia y que es bsicamente consecuencia de la ausencia de frenos y contrapesos
en el mbito nacional. Ocurre a raz de esta confusin que mientras que un conjunto relevan-
te de polticas eminentemente locales se deciden en el gobierno nacional, las decisiones rela-
tivas a las polticas estrictamente nacionales requieren superar el veto potencial de subconjun-
tos de estados provinciales. Vale mencionar que en nuestra interpretacin esta centralizacin
no fue estrictamente un abuso del poder central sobre el poder provincial, sino el resultado
del accionar de grupos de actores provinciales que se beneficiaban de transferir a la arena cen-
tral una serie de decisiones con impactos distributivos. En Iaryczower, Saiegh y Tommasi (1999)
se muestra cmo la dinmica de incremento de potestades impositivas centrales vino de la
mano del aumento de las redistribuciones interprovinciales. En Saiegh y Tommasi (1998b) se
identifican especficos episodios polticos de avance nacional ligados a redistribucin inter-
provincial.
Por otro lado, la sobrerrepresentacin de las provincias pequeas en el Congreso Nacional y
los mecanismos de seleccin y promocin de los legisladores tambin hacen que la decisin de
las polticas tenga en buena medida un componente o vnculo con los liderazgos provinciales.
La falta de un buen rgimen fiscal federal es uno de los temas ms lgidos de la agenda
pendiente. Las enormes ineficiencias del rgimen actual se deben en parte al oportunismo de
ciertas provincias para lograr redistribuciones en su favor, as como a la incapacidad (y falta de
750
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
deseo) del gobierno nacional de comprometerse a no actuar en forma oportunista, violando
los acuerdos federales. Esto ltimo ha inducido a la adopcin de formas rgidas y econmica-
mente muy ineficientes de efectuar la redistribucin en cuestin, incluyendo la prctica del ear-
marking.
Uno de los problemas fundamentales del desarrollo del federalismo ha sido la falta de fre-
nos y contrapesos en el nivel nacional. Las instituciones no ofrecieron, bien la estructura nece-
saria para que se respetaran los acuerdos, bien la resistencia requerida para evitar la violacin
de los acuerdos alcanzados: por un lado, existen espacios para la discrecionalidad del Ejecutivo
en el manejo del gasto pblico; por otro, la Justicia no ejerci adecuadamente su rol de con-
trol jurdico de las decisiones federales.
C.7. Resumen
Las instituciones de la Argentina han afectado la creacin de polticas eficientes de largo
plazo. Una burocracia ineficiente y compartimentalizada, unas leyes electorales que propician
un Congreso no profesional y cortoplacista, una Justicia que si bien podra ser relativamente
independiente, su seleccin -de hecho- ha estado en manos de los gobiernos de turno, limi-
tando por lo tanto su papel de contrapeso; todas esas caractersticas han propiciado la crea-
cin de polticas errticas y la dificultad de generar acuerdos intertemporales que sustenten la
generacin de polticas eficientes de largo plazo.
La vuelta a la democracia y la estabilidad institucional asociada a ella pareceran crear una
oportunidad para la generacin de un crculo virtuoso en que los legisladores aumenten su
profesionalismo, la Corte desarrolle mayor independencia, el Congreso controle a la burocra-
cia, y sta se vuelva ms eficiente. Durante la ltima dcada un profundo proceso de reformas
econmicas se encar dentro del marco institucional descrito. Dichas reformas, sumadas al cr-
culo virtuoso iniciado con el advenimiento de la democracia, han provisto cierta estabilidad y
predecibilidad antes inexistentes. En la seccin final se sugieren algunas reformas instituciona-
les complementarias.
III. Conclusiones: recomendaciones y agenda pendiente
El propsito central de este estudio es ayudar a dilucidar los factores caractersticos de la
estructura institucional argentina que han llevado a una performance relativamente insatisfac-
toria -tanto en trminos econmicos como, ms ampliamente, en trminos de la calidad del
funcionamiento social-. En esta seccin pretendemos transmitir el espritu de las recomenda-
ciones de reforma -presentadas en detalle en Spiller y Tommasi (2000)- que surgen del anli-
sis y a la vez plantear la agenda de trabajo que creemos debe ser llevada a cabo para mejorar
el diagnstico aqu esbozado.
En nuestro punto de vista, aun los elementos estrictamente econmicos de la performance
de una sociedad se explican a travs del marco institucional ms amplio en el que operan las
actividades econmicas. Las polticas pblicas presentes y posibles en el futuro afectan en gran
751
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
manera el retorno de las decisiones de los agentes econmicos. Estos, al formarse expectativas
sobre el valor futuro de las variables de poltica pblica relevantes, utilizan sus percepciones
con respecto a los mecanismos de formacin de las polticas pblicas. La maquinaria de gene-
racin de polticas pblicas es el sistema poltico. Hemos concentrado el esfuerzo de este tra-
bajo en el estudio del core del sistema poltico argentino: sus instituciones de gobierno y las
interacciones que se establecen entre stas y otros actores en el proceso de formulacin y eje-
cucin de las polticas. Nos concentramos en los principales actores institucionales del sistema
poltico argentino (el Ejecutivo, el Congreso, la Corte Suprema, los gobiernos provinciales, los
partidos), dado que en sus manos se encuentran las principales herramientas de determinacin
de las polticas pblicas, y las estrategias y modos de participacin de otros actores necesaria-
mente se ajustan a las caractersticas de funcionamiento de este core del sistema.
El objetivo que gui el trabajo fue alcanzar un diagnstico del funcionamiento de las insti-
tuciones polticas argentinas que permitiera proponer recomendaciones de reforma. El salto del
plano analtico al propositivo siempre supone riesgos, y el marco analtico del cual se parte
puede acentuarlos o, por el contrario, como entendemos ocurre en este caso, disminuirlos y
suavizar el traspaso, fortaleciendo el realismo de las propuestas de reforma que se formulan.
Nuestro enfoque, de equilibrio general institucional, advierte que dada la vinculacin exis-
tente entre las instituciones, slo se puede comprender la naturaleza de una institucin y de
los efectos que produce si se la mira como parte de un todo en equilibrio.
El espritu de las recomendaciones que se realizan consiste en agregarle mayor coherencia
y predecibilidad a las polticas pblicas. En todo ejercicio de diseo institucional hay trade-offs
que considerar; uno de ellos se refiere al grado de participacin de los distintos actores en la
toma de decisiones pblicas, de checks and balances entre distintos actores institucionales. En
esta dimensin, nuestras recomendaciones buscan fortalecer los frenos y contrapesos y dismi-
nuir la discrecionalidad individual de ciertos actores polticos y administrativos. Como contra-
partida a los beneficios que podran desprenderse de la implementacin de las recomendacio-
nes, se conllevan algunos costos potenciales, como la disminucin en alguna medida de la
gobernabilidad y la capacidad de respuesta del sistema ante cambios en el entorno.
Ciertamente el proceso de transformacin de las instituciones econmicas argentinas no est
completo, y hay que seguir impulsando iniciativas para que se realicen las transformaciones
faltantes. No obstante, creemos que la Argentina est lo suficientemente madura como para que
el nfasis sea puesto ahora en la institucionalizacin de las decisiones colectivas y no en ape-
laciones a la buena voluntad y herosmo de algunos lderes iluminados y al uso estratgico
de las situaciones de crisis.
En la Argentina de la democracia y de la estabilidad macroeconmica, se han iniciado algu-
nos crculos virtuosos en lo institucional. Las reformas que sugerimos apuntalan esos procesos,
al tiempo que se refuerzan unas a otras. En este ltimo sentido, creemos que los cambios que
sugerimos en la relacin Presidencia-Congreso, en la relacin legisladores-votantes, en la
estructura interna del Congreso, van a apuntalar mejoras en el funcionamiento de la Justicia,
de la Administracin Pblica, del federalismo.
Las polticas pblicas surgen como resultado de interacciones entre distintos conjuntos de
actores polticos. Las acciones y elecciones de cada uno de estos actores polticos son influen-
752
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
ciadas por los incentivos que los mismos enfrentan. Las polticas pblicas son, as, funcin de
la estructura institucional, ya que es sta la que define: la jurisdiccin de polticas sobre la que
tiene poder cada actor poltico, los incentivos que stos enfrentan por seguir distintos cursos
de accin, y la forma (procedimientos de decisin) que toman las interacciones entre ellos.
Muchas propuestas para solucionar problemas diagnosticados en distintas reas del funciona-
miento de lo pblico parten del diagnstico econmico para la elaboracin de una opcin
aparentemente superior desde el punto de vista tcnico, sin considerar qu factores llevaron al
sistema a producir las distorsiones que se pretende corregir (vase por ejemplo las propuestas
en materia de reformulacin del sistema de coparticipacin federal de impuestos). Esta pers-
pectiva resulta inadecuada a la luz de nuestro diagnstico. Propuestas de reforma que no ten-
gan en cuenta los determinantes poltico-institucionales de las polticas preexistentes pueden
(si se llega a implementarlas) ser soluciones slo de corto plazo, o (en algunos casos) termi-
nar teniendo un impacto final negativo.
Una reforma eficiente y sostenible requiere, en cambio, modificar la estructura institucional de
governance: los mecanismos bsicos de asignacin de autoridad para la toma de decisiones, junto
con la estructura de incentivos que perciben los actores polticos encargados de esta toma de
decisiones. Dichos actores podran modificar sustancialmente su comportamiento (y por lo tanto
las polticas pblicas resultantes) si estuvieran jugando un juego con reglas diferentes
61
.
De esta manera, para efectuar recomendaciones nos centramos en el comportamiento de los
actores polticos institucionales claves, y en el conjunto de instrumentos e incentivos (la estruc-
tura de governance) que determina su comportamiento. El espritu de nuestras recomendacio-
nes apunta, en definitiva, a:
aumentar el horizonte de los actores (legisladores, jueces, burcratas, gobiernos provin-
ciales),
aumentar la fortaleza de los derechos de propiedad polticos (defendindolos contra el
oportunismo),
tratar de reasignar los distintos tipos de decisiones pblicas a mbitos decisorios que
le provean a los actores polticos mejores incentivos y garantas
62
,
aumentar la coherencia, consistencia y permanencia de las polticas pblicas.
En un lenguaje ms terico, lo que estamos tratando de hacer es inducir switches a equili-
brios polticos ms cooperativos.
Identificamos dos arenas centrales sobre las cuales enfatizar los esfuerzos de reforma: (1)
el Congreso Nacional, y (2) las instituciones del federalismo. En nuestro diagnstico sobre el
funcionamiento de las instituciones polticas argentinas en cuanto potenciales generadoras de
seguridad jurdica y de polticas pblicas de calidad, hemos identificado varias deficiencias en
el funcionamiento y el rol que ocupa el Congreso Nacional en el entramado institucional, as
como en el funcionamiento de las relaciones polticas y fiscales entre las distintas provincias y
el poder nacional.
753
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
El Congreso no ha sido un mbito en el cual se forjen intercambios polticos de largo plazo
para el desarrollo de polticas de Estado. Esto se debe a que, en equilibrio, el eje del poder
poltico no ha pasado en medida suficiente por el Congreso. Ntese que el mbito o arena en
que se forjan los acuerdos no es una cuestin esttica, sino que tiene implicancias bsicas en
dos dimensiones. Por un lado, ocurre que si los acuerdos no se forjan en el Congreso, o no se
forjan en ninguna parte (lo cual es sumamente costoso), o se realizan en mbitos de mucha
menor transparencia y con mucho menos espacio para la participacin e informacin de la ciu-
dadana. Por otro lado, si el Congreso no tiene este rol, las polticas pblicas quedan muy suje-
tas a la discrecionalidad del Ejecutivo. Si bien en algunos aspectos (como la macroeconoma)
esto podra ser positivo, en otros claramente no lo es. Se pierde el horizonte de largo plazo
que puede obtener un actor institucional de larga vida (como podra ser el Congreso), lo cual
le dara mayor estabilidad a las polticas pblicas, y evitara que el Ejecutivo de turno manipu-
lase la poltica para lograr sus objetivos de corto plazo.
El objetivo, entonces, es lograr un fortalecimiento del Congreso, que conlleve a la presen-
cia de legisladores con horizontes ms largos y con mayores incentivos a concentrarse y adqui-
rir expertise en reas de poltica pblica nacional. Para apuntalar dichos fines visualizamos tres
puntos de entrada principales: (1) los incentivos que el sistema electoral (definido ampliamen-
te) provee a los legisladores; (2) los instrumentos que hacen a la interaccin legislativa entre
el presidente y el Congreso; y (3) las reglas de juego del proceso presupuestario, y el rol asig-
nado a cada actor institucional en dicho proceso
63
. Nos referimos a continuacin a las dos pri-
meras, dejando los comentarios sobre el proceso presupuestario para ms adelante, dado que
dicho proceso incide tambin sobre el juego federal.
La reforma del sistema electoral que se propone (implementacin de elecciones internas
semiabiertas y la reduccin de la magnitud de los distritos ms grandes, junto con algunas
modificaciones en el tipo de boletas usadas para las elecciones y en el calendario electoral)
busca el fortalecimiento del Congreso mediante el logro de una mejor definicin del mbito de
competencia de los cargos polticos, remarcando el carcter nacional de algunos cargos para
diferenciarlos de los locales. Para ello entendemos que es necesario, por ejemplo, disminuir la
dependencia que actualmente tienen los legisladores nacionales respecto de los lderes parti-
darios provinciales
64
.
En cuanto a las recomendaciones de reforma de los mecanismos de interaccin entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo, las mismas apuntan a la reglamentacin de los procedimien-
tos de aprobacin de decretos de necesidad y urgencia y de los vetos con promulgacin par-
cial, que tal como funcionan hoy contribuyen a aumentar la discrecionalidad presidencial.
Hemos enfatizado varias veces el marcado desequilibrio del sistema poltico argentino, que da
lugar a discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo. Restablecer un verdadero balance entre
las principales instituciones de gobierno redundar en menor arbitrariedad unilateral por parte
de alguno de los poderes y, en consecuencia, en el incremento de la seguridad jurdica que
afecta a la sociedad toda y que en particular ha afectado el desempeo econmico del pas.
As como en el rea de los incentivos de los legisladores nacionales pretendemos, en parte,
una menor dependencia de stos con respecto a las cpulas partidarias provinciales, por el
lado del federalismo (especialmente fiscal) buscamos fortalecer la capacidad colectiva de los
754
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
gobiernos provinciales de realizar acuerdos eficientes sin estar sujetos al oportunismo de los
poderes nacionales. La Nacin ha tendido a explotar su maniobrabilidad e informacin supe-
riores para violar derechos de propiedad polticos de las provincias
65
. Nuestra propuesta busca
fortalecer el rol de los gobiernos locales en materia fiscal, con cambios en dos direcciones. Por
una parte, desplazando potestades de gasto e impuestos desde la arena nacional a la rbita
provincial (descentralizacin). Por otra, desarrollando nuevas instituciones federales que per-
mitan, tanto a los gobiernos provinciales como al gobierno nacional, realizar acuerdos sosteni-
bles y crebles (federalizacin). Para este efecto se propone utilizar la figura del artculo 75,
inciso segundo, de la Constitucin reformada en 1994, de un Organismo Fiscal Federal.
Sugerimos que se dote a dicho organismo de fuertes prerrogativas, permitiendo al mismo tiem-
po un aumento de la transparencia, as como un mayor poder de control y decisin por parte
del conjunto de las provincias sobre una serie de actividades que hoy son discrecionales de la
Nacin
66
.
Estas dos dimensiones, descentralizacin y federalizacin, estn ntimamente relacionadas
y se refuerzan mutuamente. A modo de ejemplo de cmo una descentralizacin efectiva no
se puede lograr sin un cambio en las reglas de juego de las decisiones federales, recordamos
aqu intentos previos de descentralizacin tributaria. Existe un fuerte consenso entre todos
los especialistas sobre la conveniencia de trasladar a la rbita provincial el cobro de una serie
de impuestos, y promover a su vez una mayor explotacin de ciertas bases hoy subexplota-
das a nivel provincial. Ha habido intentos de llevar a la prctica dichos consensos (por ejem-
plo en los Pactos Fiscales de la dcada del 90), pero fracasaron debido a que la estructura
de governance de las transacciones polticas no daba suficientes garantas contra el oportu-
nismo como para justificar dichas inversiones institucionales desde el punto de vista de los
gobernadores
67
.
Otra arena clave de interaccin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo (con fuertes impli-
cancias para las relaciones interjurisdiccionales) son los procedimientos de decisin, implemen-
tacin y control del Presupuesto Nacional, cuyas deficiencias ya han sido sealadas. En tanto
el presupuesto define dos cuestiones fundamentales, que son la asignacin de los recursos y
la poltica macroeconmica, nuestra propuesta apunta a dos resultados principales. Por un
lado, lograr una mayor coherencia y estabilidad de las polticas pblicas, procurando que stas
estn ms cerca de la demanda ciudadana por bienes y servicios pblicos. Por otro, redefinir
los roles de los actores institucionales que intervienen en la materia, de manera tal que se pro-
cure un comportamiento macroeconmico prudente. Se pretende el fortalecimiento del rol del
Congreso en el mbito de la asignacin, y una consolidacin del papel del Poder Ejecutivo (y
dentro de ste, del ministro de Economa) en el manejo macroeconmico. Por ello, comple-
mentando las propuestas tendientes a mejorar los incentivos de los legisladores, se propone la
creacin de una Oficina de Presupuesto en el mbito del Congreso, que provea a los legisla-
dores de un cuerpo profesional propio de elaboracin presupuestaria, y permita as dar sus-
tento tcnico a sus posiciones con capacidades similares a las del Ejecutivo.
Conviene destacar que respecto a la Justicia y la Administracin Pblica, nuestras principa-
les recomendaciones (en equilibrio general institucional) provienen de los cambios propuestos
en otros componentes del entramado institucional, especialmente en el fortalecimiento del rol
del Congreso Nacional. Vase Spiller y Tommasi (2000) para los detalles.
755
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
Sintetizando, en este estudio hemos intentado realizar un anlisis de la estructura de gover-
nance de la Argentina a partir de un enfoque de equilibrio general institucional por el que se
supone que es en la interaccin entre instituciones y considerando la intervencin de elemen-
tos informales como un todo dinmico que se puede acceder a la comprensin y anlisis de
los condicionantes del funcionamiento institucional de un pas. Hemos intentado avanzar de
manera integral, aunque las limitaciones siempre se imponen y los esfuerzos resultan ser par-
ciales, incompletos. De manera de superar algunas de las limitaciones, se han hecho supues-
tos que por cierto requieren mayor evidencia para poder avanzar en la conformacin del diag-
nstico. Es imperativo avanzar en el anlisis emprico ms detallado en varios frentes si se
desea precisar y profundizar el diagnstico.
En el rea del Congreso se impone dilucidar y aportar evidencia a la naturaleza de la disci-
plina partidaria, de manera de sustentar adecuadamente el supuesto de la disciplina descentra-
lizada en lderes provinciales. Asimismo, es necesario profundizar el conocimiento disponible
acerca del funcionamiento de las comisiones legislativas, el proceso de asignacin de legisla-
dores a las mismas, la dinmica de proliferacin de comisiones y la pertinencia de la estructu-
ra de comisiones a los efectos de promover la especializacin que d lugar a la buena legisla-
cin y control de la poltica pblica En el rea de Justicia, avanzar en el conocimiento de los
condicionantes que se imponen a los jueces de la Corte Suprema de Justicia para la toma de
decisiones en fallos y el rol del presidente y su mayora legislativa entre esos condicionantes.
Tambin es necesario avanzar en el estudio hacia adentro del funcionamiento del Poder
Judicial. En el rea de Administracin Pblica, es necesario develar hasta qu punto interviene
el Congreso en su rol de principal de la administracin y en qu medida su nico principal es
el Ejecutivo, as como verificar la sensacin de que el alto grado de incoherencia y balcaniza-
cin de las polticas pblicas se relaciona con luchas interministeriales por espacios de poder.
Ms generalmente, el estudio integral de ciertas reas especficas de poltica pblica, permitir
profundizar el diagnstico.
Esta agenda opera como incentivo para quienes estamos interesados en aportar a la discu-
sin acerca de los determinantes del desarrollo de la Argentina, desde una perspectiva cerca-
na a la Nueva Economa Institucional. No obstante, aun si dicha agenda hubiera sido comple-
tada, mediante este enfoque se habr realizado tan slo un aporte a la discusin, que difcil-
mente pueda ser resuelta desde una sola ptica. Claro que no debe ser desmerecido el esfuer-
zo; se habr contribuido a la comprensin del sistema institucional argentino con evidencia
hasta ahora ausente y con un grado de detalle emprico poco usual en nuestro medio
756
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Notas
*
Publicado en Desarrollo Econmico, Vol. 40, No. 159. (Oct. - Dec., 2000), pp. 425-464. Agradecemos a la Fundacin
Gobierno y Sociedad, a Miguel ngel Broda, al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y a Gilberto
Flores, por su apoyo para la realizacin de este trabajo. Este artculo sintetiza en parte la labor de un equipo de
investigacin nucleado alrededor del CEDI, liderado por los autores de este trabajo e integrado por Matas
Iaryczower, Sebastin Saiegh, N. Guillermo Molinelli, Mark Jones, Jorge Streb, Valeria Palanza, Juliana Bambaci,
Gisela Sin, Paolo Benedetti, Roberto Bavastro, Mauricio Drelichman, Axel Radics, Hernn Blejer y Marina Sallustro.
Una primera versin de los resultados de dicho trabajo se presenta en el libro Las fuentes institucionales del des-
arrollo argentino: hacia una agenda institucional, CEDI/FG&S -PNUD (2000). Agradecemos muy especialmente a
Matas Iaryczower y a Valeria Palanza por su activa participacin en todo el proyecto y por sus valiosas contribu-
ciones a este trabajo. Por ltimo, queremos dedicar este artculo a la memoria de nuestro estimado colega y amigo
N. Guillermo Molinelli quien, fiel a su estilo, estaba en vehemente desacuerdo con muchas de las afirmaciones aqu
sostenidas. Gracias a sus incisivas crticas y a su generosa ayuda, este trabajo contiene muchos menos errores y con-
fusiones que nuestras ideas previas.
1
Se presenta una explicacin de este concepto en el punto B de la Seccin l.
2
Usamos el concepto de inversin en el sentido amplio, incluyendo inversiones financieras, decisiones de localizacin
industrial, de ahorro en moneda domstica o extranjera, de inversin en capacitacin, de contratacin de nuevos
empleados, etctera.
3
Vase Saiegh y Tommasi (1998a).
4
Es ste un buen punto para destacar que nuestro nfasis sobre el impacto de las instituciones polticas de gobierno
no implica que las instituciones econmicas no sean esenciales. La cultura -o falta de cultura- empresarial, la concen-
tracin de mercados, la asociacin de empresas en grupos con poder poltico, las asociaciones de empresarios y tra-
bajadores: todas estas instituciones son de importancia en el quehacer econmico y poltico de un pas, y naturalmen-
te es posible hacer una historia de la evolucin de la economa argentina, basada en el juego de los distintos actores
econmicos. Nuestro nfasis se justifica en parte por motivos de espacio, en parte como una contribucin comple-
mentaria a otros anlisis que han enfatizado lo econmico/social, pero tambin y fundamentalmente porque conside-
ramos que las instituciones polticas delimitan el terreno de juego dentro del que se mueven esos actores. Vase Acua
y Tommasi (1999) para una fundamentacin de la conveniencia de enfocarse en las reglas (instituciones) de mayor
nivel poltico para entender el cumplimiento de las reglas (por ejemplo, las instituciones econmicas) que se constru-
yen a partir de ellas.
5
Vase Spiller y Tommasi (2000) y el captulo 11 de Drazen (2000) para un anlisis de la evidencia que relaciona las
instituciones polticas y la perfomance econmica.
6
Entre otros motivos, porque en este trabajo se ha tenido que recurrir, frente a limitaciones de informacin, a tomar
por ciertas afirmaciones posibles estableciendo hiptesis que permitieran avanzar en el estudio. Como ejemplo, vale
sealar las consideraciones acerca de la disciplina partidaria, de la ineficiencia de los resultados de poltica pblica,
de las caractersticas y funcionamiento del Poder Judicial, de la debilidad del Congreso y de los recursos en manos
de los lderes provinciales. Siempre se cont con alguna informacin, aunque parcial e incompleta, pero es necesario
reunir mayor evidencia para poder sostener o refutar algunas de dichas afirmaciones con mayor rigurosidad.
7
A este tipo de comportamiento oportunista muchas veces se lo llama moral hazard, un trmino derivado de su apli-
cacin inicial a los mercados de seguros. Otra situacin que puede darse es la existencia de mecnicos con distintos
grados de honestidad, y dicha honestidad es conocida por el mecnico pero no por el cliente. En estas ocasiones
puede darse el caso de que los menos honestos desplacen del mercado a los ms honestos, una situacin llamada
adverse selection.
8
Un ejemplo tpico es el de las firmas que se especializan en la produccin de bienes intermedios para abastecer a un
productor de bienes finales en particular (por ejemplo, autopartes).
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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Por ejemplo, dentro del mercado de trabajo, aquellas personas cuya formacin profesional est fuertemente ligada con
la ejecucin de una tarea en particular (v.g., el piloto entrenado especialmente para operar un determinado tipo de
avin) suelen aprovecharse de esa especificidad, generando a veces importantes distorsiones.
10
Por cuestiones de espacio se ha decidido omitir referencias bibliogrficas ms detalladas. Algunos de los principales
desarrollos, que aqu sintetizamos en forma excesivamente compacta, han sido realizados por Douglass North (vase
por ejemplo North, 1990, 1990b, North y Weingast, 1989). Vase tambin Saiegh y Tommasi (1998a) para una compi-
lacin de algunos de los artculos ms destacados de esta literatura y para una introduccin a ella.
11
Preferimos mantener la expresin en ingls, dado que su traduccin ya sea como gobierno ya como gobernabili-
dad no captura el sentido exacto en el que se utiliza, por ejemplo, en Williamson (1996), The Mechanisms of
Governance. Cabe destacar que hacemos un uso relativamente idiosincrsico de la expresin, dado que tendemos a
aplicarla a un nivel de reglas ms alto y de alguna manera ms exgeno, en el sentido de que las estructuras de gover-
nance polticas no se ajustan para cada transaccin, sino que en cierto modo le vienen dadas a los actores.
12
Esto se debe a la existencia de costos de desarrollar estructuras de governance. Vase por ejemplo los recientes tra-
bajos de Argyres y Liebeskind (1999a) y (1999b), introduciendo historia en la teora de los costos de transaccin, a
travs de la nocin de governance inseparability.
13
Resulta paradjico que luego los economistas se sorprendan al descubrir que la poltica pblica est plagada de pro-
blemas e ineficiencias.
14
En Bambaci, Spiller y Tomrnasi (2000) se presenta evidencia sobre polticas pblicas en la Argentina que es consis-
tente con dichas predicciones.
15
El tema de la naturaleza de las carreras polticas en la Argentina se desarrolla ms extensamente en Jones, Saiegh,
Spiller y Tommasi (2000).
16
Existe una importante literatura que argumenta que, como en el presidencialismo hay un solo premio para repar-
tir (la presidencia), los stakes son ms altos que en el parlamentarismo. Esto conduce a que los perdedores, al no
poder compartir el poder dentro de las reglas de juego, estn ms tentados a violarlas, posiblemente a travs de la
incitacin a salidas extraconstitucionales como los golpes militares. Vase Linz y Valenzuela (1993)y Stepan y Skach
(1993).
17
Esto no implica que previo a la ruptura institucional de 1930 no haya habido serios conflictos polticos, pero dichos
conflictos se diferencian de los posteriores bsicamente por el impacto y trascendencia que tuvieron sobre la inesta-
bilidad institucional. Hasta 1880 se trat de conflictos relacionados con la conformacin misma del Estado Nacional,
mientras que los de fin del siglo XIX e inicios del XX se vinculan ms bien a demandas por una mayor transparencia
y participacin en el sistema poltico. No se trata de conflictos que interrumpan la institucionalidad en la forma que
ocurre a partir de 1930.
18
Esta interpretacin por la que se identifica a los legisladores con mayor experiencia en la Cmara como lderes (en
tanto la experiencia les permite el acceso a ms y mejores recursos de poder), se sustenta en la literatura que infiere
estos mecanismos de acumulacin de poder al interior de las organizaciones (vase Weingast y Marshall, 1988, para
el caso del Congreso norteamericano).
19
La participacin del movimiento peronista (que an no estaba unificado) explica la gran renovacin que se produjo
en la Cmara de Diputados, dado que muchos de estos legisladores ingresaron por primera vez en esta oportunidad.
20
Vase Molinelli, Palanza y Sin (1999) para los detalles de la evolucin del sistema electoral.
21
Ntese que en el caso argentino, la principal razn por la baja tasa de reeleccin en los tiempos recientes no radica
en una decisin de los votantes, sino en la decisin del partido o del candidato de no presentarlo/se nuevamente.
22
En particular, el Ejecutivo ha tenido amplia discrecin con respecto a la ejecucin del gasto, pudiendo transferir par-
tidas de un rea a otra con relativa facilidad.
23
Dado que los ministros pueden reasignar fondos de diversas divisiones ministeriales, la asignacin presupuestaria a
una divisin en particular puede no ser restrictiva. Esta flexibilidad presupuestaria ha contribuido a la proliferacin de
legislacin con propsitos presupuestarios especficos.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
24
Es interesante resaltar que dicho comportamiento irresponsable se debe, en equilibrio, a la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo Nacional y a la falta de transparencia, discusin y control parlamentario y ciudadano del presupuesto nacional.
25
Varias de las afirmaciones de esta seccin se trabajan con ms detalle en Bambaci, Spiller y Tommasi (2000).
26
Vase Spiller y Urbiztondo (1994).
27
Dado que la Constitucin establece en forma explcita que el presidente es el responsable poltico de la
Administracin, se impone una traba adicional a la injerencia del Congreso en los asuntos administrativos.
28
No es de extraar, entonces, que en la Argentina se haya introducido cierto tipo de requerimientos de servicio civil
slo recientemente y con discutible alcance y efectividad. Nos referimos aqu al Sistema Nacional de la Profesin
Administrativa (SINAPA), introducido en 1991 mediante el decreto 993/91.
29
Utilizamos la palabra principal en el sentido de la teora econmica de la agencia. Para una breve introduccin al
tema, vase Saiegh y Tornmasi (l998a).
30
Vase Iaryczower, Spiller y Tommasi (2000) para un desarrollo de este punto.
31
En Iaryczower, Spiller y Tommasi (2000) se repasa las opiniones de juristas argentinos sobre las doctrinas de la Corte
Suprema con respecto a los golpes militares y a las acciones posteriores de dichos gobiernos.
32
Vase, en particular, Spiller (1996a).
33
Esta conclusin puede respaldarse a partir del anlisis emprico pormenorizado de las decisiones de la Corte Suprema
de Justicia en materia de control de constitucionalidad, a lo largo del periodo 1935-1997. El anlisis econom6trico de
esta evidencia presentado en Iaryczower, Spiller y Tommasi (2000) indica que los jueces nombrados por actores (pre-
sidente y Congreso) de similar tendencia poltica que el presidente en ejercicio, tendieron a votar con mayor fre-
cuencia que el promedio a favor de la constitucionalidad de leyes o decretos del Gobierno Nacional. Puede afirmar-
se, a partir de ello, que la alta rotacin de los jueces de la Corte en la Argentina redund en un menor nivel de con-
trol de los actos de gobierno de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por parte de la Corte con respecto al que hubie-
ra generado el funcionamiento normal de la estructura institucional bsica.
34
Como en el caso de los ministros de la Corte removidos mediante los juicios polticos de 1946/47.
35
De acuerdo a la evidencia analizada para el caso argentino en Iaryczower, Spiller y Tommasi (2000), puede estable-
cerse que la frecuencia de decisiones de jueces de la Corte a favor de la constitucionalidad de normas nacionales est
asociada positivamente con el grado de control del Congreso por parte del presidente.
36
Vase en esta seccin, el punto C5.
37
El Estado nacional en nuestra visin es, en parte, una arena ms de interaccin entre estados provinciales, por lo que
vanas acciones del Estado nacional son en resumidas cuentas acciones de una determinada coalicin de provincias.
Vase Iaryczower, Saiegh y Tommasi (1999) para un desarrollo de esa idea.
38
En Saiegh y Tommasi (1999b) se describe en detalle el ejemplo de los fallidos intentos de descentralizacin de potes-
tades impositivas a las provincias, ilustrando cmo cada una de estas caractersticas llev a que los costos de transac-
cin polticos fueran muy altos y cmo esto hizo fracasar dichas reformas.
39
Las causas de las intervenciones en los periodos constitucionales pueden interpretarse a la luz de la referida inestabi-
lidad poltico-institucional, esto es, la ineficacia del sistema de frenos y contrapesos. La mayora de las veces, funda-
mentalmente a partir de 1916, las intervenciones se debieron a la voluntad del presidente de turno de asegurar el xito
electoral de su partido poltico en una eleccin provincial, o bien de fortalecer la maquinaria electoral partidaria para
hacer frente a una eleccin nacional. Vase Molinelli, Palanza y Sin (1999) y la bibliografa all citada sobre las diver-
sas causas de las intervenciones federales a travs de la historia.
40
Histricamente, en cada eleccin presidencial se eligi simultneamente alguna parte de la legislatura nacional, pero
en la mayora de los casos una fraccin equivalente bien a la mitad de una cmara, bien a un tercio de la otra, bien
a ambas fracciones simultneamente.
41
Vase Vanossi (1964),Fras (1988), Botana y Mustapic (1991), Bidart Campos (1993), y Bidegain (1994), entre otros.
42
Vase Mainwaring y Shugart (1997) y Shugart y Carey (1992).
43
Las excepciones las constituyen las elecciones de 1904 y de 1951 en las que se utilizaron circunscripciones uninominales.
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
44
Se reconoce, no obstante, el peso en determinados momentos histricos del desarrollo de fuertes liderazgos naciona-
les, como el de Hiplito Yrigoyen o Juan D. Pern. Estos lderes consiguieron aglutinar en torno de sus figuras sufi-
ciente poder como para diluir la fuerza de los liderazgos provinciales, fenmeno que ha incidido poderosamente sobre
la percepcin generalizada de la disciplina partidaria centralizada en el pas. En tiempos recientes, la estructura parti-
daria responde a los incentivos inherentes a las leyes electorales, haciendo que la estructura provincial tienda a pre-
dominar sobre la nacional. En el caso de los partidos agrupados desde principios de siglo bajo el nombre de conser-
vadores se encuentra un continuo predominio de la organizacin provincial. Se volver sobre esta problemtica ms
adelante, al tratarse la disciplina partidaria.
45
Esta caracterstica del sistema electoral argentino puede ser comparada con el sistema electoral estadounidense, que
se diferencia porque genera competencia por el gasto pblico en todos los distritos, ms all de la filiacin poltica
del gobernador.
46
El gasto nacional en la provincia, a travs de sus distintas formas, es tomado a cambio de apoyo legislativo tanto por
los legisladores del partido de gobierno como por los de la oposicin. Pero en los hechos, este gasto (a ser pagado,
mediante el voto en el Congreso, por los legisladores) no los beneficia a ellos directamente, sino al gobernador, que
es quien es identificado con la gestin.
47
En los Estados Unidos el presidente nunca se rene con los gobernadores de su partido para determinar resultados
legislativos.
48
En el sentido de que el legislador puede separarse del partido en cuya lista fue elegido y mantener su posicin en el
Congreso.
49
La idea subyacente es que el logro de mayores beneficios para una provincia va a estar condicionado por la capaci-
dad del gobernador de negociar transacciones que le reporten beneficios a la provincia a cambio del apoyo a las pol-
ticas del Ejecutivo en el Congreso. De esta manera, se pierde la vinculacin entre la labor del legislador y el resulta-
do para la provincia. El resultado es una confusin de los mbitos de negociacin de polticas, que en vez de discu-
tirse en el Congreso, son resueltas en mbitos menos formales fruto del acuerdo entre el Ejecutivo Nacional y los
gobernadores.
50
Por ejemplo, en Alemania Occidental entre 1949-1987, el 84% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo fueron aproba-
das; en Gran Bretaa se aprueban, en promedio, el 90% de los proyectos del Ejecutivo, y lo mismo en Suecia. Vase
Molinelli, Palanza y Sin (1999) y autores all citados.
51
Es de destacar, como en parte ya se ha hecho, que el cargo de legislador, pero especialmente de diputado nacional, no
constituye un puesto demasiado codiciado por los polticos. Se trata de una tarea dominada por el poder de los partidos
y lderes de relevancia, en la que el poltico carece de capacidad para actuar en forma independiente; su poder perso-
nal se diluye, adems de generalmente alejarse de sus bases de sustento en el distrito y de percibir ingresos ms bajos
de los pagados usualmente en las provincias. Este es tambin un motivo de relevancia al explicar la baja tasa de reelec-
cin. Se ha mostrado que los premios a los legisladores se hacen efectivos permitiendo que la carrera siga por caminos
ms promisorios, en la provincia o en el Ejecutivo nacional. A su vez, que el Ejecutivo sea un lugar deseable es mues-
tra del desequilibrio que existe entre el Ejecutivo (por donde pasan verdaderamente las negociaciones polticas de rele-
vancia) y el Congreso. El desequilibrio ha ocasionado (y en algn sentido es ocasionado por) la confusin de los mbi-
tos institucionales de negociacin adecuados, una de las problemticas fundamentales que es necesario modificar para
mejorar el funcionamiento institucional y los resultados que se consiguen en trminos de polticas pblicas.
52
Y posiblemente tambin a los lobbies.
53
Por ejemplo, para el perodo democrtico que se inicia en 1983, fueron aprobados por el Congreso, por ao, slo
entre el 49 % y el 80 % de los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo, con un promedio que oscila en un 60
%. Este nmero es bajo si se lo compara con las cifras referidas a los porcentajes de aprobacin de proyectos del
Ejecutivo, mucho ms altos en algunos pases europeos. Vase Molinelli, Palanza y Sin (1999).
54
En Spiller y Tommasi (2000) se presenta evidencia detallada sobre los vetos presidenciales, insistencias y decretos de
necesidad y urgencia. Vase tambin Molinelli, Palanza y Sin (1999).
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
55
Fue a principios de 1995 que el decreto 92/95 estableci el marco normativo para esta prctica.
56
La introduccin del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) en mayo del 91 constituye un paso en
la direccin deseada, aun cuando hay que sealar que los logros del sistema son, como mucho, difusos.
57
Dado que el Ejecutivo tiene cierta discrecin en cmo gasta el presupuesto, las partidas para empleados contratados
se mezclan con otras partidas y no nos ha sido posible obtener informacin sobre el nmero de empleados contrata-
dos en la Argentina.
58
Vase Spiller (1996b), y Cooter y Ginsburg (1996).
59
Si bien los casos son distintos, los tres controlaron las mayoras necesarias en el Congreso como para obtener fuertes
modificaciones en la Corte. Pern pudo destituir a los tres miembros de la Corte con cuyas perspectivas no comulga-
ba (uno ms renunci) y nombrar cuatro nuevos miembros. Frondizi y Menem pudieron ampliar el nmero de jueces
de la Corte. La administracin del presidente Alfonsn tambin trat de aumentar el tamao de la Corte, pero no cont
con el apoyo necesario en el Parlamento. Vase Molinelli, Palanza y Sin (1999).
60
Vale la pena destacar que las causas profundas de la popularmente percibida (y probablemente real) disfuncionalidad
de la Justicia argentina tambin puede deberse a una serie de caractersticas del mercado de los abogados y de la
educacin jurdica, explorados tentativamente en Bohmer (1997), que van mas all de lo aqu enfatizado sobre la Corte
Suprema.
61
A modo de ejemplo, generalmente se achaca a los gobernadores de muchas provincias un comportamiento irrespon-
sable en materia fiscal. Nosotros creemos que ese comportamiento es la respuesta racional al conjunto de incentivos
que ellos enfrentan en la actualidad. Dicho proceder podra cambiar si se efectuaran algunas de las reformas que aqu
sugerimos, tendientes a aumentar la correspondencia fiscal y a disminuir algunos elementos de discrecionalidad con
los que hoy cuenta el Poder Ejecutivo Nacional en su relacin con los gobiernos provinciales.
62
Se trata de facilitar las transacciones polticas tendientes a la eficiencia, y de impedir aquellas transacciones polticas
tendientes a la ineficiencia.
63
En forma complementaria, se ha identificado que existen beneficios que obtener de la introduccin de modificacio-
nes en la estructura interna del Congreso: tanto en la estructura de comisiones como en la estructura organizacional
y el manejo de los recursos que pueden llegar a hacer la labor de los legisladores ms productiva secretarias, staff,
asesores). En cuanto a las comisiones parlamentarias el objetivo perseguido es el incremento de los incentivos a espe-
cializarse por parte de los legisladores, y ello se deber conseguir mediante la reduccin del nmero de comisiones
permanentes al tiempo que mediante la revisin de los mecanismos de asignacin de puestos en las comisiones. Se
pueden realizar tambin algunas sugerencias complementarias con relacin a los recursos humanos y materiales con
que cuentan los legisladores, pero creemos que la efectividad de las mismas depende crucialmente de las modifica-
ciones en los incentivos y recursos polticos de los parlamentarios.
64
Un tratamiento ms completo y el anlisis y discusin de alternativas del sistema electoral puede ser consultado en
Jones, Molinelli y Saiegh (1998). Asimismo, la propuesta que aqu se presenta se encuentra en detalle en Jones y
Palanza (1999).
65
No obstante, no se debe olvidar que en nuestra visin la Nacin es una mezcla de ciertos actores e intereses pura-
mente nacionales, con una arena de juego entre intereses provinciales.
66
Los detalles de la propuesta de reforma institucional del Federalismo Fiscal argentino estn en Iaryczower y Tommasi
(1999b), y en laryczower, Sanguinetti y Tommasi (2000).
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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