Modulo 3 - Presupuesto Por Resultados

MDULO 3
Presupuesto por resultados

Gestin para resultados en el desarrollo
en gobiernos subnacionales
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Mdulo 3: Presupuesto por resultados
Mdulo 3
Autora:
Marcela Guzmn
Equipo INDES
Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES
Edgar Gonzlez, Coordinador general del curso GpRD
Nydia Daz, Coordinadora Acadmica del curso GpRD
Cynthia Smith, Coordinadora aula virtual
Gabriel Escalante y Josu Mendoza, coordinacin y apoyo
operativo del aula virtual
Equipo PRODEV
Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV
Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD
Colaboradores
Clara Sarcone, edicin y correccin orto-tipogrfca
Diseo grfco:
Manthra Editores info@manthra.net
Las opiniones incluidas en este documento
corresponden y son responsabilidad del autor o los
autores; no refejan necesariamente la opinin del BID,
el INDES o el PRODEV.
Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.
Todos los derechos reservados.
Cualquier reproduccin parcial o total de este
documento debe ser solicitada a la direccin
INDESVIRTUAL@iadb.org y debe ser autorizada
por el INDES.
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NDICE
Glosario de siglas .............................................................................................................................................5
Presentacin .....................................................................................................................................................6
Objetivo del mdulo ........................................................................................................................................6
Preguntas orientadoras del aprendizaje ................................................................................................6
Unidad 1. Condiciones que facilitan la implementacin
del presupuesto por resultados .................................................................8
1.1 El presupuesto como expresin fnanciera de defniciones
poltico-programticas ....................................................................................................................8
1.2 Gestin presupuestaria ...................................................................................................................12
1.3 Marco plurianual de recursos.......................................................................................................16
1.4 Sntesis de la unidad .......................................................................................................................19
1.5 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................20
Unidad 2. Presupuesto por resultados o presupuestos
basado en desempeo ................................................................................22
2.1 Defnicin y objetivos del presupuesto por resultados
o presupuesto basado en desempeo ......................................................................................22
2.2 Primer componente: informacin de desempeo ...............................................................27
2.3 Segundo componente: proceso presupuestario capaz
de integrar informacin de desempeo ..................................................................................36
2.4 Tercer componente: incentivos para mejorar el desempeo organizacional ..........40
2.5 Cuarto componente: desarrollo de capacidades institucionales ..................................44
2.6 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................45
Unidad 3. Participacin de la sociedad civil y del Poder Legislativo ........................48
3.1 La sociedad civil y el presupuesto basado en desempeo ...............................................48
3.2 El rgano legislativo y el presupuesto basado en desempeo ......................................52
3.3 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................53

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ndice de recuadros
3.1 Objetivos de los presupuestos pblicos ...................................................................................10
3.2 Principales caractersticas de los marcos plurianuales .....................................................17
3.3 Requisitos de un sistema de monitoreo y evaluacin .......................................................28
3.4 mbitos de control............................................................................................................................29
3.5 Dimensiones de desempeo .........................................................................................................30
3.6 Ejemplo de combinaciones entre mbitos de control
y dimensiones del desempeo .....................................................................................................31
3.7 Innovaciones presupuestarias y legislacin ..........................................................................38
ndice de cuadros
3.1 Tipos de situaciones que afectan el desempeo ..................................................................25
3.2 Ejemplos de indicadores .................................................................................................................33
3.3 Informacin de desempeo pasado y futuro ........................................................................37
ndice de grfcos
3.1 Componentes del presupuesto basado en resultados .......................................................27
3.2 Aspectos a defnirse en cada evaluacin .................................................................................34
3.3 Uso de la informacin de desempeo en el proceso presupuestario .........................39
3.4 Bonos por desempeo .....................................................................................................................43
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GLOSARIO DE SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin
Econmica y Social
MyE Monitoreo y evaluacin
ONG Organizaciones no gubernamentales
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OECD Organizacin para la Cooperacin y
Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls)
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Presentacin
El mdulo 3 Presupuesto por resultados ilustra los elementos bsicos para desa-
rrollar el conjunto de instrumentos, metodologas y procesos que lo conforman,
y para incorporarlos en la prctica presupuestaria, como un aspecto central y
necesario para mejorar el rendimiento de los recursos pblicos frente a los de-
safos y objetivos de desarrollo.
El mdulo est organizado en tres unidades relacionadas. La primera describe
las principales condiciones que facilitan el desarrollo e implementacin del pre-
supuesto por resultados. La segunda unidad, central en el desarrollo del mdulo,
destaca el objetivo y precisa los principales componentes, aspectos tcnicos, de
los procedimientos y las prcticas que hacen que un proceso presupuestario
pueda denominarse presupuesto por resultados. Finalmente, la tercera unidad
presenta los roles y las funciones, posibles y necesarias, que pueden ejercer ac-
tores diferentes del Poder Ejecutivo: el Poder Legislativo, como parte formal del
proceso presupuestario, y la sociedad civil, como actor involucrado en las polti-
cas pblicas y/o sujeto de sus efectos.
Objetivo del mdulo
Orientar los principales elementos del presupuesto por resultados o presupuesto
basado en desempeo para favorecer la transferencia de conocimientos respecto
de cmo innovar en este proceso y alcanzar mejores desempeos del gasto pblico.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
Qu es el presupuesto por resultados?
Qu condiciones son necesarias para la implementacin del presupuesto por
resultados?
Cul es la importancia de los incentivos para mejorar el desempeo? Qu
tipos de incentivos pueden utilizarse en las organizaciones pblicas?
Cmo puede participar el Poder Legislativo en el presupuesto por resulta-
dos? Qu formas de participacin puede tener la sociedad civil en este tipo
de presupuesto?
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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados
Mdulo 3
Unidad 1. Condiciones que facilitan la
implementacin del presupuesto por
resultados
Unidad 2. Presupuesto por resultados o
presupuesto basado en desempeo
Unidad 3. Participacin de la sociedad
civil y del Poder Legislativo
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Unidad 1. Condiciones que facilitan la
implementacindel presupuesto
por resultados
Objetivos del aprendizaje
Identifcar los elementos centrales del presupuesto y las principales ca-
ractersticas y requisitos que debe tener la administracin presupuestaria,
para facilitar la implementacin del presupuesto por resultados.
Destacar un adecuado vnculo de los presupuestos con las priorida-
des de poltica, la capacidad de formularlos estableciendo un balance
entre demandas con disponibilidades de recursos, y respetando su
ciclo de ejecucin.
1.1 El presupuesto como expresin fnanciera
de las defniciones poltico-programticas
1.1.1 Presupuesto pblico y desempeo
A fn de aproximarnos al concepto de presupuesto por resultados y al de sus
condiciones, se requiere previamente una comprensin acerca de qu es el
presupuesto pblico, cules son los principales elementos que lo distinguen
y cmo se vincula con el desempeo. Con este objeto, a continuacin se
desarrollan algunos de estos elementos.
Primero es necesario sealar que el presupuesto es un instrumento alta-
mente institucionalizado que resume la disponibilidad de recursos para
las diferentes reas de la gestin del Estado
1
. Dado que los recursos son
1 Dependiendo de la divisin poltico-administrativa del pas, adems del presupuesto pblico del
gobierno central, existen presupuestos para los gobiernos subnacionales (estaduales y municipales).
9
limitados y tienen que ser distribuidos de una manera u otra, el presupuesto
se transforma en un mecanismo para optar entre gastos alternativos, los que
se concretan estableciendo asignaciones de recursos. El presupuesto consti-
tuye entonces la expresin fnanciera de las polticas pblicas.
En segundo lugar, existe un presupuesto de ingresos y un presupuesto de
gastos, ordenados segn un clasifcador presupuestario. Por lo general, es
ms conocido el presupuesto de gastos, puesto que este se relaciona con los
desembolsos de recursos pblicos para fnanciar acciones de un gobierno. En
particular, los bienes y servicios que se entregan a la poblacin son parte de
este presupuesto de gastos.
En tercer lugar, la construccin del presupuesto se efecta a travs de lo que
se denomina el proceso presupuestario, el que se ordena en un ciclo anual
que comprende cuatro etapas, que se caracterizan por tener plazos y proce-
dimientos preestablecidos:
cuando se trata del gobierno central, preparacin del presupuesto en el
Poder Ejecutivo para su presentacin como proyecto de ley al Poder Le-
gislativo; si se trata de los gobiernos subnacionales, elaboracin en la
forma de un proyecto de presupuesto para su presentacin a la instancia
que normativamente corresponda (parlamentos o congresos estaduales,
asambleas legislativas, consejos municipales, etc.) segn el tipo de orga-
nizacin poltico-administrativa del pas. En ambos casos, la preparacin
se realiza bajo la conduccin de la autoridad presupuestaria
2
;
discusin o tramitacin del proyecto de presupuesto en el Legislativo, o
la instancia que corresponda en el nivel subnacional, para su aprobacin;
ejecucin del presupuesto por parte de cada una de las unidades ejecu-
toras que conforman la cobertura de la ley de presupuestos de cada pas,
cuando se trata del gobierno central, o del presupuesto del nivel subna-
cional que corresponda; y
2 Se trata de un actor institucional de alto nivel jerrquico, con funciones y responsabilidades
defnidas en materia de administracin de ingresos y gastos pblicos en los niveles central y sub-
nacional.
10
evaluacin de la ejecucin presupuestaria, es decir, de la ejecucin de los
recursos pblicos. Esta ltima fase tradicionalmente se ha centrado en la
ejecucin fnanciera y fsica de esas asignaciones, por lo que ha sido menos
frecuente la revisin del desempeo de las acciones que se fnanciaron.
As, entonces, el presupuesto es un ejercicio donde la asignacin de recursos
a funciones cada vez ms complejas o avanzadas, y a travs de procesos ms
exigentes en particular por una mayor diversidad de actores que participan
y por estndares de transparencia ms altos obliga a poner un mayor n-
fasis en relacionar los objetivos, los recursos y el desempeo de estos. Este
nfasis nos vincula con el concepto de presupuesto por resultados.
1.1.2 Objetivos del presupuesto pblico y desempeo
de los recursos pblicos
La literatura respecto de materias presupuestarias (Schick, 2001) identifca
tres objetivos que los presupuestos pblicos deben esforzarse en cumplir. La
comprensin de estos objetivos permite tambin entender la necesidad de
desarrollar un presupuesto por resultados (recuadro 3.1).
Recuadro 3.1. Objetivos de los presupuestos pblicos
Primer
objetivo
Segundo
objetivo
Tercer
objetivo
El ms conocido es el objetivo de disciplina fscal.
De carcter macroeconmico, este se preocupa de la relacin
de equilibrio entre los ingreso y los gastos pblicos, de modo
de contribuir a la estabilidad fscal en el tiempo.
Conocido como efciencia operacional, centra su atencin en
el desempeo en la entrega de los bienes y los servicios o la
provisin. Esto ocurre en la etapa de ejecucin del
presupuesto en cada uno de os organismos que forman parte
de un presupuesto pblico, es decir, en las unidades
ejecutoras de gasto.
Se denomina de efciencia en la asignacin y se refere a la
capacidad del presupuesto para responder a las prioridades
de gobierno, en la asignacin de recursos pblicos a aquellos
proyectos, programas y acciones donde sea posible obtener
los mejores desempeos, es decir, las mayores contribuciones
a los objetivos de poltica.
11
Condiciones que facilitan la implementacin del presupuesto por resultados
Responder a esos tres objetivos del presupuesto exige preocuparse por el desempe-
o de los programas, los proyectos y las acciones que emplean recursos p-
blicos. Este requerimiento nos vincula con el presupuesto por resultados, en
particular, por la responsabilidad que la gestin presupuestaria tiene en rela-
cin con los objetivos de efciencia tanto en la asignacin como operacional
del presupuesto. Lo anterior hace posible considerar la gestin presupuestaria
como una oportunidad para mejorar la calidad del gasto pblico.
1.1.3. Defniciones poltico-programticas
y presupuesto
Las prioridades de poltica de los gobiernos normal-
mente se expresan en sus programas de gobierno, sus
planes de desarrollo o en otros mecanismos indicativos
de defniciones poltico-programticas, que presentan
diferentes grados de detalle, rigurosidad y modalidad
de elaboracin en los distintos pases. Para alcanzar los
fnes de las polticas pblicas all enunciados, los go-
biernos, tanto centrales como subnacionales, deben seleccionar, disear e
implementar diversas lneas de accin, que pueden tener la forma de pro-
gramas, proyectos, subsidios, etctera. Por otra parte, como ya se seal, el
presupuesto resume la disponibilidad de recursos para las diferentes reas
de la gestin del Estado, las que a su vez deben responder a las diferentes
reas de polticas pblicas.
Una condicin del presupuesto por resultados es que las autoridades supe-
riores y sectoriales, segn la cobertura institucional del presupuesto, gene-
ren dichas defniciones para el presupuesto, como expresin fnanciera de
las polticas pblicas, a fn de contemplarlas en su proceso de formulacin,
de presentacin y de discusin para su aprobacin por parte del Poder Le-
gislativo. La disposicin de dichas defniciones polticoprogramticas hace
necesario, como antesala, un trabajo tcnicopoltico que, sobre la base de
diagnsticos y visiones prospectivas, contengan los elementos para diri-
gir y conducir el quehacer de las organizaciones pblicas. Lo anterior es
igualmente vlido para el caso de los programas o los planes de desarrollo de
los gobiernos subnacionales y la construccin de sus presupuestos.
El presupuesto resume la
disponibilidad de recursos para
las diferentes reas de la gestin
del Estado, las que a su vez deben
responder a las diferentes reas de
polticas pblicas
12
En efecto, al existir claras defniciones de poltica, la funcin de conduccin
que estas deben cumplir hace necesario construir o perfeccionar arreglos
institucionales de modo que las prioridades polticoprogramticas se ex-
presen ao a ao en las formulaciones de presupuestos, tanto en las asigna-
ciones de nuevos recursos como en el tratamiento de los recursos existentes.
Adicionalmente se requiere utilizar un clasifcador presupuestario, en el que
la expresin fnanciera de las prioridades en la forma de programas, proyec-
tos, subsidios u otras acciones faciliten, por un lado, la revisin y la discusin
de los contenidos, la relevancia, la consistencia y la factibilidad, y por el otro,
otorgue grados sufcientes de fexibilidad para la gestin de los recursos en
los organismos responsables de estas acciones programticas, es decir, en
los ejecutores del gasto.
1.2. Gestin presupuestaria
Como se seal en apartado 1.1.2, uno de los objetivos del presupuesto es la
disciplina fscal, que tiene carcter macroeconmico y se ocupa de la relacin
de equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos. Es necesario recordar
que el proceso presupuestario ocurre siempre en un contexto econmico y
que existe una fuerte interaccin entre ese contexto y las fnanzas pblicas.
No atender debidamente a lo que est ocurriendo en el escenario econmico
puede afectar la estabilidad fscal en la forma de desbalances entre ingresos
y gastos; y cuando estos desbalances son signifcativos y frecuentes en el
tiempo se crea un ambiente de indisciplina fscal.
El presupuesto es un instrumento imprescindible para
fortalecer la disciplina fscal. El deterioro de los presu-
puestos como instrumento de la poltica fscal y de asig-
nacin de los recursos pblicos refeja la incapacidad del
gobierno y del sistema poltico para adaptar sus demandas y sus prioridades
a las disponibilidades permanentes de ingresos pblicos.
Diferentes situaciones pueden generar desbalances fscales: si los presu-
puestos encuentran difcultades para adecuarse a las condiciones econmi-
cas menos favorables que provocan la disminucin de los ingresos pblicos,
y no se efectan todos los ajustes en el gasto que requiere la bsqueda de
El presupuesto es un instrumento
imprescindible para fortalecer
las disciplina fscal.
13
equilibrio; cuando las estimaciones presupuestarias de ingresos son dema-
siado optimistas en realidades de menor crecimiento o de decrecimiento
econmico, lo que deriva en ingresos efectivos que no cubren los gastos
comprometidos; cuando situaciones consideradas transitorias se transfor-
man en permanentes, y se instalan desequilibrios entre los ingresos y los
gastos ms profundos y persistentes; si, aun en contextos econmicos ex-
pansivos y por tanto con ingresos crecientes, incrementos de gastos origi-
nados en demandas sociales y polticas no son consistentes en el tiempo con
los ingresos.
Otras situaciones ocurren cuando hechos econmicos y
polticos no previstos en las formulaciones de los pre-
supuestos, que comnmente se realizan con meses de
anticipacin al inicio del ao fscal, terminan afectan-
do al presupuesto, lo que puede derivar en un nmero
importante de modifcaciones durante su ejecucin.
Si estas situaciones adquieren cierta regularidad, pa-
san a ser costumbre y se aprecian como algo normal,
tambin se trata de indisciplina fscal, ya que los presupuestos pierden
predictibilidad y validez como instrumento para la gestin del gobierno.
Marcel (1993) identifca dos grandes efectos de las modifcaciones con-
tinuas en los presupuestos. El primero es que debilita los acuerdos y los
compromisos surgidos durante el proceso de aprobacin en el Poder Le-
gislativo, con lo que se agudiza el conficto poltico e institucional. Como
consecuencia, los legisladores comienzan a enfrentar el proceso anual de
discusin del presupuesto con una profunda desconfanza respecto de su
relevancia y con un creciente escepticismo en relacin con las actitudes del
Poder Ejecutivo. El segundo es que la gestin de los organismos pblicos
tambin se ve afectada por las sucesivas modifcaciones del presupuesto.
El fnanciamiento para la operacin de programas sectoriales se vuelve in-
cierto y esto afecta su gestin. Los acuerdos al interior del Ejecutivo pierden
validez, lo que debilita el complejo equilibrio de compromisos internos que
caracterizan a cualquier gobierno y, adems, la generacin de mecanismos
de defensa por parte de los organismos pblicos sectoriales entorpece la
administracin presupuestaria.
El concepto de gobernabilidad fscal
privilegia los aspectos econmicos
del presupuesto y produce, como
consecuencia inevitable, que
desequilibrios fscales que no se
previenen a tiempo, generen la necesidad
de efectuar ajustes posteriores.
14
Si refexionamos en relacin a lo sealado en prrafos anteriores, es cla-
ro que no existe una solucin a los problemas descritos diferente de la de
buscar, primeramente, que los presupuestos cumplan su rol bsico de asig-
nar los recursos siguiendo un orden y respetando sus normas esenciales, en
una senda de disciplina fscal, para a travs de este comportamiento consti-
tuirse en un instrumento de gestin.
Ms deseable y exigente an es poner atencin a la gobernabilidad fscal,
entendida como la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo su poltica
fscal de modo sostenible y creble en el tiempo. Para mayor comprensin
de este concepto, cabe sealar que no existe gobernabilidad fscal cuando
1) los arreglos institucionales o los confictos polticos impiden el logro de
acuerdos duraderos en torno a las fnanzas pblicas, y 2) las metas fnan-
cieras se logran con medidas tan extremas que afectan la gestin poltica
de su implementacin, los resultados de mediano plazo en las mismas reas
de poltica pblica, o el funcionamiento de la institucionalidad del Estado.
Ejemplo de esto son las reducciones pronunciadas de recursos en infraes-
tructura, educacin y salud, y en las remuneraciones y el desarrollo de las
competencias en la institucionalidad del propio Estado.
El concepto de gobernabilidad fscal privilegia los aspectos econmicos del
presupuesto y produce, como consecuencia inevitable, que desequilibrios
fscales que no se previenen a tiempo, generen la necesidad de efectuar
ajustes posteriores que terminan siendo ms perjudiciales para las relacio-
nes polticas, institucionales y administrativas construidas alrededor de las
fnanzas pblicas.
Avanzar en la disciplina fscal
3
y en la gobernabilidad
fscal, que comprende a la primera como pilar bsico,
requiere no slo contar con una autoridad fscal con
funciones y responsabilidades bien defnidas, y que ten-
ga claridad y voluntad para llevar a cabo sus polticas.
3 Un mecanismo para evitar problemas fscales son las leyes de responsabilidad fscal, que estable-
cen reglas de comportamiento fscal, compromisos, recompensas y sanciones segn el desempeo
fscal, que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno. Estas leyes buscan fortalecer la discipli-
na fnanciera, elevar la transparencia y establecer instancias de rendicin de cuentas. Para conocer
ms antecedentes acerca de la ley de responsabilidad, vase BID (2010: el caso de Brasil pp 67-71;
el de Colombia pp 83-84; el caso de Per pp. 196-198).
... el presupuesto por resultados
requiere de disciplina fscal
expresada como capacidad bsica
para formular presupuestos.
15
Es necesario, adems, que la justifcacin de dichas polticas dada por
elementos de diagnstico, tcnicos y polticos as como sus benefcios
4
y
complejidades de implementacin sea compartida por un grupo de lderes
conformado por actores tcnicos, econmicos y polticos que le den soporte
y sean a su vez capaces de contribuir a que la sociedad comprenda la disci-
plina fscal.
Por otra parte, an cuando se avance en asignar recursos a programas y
proyectos priorizados segn las polticas de desarrollo y segn las mejores
alternativas programticas, sin disciplina fscal ser imposible su implemen-
tacin estable. De igual modo, esfuerzos por mejorar la gestin interna a fn
de alcanzar efciencia en la operacin de los ejecutores de gasto, es decir, en
los organismos pblicos, no son posibles de implementar, o bien si se logra,
no ser persistente en ausencia de normas ordenadoras de la ejecucin en
la forma de procesos y cultura institucional que privilegia la disciplina fscal.
Ambos mbitos de trabajo se vinculan directamente con los objetivos, los
instrumentos y las prcticas del presupuesto por resultados.
En otras palabras, el presupuesto por resultados requiere de disciplina fscal
expresada como la capacidad bsica para formular presupuestos razona-
blemente balanceados y para respetarlos durante el ao. Es decir que el
marco de recursos en el que se debe integrar la informacin de desempeo
a los procesos de toma de decisiones y en el que se deben introducir las
condiciones y las exigencias para contribuir a mejorar la calidad del gasto
deben ser crebles y entregar seales que orienten y motiven, en particular
a los ejecutores de gasto, a optimizar los recursos asignados para que se
preocupen por el desempeo de sus programas y proyectos.
A su vez, la distribucin arbitraria de recursos y una operacin inefciente
de los ejecutores de gasto hacen que la disciplina fscal resulte insostenible.
Para ponerlo en otros trminos, acciones de presupuesto por resultados que
4 Entre los principales benefcios se encuentran: la credibilidad de los contribuyentes, de los agen-
tes econmicos internos y externos, lo que aumenta la disposicin a invertir, y de los mercados f-
nancieros, lo que incrementa la disposicin a prestar y mejora las condiciones de dichos prstamos
(disminuciones de tasas de inters por reducciones en tasa de riesgo); la creacin de un espacio
fscal para responder a las obligaciones fnancieras y as pagar oportunamente las deudas contra-
das, para pagar deuda en forma anticipada, a fn de disminuir los costos por pago de servicios de la
deuda, y tambin para enfrentar futuros shocks econmicos y fscales externos y fnanciar nuevas
prioridades, de manera de contribuir a un clima econmico, poltico y social favorable al desarrollo.
16
contribuyen a una mejor distribucin de los recursos y a una mayor efcien-
cia en la operacin interna favorecen tambin a la disciplina fscal. Por tanto,
la disciplina fscal es un requisito o una condicin para el presupuesto por
resultados, pero, a su vez, el transcurso de los ciclos anuales del presupuesto
puede contribuir a disciplina fscal en un ciclo virtuoso.
1.3. Marco plurianual de recursos
En los ltimos aos, muchos pases han adoptado marcos plurianuales (Es-
tudios Fiscales, 2008: 21-25 y 145-159; Allen y Tommasi, 2001: 175-198),
entendidos como proyecciones de ingresos y de gastos, con diferentes ni-
veles de desagregacin y para un nmero determinado de aos. La preocu-
pacin por recurrir a esta herramienta de gobernabilidad fscal se relaciona
con una mayor conciencia de la importancia de un manejo fscal responsa-
ble (OCDE, 2007; Gmez y Martnez, 2008; Lbke, 2008; CEPAL, 2006; BID,
2010). El recuadro 3.2 presenta las principales caractersticas de los marcos
plurianuales y sus alcances.
Cules son las ventajas o los benefcios de los marcos plurianuales? Desde
la perspectiva de la disciplina fscal y las polticas pblicas, estos marcos
plurianuales ofrecen las siguientes oportunidades:
En el caso del marco fscal destacan:
1. En el horizonte de tiempo defnido para las estimaciones es posible
alinear las proyecciones de ingresos y de gastos pblicos a las pro-
yecciones macroeconmicas, apoyando la disciplina fnanciera y la
sostenibilidad fscal.
2. Obliga a las autoridades a comprometerse con una poltica fscal.
17
Recuadro 3.2. Principales caractersticas de los marcos
plurianuales
Horizonte temporal. Un elemento a decidir en este tipo de instrumentos
es el nmero de aos que cubrirn las proyecciones. Mayoritariamente en
los pases desarrollados, las estimaciones plurianuales cubren entre tres y
cinco aos, plazo compatible con la factibilidad de disponer de estimacio-
nes macroeconmicas y de proyectar las acciones de un gobierno.
Flexibilidad. Los marcos pueden ser fexibles o fjos segn la posibilidad o
no de revisar anualmente los agregados de ingresos y de gastos, al consi-
derar cambios relevantes en el escenario econmico y poltico.
Rodantes, mviles o peridicos. Un marco mvil exige cada ao agregar
proyecciones respecto de un ao en adelante, las que una vez terminado
el ao corriente se incorporan al marco manteniendo as el mismo hori-
zonte temporal. Los marcos peridicos, en cambio, cubren estrictamente
el perodo establecido, debindose preparar un nuevo marco, para el mis-
mo nmero de aos, cuando al precedente llega a su fn.
Grado de desagregacin del marco. Estos se clasifcan en marco macroeco-
nmico, marco fscal, marco presupuestario y presupuesto plurianual. El
marco macroeconmico corresponde al conjunto de proyecciones de va-
riables macroeconmicas exclusivamente. El marco fscal se concentra en
proyecciones de ingresos y de gastos pblicos por grandes agregaciones
donde los totales son consistentes con las estimaciones macroecon-
micas. En el caso de los gobiernos subnacionales, se deben considerar
las proyecciones de las variables macroeconmicas a nivel subnacional,
consistentes con las estimaciones nacionales y relevantes con las esti-
maciones de sus ingresos. De igual modo, se debe tener en cuenta cmo
las estimaciones fscales a nivel central pueden afectar sus estimaciones
de ingreso, segn las transferencias de recursos que corresponde a los
diferentes niveles
5
. Cuando en este marco fscal el gasto se desagrega por
funcin o rea estratgica, se obtiene el marco presupuestario. Si las es-
timaciones se desagregan a nivel de cada institucin o ejecutor de gasto
y de sus programas presupuestarios se trata del presupuesto plurianual.
Elaboracin propia en base a diversas publicaciones.
5 Los marcos fscales de gobiernos subnacionales sern diferentes segn las responsabilidades de los gastos, las bases impositivas,
las transferencias de los gobiernos centrales, etctera.
18
En el caso del marco presupuestario y los presupuestos plurianuales,
adems:
1. Contribuye a la priorizacin estratgica de polticas, programas y pro-
yectos al interior del gobierno.
2. Exige analizar y considerar el impacto fnanciero futuro de las polticas, a
travs de estimar los requerimientos de gastos futuros de sus programas,
proyectos y otras categoras de gasto.
3. Muestra las disponibilidades fnancieras para la incorporacin de nuevas
iniciativas o la expansin de las existentes, por sobre los gastos compro-
metidos cada ao.
4. Brinda mayor certeza de los recursos que los programas y los proyectos
podrn disponer en el futuro, entregando mayor certeza a los ejecutores
para su gestin.
5. Permite dimensionar los posibles efectos en el balance de demandas que
superan las proyecciones incorporadas en el marco.
6. Posibilita que la discusin en el parlamento sea ms informada y realista,
y las decisiones por tanto ms responsables.
No obstante los benefcios sealados en la elaboracin de marcos de me-
diano plazo, estos tambin presentan difcultades. Los principales requisitos,
problemas o riesgos de los marcos plurianuales son los siguientes:
1. Requiere de un proceso presupuestario slido y creble, en que el pre-
supuesto cumple sus objetivos y sus funciones bsicas. Sin la capaci-
dad para llevar a cabo un ejercicio presupuestario anual de esas carac-
tersticas resultan difcil y de poca utilidad lo ejercicios multianuales.
2. Demanda estimaciones serias de ingresos; no obstante estas siempre es-
tarn afectadas por la incertidumbre puesto que la mayora de las varia-
bles se encuentran fuera del control de la autoridad.
3. Requiere de estimaciones serias de gasto, lo que exige una gran consis-
tencia con la estrategia de desarrollo econmico y sectorial o una agen-
da de elaboracin de polticas pblicas. Esto, a su vez, obliga a acuerdos
19
amplios y sostenibles al interior del gobierno y del Estado respecto de esas
polticas y de las formas de alcanzarlas.
4. Si el presupuesto de cada ao no se articula con el marco plurianual, de
manera que las decisiones en la formulacin del primero consideren los
elementos del segundo, los marcos no cumplir ningn papel relevante, y
slo se generar una prdida de tiempo en su elaboracin.
5. Existe un dilema entre el grado de desagregacin de las categoras de
gasto y la precisin o la sostenibilidad de las proyecciones, y por tanto, de
su utilidad. Avanzar en proyecciones plurianuales detalladas, exige utilizar
diferentes supuestos para las principales partidas de la clasifcacin eco-
nmicas del presupuesto, como gastos salariales, otros gastos corrientes,
y gastos de capital, y si se avanza en la desagregacin de cada uno de los
programas y proyectos, se suman supuestos agregando incertidumbre a
las proyecciones.
6. Si las estimaciones plurianuales se toman por los gestores como un de-
recho sobre los correspondientes montos de recursos, se crear un
ambiente de conficto permanente entre los ejecutores de gasto y la
autoridad presupuestaria lo que conlleva un desgaste y rigideces a la
gestin fnanciera.
Los marcos plurianuales como parte de los instrumentos de la gobernabili-
dad fscal no son requisitos para incorporar el presupuesto por resultados.
Ms bien, la existencia de slidas tcnica presupuestarias, entre las que se
encuentra el presupuesto por resultados son requisitos para la construccin
seria y fundamentada de esos marcos, en especial cuando se quiere que
estos alcancen mayores grados de desagregacin y sus componentes se jus-
tifquen en relacin a su pertinencia tcnica.
1.4. Sntesis de la unidad
El presupuesto por resultados requiere de un ambiente bsico de planifca-
cin y de programacin, que identifque las polticas y ordene las priorida-
des, y de un ordenamiento presupuestario que permita que el presupuesto
anual cumpla en un grado razonable su rol como instrumento de gestin y
de disciplina institucional.
20
Sin orientaciones polticoprogramticas que alimenten la elaboracin de los
presupuestos anuales y con presupuestos cuyas asignaciones no se respe-
tan porque cambian regularmente y presentan una cierta laxitud respecto
de resguardar un razonable balance entre disponibilidades y demandas
ser imposible instalar un presupuesto por resultados. En ese contexto, en
el caso en que, aun sorteando difcultades y con mucho esfuerzo, se avance
en algunas acciones en esta lnea, sus efectos se diluirn entre mltiples
decisiones de muy corto plazo, improvisadas y con un alto componente de
discrecionalidad.
1.5. Bibliografa de la unidad
Allen R. y Tommasi D. (2001). Managing Public Expenditure. A Reference
Book for Transition Countries. Paris: Organisation for Economic Cooperation
and Development.
Instituto de Estudios Fiscales (2008). Presupuesto y gasto pblico. Ten-
dencias en la gestin presupuestaria. Secretaria General de Ingresos y Gastos.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoame-
ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de
gestin para resultados en el sector pblico, julio 2007
Marcel, M. (1993). Gobernabilidad fscal, presupuestos y fnanzas pbli-
cas: un estudio a partir de la experiencia chilena, Informe fnal, julio. Sin
publicar.
OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos)
(1999). Improving Evaluation Practices. Best Practice Guidelines for Evalua-
tion and Background. Paper, January.
(2002). Journal on Budgeting. Volume 1, Nm. 4.
(2005). Performance Related Pay for Government Employees: an Over-
view of OECD Countries.
21
(2007). Performance Budgeting in OECD Countries.
(2010). Public Governance Committee, Working Party of Senior Budget
Offcials, Restoring Fiscal Sustainability: Lessons for the Public Sector.
Schick, A. (2001). The Changing Role of the central Budget Offce, OECD
Journal on Budgeting, Volume1, Nm. 1.
22
Unidad 2. Presupuesto por resultados o
presupuesto basado en desempeo
Describir la relacin entre el desempeo de las diversas actividades
de los gobiernos centrales o subnacionales en su tarea de ejecutar
acciones como forma de concretar sus polticas pblicas, y el presu-
puesto y sus atribuciones.
Identifcar el objetivo y detallar los componentes e instrumentos que
integran el presupuesto por resultados o el presupuesto basado en
desempeo.
2.1. Defnicin y objetivos del presupuesto por
resultados o presupuesto basado en desempeo
2.1.1. Qu es el presupuesto por resultados o
presupuesto basado en desempeo?
Qu signifca el trmino desempeo?
6
Cuando en la vida cotidiana usamos la
palabra desempeo nos referimos a la realizacin de las labores o funciones
que le corresponden a una persona, un grupo o una cosa. Tambin se entien-
de como la actuacin o el funcionamiento. En gestin pblica, el concepto
refere al funcionamiento y los alcances de las acciones pblicas.
En los ltimos aos la inquietud por el desempeo de la accin pblica ha
generado una revolucin tecnolgica, un nuevo estado del arte que incluye
6 La literatura en ingls sobre gestin pblica utiliza la palabra performance que signifca
desempeo.
23
instrumentos y aplicaciones diversas. En efecto, en un nmero importante
de pases se verifca una interesante discusin conceptual y el diseo y el
desarrollo de una variedad de instrumentos con diferentes alcances y pro-
fundidad metodolgica con el objeto de obtener informacin de desempeo,
entendido como la actuacin o el funcionamiento en las acciones pblicas.
As, es frecuente la mencin de indicadores de desempeo, matrices de indi-
cadores, matrices de marco lgico, evaluaciones de programas, evaluaciones
de proyectos, revisiones de gasto, etctera (World Bank, 2009; World Bank,
2008; OCDE, 2007; Instituto de Estudios Fiscales, 2008; Robinson, 2007; BID
y CLAD, 2007).
Sin embargo, como se seala ms adelante, el desarrollo, y la implementa-
cin de instrumentos, y la disponibilidad de informacin que estos puedan
generar, por s mismos, no son sinnimo de un presupuesto que se basa
en los resultados o en el desempeo de los recursos pblicos. Lo nuevo o
esencial son las variadas aplicaciones que es posible efectuar para mejorar
la calidad del gasto pblico a partir del uso de la informacin de desempeo
generada por esa revolucin tecnolgica.
Muchos gobiernos expresan la intencin de desarrollar un sistema de pre-
supuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo
7
, en particular
para contrarrestar la tradicin incrementalista en la formulacin y la discu-
sin legislativa de los presupuestos (Banco Mundial y BID, 2008; BID-PRO-
DEV, 2009). Esta se caracteriza por decisiones centradas en las variaciones de
los gastos respecto del ao anterior ms que en los montos totales de esos
gastos y en las justifcaciones de los programas, los proyectos o las acciones
que fnancian esos gastos. Pero, qu distingue a la forma de presupuestar
para resultados. Muchas defniciones se pueden encontrar en la bibliogra-
fa. En este trabajo se utilizar lo expresado en Marcel y Guzmn (2010) al
presupuesto basadao en el desempeo como el conjunto de metodologas,
procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en
un presupuesto incorporen sistemticamente consideraciones sobre los des-
empeos, pasados y esperados, de la aplicacin de los recursos pblicos, as
como condiciones, exigencias e incentivos que motiven y faciliten que las
instituciones pblicas obtengan dichos desempeos.
7 Tambin se han utilizado otras denominaciones: presupuesto por resultados, presupuestos orien-
tados por resultados, etctera.
24
Respecto de la defnicin anterior, lo primero que es ne-
cesario sealar es que se utiliza el concepto de desem-
peo y no de resultados puesto que el primero reconoce
una preocupacin no slo por los resultados fnales o
impactos, sino tambin por los logros en la cadena que
determinan estos ltimos, particularmente los asociados
a procesos claves, productos estratgicos y a sus atribu-
tos en trminos de calidad y coberturas.
Lo anterior es importante de considerar atendiendo a que los resultados
fnales o impactos fn superior de las polticas pblicas en general, ocu-
rren en horizontes de tiempo mayores al perodo anual de un presupuesto.
Adems, requieren de metodologas sofsticadas y costosas para valorarlos,
las que no siempre son posibles ni recomendables de aplicar con la periodi-
cidad anual de un presupuesto. En adelante, se utilizar esta denominacin.
Cabe aclarar que esta defnicin no es contradictoria con el concepto de
presupuestos para resultados sino que ms bien enfatiza la cadena de ge-
neracin de resultados, tambin denominada cadena de generacin de valor
(ver apartado 2.3).
Por otra parte, en contraste con la defnicin citada, se observan algunas
visiones simplistas del concepto de presupuesto basado en desempeo. Por
ejemplo, se tiende a pensar que este tipo de presupuesto signifca condicio-
nar directa y mecnicamente las asignaciones presupuestarias al logro de
ciertas metas establecidas a travs de indicadores. Este concepto es inade-
cuado puesto que desconoce las limitaciones de los indicadores (ver apartado
2.2.1) y tambin la base esencialmente poltica del presupuesto, que debe
considerar las prioridades y los compromisos polticos establecidos por el go-
bierno como parte de su poltica pblica. Como sealan Marcel y Guzmn
(2010) el vincular las asignaciones de recursos a determinados programas
slo al desempeo de sus administraciones signifcara no slo desconocer
la prioridad que los objetivos de dichos programas puedan tener para el go-
bierno y la ciudadana, sino castigar a sus benefciarios por las falencias de
sus administradores, sin dar soluciones a los problemas o necesidades que
los justifcaron
... presupuesto basado en el desempeo
es el conjunto de metodologas,
procesos e instrumentos que permiten
que las decisiones involucradas en un
presupuesto incorporen sistmicamente
consideraciones sobre los desempeos,
pasados y esperados, de la aplicacin
de los recursos pblicos...
25
Presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo
En efecto, varias pueden ser las razones por las que un determinado pro-
grama o rea de trabajo puede presentar un insufciente desempeo
(cuadro 3.1). La solucin a esto no es simplemente disminuir los recursos o
eliminarlos, como se seala ms adelante.
Cuadro 3.1. Tipos de situaciones que afectan el desempeo
mbito del problema Descripcin
Diseo
Problemas en el diseo de las partes o los aspectos de uno o ms de
sus componentes, en su arquitectura
Gestin
Problemas en la operacin: organizacin del trabajo tcnico; procesos
de compra, de administracin de recursos fnancieros y de recursos
humanos; sistemas de informacin, de seguimiento y control;
comunicaciones, etctera.
Institucionalidad
Problemas derivados de la ubicacin institucional, relaciones de
dependencia jerrquica, instancias de coordinacin inter e intra
institucional, competencias institucionales (humanas, tecnolgicas y
de liderazgo), credibilidad, legitimidad, etctera.
Recursos Insufcientes recursos en relacin con sus objetivos o propsitos.
Fuente: Elaboracin propia
Del mismo modo, el presupuesto basado en desempeo tampoco est acom-
paado de un conjunto de indicadores o de informes de evaluaciones. Si
bien dicha informacin puede ser til por razones de transparencia o para
fortalecer el presupuesto como un instrumento de rendicin de cuentas, el
presupuesto basado en desempeo requiere que dicha informacin se utilice
en el proceso de decisiones.
En lnea con lo sealado en el prrafo anterior, cabe considerar que las de-
cisiones involucradas en el proceso presupuestario no se limitan slo a la
asignacin de recursos, y esto lo reconoce la defnicin anterior. En efecto,
el proceso presupuestario es tambin un espacio de trabajo donde es posible
incorporar actividades de revisin de los diseos de programas pblicos u
otras acciones pblicas, revisin de sus aspectos de gestin y de institucio-
nalidad, e incluso de la disponibilidad de recursos bsicos o fundamentales
26
para alcanzar niveles sufcientes de desempeo. Todo lo anterior, con el ob-
jeto de identifcar cambios necesarios para mejorar las acciones pblicas y
as contribuir a los objetivos y metas programticas del gobierno.
De igual modo, en un proceso presupuestario es posible establecer condi-
ciones para la ejecucin, as como tambin suscribir compromisos sobre
cmo utilizar los recursos para obtener mejores desempeos. La expe-
riencia muestra que el presupuesto basado en desempeo puede tener
una mayor incidencia sobre estos aspectos que sobre las asignaciones
presupuestarias mismas.
Una vinculacin estricta de las asignaciones presupuestarias al desempeo
pasado, como lo es el grado de cumplimiento de una meta, ignora que el pre-
supuesto es para un futuro, y por tanto interesa qu se har con los recur-
sos en el prximo ao fscal y cules sern sus efectos en aos posteriores.
Segn esto, la informacin sobre qu es lo que ocurri en el pasado, si bien
es importante, no es determinante del futuro. Es por eso que compromisos
de mejoras especfcas en el diseo y en la administracin de programas,
proyectos u otras acciones pblicas, aun presentando un bajo desempeo
pasado, pueden tener efectos sustanciales en el desempeo futuro y, por
ende, en aumentar la contribucin a las polticas de las que forman parte.
Finalmente, lo sealado respecto de presupuesto basado en desempeo es
aplicable no slo al gobierno central sino tambin a los gobiernos subnacio-
nales en sus diferentes formas.
2.1.2. Componentes de un presupuesto basado
en desempeo
El presupuesto basado en desempeo requiere de un conjunto de acciones
y esfuerzos que pueden agruparse en cuatro componentes que se comple-
mentan. A continuacin se sealan estos componentes (grfco 3.1) y luego
se los desarrolla en los apartados siguientes.
27
Grfco 3.1. Componentes del presupuesto basado en resultados
Informacin de
desempeo, cuya
disponibilidad regular
requiere de la instalacin
de un sistema de
monitoreo y evaluacin
(MyE)
Desarrollo de
capacidades
institucionales
Proceso presupuestario
para integrar informacin
de desempeo e la toma
de decisiones
Estructura de incentivos
para motivar a los
ministerios y organismos
a lograr mejorar el
desempeo
2.2. Primer componente: informacin de desempeo
El primer componente, informacin de desempeo, es la pieza base del pre-
supuesto basado en desempeo y se vincula con el concepto de sistema de
monitoreo y evaluacin (MyE). Este se entiende como una construccin que
incluye instrumentos, metodologas, procedimientos y aplicaciones con el
objeto de recolectar, regularmente, informacin del desempeo de las ac-
ciones pblicas. El ecuadro 3.3 presenta brevemente los requisitos de un
sistema de MyE.
Central para entender el componente es precisar que el concepto de desem-
peo incorpora diferentes alcances o perspectivas, que pueden ordenarse de
acuerdo a los mbitos de control de la cadena de generacin de resultados
y segn las dimensiones del desempeo, como se presenta a continuacin.
28
Recuadro 3.3. Requisitos de un sistema de monitoreo
y evaluacin
Pertinencia. Capacidad de proporcionar la informacin que se precisa o
demanda para adoptar decisiones debidamente fundamentadas.
Veracidad. Asegurar que la informacin corresponda a la realidad del
proyecto, programa o institucin que se evala.
Oportunidad. Lograr que la informacin est disponible en el momento
en que lo requiere el proceso de toma de decisiones.
Legitimidad. Respetar la informacin y los juicios que el sistema genere
a fn de que los actores relevantes puedan sustentar las decisiones que se
desprendan de aquellos.
Efciencia. Generar la informacin al menor costo posible.

Fuente: Elaboracin propia
8
.
2.2.1. mbitos de control
La informacin de desempeo puede referirse a diferentes etapas de la cade-
na de generacin de valor de las acciones pblicas, segn su relevancia para
ser controladas. Clsicamente estas etapas se ordenan segn los siguientes
conceptos: procesos, productos y resultados, tanto intermedios como fna-
les (tambin denominados impacto). Para implementar estos conceptos es
necesario establecer algunas convenciones del alcance de cada uno, que se
presentan en el recuadro 3.4.
2.2.2. Dimensiones del desempeo
Adems de los mbitos de control, la informacin de desempeo debe obser-
var tambin diferentes dimensiones, en las que los conceptos ms utilizados
8 Los elementos conceptuales que se presentan se han elaborado teniendo como base diferentes
publicaciones de la OCDE y la experiencia de la autora. Para ms antecedentes, ver Ministerio de
Hacienda (s/a); OCDE (2002: 7-11 y 111-128); Guzmn, M. (2005: 19-23 y 2007: 9-12).
29
son la efcacia, efciencia y economa. En la prctica, la bsqueda de logros
en estas dimensiones puede generar confictos entre ellas, lo que hace nece-
sario considerar una adecuada seleccin de observaciones procurando una
visin equilibrada del desempeo. Ejemplo de este necesario equilibrio es
que el objetivo de disminuir costos de produccin en bsqueda de efciencia
no afecte la calidad de la unidad producida. En el recuadro 3.5 se presentan
defniciones de cada concepto utilizado.
Recuadro 3.4. mbitos de control
Procesos
Se centran en las formas en que el trabajo es realizado para producir
los productos (bienes o servicios) e incluyen actividades o prcticas de
trabajo tales como procedimientos de compra, procesos tecnolgicos,
administracin fnanciera y de recursos humanos. Los indicadores de
proceso ayudan en la evaluacin del desempeo en reas donde los
productos o resultados son difciles de medir.
Productos
Son los bienes y/o servicios producidos o entregados y corresponden a
un primer resultado de un programa o accin pblica. Sin embargo, el
concepto no est restringido slo a niveles de produccin o provisin
sino que se extiende a caractersticas o atributos relevantes de estas
acciones, como aquellas referidas a la calidad de atencin a los bene-
fciarios (tiempos de espera, trato, respuesta a reclamos, informacin
entregada, etc.), la cobertura, la focalizacin, que sin llegar a ser resul-
tados intermedios ni fnales, se trata desempeos relevantes.
Resultados
Resultados intermedios. Corresponden a los cambios en el compor-
tamiento, estado, actitud o certifcacin de los benefciarios una vez
que han recibido los bienes o servicios de un programa o accin p-
blica. Su importancia radica en que su ocurrencia facilita y hace ms
probable alcanzar los resultados fnales y, en consecuencia, constitu-
yen una buena aproximacin a estos.
30
Resultados fnales o impacto. Son resultados a nivel del fn de los
bienes o servicios entregados e implican un mejoramiento en las con-
diciones de la poblacin objetivo, y atribuible exclusivamente a aque-
llos. En algunas oportunidades, es difcil disponer de esta mediciones,
principalmente, por la difcultad de aislar los efectos de las variables
externas y/o porque muchos de estos efectos son de largo plazo.
Fuente: Elaboracin propia.
Recuadro 3.5. Dimensiones de desempeo
Efcacia
Se refere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es
decir, en qu medida se est cumpliendo con los objetivos, sin tener en
cuenta necesariamente los recursos asignados para ello. La calidad del
servicio puede ser considerada una dimensin especfca del concepto
de efcacia o ser tratada como una dimensin adicional. La calidad se
refere a los atributos de los productos (bienes o servicios) entregados,
tales como oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la
entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin, etctera.
Efciencia
Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un
producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron
para alcanzar ese nivel de produccin. En otros trminos, se refere a la
ejecucin de las acciones, benefcios o prestaciones y el uso de recursos.
Economa
Este concepto se vincula con la capacidad de una institucin para ge-
nerar y movilizar adecuadamente los recursos fnancieros en el marco
de sus objetivos. La administracin de recursos institucionales exige
siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del
presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de
generar y/o recuperar ingresos.

31
Los mbitos de control y las dimensiones del desempeo se entrecruzan, por
lo que deben privilegiarse aquellas combinaciones ms relevantes cada vez
que se observe una accin programtica que forme parte una poltica pbli-
ca. En el recuadro 3.6 se desarrolla un ejemplo de lo sealado.
Recuadro 3.6. Ejemplo de combinaciones entre mbitos de
control y dimensiones del desempeo
Un determinado programa podra requerir que la preocupacin por
su desempeo se centre en los mbitos de control de sus productos y
resultados.
Respecto de sus productos podra interesar las siguientes dos dimen-
siones del desempeo:
Efcacia: en particular, los logros de cobertura de los benefcios del
programa en la poblacin benefciaria, y la calidad segn el cumpli-
miento de las especifcaciones tcnicas y la oportunidad en la entrega
de los benefcios.
Efciencia: en particular, los costos unitarios de proveer los benefcios
en comparacin con un estndar o con benefcios comparables.
Sin embargo, en este mbito de control de la cadena de valor los
productos no se saben an los cambios que pueda haber experi-
mentado la poblacin benefciaria en relacin con el propsito o fn
del programa. Este hecho hace necesario observar el desempeo del
siguiente eslabn de la cadena de valor, los resultados, en particular
la dimensin de efcacia.
Dimensiones
mbitos de control
Procesos Producto
Resultados
Intermedios Finales
Efcacia x
Efciencia x x x
Economa

32
Considerando los alcances del concepto de desempeo y los requisitos de
un sistema de MyE, no se conoce ningn instrumento que por s slo tenga
la capacidad de cumplir con todos ellos. Por esta razn cuando se habla de
MyE, se entiende que involucra la combinacin de instrumentos, los que a su
vez utilizan diversas metodologas y se acompaan de un conjunto de pro-
cedimientos para sus aplicaciones. Los instrumentos bsicos de un sistema
de MyE son los indicadores y las evaluaciones.
2.2.3. Indicadores de desempeo
Los indicadores son algoritmos matemticos o frmulas de medicin que en-
tregan una valoracin cuantitativa del desempeo, pudiendo cubrir aspectos
cuantitativos y cualitativos, pero que por s solos no explican los niveles de
desempeo alcanzados por las mediciones. Pueden utilizarse para compro-
meter metas de desempeo o simplemente para efectuar el seguimiento a
mediciones. El cuadro 3.2 muestra algunos ejemplos y distingue los concep-
tos de: objetivos, entendidos como fn o propsitos poltico-programtico;
nombre de los indicadores, sus dimensiones y sus mbitos de control; fr-
mulas o algoritmos de los indicadores; unidad de medida de estos; metas,
como un nivel deseado para las mediciones de los objetivos a travs de los
indicadores; y los valores realmente alcanzados en las mediciones, para su
comparacin con las metas.
Los indicadores, no obstante ser muy tiles como instrumento de recolec-
cin de informacin de desempeo, exigen que su seleccin, construccin y
uso sea cuidadoso debido a las limitaciones y las difcultades que los carac-
terizan, algunas de las cuales se describen a continuacin:
1. La relevancia de los indicadores requiere un trabajo tcnico con los conoce-
dores de las diferentes reas objeto de observacin a travs de las mediciones.
2. Una adecuada seleccin de indicadores es necesaria para no generar efec-
tos indeseados en el comportamiento de la organizacin, resguardando
un equilibrio especialmente entre efciencia y efcacia.
3. Debido a que son medidas cuantitativas no explican por s solas los
valores alcanzados.
4. Los resultados de las mediciones deben ser analizados en conjunto con
otra informacin de desempeo y de contexto, para obtener conclusiones
o juicios justos.
33
5. Las mediciones pueden estar afectadas por variables externas a los res-
ponsables de la gestin. Tales situaciones deben ser registradas, verifca-
das e incorporadas en los anlisis de los desempeo alcanzados.
Cuadro 3.2. Ejemplos de indicadores
Objetivo Disminuir la tasa de mortalidad infantil de menores de un ao
Nombre del indicador Tasa de mortalidad infantil menores de un ao
mbito de control Impacto
Dimensin Efcacia
Frmula
(N. de defunciones de menores de un ao/total nacidos vivos
menores de un ao) * 1.000
Unidad de medida Casos por 1.000 nacidos vivos
Meta 5,9
Valor medicin 5,8
Objetivo Mejorar la fscalizacin a las empresas
Nombre del indicador Promedio de fscalizaciones por fscalizador
mbito de control Producto
Dimensin Efciencia
Frmula N. de casos fscalizados (empresas)/N. total de fscalizadores
Unidad de medida Fiscalizaciones por fscalizador
Meta 35
Valor medicin 345/10 = 34,5 fscalizaciones por fscalizador
Objetivo Mejorar la recuperacin de crditos otorgados a las empresas
Nombre del indicador Tasa de recuperacin de crditos
mbito de control Producto
Dimensin Economa
Frmula (Monto de crditos recuperados/monto total de crditos ) * 100
Unidad de medida %
Meta 70%
Valor medicin ($850.000/$1.250.000) *100 = 68%
34
2.2.4. Evaluacin
Las evaluaciones corresponden a estudios, exmenes o revisiones, que utili-
zando un conjunto de informacin ordenada segn un marco metodolgico,
tienen por fnalidad construir valoraciones y encontrar factores explicati-
vos a estas valoraciones o juicios evaluativos respecto de 1) programas
9
, 2)
conjuntos de programas
10
, 3) proyectos
11
u 4) organizaciones. El proceso de
efectuar evaluaciones por tanto requiere de defniciones en tres aspectos
centrales (grfco 3.2).
Grfco 3.2. Aspectos a defnirse en cada evaluacin
El objeto
de la evaluacin
(programa, proyectos,
conjunto de
programas, etc).
La metodologa
a utilizar.
Los aspectos en
que se centrar la
evaluacin
De esta forma, las evaluaciones se diferencian de los procesos de monitoreo,
ya que estos suelen ser parte de procesos internos de gestin programtica,
ms regulares y utilizan mediciones a travs de indicadores.
9 Se entiende por programa a aquel conjunto de actividades factible de agrupar en componentes
o lneas de trabajo para proveer productos (bienes y servicios), con el objeto de alcanzar propsitos
programticos y contribuir a fnes de poltica.
10 Programas con distintos propsitos y un mismo fn de poltica.
11 Se entiende por proyecto aquel conjunto de actividades e inversiones fsicas organizadas para
alcanzar un propsito y contribuir a un fn de poltica pblica. Se diferencia de un programa en
que comprende principalmente inversin fsica, infraestructura y, una vez que esta se ha ejecutado,
pasa a constituirse en capital o activos.
35
Las evaluaciones tambin requieren de ciertos cuidados y consideraciones,
algunas de las cuales se sealan a continuacin:
1. La insufciente o inexistente informacin del objeto evaluado difculta la
aplicacin de las metodologas.
2. La naturaleza de ciertos programas hace difcil la aplicacin de todos los
aspectos de una metodologa.
3. La evaluacin requiere un trabajo tcnico con los conocedores de las di-
ferentes reas objeto de evaluacin.
4. Una adecuada identifcacin de la duracin necesaria para una evaluacin
de acuerdo a la metodologa utilizada garantizar una adecuada gestin
de sus etapas que garantice calidad y oportunidad.
5. La idea de la evaluacin, como un proceso de aprendizaje, debilita la per-
cepcin de amenaza, que puede generar resistencias y/o difcultades en
tres sentidos: a su proceso, a la implementacin de mejoras y a la com-
prensin de sus resultados y conclusiones.
2.2.5. Evaluacin e indicadores: instrumentos
complementarios
Los puntos anteriores muestran las diferencias entre los indicadores y la
evaluacin; sin embargo, ambos instrumentos comparten conceptos y pue-
den tambin compartir procesos y ser parte de una misma prctica para
mejorar la calidad de las organizaciones y de los programas y los proyectos
que estas ejecutan. En efecto, indicadores y evaluaciones presentan variadas
formas de complementariedad como se seala brevemente a continuacin.
1. Los indicadores son utilizados en los procesos de evaluacin de progra-
mas e instituciones para objetivar desempeos a travs de las mediciones.
En el marco de la metodologa de evaluacin que se aplique forman parte
de la informacin requerida.
2. En los casos en que se evalan los programas y las instituciones, las
aplicaciones no se efectan todos los aos. En tales situaciones, la dis-
ponibilidad de mediciones a travs de indicadores constituye la nica
36
informacin de desempeo posible de observar entre evaluacin y eva-
luacin o en ausencia de estas, las que junto con antecedentes secunda-
rios y apreciaciones de responsables y especialistas, ayudan a formarse
una opinin o juicio en frente de decisiones.
3. El monitoreo de mediciones de indicadores se puede utilizar para identif-
car reas que presentan insufciente desempeo. Dado que los indicadores
como instrumento no explican las causas o factores que determinan los
valores alcanzados por las mediciones, estos casos pueden ser considera-
dos en el proceso de seleccin de programas o instituciones a evaluar. De
este modo, a travs de la aplicacin de una metodologa de evaluacin se
profundiza en la sistematizacin de hallazgos y sus factores explicativos.
2.3. Segundo componente: proceso presupuestario
capaz de integrar informacin de desempeo
Anteriormente se seal que el presupuesto es un mecanismo para optar
entre gastos alternativos dado que los fondos pblicos son limitados y tie-
nen que ser distribuidos de una manera u otra. Estas acciones se concretan
estableciendo las asignaciones de recursos. Considerando lo sealado, para
que opere el presupuesto basado en desempeo, es necesario estructurar un
proceso presupuestario capaz de integrar informacin sobre desempeos
pasados y futuros o esperados a las decisiones involucradas en su formula-
cin, discusin y ejecucin (ver grfco 3.3), de modo que la gestin presu-
puestaria contribuya a mejorar la calidad del gasto pblico.
Previo a sealar los tipos de decisiones que conforman el presupuesto basa-
do en desempeo, es necesario aclarar dos denominaciones, si se considera
el perodo de la informacin sobre el desempeo (cuadro 3.3). As, se trata
de informacin ex ante cuando se refere a desempeos esperados para los
recursos que se estn asignando para un siguiente ao fscal; y se denomina
informacin ex post si est referida a desempeos pasados respecto del uso
de recursos. Cuando se utiliza la informacin de desempeo ex ante, esta
refeja una promesa de esfuerzos para alcanzar los desempeos esperados,
enfoque que tambin se conoce como presupuesto para resultados.
37
En cambio, si se utiliza la informacin de desempeo ex post, se estarn
orientando las decisiones segn el desempeo pasado, enfoque que tambin
se conoce como presupuesto por resultados. No obstante, en oportunida-
des dicha informacin servir tambin para mejorar el desempeo futuro
de los recursos sobre la base de ese desempeo pasado y los factores que lo
explican y que pueden ser modifcados.
Cuadro 3.3. Informacin de desempeo pasado y futuro
Momento Tipo de informacin/instrumento
Desempeo pasado
Cumplimiento de metas de indicadores.
Evaluaciones de programas o acciones existentes; desempeos
observados.
Desempeo futuro
Compromisos expresados en metas para indicadores.
Evaluacin ex ante; resultados o benefcios esperados.
Por otra parte las decisiones pueden concretarse en los siguientes tres tipos:
1. Asignar los recursos nuevos a las reas ms prioritarias y a las alternativas
que muestren una mejor respuesta a las necesidades.
2. Reasignar los recursos existentes desde reas menos prioritarias y que
muestren desempeos escasos o nulos hacia reas ms prioritarias y una
mejor respuesta a las necesidades.
3. Promover y resguardar un buen uso de los recursos a travs de condicio-
nes, exigencias y compromisos para la ejecucin de los recursos.
Con respecto a las posibilidades que tiene el presupuesto de integrar in-
formacin de desempeo, es necesario considerar que toda organizacin
compleja requiere para su funcionamiento de ciertas rutinas y que, en el
caso del sector pblico, el presupuesto es una de las principales. En efecto,
el presupuesto pblico es una rutina porque tiene un ciclo anual, que se es-
tructura en torno a etapas bien defnidas y est fuertemente normado. Para
el presupuesto basado en desempeo lo anterior es importante porque las
rutinas pueden ser fuente de aprendizaje, y los aprendizajes permiten inno-
38
var integrando nuevos elementos, en este caso, en la gestin presupuestaria.
De esta manera, el presupuesto basado en desempeo es una innovacin de
la rutina presupuestaria que tiene por objeto orientar el trabajo a lo largo
de su ciclo, en la bsqueda consistente por mejores desempeos. Esta in-
novacin se concreta al integrar informacin de desempeo en el proceso
de decisiones que acompaa a este ciclo, lo que adems de aspectos tc-
nicos signifca prcticas de trabajo diferentes (recuadro 3.7). Por lo tanto,
este segundo componente se centra en la responsabilidad del proceso
presupuestario y en el espacio de oportunidades que este ofrece y que
hace que el presupuesto, como una de las rutinas fundamentales de las
organizaciones pblicas, sea un poderoso instrumento para mejorar la
calidad del gasto.
Recuadro 3.7. Innovaciones presupuestarias y legislacin
En relacin con los mandatos legales y el presupuesto basado en
desempeo, se plantean los siguientes interrogantes:
Se necesita una ley para tener presupuesto basado en desempeo?
En qu momento del desarrollo o la construccin de un presupuesto
basado en desempeo es recomendable establecerlo legalmente?
Qu aspectos de un presupuesto basado en desempeo es recomen-
dable establecer en una ley, considerando la necesidad de otorgarle
permanencia y a su vez fexibilidad para su mejoramiento continuo?
Variadas respuestas pueden tener estas preguntas segn las realidades
de los diferentes pases. Sin embargo, y en particular respecto del uso de
la informacin de desempeo en la asignacin y la gestin de los recur-
sos pblicos, es necesario tener presente que innovaciones en la rutina
presupuestaria con el objeto de integrar informacin de desempeo a los
anlisis y toma de decisiones requieren de los siguientes cambios:
Incorporar nuevas directivas o instrucciones para el desarrollo de las
etapas del ciclo presupuestario
Reorganizar la forma de realizar el trabajo tcnico
Crear instancias regulares de anlisis y toma de decisiones
39
Si bien en algunos casos lo anterior pueda requerir establecer manda-
tos legales, en otros, las innovaciones podrn introducirse en el marco
de la legislacin existente en materia presupuestaria.
Finalmente, cabe considerar que una ley no garantiza la presencia de
voluntad poltica ni de los soportes de las autoridades para avanzar en
la innovacin del proceso presupuestario: ambos aspectos son tanto o
ms necesarios que la existencia de la propia ley.

Grfco 3.3. Uso de la informacin de desempeo en
el proceso presupuestario
Informacin desempeo
Base para:
Analizar y aprobar
asignaciones
Fijar condiciones, exigencias,
compromisos, acuerdos
Ejecutores realizan
acciones para responder a:
Condiciones
Exigencias
Compromisos
Acuerdos
Ejecutores monitorean
regularmente las acciones
Discusin
Aprobada
Informacin
de
desempeo
(MyB)
Ejecucin Formulacin
Evaluacin
Integra y analiza informacin
de ejecucin fnanciera y
de desempeo
Base para orientar
siguiente etapa
Base para definir
asignaciones
Disminuir
Aumentar
Mantener
Eliminar
Base para fijar
Condiciones
Exigencias
Compromisos
40
2.4. Tercer componente: incentivos para mejorar
el desempeo organizacional
La ejecucin de los recursos pblicos no est a cargo de las ofcinas de pre-
supuestos sino que la realizan los organismos pblicos que actan como
unidades ejecutoras del presupuesto. Por este motivo, se requiere de instru-
mentos adicionales que refuercen la calidad de las acciones que se produz-
can en las organizaciones. Consecuentemente, los mecanismos de incentivos
(Marcel y Guzmn, 2010) constituyen un componente de un presupuesto
basado en desempeo en la medida que buscan movilizar los recursos insti-
tucionales en particular los recursos profesionales, no profesionales y ge-
renciales para alcanzar mayor efcacia, efciencia, economa y calidad en
las acciones de las organizaciones pblicas, complementando los dos com-
ponentes anteriormente descritos.
En materia de incentivos, existen diferentes campos o factores motivado-
res sobre los que es posible apoyarse para disear y aplicar instrumentos o
mecanismos de incentivos. En general, los diseos y la aplicacin de instru-
mentos o mecanismos de incentivos, a pesar de ser necesarios no son fciles,
por lo que se trata de una de las reas de mayor complejidad en la gestin de
las instituciones. Elegir uno u otro factor motivador, o bien una combinacin
de ellos, depender de aspectos tales como el punto de partida de las orga-
nizaciones en trminos de capacidad de diseo, de recursos humanos para
la implementacin, de la disponibilidad de informacin y del compromiso de
sus autoridades, y de la naturaleza de los bienes y servicios que provee. A
continuacin se presenta un ordenamiento de campos o factores motivado-
res, los que se agrupan en tres grandes categoras: reconocimiento, traspaso
o devolucin de responsabilidades e incentivos econmicos.
2.4.1. Reconocimiento
Este campo focaliza en el potencial que tiene el reconocimiento pblico de
los logros como factor motivador del desempeo de los funcionarios o per-
sonal de las organizaciones pblicas. Es importante considerar que el reco-
nocimiento puede llegar a ser una poderosa fuente de incentivo si existe un
compromiso bsico y una identifcacin de los funcionarios o el personal
con los logros que se reconocen.
41
2.4.2. Devolucin de responsabilidades a niveles
subnacionales
El traspaso o la devolucin de responsabilidades desde el nivel central hacia
los niveles descentralizados o desconcentrados puede ser percibido por es-
tos ltimos como una demostracin de confanza y como una oportunidad
laboral ms interesante y desafante para el desarrollo profesional.
Tales traspasos signifcan entregar un mayor grado de autonoma adminis-
trativa y fnanciera a particulares niveles o unidades de la organizacin. Los
mecanismos basados en este factor requieren de sistemas de monitoreo bien
instalados y funcionando que informen y retroalimenten al nivel central o
unidad principal, y una alta capacidad de gestin en los niveles o unidades
organizacionales a las que se les traspasan las responsabilidades. Debido a lo
anterior los costos de equivocarse son altos.
2.4.3. Incentivos econmicos
1) Bonos o incrementos transitorios de remuneraciones. En lo que res-
pecta a bonifcaciones de carcter remuneratorio, la literatura (OCDE, 2005)
presenta experiencias que permiten clasifcarlas en bonifcaciones segn
desempeo individual, segn desempeo de equipos o unidades de trabajo,
y segn desempeo de la organizacin. Las diferentes alternativas de bo-
nos requieren de un diseo especfco que debe incluir temas tales como:
tipo y forma de defnir las metas o compromisos y el perodo de estas; el
instrumento con que se evaluar su cumplimento, sus formas de verifca-
cin y apelacin; el monto de las retribuciones o los benefcios econmi-
cos; y principales fases, procesos y responsables. Dado que se retribuye por
desempeos conseguidos en un cierto perodo, el benefcio es tambin por
un cierto tiempo, de ah su carcter transitorio. A continuacin se describen
brevemente los principales tipos de bonos (grfco 3.4).
Bonifcaciones segn desempeo individual. En este caso se vincula el
desempeo de cada funcionario o trabajador de una organizacin con una
retribucin salarial especifca. Tiene la desventaja de tener que enfrentar to-
das las limitaciones o problemas de los instrumentos o la prctica de evalua-
cin del desempeo individual, as como la de afrontar una eventual divisin
42
al interior de los equipos de trabajo producto de un ambiente ms compe-
titivo por la obtencin de la bonifcacin. Por otra lado, tiene la ventaja de
generar un espacio de negociacin y conversacin entre el evaluado y el
evaluador, que puede derivar en una mejor comunicacin, un mejor enten-
dimiento de las tareas y sus objetivos y un mayor compromiso, favoreciendo
as mejoras en el desempeo.
Bonifcaciones segn desempeo de equipos o unidades de trabajo que con-
forma una organizacin. Los esquemas individuales han mostrado impor-
tantes limitaciones, principalmente en lo que se refere a la evaluacin del
desempeo individual, lo que justifca la tendencia a considerar enfoques
ms grupales. Estas bonifcaciones salariales operan segn cumplimento de
metas respecto de responsabilidades y objetivos de cada equipo de trabajo
dentro de una organizacin, benefciando a quienes los integran. Un impor-
tante requerimiento es la existencia de sistemas de planifcacin y ordena-
miento estratgico de la organizacin, que identifquen con precisin los
objetivos de cada unidad organizacional de modo de poder defnir metas.
Tiene la ventaja de que operando en un espacio organizacional de menor
tamao y centrado en objetivos relativamente ms relacionados y prximos
genera incentivos ms directos y, adems, permite un mayor control de los
pares sobre el aporte de cada individuo.
Bonifcaciones segn desempeo de una organizacin. Corresponde a las
bonifcaciones salariales de acuerdo con el cumplimento de las metas de
los objetivos de una organizacin, por lo que puede benefciar al conjunto
o a la mayora de su personal. Tiene la desventaja de que en ausencia de
informacin y comprensin de las metas de la organizacin por parte del
personal, es difcil que los esfuerzos individuales se orienten a los objetivos
organizacionales, a la vez que resulta complejo el control de los pares sobre
la contribucin individual y, dependiendo de los objetivos y las metas in-
corporados, puede ocurrir que la distribucin de las responsabilidades y las
cargas de trabajo entre los integrantes de la organizacin sea desigual frente
a un benefcio que cubrira a toda la organizacin. En este caso, las bonif-
caciones tienen la ventaja de permitir una mirada global de la institucin,
colocando incentivos comunes a la totalidad de sus integrantes.
43
Grfco 3.4. Bonos por desempeo
Buen desempeo de la organizacin
Equipos de trabajo con buenos desempeos
Desempeos individuales
Bonos Bonos
2) Promocin. Corresponden a modalidades de ascenso en una escala de
remuneraciones que incluye, entre los factores que lo provocan, anteceden-
tes de desempeo personal. Una versin ms desarrollada de este esquema
se encuentra en los sistemas basados en carrera con ascenso por mrito. Este
mecanismo de incentivo requiere que el mrito sea evaluado peridicamente
para que dicha informacin se integre a la determinacin de los ascensos
44
segn la escala, con su correspondiente mayor retribucin econmica, esta
vez de carcter ms permanente. Al requerir de una evaluacin justa del
mrito enfrenta las limitaciones de los instrumentos y los procesos de eva-
luacin del personal o funcionarios.
3) Financiamiento de proyectos. Este mecanismo consiste en fnanciar pro-
yectos altamente valorados, segn desempeo de parte o de toda una orga-
nizacin. Este tipo de incentivos recoge demandas internas del personal de
la organizacin y las utiliza como factor de motivacin. Algunos ejemplos de
reas de proyecto son: mejoramiento en ambientes de trabajo, tales como es-
pacios de ofcina, reas de descaso y casino; proyectos de desarrollo personal,
como actividades deportivas y actividades culturales; proyectos de desarrollo
profesional, como fondos de capacitacin, becas y pasantas, etctera.
2.5. Cuarto componente: desarrollo de las
capacidades institucionales
El diseo, la puesta en marcha y la consolidacin de los componentes an-
teriores requiere, en primer lugar, disponer de capacidades institucionales
bsicas, y en segundo, incrementar estas capacidades segn las nuevas exi-
gencias. Esto signifca el desarrollo de competencias, quizs inexistentes o
insufcientes actualmente en muchas organizaciones.
En efecto, el presupuesto basado en desempeo necesita tambin poner en
prctica acciones que faciliten su desarrollo y le otorguen sostenibilidad y,
adicionalmente, hagan visible a los diferentes actores directivos, analistas,
etc. la preocupacin por el desarrollo de capacidades como elemento cen-
tral y clave de desarrollo organizacional. Algunos temas importantes para
considerar en esta lnea son los siguientes:
1. Las tcnicas y las prcticas de mejoramiento de los estados o las condicio-
nes bsicas de los recursos humanos: motivacin, autoestima, etctera.
2. Las destrezas especfcas: comunicacin, liderazgo, trabajo en equipo, es-
tablecimiento de compromisos, etctera.
3. Las competencias tcnicas: polticas pblicas, fnanzas pblicas, tcnicas
presupuestarias, evaluacin y monitoreo, estadsticas, sistemas e infor-
macin, etctera.
45
Acciones como las anteriores deberan ser parte de los actos de inicio o de
partida, por parte de las autoridades, de las iniciativas de presupuesto basa-
do en desempeo, organizarse como programa de desarrollo de capacidades,
y ser tambin objeto de revisin y ajustes en el tiempo, como una prctica de
mejoramiento continuo de la organizacin.
El presupuesto basado en desempeo reconociendo las complejidades
tcnicas y las difcultades prcticas de conocer los resultados fnales o el
impacto de las acciones pblicas y la necesidad de considerar el desempeo
en ciclos anuales de presupuestos debe considerar la cadena de genera-
cin de resultados de dichas acciones, es decir, observar los resultados de
aquellas cuando estn disponibles. Sin embargo, en su ausencia debe con-
siderar aquellos procesos claves y productos estratgicos, en particular su
calidad y coberturas.
Por otra parte, el presupuesto basado en desempeo es ms que un set de
indicadores que se presentan a la ofcina de presupuestos ya sea del Poder
Legislativo o de los parlamentos, congresos, asambleas o consejos en los go-
biernos subnacionales u otras instancias institucionales donde corresponda
analizar y aprobar los presupuestos de estos ltimos.
El presupuesto basado en desempeo consiste en informacin de desempe-
o pasado y compromisos de desempeo futuro que se integra a los espa-
cios de anlisis y a los canales de decisiones que se generan o que se deben
generar, con motivo de formular y aprobar cada ao un presupuesto. No
obstante, para esto no slo importan las etapas de formulacin y aprobacin
del presupuesto, sino que adems juegan papeles cruciales el contar con una
etapa de ejecucin orientada y comprometida con buenos desempeos, y
tambin instalar una etapa de evaluacin de esta ejecucin, que adems del
tradicional componente de evaluacin fnanciera integre la informacin de
desempeo no fnanciero de las acciones pblicas.
El presupuesto basado en desempeo requiere por tanto de informacin
de desempeo y de un proceso presupuestario capaz de integrar dicha
informacin, aprovechando la oportunidad de innovar a partir de los apren-
dizajes que genera la rutina anual del presupuesto. Finalmente, para que
46
ocurra lo anterior se requiere tambin poner atencin en otros dos compo-
nentes: el desarrollo de los incentivos y el de las capacidades institucionales.
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48
Unidad 3. Participacin de la sociedad civil
y del Poder Legislativo
Identifcar el papel que desempean o que pueden cumplir las organiza-
ciones de la sociedad civil y el Poder Legislativo en relacin con el presu-
puesto basado en desempeo.
Reconocer el nivel de participacin que tienen o pueden tener distintos
actores que intervienen en la gestin pblica e identifcar las principales
caractersticas y oportunidades que se generan cuando estos se incor-
poran en el marco del presupuesto basado en el desempeo y la manera
como pueden contribuir en la gestin por resultados.
3.1. La sociedad civil y el presupuesto basado
en desempeo
3.1.1. Qu se entiende por sociedad civil?
Por sociedad civil se entiende a los ciudadanos organizados por un inters
comn (Perft, 2007: 89-91). Esta simple y amplia defnicin incluye a un
conjunto de organizaciones con diferentes intereses y caractersticas tales
como las organizaciones no gubernamentales (ONG) especializadas en te-
mas pblicos, las organizaciones estudiantiles, las de padres y apoderados,
los sindicatos, los partidos polticos, los gremios empresariales, las organiza-
ciones religiosas, las entidades acadmicas, las agrupaciones de benefcia-
rios, las organizaciones comunitarias, etctera.
Muchas de las organizaciones de la sociedad civil han emergido como inter-
locutores en los procesos de formulacin y ejecucin de polticas pblicas
49
en los pases, jugando roles importantes a travs de acciones especifcas y
concretas tanto en la identifcacin y formulacin de polticas y programas,
como en su ejecucin y monitoreo. Estas acciones de participacin constitu-
yen formas o expresiones de consolidacin de los sistemas democrticos. En
efecto, si se entiende que las democracias buscan que las polticas pblicas
respondan de mejor manera a los intereses de los ciudadanos, estas polti-
cas fomentan, promueven, canalizan e instalan diversas formas o medios de
participacin de la sociedad civil.
3.1.2. Formas de participacin de la sociedad civil
y presupuesto basado en desempeo
Las formas de participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas pre-
sentan diferentes diseos, actores participantes con roles y responsabilida-
des especifcas, reas temticas, duracin, complejidad etc. Esas diferencias
dependen de la naturaleza de los programas, los proyectos y las actividades,
del contexto de cada uno, y de las circunstancias de cada pas en trminos
de su cultura, nivel socio econmico de su poblacin, desarrollo de su de-
mocracia, funcionamiento de la institucionalidad del Estado, recursos, etc. A
continuacin se presentan algunas de estas formas y se identifca su vnculo
con el presupuesto basado en desempeo.
1. Consulta ciudadana. Tiene por objeto identifcar mejor las necesidades
y las preferencias de los ciudadanos en torno a una determinada rea
de poltica pblicas y/o a acciones especfcas para llevarlas a cabo. Se
trata de un instrumento para consultar a la poblacin ms directamente
afectada o involucrada y constituye un importante medio para recolectar
y sistematizar informacin para integrarla a los procesos de toma de de-
cisiones de polticas y diseo de acciones. Para que el proceso de consulta
sea posible se requerir organizar a la poblacin consultada.
2. Consejo de expertos. Consejo o comit en que pueden participar expertos
tcnicos provenientes de diferentes organizaciones de la sociedad civil
con el objeto de compartir audiencias con otros involucrados, intercam-
biar conocimientos tcnicos y opiniones, y analizar y debatir. Constitu-
ye un interesante y enriquecedor espacio en el proceso de formulacin
de poltica y diseo de acciones. En particular, constituye un medio para
50
recolectar y sistematizar elementos de diagnstico y opciones poltico
programticas, y para construir consensos tcnicopolticos.
3. Comit de diseo. En l pueden participar potenciales benefciarios y be-
nefciarios efectivos, representativos de su universo, para intercambiar
opiniones respecto de diseos preliminares, sus fundamentos y el reque-
rimiento de recursos. Constituye un enriquecedor espacio en el proceso
de diseo programtico, en particular, para integrar con mayor precisin
elementos de diagnstico que hagan ms efectiva la provisin, y tambin
para compartir los benefcios o los resultados esperados, los derechos y
los deberes de los benefciarios y ejecutores, y el escenario poltico y de
recursos que acompaar al programa o proyecto.
4. Delegacin para la ejecucin. La participacin en la ejecucin de progra-
mas o proyectos por parte de organizaciones de la sociedad civil, que
estn involucradas con el rea temtica o bien sean benefciarias directas,
es una forma de participacin. En particular, a travs de delegar todo o
parte de la ejecucin se pueden producir efectos importantes en la perti-
nencia de procesos de provisin y de apropiacin o sentido de propiedad
por parte de los benefciarios. Tal forma requiere, al igual que para todo
ejecutor, identifcar claramente los resultados esperados, defnir respon-
sabilidades y recursos y generar reportes informativos de la ejecucin.
5. Informacin reclamos y sugerencias. Desde el punto de vista de las polti-
cas pblicas, los ciudadanos deben, en primer lugar, estar informados de
las polticas y las acciones que los afectan, pero, adicionalmente y tan im-
portante como lo anterior, disponer de mecanismos que permitan y facili-
ten la expresin de sus comentarios, sus crticas o reclamos y sugerencias.
La informacin anterior, su sistematizacin y anlisis es una contribucin
al perfeccionamiento permanente de los programas y los proyectos.
6. Disponibilidad de informacin de desempeo para el presupuesto basa-
do en desempeo. Los benefciarios de una accin pblica y otras orga-
nizaciones de la sociedad civil involucradas con esa accin deben estar
informados del desempeo del rea de poltica. Para esto se debe: 1) ge-
nerar la informacin pblica respecto de ese desempeo, lo que implica
la existencia de registros y la aplicacin de metodologas de evaluacin, y
2) poner a disposicin de los benefciarios y de otros actores de la socie-
51
Participacin de la sociedad civil y del Poder Legislativo
dad civil involucrados dicha informacin a travs de medios simples, que
faciliten su comprensin y sean de bajo costo.
7. Valoracin activa. Los benefciarios pueden ser parte activa del monitoreo
a travs de la expresin responsable e informada respecto de la provisin
de los bienes y los servicios, su oportunidad y otros atributos de calidad.
Lo anterior requiere de regularidad y calidad tcnica en el registro de
esas expresiones o valoraciones, de modo que sean fuente para la cons-
truccin de indicadores u otras formas de sistematizar la informacin
de desempeo, que ilustren dichas valoraciones de un modo ordenado
y se transformen en el monitoreo regular por parte de los propios bene-
fciarios, se difunda entre ellos, sea considerada por los responsables de
la ejecucin y sean tambin parte de la informacin pblica sealada en
el punto anterior. El proceso de recoleccin de la informacin, dados sus
requerimientos, puede ser efectuado por el ejecutor con las debidas me-
didas que garanticen veracidad, puede ser delegado a terceros.
Las formas de participacin sealadas contribuyen a mejorar el ciclo de las
polticas pblicas en cada una de sus fases. Mientras que los mecanismos de
consulta ciudadana, los comits o concejos de expertos y el comit de diseo
cooperan con la identifcacin y la formulacin poltico-programticos, la
delegacin contribuye a la ejecucin, y la disponibilidad de informacin y la
valoracin activa, al monitoreo y evaluacin.
Por otra parte, todas las formas sealadas deben cuidar los riesgos que ro-
dean a la participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas, principal-
mente los mayores costos que podra involucrar, en particular en tiempo, y
la utilizacin corporativa de grupos que privilegian sus intereses particulares
por sobre los del grupo al que suponen representar.
La sociedad civil puede jugar un papel importante en el monitoreo y evalua-
cin, en otros, respecto del desempeo del gasto pblico. En tal funcin es
por tanto una colaboradora, tanto del Poder Ejecutivo como Legislativo. Para
esto, la propia arquitectura del presupuesto basado en desempeo puede fo-
mentar e incentivar la ocurrencia de los mecanismos de MyE anteriormente
descritos y nutrirse de la informacin que provean.
52
3.2. El rgano legislativo y el presupuesto basado
en desempeo
Una efectiva gestin presupuestaria requiere de una cuidadosa divisin
de responsabilidades entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. La compe-
tencia por el poder sobre el presupuesto es frecuente y la tensin entre
estas dos instituciones es aceptada como una interrelacin normal y ne-
cesaria en un sistema democrtico, donde las atribuciones de cada uno
permiten reforzar al otro.
El rgano legislativo es un actor formal del proceso presupuestario. Depen-
diendo de la institucionalidad de cada pas, las atribuciones sern diferentes
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en las distintas fases de este
proceso. En particular, el Proyecto de Ley de Presupuestos elaborado por
el Poder Ejecutivo debe presentarse al Poder Legislativo para su revisin y
aprobacin, y as convertirse en ley. En esta fase, los rganos legislativos
podrn tener atribuciones para aprobar, modifcar y/o eliminar asignaciones
presupuestarias segn las normas que los rijan
12
, y para ejercer esas potes-
tades, adems de las opciones de poltica, es necesario disponer de infor-
macin de desempeo de las acciones y las actividades que corresponden a
dichas asignaciones, para una ms fundada decisin.
Por otra parte, generalmente existen diferentes comits a
cargo de las diferentes fases de la revisin y la aprobacin
del presupuesto. Por ejemplo, los comits o las comisiones
de fnanzas revisan los ingresos y los gastos, mientras que
los comits o las comisiones sectoriales, vinculados con las polticas, ana-
lizan los presupuestos sectoriales. Para este proceso de revisin, debate y
aprobacin, el Poder Legislativo y sus comits deberan tener acceso regular
a opiniones expertas para apoyar su propios escrutinios y disponer fcil-
mente de informacin de calidad, ya sea proporcionada por el Ministerio de
Hacienda o Finanzas como por los ministerios de lnea o sectoriales.
12 La posibilidad del Legislativo para modifcar el presupuesto varia de pas a pas: desde un poder
sin restricciones para variar tanto los gastos como los ingresos en diferentes direcciones sin espe-
rar el consenso del Ejecutivo, pasando por un poder equilibrado en que la capacidad para elevar o
disminuir los gastos o los ingresos debe siempre cumplir con mantener un presupuesto balanceado,
hasta un poder muy limitado donde es posible modifcar el presupuesto al interior de lmites pre-
defnidos y muy restringidos.
...existen diferentes comits a cargo de
las diferentes fases de la revisin y la
aprobacin del presupuesto.
53
De acuerdo con la mencin anterior, el presupuesto basado en desempeo
tambin comprende la informacin de desempeo que se pone a disposi-
cin del Legislativo, para que se integre al proceso de anlisis y de toma de
decisiones que ocurre en este poder del Estado, que tambin es responsable
de la calidad del gasto. En efecto, la informacin de desempeo que se pre-
senta al rgano legislativo, adems de contribuir a la transparencia, tiene
el carcter de rendicin de cuentas respecto del desempeo pasado, y de
expresin de compromisos para el prximo perodo fscal. En particular, la
informacin de mediciones de indicadores y las evaluaciones de las acciones
y las actividades existentes son una forma de rendicin de cuentas a este
organismo respecto de los recursos asignados en aos anteriores, mientras
que la informacin de las evaluaciones ex ante y las metas de indicadores
corresponden a resultados esperados o compromisos de desempeo futuros
respecto de recursos que se asignan para el siguiente ao fscal. El hecho
de que el presupuesto basado en desempeo deba cubrir tambin a este
rgano, adems de una necesidad, involucra establecer formas de relacin y
prcticas innovadoras en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo.
La responsabilidad por la ejecucin del presupuesto radica en el Poder Eje-
cutivo. Es este el que, sobre la base del presupuesto aprobado, establece un
plan de ejecucin y dicta las normas que regulan el proceso. Sin embargo,
en la mayora de los pases existe la obligacin de que el Ejecutivo informe
un par de veces al ao al Legislativo sobre la ejecucin presupuestaria. Esta
tambin es una instancia para presentar informacin de desempeo que
acompae a la ejecucin fnanciera. El presupuesto basado en desempeo
tiene tambin un rol que cumplir en esta actividad del Legislativo.
Finalmente, lo sealado es completamente aplicable a los niveles subnacio-
nales respecto de los organismos que cumplen las funciones de aprobar los
presupuestos y de exigir el mejor desempeo de los recursos que ejecuten
los gobiernos de este nivel.
La sociedad civil integrada a los procesos del presupuesto basado en desem-
peo enriquece sus contenidos y los legitima, otorgndole ms sostenibili-
dad y mejorando sus efectos en resguardar la calidad el gasto. No obstante,
54
las formas de integracin deben amparar los roles de los diferentes actores
del proceso. Por otra parte, el Legislativo como actor formal del Estado par-
ticipa regularmente en el proceso presupuestario, lo que genera una gran
oportunidad para informarle respecto del desempeo pasado y los com-
promisos futuros asociados a cada presupuesto. Adems, de esta manera
se activan espacios de anlisis que favorezcan las mejores decisiones y el
soporte poltico, a la vez que, en su funcin de control, agregue presin
sobre el Poder Ejecutivo en relacin con la bsqueda permanente del buen
desempeo de sus acciones.
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