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Modernizacion Administrativa
Modernizacion Administrativa
MODER.."lIZACIN ADMINISTRATIVA
te). Lo que el nuevo institucionalismo muestra, proyectado a
la economa, es que las formas de operacin del libre merca-
do de la economa neoclsica requieren y presuponen, nece-
sariamente, una amplia estructura institucional pre-existen-
te. Sin olvidar, adems, que las instituciones reducen los costos
de las transacciones y, en esa medida, facilitan los intercam-
bios entre los agentes.
Al analizar una institucin, con propsitos de reforma, debe
acudirse a las estructuras para conocer el comportamiento de
los individuos en la medida en que stos hayan internalizado
las formas o roles esperados; pero si existen divergencias en-
tre los roles asignados por aqullas y los comportamientos
reales, lo que con frecuencia ocurre, deben los analistas con-
siderar las funciones tal como son en la realidad: lo que im-
porta no es lo que la gente se supone que hace sino lo que
realmente hace.
Una institucin bien diseada sera aquella que tuviera con-
sistencia interna y armona externa con el restante orden so-
cial en el que est inmersa. Aun cuando el criterio de consis-
tencia interna es valioso, el de la armona con el contexto en
que la institucin funciona presenta importantes considera-
ciones de moral pblica. En ocasiones, una institucin que no
se encuentra en armona con un rgimen dictatorial, es el di-
seo adecuado, aunque no sea aceptable.
He aqu algunos principios que deben tomarse en cuenta al
disear o revisar a las instituciones:
Flexibilidad o "revisabilidad", porque la sociedad es cam-
biante.
Robustez; es decir, capacidad de una institucin para adap-
tarse a nuevas situaciones.
Sensibilidad y comprensin a la existencia de motivacio-
nes complejas.
Publicidad, cualidad de una organizacin de ser defendi-
ble pblicamente.
Versatilidad; es decir, capacidad de una institucin para
absorber diferentes modos de accin."
Otro de los principios del diseo racional de las instituciones
o de su revisin y reforma, se ubica en la manera de estable-
LAS Ll)(;ICAS DE LA MODERNIZACIN
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cer imperativos o "sanciones" para conseguir que las conduc-
tas de los individuos y agentes se ajusten a lo establecido por
las normas institucionales. La creacin de tales imperativos o
sanciones debe obedecer a los siguientes criterios:
Creacin de sistemas de alerta que hagan innecesarias las
sanciones; por ejemplo, el mecanismo de objetar, vetar re-
chazar o recusar a un juez por intereses positivos o negati-
vos que el juez pueda tener en el asunto.
Las sanciones deben estar diseadas de tal modo que apo-
yen y faciliten el cumplimiento de las conductas esperadas
(pinsese en las infracciones a las normas fiscales).
Sanciones diseadas para aquellos agentes o individuos que
de todos modos no cumplirn con las conductas espera-
das; es decir, conductas marginales (sera improcedente di-
sear un sistema de sanciones como si todos los agentes
que faltan a la norma quedaran comprendidos en esta lti-
ma categora);"
El tema del cumplimiento y las sanciones en la operacin de las
instituciones tambin ha sido analizado desde otros ngulos. Se
dice, por ejemplo, que se puede clasificar a una organizacin
de acuerdo con el tipo de cumplimiento de las sanciones:
Organizaciones coercitivas.
Organizaciones utilitarias.
Organizaciones normativas.
En casi todas las organizaciones se presentan estos tres tipos de
cumplimiento, pero siempre existe uno predominante. Organiza-
ciones coercitivas son aquellas en las que el uso de la fuerza y la
sancin es predominante para alcanzar el grado de cumplimiento
deseado. Organizaciones utilitarias son aquellas en las que la remu-
neracin es el instrumento para lograr el cumplimiento (siempre
considerando a los miembros de los niveles jerrquicos ms bajos).
Las organizaciones normativas son aquellas en las que el poder nor-
mativo es el instrumento predominante para lograr el cumplimien-
to. Sus miembros experimentan el mayor grado de compromiso hacia
la institucin y sus metas; el cumplimiento se produce por la asimi-
lacin o aceptacin de las directrices de la dirigencia, vistas como
legtimas. En estas organizaciones con frecuencia aparecen liderazgos
reales, rituales, manipulacin de smbolos sociales o de prestigio.
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El grado de cumplimiento por uno u otro medio est vincula-
do al nivel de capacitacin de los miembros, a su nivel de educacin
formal y a la relacin que guarden con la alta administracin. Las
organizaciones que tienen estructuras de cumplimiento similares
tienen, tambin, metas similares. Algunas combinaciones de cum-
plimiento y metas resultan ms eficientes que otras; en este caso,
por meta se entiende un estado de cosas por alcanzar.
Algunos autores sostienen que los numerosos estudios emp-
ricos sobre estos temas ponen de relieve que una organizacin que
tiene una estructura de cumplimiento coercitiva es ms eficiente
para alcanzar metas de "orden"; una estructura utilitaria es ms
eficiente para alcanzar metas econmicas, y una estructura norma-
tiva es ms eficiente para alcanzar metas culturales."
Existen organizaciones que tienen estructuras de cumplimiento
que estn basadas en dos o ms instrumentos y no en uno solo; se
las denomina estructuras duales de cumplimiento.
Dos conclusiones sobre institucionalismo y reforma
Una primera conclusin a la que se arriba tras estas reflexiones es
que los conductores de los procesos de modernizacin o de refor-
ma administrativa, no deben ignorar los planteamientos del
institucionalismo y neo-institucionalismo, a riesgo de repetir graves
errores. El notable economista y socilogo norteamericano, premio
Nobel, Douglass C. North, en una ocasin expres lo siguiente:
Es necesario desvelar el supuesto de racionalidad que subyace
en la teora econmica, con el propsito de aproximarnos
constructivamente a la naturaleza del conocimiento humano.
La historia nos demuestra que las ideas, las ideologas, los
mitos, los dogmas y los prejuicios, cuentan; y que el entendi-
miento de la manera como evolucionan es indispensable para
avanzar en el desarrollo de un esquema que nos permita enten-
der el cambio social. El enfoque de la eleccin racional (Public
Choice Theory) supone que el individuo sabe lo que ms le
conviene y que acta en consecuencia. Tal vez ello es correcto
para los individuos que eligen en los mercados altamente desa-
rrollados de las economas modernas, pero es evidentemente
falso para las decisiones que se hacen bajo las condiciones de
LA, LGICAS DE L\ MODERNIZACIN
incertidumbre que han caracterizado las decisiones polticas y
econmicas que moldean y continan moldeando los cambios
histricos."
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Una segunda conclusin es que en la concepcin de la reforma, sus
conductores pueden elegir entre diversos mtodos de trabajo, tales
como los siguientes:
La reforma simultnea de todas las instituciones gubernamen-
tales.
En el inicio, la reforma de algunas instituciones y la continua-
cin con otras a partir de los primeros resultados y ensean-
zas. En este caso es aconsejable la aplicacin de las tesis del
institucionalismo para conocer el desarrollo de cada organi-
zacin.
Una combinacin que se ajuste a las condiciones tcnicas y
polticas del pas y del momento. En este caso, el plantea-
miento global establecera los objetivos, el clima; buscara la
participacin de los ciudadanos para conocer sus demandas
ms sentidas; movilizara a la opinin pblica para lograr una
recepcin favorable a la reforma. La modernizacin
institucional, a su vez, propondra el mtodo, las tcnicas,
detectara los obstculos y facilidades de cada institucin ele-
gida y mostrara los primeros resultados positivos que podran
desencadenar los siguientes.
CONDICIONANTES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Uno de los ms reconocidos expertos norteamericanos en reforma
administrativa es el profesor Gerald Caiden. Tras una larga vida
acadmica dedicada al estudio e introduccin de reformas adminis-
trativas en diferentes partes del mundo, en tono a la vez pesimista y
optimista escribi lo siguiente:
Una reforma (administrativa) realista requiere de un enfoque
prctico y experimental, tal vezconfinado a un sector especfi-
co de la actividad pblica, a un grupo de instituciones o a una
categora de empleados pblicos. Aun cuando los consultores
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MODERNIZACiN AD:VllNISTRATIVA
externos, las encuestas pblicas, la nueva legislacin, nuevas
instituciones, nuevas personas, y nuevos mecanismos de coor-
dinacin pueden influir positivamente, el xito de una reforma
depende de las operaciones cotidianas del gobierno y de los
cientos de miles de servidores pblicos que manejan diaria-
mente los asuntos pblicos y que buscan por s mismos mejo-
res maneras de hacer su trabajo. En la medida que se utilice el
sistema existente, las reformas tendrn la garanta del apoyo
de los sistemas, dispondrn de recursos y del momento opor-
tuno. Pero esta estrategia se puede seguir nicamente donde
hay ya un sistema que opera razonablemente y que la gente que
lo dirige es polticamente sensible, profesionalmente sofisticada
e identificada con las reformas. Desgraciadamente, en muchos
pases es el sistema el que tiene graves deficiencias y no impor-
ta cunto se le trate de reparar cuando sus defectos son de
carcter estructural (interconstruidos);"
El conjunto de pre-requisitos y condiciones que deben ser tomados
en cuenta por los conductores de los procesos modernizacin, es el
siguiente:
Se transcriben las recomendaciones del importante semina-
rio comparativo sobre la gestin de la reforma del sector pblico
organizado por el Instituto Internacional de Ciencias Administrati-
vas con sede en Bruselas.
La experiencia en materia de programas de reforma del servi-
cio pblico indica seis factores que se supone contribuyen a
ejecutarlos exitosamente. Luego que se hayan preparado los
respectivos informes nacionales, los autores deben considerar
en qu medida estos factores de "xito" estn presentes o au-
sentes en sus pases. Los seis factores de "xito" son:
I. Apoyo poltico explcito durante un perodo amplio para
dar credibilidad al ejercicio y suscitar la aceptacin del he-
cho de que la reforma ser introducida.
II. Un propsito claramente definido y una estrategia para al-
canzarlo teniendo en cuenta el ambiente poltico e
institucional.
1Il. Una comunicacin eficaz entre todos los actores y las partes
que tienen que ver con los objetivos y estrategias del progra-
ma.
LAS LGICAS DE LA MODERNIZACIN
!Y. Una agencia responsable de la puesta en ejecucin de la es-
trategia con un "peso" suficiente para aplicar el programa
as como la capacidad intelectual y tctica necesaria para
ejecutar su tarea eficazmente.
v. Participacin de los ministerios y agencias en la identifica-
cin de las cuestiones a tratar, el desarrollo y ejecucin de
las mismas.
VI. Diseo de un proceso de "retroalimentacin", de seguimiento
y de evaluacin."
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A partir de los puntos anteriores es necesario ir un paso ms all en
otros aspectos igualmente importantes, como los que a continua-
cin se mencionan, aun a riesgo de caer en ciertas repeticiones.
a) Apoyo poltico del ms alto nivel
La decisin de iniciar un proceso de modernizacin deriva de una
decisin de los altos niveles polticos de un pas; dicha decisin pue-
de tener origen en factores sociales o polticos exclusivamente in-
ternos o bien estar impulsada por factores externos.
Los conductores de la reforma deben colocarse en una situa-
cin que les permita mantener y conservar ese apoyo de alto nivel,
para que la reforma no se pierda en uno de tantos esfuerzos buro-
crticos que se intentan con frecuencia. Ayuda mucho que la ejecu-
cin de los procesos se divida en etapas relativamente cortas para
que los conductores puedan mostrar resultados tangibles -y si es
posible mesurables- en corto plazo. Uno de los enemigos peligro-
sos de todo proceso de reforma es la crtica que se levanta contra el
costo de la modernizacin y la falta de resultados inmediatos. Hay
que combatir el fuego con el fuego.
La reforma administrativa necesita el apoyo poltico del nivel
ms elevado, no slo en el arranque sino tambin a lo largo de la
implantacin de las medidas de mejora. Es indispensable que los
conductores diseen la ejecucin de manera que puedan presentar
resultados concretos a los polticos y a la opinin pblica, en cada
etapa de corto plazo.
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b) Capacidad para conducir la reforma
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Todo proceso de reforma de carcter institucional, y con mayor
razn si es global, necesita disponer de la capacidad para concebir-
lo y ejecutarlo. Esa capacidad no siempre est disponible. Los futu-
ros conductores de la reforma deben realizar una evaluacin realis-
ta para determinar si a lo largo y ancho de la administracin o en las
instituciones interesadas existe la masa crtica de expertos capaces
de conducir los procesos. Con toda razn se ha dicho lo siguiente:
La introduccin de programas de reforma en la funcin pbli-
ca es un proceso complejo que necesita apoyo a los ms altos
niveles as como una buena dosis de confianza y de capacidad
en materia de gestin interna. Entre mayor amplitud tenga la
reforma ms complejo ser el proceso y mayor la necesidad de
disponer de capacidad de conduccin para llevarla a cabo con
xito. De aqu nace una paradoja en potencia. Las administra-
ciones que mayor necesidad tienen de una reforma general son
a menudo aquellas que poseen la menor competencia para con-
ducir estos procesos."
Siempre ser preferible llevar a cabo la reforma con expertos que
estn trabajando en la funcin pblica del pas; aun cuando no siem-
pre es posible hacerlo. Para garantizar que se dispone de la capaci-
dad de conduccin de la reforma, conviene formar y capacitar de
manera especial a quienes se vayan a encargar de esta tarea; si no
hay ms remedio, contratar a expertos de fuera, nacionales o ex-
tranjeros. En tal caso es necesario asegurar la asignacin de funcio-
narios adjuntos que trabajen todo el tiempo al lado de los expertos
externos, que permanezcan despus de que stos se hayan ido.
Es necesario garantizar la capacidad para la conduccin y eje-
cucin de la reforma disponiendo de una mnima masa crtica de
expertos en la materia.
c) Dominio y alcance del proceso
Una de las decisiones estratgicas previas al inicio de los procesos
de reforma es determinar el dominio y el alcance de la misma. Al
hablar del "dominio" se alude al mbito de aplicacin de la refor-
LAS LC;CAS DE LA MODERNIZACIN
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ma; es decir, si ser un proceso que abarque a una o varias institu-
ciones del gobierno nacional o si se tratar de un proceso global, de
carcter general para todo el gobierno central. En pases relativa-
mente pequeos, el mbito de la reforma puede incluir desde un
principio, tambin, a otros niveles de gobierno.
Al hacer referencia al "alcance" del proceso, se quiere aludir
a la o las funciones administrativas que se incluirn en el mismo. Se
ha visto en el pasado, con cierta frecuencia, que por exigencias ex-
ternas algunos procesos de reforma se concentraron, casi exclusi-
vamente, en lo que se conoce como reforma presupuestal, dejando
a un lado la modernizacin de otras funciones administrativas gu-
bernamentales. Esta clase de reformas han sido vinculadas a los res-
cates financieros que otorgan las instituciones internacionales de
financiamiento a pases con problemas econmicos; generalmente
forman parte de los llamados programas de ajuste estructural (PAE).25
En otras ocasiones, los procesos se concentran en los temas
de recursos humanos. En particular aquellos relacionados con la
creacin o mejoramiento del servicio profesional de carrera, deno-
minado tambin servicio civil. En otros momentos se incluye a la
capacitacin y desarrollo de los recursos humanos que trabajan en
la funcin pblica o la homologacin en la escala de sueldos, sala-
rios y emolumentos del personal pblico.
Igualmente, se pueden mencionar instancias en las que los
procesos se encaminan a la modernizacin de las funciones de con-
trol y evaluacin o a las relacionadas con el mejoramiento del com-
portamiento tico de los servidores pblicos; en otras ms, se ha
escogido el rea de los concursos o licitaciones para obra pblica o
las adquisiciones de bienes y servicios. Finalmente, la experiencia
pone de relieve que existen gobiernos que deciden intentar la mo-
dernizacin de todas las funciones administrativas gubernamenta-
les a la vez, incluyendo la planeacin estratgica y la descentraliza-
cin; es decir, la distribucin del poder por niveles u rdenes de
gobierno."
Para efectos de anlisis y toma de decisiones sobre el dominio
y el alcance del proceso, se sugiere construir una matriz. En las
columnas se dara entrada a las opciones sobre el dominio; es decir,
reforma de una institucin, de varias o de la totalidad del gobierno
central, y en los renglones se colocaran las reas o funciones suje-
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MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
tas al proceso de modernizacin, tales como: planeacin estratgi-
ca, distribucin del poder decisorio, recursos humanos, control y
evaluacin, tica pblica, adquisiciones y obra pblica, etctera. La
matriz permitir apreciar, en conjunto, la gama de opciones a consi-
derar para que los conductores de la modernizacin, junto con los
polticos encargados de esta rea de trabajo, puedan arribar a las
decisiones ms convenientes, segn lo dicten las circunstancias. La
tercera dimensin en esta matriz es el tiempo: el momento en que
debe iniciarse cada etapa del proceso.
La definicin del dominio y alcance del proceso de moderni-
zacin, junto con la determinacin de los tiempos de inicio de cada
etapa, son decisiones estratgicas que deben tomar los conductores
del mismo, aconsejando a los directores polticos.
d) Creacin de un rgano encargado de los procesos de modernizacin
Es sta una recomendacin sensata que formulan algunos expertos
considerndola indispensable para el xito de la reforma. La oficina
especial encargada de la reforma debe reunir al menos dos requisi-
tos importantes: estar colocada en el ms alto nivel dentro de la
jerarqua del aparato; y quedar encabezada por una personalidad
de gran prestigio y peso polticos o bien estar presidida por una
comisin de ministros o secretarios que se rena con frecuencia y
que acte con prontitud y eficacia.
Deben tomarse en cuenta, sin embargo, ciertos factores adi-
cionales. Algunas reformas recientes que han sido exitosas en pa-
ses industrializados, se han llevado a cabo sin la creacin de un
rgano especialmente encargado de las mismas, ms bien otorgan-
do esa responsabilidad a una o varias reas gubernamentales exis-
tentes. Todava ms: en ciertos pases, como Francia, la dependen-
cia ad hoc encargada de la modernizacin fue eliminada (elMinisterio
de la Reforma Administrativa), pero su desaparicin no result obs-
tculo para continuar con los procesos. En prrafos anteriores se
cit la reciente experiencia de los Estados Unidos, en la que el pro-
ceso fue encabezado por el propio vicepresidente de la Repblica,
sin necesidad de crear un rgano adicional como mximo rector de
todo el programa (otro ejemplo de una opcin vlida).
LAS LGICASDE LA MODERNlZAGN
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Una frmula socorrida ha sido la creacin de una comisin
especial dotada de un secretariado tcnico encargado de la aplica-
cin de las recomendaciones aprobadas por la comisin. Puede re-
sultar una frmula til, sobre todo en aquellos pases con un am-
biente institucional en el que prevalece la costumbre de la toma de
decisiones por comits, en forma colegiada o por consenso; debe
recordarse, sin embargo, que no todas las tradiciones administrati-
vas nacionales aceptan o les gusta utilizar sistemas colegiados de
toma de decisiones." En tales casos se corre el riesgo de la inaccin
o bien de que quien encabeza el secretariado tcnico sea considera-
do el ltimo responsable de los procesos, lo que resultar positivo si
el jefe del secretariado es una gran personalidad con autoridad po-
ltica y moral; pero no en circunstancias diversas.
Otra frmula que se ha utilizado con xito es colocar al res-
ponsable del proceso en dependencia directa del jefe de gobierno,
bien se le considere como secretario tcnico, sin una comisin a la
cabeza, bien se le mire como un ministro o secretario sin cartera.
En sntesis: los procesos de modernizacin deben tener "un
centro de imputacin", un responsable de alto nivel. Esa responsa-
bilidad puede recaer en un alto funcionario, en una comisin ad
hoc, en un ministro sin cartera o en un secretario tcnico. La elec-
cin del rgano responsable es una decisin estratgica que requie-
re conocimiento del ambiente poltico y la tradicin administrativa
del pas.
e) Dificultades de toda reforma gubernamental
Es conveniente que los dirigentes que conduzcan los procesos estn
conscientes de las dificultades con las que habr de tropezar el ejer-
cicio. Entre ellas destacan:
Resistencia al cambio. Este fenmeno de orden social, psico-
lgico y administrativo, es muy conocido y estudiado. Entre
sus variadas causas hay que destaca! que las llamadas "reor-
ganizaciones", tanto en el gobierno como en el sector priva-
do, terminan no pocas veces en el despido de gran nmero de
empleados, lo que genera actitudes defensivas. Por otro lado,
la inercia burocrtica, tantas veces aludida en los estudios de
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MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
la materia, se explica porque a muchos empleados que ya no
son jvenes les cuesta gran esfuerzo absorber nuevos conoci-
mientos y tecnologas.
Se recomienda el diseo de medidas especficas para
contrarrestar esas resistencias al cambio. Casi todas pasan
por el camino de la participacin y de la buena comunicacin
hacia adentro y hacia fuera de las instituciones.
Con frecuencia se presenta una paradoja que es necesario
superar: las condiciones que provocan la necesidad de llevar
a cabo una gran reforma gubernamental operan, tambin, en
su contra. Se intenta la reforma cuando la clase poltica deci-
de emprender una amplia revisin legislativa del Estado; o
cuando es necesario disminuir los dficit presupuestales y
entrar en programas de austeridad. En el primer caso fracasa
la modernizacin porque los altos funcionarios estn dema-
siado ocupados en la implantacin de los cambios legales; en
el segundo, porque toda reforma seria requiere gastos adicio-
nales tanto para la reubicacin del personal como para la ca-
pacitacin; los presupuestos de personal son los primeros en
salir de las prioridades principales.
Alguien ha dicho que los esfuerzos del Poder Ejecutivo para
reformar la burocracia no pueden incluir "la reinvencin" de
los procedimientos en el Congreso, aunque sean parte impor-
tante del problema. No obstante que las deficiencias se ubi-
quen principalmente en la burocracia, ambos poderes recla-
man autoridad sobre la cuestin (el Congreso por la va del
presupuesto), lo cual puede dar origen a confrontaciones.
Otra dificultad que se encontrarn los reformadores es el he-
cho de que los ciclos polticos son ms cortos que el tiempo
de maduracin de las reformas. Los cambios poltico-electo-
rales se presentan, con frecuencia, antes de que la reforma
haya dado frutos tangibles en escala apreciable.
El ex presidente de la Universidad de Harvard, anteriormente men-
cionado, llega a esta desconcertante conclusin: "La ineficiencia
administrativa es menos grave que las recurrentes deficiencias en el
diseo legislativo". Refirindose al caso de los Estados Unidos fina-
liza tajante: "En sntesis, si deveras deseamos que el gobierno haga
LAS LGICAS DE LAMODERNIZACIN
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un trabajo mejor en el logro de las metas que los americanos valo-
ran, es el Congreso y no la burocracia la que requiere ms urgente-
mente nuestra atencin". 28
f) Referencia permanente a los principios de la modernizacin
En el primer captulo de este libro se aludi a la filosofa de la refor-
ma concretada en una serie de principios. No huelga insistir que a
lo largo de cada una de las etapas de la misma deben tenerse presen-
te aqullos. Para citar un solo ejemplo: el principio de la participa-
cin. La modernizacin es algo ms que otro programa guberna-
mental, ajeno a las preocupaciones de los ciudadanos. Por el
contrario, habr de ser entendida como respuesta a una demanda
social; por tanto, se torna indispensable la participacin de los ciu-
dadanos. Con mayor razn la de los funcionarios gubernamentales,
quienes deben mirar el programa de modernizacin como algo pro-
pio que les favorece y beneficia; no como un esquema cuya paterni-
dad y responsabilidad corresponde a otros. Con toda razn, los
relatores del seminario al que se hizo alusin ms arriba, resaltan la
importancia de una adecuada comunicacin. Sin ella difcilmente se
podrn establecer las condiciones propicias para el xito del proceso.
NOTAS
1. loan Corkery (ed.), The Changing Role of the State: Institutional Dimensions, Bru-
selas, nCA, 1991.
2. Geert Bouckaert y Grard Timsit, ''Administrations and Globalizations", trabajo de
investigacin especialmente preparado para UNDESA e IICA, presentado en la Conferen-
cia Regional Internacional del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
(IICA), Bolonia, Italia, junio de 2000. Entre otros temas se presenta una discusin
sobre los graves problemas administrativos que afectaron a los pases del Centro y del
Este europeo luego de la cada del socialismo real.
3. Carlos Conde Martnez, "L'adaptation a l'UEM et la harmonisation de la gestion
publique", ponencia presentada en la Conferencia Regional Internacional del IICA,
Bolonia, Italia, junio de 2000. Excelente documento que describe y compara los
cambios que hubo que realizar en las administraciones pblicas espaola y francesa
con el fin de lograr las metas establecidas en los "Criterios de Maastricht", para
acceder a la Unin Econmica y Monetaria; es decir, la moneda nica (el euro). El
documento puede localizarse en las Actas del o n r ~ en la biblioteca del ncx.
4. Al momento de escribir este texto, el caso ms conspicuo es el de Argentina, pas
sumido en una profunda recesin econmica desde hace ms de cuatro aos que se
transform en grave crisis social. El Fondo Monetario Internacional no acepta arribar
8O MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
a una negociacin de apoyo mientras no se lleve a cabo, entre otras medidas, una
reforma presupuestal que irremisiblemente desembocara en la reduccin del ramao
de las administraciones central y provinciales, con el consecuente despido de cientos
de miles de servidores pblicos.
Numerosos pases africanos experimentan, en el momento presente, la exigencia
de arribar a la Good Governance o la Bonne gouvernance, antes de aspirar a cual-
quier apoyo financiero de sus antiguas metrpolis o de los organismos internaciona-
les. Algunos gobiernos reaccionan negativamente a lo que consideran imposiciones
excesivas en su vida interna y deciden implantar las medidas solicitadas nicamente
durante el tiempo que duran los programas correspondientes.
5. Pierre Joxe, "La crise d'identit de l'tat", en Roger Faroux, Bernard Spitz et al.
(eds.), Notre tat: le livre vrit de la [onction publique, Pars, ditions Robert
Laffont, 2000.
6. John Restakis y Evert A. Lindquist, The Co-op Alternative: Civil Society and the
Future of Public Services, Canad, Instituto de Administracin Pblica de Canad,
2001, pp. 217 Yss,
7. Esteban Moctezuma y Andrs Roemer,A New Public Management in Mxico: Towards
a Government that Produces Results (The Political Economy oi Latin America),
Aldershot, Ashgate Pub. ce., 2003, p. 5.
8. Porfirio Muoz Ledo (ed.), La reforma del Estado, Mxico, Porra, 2001. Este libro,
un ejemplo clsico de los amplsimos contenidos a los que es posible aspirar en la
concepcin de una reforma del Estado, recoge de manera sistemtica las opiniones
presentadas en la Mesa de Reforma del Estado llevada a cabo en Mxico durante la
campaa del seor Vicente Fox, candidato del Partido Accin Nacional a la presiden-
cia de la Repblica, y los trabajos ledos en las subsecuentes audiencias pblicas
durante los aos 2000 y 2001.
9. Pierre Joxe, arto cit., p. 34.
10. Para una discusin sobre el sentido de "gobernabilidad", vase supra, p. 221. Luis
Rubio, "La reforma del Estado y el buen gobierno" (editorial), Reforma, Mxico,
D.F., abril 8 de 2002. Contiene clara y razonada exposicin de esta idea.
11. Tony Verheijen, "Public Adrninistration Reform: A Mixed Picture", en Ana Mara
Bir y Petra Kovcs, La diversidad en accin, Hungra, LGI Books, 2001, p. 25.
12. Derek Bok, The Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
Universiry Press, 2001, pp. 223 Y ss.
13. OCDE, Construire aujourd'hui l'administration de demain, Pars, OCDE, 2001.
14. Amitai Etzioni, A Comparatiue Analysis of Complex Organizations: On Power,
Involvement and their Correlates, Nueva York, Free Press, 1975.
15. Idem.
16. Vicror Nee, "Sources of the New Institutionalism", en Mary Brinton y Victor Nee,
A Comparatiue Analysis of Complex Organizations, Nueva York, Free Press, 1975.
17. Mary Brinton y Victor Nee, op. cit.
18. Robert Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design, Cambridge, Mass., y Lon-
dres, 1996.
19. Philiph Petit, "Institutional Design and Rational Choice", en Robert Goodin (ed.),
op. cit.
20. Amitai Etzioni, op. cit.
21. Douglass C. North, discurso pronunciado en la Academia de Ciencias de Suecia, al
recibir el Premio Nobe! de Economa, en noviembre de 1993.
22. Gerald Caiden, "Administrative Reform", en Ali Farazmand (ed.), Handbook of
Comparatiue and Development Public Administration, 2" ed., Nueva York, Marce!
Dekker Ine., 2001, pp. 663 Yss,
LAS LGICAS DE LA MODERNIZACIN
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23. Joan Corkery et al., La gestion de la reforme du secteur publique, Bruselas, !lCA, 1998,
pp. 13 Yss.
24. Ibid., p. 18.
25. Argentina ha vivido desde 1998 la peor crisis econmica de su historia. Al momento
de escribir este texto se halla cerca de arribar a la firma de un convenio de crdito con
el Fondo Monetario Internacional, que ha exigido, entre otras cosas, una profunda
reforma presupuestal y una reforma a la legislacin bancaria y de quiebras.
26. Sera prolijo hacer referencia en una sola nota a ejemplos por pases, que analicen
diferentes experiencias. Sin embargo, a lo largo de los captulos de esta obra se cita la
bibliografa comparada que toca estos temas.
27. Cabe recordar la afirmacin atribuida a un famoso presidente mexicano a principios
del siglo anterior: "Si quiero que no se resuelva un problema -deca Porfirio Daz-,
nombro una comisin". O aquella otra observacin en tono de pregunta: "Qu es
un camello? Respuesta: un dromedario diseado por una comisin".
28. Derek Bok, op. cit.
CAPTULO 111
PLANEACIN y DECISIONES
ESTRATGICAS
COMENTARIO INICIAL
I
niciamos en este captulo el estudio de algunos contenidos de la
modernizacin administrativa. Se imponen dos comentarios a
manera de advertencia: primero, si bien es cierto que existen
numerosos textos que se refieren a los propsitos generales de la
reforma, a sus pre-requisitos y condicionantes y a los mtodos de
implantacin de estos procesos, no sucede lo mismo con los conte-
nidos de la modernizacin. La razn es que los contenidos de la
modernizacin son tan variados como el nmero de programas que
se analice y compare.
Segundo, cada gobierno disea las estrategias de moderniza-
cin de acuerdo con las necesidades de la circunstancia por la que
atraviesa. Por lo tanto, el alcance y el dominio de un programa de
reforma puede incluir cualquiera de las materias que constituyen el
vasto campo de la administracin pblica. Ciertamente, existen ele-
mentos que aparecen constantemente en los programas de distintos
pases, lo cual permite estudiarlos y compararlos.
LA PLANEACIN RELEGADA
Durante la segunda mitad del siglo pasado, desde la terminacin de
la guerra mundial hasta la cada del socialismo real en Europa del
Este y del Centro, las tcnicas de la planeacin central (econmica
y social), con su secuela de planes quinquenales y de largo plazo,
gozaron de popularidad y prestigio entre muchos gobiernos del
mundo. No nicamente en los pases en vas de desarrollo y en los
86
MODERNlZACIN ADMINISTRATIVA
pases en transicin; tampoco exclusivamente en aquellos ideolgi-
camente inclinados a la esfera de influencia socialista. Numerosos
gobiernos con un sistema de economa de mercado y gobiernos con
economa capitalista de Estado o de llamada economa mixta, si-
guieron con entusiasmo las doctrinas de la planeacin. No aplica-
ban el modelo centralizado de carcter compulsivo u obligatorio a
la manera de los pases del mundo sovitico o de China. Se trataba
de la llamada planeacin indicativa o democrtica.
La planeacin indicativa en los pases de Occidente yen otras
regiones, dio origen a la implantacin de programas de reforma ad-
ministrativa de carcter global. La propia Organizacin de las Na-
ciones Unidas alent estos proyectos con afn de impulsar el mejo-
ramiento de la administracin pblica en los pases en vas de
desarrollo, conocidos entonces como "del Tercer Mundo".
Un captulo obligado de esos programas fue el diseo de uni-
dades u organismos de planeacin econmica y social de alto nivel,
y de los procedimientos para la elaboracin de los planes. Surgieron
en el seno de los gobiernos, comisiones de planeacin inspiradas en
el avanzado modelo de la Comisin de Planeacin de la India (Indian
Planning Commission). Otro modelo a imitar fue el Comisariado
del Plan francs.
Los planes quinquenales y la propia reforma administrativa,
tuvieron un impacto limitado en el desarrollo econmico y en la
elevacin de los ndices de eficiencia gubernamental. Una razn que
lo explica es la escasa atencin que se puso a la ejecucin de los
planes elaborados (su "implementacin", como ahora suele decir-
se). Algunos planes posean notable calidad y sutileza tcnicas, pero
debido a las fallas en su aplicacin permanecieron como catlogos
de buenas intenciones.' En las palabras de un experto mexicano en
la materia, Alfonso Iracheta Cenecorta:
Lacarencia demecanismos permanentes ysistemticos de eva-
luacinde los impactos de laspolticas y acciones establecidos
en los documentos de planeacin, es una de las limitaciones
ms importantes del sistema, con lo cual los planes y progra-
mas se conviertenen documentos indicativos que pueden ser
aplicados o no segn las circunstancias.'
PLANEACIN y DECISIONES ESTRATGICAS
87
En el mundo no socialista dejaron de estar de moda la planificacin
y la reforma administrativa, cuando las corrientes polticas con ideo-
loga econmica anti-estatal, anti gubernamental y en pro del mer-
cado, triunfaron en las elecciones generales en varios importantes
pases anglosajones. Ello ocurri a principios de la dcada de 1980.
El desprestigio final sobrevino a la cada de los gobiernos socialistas
de Europa con la antigua Unin Sovitica a la cabeza.
UNA MIRADA NUEVA SOBRE LA PLANEACIN
No obstante su aparente obsolescencia terica y prctica, la mayo-
ra de los gobiernos haban absorbido ya los principios de la
planeacin e incluso los haban incorporado en sus textos legales y
sus procesoscotidianos. No se hablabade rganoscentralesde planeacin
ni de planes quinquenales, pero las tcnicas de la planeacin cierta-
mente se incluyeron en la elaboracin de los presupuestos naciona-
les y en los planes institucionales y sectoriales.
Mientras esto ocurra en el sector pblico, en el privado las
cosas tomaron un giro acelerado. La fusin y el crecimiento trans-
formaron a muchas empresas medianas en corporaciones de gran
tamao; las empresas que operaban en mbitos internacionales deja-
ron de identificarse con un solo pas de origen, "transnacionalizando"
su actividad hasta el punto de convertirse en empresas globales co-
nocidas como multinacionales.
Un fenmeno simultneo fue el uso y crecimiento exponencial
de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, que
hicieron posible la operacin de las multinacionales a escala mun-
dial, en tiempo real.
En el mundo corporativo surgi la necesidad apremiante de
volver la mirada a las funciones de la planeacin, ante la compleji-
dad creciente de los escenarios dentro y fuera de las fronteras de
los pases; ante la apertura de las economas de la mayor parte de los
pases del globo y la liberalizacin de su comercio exterior; las in-
certidumbres de los contextos globales y, sobre todo, ante la cre-
ciente competencia internacional.
La antigua funcin administrativa fue rebaurizada por los ex-
pertos de la administracin empresarial comoplaneacin estratgi-
88
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
ca, planeacin de las decisiones estratgicas o simplemente como
estrategia.
Los administradores pblicos -en la academia y en la praxis-
"observaron los desarrollos de la planeacin estratgica en el mundo
empresarial y renovaron, a partir de las nuevas tecnologas, las vie-
jas tesis en la materia. En el sector pblico se considera una necesi-
dad imprescindible, hoy en da, el.anlisis del sistema de toma de
decisiones estratgicas, de la formulacin e implantacin de las es-
trategias gubernamentales. Esta funcin abarca al gobierno en su
conjunto y a cada una de las instituciones que lo integran.
La conclusin es que el proceso de modernizacin en la fun-
cin pblica contempornea, debe incluir la revisin de los procedi-
mientos para la formulacin e implantacin de la estrategia o de la
toma de decisiones estratgicas al ms alto nivel gubernamental e
institucional.
CANAD: UN EJEMPLO DE LA NUEVA PLANEACIN
Canad es un buen ejemplo de un pas que abraz las tcnicas de la
nueva planeacin estratgica tanto en el nivel central -gobierno
federal- como en los gobiernos de sus principales provincias. Es
til hacer referencia a esa experiencia.
Para comenzar conviene aclarar que en ese pas, a la nueva
planeacin no se le designa como estratgica sino como Business
Planning. No es correcto traducir esa expresin como "planeacin
de negocios", que tendra una connotacin preponderantemente
corporativa, empresarial o privada. La traduccin ms correcta se-
ra, en este caso, "plan de negocios", o tal vez "planeacin del nego-
cio", pero la primera es ms usual. Es evidente que los negocios
pueden ser pblicos o privados; ambos requieren de un plan para
ejecutarse con xito.
Antes de que se extendiera en Canad el uso de la tcnica del
"plan de negocios", la planeacin era un sistema ad hoc para cada
empresa. No significa que no hubiera planeacin, antes al contra-
rio. Durante las dcadas de los aos setenta y ochenta se crearon
una multiplicidad de sistemas de planeacin que fueron recibidos
como la panacea para resolver los problemas de una economa que
PLANEACIN y DECISIONES ESTRATGICAS
89
creca con lentitud. La aceptacin actual del plan de negocios (que
tiene muy poco que ver con el proceso secuencial de la antigua
planeacin) se desenvuelve contra el teln de fondo de esfuerzos
tales como "el presupuesto base cero" y "la administracin por ob-
jetivos". Tales estrategias, importadas del sector privado, pronto
desaparecieron porque resultaban demasiado estticas y no se adap-
taban a las presiones de las cambiantes prioridades polticas.'
La obtencin de buena informacin es la clave para el xito de
la planeacin. El supuesto fundamental del plan de negocios es
que los departamentos presenten planes dirigidos hacia las prio-
ridades y los objetivos estratgicos, en lugar de los insumas
que se van a consumir y otros detalles; que se especifiquen los
resultados contra los cuales se va a evaluar el desempeo de
los funcionarios. Los gobiernos no deben ser administrados en
consideracin exclusiva a sus presupuestos; ms bien los pre-
supuestos deben ser congruentes con las prioridades y los obje-
tivos declarados por el gobierno.
El enfoque del plan de negocios exige una supervisin con-
tinua, la evaluacin y ajuste entre los insumas, los productos y
los resultados. Las polticas, los programas Ylos servicios de-
ben ser evaluados con regularidad para medir su capacidad
para producir los resultados deseados. Una gerencia basada en
resultados permitir el desarrollo de una cultura de innovacio-
nes continuas y de mejoramiento en todos los niveles de los
servicios pblicos."
ASPECTOS FORMALES ("ARQUITECTURA") DE LA PLANEACIN y LA
ESTRATEGIAS
Conviene comparar las etapas clsicas de la funcin de planeacin
con los momentos de la planeacin estratgica como actualmente
se describe en distintas versiones. Esta comparacin se hace de
manera conceptual, no detallada.
a) Etapas clsicas de la planeacin
Definicin de los objetivos generales del gobierno y/o de los
objetivos amplios de las instituciones.
90
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Definicin de las polticas pblicas, los criterios y directrices
para alcanzar los objetivos.
Elaboracin de planes de mediano y largo plazos en el marco
de las directrices y la vista de los objetivos generales.
Presupuestos por programa (de mediano plazo).
Presupuestos y programas operativos anuales.
Proyectos
Calendarios
Metas
Acciones
Tareas.
b) Etapas de la nueva concepcin sobre estrategiai
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Responsabilidad como control de los abusos.
Responsabilidad como garanta de la existencia de institucio-
nes pblicas que funcionan correctamente.
Responsabilidad como la expectativa legtima de que conti-
nuar mejorando el proceso de aprendizaje y de reforma den-
tro de la administracin. 10
Hace falta mayor investigacin para aconsejar a los encargados del
proceso de modernizacin sobre cmo se deben combinar las di-
mensiones y perspectivas, segn el grado de desarrollo de la admi-
nistracin. Naturalmente, los reformadores y quienes los asesoran
no pueden introducir estos elementos con igual nfasis en todas las
circunstancias.
Un punto central en materia de responsabilidad es el control:
cmo y de qu manera se controla el cumplimiento de la responsa-
bilidad?, con cules instrumentos?, lesde qu ngulos?
Por razones de orden en la presentacin de los temas, se ha
decidido analizar todos los aspectos del control, incluyendo el con-
trol de las responsabilidades, en el captulo IX.
Responsabilidades y sanciones
Adicionalmente al control del cumplimiento de las responsabilida-
des, se presenta la cuestin de los incentivos y sanciones para con-
seguirlo. Cmo lograr que se transforme la mentalidad de los ser-
vidores pblicos y la opinin pblica en materia de responsabilidades,
cuando es sabido que los cambios en procedimientos y leyes pocas
veces consiguen modificar una cultura o una idiosincrasia largamente
arraigadas, que no conceden importancia a esta cuestin? Cmo
lograr que la clase poltica de un pas, especialmente los miembros de
las legislaturas (que acostumbran actuar espordicamente y por epi-
sodios), trabajen rigurosa y sistemticamente ante las responsabili-
dades de la administracin pblica? Cmo conseguir que los me-
dios de comunicacin no se guen permanentemente por "lo que es
noticia" (el escndalo), cuestin que frecuentemente ignora los asun-
tos importantes relacionados con la transparencia, la objetividad y
la velocidad de respuesta de los servidores pblicos? Son algunos
retos para hoy y para el futuro inmediato.
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADY DE LARESPONSABILIDAD
125
La experiencia de muchos pases pone de relieve las debilida-
des del sistema de sanciones y penalidades ligadas al cumplimiento
de las responsabilidades. En algunos pases con un Poder Legislati-
vo relativamente dbil, las sanciones por la falta de un desempeo
gubernamental eficaz son prcticamente inexistentes. Las penalida-
des existen en la ley, pero estn diseadas con torpeza o carecen de
las mnimas precisiones que permitan aplicarlas efectivamente. En
otras ocasiones, la legislacin contiene nicamente sanciones pero
no incentivos, de manera que el concepto de responsabilidades se
vincula exclusivamente con el de penalidades.'!
Una de las ventajas del sistema democrtico es que los proce-
sos electorales resultan en premios y castigos para los integrantes
de las legislaturas y los gobiernos electos que cumplieron o que fa-
llaron en materia de responsabilidades pblicas, incluida la del ejer-
cicio de un buen gobierno.
CREACIN y DESARROLLO INSTITUCIONALES
La literatura anglosajona cre en la dcada de los aos ochenta del
siglo pasado, una terminologa particular para referirse a ciertos
temas de fortalecimiento de las instituciones pblicas. Denomina
Capacity Building o Institutional Development al proceso de rediseo
y perfeccionamiento de una institucin o a la capacitacin de sus
mandos directivos. Igualmente, llama Institutional Building al pro-
ceso de creacin, innovacin y desarrollo de nuevas instituciones
pblicas. Con frecuencia cualquiera de estas expresiones es utiliza-
da para designar ambos procesos. En este texto usaremos"desarro-
llo institucional" y "creacin de instituciones" para referirnos, res-
pectivamente, al primero o al segundo de los mencionados
fenmenos.
No obstante que tales procesos usualmente se vinculan con
pases en desarrollo o economas en transicin, de ningn modo son
ajenos a las administraciones avanzadas; al contrario, en estas lti-
mas la modernizacin los incluye permanentemente.
Etapas del desarrollo institucional
El desarrollo institucional consiste en el rediseo y perfeccionamien-
to de la organizacin interna de una institucin -o de un sector del
126
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
gobierno central- y en la capacitacin de sus mandos medios y
altos.
a) Dilema inicial
El fortalecimiento interno de una institucin no es suficiente para
mejorar su desempeo. Las instituciones no actan en el vaco. Si el
contexto y ambiente externos ofrecen limitaciones administrativas,
presupuestales y polticas, su desempeo global seguir siendo defi-
ciente. Por lo tanto, los responsables de la reforma debern intentar
modificaciones estructurales ms amplias.
La experiencia muestra, por otra parte, que las reformas ge-
nerales rara vez alcanzan el xito deseado por razones de tiempo,
de poltica o financieras. De ah que sea necesario. encontrar una
estrategia intermedia y un equilibrio adecuado en la decisin sobre
el alcance que se d a la reforma. .
b) Diagnstico preliminar
Los responsables del desarrollo institucional sentirn la necesidad
de realizar un diagnstico preliminar de la situacin administrati-
va de la institucin. Los elementos a considerar son, entre otros, los
que siguen:
los gobiernos es, en general, mucho menor que en las fases prece-
dentes de un proyecto:
Desde luego, construir e inaugurar es mucho ms atractivo que
dar mantenimiento y operar. Es una pena porque el desperdi-
cio implcito en el uso ineficiente de los recursos se halla en el
corazn del subdesarrollo.
Como resultado de la experiencia y Jos estudios de campo del Ban-
co Mundial, el experto propone un conjunto de medidas y reco-
mendaciones para fortalecer la capacidad y el desarrollo de las ins-
tituciones "sin alto grado de especialidad" que reproduciremos
enseguida. Antes conviene transcribir su opinin sobre las limita-
ciones que deben tomarse en cuenta para lograr el xito:
El desarrollo institucional es un proceso lento; sin duda toma
ms tiempo que la implementacin de las inversiones tradicio-
nales. Por esta razn, los intentos ms exitosos han sido aque-
llos en los que el Banco Mundial ha promovido -y el pas lo
ha aceptado- el desarrollo institucional en periodos largos,
usualmente varias dcadas en el curso de varios proyectos de
inversin.
Los resultados menos satisfactoriosfueron en capacitacin, man-
tenimiento, mejoramiento de las estructuras de organizacin y
procesos administrativos de personal, coordinacin inter-de-
partamental y las reformas de todo un sector.
He aqu sus recomendaciones:
En materia de estrategias generales:
Simplificacin drstica de los objetivos y mtodos y el esta-
blecimiento de procesos internos para lograrlo.
Uso ms intenso de incentivos no pecuniarios.
nfasis en la profesionalizacin (valores profesionales y doc-
trinas) en todos los niveles.
nfasis en la socializacin (valores y creencias compartidas y
perspectivas de cada institucin).
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADY DE LARESPONSABILlDAD
131
Investigacin sobre incentivos, programas de capacitacin, me-
joramiento de tcnicas gerenciales y de la estructura de la
organizacin.
En materia de reclutamiento:
Identificacin de las caractersticas innatas que requieren los
trabajadores en reas de baja especializacin o calificacin.
Diseo de procedimientos de reclutamiento que permitan
atraer a personas con las caractersticas deseadas.
Incentivos para el personal:
Reconocimiento de que los incentivos generales son ms fuer-
tes y ms persistentes (tales como la profesionalizacin y la
especializacin) .
Mayor diferenciacin entre las remuneraciones y los incenti-
vos no pecuniarios (tales como elevacin en el estatus) a fa-
vor de los trabajadores no calificados.
Mayor precisin en los objetivos y resultados del trabajo in-
dividual pero sin cuantificaciones superfluas.
Diseo de sistemas propios de evaluacin de resultados y di-
fusin interna de unos y otros.
Retro-alimentacin de informacin proveniente de los clien-
tes, usuarios y proveedores.
Creacin de un ambiente de trabajo particularmente disea-
do para trabajadores no calificados; formacin de grupos de
trabajo.
Uso ms intenso de los informes de resultados como base para
calcular los incentivos.
Capacitacin:
Mayor capacitacin en el trabajo para empleados y trabaja-
dores y apoyo profesional para los ejecutivos y los asesores.
Capacitacin a lo largo de la duracin de cada proyecto o
programa.
Capacitacin en relaciones humanas y adaptacin al cambio.
Gerenciamiento:
Mayor involucramiento de los ejecutivos altos y medios en
los temas culturales y polticos que estn en el ambiente
institucional.
132 MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Incentivos mayores y ms permanentes (pecuniarios y no pe-
cuniarios) para los ejecutivos medios.
Ms atencin a la supervisin, combinada con control sobre
las operaciones; posible creacin de asesores en paralelo.
Ejecutivos medios ms pendientes de las reacciones de los
empleados y los trabajadores, de los clientes, de los beneficia-
rios, etctera.
Unas pocas reglas muy claras y precisas que se combinen con
un estilo de administracin flexible.
Tcnicas gerenciales:
Uso moderado y cuidadoso de las tcnicas cuantitativas.
Un mnimo de preparacin de informes y procesamiento de
datos.
Esfuerzo especial para medir y juzgar los efectos de las accio-
nes de la administracin; uso cuidadoso de los procedimien-
tos de evaluacin.
Normas y valores claramente aceptados que sean fundamen-
to de la profesionalizacin y la socalizacin.
Estructura de la organizacin:
Debe ser flexible para aquellas actividades que incorporen
una gran proporcin de trabajo administrativo.
Ms rgida para las actividades que realizan grandes grupos
de trabajadores no calificados, que se hallan dispersos
geogrficamente.
Entre ms compleja, mayor debe ser la supervisin.
Una estructura de asesores paralela a la de lnea, hasta donde
resulte aconsejable.
Diseada de manera tal que las actividades especializadas ejer-
zan presin sobre las no calificadas.
Un enfoque distinto sobre desarrollo institucional
Para complementar las referencias anteriores, es til citar la expe-
riencia directa "en campo" de quienes han tenido que enfrentar
personalmente el problema del desarrollo de instituciones en pases
en desarrollo. En la Universidad de Upsala, en Suecia, se cre el
Instituto Nrdico para frica (Nordiska Afrikainstitutet), una de
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADY DE LARESPONSABILIDAD 133
cuyas reas de estudio es el tema que aqu nos ocupa. Al describir
las condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo institucional,
uno de sus expertos seala:
La primera condicin importante para el desarrollo institucional
es que se analice a la institucin como una entidad total. En el
nivel "micro" significa que ningn programa debe ser planea-
do sin antes haber analizado e involucrado a toda la institu-
cin, como un organismo en s mismo y como parte de su
entorno.
En el caso del sector pblico, el desarrollo institucional no
se puede dar sin tomar en cuenta a la "superinstitucin" que es
el Estado. Una agencia de cooperacin y ayuda puede contri-
buir al desarrollo organizativo de la institucin proporcionn-
dole apoyo interno, pero el autntico desarrollo institucional
no es posible a menos que todo el sector (pblico) comparta
los mismos cambios en los valores y en las prcticas.
[...]
Una institucin que puede ser reconstruida y eficientada
hasta cierto punto, sin tomar en cuenta su entorno. No pasar
mucho tiempo, sin embargo, en que los programas tropiecen
con problemas de personal o relacionados con las tcnicas
gerenciales, los sistemas salariales, el presupuesto central, las
leyes y reglamentos (o la falta de ellos), y con otras organiza-
ciones y grupos que constituyen la clientela de esa institucin.
Por lo tanto, los objetivos de los programas deben ser acep-
tables no nicamente para la institucin que proporciona el
apoyo tcnico sino por el pas que lo recibe, lo cual es mucho
ms importante. Es muy difcil empezar y ms difcil poner en
ejecucin programas que no corresponden a los valores del
sector pblico y en buena medida a la sociedad: el pas contra-
parte debe compartir y desear los programas para que tengan
xito. 14
Otras frmulas de distribucin del poder, la autoridad y la
responsabilidad en las instituciones
a) Identificacin de las funciones del gobierno
Algunos analistas y consultores contemporneos insisten en la vieja
tradicin que se iniciaba con la revisin de las estructuras y las atri-
134
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
buciones de una institucin, para evitar duplicacin y yuxtaposi-
cin de tareas y responsabilidades. Un experto, Kaul Mohan, sos-
tiene que:
Antes de intentar cambio alguno es importante revisar las fun-
ciones que desempean los diferentes departamentos y las sec-
ciones que los integran. Con frecuencia existe una sorprenden-
te carencia de lgica en la distribucin actual de funciones:
Una seccin puede estar involucrada en mltiples tareas algu-
nas de las cuales duplican o estn en conflicto con las realiza-
das por otras secciones y departamentos."
El experto antes citado afirma que las funciones que realiza un go-
bierno pueden agruparse en las categoras siguientes:
Formulacin de polticas.
Servicios de apoyo para los funcionarios de eleccin.
Prestacin de servicios al interior de la institucin.
Prestacin de serviciosal pblico o a la poblacin que se atiende.
Produccin de bienes.
Regulacin y supervisin.
Administracin de transferencias y subsidios.
Operacin de programas (sociales y otros).
Sostiene que uno de los puntos clave de los procesos actuales de
reforma administrativa ha consistido en la separacin de la primera
tarea, la formulacin de las polticas pblicas, de las restantes que
se hallan en el campo de la instrumentacin de stas. Considera
que una ventaja importante de separar la formulacin de la instru-
mentacin de las polticas pblicas es evitar los posibles conflictos
de inters que se presentan cuando los responsables de dictar la
poltica son al mismo tiempo los encargados de ejecutarla. Al sepa-
rar funciones se facilita concentrar la atencin ms en los resulta-
dos que en los procedimientos; precisamente lo contrario de lo que
ocurra (ocurrej) con aquellos altos funcionarios que unan a la
funcin de formulacin, la de supervisin de la ejecucin y termina-
ban descuidando esta ltima.
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADYDE LARESPONSABILIDAD
135
Comenta que las reformas a los sistemas burocrticos de los
pases de la Comunidad Britnica han intentado cambiar las tareas
de la mayora los altos funcionarios -salvo un ncleo pequeo-
tratando que el contenido de sus cargos sea ms administrativo y
operativo que de asesora en poltica pblica. Las consecuencias de
estos cambios estn transformando a las burocracias.
La teora atrs de estas recomendaciones consiste en consi-
derar que resulta ms eficiente que exista un pequeo centro de
alto nivel encargado de las polticas, y que el resto de los servidores
pblicos se dedique a la ejecucin o a la supervisin. Tales centros
de alto nivel pueden coordinarse entre s ms fcilmente; otro tanto
ocurre en el proceso de consulta recproca. El alejamiento de los
centros de poltica pblica de los aparatos de operacin, facilita la
contratacin externa de servicios y la competencia en el mercado.
b) Otras formas recomendables de organizar la actividad guberna-
mental: organizacin de tipo horizontal o transversal
Los responsables de la modernizacin administrativa deben tener
presente que muchos programas gubernamentales contemporneos,
no pueden ser desarrollados mediante la tradicional organizacin
vertical que corresponde a un ministerio o a un departamento. Exis-
ten programas que cortan de manera horizontal un gran nmero de
instituciones gubernamentales. Su puesta en ejecucin exige la in-
tervencin de distintas instituciones en diferentes etapas o momen-
tos; aunque tambin puede requerir la presencia simultnea y coor-
dinada de varias instituciones en la ejecucin de una tarea concreta,
en un momento dado. Un ejemplo clsico lo constituyen los progra-
mas para el combate a la pobreza y, en general, los de carcter so-
cial. Uno de tales programas de combate a la pobreza requiere,
mnimamente, acciones en el campo de la salud, la alimentacin y la
educacin; otro ms ambicioso tal vez incluira, adicionalmente, agua
potable y drenaje domiciliarios, mejoramiento de la vivienda y elec-
trificacin.
Una forma de organizacin de tipo horizontal para esas ac-
ciones presupone la existencia de un pequeo ncleo de funciona-
rios de alto nivel integrados en una oficina responsable del progra-
ma, "un ejecutivo de proyecto", con autoridad suficiente para
136 MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
conseguir que cada institucin involucrada -que evidentemente slo
dependen de aqulla de manera funcional pero no administrativa ni
jerrquicamente- lleve a cabo las tareas que le correspondan en el
momento oportuno y con las caractersticas que el programa exige.
En su concepcin ms sencilla, esta forma de organizacin consiste
no en una dependencia o divisin, sino en un mecanismo adminis-
trativo para asignar recursos fiscales que pertenecen al presupuesto
de distintos departamentos, a un objetivo y programa comunes pre-
viamente definidos. La experiencia en varios pases ha mostrado
que esta frmula de organizacin ha permitido lograr un alto grado
de coordinacin y colaboracin interinstitucional; por lo tanto,
mayor eficiencia y eficacia en la ejecucin."
Un mtodo que tambin podra calificarse como organizacin
de tipo horizontal, lo constituye el reciente experimento britni-
co de reforma administrativa denominado "gobierno en conjunto o
gobierno de grupos" (joined Up Government). Consiste en lograr
que para ciertas acciones de gobierno que requieren la participa-
cin de dos o ms instituciones, se unan los esfuerzos como si no
existieran dos jerarquas administrativas diferentes. Es obvio que
para que funcione esta frmula se necesita un alto grado de madu-
rez institucional y personal de los servidores pblicos participantes.
La diferencia con la primera es que no hay en este caso una oficina
que acte como "ejecutivo de proyecto".
NOTAS
1. Friedrich Giehl, "La logique du subsidiaire", en Grard Timsit, Alain Claisse y Nicole
BelIoubet-Frier (dirs.), Les administrations qui changent: innovations techniques ou
nouvel/es logiques?, Pars, Presses Universitaires de France, 1996, pp. 193-194.
2. Devolucin (Devolution) es un concepto usado por la doctrina anglosajona que se
refiere a la descentralizacin hacia una entidad central, que se transforma en empresa
pblica, o la entrega de poder, atribuciones y recursos a un nivel local de gobierno.
Ambas acepciones quedan cubiertas por la nocin de descentralizacin como aqu se
ha explicado y es la que usaremos en este texto. Otros autores usan la nocin de
devolucin en el sentido que aqu se da a la desconcentracin.
3. Elisenda Maleti Garca, "Una descentralizacin multidimensional: el caso de Espa-
a", en Grard Timsit, A1ainClaisse y Nicole Bellouber-Frier (dirs.), op. cit., pp. 145
Yss.
4. AlIan Rosenbaum, "Gouvernance et descentralization: lecons de l'experience", Revue
Fran,aise d'Administration Publique, Pars, lICA, nm. 88, octubre-diciembre de 1988,
pp. 506 Yss.
DISTRIBUCIN DE LAAUTORIDAD YDE LARESPONSABILIDAD
137
5. Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Gutsider's Inside View, Bru-
selas, CAPAM/!lCA, 2000, pp. 56 Yss.
6. Derek Bok, The Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
University Press, 2001, captulo 8.
7. Adam Wolf, "General Report, Specialized International Conference on Accountability
in Public Administration", Informe General, Primera Conferencia Internacional:
Responsabilidad en la Administracin Pblica, Sunningdale, GB, publicacin del !lCA,
Bruselas, Blgica, 1999.
8. R. Heintzmen y P. Aucoin, "The Dialectics of Accountability for Performance In
Public Management Reform" apud Adam Woif, arto cit., p. 29.
9. Adam Woif, arto cit., p. 27.
10. R. Heintzmen y P. Aucoin, arto cit., p. 35.
11. Christopher Pollit, "Accountability and Democracy", ponencia presentada en la Pri-
mera Conferencia Internacional Especializada: Responsabilidad en la Administra-
cin Pblica, Sunningdale, GB, publicacin del !lCA, Bruselas, Blgica, 1999, pp. 50 Y
ss.
12. Arturo Israel, "Recientes experiencias del Banco Mundial en materia de desarrollo
institucional", en Grard Timsit, Alain Claisse y Nicole Belloubet-Frier (dirs.), op.
cit., captulo 5.
13. Arturo Israel, Institutional Deuelopment: Incentives to Performance, Baltimore,
Maryland, Banco Mundial-Imprenta de la Universidad Johns Hopkins, 1987, diver-
sos captulos.
14. Anthony Johnston, "On Developing Institutions in Africa", en Lennart Wohlgemuth,
Jerker Carlsson y Henock Kifle (eds.), Institution Building and Leadership in Africa,
Upsala, Suecia, Nordiska Afrikainstitutet, 1998, pp, 50 Yss.
15. Mohan Kaul, op. cit., pp. 53 Yss.
16. Ignacio Pichardo Pagaza, Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico,
vol. 1, Mxico, INAP, 2002, pp. 292-293.
CAPTULO V
LIDERAZGO y
CONDUCCIN
NECESIDAD DE LDERES EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
D
edicaremos a este tema algunos prrafos porque es una cues-
tin capital para llevar al xito los programas de moderni-
zacin. No slo se requieren lderes que impulsen y con-
duzcan los procesos de reforma, se necesitan lderes para la opera-
cin cotidiana de la administracin; lderes en los altos cargos de
las instituciones pblicas y en todos los niveles de la estructura. Sin
buenos lderes administrativos no habr buena administracin ni
buen gobierno.
En ocasiones, la palabra y el concepto de lder se reservan
para el campo de la poltica, el sindical o el de las grandes empresas
internacionales. Se considera que ellos son el dominio propio y evi-
dente del liderazgo. Los lderes polticos son necesarios en la socie-
dad, as como los lderes obreros y los llamados grandes capitanes
de la empresa; sin embargo, es preciso recordar que las dependen-
ciasy departamentos de la administracin pblica necesitan, de modo
indispensable, lderes para su conduccin. Como cualquier grande
o pequea organizacin, las instituciones gubernamentales exigen
dirigentes y lderes competentes.
Son innumerables las apreciaciones sobre lo que significa el
liderazgo y por tanto quin es un lder. Citaremos algunas propias y
ajenas: los lderes en la administracin pblica son quienes implan-
tan (o instrumentan) las estrategias y las polticas pblicas; con fre-
cuencia son tambin quienes las inspiran. Fijan los sea-
lan las metas, consiguen los recursos y ponen en marcha los
mecanismos administrativos para su ejecucin.
142
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Liderazgo es lo que crean los lderes, no lo que poseen o tie-
nen. Puede preguntarse: en ltima instancia qu es lo que
los lderes crean en materia de liderazgo? La respuesta es que los
lderes crean certidumbre. El liderazgo trata de la reduccin
de la incertidumbre. 1
[...] las cualidades esenciales del liderazgo y los actos que defi-
nen a un lder: la habilidad para escuchar lo que qued sin
decirse; la humildad; el compromiso; el valor para mirar la
realidad desde diversos ngulos, la habilidad para crear una
organizacin que haga surgir las cualidades nicas de cada
miembro.'
En la medida que la funcin de liderazgo es generar el cambio,
establecer la direccin y el sentido de ese cambio es funda-
mental para el liderazgo.'
Los lderes en los negocios, escuelas, familias, iglesias e insti-
tuciones oficiales se encuentran ante el mismo reto. Dominar
los atributos del liderazgo no basta; un lder eficaz tiene que
conectar los atributos con los resultados."
Podramos continuar prolijamente con las definiciones porque la
literatura en la materia es muy abundante y se renueva con acelera-
da periodicidad. Existen tantas definiciones de lderes y liderazgo
como autores que escriben sobre el tema. Aqu adoptaremos aque-
llas teoras que han demostrado su eficacia prctica y que parecen
haber logrado el mayor consenso entre los actuales expertos sobre
el tema.
Autoridad formal e informal
El conocido autor Chester I. Barnard describi con claridad, desde
la dcada de los treinta del pasado siglo, la existencia paralela de
una estructura informal de relaciones entre el personal (adicional a
la estructura formal) en el seno de toda gran institucin. Igualmente
seal que con frecuencia existen personas que adquieren cierta
autoridad informal sobre los empleados, al lado de quien tiene la
autoridad jerrquica.s
LIDERAZGO y CONDUCCIN
143
La situacin ideal, como el propio autor seala, es aquella en
la que quien dispone de la autoridad formal consiga, al mismo tiem-
po, la autoridad informal o personal que le haga aparecer como tal
frente a sus subordinados, aun cuando no tenga el ttulo correspon-
diente. En otras palabras, una situacin administrativa ideal es aque-
lla en la que ambas formas y estructuras de autoridad coinciden.
Los lderes nacen o se hacen?
Las consecuencias para la administracin son diferentes segn la
hiptesis que se acepte. Si los lderes nacen, la recomendacin sera
pedir a los "caza-talento" y a otros responsables del reclutamiento
de los directivos, que dediquen su esfuerzo a descubrir, en cual-
quier parte, a individuos que renan los atributos del liderazgo ad-
ministrativo para incorporarlos a nuestra organizacin.
Si se acepta la hiptesis de que es posible formar lderes admi-
nistrativos o perfeccionar las capacidades de aquellos que muestran
algunas cualidades, entonces las instituciones deben implantar pro-
gramas peridicos para la preparacin y desarrollo de los mismos.
La mayora de los autores y consultores sobre modernizacin
coinciden en afirmar que ambas hiptesis son vlidas. Los lderes
nacen pero tambin se hacen. Los expertos reconocen las enormes
dificultades de formar buenos dirigentes y conductores, y la caren-
cia que experimenta la administracin pblica.
Esun hecho preocupante que la norma sea la mediocridad en
la habilidadpara dirigir. Laraznno es que algunos nacencon
y otros sinel genepara laconduccin; o porquese promuevaa
la gente equivocada o porque se pueda manipular al sistema
-aunque todo esto ocurra con frecuencia-o La explicacin
abrumadoramente corriente es mucho ms simple: la direc-
cin competente es tan extraordinariamente difcil que pocas
personas parecenbuenasno importa cun duro se esfuercen."
Teoras sobre el liderazgo
Como ya se dijo, existen tantas explicaciones sobre aquello que trans-
forma a un individuo en un lder, como autores que reflexionan so-
bre el tema. Sin embargo, las teoras del liderazgo pueden asignarse
preponderantemente a una de estas categoras:
144 MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
a) Teoras subjetivas, de la personalidad o del carcter (cualidades o
atributos)
Lder es aquella persona, hombre omujer, cuyo carcter rene cier-
tos atributos fsicos, sicolgicos o morales que lo dotan para condu-
cir a sus empleados o seguidores hacia las metas que l define. Atri-
butos que van desde lo fsico, como fortaleza, estatura y presencia,
pasando por la voz, el porte, los ademanes, el paso firme y otros
similares. Se agrega a las caractersticas fsicas algunas cualidades
morales y espirituales 'como la perseverancia, la constancia, la inte-
gridad, la templanza, la probidad, la justicia, etctera. Tambin se
incluyen ciertas cualidades intelectuales y sicolgicas tales como
inteligencia, gregarismo y extroversin, talento, visin de futuro,
sensibilidad y perspicacia para conocer a los dems.
Hay autores modernos que sostienen la tesis de que en los
tiempos que corren son las cualidades intelectuales y morales las
que verdaderamente crean a los lderes. Por ser representativo de
una corriente de pensamiento, citaremos a uno de ellos, Jo Brosnahan,
de manera ms extensa:
Interrogu a toda clase de dirigentes en los cuatro confines de
los Estados Unidos y qued sorprendido por un rasgo comn:
su sentido humano. Las expresiones que empleaban mostra-
ban su preocupacin profunda por la gente con la que trabaja-
ban y respecto de las cuales se ponan a su servicio. Hablaban
de afecto, de simpata, de respeto, de compasiny an de amor...
Decan que haba que ponerse siempre en el lugar del otro.
Hablaban de fuerza interior; de verdades superiores. La idea
de equidad pareca ser un aspecto particularmente importante
de esta relacin. Pero sobre todo hablaban de integridad y de
confianza [...]
El senador americano Terry Sanford, ex gobernador de su
estado y ex presidente de la Universidad de Duke, afirmaba
que un dirigente deba arreglar las cosas siempre de modo que
los otros se sintieran bien.
[...]
SegnFrank Fairbanks, administrador de laciudad de Finix
(Phoenix), un dirigente debe estar dispuesto a ocuparse de las
cuestiones emocionales de un problema y no de los detalles.
Es indispensable que exista la emocin si uno quiere que exis-
LIDERAZGO y CONDUCCIN
ta la voluntad de cambiar y de que se provoquen los cambios.
Segn l, la capacidad de direccin tiene necesariamente un
componente emocional y espiritual y debe ser estimulada.
[...]
Nan Koehane, presidente de la Universidad de Duke, pien-
sa que es muy importante la capacidad de inspirar confianza y
mostrarse siempre digno. Es indispensable obtener la adhesin
de sus colegas y su confianza. Ala inversa, la ausencia de con-
fianza es destructora. En los tiempos que corren la confianza
es cada vez ms importante.'
b) Teoras objetivas, situacionales o conductuales
145
Lder es aquella persona que independientemente de sus atributos
personales, es capaz de captar las necesidades del grupo en una
situacin determinada y proceder a dar satisfaccin a tales necesi-
dades. En esas condiciones, el lder es cualquier miembro del grupo
que en un momento dado decide expresar lo que el grupo est pen-
sando y sintiendo, e impulsado por sus propios compaeros acta
para colmar las necesidades de todos ellos. En muchas ocasiones,
esa persona desempea un cargo de autoridad dentro del grupo,
que aprovecha ventajosamente para interpretar el sentir del mismo
y persuadido para actuar en el sentido que el lder se propone. En
otras es simplemente un elemento de la lnea que "se creci" ante
las circunstancias y actu en el sentido que los dems miembros del
grupo deseaban.
Otra versin de esta teora es la que se basa en la conducta o
el comportamiento; expresa que el lder surge cuando l o ella po-
seen los conocimientos tcnicos o la experiencia que la situacin
demanda y actan en favor de las metas del grupo. Si son capaces de
aprovechar esa experiencia o sus conocimientos y habilidades, po-
drn guiar al grupo en la direccin deseada resolviendo las dificul-
tades que se encuentren a su paso.
e) Teoras mixtas
Presentan mayor acercamiento con la realidad y son aceptadas por
un mayor nmero de consultores y especialistas. Uno de los mode-
los de liderazgo basado en la teora mixta de atributos, conocimien-
146
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
to y demanda de la situacin que se presenta en forma ms acabada,
se formul hace algunos aos en un libro del que citamos textual-
mente algunos prrafos.
En un momento dado [escriben los autores], compramos ms
de treinta libros que tenan la palabra lder o liderazgo en el
ttulo para sumarlos a la extensa.bibliografa sobre el tema que
ya habamos amasado cada uno de nosotros [... ] Pero todos
tenan un comn denominador: su enfoque era hacia adentro y
terminaba con una "lista ideal" de atributos que poseen los
lderes de xito. A veces tales atributos giraban en torno a
elementos de fuerza interior (carcter, honradez, energa); otras
veces describan aquello que los lderes saban (conocimiento
tcnico, razonamiento estratgico) o cmo se comportaban (fi-
jaban una visin, "adelgazaban" a la organizacin, ponan n-
fasis en los equipos). Cuanto ms reflexionbamos sobre el
liderazgo como un simple montn de atributos, ms nos con-
vencimos de que la concentracin exclusiva en los atributos
del lder dejaba algo importante y obvio en la ecuacin del
liderazgo. Nos consol leer una declaracin de Peter Drucker
ante un grupo de ejecutivos de la salud: "El liderazgo tiene que
ver con resultados"."
LA TESIS DELLIDERAZGO BASADO EN RESULTADOS
Los autores citados expresan sus ideas centrales sobre el tema de la
manera siguiente:
En la bsqueda de un liderazgo eficaz hay un elemento que
suele pasarse por alto. Ser capaz y poseer los atributos del
liderazgo es maravilloso, pero la capacidad ha de emplearse de
manera apropiada y con un propsito. Nuestro mensaje a los
lderes puede expresarse en la sencilla frmula: Liderazgo efi-
caz =atributos por resultados. Esta ecuacin sugiere que los
lderes han de procurar la excelencia en ambos trminos.
Es decir, que deben demostrar atributos y tambin lograr
resultados. Cada trmino de la ecuacin multiplica al otro."
Luego de analizar las teoras aplicadas sobre liderazgo en varios
pases y revisar la amplia literatura sobre el tema, la idea del liderazgo
LIDERAZGO y CONDUCCIN 147
basado en resultados parece la tesis ms acorde al pensamiento ac-
tual sobre modernizacin administrativa. Por esa razn, haremos
una sntesis de las principales ideas de sus autores.
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Obstculos polticos: los partidos y grupos de oposicin al go-
bierno se interesan en criticar y entorpecer una poltica p-
blica, a partir del momento en que se halla en plena ejecucin
y produce algunos resultados.
Obstculos financieros: las polticas pblicas requieren, por
regla general, importantes recursos presupuestales durante
los aos que dure la ejecucin. No slo tratndose de polti-
cas pblicas en el rea social, como la educacin, la alimenta-
cin y la salud, tambin aquellas que implican la realizacin
de grandes obras pblicas, como la construccin de un nuevo
aeropuerto internacional.
Falta de capacidad gerencial y de recursos humanos apropia-
dos: la inexistencia de un verdadero servicio profesional de
carrera, de programas de capacitacin permanentes o de ni-
veles salariales adecuados, impide una ejecucin eficiente de
las polticas no obstante la buena voluntad que pudiera existir
para llevarlas a cabo. 10
Debilidad de las instituciones: en algunos pases, no obstante
existir una pequea masa crtica de personal pblico capaci-
tado, su dimensin no es suficiente para la creacin y sosteni-
miento de nuevas instituciones que puedan hacerse cargo de
la ejecucin de las polticas. Otras carencias institucionales
son la ausencia de capacidad gerencial y de capacitacin de
los recursos humanos.
k) Un gobierno que preste atencin a los ciudadanos; que se oriente
por las demandas reales de la poblacin (su "clientela"), no por las
ideas brillantes de algn poltico o burcrata de alto rango
Para ilustrar este punto acudiremos nuevamente a la exposicin ra-
dical que hacen los "evangelistas" originales de la NGP. Afirman y
preguntan:
Cundo fue la ltima vez que experiment la sensacin de ser
un cliente o consumidor valioso para una oficina pblica? en
la oficina de pago del impuesto predial? en la oficina de li-
cencias de construccin?
LA NUEVA GESTIN PBLICA
[...]
La gente del gobierno ni siquiera usa el trmino de "clien-
te". Muchas instituciones no saben quines son sus verdaderos
clientes.
[... ]
Los gobiernos democrticos existen para satisfacer a sus
ciudadanos. Las empresas para hacer su negocio. Sin embargo,
son las empresas las que obsesivamente buscan cmo satisfa-
cer al pueblo. Muchas oficinas gubernamentales padecen ce-
guera para ver a sus clientes, mientras McDonald y Pollos
Kentucky estn impulsados por la clientela. Tal vez esta sea la
acusacin definitiva que se pueda hacer a los gobiernos buro-
crticos.
[... ]
Por qu ocurren as las cosas? Muy simple: La mayorade
lasoficinaspblicas no obtienensus fondos de sus clientes. En
cambio las empresas, s. Los empresarios en un entorno com-
petitivo aprenden a prestar enorme atencin a sus clientes. En
cambio las oficinas pblicas obtienen sus fondos de la tesore-
ra del gobierno y sus clientes son cautivos.
[...]
Una de las cosas que causa mayor irritacin a los ciudada-
nos es la arrogancia de la burocracia. La gente espera, hoy en
da, que la traten como clientes, an en el gobierno.
[...]
Para responder a los enormes cambios que ha experimenta-
do la sociedad los gobiernos emprendedores han comenzado a
transformarse. Ahora empiezan a escuchar con cuidado a sus
clientes, mediante encuestas, grupos de enfoque y una varie-
dad de otros mtodos. Han comenzado a ofrecer a sus clientes
algunas opciones en materia de escuelas, de recreacin, hasta
de servicios policiacos. Ahora dan alta prioridad a los ciudada-
nos entregndoles los recursos y dejando que ellos decidan
quines deben ser los proveedores de los servicios.
[...]
En una poca en la que la televisin por cable ofrece a sus
clientes cincuenta canales de televisin; en la que los bancos
permiten hacer transacciones por telfono, por Internet, por
ventanilla o en una mquina, y en la que hasta las tiendas de-
185
186
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
partamentales ofrecen productos individualizados para cada
cliente, no perdurar mucho tiempo una burocracia cerrada,
que ofrezca slo un tipo de servicio a sus ciudadanos.'!
1) Un gobierno que sepa ganar dinero y no nicamente cmo gastarlo
En los gobiernos de muchas partes del mundo, los burcratas estn
acostumbrados a pensar en la mejor forma de gastar los recursos
del presupuesto que tienen asignado. Casi nunca piensan en mane-
ras de obtener fondos para sus propias actividades o para el gobier-
no. Una de las razones de que ocurran as las cosas es que las ofici-
nas pblicas no pueden guardar o retener los recursos que generen
o que captan; por ley, esos dineros tienen que concentrarse en las
tesoreras. No es seguro que las tesoreras devuelvan los fondos
generados a las oficinas que los originaron. Las tesoreras slo pue-
den devolverlos si de antemano las legislaturas autorizaron ese me-
canismo en los presupuestos. (Las llamadas cuotas de recuperacin
en los servicios de salud son, a veces, un ejemplo dramtico de esta
situacin).
Los departamentos, las oficinas, las instituciones y dependen-
cias pierden todo estmulo para allegarse fondos porque saben que
les costar recaudarlos, para que al final del da se tengan que remi-
tir a las tesoreras y nunca ms se los regresen. Todos podemos
pensar en multitud de ejemplos en los que una oficina podra mejo-
rar considerablemente los servicios que presta si tan slo pudiera
cobrar por ellos y quedarse con lo obtenido, desde luego, con ade-
cuada supervisin.
La prestacin de servicios no es, con mucho, la nica forma
de generar recursos para el gobierno. Pinsese en la plusvala que
el gobierno puede obtener de las obras pblicas que emprende; en el
uso legtimo de la informacin interna que no implique competen-
cia desleal. Para muchos servidores pblicos y para ciertos polticos
y gobernantes, las palabras utilidad o ganancia son anatema.
En la actualidad no podemos darnos ese lujo (de que el gobier-
no se niegue a obtener cualquier utilidad); en una poca de
fuerte resistencia de la poblacin a pagar impuestos. Eso no
quiere decir que la mayora de los servicios pblicos deban
venderse con una utilidad; la mayora no. Pero pinsese en
LA NUEVA GESTIN PBLICA
aquellos que benefician slo a ciertas categoras de individuos:
los campos de golf y las canchas de tenis (municipales) y las
marinas para barcos. Por lo general, el resto de la poblacin
subsidia esas actividades. La poblacin de escasos recursos sub-
sidia a la de altos ingresos que juega golf, tenis o pasea en sus
barcos por qu no lograr que esos servicios dejen utilidad al
gobierne>"
187
(En muchos pases en vas de desarrollo tal vez no existan campos
de golf gubernamentales, pero ciertamente hay servicios utilizados
casi exclusivamente por las clases ms adineradas y subsidiados de
algn modo por la gente ms pobre; por ejemplo, los relacionados
con el uso de automviles particulares, telfonos y otros).
Para que resulte equitativo cobrar por un servicio guberna-
mental se requiere que se presenten tres condiciones:
Que sea un servicio que beneficie nicamente a quienes lo usan.
Que quienes no pagan queden excluidos del disfrute de ese
servicio.
Que la tarifa pueda cobrarse eficientemente.
Los ejemplos que se vienen a la cabeza son los de una alberca pbli-
ca, un parque de diversiones o un gran zoolgico construidos por el
gobierno. Aun en estos casos se presentan inequidades con aquellas
familias de muy escasos recursos que no pueden pagar las cuotas de
uso. Existen sistemas para compensar esa situacin; por ejemplo,
entrada libre un da a la semana o el obsequio de pases a ciertas
familias un da por semana o pases gratuitos por temporadas. Lo
que no resulta equitativo es que esos servicios se den libres a todo el
mundo para beneficio de las familias de escasos recursos, porque
entonces el gobierno est subsidiando, tambin, a quienes s pueden
pagarlos. Este ltimo caso se presenta en aquellos pases que man-
tienen la educacin superior (universitaria) en forma gratuita, con
el argumento de que as se beneficia a los estudiantes de pocos re-
cursos. Se comete una gran inequidad general porque se beneficia a
muchos estudiantes de familias acomodadas que s pueden pagar
por su educacin superior. En estos casos debe establecerse un sis-
tema que beneficie nicamente a quienes realmente lo necesitan.
188
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Otro factor importante es la determinacin del verdadero
costo de los servicios gubernamentales. Lo mismo se trate del trans-
porte colectivo (metro), de la expedicin de pasaportes, de las auto-
pistas, de los aeropuertos, del correo, del telgrafo o de otros servi-
cios que en ciertos pases no han sido privatizados, como el costo
de la gasolina, la electricidad y el gas. Calcular rigurosamente el
costo, incluyendo indirectos, permite transparentar a quin se le
otorgan los subsidios. Permite a los Parlamentos y Congresos deci-
dir si quieren seguir subsidiando a ciertos grupos de la poblacin o
usar esos recursos de otra manera.
m) Un gobierno previsor, que se anticipe, no slo que ponga remedio
a lo que ya ocurri ("prevenir, mejor que remediar")
Los gobiernos del mundo entero, en mayor o menor grado, estn
condicionados a responder a los problemas tratando de encontrar
solucin a los mismos. Muchos altos funcionarios y polticos en-
tienden su responsabilidad como "resolver los problemas"; consi-
deran que para eso les pagan. Muy pocos gobernantes tienen el en-
trenamiento, la capacidad o el inters de anticipar los problemas.
La filosofa poltica y la gubernamental tienden a ser filosofas para
la accin, no para la prevencin. El burcrata deja de serlo si sobre-
sale en la ejecucin; entonces se transforma en un ejecutivo. El po-
ltico obtiene reconocimiento pblico, por lo general, cuando tiene
xito resolviendo problemas que afligen a su comunidad. Es bastan-
te menos atractivo para la opinin pblica y los medios un poltico o
un alto funcionario que dedica su tiempo a planear estratgicamen-
te cmo evitar, cmo prevenir que los problemas lleguen a presen-
tarse o se materialicen. Sin embargo, eso es lo que debera ocurrir.
Lo tradicional es que los gobiernos burocrticos se dediquen a
proporcionar servicios para combatir los problemas: para res-
ponder a las enfermedades, financian los servicios de salud;
para combatir el crimen, financian incrementos en la fuerza
policiaca; para combatir los incendios, financian ms carros
de bomberos.
{...]
LA NUEVA GESTIN PBLICA
Hubo otra poca en la que los gobiernos se dedicaban a la
prevencin: ms agua potable y drenaje sanitario en las pobla-
ciones; mejores reglamentos y mejor supervisin para la cons-
truccin de obras de los particulares; programas masivos de
vacunacin; mejor inspeccin sanitaria en rastros y restoranes,
sobre la carne, la leche y otros alimentos; ms investigacin
para preparar vacunas y otros remedios que evitaran la enfer-
medad.
Pero en la medida que las instituciones desarrollaron capa-
cidad para proporcionar servicios, su atencin cambi. Cuan-
do los cuerpos de bomberos se tornaron profesionales, desa-
rrollaron el arte de terminar con los incendios, no la prevencin.
En la medida que la polica se profesionaliz, se concentr en
perseguir a los delincuentes no en apoyar a las comunidades
para que no surgiera el crimen. An las instituciones para la
conservacin del medio ambiente, no obstante reconocer el
valor de la prevencin, descubrieron que gastaban ms, sin
saber cmo, en combatir la contaminacin que en prevenirla. 13
189
Es fundamental que los gobiernos aprendan, nuevamente, a preve-
nir antes que a remediar. Cada institucin, cada funcionario pbli-
co y cada poltico de eleccin popular debera pensar en dedicar
una parte de su tiempo, de su esfuerzo y de los recursos que pasan
por su esfera de decisin, a prevenir los problemas de sus respecti-
vas reas. No esperar a que se presenten y entonces crear progra-
mas para combatir las crisis. Es bueno recordar que por regla gene-
ral resulta menos costoso prevenir los problemas que tratar de
combatirlos una vez que se han presentado. Ello es particularmente
cierto en materia de salud pblica y de proteccin al medio ambien-
te. Pinsese en el costo que representan para los pases en transi-
cin o en vas de desarrollo las clnicas y hospitales llamados de
segundo y tercer nivel, altamente especializados y con pocas camas
suficientemente equipadas.
Cambiar de poltica pblica, de una reactiva que da respuesta
a los problemas, a una de prevencin, no es fcil. Se oponen los
Parlamentos porque, como se dijo, es menos redituable polticamen-
te; se oponen las instituciones, porque la prevencin usualmente
requiere presupuestos a largo plazo en los que los resultados inme-
190
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
!
1
t
;,
diatos, ao a ao, son imperceptibles; se opone la industria, porque
les significa cambios radicales en la produccin. Sin embargo, los
gobiernos modernos deben moverse hacia la prevencin de los pro-
blemas, no slo a su remedio.
n) Un gobierno participativo, que sepa delegar y quiera hacerlo
Un gobierno participativo es un gobierno con capacidad para dele-
gar y para descentralizar: ambas situaciones no son exactamente
equivalentes.
En otra parte de este mismo texto se ha hecho referencia a las
ventajas de delegar la autoridad, las funciones, las atribuciones y el
trabajo a niveles jerrquicos subordinados, ms cercanos a la lnea
de accin. A ese proceso se lo denomina delegacin. Tambin se
aludi a los beneficios de la descentralizacin como un procedi-
miento que redistribuye el poder, la autoridad y las funciones en
otros niveles u rdenes de gobierno regionales o locales. La delega-
cin y la descentralizacin son una respuesta indispensable ante la
creciente complejidad de las relaciones sociales de nuestro tiempo
y ante una poblacin que ha crecido rpidamente -y aun de mane-
ra exponencial- en muchos pases. La centralizacin no es la res-
puesta, ciertamente, a la velocidad a la que se plantean, hoy en da,
los problemas a los que debe hacer frente el gobierno.
Siguiendo a los autores de la idea de "reinventar al gobierno",
se mencionarn otras ventajas de las instituciones que operan en
forma descentralizada:
Primero. Son ms flexibles que las instituciones centralizadas,
porque pueden responder ms rpidamente a los cam-
bios en las circunstancias y a las necesidades de sus clien-
tes.
Segundo. Son ms eficientes que las instituciones centralizadas
porque los trabajadores de la lnea estn ms cerca de
los problemas y de las oportunidades: saben lo que real-
mente est pasando hora por hora y da por da. Con
frecuencia pueden encontrar mejores soluciones si cuen-
tan con el apoyo de quienes manejan la organizacin.
Tercero. Las instituciones descentralizadas tienen mayor capaci-
dad de innovacin que las centralizadas.
LA NUEVA GESTIN PBLICA
191
Cuarto. Las instituciones descentralizadas pueden generar un
espritu de cuerpo, una "moral" ms fuerte, mayor com-
promiso de los empleados con su institucin y ms pro-
ductividad.!"
No basta con la delegacin y la descentralizacin para dar mayor
velocidad y calidad a la tarea de gobierno. Se requiere hacer partici-
par al personal, a los ejecutivos de menor nivel, a los empleados y a
los obreros, en la definicin del problema y en su solucin. Es decir,
se requiere cambiar a un estilo distinto de administrar: hacia la ad-
ministracin o la gerencia participativa (Participative Management).
La gerencia participativa implica la creacin de una atmsfera de
trabajo en la que todas las personas de una seccin o grupo se sien-
tan y estn realmente involucradas o representadas en el proceso de
toma de decisiones; un ambiente de trabajo en el que las preocupa-
ciones y demandas de los trabajadores y empleados pblicos sean
escuchadas y tomadas en cuenta por los altos niveles directivos. Es
un requisito para la creacin de una verdadera gerencia participativa
que los empleados tengan libertad para designar a quienes deban
representarlos frente a los grupos mixtos de trabajo (administra-
cin-trabajadores) que se creen. Naturalmente, esto no sera en
contra de la representacin formal sindical.
Otras recomendaciones para alcanzar una gerencia participativa
son las siguientes:
Una administracin que brinde gran apoyo a sus empleados.
Una estructura de organizacin menos rgida.
Disponibilidad de ms informacin y ms puntos de vista en
la toma de decisiones.
Creacin de un ambiente de grupo.
Ms autonoma de actuacin para el grupo.
Con la creacin de una gerencia participativa se puede llegar a esta-
blecer la ventajosa situacin de una "administracin o gerencia en
el lugar mismo donde ocurren y se corrigen los problemas".
La mayor delegacin y descentralizacin, combinadas con una
gerencia participativa, debera permitir una estructura de organiza-
cin ms horizontal, menos verticalmente jerarquizada. Ello signifi-
ca que debera ser posible eliminar niveles jerrquicos intermedios,
192
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
,1
que resultaran superfluos. Se llegara a la situacin ideal (que ya
han alcanzado muchas instituciones) de una estructura ms ligera y
ms eficiente.
En la prctica administrativa tanto del sector privado como
del sector pblico se han desarrollado muchas "tcnicas" para de-
sarrollar o fortalecer la gerencia participativa. Sin analizarlas, se
mencionarn enseguida: los crculos de calidad, las comisiones mix-
tas de trabajadores con administradores, los programas de desarro-
llo de empleados, las encuestas de actitud, las evaluaciones de los
empleados sobre la gerencia, el apoyo a la inventiva y a la innovacin,
y los programas de premiacin para los empleados.
o) Un gobierno que utilice la operacin de los mercados para conse-
guir resultados de inters pblico
ste es uno de los planteamientos ms criticados de la teora de la
NGP, pero tambin uno de los menos explicados y comprendidos.
Como se ha hecho a lo largo de este captulo, acudiremos a las ex-
posiciones de los tericos originales de estas tesis.
Hay que comenzar sealando que desde hace muchos aos,
la mayora de los gobiernos del mundo han utilizado los mecanis-
mos del mercado para conseguir ciertos resultados que son consi-
derados deseables, de utilidad generala de inters pblico. En aque-
llos pases con grandes empresas pblicas proveedoras de servicios,
la poltica de precios y tarifas de tales servicios ha sido un clsico
ejemplo para estimular o alentar ciertos consumos. En aquellos otros
pases en los que se privatizaron dichas empresas o que nunca han
existido, el ejemplo ms claro del uso de mecanismos de mercado
son las deducciones ("crditos") y los estmulos fiscales. Unas y otros
son aplicables a las personas fsicas y a las empresas. Por ejemplo,
una deduccin fiscal (o crdito) que permita deducir del impuesto
sobre la renta los intereses hipotecarios o la colegiatura en las es-
cuelas privadas, estimular la construccin de vivienda y disminuir
la presin sobre el gobierno para edificar nuevas instalaciones edu-
cativas. Un estmulo fiscal, es decir, una disminucin en el impuesto
a las ganancias para las empresas que decidan reinvertir sus utilida-
des, fomentar la expansin y la creacin de empleos. Los ejemplos
se pueden multiplicar.
LA NUEVA GESTIN PBLICA 193
Los polticos y burcratas de alto nivel, confrontados con pro-
blemas sociales complicados, en lugar de pensar en programas ad-
ministrativos financiados con recursos presupuestales, deberan usar
la operacin de los mercados. En muchos pases en transicin o en
desarrollo, la construccin de vivienda ofrece un caso ilustrativo.
La respuesta a la necesidad de construccin de vivienda popular
puede ser de carcter administrativo o mediante la estructuracin
del mercado. En el primer caso, se crea una institucin guberna-
mental con un fondo presupuestal para dar crdito a los ciudadanos
de escasos recursos y tal vez hasta una seccin constructora para
comprar los terrenos, edificar directamente las viviendas y dotarlas
de los servicios municipales. Aun sin suponer ningn tipo de co-
rrupcin, es fcil imaginar el limitado alcance de un programa as
concebido, por la escasez de recursos presupuestales y la lentitud
en la recuperacin a largo plazo de los prstamos. Otra forma de
respuesta es que el gobierno identifique y organice a los grupos so-
ciales que demandan vivienda, seale las distintas posibilidades de
uso del suelo para esos propsitos y pongaen contacto a los deman-
dantes con los bancos que van a financiar y con los constructores.
Podra incluso auxiliar en la vigilancia de las licitaciones entre los
constructores.
Otro caso similar se presenta con la seguridad social y los
servicios de salud. Ante la imposibilidad de participar directamente
en el financiamiento de uno y otro, mediante las instituciones pbli-
cas es posible crear mecanismos alternativos con la participacin
de los servicios de pensiones y mdicos privados.
La gran preocupacin por la proteccin del medio ambiente
podra solucionarse acudiendo a los mecanismos de mercado va
estmulos fiscales a quienes menos contaminen o a la creacin de
impuestos "verdes" a quienes arrojen efluentes y gases txicos. Son
respuestas ms adecuadas que el establecimiento de controles ad-
ministrativos y sanciones.
Los gobiernos deben proponer el uso de la poderosa palanca
de los mercados. Es decir, que cientos de miles o millones de peque-
os empresarios y personas fsicas tengan un incentivo (positivo o
negativo) para resolver los problemas de pensiones, jubilaciones,
seguridad social, cuidados de la salud y proteccin del medio am-
"biente.
194 MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Esta tendencia [a orientarse por el mercado] no tiene que ver
con lo que los conservadores llaman "dejar que acte el merca-
do". Estructurar los mercados para conseguir un propsito
pblico es de hecho lo contrario a dejar las cosas al "libre
mercado"; es una forma de intervencin sobre el mercado.
[... ]
Estructurar un mercado es tambin lo opuesto a crear una
burocracia gubernamental para administrar los servicios: Es
una tercera va, una alternativa para ambos, tanto para los libe-
rales (progresistas) que piden un programa administrativo, como
para los conservadores que piden que el gobierno se mantenga
fuera del mercado. Es una manera de usar la fuerza del pblico
para dar forma a las decisiones privadas y conseguir metas
colectivas. Es un modo clsico del gobierno emprendedor: un
gobierno activo pero sin una burocracia gubernamental. 15
Queda claro que los mecanismos de mercado no siempre operan.
Muchos bienes pblicos que el Estado proporciona no se compran
ni venden en el mercado, desde los parques y jardines hasta la segu-
ridad pblica. Tambin es cierto que muchos mercados tienen gra-
ves deficiencias. Sin ir ms lejos, en materia ambiental urge la pre-
sencia y la fuerza del Estado porque el mercado nos est llevando a
una catstrofe ecolgica. Pero como ha quedado demostrado mu-
chas veces, la mejor forma de resolver los problemas es mediante la
intervencin del Estado para reestructurar los mercados.
p) Un gobierno tecnolgicamente orientado
En esta poca que ha sido llamada la era del conocimiento y la tec-
nologa, en los tiempos del rpido desarrollo de las tcnicas de in-
formacin y la comunicacin, se requiere un gobierno capaz de incor-
porar a la administracin las ltimas tcnicas en ese campo; un
gobierno tecnolgicamente orientado; en consecuencia, un gobier-
no que merezca el ttulo de "gobierno electrnico", E-government
(ver infra, Captulo XII).
LA NUEVA GESTIN PBLICA
TCNICAS DERIVADAS
195
La aplicacin en el terreno prctico de las tesis de la NGP, ha deriva-
do en el desarrollo de diversas medidas y tcnicas que se consideran
parte de la NGP. SU aplicacin se ha extendido incluso a algunas
administraciones de pases no anglosajones de tradicin jurdica-
weberiana, que rechazan la filosofa de la NGP.
Es de recomendar a quienes conduzcan los procesos de mo-
dernizacin, que se juzgue la utilidad de introducir una o varias de
tales medidas, consideradas en su propio valor, con independencia
de que se abracen o no las tesis generales de la NGP. Enunciaremos
algunas de las ms conocidas:
Las tres "E": toda accin de gobierno debe guiarse por el cri-
terio de las tres "E". Como se sabe, es la frmula abreviada
para aludir a la eficiencia, la eficacia y la economa que deben
ser caractersticas de toda accin gubernamental. Forman
parte de las medidas para lograr un "buen gobierno".
Medicin del desempeo y obtencin de resultados (Perfor-
mance Measurment and Evaluation): para la NGP, la medicin
del desempeo individual, por unidad, por institucin y, en
ltima instancia, del gobierno en su conjunto, es el criterio
ltimo de racionalidad administrativa. Es el fin mismo de la
administracin. La utilidad pblica y el inters general estn
incorporados a la definicin de los resultados que se busca
alcanzar. Por eso se infiere que la evaluacin de los resultados
es la racionalidad ltima de la administracin.
Proveedores externos (Outsourcing): la administracin pbli-
ca, el gobierno, no debe pretender abastecerse a s mismo de
todos los servicios. Los servicios de construccin, de limpie-
za, de seguridad y vigilancia, de mantenimiento, de capacita-
cin y formacin, de cafetera y restaurante, ciertos servicios
legales, de asesora tcnica, aun los de procesamiento elec-
trnico, y muchos otros, no necesariamente deben ser provis-
tos por empleados pblicos contratados ad hoc. Resulta ms
eficiente, eficaz y.econmico contratarlos por fuera, luego de
una licitacin pblica.
1
f
196
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Evaluacin comparada (Benchmarking): no basta con evaluar
el desempeo y medir los resultados en una institucin. Es
indispensable comparar sus niveles de eficiencia con institu-
ciones similares en el gobierno, con empresas privadas seme-
jantes y con otras equiparables en el extranjero. Slo de este
modo podra el liderazgo -o quienes estn encargados de su
modernizacin- sentirse satisfecho de su desempeo. De otro
modo resultara lo que dice el proverbio: "En el pas de los
ciegos el tuerto es rey".
Mejores prcticas o experiencias (Best Practices): para mejo-
rar la productividad de una institucin pblica es recomenda-
ble conocer ejemplos y explicaciones de aquellas que han fra-
casado en conseguir los fines que buscaban, pero sobre todo
imitar los procedimientos, las tcnicas ylas prcticas de quie-
nes en campos similares han conseguido xitos reconocidos.
En otras palabras, se trata de experimentar positiva y negati-
vamente en cabeza ajena.
Responsabilidad integral (Accountability): dentro de una ins-
titucin, la responsabilidad no se delega, se comparte. Alguien
ha dicho, precisamente, que la moderna gerencia pblica es
muy compleja porque mientras la autoridad se delega, la res-
ponsabilidad se comparte. Todo mundo debe ser responsable
ante alguien dentro o fuera de la organizacin; y todo mundo
debe saberlo claramente. Cada nivel jerrquico de la estruc-
tura se debe entender como responsable del nivel inmediato
inferior y de todos los dems que se ubican hacia abajo en la
lnea de mando. Slo as se obtiene la eficiencia deseada.
Servicios pblicos de calidad (Service Delivery): la NGP parte
de la idea de que la administracin pblica tiene como princi-
pal "clientela", sino es que nica, al pblico, a los contribu-
yentes y sus familias. Su preocupacin principal no debe ser
servir a la alta burocracia, a los titulares de las instituciones, a
los polticos o a los medios, sino a los ciudadanos. De ah que
la actuacin del gobierno se debe juzgar, primero, por la cali-
dad, la oportunidad y la economa de los servicios que brinda
a la comunidad. Servicios que pueden ser proporcionados di-
rectamente, o mejor an, mediante la participacin de la pro-
pia comunidad o del sector privado.
LA NUEVA GESTIN PBLICA
COMENTARIOS CRTICOS A ALGUNAS MEDIDAS DE LA NGP
197
Luego de varios aos de experiencia con la NGP en los pases
anglosajones y en otras regiones del mundo, han aparecido crticos
pertinaces de estas teoras. Algunos autores cuestionan las tesis que
la sustentan; otros critican la aplicacin de la tcnicas derivadas. La
administracin pblica basada en el derecho administrativo, en oca-
siones llamada administracin continental por tener arraigo en los
pases del Continente Europeo, considera que ciertos conceptos de
la NGP son simplemente intransitables. Tal es el caso, por ejemplo,
de la tesis de que el Estado debe reducir su participacin a la de un
rbitro y regulador de la empresa privada, pero abstenerse de parti-
cipar en cualquier tarea productiva en beneficio de la comunidad; o
la idea de que el sector privado es mejor administrador, en general,
que el Estado; o aquella otra que sostiene que el mercado es un meca-
nismo superior de asignacin de los recursos pblicos que un Parla-
mento democrtico y un gobierno constituido por funcionarios de
probada vocacin social. Inadmisible tambin que a los ciudadanos,
al pblico y a los contribuyentes se les considere como "clientes"
del gobierno y que se utilicen mtodos de la mercadotecnia para
conocer sus preferencias. Tampoco es aceptable que se equipare a
la burocracia con una forma ineficiente y torpe de conducir los asun-
tos pblicos. Leamos lo que ha escrito uno de los ms acerbos crti-
cos de la NGP, Demetrios Argyriades:
Los aos finiseculares del siglo xx han atestiguado una ola de
reformas cuya fuerza no ha concluido [...] Tales reformas en el
sector pblico en las dcadas de los aos ochenta y los aos
noventa fueron originadas por los economistas y en la mayora
de los casos por la doctrina neo-liberal y la NGP (New Public
Management). La medida de su influencia y de su alcance ha
sido tal que a la NGP la consideran sus propulsores como la
clave del futuro. Como cualquier dogma naciente o cualquier
nueva religin, ha sido perseverante en su empuje por demoler
todas las dems y en su esfuerzo por establecer su propia supe-
rioridad. Leamos las palabras de uno de sus proponentes:
el modelo tradicional de administracin es obsoleto y ha sido
efectivamente reemplazado por un nuevo modelo de
198
MODERNIZACiN ADMINISTRATIVA
gerenciamiento pblico. Este cambio representa un desliza-
miento del paradigma de un modelo burocrtico de la admi-
nistracin a un modelo gerencial de mercado relacionado es-
trechamente con el del sector privado. La reforma gerencial
significa una transformacin no slo del gerenciamiento pbli-
co sino de las relaciones entre el mercado y el gobierno, el
gobierno y la burocracia y la burocracia y la ciudadana (La
cita es de Hughes, Owen, 1998). .
[...)
Existen dos rasgos fundamentales del movimiento que re-
presenta la NGP: su pretensin cientfica y su ambicin global.
Ello contrasta singularmente con su supuesto pragmatismo y
su acusado etnocentrismo.
[...]
Apesar de sus pretensiones, la NGP permanece como el pro-
ducto de una cultura administrativa particular, de la tradicin
del common law y de un conjunto de circunstancias que son
aplicables nicamente al 6% de la poblacin del mundo.
[... ]
El problema adicional es que la NGP logr convertir a un
nmero clave de influyentes funcionarios en las instituciones
financieras internacionales y entre la comunidad de pases que
brindan ayuda y cooperacin tcnica (donantes);"
'1
Con el propsito de buscar el justo medio aristotlico entre las pos-
turas de la NGP y el estatismo tradicional, transcribiremos, final-
mente, una opinin crtica pero menos radical que la anterior. Un
conocido investigador francs, Paul Bernard, escribi recientemente:
En primer lugar, la administracin pblica y la gestin privada
no deben colocarse sobre un mismo plan, en pie de igualdad.
Cada categora de actividad descansa en valores especficos: el
inters general y el ciudadano-elector son los referentes pbli-
cos en tanto que las utilidades y el diente-consumidor consti-
tuyen las motivaciones del privado.
Bajo el pretexto de la gerencia moderna, no se debe impo-
ner al servicio pblico bases privadas. De hacerlo as, la alter-
nativa privada corre el riesgo de desnaturalizar la cosa pblica,
que es el terreno propio de la administracin pblica.
El vocabulario de moda no es neutral. El hecho de oponer
a la administracin pblica la "nueva gerencia pblica", es
LA NUEVA GESTIN PBLICA
tratar de alcanzar la modernizacin a bajo costo. La etimolo-
ga latina es suficiente para recordarnos que la ad-ministerium
tiene por finalidad esencial el servicio de un inters superior.
Ms que sugerir una nueva gerencia, lo que importa es la reno-
vacin de la administracin.
Finalmente, es vlido demandar si la administracin de las
instituciones privadas merece algunas crticas a propsito de
sus normas, de sus retrasos, procedimientos y formalidades
que obstaculizan la comunicacin en las relaciones con los
clientes-usuarios de los servicios privados.'?
NOTAS
199
1. Engin F. Isin, "Governing Cities Without Government", en Engin F. Isin, Democra-
cia, ciudadana y la Ciudad Global, Londres y Nueva York, Routledge, 2000.
2. La relacin de conceptos y medidas que integran la NGP proviene de varias fuentes de
la literatura internacional sobre la materia. Est basada principalmente en la obra de
David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Mass., Addison Wesley Pub. Co.,
1992.
3. Jos Merino Man, Tamao y composicin de la administracin pblica mexicana,
Mxico, INAP, 1988.
4. David Osborne y Ted Gaebler, op. cit., pp. 76 Y ss.
5. En las dcadas de los aos setenta y ochenta del pasado siglo, algunos pases latinoa-
mericanos incurrieron en muy elevada deuda pblica externa al aplicar deliberada-
mente el tipo de polticas que aqu se rechazan.
6. David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., pp. 117 Yss,
7. Derek Bok, The Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
University Press, 2001, captulo 6.
8. David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., pp. 66 Y ss.
9. Remitimos al lector al captulo 1, en especial apartado denominado "Principio de la
subsidiariedad", as como al captulo IV.
10. Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Outsider' Inside View, Bru-
selas, CAPAM/ncA, 2000, captulo 8.
11. David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., captulo 6.
12. Ibid., captulo 7.
13. Ibid., captulo 8.
14. Ibid., pp. 252 Yss.
15. lbid., captulo 10.
16. Demetrios Argyriades, "General Report", Actas del 25 Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas, Atenas, Grecia, publicacin del IICA, Bruselas, Blgica, 2002,
pp. 35 Yss.
17. Paul Bernard, La reforme de l'Etat et la modernisation de l'administration, Pars,
Fundacin Hanns Seidel, 2001, pp. 104 Yss,
I
el
e:
...
1
lt
CAPTULO VII
Los RECURSOS
HUMANOS
p
COMENTARIO INICIAL
D
esde el punto de vista acadmico, ste es un tema tan anti-
guo como la disciplina misma de la administracin. No deja
de ser cierta la afirmacin atribuida al emrito profesor nor-
teamericano Donald Stone: toda administracin es en ltima ins-
tancia administracin de personal.
A partir de los estudios llevados a cabo en la dcada de los
aos veinte del siglo pasado en las plantas Hawthorne de la compa-
a General Electric de los Estados Unidos, cada cierto tiempo apa-
rece la renovada preocupacin por los recursos humanos en las or-
ganizaciones, incluyendo a las de la administracin pblica. Ello no
hace sino subrayar la enorme importancia del ser humano como
factor definitivo en cualquier institucin, por avanzada que sea la
tecnologa con la que opere.
En este captulo sobre teora y prctica de la modernizacin
se har referencia a unas cuantas ideas que sobresalen en el vasto
campo de los recursos humanos. No son siquiera las ms novedosas.
Sin embargo, son indispensables para alcanzar el verdadero progre-
so y modernidad administrativos. Aludimos, en primer lugar, al sis-
tema de carrera profesional de los servidores pblicos, al llamado
servicio civil (Civil Service).
Cabe preguntarse por qu en un texto sobre modernizacin
administrativa para el siglo XXI, se incluye un tema tan estudiado y
conocido. La respuesta es doble. Por una parte hay que reconocer
que los gobiernos de muchos pases del mundo no han 'tomado an
la decisin de implantar (o de respetar) un autntico sistema de
n
204
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
11
l'
carrera profesional pblica a lo largo y ancho de sus instituciones, a
pesar de reconocer las ventajas del mismo. No slo pases pequeos
en vas de desarrollo; tambin algunos en avanzado proceso de tran-
sicin o grandes pases en desarrollo que introdujeron el servicio
civil en algunas instituciones de lite pero no en todo el aparato
pblico. En otros simplemente no existe. Hablamos de gobiernos
para los cuales la buena administracin importa; se trata de pases
que presumen de haber introducido tecnologas y conceptos admi-
nistrativos de vanguardia, pero que por razones polticas no quie-
ren dar el paso hacia un servicio civil profesional de carrera pbli-
ca. Por otra parte, la respuesta tiene que ver con el hecho de que en
los ltimos aos el servicio profesional ha sido objeto de innovacio-
nes importantes que es necesario mencionar.
El mensaje que se quiere dejar claro es que una condicin
necesaria para garantizar un buen gobierno, para alcanzar una bue-
na gobernabilidad o gobernanza, es el establecimiento y observan-
cia rigurosa de un servicio pblico de carrera con fundamento en el
mrito.
En numerosos pases de economas desarrolladas, la preocu-
pacin por mejorar su servicio civil es permanente. No obstante
que en algunos el servicio profesional existe desde hace ms de un
siglo. Tal es el caso de Gran Bretaa, donde las grandes reformas
del siglo xx se iniciaron con la Comisin Real para el Servicio Civil,
entre 1929 y 1931; posteriormente, la Comisin Priestley entre 1953
y 1955 y, finalmente, la Comisin Fulton en 1968. En Francia, el
marco jurdico de los funcionarios se revis despus de la Segunda
Guerra Mundial, en 1946. Posteriormente, en los aos de 1959,
1983 y 1987. En los Estados Unidos, la Comisin Hoover actu en
la dcada de los aos cincuenta; hubo modificaciones en 1989 como
resultado de los trabajos de la Comisin Volker. Ms recientemen-
te, en la dcada de los aos noventa bajo la direccin del vicepresi-
dente Al Gore se "reinventaron" diversas medidas en este campo.
Al observar el panorama general en materia de recursos hu-
manos, las conclusiones a las que se llega son las siguientes:
I1
'ti:
il
l
11
If
luz de tales criterios, con el rasgo comn de no haber implantado, a
la fecha, un autntico servicio profesional de servidores pblicos.
Algunos lo han introducido formalmente, en leyes y reglamentos
que no se aplican, o slo parcialmente. Otros gobiernos son vctima
de un sindicalismo radical en los puestos de empleados administra-
tivos, manuales y no especializados. Por temor a que ese sistema se
extienda a cargos superiores, dejan sin regulacin a los restantes
niveles jerrquicos que quedan liberados a la designacin poltico-
partidista.
Los encargados de la reforma administrativa deben estar cons-
cientes de que la necesidad de un servicio profesional de carrera
sigue siendo tan importante como hace siglo y medio. Son tres, cuan-
do menos, las razones que lo tornan imprescindible:
En la medida en que el sistema democrtico electoral, de cor-
te occidental, se extiende por el orbe, se vuelve ms frecuente
el fenmeno de la alternancia de partidos polticos en el go-
bierno. El servicio profesional de carrera evita que, como re-
sultado de la alternancia, se consideren "botn" los cargos p-
blicos y se caiga en un sistema descarnado de patronazgo,
amiguismo, "compadrazgo" y favoritismo partidista. Dismi-
nuyen las posibilidades de echar por la borda la experiencia y
capacidad de personas que ocupan cargos directivos en la bu-
rocracia; igualmente, son menos probables los fenmenos de
corrupcin burocrtica generalizada.
En un mundo que tiende a la globalizacin, los sectores pro-
ductivos en cada pas exigen una administracin pblica gil y
eficiente que no sea un lastre para sus actividades econmi-
cas; antes al contrario, que los apoye y les facilite la tarea de
competir en los mercados globales.
La sociedad se ha vuelto ms exigente; demanda servicios de
calidad, con oportunidad y al menor costo posible. Ello se
logra si la funcin pblica es profesional y competente.
La existencia de un servicio profesional en la administracin es la
oportunidad para revisar la aplicacin de un conjunto de principios
que deben regir. la administracin de los recursos humanos en la
funcin pblica. Entre otros, los siguientes:
LosRECURSOS HUMANOS 209
Obediencia a la ley. El ingreso a la burocracia y el desarrollo
individual de los servidores deben estar regidos por las nor-
mas.
Proporcionalidad entre gneros y en relacin con otros facto-
res como la etnicidad.
Certidumbre legal en el desempeo del cargo.
No discriminacin.
Transparencia en la toma de decisiones.
Derecho a participar en la formulacin de las decisiones.
Proteccin de derechos adquiridos y acceso a la justicia labo-
ral administrativa.
Garanta de una remuneracin adecuada.
POLTICA y ADMINISTRACIN
En el marco del tema del servicio profesional de carrera, uno de los
aspectos ms debatidos en la literatura es el referido a la distincin
entre poltica y administracin pblica.
El perfeccionamiento de la teora de la divisin de poderes en
los escritos del Conde de Montesquieu, generaliz la doctrina cons-
titucional que seala que al Poder Legislativo toca decidir la poltica
mediante la definicin del contenido de las leyes; al Poder Ejecutivo
corresponde la ejecucin de las polticas y orientaciones contenidas
en la legislacin, mediante el instrumento de la administracin; y al
Poder Judicial, la resolucin de las controversias derivadas de la
aplicacin del derecho.
De la teora de la divisin de poderes se desprende la tesis de
que la administracin pblica tiene carcter instrumental y que, por
lo tanto, no debe participar en la accin poltica. Por esa misma
razn, la administracin pblica, el funcionariado y la burocracia
que la integran, deben ser neutrales respecto a los objetivos y deci-
siones polticas. Su funcin es ejecutar eficientemente las polticas
que dictan quienes tienen la representatividad electoral y que for-
man el gobierno. .
La aceptacin general de estos principios, en particular en los
regmenes parlamentarios, ha dado lugar a la distincin entre polti-
ca y administracin al referirse al servicio profesional de cartera de
210
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
alto nivel. El principio consiste en sealar que son los miembros del
Parlamento, o quienes forman gobierno y ocupan las carteras minis-
teriales, los responsables de la poltica, los objetivos y las polticas
pblicas en cada ministerio; toca a la alta burocracia (Senior Civil
Service) ejecutar y administrar tales polticas pblicas. Otra funcin
de la alta burocracia, profesional y permanente, es la de aconsejar o
asesorar a "sus" ministros en la formulacin de las polticas y en las
comparecencias ante el Parlamento. Pero no slo es cuestin de fun-
ciones diferentes; hay quien sostiene que la distincin entre polti-
cos y administradores va ms all, se trata de lgicas diferentes:
El sistema de las decisiones polticas, en contraste con el mo-
delo administrativo, es claramente diferente: sabemos que cuan-
do el poltico toma decisiones expresa una racionalidad que
tiende a optimizar el consenso electoral y como resultado a
aumentar o cuando menos a mantener su poder poltico. El
administrador, dejando a un lado sus intereses polticos, est
obligado a optimizar el uso de los recursos humanos y finan-
cieros disponibles, con estricto cumplimiento de las normas y
procedimientos establecidos. Esa realidad significa que trata-
mos con una racionalidad diferente en el complejo proceso de
toma de decisiones."
En los sistemas presidenciales la situacin es algo diferente, porque
los ministros o secretarios de despacho, tambin llamados secreta-
rios de Estado, son responsables directos ante el presidente del go-
bierno o presidente de la repblica, no ante el Parlamento, que en el
sistema presidencial se denomina Congreso. Los secretarios de des-
pacho no son funcionarios electos sino designados. No obstante esa
diferencia, en las complejas sociedades actuales los secretarios de
despacho nombrados por el presidente de la repblica o del gobier-
no, tienen una doble funcin: participar en la formulacin de las
polticas pblicas y participar en la administracin y ejecucin de
las mismas.
Aunque en teora la distincin entre poltica y administracin
resulta bastante simple, en la prctica se dan diferentes modelos de
relacin entre la alta burocracia y los funcionarios polticos. Un
modelo (por ejemplo el britnico y los escandinavos) intenta mante-
ner cabalmente separados la poltica de la administracin, salvo por
LosRECURSOS HUMANOS
211
el asesoramiento que los servidores pblicos superiores deben brin-
dar a sus ministros. Otro modelo (por ejemplo el norteamericano)
mantiene la separacin entre los secretarios y subsecretarios desig-
nados por el presidente y el resto del servicio civil, aun cuando los
secretarios mantienen cierta responsabilidad sobre la marcha admi-
nistrativa de sus departamentos o secretaras. Finalmente, otro
modelo (por ejemplo Grecia y varios pases latinoamericanos) man-
tiene una franja de alta burocracia que est polticamente designada
por el titular del ministerio o secretara y que es responsable tanto
poltica como administrativamente. Este ltimo modelo implica, por
regla general, que el servicio profesional de carrera se detiene en
los ejecutivos intermedios; no incorpora a los cargos en la alta bu-
rocracia, que son polticamente designados.
En muchos pases en vas de desarrollo o emergentes, el servi-
cio profesional, cuando existe, no abarca deliberadamente a los
puestos administrativos de alto nivel. Los conductores de la refor-
ma administrativa deben tomar en cuenta la situacin poltica y cul-
tural de cada pas al disear el sistema profesional de carrera. No
obstante, el criterio general es que el servicio de carrera pblica
debe incorporar a los ms altos niveles de la alta burocracia para
conseguir los beneficios de un servicio verdaderamente profesio-
nal.
Al construir un servicio profesional de carrera no debe olvi-
darse que:
Entanto que instrumento la administracin deber ser til; aqu
yace su mxima legitimacin; Una administracin intil, es
decir, una incapaz de cumplir con su papel institucional se
convierte en una administracin ilegtima, inhbil para cum-
plir su papel esencial de carcter instrumental y para alcanzar
los objetivos para los que fue creada. Por el contrario una ad-
ministracin se legitima en la medida que alcanza los resulta-
dos deseados, que logra su misin.
5
ELEMENTOSMNIMOS DE UN SERVICIO ADMINISTRATIVO PROFESIONAL
Una opinin tcnica puede ser tan vlida como otra cualquiera al
momento de elegir los factores clave que se consideren imprescin-
212
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
!It
11
dibles en un servicio profesional de carrera para la funcin pblica.
Aqu se destacarn los siguientes:
a) Principios de igualdad y de equidad
Conviene comenzar con la identificacin de los criterios de acceso
a la funcin pblica. Son, de rigor, dos: el de igualdad y, en nuestros
das, el de equidad. El primero alude a la no discriminacin por
razones de opinin, religin, sexo o grupo tnico al que pertenece
el aspirante. El segundo, a la conveniencia de que en la funcin p-
blica se encuentren representados, a fortiori, los principales grupos
que integran la sociedad en cada pas. Por ejemplo, los discapacitados,
las etnias indgenas, las minoras con diversa orientacin sexual, los
antiguos reos rehabilitados, y otros.
Es necesario reconocer que para ciertos cuerpos de la fun-
cin pblica, como los ejrcitos, la armada, los cuerpos de inteli-
gencia y los diplomticos, pueden resultar aceptables requisitos es
pecficos de nacionalidad y orientacin ideolgica. En todo caso, la
moralidad y buena fama pblica son indispensables en la mayora
de los cargos."
b) Marco jurdico
Con excepcin de algunos pases con tradicin de la common law,
en los restantes es aconsejable que el servicio profesional de carre-
ra pblica se implante a partir de una legislacin ad hoc, si no existe
an. En ella deben quedar recogidos los elementos esenciales a los
que aqu se hace mencin y multitud de otros aspectos operativos
que la funcin pblica exige.
c) Un rgano central rector
Elemento indispensable en la creacin y operacin del servicio pro-
fesional es un rgano rector central. No significa, desde luego, que
las decisiones queden centralizadas en dicho rgano. Por el con-
trario, el sistema puede y probablemente deba funcionar descentra-
lizadamente (as ocurre en la mayora de los pases donde funciona
de tiempo atrs un servicio civil). Es necesario un centro normativo
Los RECURSOS HUMANOS
213
que dicte las polticas generales en materias como el reclutamiento,
la seleccin, la induccin, la capacitacin, los exmenes de oposi-
cin, las reglas de promocin no definidas en la ley, y otros aspectos
similares.
En cada pas, el rgano rector adopta una forma que conviene
a su funcin pblica particular. Lo usual es que exista alguna de las
siguientes instituciones: una comisin para el servicio civil; una di-
reccin general; un ministerio, departamento o secretara de Esta-
do; una oficina anexa a la del jefe de gobierno. Siempre estar pre-
sente la delicada cuestin de las relaciones entre la oficina, direccin
o comisin del servicio pblico, y el ministerio de finanzas. La ma-
yora de las polticas del servicio civil tienen un impacto presupuestal,
especialmente la de salarios y emolumentos; es previsible un con-
flicto por este motivo, salvo que sea el propio ministerio de finanzas
quien dirija el servicio de carrera.
d) Definicin de las categoras o gruposde empleados y funcionarios
que integran el servicio profesional
La regla general en esta materia es que resulta deseable que el siste-
ma de servicio civil incluya al mayor nmero de empleados y fun-
cionarios. En la prctica cada pas tiene que encontrar el balance
ptimo entre las diversas categoras de empleados y funcionarios
que quedarn incluidos en el sistema. Sin embargo, es indispensa-
ble que se tomen en cuenta las exigencias y necesidades de la clase
poltica, reservando un cierto nmero de cargos de alto nivel para
las designaciones partidistas. La reserva habr que hacerla no slo
para los puestos poltico-administrativos, sino tambin para algu-
nos secretariales y de asesora. (El sistema francs del "gabinete
ministerial" es un ejemplo til de este mtodo).
Dentro de cada rama de la funcin pblica, el personal se
divide, por lo general, en tres grandes categoras o grupos:
La categora de los empleados: de trmite, manuales, no es-
pecializados y "tcnicos bajos". En algunos sistemas se les
denomina empleados de base o sindicalizados.
La categora de los ejecutivos medios: tambin se la conoce
como la categora de los mandos medios; son los puestos con
214 MODERNIZACiN ADMINISTRATIVA
autoridad operativa pero sin capacidad para decidir sobre ob-
jetivos y polticas.
La categora de los funcionarios: son los altos cargos de la
administracin, llamados tambin "alta burocracia" (Senior
Civil Seruice), que ocupan la cspide de las instituciones p-
blicas; son quienes las dirigen en cumplimiento de las rde-
nes de los ministros o jefe del gobierno.
Entre los pases con servicio de carrera existen soluciones distintas
respecto a las categoras que se incorporan al sistema. En Gran Bre-
taa, por ejemplo, el servicio civil est integrado por las tres catego-
ras de servidores pblicos. En Francia, la categora de empleados
tiene un estatuto jurdico propio y el servicio civil se integra con
las dos ltimas. Las propuestas de servicio de carrera para el caso de
Mxico incluyen nicamente a la categora intermedia, pues la de los
empleados tiene su propio estatuto jurdico y la de los altos funcio-
narios permanece como cargos de libre designacin.
La conformacin de sistemaprofesional de servidores pbli-
cos incluye a todos los consideradosdentro del rango de man-
dos medios (de acuerdo con la Ley) [... ] Los mandos superio-
res son tambinllamados de confianza e incluyen al secretario,
subsecretario, oficial mayor y director general [... ]; los man-
dos mediosque se propone regular por las normas del sistema
profesional de servidores pblicos, contemplan a los directo-
res de rea, subdirectores, jefes y subjefes de departamento;
cada uno de elloscuenta con variascategoras,"
e) El ingreso (el reclutamiento, la seleccin y la induccin), la for-
macin y capacitacin; la promocin o ascenso.
Para todo sistema de servicio de carrera, el nivel de entrada, el m-
todo de ingreso y la forma como se califican los mritos para las
promociones y ascensos, son elementos crticos. Deben quedar muy
claros al momento de disear el sistema en el marco de una ley. Los
procedimientos para el reclutamiento y la seleccin son mltiples.
No hay un mtodo nico, vlido con exclusin de otros. La preocu-
pacin fundamental en esta materia es la bsqueda de objetividad e
imparcialidad al calificar los mritos del o la aspirante a ingresar o a
Los RECURSOS HUMANOS
215
recibir una promocin. Se considera que uno de los procedimientos
que mejor garantizan la objetividad e imparcialidad son los exme-
nes de oposicin; es decir, aquellos en los que un aspirante se opone
a otros frente a un jurado (no de manera simultnea) para determi-
nar quin recibe la puntuacin ms alta. Las pruebas pueden ser
orales, escritas, los llamados "test" de inteligencia y personalidad, y
las pruebas de cultura general. Los exmenes de oposicin pueden
ser aplicados por un jurado ajeno a la funcin pblica, por el rgano
rector central o por un grupo de funcionarios pertenecientes al mi-
nisterio que har la contratacin o el ascenso. En este ltimo caso
hay que asegurarse de la imparcialidad en el proceso. Son muy ti-
les en la calificacin los ttulos, diplomas y distinciones que acredi-
ten el mrito de los aspirantes.
f) El retiro: pensiones y jubilaciones
El retiro es la culminacin de largos aos de servicio pblico. Des-
afortunadamente, en muchos pases se presentan dos fenmenos
que los responsables de la modernizacin deben tomar en cuenta:
el primero es que algunos gobiernos, incluyendo a veces a sus legis-
ladores, prefieren no tocar el tema del retiro en la legislacin de
servicio profesional, porque piensan que es complicar an ms con
un tema netamente financiero. El segundo es que los sistemas pbli-
cos de pensiones y jubilaciones ciertamente atraviesan por una eta-
pa de serios problemas econmicos. Ante las dificultades de au-
mentar las primas para las pensiones y servicios mdicos, se ha
acudido al expediente de alargar por dos, tres y hasta cinco aos las
fechas de retiro forzoso. Naturalmente, ello impacta a todo el servi-
cio, porque le resta la necesaria movilidad generacional.
En los tiempos que corren, uno de los objetivos fundamenta-
les que se debe proponer mediante el establecimiento de un servicio
profesional de carrera, sobre todo en el tramo de la alta burocracia,
es disearlo de manera tal (en su movilidad horizontal y vertical y
sus posibilidades de desarrollo individual) que permita atraer a los
mejores jvenes, hombres y mujeres, a los ms aptos y preparados.
Adems, no bastar con atraerles al servicio pblico; habr que lo-
grar estimularles para que se mantengan en l y se desarrollen. No
es tarea fcil, sobre todo porque muchos jvenes no consideran como
216
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
nico estmulo, ni siquiera el ms importante -como se ver ade-
lante-, un salario competitivo.
DIVERSIDAD y PLURALIDAD EN EL SISTEMA PROFESIONAL DE
SERVIDORES PBLICOS
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Los miembros de las comunidades tnicas se vean reflejados
en la composicin de la fuerza de trabajo del sector pblico.
Se abran las mismas oportunidades a todas las comunidades y
en todos los niveles de empleo, en materia de ingreso, salario,
promocin y desarrollo personal.
Todo empleado pblico, hombre o mujer, se sienta respetado
y valorado por su capacidad potencial de contribuir al forta-
lecimiento de la institucin a la que pertenece.
En ese mismo seminario se produjeron dos intervenciones impor-
tantes de las que presentamos algunas ideas con valor permanente,
para la consideracin de los responsables de la modernizacin ad-
ministrativa:
Sepodra argumentar que la administracin de la diversidad es
un lujo para los conductores del servicio civil de algunos pocos
pases que ya pudieron resolver tareas ms urgentes para el
servicio pblico. Este argumento va a tener eco en los lderes
de pases pobres o en donde el sistema del servicio civil lucha
todava contra problemas de corrupcin y patronazgo. Esta
miope visin slo conseguira posponer una realidad que afec-
ta a la sociedad y por tanto a la propia institucin, porque la
falta de pluralidad muchas veces conduce a los problemas que
se trata de combatir.
Esta otra opinin:
La cuestin de la diversidad no debe separarse de los temas del
poder y los recursos. Muchos de los temas que se presentan
como problemas de la "diversidad" se producen precisamente
por las relaciones de poder y la asignacin de los recursos. No
todas las diferencias son fsicamente predeterminadas y en los
casos en que s lo son, se amplifican por otros factores sociales
y econmicos. Pinsese en las diferencias entre ricos y pobres,
empleados y desempleados, poblacin rural y urbana, perso-
nas con educacin y sin ella, para mencionar unas cuantas.
Ninguno de ellos tiene que ver con caractersticas fsicas con
las que nacen las personas. Mucho del fenmeno de la diversi-
dad es producto de las condiciones sociales y por ello debe
resolverse con medidas econmicas y polticas,"
Los RECURSOS HUMANOS
NUEVOS ENFOQUES EN LA ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS
HUMANOS
219
Algunos planteamientos actuales en materia de recursos humanos
enfatizan la conveniencia de mantener una elevada motivacin en-
tre los servidores pblicos. Es indudable que los espectaculares avan-
ces tcnicos en materia de informacin y comunicacin estn modi-
ficando el contenido y la forma de desarrollar el trabajo en las
instituciones gubernamentales. La productividad de las personas
depende cada vez ms de su propia disposicin para encontrar fr-
mulas y procesos para hacer mejor y ms rpidamente las tareas
encomendadas. Por ello es importante que los lderes de las institu-
ciones se preocupen por crear un espritu de grupo y un ambiente
de trabajo estimulante, que no sea excesivamente rgido. As se ge-
nerar la motivacin apropiada para los trabajadores pblicos, so-
bre todo los jvenes acostumbrados a las nuevas tecnologas y a
encontrar sus propias soluciones a los problemas.
Por otra parte, como consecuencia de los impulsos hacia la
descentralizacin, hoy en da no se busca centralizar a toda costa en
una sola dependencia reguladora, los esquemas de salarios y re-
muneraciones del personal. Algunos gobiernos ensayan la frmula
de devolver a las instituciones con autonoma, la responsabilidad de
individualizar los pagos a sus propios empleados. Se considera que
una mayor autonoma y flexibilidad para la administracin de los
recursos humanos es un factor crucial para fomentar la eficiencia
en el servicio pblico.
Una manera inesperada como las nuevas tecnologas han
impactado a la alta burocracia, es con la modificacin gradual en el
sistema de reclutamiento de los altos funcionarios. En la medida en
que los egresados de las instituciones educativas superiores con
dominio de las nuevas tcnicas se transforman en adultos con expe-
riencia, los lderes de las instituciones buscan incorporarlos a sus
equipos de alta responsabilidad. Ello ha derivado en la necesidad de
abrir el ingreso a los altos cargos, olvidndose un tanto las promo-
ciones semi-automticas basadas en antigedad. Las posiciones se-
guras yde relativa baja remuneracin en la alta burocracia, se estn
transformando exactamente en lo contrario.
En Australia y Nueva Zelanda se han creado sistemas de ser-
vicio profesional particularmente diseados para altos niveles gu-
220
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
bernamentales. La idea es ofrecer contratos de mediano plazo, con
promociones condicionadas al desempeo y con remuneraciones
competitivas con las del mercado. Se propone, tambin, que exista
movilidad entre los altos cargos de diferentes ministerios para ha-
cer el trabajo ms atractivo. La intencin es atraer a gerentes y ad-
ministradores muy competentes y experimentados, en cualquier
sector en el que estn trabajando.
Se dice que el gobierno de Singapur, por ejemplo, ha manteni-
do un nfasis permanente en materia de eficiencia como el nico
criterio para conservar o retirar a los altos cargos pblicos. La anti-
gedad no es la base para la promocin en esos puestos, lo cual ha
resultado en que los secretarios sean personas relativamente jve-
nes.!"
NUEVAS FRMULAS PARA TRATAR CON LAALTA BUROCRACIA
En algunos pases desarrollados, notablemente en Noruega y Nueva
Zelanda, se tom la decisin de cambiar la forma de reclutamiento,
remuneracin, capacitacin y contratacin de la alta burocracia
(Senior Civil Service). En el ltimo de estos pases se tom la deci-
sin de hacer a un lado la negociacin colectiva para los cargos de
alto nivel, sustituyndose por contratacin individual. Otro tanto
ocurri en Noruega, pas en el cual todos los cargos directivos que-
daron excluidos de los futuros acuerdos generales, a partir del di-
rector general hacia arriba. El ministro qued en libertad de fijar la
remuneracin para esos funcionarios dirigentes. Aproximadamente
450 fueron incorporados al nuevo sistema.
En Nueva Zelanda, el contrato individual, de naturaleza tem-
poral por tiempo determinado, celebrado descentralizadamente en
cada organizacin, qued vinculado al desempeo y a la medicin
de los resultados obtenidos por el recientemente incorporado fun-
cionario. Al contrato individual se agreg un convenio anual de des-
empeo. Se debe reconocer que la evaluacin del desempeo pre-
senta problemas. Las ganancias que potencialmente se obtengan de
la reforma a la contratacin de la alta burocracia, pueden quedar
anuladas por sus efectos negativos en trminos de equidad e igual-
dad, o por el posible debilitamiento de la motivacin y de la tica de
Los RECURSOS HUMANOS 221
esos altos servidores pblicos. La opinin pblica y los propios al-
tos funcionarios pueden no estar de acuerdo en diferenciales de
salario entre cargos similares que supuesta o realmente reflejen di-
ferencia en el desempeo personal.
Por estas razones no resulta fcil saber cul ha sido el efecto
neto de estos cambios en los dos pases mencionados.!'
CAMBIOS POR VENIR EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS
Segn algunos analistas, los cambios de todo tipo que han experi-
mentado nuestras sociedades han producido a su vez modificacio-
nes profundas en el concepto de "puesto" de trabajo, tanto en el
sector privado como en el pblico. Antes de la Revolucin Indus-
trial, como lo mostr Adam Smith con su estudio de la divisin del
trabajo en una fbrica de alfileres, no existan puestos, slo trabajo.
Hoy en da, en economas relativamente poco industrializadas, ste
sigue siendo el caso en las labores agrcolas. Hay trabajo pero no
hay "puestos" de trabajo.
Ahora, en pleno siglo XXI, era de la informacin y el conoci-
miento, se ha alcanzado otro punto de inflexin en relacin con la
manera como vivimos y trabajamos; nuestros supuestos al respecto
estn siendo cuestionados. Las razones son, entre otras, las siguien-
tes:
Los sistemas de comunicacin como la Internet permiten ha-
cer y conocer cambios alrededor del mundo en forma instan-
tnea.
Los modem, los fax, los telfonos celulares y sus interconexiones
permiten fcilmente trabajar desde el hogar o cualquier otro
sitio.
El ritmo de los cambios se acelera. Segn algunos, apenas se
inicia la verdadera revolucin de la informacin. Tenemos de-
masiada informacin, pero nos hacen falta coaocimientos.
Los trabajadores -manuales e intelectuales- pueden espe-
rar que sus habilidades y capacidad cambien tres o cuatro
veces durante su vida de trabajo. En este marco, las descrip-
ciones de puestos rgidas cada vez tienen menos sentido y tal
vez sean la fuente de algunos problemas.
222
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
11'
"1
En paralelo, los trabajadores demandan cambios en la forma como
son guiados y supervisados por las directivas gerenciales. La res-
puesta que se ha encontrado es incrementar la flexibilidad en el
desarrollo del trabajo.
Estas tendencias mundiales, alimentadas en parte por la tecno-
loga y por la globalizacin, convergen en el contexto de una
economa sana para proporcionar a los trabajadores con talen-
to oportunidades sin precedente y diversas opciones para se-
guir distintas carreras que ofrece el mercado. La variedad de
opciones trae como consecuencia mayor independencia, ma-
yor movilidad y menores requisitos de lealtad a un solo
empleador. Ello constituye una seal clara para los empleadores,
especialmente en el sector pblico.
[...]
Segn algunas encuestas recientes el principal problema al
que se enfrentarn los empleadores en el futuro cercano no es
la productividad ni siquiera la obtencin de ganancias: ser
cmo reclutar y retener a la gente de talento. 12
Otros estudios similares ponen de relieve que para los prximos
veinte aos, el principal recurso de las organizaciones ser el talen-
to: gente inteligente, sofisticada, con dominio de las tecnologas,
conocedoras del mundo, y operativamente giles. Tambin se pone
de relieve que por diversas razones (algunas demogrficas), mien-
tras la demanda de personal con talento aumentar, la oferta dismi-
nuir. En otras palabras, ser un mercado de "vendedores".
En la medida en que las estructuras de salarios y emolumen-
tos en el sector pblico sean ms rgidas, el problema ser mayor.
Segn los datos del profesor canadiense Eugene Aucoin, en ese pas
existen diez veces ms personas viviendo los ltimos aos de carre-
ra, anteriores a la jubilacin, que jvenes de menos de treinta aos.
Este mismo profesor de la Universidad de Moncton, en Canad,
mediante una amplia consulta identific los factores que motivan a
los jvenes a buscar un determinado trabajo y a permanecer en l.
En orden decreciente son los siguientes:
1. Oportunidad de trabajar en algo quelo haga a uno sentir
bien.
Los RECURSOS HUMANOS
2. Posibilidad de lograr cosas que valgan la pena.
3. Oportunidad para aprender cosas nuevas.
4. Oportunidad para desarrollar las capacidades y habilidades.
5. Qu tanta libertad existe en el trabajo.
6. Oportunidad para hacer las cosas que mejor sabe uno hacer.
7. Saber que se cuenta con los medios para hacer el trabajo.
8. Trabajar en un ambiente de respeto mutuo.
9. Recibir retroinformacin sobre el desempeo del trabajo
que se hace.
10. Participar en las decisiones importantes.
11. Seguridad en el trabajo.
12. El salario que pagan.
13. La forma como trata a uno la gente con quien se trabaja.
14. La amabilidad de los compaeros.
15. El reconocimiento que se recibe por el trabajo bien hecho.
16. Las prestaciones adicionales.
17. Las posibilidades de ascenso.
18. Las instalaciones fsicas del trabajo."
223
De manera similar, una encuesta realizada por la Comisin del Ser-
vicio Pblico del gobierno canadiense y citada por el profesor Aucoin,
seala que los factores que tienen mayor peso entre los jvenes gra-
duados que estn por elegir una carrera, son los siguientes:
Oportunidad para hacer un trabajo interesante.
Oportunidad para trabajar en el campo de estudio propio.
Una carrera que permita equilibrar el trabajo y la vida fami-
liar.
Una organizacin que sea respetuosa de las diferencias entre
personas.
Acceso a la capacitacin.
Los conductores de la reforma, al disear o re-disear el sistema
profesional de carrera administrativa, debern poner acento en nue-
vos procedimientos de reclutamiento y, tambin, en los mtodos
para retener a la mejor gente. Un camino para lograrlo es convertir
a la organizacin en una institucin a la que los talentos jvenes
consideren atractiva para trabajar: una organizacin de excelencia.
224
NOTAS
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
1. Derek Bok, Tbe Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
University Press, 2001, pp. 224 Yss.
2. Ibid., pp. 226-227.
3. En Mxico -pas de donde es originario el autor-, con cien millones de habitantes
y tres millones de empleados pblicos federales, aproximadamente, recin en el ao
2003 el Congreso de la Unin aprob la ley que crea el servicio profesional de carrera
pblica de alto nivel. Otros pases de Amrica Latina se encuentran en situacin
similar.
4. Camino Pons, "El nuevo espacio administrativo europeo y su impacto en la alta
funcin pblica europea", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de 2001, p. 8.
5. Idem.
6. Charles Debbasch, Science administrative: administration publique, Pars, Dalloz, S'
ed., 1979, cuarta parte, captulo 3.
7. Roberto Gmez Collado, "Sistema profesional de servidores pblicos", Revista de la
Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Toluca, UAEM, nm. 9, febre-
ro de 2002, p. 78.
8. UNDESA-IICA, Managing Diversity in the Civil Seruice, Amsterdam, lOS Press, 2001. En
introduccin, escrita por Guido Bertucci y Michael Duggett, pp. 1 Yss.
9. Ibid. Vase, por una parte, el captulo de conclusiones y recomendaciones; y, por
otra, las presentaciones de Sonia Ospina y Geraldine Frazer-Moleketi.
10. Mohan Kaul, Management Reforme in Government: An Outsider's lnside View,
Bruselas, CAPAM/IICA, 2000, pp. 177 Yss.
11. Per Laegreid, "New Public Management: Transforming Government and Civil Service
Systems", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Admi-
nistrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de 2001.
12. Eugene Aucoin, "Cambios en la posicin y estatus de los servidores pblicos: cam-
bios en el mercado de las capacidades y su efecto en el servicio pblico", ponencia
presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, IICA, Ate-
nas, Grecia, julio de 2001.
13. Idem.
CAPTULO VIII
EJECUCIN DE
PROGRAMAS Y
PRESTACIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
E
n los pases con tradicin administrativa clsica y legal, como
Francia, el concepto de servicio pblico es una de las nocio-
nes ms importantes del derecho administrativo. La idea de
servicio pblico est perfectamente definida, acotada y regulada por
las normas del derecho pblico. Sin embargo, no es en sentido es-
trictamente legal como se usa aqu esa nocin, ms bien en el con-
texto general de las funciones propias de la administracin pblica.
Es conveniente aclarar que en numerosos pases, cuando se
hace referencia a la prestacin de "servicios pblicos", se alude tan-
to a los tradicionales servicios que presta el gobierno, corno a pro-
gramas nuevos de toda ndole, algunos de los cuales son resultado
de las innovaciones tecnolgicas.
Es en este sentido amplio que se usar la expresin de servi-
cios pblicos -que incluye la ejecucin de programas cuyo usuario
final es el ciudadano- y no en el ms restringido que alude a servi-
cios usuales como polica, alumbrado, recoleccin de basura, jardi-
nera, alcantarillado, etctera, muchos de los cuales son atribucin
de las municipalidades.
Nueva visin sobre los servicios pblicos
Las demandas sociales han llevado a los gobiernos a la decisin de
revisar sus programas y servicios y el modo como se prestan. Como
resultado, se cuestiona si todos los programas y servicios que ac-
tualmente-se proporcionan, deben continuar; se cuestiona tambin
228
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
la forma y los mtodos que se usan para hacerlos llegar al pblico.
Se pregunta si existen procedimientos alternativos para proporcio-
narlos, que respondan mejor a las necesidades de los usuarios y que
sean ms eficaces y ms eficientes en su costo.'
El inters actual que existe en 'contratar por fuera' [la presta-
cin de servicios] y la nocin de un sector pblico competitivo
no alude tanto al papel del gobierno en la sociedad, cuanto a la
manera de mejorar el desempeo gubernamental.'
El Dr. Halachmi, conocido consultor, cita al Profr. Sherwood: "Poca
duda puede haber en que los actuales sistemas de gobierno pesada-
mente burocrticos, no trabajan para servir a sus ciudadanos ni
obtener el mximo rendimiento de los enormes recursos puestos a
su disposicin".
Hoy en da es comn que los gobiernos utilicen distintas ma-
neras de hacer llegar al pblico programas y servicios. Los mtodos
usados incluyen:
Descentralizacin y devolucin.
Creacin de agencias ejecutivas.
Corporatizacin.
Competencia interna.
Tarifas a los usuarios.
Contratacin por fuera.
Privatizacin.
Asociacin con los privados o con organizaciones no guber-
namentales.
En muchos pases, sobre todo en aquellos de historia independiente
reciente, los gobiernos y los polticos se preocupan porque los pro-
gramas y servicios respondan a valores y objetivos patriticos y de
defensa de un concepto nacionalista de soberana. Las considera-
ciones relativas al costo y la eficiencia, as como a las necesidades
de la poblacin, pasan a un segundo plano.
La situacin comienza a cambiar. Hoy interesa ms que los
contenidos e intenciones de los programas, los resultados finales
que se obtengan.
EJECUCIN DE PROGRAMAS YPRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS
229
Los gobiernos tropiezan con dificultades para atender la de-
manda de servicios pblicos ms adecuados. Entre otras razones,
porque esas demandas son cada vez ms numerosas y variadas.
Los responsables de los procesos de modernizacin
[... ] tanto en pases desarrollados como en desarrollo, deben
preocuparse, antes que nada, en reducir o minimizar el des-
perdicio que se genera en una administracin pblica
ineficiente. El gobierno est obligado a hacer el esfuerzo nece-
sario para proporcionar servicios pblicos de la mayor calidad
posible.
En casi todo el mundo se ha extendido el uso de encuestas de opi-
nin, la participacin de los usuarios, las evaluaciones comparati-
vas y otros mecanismos, para dar mayor participacin a los usua-
rios, lo cual genera presiones externas para mejorar la prestacin
de los servicios.
En ciertos pases en desarrollo se presenta un crculo vicioso:
la debilidad del sector privado impide al gobierno acudir a l para la
prestacin de los servicios, pero si no se le otorgan las oportunida-
des adecuadas, ese sector no se fortalecer.
No siempre es posible acudir a la adopcin de las llamadas
"mejores prcticas" en otras latitudes, aunque es recomendable
moverse en esa direccin.
En el futuro las dependencias y entidades gubernamentales
harn frente a fuerzas de oferta y demanda en mercados que
tendrn caractersticas muy diferentes a las de hoy en da. En
los mercados del futuro, una agencia gubernamental tendr
que competir con otras unidades, no slo para obtener recur-
sos sino por el privilegio de proporcionar servicios.'
El sector privado y los servicios pblicos
Conviene reflexionar sobre cules programas y servicios son ms
accesibles para que el sector privado pueda tomarlos a su cargo.
La lista puede ser larga o corta segn sea el grado de desarro-
llo de la economa de que se trate y la fortaleza de su sector privado.
230
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Enseguida se relacionan algunos programas y servicios tpicos, a
partir de los ms asequibles:
Servicios municipales, como:
Distribucin de agua potable.
Tratamiento de aguas negras.
Recoleccin de basura.
Jardinera.
Servicios de mantenimiento y operacin, como:
Limpieza y seguridad en el interior de los edificios pblicos.
Restaurante y cafeteras en oficinas pblicas.
Tintorera, lavado y planchado en hospitales pblicos.
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Estratgicas.
De investigacin poltica.
Algunos casos de investigacin criminal o de crimen organi-
zado (narcotrfico).
De supervisin de mercados financieros y burstiles.
De administracin de proyectos confidenciales y delicados.
De supervisin de las actividades pblicas realizadas por em-
presas privadas. .
De formulacin de las bases para las polticas pblicas.
De definicin de la normatividad y la regulacin de la activi-
dad gubernamental.
Que tengan que ver con la proteccin de la soberana y los
intereses nacionales esenciales.
De decisin sobre la asignacin operativa de los recursos au-
torizados por los Congresos y Parlamentos.
Las decisiones sobre poltica pblica.
De supervisin e inspeccin en reas estratgicas, peligrosas
o confidenciales.
Que se relacionan con la conduccin directa de la poltica
religiosa, tnica, de partidos polticos, de reas ambientales
muy sensibles.
La calidad de los servicios pblicos
En los pases desarrollados y en transicin, los servicios han ganado
importancia relativa frente a otros sectores de la economa, princi-
palmente el agropecuario y el industrial. No es que estos ltimos
hayan decrecido, ms bien es que el crecimiento del sector de servi-
cios ha sido ms rpido. En el sector servicios se ubican, natural-
mente, los pblicos. Algunos han llamado a este fenmeno el surgi-
miento de la sociedad de los servicios.
La importancia de los servicios pblicos en el conjunto de la
actividad del sector pblico, y de ste en el marco de la economa,
es muy significativa -sobre todo en los pases en transicin y desa-
rrollo; no requiere explicacin alguna. No sucede lo mismo con la
calidad de los servicios que presta el gobierno. En general, es difcil
medir la calidad de los servicios que prestan las instituciones guber-
namentales; no obstante, todo esfuerzo en esa direccin debe ser
estimulado.
EJECUCIN DEPROGRAMAS YPRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS
Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para
apreciar una suerte de idoneidad econmica de los servicios, y
as se ha hablado de la adecuacin de la oferta a las expectati-
vas del consumidor, de la relacin prestacin-precio, de la re-
gularidad y disponibilidad de las prestaciones, etctera.
Quiz merezca la pena citar, a ttulo de ejemplo, los. crite-
rios de calidad formulados por Baudry en 1986 a partir de las
actitudes y opiniones de los usuarios y consumidores de los
servicios; la certidumbre de la prestacin (que implica regula-
ridad y conformidad con la demanda), la disponibilidad del
personal que ha de prestar el servicio (que supone competen-
cia profesional y presteza, e incluso cortesa en las relaciones
entabladas), la accesibilidad del servicio (la proximidad y sen-
cillez del contacto), posibilidades de comunicacin (en el sen-
tido de que el usuario pueda informarse en un lenguaje com-
prensible), y conocimiento por parte del prestador de las
expectativas del usuario (para que no queden frustradas ini-
cialmente). De dicha -incompleta- enumeracin se despren-
de claramente que la satisfaccin del consumidor de servicios
parece descansar ms en elementos propios del acto de la pres-
tacin que en el objeto mismo de ella?
239
CONCURSOS, SUBASTAS Y LICITACIONES DE BIENES, SERVICIOS Y OBRA
PBLICA
Esta seccin podra denominarse, tambin, "las compras de bienes,
servicios, arrendamientos y la contratacin de obra pblica", por-
que trata sobre la funcin de procuracin y la actividad de edifica-
cin que realiza un gobierno en particular y el sector pblico en
general.
En el marco de la teora y prctica de la modernizacin admi-
nistrativa, el estudio y aplicacin del sistema de concursos,
licitaciones y subasta pblicas resulta una cuestin fundamental. La
razn es que estos instrumentos son un vehculo racional para "com-
prar por fuera" y para incrementar la participacin del sector priva-
do en las actividades pblicas. Son uno de los principales vnculos
que ligan a uno y otro sector..
240
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Los concursos, subasta y licitaciones de bienes, servicios y
obra pblica, adquieren su forma jurdica final mediante uno o va-
rios contratos entre el sector pblico y los particulares ganadores.
Por ello, los contratos derivados de estas acciones, casi siempre re-
gidos por el derecho privado, adquieren una importancia fundamen-
tal. Algunos autores sealan que los contratos entre el sector pbli-
co y el sector privado adquirirn cada vez mayor importancia en la
operacin cotidiana del gobierno, lo cual parece indudable. Agre-
gan, sin embargo, que estos contratos irn sustituyendo en la prc-
tica el rgimen de derecho pblico por el privado contractual.
La Nueva Gerencia Pblica (NGP o NPM) es la teora que trans-
forma a la contratacin en el medio de comunicacin del sec-
tor pblico. La NGP crea un Estado contratista en el que tanto
el personal como otros recursos sern administrados por me-
dio de una serie de contratos. Estos contratos cubrirn no sola-
mente las relaciones de trabajo, se usarn tambin para clarifi-
car los objetivos y las tareas del gobierno en materia de
prestacin de servicios [... ] En una medida considerable los
contratos remplazarn al derecho pblico y a la administra-
cin pblica como el mecanismo de coordinacin en el sector
pblico."
Aunque en algunos pases de habla hispana los trminos de concur-
so y licitacin se usan indistintamente, para los efectos de este texto
reservaremos el concepto de licitacin para las adquisiciones de bie-
nes y servicios, y el de concursos para la contratacin de toda clase
de obra pblica.
Ciertamente, las licitaciones y concursos no son nuevos en la
administracin pblica. Lo que es novedad es su generalizacin a
toda suerte de bienes, servicios y programas y su utilizacin como
garanta de objetividad y de competencia justa entre diversos pro-
veedores.
Como lo dice Halachmi: "Sin verdadera competencia, la con-
tratacin por fuera puede significar el cambio costoso de un tipo de
monopolio a otro, sin ganancia real para los ciudadanos"."
En casi todos los pases, las compras del sector pblico y la
construccin de obra representan una proporcin muy importante
EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS 241
del presupuesto anual de egresos del gobierno y de sus empresas; se
estima entre 20 y 500/0 del presupuesto anual.
En muchas ocasiones, la eficiencia global del sector pblico
es juzgada a partir de la eficiencia y oportunidad con la que se lleva
a cabo la funcin de procuracin y de obra pblica. Con frecuencia
son reas proclives a fenmenos de corrupcin, por los montos tan
significativos de recursos que ah se manejan. El combate a la co-
rrupcin en el sector pblico no puede pasar por alto el perfeccio-
namiento y vigilancia de la funcin de compras y de obra pblica.
Una seal de la importancia de la funcin, es el hecho de que
en los nuevos tratados de libre comercio entre pases y bloques,
siempre se negocia un captulo que permita a ambas partes partici-
par en la funcin de compras y obra pblica de la otra.
Las licitaciones y concursos son instrumentos que le dan cier-
ta objetividad al proceso de toma de decisiones, que evitan la total
discrecionalidad y disminuyen el riesgo de corrupcin.
Los volmenes de bienes y servicios del sector privado, que
cotidiana o peridicamente debe adquirir un gobierno, llegan a ser
tan altos y diversos, que el proceso de adquisiciones y procuracin
se torna muy complejo.
La introduccin generalizada de sistemas de licitacin y con-
curso en todas las reas gubernamentales, es una decisin obligada
de la reforma y modernizacin administrativa.
El primer paso consiste en la implantacin de una normatividad,
de un marco legal obligatorio. Esa normatividad habr de incluir la
regulacin de cada uno de los elementos y etapas de las licitaciones
y concursos. La sistematizacin y claridad en las etapas facilitar su
posterior tratamiento mediante procesos electrnicos automticos
que pueden ser vigilados por el pblico.
Cuando las licitaciones y concursos son efectuados correcta-
mente, pueden representar las ventajas siguientes:
Apertura a un nmero grande de posibles proveedores.
Neutralidad e impersonalidad respecto de quienes resulten
electos.
Imparcialidad, no discrecionalidad y objetividad en la deci-
sin. .
Mejora en precio, calidad y oportunidad.
242
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Las etapas de una licitacin o de un concurso son, por lo general,
las siguientes:
a) La convocatoria
En uno o varios medios de circulacin masiva se publicarn los prin-
cipales datos de los bienes y servicios que la agencia gubernamental
desea adquirir; las fechas lmite para la recepcin de ofertas y el
sitio fsico y/o electrnico donde se pueden obtener las bases deta-
lladas del concurso, con las caractersticas tcnicas y especificacio-
nes de los bienes y servicios requeridos.
b) Las bases de la licitacin y del concurso
Las llamadas "bases" constituyen el elemento central de los concur-
sos y de las licitaciones. Son las especificaciones detalladas del bien
o servicio que la agencia desea adquirir. Tratndose de una obra
pblica, las bases contienen adems de la descripcin tcnica de la
obra, parte por parte, los planos estructurales, los planos elctri-
cos, electrnicos, hidrulicos, arquitectnicos, etctera. Contienen
tambin la llamada "ingeniera" detallada que requiere la obra, in-
cluyendo todos los clculos y estudios de apoyo. Muchas veces, la
ingeniera de detalle y otros datos tcnicos son objeto de un concur-
so previo, para incluirlos en las bases.
c) Licitaciones y concursos en varias etapas
Tratndose de la adquisicin de equipos muy complejos o de obra
de ingeniera de gran magnitud, la regla general es la organizacin de
ms de un concurso o licitacin.
Para la adquisicin de equipos y bienes tecnolgicamente muy
avanzados, costosos y de difcil elaboracin, es conveniente la reali-
zacin de las licitaciones en varias etapas. En una primera etapa es
recomendable que la licitacin consista en los estudios que justifi-
quen y expliquen el tipo de bienes, equipos, servicios y sistema que
la institucin realmente necesita.
Ocurre con frecuencia que una entidad pblica requiere un
servicio o un sistema de servicios y equipos para responder a nece-
EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS 243
sidades muy especficas y especializadas en materia de seguridad,
de inteligencia, de telecomunicaciones, de educacin, de salud, de
produccin de energa, de procesamiento de datos, etctera. Por
ello, el primer momento del concurso o licitacin debe ser la elabo-
racin del plan maestro del proyecto y la definicin de los equipos
requeridos.
Ser en un segundo o tercer concurso o licitacin cuando se
soliciten las cotizaciones y presupuestos para un sistema y equipos,
que ya quedan claramente definidos.
En no pocas ocasiones ha ocurrido que el gobierno adquiere
sistemas y equipos que no son los que realmente necesitaba, luego
de invertir sumas elevadas, sin conseguir los resultados que buscaba.
Este mismo razonamiento es aplicable (y con mayor razn
por los montos de inversin involucrados) tratndose de las obras
pblicas.
d) Las etapas tcnicas y las ofertas econmicas
Tratndose de licitaciones y concursos complicados, las fases de los
mismos exigen a los participantes la presentacin de las ofertas, en
cuando menos dos grandes captulos: 1) el captulo tcnico, en el
que se describen los equipos o la obra que proponen, con todos los
detalles y especificaciones, y 2) las caractersticas del costo y reque-
rimientos de pago. Este segundo apartado incluye los elementos de
los costos unitarios, los costos directos, los indirectos, los mrge-
nes de utilidad, la forma de pago y el financiamiento ofrecido por el
proveedor o contratista.
En ocasiones, las bases de la licitacin y de los concursos que
se publican, proponen a los participantes un precio base, calculado
por la propia institucin, como punto de referencia. En otras oca-
siones, las entidades pblicas calculan esas estimaciones, pero no
las dan a conocer.
e) Las sesiones aclaratorias de informacin
En los concursos y licitaciones complejos (por ejemplo, la construc-
cin y equipamiento de una refinera o de una plan\r de ciclo com-
binado para la generacin de electricidad), las bases del concurso
establecen las fechas y formas para una o varias sesiones aclaratorias
244
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
entre la agencia y los participantes. Estas sesiones son muy tiles
para escuchar dudas e interrogantes de toda clase que los partici-
pantes deseen formular a la entidad pblica. Con frecuencia, la pro-
pia entidad requiere tiempo para responder con el detalle tcnico o
financiero requerido a las interrogantes de los participantes.
f) Las sesiones de apertura
Los participantes deben hacer llegar sus ofertas tcnicas y financie-
ras en fecha y hora lmite precisas, definidas con anterioridad.
La entidad pblica debe estar preparada para demostrar ms
all de cualquier duda, el da y la hora de la recepcin de las ofertas.
Las bases fijarn tambin las fechas de las sesiones de apertu-
ra; puede ser una sola sesin o una para "abrir los sobres" lacrados
que contienen la propuesta sobre los aspectos tcnicos y otra para
abrir los sobres lacrados con la propuesta econmico-financiera.
Estas sesiones, como todo el proceso de licitaciones y concur-
sos, requieren observar meticulosamente las formalidades del caso,
para evitar posibles causas de inconformidad.
g) Fallo y declaratoria del ganador
Durante las sesiones de apertura, un tercero, por lo general un no-
tario pblico o el representante de un rgano de auditora interna,
tomar nota detallada de cada una de las ofertas recibidas. Durante
esa misma sesin, o en una posterior, la entidad pblica dictar el
fallo y har la declaratoria del participante ganador de la licitacin
o del concurso y las razones que explican la adjudicacin del triunfo.
h} Solucin de controversias e inconformidades
En todo sistema de concursos pblicos para "contratar por fuera"
es conveniente que se prevea un mecanismo de solucin de contro-
versias e inconformidades. Es fundamental que ese procedimiento
se lleve ante autoridades diferentes de las que organizaron las
licitaciones y mediante frmulas claramente establecidas con ante-
rioridad en los reglamentos y normas. De ese modo se dar mayor
seguridad a la participacin de los empresarios privados y se crear
la presuncin de imparcialidad en el fallo.
EJECUCIN DEPROGRAMAS YPRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS 245
i) Eliminar problemas, posibilidades de corrupcin e inconformidad
No obstante que el sistema de concursos y licitaciones es el mejor
camino para abrir la participacin al sector privado, no est exento
de generar problemas, inconformidad y posible corrupcin.
Una primera observacin es que los organizadores de las
licitaciones deben aplicar con el mayor rigor los reglamentos y
normatividad que rigen los concursos. Por ejemplo en cuanto a las
fechas, las horas, los documentos formales que deben acompaar a
los documentos tcnicos, la demostracin documental de la capaci-
dad tcnica y de la situacin financiera de las empresas, y otros
similares.
En segundo trmino, se debe definir con anterioridad, en el
marco normativo, el o los criterios para seleccionar al participante
ganador. Es sta una cuestin complicada que frecuentemente da
origen a inconformidades y puede generar desconfianza y prestarse
a corrupcin.
Por ejemplo: no necesariamente quien ofrezca el precio ms
bajo para entregar un equipo, un servicio o construir una obra, debe
ser el ganador del concurso. Muchas razones podran hacerlo
desaconsejable; entre ellas:
Si el precio bajo no garantiza la calidad del producto, del ser-
vicio o de la obra.
Si el precio bajo no es realista, est mal calculado o calculado
con la intencin de "sacar del juego" a la competencia, para
pedir posteriormente revisin de precios.
Si el precio ms bajo corresponde a una empresa con poca
experiencia o con serias debilidades tcnicas y financieras in-
ternas.
Si el precio ms bajo no va acompaado de condiciones de
pago y de financiamiento convenientes para la agencia solici-
tante.
Una vez que los organizadores del concurso se apartan del criterio
del precio ms bajo -aunque existan buenas razones para ello-,
se entra en un terreno con mayor discrecionalidad. Se aparta de la
objetividad, no obstante disear sistemas "sofisticados" de evalua-
cin de cada aspecto de las ofertas.
246 MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
El punto clave consiste en que la normatividad aplicable defi-
na anticipadamente los mtodos de calificacin y la ponderacin de
los factores tcnicos y financieros de las ofertas, y que los concur-
santes las conozcan.
SISTEMAS ELECTRNICOS PARA LA CONTRATACIN GUBERNAMENTAL
("POR FUERA")
Uno de los primeros gobiernos que estableci un sistema electrni-
co integral de licitaciones y concursos pblicos para contratar bie-
nes, servicios y obras, fue el gobierno de Mxico, a finales de la
dcada de los aos noventa.
La experiencia ha resultado til y exitosa. Permiti ampliar
considerablemente la participacin del sector privado en la presta-
cin de servicios pblicos, programas y provisin de toda clase de
bienes.
Mediante la implantacin del sistema electrnico de licitaciones
pblicas y concursos se han conseguido, entre otros, los propsitos
siguientes:
Se ampli el sistema de compras a un nmero mayor de tipos
y categoras de bienes y servicios.
En la prctica, se extendi a todas las empresas medianas y
pequeas la posibilidad de concursar en cualquier parte del
pas. Anteriormente las ofertas se concentraban regionalmente
y en un nmero reducido de empresas con acceso a las ofici-
nas gubernamentales centrales.
Al someter a licitacin y concurso la gran mayora de las con-
trataciones gubernamentales, se dio seguridad a los empresa-
rios privados y se avanz en el combate a la corrupcin.
El libre acceso del pblico a la informacin sobre las con-
trataciones gubernamentales, incorporada a las redes de la
Internet, le dio transparencia y certidumbre a todo el proceso.
Para la administracin pblica y para los propios empresarios
privados, el sistema electrnico redujo considerablemente el
costo de todo el proceso de contratacin gubernamental.
EJECUCIN DE PROGRAMAS YPRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS
247
Es til conocer la experiencia mexicana como la describe la oficina
encargada del programa. 10
COMPRANET
El Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales, deno-
minado COMPRANET, es un sistema desarrollado con el objetivo de
simplificar, modernizar y dar transparencia a los procesos de con-
tratacin de bienes, servicios, arrendamientos y obra pblica de las
dependencias y entidades de la administracin pblica.
Consiste en la automatizacin de las distintas etapas del pro-
ceso de contratacin, mediante la conexin por medio de
computadoras y redes de datos, de las unidades compradoras y de los
proveedores o contratistas.
El sistema permite a las unidades compradoras del gobierno
dar a conocer por medios informticos sus demandas de bienes,
servicios, arrendamientos y obras pblicas, para que los proveedo-
res y contratistas puedan acceder a esta informacin y presentar
por el mismo medios sus ofertas y, posteriormente, continuar con
todo el proceso de contratacin hasta su finiquito. Adicionalmente,
el sistema tiene disponibilidad de informacin de acceso pblico,
para que cualquier ciudadano pueda conocer las contrataciones que
se realizan.
Por qu automatizar las contrataciones gubernamentales
La importancia y la magnitud presupuestal de las compras guberna-
mentales motivaron a realizar, en 1995, un diagnstico de los pro-
cesos de contratacin para detectar la situacin existente, las posi-
bles deficiencias y las oportunidades de mejorar estos procesos.
El gobierno mexicano destina anualmente entre 25 y 30% de
su presupuesto de egresos a la contratacin por fuera. Estos contra-
tos se realizan con alrededor de 20 mil licitaciones pblicas anuales
y un nmero indeterminado de licitaciones por invitacin restringi-
da, en las que participan ms de tres mil unidades compradoras de
la administracin pblica central.
Existe un cuerpo normativo que establece con claridad las
reglas y lineamientos aplicables a las contrataciones gubernarenta-
248
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
les. La complejidad del proceso motiva costos significativos tanto
para el sector pblico como para las empresas que participan en l.
Anteriormente, el sector pblico no dispona de informacin inte-
gral sobre los proveedores y contratistas ni sobre los productos y
sus precios.
Para las empresas resultaba difcil conocer los requerimien-
tos del sector pblico; la participacin en las licitaciones era costo-
sa, al implicar la obligacin de presentar, para cada una, los mismos
documentos, y acudir fsicamente a las unidades compradoras.
Adicionalmente, prevaleca una percepcin negativa sobre los pro-
cesos de compra por su complejidad y la falta de claridad. Todo ello
limitaba la participacin de las pequeas y medianas empresas, y de
los proveedores que radicaban en el interior de la Repblica.
Etapas de desarrollo de COMPRANET
El proyecto se dividi en tres etapas: para 1996 se deseaba contar
con un mdulo electrnico de informacin; para 1997, el acceso
electrnico a las bases de licitacin y su pago en bancos y, para
1998, realizar licitaciones electrnicas.
Como resultado de la primera etapa, el gobierno puso a dis-
posicin de los ciudadanos una pgina en la Internet, para consultar
todas las convocatorias y fallos, las inconformidades presentadas
por las empresas, las disposiciones normativas vigentes y los pro-
gramas anuales de adquisiciones. Asimismo, se inici la incorpora-
cin de las bases de licitacin y se instrument el mecanismo que
permite pagar en los bancos las bases de licitacin publicadas en
COMPRANET.
Para consolidar la segunda etapa, en 1997 se public un Acuer-
do en el cual se establece la informacin que las dependencias y
entidades de la administracin pblica debern remitir al sistema
COMPRANET por transmisin electrnica o en medio magntico, as
como la documentacin que podrn requerir a los proveedores para
que acrediten su personalidad en los procedimientos de licitacin
pblica. Asimismo, las dependencias y entidades estn obligadas a
incorporar a COMPRANET, las convocatorias, las bases de licitacin,
las notas aclaratorias, las actas de las juntas de aclaraciones, los
fallos y los datos relevantes de los contratos.
EJECUCiN DE PROGRAMAS YPRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS 249
Hoy en da, una empresa puede revisar desde su oficina la
informacin derivada de las licitaciones, obtener las bases y pagar-
las en bancos. Tambin se pueden enviar por la Internet las pro-
puestas dentro de las licitaciones que celebren las dependencias y
entidades de la administracin pblica, as como sus posibles
inconformidades.
NOTAS
1. Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Outsider's Inside View,
Bruselas, CAPAM/lICA, 2000, p. 74.
2. Geert Boukaert y Arie Halachmi (eds.), The Enduring Challenges in Public
Management: Surviving and Exce//ing in a Chanching World, San Francisco, jossey-
Bass Publishers-ncx, 1995, p. 225.
3. Mohan Kaul, op. cit., p. 81.
4. Geert Boukaert y Arie Halachmi (eds.), op. cit., p. 220.
5. Ibid., p. 233.
6. Mohan Kaul, op, cit., p. 90.
7. Miguel Beltrn, "El problema de la calidad en los servicios pblicos", en Antonio T.
Requena (coord.), Evaluacin y calidad en las organizaciones pblicas, Madrid, lICA,
2000, pp. 23 Yss.
8. jan-Erik Lane, New Public Management, Londres y Nueva York, Routledge, 2001,
pp. 147 Yss,
9. Geert Boukaert y Arie Halachmi, op. cit., p. 228.
10. Gobierno Mexicano/Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo,
COMPRANET,1998.
CAPTULO IX
MEDICIN DEL
DESEMPEO Y
ADMINISTRACIN DE
LOS RESULTADOS
COMENTARIO INTRODUCTORIO ALTEMA
11
importancia de la medicin de los resultados y del desempe-
o en el marco de los procesos de modernizacin se pone de
elieve en las siguientes afirmaciones:
La introduccin de mtodos de evaluacin, la contratacin con
el sector privado y la gestin por resultados -la problemtica
del control de la gestin- constituyen un "leit motive" de la
modernizacin de la gestin pblica en Francia, desde hace
treinta aos.'
En lo que toca al manejo del presupuesto en Francia, la refor-
ma tiene como propsito, ciertamente, mejorar la eficacia en
el gasto; asimismo, impulsar la transparencia de la accin p-
blica, mediante la medicin de los resultados obtenidos. En
fin, difundir una cultura del desempeo en las estructuras de
los responsables de las instituciones pblicas.'
Algunos gobiernos de pases desarrollados han decidido introducir
el control de gestin mediante la medicin del desempeo. Para lle-
varlo a cabo crearon instrumentos tcnicos de carcter general que
sirvieron de marco de referencia. Tales instrumentos han sido de-
nominados de manera diversa: contratos de accin, contratos de
avance o planes anuales operativos. Cuando los instrumentos son
de plazo medio o largo reciben el nombre de contratos de gestin o
planes globales de la entidad. Naturalmente, son herramientas que
funcionan en paralelo a los controles presupuestarios tradicionales.
254
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Deben incluir la especificacin de los resultados esperados, pero no
slo en nmero sino tambin en calidad. Asimismo, informes sobre
posibles retrasos y su explicacin.
En el caso de los planes a mediano plazo, se encontr que
conviene que se incluyan los cambios en la organizacin que sera
deseable realizar para aumentar la productividad de la institucin.
Al final del periodo se podra determinar si hubo algn xito en la
realizacin de las modificaciones propuestas.
Se lleg a la conclusin de que es indispensable que los fun-
cionarios en diferentes niveles se renan peridicamente para fami-
liarizarse con el sistema de medicin de resultados y para aprender
de sus dificultades. En tales reuniones no se avanzar gran cosa si
no se producen cada vez mejores mediciones de resultados sobre
las cuales reflexionar; si no se presentan, tambin, indicadores de
los costos directos e imputables a cada unidad.
Un subproducto nada despreciable de la puesta en ejecucin
de cualquier sistema de administracin del desempeo _.con base
en la medicin de los resultados- es que facilita las negociaciones
con los ministerios de finanzas. Es ms sencillo demandar incre-
mentos presupuestarios cuando se pueden mostrar resultados tan-
gibles de las asignaciones recibidas y gastadas, que en el caso con-
trario.
Recapitulando: el sistema de administracin del desempeo,
o administracin por resultados, requiere los siguientes elementos:
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Intervencin en los concursos o subastas pblicas para influir
sobre ellas indebidamente.
Prohibicin de participar en actividades polticas.
Discriminacin.
Participacin en huelgas.
Rehusar cumplir con sus obligaciones jurdicas; abandono del
cargo.
Nepotismo.
Negligencia grave reiterada.
Represalias contra las personas que hicieron denuncias sobre
corrupcin.
Enriquecimiento ilegtimo."
Las ateriores descripciones tienen el propsito de subrayar que el
combate a la corrupcin exige los siguientes elementos:
En primer lugar, un marco jurdico apropiado. Se debe recor-
dar que no es aconsejable adoptar simplemente la legislacin
de otro pas. Cada uno debe construir su propio marco legal,
en el que se identifiquen y sancionen usos y costumbres ilega-
les, aunque generalizadas.
El segundo requisito del combate a la corrupcin es la exis-
tencia de una capacidad institucional mnima para hacer cum-
plir la ley. Ello implica dos cosas: una, que las instituciones
existan; dos, que funcionen. En muchos pases se da la prime-
ra, formalmente, pero no la segunda. Ms adelante nos refe-
riremos a los aspectos institucionales.
Un tercer elemento es la voluntad poltica para combatir la
corrupcin. Aunque este hecho parezca obvio, no lo es. En
ocasiones, la corrupcin se tolera como un modo de retribuir
los enormes gastos de las campaas polticas de los partidos a
los que pertenecen los servidores pblicos. Tambin como una
manera de compensar a los contribuyentes o donantes de los
recursos para las campaas, incluyendo a los propios servido-
res pblicos. Ello es ms comn tratndose de servidores con
cargos de eleccin popular.
Son muy conocidos los graves escndalos polticos de
corrupcin en pases industrializados y no industrializados
cuyo origen es el financiamiento de las campaas poltieas.
LA TICA EN EL SERVICIO PBLICO
283
En ocasiones, los sistemas polticos toleran la corrup-
CIOn porque es una manera cmoda y eficiente de mantener
el equilibrio y la estabilidad poltica interna cuando las fuer-
zas actuantes se hallan muy polarizadas.
Un cuarto elemento del combate a la corrupcin consiste en
el ejemplo en el ms alto nivel poltico nacional. Un proverbio
japons seala que "el pescado comienza su corrupcin por
la cabeza".
Es definitivo, para avanzar en la lucha contra la corrupcin, que los
polticos que integran el crculo jerrquico ms elevado del gobier-
no y del Estado lo demuestren aS, con un ejemplo de intachable
probidad. Si el caso contrario ocurre, no habr justificacin moral
posible para aplicar la ley, con rigor, a otros niveles.
MARCO INSTITUCIONAL PARA EL COMBATE A LACORRUPCIN
En la mayora de los pases con cierto grado de desarrollo adminis-
trativo existe un conjunto de instituciones jurdico-administrativas
que apoyan la lucha contra la corrupcin. Son adicionales a los prin-
cipios del derecho penal y a las leyes administrativas sobre faltas a
las responsabilidades de los servidores pblicos.
El grado de desarrollo de tales instituciones vara de un pas a
otro, as como su naturaleza y su nmero. Sin embargo, las ms
frecuentes son las que se mencionan a continuacin:
rganos de control externo. Son los organismos tcnicos de-
pendientes de los Congresos o Parlamentos. Reciben diversas
denominaciones, tales como Oficina de Contabilidad Nacio-
nal, en el Reino Unido; la Corte de Cuentas, en Francia; la
Oficina General de Contabilidad, en los Estados Unidos;
Auditora Superior de la Federacin, en Mxico, etctera. La
mayora son conocidas como entidades superiores de fiscali-
zacin. Los rasgos distintivos de estos organismos son dos:
por un lado, el nfasis en el control ex post, despus del ejer-
cicio de los recursos pblicos (aunque eso ha cambiado en los
284
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
ltimos tiempos); por el otro, que no dependen del Poder Eje-
cutivo sino del Legislativo, Congreso o Parlamento, en razn
de que a estos ltimos corresponde aprobar el presupuesto
anual o multianual.
Por regla general, estos rganos de control externo se
han tornado cada vez ms complejos en su operacin, ms
tecnificados y eficaces.
Dentro de los rganos de control externo deben incluirse
a las comisiones o comits parlamentarios para el estudio y
evaluacin de aspectos puntuales del ejercicio presupuesta-
rio; estn integrados por miembros de los Parlamentos.
Organos internos de control. Son unidades administrativas
que operan al interior de cada una de las grandes institucio-
nes de la administracin pblica. Dependen jerrquica y
administrativamente del propio titular del Poder Ejecutivo o
de cada ministro y, en ciertos casos, de un ministerio ad hoc,
que a su vez depende del jefe de gobierno. La diferencia fun-
damental con los rganos externos radica en dos aspectos:
los rganos internos de control dependen del propio Poder
Ejecutivo; y el control se ejerce invariablemente durante el
tiempo de ejecucin del presupuesto o respecto de los aos
anteriores cuando existe una denuncia.
Una forma complementaria del control interno y externo, que
es muy usual en el seno de la burocracia, pero que no es ajena
a los Parlamentos, es el control independiente. Nos referimos
a las auditoras realizadas por auditores independientes. Ta-
les auditoras pueden ser muy eficaces en el combate a la co-
rrupcin, sobre todo si los honorarios son pagados por una
entidad diferente de la auditada.
La institucin del ombudsman o del mediador, tambin deno-
minada en algunos pases Abogado o Procurador de los dere-
chos humanos, o de los medios, del consumidor, o de los po-
bres, las minoras, etctera. El ombudsman o mediador se ha
extendido a todas las regiones del mundo. El rasgo caracters-
tico consiste en que el ombudsman autntico carece de poder
sancionador. El cumplimiento de sus resoluciones, que en rea-
lidad son recomendaciones, depende de la autoridad moral
de que gocen la institucin y su titular. Depende, tambin, del
LA TICA EN El SERVICIO PBLICO
285
grado de madurez de la administracin y la opinin pblica
del pas de que se trate. Cuando la sociedad ha evolucionado,
las recomendaciones del ombudsman se tornan casi en rde-
nes inapelables que difcilmente alguien se atreve a desafiar.
Otro aspecto institucional de la lucha en contra de la corrup-
cin est relacionado con las sanciones aplicables a los deli-
tos y los cdigos administrativos de tica pblica. Las sancio-
nes deben estar claramente sealadas para cada tipo de delito
o falta administrativa. Eso no basta; adems, la sancin debe
tener correspondencia con la gravedad y naturaleza de la con-
ducta ilegtima o ilegal. Los procedimientos para la ejecucin
de las sanciones deben ser claros, sencillos y aplicados de ma-
nera neutral e imparcial; es decir, sin excepciones.
En algunos pases con una opinin pblica madura y una ad-
ministracin consolidada, se usan las encuestas y sondeos de
opinin para descubrir prcticas administrativas de dispen-
dio, de desperdicio o de franca corrupcin.
En casi todos los pases existen organismos especiales de in-
vestigacin de prcticas corruptas; esos organismos son ad-
hoc, slo para los servidores pblicos, o bien son unidades
que forman parte de rganos ms amplios de investigacin de
toda clase de delitos y no slo de aquellos que pueden ser
cometidos por los servidores pblicos.
Lo importante es que exista "tolerancia cero" frente la
corrupcin de los servidores pblicos; que no se generalice
la impunidad o falta de castigo ante las conductas ilegales de
los funcionarios y servidores. De otra suerte, la corrupcin
burocrtica lejos de disminuir, se propaga.
Se repite, otra vez, la afirmacin de que es indispensa-
ble la voluntad poltica al ms alto nivel gubernamental para
investigar las conductas ilegales de los funcionarios y aplicar
las sanciones correspondientes, sin distincin de rango o cali-
dad social de las personas involucradas.
En materia de combate a la corrupcin se acostumbra esta-
blecer sistemas y procedimientos de denuncia. Las denuncias
pueden prevenir de otros servidores o de los ciudadanos; es
decir, el pblico. Los sistemas de quejas y denuncias utilizan
mtodos variados para su operacin. Mediante buzones espe-
286
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
ciales para depositar por escrito las denuncias, que se colo-
can en lugares estratgicos de todas las oficinas pblicas, por
ejemplo. O bien, mediante el llamado "telfono rojo", que es
un sistema para recibir denuncias verbales. El procedimiento
del "telfono rojo" se adapta mejor a las situaciones de des-
perdicio, de grave negligencia, de discriminacin, falta de im-
parcialidad e ineficacia en la prestacin de los servicios. La
denuncia de conductas tpicamente delictuosas requiere de
alguna clase de prueba o indicio que permita iniciar una in-
vestigacin penal o administrativa. Por lo tanto, el "telfono
rojo" es menos til para la denuncia de presuntos delitos.
Una tarea que debe ser atendida por los conductores de la moderni-
zacin administrativa es la identificacin de aquellas reas de la
administracin pblica que son proclives a la corrupcin. Entre ellas,
las siguientes:
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Acceso a una gran variedad de programas de cmputo y de
multimedia para la administracin.
Combinacin de dos o ms medios electrnicos de informa-
cin y comunicacin para un solo fin.
Las posibilidades de aplicar las TIC a la administracin pblica cen-
tral y local son innumerables, en el sentido estricto de la palabra.
Casi cualquier accin, programa o servicio de la administracin puede
ser parcial o totalmente automatizado. No hay lmite para el uso de
las nuevas tecnologas.
CRECIENTE INTERS Y PREOCUPACIN DE LOS GOBIERNOS POR EL USO
DE LAS TIC
Los gobiernos de los pases desarrollados han comenzado a partici-
par activamente en la incorporacin de las nuevas tecnologas a la
administracin pblica. A partir del reconocimiento de que esas tec-
nologas se desarrollarn cada vez ms rpidamente, con indepen-
dencia de que lo deseen o no los propios gobiernos, han decidido
orientar y conducir el proceso de incorporacin de las mismas al
seno del gobierno. Se reconoce, sin embargo, que es muy pronto
para saber de qu manera influirn las TIC en el aspecto que tendr
la administracin pblica del futuro.
Un investigador austraco, Gudrun Trauner, de la Universi-
dad Johannes Kepler de Linz (Austria), se propuso recopilar yana-
lizar las leyes, directivas, documentos de poltica y programas que
se han puesto en vigor, sobre el gobierno electrnico y la sociedad
de la informacin, en los pases con administraciones avanzadas.
Encontr que entre 1998 y 2001, los gobiernos han publicado los
documentos oficiales siguientes:
Estados Unidos:
Infraestructura nacional para la informacin: una agenda para la
accin.
Programa de acceso al gobierno electrnico en Amrica.
Ley de eliminacin del papeleo gubernamental.
Memorando sobre el e-gobierno.
GOBIERNO ELECTRNICO
337
Transformar el acceso al gobierno mediante la tecnologa de la in-
formacin.
Portal del gobierno de los Estados Unidos.
E-gobierno: la siguiente revolucin americana.
Esquema para un nuevo comienzo: un presupuesto responsable para
las nuevas prioridades de Amrica.
Unin Europea:
E-Europa 2002: la sociedad de la informacin para todos.
Gobierno en lnea: acceso electrnico a los servicios pblicos.
Intercambio de datos en los servicios pblicos.
Finlandia:
Finlandia hacia la sociedad de la informacin: una estrategia nacio-
nal.
Calidad de vida, conocimiento y competitividad: premisas y objeti-
vos para el desarrollo estratgico de la sociedad finlandesa de la
informacin.
Finlandia como una sociedad de la informacin.
Francia:
La preparacin de Francia para su entrada a la sociedad de la infor-
macin.
Comit interministerial para la sociedad de la informacin.
Programa del gobierno francs sobre la sociedad de la informacin:
evaluacin del avance.
Hacia una administracin electrnica para el pblico.
Alemania:
El camino de Alemania para la sociedad de la informacin.
Innovacin y empleo en la sociedad de la informacin en el siglo XXI.
La federacin (Bund) en lnea 2005, iniciativa para el e-gobierno.
Gran Bretaa:
Iniciativa para la sociedad de la informacin.
Nuestra era de la informacin: la visin del gobierno.
Libro blanco: "La modernizacin del gobierno".
E-gobierno: un marco estratgico para los servicios pblicos en la
era de la informacin. '"
338
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Los servicios del gobierno electrnico para el siglo XXI.
Estrategia en lnea para la Gran Bretaa.
Gran Bretaa en lnea: portal del ciudadano.
Australia:
Los clientes primero: retos para las tecnologas de la informacin
del gobierno.
La administracin de la informacin gubernamental como un recur-
so estratgico nacional.
Invertir para el crecimiento; un marco estratgico para la economa
de la informacin.
Gobierno en lnea: informe de avances.
Centrelink (vinculacin de 10s servicios del gobierno australiano).
Canad:
Esquema para la renovacin de los servicios gubernamentales usan-
do tecnologas de la informacin.
Conexin, comunidad, contenido: retos de la autopista de la infor-
macin.
Construir la sociedad de la informacin: moviendo a Canad hacia
el siglo XXI.
Preparar a Canad para el mundo digital.
Conectar a Canad.
Japn:
Plan maestro para la promocin del uso de las tecnologas de la
informacin en el gobierno.
Una iniciativa japonesa para el comercio electrnico.
Criterios bsicos para la promocin de una sociedad avanzada en
las tecnologas de la informacin.
Proyecto Milenio (proyectos especiales de TIc).
Primera evaluacin de los criterios bsicos.
Estrategia japonesa para el e-gobierno.
El investigador austraco menciona a continuacin los documentos
oficiales que en materia de incorporacin de las TIC a la administra-
cin pblica, han publicado otros organismos internacionales como
el G7/G8, OCDE, UNESCO, y algunos ms.'
GOBIERNO ELECTRNICO
APLICACIN DE LAS TIC EN VARIOS NIVELES ADMINISTRATIVOS
339
En trminos prcticos es posible distinguir dos vertientes de aplica-
cin. La administracin central o federal y la administracin local o
municipal. Posiblemente en el futuro la administracin local ser la
primera en alcanzar la calidad de gobierno electrnico (e-gobier-
no). La naturaleza de los servicios y programas de las administra-
ciones locales, facilita la innovacin y el ensayo constante de nuevas
aplicaciones tecnolgicas.
Esa misma circunstancia permitir a las administraciones lo-
cales de todo el mundo, avanzar rpidamente en la introduccin de
aplicaciones tecnolgicas a mayor velocidad que en las administra-
ciones centrales. Lo explica el hecho de que las tareas municipales
o locales giran en torno a programas y servicios acotados; exigen
grados menores de coordinacin departamental que los demanda-
dos por las centrales o federales.
Es importante que los encargados de la modernizacin admi-
nistrativa tengan presente el doble enfoque para la informatizacin:
hacia adentro y hacia afuera de las administraciones pblicas, tanto
central (federal) como local (estatal y municipal).
Por regla general, la primera etapa de la informatizacin se
lleva (o se llev) a cabo hacia adentro de la administracin. Se busca
elevar la eficiencia del aparato administrativo. Esta etapa segura-
mente requiere varios aos hasta que la administracin alcance un
grado de informatizacin en todas las reas del Ejecutivo. La si-
guiente etapa, la automatizacin de los servicios y programas al
pblico usuario; es decir, a los "clientes", tomar muchos aos. Pro-
bablemente los primeros veinte aos del presente siglo.
En materia de modernizacin es mucho lo que se puede apren-
der de la experiencia de pases como Gran Bretaa. Dos destacados
profesores ingleses, Chistine Bellany y Andrew Petrie, que han se-
guido de cerca esta experiencia, sealan que los esfuerzos de mo-
dernizacin (lase: aplicacin de las TIC a la administracin) no se
constrien al Poder Ejecutivo del gobierno; abarcan el Poder Judi-
cial tambin." Los profesores de la Universidad de Nottingham
(Trent) sealan que un aspecto fundamental de la plataforma del
Partido Laborista que lleg al poder en 1997, fue la modernizacin
de la operacin del gobierno. Para conseguirlo se cr'e un nuevo
340
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
captulo de gasto denominado "Presupuesto de inversin para el
ahorro", cuyo propsito fue apoyar la innovacin en la prestacin
de servicios pblicos. Destin mil millones de libras esterlinas ($1.5
billones USD) para capitalizar los servicios de mayor prioridad.
Posteriormente, en 1999 el documento de poltica pblica
(White Paper) conocido como "Modernizando al Gobierno" esta-
bleci con cierto detalle los principios, las estrategias y los proyec-
tos para conseguir que la totalidad de los servicios pblicos estn
disponibles electrnicamente para el ao de 2008.
El gobierno britnico considera una va de acceso nica a los
servicios pblicos, disponible las 24 horas, siete das de la semana, a
la que se tendr acceso por una variedad de canales, incluyendo los
aparatos domsticos de televisin, los telfonos y la Internet.
Segn los mencionados profesores, ese documento de polti-
ca es bastante menos explcito en el papel que juegan las TIC en las
oficinas en la retaguardia, que son las encargadas de dar apoyo a la
prestacin de servicios. Estas ltimas tienen que operar de una ma-
nera ms coordinada, independientemente de la estructura que fi-
nalmente adquiera el gobierno.
Los profesores ingleses reconocen que el propio documento
gubernamental sobre la modernizacin seala que la informacin
existente no es flexible porque se encuentra aprisionada en siste-
mas de informacin incompatibles y desconectados. Se reproducen
unas lneas del White Paper;
El gobierno hasta ahora ha manejado un enfoque descentrali-
zado respecto de las TIC. Ello ha permitido a los ministerios y
agencias modernizar sus sistemas a modo de dar respuesta a
sus propias necesidades [... ] Como resultado tenemos sistemas
y servicios incompatibles que no estn integrados.
Esta discusin pone de relieve la necesidad de consolidar la moder-
nizacin tanto hacia adentro de la administracin como hacia afue-
ra, hacia la prestacin de los servicios: subraya que una administra-
cin tan avanzada como la britnica, se encuentra a varios aos de
distancia, en el mejor de los casos, de conseguir la meta de que
todos los servicios y programas para el pblico tengan acceso elec-
trnico.
GOBIERNO ELECTRNICO
341
El gobierno britnico elabor en 1994 una pgina web de in-
formacin para el pblico. Proporciona una nica va de entrada a
todos los tipos de informacin que pueden ser encontrados en el
sector pblico britnico. Las ventajas de esta pgina web no han
sido slo para los usuarios, tambin para el propio gobierno. 'las
instituciones gubernamentales han adquirido conocimientos sobre
cmo publicar su informacin en la Internet. Adems, han contri-
buido a la implantacin de otros proyectos tales como la Carta de
los Ciudadanos. El xito de esta iniciativa puede medirse en las si-
guientes cifras: en diciembre de 1994 se reciban alrededor de 35,000
visitas a la semana; en diciembre del 2000 se lleg a 35 millones de
accesos a la semana.
5
El apoyo que las tcnicas de informacin y comunicacin pue-
den brindar a las administraciones locales es espectacular. En las
comunidades pequeas y aisladas, o en aquellas que pertenecen a
sociedades en desarrollo, resulta abrumadora la diferencia entre
disponer o no de unas cuantas computadoras y sus programas para
las aplicaciones ms sencillas.
Los responsables de la modernizacin administrativa deben
asegurar que existe fcil acceso para que los administradores loca-
les puedan adquirir equipos, programas y personal preparado para
las aplicaciones bsicas de la tecnologa a la administracin. Re-
cientemente se ha escrito lo siguiente:
La revolucin de la computacin y las telecomunicaciones que
crearon al Internet, apenas ha comenzado. El Internet y las
tecnologas que se le relacionan son capaces de transformar la
sociedad. Ello es as porque las nuevas tecnologas electrni-
cas tocan un aspecto esencial de la sociedad: la comunicacin
entre las personas. Se estn desarrollando a una velocidad im-
presionante. Independientemente de otros factores, la capaci-
dad de cmputo de los ordenadores y de las telecomunicacio-
nes continuar creciendo y su precio disminuyendo a un ritmo
sostenido.
Es cierto que la proteccin de la privacidad va a ser un gran proble-
ma para la sociedad de la Internet. Cualquier accin suya sobre la
Internet est siendo registrada por alguien en alguna parte.
6
342
EL GOBIERNO ELECTRNICO (E-GOBIERNO)
MODERNIZACiN ADMINISTRATIVA
Para nosotros este trmino incluye todas aquellas actividades
basadas en las modernas tecnologas de la informacin (en par-
ticular, Internet) que el Estado desarrolla para aumentar la efi-
ciencia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a
los ciudadanos y proveer las acciones de gobierno en un marco
mucho ms transparente que el actual."
El e-gobierno o gobierno electrnico ha sido definido, tambin, como
La continua optimizacin de la prestacin de servicios guber-
namentales, de la participacin ciudadana y de la gobernabilidad,
mediante la transformacin de las relaciones internas y exter-
nas a travs de la tecnologa, el Internet y los nuevos medios."
Algunos ejemplos de las maneras como las tecnologas de la infor-
macin y el conocimiento pueden apoyar las operaciones internas
del gobierno son:
Conexiones privadas a ordenadores y redes externas (Extranets).
La creacin de una red Intranet institucional (para la organi-
zacin); es decir, una red telemtica.
La digitalizacin de la correspondencia.
La implantacin de un sistema de seguimiento de expedientes.
Apoyo a la toma de decisiones.
Capacitacin de los recursos humanos.
El acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin:
Informacin que el gobierno quiere diseminar (las tpicas
pginas web).
Informacin que el gobierno recopila para su uso pero que
puede poner a disposicin de otros usuarios.
Informacin que el gobierno se ve obligado a proporcio-
nar como resultado de demandas o requisitos pblicos.
(Al efecto, una de las acciones de mayor xito es la creacin del
"portal nico"; es decir, un nico punto de acceso a la informacin
emitida por el gobierno)."
Hacia afuera de la administracin pblica; es decir, en rela-
cin con los ciudadanos, usuarios o clientes, la aplicacin ms im-
GOBIERNO ELECTRNICO
343
portante de las TIC es la posibilidad de prestar al pblico servicios en
lnea. En otras palabras, transacciones entre el gobierno y los dife-
rentes usuarios de servicios. La posibilidad de efectuar trmites las
24 horas del da de los 365 das del ao, accediendo a los mismos
desde cualquier parte del pas, que pueda estar instalado en un lu-
gar, en una escuela, en un quiosco o en un "cibercaf". Gestiones
tales como la renovacin del permiso de conducir o de otras licen-
cias, la notificacin de cambios de domicilio, la puesta en marcha
de un nuevo negocio o el pago de los impuestos por Internet. Ideal-
mente debe existir un portal o ventanilla electrnica nica para ac-
ceder a todos los servicios en lnea que presta el gobierno.
Las iniciativas de gobierno electrnico tambin incluyen ac-
tuaciones en el campo de la democracia digital. Cabe destacar la
rotacin electrnica, la interaccin electrnica con el Parlamento y
los referendos On Line. 10
En varios pases del mundo ya se experimenta con la implan-
tacin de servicios gubernamentales en lnea. Por ejemplo, en el
Estado de Il1inois, en Norteamrica, el servicio permite a los con-
ductores renovar sus licencias de conducir cuando han caducado.
La utilizacin de una tarjeta de crdito operativa permite pagar en
lnea, lo que soluciona una de las trabas ms frecuentes a la hora de
realizar transacciones por la red.
En otros pases, los avisos relacionados con cambios de direc-
cin y empadronamiento se realizan por la red. En naciones tan
distantes y distintas como Singapur y Mxico, es posible pagar los
impuestos en lnea.
Para avanzar hacia proyectos de gobierno para servicios en
lnea, los responsables de la modernizacin deben asegurar el cum-
plimiento razonable de las condiciones siguientes: