LAC SURF

L AS POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA

Versin Interna Favor no citar Octubre de 2005

Centro Regional de Conocimientos y Servicios para el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe SURF LAC Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia ILSED

Las polticas de seguridad pblica.

1) L AS POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA COMO

POLTICAS DE CONTROL DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO
En un sentido general, una poltica de seguridad pblica engloba al conjunto de acciones gubernamentales y sociales que, de alguna manera, inciden o gravitan sobre el conjunto de factores y condiciones sociales, econmicas, polticas y culturales que favorecen, apuntalan, consolidan o determinan los conflictos, hechos de violencia y delitos producidos en un determinado contexto social. En este marco, toda poltica social, cultural, econmica, educacional o laboral podra considerarse como parte de una poltica seguridad pblica. De hecho, lo es. Y lo es dado que de alguna manera estas proyecciones y acciones generan algn tipo de impacto directo o indirecto sobre la situacin de la seguridad pblica, en particular, sobre el conjunto de hechos y eventos (conflictos, hechos de violencia y delitos) que vulneran, alteran o generan un notable cercenamiento de dicha situacin. Sin embargo, tales efectos mayores o menores, superficiales o profundos- son siempre residuales ya que dichas polticas y formas de intervencin, en general, no han sido formuladas ni llevadas a cabo especficamente con el objetivo de conjurar o neutralizar los factores determinantes o las manifestaciones concretas de los hechos violentos, de los conflictos vulneratorios del orden pblico o de las problemticas delictivas. Aquellas polticas y formas de intervencin que, en cambio, estn concreta y exclusivamente perfiladas al abordaje preventivo, conjurativo o investigativo de las referidas problemticas dan forma a las polticas de seguridad pblica. Por consiguiente, una poltica de seguridad pblica es el conjunto de intervenciones pblicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales pblicos o privados a los efectos especficos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos (concretos o previsibles) de carcter violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas en un determinado mbito espacio-temporal. Se trata, pues, de una poltica de control de la violencia y el delito, mediante la prevencin, conjuracin e investigacin administrativa de los mismos y/o la persecucin penal los responsables de stos ltimos, es decir, de los delitos. En la vida social, un conflicto constituye un fenmeno que se articula en el marco de un proceso de interaccin articulado sobre la base de una disputa o contienda entre actores sociales personas o grupos- que intervienen en dicho proceso en funcin de preservar ciertos bienes, relaciones o una situacin preexistente o, por el contrario, en funcin de producir un nuevo conjunto de relaciones o crear una nueva situacin. Se trata de un proceso debido a que un conflicto, si bien se puede expresar a travs de acciones u acontecimientos puntuales, se desenvuelve en el marco de una trama o sucesin de hechos e interacciones sociales concatenadas cuya manifestacin global, como se dijo, refleja una disputa o contienda entre los actores protagonistas.1

Esos actores se trate de personas o grupos-, en tanto agentes hacedores de toda prctica social, se constituyen como tal y protagonizan la interaccin conflictiva sobre la base de diversas formas de estructuracin simblica y organizativa. Desde el punto de vista simblico, sustentan o comparten ciertas ideas y objetivos, una valorizacin interpretativa y/o moral- determinada de la

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Segn las formas o medios a travs de los cuales se manifiesta y canaliza predominantemente una interaccin contenciosa, sta puede adquirir el carcter de pacfica o violenta. Cuando las formas o medios tpicos de contienda que priman en una interaccin conflictiva implica alguna modalidad de agresin violenta contra otras personas o grupos, esto es, una modalidad de embestida o acometimiento producido mediante la utilizacin de medios extraordinarios en cuanto a su intensidad y tipo, estamos ante la presencia de un conflicto violento. La interaccin social violenta se consuma contra la voluntad de quienes la sufren directa o indirectamente y su particularidad est dada por detentar un componente fsico esencial dado por los daos o lesiones tangibles producidos sobre personas y cosas y su concomitante impacto psquico. En este marco, el delito configura una accin social -activa u omisiva- que produce algn tipo de dao sobre una persona o sobre un grupo de personas se trate del Estado, de alguna de sus agencias, de una compaa o empresa, de un grupo o sector social, poltico, cultural, de gnero, tnico, etc., o de la sociedad en su conjunto- que resulta vctima de aquella accin. Ese dao puede significar un perjuicio violatorio de un conjunto de condiciones personales tales como la vida, la libertad individual y social, la integridad fsica o sexual, el honor, la privacidad o la propiedad de la persona o un grupo de personas. Tambin puede cercenar ciertas situaciones colectivas como la seguridad pblica y el orden pblico, los poderes pblicos y el orden constitucional, la administracin pblica, la fe pblica, la salud pblica o diferentes aspectos de la vida social y econmica. En razn de ello, dicha accin posee una impronta socialmente disvaliosa, es decir, constituye una accin reprobable y, por ende, ilcita. En verdad, la determinacin de lo ilcito resulta de una operacin simblica y convencional de distincin y diferenciacin o, dicho de otro modo, de una construccin conceptual y jurdica. Lo que en determinada sociedad o momento histrico es conceptualizado y tipificado como ilcito, no necesariamente lo es en otro contexto social o temporal. Lo ilcito resulta, as, de una conceptualizacin jurdica mediante la cual se tipifica un conjunto de acciones violatorias del orden jurdico y que, en tanto disvaliosas y reprobables, son pasibles de una cierta punicin institucional, siempre que se compruebe fehacientemente que el hecho ha importado la infraccin de una norma y que dicha infraccin no est legalmente autorizada. De este modo, el delito configura una infraccin del orden jurdico merecedora de una pena, siempre que el carcter de daoso de la misma est estrictamente dado por la lesin de un bien jurdicamente regulado, es decir, por la lesin de un inters social jurdicamente protegido. En definitiva, el delito o el acto delictivo es la accin de violar las leyes penales. Pues bien, como se dijo, una poltica de seguridad pblica se efectiviza a travs del desarrollo de cuatro acciones bsicas, a saber, (i) la prevencin de los hechos que pudieran resultar delictivos o vulneratorios de la seguridad pblica; (ii) la conjuracin de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica que estuvieran siendo desarrollados; (iii) la investigacin administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica en desarrollo o consumados; y (iv) la persecucin penal de los delitos consumados por parte de la justicia criminal.

situacin, un conjunto de expectativas convergentes y se insertan en ciertos lazos de solidaridad o sociabilidad. Y, desde el punto de vista organizativo, sustentan y movilizan un conjunto de medios que derivan del grado de organizacin o institucionalizacin que sustentan.

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La prevencin abarca las acciones tendientes a impedir, evitar, obstaculizar o limitar aquellos hechos que, dadas determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes, pudieran resultar hechos delictivos u otro tipo de actos atentatorios de la seguridad pblica. La conjuracin, en cambio engloba las acciones tendientes a neutralizar o contrarrestar en forma inmediata los delitos o hechos en ejecucin que resulten atentatorios de la seguridad pblica, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores de los mismos. La investigacin administrativa esto es, no-jurisdiccional- de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica en desarrollo o ya consumados comprende las acciones tendientes a conocer y analizar los mismos, las circunstancias estructurales y coyunturales- en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que lo protagonizaron -como autores, instigadores o cmplices- y sus consecuencias mediatas e inmediatas. Y, finalmente, la persecucin penal de los delitos consumados implica las acciones tendientes a constatar la comisin de los mismos y sus circunstancias de tiempo, lugar y modo de ejecucin; individualizar a los responsables de los mismos y reunir las pruebas para acusarlos penalmente. Por su parte, una poltica de seguridad pblica, como toda poltica pblica, engloba un diagnstico de las problemticas abordadas por la misma y de los recursos institucionales con que se cuenta; una serie de objetivos estratgicos y de metas parciales; un conjunto de procedimientos y mecanismos de implementacin y gestin; y ciertos recursos de evaluacin de desempeo y resultados. En su marco se desarrollan un conjunto de estrategias tendientes a disearlas, llevarlas a cabo y apreciar su desarrollo e impactos. As, pues, una estrategia constituye un conjunto de intervenciones, actividades y acciones destinadas a implementar y gestionar los procedimientos, mecanismos y recursos tendientes al logro de los objetivos y metas.

2) L AS ACCIONES BSICAS DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA .

En materia de seguridad pblica, el proceso gubernamental consiste en (i) la identificacin de un conjunto de problemticas y su incorporacin a la agenda pblica; (ii) el diseo, implementacin -gestin- y evaluacin de las polticas y estrategias tendientes a prevenir y conjurar los eventos inscritos en aquellas problemticas; y (iii) la aplicacin de medidas y acciones instrumentales para desarrollar todo ello. Ello supone el desarrollo de tres acciones fundamentales sobre la base de las cuales se articula toda poltica de seguridad pblica, a saber: 1. La elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro de situacin de la violencia y el delito de la jurisdiccin que permita conocer y tener una compresin (estratgica y tctica) del conjunto de problemticas que sern el objeto de las labores de prevencin, conjuracin o persecucin penal propias del sistema de seguridad pblica, ya sea en sus dimensiones objetivas como en las subjetivas. 2. El desenvolvimiento de una estrategia institucional asentada en la elaboracin de un diagnstico institucional acerca del estado de situacin organizativo y funcional del sistema institucional de seguridad pblica, as como tambin de las
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polticas y estrategias llevadas a cabo o en curso, y en la consecuente puesta en marcha de un plan de reforma y modernizacin legal e institucional de dicho sistema. 3. El desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito articulada sobre la base de una estrategia social de prevencin y control de la violencia gestionada por el sistema de prevencin social de la violencia y el delito, as como de una estrategia institucional de prevencin y control de la criminalidad comn y compleja (segn modalidades delictivas especficas) llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdiccin.

1) Cuadro de situacin de la violencia y el delito 1.2) Dimensin subjetiva de la

violencia y el delito

1.1) Dimensin objetiva de la violencia y el delito

2.1) Diagnstico institucional

Poltica de seguridad pblica

Acciones bsicas

2) Estrategia institucional

2.2) Reforma y modernizacin institucional

3) Estrategia de control de la violencia y el delito

3.1) Estrategia social de prevencin y control de la violencia 3.2) Estrategia institucional de prevencin y control de la criminalidad comn y compleja

La estrategia de control de la violencia y el delictivo constituye el ncleo fundamental de la poltica de seguridad pblica. El cuadro de situacin del delito y la violencia as como la estrategia institucional configuran dimensiones instrumentales bsicas para la elaboracin y puesta en marcha de aquella estrategia de control delictivo. El cuadro de situacin de la violencia y el delito, resultante de un proceso permanente de recopilacin y sistematizacin de informacin y de abordaje analtico de la misma, debe dar

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cuenta de la situacin general y especfica del delito y la violencia existente en un tiempo y espacio determinado, su evolucin, modalidades de manifestacin, despliegue territorial, impacto social e institucional. Sin dicho conocimiento resulta imposible desarrollar estrategias focalizadas y eficientes de prevencin y conjuracin de dichas problemticas as como tambin planificar acciones e intervenciones gubernamentales en la materia. En consecuencia, su elaboracin permanente debe brindar a las autoridades gubernamentales del rea el conjunto de aspectos objetivos y subjetivos de la situacin de seguridad pblica de la jurisdiccin. La importancia de ello reside fundamentalmente en la necesidad de producir un conocimiento lo ms detallado y actualizado posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulneran o quebrantan de alguna manera los derechos y libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Dichas problemticas configuran el mbito y el objeto central de las polticas de seguridad pblica y en su marco, de las diferentes modalidades de intervencin estatal y comunitaria tendientes a controlarlas. La dimensin objetiva de la violencia y el delito hace referencia a los hechos de violencia, los conflictos vulneratorio del orden pblico y los eventos delictivos cometidos en la jurisdiccin de referencia y cuyos aspectos fundamentales deben expresarse en algunos indicadores bsicos, a saber, (i) la situacin y evolucin de los conflictos vulneratorios del orden pblico; (ii) la situacin y evolucin del delito en general, ya sea en trminos absolutos y relativos; (iii) la situacin y evolucin de la violencia delictiva; (iv) la situacin y evolucin de las modalidades de criminalidad compleja; y (v) las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden pblico y el delito en sus diferentes manifestaciones. Asimismo, la dimensin subjetiva de la violencia y el delito se refiere a los aspectos simblicos-culturales expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca de la criminalidad y de las respuestas institucionales del sistema de seguridad pblica. Sus manifestaciones bsicas deben suponer el conocimiento de algunos indicadores bsicos, tales como (i) las opiniones acerca de la problemtica de la seguridad y el delito, segn franja etaria, gnero, nivel socioeconmico, lugar de residencia, y su evolucin temporaria; (ii) la evaluacin del desempeo y la actuacin de la polica en la prevencin o conjuracin de delitos as como tambin de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la direccin del sistema de seguridad o del poder judicial en la persecucin penal de las personas sospechadas de la comisin de delitos, segn franja etaria, gnero, nivel socioeconmico, lugar de residencia; y (iii) la percepcin social acerca de cualquier aspecto relevante referido a las problemticas de la seguridad pblica. Por su parte, la estrategia institucional le otorga a las autoridades gubernamentales del sector un discernimiento detallado de la organizacin y del funcionamiento real de las estructuras de gobierno institucional de la seguridad, de sus agencias componentes y de los actores sociales que intervienen en las cuestiones de la seguridad pblica as como tambin de las polticas, estrategias e iniciativas desarrolladas o en desarrollo, esto es, un conocimiento pormenorizado de las condiciones institucionales de la respuesta estatal y social a las problemticas delictivas y de violencia a ser prevenidas, conjuradas o penalmente perseguidas. Asimismo, dicho saber favorece el desarrollo de un proceso de modernizacin y fortalecimiento institucional organizativo, funcional, doctrinal- de los diferentes componentes del sistema de seguridad pblica a los efectos de desarrollar las estrategias de control de la violencia y el delito. Dicha estrategia debe partir de la elaboracin de un diagnstico institucional acerca de la estructuracin organizativa y funcional de los principales componentes del sistema institucional de seguridad pblica, esto es, el gobierno de la seguridad; el sistema de prevencin social de la
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violencia y el delito; el sistema policial; el sistema de persecucin penal; la participacin comunitaria; y el sistema de seguridad privada. Dicha evaluacin, adems, debe contemplar el desempeo y los resultados obtenidos por dicho sistema en el ejercicio del control prevencin, conjuracin y/o persecucin penal- de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden pblico y el delito. Como consecuencia de ello y, en particular, de las eventuales desactualizaciones o anacronismos doctrinales, organizacionales y/o funcionales existentes en algunos de los componentes del sistema institucional de seguridad pblica, la estrategia institucional tambin debe conllevar el diseo y desarrollo de programas y planes de reforma y modernizacin legal e institucional de dicho sistema o de algunos de sus componentes a los efectos de adecuarlos a las estrategias de seguridad que se desarrollen. Por cierto, tanto el cuadro de situacin sobre el conjunto de problemticas de la seguridad como la estrategia institucional constituyen las acciones instrumentales de las polticas de seguridad pblica y estn orientadas a sentar las bases conceptuales e institucionales de lo que, en verdad, conforma el ncleo bsico de esa poltica dado por el desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito, asentada en dos tipos de modalidades bsicas de intervencin. En primer lugar, una modalidad de intervencin social de prevencin y control de la violencia gestionada por el sistema de prevencin social de la violencia y el delito conformado por el conjunto de agencias y actores sociales que actan en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos vulneratorios de la situacin de seguridad pblica. Y, en segundo trmino, una modalidad de intervencin institucional de prevencin y control de la criminalidad comn y compleja llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdiccin, sin excluir la intervencin de otras agencias estatales no-policiales ni judiciales y de otros actores sociales.

3) L AS ESTRATEGIAS BSICAS DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA .

La poltica de seguridad pblica para Amrica Latina debe suponer un conjunto de estrategias instrumentales y sustantivas bsicas. Dichas estrategias configuran un marco de referencia general para la regin. En cada jurisdiccin, las mismas debern ser adaptadas y ajustadas a las problemticas existentes en su mbito, a las tendencias y particularidades histricas y estructurales de sus respectivos sistemas de seguridad pblica y a las coyunturas polticas en cuyo contexto debern ser viabilizadas. Ante sistemas institucionales de seguridad pblica signados por los desajustes, anacronismos y obsolescencias organizativas y funcionales de muchos de sus componentes, las estrategias instrumentales constituyen el conjunto de acciones y modalidades de intervencin tendientes a reestructurar y modernizar dichas instancias a los efectos de adecuarlas y convertirlas en herramientas aptas y convenientes para el desarrollo de estrategias eficaces de control del delito y la violencia.

Las polticas de seguridad pblica.

Estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica

Estrategia de reforma y modernizacin policial

Poltica de seguridad pblica

Estrategias instrumentales

Estrategia de modernizacin del sistema de persecucin penal

Estrategia de descentralizacin y fortalecimiento de la gobernabilidad local de la seguridad pblica

Estrategia de fortalecimiento del control del sistema de seguridad privada

En cambio, como ya se dijo, las estrategias sustantivas constituyen las acciones y modalidades de intervencin fundamentales de una poltica de seguridad pblica directamente perfiladas al control del delito y la violencia.

Las polticas de seguridad pblica.

Estrategia social de prevencin de la violencia y el delito

Poltica de seguridad pblica

Estrategias sustantivas Estrategia institucional de
prevencin y control del delito

Estrategia policial de seguridad preventiva Estrategia policial de seguridad compleja Estrategia institucional de persecucin penal

4) L AS CARACTERSTICAS Y CONDICIONES DE APLICACIN

DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA
Dada su especificidad, las polticas de seguridad pblica tienen ciertas caractersticas generales que le otorgan una impronta particular. En primer lugar, son polticas pluridimensionales porque estn referidas y afectan a diferentes aspectos de la vida institucional y social. Tradicionalmente, en Amrica Latina, se ha tendido a enfocar a las polticas de seguridad pblica como una instancia exclusivamente limitada a la neutralizacin de conductas delictivas mediante el accionar predominante del sistema policial. No ha sido habitual en la regin considerar que las problemticas de la seguridad pblica son producidas y reproducidas por medio de un conjunto de factores y procesos sociales, polticos, culturales y econmicos de diferente envergadura e intensidad, y cuyos efectos y consecuencias tambin repercuten en todos estos aspectos de la vida colectiva de nuestra sociales. De all que una poltica de seguridad integral debe asumir necesariamente un carcter pluridimensional y producir intervenciones sobre ese conjunto de aspectos y dimensiones de la vida social. En segundo trmino, son polticas multisectoriales porque implican la intervencin de una variedad de actores estatales y sociales. En nuestra regin, ha sido habitual colocar al sistema policial como el actor exclusivo o predominante de las polticas de seguridad, descartando de antemano la intervencin activa de otras agencias estatales y fundamentalmente de los actores sociales directamente implicados o comprometidos en el conjunto de problemticas inscritas en el mbito de la seguridad. No obstante, el carcter pluridimensional de la seguridad pblica da cuenta justamente de la impronta multisectorial de las polticas especficamente abocadas a intervenir sobre dichas problemticas. Y, finalmente, son polticas complejas porque suponen la gestin de problemticas diversas, algunas de las cuales tienen ciertas caractersticas peculiares. Por un lado, gran parte de las problemticas de la seguridad se refieren a prcticas ilegales y delictivas, y a actividades de
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carcter clandestinas, lo que dificulta su conocimiento y abordaje pormenorizado de parte de las agencias estatales as como de los actores sociales implicados en la seguridad. Por otro lado, las polticas de seguridad pblica -a diferencia de otro tipo de polticas pblicas- tienen como rasgo especfico la posibilidad del uso de la fuerza institucional como forma particular de intervencin y accin a ser llevada a cabo por ciertas agencias y actores especficamente autorizados a ello. Ambos aspectos le otorgan a las polticas de seguridad un trazo caracterstico especfico y las convierten en polticas complejas. Pues bien, los pases de la regin atraviesan por una serie de situaciones institucionales crticas con relacin a las problemticas de la seguridad pblica. Por un lado, ante el crecimiento y la complejizacin creciente de la criminalidad y de la sensacin de desproteccin ciudadana observada, existe una extendida demanda social a favor de una gobernabilidad ms eficiente y activa sobre estos asuntos. No obstante, la histrica desatencin de los mismos por parte de las autoridades gubernamentales nacionales y locales y la ausencia de estructuras de gestin y de un funcionariado especializado en la materia, impiden brindar respuestas institucionales integrales y duraderas a travs de la formulacin e implementacin de polticas y estrategias de seguridad pblica de mediano y largo plazo. Las crisis institucionales que se suceden recurrentemente ante hechos puntuales de violencia o delictivos altamente dramticos y espectaculares son una expresin contundente de la inestabilidad institucional existente en esta rea de gobierno. Dichas crisis no solamente han provocado reacciones populares violentas o movilizaciones colectivas permanentes sino tambin la constante rotacin en cortsimos perodos de tiempo de funcionarios de direccin en los ministerios o secretaras abocados al gobierno de los asuntos de la seguridad pblica, todo lo cual ha impedido u obstruido el desarrollo de polticas institucionales de seguridad pblica que sean integrales y continuas. Este contexto y las caractersticas mencionadas ms arriba imponen un conjunto de condiciones de aplicacin de las polticas de seguridad pblica en Amrica Latina. Estas polticas deben tener un diseo y planificacin integral que tenga por objeto el desarrollo uniforme de una serie de estrategias de reforma y modernizacin referidas al conjunto de las instancias componentes del sistema de seguridad pblica as como tambin el despliegue de estrategias sociales e institucionales de prevencin y control de la violencia y el delito. Sin embargo, la implementacin de las mismas debe suponer una gestin diversificada y flexible que contemple que la efectivizacin de las estrategias y la puesta en marcha de los dispositivos componentes de la poltica de seguridad se lleve a cabo por reas y sectores siguiendo ritmos y tcticas de ejecucin diferenciadas y permitiendo la permanente evaluacin y adaptacin circunstancial de dicha ejecucin, pero apuntalando siempre la imprescindible complementariedad temtica y de dimensiones y permitiendo la coordinacin intersectorial e interagencial que toda estrategia compleja y diversificada conlleva. Todo ello, por cierto, se debe viabilizar dentro del marco de una impronta de continuidad temporal de las polticas y estrategias, lo que constituye una condicin insuperable de aplicacin de las mismas.

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