Manual de Direccion y Gestión de Recursos Humanos en Los Gobiernos Locales (Segundo Parcial)

INAP
MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

J. Javier Cuenca Cervera

J. Javier Cuenca Cervera
INSTITUTO NACIONAL DE administracin Pblica madrid, 2010
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS Ficha catalogrFica del centro de Publicaciones del inaP
CUENCA CERVERA, J. Javier
Manual de direccin y gestin de recursos humanos en los gobiernos locales [Texto impreso] / J. Javier Cuenca Cervera. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2010. 258 p. ; 24 cm. (Estudios y documentos) Bibliografa: p. 251-258 ISBN 978-84-7351-292-3. NIPO 010-10-019-6 1. Administracin local-Espaa-Gestin de recursos humanos. I. Ttulo. II. Serie 352/353(460):658.3.012.4
Primera edicin: junio 2010 Catlogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es
Edita: instituto nacional de administracin Pblica www.inap.map.es isbn: 978-84-7351-292-3 niPo: 010-10-019-6 Depsito Legal:
Preimpresin: Composiciones RALI, S.A. Impresin: Publidisa
NDICE
Presentacin PRIMERA PARTE INTRODUCCIN A LA DIRECCIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS Captulo 1. LA DIRECCIN PROFESIONAl DE RECURSOS HUMANOS EN lOS GOBIERNOS lOCAlES 1. Una doble mirada: eficacia y valores 2. La moderna direccin de recursos humanos: talento y compromiso 3. Derecho y gestin: las peculiaridades de la gestin de recursos humanos en el entorno pblico 4. Un marco para la prctica profesional 5. La propuesta de valor de la direccin de recursos humanos en los gobiernos locales 6. El contexto organizativo 7. La misin de las unidades de recursos humanos 8. Misin y perfil de los directores de recursos humanos 9. Conclusin: mitos y realidades SEGUNDA PARTE EL CONTEXTO INSTITUCIONAL Captulo 2. LA DIMENSIN POlTICA: lO lOCAl COMO NIVEl DE GOBIERNO 1. Introduccin: los factores organizativos conformadores de la gestin 2. El mapa local
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3. El marco institucional: el rgimen local 4. La autonoma local 5. Competencias y polticas urbanas: la gobernanza territorial 6. La dimensin poltica: lo local como nivel de gobierno
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Captulo 3.El EMPlEO PBlICO lOCAl (1): CONFIGURACIN HISTRICA Y PROBlEMTICA ACTUAl 1. La profesionalizacin de los recursos humanos en la administracin: el sistema de mrito 2. Modelos de ordenacin del empleo pblico: cuerpos o puestos de trabajo 3. Los antecedentes institucionales del empleo pblico local 4. Las reformas de los aos 80: la formacin del marco institucional del empleo pblico local en Espaa 5. La problemtica de los recursos humanos en la administracin local
Captulo 4.El EMPlEO PBlICO lOCAl (2): ENTORNO JURDICO VIGENTE 1. El EBEP: innovaciones para la gestin 2. La autonomizacin de la funcin pblica local: las fuentes reguladoras tras el Estatuto 3. Las clases de personal local 4. Competencias orgnicas y potestades en relacin con el personal local TERCERA PARTE PROCESOS TCNICOS BSICOS Captulo 5.PlANIFICACIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS 1. Contenidos y objetivos en planificacin estratgica de recursos humanos 2. Dimensionamiento: la poltica de plantillas 3. La perspectiva pluralista: el plan de gestin 4. El diagnstico con fines estratgicos: el anlisis DAFO 5. El control de la gestin de recursos humanos
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Captulo 6. ANlISIS Y DESCRIPCIN DE PUESTOS DE TRABAJO 1.Puestos de trabajo y organizaciones 2. El anlisis de puestos de trabajo (APT): aplicaciones y metodologa
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3. Anlisis de puestos de trabajo y gestin pblica de recursos humanos 104 Anexos: c uestionario de anlisis de puestos. Clasificacin de puesto de trabajo 106 CUARTA PARTE LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL
Captulo 7. LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEl EMPlEO PBlICO lOCAl (1)
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1. Gestin pblica y derecho: los sistemas de estructuracin del empleo pblico 114 2. El instrumento para la reflexin estratgica: el Plan de Ordenacin de Recursos Humanos (PORH) 116 3. El instrumento para la programacin de efectivos: la Oferta de Empleo Pblico (OEP) 119 4. La Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) o instrumento organizativo similar 121
Captulo 8. LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEl EMPlEO PBlICO lOCAl (2) 127 1.Plazas y plantillas 128 2. El inventario de recursos humanos: el registro de personal 132 QUINTA PARTE POLTICAS Y ESTRATEGIAS BSICAS DE LA GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS Captulo 9. LA SElECCIN DE PERSONAl 141 1. Introduccin 142 2. El modelo de seleccin vigente 143 3. Seleccin tcnica: el diseo de bases de convocatoria 150 4. Estrategias de mejora en seleccin (1): tribunales e innovacin en las pruebas 154 5. Estrategias de mejora en seleccin (2): el uso eficaz de la entrevista 156 6. Estrategias de mejora en seleccin (3): la gestin eficaz del flujo de personal no permanente 160 Anexo: lista de comprobacin 162
Captulo 10. LA POlTICA RETRIBUTIVA 165 1. Introduccin: retribucin y comportamiento organizacional 166 2. El modelo retributivo vigente 168 3.Poltica retributiva en los gobiernos locales 172 5. Estrategias de mejora (2): la retribucin al rendimiento 176
4. Estrategias de mejora (1): la valoracin de puestos de trabajo 174
Captulo 11. La carrera profesional 181 1. Introduccin: especificidades y significado de la carrera en el mbito local 182 2. La carrera profesional: modalidades 184 3.Programas de carrera profesional 191
Captulo 12. LA GESTIN DEl RENDIMIENTO 197 1. Los determinantes del rendimiento 198 2. La direccin de personas 199 3. Valores y desempeo: la tica administrativa 202 4. La gestin organizativa del rendimiento 205 5. La eficacia del sistema disciplinario 207
Captulo 13. GESTIN DE lAS RElACIONES lABORAlES 211 1. La negociacin colectiva en los gobiernos locales: dos problemas y un resultado 212 3. La comunicacin interna 226 SEXTA PARTE POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES CAPTULO 14.POlTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN lOS GOBIERNOS lOCAlES 231 1. El modelo de competencias en la gestin pblica de recursos humanos 232 2. La introduccin formal de la evaluacin del desempeo (EVD) 239 3. La nueva modalidad de carrera: la carrera horizontal o progresin 246
2. El modelo de negociacin colectiva pblica y sus estrategias de mejora 213
REFERENCIAS BIBlIOGRFICAS 251
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PRESENTACIN
Parafraseando a Henry Mintzberg, se puede decir que uno escribe en primer lugar para s mismo y con una finalidad: la de aprender. Algo similar, salvando las lgicas distancias, puede decirse que pretende este libro, ya que en cierto modo constituye lo que personalmente hubiera querido encontrar cuando empec en la profesin all por 1989. Tiene por tanto una pretensin introductoria. Por ello se dirige a aquellas personas con responsabilidad directiva, tcnica o poltica en el mbito de la gestin del personal local, as como a aquellas otras interesadas en serlo y a quienes por razones acadmicas o de otro tipo desean conocer la problemtica caracterstica de este campo de la gestin pblica. Para alcanzar el objetivo introductorio al que se ha hecho referencia, la estrategia es necesariamente multidisciplinar, ya que sta constituye un rasgo caracterstico de la direccin de recursos humanos. El lector encontrar referencias organizativas, jurdicas y politolgicas. As, tras una primera parte que pretende detallar qu es y qu tiene que ofrecer la direccin de recursos humanos a organizaciones tan peculiares como las pblicas y cmo puede aplicarse la misma en el entorno local, se trata seguidamente el denominado contexto institucional de la gestin: los gobiernos locales y sus polticas as como el marco del empleo pblico local, tanto en su perspectiva histrica como normativa. Seguidamente se tratan las tcnicas imprescindibles para una gestin pblica de personas rigurosa: la planificacin de recursos humanos y el anlisis de puestos de trabajo, y cmo las mismas son aplicadas en el mbito administrativo, mediante los llamados sistemas de estructuracin del empleo pblico, con especial referencia a los planes de ordenacin de recursos humanos y a la elaboracin de las relaciones de puestos de trabajo con un enfoque directivo. Estos captulos constituyen el prtico a los procesos bsicos de la direccin de personas que se tratan en los captulos siguientes: la seleccin, la poltica retributiva, la carrera profesional, la gestin del rendimiento o las relaciones laborales, cada uno de ellos abordado con una doble perspectiva, directiva y jurdica. Si los expuestos forman por as decir los rudimentos de la disciplina, el ltimo captulo trata su futuro, la evaluacin del desempeo y la carrera horizontal cimentados sobre el modelo de la denominada gestin por competencias. 11
Es conveniente dejar constancia de que un trabajo como el que se presenta, adems de la reflexin, es fruto de haber compartido experiencias con personas a quienes he tenido la suerte de conocer en mi actividad profesional. Por ello quiero efectuar un agradecimiento especial a mis compaeros del Ayuntamiento de Silla, del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia y del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat de Valncia. Algunos amigos me brindaron las oportunidades para sistematizar los contenidos acerca de cmo mejorar la gestin de personas en la esfera local. Si con Manuel Fernndez Martos pude compartir proyectos de consultora con Juan Fernando Faria Guilln tuve ocasin de colaborar en la docencia de acciones formativas para esa institucin tan dinmica que es la Federacin Canaria de Municipios (FECAM). Carmen Toscano y Paz Martnez, del Instituto Nacional de Administracin Pblica merecen una referencia especial por su compromiso en multitud de proyectos dirigidos a mejorar la capacitacin de los empleados de la Administracin Local. Finalmente, ya en un plano ms personal, quiero agradecer a Mari Carmen y Alba su comprensin y apoyo para que este trabajo viera la luz. J. Javier Cuenca Cervera
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INTRODUCCIN A LA DIRECCIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS
PRIMERA PARTE
En esta parte se trata de presentar la aportacin de la disciplina en la mejora de los servicios pblicos, entendida como un campo de la moderna gestin pblica. Partiendo de sus anclajes tericos y evolucin histrica conoceremos su propuesta de valor, tanto en orden a conseguir un personal de calidad (art. 6 de la Carta Europea de Autonoma Local) como para asegurar un marco institucional que garantice unas polticas pblicas aplicadas de modo imparcial y equitativo, medios imprescindibles para una democracia local avanzada.
CAPTULO 1 LA DIRECCIN PROFESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
Este captulo proporciona una aproximacin introductoria a la de la direccin de recursos humanos en los gobiernos locales. En primer lugar se concreta qu ofrece la disciplina, mediante la definicin de un marco de referencia para su ejercicio: sus objetivos, sus procesos y polticas centrales, as como las herramientas para ponerlas en prctica. Todo ello en un contexto especfico: lo pblico. Asimismo se reflexiona acerca del rol de sus profesionales, de la misin, visin y valores de sus unidades especializadas, as como las competencias tcnicas para su desempeo.
CONCEPTOS CLAVE 1. Administracin de personal. Relaciones humanas. 2. Direccin de Recursos Humanos (DRH). 3. Talento y capital intelectual.
4. Compromiso, conducta de ciudadana organizacional y motivacin de servicio pblico. 5. Derecho y gestin pblica. 6. Enfoque neoinstitucionalista.
7. Marco para la prctica profesional de la DRH. 9. Contexto organizativo.
8.Propuesta de valor de la Gestin Pblica de Recursos Humanos. 10. Rol y visin de las unidades de Recursos Humanos.
11. Misin y perfil de competencias de los directores de recursos humanos. 12. Mitos y realidades de la DRH en los gobiernos locales.
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manual de direccin y gestin de recursos humanos en los gobiernos locales
1. UNA DOBLE MIRADA: EFICACIA Y VALORES Este libro tiene como objeto el complejo organizativo y socioprofesional, denominado personal al servicio de la Administracin Local: casi seiscientos mil empleados pblicos profesionales (MAP, 2009), de ellos ms de dos tercios sometidos al derecho laboral, que prestan servicio en ms de 13.000 entidades locales, entre las cuales destacan 8.112 municipios (el 84% con menos de 5.000 habitantes) y 61 provincias e islas. Los gobiernos locales de nuestro pas (municipales, provinciales e insulares) treinta aos despus de las primeras elecciones municipales democrticas de abril de 1979, son instituciones pblicas que con todo derecho pueden ser calificadas como motores del cambio social (FEMP, 2009). No es slo su papel poltico indudable en la legitimacin democrtica de nuestras instituciones. Los llamados gobiernos de proximidad han dado lugar a una expansin sin precedentes. Parafraseando a los reformistas fabianos puede decirse que proveen servicios pblicos de la cuna a la tumba: va pblica, educacin infantil, parques y jardines, deportes, dependencia, consumo, cementerios y residuos urbanos, seguridad pblica, prevencin de incendios, urbanismo, desarrollo local, medio ambiente, servicios sociales, formacin ocupacional y tercera edad son prestaciones otorgadas por estas organizaciones. En las mismas prestan sus servicios empleados pblicos pertenecientes a colectivos profesionales altamente especializados. Estos colectivos forman con sus valores y subculturas diferentes son el objeto de atencin de ese campo especializado conocido como direccin de recursos humanos, cuya meta es perfeccionar los medios por los cuales se selecciona, retribuye, estimula y promueve a estos profesionales de un modo eficaz, para lo cual se dispone de un conjunto de instrumentos especializados, basados en las ciencias sociales. Pero no obstante, la temtica referida al trabajo profesional por cuenta ajena en la administracin pblica no es solamente una cuestin de mera eficacia tcnica, de compromiso, rendimiento y costes, por relevantes que resulten las variables instrumentales referidas a la racionalidad econmica. En todo terreno de la gestin pblica hay tambin implicada una perspectiva poltica (Brugu y Subirats, 1996) que reclama la garanta de unos determinados valores cvicos en el empleo pblico, relacionados tanto con su fundamento primordial (objetividad, transparencia y seguridad jurdica) como en el acceso al mismo (mediante pruebas objetivas, pblicas y competitivas, alejadas de cualquier discriminacin o ventaja). De ah que junto a la mirada tcnica, este libro atienda tambin a la mirada politolgica. Ambas perspectivas dan lugar a lo que en libro se etiqueta como gestin pblica de recursos humanos. Tanto el mbito donde la disciplina se proyecta (lo pblico) como los valores a los que se ha hecho referencia justifican esa reconceptualizacin creativa que para la gestin pblica postulaba a principios de los noventa Mendoza (1990). Como tempranamente 16
la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales
Laufer y Burlaud (1989) evidenciaron, la direccin pblica debe atender tanto a la gestin como a la propia legitimidad social. 2. LA MODERNA DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS: TALENTO Y COMPROMISO El mbito profesional etiquetado como direccin de recursos humanos en las organizaciones cuenta hoy da con un relevante cuerpo terico, que evidencia la relacin entre la puesta en prctica de polticas avanzadas para gestionar el factor humano y la consecucin de mejores resultados organizativos. Aun sin pormenorizar, es oportuno dejar constancia de algunos aportes relevantes en un manual introductorio. Y ello por cuanto permite visualizar el vnculo emprico entre la adopcin de prcticas profesionalizadas de gestin y el desempeo de las personas, provee un marco para sistematizar la propuesta de valor de la disciplina y finalmente proporciona las ideas que facilitan su aplicacin en las organizaciones pblicas. Habitualmente suele fecharse la obra de Peter Drucker (1979; e.o. 1954) como el inicio de la reflexin acadmica sobre la gestin de personal. Fue este autor el primero en resaltar la importancia de los recursos humanos en el management: No se puede emplear el trmino mano de obra: el dueo viene siempre con ella (:345). El trmino lo utilizaba para destacar no tanto la visin instrumental del ser humano cuanto la posesin de capacidades y conocimientos (recursos especializados) que requieren planeamiento y estmulo, habida cuenta de que son las personas las que ejercen control sobre su trabajo. Hasta este autor el paradigma de la direccin de personal suele calificarse como precientfico (Quijano, 2006:45). La reflexin tcnica se haba limitado a la denominada Administracin de Personal (los aspectos legales y administrativos de la funcin) complementaria de la visin taylorista-fordista de la gerencia de empresas, y del enfoque de las Relaciones Humanas, que a partir de los conocidos experimentos del psiclogo social Elton Mayo en la planta Hawthorne en 1928 destacaron el papel de las relaciones sociales informales y la necesidad consiguiente de atender a estas variables para aumentar el rendimiento laboral. No obstante sus limitaciones, la corriente de las relaciones humanas dio un notable impulso a esta disciplina, ya que a partir de la misma recibi carta de naturaleza la necesidad de implicar a las personas en el trabajo, de atender a sus condicionantes individuales y grupales y de contemplar las prcticas de gestin adecuadas. Fue la corriente que cre los cimientos de este campo y que, como se ver a continuacin, se despliega hasta nuestros das: Likert, McGregor, Schein, Argyris y otros destacaron la necesidad de integrar los objetivos propios de la empresa con los de sus trabajadores, de reconciliar las necesidades de ambos. Es una corriente fuertemente humanista en la que subyace el supuesto antropolgico de que las personas no son seres movidos nicamente por incentivos econmicos: 17
la motivacin, el potencial de desarrollo, la capacidad de asumir responsabilidades, son todos factores presentes en las personas. Administracin de personal, fordismo y relaciones humanas conformaron durante mucho tiempo los fundamentos de la prctica profesional. Actualmente contamos con dos grandes paradigmas: el primero, proveniente de las ciencias empresariales, que toma como objeto de anlisis la organizacin globalmente considerada, su rendimiento y eficacia. Y otro, de impronta psico-sociolgica, atento a los aspectos individuales y grupales como determinantes del desempeo. La economa cuenta con una destacable trayectoria en el terreno de la direccin de recursos humanos (DRH). Tempranamente y desde una perspectiva March y Simon (1987; e.o. 1961) resaltaron como tarea gerencial la de favorecer la decisin de participar del empleado en el proyecto empresarial. Se trata de una concepcin que ha influenciado las ideas actuales de gestin, y que propugna que la misin de la direccin es crear las condiciones organizacionales los estmulos por medio de las cuales las personas puedan alcanzar sus objetivos personales y dirigir sus propios esfuerzos en direccin a los de la organizacin, lo que se conoce como integracin. Desde entonces hasta principios de los aos noventa hemos asistido al crecimiento de la DRH como campo especializado dentro del management. As, su razn de ser consiste tanto en el alineamiento de los objetivos del trabajador y la empresa (Chiavenato, 1988:113) como en estimular su desempeo (Fombrun, Tichy y Devanna, 1984:41; Milkovich y Boudreau, 1994; Monlen, 1990), mediante un conjunto de tcnicas como la recompensa, el desarrollo de carreras o la evaluacin del rendimiento. Un papel relevante adquiere la aportacin seminal de Beer, Spector y Lawrence (1989), quienes sistematizaron el campo de estudio al aportar un esquema integrador para su prctica, destacando los factores situacionales y de entorno, as como las principales reas de intervencin: flujo de recursos humanos (seleccin, carrera y movilidad); influencia (participacin y relaciones laborales); retribucin y sistemas de trabajo. Ms recientemente, la ciencia econmica ha aportado dos perspectivas tericas significativas. La primera de ellas, conocida como teora de los recursos y capacidades postula que la misin de la DRH es atraer candidatos con las capacidades requeridas por la organizacin (De la Calle y Ortiz, 2004; Dolan, Schuler y Valle, 1999). Su objeto son as las capacidades organizacionales (Ulrich, 1997; Ulrich y Brockbanck, 2006). El foco se dirige hacia el talento de sus trabajadores, definido ste como (Pin, 2006:20) el conjunto de capacidades y habilidades que se manifiestan de manera espontnea y recurrente en una persona y que resultan claves para la actividad que hay que ejercer. En esta perspectiva los profesionales de recursos humanos deben concentrarse en pensar qu talento necesita la empresa, cmo atraerlo y desarrollarlo. Ms recientemente, este enfoque ha sido complementado con otra propuesta terica conocida como la teora estratgica de la DRH (Garca Tenorio y Sabater, 2004; Valle Cabrera, 1995). La mayor eficacia de las polticas de personal se obtiene 18
cuando adems de centrarnos en el capital intelectual, en las capacidades como ventaja competitiva, stas se adoptan mediante un enfoque contingente: la situacin del mercado y de la empresa. No hay una mejor poltica de recursos humanos per se, sino que se postula su adaptacin al contexto respecto al cual deben ajustarse doblemente las prcticas de gestin (Pfeffer, 1998); adems de coherentes con la situacin de la empresa, los objetivos adoptados deben ser congruentes entre s y reforzarse mutuamente. De modo paralelo a la economa la psicologa del trabajo y de las organizaciones tambin ha efectuado aportes relevantes a la hora de correlacionar prcticas de gestin y eficacia organizativa, si bien la perspectiva est ms centrada en el individuo y en los grupos, en un desarrollo que ligara esta vertiente de investigacin a la escuela de las relaciones humanas a la que se ha aludido anteriormente. Es destacable por su relevancia para el ejercicio profesional la nocin de contrato psicolgico. Este contrato est conformado por las concretas prcticas de gestin que despliegue la organizacin, y que constituyen la materializacin de lo que unos y otros aportan y reciben. En esta lnea de trabajo Garca Buades (2002) vincula la nocin con la de justicia organizacional. La relevancia de la investigacin radica en mostrar cmo la justicia organizativa percibida por el trabajador afecta a su percepcin de lo justo del intercambio, y por ende, a su disposicin a implicarse. Topa, Palac y Morales (2004) han demostrado cmo la existencia de un contrato psicolgico justo es crtico para la adopcin de conductas de ciudadana organizacional (CCO), un constructo que explica las acciones de los empleados que van ms all de los requerimientos del puesto de trabajo y que son fundamentales para la efectividad de la organizacin (Gracia, 2001). Si vinculamos contrato psicolgico, justicia organizacional y conducta de ciudadana veremos que el rol fundamental de los gestores de personas es crear condiciones adecuadas para que el empleado perciba un trato justo por parte de la organizacin, algo que solamente puede ponerse en prctica mediante la adopcin de polticas de personal percibidas como equitativas a nivel organizativo y aplicadas eficazmente por los responsables de lnea en esos microespacios sociales que son los departamentos y unidades especializadas de las organizaciones. La denominada confianza organizativa (Martnez Tur, 2003) es hoy da el mayor lubricante social en las organizaciones, la base del compromiso del individuo con la organizacin. Por ltimo, ya en el mbito de la ciencia de la administracin se han aportado teoras similares que muestran la importancia del denominado compromiso del empleado (Stejn, 2002). Perry y James (1990) mostraron las implicaciones conductuales de la motivacin de servicio pblico (MSP) y el rendimiento posterior. La MSP es definida como una suerte de predisposicin individual a vincularse con organizaciones pblicas. Tal y como Stejn y Leising (2005) destacan, las prcticas de recursos humanos (ingreso, retribucin, comunicacin, carrera, evaluacin del rendimiento) en vigor en una organizacin, medidas en trminos de 19
justicia procedimental y estilos de supervisin son determinantes en el desempeo del empleado pblico.
En definitiva, tras este somero repaso sobre la teora de la DRH qu ofrece este mbito del management conocido como direccin de recursos humanos? Empleando las categoras de las ciencias sociales puede afirmarse que la adopcin por parte de las organizaciones de prcticas sistemticas, equitativas e integradas de recursos humanos constituye el factor causal que posibilita un mayor y mejor desempeo individual y organizativo. Algo que es posible atendiendo a las dos acepciones de la direccin de recursos humanos: una de nivel ms organizativo, relacionado con la gestin del talento, las capacidades organizativas y de las prcticas para atraerlo, conservarlo y desarrollarlo; y otra ms individual, que atiende a la justicia con que son percibidas esas prcticas por los empleados y por los estilos de supervisin empleados por los directivos y mandos intermedios, factores determinantes del compromiso. Es lo que Rami (2000:360) ha calificado como las dos dimensiones de la gestin de recursos humanos: la gestin de personal y la gestin de personas. La figura 1.1 resume grficamente el papel jugado por la DRH en las organizaciones.
Figura 1.1 Direccin de recursos humanos y desempeo
Direccin de Recursos Humanos: 2 dimensiones Gestin de personas Supervisores capacitados: Orientados al rendimiento y a las personas Contrato psicolgico equilibrado Integracin: Alineamiento objetivos Organizacion-individuo COMPROMISO trabajador CONDUCTA DE CIUDADANA ORGANIZACIONAL DESEMPEO INDIVIDUAL Y ORGANIZATIVO Percepcin de justicia organizacional Gestin de personal Polticas de gestin del talento: Seleccin, retribucin, carrera, Evaluacin, condiciones trabajo
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El objeto de la direccin de recursos humanos lo constituye tanto la intervencin sobre el capital humano en forma de polticas que favorezcan el desarrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la capacitacin de los responsables de personas en orden a favorecer el alineamiento de los objetivos de los individuos con los de la organizacin en la que trabajan. Polticas de estmulo del talento, de equidad organizativa y de formacin de directivos contribuyen a un contrato psicolgico equilibrado entre la organizacin y el empleado que presta sus servicios en ella, favoreciendo su compromiso e identificacin con la institucin y la adopcin de conductas que van mas all de los requerimientos explcitos del puesto de trabajo, lo que redunda en el desempeo individual y en el rendimiento organizativo. O lo que es lo mismo: DESEMPEO = TALENTO COMPROMISO. 3. DERECHO Y GESTIN: LAS PECULIARIDADES DE LA DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ENTORNO PBLICO Es posible aplicar este enfoque en un entorno administrativo? Hay que decir que el sector pblico en sus proyectos de mejora administrativa ha mostrado tempranamente su inters en la adopcin de las tcnicas de personal para gestionar su fuerza de trabajo. Ya la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado con una modernidad incuestionable destacaba: La clave de la eficacia de la Administracin radica en la calidad de quienes la sirven y en el acertado rgimen de personal que tengan establecido. Indicaba as el camino de sucesivos procesos de reforma o modernizacin, que como pedaggicamente indicaba el propio texto legal, abarcaban los temas orgnicos, funcionales y de personal, en una sistematizacin que ha perdurado hasta nuestros das. Este intento de profesionalizar la gestin del factor humano en la Administracin espaola ha sido una constante desde entonces. Algo que en los primeros ochenta se hizo patente con la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica y la introduccin de las tcnicas del anlisis de puestos de trabajo con fines salariales y de promocin; la reforma de la misma ley en 1992, en un contexto de crisis econmica (Ley 22/1993, de 29 de diciembre y la introduccin del lenguaje de la optimizacin de recursos humanos), por no hablar de los Libros Blancos o documentos de reforma. As, desde el denominado Reflexiones para la modernizacin de la Administracin del Estado (MAP, 1990), que constataba que [...] no hay en la Administracin una eficiente gestin de sus recursos humanos, hasta el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos (2000), donde se postulaba que [] no hay razn alguna que justifique mantener a las Administraciones al margen de este movimiento que hace de las personas la clave del xito de cualquier programa de cambio organizacional. En los ltimos tiempos el Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del 21
Empleado Pblico, indica (MAP, 2005:75) que [...] hay que ser consciente de que ninguna Administracin puede funcionar correctamente si carece de una estrategia de gestin de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla. Todas las propuestas de reforma han incidido en la necesidad de aplicar tcnicas modernas para gestionar la fuerza laboral en el sector pblico. En la actualidad existe un referente normativo en orden a implantar modelos profesionales de DRH en el entorno pblico: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP). En el EBEP coexisten tcnicas avanzadas como la profesionalizacin directiva, la evaluacin del desempeo o la carrera horizontal, junto a aspectos que tratan de reforzar los valores ticos del empleo pblico y el servicio al ciudadano, por no hablar de la conexin con el derecho ciudadano a una buena administracin. Es importante poner de manifiesto que en este texto legal se opera una recepcin significativa de las tcnicas de gestin de recursos humanos. As, los fines de las polticas pblicas de personal sern [] atraer los profesionales que la Administracin necesita, que estimula a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la formacin adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promocin profesional, al tiempo que facilita una gestin racional y objetiva, gil y flexible del personal. Para ello, y en reconocimiento de la contingencia que informa la gestin cada Administracin debe poder configurar su propia poltica de personal [...]. La aplicacin sistemtica, integrada y profesional de la gestin de personal [...] podr ganar en eficiencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde o temprano en una mejora de los servicios. As pues, actualmente la eficacia en la planificacin y gestin de recursos humanos como fundamento de la actuacin administrativa (art. 1.3.f del EBEP) es paralela al objetivo de contar con un personal de calidad (art. 6.2 de la Carta Europea de Autonoma Local) y con una gestin de las plantillas municipales racional, econmica y eficiente (art. 90.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL). Estos mandatos legislativos constituyen el marco de polticas de la gestin de recursos humanos en la Administracin Local. Conviene tener presente que la gestin de personal en la Administracin Pblica debe atender, adems de a fines instrumentales relacionados con la eficacia, a otros valores. Es decir, que hay que apartarse de un simple relato disciplinar fundado en la evolucin de las tcnicas cuando del empleo pblico se habla. La cesura fundamental no son nicamente los paradigmas ms o menos cientficos y las ventajas en su aplicacin, sino la vigencia de los valores de igualdad, mrito y capacidad en el acceso a los cargos pblicos, que nuestra legislacin recoge con el mximo valor en la Constitucin de 1978 (arts. 23.2 y 103.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de instituciones que garanticen la existencia de burocracias profesionales se ha definido como un factor relevante para garantizar la seguridad jurdica (Echebarra, 2006), como una variable clave para la reduccin de la corrupcin administrativa (Villoria, 2000) 22
y para el desarrollo econmico (Evans y Rauch, 1999). Bajo diversas denominaciones, Servicio Civil, Sistema de Carrera, Funcin Pblica, Sistema de Mrito o Empleo Pblico, se alude en las ciencias sociales a un conjunto de arreglos institucionales especficos de las Administraciones Pblicas, que ms o menos diferenciados del empleo comn (Longo, 2006) estructuran y ordenan el empleo en los sistemas administrativos. Hay que constatar no obstante las dificultades de encajar adecuadamente las exigencias del derecho pblico (garantizar la independencia y profesionalidad de los servidores pblicos) con los de la gestin de recursos humanos (proveer las capacidades demandadas y estimular el compromiso de los profesionales). O por lo menos, no hay tradicin en nuestro entorno pblico. Como se ha evidenciado, las peridicas apelaciones de los libros blancos a profesionalizar la DRH dan cuenta de los numerosos intentos fallidos. Un primer aspecto a considerar cuando de integrar DRH y derecho pblico se trata es delimitar las peculiaridades de lo pblico. Los elementos diferenciales del sector pblico y el privado derivan tanto de la naturaleza de las tareas a prestar por las organizaciones pblicas, como del entorno propio de la funcin de personal, diferente en uno y otro mbito (Hays y Reeves, 1989:75); de su contexto (Dresang, 1991:71). Los servicios pblicos persiguen la promocin del inters pblico y por tanto excluyen el beneficio, adems del carcter monopolista sin competencia propio de la mayora de organizaciones pblicas. Por otra parte, en el entorno de la funcin se constata la multiplicidad de actores e intereses, y sus mltiples expectativas: sociedad civil, polticos electos, partidos, sindicatos, asociaciones, directivos. Los gestores de personal en el sector pblico deben asumir como propio de su rol la necesidad de equilibrar una amplia variedad de demandas. Es un terreno de discusin de valores en competencia, de fines, que son los que establecen las condiciones y tareas de la gestin (Stewart y Ranson, 1996:60). Remarcadas las diferencias pblico-privado como paso previo para su introduccin realista, es preciso dejar constancia que las prcticas de personal adolecen de una cultura rituaria y formalista y de la gestin (Nalda y Carrillo, 1993; Longo, 1995). De ah la emergencia peridica de la necesidad de profesionalizar la gestin de recursos humanos en el sector pblico como un enfoque alternativo a la consabida reforma legal, capaz de atender a variables tales como la conciencia de coste, la flexibilidad o la receptividad. En esta lnea las polticas de personal seran parte de esa caja de herramientas de mejora de lo pblico. Lo cierto es que en el panorama institucional espaol y en el local en particular existen pocas experiencias que anen derecho administrativo y gestin pblica. Si bien es imprescindible tener presente que el Derecho es expresivo de unos valores a realizar, stos no conforman un repertorio de tcnicas de gestin, algo que nicamente puede proporcionar el moderno management pblico. Ambas dimensiones son imprescindibles. Una sin la otra dejan cojo el sistema, por lo que su integracin en una nica visin disciplinar resulta ineludible. 23
El cuadro 1.1 ilustra esta necesidad. A efectos analticos puede destacarse la ausencia de cualquiera de ambas perspectivas, lo que nos sita en el terreno propio del clientelismo poltico (cuadrante 1) o bien ms usual un ejercicio burocrtico de la funcin de personal, confundiendo gestin con la aplicacin mecnica de las normas (cuadrante 3); por no hablar de un fenmeno emergente en nuestro panorama local (cuadrante 2), que de acuerdo con el calificativo de Prez Menayo (1998) podra calificarse como de zapping managerial o ms burdamente, la compra de soluciones de gestin totalmente descontextualizadas, que se agregan a una realidad directiva asistemtica y poco rigurosa. El reto es integrar derecho y gestin, marco normativo y enfoque directivo, sin confundir uno y otro plano, sino sumndolos (cuadrante 4).
Cuadro 1.1 Enfoques jurdico y de gestin
ENFOQUE DE GESTIN (Recurso humanos) +
ENFOQUE JURDICO (Funcin pblica)
CUADRANTE 1 Clientelismo CUADRANTE 3 Formalismo legal
CUADRANTE 2 Zapping Directivo CUADRANTE 4 Eficacia institucional
Se suele pensar que el derecho codificado por s solo se abre camino, cuando necesita de gestores que lo impulsen, lo adapten y lo rutinicen en la prctica, integrando las tcnicas existentes. A este propsito puede resultar til la adopcin de una perspectiva tpica de las ciencias sociales, la neoinstitucionalista. Teniendo en cuenta que para esta perspectiva una institucin es (Hall y Taylor, 1996:930) el conjunto de normas, formales o informales (procesos, rutinas y convenciones) que estructuran el comportamiento de personas y grupos y donde hay actores (Scharpf, 1997) que persiguen sus propios fines. Las instituciones administrativas son consideradas mucho ms all de la perspectiva jurdica: son pautas permanentes de conducta social. La adecuada comprensin y prctica profesional de la institucin conocida como sistema de gestin de recursos humanos en el mbito municipal requiere atender a sus tres componentes clave: I. El marco jurdico: las normas formales, incluyendo cmo stas han sido perfiladas por la jurisprudencia ms relevante y las estructuras de gestin del sistema. II. La aplicacin operativa: las rutinas, reglas en uso y prcticas empleadas habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cmo se remunera, selecciona, promueve y evala) y cmo se aplican tcnicamente. 24
III. El espacio poltico: los actores que operan en el sistema y su lgica de inters (gobierno local, grupos informales de empleados, decisores, polticos, lderes, representantes sindicales), el marco de incentivos existente para su actuacin y el contexto discursivo. 4. UN MARCO PARA LA PRCTICA PROFESIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES Como Moore (1998) destaca, el xito gerencial en la Administracin estriba en iniciar o redefinir actividades para que incrementen su valor. El rol del directivo es justamente ayudar a definir qu es valioso, a crear valor pblico. En el concreto campo de los recursos humanos el concepto de valor es definido por los receptores del servicio: son ellos los que definen los resultados relevantes (Ulrich y Brockbank, 2006), lo que obliga a centrar la disciplina en la reflexin acerca de cmo crea valor pblico para los gobiernos locales la direccin de recursos humanos. O lo que es lo mismo, a quin interesa la misma, quin es su propietario. Desde esta perspectiva la prctica profesional aconseja tener presente tres elementos:
A) El marco conceptual que le sirve de referencia: qu objetivos y metas persigue (su propuesta de valor), mediante qu polticas y estrategias, y cules son las herramientas para ponerlas en prctica. B) La realidad de la organizacin en la que su ejercicio tiene lugar: su situacin, contexto y actores.
C) La definicin del rol a desempear por las unidades de recursos humanos: su misin, visin y valores, as como la reflexin acerca de las funciones de los directivos pblicos de recursos humanos (la definicin de su puesto de trabajo) as como de su perfil profesional y requerimientos de desempeo: las competencias tcnicas y sociales necesarias. La figura 1.2 muestra grficamente ese marco:
Figura 1.2 Marco para la prctica profesional de la DRH
A. Propuesta de valor de la gestin pblica de recursos humanos B. Contexto organizativo y actores
C. Rol de las unidades de RRHH y perfil de los directores profesionales
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5. LA PROPUESTA DE VALOR DE LA DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES Dado que se trata de disponer de una perspectiva aplicada, el lenguaje de las polticas pblicas proporciona unas lentes tiles para conceptualizar la DRH. Los componentes conceptuales son: los objetivos de la poltica, los medios e instrumentos para llevarla a cabo y los actores que interactan en el marco. As definida, la direccin de recursos humanos es una herramienta directiva cuya meta es construir las capacidades que hagan posible la intervencin eficaz en los retos y problemas que tienen planteados los municipios. Lo que consigue mediante: A) El dimensionamiento cuantitativo y cualitativo de las plantillas: proporcionar a la institucin las personas con las capacidades (habilidades, conocimientos, aptitudes y actitudes) necesarias para ocupar los puestos de trabajo que necesita en los momentos y mbitos requeridos (the right people, in the right time, in the right job). B) La definicin y puesta en prctica de unas polticas y prcticas de gestin (ingreso, retribucin, promocin y rendimiento) que adems de posibilitar el objetivo anterior, sean percibidas como equitativas, como medio de favorecer el compromiso del empleado pblico y la adopcin de conductas estimuladoras de su desempeo profesional. C)Por ltimo y dado su papel crtico, es imprescindible que la DRH privilegie enfoques de capacitacin de sus directivos. Son stos los que vinculan a la persona con la organizacin, los que explican las decisiones, tienen en cuenta la opinin de los empleados y los tratan con equidad y respeto. La DRH es ms que un conjunto de tcnicas: requiere de un planteamiento contextualizado, capaz de crear los sistemas de gestin. Por ello conviene no confundir la mera gestin administrativa de normas y reglamentos con la gestin de recursos humanos. Como recuerda Prats (1987), una Administracin sin Poltica de Personal no puede sino reproducirse a s misma, incapaz de adaptarse al entorno. Poltica de personal es ms que administracin legal del sistema, como se muestra en el cuadro 1.2. Estos objetivos pueden alcanzarse en el mbito pblico ste es el elemento diferencial con el entorno privado mediante unas determinadas herramientas que lo hacen posible; herramientas de tres tipos: tcnicas (descripciones de puestos y perfiles profesionales), jurdicas (relaciones de puestos de trabajo, plantillas, planes de empleo y ofertas de empleo pblico) y directivas (planes de gestin). Estos instrumentos de ordenacin son el elemento mediador entre los objetivos de la organizacin y el empleado pblico, y son los que concretan jurdi26
Cuadro 1.2 Niveles de gestin

MBITO
Poltica de personal Gestin de recursos Humanos Administracin de personal
Es el nivel poltico-directivo de fijacin de las orientaciones bsicas y los objetivos en relacin con las personas que integran la institucin. Establecimiento de los objetivos operacionales y su implantacin mediante los sistemas que integran las funciones: seleccin y planificacin; poltica de compensacin; carrera administrativa y desarrollo estratgico; gestin del rendimiento; relaciones laborales y participacin; diseo organizativo. Gestin operativa diaria, con sujecin a la normativa legal, convencional y presupuestaria.
CONTENIDO
camente las decisiones adoptadas sobre unos concretos procesos o subsistemas de gestin: Seleccin (flujo de personal) Que abarca las operaciones de incorporacin de personal externo e interno (ingreso y provisin). Requiere de metodologas como los anlisis de puestos de trabajo, la elaboracin de perfiles profesionales y la previsin de plantillas como herramientas imprescindibles. Sus objetivos son los siguientes: 1. Seleccionar personal de calidad (artculo 6 de la Carta Europea de Autonoma Local), en el nmero, cualificacin, destino y momento requeridos (artculo 69.1 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico) seleccionados mediante tcnicas vlidas y fiables. 3. Evitar bolsas de empleo estructural de carcter precario. Poltica retributiva
2. Anticipar las necesidades de efectivos mediante las previsiones oportunas. 4. Gestionar adecuadamente el flujo de personal no permanente. La gestin del subsistema salarial incluye tanto las remuneraciones fijas (bsicas y complementarias) como las variables (asociadas al rendimiento), tanto la directa como la indirecta (beneficios sociales). Los objetivos a conseguir son los siguientes: 1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del puesto de trabajo (artculos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto, LMRFP y 24 del EBEP y 19.4 y 21 de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio). Puestos de mayor valor relativo debern cobrar ms. 2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los empleados pblicos. 27
3. Incentivar adecuadamente el rendimiento: salario en funcin de los resultados y el desempeo (artculo 24.c EBEP) Desarrollo de recursos humanos Los programas de desarrollo pivotan alrededor del impulso de planes de formacin y de la implantacin de planes de carrera, tanto por la va de las plazas (promocin interna), como de los puestos (provisin) o de la progresin sin necesidad de cambiar de puesto (art. 16 EBEP). Las metas son: Permitir el desarrollo profesional de la plantilla de acuerdo a las necesidades de los servicios, proporcionando oportunidades de promocin y posibilidades reales de formacin (artculo 14 EBEP y IV Acuerdo de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas).
Gestin del rendimiento
Verdadera piedra angular de la gestin de personas. La misma se materializa mediante:
1. El diseo de sistemas de gestin del desempeo, pblicos transparentes y equitativos (artculo 20 EBEP). 2. La capacitacin de los jefes en los roles propios de la direccin de personas. 3. La exigencia efectiva de responsabilidades por rendimiento insuficiente del empleado pblico.
Los objetivos anteriores requieren del empleo adecuado de dos tcnicas de gestin: la planificacin estratgica, que define el qu (los servicios y plantilla necesarios) y descripciones de puestos de trabajo (documentos que definen la misin y responsabilidades de los puestos y los perfiles necesarios para ocuparlos). La figura 1.3 resume grficamente la propuesta de valor:
Figura 1.3 La propuesta de valor de la gestin pblica de recursos humanos

Herramientas
Relaciones de puestos de trabajo y plantilla plazas Planes de ordenacin Negociacin Colectiva
Seleccin y flujo de personal
Poltica retributiva
Desarrollo de RRHH
Gestion del rendimiento
RESULTADOS a) Compromiso b) Plantilla dimensionada
Polticas y estrategias centrales de la GRH
CONTEXTO ORGANIZATIVO/ ACTORES
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6. EL CONTEXTO ORGANIZATIVO Cmo poner en prctica esta propuesta de valor? Al respecto se dispone de un mtodo, el de la gestin estratgica, que constituye una corriente intelectual dirigida a facilitar que la institucin enfoque su atencin en los retos a afrontar (Barzelay, OKean, 1989). Sin embargo, su disponibilidad terica no debiera confundir acerca de la facilidad de su puesta en prctica en la realidad cotidiana de los gobiernos locales. Desde una ptica politolgica, Parrado (2005) ha llamado la atencin acerca de la necesidad de que los directivos pblicos eviten lo que denomina como el credo racional de la gestin pblica. La visin tecnocrtica que postula que la cuestin central en materia directiva se centra en la correcta identificacin de los problemas y en la seleccin de los remedios adecuados para corregirlos. La prctica demuestra que no es todo tan sencillo. El gestor encontrar unas entidades locales en las que la jerarqua real no tiene nada que ver con la jerarqua formal. Con organizaciones poco estructuradas, con lneas de mando poco claras, en donde conviven problemas poco definidos, soluciones en cartera, luchas internas entre actores y oportunidades sobrevolando la realidad. En definitiva, una autntica anarqua organizada, por emplear los trminos conocidos de una escuela de politlogos (Cohen, March, Olsen, Kingdon o Zahariadis). Parafraseando a Pfeffer (1992), suele admitirse que los gobiernos son organizaciones, pero cuesta admitir que tambin las organizaciones son gobiernos. Al respecto conviene atender a quin y cmo gobierna la poltica de personal en la prctica en las entidades locales como una clave del xito directivo. Este enfoque que define las organizaciones como sistemas polticos complementa el acierto tcnico del diagnstico. Esta concepcin poltica de las organizaciones pblicas proporciona una visin pragmtica al directivo pblico para poner en prctica sus planes y estrategias de reforma. Por ello, junto a la teora estratgica en la definicin, en los aspectos que tienen que ver con la implantacin se cuenta con otro marco, el del arte de lo factible (Metcalfe, 1991), que cifra el xito en los proyectos de cambio no solamente en la viabilidad tcnica (los recursos de conocimiento y financieros), sino tambin la poltica (la posibilidad de ponerlos en prctica). Un emprendedor interno de una entidad local intermedia debe ser capaz tambin de identificar y alumbrar coaliciones internas viables, aunque no coincidan con las lneas formalmente establecidas. Para esta gestin nada mejor que trabajar los aspectos de legitimacin, incentivando el aprendizaje social (Friedman, 1991), mediante la identificacin conjunta de problemas y alternativas concretas, sesiones y talleres de formacin, grupos de trabajo, seminarios ad hoc y otras tcnicas basadas no solamente en los aspectos tecnocrticos, sino especficamente sociales, de las interven ciones. 29
7. LA MISIN DE LAS UNIDADES DE RECURSOS HUMANOS Es por cierto este planteamiento participativo el que puede ayudar a los gestores de personal a superar un problema tpico en su entorno profesional: el de su aislamiento. Siendo como es la de recursos humanos una funcin de lnea y una responsabilidad de staff (Chiavenato, 1988), ni la poltica retributiva, ni la gestin del rendimiento deben ser tratadas como cuestiones de personal. Deben ser asumidas por los mandos intermedios del mbito correspondiente. La gestin de personas despliega sus efectos en tanto sea una poltica transversal. Para ello hay que disear y poner en prctica estrategias que favorezcan la involucracin de los jefes de departamento.
La necesidad de contar con los directivos de lnea en la definicin y puesta en prctica de las polticas de personal conduce a otra cuestin: quin es el propietario de la gestin?, a quin interesa?, quines son los clientes de las unidades municipales de recursos humanos? Esta cuestin hace necesario revisar de modo crtico el rol de estas unidades. La misin (su papel y razn de ser) y su visin (cmo debieran ser percibidos por sus clientes). Existencia y razn de ser que debe ser fijada incorporando la perspectiva de los diversos actores. En el caso de las Unidades de Personal en las Corporaciones Locales, los actores que se relacionan con las mismas incluyen: el mbito de direccin poltica, tanto ejecutiva como de oposicin; los directivos y gestores municipales; los empleados pblicos y sus representantes: rganos unitarios y secciones sindicales y, por supuesto, la sociedad civil: ciudadanos y asociaciones. Una visin de xito para el departamento de Recursos Humanos que incorpore las diferentes perspectivas debe partir de la magnfica definicin desarrollada por la norteamericana Office of Personnel Management y citada en Villoria y Del Pino (1997:168). As: La Gestin municipal de Recursos Humanos es tan eficaz que permite a las Entidades Locales y organizaciones de ellas dependientes seleccionar, desarrollar, motivar y retribuir una fuerza de trabajo de calidad, profesional y objetiva en su desempeo, por medio de la cual: Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios y programas son cubiertas y stos consideran a los empleados municipales como profesionales sensibilizados con la ciudadana. Los empleados municipales se sienten orgullosos de pertenecer a su ayuntamiento, con cuyos servicios estn comprometidos. Los gestores pblicos polticos y profesionales consideran tiles y eficientes las prcticas de gestin desarrolladas por la Unidad de Recursos Humanos, as como una instancia de apoyo para sus tareas.
La distancia existente entre la situacin ideal descrita y la realmente existente se convierte as en la gua de gestin, el mapa de carreteras para el directivo de Recursos Humanos. 30
El paso siguiente consiste en la declaracin de Misin de la Unidad municipal de Recursos Humanos, centrada en asegurar: En el marco especfico de la organizacin municipal y su entorno, una poltica y unas prcticas de gestin de personal sistemticas, coherentes e integradas, que garanticen el tipo y nmero de personas adecuado en el lugar y momento precisos, posibilitando la eficacia de la institucin y el desarrollo de sus empleados.
La figura 1.4 resume el nuevo enfoque para los departamentos de recursos humanos en las entidades locales.
Figura 1.4 Misin y visin de las unidades de RRHH
Seleccionar, desarrollar y motivar una plantilla de calidad y flexible
MISIN Unidad RRHH
mediante
Prcticas de gestin coherentes, sistemticas e integradas que garanticen nmero y tipo de personas adecuadas en el lugar y tiempo oportunos
Expectativas cumplidas: servicios pblicos de calidad e imparciales a coste razonable
Para posibilitar la VISIN DE XITO
CIUDADANOS
EMPLEADOS MUNICIPALES GESTORES PBLICOS
Sitio ideal para trabajar. Comprometidos con inters pblico.
RRHH desarrolla prcticas eficaces y es una instancia de apoyo a sus tareas.
8. MISIN Y PERFIL DE LOS DIRECTORES DE RECURSOS HUMANOS Finalmente es til introducir una breve reflexin acerca del profesional, del directivo a cargo de la funcin, partiendo de la base de que los conocimientos, 31
las destrezas y habilidades implicadas, difcilmente son proporcionados por los modos de reclutamiento imperantes. El reto es producir las capacidades necesarias que favorezcan que el gestor local de personas se posicione en un espacio a caballo entre el entorno poltico y el de la gestin operativa, mediante el ejercicio de funciones propiamente directivas. Para ello, nada mejor que definir la misin del puesto de trabajo y el perfil requerido.
Este perfil es la base que permite fundamentar las competencias tcnicas que deben poseer los ocupantes de esta posicin, definidas como el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional. Empleando esta metodologa se proponen las siguientes capacidades profesionales:
PERFIL DE COMPETENCIAS TCNICAS DEL DIRECTIVO PBLICO DE RECURSOS HUMANOS. Ser capaz de: 1. Manejar con criterios de eficacia las principales categoras del empleo pblico local y sus instrumentos de ordenacin, incluyendo las relaciones entre la regulacin estatal y autonmica del mismo. 2. Analizar y describir un puesto de trabajo: diseo del cuestionario, entrevista al ocupante y confeccin de la Monografa Profesional. 3. Elaborar un perfil profesional del ocupante del puesto de trabajo. Los requerimientos de desempeo, en trminos de conocimientos generales y especficos, experiencia significativa, destrezas y habilidades y actitudes. 4. Disear un proceso de seleccin: planificacin y definicin de ejercicios y pruebas con criterios de fiabilidad y validez. 5. Elaborar un modelo de gestin por competencias: elaboracin del diccionario, los comportamientos y los niveles requeridos en cada perfil, atendiendo a los diversos tipos de competencias (corporativas, tcnicas y sociales). 6. Ejecutar y analizar entrevistas de seleccin, tanto las clsicas (curricular) como la denominada por competencias (tambin llamada entrevista conductual estructurada o de incidentes crticos). 7. Manejar la metodologa de anlisis de necesidades formativas y de planificacin, programacin y evaluacin de acciones de formacin continua. 8. Definir un manual de valoracin de puestos de trabajo: descripciones de puestos, definicin, graduacin y ponderacin de factores, incluyendo las metodologas cualitativas de valoracin y su utilidad. 9. Elaborar, con criterios de seleccin externa e interna y solidez jurdica, bases reguladoras de convocatorias de ingreso y provisin de puestos de trabajo. 10.Planificar el contenido propio de una relacin de puestos de trabajo, incluyendo sus mecanismos de gestin y de actualizacin. 11. Definir procesos de gestin del desempeo en base a metodologas basadas en conductas profesionales y consecucin de objetivos.
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12. Manejar metodologas de planificacin de plantillas y de anlisis de necesidades de personal. 13. Ser capaz de leer y diagnosticar crticamente estructuras organizativas, incluyendo el manejo adecuado de los principales parmetros de diseo de las mismas. 14. Manejarse adecuadamente con algunos de los sucesos crticos de la funcin: criterios de calidez jurdica de procedimientos disciplinarios; redaccin de documentos y acuerdos en materia de negociacin colectiva, planes de empleo. 15. Elaborar y definir un plan de prevencin de riesgos laborales. 16. Manejar rudimentos bsicos de gestin: elaboracin de diagnsticos de la funcin y de planes de actuacin, memorias e indicadores, cartas de servicios y anlisis de procesos, elaboracin de informes administrativos eficaces.
9. CONCLUSIN: MITOS Y REALIDADES Llegados a este punto y como conclusin de este captulo introductorio, un buen modo de resumir lo expuesto es referirse a algunos de los mitos implcitos ms habituales acerca de la gestin de recursos humanos en las entidades locales y la alternativa propuesta: la profesionalizacin de la funcin.
Cuadro 1.2 Mitos y realidades de la DRH en el sector pblico
La gestin de personal es ms una cuestin bu- La gestin de recursos humanos tiene que ver rocrtica, de aplicacin de leyes y reglamen- con proporcionar las capacidades que la orgatos nizacin necesita y con comprometer a sus profesionales con la institucin, en un entorno que postula el mrito y la igualdad en la gestin La expresin recursos humanos es un lavado Que las personas estn satisfechas es imporde cara para que la gente se sienta bien tante, pero recursos humanos tiene tambin que ver con la eficacia y con la calidad de los servicios prestados a la ciudadana La propia denominacin recursos humanos es La gestin de recursos humanos es aplicable al un enfoque propio de empresa privada entorno pblico, una vez reconocidos los valores diferentes que lo caracterizan. No hay ninguna razn que justifique que lo pblico no pueda aplicar tcnicas de validez contrastada en organizaciones Cualquier tcnico puede encargarse de la ges- La gestin pblica de recursos humanos es un tin de personal mbito multidisciplinar, donde confluye el conocimiento del derecho del empleo pblico y de las tcnicas de direccin, lo que requiere la posesin de unas competencias tcnicas y sociales notables
MITO REALIDAD
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Realmente la gestin de recursos humanos es La gestin de recursos humanos tiene que ver un tema que no interesa a nadie con la eficacia, con los costes y con la equidad: interesa a la ciudadana, al gobierno local, a los propios empleados pblicos y a sus representantes Los temas de personal son del departamento La unidad de recursos humanos no es la prode personal pietaria de los temas: los jefes de personal son los directivos y los responsables de los servicios. Recursos humanos es un servicio staff que ayuda a disear polticas cuya aplicacin corresponde a los responsables de lnea
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EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
SEGUNDA PARTE
Esta parte caracteriza el entorno organizativo donde la gestin de recursos humanos tiene lugar. Se destaca el carcter de gobierno de lo local, su autonoma y competencias, resaltando su especificidad poltica. Seguidamente se profundiza en el contexto normativo regulador que sirve de marco a la gestin, el Empleo Pblico Local y cmo ste ha evolucionado histricamente. Se presta especial atencin a los problemas e inercias que an perviven, como cuestin a evitar por los gestores.
CAPTULO 2 LA DIMENSIN POLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO
Ha sido tradicional que no pocas materias que afectan al Personal de las Entidades Locales vinieran recogidas en normas conocidas como de Rgimen Local. Esta prctica parece haber sido periclitada tras el EBEP. No obstante, es conveniente que el directivo de recursos humanos conozca el marco normativo del Rgimen Local, ya que el mismo incide en la gestin por diversas vas: a) Por determinar el tamao de muchas de sus organizaciones el inframunicipalismo; b) Por definir el tipo de servicios a ofrecer las competencias, ya que stas configuran la tipologa de personal a su servicio, y finalmente, c) Por la legitimacin democrtica de lo local, determinante de su perfil poltico y de su concreto autogobierno: la autonoma local. CONCEPTOS CLAVE 1. El mapa local: inframunicipalismo. 2. Caracterizacin institucional: el rgimen local.
3. Competencias y polticas urbanas. La autonoma local.
4. El nivel local de gobierno: modelo corporativo y gobernanza local.
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1. INTRODUCCIN: LOS FACTORES ORGANIZATIVOS CONFORMADORES DE LA GESTIN La gestin del factor humano en los gobiernos locales1 requiere atender a diversas variables que, tomadas en su dimensin histrica, social y poltica, permiten entender los elementos de contexto y los condicionantes de partida de la misma, sus factores conformadores. Entre ellos cabe destacar los siguientes: 1. La evolucin histrico-poltica que ha jalonado la evolucin del Rgimen Local en Espaa, que ha determinado una planta2 caracterizada por ms de 13.000 Entidades Locales, entre los que destacan 8.112 ayuntamientos y 61 diputaciones, consejos y cabildos insulares. 2. Las polticas pblicas desarrolladas por estas organizaciones, explicativas de su heterogeneidad organizativa, lo que en trminos jurdicos se conoce como las competencias. 3. Las facultades de autogestin reconocidas a las mimas, derivadas del reconocimiento de la autonoma local. 4. La dimensin poltica del autogobierno de las colectividades territoriales. 5. La creciente capacidad de influencia de los gobiernos locales en sus espacios socioeconmicos, de incremento de su capacidad de gobernanza. Todos estos factores, conjuntamente con el marco normativo de la gestin, son los que hay que tener presentes para abordar con eficacia la gestin del personal local, ya que constituyen su elemento determinante, su entorno institucional. 2. EL MAPA LOCAL Refirindose solamente a los municipios, el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Poltica Territorial arroja una cifra de 8.112. Este elevado nmero en trminos comparados ha sido posible si se atiende a las circunstancias polticas e histricas (De Castro, 1979) que explican esta planta municipal: As, conviene tener presente la voluntad uniformista y racionalizadora de los constituyentes liberales de las Cortes de Cdiz de 1812, y su atencin a los criterios demogrficos3 en detrimento de los territoriales para la fijacin de
En el libro se emplea preferentemente la expresin gobierno local como preferida a entidades locales. No todas las entidades locales seran caracterizables como gobiernos, calificacin que en justicia solamente procedera para ayuntamientos, diputaciones, consejos o cabildos, pero s es cierto que todas ellas derivan su legitimacin de procesos electorales. 2 Registro de Entidades Locales del Ministerio de Poltica Territorial, a enero de 2009. 3 Como recoga el artculo 310 de la Constitucin de Cdiz de 1812: cada mil almas se constituir un ayuntamiento [].
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la dimensin Poltica: lo local como nivel de gobierno
los municipios frente al carcter privilegiado del modelo municipal propio del Antiguo Rgimen, que daba lugar a que slo un nmero limitado de ncleos territoriales dispusiese del modelo municipal. La intencin ilustrada de generalizar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un concepto romntico de los asentamientos territoriales de poblacin, en lo que Morell Ocaa (1988:235) ha definido como una imagen del municipio concebido como una realidad sociolgica preexistente, dara pie a un modelo en el que el ayuntamiento-organizacin se limitara a constituirse en la expresin institucional de las relaciones de convivencia, equiparando ncleo poblacional y municipio. Pues bien, esta concepcin dara lugar a una extensa fragmentacin organizativa. As pues, el mapa resultante de los municipios en la Espaa actual se caracteriza por su fragmentacin y diversidad, por su elevado nmero y heterogeneidad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha definido como el inframunicipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde prcticamente se equipara ncleo poblacional y municipio y donde cada municipio es una institucin administrativa autnoma. 3. EL MARCO INSTITUCIONAL: EL RGIMEN LOCAL A efectos prcticos conviene conocer la construccin ideolgica que el rgimen democrtico ha efectuado de lo local. La Constitucin de 1978 contempla en su Ttulo VIII, dentro del apartado dedicado a la Administracin Territorial, a la Administracin Local, artculos 137 y 140 a 142. Un estudio sistemtico de los mismos caracteriza a los municipios como sigue: Como parte integrante del entramado territorial del Estado. Como entidades representativas dotadas de legitimacin democrtica directa.
Como organizaciones dotadas de un crculo propio de autonoma para la gestin de sus intereses.
De la caracterizacin anterior dos elementos destacan como relevantes en punto al diseo institucional de los ayuntamientos: el principio democrtico, determinante del carcter poltico de estas entidades y el principio de autonoma para la gestin de los intereses respectivos.
Consecuencia de lo anterior, como instituciones que deben contar con suficiencia de medios econmicos para la realizacin de sus fines.
A la inicial regulacin constitucional debe aadirse el bloque legislativo impulsado en la dcada de los ochenta, que perfil el desarrollo organizativo del Rgimen Local en nuestro pas: La Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (LBRL). 39
El Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local (TRRL). Y finalmente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL). Cada norma de las citadas vino a concretar el mandato constitucional con xito diverso, tratndose adems de un marco normativo que en los ltimos aos ha sido objeto de importantes reformas. As, cabe tener presente en primer lugar la plasmacin legislativa del denominado Pacto Local impulsado a finales de los noventa (Leyes 7 y 11/1999, en especial) que afectaron a aspectos referidos a la autonoma local, las potestades de los alcaldes, la introduccin de la cuestin de confianza y otras de importante calado, como el reconocimiento legal del grupo poltico en el funcionamiento ordinario de los municipios. A finales de 2003 se promulg la Ley 57/2003, que por primera vez en nuestro pas alter el uniformismo municipal introducido desde las Cortes de Cdiz, al contemplar un rgimen especfico para las denominadas grandes ciudades. Asimismo, en 2004 se promulg el texto refundido de las haciendas locales. Finalmente especial consideracin requiere la non nata Ley Bsica del Gobierno Local, derivada del Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, elaborado en el seno del Ministerio de Administraciones Pblicas (2006), al que se hace referencia en este captulo. En todo caso resultar necesario contemplar este entramado normativo con las decisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional. A pesar de la previsin constitucional, hay que constatar que el desarrollo legislativo en lo referente a las economas municipales, tanto en 1988 como en 2004, no ha remediado el dficit y la insuficiencia crnica de recursos de las haciendas de las Corporaciones Locales. La estructura de ingresos diseada para los municipios no garantiza, ni mucho menos, la suficiencia de los medios econmicos determinada por el constituyente, en un contexto donde adems es habitual por la va de los gastos la asuncin de servicios ajenos a su competencia, los denominados servicios impropios. Una reflexin merece la todava vigente Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 (LBRL). Esta norma clave no consigui sin embargo su implantacin efectiva en el mbito municipal, al decir de uno los impulsores de la misma, Parejo (1997), de tal suerte que su balance, tras ms de dos dcadas de vigencia, no puede caracterizarse sino como un fracaso, atribuible por este autor y otros tales como Sosa Wagner (1996) en gran parte a la postura del Tribunal Constitucional. En efecto, el Alto Tribunal mediante su conocida Sentencia 214/1989 vino a trastocar notablemente el diseo del legislador en lo referente a la autoorganizacin municipal, derogando nada ms y nada menos que el sistema de fuentes normativas aplicables al rgimen local y declarando la primaca en orden a su 40
aplicacin, de la normativa de las Comunidades Autnomas. La naturaleza bifronte de la regulacin municipal competencias compartidas en la misma por las administraciones central y autonmica, en concurrencia con la capacidad propia de autoorganizacin de los municipios, fue vencida (Parejo, 1997:380) del lado de las Comunidades Autnomas. En la previsin inicial, un humilde Reglamento Orgnico Municipal (ROM) desplazaba, en la jerarqua de normas aplicables, a una ley autonmica en atencin a la primaca del principio de competencia. La anulacin de los artculos 5 y 20 de la Ley de Bases alter este esquema. Las competencias organizativas de los municipios fueron abrasadas por las competencias de desarrollo de las Comunidades Autnomas (Sosa Wagner, 1996:39). La conclusin es, pues, la poca viabilidad autoorganizativa de los ayuntamientos en tanto los mismos deban desenvolverse en el estrecho marco interpretativo fijado por la doctrina constitucional. En su momento, la Ley de Bases fue una importante innovacin para el autogobierno municipal. Al respecto, es importante resaltar algunos aspectos relevantes operados por la misma: 1. La definicin de los municipios como cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. 2. La atribucin a las Entidades locales de base territorial de una serie de potestades administrativas relevantes en orden a la gestin de sus recursos humanos, tales como: Las potestades reglamentarias y de autoorganizacin. Las potestades de programacin y planificacin. No obstante, entre las sombras de la LBRL, tal y como evidencia el reciente Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, hay que destacar dos aspectos que el tiempo ha evidenciado como insuficientes: el rgimen de competencias y el diseo corporativo que contempla para la esfera poltica de decisin. Ambos se destacan a continuacin en sus epgrafes correspondientes. 4. LA AUTONOMA LOCAL Cul sea el carcter y alcance de la autonoma de los municipios no es algo que establezca el constituyente, como tampoco el legislador ordinario ha hecho una delimitacin prctica, positiva del concepto. Hay que recurrir a la casustica jurisprudencial y a la construccin acadmica, que han tratado de clarificarlo mediante la recepcin de una figura tomada del Derecho alemn, como es la idea de la garanta institucional, esto es, un ncleo bsico e irreductible, indisponible para el legislador y que ste debe respetar. El problema, no obstante, de esta indefinicin es su perfil esbozado exclusivamente en trminos negativos, que al decir de Garca Morillo (1998), garantiza bien poco a los municipios en 41
la esfera prctica y recuerda en exceso a la figura constitucional del contenido esencial de los derechos fundamentales. No obstante, es preciso referirse al concepto limitado de autonoma que el TC ha plasmado tempranamente. ste desde el principio ha definido a la local como una autonoma meramente administrativa, por contraposicin a la autonoma poltica predicable de las Comunidades Autnomas debido a su potestad legislativa (confundiendo probablemente lo poltico con lo soberano). sta es la idea de autonoma local latente en las sentencias del TC (Sentencias 3, 25 y 32, de 1981). De acuerdo con algunos autores que manejan un esquema conceptual donde lo poltico es lo electivo, ms respetuoso con su naturaleza por tanto (Parejo sealadamente), la autonoma municipal debe conceptuarse como algo ms que simplemente administrativa, y ello sencillamente por el juego de los principios democrtico y representativo, que dotan de un contenido netamente poltico a este tipo de corporaciones territoriales, a lo que no obsta su potestad nicamente reglamentaria; es una autonoma inequvocamente poltica, entendiendo por tal, de acuerdo con el propio Tribunal Constitucional, la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, acuerdo a criterios de naturaleza esencialmente poltica (STC 193/1987). La Autonoma Municipal tiene, en palabras de Parejo (1997:347), una [] Sustancia cualitativa: la capacidad poltica de gestin administrativa. Debe pues, entenderse la misma como un [] derecho de la colectividad local a travs de sus representantes, a dirigir el gobierno de la ciudad, del municipio, a gestionar bajo su responsabilidad los intereses locales. Poltica es, por tanto, capacidad de orientacin y liderazgo de una comunidad territorial mediante la eleccin democrtica de unos representantes para una organizacin el gobierno local que goza de importantes potestades administrativas. Esta construccin ideolgica de la autonoma jb n bgvc local ha sido reforzada en los ltimos aos. En primer lugar mediante el reconocimiento a los entes locales de la posibilidad de defenderla ante el Tribunal Constitucional. Al respecto, el antiguo artculo 119 de la Ley de Bases de 1985 prevea un descafeinado mecanismo de defensa del autogobierno local ante el Tribunal Constitucional a travs de la Comisin Nacional de Administracin Local. Pues bien, la Ley Orgnica 7/1999 articul un recurso especial ante el Alto Tribunal en defensa de esta autonoma, reflejo del inters del legislador por arbitrar un mecanismo efectivo de defensa de la misma. En segundo lugar y ms importante, una afirmacin de primer orden de la citada autonoma no ha venido de la mano de una construccin doctrinal o jurisprudencial, sino de un Tratado internacional: la Carta Europea de la Autonoma Local, impulsado por el Consejo de Europa. Este texto, abierto a la firma por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa en 1985, fue ratificado por Espaa el 20 de enero de 1988 y publicado en el Boletn Oficial del Estado del 24 de febrero de 1989. Forma, pues, parte integrante de nuestro ordenamiento 42
jurdico en materia municipal, conforme al artculo 96.1 de la Constitucin. Este singular Convenio Internacional ha sido promulgado, al decir de Rodrguez lvarez (1997), con una decidida vocacin de convertirse en la verdadera Constitucin de la autonoma local en el continente europeo. Tres disposiciones de esta norma interesan especialmente, dos de ellas en lo referido a la autonoma local, artculos 3 y 4, y una tercera, el artculo 6, referida a la gestin de recursos humanos. El primer precepto ofrece una concepcin clara de lo que debe entenderse por autonoma local. Es [] el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. El ejercicio de la misma debe efectuarse por Asambleas o Consejos elegidos por sufragio, conectando as y de manera difana, autonoma municipal y principio democrtico, en la mejor tradicin del municipalismo europeo. Un segundo principio es igualmente destacable, el establecido por el artculo 4: el Principio de Subsidiariedad. Aun sin nombrarlo explcitamente, se da encaje al mismo en el sistema normativo local al postular que el ejercicio de las competencias pblicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades ms cercanas a los ciudadanos. Finalmente, el artculo 6 de la Carta coloca en un lugar destacado las potestades de autoorganizacin y gestin de personal al disponer que [] las Entidades Locales deben poder definir por s mismas las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse, con objeto de adaptarlas a sus necesidades especficas y a fin de permitir una gestin eficaz. Todo este bloque normativo: Constitucin, Ley de Bases, Jurisprudencia Constitucional y Carta Europea han establecido un slido concepto de autonoma local, conjunto que, estudiado sistemticamente y en una lectura integradora, conecta autogobierno, eficacia administrativa, cercana al ciudadano y legitimacin democrtica. 5. COMPETENCIAS Y POLTICAS PBLICAS URBANAS: LA GOBERNANZA TERRITORIAL A la hora de abordar el rgimen competencial de los municipios, cabe destacar al respecto que esta cuestin, desde siempre, ha sido definida como el gran problema de las Corporaciones Locales (Mir, 1998). Este epgrafe se refiere a las competencias aproximacin jurdica y a las polticas pblicas aproximacin politolgica, ambas necesarias y complementarias para describir el conjunto de servicios pblicos producidos y prestados por las Entidades Locales. 43
En lo que respecta a la clave jurdica, las competencias de los municipios pueden caracterizarse del modo que sigue: Existe, en primer lugar, una clusula general, legitimadora de la intervencin municipal en toda clase de mbitos y servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal clusula tradicional desde el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1925. El legislador ha renunciado a la delimitacin de clusulas exclusivas de los municipios. Las que stos ejerzan lo sern en los trminos de la legislacin del Estado y las Comunidades Autnomas, en lo que supone una llamada expresa a la legislacin sectorial, estatal o autonmica, para que delimite la profundidad de los municipios en las mismas. Se establecen una serie de prestaciones obligatorias por parte de los municipios, definindose un catlogo de servicios a proveer en funcin del nmero de habitantes de los mismos. stas comprenden desde el alumbrado pblico, la limpieza viaria, el alcantarillado y el cementerio, hasta el transporte pblico y la proteccin del medio ambiente, pasando por los servicios de proteccin civil, bibliotecas y atencin social, en una escala de tamao creciente: 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes. En todo caso, varios puntos necesitan ser resaltados. Junto al listado de servicios de los artculos 25 y 26 de la Ley de Bases de 1985, otro conjunto de preceptos de la misma norma caracterizan tambin el rgimen competencial. stos son los siguientes: 1. La posibilidad, presente en el artculo 27, de la delegacin de competencias en los municipios, siempre que con ello se mejore la eficacia en la gestin pblica y se favorezca una mayor participacin ciudadana. Dos trminos se contemplan en la norma, ambos valores constitucionales: la eficacia y la legitimacin democrtica. En todo caso, un Pacto Local que no pretenda ser un acto vano debera pensar en esta posibilidad, sobre todo pensando en el mbito competencial de las Comunidades Autnomas. 2. La importante declaracin de reserva art. 85 LB de una serie de actividades y servicios definidos como esenciales, a favor de las Entidades Locales (es decir, no solamente municipios): abastecimiento y depuracin de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; suministro de gas y calefaccin; mataderos, mercados y lonjas; transporte pblico y de viajeros; servicios mortuorios. 3. La previsin muy relevante de la Disposicin Transitoria Segunda y el artculo 28, ambos de la Ley de Bases, referente a la posibilidad de que los municipios puedan asumir las actividades complementarias siguientes, en rgimen de competencias de ejecucin: educacin, cultura, promocin de la mujer, vivienda, sanidad y proteccin del medio ambiente. Nada menos que los servicios propios del Estado del Bienestar, los que 44
Ha sido suficiente este marco normativo para otorgar seguridad suficiente a los gobiernos locales en orden a su intervencin? No lo parece. Como el propio Libro Blanco recoge (2005:49) la circunstancia de que no existan de modo indubitado unas competencias locales, y de que el grado de control de las mismas lo ser en los trminos que las leyes sectoriales (autonmicas o de la administracin general del Estado) disponga, ha conducido en no pocas ocasiones a una suerte de remisin diablica: tales leyes remiten a su vez a las normas de rgimen local. Es imprescindible por tanto una actualizacin de la lista de servicios y de las potestades de regulacin y programacin de los mismos. En trminos de gestin del personal la cuestin de la indefinicin competencial es importante: no est claro cules son los roles a asumir por los gobiernos locales, cul es el catlogo de servicios a prestar. Adems, en no pocas ocasiones, muchos equipos de gobierno, por la va de la clusula universal de competencia, asumen servicios ajenos a su competencia (impropios) financiados por otros niveles de gobierno (las comunidades autnomas en especial) mediante la tcnica de la subvencin finalista, graciable y anual, lo que introduce una imposibilidad real de definir las plantillas de personal, al no planificar y establecer claramente cules son los servicios permanentes y obligatorios.
las corporaciones locales ms rpidamente se han afanado en proveer, en respuesta a una fuerte demanda social y una no menos fuerte insuficiencia de recursos.
Si la clave de anlisis pasa de lo jurdico a lo politolgico se ve el protagonismo actual de los gobiernos locales (municipios, provincias e islas) en la prestacin de servicios, convertidos en autnticos pilares del Estado del Bienestar Keynesiano (EBK). De estar centrados en la gestin de lo imprescindible (Carrillo, 1991), el agua, la limpieza, el saneamiento, han pasado a ofrecer polticas y programas avanzados de servicios: ocio, cultura, educacin, atencin a la mujer; de la simple ordenacin del territorio a la promocin econmica del mismo en trminos de planteamiento estratgico (Bazaga, 1997). Un cambio en el que, siguiendo a Brugu y Gom (1998) se pasa de unos ayuntamientos de corte clsico a una oferta de polticas plural y ms compleja (ver cuadro).
Cuadro 2.1 Estructura de la oferta de polticas pblicas municipales (elaboracin a partir de Brugu y Gom)
POLTICAS DE DESARROLLO ENDGENO
Desarrollo Econmico: Innovacin, City Marketing, Turismo, Promocin Comercial y Agrcola. Desarrollo Territorial: dotacin de Infraestructuras. Formacin de Capital Humano: Formacin reglada y no-reglada, Empleo, Intermediacin Laboral. Polticas de Desarrollo Social
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Accin contra la Exclusin: Servicios Sociales, atencin a colectivos especiales, Salud Pblica. Desarrollo Comunitario: Cultura, Educacin, Juventud, Deportes, Participacin Ciudadana, Tercer Sector. Polticas de Urbanismo y Territorio Polticas de Equidad: Vivienda, Regeneracin Urbana, Equipamiento Comunitario, Transporte Urbano. Polticas de Redistribucin: Barrios, Infraestructuras fsicas. Polticas de Seguridad Ciudadana Seguridad Pblica y Proteccin Civil Prevencin, Extincin de Incendios y Salvamento. Trfico Urbano Polticas de Regulacin e Intervencin Social Medio Ambiente y Salubridad Inspeccin de Actividades Industriales. Consumo, Abastos, Mercados Patrimonio Histrico-Artstico Ordenacin de la convivencia en general
6. LA DIMENSIN POLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO El epgrafe anterior ha evidenciado cmo desde posiciones jurdicas se ha pasado de una inicial reticencia de lo poltico a integrarlo plenamente en el autogobierno municipal. Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional 193/1987 es expresiva. Igualmente ocurre con la doctrina administrativista, cuya concepcin actual se basa igualmente en una lectura no estigmatizante de lo poltico. Si el enfoque no es ya exclusivamente jurdico, encontramos una serie de caracteres que evidencian lo especficamente poltico de este nivel de gobierno del territorio: En primer lugar, destaca la capacidad de los municipios en lo referente a la definicin de polticas propias, pero sobre todo la evidencia demostrada de su xito en la elaboracin de proyectos estratgicos de ciudad que han incidido notablemente en la calidad de vida de sus ciudadanos. Se constata asimismo la emergencia, de formas alternativas de participacin poltica. Lo municipal se relaciona as, con innovaciones en materia 46
poltica y con otro estilo de interaccin representativa, al punto de hablar del surgimiento del denominado nuevo localismo democrtico como denominacin propia del anlisis poltico empleada para calificar las experiencias surgidas en este nivel. Perspectiva sta que conduce paradjicamente a una desburocratizacin de los equipos municipales de gobierno, en lo que algunos politlogos han calificado como la repolitizacin (Brugu y Gom, 1998) y que reclama de los gobernantes locales un liderazgo efectivo de la ciudad. Finalmente, lo local es con todo el derecho un espacio poltico en el sentido genuino del trmino. [] un subsistema poltico con actores polticos y sociales, estructuras administrativas y de gobierno, polticas y estilos de gestin (Alba y Vanaclocha, 1997: 10). Un sistema electoral con las tres funciones caractersticas del mismo: producir gobierno, producir representacin y producir legitimidad (Valls y Bosch, 1997). No obstante, hay que decir que este espacio poltico con cierto sustrato parlamentario ha contado con una inercia histrica que ha lastrado su desarrollo institucional. Aqu es oportuno referirse al esquema corporativo que late en el modelo de representacin poltica diseado por la LBRL. El propio Libro Blanco (2005) se ha hecho eco de este rasgo. Modelo corporativo significa pervivencia ideolgica de un modelo hbrido en nuestro gobierno local, donde el esquema tpico mayora-oposicin protagonizado por los partidos polticos es encajado en un modelo idealizado, comunitarista, de la accin poltica, de la representacin de la colectividad territorial, donde los ayuntamientos son corporaciones (Zafra y Calder, 2002) no instituciones administrativas de base poltica y en donde, por ejemplo, el pleno, como mximo rgano representativo mezcla en su funcionamiento las funciones administrativas con las estratgicas, rebajando as las tareas polticas y mezclando funciones de direccin (propias del ejecutivo local) con funciones de control (stas s propias del pleno, que fiscaliza pero no gobierna). Si el objetivo son gobiernos locales fuertes (MAP, 2005:86) es preciso cambiar la concepcin jurdica (y tambin ideolgica) de los gobiernos locales como corporaciones representativas, profundizando en los aspectos polticos, propios del esquema de funcionamiento basado en un mayora de gobierno con funciones ejecutivas, controlado por una minora mediante el pleno. No conviene desechar las implicaciones de este esquema cognitivo de funcionamiento en la gestin local de recursos humanos, por cuanto la politizacin del gobierno local es el requisito previo para el surgimiento de los espacios de profesionalizacin gerencial. En un esquema de funcionamiento ms poltico, los electos locales lideran la relacin con el entorno, con los actores polticos y sociales, pblicos y privados en su territorio, asumiendo un modelo de interaccin con la sociedad civil ms cooperativo, no jerrquico, donde se asume que todas las capacidades de transformacin del entorno no residen en la administracin, donde los actores no pblicos participan en redes pblico-privadas, 47
adoptando el enfoque de la nueva gobernanza democrtica (Mayntz, 2005; Peters y Pierre, 2005). Pero es un contexto poltico en donde la gestin como en la mayor parte de colectividades territoriales de los pases occidentales se halla a cargo de gestores profesionales. Difcilmente las polticas de personal sern objeto de un debate estratgico acerca de fines a conseguir y medios a emplear mientras el pleno est centrado en visiones ordenancistas y de control burocrtico de la cuestin y mientras las tareas de la direccin de recursos humanos sean objeto de un bienintencionado amauterismo.
En definitiva, es este contexto organizativo, fuertemente poltico, aunado con el nivel de demandas del entorno, el que deber tenerse en cuenta en la formulacin e implantacin de polticas de recursos humanos. Debe asumirse que las Corporaciones Locales gozan de la doble cualidad de ser talk-organizations y act-organizations (Gutirrez Caldern, 1997), es decir, organizaciones polticas y organizaciones actuantes, lgicas de legitimacin poltica y de procesos polticos, de distribucin del poder, aunados y complementarios con procesos que requieren eficiencia y eficacia organizativas. Esa doble cara es la que deber afrontar la gestin de personal; elemento sometido al juego poltico y requerimientos de gestin innovadores, todo a un tiempo. El reto consiste as en compatibilizar control democrtico y gestin eficaz.
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CAPTULO 3 EL EMPLEO PBLICO LOCAL (1): CONFIGURACIN HISTRICA Y PROBLEMTICA ACTUAL
La gestin de recursos humanos en los gobiernos locales tiene lugar en un contexto institucional especfico y que responde a determinados valores propios de sociedades avanzadas, como son el mrito y la capacidad. Este captulo da cuenta de las implicaciones que tiene para la gestin esta concepcin y cmo la misma ha cristalizado. Por ltimo se presta especial atencin a los problemas que afronta la gestin de personas en la Administracin Local de nuestro pas. CONCEPTOS CLAVE 1.Profesionalizacin, sistema de mrito, empleo pblico local. 2. Modelos basados en los cuerpos o en los puestos de trabajo. 3. Antecedentes institucionales del empleo pblico local. 4. La formacin del sistema: las reformas de los aos ochenta.
5.Problemas del empleo pblico local: precarizacin, patrimonializacin burocrtica, politizacin de la gestin y prcticas de negociacin colectiva.
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1. LA PROFESIONALIZACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIN: EL SISTEMA DE MRITO Descritos los factores organizativos que conforman el entorno de la gestin de recursos humanos en los gobiernos locales, procede referirse al detalle de la profesionalizacin del empleo pblico local, de su formacin, evolucin y problemtica4. Al respecto se sigue un planteamiento: la correcta comprensin de cualquier institucin exige tener presente que las instituciones administrativas lo son no slo por su presente sino tambin por su pasado (Parrado, 2000:17). Es decir, stas son histricamente decantadas.
La perspectiva histrica es la que explica la configuracin actual de nuestro modelo de empleo pblico y permite entender que la tensin surgida entre seleccin por mrito y clientelismo poltico es la caracterstica constante de la Administracin espaola (Jimnez Asensio: 33). A este respecto dos fechas son relevantes en el recorrido hacia la profesionalizacin: la de 1837, como fecha de promulgacin del primero de los textos constitucionales que proclaman el acceso a los cargos y empleos pblicos con base en el mrito y la capacidad, y 1918, fecha de promulgacin del denominado Estatuto Maura que introdujo por vez primera de modo generalizado junto a la garanta de la inamovilidad del funcionariado ante cambios polticos, una figura de honda raigambre en la cultura administrativa dominante: el acceso por oposicin. En Espaa, al hablar de sistema de mrito, hay que referirse a los dos preceptos constitucionales que articulan su garanta jurdica: los artculos 103.3 y 23.2 de la Constitucin de 1978. El primero fija el criterio central: el acceso a la funcin pblica, de acuerdo al principio de mrito y capacidad. Por su parte, el artculo 23.2 dispone que tal acceso deba realizarse con condiciones de igualdad. Juntos, estos tres criterios dan forma a la profesionalidad de los servidores pblicos (Snchez Morn, 1996:55), que caracteriza al modelo espaol de empleo pblico. Sistema de mrito en trminos operativos, de gestin de recursos humanos, significa (Carrillo, 1991; Frez, 1995):
a) Basar la gestin de personal en trminos de mritos y capacidades de los empleados pblicos y de quienes aspiren a serlo con exclusin de cualquier otro criterio. b) Tal criterio se concreta en una serie de reglas plasmadas en procedimientos que garanticen el acceso libre a los puestos de trabajo en el sector
4 En este manual el trmino profesionalizacin hace referencia de acuerdo con la terminologa weberiana (Weber, 1993 [1922]: 711-732), al conjunto de servidores pblicos, poseedores de un saber tcnico especializado, que han accedido al cargo mediante procedimientos pblicos y competitivos, meritocrticos, inamovibles y con expectativas de carrera, y cuya denominacin tcnica usual es la de Servicio Civil, Funcin Pblica, Sistema de Mrito o Empleo Pblico, que se contrapone a criterios de acceso al empleo pblico basados en la confianza poltica.
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el emPleo Pblico local (1): conFiguracin histrica y Problemtica actual
En punto a la regulacin postconstitucional, ya la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la Funcin Pblica, en su artculo 19, en una lnea mantenida posteriormente por los artculos 55 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) reitera tal acceso a la funcin pblica profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mrito y capacidad, aadiendo a esos preceptos el de publicidad mediante convocatoria pblica y extendiendo los mismos al personal laboral sin distincin, por lo que cabe hablar de sistema de mrito aplicable al empleo pblico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica. En lo que al mbito local se refiere, el sistema de mrito se encuentra positivado jurdicamente por el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, lo que resultara innecesario dado el carcter de bsico, es decir, aplicable a todas las Administraciones Pblicas en los trminos del artculo 149.1.18 de la Constitucin, del EBEP. El precepto citado dispone:
c) Diferenciarse del empleo privado en dos aspectos: en el inicio y la extincin de la relacin de servicio; la Administracin no goza de libertad para contratar al que estime oportuno, a diferencia de la empresa privada. Por otro lado tampoco goza de flexibilidad para extinguir la relacin de servicio: la inamovilidad de los funcionarios es la garanta de la neutralidad y objetividad en el ejercicio del cargo pblico. Todo ello se sustenta en un marco legal mucho ms rgido que el comn para las relaciones laborales.
pblico; basar esta seleccin en procedimientos competitivos y pblicos, as como garantizar la neutralidad poltica y la objetividad de los empleados pblicos en su ejercicio profesional. El sistema de mrito informa as, todas las actividades de gestin: planificacin, reclutamiento, seleccin, promocin y carrera, as como la retribucin.
Precepto que es complementado por la Carta Europea de Autonoma Local:
La seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oferta de Empleo Pblico, mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin, o concurso-oposicin libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, as como el de publicidad. El Estatuto del personal de las Entidades Locales debe permitir una seleccin de calidad, fundamentado en los principios de mrito y capacidad; (art. 6.2).
2. MODELOS DE ORDENACIN DEL EMPLEO PBLICO: CUERPOS O PUESTOS DE TRABAJO Una vez establecida la decisin de implantar sistemas profesionalizados de empleo pblico las opciones para su diseo varan, pudiendo adoptar diversas alternativas. Al respecto existen dos opciones fundamentales: la que se cimenta 51
en los Cuerpos de funcionarios como eje de gestin frente a la basada en los puestos de trabajo. La primera, tambin denominada sistema cerrado, tiene como caracterstica principal su base en el Cuerpo. El ingreso en las Administraciones Pblicas se hace para iniciar una carrera en la Administracin, con perspectivas de permanecer en ella durante toda la vida profesional; la nota caracterstica es el concepto de progresin profesional por grados. Es decir, es un sistema con prevalencia del elemento subjetivo, basado en las categoras personales del funcionario, y que est desconectada del puesto de trabajo o funciones concretas desarrolladas. Seleccin por cuerpos significa que el acceso a la Administracin no se hace para un puesto o destino en concreto, sino para un colectivo determinado. El sistema de categoras personales como base del modelo se encuentra en pases de influencia jurdico-pblica francesa: Francia y Alemania, as como en Espaa hasta 1964. Tal esquema fue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se ha expuesto la inamovilidad y el acceso por oposicin. Por su parte, el Sistema de Puestos de Trabajo, tambin conocido como de Empleo o Abierto se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al puesto de trabajo: los empleados pblicos acceden a un puesto cuyo desempeo no origina derecho preferente para ocupar cualquier otro. Su filosofa es as la persona adecuada para el puesto adecuado (Olas: 33). Su gestin requiere un complejo proceso: el anlisis y descripcin de puestos como tcnica central de gestin. Tanto la seleccin como la retribucin se objetivan en funcin de las caractersticas de las funciones y tareas desempeadas. Por su propia lgica (seleccin para un destino concreto) la carrera profesional es prcticamente inexistente. Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerrado orienta y favorece una intensa socializacin en valores de servicio pblico, dada la progresin con independencia de avatares personales. Eso s, se basa en un exigente sistema de evaluacin del desempeo. Por su parte, el sistema de puestos facilita los objetivos de si se aplica correctamente racionalizacin y ajuste funcional. La Funcin Pblica espaola ha tenido ocasin de conocer ambos tipos de ordenacin burocrtica. De un sistema basado en los cuerpos, se intent en el periodo 1963-1964 la transicin a un sistema de puestos mediante la promulgacin en 1964 de Ley de Funcionarios Civiles. La Clasificacin se convertir as en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirti, derivando en un fracaso; eliminando, eso s, de un plumazo el desprestigiado sistema de categoras personales (Jimnez Asensio: 401, 406). Esta reforma anticorporativa fue ahondada en 1984, con la promulgacin de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la Funcin Pblica. El anlisis, clasificacin y valoracin de puestos de trabajo se convertira en el fundamento del empleo pblico al basarse la retribucin del funcionario al menos su parte cuantitativamente ms importante en las funciones desempeadas. La idea de puesto de trabajo en su doble papel de institucin jurdica que 52
conecta al funcionario con la organizacin administrativa, y como tcnica ordenadora de los diversos aspectos de la gestin de recursos humanos (ingreso, funciones, retribucin) se mantiene en la Ley 12 de 2007, tras el espaldarazo que la figura recibi en el Informe del Grupo de Expertos para el estudio y preparacin de un Estatuto Bsico del Empleado Pblico (MAP, 2005). ste es pues el modelo de empleo pblico formalmente existente, que en el mbito local adquiere rasgos diferenciados, tanto por su propia evolucin, que se trata a continuacin, como por su propio contexto, derivada de la dimensin de la mayora de organizaciones que conducen a un nmero de plazas por escala que convierte de facto al sistema en un modelo totalmente abierto, donde, plazas y puestos coinciden en la mayora de los casos en una sola posicin organizativa y la movilidad interadministrativa es prcticamente inexistente. 3. LOS ANTECEDENTES INSTITUCIONALES DEL EMPLEO PBLICO LOCAL El 9 de marzo de 1924 se public en la Gaceta de Madrid el denominado Estatuto Municipal, surgido casi directamente de la pluma de Calvo Sotelo, entonces director general de Administracin del Directorio Militar de Primo de Rivera. La burocracia local es expresamente abordada:
No podan quedar al margen de la reforma los Secretarios, Contadores y empleados municipales. El nuevo Estatuto es radical en esta materia: crea el Cuerpo de Secretarios y reglamenta el ingreso en l y en los restantes escalafones de funcionarios, dando primaca absoluta al rgimen de oposicin. Todas las restantes prescripciones se encaminan a la mayor estabilidad y capacitacin de los servidores del municipio. Ellos habrn de agradecerlo [...] pero no lo agradecer menos el inters pblico, que tanto ha de ganar con la depuracin de la burocracia municipal.
El Estatuto de Calvo Sotelo es conocido por crear los entonces denominados Cuerpos Nacionales. Lo cierto es que regula tambin los que denomina Empleados Municipales en General: Funcionarios tcnicos (ingenieros, arqui tectos, abogados, mdicos), los empleados administrativos y el grupo de subalternos y obreros. El de 1924 supone por tanto el primer intento de profesionalizar una parte importante de la burocracia local por la va de reglamentar su acceso en una norma formal y de garantizar cierta independencia a puestos crticos en el funcionamiento municipal como son los secretarios y los interventores5. Sin embargo, este tibio intento no cuaj. La inactividad de los ayuntamientos llev al Directorio a dictar un Reglamento orgnico provisio5 De hecho esta innovacin legislativa se adopta como la verdadera norma fundacional del empleo pblico local, ya que fue la que cre los Cuerpos Nacionales de Administracin Local. A diferencia de otras regulaciones anteriores (Ley Municipal de 1877, Reglamento de Secretarios de 1905), la misma consagr la inamovilidad de estos colectivos.
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nal el 14 de mayo de 1928, que regira mientras las corporaciones municipales no dieran cumplimiento a su obligacin de reglamentar su empleo local, reglamento que por su supletoriedad constituye por fin el primer marco institucional generalizado. Tras el interludio republicano y la cruenta guerra civil de 1936-1939 hay que remontarse a 1945, con la Ley de 17 de julio de ese ao, de Bases de Rgimen Local y sobre todo, con el texto articulado de 16 de diciembre de 1950, para alcanzar cierta institucionalizacin del empleo pblico local. Cabe citar no obstante, el intento de potenciar la investigacin, estudio, informacin, enseanza y propaganda de las materias de Administracin Local (artculo 1 de la Ley de 6 de septiembre de 1940, por la que se crea el Instituto de Estudios de Administracin Local). Dicha ley y su reglamento de 24 de junio de 1941, supusieron un avance en la profesionalizacin del personal local. Tanto por crear la Escuela Nacional de Administracin y Estudios Urbanos como, sobre todo, prever la formacin y socializacin de no solamente los Cuerpos Nacionales, sino de cuantos aspiren a ser funcionarios administrativos de las Entidades Locales (artculo 4.a de la Ley). Es justamente el reglamento previsto en la Ley de Rgimen Local de 1950 el que interesa destacar, por cuanto supuso un hito destacable en la evolucin institucional: el Reglamento de Funcionarios de Administracin Local de 30 de mayo de 1952, con el que se acometi la normalizacin de los aspectos esenciales del personal local y que ha sobrevivido hasta fechas recientes6: clasificacin del personal; empleo no permanente; instrumentos de ordenacin; acceso y retribuciones y, especialmente, la inamovilidad del personal funcionario, son sus elementos definitorios. El siguiente hito relevante excepcin hecha de la accidentada promulgacin de la Ley 79/1968, de 8 de diciembre, de Bases para la acomodacin de retribuciones de los funcionarios de Administracin Local a los de la Administracin Civil del Estado, cuya aplicacin fue suspendida casi de inmediato lo encontramos en la Ley de Rgimen Local de 1975 y que result receptiva a ciertas iniciativas de reforma. De modo significativo, prevea la creacin de otros Cuerpos Nacionales de funcionarios de Administracin Local, adems de los tradicionales de Secretarios, Interventores y Depositarios. No obstante el carcter non nato de la mayor parte de las previsiones de la Ley de 1975, en 1977 se dio un paso significativo en la regulacin del empleo pblico local: por Real Decreto 3046/1977, de 5 de octubre, se procedi a la articulacin parcial, referida a la funcin pblica local, de la Ley de 1975. Se trataba de un texto prolijo, que recoga de hecho gran parte de las orientaciones reformadoras de la Ley de Bases: introduccin de cuerpos generales y cuerpos
6 Norma sorprendentemente no derogada expresamente hasta la fecha, ya que la Disposicin Final Primera de la LBRL se comprometa a actualizar y acomodar el citado reglamento, algo que no hizo.
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especiales, adopcin de la terminologa estatal (funcionario de carrera en vez de en propiedad) y ordenacin mediante plantillas y puestos de trabajo, y que pervivira en parte posteriormente, mediante su incorporacin al texto refundido de 1986. 4. LA REFORMA DE LOS AOS 80: LA FORMACIN DEL MARCO INSTITUCIONAL DEL EMPLEO PBLICO LOCAL EN ESPAA Por qu hablar de formacin del empleo pblico local en los aos ochenta? Hay que destacar que en el periodo comprendido entre los aos 1984 y 1986 confluyen diversos procesos, tanto de cambio de normas legales (reforma burocrtica, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, LMRFP; de desarrollo constitucional del rgimen local, promulgacin de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, LBRL; del marco electoral local, Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General, LOREG) como de entorno poltico o socioeconmico (reforma liberalizadora del mercado de trabajo e integracin europea). Estos tres aos constituyen el contexto temporal que por derecho propio puede ser calificado como fundacional del marco institucional del empleo pblico local en nuestro pas. En el citado periodo confluyeron diversas secuencias causales independientes que dieron lugar a lo que de acuerdo con las ciencias sociales se ha calificado como periodo de coyuntura crtica para el empleo pblico local (Cuenca, 2008). Al respecto son cuatro los factores a tener en cuenta y cuya coincidencia temporal result decisiva: a) Un primer factor fue el contexto poltico-electoral municipal. Si las elecciones municipales de 1979 constituyeron una especie de segunda vuelta de las generales de ese mismo ao, las de 1983 supusieron una ruptura lmite de los equilibrios polticos al decir de Capo (1991:153). No fueron unas elecciones normales, como seran posteriormente las de 1987 y 1991. Muy especialmente, las elecciones locales de 1983 supusieron la confirmacin del empuje de 1982, lo que dota al periodo de una singularidad especfica, de una elevada politizacin de las lites locales y, por ende, de los ayuntamientos, aspecto que conviene tener en cuenta por cuanto constituye el inicio del desarrollo municipal en materia de ampliacin de servicios. b) Un segundo factor lo constituye la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica (LMRFP). Esta norma incorporaba un amplio abanico de preceptos englobados bajo el concepto de bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos. Se reformaron aspectos como el acceso, la carrera, el sistema retributivo, las situaciones administrativas, el encuadramiento de los funcionarios o el rgimen disciplinario. A estos efectos cada Entidad Local constitua una Administracin diferenciada, que deba organizar, orde55
nar y remunerar su propio sistema de personal mediante un instrumento, la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) que exiga un soporte tcnico previo: la clasificacin de esos puestos7. El marco formal del empleo pblico local, hasta entonces fuertemente uniformista y reglamentado, cambia as sustancialmente. c) Nueve meses despus se procede a reformar el sistema de gobierno local, cuya caracterizacin se ha hecho en el captulo anterior. La entrada en vigor en junio de ese mismo ao de la LOREG, que fijaba las reglas de eleccin democrtica del personal poltico local y el protagonismo atribuido a los partidos polticos en el proceso, completan el esquema. En lo que a la gestin de personal local respecta, la LBRL contena un mandato preciso. As, la viabilidad del nuevo sistema de recursos humanos requera que el Estado dictase un conjunto de reglas, que se recogan en el artculo 90.2 de la LBRL (que prevea que ste dictase normas de descripcin de puestos de trabajo y las normas bsicas de la carrera administrativa), lo que se reiteraba en los artculos 129 y 168 del TRRL. De igual modo, era la Administracin del Estado la responsable de articular un mecanismo imprescindible para que operase el sistema de carrera previsto: las normas de provisin de puestos (art. 168 TRRL). d)Por ltimo, es conveniente considerar otros aspectos que, por su coincidencia temporal, resultaron determinantes. En un contexto de crisis econmica y de fuerte destruccin del empleo, en el mismo mes de agosto de 1984 se dicta la Ley 32/1984, de modificacin de determinados preceptos del Estatuto de los Trabajadores. La norma generaliza la contratacin temporal desvinculando su empleo de situaciones netamente coyunturales y haciendo posible su uso indiscriminado en el panorama laboral, aun tratndose de necesidades permanentes8. A partir de entonces se posibilita una fuerte precarizacin de sus relaciones laborales. Contratos de fomento de empleo, por lanzamiento de nueva actividad ambos con una duracin mxima de hasta tres aos de prcticas, formacin o a tiempo parcial constituyen un paisaje habitual en la gestin de recursos humanos de nuestro pas. Esta circunstancia tuvo un impacto notable sobre la laboralizacin de las plantillas de las
7 A mayor abundamiento, mediante el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, se concret el rgimen de retribuciones de los funcionarios de Administracin Local, que exiga que el establecimiento o modificacin del complemento especfico se operara mediante una tcnica concreta: la valoracin de puestos de trabajo (art. 4.2). 8 Es lo que se ha llamado la descausalizacin de las relaciones laborales. Los contratos temporales, que hasta esa fecha nicamente podan realizarse para atender necesidades coyunturales son autorizados para cualquier supuesto. Lo que significa que supuestos no temporales por su propia naturaleza, que hasta la fecha eran los nicos que justificaban el recurso al contrato de trabajo temporal, eran desde entonces susceptibles de ser encuadrados en frmulas contractuales a la carta. Es decir, que se autorizaba que empleo permanente y estructural pudiera cubrirse con contratos no permanentes como medida de estmulo del empleo.
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entidades locales. Pero es que result relevante una coincidencia: cuando el artculo 177.2 del TRRL en 1986 dispuso que las corporaciones locales podan contratar personal laboral fijo o de duracin determinada, e incluso dems modalidades previstas en la legislacin laboral se haba operado pocos meses antes una profunda reforma del mercado de trabajo por la Ley 32/1984 citada. Al tiempo, otro proceso sociopoltico con relevancia en la laboralizacin fue el aumento intenso de las plantillas en la segunda mitad de los aos ochenta, coincidiendo adems con los fondos de la Comunidad Econmica Europea que llegaron desde el ingreso de Espaa el 1 de enero de 1986., va Fondo Social Europeo y mediante el mecanismo de los Convenios del Instituto Nacional de Empleo-Corporaciones Locales. stas pasaron a desarrollar un papel relevante en la provisin de infraestructuras locales, equipamientos y servicios. As pues, reforma del empleo pblico laboralizadora, flexibilizacin del contrato temporal y ampliacin acelerada de plantillas por la va de fondos comunitarios proporcionaron el marco para la laboralizacin de las plantillas. El proceso de reforma se prolonga as durante ao y medio, de agosto de 1984 a abril de 1986. Es un periodo relativamente breve, complejo por la profundidad de la reforma, donde los gobiernos locales del segundo mandato el de 1983 a 1987 tienen que aprender a gestionar sus efectivos personales en un entorno de repliegue de la ACE, de profunda destruccin de empleo y tambin de crecimiento acelerado de la oferta de servicios pblicos locales. 5. LA PROBLEMTICA DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL Los epgrafes anteriores constituyen un intento de enmarcar sumariamente los grandes hitos en la evolucin de las normas reguladoras del empleo pblico local. Ahora bien, es conveniente complementar esta perspectiva con un anlisis que, adems de normativo, d cuenta de los avatares seguidos por la institucin en trminos de su consolidacin y, sobre todo, de los problemas prcticos existentes. Para el directivo de recursos humanos, la utilidad de referirse a los mismos deriva de su carcter recurrente. Su conocimiento es el requisito imprescindible para mejorar la gestin. Ya en los momentos fundacionales del empleo pblico local en nuestro pas, Ban (1986) destacaba algunos rasgos peculiares del mismo. Su carcter marginal, la excesiva juridificacin de los funcionarios o el inframunicipalismo existente, constituan aspectos a tener en cuenta. Sin embargo, como se ha puesto de manifiesto en otros mbitos (Cuenca, 2004; 2008), treinta aos despus de las primeras elecciones municipales democrticas, la situacin de los 57
recursos humanos en muchos gobiernos locales de nuestro pas dista de ser ptima, si atendemos a algunos rasgos caractersticos: a) la incidencia que sobre el sistema de mrito en su conjunto ha tenido la deficiente gestin del personal no permanente en las entidades locales, tanto desde la perspectiva de su reclutamiento, como de su necesidad de regularizacin, a lo que no fue ajena la fuerte laboralizacin operada tras la reforma de 1984-1986; b) la pervivencia de prcticas preburocrticas, fuertemente patrimonialistas, en el panorama local; c) la elevada politizacin de la gestin de personal y, finalmente,
d) la incidencia de un modelo de negociacin colectiva de las condiciones de trabajo con una impronta industrialista, por su propia naturaleza no pensado para la Administracin Local. a) La deFiciente gestin del Personal no Permanente Ha sido una constante del empleo pblico local la existencia de un colectivo sumamente amplio, el del personal no permanente respecto al cual no exista hasta la promulgacin de la LBRL regla de publicidad alguna, sino una mera previsin respecto de cul era el rgano competente para su nombramiento: la comisin permanente o el pleno en el caso de los interinos y el alcalde/comisin permanente en el caso de contratados laborales, proporcionando un incentivo a los cargos municipales para el recurso a este tipo de personal. Esta diferenciacin de sistemas de acceso en funcin de la tipologa resultar clave: el personal no permanente, frecuentemente laboral, constituir una suerte de mercado laboral secundario (Doehringer y Piore, 1983) en el panorama histrico del empleo pblico local en Espaa, con reglas ms laxas de seleccin y, por tanto, frecuentemente objeto de prcticas clientelares. Dado el abuso de la figura, ha constituido tambin un endemismo la prctica de peridicos procesos de consolidacin del personal precario. Hay que tener en cuenta que un proceso recurrente en la andadura del sistema institucional de la funcin pblica en Espaa lo constituyen los fenmenos de estabilizacin, consolidacin extraordinaria o cualquier frmula dirigida a articular mecanismos ad hoc, ms o menos restringidos, de colectivos burocrticos formalmente temporales, pero en la prctica desempeando funciones estructurales, esto es, permanentes. Esta prctica recurrente explica suficientemente cmo ha sido posible que, en 2007, tras la promulgacin del EBEP y su disposicin transitoria cuarta, que contiene a su vez la imprescindible posibilidad de estabilizacin, no pocas entidades locales siguen interesndose por esta figura, habitual en el panorama institucional, tendente a dar salida a situaciones irregulares, difcilmente coho58
nestables con los valores de un sistema de mrito, lo que obliga a reflexionar sobre su vigencia real. b) La Patrimonializacin y Personalizacin de las relaciones de emPleo Lo que en trminos amplios podra denominarse como batiburrillo clasificatorio, o el fenmeno de confundir plaza con puesto como fenmeno local tendr una larga pervivencia, al punto de constituir una de sus patologas tpicas. Para evitar este fenmeno, en 1977, el Estatuto de los funcionarios locales prohiba, en sus artculos 89.1 y 95.2 que las bases de la convocatoria contengan [...] especificacin alguna que suponga discriminacin de funciones o denominacin dentro del subgrupo ni la individualizacin del puesto de trabajo, una nocin sta, la de puesto de trabajo, de difcil arraigo en las prcticas en uso en el panorama local. La racionalizacin burocrtica, la impersonalizacin que conlleva el concepto, ha resultado problemtica en la Administracin local espaola9. c) La Politizacin de la gestin de Personal Estrechamente ligado a la caracterstica anterior es el fenmeno que puede calificarse como de politizacin burocrtica. En primer lugar hay que tener en cuenta que los dispositivos profesionales y permanentes de gestin del sistema de recursos humanos (secretario, IEAL, asistencia) fueron sustituidos en la LBRL por un potente entorno ejecutivo (Mrquez Cruz, 1997) con responsabilidad en materia de gestin de personal: alcaldes y concejales delegados de personal pasaron a ser los responsables sobre el terreno de la gestin burocrtica, precisamente por esta caracterstica, poco favorecedores de la permanencia de las polticas de personal, agravado adems por la poca entidad de la mayora de las corporaciones locales. La situacin anterior era la de un ejercicio de la funcin limitado al control formal, jurdico, de la gestin, pero la solucin institucional adoptada, dejar la gestin en la esfera poltica, no result la ms adecuada.
Al tiempo, en el contexto temporal que va desde la reforma de los aos 80 hasta la promulgacin del EBEP, se pone de manifiesto la falta de consolidacin del nuevo modelo de funcin pblica local, favorecida por otras circunstancias: en primer lugar, por la abdicacin de la Administracin Central hacia las corporaciones locales. La LBRL de 1985 y el TRRL de 1986 prevean para implantar la reforma de 1984, que el centro dictase el conjunto de normas que
9 Como destaca Suleiman (2000) un elemento importante en la consolidacin democrtica es una burocracia que opera de forma impersonal [...] que separa intereses polticos y personales de los cargos que ocupa. Esta nocin constituye una de las ms relevantes en este trabajo para evaluar la institucionalizacin de la burocracia local.
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la hicieran posible. Pues bien, tal previsin fue incumplida, dejando un amplio espacio para la accin de los actores polticos. La consecuencia de esta decisin se agrava si se tiene en cuenta que de los poco ms de 8.000 municipios, 6.817, el 84%, tienen un censo de poblacin menor a los cinco mil habitantes. El uniformismo caracterstico del rgimen local diseado por la LBRL hizo el resto, ya que no exista previsin alguna para las pequeas entidades locales. La autonoma local (y la potestad de autoorganizacin asociada) pudiera haber tenido sentido en los 1.200 municipios mayores de 5.000 habitantes y en las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. Pues bien, ni para los primeros se dictaron normas siquiera subsidiarias. Ni se actualiz ni se derog expresamente el obsoleto reglamento de 1952, segn la previsin de la propia LBRL, como especialmente tampoco se procedi a fijar el marco tcnico para implantar el sistema de puestos de trabajo. Ni reglas sobre descripcin de puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de provisin de puestos fueron dictadas, pese a la previsin establecida desde 1985 y 1986, lo que tuvo no poco que ver en el fracaso en su implantacin en una Administracin Local habituada culturalmente a la tutela superior y con una orientacin jurdica, esto es, acostumbrada a recurrir a la norma10. La abdicacin del centro respecto al desarrollo del nuevo modelo de funcin pblica local reforz la politizacin. d) Un modelo de emPleo Pblico caracterizado Por la negociacin colectiva En trminos prcticos, la dinmica del empleo pblico local se caracteriza por el arraigo de un modelo de negociacin de las condiciones de trabajo fuertemente sindicalizado. El trmino hace referencia no tanto a la tasa de afiliacin del personal pblico local como a uno de los rasgos caractersticos del mismo: la centralidad que en la determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos locales detentan los sindicatos ms representativos en los trminos de la LOLS. La reforma sindical de 1985 potenci su papel en el entorno pblico. La opcin legislativa de decantar la representacin sobre las secciones sindicales (art. 6 LOLS) y no sobre los rganos electivos dio lugar a un modelo sindicalizado de participacin. Posteriormente, la promulgacin de la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre rganos de representacin y participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo refuerza este papel. Son los sindicatos, no los rganos electos (delegados o juntas de personal) quienes tienen el rol negociador. Justamente de la intensidad y extensin de las prcticas de negociacin colectiva en la Administracin Local en el periodo considerado
10 nicamente se dict en 1986 la normativa reglamentaria que permita implantar en la nmina el sistema retributivo, el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no se actualizaron los mecanismos de acceso a la funcin pblica local, en forma de reglas bsicas y programas mnimos (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio).
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da idea tanto los intentos judiciales de poner freno a la misma, en forma de una jurisprudencia contraria11, como los informes del Tribunal de Cuentas12. Los impactos del modelo de negociacin colectiva suponen una alteracin de facto del diseo inicial del marco institucional del empleo pblico local. Al respecto, Olmeda (1999:636) sobre la base de la conceptualizacin de McGregor (1991) ha diferenciado tres alternativas de diseos de sistemas de personal pblico: el sistema de mrito, contrapuesto a la segunda alternativa posible, el sistema de patronazgo basado en la cercana al dirigente poltico ganador y, finalmente, el denominado sistema de negociacin colectiva. Pues bien, las pautas de negociacin colectiva tpicas de la Administracin Local espaola, con una intensidad superior a la de la Administracin Central o a la de las Comunidades Autnomas configuran un modelo resultante mucho ms cercano a los modelos de empleo pblico tpicos del sistema de negociacin colectiva que a los sistemas de mrito como el espaol, articulado alrededor de los mecanismos del anlisis de puestos de trabajo. As las cosas, el mecanismo de negociacin colectiva de las condiciones de empleo actualmente vigente en no pocos gobiernos locales conlleva diversas disfuncionalidades. El hecho de que la mayor representatividad concepto clave en la negociacin se base en la presencia efectiva en las instancias de representacin de los empleados pblicos, en la audiencia electoral as denominada, conlleva un fenmeno de competencia entre organizaciones sindicales y, consecuentemente, una dinmica reivindicativa por parte de un actor, el sindicato, frente a otro con un horizonte temporal ms limitado y con ausencia o debilidad de aprendizaje, el personal poltico y cuya consecuencia es, invariablemente, una tendencia al alza, artificial, de las retribuciones, un incremento excesivo del gasto pblico local en personal tal y como reconoce la FEMP (2006:93), algo que se agrava, por la circunstancia de producirse esa negociacin de un modo atomizado y disperso, entidad a entidad, que debe valorar sus puestos de trabajo desde 1986 sin referentes comunes ni criterios homogeneizadores. A este respecto incluso el reciente Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico recomendaba reformar la dinmica de la negociacin colectiva en las Entidades Locales con la finalidad de homogeneizar las condiciones de empleo del personal y facilitar un procedimiento de negociacin ms objetivo y riguroso (2005:178).
11 Grfica resulta la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 cuando razonaba la imposibilidad de dar carta de naturaleza a una negociacin que dara pie a ocho mil unidades diferentes, pactando cada una su libre albedro. 12 Al respecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesin de 20 de julio de 2006, aprob una Mocin sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestin de personal y contratacin en las Entidades Locales, oportunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se sealaba como principales deficiencias e irregularidades, adems de que las entidades locales suelen carecer de la RPT, de la laboralizacin creciente y del acceso de este personal con menores requerimientos, del fenmeno de la negociacin unitaria de las condiciones de trabajo de funcionarios y laborales, a travs de acuerdos no siempre comunicados, lo que dificulta su control.
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El conocimiento de los antecedentes histricos y las disfunciones del marco institucional del empleo pblico local constituyen un referente a tener en cuenta por los gestores profesionales. Es sobre esta base que cabe ponderar el impacto de otra reciente reforma, la del Estatuto Bsico del Empleado Pblico de 2007, que devendr meramente cosmtica si no se construyen las capacidades institucionales encargadas de su aplicacin, en especial la profesionalizacin de la direccin de recursos humanos.
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CAPTULO 4 EL EMPLEO PBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURDICO VIGENTE
Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus antecedentes, el sistema de mrito, este captulo destaca cmo la misma se proyecta sobre la gestin de recursos humanos. Para ello, se efecta un anlisis en clave normativa, prestando atencin a la innovacin legal ms reciente y que por su propia naturaleza est llamada a enmarcar la gestin durante los prximos aos: el Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
CONCEPTOS CLAVE 1. El Estatuto Bsico del Empleado Pblico de 2007. 2.Fuentes reguladoras del empleo pblico local. 3. Clases de personal pblico.
4. Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de per sonal.
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1. EL EBEP: INNOVACIONES PARA LA GESTIN La promulgacin de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Bsico del Empleado Pblico pone fin en su mayor parte a casi veintitrs aos de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo pblico. El nuevo texto legal deroga tambin la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEP supone la plasmacin legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitucin de la Comisin de Expertos para el estudio y preparacin de un Estatuto del Empleado Pblico (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre), as como de un amplio proceso de concertacin con los agentes sociales (concluido con la Declaracin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico de 13 de junio de 2006, suscrita por los sindicatos ms representativos, UGT, CCOO y CSICSIF). Desde la perspectiva de la gestin de recursos humanos las innovaciones del EBEP pueden sintetizarse en varias ideas-fuerza. En primer lugar, tal y como se indic en el captulo primero, supone una recepcin expresa de las tcnicas modernas de personal en el sector pblico. Pero no slo de eficacia tcnica habla el Estatuto. En coherencia con los procesos de reforma que pretenden salvaguardar las especificidades de lo pblico, se apela a los valores propios del trabajo en la Administracin, de ah que se hable de los principios ticos que fundan el comportamiento de los empleados pblicos. Por ello, el texto est lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramientas de gestin, orienta sobre comportamientos y exige eficacia. Esto es palpable tambin en la atencin prestada a la nocin de desempeo como eje de la carrera y la promocin profesional. No cabe duda de que la implantacin de los sistemas de evaluacin, con su proyeccin en aspectos como la continuidad en el puesto de trabajo (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la poltica de personal. De modo anlogo por cierto a como ocurre en la actualidad en no pocos pases de la OCDE13. Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestin del rendimiento, la encontramos en el artculo 52, a cuyo tenor los empleados pblicos debern desempear con diligencia las tareas que tengan asignadas, y que debe complementarse, a su vez, con lo que podra denominarse como un intento de atenuar la visin defensiva14 del puesto de trabajo: las Administraciones Pblicas podrn asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeen siempre que resulten adecuadas a su clasificacin, grado o categora, cuando las necesidades del ser13
2006.
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A ttulo de ejemplo, vase www.oecd.org, en la seccin de public management (puma). Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas. Vitoria. Junio
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el emPleo Pblico local (2): entorno jurdico vigente
vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones (art. 73.2). Es en esta lnea de refuerzo de las potestades pblicas de direccin de la tarea en el que ponderar el fundamento de actuacin del artculo 1.2.j: la jerarqua en la atribucin, ordenacin y desempeo de las funciones y tareas, aspecto ste ajeno a la negociacin, por entrar dentro de los poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica (artculo 37.2.d). De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conductuales de los empleados pblico. Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales, el artculo 144 del TRRL constituye el precepto bsico en la materia, al disponer que los funcionarios de Administracin Local tienen las obligaciones determinadas por la legislacin sobre funcin pblica de la correspondiente Comunidad Autnoma, y, en todo caso, las previstas en la legislacin bsica del Estado sobre funcin pblica. Ello no obstante, la mayor parte de las Comunidades Autnomas se remiten a los deberes genricos establecidos por el Estado, con lo que nos encontrbamos con la paradoja de que haba que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964, para encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcionarios pblicos, en sus artculos 76 a 81. Haba que hacer una lectura punitiva, entresacando los deberes del catlogo de conductas prohibidas por el ordenamiento jurdico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo incumplimiento constituye el ilcito disciplinario (las faltas asociadas a su incumplimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponan en valor los aspectos ticos del trabajo en la Administracin, como pone de manifiesto la difusin de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran Bretaa a partir de 1995. Con el EBEP se aborda esta cuestin, afrontando por vez primera una regulacin general (comn a funcionarios y laborales) de los deberes bsicos de los empleados pblicos, fundados en principios ticos y reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad disciplinaria. En otro orden de cosas, el EBEP ha operado innovaciones de importancia en lo que atae al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las peculiaridades de la relacin laboral en la Administracin, introduciendo conceptualmente lo que denomina la relacin laboral de empleo pblico (Exposicin de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de trabajo en el mbito pblico. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores (ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas estn calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al mbito de organizacin y direccin del empleador (artculos 1 y 8). Esta caracterizacin general de lo laboral comn no limita algunas especialidades por particularidades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. Cul es la peculiaridad que caracteriza la relacin laboral en la Administracin? En primer lugar, las notas propias del ingreso en la Administracin (artculos 23.2 y 103.3 de la Constitucin); en la aplicacin de la normativa de incompatibi65
lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los lmites a los incrementos salariales en la negociacin colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). Pues bien, junto a estas notas el EBEP introduce otros principios: derechos individuales ampliados (art. 14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho modulado a la negociacin colectiva (artculos 31 y 32) o, encomiablemente, el importante captulo VI del ttulo III (Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de Conducta, artculos 52, 53 y 54) que supone la plasmacin, tambin para el personal laboral, de importantes principios ticos del servicio pblico. Es una regulacin comn a personal sometido al derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, segn el artculo 8 del EBEP, son empleados pblicos quienes desempean funciones retribuidas en las Administraciones Pblicas al servicio de los intereses generales. Esta caracterizacin del personal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al personal funcionario y laboral (artculos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supone, con independencia de la regulacin convencional, unas garantas comunes y una tipificacin comn para las faltas graves, resultando necesaria la colaboracin del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta lnea cabe entender la obligacin de readmisin obligatoria en el supuesto de despido improcedente que impone al artculo 96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias. Finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulacin del personal directivo. Frente a visiones crticas hacia la figura, la pregunta debiera ser ms bien cmo en un mbito como el pblico, con un importante volumen de servicios y personal, era posible que la responsabilidad de la gestin no fuera atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efecten lecturas interesadas que, o bien confunden funcin directiva con atribuciones burocrticas, o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestin (plano administrativo) con la legitimacin y la rendicin de cuentas propia de la esfera poltica. El caso es que, por fin, una figura clsica en las iniciativas de modernizacin de las Administraciones Pblicas de los pases avanzados (Senior Executive Service en Gran Bretaa y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo pblico. Para el legislador [...] el personal directivo est llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernizacin administrativa, puesto que su gestin profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en funcin de los objetivos. La necesidad de que esta figura fuera reconocida de modo explcito, con un estatuto propio, fue una de las aportaciones ms relevantes del informe del grupo de expertos (MAP, 2005:69-74). No obstante, el artculo 13 del EBEP se limita a enunciar una definicin somera, cercana a la tautologa (es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales) y a prever que sern las Comunidades Autno66
mas (y el Gobierno para la Administracin General del Estado) quienes establecern el rgimen jurdico especfico y los criterios para determinar su condicin. Es prematuro avanzar los derroteros por donde avance en el futuro la regulacin del directivo pblico. En cualquier caso, s puede resultar conveniente dejar constancia que el tipo de directivo definido no abarca cualquier esfera de responsabilidad (un directivo de un rea funcional, por ejemplo) sino que se hallara cercano a la figura del Contrato Laboral de Alta Direccin, con responsabilidad global por la gestin15. Una aproximacin podemos encontrarla en la regulacin que para el personal directivo efecta el artculo 85.bis.1.b y 130.3 de la LBRL en la redaccin dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Estaramos hablando, por tanto, de la figura de los gerentes de empresas u organismos autnomos, de los coordinadores y directores generales en grandes ciudades. Es un terreno en el que la concrecin para la esfera local queda al arbitrio del legislador autonmico. Interesa dejar constancia de que el debate acerca de la idoneidad del directivo pblico no debiera quedar encorsetado en los estrechos lmites del corporativismo burocrtico o en el de la confianza poltica, sino sobre la posesin o no, de quienes aspiren a ser directivos, de experiencias, capacidades y destrezas diversas: de definicin de la misin de la organizacin (planificacin estratgica, anlisis de polticas pblicas); de direccin de la tarea (gestin por objetivos, control de gestin, diseo organizativo); de direccin de personas (comunicacin, trabajo en equipo, recursos humanos) y, finalmente, capacidades instrumentales (marco normativo). 2. LA AUTONOMIZACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO El EBEP ha abierto un proceso largo y complejo segn su propia exposicin de motivos, que obliga a las comunidades autnomas a iniciar sus propios caminos de adaptacin a las innovaciones operadas por la propia ley, en una suerte de proceso en cascada al que asistiremos los prximos aos. Supone tambin un cambio en la poltica legislativa sobre el empleo pblico local. Sus fuentes reguladoras, junto a los preceptos bsicos del propio Estatuto, van a ser las normas de las comunidades autnomas, las cuales debern respetar las especifidades locales. Este planteamiento podra suponer
15 Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una figura que cuenta con una esfera decisional propia y autnoma, capaz por ejemplo de dictar actos administrativos. El diseo del directivo del artculo 13 del EBEP, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de los Organismos Autnomos, no slo en un puesto de trabajo peculiar, sino en un rgano. sta es justamente la lnea seguida por la nueva disposicin adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Rgimen Local, introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a [] los titulares de los rganos que ejerzan funciones de gestin o ejecucin de carcter superior, ajustndose a las directrices generales fijadas por el rgano de gobierno de la Corporacin, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonoma, dentro de las directrices generales.
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ciertamente la finalizacin de la Funcin Pblica Local como tal, de aplicacin comn en todo el territorio nacional, por una remisin al legislador autonmico. Esta previsin se complementa con la propia intencin anunciada por el Libro Blanco del Gobierno Local de no regular en las normas del Rgimen Local las cuestiones de personal. Ciertamente podra hablarse del fin de una institucin, sino fuera porque el propio Tribunal Constitucional ha abierto el camino en esta materia y, porque, tal y como se puso de manifiesto en el captulo anterior, el legislador central ya hace muchos aos que perdi el inters por normar los aspectos fundamentales del empleo pblico local, operando una abdicacin de facto, que ha redundado en una debilidad institucional del mismo. S que parece abrirse una nueva senda de diferenciacin territorial de modelos de empleo pblico local, pero la propia inactividad del centro legitima las iniciativas de reforma de las comunidades autnomas. En esta lnea autonomista (o ms propiamente territorializadora) cabe analizar las derogaciones operadas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, referidas a parte de los Ttulos VII (LBRL) y del (TRRL). Las disposiciones derogadas expresamente, como los artculos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL, van referidas a los funcionarios con habilitacin de carcter nacional (FHN), si bien tal derogacin podra calificarse de transitoria a tenor de la Disposicin Transitoria Sptima del EBEP, que prev que las normas que regulan la Escala de los Funcionarios con Habilitacin ahora de carcter ahora estatal continuarn en vigor en tanto no se apruebe el desarrollo de la normativa especfica del EBEP dedicado a este colectivo funcionarial (la amplia Disposicin Adicional Segunda). Al respecto cabe atribuir un amplio alcance a la derogacin del artculo 92.1 de la LBRL, que constitua el sistema de fuentes aplicable a la funcin pblica local. Este artculo estableca que los funcionarios al servicio de la Administracin Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas en los trminos del artculo 149.1.18 de la Constitucin. Con esta norma, la operativa para determinar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto era la siguiente: En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administracin Territorial, es decir el Ttulo VII de la Ley 7/85, de 2 de abril, denominado Personal al servicio de las Entidades locales. En segundo lugar, la Ley general en materia de Funcin Pblica, la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, en aquellos preceptos que segn su artculo 1 ap. 3 tengan el carcter de bsicos para todas las Administraciones Pblicas en los trminos del artculo 149.1.18 de la Constitucin. 68
En tercer lugar, la legislacin propia de las Comunidades Autnomas, caso de que existiera, con una casustica variada, en funcin de que la Comunidad Autnoma hubiera dictado norma expresa en materia de Funcin Pblica Local (Cantabria), que la funcin pblica local forme parte integrante del Rgimen Local (casos de Catalua o Aragn, por ejemplo) o que la funcin pblica local forme parte integrante de la funcin pblica autonmica (casos del Pas Vasco, Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la legislacin autonmica para colectivos profesionales especficos como la Polica Local o los Servicios de Extincin de Incendios. Este esquema ha decado desde el 13 de mayo de 2007. No prevalece la norma especial, la especficamente local, la LBRL. El futuro inmediato es el de una potencial variedad normativa tantas como comunidades autnomas que, de subsanarse, lo ser por la va convencional. Cabe cuestionar que la funcin pblica local, como instancia homognea, subsista. Otra cosa es que, en la prctica, ello ya sea as, bien por la rica variedad legislativa autonmica, bien por la riqueza existente de facto en materia de negociacin colectiva, bien porque el EBEP innova poco al respecto. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, n 37) estableci que aquellas Comunidades Autnomas que en su catlogo competencial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Rgimen Local, contaban con un ttulo competencial de carcter globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administracin local, incluida, por tanto, la funcin pblica local (fundamento jurdico octavo). Y qu cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? Pues que tambin antes de la promulgacin del EBEP haba que aplicar con suma precaucin los artculos de este texto legal dedicados al empleo pblico local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia n 385, de 23 de diciembre) derog la disposicin final sptima del TRRL que estableca que en materia de personal, el carcter bsico o no de los artculos correspondientes del TRRL se inferira, caso a caso, conforme a su naturaleza, redaccin sta declarada inconstitucional, en atencin a la inseguridad jurdica que provocaba el precepto as configurado (fundamento jurdico 6). No caba por tanto atribuir el carcter bsico y por tanto la prevalencia respecto a la legislacin autonmica de los artculos del TRRL dedicados a la funcin pblica local. Por tanto, despus del EBEP (como antes de su promulgacin) nicamente son directamente aplicables del Texto Refundido los artculos expresamente declarados bsicos por ley (como por ejemplo los artculos 167 y 169 del TRRL dedicados a la organizacin de las Escalas General y Especial, en virtud de la Ley 53/2002) como aquellos que no sindolo son fcilmente entendibles como tales (caso de los artculos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que cabra entender aplicables) o son meras remisiones a la legislacin aplicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168). 69
Hay que tener en cuenta que son pocos los artculos no derogados expresamente de la legislacin local que no estn afectados por el EBEP. Por ejemplo, artculos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y eventuales); 91 (Oferta de Empleo Pblico); 95 (participacin). Tambin del TRRL cabe entender como dudosos los artculos 128 (OEP); los requisitos de acceso al empleo pblico del artculo 135 (sustituido por el 56 del EBEP); la adquisicin de la condicin de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEP); el 138 (prdida de la condicin de funcionario, sustituido por el 63 del EBEP); el 139, referido a la jubilacin (sustituido por el 67 del EBEP), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogneo, por los artculos 85 a 91 del EBEP. As como el artculo referido a las sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artculo 96 del EBEP. Es destacable un ltimo aspecto. El apartado g de la disposicin derogatoria invalida todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Estatuto. Y a este respecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas bsicas y los programas mnimos en materia de seleccin de funcionarios de Administracin local (RSFAL), resulta afectado en algunos aspectos. Por lo pronto, el artculo 60 del EBEP obliga a modificar la composicin de los tribunales, que el RSFAL limita a hablar de composicin predominantemente tcnica, algo previsible. Ms trascendente parece la modificacin en lo que atae a la seleccin del personal laboral. La Disposicin Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba, como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposicin y oposicin libre. El artculo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos) altera este esquema: los sistemas selectivos de personal laboral fijo sern los de oposicin, concurso-oposicin. El concurso, nicamente en virtud de habilitacin legal. 3. LAS CLASES DE PERSONAL LOCAL TRAS EL ESTATUTO El EBEP regula, en su Ttulo II, las clases de personal al servicio de las Administraciones Pblicas, partiendo de un concepto de empleado pblico que se recoge en el artculo 8.1 (son empleados pblicos quienes desempean funciones retribuidas en las Administraciones Pblicas al servicio de los intereses generales). En el artculo 8.2 se recoge la clasificacin de los empleados pblicos, cuya nica novedad relevante es la introduccin dentro del personal laboral del personal laboral por tiempo indefinido, junto con el fijo y el temporal. El resto nada cambia: funcionarios de carrera, funcionarios interinos y personal eventual. a)Funcionarios de carrera Con carcter general, se ha definido al funcionario de carrera (art. 9) como aquella persona incorporada a la Administracin Pblica mediante una relacin 70
de servicios profesionales, permanente, retribuida con cargo a los presupuestos y regida por el Derecho administrativo. El Informe de la Comisin de Expertos (MAP, 2005) parta de la reserva a los funcionarios del ejercicio de las potestades administrativas o, mejor dicho, de las funciones de autoridad, siguiendo la estela marcada por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJCE), que apuesta por atribuir necesariamente a los funcionarios los puestos que impliquen una participacin directa o indirecta en el ejercicio de potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales. El funcionario de carrera, regulado en el artculo 9 EBEP, contiene en su primer apartado una definicin tradicional de este personal, pero en el apartado segundo realiza una previsin sobre cules han de ser las funciones reservadas, en todo caso, a funcionarios pblicos, y el criterio que se sigue para su deslinde es el marcado por la propia Comisin: queda reservado a los funcionarios pblicos el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas. La formulacin concreta de cules son esas funciones le corresponder a la ley de desarrollo de cada Administracin Pblica. En el mbito local exista ciertamente una reserva expresa para el ejercicio de funciones en el artculo 92 LBRL. Segn dicho precepto, quedaban reservadas exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial, las funciones que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorera y, en general, aquellas que en desarrollo de dicha ley se reserven a funcionarios para la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de su funcin. Este precepto se mantiene, en trminos semejantes, en la Disposicin Adicional Segunda del EBEP, a excepcin de la reserva de aquellas funciones en las que as resultara recomendable como garanta de una mayor imparcialidad en su ejercicio. La STS de 29 de noviembre de 1994, afirm la existencia de un principio general en la elaboracin de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en virtud del cual el personal de las Administraciones Pblicas debe tener la condicin de funcionario, salvo puestos muy concretos. Incluso se ha afirmado, aun al tratar el concepto de ejercicio de autoridad, que ste debe interpretarse en un sentido amplio para quedar reservado a funcionarios, de tal manera que los puestos de jefe de negociado, seccin y en general de mando o direccin suponen tal ejercicio de autoridad (SSTSJ Andaluca 7 de octubre de 1996 y 5 de mayo de 1997). En lo que afecta a los funcionarios ahora denominados con habilitacin estatal, la sealada Disposicin Adicional Segunda regula, a grandes rasgos, cules son las notas bsicas de su rgimen jurdico y en qu medida pueden interve71
nir las Comunidades Autnomas en el terreno de la seleccin y provisin de puestos de trabajo que estn reservados a este tipo de funcionarios. Estos funcionarios se regirn, asimismo, por los sistemas de acceso, carrera, provisin de puestos y agrupacin de funcionarios aplicables en su correspondiente Comunidad Autnoma. b)Funcionarios interinos El EBEP formula una definicin de funcionario interino que, dado su carcter de norma bsica, es aplicable a todas las Administraciones Pblicas afectadas por el Estatuto. As, el art. 10 del EBEP seala que son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeo de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. b) La sustitucin transitoria de los titulares. c) La ejecucin de programas de carcter temporal.
Rasgo esencial de esta figura es el nombramiento por razones de necesidad o urgencia para desempear funciones propias de los funcionarios de carrera. Esto significa que si las funciones o el puesto de trabajo a desempear no estn reservadas a funcionarios por la legislacin aplicable en cada caso o por el instrumento de ordenacin existente la relacin de puestos de trabajo u otro similar la necesidad de empleo temporal debe cubrirse por contrato laboral. Asimismo, el nombramiento de los funcionarios interinos debe estar justificado de manera expresa.
d) El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
Su nombramiento lo ser, por tanto, para el desempeo de tareas propias de los funcionarios de carrera y siempre que se d alguna de las siguientes circunstancias (art. 10.1): plazas vacantes; sustitucin transitoria de funcionarios; programas de carcter temporal; exceso o acumulacin de tareas. Asimismo se contempla que su seleccin, sin perjuicio de que se haga por procedimientos giles, deber respetar en todo caso los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad (art. 10.2). El desarrollo reglamentario vigente para la seleccin del personal interino se encuentra en la Disposicin Adicional Primera (de carcter bsico) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, el art. 27 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se establecen las normas para la seleccin y nombramiento de personal funcionario interino. 72
En cuanto a los supuestos en que procede el nombramiento de funcionarios interinos, el art. 10.1.c) EBEP seala la posibilidad de llevarlo a cabo ante la ejecucin de programas de carcter temporal, entendiendo que se trata de funciones o actividades de carcter no permanente y no a aquellos que puedan tener simplemente un plazo fijado de desarrollo pero puedan renovarse indefinidamente, en congruencia con lo sealado reiteradamente por la jurisprudencia sobre la temporalidad de las relaciones de empleo en las Administraciones Pblicas. Finalmente, el art. 10.1.d) prev la posibilidad de funcionario interino cuando suponga un exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses. El origen de esta regulacin no es difcil de encontrar, ya que el art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo ET, cuando prev el contrato denominado eventual siempre que las circunstancias del mercado, acumulacin de tareas o exceso de pedidos, as lo exijan, aun tratndose de la actividad normal de la empresa. A los efectos de prevenir las posibles irregularidades en el uso de la interinidad funcionarial, tanto en las clsicas circunstancias como en las novedosas incorporadas por el EBEP, hubiera sido deseable la incorporacin de tres ideas reguladoras del uso del empleo precario, que fueron sugeridas por la Comisin de Expertos (MAP, 2005): en primer lugar, fijar con claridad la responsabilidad de las autoridades y funcionarios a los que se atribuya la irregularidad en la prolongacin del nombramiento interino; en segundo trmino, la exigencia de informe previo del titular del rgano que tenga a su cargo el asesoramiento legal de la Administracin en cuanto a la correccin o no de la prrroga expresa o implcita del nombramiento y, finalmente, que tras el referido informe, el titular del rgano de nombramiento del funcionario quede sometido a la asuncin de responsabilidades por la comisin de irregularidades en los tres mbitos posibles (patrimonial, disciplinario e incluso penal). c)Personal laboral El EBEP define al personal laboral, en su art. 11, como aquel que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratacin de personal previstas en la legislacin laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Pblicas. En lo atinente a su rgimen jurdico, el artculo 7 de la Ley establece que el personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas se rige, adems de por la legislacin laboral, por las dems normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que as lo dispongan. Esta norma tiene por objeto determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas. 73
Un aspecto de indudable relevancia es la previsin del art. 11.2 EBEP, que en la lnea de lo ya previsto en la anterior legislacin bsica, indica que sern las leyes de la funcin pblica que se dicten en desarrollo del EBEP las que establezcan los criterios para la determinacin de qu puestos de trabajo pueden ser cubiertos por personal laboral, respetando la reserva de puestos a funcionarios pblicos prevista en el art. 9.2 y, asimismo, las concreciones que de esa reserva se hagan por las leyes de desarrollo del EBEP. Por su parte, el Estatuto asume con total normalidad la existencia de personal laboral vinculado con la Administracin a travs de contratos temporales sin que haya limitacin alguna o exclusin en utilizar los tipos legalmente previstos. Las previsiones bsicas sobre la incorporacin del personal laboral a la Administracin Local, las encontramos adems de lo establecido en el EBEP, en los artculos 89, 91.2 y 103 de la LRBRL. Este ltimo indica que el personal laboral ser seleccionado por la propia Corporacin atenindose, en todo caso, a lo dispuesto en art. 91 LRBRL y con el mximo respeto al principio de igualdad de oportunidades de cuantos renan los requisitos exigidos. En cuanto a las funciones a desempear se establecen, con carcter general, en el art. 175. 3 y el rgimen jurdico en el art. 177 del TRRL y la Disposicin Adicional Segunda del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, de reglas bsicas y programas mnimos a los que debe ajustarse el procedimiento de seleccin de los funcionarios de la Administracin Local. En funcin de la duracin del vnculo, del contrato que suscriba con la Administracin, el EBEP dispone que el personal laboral podr ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. La temporalidad de los contratos slo puede referirse a unos supuestos concretos (causas tasadas) que, debidamente enmarcados, incluye el propio Estatuto de los Trabajadores y que hacen referencia a tareas singularizadas que pueden calificarse, en razn de su propia naturaleza, como actividad no permanente de la empresa u rgano al que presta sus servicios. El propio art. 15 ET enumera los supuestos de la contratacin temporal de manera que cada una de las modalidades que el ordenamiento jurdico admite, viene condicionada por la razn de su establecimiento o celebracin; y as en cuanto se contrate sin sujecin clara y debidamente explicitada en las disposiciones legales que regulan la contratacin temporal, la relacin nacida ha de tenerse por tiempo indefinido, pues este criterio general es aplicable, tambin, a las Administraciones Pblicas. d)Personal laboral indeFinido Una novedad de calado en la tipologa de personal pblico, introducida por el EBEP tras su paso por el Senado, tiene un alcance probablemente mayor al esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusin del 74
trmino indefinido como subtipo del personal laboral, que puede ser as, fijo, por tiempo indefinido o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a posibilitar la inclusin del profesorado de religin en centros pblicos, figura validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febrero (BOE de 14 de marzo de 2007). Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho ms conocida, probablemente, de lo que lo es en los mbitos central o autonmico. Como es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y posteriormente, 27 de mayo de 2002, haba establecido que las irregularidades graves (especialmente cualificadas) en materia contractual (recordemos que las contrataciones temporales son causales) no acarreaban sin ms la fijeza en el empleo, que solamente poda verificarse superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria pblica se celebraba, el trabajador tena derecho a continuar su relacin laboral. Ocupada la plaza se rescinda su contrato sin derecho a indemnizacin. Era ste, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el precepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artculo 15.3 del ET) con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administracin mediante convocatoria pblica, conforme a principios de igualdad, mrito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un interino, un contratado a trmino. Junto a este indefinido clsico, el del fraude de ley bien conocido en las Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratacin temporal sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para subvenciones, para tareas permanentes; contratos por acumulacin de tareas para trabajos tambin permanentes), la Reforma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de diciembre) ha creado un indefinido ope legis que anuncia importantes consecuencias en la gestin de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la nueva redaccin del artculo 15.5 del ET sern fijos aquellos trabajadores que [...] en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solucin de continuidad, para el mismo puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o ms contratos temporales [...]. Los contratos son todos, con excepcin de los formativos (prcticas y formacin), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratacin laboral municipal: obra o servicio y por acumulacin de tareas (apartados a y b, del artculo 15.1 del ET). Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva disposicin adicional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administraciones Pblicas, a cuyo tenor, el precepto surtir eficacia sin perjuicio de la aplicacin de los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico, lo que ya supona el reconocimiento implcito de esta extraa figura legal, eso s, sin olvidar que este reconocimiento 75
no ser obstculo para la obligacin de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a travs de los procedimientos ordinarios. As las cosas, tampoco el EBEP parece haber innovado tanto. El riesgo puede venir de la consideracin como ordinaria, como parte del paisaje, de esta figura en las Entidades Locales, por la va de pensar que el EBEP ha dado carta blanca. Mxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconocido el derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que diluye ciertamente las diferencias entre trabajador indefinido y fijo. As las cosas, las diferencias habra que encontrarlas en aspectos como los procesos conocidos de funcionarizacin, o la promocin interna cruzada vertical a plazas de funcionarios, limitados a los fijos (Disposicin Transitoria Segunda del EBEP). e)Personal eventual Los empleados eventuales siguen siendo personal de especial confianza, encargado de realizar funciones de asesoramiento, por lo que su utilizacin debe quedar nica y exclusivamente reducida a este tipo de tareas de estricta confianza poltica, asociadas a actividades de asistencia personal y de gabinete. El art. 12 del EBEP seala que es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter no permanente, slo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los crditos presupuestarios consignados para este fin. Esta previsin reproduce, prcticamente, lo ya previsto en el artculo 20.2 LMRFP (hoy expresamente derogado), quizs la nica novedad radique en que el nmero mximo de personal eventual deber ser fijado por los respectivos rganos de gobierno de cada administracin pblica, una prctica ya extendida en la Administracin del Estado y en algunas administraciones autonmicas, pero no as en las administraciones locales. Asimismo, se indica que las leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarn los rganos de gobierno que podrn disponer de este tipo de personal. Para el mbito de las Entidades Locales, se mantienen en vigor los arts. 104 LRBRL y 176, apartados 1 2. y 4 del TRRL, en los que se seala que este personal ser determinado por el Pleno de cada Corporacin al comienzo de su mandato, si bien podrn modificarse dichas determinaciones con motivo de la aprobacin del presupuesto anual. Los puestos de trabajo reservados a este tipo de personal debern figurar en la plantilla de la Corporacin. Su nombramiento y cese es libre y atribucin del presidente de la Entidad local correspondiente; cesan automticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que prestan su funcin de confianza o asesoramiento especial. 76
Por lo dems, las especificidades que rodean el nombramiento de esta clase de empleados pblicos justifica la prohibicin de que la condicin de personal eventual pueda constituir mrito para el acceso a la funcin pblica, para la promocin interna o que puedan participar como miembros de los rganos de seleccin (art. 60.2 EBEP). 4. COMPETENCIAS ORGNICAS Y POTESTADES EN RELACIN CON EL PERSONAL LOCAL Cabe referirse como ltimo elemento de comprensin del entorno jurdico, a la distribucin de competencias existente en materia de gestin de recursos humanos entre los diversos rganos del gobierno local. A pesar del modelo poltico que est en la base de funcionamiento del Ayuntamiento, Diputacin o Cabildo, por la visin de lo local como corporacin representativa a la que se aludi en el captulo segundo, el rgano ms relevante, el Pleno, conserva importantes competencias debido a que es en el mismo donde se residencia la potestad reglamentaria, la nica que poseen los municipios, en detrimento del rgano ejecutivo, el alcalde o presidente y su rgano de apoyo, la Junta de Gobierno Local, a pesar de que la Ley 11/1999, de reforma de la LBRL, les otorg ms poder. En todo caso, conviene retener un dato: la imposibilidad por parte de la Alcalda/Presidencia/JGL de desarrollar una poltica de personal coherente que obvie al Pleno. De acuerdo con la expresiva definicin de Morell Ocaa (1988:593), corresponde al Pleno de la Corporacin, junto a las relevantes competencias en materia poltica, la creacin del marco de desenvolvimiento de la gestin. A tal fin, tal potestad incluir la aprobacin del Reglamento Orgnico Municipal marco idneo para definir la estructura administrativa, la Relacin de Puestos de Trabajo, la Plantilla municipal y la aprobacin de Acuerdos sobre Condiciones de Trabajo, provenientes de la negociacin colectiva.
En este esquema, corresponden a la Alcalda o Presidencia, en su papel de jefe de la Administracin Municipal, las competencias de direccin, impulso e inspeccin de los servicios municipales, la jefatura superior de personal y determinados espacios propios en la contratacin de obras y servicios, as como en la gestin econmico-financiera. Son tres sus mbitos competenciales como rgano ejecutivo: Direccin, gestin e inspeccin de los servicios municipales. Jefatura ltima de los recursos humanos. Facultades de gestin econmico-financiera.
A la hora de analizar las competencias de los rganos ejecutivos (Presidentes, Junta de Gobierno Local o Alcalde especialmente), tres notas conviene resaltar en relacin con las mismas: 77
1. La clusula residual de competencias en la materia, a tenor del artculo 41.14 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de 1986. As, son suyas las competencias que no sean competencia expresa de los dems rganos, lo que constituye una importante regla de gestin. 2. La circunstancia de excepcin hecha de la jefatura superior del personal y la separacin del servicio o despido que todas las competencias son susceptibles de ser delegadas en un rgano de asistencia y apoyo: la Junta de Gobierno Local, la cual carece per se de competencias propias. La misin de la misma en el campo de la gestin es asumir la adopcin de aquellas decisiones que hayan de tomarse en comn (Morell Ocaa: 627), lo que le otorga un perfil netamente poltico; de asistencia al alcalde, de coordinacin de funciones ejecutivas y de iniciativas en el gobierno de la Administracin Municipal (Ortega, 1991:701). As, seran susceptibles de ser asumidas por la misma la resolucin de convocatorias derivadas de la Oferta de Empleo Pblico, tanto de seleccin como de provisin, nombramientos, declaracin de situaciones administrativas, premios y sanciones, contratacin y nombramientos del personal y otras actividades de gestin. Ello en el caso de que se haya configurado la JGL como instancia decisoria, no nicamente deliberante. 3.Finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia a la que se hizo referencia de que la ltima reforma operada en su da por la Ley 11/1999, de 21 de abril, aument las competencias de la Alcalda,16 en terrenos tales como: la aprobacin de la Oferta de Empleo Pblico, aprobacin de Bases de seleccin y provisin y nombramiento y sancin, separacin del servicio y despido del personal sin necesidad de ratificacin posterior por el Pleno, lo que lo configura un perfil ejecutivo ms coherente. Finalmente, otros rganos tienen presencia en la gestin: la posible existencia de Comisiones Informativas de estudio y consulta en ningn caso con funciones directivas o resolutorias y los Concejales-Delegados, stos s con potestades de direccin y ejecucin en el caso de que las mismas le hayan sido otorgadas por la Alcalda-Presidencia. Este esquema orgnico es el que habr que estudiar en cada caso para tener presentes los factores orgnicos especficos de cada Corporacin, y entresacar los condicionantes o ventajas organizativas que pesan sobre las mismas, teniendo en cuenta que tambin estos elementos deben ser objeto de diseo previo en la formulacin de polticas de personal. Cabe referirse ya, en ltimo lugar, a la posible potestad normativa la potestad de ordenanza de las Corporaciones Locales en materia de funcin pblica. Las mismas disponen a priori de poco margen de autonormacin en esta mate16
Lo que indirectamente modifica importantes materias del ROF de 1986.
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ria. Sin embargo, se revelan campos susceptibles de intervencin, pese a su pretendido carcter residual. As:
1. El diseo de la estructura administrativa, con el consiguiente conjunto de puestos de trabajo. Esto se consigue bsicamente con el Reglamento Orgnico Municipal, la Relacin de Puestos de Trabajo y la Plantilla. 2. Las normas de rgimen interno de la Corporacin, mediante los Acuerdos de Condiciones de Trabajo y Convenios Colectivos. 3. La atribucin expresa que realiza el artculo 129.3 del TRRL de 1986. Junto a la Plantilla y la Relacin de Puestos de Trabajo son susceptibles de ordenacin autnoma: El establecimiento y modificacin de escalas, subescalas y clases de funcionarios, as como la clasificacin de los mismos. La determinacin del procedimiento de ingreso en las subescalas de Administracin Especial.
4. Establecimiento de Bases Generales de Ingreso: temarios, tipos de exmenes, programas, bolsas de trabajo y procedimientos de seleccin de personal temporal, que daran lugar a autnticos Reglamentos de Seleccin.
5. Regulacin de aspectos de gestin de la relacin de puestos de trabajo: concrecin de determinaciones de los mismos, movilidad, reasignacin, etc.; as como aspectos de carrera complementarios y criterios de fijacin de retribuciones complementarias. Los aspectos citados deberan instrumentarse mediante un Reglamento de Gestin de los Puestos de Trabajo de la Corporacin, dado el carcter de norma reglamentaria que la doctrina atribuye a la RPT por su innovacin del marco jurdico preexistente y la voluntad de permanencia de la misma que no se agota en la aplicacin de actos administrativos concretos.
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PROCESOS TCNICOS BSICOS
TERCERA PARTE
Esta parte presenta los referentes tcnicos de la gestin. La planificacin estratgica de recursos humanos y el anlisis de puestos de trabajo, constituyen los dos procesos previos e imprescindibles en la gestin de recursos humanos. Si el segundo ha sido calificado como un instrumento tan necesario para el especialista de personal como la llave ajustable para el fontanero, el plan de recursos humanos viene a convertirse en el mapa de carreteras para el gestor, ya que supone la concrecin y sobre todo la sistematizacin de la poltica de personal para un horizonte temporal y una organizacin determinados.
CAPTULO 5 PLANIFICACIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS
La Planificacin Estratgica de Recursos Humanos (PERH) es el esquema conceptual que permite aplicar la DRH a la concreta Entidad Local y que relaciona:
La situacin actual: el entorno significativo de la institucin y sus tendencias sociales y econmicas; el contexto presupuestario, poltico, directivo y organizativo. Los objetivos organizativos: los servicios a prestar y la plantilla necesaria para llevar a cabo las estrategias. Las prioridades y los objetivos de gestin.
CONCEPTOS CLAVE 1. Acepciones y contenidos de la gestin estratgica de recursos humanos. 2. Diseo organizativo: catlogo de servicios. 3. Dimensionamiento de plantillas. 4. El plan de mejora. 5. DAFO. 6. Indicadores.
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1. CONTENIDOS Y OBJETIVOS EN PLANIFICACIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS Una idea recurrente en este manual es que, cuando de gestin de personas en las Entidades Locales se habla, los dficits, las carencias detectadas, no tienen que ver tanto con cuestiones jurdicas, como con las pautas vigentes en los contextos organizativos, con inercias de funcionamiento. Es decir, que la situacin tiene ms que ver con la incapacidad institucional, como ya hace tiempo puso de manifiesto Longo (1995), de nuestras organizaciones pblicas para formular e implantar polticas pblicas coherentes de personal. El problema es directivo. Conviene recordarlo en pases como el nuestro, de cultura jurdica latina, con una notable tendencia a esgrimir el Boletn Oficial del Estado como demiurgo con el que remediar todos los males con la esperanza de cambiar por decreto (Crozier) la situacin existente en materia de recursos humanos en la Administracin Local. Y es que en materia de gestin pblica se dispone de toda una caja de herramientas cuyo uso puede resultar de notable utilidad para su mejora (Subirats, 1996). Tambin para los gestores de recursos humanos. Cul es el repertorio de temas a afrontar en una concreta organizacin? Cmo determinar y priorizar la agenda de la poltica de personal? Cules son los actores y los grupos sociales relevantes? Cmo involucrar a una coalicin organizativa con capacidad institucional suficiente para diagnosticar de modo compartido los problemas, formular los problemas y asegurar su implantacin? Esta orientacin hacia las polticas (Laswell, 1996) debiera ser de uso comn para cualquier directivo municipal. Al menos tanto, como la legislacin sobre funcin pblica y rgimen local. En el contexto pblico, el enfoque estratgico supone una construccin conceptual idnea para adaptar las organizaciones municipales a los cambios sociales. Al respecto, todas las definiciones provenientes de la moderna gestin pblica hacen hincapi en la vertiente racional, deliberada, de la intervencin sobre una realidad compleja para transformarla (Arellano, 2004). As, se designa a un proceso lgico, intencionado, cuyo propsito es mantener un equilibrio entre la organizacin y su entorno (Eadie, 1989). Un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundadas sobre la naturaleza y direccin de las actividades de la organizacin (Bryson, 1993). Es, en suma, una metodologa directiva que, a partir de una reflexin debidamente contextualizada, sistematiza y sobre todo anticipa, las decisiones para transformar una realidad organizativa. Existen dos acepciones cuando se postula la necesidad de operar con visin estratgica en la gestin de recursos humanos. En primer lugar, la empleada ms usualmente toma como principal objeto el dimensionamiento, la determinacin cuantitativa de los efectivos en un horizonte temporal dado: la planificacin de plantillas, la usual en recursos humanos y que centra sus esfuerzos en determinar la plantilla ideal de la entidad local. Es adems un enfoque necesa84
PlaniFicacin estratgica de recursos humanos
rio para afrontar un problema endmico en los gobiernos locales, el de la temporalidad de sus plantillas. Pero tambin, con la expresin estratgica aplicada al mbito de la gestin municipal de recursos humanos se designa un concepto: la formulacin explcita de una poltica de personal. Desde este punto de vista, la calificacin de estratgico comprendera la determinacin de las orientaciones poltico-directivas, de la definicin de las lneas maestras de la Poltica de Personal. Ambos sentidos enfatizan el propsito del directivo de imprimir coherencia y propsito a la gestin. La figura 5.1 sintetiza ambos enfoques.
Figura 5.1 Acepciones de planificacin de recursos humanos
PERH
2 ACEPCIONES
PLANIFICACIN CUANTITATIVA FLUJO DE PERSONAL (Interno y Externo: PLANTILLAS) (Enfoque racionalista)
PLANIFICACIN CUALITATIVA POLTICA DE PERSONAL (Proyecto: PLAN DE GESTIN) (Enfoque pluralista)
Por tanto, aunando ambas perspectivas, el proceso de planificacin de recursos humanos debe permitir la obtencin de tres productos: 1. Un plan sistematizado de dimensionamiento de los efectivos, la plantilla-tipo definida en trminos de tareas y perfiles: las capacidades necesarias, a partir de la cual derivar las estrategias bsicas en materia de reclutamiento y seleccin, carrera, movilidad y poltica retributiva.
2.Proveer a la unidad de recursos humanos de la Entidad Local de un marco estratgico: a partir de la concrecin del rol de la unidad, de modo dialogado con los actores internos ms relevantes y la concrecin del mandato con los stakeholders, se redefine la visin y misin del departamento. 3. Disponer de un Plan de Mejora plurianual, estructurado para las reas de resultados-clave (seleccin, carrera, retribuciones, rendimiento y relaciones laborales) y un conjunto de proyectos de mejora tcnica, descritos y priorizados. 85
El Plan Estratgico de Recursos Humanos ofrece as a las Corporaciones Locales una base para: Reducir costes mediante una gestin eficiente de plantillas, determinando el nmero de recursos humanos, es decir, dimensionando la plantilla. Ofrece asimismo una base rigurosa para optimizar las aptitudes y preferencias de los empleados, ofreciendo oportunidades de movilidad horizontal y de promocin profesional a los empleados municipales, una vez estimadas las necesidades de la organizacin, presentes y futuras. Definir explcitamente una poltica de personal que permite tanto su evaluacin como su debate, no solamente en trminos tcnicos, sino pol ticos. El doble carcter tcnico y poltico del proceso, caracterstico de la gestin pblica en el mbito local, hace que momentos idneos para la elaboracin e implantacin del mismo lo constituyan situaciones de cambio y mejora organizativas, de crisis econmica severa o, finalmente, de revisin como consecuencia del acceso de una nueva corporacin representativa, momentos todos ellos en los que se combinan los aspectos ms duros de la planificacin (plantillas, presupuestos, carreras) con los blandos (cultura y valores, determinacin del mandato). 2. DIMENSIONAMIENTO: LA POLTICA DE PLANTILLAS El dimensionamiento de efectivos es uno de los ejes de la gestin estratgica de recursos humanos. A su vez, tal operacin es indisociable del concreto modelo organizativo que el gobierno local haya acordado para proveer los servicios pblicos que polticamente haya acordado. De ah que la estimacin de plantillas dependa del concreto catlogo de servicios pblicos, que habitualmente va ms all de los consabidos servicios obligatorios de los artculos 25 y 26 de la LBRL para ir en relacin con las competencias y polticas pblicas ofrecidas, tal y como se detall en el captulo segundo. La gestin de recursos humanos tiene pues un elevado nivel de reflexin organizativa. nicamente clarificando los servicios y polticas pblicas, el catlogo de servicios, se pueden definir los puestos de trabajo en trminos objetivos (funciones) y los perfiles de competencias (formacin, conocimientos, destrezas) imprescindibles para establecer la plantilla-objetivo. La fijacin de una plantilla-objetivo a varios aos vista es un proceso imprescindible para afrontar con ciertas garantas de xito el resto de la gestin de personas. O lo que es lo mismo: el proceso previo a partir del cual derivar los siguientes: carrera y provisin de puestos; formacin; movilidad interna. Se necesita saber si sobran o si faltan efectivos y dnde, para plantear una gestin con un mnimo de rigor y, sobre todo, coherencia interna. Una estrategia til es, 86
al respecto, la determinacin de una plantilla-objetivo de carcter deslizante, fijada a tres aos, que sin encorsetar, permita orientar los procesos de estimacin de necesidades de personal, pero sin olvidar que el objetivo debe ser reducir la temporalidad del empleo local. Es necesario pensar en trminos de necesidades permanentes, de plantilla estructural. Solamente en estas circunstancias es realista pensar en un dimensionamiento de efectivos que genere oportunidades profesionales suficientes a los integrantes de un ayuntamiento de tamao medio. La situacin actual reclama herramientas de gestin dirigidas a gestionar la oferta y demanda de recursos humanos a medio plazo. El dimensionamiento de recursos humanos como objetivo requiere de varias operaciones intelectuales:
a) La revisin del inventario de servicios prestados por el gobierno local: se mantienen todos?, se producen todos por medios propios?, nicamente se garantiza la provisin, posibilitando la externalizacin? b) El anlisis de los servicios que son materialmente estructurales, en especial de las subvenciones otorgadas por otros niveles de gobierno y los encadenamientos contractuales generados, responden a verdaderas necesidades de la comunidad local? c) La determinacin de nuevas necesidades derivadas de nuevos proyectos organizativos, de cargas de trabajo por medios insuficientes, etc.
Es decir, que bsicamente se trata de determinar cuntos recursos humanos necesita la Entidad Local a una fecha determinada el componente objetivo para a continuacin definir planes y programas coherentes con los escenarios contemplados, una vez analizada la plantilla existente el componente subjetivo. La
Figura 5.2 Estrategia de recursos humanos segn poltica de plantillas
Poltica de plantillas: nmero y composicin
d)Finalmente, la revisin de los efectivos existentes, sus niveles de cualificacin, pirmide de edades, etc.
INCREMENTO
MANTENIMIENTO
DISMINUCIN
Planificacin del reclutamiento y la seleccin
Planificacin de la formacin
Planificacin de las carreras profesionales
Planificacin de los gastos de personal
Planificacin de la poltica retributiva
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consistencia interna de los diversos subsistemas variar en funcin de escenarios de aumento o disminucin de plantillas. En todo caso, la correcta estimacin de plantillas es la clave de bveda de toda la gestin posterior, al punto de influir en las estrategias a adoptar, tal y como se detalla en la figura 5.2 No hay un mejor modo de hacer las cosas, la estrategia de recursos humanos vara en funcin de la situacin contingente, de que resulte necesario gestionar en funcin de escenarios de aumento, mantenimiento o disminucin de plantillas. El cuadro siguiente sugiere algunas medidas posibles en funcin del escenario y su proyeccin sobre las polticas de seleccin e ingreso, carrera y poltica retributiva.
Cuadro 5.1 Polticas de recursos humanos segn escenario
Escenario de incremento Escenario de mantenimiento Escenario de disminucin
SELECCIN E INGRESO
Reclutamiento externo (OEP) Medidas estabilizacin colectivos estructurales Gestin adecuada Flujo temporales CARRERA Oportunidades en Y provisin puestos DESARROLLO Formacin dirigida a nuevos efectivos y nuevas capacidades
OEP residual: reposicin selectiva bajas Eliminacin temporalidad Favorecer polivalencia en RPT Formacin dirigida a polivalencia Primaca desarrollo interno: promocin va plazas Especfico apoya polivalencia Productividad apoya mayor rendimiento
POLTICA nfasis en RETRIBUTIVA competitividad externa salarios
Congelacin OEP Favorecer salida amortizacin y jubilacin anticipada Eliminacin temporalidad Favorecer polivalencia en RPT mbitos excedentarios en concursos provisin Formacin dirigida a polivalencia Movilidad forzosa Incentivo movilidad voluntaria Complemento especfico apoya polivalencia Productividad apoya mayor rendimiento
Un escenario de aumento de efectivos conlleva normalmente el recurso al reclutamiento externo, la estabilizacin del personal estructural y la atencin a su adecuada gestin, muy diferente en mbitos de mantenimiento o disminucin, cuyas acciones deben favorecer la eliminacin de la temporalidad y la adopcin de medidas de salida y suspensin en la incorporacin de nuevo personal. Por otra parte, tambin varan las estrategias de carrera y desarrollo en funcin de la situacin. Nuevos puestos debieran favorecer oportunidades de promocin interna. Las acciones son diferentes en los escenarios de mantenimien88
to o reduccin. Polivalencia funcional y formacin que la favorezca deben ser las estrategias.
Finalmente, la poltica retributiva tambin se ve afectada. Situaciones de expansin son las que aconsejan revisar las prcticas salariales tendentes a atraer capital humano, por lo que el nfasis debe ser la competitividad externa de los salarios. Una situacin de contencin aconseja por otro lado jugar con la retribucin variable, no consolidable, para estimular la polivalencia y el mayor rendimiento. Es aconsejable conceptualizar la plantilla desde un planteamiento organizativo, donde globalmente se definan tanto el tipo de servicios que por su carcter de alto valor aadido (alta cualificacin o funciones de potestad pblica) aconsejan ser prestados mediante funcionarios de carrera y aquellos que por su menor valor aadido (tareas de produccin directa de servicios) pueden bien ser prestados externamente, bien mediante laborales fijos o fijos de proyecto ligados a subvenciones finalistas de otros niveles de gobierno. La figura 5.3 puede resultar ilustrativa.
Figura 5.3 Diseo plantillas
Actividades alto valor aadido CORONA Funcionarios carrera
CRCULO EXTERNO Laborales fijos Fijos proyecto (52.e ET)
Contratas (art. 42 ET)
CORE
Actividades produccin directa servicios susceptibles externalizacin Actividades externalizadas
3. LA PERSPECTIVA CUALITATIVA: EL PLAN DE GESTIN El captulo primero enfatizaba la necesidad de que el gestor tuviera presente la necesidad de evitar los excesos del credo racional en la prctica directiva, de 89
reconocer que las organizaciones pblicas se prestan a la construccin poltica de la realidad. Pues bien, este enfoque pluralista, poltico, es tambin recomendable cuando de abordar planes de gestin y proyectos de mejora se trata, en lnea con la segunda acepcin de planificacin estratgica, la cualitativa. Esta visin complementa aproximaciones tecnocrticas basadas en los datos. La experiencia demuestra que el xito gerencial no deriva solamente de manejarse con la tecnologa dura al uso, con sesudos planes estratgicos, con definiciones cannicas de una poltica de personal, sino que en el confuso panorama de lo pblico, con mltiples definiciones en competencia acerca de qu hacer en cada momento, resulta conveniente hacer referencia a la viabilidad de las estrategias, su xito en la implementacin. Es decir, que aproximaciones blandas, de tipo relacional y cualitativo, que garanticen el acierto en la definicin e implantacin de la estrategia deben ser moneda comn de uso para gestores y directivos pblicos. El directivo pblico de recursos humanos requiere de metodologas que permitan armonizar las visiones y los intereses de los actores internos con influencia (los stakeholders), articular un proyecto compartido (la agenda) y redefinir el papel (la misin) de la unidad administrativa para crear valor pblico. Tal y como define Longo (2004) la estrategia de recursos humanos es el conjunto de prioridades que orientan las polticas y prcticas de recursos humanos. Por tanto, frente a una estrategia fuertemente racional, la realidad de nuestras Administraciones Locales aconseja un enfoque de estrategia modelada (Mintzberg, 1993), de aprendizaje estratgico; una visin ms sinttica y menos mecanicista del proceso de formulacin estratgica, en el cual el nfasis se hace en la bsqueda de una perspectiva compartida entre los miembros de la organizacin. Como el autor citado sugiere, nadie ha tocado una estrategia, pero lo verdaderamente importante es que, si definimos a una organizacin como una accin colectiva en busca de una misin comn, es especialmente relevante ponerse de acuerdo en los fines, la misin de la organizacin. sta es la perspectiva empleada por la produccin cientfica ms cercana, cuando al subrayar el fracaso que supone la importacin mimtica y acrtica de la planificacin estratgica entendida al modo empresarial, sugiere la adopcin de un enfoque ms modesto, el de la direccin estratgica (Rami y Salvador, 1999) como medio de vincular el qu y el cmo. Situados en esta perspectiva, el primer acuerdo a conseguir por el emprendedor administrativo interesado en la elaboracin del plan, debe ser precisamente la de generar el consenso sobre la necesidad misma y la utilidad del plan estratgico de recursos humanos (plan for planning), acuerdo establecido con los actores institucionales ms relevantes: nivel poltico, directivo, social y sindical. El acuerdo deber fijar el alcance y objeto, as como el tiempo del proyecto. Los pasos siguientes en este enfoque de orientacin estratgica seran: 1. Consensuar los temas crticos a afrontar en materia de poltica de personal: los temas estratgicos, definidos como elementos significativos so90
2. Definir las reas y proyectos de mejora, a partir de un enfoque participativo, pero tambin de un diagnstico de las prcticas de gestin en materia de recursos humanos. 4. EL DIAGNSTICO CON FINES ESTRATGICOS: EL ANLISIS DAFO En un proceso de planificacin destaca, por su carcter crtico, la denominada fase de anlisis y diagnstico; es la primera tarea a emprender por los tcnicos municipales y probablemente constituya la inversin ms importante de cualquier proceso de mejora. Como se destacaba al principio, el principal aporte de la gestin estratgica es haber relacionado el entorno inmediato de la organizacin con su propio contexto interno. De ah que una de las principales herramientas sea la que proporciona el acrnimo DAFO, que consiste en la evaluacin de:
bre la organizacin, conflictos sobre sus fines, lo que se tiene que hacer (Eadie, 1989; Bozeman, 1996).
1. Las Amenazas (A) y Oportunidades (O) del Entorno, tanto por lo que se refiere al entorno general, econmico-presupuestario, poltico y social, como el especfico del territorio, evaluando as todos los factores con capacidad de moldear el devenir de la institucin, entre los cuales destacaran: Su concreta base econmica (diversificada o monocultivo) y la caracterizacin y problemtica de la misma. Crisis, expansin?
Su estructura social y demogrfica: problemas sociales existentes. Su posicin en el competitivo sistema de ciudades: la articulacin territorial, as como la problemtica urbana y de comunicaciones. La agregacin o dispersin de los ncleos poblacionales y el nivel de prestacin y demanda de los servicios pblicos. El entorno poltico de la institucin: estado de las relaciones intergubernamentales (provinciales, comarcales, autonmicas y centrales).
2. La evaluacin de las Debilidades y Fortalezas de la concreta Institucin, que son las que requieren un tratamiento ms profundo. As, los elementos de diagnstico en este mbito englobaran:
Todos los aspectos enunciados referidos al entorno son susceptibles, en funcin de aspectos contingentes en cada organizacin, de ser considerados bien Amenazas, bien Oportunidades.
El catlogo de servicios; su carcter de obligatorios o potestativos, y su financiacin en este ltimo caso. Estudio de la demanda social de servicios: pblico-objetivo al que se dirige, nmero y perfil y grado de conocimiento y valoracin del servicio recibido. 91
La estructura organizativa: Cules son los problemas principales en materia de divisin y coordinacin interna del trabajo? Cmo se garantiza la unidad de propsito? Cules son los factores de diseo empleados, departamentalizacin, dimensin? Cmo estn diseados los puestos de trabajo? Cmo estn configuradas las funciones, actividades y tareas? Conocemos las cargas de trabajo y los procedimientos administrativos (circuitos, tiempos de tramitacin)? Cul es el estado de los principales y sistemas de gestin (presupuestacin, evaluacin y control de gestin, sistemas de informacin y comunicacin)? Cmo est configurado en nivel de gobierno? Existe una direccin pblica profesional? La situacin de la plantilla: su estructura, nivel de formacin, cualificacin y antigedad por grupos y mbitos sectoriales; la pirmide de edades; los ndices de absentismo y rotacin laboral; la existencia de eventuales factores de conflicto interno (reclamaciones y temtica) y carcter de las relaciones laborales; procesos organizacionales: motivacin y clima laboral, estilos de direccin y cultura administrativa. Los gastos de personal: evolucin cuantitativa (tanto en niveles absolutos como porcentuales) y cualitativa (composicin) de los gastos de personal (captulo 1). Grado y alcance de las desviaciones presupuestarias y elaboracin de ndices y ratios que faciliten la comparacin. Incidencia de la masa salarial y grado de apertura del abanico retributivo. La situacin econmico-financiera de la institucin: ahorro bruto y neto; carga financiera; grado de endeudamiento; gasto pblico e inversiones por habitante; evolucin de la estructura de ingresos.
La evaluacin de las prcticas de gestin en materia de recursos humanos: cmo selecciona, forma y retribuye a sus empleados pblicos. La previsin de efectivos: porcentaje de temporalidad, bolsas de indefinidos; la promocin interna y la provisin de puestos, los nombramientos provisionales; problemas retributivos, rigideces; la estructura de la plantilla de plazas. Alcance de la laboralizacin. Las relaciones laborales: composicin de los rganos unitarios y sindicales; conflictividad; pactos y acuerdos sociales existentes. La situacin de los liderazgos internos: fuertes, informales; la realidad de una lnea de mandos intermedios.
Evolucin de la organizacin: historia institucional reciente; composicin de las mayoras polticas; grado de estabilidad de la Corporacin.
Al igual que con el entorno, todas las variables consideradas referidas a la organizacin son susceptibles, en funcin de aspectos contingentes en cada una, de ser considerados bien Debilidades, bien Fortalezas. 92
Finalizada la identificacin de todos los factores es cuando procede su anlisis conjunto en un cuadro de doble entrada como el que sigue (los datos obviamente son a ttulo de ejemplo).
Cuadro 5.2 Anlisis DAFO
DEBILIDADES ORGANIZACIN
Acuerdo
Limitaciones
presupuestarias. Envejecimiento plantilla. Temporalidad excesiva. Carencia instrumentos de gestin: relacin de puestos de trabajo, en especial. Insuficiencias en materia de gestin: flujo de personal, retribucin y comunicacin interna. Encuadramientos indebidos de funcionarios en plantilla de plazas. Inexistencia poltica disciplinaria. Insuficiencia actuaciones en materia de prevencin de riesgos laborales. No hay ni poltica ni acciones formativas, ni diagnstico de necesidades. Carencia sistema de direccin y trabajo en comn en equipo directivo.
Cercana
de condiciones de trabajo vigente. Apoyo direccin poltica para mejora poltica de personal. Equipo del servicio de recursos humanos. Procedimientos de gestin de personal estandarizados e informatizados. Situacin financiera adecuada.
FORTALEZAS
a la capital. Limitaciones de recurso al dficit. Dispersin geogrfica y falta identidad ncleos poblacionales.
AMENAZAS
ENTORNO
Sintona
poltica entre las diversas administraciones. Crecimiento base econmica. Juventud pirmide poblacional.
OPORTUNIDADES
5. EL CONTROL DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS El control y evaluacin de la gestin supone, junto a la actividad de planificacin, el segundo elemento constitutivo del enfoque estratgico de la funcin de personal. La utilidad de la evaluacin deriva de su capacidad de aportar informacin. Definidos unos objetivos, cmo determinar el grado de consecucin de los mismos? Cmo argumentar acerca del xito o fracaso de determinada poltica u opcin de gestin en el mbito de los recursos humanos? La consideracin de una intervencin social como estratgica, requiere as que, adems de focalizarse en los temas sealados, se disee al tiempo un sistema de informacin que posibilite una retroalimentacin adecuada.
Las diversas metodologas de revisin de la gestin constituyen, adems, una oportunidad para que los departamentos municipales de personal ganen en 93
solvencia y credibilidad profesional. Adems de determinar el valor aadido por la funcin convierten en habitual el trabajo con datos, la cuantificacin y la comparacin.
De acuerdo con Laufer y Burlaud (1989:401), la utilidad de disear un sistema de control permanente para evaluar la gestin radica en: a) Centrar al gestor pblico en los objetivos. b) Contar con un instrumento de medicin y control de las desviaciones. Es adems, un vehculo para la implicacin y motivacin del departamento de recursos humanos, que sirve de estmulo para la consecucin y apropiacin por el equipo de los objetivos de gestin; facilita igualmente la discusin sobre los mismos. El control de gestin, diseado como un instrumento de uso permanente, se plasma, como soporte de presentacin de los datos, en el documento conocido como Cuadro de Mando, que consiste en el documento directivo (Fernndez Caveda, 1990:49) que posibilita las decisiones tcnicas en materia social, constituyndose as en el marco global de referencia. Es oportuno definir varios conceptos usados por esta metodologa. En primer lugar, la propia nocin de Indicador, central para la misma, y que, de acuerdo con Lpez y Gadea (1992:55) cabe definir como una magnitud asociada a una actividad, con dos funciones principales: la informativa y la evaluativa (AECA, 200:14). Las magnitudes pueden venir expresadas en cualquier medida: das, horas, euros, tiempos de trabajo, etc. Igualmente, los indicadores pueden medir la calidad, la cantidad, el tiempo o el coste, pudiendo expresarse como relaciones entre dos variables (ratios). En lo referente a los indicadores resulta necesario retener dos ideas: Por lo que hace a sus requisitos, los mismos deben gozar de las caractersticas de adecuacin, objetividad y accesibilidad. En lo que se refiere a su tipologa, los mismos pueden ser (AECA, 2000:36) indicadores de economa, de actividad, de eficacia, de impacto, de eficiencia, de proceso o de entorno. c)Facilitar el establecimiento de acciones correctoras.
Cada indicador requiere que, adems de definirse claramente, sea medido a intervalos regulares (Fair, 1994:51), se exprese el tema (issue) asociado al mismo (Ballart y Rami, 1996), el objeto al cual va referido, as como que se establezca su modo de elaboracin, lmites y variaciones. Es especialmente importante establecer su referente de comparacin, que estar constituido por series temporales en su mayor parte, o datos de otras Entidades Locales. Seguidamente se sugieren algunos indicadores bsicos:
94
ABSENTISMO ndice general: N. horas ausencia x 100 N. horas tericas Duracin: Horas ausencias x 100 N. ausencias Frecuencia: N ausencias x 100 Plantilla media
INDICADORES PARA LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
PLANTILLA Plantilla media: Pl. n+1...n+12 12 Crecimiento plantilla: Plantilla ao n-Plantilla ao n-1 x 100 Plantilla ao n-1 Temporalidad: Media temporales Plantilla media RETRIBUCIONES Abanico salarial: Salario mximo Salario mnimo Coste medio: Retribuciones totales satisfechas Plantilla media Tasa incremento neto: MSB ao n-MSB ao n-1 x 100 MSB* ao n-1
* MSB: Masa Salarial Bruta
DESARROLLO Inversin en formacin: Coste hora formacin: Coste por formado:
SELECCIN Ratio de candidatos: Total candidatos** Plazas

*: Sueldos, dietas, horas dedicadas, etc. **: Media por plaza, escala, grupos profesionales, etc.
Gastos directos formacin x 100 MSB Gastos directos formacin N. horas impartidas Gastos directos formacin Asistentes a cursos
CONTRATACIN Duracin media contratos: SALUD LABORAL Tasa frecuencia acctes.:
Total das contratados Nmero de contratos N. AT con baja N. horas laborables x 100
TIEMPO DE TRABAJO Jornada semanal efectiva: N. horas efectivas Plantilla media Horas extraordinarias. Coste: Total horas abonadas x 100 MSB Horas extraordinarias. ndice general: Horas extras periodo x 100 Horas tericas
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CAPTULO 6 ANLISIS Y DESCRIPCIN DE PUESTOS DE TRABAJO
Las organizaciones pblicas prestan una serie de servicios y polticas pblicas a la ciudadana. Ser capaz de traducir stos en un conjunto coherente de funciones, y perfiles profesionales es el objetivo del captulo, que detalla asimismo cul es la conexin entre el anlisis de puestos de trabajo y el resto de procesos de gestin de recursos humanos: seleccin, retribucin y carrera. CONCEPTOS CLAVE 1. Qu es un puesto de trabajo. 2. Utilidades para la gestin de recursos humanos.
3. Descripciones de puestos y perfiles profesionales. 4. Las seis preguntas clave del anlisis de puestos. 5. Anlisis de puestos y modelo de empleo pblico local.
97
1. PUESTOS DE TRABAJO Y ORGANIZACIONES Las organizaciones son definidas como formaciones sociales orientadas al cumplimiento de unos fines, con un crculo preciso de miembros para alcanzarlos (Mayntz, 1990). Tales objetivos son descompuestos en funciones que la gestin de recursos humanos debe objetivar en trminos de TAREAS agrupadas en puestos de trabajo, para a continuacin garantizar que la organizacin cuenta con las PERSONAS con los perfiles de conocimiento y aptitudes adecuados, y asegurarse de que su comportamiento se ajusta a lo esperado en trminos de roles laborales. Este planteamiento requiere el empleo adecuado de dos herramientas: a) Descripciones de Puestos de Trabajo, las cuales formalizan el comportamiento que los ocupantes de los mismos deben realizar en trminos de misin y responsabilidades. b) Perfiles Profesionales: los requisitos de formacin, experiencia y capacidades de los ocupantes de esos puestos. Esta visin tcnica de la gestin de personal resulta especialmente pertinente en un sistema de funcin pblica como el espaol, basado en los puestos de trabajo. No otra cosa son las conocidas Relaciones de Puestos de Trabajo, que anan el componente objetivo de las tareas (puesto) con el subjetivo (requisitos de desempeo del ocupante). Este captulo muestra a continuacin las dos perspectivas: la tcnica del anlisis de puestos de trabajo (APT) y su importancia dentro del modelo de empleo pblico local vigente. 2. EL ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO (APT): APLICACIONES Y METODOLOGA Siguiendo la definicin de Fernndez-Ros (1995) el anlisis de puestos de trabajo (APT) es el procedimiento metodolgico que nos permite obtener toda la informacin relativa a un puesto de trabajo. Es por tanto un proceso sistemtico de estudio, que permite conocer y concretar la naturaleza, contenido y responsabilidades asociadas a una posicin organizativa. El resultado del anlisis es la Descripcin de Puestos de Trabajo (DPT), que supone el reflejo documental, segn un protocolo dado, estructurado y sistemtico, del contenido del mismo. Trminos similares son el anlisis de tareas o anlisis funcional para referirse al APT y el de definicin de puestos o monografa profesional para referirse a la descripcin. El trmino Clasificacin de Puestos de Trabajo, que aparece en la exposicin de motivos de la Ley de Medidas de 1984 o en la Ley de Participacin en las Administraciones Pblicas de 1987, es el trmino jurdico con el que se refiere al anlisis y descripcin de puestos de trabajo como proceso tcnico. ste 98
anlisis y descriPcin de Puestos de trabajo
es el significado que, por ejemplo, atribuye al trmino la Ley de Funcin Pblica Valenciana de 1995, cuando afirma en su artculo 14 que la clasificacin de puestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de stos a efectos, bsicamente, de la seleccin de personal, provisin de puestos y determinacin de retribuciones. El anlisis y descripcin de puestos de trabajo tiene las siguientes utili dades:
A) En POLTICA RETRIBUTIVA: es la base de la posterior valoracin de puestos de trabajo que permite objetivar las retribuciones complementarias, asociadas al desempeo de los puestos de trabajo y las funciones del mismo, a su dificultad tcnica, complejidad y responsabilidad. B) En DISEO ORGANIZATIVO: evidencia las redundancias y duplicidades entre puestos, los cometidos que aportan poco valor aadido o resultan incluso superfluas. Delimita las funciones, las lneas de autoridad, dependencia y responsabilidad de cada puesto de trabajo a la hora de elaborar la estructura (el organigrama). Cul es la amplitud del puesto, esto es, las funciones que abarca? Cul su profundidad o grado de especializacin del mismo? (Mintzberg, 1987). Polivalencia frente a especializacin como decisin tpica.
C) En SELECCIN: al conocer las tareas a desempear podemos determinar el perfil ideal, el profesiograma del mejor candidato para ocupar la posicin. En el mbito pblico como es sabido, cualquier convocatoria debe incluir un ejercicio prctico ligado a las funciones del puesto de trabajo. Al tiempo permite optimizar el ajuste persona-puesto, una de las finalidades de la gestin de recursos humanos, como se destac. D) En FORMACIN: solamente habiendo determinado qu es lo que requiere el puesto en trminos de capacidades, habilidades, conocimientos y comportamientos asociados, comparados con las capacidades disponibles es posible articular racionalmente la formacin, que constituye un proceso sistemtico tendente a superar el diferencial entre lo que requiere la organizacin y lo que dispone. E) En CARRERA PROFESIONAL: antes de posibilitar la promocin de un empleado hemos de analizar las exigencias de su puesto futuro. La objetivacin de los cometidos permite la agrupacin funcional de puestos y el diseo de itinerarios de promocin para diversos colectivos profesionales (personal administrativo, de seguridad, de oficios). F) En GESTIN DEL RENDIMIENTO: solamente conociendo los resultados esperables del puesto y la conducta profesional asociada al mismo es posible evaluar el desempeo de su titular.
Organizar la gestin de recursos humanos en base al anlisis de puestos de trabajo tiene diversas ventajas e inconvenientes: 99
Cuadro 6.1 Ventajas e inconvenientes del APT

Mayor flexibilidad de la organizacin. Posibilita racionalizar las tareas. Organizacin ms adaptable. Objetividad retributiva. Menos reclamaciones por duplicidades.
VENTAJAS
Difcil armonizacin del sistema con la vertiente subjetiva (las plazas). Complejidad tcnica y costes del sistema. Abstencin del legislador estatal para hacer posible la implantacin del sistema de puestos. Resistencia al cambio de los implicados.
INCONVENIENTES
Establecidas las utilidades, cmo es el trabajo tcnico necesario para usar el mismo? Al respecto, cualquier metodologa de las muchas existentes debe dar respuesta a las seis preguntas clsicas en anlisis de puestos: 1. QU HACE: cul es la misin, la razn de ser del puesto, de su existencia, su contribucin a la organizacin. A partir de aqu sta se descompone en: a) funciones o cometidos en que se desagrega la finalidad principal; b) en actividades o tareas en que se descompone cada cometido y c) en las operaciones materiales de cada actividad.
2. CMO LO HACE: cul es el grado de autonoma, complejidad y dificultad tcnica de realizacin de los cometidos; los mtodos cientficos, tcnicos y artsticos utilizados, el grado de estandarizacin y el empleo de protocolos, instrucciones y procedimientos, los mbitos y capacidades de decisin e interrelacin. 3. CON QU LO HACE: qu utillaje, maquinaria, equipos, materiales o recursos tcnicos se emplean por el ocupante para llevar a cabo los cometidos?
4.POR QU Y PARA QU LO HACE: cul es la razn que justifica los diversos cometidos y funciones del puesto de trabajo. Cmo contribuye cada uno de ellos a la realizacin de los fines de la organizacin, cunto valor aporta cada funcin? Qu pasara si no se hiciera cada una de estas funciones? Cules son los productos y resultados materiales asociados a cada una de las funciones del puesto de trabajo? 5. CUNDO LO HACE: las funciones y cometidos atribuidos al puesto, cul es su periodicidad y plazo de ejecucin?, diario, semanal, mensual?, son repetitivas?, qu porcentaje ocupan del tiempo de trabajo del ocupante? 6. QUIN LO HACE: cules deben ser, lo ms objetivamente posible, los requisitos de aptitud, actitud, conocimientos, capacidades, nivel intelectual, esfuerzo fsico y mental, sus condiciones ambientales y de riesgo, sus requisitos mdicos, fsicos e intelectuales. Este apartado se conoce 100
como especificaciones, profesiograma o perfil profesional del puesto. A continuacin se proporciona un ejemplo de perfil: Cuadro 6.2 Ejemplo de Perfil (MAP, 1990)
A) Formacin requerida: tanto la de tipo general, como la especfica. Incluye as, las titulaciones acadmicas, estudios complementarios y especficos y dems conocimientos tericos que debe reunir el candidato idneo. B) La experiencia: conjunto de saberes, conocimientos y tcnicas que se dominan como consecuencia del desempeo real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato. Incluye la experiencia general, comn a una familia de puestos, y la especfica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto. C) Aspectos psico-profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempear con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba: Aptitudes intelectuales: inteligencia general y especializada: comprensin verbal, fluidez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numrica, etc. Aptitudes especficas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capacidad visual y agilidad espacial, anlisis y sntesis, organizacin y planificacin. Personalidad: en los puestos en que sea relevante. As, estabilidad emocional, autocontrol, extroversin, etc. Requisitos de aptitud fsica: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalas admisibles.
Para responder a estas preguntas bsicas el analista dispone de varios mtodos de investigacin: La entrevista, que constituye una modalidad de la entrevista en profundidad, abierta o semiestructurada, pudindose utilizar como guin las seis preguntas clave del APT. Si fueran varios empleados los que ocuparan el puesto, la entrevista se llevar a cabo con uno o a lo sumo dos. Es el mtodo ms flexible y productivo, pero lento y costoso. Con l se puede sacar toda la informacin que deseemos, aclarar dudas sobre la marcha, profundizar en aspectos que en principio hemos pasado por alto. Todos los expertos coinciden en que es el mejor de los mtodos. El protocolo estructurado o cuestionario de anlisis, que supone la entrega a todos o a una muestra representativa de ocupantes de los puestos, de un documento que posibilita las respuestas a las mismas preguntas que en la entrevista. Se trata de un cuestionario elaborado minuciosamente que cumplimenta el ocupante del puesto. Los datos que sea capaz de aportarnos el cuestionario dependen en gran medida del cuidado y el detalle con el que est confeccionado. A mejor formulacin y seleccin de las preguntas o apartados a rellenar, ms efectividad e informacin nos dar el 101
Entrevista en grupo con los ocupantes de un mismo puesto: se supone que si ocupan un mismo puesto, aportarn una informacin uniforme sobre el mismo. Se corre el riesgo de todas las reuniones de grupo: si hay un miembro que se impone a los dems, stos aportarn poco o nada, con lo cual se convertira en una entrevista individual en la prctica.
protocolo. En ocasiones, puede que llegue a facilitar datos que incluso nos confundan, si no se pone especial cuidado a la hora de crearlo.
Panel de expertos: se producira con personal experimentado de la organizacin que tenga conocimiento suficiente de los puestos. Es un mtodo til como complemento de algn otro, pero lo bastante fiable por s mismo. Pinsese en puestos poco estructurados y de nueva creacin como agentes de desarrollo local, animadores culturales, etc. Diario de tareas realizadas: es un registro de las actividades desarrolladas en un perodo de tiempo (normalmente un da) y la cantidad de tiempo dedicado a cada una de ellas. Para eso, podemos pedir a cada empleado que, al finalizar su jornada, describa las tareas que ha realizado ese da con el mayor detalle posible. Su efectividad depende en exceso de la memoria de cada empleado y de su capacidad de comunicacin escrita. Por ultimo, la observacin suele ser habitual en puestos pertenecientes al sector industrial. Esta observacin puede ser directa o indirecta. Es directa cuando el observador se halla presente y va anotando lo que observa.
Obviando otros mtodos, como el anlisis de incidentes crticos o el anlisis documental, lo usual en las Entidades Locales es combinar varios mtodos de anlisis: la remisin de un cuestionario que debe ser respondido por una muestra de ocupantes, visado a su vez por el superior jerrquico del mismo. La observacin o incluso la definicin del puesto por un grupo de trabajo suele reservarse para puestos de trabajo poco estructurados o conocidos.
Es aconsejable, tras la confeccin de un cuestionario de anlisis que va a ser usado para realizar una DPT, que ste sea testado con un grupo reducido de puestos y personas para comprobar su validez y eficacia. Es necesario comprobar que la formulacin de las cuestiones sea clara y adecuada, de manera que no d lugar a confusiones entre los empleados pblicos que van a ser destinatarios de los cuestionarios. De ah que sea tambin recomendable que en el mismo cuestionario se incluya un prrafo aclaratorio y explicativo de cmo cumplimentarlo. Siendo el mtodo del cuestionario el ms utilizado conviene sealar que un protocolo de anlisis de puestos debe incluir varios apartados donde se recojan necesariamente los siguientes datos (vase ejemplo al final del captulo): Datos de identificacin del puesto y del ocupante: Datos del puesto de trabajo. Datos del empleado pblico. 102
Funciones del puesto de trabajo: Misin u objetivo del puesto. Responsabilidades, cometidos o deberes principales. Apoyo que recibe para realizar su trabajo. Relaciones funcionales con otros puestos. Relaciones con organismos externos. Conocimientos bsicos.
Especificaciones, requerimientos o exigencias del puesto: Conocimientos especficos.
Experiencia previa para desempear el puesto. Toma de decisiones bajo su responsabilidad. mbito de control de su puesto. Condiciones de Trabajo: Esfuerzo fsico. Riesgos.
Condiciones ambientales. La complejidad tcnica y social de la realizacin de un proceso de APT en las Entidades Locales requiere, como estrategia para minimizar su impacto, que ste sea debidamente planificado. Para ello es conveniente reflexionar previamente sobre: Condiciones horarias.
a) Los objetivos a conseguir con el proyecto: solamente organizativos, de diseo de la estructura administrativa?, retributivos?, para perfeccionar los sistemas de seleccin y la formacin continua?, para racionalizar las funciones de la Entidad Local? b) Qu puestos se van a describir: antes de iniciar el trabajo es imprescindible elaborar el inventario de puestos (posiciones), sus ocupantes, su rgimen jurdico y quines van a recibir cuestionario.
c) El plan de comunicacin: la peculiaridad de las organizaciones pblicas aconseja, sin perjuicio de las facultades de los representantes de los empleados, disear una estrategia tendente a minimizar la rumorologa: qu se persigue, cunto tiempo durar el proceso, cmo se va a hacer y quin intervendr. La elaboracin de las circulares. d) Los actores y sus diversos papeles: el ejecutivo local, los directivos de la entidad, los sindicatos. Proceso bsicamente tcnico?, con medios pro103
pios o externos?, intervendr un comit, con qu composicin? Cmo se van a articular los sistemas de participacin y eventual reclamacin de los afectados. e) Los mtodos de recogida de informacin: el diseo del cuestionario y el empleo de la entrevista. f) El presupuesto del proceso. 3. ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO Y GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS Como recuerda Aldom (1996), el esquema vigente de nuestro modelo de empleo pblico se fundamenta en dos elementos estructurales. Uno subjetivo: los cuerpos y escalas. Y otro objetivo: el puesto de trabajo. Priman las necesidades de los servicios para ordenar el sistema de personal. Como recoge de modo contundente el Tribunal Supremo, el sistema corporativo fue sustituido por el denominado de puestos de trabajo (sentencia de 12 de marzo de 1992). Es decir, y por lo que a la organizacin de la gestin atae, el derecho al cargo pierde relevancia. A partir de 1984 el sistema de personal se organiza sobre una base mixta con prevalencia del elemento objetivo. En el mbito municipal y por decirlo en trminos ms llanos, el funcionario es titular de una plaza y ocupante de un puesto de trabajo. La oposicin tan slo garantiza el ingreso a la plaza (acceso a la escala/subescala) pero poco ms, ya que hay un segundo momento (provisin), por el cual se accede a un puesto de trabajo en concreto que determina las funciones a prestar y la parte cuantitativamente ms importante de las retribuciones. Esta objetivacin de la gestin de personal fue recogida con contundencia por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local de 1986. A los funcionarios locales corresponde el desempeo de los puestos de trabajo (artculo 141) sin perjuicio de su adscripcin a unos u otros puestos de trabajo. E incluso, ponindose la venda antes de la herida, en un precepto dedicado a las sanciones, el artculo 148, en el apartado 7, dispone que no se entender como sancin la facultad de las Corporaciones para adscribir y remover de los distintos puestos de trabajo a los funcionarios sin habilitacin de carcter nacional. Cabe prever no obstante, pese a los dficits de implantacin efectiva que se han sealado, una larga vigencia al menos normativa de un sistema de empleo pblico fundamentado en la correcta clasificacin de puestos. El Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (MAP; 2005), considera que el puesto de trabajo debe ser contemplado en todas las Administraciones Pblicas como el ncleo bsico de gestin de recursos humanos. Su centralidad es incuestionable [] constatando la necesidad de disponer de alguna clase de instrumento de ordenacin basado en el 104
mismo, si bien sobre la base de la flexibilidad en su diseo. La ordenacin del trabajo en el mbito pblico debe seguir basndose, como regla general, en un sistema de puestos de trabajo (pginas 82-88: VII. Estructura del empleo pblico y ordenacin de la actividad). Al respecto, este Informe proporciona la nica definicin existente de lo que es un puesto de trabajo, ya que el legislador, pese a su importancia, lo ha omitido. As, ste se define como el
As pues, sigue siendo oportuno plantearse la oportunidad tcnica y la conveniencia jurdica de identificar y perfilar los puestos de trabajo en los gobiernos locales.
[...] conjunto de tareas, funciones y responsabilidades asignadas a cada empleado e identificados por su contenido funcional, ubicacin en la estructura organizativa, perfil de competencias y otras caractersticas.
105
EJEMPLO DE CUESTIONARIO DE ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO

Fecha: ____ de ______ de 200_ 1. Datos identificativos del puesto Denominacin puesto trabajo Unidad de adscripcin
Ubicacin fsica del puesto (Direccin):
2. Identificacin del ocupante del puesto Primer apellido Segundo apellido
Nombre
Categora/Plaza (Indicar la que se tenga reconocida): Grupo de clasifi- Nivel complemento cacin destino
2.1. Antigedad En el ayuntamiento Aos: _____ Meses: _____ Das: _____
En el puesto descrito Aos: _____ Meses: _____ Das: _____
2.2. Rgimen jurdico Personal funcionario: G De carrera G Interino G Mejora de empleo Personal laboral: G Fijo G Temporal 3. Misin del puesto 3.1. Objetivos del puesto (Resuma de forma genrica el cometido principal del puesto de trabajo, su razn de ser. Enuncie la finalidad del mismo empezando con una accin por ejemplo: efectuar, tramitar, controlar, sobre una funcin, mbito o proceso licencias, presupuesto, nmina, materiales, con una gua -marco de actuacin: directrices, legislacin para obtener un resultado).
3.2. Rgimen de prestacin de servicios La jornada semanal es de ______ horas, las cuales se realizan en turnos de: G Maana G Tarde G Noche G Maana y tarde G Rotativos El horario habitual del puesto es de _____ horas prestadas de ______ h. a ______ h. y de ______ h. a ______ h.
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4. Funciones
Describa los diferentes cometidos y funciones heterogneas entre s que constituyen su misin Definicin (en qu consiste?):
Funcin 1 Funcin 2 Funcin 3
Descripcin (cmo lleva a cabo este cometido?):
Recursos y medios que utiliza:
Definicin (en qu consiste?):
Frecuencia: G Diaria G Peridica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional (realizada a intervalos irregulares) Definicin (en qu consiste?):
Frecuencia: G Diaria G Peridica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional (realizada a intervalos irregulares)
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5. Responsabilidades exigidas por el puesto Tipo 1. Responsabilidad por Caractersticas maquinaria y equipo utilizado Grado G Cheques y/o letras de cambio hasta ______________ 2. Responsabilidad por G Registro contable custodia de valores y/o G Archivos contables, documentos, correspondencia informacin confidencial G Informacin confidencial 3. Responsabilidad por El puesto implica tomar precauciones por la seguridad de otras perseguridad de otros sonas G NO G S 6. Relaciones funcionales Denominacin del puesto superior Apellidos y nombre del superior
6.1. Nmero de personas que dependen del puesto de trabajo Directamente (subordinados directos): Indirectamente (n total que dependen de los subor__________ dinados): ________ 6.2. Relaciones del puesto (relaciones con personas que no sean su superior directo o sus subordinados inmediatos) Internas: Externas:
Objeto de la relacin
Frecuencia
Objeto de la relacin
Frecuencia
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7. Requisitos de desempeo del puesto (Caractersticas que debera reunir el ocupante, a su juicio, para desempear eficazmente las funciones atribuidas al puesto de trabajo) 7.1. Estudios G Estudios primarios G E.G.B. G Bachillerato superior (BUP) G Formacin profesional 1.er grado Indicar especialidad: _______________________________ G Formacin profesional 2. grado Indicar especialidad: _______________________________ G Estudios universitarios grado medio Indicar especialidad: _______________________________ G Estudios universitarios grado superior Indicar especialidad: _______________________________ G Estudios especiales (carnets, etc.) Especificar: ______________________________________ 7.2. Otros requerimientos del puesto Conocimientos especficos (otra formacin especializada) que se requiere a su juicio: ___________________________________________________________________________ Cunto tiempo (experiencia previa) cree que es necesario para aprender a desarrollar los trabajos de su puesto satisfactoriamente: ____ Meses Requisitos fsicos imprescindibles para desempear el puesto: _________________________ En caso de ser necesario, a su juicio, pasar por otro u otros puestos de trabajo para poder ocupar el que actualmente viene desempeando, diga cul o cules y durante cunto tiempo en cada uno de ellos ha de permanecer:
_________________________________________________________________________________________________________________
8. Observaciones
9. Fecha y firma
El interesado
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Denominacin
CLASIFICACIN DE PUESTO DE TRABAJO Identificacin del puesto
Cdigo puesto de trabajo

Unidad de adscripcin Dotacin
Tipo de puesto de trabajo
G Singularizado G No singularizado
Misin Cometidos
Contenido del puesto
Grupo de clasificacin Naturaleza
Escala
Requisitos desempeo del puesto

Subescala
Clase Eventual G
Categora
Formacin especifica:
Funcionarial G
Laboral G
Requerimientos especficos: G Jornada:
Otras circunstancias relevantes: G Dedicacin/ Disponibilidad: G Concurso Nivel complemento de destino:
G Abierto a personal otras Administraciones (art. 17 LMRFP) Forma de provisin
G Libre designacin
Retribucin al puesto de trabajo
Complemento especfico:
La presidencia
Firma El secretario general
110
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL
CUARTA PARTE
En la Administracin los llamados sistemas de estructuracin del empleo pblico materializan las decisiones de poltica de personal. Si la planificacin de plantillas define cuntos son los efectivos necesarios y el anlisis de puestos de trabajo concreta las tareas y su perfil, los instrumentos regulados actualmente en el Ttulo V del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (ar tculos 69 a 77) proporcionan la expresin jurdica a esas decisiones, que son las que estructuran la gestin de los empleados pblicos, al conectar a los mismos con las necesidades de la institucin.
CAPTULO 7 LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL (1)
En este captulo se abordan los sistemas de estructuracin que conforman la arquitectura jurdica de la gestin de recursos humanos: los Planes de Ordenacin de Recursos Humanos, que articulan la reflexin estratgica de la organizacin, las Ofertas de Empleo Pblico, que son el medio de programacin de los efectivos adicionales necesarios y, por ltimo, la Relacin de Puestos de Trabajo o instrumento similar, que objetiva las necesidades organizativas en trminos de funciones a prestar y perfiles demandados. CONCEPTOS CLAVE 1. Qu son los sistemas de estructuracin del empleo pblico: Derecho y gestin pblica. 2.Planes de ordenacin de recursos humanos (PORH). 3. Ofertas de Empleo Pblico (OEP). 4. Relacin de Puestos de Trabajo (RPT).
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1. GESTIN PBLICA Y DERECHO: LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO Un planteamiento directivo en materia de recursos humanos en la Administracin exige una labor de contextualizacin de las instituciones reguladoras del empleo pblico. No hay necesariamente una oposicin entre Derecho Administrativo y Gestin Pblica. Al respecto hay que tener en cuenta que: 1. Solamente es posible gestionar eficazmente en un modelo de empleo pblico como el nuestro mixto, pero con primaca del enfoque abierto a partir de una comprensin cabal de las nociones de plaza y puesto de trabajo. 2. Existe un dficit de gestin, ms que un problema de encorsetamiento legal. Habitualmente el gestor de personal se encuentra con lo que la jurisprudencia califica como conceptos jurdicos indeterminados (pinsese en las abundantes llamadas de la legislacin, por ejemplo, a las necesidades de los servicios, en materia de ordenacin del personal o de jornada, la ptima utilizacin de los recursos humanos en materia de reclutamiento o incluso, la racionalidad, economa y eficiencia en la gestin de plantillas), trminos todos ellos que impelen a la Administracin a acreditar, justificar y evidenciar su acierto en la decisin, a gestionar y motivar, en suma, en detrimento de enfoques meramente formalistas y rituarios. Conviene tenerlo en cuenta en un mbito jurdico tan controvertido como el que aqueja al empleo pblico, debiendo procurar una gestin de personal basada en planteamientos que anen oportunidad y coherencia (enfoque directivo) con gestin material (informes, memorias, estudios) y adecuacin jurdica. 3. La aproximacin directiva debe venir mediante la nocin de los sistemas de estructuracin del empleo pblico. sta vendra a jugar un papel similar al de los sistemas de gestin en el mbito privado: el de concretar la poltica de personal. Vienen as, a convertirse en el puente entre el Derecho Pblico y la Gestin de Recursos Humanos, en el mecanismo que engarza ambas perspectivas, incorporando as otra perspectiva al Derecho de la Funcin Pblica: la de la Organizacin. Snchez Morn (1996:103) tempranamente los defini como los [] Medios, jurdicamente establecidos, de los que se sirve la Administracin para organizar u ordenar la gestin de personal. Esta categora conceptual, adems de las Relaciones de Puestos de Trabajo, englobara tambin otros instrumentos destinados a gestionar el sistema de empleo pblico desde una perspectiva de conjunto, tales como las Ofertas de Empleo Pblico, Planes de Ordenacin, el Registro de Personal o las Plantillas de Plazas en la Administracin Local. Los instrumentos de ordenacin son herramientas que objetivan el mercado interno de trabajo que constituye la concreta organizacin administrativa, tanto desde la demanda como la oferta. 114
los sistemas de estructuracin del emPleo Pblico local (1)
Por el lado de la demanda, la determinacin de las necesidades organizativas de recursos humanos, se dispone de los Planes de Ordenacin y especialmente, de la Relacin de Puestos de Trabajo, instrumento principal en materia de ordenacin objetiva del personal: los Puestos. Qu funciones, necesidades permanentes necesita atender la institucin? Por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontraran los siguientes instrumentos reguladores de los recursos humanos: La Plantilla, estructura subjetiva de categoras, resultante de las necesidades de personal: las Plazas. Qu perfiles de personal tiene la Entidad, qu cualificacin y rgimen jurdico? La Oferta de Empleo Pblico, recurso al mercado externo de trabajo, instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recursos humanos, previamente objetivadas y no atendibles con los efectivos de personal existentes. stos seran los principales instrumentos de gestin de personal en el mbito pblico vistos desde una perspectiva organizativa. Desde una perspectiva amplia pueden incorporarse a esta categora en sentido lato, otras figuras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario Laboral, las Dotaciones Presupuestarias de Personal distintas de la Plantilla, los Acuerdos resultantes de los procesos de negociacin colectiva laboral y funcionarial, la normativa de gestin de la Corporacin en la materia de que se trate (Seleccin, Puestos de Trabajo), o incluso, en la especfica esfera local, caracterizada como se sabe por una reconocida capacidad de autoorganizacin, el Reglamento Orgnico Municipal, con hondas repercusiones en la estructura organizativa de la Institucin y, por ende, de sus medios personales. As pues, se dispone del siguiente cuadro:
Cuadro 7.1 Perspectiva de los sistemas de estructuracin
PRINCIPALES Relacin de Puestos de Trabajo Plan de Ordenacin Oferta de Empleo Pblico Plantilla de Plazas AUXILIARES Registro de Personal Calendario Laboral. Otros instrumentos: Reglamentos de Gestin, Acuerdos, Convenios
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2. EL INSTRUMENTO PARA LA REFLEXIN ESTRATGICA: EL PLAN DE ORDENACIN DE RECURSOS HUMANOS (PORH) La conceptuacin de la planificacin estratgica de recursos humanos en una doble acepcin, dimensionamiento y poltica de personal, a la que se haca referencia en el captulo 5, se halla presente en no pocas reflexiones que afectan a los recursos humanos en los gobiernos locales. En el propio Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (MAP, 2005 :75-78, destacan las referencias que recomiendan el recurso a este enfoque de gestin: ante todo nos parece necesario que se introduzca y se consolide como mtodo la planificacin de recursos humanos. Es decir, que en lugar de conformar el sistema de empleo pblico de manera improvisada o reactiva, se pongan en marcha mecanismos de programacin para optimizar el volumen y la distribucin de personal [...] la planificacin debe ajustar de manera previsora el personal disponible a las necesidades de la organizacin y a un coste razonable, en coordinacin con los criterios de poltica econmica. Esta previsin ha sido finalmente incorporada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP), al disponer su artculo 69 que la planificacin tendr como objeto la consecucin de la eficacia y la eficiencia mediante la dimensin adecuada de sus efectivos, su mejor distribucin, formacin, promocin profesional y movilidad. Para ello, las Administraciones Pblicas debern aprobar Planes de Ordenacin de sus recursos humanos que pueden incluir diversas medidas de gestin, bastante similares a las vigentes hasta entonces, en un nuevo intento de introducir la reflexin estratgica en materia de gestin del personal pblico. El antecedente del actual Plan de Ordenacin fue introducido por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que modific sensiblemente la concepcin hasta entonces vigente de la Oferta de Empleo Pblico. Los mismos constituan el instrumento bsico para el planteamiento global de las polticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas. (Exposicin de Motivos de la Ley 22/93, de 29 de diciembre) y entre sus objetivos se encontraban tanto el dimensionamiento de plantillas como el desarrollo de los recursos humanos, en especial ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administracin, con el fin de incrementar la eficiencia de la misma. (Exposicin de Motivos Ley 22/93, de 29 de diciembre). Al respecto, una lectura integradora del actual artculo 69 del EBEP, puesta en relacin con la anterior regulacin de la LMRFP y las normas reglamentarias todava vigentes, permite concluir que desde un punto de vista jurdico los contenidos de un Plan de Ordenacin seran los siguientes: La determinacin de la Plantilla-Objetivo, lo que se consigue mediante el [...] anlisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del nmero de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificacin de los mismos (art. 69.2.a del EBEP). 116
Es decir, la estimacin de la demanda de personal, expresada en puestos de trabajo y sus requerimientos. Las previsiones sobre sistemas de organizacin del trabajo y modificacin de estructuras organizativas y de puestos de trabajo (art. 69.2.b del EBEP). La Estructura Administrativa, expresada en forma de unidades (departamentos) y medios de coordinacin. Las medidas y procesos de gestin cualitativos y cuantitativos necesarios para adaptar/transformar la plantilla inicial a la fijada como objetivo. Las acciones a desarrollar en materia de movilidad, promocin interna y provisin de puestos, reasignacin y redistribucin de efectivos, funcionarizacin, suspensin de incorporaciones de personal externo, modificacin o distribucin de puestos de trabajo. Los Planes Operativos Anuales a los que se refiere el Reglamento General de Ingreso de 1995 (art. 69.2.c y d, del EBEP.
Las
previsiones de incorporacin de recursos humanos, lo que anteriormente se defina como necesidades adicionales de recursos humanos que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes, y la prestacin de servicios a tiempo parcial. (art. 69.2.e del EBEP). La Oferta de Empleo Pblico, en su caso. medidas y procesos de gestin necesarios en materia de formacin y capacitacin. El Plan de Formacin.
Las
En el nivel especfico de las Entidades Locales territoriales, coherentes con su principio de autonoma y capacidad de autoorganizacin por tanto, se contempla especficamente que las mismas [] podrn adoptar, adems de Planes de Empleo, otros sistemas de racionalizacin de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrn incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artculo 18 de la presente Ley, as como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilacin anticipada (Adicional 21 Ley 30/84). Hay que tener en cuenta que estas organizaciones, los municipios, las provincias y las islas, en su calidad de entidades locales de carcter territorial, gozan de importantes facultades jurdicas contempladas en la Ley de Bases de 1985, como la potestad reglamentaria, la de autoorganizacin o las de planificacin y programacin, teniendo en cuenta que, aun contempladas como la misma cosa bajo el prisma legal, las potestades de programacin y planificacin incluyen dos conceptos diferentes: la Planificacin viene referida a la definicin de los objetivos y las metas a alcanzar por la institucin en un horizonte temporal dado. Por su parte, la Programacin se concreta en la especificacin y temporalizacin de los objetivos estratgicos en plazos ms cortos, anuales, lo que adems de la necesaria dotacin de los recursos, supone un mayor grado de concrecin en la gestin pblica. 117
Estas potestades deben ponerse en relacin con las otorgadas por la Carta Europea de Autonoma Local, parte integrante del ordenamiento jurdico municipal. Las Corporaciones Locales pueden por s mismas definir sus propias estructuras administrativas internas para subvenir a sus necesidades especficas. As pues, excepcin hecha de la propia capacidad institucional, nada obsta a que las Corporaciones Locales, Insulares o Provinciales formulen su Plan en materia de Personal y provean los medios para alcanzarlo. Una novedad significativa del nuevo Estatuto es la relevancia dada a un adecuado dimensionamiento. Una lectura global del texto legal sugiere que la poltica de plantillas debe hacerse a partir de las siguientes claves:
El artculo 69 insiste en la idea de la fijacin de una plantilla global: la que corresponda para atender las necesidades permanentes y estructurales de la institucin, en la idea de evitar la precarizacin del empleo pblico. En esta lnea de evitar la nueva generacin de temporalidad se inscribe las previsiones de que la Administracin respectiva pueda dirigirse al rgano de seleccin en caso de renuncia del candidato aprobado (art. 61.8, segundo prrafo), como en la posibilidad de que puedan convocarse hasta un diez por ciento adicional al de las plazas publicitadas en la Oferta de Empleo Pblico (art. 70.1). Una vez determinada la plantilla global, el ordenamiento jurdico proporciona herramientas normativas para la gestin del flujo de personal derivado de necesidades no permanentes, tanto por corresponder a puntas de trabajo como a proyectos especficos. sta es la finalidad de los nuevos interinajes por acumulacin de tareas y para la ejecucin de programas de carcter temporal (art. 10.1.c y d).
Desde esta ptica de poltica de plantillas (necesidades organizativas y frmulas legales), el cuadro siguiente puede resultar esclarecedor.
Cuadro 7.2 Esquema de decisin para la gestin de plantillas
Eje temporalidad /Estabilidad PERODOS COYUNTURALES PRODUCCIN DIRECTA SERVICIOS Contratacin temporal causal (O/S; Ac. Tareas; Discont.) PERODOS COYUNTURALES FUNCIONES PBLICAS Interinos Programa y Tareas (art. 10 EBEP) PERODOS PERMANENTES PRODUCCIN DIRECTA SERVICIOS Laborales fijos y Fijos proyecto (art. 52.e ET) PERODOS PERMANENTES FUNCIONES PBLICAS Funcionarios de Carrera
Por ltimo, se emplaza a las administraciones a efectuar la ensima operacin de estabilizacin o consolidacin de su personal formalmente temporal, pero materialmente estructural y permanente (Disposicin Transitoria 4).
Eje Funciones autoridad?
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3. EL INSTRUMENTO PARA LA PROGRAMACIN DE EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PBLICO (OEP) Es difcil encontrar una institucin administrativa que haya experimentado tantos cambios de relevancia en los ltimos tiempos como la Oferta de Empleo Pblico. Cambios derivados de una opcin de poltica legislativa: los lmites en la ampliacin de plantillas consecuencia de la contencin del gasto pblico; pero tambin en relacin con la solucin de las bolsas de precariedad endmicas en nuestro empleo local, perceptibles en las ltimas leyes anuales de presupuestos. Creadas por la Ley 30 de 1984, las Ofertas de Empleo Pblico (OEP) fueron concebidas como un instrumento de programacin de efectivos de personal, el cual cumpla adems una funcin de concrecin prctica y de garanta del sistema de mrito mediante la publicidad Oferta Pblica de las vacantes existentes en las Administraciones Pblicas. De las dos vertientes, la gestora y la jurdica, justo es reconocer los avances supuestos por la figura en orden a la consecucin del segundo objetivo: dotar de mayores garantas a los ciudadanos en el acceso a la funcin pblica; por lo que a la planificacin de plantillas respecta, ha sido numerosa la crtica doctrinal respecto a que las OEP no ha cumplido el papel que de ellas se esperaba: la ordenacin eficaz del reclutamiento en la Administracin Pblica. No obstante, la crisis econmica oblig a cambiar las prioridades: del recurso indiscriminado al reclutamiento externo se pas a la optimizacin de los efectivos existentes. La citada Ley 22/1993 procedi as a una redaccin totalmente diferente del artculo 18, que pasaba a denominarse significativamente Planes de Empleo y Oferta de Empleo Pblico, vigente hasta el 13 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del EBEP y cuyos fines eran los siguientes: 1. Inscribir el reclutamiento de personal en el marco de una mejor gestin optimizacin de los recursos humanos. 2.Por la posibilidad de suspender la incorporacin de personal. 3.Por el carcter subsidiario en todo caso, del recurso al reclutamiento externo. Esta solucin slo sera posible una vez optimizados los efectivos de personal existentes en la organizacin. Se deriva as del precepto una concepcin subsidiaria en la planificacin pblica de plantillas: se recurrir al exterior solamente cuando se haya acreditado que con el personal que preste en esa fecha sus servicios, no resulta posible atender las necesidades de los servicios. Un modelo de funcionamiento integrado, coherente con el mandato legal de optimizacin, de aprovechamiento de los efectivos existentes, al tiempo que contempla la primaca del puesto en la gestin de personal, es aquel que posibilita: Que los PUESTOS DE TRABAJO vacantes se ofrezcan primero a la provisin interna. 119
Que la SELECCIN externa se base en los requisitos exigibles, es decir, en los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeo adecuado de los puestos de trabajo. Que la OFERTA DE EMPLEO PBLICO se elabore a partir de las necesidades adicionales de personal. Que todo este proceso integre las competencias reconocidas a los RGANOS DE NEGOCIACIN. Es en este contexto jurisprudencial, en especial tras los pronunciamientos del Tribunal Supremo de 2001 (sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de marzo y 23 de julio), en el que hay que ponderar la obligatoriedad o no del concurso previo. Al respecto, el tenor literal de la Ley no ofrecera dudas. Habida cuenta que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artculo 103 adicion un segundo prrafo al apartado 4 del artculo 18 analizado, en virtud del cual las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarn de la realizacin de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condicin de funcionarios. Puede decirse que la reforma legal eximi de la obligatoriedad jurdica, pero no del criterio de buena gestin, en abierta contradiccin con el propio mandato de aprovechamiento de los recursos humanos existentes en la organizacin. Hay que seguir manteniendo que, a pesar del inciso al prrafo 4 del artculo 18, la OEP solamente es entendible en el marco de un funcionamiento gil del sistema de puestos, el cual mediante su convocatoria peridica permitiera ofrecer al mercado externo las necesidades de personal resultantes del peridico concurso anual de provisin de puestos de trabajo. Al tiempo hay que tener en cuenta que son habitualmente las leyes anuales de presupuestos las que complementan al marco regulador de las ofertas de empleo pblico. Son una manifestacin ms de la conexin entre poltica presupuestaria y poltica de personal perceptible en la ordenacin normativa de la funcin pblica. No obstante, adems de los condicionamientos puramente presupuestarios, las leyes de presupuestos de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, incorporan, como consecuencia de la concertacin social en el empleo pblico algunas novedades de inters referidas a un fenmeno acusado en la Administracin y con una problemtica acentuada en la esfera local: el de la temporalidad excesiva de sus plantillas. As, los mandatos de las leyes de presupuestos al respecto van referidos a los siguientes aspectos: a) La estabilizacin de plantillas con el fin de limitar las bolsas de empleo precario. Es preceptivo incluir todos los puestos y plazas desempeados por personal interino, nombrado en el ejercicio anterior, y b) Los lmites en la generacin de nueva temporalidad, al limitar el ingreso de personal temporal. Junto al mandato habitual de limitar la contratacin temporal/nombramiento interino a casos excepcionales y para cu120
As las cosas, cmo ha quedado regulada esta institucin en el EBEP? En sus grandes lneas como se ha enumerado en los prrafos anteriores. El nuevo artculo 70 configura un instrumento que cabra denominar como Oferta Programada de Empleo Pblico, ya que insiste en que la oferta va referida al personal de nuevo ingreso, pudiendo utilizarse otro instrumento similar de gestin de las provisin de necesidades de personal, lo que ahora s, comportar la obligacin de convocar las plazas comprometidas en el plazo mximo de tres aos. 4. LA RELACIN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT) O INSTRUMENTO ORGANIZATIVO SIMILAR El captulo 6 proporcion los fundamentos tcnicos del anlisis de puestos de trabajo (APT), eje de la gestin de recursos humanos. En trminos de empleo pblico, el APT recibe la denominacin de clasificacin de puestos, es decir, la caracterizacin jurdica de los diversos elementos que integran una descripcin de puestos. Tras el anlisis citado, se posibilita que el puesto quede clasificado. El objeto de la clasificacin es as determinar el contenido de los puestos en los aspectos de retribucin, seleccin y carrera profesional. Las determinaciones son as los componentes esenciales de la Relacin de Puestos de Trabajo, siendo las siguientes (De Vicente, 66 y ss.): Las funciones y responsabilidades del puesto, as como su encaje organizativo (ubicacin y dependencia). La naturaleza jurdica del puesto, atendiendo a sus funciones: Funcionario, Personal Laboral o incluso Eventual en algunos casos. La asignacin del concreto Nivel de Complemento de Destino y la cuantificacin del Complemento Especfico.17 Ambos conceptos vienen a retribuir as una misma realidad objetiva: el Puesto de Trabajo.18 La determinacin de qu Plazas pueden ocupar los puestos. Es decir,
brir necesidades urgentes e inaplazables, estos nombramientos computan a efectos del lmite mximo de la Tasa de Reposicin de Efectivos (TRE), y avanzando un paso ms en la limitacin del empleo precario, en cualquier caso, estos nombramientos computarn a efectos de cumplir el lmite mximo de la (TRE) en la oferta de empleo pblico correspondiente al ao siguiente a que se produzca el citado nombramiento.
17 Lo que a su vez constituye una operacin tcnica con significacin propia, la Valoracin de Puestos de Trabajo, tendente a determinar el valor relativo del puesto y a partir de la misma objetivar la retribucin. 18 La reciente promulgacin para el mbito local del RD 158/1996, referida a la modificacin del CD ha venido a complicar el ya difcil proceso de diferenciacin conceptual entre complemento de destino y complemento especfico.
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La adscripcin del puesto a unas Escalas determinadas, atendiendo a su naturaleza y funcin. As, Administracin General, Administracin Especial o la de Funcionarios con Habilitacin de Carcter Estatal.
El encaje del puesto, tras la operacin anterior en uno de los Grupos de Clasificacin del art. 76 del EBEP: Grupo A (Subgrupos A1 y A2); Grupo B; Grupo C (Subgrupos C1 y C2); otras Agrupaciones Profesionales (DT 7). La posibilidad de configurar puestos abiertos a movilidad interadministrativa. Posibilidad prevista ya en su da por el artculo 17.2 de la LMRFP y 101 de la LBRL, cuya materializacin requiere su previsin expresa en la RPT.
La determinacin del puesto como singularizado o no-singularizado. Factor muy relevante para configurar la posible movilidad funcional dentro de la institucin y uno de los aspectos ms trascendentes a la hora de elaborar la RPT.19 Que afecta, por ejemplo, a aspectos tales como la redistribucin de efectivos dentro de la organizacin. Esto lleva al tema de la inexistencia de Puestos-Tipo para las Entidades Locales, que se trata ms adelante. La forma de Provisin del puesto. Por Concurso regla general o Libre Designacin para puestos directivos u otros de especial confianza. Determinacin bsica para configurar la Carrera Administrativa del funcionario. El carcter o no de puesto adaptable a personal con discapacidad. A estas determinaciones cabra aadir las siguientes:
La existencia de requisitos especiales para el puesto de trabajo: lengua autonmica y nivel de exigencia de la misma, carnets o documentos profesionales especficos. Otras circunstancias relevantes: existencia de jornadas especiales, partidas, etc.
Resultado del anlisis es que la organizacin disponga de una coleccin de descripciones de puestos y de los perfiles asociados a los mismos, esto es, un verdadero Manual de Funciones y Perfiles Profesionales, para a partir de aqu proceder a elaborar la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT). En este contexto la herramienta cuenta con un presupuesto imprescindible: el sustrato tcnico proveniente del anlisis de los puestos de trabajo de la Entidad Local, que as puede (Mauri, 2003): a) Ordenar y racionalizar el contenido funcional de sus puestos de trabajo. b)Perfilar los requisitos de desempeo de los mismos. c) Determinar sus caractersticas retributivas.
19 A tenor del art. 59 del RD 364/1995 sobre Seleccin y Provisin, son puestos no singularizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes en las relaciones.
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Cul es as la relacin entre RPT y Gestin de Recursos Humanos? Hay que tener en cuenta que hablamos de un instrumento, una herramienta, no un fin en s mismo. Las Relaciones de Puestos de Trabajo son contenedores de diversas decisiones de poltica de personal: seleccin, movilidad, carrera, retribuciones, estructura. Ello no obstante, cabe traer a colacin el enfoque postulado: los aspectos legales a tener en cuenta siguen, no preceden, al adecuado diseo tcnico del proceso y que es prioritario tener en cuenta los aspectos directivos; los objetivos a conseguir: A) Determinar las necesidades de personal permanente: La elaboracin de la RPT permite, en el peor de los casos, la estabilizacin del empleo precario mediante la incorporacin de los puestos estructurales, aquellos que han demostrado atender, con el paso del tiempo, necesidades permanentes. A partir de la misma se fijan las plantillas, la estructura subjetiva. De igual manera, se clarifica el rgimen jurdico de los puestos (reservados a funcionarios o laborales). Uno de los aspectos abordados por la RPT es la determinacin de qu puestos se reservan a personal funcionario y a personal laboral. B) La clarificacin estructural: la identificacin y denominacin del puesto de trabajo, la movilidad: su carcter singularizado o no, el grado de polivalencia, los criterios de departamentalizacin (adscripcin). Al respecto conviene no olvidar que como recuerda la propia jurisprudencia, las relaciones de puestos de trabajo son herramientas relevantes en la determinacin de la concreta configuracin organizativa de la funcin pblica, [] constituyendo un mecanismo bsico de la organizacin administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la Admi nistracin, en el ejercicio de la potestad de autoorganizacin que le est conferida, disea el detalle de su propia estructura interna [] (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, secc. 7, de 23 de septiembre de 2000, rec. 1330/1997). Constituyen mecanismos de ordenacin del personal y de racionalizacin de las estructuras administrativas de acuerdo con las necesidades de futuro, en el que debe conjugarse la bsqueda de una mayor eficiencia con la previsin de los gastos de personal (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco, secc. 3, de 28 de octubre de 1999, rec. 721/1999). C) Una racional Poltica Salarial: la ordenacin del sistema retributivo de los funcionarios (las retribuciones complementarias). Como recuerda la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Complemento de Destino es una retribucin objetiva asignada a un concreto puesto de trabajo (Sentencia de la Sala 3, de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de septiembre de 1990), es por tanto, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeado y, por ello, no cabe conectarlo ni con la titulacin exigida para el ingreso ni con cuerpos determinados (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1994, Sala 3, de lo Contencioso-Administrativo. RA 10.192). Por lo 123
que respecta al Complemento Especfico, las Sentencias del mismo rgano de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994, determinan que se devenga en funcin de dos criterios: la concrecin (las caractersticas de un puesto de trabajo) y la objetividad (se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo). D) Articular la Carrera Profesional: los requisitos de desempeo (perfiles) exigidos: experiencia y formacin, forma de provisin (Concurso, Concurso Especfico y Libre Designacin). A la hora de establecer el contenido mnimo de la RPT, el artculo 74 del EBEP prev que sta consignar para cada puesto de trabajo la informacin siguiente: la denominacin de los puestos, los grupos o escalas a los que estn adscritos (las plazas que pueden ocuparlo), los sistemas de provisin y las retribuciones complementarias, lo que hemos llamado las determinaciones del anlisis, su clasificacin. Mantiene as, sin novedades significativas, la regulacin vigente hasta mayo de 2007 (artculo 16 de la LMRFP, en la redaccin dada por el artculo 56.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social): La Relacin de Puestos de Trabajo, o instrumento organizativo que lo sustituya con idntica finalidad, por su impacto en la estructura organizativa y por su modo de elaboracin y justificacin, ostenta as a juicio de la doctrina (Aldom, 1996; De Vicente, 1997; Alonso Mas, 2003) el carcter de disposicin administrativa de rango normativo, que goza por tanto de las notas de permanencia e inderogabilidad singular de las disposiciones reglamentarias, una vez cumplido el ltimo trmite exigible a las Relaciones de Puestos de Trabajo, tras la Clasificacin y la Negociacin. En lo que atae al personal laboral, la habitual homogeneizacin de condiciones de trabajo respecto a los funcionarios encuentra un medio en lo dispuesto en el artculo 22 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor del cual mediante convenio colectivo o acuerdo con los representantes de los trabajadores se establecer el sistema de clasificacin profesional y el contenido de la prestacin laboral mediante categoras funciones, grupos o similares; hay que tener en cuenta en todo caso que, tras el Estatuto, la frmula de organizar la gestin mediante la figura del puesto de trabajo tambin se predica de los laborales (art. 73 del EBEP). Como recuerda pedaggicamente el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su sentencia n 530/2007, de 30 de mayo (JUR 2007/321870), el concepto puesto de trabajo es concebido como un aspecto objetivo ajeno a la persona que puede desempearlo y define la insercin del puesto dentro de la organizacin, sus caractersticas objetivas y los requisitos para su desempeo. Es un instrumento de gestin de personal diferenciado de la plantilla, planteada en funcin de las plazas que desempean los sujetos que integran el personal al servicio de la Administracin, funcionarios y personal laboral y eventual, con independen124
cia de los puestos, esto es, un aspecto ms subjetivo de la estructura humana que integra su personal, en funcin de su categora y pertenencia a determinados Cuerpos y Escalas. Por tanto, si bien es verdad que la relacin de puestos de trabajo es imprescindible para que la Administracin pueda ejercitar su poder de organizacin, no es menos claro que la misma ha de tener su base en la plantilla. Sobre la imperatividad de que la organizacin municipal disponga de la herramienta denominada RPT para organizar y estructurar su organizacin, cabe traer a colacin, adems del citado artculo 73.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, que determina que todos los empleados pblicos tienen derecho al desempeo de un puesto de trabajo, la reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca (Mlaga), 131/2007, de 26 de enero (JUR 2007/191607), que ha determinado la obligatoriedad de la elaboracin de la RPT para una Entidad Local y que su no elaboracin por el Ayuntamiento [...] supone el incumplimiento de una obligacin jurdica [...] que constituye un innegable perjuicio a derechos a intereses legtimos. Ms all de cuestiones jurdicas, desde la perspectiva directiva, que es la que interesa en este manual, puede decirse que ordenar la misma en base a los puestos de trabajo implica una filosofa de gestin, la de funcionar en base a una lgica organizativa. Es necesario que sea la institucin la propietaria de los puestos, la que defina y objetive las necesidades, lo que nicamente puede hacerse caracterizando las tareas, diseando los procesos administrativos de funcionamiento y perfilando los requisitos de ocupacin de los destinos. Uno de los objetivos principales del gestor es simplificar, racionalizar y, sobre todo, normalizar el funcionamiento cotidiano de la administracin y gestin del personal. Algunos mbitos de mejora concreta son los siguientes: Tener presente el planteamiento organizativo: favorecer una estructura flexible del sistema en base a puestos-tipo, evitando denominaciones con una diferenciacin excesiva. Es aconsejable favorecer la agrupacin de puestos por sectores administrativos o familias profesionales. Primar los puestos no singularizados, en detrimento de los singularizados. Los primeros posibilitan la movilidad motivada por razones del servicio (la conocida redistribucin de efectivos). Como se detallar al abordar la poltica retributiva, debe huirse de una factorizacin excesiva de las retribuciones complementarias que desincentiva la movilidad interna. Prever los supuestos de actualizacin peridica: creacin, supresin, modificacin y refundicin de puestos. En materia de definicin de funciones es aconsejable no pormenorizar en exceso. Incluso algn autor recomienda la elaboracin de las RPT en base a puestos-misin (Sisternas, 1998). 125
IDENTIFICACIN Tipo Dotacin Grupo Escala PT Naturaleza Formacin Especfica CD CE Situacin PT S 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 C A.E. Funcionario A/B A.E. Funcionario D A.G. Funcionario C A.G. Funcionario C C C C D A.G. Funcionario C D A.G. Funcionario C 17 14 18 16 25 19 B/C A.G. Funcionario C 20 B A.G./ A.E. Funcionario C 22 A3 B1 A1 A1 A1 A1 B1 B1 A/B A.G./ A.E. Funcionario C 25 B1 D A.G. Funcionario C 16 A1 C A.G. Funcionario C 18 A1 1 A A.G Funcionario C 26 C1 Otras circunstancias relevantes Forma de provisin
REQUISITOS DESEMPEO PUESTO DE TRABAJO
PROVISIN RETRIBUCIN PT SITUACIN
SERVICIO JURDICO ADMINISTRATIVO
Cdigo PT
Denominacin del puesto de Trabajo
Centro de Trabajo
JEFE SERVICIOS JURDICOADMINISTRATIVOS
(001) Servicios Centrales. Valencia
TRAMITADOR
(001) Servicios NS Centrales.Valencia
AYUDANTE DE GESTIN
JEFE SECCIN (CONTRATACIN Y PATRIMONIO)
TCNICO MEDIO (CONTRATACIN Y PATRIMONIO)
JEFE NEGOCIADO (CONTRATACIN Y PATRIMONIO) S
OFICIAL POLIVALENTE
(001) Servicios Centrales.Valencia
AYUDANTE
TRAMITADOR
AYUDANTE DE GESTIN
Ejemplo parcial de una relacin de puestos de trabajo
126
S 1 1 1 1 1 1 1 1 1 D A.G B/C A.G D A.G Funcionario Funcionario Funcionario D A.G Funcionario C A.G Funcionario C A.G Funcionario C A.G Funcionario C A.G Funcionario A A.G Funcionario 1 A/B A.G Funcionario
JEFE SECCIN (INFORMTICA)
OFICINA PRESUPUESTARIA
TCNICO ESPECIALISTA EN INFORMTICA
JEFE OFICINA PRESUPUESTARIA
(001) Servicios Centrales. Valencia
C C C C C C C C C C
24 24 19 19 19 18 16 16 20 14
B3 A1 B1 B1 B1 A1 A1 A1 B1 A1
TCNICO SUPERIOR
(001) Servicios NS Centrales. Valencia
JEFE GRUPO (CONTABILIDAD)
JEFE GRUPO (FACTURACIN
JEFE GRUPO (PRESUPUESTOS)
TRAMITADOR
AYUDANTE DE GESTIN
AYUDANTE DE GESTIN
JEFE NEGOCIADO (NMINAS Y SEGURIDAD SOCIAL)
AYUDANTE DE GESTIN
CAPTULO 8 LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL (2)
Si en el captulo anterior se abordaron los instrumentos que estructuran el empleo pblico desde el lado de la demanda, el de las necesidades organizativas, en el presente captulo se definen los que sirven para agrupar desde el punto de vista de la oferta, el de los empleados pblicos. Al respecto, dos son los instrumentos tratados: la Plantilla de Plazas y el Registro de Personal. CONCEPTOS CLAVE 1. Escalas y Subescalas en la Administracin Local. 2.Plantillas. Tipologa. Plazas. 3. Registro de Personal. Organizacin y funcionamiento.
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1. PLAZAS Y PLANTILLAS Se ha calificado el sistema de funcin pblica como mixto, al basarse en la idea del Puesto de Trabajo como eje del mismo, pero manteniendo al mismo tiempo al Cuerpo en una serie de aspectos relevantes, siendo la principal de ellas la de organizar la seleccin. Pues bien, ello es as en la funcin pblica local, si bien el instrumento no son los Cuerpos, sino las Escalas, las cuales cumplen adems una funcin de clasificacin subjetiva del funcionariado local en alguno de los Grupos establecidos por el artculo 75 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico: Grupo A, con los Subgrupos A1 y A2 (ttulo de Graduado Universitario), B (Tcnico Superior), Grupo C, con los Subgrupos C1 (ttulo de Bachiller o Tcnico) y C2 (ttulo de Graduado en Educacin Secundaria Obligatoria). Las equivalencias de estos grupos y subgrupos con el antiguo nomencltor del art. 25 de la LMRFP es la recogida en la disposicin transitoria 3 del EBEP. Asimismo es la disposicin transitoria 7 la que dispone que el antiguo Grupo E podr seguir subsistiendo bajo la denominacin de otras agrupaciones profesionales. La clasificacin fundamental de las Escalas es la siguiente: Escala de Administracin General (AG). Escala de Funcionarios con Habilitacin de carcter estatal (FHE)20. Escala de Administracin Especial (AE).
Excepcin hecha de los Funcionarios de Habilitacin Estatal, la clasificacin en la funcin pblica local sigue la distincin, clsica en el derecho de la funcin pblica, de separacin entre cuerpos generales y cuerpos especiales. En el caso local, Escala de Administracin General/Escala de Administracin Especial. Para el mbito de los cuerpos generales, stos desempean las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. Por su parte, los cuerpos especiales ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesin (artculos 23 y 24 de la antigua Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964). Tal redaccin es reiterada por el Texto Refundido en materia de Rgimen Local de 1986 (artculo 169.1): Corresponde a los funcionarios de la Escala de Administracin General, el desempeo de funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. En consecuencia, los Puestos de Trabajo predominantemente burocrticos habrn de ser desempeados por funcionarios Tcnicos, Administrativos o Auxiliares de Administracin General. Por su parte, el artculo 170.1 del mismo texto legal dispone: Tendrn la consideracin de Funcionarios de Administracin Especial los que tengan atribuido el desempeo de funciones que constituyen el objeto peculiar de una carrera, profesin, arte u oficio.
20 As es como denomina ahora a esta la antigua Escala de funcionarios con habilitacin de carcter nacional la Disposicin Adicional Segunda del EBEP.
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La clasificacin en Subescalas, Clases y Categoras, que constituyen las subdivisiones dentro de las Escalas, dispuesto en los artculos 167 y 169 del Texto Refundido de 1986, es como sigue21:
Cuadro 8.1 Organizacin de la Funcin Pblica Local
Administracin
Escalas
General
Tcnica (A1) Gestin (A2) Subalterna Tcnica
Subescalas
Clases
Categoras
Administrativa Auxiliar (C2)
(C1)
Tcnico
Administracin
(OAP)
Especial
Superior (A1) Tcnico Medio (A2) Tcnico Auxiliar (C1) Auxiliar Tcnico (C2)
Cuerpos
Especialidades
respectivas: letrados, arquitectos, aparejadores, peritos, maestros, graduados sociales, ATS, delineantes, etc.
Servicios
Especiales
Local
de Polica
Intendente
Prevencin,
Extincin de Incendios y Salvamento especiales
(A1) y (A2) Inspector (A2) Oficial (C1) Agente (C1) (segn CCAA)
Bandas de msica Tcnicos segn
Cometidos
nivel acadmico
Personal
de Oficios
Encargado (C1) Maestro (C2) Operario
Oficial (C2) Ayudante (OAP)
(OAP)
En el cuadro se han aadido los Grupos de titulacin a efectos ilustrativos. Como se observa, su utilidad deriva de ser instrumento de clasificacin, pero sobre todo sirve para organizar el acceso, ya que los sistemas selectivos varan en funcin de la Escala. As Administracin General exige la oposicin, mientras que Administracin Especial permite los sistemas de oposicin, o concur21 Estos dos artculos fueron modificados por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, norma que adems de crear la Subescala de Gestin, dispuso que esta forma de agrupacin de los funcionarios de Administracin Local gozara del carcter de base del rgimen estatutario, vigente por tanto para todo el territorio.
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so-oposicin. Por su parte, la Escala de Funcionarios de Habilitacin Estatal tiene diversas clasificaciones. As, subescalas de Secretaria, Intervencin-Tesorera y Secretaria-Intervencin, y divisin en categoras: Superior y de Entrada para las dos primeras. El documento que sintetiza la clasificacin expuesta es la Plantilla, la cual se aprueba anualmente con ocasin del Presupuesto. Es importante resear que el Texto Refundido de 1986 en una confusin terminolgica atribuye a la misma el agrupamiento de los Puestos de Trabajo. No son stos instrumento objetivo sino la Plaza, unidad componente mnima de una plantilla lo que se agrupa en la misma. As, la unin de Escalas/Subescalas, Clases, etc. con los grupos determina la Plaza. Por ejemplo: Plaza de Auxiliar de Administracin General (C2), de Administrativo de Administracin General (C1), de Arquitecto (Grupo A1 de la Escala de Administracin Especial, Subescala Tcnica, Clase de Tcnicos Superiores. Categora arquitecto), etc. No existe una definicin normativa de este instrumento de ordenacin, a diferencia de las RPT, por lo que la misma debe efectuarse mediante varias aproximaciones. Su utilidad de gestin es la de constituir el instrumento de agrupacin de la unidad mnima de esa plantilla la Plaza, permitiendo por tanto el conocimiento de la estructura de categoras personales existentes, lo que nos coloca en la vertiente subjetiva de la gestin de personal. Las plantillas ven ligada su suerte a la aprobacin del Presupuesto anual de la Corporacin, siendo ste, mediante la oportuna dotacin de los crditos presupuestarios, el que configura la dotacin econmica concreta de la plantilla. As pues, se puede definir a la Plantilla como el documento administrativo que expone la relacin de Plazas de la Entidad Local, debidamente clasificadas y agrupadas, el cual sintetiza la estructura de categoras existentes22 en la misma. La regulacin de la Plantilla como sistema de estructuracin en la esfera local, se encuentra tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local (LBRL) como en el Texto Refundido del Rgimen Local de 1986 (TRRL). En el artculo 90 del primero se establece que: corresponde a cada Corporacin aprobar anualmente a travs del Presupuesto la plantilla, que deber comprender todos los puestos de trabajo reservados a personal laboral y eventual. Por su parte, el artculo 126.1 del TRRL en una redaccin similar seala: las plantillas, que debern comprender todos los puestos de trabajo debida Esta definicin de plantilla como relacin de plazas y estructura de categoras est inspirada en los artculos 227 y siguientes del Reglamento de los Funcionarios de Administracin Local de 1952 y similar a la definicin del Reglamento de Personal de las Entidades Locales de Catalua de 1990, el cual, en su artculo 25 define la plantilla como relacin detallada de cuerpos, escalas, subescalas, clases y categoras en las que se integran los funcionarios, el personal laboral y el eventual agrupadas, indicando la denominacin de stas, el nmero de plazas que las constituyen, el nmero de las que estn vacantes y el grupo al cual pertenecen [].
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mente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarn anualmente con ocasin de la aprobacin del Presupuesto []. De lo expuesto pueden derivarse tres funciones principales para las plantillas en la Administracin Local:
a)Funcin de Clasificacin del personal: refleja la agrupacin subjetiva de los funcionarios por rgimen jurdico, escalas y niveles acadmicos. b)Funcin de Seleccin: las plazas encuadradas en un mismo grupo y escala son un medio de ordenar la seleccin, en trminos de pruebas y te mario.
c)Funcin Econmica: las plazas son el reflejo presupuestario del nmero de puestos de trabajo existentes, al punto de que en la administracin local suele hablarse de lo que la legislacin presupuestaria denomina anexos de personal o plantillas presupuestarias. La plantilla resulta, necesariamente, de la concreta asignacin y previsin econmica que se contemple en la institucin presupuestaria, algo que reitera el Tribunal Supremo:
Por tanto, las tres finalidades dan lugar a dos tipos de Plantilla. La Plantilla de Plazas, cuyo contenido es el recogido en los apartados a) y b) y la Plantilla Presupuestaria con el contenido del apartado c). Finalmente, por su relevancia prctica es pertinente referirse a los principios a que debe responder la elaboracin de la plantilla municipal, establecidos por la Ley de Bases de 1985 en su artculo 90.2: las plantillas debern responder a los principios de racionalidad, economa y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenacin general de la economa, sin que los gastos de personal puedan rebasar los lmites que se fijen con carcter general. Por su parte, el artculo 126.1 del Texto Refundido del Rgimen Local de 1986 dispone: las plantillas [] habrn de responder a los principios enunciados en el artculo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirn los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios.
[] la fijacin de la plantilla a travs de los Presupuestos tiene un alcance y un contenido especficos, que necesariamente deben ser respetados: deber comprender todos los puestos de trabajo (sic) debidamente clasificados, reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. (Sentencia de 18 de julio de 1990) [] para la aprobacin anual de la plantilla es necesario que sta vaya unida a la correspondiente prevencin del gasto, contenida en el Presupuesto anual []. Sentencia de 20 de julio de 1990.
Sobre la operatividad prctica de estos principios, debe tenerse en cuenta que la adecuacin de la plantilla a los mismos ha sido reclamada por la Jurisprudencia repetidamente, so pena de anular la misma, tanto en el momento de aprobacin ordinaria, como incluso de modificacin de la misma durante el 131
ejercicio presupuestario23. No debe olvidarse el requerimiento que efecta el TRRL de 1986 a que la plantilla incluya cuantos antecedentes, estudios y documentos sean necesarios para acreditar que el diseo de la plantilla de la concreta Entidad Local se ha efectuado racionalmente, atendiendo a la economa y la eficiencia de la misma. Dada la importancia de este instrumento de ordenacin virtualmente el nico existente en no pocas entidades locales desde un punto de vista de gestin de recursos humanos suelen ser tiles las siguientes estrategias de mejora: La nica estructura aconsejable es la reflejada en el artculo 169 del Texto Refundido de 1986: Escalas de Administracin General y Especial, con sus Subescalas, Clases y Categoras. Debe evitarse la atribucin de funciones mediante la denominacin de la plaza, concrecin que debe reservarse para el puesto de trabajo. Las plazas no tienen atribuido un complemento de destino: ni en la plantilla ni en las bases de convocatoria debe sealarse un nivel. Debe tenerse presente que se seleccionan plazas para atender puestos de trabajo. Se gestiona en base a funciones, no categoras. La plantilla tiene un componente subjetivo que deviene en petrificacin del sistema a poco que se concrete innecesariamente. Una tendencia a evitar es el crecimiento exponencial de las Subescalas de Administracin Especial cuando hablamos de tareas concretas. La amplitud de la Escala de Administracin General aconseja encuadrar a los funcionarios en la misma, concretando las funciones mediante la RPT. 2. El Inventario de Recursos Humanos: el Registro de Personal El artculo 90.3 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 refiere que las Corporaciones Locales constituirn Registros de Personal, coordinados con los de las dems Administraciones Pblicas, segn las normas aprobadas por el Gobierno. Por su parte, el artculo 71 del EBEP, en su apartado 1 obliga a las Entidades Locales a constituir Registros de Personal. Cul sea el contenido del Registro no est definido, aunque no obstante debe recoger los datos relativos al personal que, de acuerdo con la antigua regulacin de la LMRFP, determinen las nminas de haberes. El objeto, es por tanto, la formacin y mantenimiento del expediente individual administrativo del empleado pblico, el cual debidamente tratado, permitir el conocimiento de los datos agregados del empleo en el sector pblico (art. 71.3 del EBEP).
23 Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1990, 20 de julio de 1990 y 28 de febrero de 1996.
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Unos antecedentes ilustrativos de lo que constituye ese expediente individual se encuentra en la derogada Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, al desarrollar lo que en trminos aejos llamaba la Hoja de Servicios. As, se dispona en su artculo 28, 1. Para cada funcionario se abrir una hoja de servicios, [] 2. En la hoja de servicios se harn constar los prestados por el interesado, los actos administrativos relativos al nombramiento, situacin, plazas desempeadas, comisiones de servicio, remuneracin, diplomas, premios, sanciones, licencias, y cuantos se dicten en relacin con cada funcionario; asimismo figurarn sus circunstancias personales y tambin los ttulos acadmicos y profesionales y cuantos mritos en l concurran.
El precepto es completado por el artculo 35 de la misma norma, que recoga que los distintos grados y cursos de perfeccionamiento, seguidos por los funcionarios, as como los certificados de aptitud y estudios, se anotarn en la hoja de servicios de los interesados. A escala reglamentaria, ser el Real Decreto 1405/1986, de 6 de junio, el que desarrolle la estructura de los datos que deben constar en el Registro de Personal. Esta norma reglamentaria fue sustituida por el Real Decreto 2073/1999, de 30 de diciembre, que mantuvo en vigor en algunos aspectos el precedente RD 1405/86. El Registro de Personal, al decir de la norma reglamentaria, tiene los siguientes cometidos (artculo 1): a) Garantizar la constancia registral de los expedientes personales u hojas de servicio, mediante las correspondientes inscripciones y anotaciones.
Puede observarse cmo el instrumento denominado Registro de Personal goza de las dos caractersticas propias de los sistemas de estructuracin, la vertiente jurdica y la gestora. Desde la perspectiva normativa destacan:
b) Disponer de informacin sobre los recursos humanos que facilite su planificacin.
Los aspectos ms burocrticos referidos a aspectos de Administracin, de mantenimiento y gestin de los expedientes individuales, el conjunto de los cuales conformara el instrumento Registro en la Administracin Local. Son los datos anotados e inscritos en el mismo los que determinarn las nminas del funcionario/laboral, dotando de cierto carcter de documento pblico a las certificaciones sobre los datos obrantes en el mismo. Otorga asimismo tal peculiaridad las expresiones utilizadas para referirse a los datos: anotaciones e inscripciones en el mismo, lo que da idea de su importancia jurdico-administrativa del mismo. Cabe asimismo diferenciar los diferentes tipos de asientos:
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Sern inscripciones los asientos en los que se registra el nacimiento de la relacin de servicios, laboral o administrativa.
Sern anotaciones los asientos que registren los actos administrativos, resoluciones y otros datos relevantes para las personas inscritas. Podrn existir anotaciones provisionales, para aquellos actos o resoluciones no comunicados todava al interesado. (Debe tenerse en cuenta que en todo momento, adems de la anotacin, se habla de inscripciones que deben notificarse al funcionario interesado). El Registro podr asimismo efectuar anotaciones marginales con la finalidad de ampliar, aclarar, detallar o documentar la calidad de los asientos efectuados. Se contemplan, finalmente, asientos de cancelacin de inscripciones o anotaciones, que se efectuarn mediante una anotacin marginal referida al asiento cancelado, figura esta que tiene su principal virtualidad en los procedimientos disciplinarios y asientos de sustitucin.
El objeto de anotacin en el Registro lo constituyen todas las vicisitudes de la Administracin con sus empleados pblicos. En trminos prcticos, el RD 2073/1999 dispone la elaboracin (artculo 4) de dos bases de datos24 informticas: a) Base de datos de Expedientes Personales. b) Base de datos de estructuras orgnicas, relaciones de Puestos de Trabajo y Plazas (Plantillas, en la Administracin Local).
En los expedientes personales/hojas de servicio, adems lgicamente de los datos y circunstancias personales, debern anotarse seis grupos de datos:
Datos econmicos: trienios y servicios previos.
Datos relacionados con la relacin de servicios: tomas de posesin, ceses, cambios de puesto, supresiones, modificaciones, situaciones administrativas y grados personales. Prdidas de la condicin de funcionario, jubilaciones.
Datos relacionados con el desarrollo del empleado pblico: Titulaciones, diplomas, cursos, premios, sanciones, condecoraciones, menciones. Datos relacionados con la prestacin del servicio: licencias y permisos, reducciones de jornada.
Destinos desempeados: modificaciones en las relaciones de puestos de trabajo, o en las caractersticas de los puestos de trabajo, que afecten a los funcionarios.
24 Lgicamente las bases de datos debern cumplir todas las prevenciones dispuestas por la legislacin orgnica sobre datos de carcter personal promulgada en 1999.
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Por otro lado, el Registro de Personal visto desde una perspectiva de gestin, debe facilitar los datos necesarios para un seguimiento personalizado de los recursos humanos de la Corporacin. Debe gestionarse la figura desde una perspectiva tal que permita disponer de los datos personalizados de los empleados municipales. Se convierte as en un Inventario de Recursos Humanos, de Capital Humano, en el que consta informacin referida a las siguientes dimensiones:
Otros datos: sentencias firmes.
1.Formacin y cualificaciones profesionales, en trminos de formacin acadmica, profesional, no reglada, etc. 2. Carrera y trayectoria profesional: empleos y responsabilidades; sus logros y desempeo en los mismos, dentro y fuera de la Administracin.
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Ejemplo de Plantilla de Plazas

NM. NMERO ORDEN DE PLAZAS DENOMINACIN PLAZA GRUPO OBSERVAC.
0. ESCALA DE FUNCIONARIOS CON HABILITACIN ESTATAL 1 2 3 4 1 01 Subescala Secretaria. Categora Entrada Secretario/a A1 02 Subescala Intervencin-Tesorera. Categora Entrada 1 Interventor/a A1 03 Subescala Secretaria/Intervencin 1 Oficial Mayor A1 1 Viceinterventor A1 1. ESCALA DE ADMINISTRACIN GENERAL 1 12 Subescala de Gestin Tcnico/a de Gestin 13 Subescala Administrativa Administrativo/a 14 Subescala Auxiliar Auxiliar 15 Subescala Subalterna Conserjes A2 Nuevo Promocin Interna 1 Vinculada 1 nuevo
6/12 13/19 20/24
7 7 5
C1 C2
AP-DA 7 EBEP 2. ESCALA DE ADMINISTRACIN ESPECIAL 21 Subescala Tcnica 211 Clase de Tcnicos Superiores Arquitecto/a Superior Psicopedagogo/a 212 Clase de Tcnicos Medios Arquitecto/a Tcnico/a Trabajador/a Social 213 Clase de Tcnicos Auxiliares Delineante 22 Subescala de Servicios Especiales 233 Escala Tcnica
25 26 27 28 29
1 1 1 1 1
A1 A1 A2 A2 C1
23 Clase de Polica Local (Ley Autonmica __/___ de Coordinacin de Policas Locales) 2321 Categora de Inspector Inspector/a 233 Escala Bsica o Ejecutiva 2331 Categora de Oficial Oficial de Polica Local
30
A2
31/32
C1
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NM. NMERO ORDEN DE PLAZAS
DENOMINACIN PLAZA
GRUPO
OBSERVAC.
33/51
19
2332 Categora de Agente Agente Polica Local 24 Clase de Cometidos Especiales 242 Tcnicos Medios Animador/a Sociocultural 243 Tcnicos Auxiliares Dinamizador/a Turstico/a 25 Clase de Personal de Oficios
C1
52 53
1 1
A2 C1
54
252 Categora de Ayudantes/Operarios 1 Jardinero/a AP-DA 7 EBEP 3. PERSONAL LABORAL FIJO (asimilados a funcionarios) 1 32 Grupo Profesional de Tcnicos Medios Agente de Empleo y Desarrollo Local A2 34 GRUPO PROFESIONAL DE OFICIOS 341 Oficiales Alguacil Oficial 1 Fontanero Conductor-Oficial de 1 Oficial 1 Albailera, Obras y Servicios Oficial 1 Electricista Encargado Servicios Mltiples Oficial Servicios Mltiples Conductor-Mantenimiento y Servicios Auxiliar Administrativo 342 Operarios / ayudantes Pen de Obras Conserje de Mercado Pen Instalaciones Deportivas Ayudantes de Servicios Mltiples Ayudante de Jardinera Trabajadores/as Familiares C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2
2 3 4/7 8/9 10/11 12 13 14 15/16
1 1 4 2 2 1 1 1 2
1 nuevo
En proceso de funcionarizacin
17 18 19/21 22/26 27 28/29
1 1 3 5 1 2
AP-DA 7 vacante EBEP AP-DA 7 vacante EBEP AP-DA 7 EBEP AP-DA 7 EBEP AP-DA 7 EBEP AP-DA 7 EBEP
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POLTICAS Y ESTRATEGIAS BSICAS DE LA GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS
QUINTA PARTE
Su diseo e implantacin constituye la misin de las unidades de recursos humanos. La seleccin, la poltica retributiva, el desarrollo profesional o la gestin del rendimiento son los procesos, los sistemas de gestin mediante los cuales se atrae, estimula y desarrolla el talento necesario para los gobiernos locales. No menos relevante es la poltica de relaciones laborales, que conforma el marco de la gestin a escala organizativa. Para cada captulo se detallan los problemas ms habituales, la descripcin normativa del modelo vigente, los fundamentos tcnicos y los mbitos posibles de mejora.
CAPTULO 9 LA SELECCIN DEL PERSONAL
Este captulo proporciona las bases conceptuales de la seleccin de profesionales para los servicios pblicos locales. Se detallan tanto los aspectos jurdicos como los tcnicos a tener en cuenta en este mbito de la poltica de personal, prestando una atencin destacada a las estrategias de mejora ms relevantes: la innovacin en el diseo de convocatorias, el diseo de entrevistas vlidas y fiables y la gestin del personal no permanente. CONCEPTOS CLAVE 1.Problemas habituales y legitimidad social en el acceso al empleo pblico. 2. El modelo normativo vigente. 3. Seleccin tcnica. 5. La entrevista. 4. Estrategias de mejora. 6. La gestin del flujo de personal no permanente.
141
1. INTRODUCCIN El artculo 6 de la Carta Europea de Autonoma Local mandaba a las Entidades Locales a que seleccionen personal de calidad, proceso que debe realizarse con respeto a los principios propios de un sistema de mrito en el acceso al empleo pblico (art. 23.2 y 103.3 de la Constitucin), tal y como se destac en los captulos anteriores. Dos son los aspectos a tener en cuenta por tanto: eficacia tcnica (seleccionar el mejor talento) y respeto a unos determinados valores sociales (mediante un proceso pblico, neutral y competitivo). Sin embargo, la realidad municipal no puede estar ms alejada de ese objetivo inicial. Por un lado la falta de hbito en la planificacin de efectivos, donde no es habitual la previsin de jubilaciones, ceses y la poltica de subvenciones que siguen otros niveles de gobierno, suelen acarrear bolsas de temporalidad, al punto de convertir en normal la figura del personal indefinido no fijo de plantilla a la que ya se ha hecho referencia y donde los posteriores procesos de regularizacin desembocan inevitablemente en la asuncin de personal no siempre bien seleccionado. Por otra parte, cuando se prev adecuadamente la necesidad de incorporar un profesional, las prcticas vigentes en esta materia no garantizan en modo alguno la eficacia tcnica del proceso. Si se obvian los numerosos supuestos en que se seleccionan puestos en lugar de plazas (jefaturas, indicacin de funciones, ubicacin fsica, sealamiento de complementos), encontramos actualmente procesos bsicamente memorsticos, que en absoluto miden la capacidad y las destrezas laborales de los candidatos mediante tcnicas vlidas y fiables. Se garantiza generalmente la publicidad, algo de mrito y apenas la capacidad de los candidatos. Un mal entendido garantismo jurdico (que desemboca en ordenancismo legal, con primaca de la forma sobre el fondo, que desconoce las posibilidades que ofrece el marco legal), algunos intereses especficos, la propia legitimidad de la que gozan en nuestro pas las oposiciones y la comodidad institucional, han anclado a las entidades locales en unos mecanismos de seleccin probabilsticos (es aleatoria la posibilidad de incorporar candidatos eficaces). Ante esto, se ha optado tcitamente por una prctica perversa: se innova en la seleccin inicial, se prueba al aspirante mediante una relacin precaria y posteriormente se fuerza el marco jurdico a la hora de consolidarlo. El sistema de seleccin adolece hoy da de fundamento tcnico, pero sobre todo, en la operacin ms importante en materia de recursos humanos se opera con cierta desgana y demasiada inercia. Adems de la importancia que deriva de la relevancia de las decisiones relacionadas con el otorgamiento de un empleo vitalicio, hay que tener en cuenta la legitimidad social de las decisiones de reclutamiento. Desde una perspectiva poltico-administrativa, cmo tenga lugar el ingreso, su prctica efectiva, caracteriza en su totalidad el sistema de empleo pblico. La evolucin en los sistemas comparados pone de manifiesto este punto: del reclutamiento en base a la confianza 142
la seleccin del Personal
poltica al predominio de lo que en captulos anteriores definimos como sistema de mrito. Y es que no cabe olvidar que nos hallamos ante el aspecto fundamental de la credibilidad del Estado contemporneo: el rigor en la seleccin es el que otorga legitimidad social y poltica (Laufer y Burlaud, 1989) a los sistemas administrativos. La cuestin de la vigencia efectiva de la seleccin con base en el mrito va por tanto mucho ms all de una mera discusin tcnica o jurdica. Parece pues oportuno, ante este estado de cosas, modificar las prcticas vigentes en no pocos de los gobiernos locales. Seleccionar a los mejores candidatos, efectuando una lectura integradora, a favor de la gestin, del marco normativo vigente, que ofrece posibilidades reales y factibles de innovacin organizacional, garantizando, adems, el respeto a los valores constitucionales. 2. EL MODELO DE SELECCIN VIGENTE La descripcin del modelo vigente en materia de seleccin es necesariamente jurdica. Tras la promulgacin de la Constitucin fue la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la Funcin Pblica, en su artculo 19 (bsico) la que desarroll tal acceso a la funcin pblica profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mrito y capacidad, aadiendo a esos preceptos el de publicidad mediante convocatoria pblica y extendiendo los mismos al personal laboral, por lo que cabe hablar de sistema de mrito aplicable al empleo pblico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica. En lo que al mbito local se refiere el sistema de mrito se encuentra positivado jurdicamente por el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985: la seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oferta de Empleo Pblico, mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin, o concurso-oposicin libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, as como el de publicidad. Actualmente es el artculo 55 del EBEP el que concreta los principios de acceso al empleo pblico, aplicable tanto al personal funcionario como laboral, incluyendo el temporal. Este precepto, adems de mantener principios clsicos ya fijados en 1984 (la adecuacin de las pruebas a las funciones a prestar) insiste en la publicidad y transparencia de las convocatorias, refuerza el carcter tcnico de quienes tienen como misin seleccionar a los concretos candidatos. As las cosas, el modelo normativo de seleccin en la Administracin Local puede ser sintetizado a partir de las siguientes notas definitorias: La preferencia por el sistema selectivo conocido como Oposicin como medio de acceso al empleo pblico. El tratarse de una seleccin tcnica, objetivada, depositada en los denominados rganos de seleccin, esto es, los tribunales y comisiones permanentes de seleccin. 143
La consideracin exclusiva de los conocimientos, aptitudes y experiencia como nicos factores a tener en cuenta. La primaca del ejercicio prctico, lo que obliga a considerar tambin el puesto de trabajo, y no nicamente la plaza. La proscripcin de cualquier discriminacin. La vigencia de los valores de mrito con independencia del vnculo jurdico que articule la relacin de servicios. a) La PreFerencia Por la oPosicin como sistema selectivo de acceso al emPleo Pblico Es la vigencia de la conocida tesis de la inexistencia de libertad para elegir inmotivadamente cualquiera de los tres sistemas selectivos (oposicin, concurso o concurso-oposicin). Como recuerda el Tribunal Supremo (STS), sala 3, en su sentencia de 18 de abril de 1995 (ED 1995/4141) [] no cabe olvidar que la tesis de la libre eleccin de sistema selectivo [] tropieza en primer lugar con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley 30/84 y 133 del RDLeg. 781/1986. A tenor de esta resolucin, debe parecer justificada la eleccin de la excepcin. Queda pues descartada la tesis de la libre eleccin del sistema selectivo (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len. Burgos. Sala de lo Contencioso-Administrativo, seccin 2, de 12 de abril de 2004. LA LEY JURIS 1658680/2004). La oposicin es definida como (artculo 4.2 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso a la Administracin del Estado, RGI) la celebracin de una o ms pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelacin. El Concurso consiste en la comprobacin y calificacin de los mritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelacin de los mismos. Por su parte, el Concurso-Oposicin en la sucesiva celebracin de los dos sistemas anteriores. Para el RGI de 1995, la oposicin ser el sistema ordinario de acceso. En el mbito de la funcin pblica local, sta se constituye en el sistema general (artculo 2 del RD 896/1991, RSFAL). Esta prevalencia de la oposicin no significa en absoluto el rechazo de los otros dos sistemas alternativos, el concurso y el concurso-oposicin, sino ms bien la motivacin por parte del rgano convocante de las razones que le llevan a apartarse del sistema ordinario y general, las cuales debern basarse en la naturaleza de las funciones a desempear (RGI, artculo 4.1 y artculo 2 del RSFAL). En palabras de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de julio de 1999 (ED 29183), debern justificarse, al menos someramente, las razones para utilizar un sistema excepcional, diferente del sistema prioritario, la oposicin. Motivacin que deber expresarse y justificarse en el acuerdo de convocatoria (Sentencia del Tribunal 144
Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, de 17 de abril de 1997, Ar. CA 736/97). El EBEP, en su artculo 61, mantiene esta visin clsica de los sistemas selectivos, pero cuenta con la innovacin destacada respecto al personal laboral; ste admite el concurso, mientras que para el funcionario el concurso nicamente podr emplearse si hay norma con rango de ley que lo contempla. b) La decisin de seleccin se dePosita en unos rganos esPecializados, tcnicos y ProFesionales Es relevante la diferenciacin configurada por el legislador, entre rganos encargados de la seleccin y rganos encargados del nombramiento. Esta separacin se ha valorado como una de las garantas del sistema de mrito en favor de los aspirantes (Frez, 1995). As las cosas, la decisin de seleccin, entendida sta como la seleccin del candidato concreto, es una decisin tcnica. La decisin poltica se cie nica y exclusivamente a la creacin y configuracin de la plaza objeto del proceso selectivo. Como pone de manifiesto el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 193/1987 (FJ. 4): [] la resolucin de un concurso [] para cubrir una plaza vacante de funcionarios ha de hacerse de acuerdo con un criterio estrictamente tcnico, valorando exclusivamente el mrito y la capacidad del aspirante a la plaza de que se trate. Ms recientemente, el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que [] el discernimiento de esa idoneidad de los aspirantes a una plaza en la funcin pblica ha de corresponder exclusivamente a rganos calificadores compuestos por personas dotadas de la debida preparacin cientfica y tcnica en la materia propia de cada cargo. (FJ 5 de la Sentencia 235/2000, de 5 de octubre). El artculo 55.2 del EBEP establece, como principios a observar en la materia los siguientes: la imparcialidad y profesionalidad de los rganos de seleccin (ap. c), algo reiterado en el artculo 60.1, y la independencia y discrecionalidad tcnica en su actuacin (ap. d). Hay un inters deliberado por parte del legislador de evitar no pocos excesos en la determinacin de algunos tribunales, algo conocido en la esfera local, donde en muchas ocasiones la mayora de su composicin responde a designaciones polticas o sindicales. Ni el personal poltico ni el eventual puede formar parte de los rganos de seleccin (no solamente tribunales para personal permanente). Por su parte, la representacin sindical queda limitada. Ningn vocal ostenta cualidad alguna de representacin corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los tribunales a ttulo individual, en razn de la capacitacin tcnica. Correlato de esta limitacin es la posibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales ms representativas para recurrir en va administrativa y jurisdiccional las decisiones de los tribunales de seleccin (art. 31.6). En cualquier caso, es palpable la voluntad de objetivar el proceso y limitar la negociacin en 145
esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso (artculo 37.1.c, por ejemplo unas bases generales) y en el catlogo de materias excluidas de la negociacin se encuentra la regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico (artculo 37.2.e). El planteamiento no carece de lgica: se amplan los mrgenes negociadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prev, en todo caso, lo que el EBEP denomina negociacin de las formas de colaboracin en el desarrollo de los procesos selectivos (art. 61.7, segundo prrafo). En el acceso no hay empleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artculo 51.d de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad, definido tambin como criterio de actuacin administrativa. El potencial de cambio para la Administracin Local en la actuacin de los rganos de seleccin se encuentra en un precepto modesto, pero que puede jugar un relevante papel en la profesionalizacin de estos rganos, contando con la colaboracin de las Comunidades Autnomas. As, las Administraciones Pblicas podrn crear rganos especializados y permanentes para la organizacin de procesos selectivos, pudindose encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administracin Pblica. Por tanto, los rganos de seleccin quedan caracterizados del siguiente modo: a) Una composicin basada en la especializacin profesional de los miembros que integran los Tribunales y Comisiones permanentes (artculo 60.1 del EBEP). Esta composicin se concreta en exigencias de titulacin igual o superior a la de la plaza objeto de la convocatoria, por parte de todos los integrantes del rgano. Incluso en el caso de la Administracin Local este rasgo se refuerza con la obligatoriedad de inclusin de un representante de la respectiva Comunidad Autnoma. b) Un nmero mnimo de miembros establecido en cinco, incluidos Presidente y Secretario. c) La posibilidad de, si el principio de especializacin tcnica de los funcionarios integrantes del tribunal no estuviera suficientemente garantizada, poder incorporar asesores especialistas (artculo 13.3 del RGI). Esta especializacin tcnica de los rganos encargados de evaluar a los aspirantes es el fundamento de un principio caracterstico de nuestro sistema de acceso al empleo pblico: el de la discrecionalidad tcnica reconocida a estos rganos. Principio que ha sido reconocido expresamente por el artculo 55.2.d del EBEP y cuya caracterizacin jurisprudencial (vanse las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1991, 20 de octubre de 1992 y 15 de julio de 1996, as como la sentencia del Tribunal Constitucional 215/1991), ha sido la 146
de reconocer un amplio margen de apreciacin a los rganos de seleccin, dada la presumible imparcialidad de sus componentes, especializacin de sus conocimientos e intervencin directa en las pruebas realizadas (STS 13/03/91). Lgicamente esta discrecionalidad tcnica opera en tanto se garanticen en los rganos evaluadores las caractersticas citadas que para el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico radica en dos posibilidades: bien un profundo conocimiento del rea profesional objeto de la convocatoria, bien en el dominio adecuado de las tcnicas de seleccin de personal (2005:102). c) La consideracin exclusiva de los conocimientos, aPtitudes y exPeriencia como criterios de seleccin Seleccin en base a los mritos significa evaluar el esfuerzo individual del aspirante, sus conocimientos y experiencia. La capacidad, por su parte, vendra referida a las aptitudes en potencia para el desempeo de las funciones del puesto. Cul es as el lugar del factor personalidad en este modelo? Limitado sin duda, al decir de la doctrina, la jurisprudencia y como veremos, alguna norma legal. Lo que no significa que no deba ser considerado este factor como objeto de evaluacin en algunos supuestos concretos. En general, la doctrina se muestra partidaria de un uso racional y objetivo de los denominados tests psicotcnicos, categora esta que englobara las pruebas objetivas de personalidad, la evaluacin de las aptitudes intelectuales (inteligencia general, razonamiento espacial, razonamiento verbal, analtico, numrico). As, Frez (1995), con base en la STS de 5 de octubre de 1989. Por su parte, Morell Ocaa (1992), es partidario de limitar este tipo de pruebas a supuestos muy especficos como los Cuerpos de Polica Local. Asimismo, el artculo 61 del EBEP permite la realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades y destrezas (anlisis y sntesis, rapidez y precisin perceptiva, planificacin, resolucin de problemas, trabajo en equipo, liderazgo, tolerancia a la presin, iniciativa, autonoma, etc.), por su propia naturaleza, especficas del puesto de trabajo, tal y como se expone seguidamente, lo que sobre la base de un proceso diseado racionalmente ofrece margen para la innovacin. d) La Primaca del Puesto de trabajo en el Proceso El EBEP, en sus artculos 61.2 y 75, mantiene el planteamiento de la LMRFP de 1984, y configura un sistema mixto de funcin pblica (cuerpos y puestos), manteniendo en parte as la organizacin corporativa. El Cuerpo queda relegado a la funcin de seleccin (artculo 3 del RGI). En la Administracin Local este papel lo cumplen las Escalas, con dos grandes divisiones: Escala de 147
Administracin General y Escala de Administracin Especial, con distintos niveles de responsabilidad, cualificacin y exigencia tcnica. Es la Subescala y, en su caso, la Clase y Categora (la Plaza), la relevante en el momento del acceso. El artculo 8 del RD 896/1991 (Reglamento de Seleccin de los Funcionarios de Administracin Local, RSFAL) de 7 de junio, es el que fija el nmero de temas, en una gradacin creciente segn el Grupo de Clasificacin (A1, A2, B, C1 C2, otras Agrupaciones Profesionales) y un peso diferente de las denominadas materias comunes segn la Escala. No obstante, en la organizacin de la seleccin el papel de la plaza en el acceso queda matizado por dos reglas que obligan a tener en cuenta el puesto de trabajo en el diseo del proceso: Lo que podramos denominar como conexin pruebas-puesto. Esto es, la necesidad de que las pruebas a realizar por los aspirantes se adecen al puesto de trabajo que se haya de desempear (artculos 55 y 61.3 del EBEP, 133 del TRRL y 5 del RGI y 4 y 9 del RSFAL). La obligatoriedad de uno o varios ejercicios prcticos, los cuales lgicamente sern tambin diseados en funcin de los puestos de trabajo que sean susceptibles de ser desempeados por el titular de la plaza (artculo 61.3 del EBEP, 133 del Texto Refundido, artculos 4.c y 9 del RSFAL y 5.2 del RGI). e) La Prohibicin de cualquier tiPo de discriminacin La vigencia de esta regla se manifiesta en dos aspectos. En primer lugar la desconfianza ante los procesos restringidos, que tal y como se vio en la segunda parte, han sido una nota caracterstica del empleo pblico local en nuestro pas. En segundo lugar, la limitacin hacia cualquier caracterstica diferencial de los aspirantes en las bases o en la ejecucin del proceso. En lo que al primer aspecto respecta no es un planteamiento meramente terico si se tienen en cuenta los procesos extraordinarios de consolidacin de empleo temporal estructural practicados en no pocas Entidades Locales. Ya el Tribunal Constitucional prohibi tempranamente la existencia de turnos restringidos (sentencias 27/1991, de 14 de febrero; 60/1994, de 28 de febrero y 67/1989, de 18 de abril), rasgo que los textos legales (artculo 39 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social y Disposicin Transitoria Cuarta del EBEP) se han visto obligados a respetar. La innovacin real de esta norma habra que situarla en la innecesariedad de motivar el recurso al sistema de concurso-oposicin, dndole rango legal a este sistema selectivo, como recuerda su Exposicin de Motivos, pudiendo valorarse, eso s, la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria. Como recuerda el artculo 61 del EBEP los procesos sern siem148
pre abiertos y los sistemas selectivos que incluyan una fase de concurso debern incluir una puntuacin proporcionada, que no determinara por s sola el resultado del proceso selectivo. Esta previsin es incluso aplicable en los procesos de consolidacin de empleo temporal previstos en la Transitoria Cuarta del EBEP. De igual modo, se limita cualquier elemento que pueda favorecer condiciones subjetivas de unos candidatos sobre otros. Ello supone otra concrecin del principio de mrito: la desconfianza ante cualquier caracterstica diferencial de los aspirantes a un empleo pblico que no sea la fundada en sus conocimientos, aptitudes o capacidades, excepcin hecha, como se ver del colectivo de discapacitados. Va referido por tanto a la limitacin jurisprudencial acerca de cualquier condicin singular de los aspirantes en las convocatorias, que pudiera afectar el principio de igualdad de oportunidades, y cuyas manifestaciones principales se han centrado en la cuantificacin de los servicios prestados en la redaccin de los mritos especficos y la polmica acerca de la valoracin de las lenguas autonmicas. Tempranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el parmetro de elaboracin de los baremos de mritos: [] siempre que la diferencia impuesta en razn de la capacitacin tcnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carcter general [] (Fundamento Jurdico 4 de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los mritos han de tener una fundamentacin objetiva (FJ 2, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es, han de estar en relacin con la funcin a desempear, y que no se describan o establezcan en trminos tales que puedan considerarse fijados en atencin a personas determinadas (FJ 4, STC 27/1991, de 14 de febrero). Al respecto, los servicios prestados son vlidos, pero no pueden suponer un requisito previo ni constituirse en el nico mrito a tener en cuenta (FJ 9, STC 138/2000). En lo que respecta a su valoracin cuantitativa, la propia jurisprudencia ha creado la nocin de lmite de lo tolerable, dando por vlido por ejemplo un porcentaje del 31,57% sobre el total de los puntos que pueden obtenerse en el proceso selectivo (FJ 4, STC 83/2000). En lo que atae a las lenguas autonmicas, la doctrina constitucional (STC 46/1991) la ha considerado como encuadrable dentro de los mritos y capacidades requeridos. La nica excepcin en punto a particularidades de los aspirantes es la referida a los discapacitados, por cuanto la legislacin faculta a establecer un turno diferenciado de acceso. Ya la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reforma de la disposicin adicional segunda de la LMRFP, desarrollada por el Real Decreto 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discriminacin del personal afecto de discapacidad, impuso que en las Ofertas de Empleo Pblico, se reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes entre personas con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, de modo que progresivamente pudiera alcanzarse el dos por ciento de los efectivos totales, algo que actualmente reitera el artculo 59 del EBEP. 149
F) La aPlicacin de los valores de mrito a todos los suPuestos del emPleo Pblico El Ttulo IV del EBEP habla de acceso al empleo pblico, desarrollando en sus artculos 55 a 61 una serie de principios comunes al personal funcionario (de carrera e interino) y laboral (fijo y temporal). Por su parte, el artculo 29 del RGI prev que se apliquen al personal laboral los mismos sistemas y criterios que los vigentes respecto a los funcionarios, evitando la diferencia que estableca el Reglamento de 1984. Respecto al funcionario interino el mismo debe ser seleccionado con respeto pleno a los principios de mrito y capacidad (artculo 27 del RGI y Disposicin Adicional Primera del RSFAL de 1991). De igual modo el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local prev la seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, mediante convocatoria pblica, sin efectuar ninguna diferencia. Todos los principios expuestos: convocatoria pblica, igualdad de oportunidades, criterios de seleccin basados en el mrito y la capacidad de los aspirantes, inclusin en la Oferta de Empleo Pblico, composicin de Tribunales, son predicables en la seleccin del personal laboral. Por lo dems, la opcin del concurso exige tambin la especificacin de los mritos a tener en cuenta, su valoracin y medios de acreditacin. Esta voluntad de aplicacin de los valores de mrito no ya a todo el empleo pblico, sino a todo el sector pblico, se explicita claramente en el EBEP. As, en su Disposicin Adicional Primera prev su vigencia en todas las entidades del sector pblico local. Desde mayo de 2007 la seleccin con base a los criterios de igualdad, mrito y capacidad, publicidad de las convocatorias y sus bases, as como profesionalidad y composicin tcnica de los rganos de seleccin rige asimismo en la plyade de empresas e instituciones dependientes de los gobiernos locales. 3. SELECCIN TCNICA: EL DISEO DE BASES DE CONVOCATORIA Es posible el respeto a los valores constitucionales de igualdad, mrito y capacidad con la decisin respecto a cul es el mejor candidato posible? La pregunta se sintetiza en cmo conciliar respeto a la ley y eficacia organizativa. La seleccin tcnica de personal de calidad para los gobiernos locales se basa en el conocimiento de tres aspectos determinantes: conocer en qu consiste el proceso, sus fundamentos tcnicos; en segundo lugar familiarizarse acerca de cules son las reas de evaluacin de los candidatos y los instrumentos disponibles para su medicin y, finalmente, en la concrecin procedimental del proceso (las bases de la convocatoria). La eficacia en la Administracin deriva justamente de la inversin del camino seguido habitualmente: de los requeri150
mientos del puesto a la articulacin jurdica del reclutamiento. Las bases son el punto de llegada, no el inicio. Desde una perspectiva directiva la gestin del proceso de seleccin tiene tres fases diferenciadas: a) El reclutamiento: centrado en garantizar un nmero suficiente de candidatos y, en el mbito pblico, la publicidad adecuada de la convocatoria mediante sus diversas herramientas (Oferta de Empleo Pblico, Convocatoria) pero desde un plano no solamente formal. b) La seleccin propiamente dicha. En trminos tcnicos, la seleccin de personal puede definirse como la decisin basada en un proceso de comparacin persona/puesto (Chiavenato, 1988). Por tanto una metodologa de seleccin idnea es aquella que: Sabe qu aspectos evaluar, sobre la base del estudio previo del perfil profesional. Disea un proceso que permite comparar en los candidatos los requerimientos objetivos exigidos por el puesto de trabajo.
c) Por ltimo, desde la perspectiva del ajuste persona-puesto, el ciclo se cierra con la socializacin del nuevo miembro: la planificacin de la acogida en la organizacin, su orientacin y acople. Una sntesis de la seleccin tcnica incluye: 1. Un anlisis del puesto de trabajo. El punto de partida metodolgico de una adecuada seleccin es la caracterizacin del puesto de trabajo. Sus funciones, actividades, tareas, relaciones, responsabilidades, relaciones y exigencias, con la finalidad de responder a las preguntas caractersticas de esta tcnica que se vieron en el captulo sexto: qu hace, cmo lo hace, con qu, cundo y para qu. 2. El siguiente paso consiste en la elaboracin de otra respuesta caracterstica del anlisis de puestos: quin lo hace, o lo que es lo mismo, la elaboracin del perfil profesional. Este documento puede ser definido como (MAP, 1990:33) la [] Sntesis de las aptitudes, conocimientos, experiencia, saberes y dominio de tcnicas exigibles a un candidato idneamente cualificado. []. Este instrumento incluye: a) Formacin requerida: tanto la de tipo General, como la Especfica. Incluye as, las titulaciones acadmicas, estudios complementarios y especficos y dems conocimientos tericos que debe reunir el candidato idneo para el puesto a cubrir. b) La experiencia: definida como el conjunto de saberes, conocimientos y tcnicas que se dominan como consecuencia del desempeo real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato. 151
Incluye la experiencia General, comn a una familia de puestos, y la Especfica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto. c) Aspectos Psico-Profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempear con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba: Aptitudes Intelectuales: inteligencia general; comprensin verbal, razonamiento espacial, numrica, etc. Aptitudes Especficas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capacidad visual y agilidad espacial, anlisis y sntesis, organizacin y planificacin. Personalidad: en los puestos en que sea relevante la misma. As, estabilidad emocional, autocontrol, extroversin, etc. Requisitos de Aptitud Fsica: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalas admisibles.
3. La eleccin y realizacin de las PRUEBAS a aplicar a los candidatos. El objetivo de las tcnicas de seleccin es predecir el desempeo futuro de los aspirantes a un puesto de trabajo, para lo cual se utilizan unas determinadas herramientas con el objetivo de evaluar unos concretos factores, definidos como crticos, en la actuacin del ocupante del puesto de trabajo, determinantes de su xito o fracaso, y que suelen ser conocidos como predictores, criterios-medida (Villoria, 1997:233) o factores de rendimiento (Garca Noya et al., 1997). Tales predictores van referidos a aptitudes, destrezas o capacidades, conocimientos y experiencias, y derivan, necesariamente, del perfil ideal del ocupante del puesto de trabajo. Hay que tener presente en seleccin que el instrumento que se decida emplear tiene como finalidad medir una caracterstica definida como la variable predictora del desempeo. As, una prueba terica significa que hemos determinado que la variable de xito en un ocupante de un puesto son los conocimientos; una prueba profesional por su parte que son los conocimientos prcticos del mismo y la experiencia los determinantes del rendimiento exitoso y un test de aptitudes significara que es la posesin de determinadas habilidades la variable ms relevante. A este respecto es conveniente tener presente que hay tres reas posibles de evaluacin en los candidatos: El saber, referida a formacin y conocimientos, la cual se evala bsicamente mediante las pruebas de tipo profesional y las de conocimientos, el anlisis del historial profesional y la entrevista de carcter curricular. 152
Las aptitudes y capacidades (si el candidato puede desempear satisfactoriamente el puesto de trabajo), y es evaluada mediante ejercicios de carcter profesional, tests psicotcnicos centrados en la evaluacin de las aptitudes especficas del puesto, ejercicios de simulacin de la tarea profesional (assesment center), as como a entrevistas, tanto de tipo curricular y profesional como la referida a competencias (basada en incidentes crticos de la tarea). Finalmente, el rea motivacional y de personalidad (que el candidato quiera realmente desempear las funciones del puesto), es evaluable mediante la entrevista en profundidad y las pruebas psicolgicas pertinentes (tests proyectivos, EPI, CEP. 16PF, etc.). En punto a diseo de pruebas de la convocatoria, cules son las tcnicas de que disponemos? El siguiente CUADRO puede servir de ilustracin:
Cuadro 9.1: Tcnicas de seleccin segn colectivos
Categora Personal no cualificado Personal cualificado Tcnicos y profesionales Personal sin experiencia Personal directivo
Entrevista de Competencias Pruebas Profesionales (Prcticas) Tests de Aptitudes Tests de Personalidad Simulacin (assesment center)
Tcnicas
FRECUENTE FRECUENTE SIEMPRE POCAS VECES POCAS VECES NUNCA NUNCA SIEMPRE SIEMPRE
SIEMPRE POCAS VECES
SIEMPRE POCAS VECES
FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE POCAS VECES POCAS VECES FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE POCAS VECES POCAS VECES
Para evaluar la idoneidad de los candidatos respecto a estos factores objetivos resulta relevante la correcta determinacin de las pruebas que han de medir los mismos, y por ello la propia Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:95) exige que los instrumentos de seleccin respondan a dos criterios (2005:9): a)Fiabilidad: el grado en que las medidas estn libres de errores en trminos de consistencia y estabilidad temporal, y b) Validez: el grado en que la tcnica de seleccin mide realmente el concepto que quiere medir. 153
Al respecto, un meta-anlisis psicomtrico realizado por Salgado (2005), en una medicin que oscila de 0 a 1, se ha encontrado que los tests de capacidad cognitiva general reflejan una varianza del 0,71, las entrevistas de competencias (o incidentes crticos) un 0,64, y las pruebas de conocimientos un 0,45. La mxima puntuacin se obtiene con la combinacin de dos predictores, en donde la suma de pruebas de inteligencia general combinadas con entrevistas de incidentes crticos o con experiencia laboral superan en ambos casos el 0,71, lo que proporciona la pauta de fiabilidad a la que se ha hecho referencia. Es con todo este armazn conceptual (perfiles, instrumentos de evaluacin, reas de exploracin en los candidatos), con el que proceder al diseo del concreto sistema selectivo. Resultan especialmente relevantes la entrevista, las pruebas tericas y profesionales, los tests de aptitudes y los ejercicios situacionales, enmarcables estos ltimos en las pruebas de carcter prctico requeridas por el artculo 61.2 del EBEP. Ya se destac en el epgrafe anterior la variedad de pruebas de seleccin a disposicin de las Entidades Locales, las cuales van ms all de los tradicionales ejercicios memorsticos y que requieren tan slo rigor en su diseo y preparacin, sobre la base de un conocimiento suficiente de la fiabilidad y validez de cada uno de los instrumentos, teniendo claro que se aconseja una combinacin de instrumentos que midan diferentes capacidades. Volviendo al plano jurdico, el denominado contenido mnimo de las Bases (artculo 4 del RSFAL, bsico en todos sus aspectos, excepto el apartado f, referido al nmero mnimo de miembros del tribunal) es el siguiente:
1. La clasificacin de la Plaza: Escala, Subescala y, en su caso, Clase y Categora, as como Grupo de Clasificacin, conforme a los artculos 167 y ss. TRRL. 2. El Sistema selectivo: Oposicin, Concurso-Oposicin o Concurso. 3. Los requisitos y condiciones de los aspirantes y, en su caso, los que deben cumplir los que aspiren a plazas reservadas a personal con minus vala. 4. Las pruebas de la convocatoria destinadas a medir las distintas reas de evaluacin en los candidatos. 5. Los sistemas de calificacin de los distintos ejercicios. 6. La composicin del Tribunal y su nmero. 7. Y finalmente, los programas: respecto a su nmero, composicin y distribucin, teniendo en cuenta el carcter bsico de lo dispuesto en el artculo 8 del RSFAL.
4. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN (1): TRIBUNALES E INNOVACIN EN LAS PRUEBAS Existe realmente margen para la innovacin? S en funcin de las capacidades institucionales. Hay que tener en cuenta que oposicin no es solamente 154
un repertorio de ejercicios memorsticos sobre contenidos tericos del programa, sino tambin pruebas para comprobar la capacidad analtica de los aspirantes, la realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades o destrezas o pruebas fsicas (artculo 61.2, segundo prrafo, del EBEP). Es decir, adems de las tradicionales de conocimientos, toman carta de naturaleza las de aptitud (art. 4.1.c del RSFAL). Tomando como base para el diseo de las pruebas la racionalidad de las mismas (art. 5.2 RGI), stas pueden incluir pruebas de conocimientos generales y especficos, tests psicotcnicos y entrevistas (RGI, art. 5.2), ejercicios prcticos, tests psicotcnicos, mecanografa, tratamiento de textos, redaccin de informes y proyectos, solucin de supuestos y otros similares que se consideren adecuados para juzgar la preparacin de los aspirantes en relacin a los puestos de trabajo a desempear (artculos 4 y 9 del RSFAL de 1991). Es decir, que el parmetro de lo ajustado de las pruebas radica en el principio de racionalidad, en que las mismas se hallen en conexin con el concreto puesto de trabajo, lo que exige que el expediente administrativo no solamente contenga la comprobacin de los aspectos formales jurdico-administrativos sino una descripcin del puesto y especialmente, de un perfil profesional, que se constituye en el parmetro respecto al cual juzgar la idoneidad de las pruebas, en su motivacin. Este planteamiento un tanto posibilista, adems de prestar atencin al acompaamiento normativo de las soluciones propuestas conduce a no despreciar lo que de til para las entidades locales tienen algunas planteamientos en vigor. En primer lugar la cuestin de las pruebas tericas. Como es sabido, el sistema de ingreso vigente en nuestro modelo se basa en trasladar el coste de la formacin al aspirante. Es l quien debe adquirir, a su cargo, los conocimientos (Parada, 1995). No otra cosa son los consabidos temarios de oposiciones. Ahora bien, junto a su mantenimiento es imprescindible tambin medir las destrezas profesionales (los comportamientos laborales) objeto privilegiado aunque olvidado del imprescindible y fundamental ejercicio prctico diseado, la posibilidad legal de la introduccin de las entrevistas conductuales estructuradas o los cursos selectivos de formacin junto a la necesidad de implantar dispositivos de gestin de las convocatorias basados en las nuevas tecnologas. Pero todo lo anterior necesita de un cimiento imprescindible, recientemente reforzado por el EBEP: la profesionalizacin del proceso, que requiere cambiar algunas inercias en relacin con las personas que integran los tribunales y comisiones de seleccin. Es imprescindible contar con la implicacin de los agentes sociales, lo que hace conveniente posibilitar la complicidad en la innovacin, que estriba muy especialmente en la adecuada preparacin tcnica de quienes han de declarar aptos a los candidatos, en el empleo de pruebas situacionales y en la introduccin, paulatina y de modo profesionalizado, de la entrevista de seleccin. La cuestin de la composicin de los tribunales constituye, en la actualidad, el principal campo de batalla. Cmo asegurar su cualificacin, predominio tcnico y especializacin de los Tribunales y Comisiones. Como recuerda el Infor155
me de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:102-103), sta es una de las claves en la credibilidad de todo el proceso de seleccin. El criterio principal de seleccin de los miembros debe ser el de su profesionalidad, para lo cual la propia unidad de recursos humanos puede jugar un papel relevante en la formacin de quienes hayan de tomar parte en procesos selectivos. Dos deben ser los objetivos a garantizar, de acuerdo con el artculo 55 del EBEP: 1. La independencia de sus miembros, que posibilite su capacidad de resistir a presiones ajenas al proceso. 2. Su nivel de preparacin tcnica en relacin con el mbito profesional al que pertenezca la plaza. Por otra parte, se ha destacado la importancia que el marco normativo concede al ejercicio prctico que, como es sabido, constituye un eficaz instrumento de seleccin; especialmente en lo que se requiere en los colectivos de Administracin Especial (pinsese en profesores de educacin de adultos, trabajadores sociales, etc.). Ello obliga a considerar la necesidad de disear imaginativamente las pruebas prcticas con ejercicios situacionales. En esta lnea resulta de inters el enfoque de competencias, que permite valorar factores de capacidad relevantes en situaciones profesionales reales (competencias tcnicas y sociales). Para algunos puestos de trabajo muy concretos, de un alto perfil tcnico y profesional, con conocimientos muy especializados, el empleo de la tcnica de la Memoria, adoptada de la sistemtica del Concurso-Especfico en provisin de puestos puede resultar interesante. La necesidad de elaborar un proyecto de actuacin, organizacin y funcionamiento, su potencial, caracterizacin, adaptacin al entorno y su posterior exposicin, permite a la Entidad Local convocante ponderar dos aspectos: el rigor tcnico-profesional y la adaptacin a la problemtica concreta del puesto, de ese programa de objetivos y la evaluacin del candidato en la exposicin y defensa, lo que lo liga a la exposicin oral, de notable enraizamiento en la cultura de nuestras oposiciones. 5. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN (2): EL USO EFICAZ DE LA ENTREVISTA El artculo 5.2 del RGI de 1995 la inclua expresamente, junto a cualesquiera otros que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. No obstante, esta tcnica ha recibido frecuentes imputaciones de subjetividad y arbitrariedad, adems de emplearse muy poco frecuentemente, tal y como Frez (1995) pone de manifiesto. En este punto, la perspectiva de la tcnica debe ponerse en relacin con los pronunciamientos jurisprudenciales existentes. Siendo como es una tcnica til en cualquier proceso selectivo, el reto jurdico se centra en cmo garantizar su empleo fiable. 156
Desde el punto de vista tcnico, la mejor definicin por su rigor es la de Pereda y Berrocal (1999:185), para quien la entrevista de seleccin es un proceso de comunicacin interpersonal entre uno o varios entrevistadores y uno o varios candidatos, durante el cual, el entrevistador por una parte, informa al candidato sobre el puesto de trabajo y la organizacin a la que desea incorporarse y, por otra, recoge informacin del candidato, que le permitir evaluar sus competencias y determinar tanto sus posibilidades de desarrollar el trabajo de forma correcta, como de proyeccin futura dentro de la organizacin. Es conveniente tener en cuenta que, bajo la categora de entrevista, se alude a dos subtipos de la misma: 1. La entrevista que podra denominarse curricular, centrada en el historial profesional del candidato, la comprobacin de sus mritos alegados (art. 45 RGI), y que tendra las siguientes reas de exploracin referidas a los aspirantes: Su historia educativa. Su historial profesional, su experiencia. Historial personal y su entorno. Intereses, motivaciones y preferencias. Habilidades que posee. Carencias y necesidades, profesionales y formativas. Disponibilidad. Caractersticas personales y estado fsico. 2. La entrevista basada en el modelo denominado por competencias, o ms propiamente, fundamentada en la metodologa de seleccin en base a los denominados incidentes crticos, a la que se refiere el manual del MAP cuando propone una entrevista que aborde preguntas relacionadas con situaciones y tomas de decisiones que pudieran darse en el ejercicio profesional del puesto (1990:77), dando entrada a una tcnica habitualmente empleada en seleccin de personal, centrada en la exploracin de las respuestas del candidato respecto a problemas reales susceptibles de acontecer en la ejecucin del trabajo diario del puesto de trabajo, bien exponiendo y detallando problemticas simuladas, bien indagando en el historial profesional del candidato en busca de situaciones profesionales similares, a las que pueden darse en el desempeo de las funciones, tales como posiciones de mando, motivacin de equipos, situaciones de tensin y otros supuestos reales crticos, que encajara mejor en el modelo de competencias. Como recuerda Ansorena (1996) [...] la conducta futura de las personas puede predecirse contemplando de forma completa y 157
crtica su conducta pasada. Esta segunda modalidad de entrevista aporta las siguientes ventajas: Elimina las impresiones personales que sesgan la evaluacin. Reduce las posibilidades de falsificacin por parte del candidato. Bien ejecutada, es una tcnica con una alta validez en seleccin segn Salgado (2005): 0,64. La entrevista de competencias es, en definitiva, un intento por mejorar la fiabilidad y objetividad de la tcnica como instrumento de seleccin, indagando al respecto sobre hechos conductuales del candidato en su pasado comportamiento laboral, susceptibles de servir como predictores del comportamiento futuro (Pereda y Berrocal, 1999). Recientemente Salgado (2005b), en un perfeccionamiento notable de la metodologa usada ya en algunos gobiernos locales ha propuesto la denominada Entrevista Conductual Estructurada (ECE), definida como un sistema de obtencin de informacin que facilita la misma experiencia de entrevista a los candidatos. Su utilidad estriba en que adems de centrarse en los comportamientos laborales como predictores del desempeo futuro, la evaluacin emplea escalas de valoracin con anclajes conductuales, lo que facilita la labor a los evaluadores, incrementando as la fiabilidad del instrumento. Los factores objeto de evaluacin en cada uno de los dos tipos de entrevista, diferenciables metodolgicamente, nos recuerda un aspecto operativo bsico de las mismas: la necesidad de, si se pretende que stas sean rigurosas, sean preparadas con antelacin. As, es imprescindible disponer de: a) Un guin de los temas que se van a abordar en la misma. b) Los instrumentos tcnicos requeridos: descripcin del puesto, perfil profesional, profesiograma, factores de rendimiento, resultados de las pruebas y currculo del candidato. En especial, en la entrevista de incidentes crticos y la ECE, las preguntas van siempre referidas a situaciones profesionales, formuladas a partir de un profundo anlisis del puesto de trabajo. c) Los documentos de toma de datos y evaluacin comparativa de los candidatos. Por lo que se refiere a la prctica de la entrevista, existen tres fases diferentes desde una perspectiva de su ejecucin rigurosa: 1. La apertura, en la que deber atenderse al establecimiento de una relacin adecuada y cordial con el candidato, y se proceder a fijar la agenda de la entrevista. sta habr sido previamente consensuada y acordada por todos los miembros del Tribunal. 158
2. El desarrollo, centrada en la obtencin de informacin del candidato, ya sea respecto a las reas de exploracin como a los incidentes relacionados con el puesto de trabajo: datos de formacin, profesionales, competencias, hechos del pasado, contexto y hechos relevantes, exposicin de incidentes crticos, opiniones sobre temas profesionales, etc. Durante la ejecucin de la entrevista, sta se dirigir y focalizar de una forma directiva, semiestructurada, el desarrollo de la misma hacia los temas que constituyen su objeto: las preguntas. Lo que obliga a tener en cuenta: a) Temas. b) Control del tiempo total y su distribucin por reas.
c) Sistemtica de las preguntas: tcnica del embudo, entrevistas abiertas y focalizacin progresiva, hilo conductor, etc. d) Registro de datos. 3. El cierre y la conclusin. Es el momento de acordar un consenso por parte del rgano evaluador sobre el aspirante y un estudio crtico del desarrollo y las preguntas. En especial, en la ECE la decisin se efecta una vez realizadas todas las entrevistas.
Por ltimo, merece la pena enumerar lo que podramos definir como las malas prcticas de la entrevista de seleccin de personal, respecto a las cuales hay que tomar conciencia: La improvisacin en su preparacin. Las divagaciones, comentarios imprecisos o preguntas excesivamente largas. No tomar notas. Adelantar las respuestas.
No saber utilizar el silencio.
Dejarse llevar por los estereotipos. La atencin adecuada a todos los aspectos enumerados garantiza una entrevista de seleccin desarrollada de un modo respetuoso con el principio de objetividad. No obstante, cules han sido los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto? Por lo que se refiere a la acusacin de ser un instrumento introductor de un notable elemento de subjetividad y de discrecionalidad tcnica secreta, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 de mayo de 1993, Fundamento Jurdico Octavo, recuerda la conveniencia de [...] distinguir entre la validez de la norma y la eventualidad de aplicaciones desviadas, a la que parecen referirse ms bien las alegaciones de la recurrente, y que no pueden tenerse en consideracin al enjuiciar la norma. Esto es, aplicaciones faltas de rigor y profesiona159 El efecto halo en los candidatos.
lidad de este instrumento tcnico no pueden acarrear sin ms su invalidacin como tcnica de seleccin, de una utilidad demostrada en todos los procesos de seleccin de personal. Y es que para la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1993, la entrevista es [] un mtodo para valorar mritos y capacidades de amplia cabida en textos legales []. 6. ESTRATEGIAS DE MEJORA En SELECCIN(3): LA GESTIN EFICAZ DEL FLUJO DE PERSONAL NO PERMANENTE Requisito para una gestin eficaz en seleccin de personal es contar con una estructura de efectivos adecuada a las necesidades organizativas: la plantillaobjetivo, tal y como se expuso en el captulo dedicado a la planificacin estratgica de recursos humanos. A la consecucin de la misma se supeditan los diversos programas de gestin. Este epgrafe se dedica a la exposicin de tcnicas susceptibles de ser aplicadas en este mbito, ajeno al ncleo duro de la plantilla municipal. En este sentido, personal temporal son todos aquellos efectivos no englobables dentro de la nocin plantilla-objetivo o, en trminos ms amplios, aquellos efectivos no considerables como de estructura, permanentes. Si excluimos las tcnicas de externalizacin productiva que, o bien se en globaran en la nocin ms amplia de frmulas de gestin de los servicios pblicos, generalmente frmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la concesin, cuya peculiaridad radica en la aplicacin a las Entidades Locales del mecanismo jurdico-laboral de las garantas aplicables a las contratas y subcontratas de obras y servicios, previsto por el artculo 42 del Estatuto de los Trabajadores, y excluimos asimismo los mecanismos a disposicin de las empresas de capital privado tales como el recurso a las Empresas de Trabajo Temporal (ETT) el mbito propio de las tcnicas de gestin del personal temporal quedara circunscrito a dos aspectos:
1. El referido a cmo seleccionar personal para tareas de naturaleza temporal de un modo eficaz y legal. O lo que es lo mismo, cmo conciliar la garanta inherente del sistema de mrito, la convocatoria pblica, con un reclutamiento breve en el tiempo, rpido y eficiente, que d respuesta a las necesidades de la institucin en el momento justo: la seleccin del personal temporal. 2. Determinar cules son los mecanismos de flexibilizacin que tiene a su disposicin una entidad local en la gestin de este tipo de personal, que evite rigideces innecesarias.
As las cosas, son tres los mecanismos posibles de seleccin del personal temporal (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tipologa efectuada por Ojeda Avils (1998):
a) Lo que podra denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos procedimientos selectivos que aceptan la baremacin producida en otro 160
b) Otro procedimiento es el que denominamos indirecto. Aquel que se remite a una cesta de datos aptos para ofrecer un perfil del aspirante acorde con las necesidades del puesto. Sera el mecanismo tpico en la Administracin Local y extremadamente til de aprovechar las convocatorias de oposiciones para formar listas de aspirantes con algn ejercicio aprobado. Es el caso de las listas para nombramientos en el Cuerpo de Polica Local, de Personal Tcnico y Administrativo y Personal de Oficios. La utilidad radicara en este caso en agrupar las listas por grandes grupos profesionales u ocupacionales con aptitudes similares. c)Finalmente, disponemos de otro sistema, el que denominamos en sentido amplio procedimiento anticipado, el cual nos remite a los mecanismos basados en las bolsas de trabajo, y que trataremos ms detenidamente. En este caso la prelacin de los candidatos en la lista se formara bien mediante pruebas de calificacin profesional, bien mediante la aplicacin de diversos baremos de puntuacin a los inscritos en la bolsa.
mbito u organismo, capaz de satisfacer por s mismo los principios constitucionales. El caso ms tpico sera el de la seleccin efectuada por los servicios pblicos de empleo. Es ste el mecanismo de seleccin a travs de lo que se conoce como oferta genrica de empleo. La Entidad Local podra dar por vlida la seleccin inicial como utilizar algn medio complementario a partir de los candidatos suministrados por la Oficina de Empleo, lo que lo caracterizara como una preseleccin. Cualquiera de las dos variantes lo configuran como un medio rpido de seleccin, si bien parece ms pensado para puestos temporales de poca duracin y/o cualificacin.
Desde una perspectiva organizativa de la gestin de plantillas dos son los mecanismos a disposicin de las Entidades Locales para una gestin flexible de los efectivos personales de naturaleza temporal:
1. El denominado como Contrato por Obra o Servicio determinado para personal laboral o su correlato para funcionarios, lo que en sentido amplio podramos denominar Interinaje de Programa. 2. El contrato eventual por acumulacin de tareas y su proyeccin funcionarial, el interinaje del mismo tipo.
En lo que respecta al personal laboral temporal, las Entidades Locales pueden emplear cualquiera de las modalidades previstas en la legislacin laboral, a tenor del artculo 177 del Texto Refundido del Rgimen Local de 1986. Adems del contrato por obra o servicio indicado, el contrato temporal por acumulacin de tareas, el de interinidad, el de prcticas o formacin, o la combinacin de los anteriores con el contrato a tiempo parcial o de fijos discontinuos (artculos 10 a 15 del Estatuto de los Trabajadores).
Por su parte, el EBEP, en su artculo 10, tal y como ya se detall, adems de los interinos habituales en nuestro panorama administrativo (por vacante o sustitucin), ha innovado en esta materia, creando en sus apartados c) y d), los 161
interinos de programa y los interinos por exceso o acumulacin de tareas, en una formulacin muy similar a la existente para el personal sometido a vnculo laboral (sin concrecin de tiempo a priori para el contrato por obra y mximo de seis meses para la segunda figura). Cmo elegir uno u otro rgimen jurdico? En funcin de las tareas, en que las mismas, conforme al artculo 9.2 del EBEP, supongan la participacin directa o indirecta en el ejercicio del poder pblico o que bien la Relacin de Puestos de Trabajo reserve a funcionarios para la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad o independencia (art. 92.2 LBRL) tal y como recoge el cuadro siguiente:
Cuadro 9.1 Esquema de decisin para la gestin de plantillas
Eje temporalidad /Estabilidad PERODOS COYUNTURALES PRODUCCIN DIRECTA SERVICIOS Contratacin temporal causal (O/S; Ac. Tareas; Discont.) PERODOS COYUNTURALES FUNCIONES PBLICAS Interinos Programa y Tareas (art. 10 EBEP) PERODOS PERMANENTES PRODUCCIN DIRECTA SERVICIOS Laborales fijos y Fijos proyecto (art. 52.e ET) PERODOS PERMANENTES FUNCIONES PBLICAS Funcionarios de Carrera
Eje Funciones pblicas?
Para una adecuada gestin del personal temporal es recomendable asimismo contar con:
Unas reglas para la determinacin anual de las necesidades de personal no permanente, la elaboracin de la Previsin de Personal Temporal, proceso ste estrechamente conectado, en metodologa y cadencia temporal con el Proceso Ordinario de elaboracin de la Plantilla. La definicin de un procedimiento estndar, normalizado, para la contratacin de este tipo personal: el Reglamento de Seleccin de Personal no permanente.
ANEXO PRCTICO: LISTA DE COMPROBACIN Con la finalidad de favorecer la gestin adecuada de los procesos de gestin de la seleccin se presenta un breve cuestionario que incluye los aspectos jurdicos y tcnicos a tener en cuenta: 1. El puesto de trabajo, atiende necesidades permanentes o solamente coyunturales?, conocemos la demanda de servicios? Caso de no tratarse de un servicio obligatorio, est asegurada su financiacin? 162
2. Qu rgimen jurdico: funcionario o laboral?
3. Estn documentadas las tareas y funciones del puesto de trabajo?
4. Se dispone del perfil profesional, formacin general y especfica, aptitudes y requisitos fsicos? 5. Se ha encuadrado la plaza adecuadamente? Si es Administracin Especial, qu titulacin lo justifica? 6. Se dispone de candidatos internos? Si se ha optado por la seleccin externa, se ha previsto el momento adecuado? 7. Se han diseado en la convocatoria los aspectos a medir en los candidatos y los instrumentos a emplear para cada uno de ellos? 8. Est garantizada en la convocatoria la especializacin, profesionalidad e independencia del Tribunal?
9.Por ltimo, ha quedado justificado todo lo anterior en el expediente, incluyendo la memoria justificativa de las decisiones adoptadas en el diseo de la convocatoria?
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CAPTULO 10 LA POLTICA RETRIBUTIVA
Partiendo del impacto del sistema retributivo sobre el comportamiento y de la caracterizacin legal del sistema, al trmino del captulo el lector ser capaz de determinar los componentes bsicos de una poltica retributiva eficaz para las Entidades Locales. CONCEPTOS CLAVE 1. Retribucin y comportamiento organizacional. 2. Modelo retributivo pblico: componentes. 3.Patologas ms comunes.
4.Poltica retributiva: equidad interna, competitividad externa y motivacin. 5. Retribucin fija: valoracin de puestos de trabajo. 6. Retribucin variable: productividad y rendimiento.
165
1. INTRODUCCIN: RETRIBUCIN Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL Probablemente la gestin del sistema retributivo sea una de las cuestiones que ms esfuerzo y dedicacin requiere de los gestores de personal, tanto por la complejidad jurdica inherente al mismo como por su litigiosidad y conflictividad social. Sin embargo, tal y como se ver, su proyeccin sobre el desempeo no parece justificar tanta atencin. El papel de las prcticas retributivas sobre la conducta de los empleados pblicos puede ponderarse a partir de una triple consideracin. Por su consideracin como uno de los elementos compensatorios que la organizacin ofrece al empleado pblico por su prestacin profesional. Conociendo, en segundo lugar, la dimensin comparativa de la prctica retributiva y, finalmente, teniendo presente que el salarial es un factor extrnseco en la relacin de servicios profesionales. a) La retribucin salarial es Parte de los mecanismos de comPensacin que la organizacin oFrece El sistema retributivo, como recuerda el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:149) es una parte integrante del sistema total de recompensas del empleado pblico, que consiste en el conjunto de compensaciones, econmicas y no econmicas, que el empleado percibe por su trabajo. La retribucin forma parte de las contribuciones que la organizacin junto a muchas otras, no slo materiales, sino de reconocimiento, simblicas o de significado aporta a sus miembros a cambio de su trabajo y dedicacin (March y Simon, 1987). Tiene as por tanto una dimensin psicosocial evidente. b) Un asPecto Fundamental de la retribucin es la comParacin La retribucin supone un mensaje emitido por la organizacin a sus miembros. Afecta, por tanto, a los trminos del contrato psicolgico, el constructo al que se hizo referencia en el captulo primero, esto es, el conjunto de expectativas del empleado, que determina lo que la organizacin y el individuo esperan dar y recibir de cada uno durante el periodo de su relacin de servicios, en especial este ltimo, y que sirve para vincular emocionalmente al individuo con la organizacin (Rodrguez Prez, 2002; Garca Buades, 2002). Al respecto resulta crtica la percepcin de equidad, que se efecta mediante un doble proceso de comparacin: entre lo que el individuo aporta a la organiza166
la Poltica retributiva
cin y recibe de sta, como con relacin a lo que aportan y reciben los otros individuos de la organizacin. Prcticas equitativas son aquellas que funcionan y son percibidas sobre la base de criterios uniformes y justos, consistentes en el tiempo y en las personas y ausentes de sesgos personalistas, correctas y ticas. Debemos tener en cuenta que los juicios de comparacin se efectan tambin en relacin con lo que el miembro de la organizacin considera su grupo de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de contrastacin psicosocial a la hora de evaluar su estatus personal y el de su grupo de pertenencia (Gonzlez Fernndez, 1998). Pinsese en trminos prcticos en las abundantes comparaciones que los empleados pblicos efectan a diario: con empleados pblicos de categora y nivel equivalente (diplomados, licenciados); con grupos profesionales similares en otras organizaciones (habilitados nacionales, profesores, TAG, etc.). c) La retribucin Fija es un Factor extrnseco al trabajo Por ltimo, la dimensin psicosocial se cierra con una paradoja: el que la retribucin monetaria no es propiamente un factor motivador. En efecto, partiendo de la teora de la motivacin de Herzberg, abundantemente recogida por los especialistas (Robbins, 1996; Weinert, 1985; Kast y Rosenzweig, 1988) los individuos que trabajan en organizaciones tienen dos necesidades bsicas, las necesidades motivadoras, tambin llamadas factores intrnsecos del trabajo, que comprenden el reconocimiento, la posibilidad de logro, el trabajo en s, la responsabilidad del mismo y las posibilidades de promocin y desarrollo; y las necesidades llamadas higinicas, o factores extrnsecos del trabajo, entre los que se encuentran las condiciones de trabajo, las reglamentaciones y normas de funcionamiento, el estilo de direccin, las relaciones interpersonales existentes en la organizacin y el salario. Los motivadores son los factores intrnsecos: en su ausencia no se produce insatisfaccin, pero tampoco estn motivados los empleados. Su presencia y adecuada gestin es el verdadero agente duradero de gestin del compromiso del empleado: el reconocimiento (la estima), la autorrealizacin (el logro) y el crecimiento psicolgico (el trabajo en s; la responsabilidad; las oportunidades de desarrollo personal). Pues bien, la paradoja radica en que en lo que respecta a los factores extrnsecos (como la retribucin fija) si estn mal gestionados provocan insatisfaccin. Si se dan las condiciones adecuadas para estos factores no existe insatisfaccin, pero no por ello los colaboradores estn necesariamente motivados. Estas necesidades, una vez satisfechas, no son necesariamente motivadoras. La conclusin es, por tanto, que la retribucin fija es un poderoso desmotivador si est mal gestionada, mientras que su adecuada administracin no contribuye 167
per se al compromiso. As, Pfeffer (1998:2007) afirma que la prctica convencional asigna a los sistemas retributivos un papel ms elevado que el que la prctica convencional demuestra. Por decirlo en palabras de otros autores (Spector y Beer, 1985) la poltica retributiva en relacin con el salario fijo posee un escaso potencial. Su papel principal es no entorpecer y el objetivo del gestor es gestionarlo adecuadamente pero sin las pretensiones motivadoras que se atribuyen al sistema. 2. EL MODELO RETRIBUTIVO VIGENTE Los sistemas retributivos en las organizaciones se basan en remunerar tres aspectos principales, o en una combinacin adecuada de los mismos. As, se suele pagar lo que la persona es (su categora profesional, su cualificacin); la importancia de las funciones desempeadas (lo que hace, su valor para la organizacin) y, finalmente, el rendimiento de la persona (su aportacin o contribucin en trminos de valor aadido a la organizacin). A priori, estos tres elementos los encontramos en el sistema de retribucin vigente para los funcionarios locales en nuestro pas (y en su mayor parte para los laborales por la va convencional). As, el paquete retributivo se caracteriza por los siguientes componentes (artculo 22 del EBEP):
1. Se remuneran los aspectos subjetivos (la persona, su categora): a ello se destinan las retribuciones bsicas: el importe del sueldo, que remunera la categora (el Grupo de Clasificacin) y la antigedad del funcionario (los trienios) (artculo 23 del EBEP). 2. Se retribuyen asimismo los aspectos objetivos (el puesto de trabajo, las funciones): encontramos la parte principal de las denominadas retribuciones complementarias: el Complemento de Puesto, destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad o las condiciones en que se desarrolla el trabajo (art. 24.b del EBEP). 3. Un componente de carrera, que el EBEP sustituye por el anterior Complemento de Destino, destinado a remunerar la progresin alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa (art. 24.a). 4.Por ltimo, el modelo remunera tambin el rendimiento: as se retribuye el grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempea su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24.c EBEP).
El sistema de retribucin de los empleados pblicos puede as caracterizarse como mixto. Encontramos en l componentes salariales dedicados a remunerar las condiciones subjetivas de la persona, de la relevancia de la tarea o de su rendimiento, tal y como se ha visto. El EBEP mantiene este modelo: se paga la categora (grupo), las tareas desempeadas (puesto), el rendimiento y, como novedad, se trata de perfeccionar los mecanismos retributivos de la carrera (la 168
nueva progresin). Eso s, hay que tener en cuenta que el Captulo III del Ttu lo III del EBEP, donde se recoge esta innovacin, es un precepto de eficacia demorada, tal y como indica la Disposicin Final Cuarta de la norma. As pues, una vez descrito en lneas generales el modelo, la caracterizacin del sistema retributivo se va a hacer refirindonos al marco legal todava vigente en la actualidad, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, que es por cierto el que da soporte a la normativa local, todava vigente. Al respecto, el modelo retributivo puede ser caracterizado a partir de los siguientes elementos definitorios: Es un sistema caracterizado por pivotar sobre el elemento objetivo de la relacin profesional: el puesto de trabajo. Su puesta en prctica requiere de una metodologa especfica: las tcnicas de valoracin de puestos de trabajo. Desde el plano jurdico se requiere de una herramienta: la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT). El sistema se caracteriza por la transparencia con la que se ha pretendido dotarlo. Destaca la conexin de la poltica retributiva con los aspectos presupuestarios. Al pivotar sobre el contenido funcional del puesto, el modelo est abierto a la concrecin cualitativa de las funciones asignadas al mismo a) Carcter objetivo del sistema La propia exposicin de motivos de la Ley 30/84, de 2 de agosto, que es el sistema retributivo que en lneas generales ha mantenido el EBEP, anunciaba que el sistema de retribuciones establece con claridad una primaca importante para aquellas que van ligadas al desempeo del puesto de trabajo. Ello es as por la relevancia cuantitativa en la nmina del funcionario, de las denominadas retribuciones complementarias. Carcter objetivo significa: a) Que la retribucin se devenga por el desempeo efectivo del puesto que se desempee en cada momento, sin que quepan ningn tipo de derechos adquiridos, con excepcin del grado personal (artculo 156 del TRRL). Se exige un efectivo desempeo y una regular adscripcin al puesto (STS de 4 de julio de 1994. ED 1994/7337). No cabe el desempeo de funciones de hecho. b) En trminos organizativos se cobra por lo que se hace, por el contenido del puesto de trabajo, sin que sea relevante, al menos totalmente, la titu169
lacin para el ingreso. La jurisprudencia ha insistido en este rasgo. As, para el Tribunal Supremo (sentencia de 27 de septiembre de 1994. ED 1994/9113), tanto el complemento de destino como el especfico estn vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo. En el mismo sentido, STS de 11 de mayo de 1998 (ED 1998/2971). Como recuerda el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (sentencia de 6 de octubre de 1998. ED 1998/31873) no rige en su asignacin el grupo o la categora: ni todos los administrativos, ni todos los auxiliares han de tener el mismo complemento de destino. Va ligado objetivamente al puesto, nunca a un cuerpo o escala. El complemento de destino es un concepto retributivo objetivo y singular (SS de 15 de marzo de 1991, 27 de septiembre de 1990 y 10 de noviembre de 1994. ED 1991/2899, 1990/8700 y RA 10192). En lo que atae al complemento especfico su caracterizacin es similar, siendo dos sus caractersticas fundamentales (SS. de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994. RA 6239 y 10670): 1. Su concrecin: se fija atendiendo precisamente a las caractersticas de un puesto de trabajo. 2. La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que los desempean.
b) ComPonente tcnico en su asignacin Es importante referirse a la complejidad que acarrea la administracin correcta del sistema retributivo. De modo especfico en la Administracin Local, el artculo 93.2 de la LBRL impele a stas a emplear los mismos criterios de valoracin objetiva que el resto de funcionarios pblicos. Este aspecto se reitera en el artculo 4.2 del Reglamento de Retribuciones (el RD 861/1986): el establecimiento o modificacin del complemento especfico exigir, con carcter previo, que por la Corporacin se efecte una valoracin del puesto de trabajo. Al punto que esta vertiente tcnica se constituye como una actuacin de entidad diferenciada por s, que debe preceder al acto del Pleno de la Corporacin por el que aprueba la relacin (STS de 5 de diciembre de 1994. RA 10199). No cabe una asignacin directa de las retribuciones complementarias, sino que su atribucin va aparejada a un trabajo especializado previo: el estudio, descripcin y valoracin de los puestos de trabajo. La actuacin tcnica y los aspectos que la rodean (manual de valoracin, descripcin de funciones) y su plasmacin en la correspondiente memoria, han sido destacados reiteradamente por la jurisprudencia, siendo calificados de pieza axilar, garanta de seriedad del proceso (sentencia de 25 de enero de 1997. ED 1997/1073), al punto de que 170
si este trabajo tcnico se efecta mediante comisin especializada cabra atribuirle la discrecionalidad tcnica de los rganos especializados de la Administracin (sentencia de 25 de abril de 1995. ED 1995/3290). c) Esencialidad de la RPT No cabe una reclamacin individualizada al complemento especfico si ste no ha sido contemplado en la herramienta de ordenacin del personal: la Relacin de Puestos de Trabajo. El complemento no existe en abstracto, ni se asigna en base a una definicin genrica. Debe fijarse en la RPT, la cual, a su vez, contiene la valoracin de estructura de puestos (STS de 25 de junio de 1996. ED 1996/6172; STSJ Castilla y Len (Valladolid) de 22 de enero de 1999. AA 177/99). d) Conexin con la Poltica PresuPuestaria La identidad del sistema retributivo entre las diversas Administraciones Pblicas se predica de su estructura y de la cuanta de las retribuciones bsicas (sueldo y trienios), Cada administracin territorial cuenta as con margen para configurar su concreta poltica de retribucin de los empleados pblicos. No obstante, no cabe olvidar la conexin de esta faceta de la poltica de personal con los aspectos presupuestarios, dado su impacto sobre el gasto pblico, lo que faculta al Gobierno de la nacin a adoptar las medidas de direccin de la actividad econmica general en virtud del ttulo conferido por el artculo 149.1.13 de la Constitucin, como recuerda el Tribunal Constitucional (sentencias 63/1986 y 96/1990, especialmente). e) Carcter abierto del sistema retributivo No obstante la consignacin anual de topes mximos en el incremento total de las retribuciones, la propia naturaleza del modelo de empleo pblico, abierto y con primaca del puesto de trabajo, posibilita la posibilidad de un incremento retributivo superior, singular y excepcional, destinado a asegurar que las retribuciones complementarias guarden la relacin procedente con el contenido de los puestos de trabajo. Lgicamente, tratndose de un concepto jurdico indeterminado, la credibilidad de la adecuacin ir relacionada con la solvencia tcnica que guarde la misma. F)Publicidad del sistema En pocos mbitos de gestin encontraremos tanta sensibilidad pblica como en el de las retribuciones (Laufer y Burlaud, 1989:349; Dressang, 1991:229). 171
De ah que la transparencia sea su correlato lgico y que el legislador haya dispuesto diversas medidas para fomentarla, al punto de constituir uno de los elementos rectores del sistema de remuneraciones del empleado pblico (Manzana Laguarda, 1996). As, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RPT, que recordemos incluyen las retribuciones complementarias fijas y peridicas, sern pblicas (artculo 16) y que las cantidades percibidas por los funcionarios en concepto de productividad sern tambin pblicas (artculo 23.4 de la Ley y 5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los funcionarios debern consignarse en los presupuestos anuales. Tambin su conocimiento forma parte de las facultades de los rganos de representacin de los empleados pblicos (artculo 40.1.a del EBEP). 3. LA POLTICA RETRIBUTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES A priori, el sistema retributivo ofrece potencialidades para la gestin. Sin embargo, entre la praxis habitual encontramos algunas disfunciones recurrentes, destacando entre las mismas: la tendencia al igualitarismo, la carencia de poltica especfica para este mbito de la gestin de recursos humanos o la conocida inflacin orgnica de las relaciones de puestos de trabajo. Un defecto habitual en el panorama administrativo es el conocido como caf para todos, comn en la prctica salarial. Esto es, la renuncia a diferenciar tanto entre diversos niveles de rendimiento entre los empleados pblicos, como a tomar en consideracin las verdaderas caractersticas que afectan al contenido de los puestos de trabajo, en beneficio de prcticas homogeneizadoras, por categoras y grupos profesionales, en virtud en no pocas ocasiones de las tendencias normalizadoras de la interlocucin sindical y del propio deseo de los empleados pblicos. El imaginario colectivo contina presionando en trminos de igualdad retributiva para arquelogos y mdicos, para tcnicos de salud pblica y bibliotecarios, para letrados y socilogos, para economistas y arquitectos, por referirnos a un nivel acadmico. El resultado, el igualitarismo retributivo, no produce mayor equidad interna, sino todo lo contrario. Anlogamente, el deseo de minimizacin del conflicto, latente en muchos ejecutivos locales, acarrea la renuncia a la formulacin de una poltica retributiva coherente con los deseos del legislador. Pagar por la importancia del puesto supone costos en anlisis y negociacin. Puestos con tareas diferentes acaban cobrando lo mismo. No digamos remunerar en funcin del rendimiento. Contribuciones diferentes cobran lo mismo. Ms all del incumplimiento de un mandato legal nos encontramos con un gran impacto desmotivador. Por ltimo, una de las ventajas del sistema retributivo vigente, su objetivacin, acaba convirtindose, por la falta de perspectivas de carrera, en una perversin. En efecto, pivotando la carrera sobre la ocupacin de puestos de trabajo, el lgico deseo de mejora de los empleados pblicos acaba acarreando la 172
multiplicacin de puestos con funciones ms o menos imaginativas, o peor, en la creacin artificial de puestos pretendidamente directivos. Todas las disfunciones expuestas lo son de prctica, de gestin. Conviene retener que a pesar de que del diseo legal se infieren unos determinados valores a la hora de fijar las retribuciones de los empleados pblicos, no puede hablarse de que baste con el marco normativo para gestionar la concreta realidad organizativa de una organizacin pblica. Hay un trecho muy amplio desde la norma a la aplicacin prctica. As las cosas, determinar una concreta poltica, en este mbito de la gestin de recursos humanos requiere participacin, consenso y, sobre todo, objetivos. Es una operacin eminentemente social, no tcnica. Los objetivos de una poltica retributiva son atraer, motivar y retener personal suficiente con la capacidad requerida. Para ello es preciso que en el mbito pblico (Pounian y Fuller, 1989): 1. Sea externamente competitiva: es decir, que en la comparacin para diversos colectivos y categoras profesionales, cuando menos se mantenga al mismo nivel. En trminos prcticos: se requiere que su retribucin sea de mercado para favorecer la atraccin de empleados cualificados. 2. Sea internamente equitativa: que el salario se fije segn el valor relativo del puesto para la organizacin, diferenciando la remuneracin en funcin de su contenido. 3. Que sea motivadora: es decir, que en lo que atae a la retribucin variable, sea capaz de diferenciar diferentes niveles de contribucin, de rendimiento. Y en trminos de retribucin fija, que incentive la adquisicin de responsabilidades. 4. Que sea contingente, es decir, adaptada a la realidad y valores de la organizacin. 5. Que sea fcilmente entendible e intensamente comunicada a los empleados pblicos. 6. Que sea asumible por la institucin pblica en trminos de costes. Las herramientas para conseguir los objetivos varan. Normalmente, la competitividad externa se consigue con algn tipo de estudio, cuantitativo o cualitativo, sobre los niveles de retribucin de las otras administraciones. Por su parte, la equidad interna se asegura mediante los mecanismos de la valoracin de puestos de trabajo. En trminos directivos, la fijacin, discusin y debate de una filosofa retributiva tiene los siguientes temas de discusin: Qu abanico salarial es conveniente, esto es, el cociente entre los puestos que ms y menos cobran? 173
Qu cuanta de remuneracin para la funcin directiva?
Cul es el papel de la negociacin colectiva? Cul es el grado de participacin, adems del establecido legalmente? Qu tipo de remuneracin por rendimiento, si es que se establece alguna? Si es as, colectiva o individual?, por resultados o por desempeos?
Diferentes polticas retributivas para diferentes colectivos profesionales? Tcnicos y directivos, personal administrativo, personal de oficios, policas locales. La definicin del paquete retributivo. No solamente la retribucin directa (fija y peridica y por rendimiento) sino tambin la indirecta: la poltica de beneficios sociales: planes de pensiones, fondos adicionales de carcter social, etc. Ambas partidas conforman la retribucin total. 4. ESTRATEGIAS DE MEJORA (1): LA VALORACIN DE PUESTOS DE TRABAJO Hacer de la poltica retributiva una herramienta de gestin organizativa que favorezca el compromiso de los empleados pblicos requiere que la institucin, en primer lugar, disponga de los mecanismos que aseguren la equidad de las retribuciones y convenza de ello a los empleados y sus representantes. Tambin que conozca la remuneracin existente, aun por medios modestos para puestos similares. Pero muy especialmente, una de las palancas de cambio es el empleo creble y participativo de la remuneracin en funcin del rendimiento. En estos dos aspectos centramos las posibilidades de mejora. El objetivo de un sistema de valoracin de puestos de trabajo es sentar las bases de un sistema equitativo de salarios para la organizacin. Puede definirse como el establecimiento de una serie de procedimientos de anlisis o sntesis, que permiten determinar el valor relativo de cada puesto de trabajo para la organizacin (Pereda y Berrocal, 1993). De esta definicin pueden extraerse varias implicaciones: a) La referencia a procedimientos de anlisis o sntesis se refiere a las dos grandes alternativas metodolgicas en valoracin de puestos: los sistemas cualitativos, o sintticos, toman el puesto como un todo, en sus aspectos globales, y los sistemas cuantitativos, que descomponen y analizan los puestos en base a factores previamente definidos. Ambos disponen de ventajas e inconvenientes. Los procedimientos cualitativos hacen hincapi normalmente en el consenso social interno. Son mtodos robustos socialmente. Su punto dbil radica en que nicamente ordenan los puestos, lo que no permite cuantificar las diferencias entre los mismos (su distancia), algo que s que permiten los mtodos cuantitativos, normal174
b) Solamente determinan el valor para la organizacin. No fijan valores absolutos comunes a sectores y organizaciones. Un puesto no tiene necesariamente, por qu estar valorado en los mismos trminos en dos organizaciones pblicas.
mente mucho ms tcnicos y analticos, lo que en no pocas ocasiones es su punto dbil, al pecar de exceso de tecnocratismo.
De los mtodos empleados, el ms popular suele ser el cuantitativo de puntos por factor. Sobre el mismo cabe hacer algunas consideraciones. Participa de los rasgos del mtodo cuantitativo: su finalidad es, descomponer analticamente los puestos de trabajo y cuantificar las diferencias entre ellos. As, por ejemplo, el mtodo permite fijar la diferencia entre un puesto de aparejador, con un valor relativo de 450 puntos y un puesto de encargado de obras, con un valor relativo de 300 (un 50% de diferencia entre ellos). Cmo se llega a esta cuantificacin? Sobre la base de las siguientes premisas: a) Que todos los puestos de la organizacin comparten una serie de caractersticas y propiedades comunes, que denominamos factores de valoracin. Estos factores son elegidos sobre la base de la relevancia para la organizacin, su carcter comn a los diversos puestos y, al tiempo, que sean susceptibles de ser cuantificados y, por tanto, permitan diferenciar a los puestos en funcin de su contenido. b) Que estas caractersticas son modulables en los diversos puestos en funcin de su diferente intensidad (grados por factor). c) Que estas diferentes intensidades son susceptibles de ser cuantificadas (puntos por factor).
c) Se habla de valor relativo. sta es su principal caracterstica. Un mtodo de valoracin en cualquier modalidad no expresa nunca valores monetarios, sino tan slo su valor en puntos, en grados o niveles. La conversin en valores absolutos es un proceso posterior al de la aplicacin del manual de valoracin.
Un manual de valoracin debe incluir as los factores seleccionados y su definicin escrita; la intensidad para cada uno de ellos (la gradacin); la ponderacin o distribucin porcentual para los diversos factores; la escala de puntos (normalmente 400, 500 o 1.000) y los protocolos: descripciones de puestos, hojas de valoracin para cada puesto y de comparacin factorial.
Los factores de valoracin requieren una consideracin. stos suelen seleccionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a partir de la agrupacin de puestos comunes tratando de identificar caractersticas diferenciales. Al respecto, la legislacin de Rgimen Local (el RD 861/1986, en la redaccin dada por el RD 158/1996, de 2 de febrero) dispone que el complemento de destino se asigne en funcin de criterios de especializacin, responsabilidad, competencia y mando, as como en base a la complejidad terri175
torial y funcional del puesto. Por su parte, el complemento especfico est destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Dejando de lado la incorreccin que supone que dos complementos retributivos remuneren la misma circunstancia (el puesto de trabajo), algo que agrav innecesariamente el RD 158/1996, debe tenerse en cuenta que, tcnicamente, los factores de valoracin suelen agruparse en cuatro grandes grupos, cuya ponderacin global recomendada es la que se indica para cada grupo: 1.Factores relacionados con las habilidades o aptitudes del puesto: formacin, iniciativa, experiencia, dificultad tcnica, especializacin, complejidad. Su ponderacin suele oscilar entre el 40 y el 65%. 2.Factores relacionados con el esfuerzo y exigencias del puesto: fatiga mental, carga de trabajo, concentracin, incompatibilidad. Su ponderacin suele oscilar entre el 10 y el 25%. 3.Factores relacionados con las responsabilidades: responsabilidad econmica, por errores, por mando. Con un margen de ponderacin que va del 20 al 35%. 4.Factores relacionados con las condiciones de trabajo: ruido, humedad, temperatura, dedicacin, horario, penosidad y peligrosidad. La ponderacin, en este caso, va del 5 al 15%. Una recomendacin para abordar procesos de valoracin sera tener presente estas ponderaciones y, en su caso, diferenciar las retribuciones complementarias, relacionando al complemento de destino con la estructura de puestos-tipo de la Entidad Local y su correspondiente grado de contenido en el especfico (componente general de dificultad tcnica y, en su caso, de responsabilidad), dejando en este ltimo complemento las caractersticas diferenciales del modo y lugar de ejecucin del trabajo (peligrosidad, penosidad, dedicacin, disponibilidad, etc.), todo ello sin olvidar que no se trata de una operacin meramente tcnica, sino tambin social, lo que hace conveniente articular cierto consenso interno. 5. ESTRATEGIAS DE MEJORA (2): LA RETRIBUCIN AL RENDIMIENTO Finalmente, especial inters adquiere para la institucin articular mecanismos que posibiliten la operatividad de una posibilidad real de unir desempeo y retribucin variable, un eficaz mecanismo de motivacin, constituido por el complemento de productividad. ste fue definido en su da (artculo 23 de la Ley 30/84) como un incentivo destinado a retribuir tres circunstancias: el especial rendimiento, la actividad 176
extraordinaria y el inters o iniciativa con que el funcionario desempee su trabajo. Definicin muy similar a la del nuevo artculo 24.c del EBEP. Eso s, a diferencia del rgimen vigente, la nueva definicin de la productividad cuando entre plenamente en vigor la nueva normativa va a exigir la aprobacin previa de sistemas objetivos de determinacin de la productividad (art. 20.5 del EBEP), sistema negociado adems con los representantes sindicales que integran la Mesa de Negociacin (art. 37.1.d del EBEP). En trminos de gestin de recursos humanos se retribuyen las dos modalidades posibles con que en evaluacin del rendimiento se efecta la apreciacin del mismo: el producto del trabajo, aquello que se consigue, o el desempeo, la forma de hacerlo. Es decir, resultados tangibles obtenidos en un periodo de tiempo (especial rendimiento, actividad extraordinaria) o rasgos de conducta en la ejecucin del trabajo (inters o iniciativa) (Quijano, 1992). En lo que atae a la funcin pblica local, el artculo 5 del RD 861/1986, de 25 de abril, que establece el Rgimen de Retribuciones de los Funcionarios de Administracin Local completa el marco jurdico para su percepcin, aadiendo que la apreciacin de la productividad deber realizarse en funcin de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeo del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo (apartado 2). Lo que no significa la posibilidad de evaluar el modo de ejecucin del trabajo, sino la necesidad de contar con un sistema formal de evaluacin, algo que se desprende en el apartado 6 del precepto, al disponer que la asignacin individual del complemento se efectuar con sujecin a los criterios que haya establecido el Pleno. Resulta conveniente indagar la lectura jurisprudencial que de la figura legal se ha hecho por los rganos judiciales, centrndonos en lo que constituyen sus aspectos ms relevantes: la naturaleza del complemento retributivo y su finalidad; su apreciacin y las circunstancias de su posible implantacin. En punto a su naturaleza, y atendiendo a los pronunciamientos del Tribunal Supremo, este complemento es definido como [] Un incentivo de carcter eminentemente personal (sentencia de 11 de septiembre de 1993). As, su finalidad es [] Remunerar un rendimiento superior al normal. (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1985 y 1 de junio de 1987). [] Que determinados funcionarios que desempean puestos de trabajo de contenido idntico, puedan quedar diferenciados por tal retribucin. Es importante destacar que ya tempranamente este rgano judicial neg que la diferenciacin retributiva de los funcionarios segn niveles de rendimiento supusiera actuacin discriminatoria de cualquier tipo (sentencia de 20 de febrero 1986). Al respecto, se reconoce que ha de existir cierta discrecionalidad (STS de 1 de junio de 1987). Pero han sido las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia las que han perfilado claramente su esencia. As, la productividad ha sido definida como un complemento retributivo de carcter subjetivo (TSJ Cantabria de 7 de 177
abril de 2000) e individual y variable (TSJ Andaluca de 2 de marzo de 2001, 5 y 27 de septiembre de 2000). Lo que lo configura, y esto es importante, [] como un instrumento de poltica funcionarial de cada departamento por medio de estmulos a los funcionarios a fin de lograr los objetivos que se proponen (TSJ Andaluca de 5 y 27 de septiembre de 2000 y 2 de marzo de 2001). No obstante hay que tener presente que la discrecionalidad lo es en el modo de configurar la percepcin del complemento, en su establecimiento y en la valoracin individual del comportamiento del funcionario, pero que la institucin debe dotarse de un sistema que fundamente su percepcin, es decir, implantar un mecanismo que contemple unos criterios de evaluacin, los requisitos que lo hacen posible. Algo aconsejable ahora y obligatorio cuando el EBEP despliegue su vigencia plena. Fijados stos, [] queda dentro del margen de decisin de aquel a quien corresponde su ejercicio en aplicacin de los criterios y parmetros de valoracin establecidos, por tanto inatacables salvo por vulneracin de los mismos en su aplicacin o desviacin de poder [] (TSJ Catalua, sentencia de 14 de septiembre de 2000). Un anlisis de la configuracin de los diversos sistemas pone de relieve un aspecto ineludible: el papel a jugar en la apreciacin del rendimiento por los superiores jerrquicos, supervisores, directivos o mandos intermedios, lo que est en la lgica de las cosas ya que son stos los conocedores del desempeo profesional del funcionario evaluado y, al tiempo, dotan de legitimidad al mecanismo de evaluacin. Propuestas efectuadas por el mando (TSJ Castilla-Len, Burgos, de 27 de marzo de 2001), mediante unos criterios de valoracin a propuesta de los superiores jerrquicos de las personas valoradas [] sin que pueda considerarse la falta de apreciacin de una mayor consecuencia o rendimiento (fundamento del plus o complemento de productividad) una arbitrariedad o una discriminacin comparativa. (TSJ Catalua de 14 de septiembre de 2000). En todo caso, es comn encontrar sistemas que se fundamentan habitualmente en el siguiente diseo: a) La diferenciacin de diversos niveles de rendimiento, a partir de un rendimiento normal o mnimo (TSJ Catalua de 14 de septiembre de 2000), del denominado promedio individual (TSJ Madrid de 7 de octubre de 2000) para a partir del mismo establecer la percepcin del complemento. b) La atribucin del juicio a rganos de evaluacin, siendo habitual y aconsejable fundar el juicio en el informe individual del superior jerrquico, emitido conforme a unas directrices que posibiliten la interaccin superior-subordinado mediante la entrevista de evaluacin, realizada mediante unas instrucciones determinadas, contenidas en el denominado manual de evaluacin. c) Contemplar la posibilidad de apelar la decisin el citado rgano de evaluacin. 178
Constituidos sistemas formales de evaluacin del rendimiento con criterios anlogos o similares, es posible diferenciar retributivamente en funcin de rendimientos tambin diferenciados, sin que se contravenga un sacrosanto derecho a la igualdad, garantista pero nocivo a la hora de referirse al rendimiento como es notorio para cualquier gestor pblico en la esfera local25. En palabras del Tribunal Supremo, no es causa alguna de discriminacin, sino de trato adecuado segn las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los diferentes puestos de trabajo (Sentencias de 20 de febrero de 1986 y 1 de junio de 1987).
d) Y configurar la percepcin del complemento en determinadas ocasiones y periodos, la forma de devengo, sobre la base de periodos de tiempo evaluados anteriormente, bien de modo continuado o puntual.
25 Es lo que Alejandro Nieto (1997:111), a la hora de referirse al rendimiento funcionarial, denomina la regla de la objetividad, esto es, dada la posibilidad de discrecionalidad y nepotismo en la valoracin individual del rendimiento, se defiende a ultranza lo nico objetivo, los aos de rendimiento, lo que supone para este autor la gran cruz de la Administracin: [] si se valora el rendimiento personal se abren las puertas de la arbitrariedad y si slo se valoran los datos objetivos se cierra el estmulo al trabajo [] se suprimen los estmulos individuales y todo se hace pasar por el rasero ms bajo.
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CAPTULO 11 LA CARRERA PROFESIONAL
A partir de la comprensin del marco normativo vigente y de los obstculos existentes, se pretende situar al lector ante la importancia que juegan las posibilidades de promocin profesional en la motivacin de los empleados pblicos locales.
Que los gestores de recursos humanos puedan plantear en los gobiernos locales estrategias de desarrollo profesional por la va de las plazas (Promocin Interna Vertical y Horizontal) y por la va de los puestos (Carrera Vertical), sin descartar las posibilidades que ofrece la movilidad entre Entidades Locales. CONCEPTOS CLAVE 1. Carrera profesional. 3. Carrera Vertical. 2.Promocin Interna Vertical y Horizontal. 4. La nueva modalidad de carrera: la Carrera Horizontal (o Progresin). 5. Movilidad interadministrativa. 6. Estrategias de mejora en la Carrera en base a Puestos y Plazas.
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1. INTRODUCCIN: ESPECIFICIDADES Y SIGNIFICADO DE LA CARRERA EN EL MBITO LOCAL La de la carrera administrativa es una vieja cuestin batallona en el devenir histrico de la funcin pblica en nuestro pas. En sus grandes hitos histricos recientes (reformas de 1963-1965 y Ley de Medidas de 1984) ha sido un tema demandado por los colectivos funcionariales y que el legislador ha pretendido resolver, con ms o menos fortuna. Sin embargo, como en tantos otros aspectos, la cuestin presenta rasgos propios en la Administracin Local. En primer lugar por la especificidad de su empleo pblico. La elevada presencia del personal laboral y sus dosis asociadas de precarizacin, tal y como se vio en los captulos iniciales. Pero es que adems el establecimiento de una carrera tal y como se ha entendido hasta la fecha, basada en las categoras del funcionario y asociada a un terreno concreto de la actividad administrativa demanda una configuracin estructural estable de la propia administracin y si por algo se ha caracterizado la evolucin de las polticas pblicas locales desde la transicin hasta la actualidad ha sido por un incremento y ampliacin constante de su esfera de intervencin. De ah que cuando se aborde la carrera en la esfera local sea imprescindible hablar de carreras profesionales, ya que tanto la relevancia cuantitativa del personal encuadrado por el contrato de trabajo como las variedades de los servicios pblicos hacen inviable referirse a un modelo de aplicacin generalizable a toda la Entidad Local. La promocin profesional tal y como se ver tiene un componente organizativo. Y no es igual su lgica ni su diseo en los servicios de la Administracin General, tpicamente burocrticos, que en los Cuerpos de Polica Local o de Extincin de Incendios, similares pero ms jerarquizados, por no hablar de los Servicios Tcnicos o de Intervencin Social y Comunitaria o el personal adscrito a los servicios de mantenimiento urbano y de oficios en general. No hay una carrera profesional en los gobiernos locales, sino varias. Pero implantar sistemas de gestin viables en este mbito requiere de importantes capacidades institucionales, algo problemtico en la esfera local. Si hasta la fecha y en gran medida tras el EBEP continuar sindolo la carrera profesional se basa en la definicin y perfil de los puestos de trabajo y en su ocupacin definitiva, la realidad muestra que son pocas las entidades locales, con independencia de su tamao, las que han interiorizado este esquema de funcionamiento. El entorno sin embargo demanda planes de carrera para los empleados pblicos. Nos encontramos con una Administracin Local ms estable en trminos de plantilla. No es previsible que continen los ritmos de crecimiento de los aos ochenta y noventa. La propia composicin de sus plantillas, de mayor madurez demogrfica, hace aconsejable emprender este tipo de polticas de personal. Finalmente, aun con sus limitaciones, el nuevo Estatuto del Empleado Pblico en cierto modo ha hecho que las expectativas acerca de la carrera emer182
la carrera ProFesional
jan entre los colectivos profesionales y sus representantes. En este mbito ms que en otros, acertar con su diseo e implantacin es especialmente impor tante. Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las personas en las organizaciones. Por ello tiene un potencial determinante en orden a favorecer el compromiso del empleado pblico con su organizacin. Desde la perspectiva de las necesidades individuales, como Monlen (1990:28) pone de manifiesto, la gestin de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la persona, a su necesidad intrnseca de variacin y a su propio ciclo de desarrollo en el puesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete aos. Por debajo de ese umbral mnimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmotivacin debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el puesto es capaz de ofrecer. La carrera administrativa, en el planteamiento clsico, se define como [...] el cauce formal por el que ha de discurrir la trayectoria profesional de los funcionarios (Gutirrez Ren, 1987:62). Desde una perspectiva subjetiva el trmino hace referencia a la existencia de caminos objetivados de promocin, de una cierta ordenacin de la trayectoria profesional del funcionario (Cdiz Deleito, 1987:99) en base a sus capacidades, pero cimentada sobre el mrito, con la suficiente estabilidad y lo suficientemente incentivadora en trminos de expectativas para resultar estimulante. Ms que de consolidacin de categoras hablar de carrera desde los ojos del empleado pblico es disponer del mximo nmero de lneas de movilidad. Interna y externa, vertical y horizontal hacia mejores posiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). sta es de hecho la definicin organizativa de carrera profesional, y es la que debe cimentar su ordenacin. En un estudio ya clsico (Beltrn, 1985:28) da cuenta cmo, en una encuesta realizada en 1983 por el Centro de Investigaciones Sociolgicas, situados en la perspectiva de la inminente reforma socialista de la funcin pblica, para el funcionario carrera equivala [...] a una progresiva asuncin de responsabilidades, normalmente a puestos de nivel jerrquico superior y con retrocesos limitados. Desde el plano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, cuyo artculo 14, titulado derechos individuales de los empleados pblicos consagra el derecho a la progresin en la carrera profesional y promocin interna segn principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin (apartado c) y a la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral (apartado g). Con ser relevante, la perspectiva jurdica o la que contempla la cuestin desde la ptica del derecho del empleado pblico no son las nicas variables a tener en cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Ms all de 183
que tambin la institucin debe estar interesada en contar con un mayor compromiso de sus trabajadores y con las mejores capacidades que su experiencia proporciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutirrez Ren, 1987:62), el fundamento de esta poltica exige planificacin de recursos humanos y considerar la entidad local como un mercado laboral interno, cuya primaca es determinante en la cobertura de vacantes. Desde este planteamiento, que ana eficacia y costes, la carrera es una herramienta de gestin que tiene en cuenta al ciudadano, en una ptica que nos sita en lo que Frez (2006:22) ha denominado como la tercera dimensin de la carrera, tratndola como un subsistema de la poltica de recursos humanos. Es perspectiva que se adopta en este captulo. 2. LA CARRERA PROFESIONAL: MODALIDADES La existencia de la carrera en un sistema administrativo depende de su concreto sistema de ordenacin. Ms fcil en sistemas cerrados basados en los Cuerpos o Escalas, o Plazas que en sistemas abiertos basados en los Puestos de Trabajo. El modelo espaol es como se vio, mixto. Lo que permite combinar dos grandes perspectivas de carrera (lvarez lvarez, 1987:88): la intracorporativa (la clsica movilidad dentro de la organizacin por la va del acceso definitivo a puestos mediante sistemas como el concurso o la libre designacin) y la intercorporativa (el ascenso de categoras plazas dentro de una Escala determinada, General o Especial). La reciente reforma operada por el EBEP mantiene ambas modalidades, introduce la gran novedad de la denominada carrera horizontal (tratada en un captulo especfico) y ampla el derecho subjetivo a la carrera al personal laboral. Como es obvio, el anlisis de la carrera no puede sustraerse a la existencia de la efectiva inamovilidad funcionarial o la estabilidad en el empleo en el caso del personal laboral. Esto es, justo lo contrario a la existencia de situaciones provisionales o precarias. Al tiempo, es imprescindible atender tambin al tamao de la institucin, a su configuracin orgnica, a cmo concepte este nivel territorial de administracin: como un conjunto de islas organizativas con incomunicacin burocrtica entre ellas fruto de su formal autonoma jurdica, o como un conjunto institucional que permite la intercambiabilidad de efectivos. Son todos datos para debatir de modo efectivo sobre la operatividad real de la carrera en la Administracin Local espaola. La promulgacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha permitido contar con una definicin de carrera profesional. As, la Ley 7/2007, de 12 de abril, en su artculo 16.2 la define como [...] el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad. De esta definicin destacan los siguientes aspectos: a) La expresin conjunto ordenado se refiere a una poltica sistematizada, previsible, que reclama que su concrecin se articule mediante las 184
b) Oportunidades de ascenso obliga a la organizacin a primar el denominado mercado de trabajo interno, a primar la cobertura interna de las nuevas vacantes de puestos. Lo que obliga a una cuidadosa planificacin de las necesidades de personal y hace recomendable que por ejemplo los procesos de provisin de puestos antecedan a la convocatoria de plazas al exterior. c) No menos importante resulta la expresin expectativas de progreso profesional, que descarta un derecho imperativo a la promocin desconectado de las necesidades organizativas. Algo relevante si se tienen en cuenta los antecedentes de nuestro modelo de funcin pblica. La reforma de los aos 1963-1965 derog el desprestigiado sistema de categoras personales vigente hasta entonces instaurado por el Estatuto Maura de 1918 y que permita la coexistencia de funcionarios con unas categoras desconectadas de las funciones realmente prestadas.
Relaciones de Puestos de Trabajo. Instrumento que delimita posibles itinerarios de ocupacin de puestos y mapas que combinen puestos-tipo y mbitos funcionales.
El desarrollo de carreras profesionales incluira los cuatro tipos de mejora profesional incluidos hasta ahora en nuestra legislacin bsica (artculo 16 del EBEP):
d)Finalmente, el sistema de gestin que se implante deber acreditar el cumplimiento de los principios [...] de igualdad, mrito y capacidad. Lo que hace imprescindible garantizar idntica posibilidad de acceso para los empleados pblicos del colectivo que se trate, pero cuyo eje debe basarse en parmetros de formacin, experiencia y destrezas profesionales.
1. La Carrera Horizontal. Consiste en la progresin, esto es, la promocin sin necesidad de cambiar de puesto. 2. La Carrera Vertical. O lo que es lo mismo, el acceso a puestos de trabajo diferentes (y superiores, ya que el artculo 16.3.b habla de ascenso), que supone la movilidad dentro de la estructura organizativa, mediante mecanismos pblicos y competitivos como el concurso y, en determinados casos, la libre designacin.
3. La Promocin Interna Vertical. La clsica promocin interna contemplada por el artculo 22 de la LMRFP, que se concreta en el ascenso a grupos superiores (plazas o categoras) mediante sistemas competitivos y pblicos, similares en la prctica a una nueva entrada al sistema. A diferencia de los dos primeros, conlleva un cambio de Grupo o Subgrupo, ya que supone un cambio de Plaza. 4. La Promocin Interna Horizontal. Tambin conlleva cambio de la Plaza, pero no de Grupo o Subgrupo, ya que en el caso local se concreta en el 185
Las cuatro modalidades enumeradas, con la novedad relativa de la carrera horizontal o progresin (en cierto modo anticipada por el artculo 21.l.f de la LMRFP) no completa las novedades del nuevo Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Ms relevante si cabe resulta la nueva ordenacin para los laborales fijos26 al servicio de las entidades locales. En efecto, el artculo 14.c habla del derecho de los empleados pblicos (sin distincin de rgimen jurdico por tanto) a la progresin en la carrera y a la promocin interna segn principios [...] de igualdad, mrito y capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin. La redaccin permite concluir la extensin a este importante colectivo de la carrera horizontal y la promocin interna vertical, lo que explica la contundencia del artculo 19.1 del EBEP, cuando proclama que el personal laboral tendr derecho a la carrera. Pero es que conectando este precepto con el artculo 83 que dispone que en defecto de regulacin convencional regir el mismo sistema de provisin de puestos y movilidad de los funcionarios de carrera se constata que respecto a la carrera vertical tambin existe cierta voluntad de aplicacin para los laborales fijos el modo? La va de los Convenios Colectivos, tal y como recuerdan los preceptos citados, pero sin descartar otros, como el Acuerdo (artculos 23 y 24 del Estatuto de los Trabajadores). La posibilidad en otro orden de cosas de que las situaciones administrativas previstas para los funcionarios de carrera sean de aplicacin a los laborales fijos, prevista en el artculo 92 del EBEP, cierra el crculo, sobre la base de que la gestin de este personal tambin se objetiva en cierto modo al disponer que su ordenacin tambin se efecta sobre la base del Puesto de Trabajo, a cuyo desempeo tienen derecho todos los empleados pblicos, nuevamente sin distincin (artculo 73.1 del EBEP). El Modelo vigente de Carrera: caractersticas El captulo II del Ttulo III es uno de los denominados de eficacia demorada. Esto es, entrar plenamente en vigor cuando se dicte la ley que lo desarrolle, conforme a lo dispuesto en el punto 2 de la Disposicin Final Cuarta del EBEP. De ah que, como se ha hecho cuando se ha abordado el modelo retributivo, la caracterizacin de la carrera se efecta conforme al modelo vigente en 2010, esto es, el basado en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica. Adems de su vigencia suspendida, el artculo 16.3 del
26 Adems de los preceptos que se citan, de eventual aplicacin a los laborales, pensados para los funcionarios de carrera, de modo especfico, la Disposicin Transitoria Segunda del EBEP, en su prrafo segundo, cuando habla de procesos de promocin interna, se refiere a laborales fijos. sta es de hecho, desde nuestro punto de vista, la diferencia ms significativa con los laborales indefinidos: el derecho a la carrera profesional.
paso de una Escala (o Subescala) a otra. Bien de General a Especial o, como ms usual, de la Escala de Administracin Especial a la de Administracin General.
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EBEP dispone que son las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto (...) las que concretarn cada una de sus modalidades, de modo aislado o simultneo. La carrera administrativa todava en vigor en nuestro modelo de empleo pblico, dejando de lado de momento la novedad de la carrera horizontal, puede sistematizarse a partir de los siguientes rasgos, entresacados a partir del anlisis de la ley de 1984:
A)ES UN MODELO MIXTO, CON PRIMACA DEL PUESTO DE TRABAJO
Esta primaca se observa en los artculos 20 (titulado provisin de puestos de trabajo) y 21 (promocin profesional) que articulan la carrera sobre el puesto. Complementariamente, el artculo 22 prev otra modalidad, que denomina promocin interna. Este conjunto por tanto, da lugar a varias alternativas de mejora para los empleados pblicos tanto por la va de los puestos (grado personal) como de las plazas (ascenso de grupo). Este modelo es el vigente para la Administracin Local segn su normativa especfica: artculos 97 y 102 LBRL y 168 TRRL. El marco se completaba teniendo en cuenta que el Estado se reserv el establecimiento de sus normas bsicas (artculo 90.2, segundo prrafo de la LBRL y 129.1.c del TRRL). Lo que por cierto no se produjo, con excepcin de la Ley 53/2002 por lo que respecta a las Escalas de Administracin General y Administracin Especial.
B)LOS ASPECTOS OBJETIVOS.
La propia exposicin de motivos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, proclamaba el pivote de la carrera sobre los aspectos objetivos: la clasificacin de puestos de trabajo es la base sobre la que ha de articularse la autntica carrera administrativa.
CARRERA MEDIANTE EL PUESTO: LA ANTIGUA PROMOCIN PROFESIONAL (FUTURA CARRERA VERTICAL)
La carrera la bas la Ley 30/84 sobre dos elementos, el Grado Personal y la ocupacin permanente del Puesto de Trabajo. La consolidacin progresiva de un mayor grado personal, sobre la base de ocupacin de puestos de trabajo, constituye el sistema ordinario de carrera en la Administracin, la promocin profesional.
El grado personal tiene as dos dimensiones, una objetiva, por cuanto el nivel del puesto de trabajo que ocupa el funcionario, configurado en la Relacin de Puestos de Trabajo, determina un concreto Complemento de Destino. Otra subjetiva, por cuanto el abanico de puestos (y sus niveles) a los que puede optar el funcionario viene predeterminado por el Grupo o Subgrupo de pertenencia (en la actualidad, por la aplicacin del artculo 76 y la Disposicin Transitoria Tercera del EBEP, A1, A2, B, C1, C2 u otras agrupaciones profesionales). 187
Esta modalidad de carrera tiene por tanto las siguientes caractersticas: a) Se basa en el Grado Personal. b) El grado se adquiere mediante la ocupacin definitiva (lo que excluye coberturas provisionales) de Puestos de Trabajo dotados de un determinado nivel de Complemento de Destino (el que tenga asociado el puesto en la RPT), por plazo mnimo de dos aos continuados o tres con interrupcin. c) Esta ocupacin de puestos se instrumenta mediante un sistema determinado, la provisin de puestos de trabajo, en sus dos modalidades, Concurso (con su subtipo del Concurso Especfico) o la Libre Designacin. La provisin de puestos puede definirse como el procedimiento administrativo tendente, mediante convocatoria pblica, a asegurar la cobertura definitiva de los puestos de trabajo vacantes a travs de los mecanismos establecidos.
d) Consolidado un determinado grado personal, ste juega como suelo y techo, lmite mximo y mnimo, del funcionario pblico en su trayectoria profesional (puestos a desempear) como en sus derechos econmicos (el percibo de las cantidades tasadas ligadas al complemento de destino): el funcionario siempre percibir el grado personal que haya consolidado.
C)LOS ASPECTOS SUBJETIVOS.
CARRERA MEDIANTE LAS PLAZAS: LA ANTIGUA PROMOCIN INTERNA (FUTURA PROMOCIN INTERNA VERTICAL)
Existe una segunda modalidad de carrera administrativa, que la ley de 1984 denominaba promocin interna en su artculo 22.1, consistente en el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulacin a otro del inmediato superior. Este sistema establece una serie de requisitos, en la prctica no alterados por el artculo 18 del EBEP. As, es imprescindible: 1.Poseer la titulacin requerida (y los dems requisitos) para ascender al Grupo superior (con la excepcin para el Grupo C que fija la Adicional 22 de la propia ley).
2. Haber prestado servicios un mnimo de dos aos en el Grupo de pertenencia (de servicios efectivos hablar la reforma que del artculo 22 hizo la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social). 3. Superar las pruebas (procesos selectivos) que se establezcan (con la posibilidad de exencin de programas ya superados que contempla el artculo 77 del RGI de 1995).
En todo caso es destacable que se trata de un procedimiento muy rgido, una nueva entrada en el sistema, ya que se trata de una nueva convocatoria de con188
curso-oposicin. No obstante la desaparicin del lmite cuantitativo del 50%27 en las plazas destinadas a la promocin interna lo configura como una relevante herramienta de gestin de personal, susceptible de ser planeado y fomentado mediante la negociacin colectiva, que si bien no puede alterar los fundamentos bsicos del modelo, s puede ser objetivado mediante comisiones tcnicas y sistemas de evaluacin.
D)OTRAS POSIBILIDADES (I):
LA ANTIGUA PROMOCIN HORIZONTAL (FUTURA PROMOCIN INTERNA HORIZONTAL)
Un mecanismo alternativo de carrera administrativa es el consagrado en el apartado 2. del artculo 22, a tenor del cual los funcionarios podrn acceder a otros Cuerpos y Escalas de su mismo Grupo siempre que desempeen funciones sustancialmente coincidentes o anlogas en su contenido profesional y en su nivel tcnico, se deriven ventajas para la gestin de los servicios, se encuentren en posesin de la titulacin acadmica requerida y superen las correspondientes pruebas. En el caso de la Administracin Local se manifestara esta posibilidad en el paso de las Escalas de Administracin Especial a General o viceversa.
E)OTRAS POSIBILIDADES (II):
LA MOVILIDAD INTERADMINISTRATIVA
Especial atencin, por su parca aplicacin, merece esta posibilidad de movilidad para el funcionario de carrera. La reforma del artculo 17.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y del artculo 101 de la LBRL por parte de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, otorgaron en su momento visibilidad a una institucin poco utilizada en el marco normativo de la Funcin Pblica Local: la movilidad interadministrativa, conceptuada como posibilidad de cambio a una Corporacin distinta a la accedida su da, y que debe contemplarse desde un doble plano: para los funcionarios como modalidad de carrera profesional, y para las Corporaciones Locales como medio de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos (artculo 17.1 de la LMRFP). En este contexto, la movilidad interadministrativa se articula a travs del puesto de trabajo. Es decir, y esto es lo peculiar, no se requiere la salida del sistema mediante un mecanismo de nuevo ingreso en la funcin pblica local, como ocurrira si ste accediera mediante la plaza (otra oposicin). La movilidad constituye un subtipo de la promocin profesional. Y ello es as,
27 El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (ponente: Trillo Torres) declar la no vigencia a este respecto del artculo 134.1 del Texto Refundido de 1986.
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tanto por que el artculo 101 de la LBRL como el artculo 17 de la LMRFP se refieren a la cobertura de puestos de trabajo, como sobre todo, porque la movilidad en nuestro rgimen local aparece contenida en el captulo IV del Titulo VII de la LBRL, titulado seleccin de los restantes funcionarios y reglas sobre provisin de puestos de trabajo. ste fue el principal aporte de la ley de bases: abrir la cobertura de los puestos vacantes de las Entidades Locales a otros funcionarios. Y ste es precisamente el sentido de la obligatoriedad de publicacin de las convocatorias de provisin en el BOE (art. 97 LBRL), el conocimiento de posibles interesados vinculados a otra entidad. En cualquier caso, mediante el instrumento de la provisin de puestos de trabajo, en sus modalidades de concurso de mritos o libre designacin (art. 101 LBRL), puede hacerse operativa la movilidad entre Corporaciones Locales. Eso s, necesitada de la previa elaboracin del instrumento organizativo, la RPT, pieza vertebral para instaurar el sistema de puestos y que es la que debe contemplar la apertura del puesto de trabajo de que se trate, para ser provisto por funcionarios de otras Administraciones Pblicas. La movilidad posee tambin una dimensin organizativa: hace posible el reclutamiento de capital humano, en muchos casos slo adquirible con la experiencia. Es decir, que la movilidad no slo es un derecho del funcionario, sino muy especialmente una herramienta funcional para la institucin pblica. Y es que, adems del despilfarro de recursos que supone acudir al reclutamiento externo sistemticamente, no se tiene en cuenta la disponibilidad de ocupaciones y habilidades especializadas que, de hecho, slo son susceptibles de ser adquiridas tras un periodo de aprendizaje prolongado, dentro de las Administraciones. Pinsese en conocimientos tcnicos y sociolgicos de profesionales del urbanismo, de implantacin de sistemas, de contabilidad pblica local, de direccin de servicios pblicos. La seleccin externa en todas las circunstancias constituye, adems de un error de reclutamiento para incorporar las habilidades necesarias, un desaprovechamiento de recursos en sentido econmico y social. A priori parecera que con el modelo de la LMRFP el funcionario contaba con un abanico amplio de posibilidades de carrera. No es as sin embargo, ya que adems de los factores especficamente locales, el modelo de la Ley de 1984 tena algunas debilidades entre las cuales destacan las siguientes: La necesidad de existencia de vacante Consolidar el grado personal mediante la ocupacin permanente de puestos de trabajo a travs de sistemas pblicos de provisin acarrea una perversin: la necesidad de cambiar de puesto para el funcionario si quiere mejorar. Al tiempo, este proceso requiere de la existencia de vacantes susceptibles de ser ofrecidas. Su inexistencia acarrea la consiguiente presin para su creacin artificial, como se destac al hablar de las patologas del sistema retributivo. 190
La propia Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005) cita esta insuficiencia: en la situacin actual [] el funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y econmicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a que exista una vacante en su rea de especialidad y que le interese, muchas veces termina por desplazarse hacia otras reas para las que tiene menor cualificacin y competencia. Se genera as una movilidad artificial y excesiva. No reconoce la mejora de caPacidades del Funcionario La retribucin, al menos la parte cuantitativamente ms importante, se basa en el nivel del puesto de trabajo. Visto as, el sistema no carece de lgica. Sin embargo, la preocupacin racionalizadora obvia en exceso una realidad: la de que la experiencia y la mayor formacin adquirida por el empleado pblico en el desempeo de sus funciones le dota de mayores recursos, conocimientos y capacidades. Necesitara mayor argumentacin, que por ejemplo, no disponen de los mismos recursos profesionales un agente de la polica local, un bombero, un administrativo o un tcnico que lleva desempeando sus funciones dos aos respecto a otro que dispone de una antigedad de diez? No garantiza la consolidacin Carrera significa, en el imaginario de los empleados pblicos, irreversibilidad, garantas. Basar la promocin profesional en el desempeo de puestos de trabajo, produce una notable inseguridad, al menos retributiva, ya que el grado personal no asegura un nivel suficiente de consolidacin retributiva y como es sabido, el disfrute de retribuciones complementarias no crea derechos adquiridos a favor de los funcionarios (art. 156 del TRRL). Adems y en trminos puramente cuantitativos, la parte del len de las retribuciones de los funcionarios se establece, las ms de las ocasiones, a travs del complemento especfico. 3. PROGRAMAS DE CARRERA PROFESIONAL Sin perjuicio de que la gran novedad del EBEP lo constituya la posibilidad de implantar los sistemas de gestin que materialicen la carrera horizontal (la evaluacin del desempeo y los perfiles de competencias), conviene tener presente las potencialidades que ofrecen las otras posibilidades de progresin profesional (la carrera vertical y la promocin interna vertical y horizontal) que tal y como recuerda el EBEP en su artculo 16.4, son alternativas de carrera que pueden darse simultneamente [...] cuando la Administracin correspondiente las haya implantado en un mismo mbito, lo que lejos de colocar la carrera en estas modalidades como algo anecdtico o un mero derecho subjetivo del em191
pleado pblico, reclama polticas de gestin y una visin integral. En el modelo bsico de gestin de recursos humanos stos seran los programas de carrera que podran denominarse obligatorios. En cualquier caso, la implantacin de esta tipologa de programas de carrera hace conveniente: No olvidar su conexin con los sistemas de estructuracin del empleo. Las Relacin de Puestos de Trabajo y la Plantilla de Plazas en especial. La primera debe establecer puestos-tipo con contenidos y perfiles normalizados y flexibles, teniendo en cuenta los diversos mbitos funcionales de la organizacin administrativa. Respecto al segundo la ordenacin de la estructura de categoras debe simplificar las mismas. Tener presente que el de la carrera constituye un terreno privilegiado para la negociacin colectiva y la interlocucin social en general. No se trata solamente de que el artculo 37.1.c del EBEP28 disponga que sern objeto de negociacin las normas que fijen los criterios generales en materia de [...] carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos y planes e instrumentos de planificacin de recursos humanos, es que en organizaciones como los gobiernos locales, con elevada presencia de los colectivos laborales, se requiere una visin de conjunto a la hora de establecer las diversas carreras, lo que puede venir facilitado por la negociacin colectiva conjunta instrumentada mediante las Mesas de Negociacin comn, previstas en el artculo 36.3 para empleados pblicos laborales y funcionarios, que ofrece amplias posibilidades, adems de resultar recomendable para dar coherencia organizativa a la poltica de personal29. La negociacin colectiva ira referida en este caso a la concrecin de los diversos sistemas: rganos tcnicos encargados de su aplicacin; planes de formacin; baremos para la provisin; tipo de convocatorias, etc. Traducir a trminos prcticos las diversas posibilidades, lo que significa diferenciar los planes de carrera por la va de los puestos (la carrera vertical o movilidad por la va de los sistemas de provisin) y por la va de las plazas (la clsica promocin interna). a) Diseo de Planes de Carrera Por la va de los Puestos de Trabajo El adecuado diseo de la estructura de puestos de la Entidad es la base sobre que pivota la carrera vertical. Al respecto es conveniente partir de un dato ya
28 En sentido anlogo a como prevea ya la Disposicin Adicional 7 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General en materia de Ingreso, Promocin Profesional y Provisin de Puestos de Trabajo. 29 De hecho, tanto la fijacin de la estructura de puestos como el sistema de ascensos pueden ser articulados no solamente mediante Convenio Colectivo, sino tambin mediante Acuerdo, tal y como reflejan los artculos 22.1 y 24.1 del Estatuto de los Trabajadores.
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apuntado: la inexistencia de una estructura, siquiera orientativa, de puestos-tipo. La consecuencia es una notable dosis de autonoma formal e imprecisin material. Aun habiendo sido derogado, el anexo II del RD 861/1986, puede no obstante servir de inspiracin. O incluso otros anteriores (el anexo VI de la Orden de 25 de febrero de 1982) o la vigente Resolucin de 20 de enero de 1989 para la Administracin General del Estado. El diseo de un plan de carreras basado en los puestos deber basarse en los siguientes elementos: 1. El diseo de los puestos-tipo definidos de modo genrico y polivalente. A ttulo de ejemplo los ms comunes son: jefaturas (servicio, unidad, seccin, negociado), tcnicos (base y especializado; responsables de programa; analistas), ayudantes (bsicos y gestores) y categoras en el caso de las subescalas de Administracin Especial (agente, oficial, inspector, intendente; encargado, maestro, oficial, ayudante, operario). 2. Definicin de los grandes mbitos sectoriales y familias profesionales de la Entidad Local: Polica Local, Personal de Oficios, Funcin Tcnica, Funcin Administrativa, Funcin Directiva, Servicios Personales. 3. Estimacin de los posibles itinerarios y trayectorias, el mapa de puestos, una vez establecidos los puestos y los mbitos funcionales. 4. Identificacin de los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridas por cada posicin y qu plazas pueden optar a la misma. La normalizacin del Perfil mediante los Requisitos de Desempeo a establecer en la RPT: Conocimientos Bsicos (materias, procedimientos, herramientas, ttulos especficos); Conocimientos Especializados (relevantes); Experiencia profesional (General y Especfica en la funcin); Aptitudes (razonamiento verbal, analtico, numrico o espacial) y Destrezas (competencias). 5.Flexibilizacin de la estructura (aprovechando por ejemplo las posibilidades que ofrece la adscripcin indistinta consagrada en el artculo 15 de la Ley 30/84). Tal adscripcin indistinta se materializa en aquellos casos en que sea posible en las Escalas (General y Especial) y los Grupos o Subgrupos de clasificacin. 6.Plan de Formacin conectado a los perfiles de competencias de los puestos de trabajo, para hacer posible su desarrollo. 7. Y por ltimo y ms relevante el xito de un plan de estas caractersticas requiere de un elemento de credibilidad: la convocatoria peridica y efectiva anual de las vacantes generadas, ms que el reclutamiento externo indiscriminado, esto es, la realizacin de concursos de provisin de puestos de trabajo. 193
b) Diseo de Planes de Carrera Por la va de las Plazas La promocin interna vertical es una herramienta de primer orden en materia de desarrollo de recursos humanos. No obstante, debe ser objeto de sistematizacin, que, al igual que la basada en el puesto, es susceptible de basarse en cierta lgica organizativa, esto es, basada en mbitos funcionales, reas de actividad o familias profesionales.
A ttulo de ejemplo, algunos itinerarios de carrera posibles en las Entidades Locales, basados en el ascenso a plazas de superior categora, son los siguientes30: mbito funcional de Oficios31
(Electricistas, Fontaneros y dems de Mantenimiento y Servicios Pblicos: Escala de Administracin Especial, Subescala de Servicios Especiales, Clase de Personal de Oficios) Ayudante/Operario (Otras Agrupaciones Profesionales)
_ Oficial (Subgrupo C2) _
Maestro/Encargado/Capataz (Subgrupo C1)
mbito funcional de la Profesin Administrativa (Escala de Administracin General)
Auxiliar Administrativo (Subgrupo C2)
_ _ Gestor (Subgrupo A2) _
Administrativo (Subgrupo C1)
(Debe contemplarse un itinerario de carrera posible, para Subalternos y Conserjes, del antiguo Grupo E, para el paso al Subgrupo C2).
Tcnico (Subgrupo A1)
30 En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo C2 al C1, regulado especficamente, es comn a todas ellos. 31 El nomencltor est tomado del artculo 175.2 del TRRL
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Operadores de Informtica, Grabadores (Subgrupo C2) Tcnicos de Sistemas Microinformticos, Montaje y reparacin de sistemas, Operacin (Redes y Mantenimiento) (Subgrupo C1) Tcnicos Superiores de Administracin de Bases de Datos, Gestin de Sistemas, Desarrollo de Aplicaciones o Redes de Voz (Grupo B) Ingenieros Tcnicos en Informtica de Sistemas y de Gestin (Subgrupo A2) Ingenieros Superiores Analistas de Sistemas y de Aplicaciones (Subgrupo A1) Supuestos en que cabe articular la antigua promocin interescalar seran los siguientes: PROMOCIN INTERNA HORIZONTAL
mbito funcional de Informtica32
_ _ _ _
Promocin de funcionarios de los antiguos Grupos E de Administracin Especial (Oficios) Al Grupo E de Administracin General (Subalternos, Conserjes)
_ _ _
Promocin de funcionarios del Subgrupo C2 de Administracin Especial (Servicios Especiales, Bomberos, Policas) Al Subgrupo C2 de Administracin General (Auxiliares)
Promocin de funcionarios del Subgrupo C1 de Administracin Especial (Delineantes, Inspectores Fiscales, Recaudadores, Informticos) Al Subgrupo C1 de Administracin General (Administrativos)
32 En general, ste ha sido un mbito potenciado por la nueva Formacin Profesional. Al respecto, el Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL) recoge un importante abanico de ttulos de tcnico (grupo C1) y tcnicos superiores (grupo B)
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CAPTULO 12 LA GESTIN DEL RENDIMIENTO
El captulo pretende en primer lugar que el gestor de recursos humanos se familiarice con los componentes y determinantes del rendimiento laboral, apreciando el papel de los mandos intermedios.
Seguidamente conocer los programas tendentes a favorecer el compromiso y el desempeo adecuado del empleado pblico, tales como los cdigos ticos o los sistemas de reconocimiento y sancin. CONCEPTOS CLAVE 1. Componentes del rendimiento. 2. Direccin de colaboradores. 3. Valores y tica pblica. 4. Entrevista correctiva.
5. Sistemas de Reconocimiento y Poltica Disciplinaria.
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1. LOS DETERMINANTES DEL RENDIMIENTO Todo puesto de trabajo puede definirse en trminos referidos a qu hay que conseguir y cmo hay que conseguirlo. Es decir, que su desempeo adecuado depende de los resultados que se consigan y del modo en que sean alcanzados, contemplando tanto los aspectos cuantitativos como los cualitativos. En este contexto, el rendimiento del empleado pblico depende, en primer lugar, de que ste disponga de los conocimientos que exige el puesto de trabajo (que sepa), de que cuente con las destrezas y aptitudes apropiadas (que pueda) y de que quiera (motivacin). Pero esta perspectiva es insuficiente para afrontar las cuestiones del desempeo profesional. De nada sirve intervenir sobre los qus sino se trabajan los porqus. Es decir, que no basta con abordar las cuestiones instrumentales, sino que conviene definir su fundamentacin axiolgica. La conducta del empleado pblico por decirlo en trminos weberianos no depende nicamente de su racionalidad con arreglo a fines, sino tambin con arreglo a valores, cuestin esta que ha sido objeto de una creciente atencin en las reformas de la gestin de personal en los sistemas administrativos contemporneos. Al mismo tiempo es conveniente tener presente que el rendimiento de una persona en el trabajo no depende solamente de variables individuales por as decir. El contexto grupal donde presta sus servicios resulta relevante. De ah que junto a los valores como una de las claves del comportamiento resulte conveniente atender a su cristalizacin social, la cultura organizativa. Este esquema capacidades, motivacin, valores y cultura es el que gua los esquemas de mejora en materia de rendimiento. Como se vio en el captulo primero, la gestin de recursos humanos tiene dos grandes mbitos. Uno de alcance global, objeto de polticas corporativas, la gestin de personal, responsabilidad de la unidad de recursos humanos. Y otro ms modesto pero crtico, responsabilidad de los gestores y responsables de las unidades de lnea. La gestin del rendimiento es justamente el objeto privilegiado de la direccin de personas que efectan los mandos intermedios en las organizaciones pblicas. El departamento de recursos humanos debe gestionar el marco institucional, pero la verdadera motivacin solamente tiene lugar en los espacios de interaccin personal que constituyen las unidades administrativas, que bien pueden convertirse en microclimas que favorezcan el compromiso o lo desincentiven. Nos hallamos sin embargo ante uno de los mbitos ms potentes para modernizar la gestin de recursos humanos en los gobiernos locales, ms baratos en trminos de costes. Paradjicamente es el terreno ms descuidado. La gestin del rendimiento (y entre ellos uno de sus mbitos la evaluacin del desempeo) est llamada a desempear un papel ms relevante en las polticas municipales de personal. No obstante, es una vertiente que exige importantes capacidades internas, tanto en recursos tcnicos especializados como de lide198
la gestin del rendimiento
razgo. Se requiere, cuando menos, clarificar lo que se espera de los puestos de trabajo, de su aportacin, haber sentado las bases de una poltica retributiva internamente equitativa y disponer de unos directivos formados para motivar a sus colaboradores y evaluar su contribucin. La evaluacin del desempeo, como tcnica potenciada por el EBEP ser tratada en otro captulo de modo monogrfico. En ste, centrado en las polticas bsicas, se abordarn algunos elementos imprescindibles: cmo perfeccionar su gestin desde el punto de vista de los mandos intermedios y en especial la cuestin de los valores y la poltica disciplinaria. 2. DIRECCIN DE PERSONAS Es usual a la hora de describir las organizaciones emplear el esquema de anlisis sugerido por Mintzberg (1987). As, en una organizacin formal encontramos diversos componentes. El pice estratgico, que define la misin de la organizacin y atiende los intereses de sta con el entorno; el ncleo de operaciones, productor material de las operaciones y servicios y, en la parte que aqu interesa, la denominada lnea media, esto es, el mbito de autoridad formal que vincula las decisiones estratgicas del primer nivel de direccin y el espacio de su materializacin. Son los llamados habitualmente mandos intermedios y, en la esfera municipal, cabra englobar a los directivos y jefes administrativos (de servicio, seccin, coordinadores, etc.) cuyo rol consiste, justamente, en concentrarse en que las cosas se hagan conforme est previsto; centrados en producir resultados mediante las personas (Drucker, 1989). Su relevancia en la gestin de recursos humanos radica justamente en esto: en que la gestin del desempeo individual solamente es creble si la organizacin dispone de jefes capacitados para afrontar las complejidades derivadas de las relaciones humanas. La integracin individuo-organizacin, el alineamiento de sus objetivos con la institucin solamente puede tener lugar en el mbito social de la unidad o servicio. El compromiso es efectivo mediante una gestin de proximidad, creando entornos de alto rendimiento, algo que solamente puede conseguirse mediante una lnea media consciente de su responsabilidad y capacitada para dirigir personas. La direccin de colaboradores Todo responsable de una unidad administrativa tiene dos cometidos fundamentales, consistentes en dirigir la tarea de la unidad y dirigir a las PERSONAS. Cmo afrontar ambas funciones? En lo que atae a la direccin de la tarea del modo siguiente: 1. Definiendo y estableciendo participativamente el rumbo de su Unidad, sus aportes a la organizacin, sus resultados: la misin, cul es la razn 199
de ser de la misma, su propsito? Se cumplen las expectativas de los clientes internos o externos? qu nos exigen? cules son los productos o servicios?, qu es necesario revisar?, cules son los parmetros de xito? 2. Materializar esa misin en una serie de reas de resultados clave, lneas u objetivos estratgicos y elaborando a continuacin los planes operativos de accin, controlando su ejecucin y las eventuales desviaciones, lo que requiere disear los sistemas de informacin, los indicadores y medios de control pertinentes. Por otra parte, dirigir a las personas requiere una herramienta diferente: tratarlos como integrantes de un equipo, esto es, un pequeo nmero de personas con habilidades que se complementan comprometidas con un propsito, unos objetivos y un enfoque comunes de los que se hacen mutuamente responsables (Katzenbach y Smith, 2004), lo que aconseja fomentar el sentido de pertenencia de la unidad, atender a su motivacin y gestionar los mecanismos de comunicacin y resolucin de conflictos. Como es sabido, el adecuado desarrollo de un equipo depende tanto de las dimensiones interpersonales (confianza mutua, comunicacin, apoyo mutuo) como de la claridad de los objetivos o del control ejercido. Al respecto, no hay recetarios contundentes que orienten la prctica de la direccin de personas ms all de un enfoque contingente (atento al contexto organizativo) que se plasma en un comportamiento directivo con mayor o menor control y supervisin del grupo, con ms o menos autonoma y delegacin, a adoptar en funcin de variables fundamentales, tales como el grado de estructuracin de las tareas (ms o menos estandarizadas, prefijadas, su libertad) el grado de madurez de los colaboradores (su capacidad de autonoma, nivel de formacin e integracin) y la propia posicin del jefe (mayor o menor fortaleza) (Engel y Riedmann, 1987:109). En mbitos como los servicios pblicos donde las personas son el elemento fundamental de su prestacin, stas constituyen el atributo diferencial en la percepcin de la calidad entregada a la ciudadana. Un jefe atento a los resultados y a los individuos debe plantearse resolver las cuestiones bsicas que desde una perspectiva psicosocial, surgen en la relacin profesional por cuenta ajena y que solamente pueden afrontarse desde el dilogo peridico: 1. Clarificar las funciones y cometidos, los roles, no solamente en trminos formales: qu hay que hacer y cundo; cules son las expectativas en relacin con la tarea del colaborador y los estndares acerca de los cuales se va a evaluar (lo que se relaciona con las necesidades individuales de seguridad y de ausencia de incertidumbre). 2.Proporcionar retroalimentacin suficiente (feedback) acerca de los resultados de la tarea y los mbitos posibles de mejora (relacionado con la necesidad individual de autorrealizacin y logro). 200
3. Orientar al colaborador acerca de las posibilidades e itinerarios de progreso y desarrollo y sus reas de mejora (que atae a las necesidades de reconocimiento y progreso). El dato de partida en la direccin de personas es la complejidad inherente del ser humano: no se mandan personas, sino que se dirige hacia objetivos a individuos autnomos que se gobiernan a s mismos. De ah que resulte fundamental para el jefe conocer las necesidades concretas de cada integrante del equipo: necesidades de logro o autorrealizacin, de reconocimiento?, seguridad y estabilidad?, econmicas?, de promocin y mejora?, afiliativas o de pertenencia?. Las necesidades satisfechas no motivan. Finalmente, otra variable a tener en cuenta saber que el mejor motivador lo constituye la identificacin del individuo con la tarea y con la propia organizacin, de ah la conveniencia del encaje persona-tarea. Cmo abordar los Problemas del rendimiento individual Sistemas y procedimientos ms o menos formalizados no evitan la aparicin eventual de problemas relacionados con un desempeo deficiente del empleado. Qu hacer entonces? Dejando de lado el fenmeno conocido de los poor performers (Lovrich, 1989) y el papel que juegan las diferencias individuales, lo relevante es tener en cuenta que las tcnicas de intervencin variarn segn la naturaleza del problema (capacidad o incapacidad; voluntad de mejora o no): desde la formacin y la orientacin y el consejo individualizado, hasta la sancin disciplinaria. Para el jefe administrativo que deba afrontar un problema de rendimiento insuficiente se recomienda antes que nada que ste se plantee en primer lugar la naturaleza del problema de rendimiento, comprobar sus causas. Es debido a una formacin insuficiente, de desconocimiento de tcnicas? A falta de habilidades o destrezas requeridas? O es un problema de voluntad, de actitudes? Sabe el empleado lo que se espera de l? Se le ha advertido con anterioridad? Determinada la necesidad de incidir sobre un rendimiento insuficiente es conveniente que el primer paso consista en una entrevista jefe-colaborador, lo que se conoce como el empleo de la entrevista disciplinaria. Al respecto, la misma se efecta conforme al siguiente esquema: 1.Preparar la entrevista con antelacin; justificar y buscar evidencias de mal rendimiento, si cabe, documentales, anticipando la argumentacin a emplear. 2. Conducir la entrevista focalizndola sobre las conductas y comportamientos disfuncionales, evitando crticas o descalificaciones personales hacia el empleado, al que como es obvio se le permitir defenderse al respecto. 201
3. Acordar conjuntamente una serie de acciones de mejora y un plazo concreto para su implantacin, as como los eventuales criterios de evaluacin. 4. Documentar por parte del mando. 5. La entrevista y comprobar la ejecucin de los cambios acordados. 3. VALORES Y DESEMPEO PROFESIONAL: LA TICA ADMINISTRATIVA La Administracin Pblica, visto su diseo constitucional (el servicio a los intereses generales) y su configuracin administrativa (la neutralidad poltica), tiene una finalidad instrumental: el servicio al inters pblico, que constituye su razn de ser. El hecho de que las instituciones pblicas sean formaciones sociales complejas, servidas por personas con sus propios intereses y agendas conlleva, de modo lgico, cierta tensin entre los intereses comunes y los intereses personales de los miembros de la organizacin. Funcin de la gestin de recursos humanos como actividad tcnica especializada es mantener esa disonancia de intereses dentro de los mrgenes de lo tolerable, encauzando y conciliando esos intereses, alineando a los miembros de la organizacin con los fines de sta. Es notoria, sin embargo, en las organizaciones pblicas contemporneas, la vigencia de fenmenos que algunos autores actuales (Snchez Morn, 1996) han calificado como relajacin de las conductas ticas y de compromiso con el servicio pblico, fenmeno no actual, y que ya autores como Garca de Enterra (1999 [1961]) haban puesto tempranamente de relieve: el predominio de los intereses personales de la burocracia o sus grupos organizados en detrimento de los fines institucionales, desplazados ya por los primeros. La identificacin con la organizacin ha dado paso al empleo como propiedad, como nicho, por emplear la terminologa de Nieto, producindose as un cierto desplazamiento de fines, y convirtindose algunas organizaciones pblicas en lo que Etkin (1997) ha denominado como sistemas perversos, en las cuales el predominio del inters privado sobre el pblico produce un cambio de lgica administrativa, que pasa de lo general a lo particular. Es en este contexto donde se produce, en buena medida impulsada por organizaciones internacionales como la OCDE33 lo que socilogos como Beltrn han denominado el giro deontolgico (1997:63) en la formacin de los empleados pblicos. Una corriente ya anticipada por acontecimientos como la publicacin del Informe Nolan, impulsado por el gobierno britnico y referido a los
33 OCDE: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice. 1996; Principles for managing ethics in the Public Service. OECD Recommendation. (PUMA Policy Brief No. 4. May 1998); Building Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries (PUMA Policy Brief No. 7. September 2000).
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estndares de conducta en la vida pblica, que al decir del propio Garca de Enterra (2000), ha supuesto una verdadera revolucin en las Administraciones europeas, equiparable a la que supuso en 1854 la instauracin del principio de mrito en la funcin pblica en Gran Bretaa, rearme articulado como respuesta a la emergencia de prcticas corruptas en las instituciones pblicas que se crean desterradas. El impulso de polticas de fortalecimiento tico en la funcin pblica no supone otra cosa que el recuerdo del inters general en la actuacin administrativa, la instauracin de valores de servicio pblico, de orientaciones de conducta que guen a los funcionarios, en especial ante situaciones de discrecionalidad, ante dilemas morales o mandatos de actuacin no claramente especificados, susceptibles de corruptelas, de favorecimiento de intereses particulares. En estas circunstancias, la tica Administrativa, como tica aplicada, como orientacin de la conducta prctica de los funcionarios pblicos en su interaccin social, juega un papel relevante, procurando la difusin y la internalizacin de valores, definidos por Villoria (2000:40) como las concepciones explcitas o implcitas de los individuos y grupos, de lo deseable, los cuales influyen en la seleccin de los fines, modos y medios de la accin. Es decir, la tica como disciplina que provee de juicios morales sobre lo socialmente deseable, que constituye en definitiva el fundamento moral de la conducta pblica, al atender a los aspectos normativos de la misma. As las cosas, cules son los valores propuestos para su promocin en las instituciones administrativas? El Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:207) propona los siguientes: la proteccin del inters pblico de acuerdo con el ordenamiento jurdico, la lealtad institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad y honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa, diligencia y receptividad, la responsabilidad y transparencia, as como la confidencialidad cuando proceda, recogiendo as tanto valores constitucionales referidos a la imparcialidad del servicio pblico como a la eficacia en su prestacin. El captulo VI del Ttulo III ha explicitado finalmente, en sus artculos 52, 53 y 54 el Cdigo de Conducta de los empleados pblicos, aplicable tanto al personal funcionario como laboral, fijando por fin los referentes ticos y conductuales del servicio pblico, colocando en lugar destacado el servicio a los intereses generales, la actuacin objetiva y el servicio al ciudadano. El cultivo de valores, adems de su conveniencia poltico-administrativa tiene tambin ventajas organizativas, ya que stos juegan un triple papel en la gestin del personal pblico: 1. Constituyen un medio de coordinacin de tipo no jerrquico: lo que el derecho pblico suele denominar como principio jerrquico no es otra cosa que lo que en trminos organizativos se conoce como la supervisin directa. Su virtualidad estriba en su papel como medio de coordinacin 203
organizativa, junto a la normalizacin de las habilidades, de los procedimientos operativos o de los resultados, excepcin hecha de medios informales de coordinacin (la adaptacin mutua) (Mintzberg, 1987:27). Los valores como medio de coordinacin constituyen la ideologa de la organizacin: su sistema de creencias, compartidas por todos sus miembros y que goza de un patente poder de unificacin organizacional al otorgar a los individuos su sentido de misin, posibilitando integrar los objetivos individuales y los de la organizacin (Mintzberg, 1992:182). 2. Hacen posible la eficacia de los mecanismos disciplinarios: el xito organizativo en la aplicacin de los mecanismos de exigencia de la responsabilidad disciplinaria, de cumplimiento de los deberes, reside, adems de la construccin de los sistemas organizativos que la hagan posible, en construir un sistema social que legitime tal exigencia de responsabilidad, que rechace las conductas incumplidoras de los deberes funcionariales, que no encubra o tolere tales conductas indeseables. Ya nos recuerda Alejandro Nieto que son las relaciones personales las que verdaderamente explican la ineficacia de los procedimientos sancionadores, siendo ste uno de los mbitos ms necesitados de intervencin. 3. Los valores motivan: en un artculo seminal, al que se hizo referencia en el primer captulo, dos politlogos norteamericanos (Perry y Wise, 1990) definieron la Motivacin de Servicio Pblico (MSP) y sus implicaciones en orden a estimular y dirigir la conducta profesional. A partir de este constructo, se ha encontrado una relacin positiva entre la MSP y el de sempeo profesional del servidor pblico. Es decir, no motivan tan slo los incentivos econmicos para una eficaz actuacin en la funcin pblica profesional, sino que explican el comportamiento individual otras variables tales como la identificacin con el servicio pblico concreto, la posibilidad de jugar un papel relevante en el mismo (rational motives); el deseo de servir al inters pblico, o ayudar en la consecucin de la equidad social (norm-based motives) o motivos de patriotismo (que conviene situar en el contexto anglosajn) (affective motives). Una vez evidenciada su conveniencia, los mecanismos de intervencin en la materia, lo que la OCDE denomina la infraestructura tica, son los siguientes: Programas de formacin y socializacin en valores de servicio pblico, tanto de actualizacin como de ingreso en el empleo pblico. Institucionalizar los comportamientos ticos, plasmar estas actitudes en rutinas organizacionales (Villoria, 2000:111), favoreciendo conductas en los directivos susceptibles de ser emuladas por el resto de funcionarios. Conectando las polticas de recursos humanos (ingreso, carrera y retribucin) con los aspectos ticos, asegurando su vigencia mediante reglas organizativas. 204
Creando instancias de participacin social en la materia que otorguen voz (Hirschman, 1977), tanto para ciudadanos, como para los propios empleados municipales: Consejos ticos.
Y, sobre todo, elaborando participativamente Cdigos ticos, o de Conducta, conceptuados como una oportunidad para clarificar los valores institucionales, medio escrito que refleja los estndares idneos de conducta ante temas o situaciones especficas, susceptibles de conflicto moral o de amplios mrgenes de decisin. 4. LA GESTIN ORGANIZATIVA DEL RENDIMIENTO Otros programas destinados a favorecer el desempeo profesional son los basados en las estrategias que proporcionan referentes, como los basados en la gestin del reconocimiento, esto es, premios y menciones destinados a empleados sobresalientes (refuerzos positivos del comportamiento) y, vistos desde una ptica de gestin, los sistemas disciplinarios, cuya relevancia en el terreno organizativo la propia jurisprudencia se ha encargado de destacar, ms all de sus aspectos meramente jurdicos. Sistemas de Reconocimiento El objetivo del sistema no es solamente individual, premiar comportamientos laborales sobresalientes, sino social, ya que hace posible la emulacin de las conductas excelentes, la deseabilidad de las mismas.
La conducta objetivo a promocionar sera aquella propiamente excelente (la que compite consigo mismo para ofrecer un buen producto profesional (Martnez Bargueo ,1997); se trata de promover el altruismo (la asuncin del inters comn), el compromiso con el servicio pblico y, sobre todo, el desempeo profesional eficaz. A ttulo de ejemplo supuestos susceptibles de ser reconocidos seran: Comportamientos puntuales extraordinarios: supuestos de especial dedicacin temporal (planes o proyectos puntuales, compromisos institucionales, situaciones de emergencia,...).
La consecucin de logros individuales y colectivos, de resultados. Ya sea mediante sistemas formales de direccin por objetivos, programacin o control de gestin, como no formales (proyectos). La consecucin de niveles elevados en baremos o mdulos de rendimiento administrativo, previamente definidos. Las aportaciones y propuestas de mejora: participacin significativa en iniciativas y sugerencias, as como en proyectos de calidad. 205
La vinculacin a la institucin, premiando la antigedad sin mcula alguna en la hoja de servicios.
Los medios de reconocimiento pueden ser tanto econmicos, como no econmicos. Por lo que respecta a los primeros pueden adoptar la forma de:
Actuaciones de alto contenido tico: dilemas profesionales resueltos con base en criterios morales, denuncias de comportamientos irregulares, etc.
a) Incentivos puntuales de productividad (ste podra ser un criterio de otorgamiento del complemento, de acuerdo con los arts. 23.3. c LMRFP y 5 RD 861/86 de 25 de abril). b) Consolidacin del Grado Personal. Hay que tener en cuenta que un medio de consolidacin del mismo puede constituirlo la superacin de cursos especficos u otros requisitos objetivos que se determinen [...] en el mbito de sus competencias, por [...] el Pleno de las Corporaciones Locales (art. 20.1 f de la LMRFP). c) Becas de formacin de inters compartido, para la institucin y el funcionario, tales como cursos de postrado y gestin pblica, informtica, etc.
Como premios de contenido directa o indirectamente no econmicos, pueden sugerirse los siguientes: a) Ttulos tales como diplomas de servicios distinguidos, ttulos honor ficos. b) Menciones especiales a comportamientos concretos. c) Condecoraciones y honores: medallas, cruces, etc.
d) Tiempo para la formacin.
d)Felicitaciones personalizadas, emitidas por los rganos municipales (Alcalde-presidente, Junta de Gobierno, Pleno).
e) Anotacin de los comportamientos en la hoja de servicios del funcio nario. f) Adoptar los premios expresamente como mrito en los concursos de provisin de puestos de trabajo en la Entidad Local.
Desde una perspectiva de gestin, es conveniente la difusin y publicidad de estos premios, su ritualizacin, como medio para proclamar y difundir valores de servicio pblico, contando con la comunicacin interna para esta finalidad (boletines internos, circulares). Ya en la perspectiva de dignificar la funcin pblica y proveer sentido de pertenencia, queda por sealar el elevado potencial de esta tcnica de bajo coste, si adems se otorga en actos tales como Da del Funcionario, de la Polica Local, de la Constitucin del Estatuto de Autonoma o similar, tan desaprovechados actualmente. 206
5. LA EFICACIA DEL SISTEMA DISCIPLINARIO Por ltimo, es conveniente abordar un aspecto no menos relevante cuando de introducir la estrategia de las consecuencias (Osborne y Plastrik, 1998) en materia de rendimiento se trata: el referido a la eficacia o, mejor, ineficacia, del sistema disciplinario, situacin reconocida por el propio Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, al referirse a este mbito como excesivamente garantista cuestionando su efectiva aplicacin prctica (2005:218). Por qu no funciona habitualmente el sistema disciplinario en las Entidades Locales? Por qu es tan anecdtico el procedimiento de exigencia de responsabilidades profesionales? Un planteamiento es considerar que la eficacia de los mecanismos disciplinarios debe abordarse desde dos planos complementarios: El organizativo. La sancin es la consecuencia de una conducta negativa, de un incumplimiento de un deber previamente tasado. La gestin complementa siempre lo jurdico, tambin en el terreno disciplinario. El punitivo no es siempre el nico medio. Herramientas como la disciplina positiva (el acuerdo socialmente consensuado sobre las reglas aplicables) en materias tales como, por ejemplo, el margen de tolerancia en horarios, justificacin y control de ausencias, pueden ofrecer un resultado prometedor. Sin olvidar el diseo de sistemas de seguimiento de temas poco abordados como el absentismo o el tiempo de trabajo. El jurdico, o procedimental. Referido a los aspectos de tramitacin que garantizan una gestin eficaz de los procesos sancionadores. Como es sabido, gozamos de un derecho disciplinario en la funcin pblica, dogmticamente, de raz cuasi penal, vlido muy probablemente para proteger el inters pblico de comportamientos indignos, pero poco funcional cuando se trata de gestionar el desempeo profesional. Por qu Fallan los Procedimientos disciPlinarios Un repaso somero de los pronunciamientos judiciales en la materia revela como causas habituales de anulacin de los expedientes sancionadores incoados a los empleados pblicos los siguientes: a) Una deficiente calificacin de las infracciones disciplinarias, de aplicacin de los tipos sancionadores, la tipificacin, importantsima en el mbito disciplinario, es entendida como [] actividad jurdica que exige como presupuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tipo predeterminado legalmente como falta [] (STS, 23 de mayo de 1989), en su doble manifestacin formal y material (STC 219/1989 de 21 de diciembre), que recuerda la imposibilidad de recurrir al procedimiento 207
sancionador sin conocer previamente la depuracin que de cada tipo infractor haya hecho la jurisprudencia (algo especialmente relevante, por ejemplo, en los tipos sancionadores referidos a la jornada de trabajo, el rendimiento o el incumplimiento de las rdenes). b) Una notable desproporcin en la eleccin de las sanciones a imponer. O lo que es lo mismo, la falta de proporcionalidad entre los hechos, las circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes y la sancin determinada. Como recuerda el Tribunal Supremo, [] la aplicacin de la sancin no supone una librrima potestad de la Administracin para la eleccin de la sancin a imponer [] pues esa discrecionalidad ha de estar presidida, operando como corrector de la misma, por la necesaria aplicacin del principio de proporcionalidad. (Sentencia de 21 de febrero de 1992). Resulta necesario tener presente en cada caso las circunstancias concurrentes (STS 3 de mayo de 2000), de modo que se garantice la debida individualizacin de la sancin (STS de 22 de abril de 1992). Como con socarronera cuenta Nieto (1984), lo anecdtico de lo disciplinario conduce a que, cuando por fin la Administracin se decide a iniciar el expediente, se decida a hacrsela pagar al funcionario todas juntas. Claro, que la contencioso-administrativa como jurisdiccin revisora no suele estar al tanto de estas interioridades organizativas. c)Pero es que, adems, se detecta un dficit de profesionalizacin en materia disciplinaria. Si, como resulta obvio, lo disciplinario participa de esa especie de lgica penal es manifiesto el carcter rituario, de trmite, de la mayor parte de los expedientes disciplinarios, en detrimento de lo que debe constituir el centro del mismo: la fase probatoria o instructora. La Sancin Por Falta leve La ausencia de formulismo no significa ausencia de procedimiento, ni que no resulte necesaria la tramitacin de un expediente administrativo por sumario que ste sea, para establecer la fuerza probatoria de la falta imputada, bien que como nico paso imprescindible se establezca la verificacin del trmite de audiencia, por lo que resulta de aplicacin a este respecto la LRJAP y PAC. Es obvio que no se establecen los trmites del expediente disciplinario (nombramiento de instructor y secretario; fase probatoria y pliego de cargos, etc.). La imposicin de sanciones de plano vulnera el artculo 24 de la Constitucin, lo que requiere la tramitacin de un mnimo procedimiento administrativo (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3, de 17 de julio de 1986. RA 4.440). Desde el punto de vista de su falta de ritualismo es un medio muy relevante cuya adopcin temprana facilita a la Administracin la correccin de conductas 208
disfuncionales en materia de desempeo profesional y garantizar su eficacia en la prestacin de servicios y el comportamiento tico. Algunas Comunidades Autnomas contemplan la posibilidad de suspensin de empleo y sueldo en este tipo de sanciones (Catalua, Reglamento de Personal de las Entidades Locales, Decreto 214/1990 o Comunidad Valenciana, para los Cuerpos de Polica Local, Norma-Marco de 2003).
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CAPTULO 13 GESTIN DE LAS RELACIONES LABORALES
OBJETIVOS: Este captulo tiene como: Posibilitar al gestor de recursos humanos, a partir del conocimiento del marco normativo establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, el planteamiento de estrategias de mejora en materia de negociacin colectiva que redunden en Acuerdos y Pactos beneficiosos para el inters pblico. Facilitar la elaboracin de planes de comunicacin interna que favorezcan tanto la identificacin del empleado pblico con la organizacin como la anticipacin de eventuales temas de conflicto interno. CONCEPTOS CLAVE 1. Sindicatos y Secciones Sindicales. 2. Negociacin de condiciones de trabajo: principios de la negociacin colectiva pblica.
3. Tratamiento de temas especficos en los Acuerdos y Pactos: tiempo de trabajo, derechos sindicales, ayudas sociales, aplicacin de las retribuciones, Formacin y Promocin Profesional y Seguridad y Salud Laboral. 4. Opinin pblica interna: Comunicacin descendente y comunicacin ascendente.
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1. LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: DOS PROBLEMAS Y UN RESULTADO El fenmeno de la negociacin colectiva dentro de las relaciones laborales en las Administraciones Pblicas de los pases democrticos emerge en los aos 60 y 70. Si bien se ha argumentado su menor impacto en sistemas de funcin pblica basados en un modelo estatutario como el nuestro (Del Rey, 1986), conviene matizar esta afirmacin, al menos para la Administracin Local. La presencia del empleo laboral en un porcentaje muy relevante, una mayor presencia de sindicatos de clase y una mayor visibilidad del conflicto, han trado como consecuencia una relevante importancia de las prcticas de negociacin colectiva en el plano de los hechos, fenmeno ya anticipado desde la transicin local, como se indic en la segunda parte. Sea como fuere la gestin de personal pblico constata hoy da la emergencia de un actor relevante, el sindicato, de su proyeccin organizativa en el centro de trabajo, la seccin sindical, y de un fenmeno de contractualizacin creciente de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos, todo lo cual pone en crisis el dogma de la relacin estatutaria como fuente de la relacin de servicios del funcionario. Al decir de Snchez Morn (1996:60 y 226) la relacin especial de sujecin, propia del funcionario, pierde fuerza al considerarlo como ciudadano y trabajador en sentido material, sin ms limitaciones que las que se deriven de las necesidades de la Administracin. El obstculo dogmtico (Roqueta Buj, 1996:43) que supone la teora estatutaria, preservada por la primera jurisprudencia constitucional (STC 57/82) es hoy mucho ms matizado. En esta materia, tal como un estudio de la OCDE (2004) pone de manifiesto, los Estados adoptan tres soluciones posibles: importar mimticamente las prcticas del sector privado procediendo a la negociacin de convenios colectivos; limitar los derechos de negociacin de los funcionarios o, finalmente, inspirarse en el modelo de negociacin colectiva de tipo empresarial, si bien con limitaciones tendentes a matizar esta visin. Este ltimo modelo es el vigente en la Administracin Local. Hay que dar entrada en la gestin pblica de recursos humanos a la negociacin colectiva, muy especialmente tras el impulso operado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP). Lo que no es posible es fundar esa negociacin en el modo laboral. Las peculiaridades de lo pblico la prestacin de servicios pblicos de inters general en ausencia de competencia lo impiden. En el orden prctico, el ttulo de este epgrafe se justifica por el frecuente callejn sin salida al que se halla abocada la negociacin colectiva en el mbito local. De un lado, y como una rocosa y contundente jurisprudencia, se ha encargado de reiterar el carcter estatutario de la relacin funcionarial, su caracterstica pormenorizacin, rigidez y uniformidad, impiden las prcticas convencionales de tipo industrialista, en especial aquellas tendentes a ampliar los derechos 212
gestin de las relaciones laborales
reconocidos por las normas o a importar principios del derecho laboral, tales como los de norma mnima o norma ms favorable34. De otro lado, el problema no es ya especficamente jurdico, sino polticoadministrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas corporaciones locales. La naturaleza poltica de los gestores, su bsqueda casi obsesiva del consenso, su racionalidad poltica en detrimento de la econmica y la poca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o ms claramente a renunciar a formular la propia tabla reivindicativa de la institucin. Como recuerda Mosher (1999:831), los poderes y las armas de los sindicatos del sector pblico son bsicamente polticos, no econmicos. En conclusin, puede decirse que en la realidad, tanto la construccin dogmtica del empleo pblico como la restrictiva lectura jurisprudencial en la interpretacin de los acuerdos finalizados, como la poca profesionalidad de los gobiernos locales a la hora de afrontar una interlocucin seria y responsable en materia de relaciones laborales, colocan a la participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo en un callejn sin salida, conduciendo cada vez ms a la negociacin colectiva municipal hacia un resultado: el desbordamiento como prctica habitual, la dificultad de encajar los contenidos reales de lo negociado en el estrecho marco de la legislacin administrativa, bajo el atento marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonmicas y tribunales de lo contencioso-administrativo. Lo cierto es que evitando posiciones maximalistas (ni el empleo pblico del siglo XXI proscribe las prcticas convencionales, ni es posible negociar con visin de confrontacin, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones prometedoras como son los Pactos y Acuerdos para acordar el marco de desenvolvimiento de la poltica de personal de la institucin. 2. EL MODELO DE NEGOCIACIN COLECTIVA PBLICA Y SUS ESTRATEGIAS DE MEJORA El marco jurdico de los procesos de participacin de los funcionarios locales en la materia procede de diversas fuentes reguladoras: de un lado, el artculo 95 de la LBRL dispone que su regulacin ser la establecida, con carcter general, para todas las Administraciones Pblicas. Junto a esta norma se encuentran las referencias de los artculos 2, 6.c y 8 de la Ley 11/1985, de 2 de agosto, Orgnica de Libertad Sindical (LOLS), que configuran el modelo sindicalizado de participacin al que luego se har referencia y, muy especialmente
34 Alguna Jurisprudencia contencioso-administrativa resulta especialmente ilustrativa. Por ejemplo: Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993; 30 de octubre de 1995; 25 de junio de 2001 (Social); 21 de marzo de 2002.
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la norma rectora en la materia, los artculos 31 a 38 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) y que definen la negociacin colectiva como el derecho a negociar la determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados de la Administracin Pblica (art. 31.2.a). Completan el marco normativo diversas normas internacionales firmadas por Espaa: los Convenios 151, 87, 151 y 154 de la Organizacin Internacional del Trabajo. El EBEP supone un refuerzo importante de esta institucin jurdica y de un deseo deliberado de democratizar las relaciones laborales en el sector pblico. Las novedades principales se cifran en: a) El refuerzo de los contenidos negociales y b) El perfeccionamiento tcnico de algunos aspectos de procedimiento o de legitimacin negocial.
Como antecedentes inmediatos hay que tener en cuenta la Ley 9/1987, de 12 de junio, de rganos de representacin, determinacin de las condiciones de trabajo y participacin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas (LORAP). La LORAP configur unos especficos rganos de representacin, los Delegados y Juntas de Personal, elegidos por los propios funcionarios, en nmero variable conforme a una escala numrica segn el nmero de funcionarios. Esta frmula que contina vigente en el EBEP, artculos 39 a 44 ha dado pie a que en la Administracin los funcionarios cuenten, de modo anlogo al sector privado, con el llamado doble canal de representacin: el unitario, o elegido democrticamente entre los funcionarios y el sindical, en forma de secciones sindicales. En lo que respecta al personal laboral la estructura es similar: Delegados de Personal y Comit de Empresa por un lado y Secciones Sindicales por otro. El expuesto es el marco normativo. Ahora bien, como recuerda la doctrina (Del Rey, Luque, 1997) no basta con la normativa para entender el marco vigente hoy da en la materia. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, muy especialmente la generada en los aos 1994 y 1995, es la clave en la configuracin del modelo de negociacin funcionarial.
Adoptando un enfoque descriptivo puede sintetizarse el modelo a partir de los siguientes rasgos, teniendo en cuenta que dado el protagonismo que el EBEP ha otorgado a la negociacin conjunta para funcionarios y laborales, la descripcin va a efectuarse con referencia al personal funcionario35: a) QUIN NEGOCIA: LOS SUJETOS LEGITIMADOS Por la parte social en lo que a funcionarios se refiere la capacidad de negociacin colectiva de las condiciones de trabajo reside, a tenor del artculo
35 La negociacin colectiva del personal laboral se contempla en el Ttulo III del Estatuto de los Trabajadores, artculos 82 a 92. Mediante la figura de los Convenios Colectivos [...] Los trabajadores y empresarios regulan las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrn regular la paz laboral a travs de las obligaciones que se pacten (artculo 82.2). A efectos de negociacin, el personal laboral de una Entidad Local se encuadrara en la modalidad del Convenio de mbito empresarial.
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33.1 del EBEP, en las organizaciones sindicales ms representativas, figura prevista en la Ley Orgnica de Libertad Sindical de 1985. Es ste un rasgo peculiar. A diferencia de lo que ocurre con el Personal Laboral no es el Comit de Empresa el que negocia, sino las secciones sindicales de los sindicatos reconocidos como ms representativos (aquellos que hayan obtenido en la elecciones sindicales al menos el 15 por cien de los delegados o, en el mbito especfico, el 10 por ciento de los miembros de la Junta de Personal). En estos rganos, no en los electivos, es donde reside la capacidad de interlocucin.
Por la parte administrativa estn legitimados los representantes de la respectiva Administracin Pblica. A este respecto reviste inters la posibilidad de encargar el desarrollo de las actividades de negociacin colectiva a rganos, creados por ellas, de naturaleza estrictamente tcnica (art. 33.2). Es una cuestin que debera solucionar una cuestin pendiente: la profesionalizacin de la negociacin, que conjuntamente con la legitimacin negocial reconocida a las asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de mbito supramunicipal (art. 34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prcticas convencionales situadas extramuros de la legalidad por la va de la asuncin de compromisos de eficacia general, reforzado por la plasmacin de un concepto tomado del derecho laboral: la posibilidad, para una institucin pblica, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del territorio de una Comunidad Autnoma o al alcanzado en un mbito supramunicipal (art. 34.2, ltimo prrafo). b) DNDE SE NEGOCIA: MBITOS El mbito de la negociacin tras el EBEP contina siendo la Mesa de Negociacin (artculos 34 y 35), reforzada por una Mesa General para todas las Administraciones Pblicas y por el reconocimiento de la posibilidad de negociacin de materias comunes para funcionarios y laborales (art. 36.3), posibilidad ya anticipada por la Ley 21/2006.
En este caso puede hablarse de una autntica mutacin del diseo inicialmente previsto por el legislador. La misma consiste en la relevancia concedida por el Tribunal Supremo a las Mesas Generales de Negociacin, frente a las Secciones Sindicales de los sindicatos calificados como ms representativos (artculos 6.3.c, 8.2.b y 2.2.b de la Ley Orgnica de Libertad Sindical). No son los sindicatos, sino las Mesas Generales de Negociacin, calificadas como rganos estables, las depositarias del derecho. Es sta una construccin judicial que ha sido calificada como discutible por la doctrina (Mauri, 1995), que apodera a una institucin, a un rgano creado prcticamente ex novo, pero que ofrece unas posibilidades notables de interlocucin. Al respecto, algunas sentencias son especialmente significativas,
Es fundamental observar que el derecho de negociacin colectiva regulado en la ley [...] se deposita en rganos estables de creacin legal, como son las Mesas de Negociacin, sin que por tanto se atribuya de modo direc-
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El artculo 34 del EBEP mantiene el esquema del derogado artculo 30 de la LORAP: la Mesa de Negociacin, constituida en cada una de las Entidades Locales por la Administracin y las Organizaciones Sindicales ms representativas a nivel estatal o de Comunidad Autnoma o por aquellos sindicatos con una representacin del 10 por ciento como mnimo en el mbito respectivo, es el eje sobre el que se articula la negociacin colectiva de los funcionarios p blicos.
to a los sindicatos. stos carecen de una legitimacin propia para la negociacin, siendo slo la Mesa correspondiente la que puede reclamar sta, o la que, en su caso, puede reclamar si se omite. La posicin de los sindicatos debe limitarse a reclamar su participacin en ese rgano, pero las eventualidades de la negociacin se sitan en el plano de la actuacin de ese rgano de creacin legal y no propiamente en el contenido esencial de la libertad sindical. (Sentencia Tribunal Supremo de 30 de junio de 1995.) En el mismo sentido, sentencia del TS de 3 de noviembre de 1994.
De modo complementario hay que tener en cuenta que el Ttulo III del Estatuto de los Trabajadores (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), establece en su artculo 87.1 que en los convenios de empresa (y una Entidad Local a estos efectos lo es) la legitimacin corresponde al Comit de Empresa o Delegados de Personal. Contina la diferencia negociadora en el mbito local: representacin sindical para los funcionarios y representacin unitaria para el personal laboral, planteamiento subsistente para el artculo 32 del EBEP, que remite a la legislacin laboral. Por otra parte, ya la Ley 21/2006, de 20 de junio, anticip la constitucin de mesas comunes para funcionarios y laborales en el seno de las Administraciones Pblicas. Esta innovacin se mantiene en el artculo 36.3 del EBEP: para la negociacin de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al personal estatutario y laboral de cada Administracin Pblica [...] se constituir una Mesa General de Negociacin.
Por tanto, parece claro que la arquitectura de la negociacin colectiva en las Entidades Locales dar lugar a tres mbitos de negociacin (Mesa de Negociacin para funcionarios, Comisin Negociadora y posterior Comisin Paritaria para laborales y Mesa General de Negociacin para funcionarios y laborales) y a tres instrumentos resultantes diferentes de negociacin colectiva (Acuerdos y Pactos para funcionarios; Convenios Colectivos para laborales y Acuerdos Colectivos, Mixtos? para los temas comunes a personal estatutario y laboral). Por ltimo, es importante tener en cuenta que el EBEP, como antes la LORAP, posibilita la sectorizacin de las condiciones de trabajo. Tal y como dispone el artculo 34.4, dependiendo de las Mesas Generales de Negociacin y por acuerdo de las mismas podrn constituirse Mesas Sectoriales [...] para sectores concretos mediante acuerdo especfico y con el rgimen de adopcin de acuerdos que se haya establecido, lo que ofrece un escenario interesante para acordar condiciones de trabajo especficas para mbitos sectoriales. 216
c) QU SE NEGOCIA: TRATAMIENTO DE LOS DIVERSOS CONTENIDOS Es notoria la intencin del EBEP en potenciar la negociacin colectiva. A esta institucin corresponde, segn la Exposicin de Motivos de la norma [...] contribuir finalmente a concretar las condiciones de empleo de todo el personal al servicio de la Administracin [...]. Es negociable lo que en trminos amplios supone el marco de desenvolvimiento de la gestin (criterios generales dice el artculo 37 del EBEP), aspectos tales como los planes e instrumentos, el acceso, carrera y provisin, evaluacin del desempeo, accin social y ofertas de empleo pblico. En aquellos mbitos donde as est establecido obligatoriamente, omitir la audiencia de los rganos de participacin social se sanciona con la nulidad de la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997 (ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039)). Lo que obliga a tener en cuenta procedimientos de participacin en la Mesa de Negociacin segn la herramienta de gestin de recursos humanos de que se trate. Es ciertamente ambivalente el modelo. Limitado, como veremos, pero obligatorio (Del Rey y Luque, 1997:323). Conviene tener presente asimismo que, si bien se refuerza el campo de la negociacin obligatoria, se ampla asimismo el abanico de materias excluidas de negociacin (art. 37.2. d y e): as, los poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica y la regulacin concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico y la promocin profesional. En trminos prcticos no es negociable la gestin operativa, sino los aspectos generales, lo colectivo. El derecho de negociacin colectiva est matizado por tanto por el principio de legalidad (art. 33.1). Es decir, que aun tratndose de un derecho de indudable estirpe y naturaleza laboral es ciertamente limitado por la reserva de ley y el marco presupuestario (STS de 25 de junio de 2001, contencioso-administrativo. ED 2001/26188), principios recogidos en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Tal y como recuerdan los tribunales [...] el bloque legislativo del Estado no es identificable como una especie de plataforma de mnimos, habida cuenta de sus caractersticas de pormenorizacin, rigidez y uniformidad. El marco de la contractualidad posible est en correlacin con el contenido de las potestades normativas y de autoorganizacin del rgano administrativo correspondiente (STS de 21 de marzo de 2002, contencioso-administrativo. ED 2002/4046). Como establece la jurisprudencia (STS de 21 de marzo de 2002. ED 2002/4108) a la negociacin colectiva le resultan aplicables los principios de legalidad, competencia, jerarqua normativa y reserva presupuestaria. Principios recogidos en su mayor parte tanto en el Informe de la Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:261) como en la doctrina (Snchez Morn, 1996), como en el posterior texto legal (prrafo primero del ar 217
tculo 33.1) ampliados con otros como los de buena fe negocial o el principio de publicidad y transparencia de la negociacin. Especial atencin hay que prestar a la limitacin presupuestaria. Las sucesivas leyes anuales de presupuestos han establecido la nocin de masa salarial como tope mximo de crecimiento de los gastos de personal. Lmite declarado vlido por el Tribunal Constitucional (Sentencias 63/86 y 96/90) y recogido, expresamente, para la Administracin Local en el artculo 154 del TRRL). Sentadas las premisas anteriores, es posible definir algunas alternativas de tratamiento negocial en temas tales como el tiempo de trabajo, los fondos sociales, los proyectos de promocin, los derechos sindicales, la formacin o el rgimen de permisos, vacaciones y licencias. EL TRATAMIENTO DEL TIEMPO DE TRABAJO: JORNADA Y HORARIOS La regulacin actual se halla en el artculo 47 del EBEP, a tenor del cual las Administraciones Pblicas [...] establecern la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios pblicos. La concertacin social ha sido relevante en este mbito: desde el Acuerdo Administracin-Sindicatos para el periodo 2003-2004 para la modernizacin y mejora de la Administracin Pblica (Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica de 15 de noviembre de 2002) hasta ms recientemente el denominado Plan Concilia y su plasmacin reglamentaria, la Resolucin de 20 de diciembre de 2005 de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica (BOE del 27), por la que se dictan Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administracin General del Estado (RSEAP), de aplicacin a la Administracin Local en virtud de la remisin del artculo 94 LBRL (que establece la misma jornada de trabajo en cmputo anual)36. Es conveniente tener en cuenta que en esta materia el bien jurdico protegido es la prestacin laboral del funcionario en tiempo debido (Arroyo Yanes, 2000:154). La ordenacin de esta dimensin de la gestin de personal se efecta mediante un concreto instrumento de gestin, el denominado Calendario Laboral, respecto al cual la RSEAP incorpora una nocin a tener en cuenta, unos concretos conceptos jurdicos indeterminados en su elaboracin: los calendarios laborales debern tener presente las necesidades del servicio, as como facilitar la atencin al pblico. Lo que hace conveniente una referencia sobre las potestades administrativas en la materia, ya que la Administracin, a la hora de fijar el concreto horario de trabajo del funcionario, debe atender en exclusiva al inters general. As, el Tribunal Supremo ha tenido ocasin de pronunciarse sobre al respecto en su sentencia de 8 de noviembre de 1995:
36 El artculo 51 del EBEP dispone que al personal laboral le ser de aplicacin la legislacin laboral correspondiente, esto es, los artculos 34 a 38 del ET.
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[...] En su aplicacin, la Administracin ha utilizado las facultades de autoorganizacin que le corresponden, sealando por razones de inters pblico un horario de trabajo, con el que deben estar en consonancia las retribuciones a percibir, adecuadas a las necesidades de cada organismo segn el resultado del expediente instruido al efecto, inters pblico que debe prevalecer sobre el particular de los funcionarios afectados, [...]. En el mismo sentido, sentencias de 20 de octubre de 1994, 17 de enero de 1994 y 6 de junio de 1992.
Hay que tener en cuenta que no existe en esta materia

[...] Una especie de derecho adquirido a seguir realizando la misma jornada [...] El hecho de que la Administracin, dentro de su poder de autoorganizacin de los medios materiales y personales de que dispone, establezca dentro de los lmites legales [...] una prolongacin de jornada (asignando el correspondiente complemento) respecto de aquellos puestos de trabajo [...] que exijan habitualmente la realizacin de una jornada de trabajo superior a la establecida con carcter general en ningn caso conculca un derecho adquirido del funcionario. (TSJ de Navarra, sentencia de 29 de septiembre de 2000).
El tratamiento directivo de esta materia debe partir de fundamentar las necesidades del servicio, en aportar datos objetivos e indicadores de uso de los servicios, de evaluacin de su demanda, articulado todo ello a travs de la correspondiente Memoria organizativa. Pinsese sino en servicios tales como centros municipales de juventud, en bibliotecas, centros escolares, centros de da para menores, oficinas de promocin econmica, de atencin al ciudadano, de nuevas tecnologas, guarderas y, en general, las nuevas demandas de ampliacin de horarios que conlleva la evolucin social y donde cada vez resulta ms clara la necesidad de valorar otras necesidades en presencia. Respecto a las vacaciones, hay que tener en cuenta que la norma de rango legal aplicable es el artculo 50 del EBEP, el cual dispone que [...] los funcionarios tendrn derecho a disfrutar, como mnimo, durante cada ao natural, de unas vacaciones retribuidas de veintids das hbiles, o los das que le correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el ao fue menor. Cabe modular el disfrute del derecho? Con matices. No hay que olvidar que el propio artculo 40.1.d del EBEP faculta a las Juntas de Personal para ser odas en materia de rgimen de permisos y licencias. El propio Tribunal Supremo afirma que [...] no se excluye la posibilidad de que los rganos de las Corporaciones Locales que, en materias, como la de organizacin de sus servicios, sean de su competencia exclusiva, convengan con su personal lo relacionado con el ejercicio del derecho que ste tiene de disfrutar de vacaciones, porque esto es cuestin distinta de que, al usar de tal facultad, se infrinja el rgimen general que viniera establecido con riguroso carcter imperativo, por bsico, por la legislacin estatal, a la que por supuesto se supeditan las entidades autonmicas (Sentencia de 30/05/92. FJ 3). 219
Por tanto, el tratamiento adecuado es ordenar el disfrute, atendidas las necesidades del servicio, puestas en relacin con las de los funcionarios, pero sin ampliar el contenido del derecho37. EL TRATAMIENTO DE LAS DENOMINADAS MATERIAS SOCIALES El artculo 37.1 del EBEP dispone que sern objeto de negociacin en su mbito respectivo y en relacin con las competencias de cada Administracin Pblica las materias siguientes. Apartado I): los criterios generales de accin social. Tiene competencia una Corporacin Local en la materia? Matizadamente, partiendo de un doble lmite. Lmite que fundamenta no pocas anulaciones judiciales y que requiere tener en cuenta que: a) Las ayudas no pueden suponer el establecimiento de una especie de Seguridad Social complementaria, verdadero quid de la cuestin, a tenor de la legislacin. Qu constituye Seguridad Social Complementaria? Hay que tener en cuenta que los funcionarios locales estn incluidos en el Rgimen General de Seguridad Social (RD 480/1993 de 2 de abril), por lo que ser esta legislacin reguladora la que defina sus prestaciones. b) No pueden ser ayudas con un alcance de derecho subjetivo tal, que lleguen al mbito de lo garantizado y, por tanto, creen un concepto retributivo nuevo, algo expresamente prohibido (artculo 93 LBRL en relacin con el 23 de la LMRFP). Qu puede constituir una retribucin de nuevo cuo? Algo garantizado con independencia de la dotacin presupuestaria. En la medida en que tenga finalidad retributiva (como Fondo anual o Programa no agotable) ser ilegal. Deber tratarse de algo eventual, ligado a la eventualidad presupuestaria y a su aprobacin por el rgano competente: el Pleno del Ayuntamiento. c) No puede superar el Fondo el lmite de crecimiento de la masa salarial bruta para el respectivo ejercicio. Se trata de ayudas, subvenciones de carcter social, no son prestaciones. Su lmite es el general del crecimiento de la masa salarial bruta del respectivo ejercicio previsto en la LPGE. Es decir, que una caracterstica de validez de las ayudas sociales es que se trate de un Programa, de un Fondo Anual. Hay que tener en cuenta que la creacin de fondos adicionales para programas de personal ha sido admitida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002 de 31 de enero. En la medida en que los fondos sociales anuales no superen el lmite porcentual mximo de au37 Excepcin hecha del personal laboral, cuya regulacin de los permisos en el artculo 37 del ET y de las vacaciones en el artculo 38 del ET, constituyen mnimos de derecho necesario, como es sabido.
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mento previsto en la Ley anual de Presupuestos, podr defenderse su validez (SSTC 63/1986, 96/1990 de 20 de junio y 237/1992 de 20 de enero). EL TRATAMIENTO DE LAS DENOMINADAS MATERIAS SINDICALES Al respecto cabe tener en cuenta que el artculo 37.1 del EBEP dispone que sern objeto de negociacin en su mbito respectivo y en relacin con las competencias de cada Administracin Pblica las materias siguientes. Apartado H): las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin. Puede un Acuerdo de Funcionarios ampliar los medios de accin sindical? La cuestin es controvertida. A favor cabra argumentar la regulacin unitaria de la libertad sindical para personal sometido a derecho administrativo y derecho laboral (artculo 1.2 de la LOLS, Ley Orgnica 11/1985 de 2 de agosto), a cuyos efectos se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de una relacin laboral como aquellos que lo sean de una relacin de carcter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Pblicas. En este sentido, la regulacin comn de la libertad sindical admite la ampliacin de medios por va convencional en favor de las organizaciones sindicales tal y como seala el actual artculo 10.2 LOLS: Bien por acuerdo, bien a travs de la negociacin colectiva, se podr ampliar el nmero de delegados establecidos en la escala a que hace referencia este apartado [...]. Al respecto hay que tener en cuenta la STC 188/1995 de 18 de diciembre. En la misma se enjuicia un supuesto de ampliacin de medios en un Ayuntamiento, a favor de determinadas organizaciones sindicales la rebaja de los requisitos para poder nombrar una figura, la de los Delegados Sindicales. Y concluye en la legalidad de tal medida acordada en la negociacin colectiva municipal. EL TRATAMIENTO DE LAS MATERIAS RETRIBUTIVAS El artculo 37.1 del EBEP dispone que ser objeto de negociacin: apartado b: la determinacin y aplicacin de las retribuciones complementarias de los funcionarios. Ya se destac la preeminencia del factor presupuestario en la negociacin colectiva, como toda la poltica de personal en el sector pblico. Las sucesivas leyes de presupuestos suelen fijar un determinado nivel de crecimiento de la denominado masa salarial, calculada en trminos de homogeneidad de un ejercicio a otro, tanto en nmero de efectivos como de su antigedad. Pues bien, la negociacin colectiva no puede acordar cantidades superiores a la cifra fijada. S cabra hipotticamente que, respetando el citado tope salarial en trminos globales, se pacten cantidades fondos adicionales destinados a garantizar las adecuaciones retributivas, singulares y excepcionales, por la modificacin del contenido de los puestos de trabajo, o tambin fondos adicionales destinados a programas de productividad. 221
El tratamiento de las materias retributivas se cerrara con lo que constituye uno de sus contenidos convencionales tpicos: los mecanismos destinados a garantizar la equidad interna de las retribuciones y su proyeccin en los Complementos de Destino y Especfico: acuerdos sobre procedimientos tcnicos (Manual, Comisin) de valoracin de puestos de trabajo o el rgimen de compensacin econmica, en su caso, de los servicios extraordinarios y el rgimen de los denominados anticipos reintegrables (caso de no considerar vigente el Real Decreto-Ley de 16 de diciembre de 1929, Gaceta del 17). EL TRATAMIENTO DE LA CARRERA PROFESIONAL El artculo 37.1 del EBEP, prev como objeto de negociacin en su mbito respectivo y en relacin con las competencias de cada Administracin Pblica, los siguientes: Apartado C: Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificacin de recursos humanos. Apartado D: Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluacin del desempeo. Apartado L: Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico. De igual modo, la Disposicin Adicional Sptima del RD 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso, Promocin Profesional y Provisin de Puestos de Trabajo en la Administracin del Estado (RGIPP), de aplicacin supletoria a la Administracin Local (artculo 1.3) dispone que sern objeto de negociacin con las organizaciones sindicales en los trminos de la Ley 9/1987, de 12 de junio, la oferta de empleo pblico, los planes de recursos humanos y el diseo de los sistemas de ingreso, promocin y provisin de puestos de trabajo. El contenido de la temtica expuesta en este apartado es gran parte de la gestin de recursos humanos: instrumentos de ordenacin, seleccin, carrera. Cul es el enfoque a dar a estas materias? El tratamiento aconsejable es tener claro que no pueden afectarse los caracteres normativos de la materia, pero s los planes de mejora y los sistemas de gestin y los procesos de regularizacin en estos temas, diferenciando programas (proyectos de actuacin) de sistemas (bases generales). EL TRATAMIENTO DE LA FORMACIN El artculo 37.1.f del EBEP configura como objeto de negociacin, la determinacin de los criterios generales de los planes y fondos para la formacin. El marco de la formacin en las Entidades Locales est constituido en la actualidad por el denominado IV Acuerdo de Formacin Continua en las Admi222
nistraciones Pblicas, aprobado por Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica de 17 de octubre de 2005 (BOE del 19 de noviembre), que dispone que en los mbitos respectivos se fomentar la consecucin de acuerdos en la materia (artculo 13) y que la representacin sindical informar previamente la solicitud de subvencin de este tipo de planes (artculo 14). La normativa citada proporciona la pauta de lo negociable: planes de formacin (objetivos, acciones, colectivos) y dotacin presupuestaria del programa. EL TRATAMIENTO DE LA SALUD Y SEGURIDAD LABORAL Es ste un mbito de negociacin emergente en las Entidades Locales, al hilo de la sensibilizacin en la materia y los proyectos de mejora de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos, muy especialmente en mbitos profesionales especficos: sociosanitario, asistencia, tercera edad, bomberos, polica local,
El marco normativo especfico es el constituido por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (LPRL), aplicable al personal sometido a relaciones administrativas, no slo laborales. Especficamente existe un deber de interlocucin en esta materia, al prever el artculo 37.j del EBEP la negociacin de las medidas sobre salud laboral y los artculos 33 y 34 LPRL. La participacin se concreta en la planificacin, programacin, organizacin y control de la gestin relacionado con la mejora de las condiciones de trabajo y la proteccin de la seguridad y salud de los empleados pblicos (artculo 12 LPRL), teniendo claro que lo regulado en esta materia comn para funcionarios y laborales, a tenor de lo dispuesto en el artculo 3.1 de la ley es susceptible de ser desarrollado en los acuerdos correspondientes. Temas encuadrados en este epgrafe seran: Configuracin y modo de prestacin de los Servicios de Prevencin. Regulacin (composicin y funcionamiento) del Comit de Seguridad y Salud Laboral en la respectiva Entidad Local.
Sistemas y planes de control de la evaluacin de riesgos (especfica e inespecfica). Equipos de proteccin individual. Proteccin de colectivos y supuestos especiales: maternidad, trabajo nocturno y a turnos, colectivos sometidos a especial riesgo profesional, etc., D) CMO SE NEGOCIA: EL PROCEDIMIENTO La participacin es, como se ha visto, un fenmeno emergente y una conveniencia organizativa por lo que tiene de factor de modernizacin de las relacio223
nes sociales y de implicacin de los empleados pblicos y sus representantes en los proyectos de mejora. Ahora bien, resulta necesario antes que nada profesionalizar la negociacin colectiva, en lnea con lo sealado por el Informe de la Comisin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005:261) y lo autorizado por el EBEP en su artculo 33.2: rganos de naturaleza estrictamente tcnica que permitan reintroducir la racionalidad econmica y la conciencia de coste en la negociacin de las condiciones de trabajo, enmarcndola al tiempo en las necesidades de la Administracin, lo que supone tanto como introducir la tabla reivindicativa de la propia organizacin administrativa. La lgica de las relaciones laborales debe ser la de la cooperacin y la interlocucin continua en rganos estables (las Mesas de Negociacin) pero a partir de discursos de mejora de la calidad en la prestacin de los servicios pblicos.
Al tiempo, tras el EBEP, resulta relevante la proyeccin prctica de algunos principios de la negociacin colectiva establecidos en su artculo 33.1 del EBEP, en especial los referidos a la buena fe negocial y a la transparencia, que obligan a las Entidades Locales a extremar las cautelas en orden a facilitar un verdadero ejercicio material y no formalista del derecho de los empleados pblicos a la negociacin, muy especialmente en cuestiones habitualmente determinantes de su efectividad: convocatoria a todos los miembros legitimados; plazo suficiente y con la antelacin debida; disposicin de la documentacin necesaria, etc. Una novedad del texto a la hora de regular el procedimiento, es lo dispuesto en su artculo 35.1: las Mesas quedarn vlidamente constituidas cuando, adems de la representacin de la Administracin [...] y sin perjuicio del derecho de todas las Organizaciones Sindicales legitimadas a participar en ellas en proporcin a su representatividad, tales organizaciones sindicales representen, como mnimo, la mayora absoluta de los rganos unitarios de representacin en el mbito de que se trate. Es decir, que desde el 13 de mayo de 2007, por parte social, la constitucin de una Mesa de Negociacin en una Entidad Local con una Junta de Personal, con por ejemplo 7 miembros, requiere que los sindicatos presentes en la misma representen, como mnimo, a 4 de tales miembros. En esta materia es importante no confundir la mayora mnima necesaria para constituir el rgano de la mayora mnima para adoptar acuerdos. Si bien el derecho laboral establece tanto una como otra (artculos 87.1, segundo prrafo y 89.3 del Estatuto de los Trabajadores) en el mbito pblico el qurum se establece para la constitucin de la Mesa, no para la validez de los acuerdos o pactos, lo que dar pie a controversias interpretativas.
Correlato de lo expuesto es la necesidad de formalizar el ejercicio de la participacin en nuestras Entidades Locales. Resulta recomendable que stas se doten de normas propias de funcionamiento de las Mesas de Negociacin: que delimiten la estructura de la participacin y los temas atribuidos a cada rgano; las actas, su formalizacin y aprobacin y de aspectos tales como la convocatoria; la periodicidad de las sesiones; la forma de la misma, los debates, la secretara y la presidencia; de la participacin de asesores. Un instrumento adecuado a esta finalidad son los Reglamentos de las Mesas de Negociacin. 224
En cuanto a la forma, el resultado de la negociacin se seguir plasmando en Pactos y Acuerdos, cuyo contenido mnimo es el especificado en el artculo 38.4: partes que lo conciertan, mbitos personal, funcional, territorial y temporal, as como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia. La diferencia tcnica entre pactos o acuerdos en la esfera local tiene que ver con la naturaleza del rgano poltico que ratifica el preacuerdo (Pleno si es Acuerdo u otro rgano ejecutivo, tal como Junta de Gobierno Local o Alcalde en el caso del Pacto). El resultado en la negociacin del personal laboral es el Convenio Colectivo. Su contenido mnimo es el determinado en el artculo 85.3 del Estatuto de los Trabajadores, similar al previsto para los funcionarios.
Hay que tener en cuenta que para la validez y eficacia de un Acuerdo se requiere la aprobacin expresa y formal de los mismos (art. 38.3). Esto significa que, desde que un Acuerdo de Condiciones de Trabajo es firmado en la Mesa de Negociacin, hasta que el mismo es aprobado por el Pleno de la Corporacin, tcnicamente es un preacuerdo. Es imprescindible que el mismo otorgue su conformidad al texto negociado. Este requisito, junto con su depsito en la Oficina pblica correspondiente (generalmente autonmica) y su posterior publicacin en el Boletn Oficial son prerrequisitos para su validez jurdica o, lo que es lo mismo, para recabar su directa aplicacin al personal incluido en el mbito de aplicacin del mismo, que constituye una de las novedades del EBEP (art. 38.3). E) CANDO SE NEGOCIA: VIGENCIA Y EFICACIA El modelo de negociacin colectiva vigente es limitado como se ha visto, pero matizado por su obligatoriedad y por otro elemento: su carcter permanente, continuo. Es un derecho de participacin de los interlocutores organizativos en materia de gestin de recursos humanos, ms que un derecho, por decirlo llanamente, a negociar el convenio. As, para el Tribunal Constitucional
En cuanto al contenido del referido derecho, debe significarse que la negociacin colectiva es algo ms que el acuerdo final que, en su caso, aqulla pueda conducir, consistiendo antes que en ste, en la propia actuacin negociadora y en las deliberaciones por medio de las que se va realizando. A ello debe aadirse el dato de la configuracin colegial de la Mesa de Negociacin y de la negociacin misma a ella confiada, que difiere muy sensiblemente de un hipottico modo de negociacin en que cada uno de los integrantes de la mesa negociase al margen del colegio (Sentencia 80/2000, de 27 de marzo. FJ 7).
Es un proceso, como recoge el EBEP (artculo 34.6), que se abrir en la fecha que, de comn acuerdo, fijen la Administracin correspondiente y la mayora de la representacin sindical. A falta de acuerdo, el proceso se 225
iniciar en el plazo mximo de un mes desde que la mayora de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan38. 3. LA COMUNICACIN INTERNA A la hora de tratar las relaciones laborales, hay que tener en cuenta que una organizacin no es un simple organigrama con casillas de puestos, dependencias y lneas de autoridad, sino que es un sistema social. Los grupos formales e informales determinan imgenes y percepciones, creencias y actitudes de los individuos, afectando el comportamiento de las personas en la organizacin. Existe una opinin pblica interna, y por tanto un mercado interno de la informacin, compuesto por una necesidad social que genera una demanda (los individuos quieren informarse sobre el devenir de la organizacin donde pasan un tiempo elevado) y una oferta que puede ser aleatoria o planificada. Uno de los objetivos de la poltica de recursos humanos es posibilitar el compromiso del individuo con la organizacin: proveer sentido de pertenencia. Para hacer posible esto se cuenta con una herramienta directiva, los Planes de Comunicacin Interna, que para las administraciones pblicas suponen una eficaz herramienta de transmisin de sentido de proyecto, algo especialmente adecuado en organizaciones como los Gobiernos Locales, donde la dispersin y variedad de servicios aconsejan estrategias tendentes a proporcionar significado a los empleados pblicos. Objetivo del programa es la generacin de informacin en sentido vertical (de arriba-abajo) y de adquisicin de informacin a su vez (abajo-arriba). De modo especfico los objetivos a alcanzar con el plan son: En materia de comunicacin descendente: 1. Garantizar que todos los empleados pblicos disponen de informacin actualizada sobre los acontecimientos relevantes y proyectos del gobierno local. 2.Pilotar desde la direccin los temas de debate interno referidos a asuntos de inters, reconduciendo en la medida de lo posible la rumorologa interesada.
3. Transmitir valores que permitan el cambio de actitudes y proporcionen sentido de propsito compartido y fomenten la colaboracin entre los individuos.
38 La iniciativa negociadora de los convenios colectivos del personal laboral est sometida a mayores formalidades en el artculo 89.1 del Estatuto de los Trabajadores: comunicacin por escrito tambin, pero con remisin de copia a la autoridad laboral. Tambin en el plazo de un mes se constituir la comisin negociadora.
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En materia de comunicacin ascendente:
4. Disponer de una informacin suficiente, objetiva y real, no mediatizada, de los asuntos que preocupan al empleado pblico.
Definidos los objetivos y segmentada sociolgicamente la organizacin en base a percepciones e intereses de los diversos grupos internos, los medios para implantar un plan de comunicacin canales son los siguientes:
Herramienta Destinatario Utilidad Periodicidad
5. Canalizar y anticipar adecuadamente los temas laborales que eventualmente pudieran derivar en conflictos organizativos.
Portal del Empleado La Organizacin Colectivos profesionales Carpeta del La Organizacin Empleado Boletn Interno La Organizacin
Medio barato, gil y de fcil acceso Difusin de valores, normas. Medio de integracin y socializacin Difusin de informacin y canalizacin de los temas. Difusin de valores, normas Difusin de noticias puntuales Priorizacin de informacin y temas relevantes Liderazgo, difusin de informacin y valores. Comunicacin ascendente Difusin de noticias puntuales Difusin de valores, normas Comunicacin ascendente Difusin de valores
Actualizacin peridica desde RRHH Entrega a todos los empleados y tras la incorporacin. Formato actualizable Bimensual. Entrega a domicilio
Tablones de Anuncios Correo Electrnico Reuniones
La Organizacin Colectivos concretos Colectivos concretos
Localizado en los Centros de trabajo Actualizable Puntual mediante listas de distribucin Sistematizada
Circulares Sistema de Acogida
Colectivos concretos La Organizacin
Buzn electrnico de La Organizacin sugerencias Actos Sociales La Organizacin
Puntual segn necesidades Puntual, en integracin de nuevos empleados Mantenido electrnicamente desde RRHH Puntuales
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POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
SEXTA PARTE
UNA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS DE GEOMETRA VARIABLE?
El Estatuto Bsico del Empleado Pblico pone fin formalmente al modelo clnico (Longo, 1995) de gestin pblica de recursos humanos. Como argumenta su exposicin de motivos, en la bsqueda del buen gobierno, la gestin de recursos humanos es una herramienta de primer orden y sta como, es sabido, se caracteriza por su contingencia, su adaptacin a las circunstancias de la organizacin y su entorno. A despecho del recurrente isomorfismo institucional (Rami, Salvador, 2005) propio de nuestras organizaciones administrativas en materia de gestin, ahora cada gobierno local dispone de instrumentos para poder configurar su propia poltica de personal.
La quinta parte ha mostrado una visin general a las diversas estrategias que configuran la por as decir poltica obligatoria de personal pblico. En funcin de sus capacidades organizativas, de su madurez institucional y su viabilidad poltica, desde mayo de 2007 las administraciones pblicas ms avanzadas pueden, dentro del marco del empleo pblico, iniciar sus propios aunque largos y complejos procesos de reforma. Para alcanzar esa metas modernizadoras se cuenta con algunos instrumentos privilegiados, en especial la implantacin de la funcin directiva profesional, la introduccin de la evaluacin del desempeo o de la carrera horizontal. Estas dos ltimas son abordadas en esta ltima parte con un enfoque introductorio.
CAPTULO 14 POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
Este captulo proporciona una introduccin a los componentes conceptuales de dos procesos avanzados y potestativos de recursos humanos: la evaluacin del desempeo y la carrera profesional horizontal, o progresin. En la medida en que los responsables de la poltica de personal hayan interiorizado en sus procesos de gestin el anlisis de puestos de trabajo y la planificacin de plantillas, los subsistemas de seleccin, retribucin y carrera sern eficaces y coherentes. Son el requisito para desarrollos ms profundos mediante el enfoque de la gestin por competencias y su aplicacin en los dos mbitos citados: la carrera y la evaluacin del desempeo CONCEPTOS CLAVE 1. Roles y comportamientos laborales. 2. El competency movement: enfoques conductista y funcionalista. 3. Clusters, diccionarios y Perfiles de Competencias. 5. Sistemas de Carrera Horizontal: la Progresin. 4. Diseo de Sistemas de Evaluacin del Desempeo.
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1. EL MODELO DE COMPETENCIAS EN LA GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS El nuevo Estatuto Bsico del Empleado Pblico emplea el trmino competencias en dos ocasiones. En la exposicin de motivos cuando al presentar el nuevo modelo de carrera horizontal la presenta como desvinculada de los cambios de puesto de trabajo y basada en el desarrollo de competencias y en su artculo 75, cuando al referirse a la agrupacin subjetiva de los funcionarios, junto al modelo clsico de Cuerpos o Escalas, posibilita otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a travs de un proceso selectivo. De nuevo como aconteciera con la nocin de puesto de trabajo un concepto axial en la gestin pblica de personas como las competencias carece de un trmino de referencia en el texto legal, lo que hace aconsejable una breve resea introductoria. ComPetencias: Fundamento, deFinicin Prctica y aPlicacin Como se vio en el captulo quinto, los servicios y polticas que prestan las organizaciones pblicas son descompuestos en puestos de trabajo desempeados por personas seleccionadas para ese fin. La gestin de recursos humanos contribuye a la eficacia de la organizacin mediante las descripciones de puestos (DPT), que definen las tareas precisas y los perfiles profesionales, que especifican los requisitos para ocuparlos. Ahora bien, las DPT como medio de coordinacin (Mintzberg, 1983) han mostrado sus insuficiencias. De un lado, las funciones especificadas no completan toda la riqueza de comportamientos que definen un desempeo exitoso. Los roles laborales no solamente comprenden tareas estrictamente ligadas al puesto de trabajo, sino que junto a stas encontramos un conjunto de comportamientos de contexto (la colaboracin con otros compaeros, la iniciativa) que aseguran su eficacia. Por otro lado, los perfiles psicomtricos clsicos no siempre predicen con suficiente garanta las caractersticas que debe reunir el candidato ideal para ocupar el puesto. En especial, el llamado enfoque de rasgos (que asocia determinados caracteres de personalidad o aptitudes como la inteligencia general, la aptitud visual, espacial o lingstica por ejemplo con el xito en el puesto) ha mostrado sus limitaciones a favor de otros ms centrados en los comportamientos observables (Pereda y Berrocal, 1990:60, 163) que realiza efectivamente la persona. Para superar estas limitaciones se ha desarrollado con fuerza a partir de los aos noventa y con impronta anglosajona un nuevo enfoque o modelo de gestin de recursos humanos, denominado gestin por competencias y conocido como competency (o competence) movement, que toma como referencia las destrezas y habilidades prcticas, definidas en trminos de comportamientos en contextos profesionales reales. Ahora bien, bajo este enfoque observable 232
Polticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
de la gestin hay varias escuelas e intentos de sntesis. Las dos grandes corrientes que para resumir suelen ser conocidas (Horton, 2002) como enfoques conductista o funcionalista ponen el nfasis en aspectos diferentes. La primera en la persona que ocupa el puesto, en sus motivaciones. La segunda centrada en la tarea, en cmo el ocupante opera en el contexto laboral. La denominada corriente conductista, como el propio McClelland detalla (Spencer y Spencer, 1993:3) tuvo sus inicios a principios de los aos setenta, cuando ste fue contratado por el Departamento de Estado para mejorar la seleccin de los diplomticos junior. Su intervencin, buscando caracteres y repertorios conductuales comunes a los individuos que realizaran con xito su trabajo, cuestionar el enfoque centrado en los tests de personalidad o aptitudinales para predecir el desempeo exitoso de los aspirantes, adems de evidenciar eventuales sesgos discriminatorios. Sus aportaciones fueron sintetizadas en 1973 en la revista American Psychologist mediante el artculo testing for competence rather than intelligence. Propuso a cambio en un enfoque seguido a partir de entonces por la corriente conductista centrarse en los empleados que obtienen mejores resultados desempeando sus puestos, entresacar sus comportamientos operativos mediante entrevistas en profundidad estructuradas conocidas como entrevistas de incidentes crticos y sobre los datos empricos obtenidos construir el esquema de gestin para seleccionar, formar y desarrollar. La observacin de los mejores en la profesin constituye la lgica del modelo (Dalziel, Cubeiro y Fernndez, 1996:17). Para esta corriente, la competencia se define como (Spencer y Spencer, 1993:9) una caracterstica subyacente de un individuo, causalmente relacionada con un desempeo superior. Tales caractersticas subyacentes pueden ser desglosadas en motivos, rasgos de personalidad o actitudes y valores (las variables ms profundas) o en conocimientos y aptitudes/habilidades, ms visibles y que conforman el denominado iceberg conductual. Destaca en especial el modelo motivacional subyacente (Dirube, 2004). Para McClelland la conducta es funcin tanto de los motivos profundos del individuo como de sus valores. Entre los primeros verdaderos estmulos del comportamiento se encuentran los motivos de logro, los de poder o los afiliativos. En suma: la accin fundada en caractersticas personales o motivos da lugar a una accin, entendida como una conducta observable y sta da lugar a un resultado concreto, el de sempeo laboral.
INTENCIN
ACCIN
RESULTADOS
Con estos mimbres estaba sentado el soporte terico para el cambio de paradigma en gestin de personas. El siguiente hito, a partir de las aportaciones de Hay McBer, vendr en 1981 de la mano de Boyatzis. Fue este investigador el 233
que identific determinados conjuntos de competencias, hasta 20, que denomin genricas y que agrup en diversos conglomerados (clusters en ingls), que dieron lugar al denominado Diccionario de Competencias. A partir de aqu la aplicacin prctica del enfoque result espectacular. De hecho puede hablarse con propiedad del desarrollo del competency movement a partir de la disponibilidad de un diccionario de competencias genrico o de competencias transversales y su diferenciacin entre competencias umbral y superiores de los que sern conocidos como trabajadores estrella. Las seis agrupaciones y las veinte competencias genricas comprendidas en cada uno de ellos son las siguientes (Spencer y Spencer, 1993): 1. COMPETENCIAS DE LOGRO Y ACCIN ORIENTACIN AL LOGRO INICIATIVA BSQUEDA DE INFORMACIN PREOCUPACIN POR EL ORDEN Y LA CALIDAD 2. COMPETENCIAS DE AYUDA Y SERVICIO ORIENTACIN AL CLIENTE COMPRENSIN INTERPERSONAL
3. COMPETENCIAS DE IMPACTO E INFLUENCIA IMPACTO E INFLUENCIA CONSTRUCCIN DE RELACIONES CONCIENCIA ORGANIZATIVA 4. COMPETENCIAS DIRECTIVAS DESARROLLO DE PERSONAS TRABAJO EN EQUIPO Y COOPERACIN ASERTIVIDAD LIDERAZGO DE EQUIPOS 5. COMPETENCIAS COGNITIVAS PENSAMIENTO ANALTICO COMPETENCIA TCNICA (EXPERTISE) PENSAMIENTO CONCEPTUAL
6. COMPETENCIAS DE EFECTIVIDAD PERSONAL AUTOCONTROL FLEXIBILIDAD AUTOCONFIANZA COMPROMISO ORGANIZATIVO 234
Junto a estos desarrollos terico-prcticos y de modo paralelo, no han sido menores los aportes tericos en el mbito de la educacin reglada, que dieron lugar al enfoque funcionalista. El referente nuevamente fue anglosajn, con la definicin de las National Vocational Qualifications (NVQ), punto de partida para una reforma en profundidad de la formacin profesional, basada en el de sempeo eficaz del trabajador. El eje no es tanto el ocupante del puesto (o sus motivos profundos) cuanto el anlisis de cmo hace la tarea: qu comportamientos despliega en el contexto laboral. En Espaa recoger estas innovaciones la Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formacin Profesional, que fija un Sistema Nacional de Cualificaciones, un Catlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y un Instituto Nacional de las Cualificaciones, como soporte institucional del nuevo enfoque de la formacin, menos academicista y ms prctico, basado en la adquisicin y cualificacin permanente de las competencias profesionales, al punto de que se posibilita y reconoce la formacin adquirida mediante vas no formales o mediante la experiencia laboral, siempre y cuando sta tenga como referente la profesin definida en el Catlogo de Cualificaciones (art. 8 de la Ley). Para esta ley una competencia profesional es el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional conforme a las exigencias de la produccin y el empleo (art. 9.3.b). Aunque las dos corrientes tengan presupuestos epistemolgicos distintos (uno se centra en cmo es la persona que produce buenos resultados y el otro en cmo lo hace) la convergencia es posible si se enfatizan no tanto los aspectos subyacentes o de personalidad, sino los comportamientos observables causalmente relacionados con el desempeo exitoso en una organizacin determinada (Pereda y Berrocal, 1999:77). El enfoque conductista dara lugar a las competencias transversales, genricas o sociales y por su parte, las capacidades concretas de la profesin, enfatizadas por el anlisis funcionalista sern agrupadas en competencias tcnicas o especficas. La reforma de las titulaciones universitarias a travs de la Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad Universitaria (ANECA) se fundamenta en este esquema39, que por cierto era el recogido inicialmente en los borradores iniciales del Proyecto de Estatuto Bsico del Empleado Pblico40 elaborados en el seno del entonces Ministerio de Administraciones Pblicas.
39 Si bien los perfiles de cada ttulo, recogidos en cada uno de sus Libros Blancos, diferencian tambin entre competencias tcnicas propias de la titulacin o especficas y las competencias genricas, que denomina transversales, que por lo dems recuerdan al diccionario de Boyatzis. 40 El Proyecto de ley del EBEP de 25 de noviembre de 2005 se refera en sus artculos 28 y 29 a patrones de competencias tcnicas y capacidades comunes a los puestos de trabajo como medio de ordenar la seleccin y la movilidad de los empleados pblicos. Por su parte el Proyecto de abril de 2006 empleaba artculo 73 esta distincin, al tiempo que se refera tambin a perfiles de competencias. En cualquier caso la distincin entre capacidades y competencias tcnicas pareca acoger esta divisoria entre las competencias transversales del enfoque conductista y las competencias tcnicas del enfoque funcionalista.
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En trminos prcticos y a modo de resumen puede concluirse que una competencia laboral consiste en la capacidad real y demostrada por el trabajador de llevar a cabo una tarea, que integra tanto conocimientos profesionales como habilidades y actitudes. Son en suma un lenguaje que vincula al ocupante con el puesto de trabajo que desempea y que permite cimentar sobre el mismo la gestin de recursos humanos. Lenguaje que es operacionalizado mediante el Perfil de Competencias, que supone una superacin del perfil clsico y que puede ser comn es lo conveniente a varios puestos de trabajo o familias de stos. Junto a su definicin en trminos de conocimientos, de aptitudes o en algunos casos de personalidad, el perfil recoge la necesidad de que el ocupante del puesto de trabajo acredite determinados requisitos conductuales relacionados con la efectividad en su desempeo. Esto son las competencias. Su empleo en la gestin de recursos humanos se proyecta sobre sus distintos subsistemas. Cmo se trabaja en el modelo de comPetencias? La herramienta principal es el perfil. Para llegar a este resultado el proceso lgico es en primer lugar identificar las competencias necesarias para que la organizacin alcance sus objetivos. En segundo lugar, normalizarlas, esto es, usar un lenguaje comn, adaptado al contexto, algo que es posible mediante el Diccionario. El ltimo paso es operacionalizar las competencias mediante un repertorio de comportamientos elaborado para los puestos de trabajo. Lgicamente el trmino identificar para ambas tipologas de competencias las genricas y las profesionales hace referencia no tanto a la necesidad de elaborar ad hoc modelos de competencias, cuando en adaptar los repertorios ya disponibles41. El reto es contextualizar, elaborar conductas para organizaciones determinadas, comprensibles en un contexto organizativo que las dote de significado para los empleados pblicos. El proceso de identificacin puede hacerse a travs de un doble enfoque (Dirube, 2004:112): desde los niveles ejecutivos de la organizacin, en una perspectiva arriba-abajo (o top down) o descendiendo al anlisis de los ocupantes de los puestos de trabajo (en una suerte de proceso abajo-arriba o bottom up). El primero, ms rpido, consistira en adaptar un diccionario de competencias ya existente. El enfoque alternativo, ms costoso pero tambin ms riguroso y participativo, si bien tambin tendra como soporte el inventario de Boyatzis, recurrira al panel de expertos y a la entrevista de incidentes crticos. Ambas tcnicas de investigacin se dirigiran a los ocupantes de los puestos de
41 Las competencias transversales o genricas estn suficientemente definidas sobre la base de las agrupaciones de Boyatzis popularizadas por Hay McBer a las que se ha hecho referencia. Un modelo sumamente til es el popularizado por la Diputacin de Barcelona. Para las profesionales, tanto el Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL) para los ttulos de formacin profesional como la ANECA para los universitarios permiten adaptar los comportamientos profesionales.
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trabajo. El panel o tcnica grupal similar (por ejemplo la llamada tcnica de grupo nominal) se basa en una discusin guiada donde a partir de la definicin de qu son las competencias se busca el consenso de los trabajadores acerca de los roles fundamentales de los puestos de trabajo y las destrezas crticas para su desempeo. La entrevista de incidentes crticos busca por su parte, mediante la encuesta a los mejores, entresacar situaciones profesionales crticas en su desempeo pasado y establecer de modo concreto las situaciones reales, las tareas, las acciones y los resultados obtenidos. La realizacin de varias entrevistas permite establecer de modo fiable qu destrezas son las ms relevantes en la ocupacin concreta. Una metodologa recomendable sera combinar ambos enfoques. Sobre la base de descripciones de puestos de trabajo actualizadas, el nivel estratgico directivo de la institucin debera ser capaz de establecer los comportamientos y valores a primar en la organizacin (las competencias corporativas). Las discusiones grupales y entrevistas en profundidad a diversos niveles profesionales y familias ocupacionales permitiran un proceso participativo. Las primeras, en reuniones de cinco a siete personas, ocupantes de los puestos, tendran como objeto fijar cierto consenso colectivo acerca de factores de xito en el desempeo y la determinacin de las tareas crticas, en una primera aproximacin que permitiera determinar las tres, cuatro o cinco competencias determinantes (tanto genricas como tcnicas) cuya concrecin se hara de la mano de las entrevistas estructuradas a realizar a algunos ocupantes, con el fin de adaptar el lenguaje estndar del diccionario al contexto organizativo, definiendo comportamientos en clave organizativa comprensibles para todos. El siguiente paso en esta metodologa sera la definicin la normalizacin para esa concreta institucin de las diversas competencias propias. Cada competencia contara con su definicin operativa, as como una gradacin en diversos niveles expresados mediante descriptores traducidos en repertorios de comportamiento observables que facilitaran su comprensin. El modelo de gestin requiere, como se ha visto, de tres grandes pasos: a) Elaborar el Diccionario de Competencias (institucionales, genricas y profesionales) de las familias de puestos de la Entidad Local. b) Elaborar los comportamientos operativos de cada competencia. c) Concretar para cada puesto el perfil. El perfil de competencias, elemento sobre el que se construye el sistema de gestin, su marco de referencia, permite as: Una seleccin ms sistemtica: no solamente el candidato sabe (conocimientos), sino que puede y es capaz (destrezas y habilidades). Esto requiere definir de tres a cinco competencias crticas, no adquiribles nicamente mediante la formacin (Dalziel, 1996). 237
Un conocimiento compartido sobre qu comportamientos se tienen en cuenta en la institucin. Evaluar a partir de anclajes conductuales determinados como imprescindibles para el desempeo adecuado del puesto de trabajo. Dar a los empleados pblicos un marco para la autoevaluacin: qu competencias posee y en cules necesita mejorar.
Las ventajas de esta tecnologa en la gestin de recursos humanos son visibles. Permiten profundizar en las tcnicas de anlisis de puestos al tener en cuenta al ocupante del mismo, en una perspectiva ms humanista al tiempo que centra la gestin alrededor de la eficacia en el puesto de trabajo y en qu conductas operativas la permiten. Es en suma, un parmetro ms complejo de formalizacin del comportamiento, que complementa las DPT. Introduce as una lgica beneficiosa para los actores de la gestin de personas: La direccin: le permite definir qu valores pblicos quiere traducir en conductas operativas.
Planificar una formacin de alto impacto, centrada en las necesidades organizativas y organizada en itinerarios de progreso y no solamente en la recoleccin de cursos.
Los mandos intermedios y directivos de lnea: forma sobre la base de comportamientos prcticos asociados al rol de mando.
Los empleados pblicos: saben qu se espera de ellos, objetiva el desempeo (se hace o no se hace) y evita el exceso de credencialismo, al ir ms all de la formacin, primando la experiencia. Los sindicatos: les reconoce un papel de garante en la eficacia del servicio pblico, participando en la definicin de los estndares de comportamiento. Al departamento de recursos humanos: le proporciona un lenguaje de gestin, comn y comprensible por el ncleo operativo, y orienta sus prcticas de gestin en el sentido de las competencias que la institucin pblica necesita.
En punto a la poltica de personal el modelo de competencias se proyecta tanto sobre la planificacin, la gestin y el desarrollo de recursos humanos. As:
PLANIFICACIN Estudio de puestos Directorio de Competencias Perfiles GESTIN Seleccin Gestin DESARROLLO Capacidades Progresin
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Los puntos dbiles del modelo estribaran en su complejidad y en su coste de implantacin, as como tambin en la tentacin de adaptar directamente inventarios o diccionarios de competencias propios de otras organizaciones u ocupaciones. Esta falta de rigor lastra el potencial de la tcnica. Por lo dems, tanto desde la perspectiva comparada (Gran Bretaa, EEUU, Blgica, Holanda, Nueva Zelanda, Australia) como la espaola (Diputaciones de Barcelona o Jan, Ayuntamientos de Vitoria o Castelln), las experiencias disponibles permiten augurar un desarrollo eficaz de la gestin pblica de personas cimentada sobre los perfiles de competencias. 2. LA INTRODUCCIN FORMAL DE LA EVALUACIN DEL DESEMPEO (EVD) En un artculo extensamente citado, Robert Behn (1995) argumentaba que cualquier disciplina cientfica es definida, ms que por el mtodo, por las cuestiones a las que intenta responder. La gestin pblica no debiera escapar a este enfoque. Y los temas que segn este acadmico son centrales en la disciplina seran los siguientes: A) la cuestin de cmo afrontar el encorsetamiento a que es sometida la gestin operativa. B) El tema de cmo motivar a los empleados pblicos a trabajar eficazmente en la consecucin de los objetivos organizativos y, finalmente, C) el tema de la medicin: cmo evaluar el impacto de la accin pblica. La cuestin de la motivacin y de la medicin estn relacionadas e incumben a la gestin de recursos humanos en el sector pblico. De hecho, han dado lugar al fermento intelectual de la Nueva Gestin Pblica (NGP) que irrumpi con fuerza en los pases de la OCDE a partir de los aos noventa y que fue la respuesta directiva a cuestiones netamente polticas como la receptividad de los sistemas administrativos, su rendicin de cuentas (accountability) y la evaluacin. En suma, por decirlo en trminos gratos a esta corriente, cmo alcanzar la meta de una Administracin que rinda ms y cueste menos. La introduccin formal de las tcnicas de motivacin mediante primas de productividad y de la evaluacin del rendimiento en los pases occidentales (Reino Unido, Nueva Zelanda, Holanda, Dinamarca) se encuadra en este contexto. Conviene no obstante retener que estamos refirindonos a cuestiones diferentes. No es lo mismo el empleo de la retribucin variable para estimular el rendimiento que medirlo, evaluarlo de modo individual y con la informacin proporcionada por el sistema, adoptar decisiones que afecten al empleado pblico. Si el primero, al decir de Cardona (2003), ha producido resultados insatisfactorios, ms prometedores resultan los sistemas de evaluacin del desempeo con el objetivo de fundamentar la promocin o la formacin del empleado pblico, ya que en esta perspectiva, tal y como hace notar Villoria (1997:329), la evaluacin del rendimiento es un espacio de mediacin entre el individuo concreto y la organizacin. 239
El grupo de expertos que elaboraron el Informe que sirvi de base al reciente Estatuto del Empleado Pblico fue receptivo a esta corriente. No solamente al recomendar su obligatoriedad para la gestin de la carrera profesional y en los aspectos retributivos, al resaltar su papel en la gestin. As, indica textualmente que (2005:111): la evaluacin del desempeo est llamada a ser, si se aplica bien, un factor fundamental de mejora de la motivacin y el rendimiento del empleado pblico. Ms an, la Comisin considera que ste debe ser un elemento central de cualquier reforma modernizadora de nuestras Administraciones Pblicas [...]. Es decir, la cuestin de la motivacin del empleado pblico por emplear la terminologa de Behn (1995) debe ser abordada con la ayuda de los sistemas de evaluacin del desempeo, en cualquiera de sus formas: individuales o grupales; basados en resultados o en comportamientos (2005:112). Como la propia Comisin destaca, la introduccin expresa de esta tcnica, definida como el procedimiento establecido por la organizacin para reconocer y evaluar la contribucin que cada empleado hace a los objetivos organizativos (Quijano, 2006:367) requiere de importantes capacidades organizativas. Madurez que cabe referir a las importantes dosis de liderazgo poltico, de comunicacin, de madurez en la gestin de personas. En cualquier organizacin, pblica o privada, es ms o menos sencillo indagar acerca de quin trabaja mejor y quin peor (los poor performers). El objetivo consiste en formalizar el juicio. Como ya tempranamente indicara uno de los estudiosos de la carrera administrativa (Cdiz Deleito, 1987:111): medir el inters, la iniciativa, la actividad extraordinaria o el especial rendimiento es imposible; saber cuando un subordinado trabaja bien es fcil. Cuando se quiere ser tan justo y objetivo para medir lo inconmensurable se cae en lo grotesco y menos mal si no incurrimos en lo trgico. Un obstculo no menor a la introduccin de la evaluacin del desempeo radica en su propia lgica: la de la individualizacin y diferenciacin del empleado pblico, la determinacin de su comportamiento laboral efectuada mediante un pronunciamiento expreso. Elemento que choca con profundas inercias arraigadas en el imaginario colectivo del personal local: igualitarismo, normalizacin de condiciones, colectivizacin en suma de las prcticas de recursos humanos42. El reto en la introduccin de esta metodologa no estribar tanto en la coherencia formal de su diseo, sino en la implantacin efectiva. En saber ponderar lo que Dubin y Salvador (2008) denominan las variables clave de su viabilidad: la receptividad de la esfera poltica, el contexto organizativo y la concreta cultura organizativa donde pretenda implantarse. Constatada la complejidad de su puesta en prctica, la paradoja es que son sistemas generalmente ms baratos que los con42 Inercias que sin embargo no obstan a que los propios empleados pblicos se manifiesten receptivos a la introduccin de este tipo de sistemas. As, en el Estudio n 2064, Funcionarios Pblicos, III realizado por el Centro de Investigaciones Sociolgicas en 2006, casi un 89% se mostraba positiva o muy positivamente dispuesto a la introduccin de sistemas que retribuyeran el rendimiento y la calidad del trabajo efectuado (pregunta 24).
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sabidos procesos de valoracin de puestos de trabajo, nica tecnologa de recursos humanos ms o menos conocida en el mbito local.
Desde 13 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, las expectativas acerca de la EVD son indiscutibles. Si bien hay que tener en cuenta que se trata de un precepto de los llamados de eficacia demorada, esto es, con aplicacin diferida al momento en que las leyes de Funcin Pblica dictadas en desarrollo del Estatuto entren en vigor (Disposicin Final Cuarta.2). Ello no obsta a que el texto legal recoja abundantes referencias a esta tcnica de gestin, reflejo del protagonismo que el legislador ha querido otorgarle en la poltica de personal pblico. No menos de cuatro preceptos, los artculos 17, 20, 24 y 37 del EBEP se refieren a la EVD. En primer lugar destaca su obligatoriedad: las Administraciones Pblicas establecern sistemas que permitan la evaluacin del desempeo de sus empleados, sin distincin para funcionarios y laborales (art. 20.1). A continuacin, su definicin (art. 20.2): la evaluacin del desempeo es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento y el logro de resultados. Los criterios de diseo y gestin (transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminacin) se establecen en el apartado siguiente, que conviene leer conjuntamente con el artculo 37.1.d, en virtud del cual las normas que concreten estos criterios y mecanismos generales sern objeto de negociacin. En punto a los usos del sistema, sus efectos, son amplios. As, los resultados de la EVD se deben tener en cuenta para: La carrera horizontal (progresin) (art. 17.d).
La percepcin de la retribucin variable prevista en el artculo 24.c, asociada al grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempea su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 20.5). Este marco normativo, de prxima aplicacin, coexiste aunque parcialmente con la regulacin todava en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica, cuyo artculo 23.3.c., contempla un complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el inters o iniciativa con que el funcionario de sempea su trabajo, desarrollado en el mbito de la Administracin Local por el artculo 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre rgimen de retribuciones de los funcionarios de administracin local, el cual exige que la apreciacin de esta productividad deber realizarse en funcin de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeo del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo. La novedad de la nueva regulacin frente a la todava vigente radica en que si bien la apreciacin del rendimiento contemplada en la reforma de 1984 pare241 La continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso (art. 20.4).
ce ir encaminada a una finalidad bsicamente retributiva, la de 2007, adems de posibilitar sta, recoge un modelo de gestin del desempeo con fines de carrera, ms orientada al desarrollo profesional del empleado pblico. Aunque una y otra variante, fines salariales (o de productividad) o de carrera (promocin), adems de alternativos, puedan ser simultneos. Es conveniente dejar constancia de que el EBEP, coherentemente con su vocacin de norma abierta, no prefigura el contenido de los concretos sistemas de EVD a implantar en nuestras instituciones pblicas. Se limita a fijar unos criterios y valores a los que deber responder y prever la interlocucin obligatoria con las organizaciones sindicales, dejando un amplio espacio a las decisiones adaptadas a la realidad organizativa. Desde esta perspectiva, el diseo de un sistema de EVD debe dar respuesta a cinco decisiones configuradoras del mismo: 1. Los fines: para qu evaluar. 2. Las dimensiones a tener en cuenta: qu evaluar. 3. Los decisores: quin evala. 4. La periodicidad: cundo evaluar.
5. La articulacin del sistema: cmo evaluar. Decisiones de diseo (1): Para qu evaluar sta es probablemente la decisin ms relevante a la hora de prever la puesta en prctica de un sistema de gestin de esta naturaleza. Cules van a ser los usos de las decisiones sobre el rendimiento de los empleados pblicos?: para fundamentar la progresin de ste en su puesto de trabajo, la carrera horizontal?, se persiguen en cambio fines retributivos, como presupuesto para asignar el complemento de productividad?, para objetivar la continuidad en el puesto de trabajo?, para buscar la eficacia de la formacin y orientar al empleado pblico en su propio desarrollo profesional?, o una mezcla de todo lo anterior? Las pocas experiencias de xito en nuestro pas referidas al estmulo del rendimiento en el sector pblico han ido asociadas a iniciativas relacionadas con la productividad variable, es decir, con una aplicacin netamente salarial. O bien han mezclado objetivos como la reduccin del absentismo junto a indicadores de resultado ligados a sistemas de direccin por objetivos. Ms desconocidos son los sistemas asociados al desarrollo de carrera, centrados en la interaccin jefe-colaborador.
En cualquier caso no debe entenderse esta decisin como algo dicotmico. De hecho, la progresividad recomendable a la hora de implantar esta tcnica recomienda empezar con un objetivo (productividad o carrera) para a continuacin, conseguido cierto aprendizaje social, aunar el otro. 242
Decisiones de diseo (2): Qu evaluar. El Protagonismo de la llamada Conducta ProFesional La siguiente decisin de diseo va referida a las dimensiones sobre las que se va a centrar la evaluacin. Qu evaluar entonces? Cualquiera de los componentes del rendimiento a las que se ha hecho referencia: los resultados obtenidos por el ocupante del puesto de trabajo tanto en una dimensin individual o de equipo como el modo de consecucin de los mismos. El primero incluira nociones ms fcilmente objetivables mediante indicadores de eficacia, eficiencia o actividad basados en sistemas de gestin por objetivos, o bien sobre parmetros tales como la calidad del servicio (tiempo de gestin o atributos de percepcin) o los citados de asistencia, puntualidad, dedicacin o disponibilidad. Por su propia naturaleza son sistemas orientados al corto plazo, ms susceptibles de ser aplicables en sistemas de productividad. La vertiente cualitativa de la evaluacin nos recuerda que el desempeo adecuado de un puesto de trabajo puede definirse con referencia a los siguientes parmetros: Qu hay que conseguir. Relacionado con el cumplimiento de los objetivos y las funciones fijadas para el puesto, o lo que es lo mismo el desempeo de tarea. Cmo hay que conseguirlo. Que hace referencia a una serie de comportamientos cuyo dominio asegura el xito, que suelen ser conocidas como el desempeo contextual al que se ha aludido en el epgrafe dedicado a las competencias. Ambas dimensiones del desempeo integran lo que el artculo 20.1 del EBEP denomina como Conducta Profesional. Al referirse a conducta se refiere a comportamientos, objetivo del enfoque de competencias. El adjetivo profesional engloba las dos dimensiones de la conducta laboral. No solamente las referidas a la misin y responsabilidades incluidas en la descripcin del puesto de trabajo, sino a los requisitos conductuales que debe acreditar el ocupante del mismo, cuya posesin aumenta la efectividad en su desempeo, que expresan la forma de hacer (Corts, 2009:16) y que las ciencias sociales suelen incluir dentro del ttulo de conducta de ciudadana organizacional (CCO), esto es, la colaboracin y la ayuda a los compaeros, la iniciativa, la preocupacin por los resultados ms all de los requerimientos estrictos del rol o el compromiso organizacional, y que resultan crticos para que la organizacin cumpla sus fines. Son sistemas ms orientados al desarrollo profesional del empleado pblico, por lo que constituyen herramientas a largo plazo. La evaluacin del desempeo basada en la conducta profesional toma como base el puesto de trabajo y el perfil de competencias asociado al mismo. La construccin de la herramienta principal, el cuestionario de evaluacin, se elabora a partir de definiciones de comportamientos laborales, denominados esca243
las de anclaje conductual, similares por lo dems a los descriptores y repertorios conductuales vistos en el epgrafe de las competencias. Decisiones de diseo (3): Quin evala Evaluar supone emitir un juicio de valor. La dimensin de este epgrafe hace referencia a quin asume la responsabilidad por el juicio formal. En el modelo clsico de la evaluacin, ste es un rol tpico del supervisor o mando intermedio. No hace falta decir que en la situacin actual de muchas entidades locales, donde no pocas de las jefaturas creadas son ficticias, con finalidad nicamente de promocin de su titular, uno de los problemas a afrontar es, precisamente, cmo incentivar la funcin de jefatura. Al respecto las metodologas disponibles permiten varias alternativas adems de la clsica. As, encontramos el de la evaluacin por pares, donde el juicio es emitido por colegas; el modelo de expertos independientes, a cargo de una comisin tcnica especializada; la autoevaluacin, a cargo del propio empleado pblico o la que emite el propio usuario del servicio. En los ltimos aos se han abierto camino en la gestin de recursos humanos los modelos de evaluacin llamados multifuente, basados en la combinacin de varias perspectivas de evaluacin. As, el modelo 360, que tiene en cuenta el juicio del superior, los compaeros, los subordinados o incluso los usuarios del servicio, adems del propio evaluado; el modelo 180, que tiene en cuenta al superior, los pares o colaboradores (modalidad ascendente o descendente). Los enfoques conductuales, basados en el modelo de competencias, tienen como uno de sus puntos fuertes la combinacin de la evaluacin a cargo del superior jerrquico y la autoevaluacin. La llamada entrevista de progreso se constituye as en una magnfica oportunidad de dilogo e interaccin jefe-colaborador, centrada en el desarrollo profesional y las oportunidades de mejora de este ltimo. stos son los productos a obtener: el juicio formal (o evaluacin) y el plan de desarrollo (o de mejora). Eso s, como recuerda Quijano (2006:377) este enfoque requiere como presupuestos que los mandos conozcan suficientemente el puesto de trabajo, que conozcan a los colaboradores y, especialmente, que estn suficientemente entrenados para emitir juicios vlidos y fiables. Un sistema de esta ndole, basado en la conducta profesional, que combine evaluacin y autoevaluacin tiene varias ventajas: El empleado pblico conoce su situacin frente al perfil profesional, sus carencias y procede de modo consensuado a planificar acciones de mejora. La autoevaluacin asegura el proceso al permitir la reflexin personal sobre los comportamientos laborales antes de la entrevista. La Administracin invierte en una formacin adaptada a las necesidades de sus empleados pblicos. 244
Se propicia as una suerte de nuevo contrato psicolgico del empleado pblico con su institucin: el desarrollo de sus capacidades permite oportunidades de desarrollo personal y profesional en la institucin. Decisiones de diseo (4): Cundo evaluar
Finalmente el superior jerrquico explica al empleado pblico su posicin a partir de criterios fijados anticipadamente. La entrevista propicia el encuentro entre ambos para hablar de capacidades y expectativas de mejora, bien mediante actividades en el puesto bien mediante acciones formativas concretas.
Este aspecto alude al periodo a considerar en la evaluacin. Semestral, anual o cuando se produce la posibilidad de progreso o devengo. Tanto en sistemas orientados a la productividad como los basados en la conducta profesional suelen tomar como base el periodo anual, lapso temporal idneo tanto para planificar objetivos de mejora cuando para evaluar de modo fiable la consecucin de objetivos y adoptar evidencias de comportamiento suficientes y en su caso las acciones correctoras. Decisiones de diseo (5): Cmo evaluar La ltima decisin es su operativizacin. La reglamentacin, mediante normas negociadas en el seno de la Mesa de Negociacin y su formalizacin (soportes documentales, circulares), definiendo de modo claro: Los evaluados y los evaluadores. Las dimensiones a evaluar. Los periodos. Los criterios.
Registro de datos: cuestionario formal. La formalizacin de la entrevista. El sistema de apelacin interno. La comisin tcnica.
Este ltimo aspecto es relevante, ya que como recuerda Cardona (2003:135) entre los factores crticos en la viabilidad de un sistema de gestin del desempeo, se cuenta, adems de su instrumentacin mediante un procedimiento claro, la posibilidad de impugnar ante una instancia tcnica, una suerte de rgano especializado creado para esa finalidad, tal y como recomienda la propia Comisin del EBEP (2005:114). Es importante que los procesos de diseo e implantacin 245
sean abordados mediante comisiones tcnicas, que recojan diversas visiones organizativas, establecidas y reguladas para administrar el funcionamiento del sistema de evaluacin del desempeo. Como recuerda Villoria (1997:342) la participacin se predica tanto del diseo como en el propio proceso evaluativo, lo que hace recomendable este tipo de rganos. Es conveniente por ltimo una referencia a los criterios de diseo y administracin de esta tcnica. El EBEP recoge de modo insistente referencias a la objetividad, lo que al hablar de sistemas sociales resulta siempre complejo. S es imprescindible que cualquier sistema garantice de modo suficiente su validez (que mida realmente las dimensiones que dice medir), su fiabilidad (consistencia en resultados, similares en situaciones y evaluadores diferentes), su capacidad discriminante (la variabilidad entre empleados) y su transparencia (publicidad, acceso a datos y garanta de su confidencialidad y, en definitiva, negociados socialmente). 3. LA NUEVA MODALIDAD DE CARRERA: LA CARRERA HORIZONTAL O PROGRESIN Como se vio en el captulo 11 el sistema de carrera instaurado en 1984 por la LMRFP se caracterizaba, casi en exclusiva, por recaer en el puesto de trabajo, como base de la misma. El mecanismo de promocin el grado personal va ligado a la ocupacin definitiva de puestos clasificados con mayor nivel. Ello acarrea, como efecto no querido, una movilidad generalizada en corporaciones de tamao grande o mediano, cuando no la consabida inflacin orgnica, esto es, la creacin de jefaturas artificiales para mejorar las retribuciones. Por ello es conveniente explorar alternativas que posibiliten la mejora profesional y econmica del funcionario, sin necesidad de cambiar de puesto. El propio Informe del Grupo de Expertos del EBEP se hizo eco de esta conveniencia, apostando por una nueva modalidad de carrera, que denomina Carrera Horizontal,
[] estimamos muy conveniente en la actualidad introducir mecanismos horizontales de progresin y reconocimiento en la carrera []. Debe entenderse por promocin horizontal [] el reconocimiento por parte de la organizacin del desarrollo profesional de sus empleados, cuando aquella no implique el acceso a un puesto de trabajo distinto del que se vena ocupando. La promocin horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de las competencias relacionadas con el puesto de trabajo, manifestado en el rendimiento del empleado y acreditado en la forma especficamente prevista para ello. (2005:110).
Hay que decir, sin embargo, que la mejora del grado personal mediante sistemas alternativos a la necesaria movilidad estaba expresamente contemplada por la propia Ley de Medidas, en su artculo 21.1.f, en virtud del cual se estableca que el grado personal podr adquirirse tambin mediante la superacin de cursos especficos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Go246
bierno o, en el mbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autnomas y el Pleno de las Corporaciones Locales. Mediante esta posibilidad, algunas entidades locales han ensayado sistemas de carrera que han posibilitado la progresin econmica mayores niveles de complemento de destino permaneciendo en el mismo destino profesional, en algunos casos mediante la mera antigedad o en otros, ms elaborados tcnicamente, asociando esta mejora a planes establecidos de desarrollo profesional y evaluacin del desempeo. Con el EBEP esta alternativa adquiere carta de naturaleza. Se introduce as en nuestro modelo de empleo pblico un modelo de carrera basado en el desarrollo profesional que el Estatuto denomina carrera horizontal y que consiste en la [...] progresin de grado, categora, escaln u otros conceptos anlogos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo [...] (art. 16.2.a). Esta modalidad se basa en un doble esquema (artculo 17 EBEP): a) La definicin de un sistema en cada Administracin de grados, categoras o conceptos anlogos, cada uno con su nivel retributivo y b) Basar la progresin del funcionario en la trayectoria y actuacin profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluacin del desempeo y la antigedad. Este precepto se complementa con lo establecido por el artculo 20.5 del EBEP, a cuyo tenor la aplicacin de la carrera horizontal requerir, la aprobacin previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeo. Desde el punto de vista de su aplicacin, el legislador se ha limitado a insinuar los pivotes en que se basa la carrera, pero sin introducir un modelo cerrado. La progresin operar sobre grados, categoras, escalones o conceptos anlogos, que habrn de definirse en cada caso, indicando para cada uno de ellos su cuanta (art. 24.a) que conformar un factor de las retribuciones complementarias. No obstante, el Estatuto destaca que se basar en la combinacin de tres variables: a) El tiempo de permanencia (que prima la experiencia profesional). b) La trayectoria, actuacin profesional y calidad de los trabajos realizados (que evala el comportamiento y rendimiento del empleado municipal). c) Los conocimientos adquiridos (la formacin acreditada). La alternativa tcnica para vincular estos tres ejes requiere de un concreto modelo de gestin. En palabras de la propia exposicin de motivos del Estatuto, la carrera horizontal, ya desvinculada de los cambios en el puesto de trabajo se basar [...] en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento. Y es que adems de no ser un modelo obligatorio, la progresin no es automtica, sino que ir asociada al rendimiento (desempeo). En trminos prcticos, una entidad local que se plantee la introduccin de esta tipologa de carrera profesional, deber proceder a reglamentar previa 247
negociacin los componentes de la carrera y la variedad de situaciones posibles en orden a la regulacin, reconocimiento, devengo y certificacin de cada uno de ellos. Pero adems de ello se requiere de un trabajo tcnico que (vase figura 14-1): 1. elabore los Perfiles de Competencias para los diversos colectivos profesionales y los itinerarios de formacin para progresar;
2. defina, de modo participativo y negociado, el Sistema de Evaluacin del Desempeo.

Figura 14.1 Requerimientos carrera horizontal
NEGOCIAR Reglamento Desarrollo Carrera Regulacin, reconocimiento, Devengo, certificacin de 1. TIEMPO PERMANENCIA 2. ITINERARIOS FORMACIN 3. EFECTOS EVALUACIN
TRABAJO TCNICO (concrecin art. 17 EBEP)
Aprobacin/ Definicin
Perfiles de Competencias SEGMENTACIN COLECTIVOS PROFESIONALES - Profesin Admtva. - Polica Local - Tcnicos - Oficios
Aprobacin/ Definicin NEGOCIAR/APROBAR (art. 37.1.d EBEP) Sistema Evaluacin Desempeo Conducta profesional
Itinerarios Formativos Planes personalizados: Objetivos, Acciones Formativas
Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales, anticipndose al EBEP y con base en la posibilidad esbozada en el artculo 21.1.f de la LMRFP ha sido, por ejemplo, definir varios niveles/categoras en cada profesin y mbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto). Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un grado. En cualquier caso, la introduccin de esta modalidad de carrera requiere varias consideraciones: Su adaptacin a la lgica de los diversos colectivos sectoriales que adems de tener regulacin propia (Polica Local, Bomberos) son profundamente diferentes de otros (profesin administrativa, servicios personales), en orden a disear los escalones de ascenso en la progresin. Que el diseo de una carrera de progreso desligada de los puestos exige no obstante tener presente su conexin con la estructura jerrquica de los mismos (por ejemplo, la diferenciacin entre puestos base y puestos de jefatura). 248
Que tal y como se indic al tratar la misma, ms que de carrera profesional es pertinente referirse a carreras, lo que exige una consideracin sectorial. Por ejemplo, el personal de oficios tiene unas posibilidades relativamente sencillas por la va de las plazas y los puestos con una consideracin imaginativa de las categoras recogidas en el artculo 175.2 del TRRL.
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ISBN 978-84-7351-292-3
P.V.P. 19,00 (IVA incluido)

Manual de Direccion y Gestión de Recursos Humanos en Los Gobiernos Locales (Segundo Parcial)

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MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

INSTITUTO NACIONAL DE administracin Pblica madrid, 2010

CUENCA CERVERA, J. Javier

Primera edicin: junio 2010 Catlogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es

MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Captulo 7. LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEl EMPlEO PBlICO lOCAl (1)

MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

4. Estrategias de mejora (1): la valoracin de puestos de trabajo 174

2. El modelo de negociacin colectiva pblica y sus estrategias de mejora 213

REFERENCIAS BIBlIOGRFICAS 251

MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

INTRODUCCIN A LA DIRECCIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS

CAPTULO 1 LA DIRECCIN PROFESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

7. Marco para la prctica profesional de la DRH. 9. Contexto organizativo.

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la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales

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ENFOQUE JURDICO (Funcin pblica)

CUADRANTE 1 Clientelismo CUADRANTE 3 Formalismo legal

CUADRANTE 2 Zapping Directivo CUADRANTE 4 Eficacia institucional

la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales

C. Rol de las unidades de RRHH y perfil de los directores profesionales

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Cuadro 1.2 Niveles de gestin

Poltica de personal Gestin de recursos Humanos Administracin de personal

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Gestin del rendimiento

Verdadera piedra angular de la gestin de personas. La misma se materializa mediante:

Figura 1.3 La propuesta de valor de la gestin pblica de recursos humanos

Seleccin y flujo de personal

Gestion del rendimiento

RESULTADOS a) Compromiso b) Plantilla dimensionada

Polticas y estrategias centrales de la GRH

CONTEXTO ORGANIZATIVO/ ACTORES

la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales

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la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales

MISIN Unidad RRHH

Para posibilitar la VISIN DE XITO

EMPLEADOS MUNICIPALES GESTORES PBLICOS

Sitio ideal para trabajar. Comprometidos con inters pblico.

RRHH desarrolla prcticas eficaces y es una instancia de apoyo a sus tareas.

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la direccin ProFesional de recursos humanos en los gobiernos locales

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CAPTULO 2 LA DIMENSIN POLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO

3. Competencias y polticas urbanas. La autonoma local.

4. El nivel local de gobierno: modelo corporativo y gobernanza local.

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la dimensin Poltica: lo local como nivel de gobierno

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la dimensin Poltica: lo local como nivel de gobierno

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la dimensin Poltica: lo local como nivel de gobierno

4. Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de per sonal.

DESARROLLO Inversin en formacin: Coste hora formacin: Coste por formado:

SELECCIN Ratio de candidatos: Total candidatos** Plazas

CONTRATACIN Duracin media contratos: SALUD LABORAL Tasa frecuencia acctes.: