LA TEORA DEL DESARROLLO DE CEPAL Escuela de pensamiento especializada en el examen de las tendencias econmicas y sociales de mediano y largo plazo

de los pases latinoamericanos. El cuerpo analtico de la CEPAL es especfico y aplicable a condiciones histricas propias de la periferia latinoamericana. Hay escasas referencias en los compendios de historia de la teora econmica (salvo la tesis del deterioro de los trminos de intercambio, y la tesis estructuralista de la inflacin). Resulta del cruce entre un mtodo esencialmente histrico e inductivo y una referencia abstracto-terica propia (la teora estructuralista del subdesarrollo perifrico latinoamericano). Presenta un principio normativo basado en la necesidad de que el Estado contribuya al ordenamiento del desarrollo econmico. Resume el paradigma desarrollista latinoamericano. Dos caractersticas centrales del pensamiento de la CEPAL en sus 50 aos: Mantiene el mismo enfoque metodolgico, modificando la historia real objeto de anlisis y el contexto ideolgico que sta genera matices en el nfasis y renovacin de interpretaciones 4 rasgos analticos comunes: o Enfoque histrico-estructuralista (idea central: relacin centroperiferia) o Anlisis de la insercin internacional o Anlisis de los condicionantes estructurales internos del crecimiento y del progreso tcnico, as como de las relaciones entre ellos, el empleo y la distribucin del ingreso o Anlisis de las posibilidades de accin estatal Ideas histricamente determinadas y ordenadas en torno a mensajes transformadores 5 etapas en torno a ideas-fuerza o Industrializacin (50) o Reformas para desobstruir la industrializacin (60) o Homogeneizacin social y diversificacin exportadora: estilos de crecimiento (70) o Ajuste con crecimiento: superacin del problema del endeudamiento externo (80) o Transformacin productiva con equidad (90)

Las dos primeras en el marco del ciclo expansivo de la economa mundial, las dos ltimas en el perodo irregular donde predomina el bajo crecimiento mundial y las grandes incertidumbres 1. Mtodo histrico-estructuralista Programa de reflexin e investigacin iniciado en 1949 parta del anlisis de la profunda transicin que se observaba en las economas subdesarrolladas latinoamericanas que pasaban del modelo de crecimiento primarioexportador hacia fuera, hacia un modelo urbano-industrial hacia adentro. Trataba de analizar el modo como se daba la transicin en el marco de una estructura econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo exportador. En el anlisis econmico cepalino, el estructuralismo es un enfoque orientado por la bsqueda de relaciones diacrnicas, histricas y comparativas, lo que se presta ms al mtodo inductivo. Los fundamentos esenciales para la construccin terica implican que: las estructuras subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan (ms que determinan) comportamientos especficos, de trayectoria desconocida a priori, por lo que merecen y exigen estudios y anlisis en los que la teora econmica de sello universal slo puede emplearse con reservas, para poder incorporar especificidades histricas y regionales. Implica un mtodo de produccin del conocimiento atento al comportamiento de los agentes sociales y de la trayectoria de las instituciones que se aproxima ms a un proceso inductivo que a los enfoques abstracto-deductivos tradicionales. Ejemplo: oposicin centro-periferia a. determinaba un patrn especfico de insercin en la economa mundial como periferia, productora de bienes y servicios con una demanda internacional poco dinmica, importadora de bienes y servicios con una demanda interna en rpida expansin y asimiladora de patrones de consumo y tecnologas adecuadas al centro pero inadecuadas para los recursos y el nivel de ingreso de la periferia b. la estructura socio-econmica perifrica determina un modo singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y crecer, as como un modo singular de absorber la fuerza de trabajo y distribuir el ingreso. En su caracterstica central los procesos de crecimiento, empleo y distribucin del ingreso en la periferia son distintos a los que ocurren en el centro (periferia estructura poco diversificada y tecnolgicamente heterognea) Furtado (ropaje histrico): importancia de entender el subdesarrollo como un contexto histrico especfico que exige teorizacin propia.

2. ORIGENES Perodo 1948-1960: Caractersticas histricas: rpido crecimiento (5,8% anual 1945-54), urbanizacin, industrializacin, relajacin de la restriccin externa (importaciones crecen al 7,5% anual) Ideas predominantes: ideologa liberal dominante hasta los 30: teora de la divisin internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas estticas (modelo Ricardo), o en las ventajas emanadas de la dotacin relativa de factores idea de que las exportaciones tradicionales tendan a recuperar terreno luego de la postguerra. Desarrollo a travs de la industrializacin no tena sustento terico, discordancia entre la historia econmica y social y el plano ideolgico-analtico CEPAL cubre esa brecha en Amrica Latina siguiendo la secuela del pensamiento Keynesiano versin regional de la teora del desarrollo. 2.1 Ral Prebisch (1949): El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas y Estudio econmico de Amrica Latina, 1949 Ideas fundacionales: concepcin del sistema centro-periferia Estas ideas se rearticulan y formalizan tanto en teoras como en anlisis de poltica econmica, construidos con los patrones de coherencia propios de la economa convencional. El conjunto de las ideas bsicas y de las formalizaciones en que se fueron plasmando constituyen, as, un campo especial de la teora econmica, que puede caracterizarse como una teora del subdesarrollo, fundamento principal del estructuralismo latinoamericano. Dicha concepcin consiste en un conjunto de ideas de carcter general planteadas a nivel pre-analtico, que como tales no constituyen una teora formalizada a plenitud. Sin embargo, ellas resultan claramente armnicas y complementarias, conformando una nueva visin del subdesarrollo, o mejor, de las caractersticas y la evolucin a largo plazo de las economas que se dio en llamar subdesarrolladas, en la inmediata posguerra. Entendi que el subdesarrollo no puede identificarse con un simple estado de atraso, con frecuencia atribuido al peso de factores extraeconmicos, supuestamente ligados a la estructura social. Antes bien, lo visualiz como un patrn de funcionamiento y de evolucin especfica de ciertas economas, que como tal merece un esfuerzo de elaboracin terica tambin especfico. Tres conceptos claves: los de heterogeneidad, especializacin desarrollo desigual y

a) La heterogeneidad estructural Alude a una primera caracterstica de las economas perifricas: existencia de actividades y/o ramas de la produccin en las cuales la productividad media del trabajo es normal, en tanto relativamente prxima a la que permiten las tcnicas disponibles; o si se quiere, elevada, en tanto relativamente similar a la que prevalece en los grandes centros industriales generan empleo Simultneamente existen actividades tecnolgicamente rezagadas, en las cuales los niveles de productividad son muy reducidos, sustancialmente inferiores a los de aquellas otras actividades modernas generan subempleo La coexistencia de empleo y subempleo de fuerza de trabajo de alta y baja productividad constituye una expresin directamente visible de la heterogeneidad estructural. El subempleo tiende a perdurar: existe una vasta oferta de mano de obra redundante, cuyas dimensiones comprometen la posibilidad de una pronta absorcin del conjunto de la fuerza de trabajo en actividades de productividad normal o elevada. persiste en la etapa en que el desarrollo perifrico pasa a ser liderado por la expansin del sector industrial y se producen transformaciones significativas en su composicin. La atraccin de las ciudades o la simple expulsin de fuerza de trabajo desde actividades agrcolas atrasadas inducen en las zonas urbanas un aumento del porcentaje de mano de obra subempleada (ocupada en condiciones de baja productividad) sobre el total del empleo y, en las rurales, una reduccin complementaria del porcentaje correspondiente. Dicho de otro modo, a lo largo del tiempo el subempleo estructural se transforma de rural en urbano, sin dejar por ello de configurarse como expresin clave de la heterogeneidad.

b) La especializacin productiva En sus orgenes, la especializacin de la estructura productiva de la periferia se liga al largo perodo en que su crecimiento dependi de la exportacin de alimentos y materias primas. Cuando la industria pasa a ser espontneamente la fuente principal de dinamismo, la especializacin primario-exportadora inicial condiciona el nuevo patrn de desarrollo.

Esa especializacin en el punto de partida (como caso lmite, la produccin casi exclusiva de exportaciones primarias y la ausencia casi total de la de manufacturas) conduce a que la industrializacin proceda de lo simple a lo complejo: bienes de consumo durables, intermedios y ciertos bienes de capital. Por partir de bienes simples para luego ir introduciendo la elaboracin de otros bienes situados ms atrs en la cadena productiva, el patrn de desenvolvimiento industrial peculiar de la periferia implica que el carcter especializado de su estructura productiva se mantiene. En efecto, dada la especializacin en bienes primarios del sector exportador de la cual se parte y la necesidad de ir de lo simple a lo complejo que caracteriza a dicho patrn, los grados de complementariedad intersectorial y de integracin vertical de la produccin que va alcanzando la periferia resultan exiguos o incipientes. El anterior argumento bsico se aclara y complementa al considerar los supuestos de Prebisch sobre el progreso tcnico, al que percibe como variable exgena a la operatoria de la economa. Progreso tcnico: ms rpido en la industria que en la produccin primaria, y ms rpido en las actividades industriales situadas ms atrs en la cadena productiva, particularmente en la produccin de bienes de capital, a los cuales se incorpora. Esta admisin implica que la industrializacin de la periferia ha de proceder reiteradamente de lo simple a lo complejo, dado que se ve obligada a emprender actividades en ramas donde el progreso tcnico resulta ms reducido. A su vez, esto significa que la especializacin perifrica perdura, en tanto las posibilidades de lograr una mayor complementariedad intersectorial e integracin vertical de la produccin se ven reiteradamente limitadas. Esta especializacin tiene ciertas connotaciones destacables: la dificultad de exportar manufacturas y de lograr por esa va alzas sucesivas del valor de las exportaciones globales (las que a su vez se reducen por la merma de los precios de los productos primarios que derivara de aumentarlas por su intensidad, dada la baja elasticidadingreso de su demanda en los centros). Tiende a generarse una acumulacin aluvial de importaciones inducidas por la escasa complementariedad de la produccin interna, y/o de importaciones de bienes situados ms atrs en la cadena productiva e inducidas por su escasa integracin vertical

De esto deriva la tendencia pertinaz al dficit de la balanza comercial de la periferia, que una y otra vez se hace visible durante el proceso espontneo de industrializacin. el ahorro externo es decir, la afluencia de capitales forneos slo podr brindar al desarrollo perifrico una contribucin limitada y supletoria.

c) El desarrollo desigual Primero, el carcter desigual, bipolar, del desarrollo del sistema centroperiferia guarda relacin con las peculiaridades estructurales descritas en los apartados anteriores y en comparacin con la estructura del centro. Las estructuras productivas de las economas perifricas van transformndose a lo largo del tiempo, y en particular durante la etapa de la expansin industrial espontnea a la que se contrapone el trmino de industrializacin deliberada Los problemas ocupacionales y la tendencia al desequilibrio externo se ligan a los patrones de transformacin de las estructuras productivas y ocupacionales derivados de la primera La segunda es la base esencial de una poltica de desarrollo capaz de inducir pos sendas adecuadas los cambios de dichas estructuras. En el primer caso an transformndose, dichas estructuras conservan la heterogeneidad y la especializacin. Por lo dems, tales caractersticas y su persistencia se perciben y definen por contraste con las de los grandes centros industriales: estas ltimas tambin van sufriendo modificaciones y hacindose ms complejas, pero mantienen o an acentan sus grados de homogeneidad y diversificacin, comparativamente elevados. Segundo, el desarrollo del sistema centro-periferia resulta desigual porque los ingresos medios (por persona ocupada y/o per cpita) tienden a diferenciarse entre sus dos polos. La base de esta diferenciacin se encuentra en la disparidad de los ritmos de aumento de la productividad del trabajo, que es mayor en los centros pues en ellos el progreso tcnico es ms acelerado. En el mismo sentido opera en las economas de tipo perifrico la persistencia de la heterogeneidad, es decir, la presencia de vastos contingentes en actividades con muy baja productividad del trabajo que incide negativamente sobre la productividad media. Tambin contribuye el deterioro de la relacin de precios del intercambio. merma de los precios relativos de las exportaciones perifricas. En los sectores exportadores de la periferia los ingresos aumentan menos que la productividad del trabajo. Lo opuesto ocurre en los sectores exportadores de las economas centrales.

La diferenciacin de ingresos, as como el comportamiento dispar de las productividades del trabajo y el deterioro de la relacin de precios del intercambio subyacentes en ella, implica una debilidad de las economas perifricas vinculada con su aptitud para alcanzar y mantener ritmos de acumulacin elevados. Se entiende, asimismo, que esa debilidad dificulta la superacin del rezago estructural propio de dichas economas, o mejor, compromete las posibilidades de ir reduciendo gradualmente las condiciones de heterogeneidad y especializacin que imperan en ellas. A su vez, la persistencia de tales condiciones estructurales implica que tambin tender a persistir la desigualdad entre los ingresos medios de los dos polos del sistema.

Las formalizaciones del contenido inicial Los documentos iniciales en que esa concepcin se plasma contienen dos primeras formalizaciones de la teora del deterioro de la relacin de precios del intercambio. Una versin contable (que slo utiliza relaciones de definicin) lo describe de manera precisa y devela su significado oculto, a saber, su influencia en la diferenciacin de los ingresos medios entre centros y periferia. Una segunda formalizacin, denominada versin ciclos, tiene como objetivo explicar el fenmeno del deterioro sobre la base de los movimientos cclicos de las economas centrales y de la forma como ellos se propagan desde dichas economas a las de tipo perifrico (analizaba la vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los aos treinta, que derivaba en procesos inflacionarios con un fuerte componente exgeno y tendencias a las contracciones internas que, polticamente, fomentaban soluciones macroeconmicas poco recomendables, en general pro-cclicas). En la primera mitad del decenio de 1950 se llega a diversas formalizaciones tambin precisas de otras dos teoras, una destinada a explicar la tendencia a la sobreabundancia de mano de obra y, la otra, la tendencia al desequilibrio externo. En 1959 se publica una tercera versin formal de la teora del deterioro de la relacin de precios del intercambio, que procura explicarlo como resultado natural del proceso de industrializacin, o con ms propiedad, de las modalidades y caractersticas con que la industrializacin se produce espontneamente en las economas perifricas. As pues, a lo largo de la dcada de 1950 se fueron logrando formalizaciones adecuadas de aquellos aspectos claves del contenido inicial, necesarias para brindar inteligibilidad y coherencia a la interpretacin del desenvolvimiento a largo plazo de dichas economas. En otras palabras, se logr elaborar lo que bien puede denominarse una teora del subdesarrollo, conformada por el conjunto del contenido bsico y de las varias teoras que replican, en abstracto, los fenmenos del desequilibrio externo, del deterioro y del subempleo estructural. La circunstancia de que estas teoras cumplan con los requisitos de lgica habituales de la economa convencional legitima identificar a dicho conjunto

como una teora del subdesarrollo. Pero, adems, ha de tenerse presente que ellas fueron elaboradas en estrecho nexo con anlisis de poltica econmica, construidos tambin con precisin, es decir, cumpliendo con aquellos mismos requisitos de lgica o de coherencia interna.

2.2 Tres elementos claves Insercin internacional, condiciones estructurales internas, planificacin o programacin a. La insercin internacional El anlisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos bsicos el contraste entre el modo en que el crecimiento, el progreso tcnico y el comercio internacional se dan en las estructuras econmicas y sociales de los pases "perifricos" y el modo en que se dan en los pases "cntricos". En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar las interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los problemas que generan para esta ltima. Tesis de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio, que se opona al postulado liberal de las virtudes del libre comercio internacional. Al contrario de lo que prometa la teora de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor lentitud del progreso tcnico de los productos primarios en relacin con los industriales no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto de estos ltimos. Dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las ventajas comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de las desventajas comparativas dinmicas de la especializacin en bienes primarios: Primera: vinculada a los ciclos y a la forma como la estructura subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la periferia retuviera los frutos de su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el "centro". En este ltimo, los sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban impedir la cada nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cclica" compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena, en el auge cclico, con los bienes primarios. Segunda: contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la periferia -no transferible a los pases cntricos cerrados a la inmigracin- cuyo empleo eventual en actividades exportadoras llevara a la expansin de la oferta, lo que deprimira los precios internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor volumen producido.

Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial fuera menor en la periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos productivos en la agricultura. El proceso de industrializacin no atenuara la vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se mantendra como exportadora de productos primarios, de demanda inelstica en los pases cntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la demanda en la periferia. Mientras el proceso de industrializacin no concluyera enfrentara siempre una tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por un lado, pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura productiva que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razn, slo se alteraba la composicin de las importaciones, renovndose continuamente el problema de la insuficiencia de divisas. Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la poca: Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de "sustitucin de importaciones": La dinmica sustitutiva consiste en la forma como la economa reacciona a los estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la compresin progresiva de la lista de importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de instalacin "fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y escala, a segmentos cada vez ms sofisticados y exigentes. Por mucho tiempo en el pensamiento latinoamericano haba predominado la idea de que la sustitucin de importaciones era la forma de industrializacin y que la dinmica sustitutiva era el modelo de crecimiento para la regin. A comienzos de los 70 la escuela de Campinas (de origen cepalino) se opuso a la equivalencia entre sustitucin de importaciones e industrializacin: el proceso de industrializacin sera portador de una lgica y de un dinamismo independientes de la mera sustitucin de importaciones, porque se proyectaba por decisiones de acumulacin de capital orientadas a la formacin de una capacidad de oferta sin una demanda inducida por restricciones a la importacin. Es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al contrario, haba una reiteracin recurrente de que el proceso sustitutivo slo alteraba la composicin de las importaciones. Ms an, el crecimiento econmico generara una presin inevitable para la expansin de las mismas y los pases cntricos slo podan ganar con la industrializacin de la periferia y con una mayor apertura a la importacin de productos originados en ella. Por lo

tanto, se sostena que haba una amplia "solidaridad intrnseca" entre la industrializacin y la expansin del comercio internacional. Segundo, la preocupacin por el desequilibrio externo llev a que, desde sus orgenes y sobre todo a partir de los aos sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las exportaciones. Dos iniciativas institucionales de gran envergadura: segunda mitad de los aos cincuenta la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). En los primeros aos del 60, la creacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de iniciar un proceso de diversificacin de las exportaciones por esfuerzo propio, por la va tericamente ms fcil del comercio intra-regional. El mercado comn latinoamericano tendra la virtud de ampliar el tamao del mercado de los sectores industriales exigentes en materia de escala, facilitando la profundizacin del proceso sustitutivo. La UNCTAD naca con la necesidad de atenuar la vulnerabilidad cclica de los pases perifricos aplicando mecanismos de intervencin internacional concertados de comn acuerdo con los pases centrales. Al momento de su nacimiento el nfasis en la necesidad de diversificar y ampliar las exportaciones -incluso las industriales- se estaba extendiendo del mbito restringido del mercado regional al otro, ms ambicioso, del mercado mundial. El texto que Prebisch (1964) present en la segunda conferencia de la nueva entidad es, tal vez, el momento en que la idea de la cooperacin internacional para reforzar el desarrollo de la periferia mediante acuerdos de comercio internacional tiene su mayor peso. Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos tambin es central en la tesis de la inflacin estructural (desarrollada por Juan Noyola Vsquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y Anbal Pinto (1960)). El desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece como la causa estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez de la oferta agrcola, lo que desencadena un proceso alimentado por "factores de acumulacin" y por "mecanismos de propagacin". Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como respuesta de las autoridades monetarias a las alzas de precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto considerarla causa de la inflacin polticas crediticias y fiscales restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la inflacin, sino que, al provocar recesin, contraen las inversiones que permitiran atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto se retorna el crecimiento.

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Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas por el trmino de la guerra de Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo vinculada con la discusin sobre la conveniencia de estimular la entrada de capitales extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la bsqueda de capitales provenientes de recursos pblicos. Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba la atencin al peligro de expandir los pasivos externos de los pases y someterlos exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba ms prudente ampliar el financiamiento de los organismos oficiales. El texto sobre La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin en un tema que tendra larga vida en Amrica Latina.

Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las diversas condiciones de financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad externa acompaa a las cinco dcadas de la reflexin cepalina. En los aos sesenta se denominara "dependencia financiera y tecnolgica" y en los setenta habra un enriquecimiento analtico de la "dependencia", mediante el examen del papel de las empresas transnacionales en las economas perifricas. En los aos ochenta la vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia" financiera provocada por la deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se tratara como un problema doble, es decir, especializacin productiva y tecnolgica con poco dinamismo en el mercado mundial y excesiva exposicin al endeudamiento externo, sobre todo de corto plazo.

b) Condiciones estructurales internas La industrializacin espontnea en los textos originales se consideraba un acontecimiento de gran significado en la historia de la difusin mundial del progreso tcnico, pero se estimaba como intrnsecamente problemtico dado que se realizaba sobre la base de estructuras econmicas e institucionales subdesarrolladas. Dos caractersticas centrales de esas estructuras: Primero: especializacin: base econmica especializada en pocas actividades de exportacin, poco diversificada y con una complementariedad intersectorial e integracin vertical extremadamente reducidas Las nuevas exigencias en materia de importaciones no podan satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y las exigencias en materia de esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente para generar simultneamente todas las inversiones que requera la industrializacin.

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Segunda: "heterogeneidad estructural" (expresin de Anibal Pinto en lo 60): baja productividad de todos los sectores, excepto el exportador. Implica un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una baja productividad media per cpita que reduca la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en esas economas, limitando la acumulacin de capital y el crecimiento. La situacin se complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector pblico debido a una estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a los patrones de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hbito que tendera a agravarse como resultado de la acentuacin de los "efectos de demostracin". Las economas perifricas se enfrentaban con graves problemas de insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese "modelo de dos brechas" orient la reflexin cepalina, aunque la expresin no figurara en los textos principales, ni tampoco se le diera el tratamiento formal que le daran posteriormente Chenery y otros. Si bien sobre la brecha externa siempre hubo acuerdo entre los economistas cepalinos no fue as respecto a la brecha del ahorro. Prebisch, Furtado y otros enfatizaban a esta como barrera fundamental para el crecimiento. Pinto y otros (preferentemente los brasileros) preferan destacar los problemas de financiamiento de la inversin en contra de la idea de que haba ahorro insuficiente.

La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico" estara siempre amenazada por el conjunto de problemas que son caractersticos de las economas perifricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras productivas de esas economas, o sea, especializacin y heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso provocara tres tendencias perversas que desempearan un papel bsico en el contexto dinmico: el desequilibrio estructural del balance de pagos: emanaba de las exigencias de importacin de economas en vas de industrializacin especializadas en unas pocas actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus exportaciones. Precisamente, por ser poco diversificadas sufran la presin permanente de expandir las importaciones ms all de lo permitido por el crecimiento de las exportaciones.

la inflacin: derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como de las dems insuficiencias que el proceso de industrializacin enfrenta en economas poco diversificadas (rigidez agrcola, escasez de energa y transporte, etc.). el desempleo: obedeca tanto a la incapacidad de las actividades exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a

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la insuficiente capacidad de absorcin de las actividades modernas destinadas al mercado interno. Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitaran tasas de formacin de capital y de crecimiento que, en las condiciones de la economa perifrica representaban un desafo extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que slo en una pequea fraccin de la economa se operaba con una productividad elevada. La especializacin limitaba la capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones importadoras; Las tcnicas productivas importadas de los pases centrales no absorberan adecuadamente la mano de obra (ms tarde el argumento se ampliara a fin de incorporar la idea de que la nueva composicin de la produccin industrial tenda tambin a la menor absorcin de mano de obra). En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vulnerabilidad externa, el pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas siguientes, admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas. Sin embargo, permanecera como eje central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el progreso tcnico se procesan en las estructuras econmicas e institucionales de los pases subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el comercio internacional y el empleo.

c) Poltica econmica Prebisch: propuestas de poltica econmica. Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las polticas (policy oriented). La accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece en el pensamiento cepalino como corolario natural del diagnstico de problemas estructurales en materia de produccin, empleo y distribucin del ingreso en las condiciones especficas de la periferia subdesarrollada. Tres campos de accin: Un primer campo: anlisis de la asignacin de recursos, para la cual se establecen criterios destinados a optimizar el esfuerzo de acumulacin, tanto en lo que respecta al modo de distribuirlo entre produccin con destino interno y produccin de exportaciones, como en lo que concierne al impacto de ese esfuerzo en la agricultura y a los posibles efectos de su modernizacin en los problemas ocupacionales. Segundo campo: cooperacin internacional, y abarca temas claves como los de la proteccin, la integracin latinoamericana y el financiamiento externo.

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Para todos ellos se establecen las bases de polticas compatibles entre s y con los criterios de asignacin de recursos, apuntando a lograr un patrn de reinsercin internacional compatible con un crecimiento sostenido y a la vez eficiente. La industrializacin deliberada constituye el camino obligado del desarrollo de las economas perifricas y procuran diagramar los modos de recorrerlos sin tropiezos. No propugnan una industrializacin a ultranza o un cierre excesivo e ilimitado de las economas. Proponen expandir distintos tipos de actividades y mantenerlas bajo el acicate de la competencia externa, con niveles de proteccin reducidos y decrecientes. La cooperacin internacional se constituye sobre la base de apoyo financiero transitorio y asimetra de proteccin (reduccin ms rpida en el centro). Tercer campo: planificacin o programacin (lo que daba coherencia y sistematicidad a las proposiciones de poltica y serva para suplir las inmensas deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la regin), que se traduce en la elaboracin de instrumentos destinados a facilitar al Estado el diseo y la puesta en prctica de polticas de desarrollo a largo plazo, capaces de cumplir con los objetivos de continuidad y eficiencia. El uso de la planificacin supone que el Estado ha de participar activamente en el proceso de industrializacin y desarrollo, ejerciendo una conduccin deliberada. Esto no se identifica con un intervencionismo a ultranza, ya que se reconoce el papel del mercado y admiten distintos tipos y grados de intervencin. El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en materia de planificacin fue la elaboracin de orientaciones tcnicas de programacin, acompaada en varios pases de ensayos de aplicacin de dichas tcnicas (autor principal de la parte conceptual fue Celso Furtado). Se crea, bajo la gida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) que tendran un papel central en la formacin de cuadros tcnicos gubernamentales en toda Amrica Latina. Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el documento sobre tcnicas de programacin parece trivial. Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los aos cincuenta, eso nada tena de trivial. Faltaban las estadsticas econmicas bsicas, no se contaba siquiera con sistemas mnimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economas con gran desconocimiento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por las tcnicas de programacin de la CEPAL haca tomar conciencia de esas insuficiencias y de la importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al contexto macroeconmico en que descansara el proceso de crecimiento

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deseado.

Sntesis La teora del subdesarrollo mencionada con anterioridad, o si se quiere, la existencia de una apreciacin sistemtica sobre las caractersticas y tendencias de la condicin perifrica en el mbito de lo econmico, sirve de referente explcito o implcito a gran parte de los enfoques latinoamericanos del desarrollo. De ah que en ellos se perciban rasgos comunes, que los diferencian de la teorizacin sobre el tema inscrita en los marcos de la economa convencional. Esa impronta especial marca claramente los trabajos en que Prebisch procura alcanzar una interpretacin ms que econmica del desarrollo latinoamericano, es decir, una interpretacin del largo plazo a la vez econmica y sociopoltica. Existen dos grupos de pases diferentes por las caractersticas de sus estructuras econmicas, que son los polos del sistema Centro: estructura econmica diversificada (espectro comparativamente amplio de actividades) y homognea (la productividad del trabajo alcanza niveles similares en dichas actividades) Periferia: se inserta en la economa internacional especializndose (produccin primario-exportadora) y tiene un abanico de actividades ms exiguo (al inicio no tiene un tejido industrial significativo). En estas actividades la productividad del trabajo es elevada (por penetracin del progreso tecnolgico), pero una alta proporcin de la mano de obra permanece ocupada con niveles muy bajos de productividad heterogeneidad estructural estructura especializada y heterognea Esta diferencia perdura durante el proceso de industrializacin espontnea (proceso inducido por la crisis del 30 y la segunda guerra) el progreso tcnico es dispar entre ambos polos lo que unido a la especializacin inicial lleva a que la industrializacin espontnea comience con la elaboracin de bienes tecnolgicamente sencillos y avance paulatinamente hacia bienes de complejidad creciente. patrn de industrializacin de lo simple a lo complejo a travs de sustitucin de importaciones estructura productiva de la periferia cambia pero permanece especializada (en grado de complementariedad intersectorial e integracin vertical) esta especializacin est en la base de tendencia al desequilibrio externo: la sustitucin de importaciones genera demandas adicionales de importaciones, mientras las exportaciones primarias crecen con lentitud (sus precios adems tienden a decrecer)

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 industrializacin espontnea: aumento del empleo en actividades modernas pero no suficiente de acuerdo a la oferta de trabajo (que se nutre de la fuerza de trabajo desplazada desde actividades de baja productividad y del campo como consecuencia de la modernizacin de las actividades agrcolas) se reitera la heterogeneidad la que subyace en el desempleo estructural que se manifiesta crecientemente en el medio urbano (marginalidad e informalidad) especializacin subyace en el desequilibrio externo heterogeneidad subyace en el desempleo estructural Ambas dan lugar a deterioro en los trminos del intercambio Aumentos en la productividad del trabajo ms intensos en el centro aumento de salarios (por escasez relativa de mano de obra y capacidad de sindicalizacin) Menor incremento en la productividad del trabajo en la periferia menor incremento de los salarios La diferencia salarial merma en los precios relativos de las exportaciones perifricas respecto a las importaciones provenientes del centro deterioro en los trminos de intercambio que es la expresin visible de la concentracin del progreso tcnico en los centros. En el centro el ingreso por habitante tiende a crecer ms que la productividad del trabajo porque se beneficia de los aumentos de productividad verificados en la periferia que no se traducen en incremento del ingreso per cpita En la periferia el ingreso por habitante crece menos que la productividad del trabajo porque se transfiere parte de estos incrementos al centro a travs del deterioro de los precios relativos de sus exportaciones. La diferencia de ingresos por habitantes es la parte ms visible de la bipolaridad inherente al desarrollo del sistema centro-periferia Pero la bipolaridad no se considera un fenmeno inevitable a travs de una conduccin deliberada del proceso de desarrollo de la periferia a travs de la industrializacin puede evitarse y lograrse en el largo plazo una convergencia entre los dos polos del sistema.

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Aos sesenta: Reformas para desobstruir la industrializacin Redistribuir para crecer 3 componentes histricos que inciden en la evolucin del pensamiento cepalino: Crecimiento (5,7% de la segunda mitad de los 50) se daba en medio de una creciente inestabilidad macroeconmica: presiones inflacionarias ante la restriccin externa (importaciones slo crecen el 2,1% en el mismo perodo y an menos al inicio de los 60) Industrializacin y urbanizacin acompaada de empobrecimiento de la poblacin y y tugurizacin de las ciudades: incapacidad del proceso de absorber la fuerza de trabajo rural (perodo democrtico con presiones sociales) Revolucin cubana y Alianza para el Progreso En este contexto la CEPAL reconoce la necesidad de planificar el desarrollo, profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y realizar la reforma agraria. Asimismo se embarca en la discusin del tema de la integracin regional (ALALC), la creacin de la UNCTAD, y la multiplicacin de la asistencia tcnica en planificacin indicativa de los gobiernos de la regin. Tres puntos en el debate cepalino de la dcada: interpretacin de que la industrializacin haba seguido un curso que no lograba incorporar a la mayora de la poblacin en los frutos de la modernidad y el progreso tcnico la industrializacin no haba eliminado la vulnerabilidad externa y la dependencia, slo haba modificado su naturaleza ambos procesos obstruan el desarrollo Nuevamente Prebisch (1963) da inicio al debate, plantea: la necesidad de alterar la estructura social y redistribuir el ingreso, especialmente a travs de la reforma agraria, sin lo cual sera imposible sortear la insuficiencia dinmica de las economas de la regin. El modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de trabajo de los 50 (basado en la insuficiencia del ahorro y la utilizacin de tecnologas intensivas en capital) se reorienta hacia el anlisis del uso social del excedente potencial. La idea de los 50 de que era necesario restringir el consumo de las clases ricas a favor de la inversin y el progreso tcnico reaparece pero localizada en la cuestin agraria.

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La forma como utilizan el excedente los latifundistas entorpece el progreso tcnico el acceso del campesino a la tierra con el apoyo del Estado abre el camino para elevar la productividad agrcola y mejorar el uso del excedente. Otro fenmeno (redefinido en relacin al 50) es el reconocimiento de las distorsiones en el proceso de industrializacin en cuanto a eficiencia productiva e insuficiente orientacin exportadora (acentuacin de la restriccin externa) estmulo a la expansin de las exportaciones a travs de reorientacin de poltica comercial e industrial concepto de insuficiencia dinmica Otras dos vertientes del pensamiento cepalino de la dcada son teora de la dependencia tesis de la heterogeneidad estructural Teora de la dependencia (Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto) reaccin a la tesis de que se estaba gestando en la regin una burguesa nacionalista potencialmente comprometida con un patrn de desarrollo que justificaba una alianza con la clase trabajadora y que poda conquistar hegemona poltica. Vincula: procesos de crecimiento con comportamiento de las clases sociales y la estructura de poder Mayor innovacin: metodolgica exige que esa vinculacin se haga considerando las relaciones entre esas estructuras internas y el poder econmico y poltico en el resto del mundo. Especificidad de la situacin del subdesarrollo reside en la relacin entre las sociedades del centro y la periferia es necesario analizar la forma como las economas subdesarrolladas se vinculan histricamente con el mercado mundial y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que definieron las relaciones internacionales intrnsecas al subdesarrollo. Anlisis econmico de la dependencia Orgenes: Andr Gonder Frank (marxista): Idea bsica: la industrializacin que ocurra en A.Latina corresponda tan slo a una modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona a los trabajadores de la regin subdesarrollada en alianza con la elite local el proceso de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista internacional y del imperialismo y constitua parte de un proceso que slo enriqueca a los pases desarrollados y a la pequea elite dominante local que los representaba. Los economistas cepalinos (estructuralistas) partan de una idea de dependencia siempre presente en la CEPAL donde la condicin de perifrico era interpretada como la determinante de problemas que deban superarse mediante polticas econmicas y sociales bien estructuradas, a nivel nacional e

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internacional, no significaba una fuente de explotacin insuperable que implicara la necesidad de romper con el sistema capitalista. Osvaldo Sunkel es el principal economista cepalino en el anlisis de la dependencia: Su argumento central parte del postulado de que en el mundo hay una sola economa capitalista con patrones tecnolgicos y de consumo totalmente integrados por la expansin mundial de las ET. Mientras que en el centro la mayora de los trabajadores se hallan integrados al mundo moderno, en la periferia esto ocurre slo con una pequea fraccin de la poblacin, ms an el avance de este modelo mundial de acumulacin tena efectos sociales disgregadores, porque tiende a marginalizar incluso a los agentes econmicos con mayores potencialidades productivas y este es el principal problema del subdesarrollo. El desarrollo y el subdesarrollo deben comprenderse como estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema nico. La caracterstica principal que diferencia ambas estructuras es que la desarrollada, en virtud de sus capacidad endgena de crecimiento, es la dominante, y la subdesarrollada, dado el carcter inducido de su dinmica, es dependiente; y eso se explica tanto entre pases como dentro de un pas. El problema fundamental del desarrollo de una estructura subdesarrollada es la necesidad de superar su estado de dependencia, transformar su estructura para obtener una mayor capacidad autnoma de crecimiento y una reorientacin de su sistema econmico que permita satisfacer los objetivos de la respectiva sociedad. El desarrollo de una unidad poltica y geogrfica nacional significa lograr una creciente eficacia en la manipulacin creadora de su medio ambiente natural, tecnolgico, cultural y social, as como sus relaciones con otras unidades polticas y geogrficas. El concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad ltima la igualacin de las oportunidades sociales, polticas y econmicas, tanto en el plano nacional como en relacin con sociedades que poseen patrones ms elevados de bienestar material.

Heterogeneidad estructural Anbal Pinto Los frutos del progreso tcnico tendan a concentrarse tanto respecto a la distribucin del ingreso entre las clases como en la distribucin entre sectores (estratos) y entre regiones dentro de un mismo pas. En el proceso de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducirse en forma renovada la vieja heterogeneidad estructural imperante en el perodo agrarioexportador

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Para los dependentistas la industrializacin no haba eliminado la dependencia, slo la haba alterado, para Pinto la industrializacin no eliminaba la heterogeneidad estructural, slo modificaba su forma. En ambos casos el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuidad a pesar del crecimiento econmico Todos apuntaban a agendas polticas reformistas: el patrn o estilo de desarrollo debera modificarse mediante una mejor distribucin del ingreso y de profundas reformas (agraria, patrimonial, financiera, tributaria, educativa y tecnolgica) se necesitaba la recuperacin democrtica (perodo de dictaduras militares). Se trata de estilos ms justos de crecimiento econmico en el contexto del sistema vigente.

Dcada de los setenta Homogeneizacin social crecimiento

y diversificacin

exportadora:

estilos

de

Crecimiento hasta mediados de la dcada (6,7%) acompaado con un crecimiento exportador (7.1%), abundante liquidez internacional (divisas adicionales) que ayud al proceso industrializador. Segunda mitad de los 70: crisis del petrleo, endeudamiento para mantener el crecimiento o para estabilizar la economa. Dos estrategias diferentes: Mxico y Brasil: estrategia industrializadota con diversificacin de exportaciones, proteccin y fuerte participacin estatal Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) apertura al comercio exterior y apertura financiera (libre movimiento de bienes y servicios) Novedad en el pensamiento de CEPAL: mayor nfasis a los aspectos macroeconmicos, al anlisis del endeudamiento y a los requisitos para diversificar exportaciones. Etapa de sobre-vivencia frente a hechos como: mayor desarrollo de los centros nacionales de produccin econmica. Irrupcin de las dictaduras (principalmente en Chile) que hace perder poder de convocatoria a la CEPAL por su ubicacin Crisis y recesin mundial que afecta al plano de la historia de las ideas econmicas Declinacin del keynesianismo y preponderancia de la ideologa liberal El anlisis de largo plazo (vinculado al desarrollo) se ve postergado por las urgencias del corto plazo y esto se mantiene hasta los 90 Dos conceptos: Estilos o modalidades de crecimiento Industrializacin pro exportadora Estilos: cuatro influencias:

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 la recuperacin econmica de la regin durante el "auge" mundial de 19651973 llev al reconocimiento de que la reforma agraria y la redistribucin del ingreso constituiran la base de un crecimiento socialmente ms homogneo y justo, pero no del nico estilo de crecimiento viable. las Naciones Unidas promovan un intenso debate internacional en torno a esos mismos temas. los intelectuales cepalinos formulaban fuertes crticas metodolgicas a la forma como se desarrollaba este debate. la crisis internacional de 1973-1974 y la intensificacin posterior del endeudamiento reforzaron el nfasis en la necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrializacin de manera de combinar los estmulos del mercado interno con las virtudes de la orientacin pro exportadora de bienes industriales.

xito de esa nueva modalidad de industrializacin: "tono" optimista, alimentado por el hecho de que algunos pases de la regin, como Brasil y Colombia, estaban adoptando la estrategia con xito. Respecto a la relacin entre estilos de crecimiento y la transformacin econmico-social la etapa evolucion hacia una profunda "perplejidad" y aprensin en cuanto a la factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor homogeneidad social: Prebisch en 1981 plantea una sntesis entre liberalismo y socialismo y propugna la gestin autnoma de las grandes empresas por los trabajadores, en un rgimen de mercado pero en el que el Estado condicionara y regulara el uso social del excedente. No se abrigaban ilusiones: el fin de las dictaduras sera un paso necesario, pero no suficiente. Dadas las races histricas de las estructuras de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de produccin y distribucin del ingreso, la lucha poltico-social que se prevea para la fase de la recuperacin democrtica representaba una ardua tarea. Estilos "desde un ngulo econmico estricto podra entenderse por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes sobre qu, para quines y cmo producir los bienes y servicios" Uno de los reconocimientos ms categricos fue que las economas latinoamericanas pueden ser dinmicas a pesar de contener graves injusticias sociales (Maria da Conceio Tavares y Jos Serra (1971). Si la industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por el contrario, slo haba cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu 21

impedira que el crecimiento futuro continuara reforzando el proceso histrico en curso? Es ms, la concentracin del ingreso no estara siendo funcional al dinamismo? Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al crecimiento brasileo y le conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la estructura productiva existente, ampliando el consumo de las clases medias y altas y elevando el excedente para financiar la acumulacin. Se trataba de un estilo de crecimiento "perverso", que es como los autores apellidaron el pretendido "milagro brasileo" exhibido por la dictadura de entonces y fundndose en las aceleradas tasas de crecimiento de la poca. El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estmulo para analizar estilos. Durante muchos aos la temtica del desarrollo integral ocup un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de centenas de artculos, documentos, seminarios y congresos. La activa participacin de la CEPAL primero como rgano de las Naciones Unidas: en los aos setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la distribucin del ingreso. En cuanto a los temas de desarrollo la Evaluacin de Quito (CEPAL, 1975b), formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo humano", entre los que figuran, la defensa de la necesidad de modificar el rgimen de propiedad de la tierra y el control y la utilizacin soberana de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las estrategias de cambio, sealndose que es preciso adecuarlas a las distintas configuraciones estructurales existentes en la regin y destacando que el modelo o el estilo que se adopte, debera estar orientado por la planificacin estatal y contar con la participacin indispensable de todos los estratos de la poblacin. Otro enfoque, analticamente ms profundo, era el no oficial que se refleja en los artculos de la Revista de la CEPAL que comienza a publicarse en 1976, donde se discute los estilos de desarrollo Primer concepto bsico: haba que reconocer analticamente la existencia de estructuras de poder y de dominacin y sus remotas relaciones con la viabilidad de estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la nocin de "conflictos" en la generacin de los estilos existentes y de aquellos deseables. Segundo concepto bsico: reconocer las dificultades histricas de viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas declaraciones internacionales de la poca. Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo orientado por valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de acumulacin de capital, industrializacin, modernizacin agrcola, incorporacin de todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusin

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tecnolgica y cientfica, educacin universal, provisin de servicios y seguridad social, participacin creciente en el comercio mundial y aumento de las corrientes de financiamiento a los pases en desarrollo. Resea las caractersticas del orden econmico mundial y latinoamericano y muestra las gigantescas dificultades de alcanzar esos objetivos. Si se utiliza un criterio sociopoltico para tratar los problemas del desarrollo se concluye que no hay ninguna razn a prioi para suponer la existencia de agentes polticamente capaces y deseosos de implantar un estilo de desarrollo deseable y factible.

b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado interno y la exportacin La toma de posicin cepalina sobre las distorsiones del proceso de industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificacin de las exportaciones se origin en los aos sesenta. Existen problemas de eficiencia en materia de asignacin de los sistemas econmicos latinoamericanos derivados de errores de conduccin de la poltica comercial e industrial. Crticas a la proteccin excesiva brindada a proyectos con escalas inviables y especializacin insuficiente, baja productividad, costos elevados y derroche de capitales. Simultneamente persistia la clsica aprensin por las restricciones externas al crecimiento. El Estudio econmico de Amrica Latina, 1971, analizaba las perspectivas para los aos setenta y sealaba dos caminos para encarar el problema de la dependencia o la vulnerabilidad externa: la expansin de las exportaciones industriales una alerta de carcter premonitorio sobre los riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de 1973-1974 como el momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de dificultades en el flanco externo de sus economas. La "internacionalizacin" de las economas -lase aumento del coeficiente de importacin y aumento del pasivo externo de las economas-, las dificultades para exportar y para endeudarse en forma adecuada permitan prever un largo perodo de barreras al crecimiento por el lado externo. Se propona reforzar la industrializacin y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de la insercin internacional, en continuas advertencias sobre los riesgos del endeudamiento generalizado en la regin y en los riesgos de la apertura comercial y financiera a todo trance que se daba en los pases del Cono Sur. Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y la apertura exportadora: al contrario, seran procesos complementarios en una buena estrategia de industrializacin.

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Aos ochenta Ajuste con crecimiento: superacin del problema del endeudamiento externo El ajuste recesivo llevara a una voluminosa produccin de divisas para pagar el servicio de la deuda mediante la expansin de las exportaciones a 7% anual, y el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques inflacionarios de la depreciacin cambiaria lanzaron a algunas economas al estado megainflacionario y, junto con la recesin, produjeron efectos devastadores sobre las finanzas del sector pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido a la "socializacin" de la deuda externa del sector privado. La culpa de los males del endeudamiento segn la teora ortodoxa, sera de ese Estado irresponsable y del modelo de industrializacin proteccionista, incapaz de generar importaciones sin recesin y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era ineficiente y cerrado al progreso tcnico. El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda despus de la crisis mexicana se acompaaba del argumento de que en un par de aos Amrica Latina ya estara superando sus dificultades y volviendo a crecer. Iglesias (secretario general de CEPAL) contrapuso a ese argumento proyecciones sombras y correctas, proyectando para la regin una "dcada perdida". La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo plano la produccin desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que se impona histricamente, el de la oposicin a la modalidad de ajuste exigida por los bancos acreedores y el FMI. Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el espacio y el inters por las discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el ajuste y la estabilizacin. En relacin con las polticas de ajuste, CEPAL propona que se sustituyera el ajuste recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica solucin satisfactoria desde el punto de vista social sera que el desequilibrio externo se resolviera en un contexto de crecimiento econmico, propicio a la dinamizacin de las inversiones en sectores de bienes transables, especialmente al crecimiento y diversificacin de las exportaciones. Para esta solucin se requera: un acuerdo de renegociacin de la deuda entre deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo necesario para que los pases pudieran reaccionar positivamente a los cambios de precios relativos resultantes de la desvalorizacin cambiara. una actitud menos proteccionista por parte de los pases centrales. un uso ms flexible y pragmtico de los instrumentos de poltica econmica, de modo que las estructuras productivas relativamente rgidas de los pases

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latinoamericanos pudieran incluir la necesaria reasignacin de recursos hacia las exportaciones. Respecto de las polticas de estabilizacin, se haca eco de los autores brasileos y argentinos que conceptualizaban la tesis de la inflacin "inercial" en preparacin de las polticas de choque anti-inflacionarias llevadas a cabo poco despus. Sostiene la necesidad de realizar polticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y precios bsicos, evitando as que las polticas monetarias y fiscales contraccionistas fueran prolongadas y socialmente duras. Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de inflacin muy alta y baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la aspiracin a tener tiempo para acomodar favorablemente las expectativas de los agentes. El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una posicin secundaria en la produccin cepalina de los aos ochenta. Sin embargo en 1985 se publicaba un trabajo donde sobresale, en cuanto a la evolucin econmica, una interpretacin de la historia reciente que hasta entonces no haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea, la creciente subordinacin del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte apreciable de su poder econmico y poltico" (p. 3 l). A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a aparecer ensayos que anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a largo plazo, que ocurrira en los aos noventa Los ms importantes fueron dos textos de Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Latina (1983), e Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco": comparacin de patrones contemporneos de industrializacin (1990), cuya primera versin se remonta a 1987. El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de industrializacin latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva industrializacin". Esta se basara en el concepto de eficiencia entendido como la obtencin de "crecimiento y creatividad', fundada en la creacin de un ncleo endgeno de progreso tcnico "que es la condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional". El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con la formulacin de las bases conceptuales para la "transformacin productiva con equidad". Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en pases latinoamericanos en comparacin con las economas desarrolladas y otras

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economas en desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber toma los dos objetivos centrales del desarrollo econmico-social: crecimiento y distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y 1984 que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos: los que haban crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado, los que tenan un ingreso relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se encontraban en el peor de los mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia, por ejemplo, de pases como la Repblica de Corea y Espaa, ningn pas latinoamericano se encontraba en el grupo ideal, el de los pases que crecen y al mismo tiempo promueven un mnimo de justicia distributiva. Ese era el "casillero vaco Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transicin de la produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos noventa. Por un lado, contienen un buen nmero de elementos caros a la tradicin cepalina prebischiana. Por otro, introduce la conceptualizacin que servira de referencia para la etapa organizada en tomo a la idea de "transformacin productiva con equidad". Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales el progreso tcnico es el foco del anlisis, porque es la va a travs de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la regin, la estructura agraria condiciona la distribucin del ingreso que, a su vez, define el patrn de consumo; el patrn de consumo condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor equidad corresponde a patrones ms austeros y ms capaces de dinamizar la economa; la mayor austeridad puede influir favorablemente en la relacin capitalproducto y en la intensidad de utilizacin de las divisas. La novedad conceptual principal es el espacio reconsideracin de la estrategia de crecimiento. que abren a la

Se reconocen las insuficiencias del modelo industrializante del pasado, que habra sido poco receptivo al progreso tcnico, y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las clases empresariales locales. La nueva estrategia propiciara la incursin de Amrica Latina en el "casillero vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico". La estrategia incluira una poltica de apertura comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar el aislamiento tecnolgico en plena era de globalizacin productiva y de revolucin electrnica y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a travs de una estrategia de expansin con aumento del coeficiente de exportacin. Esta ltima, se 26

basara en el agregado continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la reelaboracin de productos primarios-exportadores, y los "nichos de mercado" industriales. Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos: detallar los procesos reales concretos a travs de los cuales podran materializarse las estrategias de insercin internacional mediante el progreso tcnico. Entre otras lagunas, no se diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los pases que presentan la capacidad potencial de expandirse mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado interno y mayor grado de industrializacin indican la conveniencia de continuar persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. la cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y distribucin del ingreso recibi un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafo terico que el subempleo y el desempleo tecnolgico representan para la vinculacin inmediata entre avances de la productividad y mejoras de la equidad. Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a tomar posicin en el campo del debate sobre la produccin tcnica y la distribucin del ingreso. Abra toda una nueva agenda de discusin, o sea, la de la forma como se debera redefinir la estrategia de intervencin estatal en los nuevos marcos reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL, comenzaban a introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL reordenara su reflexin conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje organizador sera "transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el nuevo enfoque se denominara "neoestructuralismo" Los aos noventa y la agenda de la "transformacin productiva con equidad" Moderada recuperacin econmica acompaada de una estabilizacin importante de los precios. El PBI se elev 3.5% en promedio entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento dej que desear en cuanto a la recuperacin de las tasas de inversin, sobre todo en trminos corrientes. La estabilizacin se acompa casi siempre favorablemente del control del dficit fiscal y de la cautela en el manejo del crdito, y se acompa casi siempre desfavorablemente de la ampliacin del dficit en cuenta corriente del balance de pagos, resultante en gran medida de la apreciacin generalizada del tipo de cambio. Esta ltima obedeci a la presin de la abundante entrada de financiamiento externo, utilizado por buena parte de los pases de la regin como elemento importante del control inflacionario -y fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la privatizacin. El problema de la vulnerabilidad externa seguira en la regin tan presente como siempre, amenazando desestabilizar la macroeconoma.

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La estrategia cepalina plantea la conquista de una mayor competitividad internacional "autntica", basada en la incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico al proceso productivo. Se destaca el carcter sistmico de la competitividad, que incluye toda una red de vinculaciones entre los agentes productivos y la infraestructura fsica y educacional. Se subraya la formacin de recursos humanos como frmula decisiva para la transformacin productiva a largo plazo, junto con polticas tecnolgicas activas que permitan la superacin tecnolgica. La industria permanece como eje de la transformacin productiva, pero se destacan sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios. As mismo, se pone de relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconmico saludable. Se propone modificar el estilo de intervencin estatal, sin que esto signifique aumentar o disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto" Se propone una mayor apertura de la economa, gradual y selectiva, como medio de introducir el progreso tcnico y el aumento de la productividad. La propuesta contiene importantes acotaciones: la apertura debe hacer posible simultneamente la expansin de las importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la apertura en funcin de la disponibilidad de divisas y armonizar la poltica cambiara con las polticas de proteccin arancelaria y de promocin de exportaciones, de modo de crear una neutralidad de incentivos entre la produccin para el mercado interno y para la exportacin. No cabe duda que la dimensin del tratamiento analtico ms difcil de la tesis de la transformacin productiva con equidad es la relacin entre crecimiento, empleo y equidad Durante los aos noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las pruebas sobre los efectos perversos que el progreso tcnico tiene sobre el volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen elementos generadores de genuinos temores y perplejidades. Se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad a travs del aumento simultneo de la productividad y los salarios es necesario acelerar mucho ms el crecimiento actual pero el estado actual del discurso deja mucho que desear. Otro aspecto importante es la defensa del intenso proceso de integracin regional en curso en Amrica Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura comercial de Amrica Latina al resto del mundo y la intensificacin del comercio intra-regional a travs de los esquemas de integracin vigentes.

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Asimismo hay otros elementos del discurso que importan: el enunciado de la volatilidad de los capitales conforme a la tradicin cepalina. Se advierte sobre los potenciales efectos perversos de las entradas de capital que no van seguidas del aumento correspondiente de la inversin productiva y de la competitividad para exportar. En particular, se destaca el peligro que representa recurrir a la entrada de capitales como elemento para estabilizar los precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el desempeo de la balanza comercial necesario para el equilibrio de las cuentas externas a mediano y largo plazo. Esto lleva a la necesidad de implantar polticas de regulacin bancaria prudencial, sobre todo en etapas de liberalizacin financiera.

Posicin actual: Planteo base: aunque la globalizacin responde a procesos tecnolgicos y econmicos dinmicos, no cabe duda de que puede ser moldeada. Principal preocupacin: carcter incompleto e incluso desequilibrado del actual proceso de globalizacin y de la agenda internacional de polticas que lo acompaa que reproduce antiguas asimetras de la economa mundial y crea otras nuevas. Cuatro aspectos que predominan en la agenda actual: libre comercio (aunque liberalizacin incompleta y asimtrica: productos sensibles) derechos de propiedad intelectual proteccin a las inversiones liberalizacin financiera y de la cuenta de capital

Aspectos importantes fuera de la agenda. - movilidad fuerza de trabajo - normas internacionales sobre competencia y cdigos de conducta de ET - financiamiento compensatorio para asegurar la incorporacin de pases y grupos sociales que tienden a quedar rezagados en el proceso de globalizacin

Estabilizacin macroeconmica Estrategias de desarrollo productivo Mejoramiento de los encadenamientos sociales

Estabilizacin macroeconmica

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Fundamental con dos lesiones a aprender: En primer trmino - la inestabilidad real tiene un costo muy elevado: los objetivos exclusivamente inflacionarios pueden tener un efecto negativo sobre la economa real como cuando se subestimaban los efectos de la inflacin - las recesiones provocan una gran prdida de recursos, con efectos prolongados: prdidas de activos; prdida permanente de capital humano de los desempleados o subempleados La incertidumbre acenta la subutilizacin de la capacidad instalada, reduce la productividad y afecta negativamente la inversin, acentuando las estrategias microeconmicas defensivas En segundo trmino: los dficit del sector privado tienen un costo tan alto como los desequilibrios del sector pblico. Los ciclos de auge y colapso son inherentes al funcionamiento de los mercados financieros. La prdida de activos en casos de descalabros financieros pueden implicar la prdida de capital acumulado durante varios aos. La recuperacin de la confianza en el sistema financiero es un proceso lento y el mismo aumenta su aversin al riesgo, reduciendo su capacidad para desempear sus funciones econmicas fundamentales. la principal funcin de la poltica macroeconmica es el control de estos ciclos con polticas anticclicas apropiadas. Para ello se recomienda la utilizacin de tres conjuntos de polticas: - polticas macroeconmicas: fiscales, monetarias y cambiarias, consistentes y flexibles, para evitar que los agentes acumulen deudas cuantiosas y que se produzcan desequilibrios en los precios macro ms importantes (tipo de cambio, tasas de inters) y en el precio de activos financieros y activos fijos - sistema estricto de regulacin y supervisin prudencial, con orientacin anticclica - poltica de pasivos destinada a asegurar un perfil adecuado de vencimientos de las deudas interna y externa del sector pblico y privado. La poltica macro anticclica es difcil sobre todo por los incentivos a ajustar a favor del ciclo de los mercados financieros. Es importante que el manejo de la poltica macro est respaldado por instituciones e instrumentos de poltica crebles y confiables: fondos de estabilizacin fiscal, bancos centrales independientes. La prdida de autonoma como implica la adopcin de otra moneda (rgimen de convertibilidad o directamente una moneda extranjera), no necesariamente es validada por el mercado, mediante la reduccin del riesgo pas. Propone una funcin esencial para las instituciones financieras internacionales: colaborar con los pases compensando el efecto procclico de los mercados financieros. Tambin, el hecho de que colaboren a contrarrestar la

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concentracin del crdito, poniendo recursos a disposicin de los pases y agentes que tienen problemas de acceso al crdito en los mercados privados de capital internacionales. Estrategias de desarrollo productivo Porqu la combinacin de una economa abierta y una macro estable no ha impulsado por si sola el crecimiento econmico como lo postula la interpretacin ortodoxa? Segn esta misma interpretacin ha sido porque la liberalizacin de los mercados no ha sido suficiente. Sin embargo se constata que la etapa de mayor crecimiento de los pases en desarrollo luego de la segunda guerra y los episodios ms prolongados de expansin no han coincidido con las fases de mayor liberalizacin econmica Otras interpretaciones: - lento crecimiento atribuible al insuficiente desarrollo institucional o a la insuficiente acumulacin en capital humano (si bien importantes no explican porqu igual hubo fuerte crecimiento en perodos donde estos elementos eran limitados) - falta de polticas mesoeconmicas, polticas activas sobre competencia, regulacin pblica de mercados no competitivos o con grandes externalidades y correccin de las fallas en los mercados de factores (capital de largo plazo, tecnologa, capacitacin laboral, tierras) La interpretacin estructuralista destaca la estrecha relacin que existe entre la dinmica estructural, la inversin y el crecimiento econmico donde se ve al crecimiento econmico como un proceso dinmico en el cual algunos sectores se expanden mientras otros se contraen, y algunas empresas avanzan mientras otras se estancan, transformando por completo las estructuras econmicas. No todos los sectores son capaces de dinamizar la economa o propagar el progreso tcnico el crecimiento econmico est intrnsecamente vinculado al contexto estructural, constituido por el aparato productivo y tecnolgico, la configuracin de mercados de productos y factores, las caractersticas de los agentes, y la forma en que estos mercados y agentes se relacionan con el contexto externo una orientacin de polticas que apoyara al crecimiento se centra en dos conceptos esenciales: innovacin y complementariedades (encadenamientos) Innovacin (toda actividad econmica que aporta nuevas formas de hacer las cosas: nuevos bienes y servicios o nuevas caractersticas de stos, nuevos mtodos de produccin o nuevas estrategias de comercializacin, apertura de nuevos mercados, nuevas fuentes de materias primas y nuevas estructuras de mercado.

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Complementariedad: competitividad sistmica de las estructuras productivas pertinentes, a travs de externalidades que se crean entre los agentes econmicos Varios tericos del desarrollo han argumentado a favor de una estrategia nacional de inversiones que permita dar un impulso inicial al crecimiento, en tanto que la CEPAL se refiere a la necesidad de adoptar una estrategia de transformacin estructural Se destaca la funcin crucial de una estrecha colaboracin entre el Estado y el sector empresarial y la necesidad de mecanismos de control recprocos que establezcan un vnculo entre incentivos y resultados Otro elemento crucial en este tema es la agenda de desarrollo sostenible: no solo en relacin a la conservacin de recursos naturales sino que implica la movilizacin de inversiones hacia sectores productivos dinmicos que utilicen tecnologa y procesos de produccin limpia, donde la competitividad se logre con la acumulacin de capital en un sentido amplio: fsico, humano, social y natural Mejoramiento de los encadenamientos sociales En trminos econmicos el progreso social puede concebirse como producto de tres factores bsicos: - poltica social de largo plazo destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusin - crecimiento econmico que genere un volumen adecuado de empleos de calidad y - reduccin de la heterogeneidad estructural de los sectores productivos Equidad e inclusin: se entienden como: - acceso amplio a recursos, clave para la igualdad de oportunidades (inversin en capital humano gasto social = inversin productiva) - protecciones bsicas: esencial para evitar los riesgos negativos (enfermedades, vejez, desempleo y hambre) - expresin poltica y participacin; permite a los ciudadanos convertirse en actores protagnicos en la creacin de su futuro. Para ello la poltica social debe guiarse por: - universalidad (puede lograrse a travs de la focalizacin) - solidaridad y - eficiencia y debe influir en determinantes estructurales de la distribucin del ingreso, tratando de romper el encadenamiento intergeneracional de la pobreza y la desigualdad: - educacin - empleo (adaptabilidad de la mano de obra al cambio tecnolgico) - distribucin de la riqueza

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- aspectos vinculados a las etnias y al gnero El nexo entre crecimiento econmico y progreso social es, crtico. La poltica social no es suficiente por s misma: debe apoyarse en una buena macro y en estrategias activas de desarrollo productivo. Los encadenamientos entre la modernizacin de los sectores lderes y el resto de la economa son importantes no slo para el crecimiento sino tambin para la equidad a los efectos de evitar el incremento de la heterogeneidad estructural que ha caracterizado a los pases de la regin en el perodo de crecimiento de los 90, cuando se generaron empresas de clase mundial pero 7 de cada 10 ocupados permanecieron en sectores de muy baja productividad Las polticas destinadas a democratizar el acceso a activos productivos (capital, tecnologa, capacitacin, tierra) son importantes en trminos de crecimiento y equidad. Las polticas corresponden a desarrollo rural, fomento de microempresas, sistema de seguridad social para trabajadores de pequeas empresas y cuantapropistas.

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