Sistemas Electorales en America Latina Dieter Nohlen

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"
Amrica Latina: Una comparacin de sus sistemas electorales Dieter Nohlen

1. 2. 3. 4. Concepto Bases constitucionales y legislativas Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias 4.1 La distribucin de las circunscripciones electorales 4.2 Formas de candidatura y de votacin 4.3 La conversin de votos en escaos Tipologa de sistemas electorales 5.1 Principios de representacin: representacin por mayora y representacin proporcional 5.2 Tipos de sistemas electorales mayoritarios 5.3 Tipos de sistemas electorales proporcionales 5.4 Sistemas electorales combinados Los sistemas electorales parlamentarios de Amrica Latina 5.5 Criterios de valoracin Los efectos de los sistemas electorales La interrelacin de las elecciones Los sistemas electorales presidenciales
5.
6. 7. 8. 9.
1. Concepto En Amrica Latina, el concepto sistema electoral se emplea de manera sumamente diferente y confusa. En trminos generales, se puede distinguir entre un uso amplio y uno especfico. El uso muy amplio es comn en el habla cotidiana. Este uso a veces se extiende tambin al mundo acadmico e incluso a textos legales o constitucionales. La Constitucin peruana del 29 de Diciembre de 1993 ofrece un buen ejemplo. En su art. 176, que abre el captulo XIII, titulado Del sistema electoral", se define al sistema electoral de la siguiente manera: El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacin directa. Tiene por funciones bsicas el planeamiento, la organizacin y la ejecucin de los procesos electorales o de referndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de un registro nico de identificacin de las personas; y el registro de los actos que modifican el estado civil." Luego se hace referencia a todos los rganos que conforman el sistema electoral. El concepto es aqu sinnimo de derecho electoral, rgimen electoral, proceso electoral, trminos que engloban todo aquello que se enfoca, que se quiere tratar o reglamentar en materia electoral, desde el sufragio y hasta el contencioso electoral. En las ciencias sociales se hace un uso restringido y bien definido del concepto, especialmente en aquella rama del saber que se podra llamar sistemas electorales comparados. El concepto se define as: el sistema electoral tiene por finalidad determinar las reglas segn las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas en votos y segn las cuales se pueden convertir votos en escaos parlamentarios (en el caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en el caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde etc.). La estricta sistemtica de la presente obra no slo nos permite, sino que nos obliga a utilizar el trmino sistema electoral segn su conceptualizacin en el rea de los sistemas electorales comparados, lo que conduce a centrarnos en los elementos tcnicos que lo conforman circunscripciones electorales, sistemas de candidatura y votacin, frmulas de conversin de votos en escaos - y los principios que lo rigen.
2. Bases constitucionales y legislativas En casi todas las constituciones latinoamericanas se hace referencia al sistema electoral. El rango, la extensin y la precisin de dichas referencias difieren empero considerablemente entre s. Slo en Mxico (Art. 52-54) y Panam (Art. 141) el sistema electoral est descrito de manera acabada y en detalle en la constitucin. En todos los dems pases, una ley electoral contiene importantes reglamentaciones adicionales o las reglamentaciones decisivas. En Costa Rica, El Salvador y Honduras el sistema electoral est incluso determinado exclusivamente por una ley electoral. No es frecuente que se establezca el principio de representacin en las constituciones. En Paraguay, sin embargo, se menciona en el Art. 118 el sistema de representacin proporcional", de acuerdo al cual deber elegirse, junto a los principios del sufragio (universal, igual, directo y secreto). En contraste, en la constitucin peruana de 1993 el principio de que en todas las elecciones pluripersonales se deber emplear la representacin proporcional se halla esbozado en un lugar ms bien secundario (Art. 187). Adems, en la constitucin tambin se nombra de tal forma a la representacin proporcional que en realidad se establece simultneamente el tipo de sistema electoral: la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de tamao variable. Se da a entender que los Estados, provincias o departamentos forman las circunscripciones electorales, en las que se aplica el sistema de representacin proporcional como frmula de decisin; tal es as en Bolivia (Art. 60), Brasil (Art. 56), Nicaragua (Art. 132), Uruguay (Art. 88), Venezuela (Art. 151), en el ltimo caso expresado en la representacin proporcional de las minoras". En total, en siete pases se menciona en la constitucin la representacin porporcional como principio de representacin o frmula de decisin. En las constituciones de dos pases se nombra a la representacin por mayora como sistema electoral (Hait, Art. 89s.; Argentina, Art. 45); sin embargo, se elige segn la representacin proporcional. Con mayor frecuencia que sobre el principio de representacin o la frmula de decisin, las constituciones se pronuncian sobre las circunscripciones electorales: determinan su trazado territorial y en parte tambin establecen cmo ha de procederse a la distribucin de los escaos en las circunscripciones electorales (Argentina, Art. 45; Colombia, Art. 176; Ecuador, Art. 56; Hait, Art. 52-54; Nicaragua, Art. 132; Panam, Art. 141; Repblica Dominicana, Art. 24; Uruguay, Art. 88; Venezuela, Art. 151), mientras que en Brasil y Venezuela se fija asimismo el mnimo constitucional por circunscripcin electoral. Por el contrario, las constituciones no hacen referencias especficas sobre los sistemas de candidatura y votacin, exceptuando los dos casos en que el sistema electoral se halla descrito de forma exacta (Mxico y Panam). En las leyes electorales, las disposiciones sobre el sistema electoral no siempre se hallan resumidas en un captulo nico. En las leyes electorales de Ecuador y El Salvador, por ej., stas estn esparcidas a lo largo de todo el texto legal. En las leyes electorales tampoco se encuentra siempre una denominacin del tipo de sistema electoral. Representacin proporcional, sistema de representacin proporcional, representacin proporcional de las minoras, sistema de representacin por cocientes electorales etc., se utilizan sin relacin alguna con contenidos especficos: sistemas similares son denominados de diferente manera y sistemas diferentes de manera anloga. Cuando se recurre a elementos tcnicos para la denominacin del tipo de sistema electoral, como por ej. al procedimiento de conversin de votos en escaos (cociente electoral, residuo mayor, cifra repartidora etc.), no se toman empero de ninguna manera elementos importantes para el tipo de sistema electoral y sus consecuencias. A menudo, se olvida mencionar el tamao de las circunscripciones. En algunas leyes electorales, no es posible saber a ciencia cierta cul es la forma de funcionamiento del sistema electoral, como por ej. en Panam, Mxico y Bolivia. En general, las inexactitudes y los dficits mencionados dificultan la comparacin de los sistemas electorales. 3. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales A continuacin distinguimos entre dos tipos de elecciones: elecciones unipersonales y elecciones pluripersonales. En el primer caso, slo se trata de elegir a una persona para ocupar un cargo: por ej., un presidente, un alcalde; en el segundo caso, se trata de nombrar a varios representantes: los mltiples miembros de un rgano. Ahora bien, mientras que todos los sistemas
electorales que se utilizan para la eleccin de rganos unipersonales (o uninominales), pueden emplearse tambin para la eleccin de rganos pluripersonales (o plurinominales), no todos los sistemas electorales pueden utilizarse para la eleccin de rganos unipersonales. Las elecciones unipersonales slo pueden ser celebradas de acuerdo al principio de decisin de la mayora. Los sistemas electorales proporcionales quedan aqu excluidos. En otras palabras, los sistemas electorales presidenciales se corresponden con un grupo de sistemas electorales parlamentarios; no obstante, con la pecularidad de que el procedimiento empleado slo una vez en el caso de la eleccin de una nica persona para ocupar un nico cargo disponible, tiene que ser empleado, en el caso de la eleccin parlamentaria, repetidamente para ocupar todos los escaos disponibles y, por cierto, tantas veces como escaos existan. Esta diferencia tiene una relevancia especial para los interrogantes sobre la representacin poltica, el sistemas de partidos, la estabilidad poltica, etc. Estos se plantean, sobre todo, en el caso de los sistemas electorales parlamentarios. En tal sentido, resulta comprensible que el debate sobre los sistemas electorales generalmente girase en torno de los sistemas electorales parlamentarios. Las diferencias en los sistemas electorales presidenciales casi no fueron tomadas en cuenta en los trabajos cientficos (y cuando s, de manera descriptiva). En general, se trat dichos interrogantes de tal manera que no era posible relacionar las reglamentaciones especficas con cuestiones de la estructura poltica y del desarrollo poltico. Esta situacin parece estar cambiando no slo a travs de la consideracin de que existe ms que un nico sistema presidencial - la concentracin en el sistema presidencial de los Estados Unidos haba constituido la regla durante dcadas en el campo de estudio de los gobiernos comparados -, sino asimismo mediante el supuesto de que el presidencialismo constituye una variable que tiene probablemente ms peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y dinmica de los sistemas de partido. Las diferencias entre los sistemas electorales presidenciales y parlamentarios determinan, adems, que la importancia de los elementos constitutivos de los sistemas electorales vare de acuerdo a las circunstancias. Siguiendo los avances en el estudio de los sistemas electorales, mostramos los elementos y su importancia para el tipo ms abarcador: los sistemas electorales parlamentarios. En el captulo sobre los sistemas electorales presidenciales, nos ocuparemos de las limitaciones correspondientes de la importancia de los elementos particulares. 4. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen de diferentes elementos tcnicos que pueden agruparse en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura y la votacin, y la transformacin de votos en escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. Los efectos polticos de un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos elementos particulares, los cuales pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a travs de su combinacin. A continuacin nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares siempre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus. 4.1 La distribucin de las circunscripciones electorales La distribucin de las circunscripciones electorales se refiere al proceso de determinacin del nmero y tamao de las circunscripciones electorales. El tamao de la circunscripcin electoral no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de escaos que se adjudican en la circunscripcin. La distincin bsica radica aqu entre las circunscripciones uninominales y las plurinominales. Las ltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de seis a diez) y grandes (por arriba de diez). El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los efectos del sistema electoral; primero, para la relacin entre votos y escaos y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones en s, es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin proporcional): cuanto ms pequea la circunscripcin electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral - y generalmente tambin las
posibilidades de que partidos pequeos accedan al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la matemtica: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escao, es matemticamente cuanto mayor, cuanto menor sea el nmero de escaos que se adjudiquen en la circunscripcin. Esta simple regla tiene empero una gran importancia poltica. Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse influencia sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de las circunscripciones electorales suele ser el origen de debates polticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las posibilidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin de las circunscripciones de acuerdo a criterios polticos, demuestra que la distribucin de las circunscripciones puede ser objeto de manipulaciones. Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin sobre la relacin entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circunscripcin uninominal es ms factible la formacin de una relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento del candidato, la confianza y la responsabilidad que en una circunscripcin plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales (que normalmente representan a la lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudo por alto que tambin en circunscripciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin que le permiten al votante hacer una seleccin precisa en trminos personales. 4.2 Formas de candidatura y de votacin En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candidatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferenciar tres formas distintas: a) la lista bloqueada le permite al votante dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de aparicin de los candidatos en la lista - tal y como fue dispuesto por los gremios partidarios; no puede alterarlo; b) la lista cerrada y no bloqueada le brinda al elector la oportunidad de alterar la disposicin de los candidatos en la lista del partido, dejando en sus manos la decisin de quin debe representar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran dicha decisin; c) la lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportunidad de ir ms all de los lmites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando as su propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una propuesta. La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma de la candidatura. Consecuentemente, la distincin bsica consiste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone nicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las otras formas de listas, el elector tiene varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias por un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como diputados a elegir en la circunscripcin. En algunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo candidato (cumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su" propia lista a partir de las propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votacin son la votacin limitada a un nmero variable de votos, en donde el elector tiene menos votos que los cargos que se eligen en la circunscripcin, as como la votacin alternativa en la cual el elector puede manifestar segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias. Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran importancia, especialmente en tres sentidos: a) para la relacin entre elector y candidato/ diputado. Es obvio que en el caso de candidaturas individuales la persona juega un rol importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el candidato sea mucho menos determinante para el voto que el partido al que representa. Pero desde que esta relacin ganara importancia en las concepciones de la representacin poltica (como consecuencia de la crtica a las annimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado ms atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual se combina con la representacin proporcional como principio de representacin. As, la circunscripcin uninominal se introdujo en sistemas de representacin proporcional, eliminando el efecto que sta tiene en los sistemas electorales
mayoritarios, i.e. producir una desproporcin entre votos y escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de una relacin estrecha entre electores y elegidos; b) para la relacin entre los candidatos/ diputados y su respectivo partido. Las distintas formas de candidatura y votacin le permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segn sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato est atado a la nominacin del partido; pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente; c) en cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la composicin de los grupos polticos en el parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos sociales en lugares "seguros" en la lista. Esta estructuracin de la representacin poltica segn criterios sociales y/o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas. Las distintas formas de candidatura y votacin puede ser empleadas para mejorar la representacin poltica. Si se critica por ejemplo la debilidad de los partidos y la frecuente excesiva independencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduccin de la eleccin por lista y, en particular, la lista cerrada y bloqueada. En otros pases, se critica, por el contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de poder de los partidos y en los partidos a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomendable encarar una reforma en direccin de introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es bien posible no poder contrarrestar las falencias sealadas en la representacin poltica con la ayuda de los sistemas electorales. Vale advertir en contra de alentar expectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar todos los dficits de la representacin poltica criticados mediante los medios de la sistemtica electoral, independientemente de las circunstancias reinantes. Con respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de candidatura y votacin son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten en principio de manera igual entre los partidos - sin importar su tamao. 4.3 La conversin de votos en escaos En lo referido a la conversin de votos en escaos es de importancia, en primer lugar, la frmula o regla de decisin, es decir, el mtodo segn el cual se decide quines son los vencedores y los vencidos en una eleccin. Respecto a la frmula de decisin, hay que distinguir entre la frmula mayoritaria y la proporcional. En el caso de la frmula mayoritaria, la adjudicacin de los escaos depende de que un candidato pueda reunir la mayora exigida - relativa o absoluta - de los votos. De acuerdo a esta frmula, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la frmula mayoritaria como frmula de decisin el hecho de que el elector enfrenta una decisin clara y est en condiciones de comprender qu sucede con su voto. sto es as debido a que de acuerdo a la frmula mayoritaria los votos depositados a favor de un candidato conducen al xito, mientras que los votos para el perdedor simplemente se pierden. No obstante, puede tener como consecuencia que en las circunscripciones, en las que un partido es decididamente dominante, la utilizacin de la frmula mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea desalentada - completamente o al menos en parte - a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tambin se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van ms all de la mayora requerida en la circunscripcin, lo cual puede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales. El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efecto poltico particular, dado que conduce a una segunda vuelta electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican en la importancia que adquieren
los partidos pequeos. stos pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que compiten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener a travs de alianzas electorales algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones. En el caso de la frmula proporcional, la adjudicacin de escaos resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la frmula mayoritaria, aqu se da - al menos de manera aproximada - un mismo valor de logro a cada voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el xito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido. Para los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la pena luchar por cada voto, lo cual puede significar adems una mayor vitalidad en la competencia partidaria y la participacin electoral. En cuanto a la conversin de los votos en escaos, en el caso de aplicar la frmula proporcional existe una multiplicidad de procedimientos que en parte son verdaderamente complicados y que le hacen muy difcil al elector saber qu sucede realmente con su voto. Los dos tipos ms importantes de procedimientos de conversin de votos en escaos son los procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen asimismo como frmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo en el caso del mtodo d'Hondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a los promedios ms altos. En los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota mnima de votos para obtener un escao (que resulta por ejemplo en el caso del mtodo del cociente simple o Hare de la divisin de los votos vlidos emitidos por el nmero de escaos en la circunscripcin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. Dado que los procedimientos de cocientes se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una segunda operacin. Los escaos restantes ofrecen la oportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaos. Los procedimientos de cociente se emplean en general en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta entre votos y escaos. La cifra repartidora, muy utilizada en Amrica Latina, es un procedimiento que se basa en el mtodo dHondt y que reproduce resultados similares a ste, es decir, evita las repercusiones tpicas de los procedimientos de cociente - i.e. que no se puedan asignar todos los escaos y que sea necesario aplicar, por lo tanto, un procedimiento para repartir los escaos restantes (p.e.: mtodo del resto mayor, mtodo del promedio mayor). Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en varios niveles: en el nivel de la circunscripcin, en el de agrupaciones de circunscripciones y/o en el nivel nacional. As es posible que un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversin de votos en escaos - por ejemplo la adjudicacin de escaos directos en circunscripciones uninominales segn la frmula de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos adicionales o compensatorios en el nivel regional o nacional segn la frmula proporcional. Los diferentes procedimientos de conversin en los respectivos niveles exhiben a su vez efectos polticos que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y generalmente se los combina de tal forma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de representacin poltica buscado. Las as llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importancia especial en la conversin de votos en escaos. Se habla de barreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinado porcentaje de votos o un determinado nmero de mandatos (directos) para ser tomados en cuenta en la distribucin de escaos en el nivel de la circunscripcin plurinominal o nacional. Las barreras legales se refieren solamente al partido en cuestin, no al candidato individual (de un partido), que en el caso de una victoria en su circunscripcin electoral (por ejemplo en el caso de la adjudicacin de un determinado nmero de escaos directos segn la frmula de mayora relativa en circunscripciones uninominales) conserva su banca, independientemente de que su partido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A diferencia de las barreras fcticas naturales que surgen por y varan segn el tamao de las circunscripciones, las barreras legales se establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al rea de utilizacin y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio
nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de votos en escaos. Y finalmente, pueden variar mucho en su altura. En la prctica, existen barreras legales de 1% hasta 5% a nivel nacional y de hasta 12,5% a nivel de la circunscripcin. Mientras que hasta no hace demasiado tiempo nicamente unos pocos pases empleaban barreras legales, stas han sido introducidas en varios pases al cabo de reformas electorales recientes (por ejemplo Italia, Japn, Mozambique, Nueva Zelanda y en todos y cada uno de las democracias de Europa del Este; vase Nohlen 1997). La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pequeos partidos polticos de la distribucin de escaos y, por consiguiente, de la representacin parlamentaria con el fin de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu punto se cumple esta funcin, depende naturalmente de forma decisiva del mbito de aplicacin y de la altura de la barrera legal as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin. 5. Tipologa de sistemas electorales 5.1 Principios de representacin: representacin por mayora y representacin proporcional La primera distincin bsica entre sistemas electorales se deriva del principio de representacin. ste expresa una determinada comprensin social y/o funcional de la representacin poltica, la cual en algunos pases tiene una tradicin histrica y que con frecuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional. Existen dos principios de representacin poltica, que a su vez evidencian objetivos propios. En el caso del principio de representacin por mayora el objetivo consiste en producir el gobierno de un partido o de una coalicin de partidos basado en una mayora parlamentaria; en el caso de la representacin proporcional, se trata por el contrario de reproducir lo ms fielmente posible en el parlamento las fuerzas sociales y los grupos polticos existentes en la poblacin. Ambos principios de representacin estn enfrentados antitticamente - y por cierto en un sentido histricoideolgico, poltico y sistemtico: histrico-ideolgico: porque el gran debate terico sobre la representacin desde mediados del siglo diecinueve, como por ejemplo en Inglaterra entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, se orienta en la alternativa representacin por mayora vs. representacin proporcional; poltico: porque la lucha por la representacin poltica de los trabajadores, de las minoras y de los pequeos partidos estuvo asociada en muchas ocasiones con la demanda de representacin proporcional y contra la representacin por mayora vigente; esta lucha lleg a su fin en un gran nmero de pases tan slo con la introduccin de un sistema de representacin proporcional; sistemtico: porque la mejor forma de clasificar a los sistemas electorales es a travs de los principios de representacin; la representacin por mayora y la representacin proporcional constituyen las clases bsicas en la tipologa de los sistemas electorales. Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales concretos predominan las combinaciones, cuyos efectos ya no apuntan tan claramente en una direccin, como en el caso de los clsicos sistemas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy da ya no podemos imaginar una clasificacin de los sistemas electorales en trminos excluyentes como una cuestin del todo o nada, sino por el contrario en trminos de un ms o menos como una cuestin gradual. Para expresar esta idea, en la teora de los sistemas electorales suele hablarse de un continuum, cuyos extremos seran, por un lado, la representacin proporcional (pura) y, por el otro, la representacin mayoritaria (relativa). Los sistemas electorales mayoritarios son as aquellos sistemas que en su efecto conjunto se aproximan ms al polo de la representacin por mayora, mientras los sistemas proporcionales se ubican ms cerca del polo de la representacin proporcional. Los sistemas electorales combinados, i.e. aquellos sistemas electorales en los que se mezclan los elementos mayoritarios y proporcionales, han dificultado ciertamente la clasificacin de los sistemas electorales concretos en trminos de representacin por mayora o representacin proporcional,
pero de ninguna manera la han tornado obsoleta. Pues en lo que concierne a la solucin de las cuestiones bsicas de la representacin poltica, como por ejemplo la representacin de minoras o la formacin de mayoras para gobiernos estables, etc., los principios de representacin son y seguirn siendo los parmetros bsicos de orientacin en el debate poltico y cientfico. As, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particulares, pueden ser ordenados en base a uno de los dos principios de representacin bsicos. Por lo tanto, en el nivel de los principios de representacin no existen los sistemas mixtos". Aun cuando los sistemas electorales combinen elementos tcnicos que normalmente se encuentran en sistemas mayoritarios (por ejemplo circunscripciones uninominales, candidaturas uninominales, regla o frmula de decisin mayoritaria) con elementos tcnicos que suelen hallarse en sistemas proporcionales (circunscripciones plurinominales, candidaturas por lista, regla o frmula de decisin proporcional), el sistema electoral en su conjunto slo puede asignarse a uno de los principios de representacin: la representacin por mayora o la representacin proporcional. Por supuesto, para la clasificacin se precisa contar con suficientes conocimientos sobre los efectos polticos de los elementos particulares de los sistemas electorales y su efecto conjunto. Empricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de representacin - en un caso, la formacin de una mayora para un partido o coalicin de partidos; en el otro, la representacin ms exacta posible de todas las fuerzas sociales y polticas - puede desprenderse fundamentalmente de la relacin entre votos y escaos. Cuando se emplea un sistema de representacin por mayora, la desproporcin entre votos y escaos de los respectivos partidos es tpicamente alta. Por el contrario, cuando se utiliza un sistema de representacin proporcional, el efecto desproporcional es tpicamente reducido y, consecuentemente, partidos relativamente pequeos pueden obtener escaos parlamentarios. Normativamente, el efecto definitorio de ambos sistemas es lo que conduce a un grupo de cientficos y polticos a preferir o postular la representacin por mayora y a otro grupo, la representacin proporcional como el sistema de representacin ideal. Los distintos elementos tcnicos - distribucin de las circunscripciones electorales, forma de la candidatura, votacin y procedimiento de conversin de votos en escaos - se pueden combinar de mltiples formas entre s. Segn se combinen los elementos y segn sean los efectos polticos as producidos, pueden construirse tipos muy distintos de sistemas electorales al interior de los dos principios de representacin. En base a los efectos de los sistemas electorales sobre la relacin entre votos y escaos y, adems, en base a determinados aspectos de su composicin (por ejemplo tamao de las circunscripciones, barrera legal) pueden distinguirse diez tipos de sistemas electorales. 5.2 Tipos de sistemas electorales mayoritarios Dentro del principio de representacin por mayora distinguimos: a) El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Se trata del "sistema clsico" correspondiente al principio de representacin por mayora. Se aplica en Gran Bretaa y en el mundo de influencia poltico-cultural anglosajona, por ejemplo en los pases caribeos. Su efecto desproporcional favorece por lo general al partido ms votado. b) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Francia (con voto alternativo tambin en Australia). Su efecto desproporcional favorece al partido o alianza de partidos con ms votos. c) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representacin de minoras. El ejemplo clsico es aqu el sistema de voto limitado en el que, en circunscripciones plurinominales, el elector dispone de menos votos que diputados a elegir en la circunscripcin; este sistema fue utilizado, en su poca, en Espaa y Portugal. d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeas: se trata de sistemas electorales que emplean la frmula de decisin proporcional en circunscripciones de hasta cinco escaos. Este tipo se denomina sistema formador de mayoras, debido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones pequeas. e. El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. En este sistema se adjudica una gran parte de los escaos en circunscripciones uninominales y en forma separada un determinado nmero de escaos adicionales en varias circunscripciones plurinominales o en una nica circunscripcin plurinominal (es decir, nacional) a travs de listas de partido segn la frmula de
decisin proporcional. Este sistema puede cumplir funciones como la de dar representacin a los partidos de la oposicin (por sobre todo, en sistemas de partido dominante) o la de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado frente al partido) y fortalecer a los partidos polticos a travs de la lista. 5.3 Tipos de sistemas electorales proporcionales En el mbito de los sistemas de representacin proporcional distinguimos: a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Segn sea el tamao de las circunscripciones, es decir, la altura de la barrera natural, este sistema puede producir una considerable desproporcionalidad entre votos y escaos. b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con barrera legal. En este sistema electoral se adjudica, en una primera fase de la conversin de votos en escaos, una determinada cantidad de escaos (directos) en circunscripciones uninominales segn una de las frmulas mayoritarias. En una segunda (o tercera) fase de la conversin de votos, se compensa, al menos aproximadamente, el efecto desproporcional resultante de las circunscripciones uninominales a travs de la adjudicacin de escaos de lista segn la frmula proporcional. Para este fin, por lo general se desfavorece o excluye directamente de la distribucin de escaos, en las fases siguientes de la conversin de votos en escaos, a los partidos (grandes) que resultaron exitosos en las circunscripciones uninominales. Adems, la barrera legal dificulta o impide que partidos demasiado pequeos accedan a escaos parlamentarios. c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Se combina la adjudicacin de un determinado nmero de escaos (directos) en circunscripciones uninominales con el principio de representacin proporcional. El porcentaje de escaos de cada partido se determina exclusivamente (a excepcin de algunos "escaos excedentes") segn el porcentaje de votos proporcional en el nivel nacional (o en el nivel de la agrupacin de circunscripciones). El nmero de escaos alcanzados en la circunscripcin uninominal por el partido en cuestin se sustrae del porcentaje de escaos que le corresponden segn la frmula proporcional. (Si un partido recibe ms escaos que lo que le corresponde proporcionalmente, surgen los as llamados escaos excedentes). La proporcionalidad entre votos y escaos es - tras dejar afuera de la adjudicacin de escaos a aquellos pequeos partidos que no han superado la barrera legal - muy elevado. d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible). Se trata aqu del sistema proporcional clsico en el mundo anglosajn. Dado que este sistema - no por ltimo debido a su complejidad - se utiliza mayormente en circunscripciones pequeas, su grado de desproporcionalidad en comparacin con otros sistemas proporcionales debera resultar relativamente elevado. En general, el voto transferible opera sin embargo en la direccin opuesta. e) La representacin proporcional pura. Este sistema aspira a una proporcionalidad muy alta y lo ms exacta posible, excluyendo el uso de barreras naturales o legales de una altura que pueda impedir alcanzar tal grado de proporcionalidad. Cuadro 1: Tipologa de sistemas electorales Sistemas mayoritarios 1. de pluralidad uninominales en circunscripciones absoluta en Sistemas proporcionales 6. proporcional en plurinominales variables circunscripciones
2. de mayora circunscripciones uninominales
7. proporcional compensatorio 8. personalizado con barrera legal 9. single transferable vote 10. proporcional puro
3. de mayora en circunscripciones plurinominales con representacin de minoras 4. mayoritario en plurinominales pequeas circunscripciones proporcional
5. mayoritario con lista adicional o sistema segmentado
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5.4 Sistemas electorales combinados A continuacin nos referiremos a la forma de combinacin de los elementos de los sistemas electorales tal como se dio por primera vez en la Repblica Federal de Alemania, i.e. la combinacin de la circunscripcin uninominal con la frmula proporcional. sta puede encararse de distintas maneras, algo que no est libre de controversias en la literatura sobre la materia. Cuadro 2: Caractersticas de composicin de los tipos de sistemas electorales Tipos 1 2 3 4 5 Circunscripcin uninominal uninominal plurinominal plurinominal uni y plurinominal Candidatura/ Votacin individual/ personal individual/ personal lista/ personal individual/ personal Principio de decisin mayora relativa mayora absoluta mayoritario proporcional Tipo de barrera natural natural natural limitado natural y natural y artificial
individual/ personal y mayoritario de lista proporcional separados de lista proporcional
6 7
plurinominal uni y plurinominal
natural y natural y artificial
individual/ personal y mayoritario de lista proporcional combinados individual y de lista mayoritario proporcional combinados
uni y plurinominal
y artificial
9 10
plurinominal plurinominal
individual/ personal- proporcional preferencial de lista proporcional
natural sin barrera
Como muestra la tipologa presentada arriba, existen en trminos sistemticos esencialmente tres posibilidades de asociar las circunscripciones uninominales, que tradicionalmente se presentaban en la representacin por mayora, con la representacin proporcional; bajo la forma de: 1. la representacin por mayora con una lista adicional proporcional (o "sistemas segmentados"), o incluso con el principio de representacin proporcional bajo la forma de 2. la representacin proporcional compensatoria, o 3. la representacin proporcional personalizada (con barrera legal respectivamente). Todos estos sistemas electorales, que se pueden abarcar con el concepto de "sistemas electorales personalizados", cumplen de igual modo con el objetivo de fortalecer la relacin entre electores y candidatos/ diputados, aunque se distinguen entre s por el grado de proporcionalidad o desproporcionalidad entre votos y escaos. En el caso de la representacin proporcional personalizada con barrera legal no se produce al menos tras la eliminacin de los pequeos partidos - ninguna distorsin significativa entre el porcentaje de votos y escaos. El sistema es altamente proporcional. En el caso de la representacin proporcional compensatoria (con barrera legal), el efecto desproporcional resultante de las circunscripciones uninominales se ve al menos compensado aproximadamente. El sistema tiende tambin por tanto a producir resultados proporcionales. El grado de proporcionalidad puede ser aqu ms alto que en el caso de la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de tamao mediano y grande. En el caso de la representacin por mayora con lista adicional proporcional o sistema segmentado, el resultado total de la eleccin se conforma a partir de dos resultados parciales
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separados - uno desproporcional y otro proporcional. Los sistemas segmentados se ubican en una zona gris entre la representacin por mayora y la representacin proporcional. El efecto desproporcional depende aqu de manera decisiva de la relacin numrica entre los escaos adjudicados segn la frmula mayoritaria en circunscripciones uninominales y los escaos adjudicados mediante una lista de partido segn la frmula proporcional (mitad-mitad; dos terciosun tercio; etc.). Los sistemas segmentados muestran ciertamente un efecto desproporcional menor que los sistemas mayoritarios clsicos. Pero dado que respecto a sus consecuencias sobre la proporcionalidad entre votos y escaos se acercan ms a la representacin por mayora que a la proporcional, pueden ser generalmente ordenados dentro del principio de representacin por mayora. En el cuadro 3 se presentan algunos sistemas electorales combinados, entre ellos tres casos latinoamericanos. Cuadro 3: Formas de combinacin de los sistemas electorales personalizados Total escaos Alemania Bolivia Nueva Zelanda Venezuela Italia Hungra Mxico Japn 656 130 120 182 630 386 500 500 Uninomi nales 328 65 64 92 475 176 300 300 Por lista 328 65 56 90 155 210 200 200 Lista nacional 656* 130* 120* --155 58 --200 Barrera legal 5% --5% --4% 5% 1,5% 3% Tipo bsico de sistema electoral proporcional porporcional proporcional proporcional compensatorio compensatorio segmentado segmentado
* Todos los escaos disponibles se adjudican en una primera instancia a los partidos polticos. Recin en el transcurso del procedimiento de adjudicacin se toman en cuenta los escaos directos obtenidos por los partidos en las circunscripciones y se los suma a los escaos proporcionales que le corresponden a los partidos. 6. Los sistemas electorales parlamentarios de Amrica Latina Ahora pasamos a la presentacin y al estudio comparativo de los sistemas electorales, empezando con la distincin categorial tradicional respecto al tipo bsico de sistema electoral, es decir, la distincin en trminos de las grandes alternativas a nivel de los principios de representacin. Por regla general, hoy en Amrica Latina se elige aplicando un sistema de representacin proporcional. Sin embargo, esta visin de conjunto se refiere a las cmaras de diputados. Slo Chile, con un sistema binominal, y Mxico, con el sistema segmentado de orientacin mayoritaria, contradicen la regla general. Si incluimos en el panorama los senados, la relacin cambia. Diez de los 18 pases tienen un sistema bicameral, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela, los restantes pases, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Per un sistema unicameral. Y de los pases con sistema bicameral, los siguientes aplican para la eleccin del senado la representacin por mayora: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico y Repblica Dominicana. El momento en que se introduce la representacin proporcional vara enormemente segn los pases y puede restrearse histricamente a lo largo de todo un siglo. Costa Rica la introdujo en 1893 en los distritos electorales con ms de dos diputados. Sigui Uruguay, con el primer sistema
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electoral proporcional integral. En los aos 30 realizaron el cambio de sistema electoral varios pases: Per, en 1931; Brasil y Colombia, en 1932; Chile, en 1937. Luego seguiran Ecuador, en 1945; Guatemala, en 1946; Bolivia, en 1956; Venezuela, en 1958; El Salvador, en 1963. En Paraguay se utiliz por primera vez la representacin proporcional en 1990. El paso de un tipo bsico de sistema electoral a otro se realiz, en casi todos los casos, ms fluidamente que en Europa: puesto que se mantuvo la divisin de los distritos electorales, reemplazndose slo la regla decisoria existente en los distritos plurinominales, la mayora relativa y el orden de los candidatos conforme a los votos alcanzados, por sistemas proporcionales de adjudicacin de escaos. As, de esta forma incrementalista, se decidi, en cierta medida, el tipo de sistema proporcional. A continuacin, vamos a diferenciar segn tipos de sistemas electorales. Empezamos con los cmaras de diputados. La mayora de los sistemas electorales latinoamericanos corresponde al tipo de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvadorr, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, en total, once. Tres pases (Nicaragua, Per y Uruguay) aplican un sistema de representacin proporcional pura, dos de ellos (Nicaragua y Uruguay) por medio de asignar los escaos restantes originados a nivel de circunscripcin en procedimientos continuos a nivel nacional, el Per por aplicar el distrito nacional nico. Dos sistemas electorales son de representacin proporcional personalizada (Bolivia y Venezuela) y dos, por fin, de orientacin mayoritaria: el sistema binominal de Chile, cuya peculiaridad, sin embargo, es de no favorecer al partido (o a la alianza de partidos) ms votado, sino a la primera minora, y el sistema segmentado de Mxico, un sistema electoral combinado. Para los senados, la diferenciacin es la siguiente: sistema de mayora relativa en un caso (Repblica Dominicana), sistema de mayora con representacin de minora en cuatro casos (Argentina, Brasil, Bolivia y Mxico), sistema binominal de orientacin mayoritaria en dos casos (Chile y Venezuela), sistema proporcional en circunscripciones plurinominales e un slo caso (Colombia), sistema proporcional puro en dos casos (Paraguay y Uruguay). Respecto al caso binominal de Venezuela, hay que considerar que se asignan escaos adicionales a nivel nacional, a fin de asegurar la representacin de las minoras que la Constitucin garantiza (hasta tres en total). Cuadro 4: Tipos de sistemas electorales para la Cmara de Diputados o Asamblea Nacional Sistema binominal Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico X X X X X X X X Sistema segmentado RP distritos RP plurinomin. personalizada X X X RP pura
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Cuadro 4 (continuacin) Sistema binominal Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela X X X X X X Sistema segmentado RP distritos plurinomin. RP personalizada RP pura X
Las siguientes informaciones se refieren a elementos particulares de los sistemas electorales para los cmaras de diputados. Circunscripciones: Las circunscripciones electorales son plurinominales y variables. La estructura de su distribucin vara segn los pases. Un antecedente decisivo es la divisin polticoadministrativa del pas. Para la divisin territorial de las circunscripciones electorales, en todos los casos se adopta la divisin en departamentos o provincias, o estados (territorios o distritos federales). Ante los sistemas de representacin proporcional, resulta llamativo el gran nmero de circunscripciones pequeas (uno a cinco parlamentarios). El cuadro 5 informa que en dos casos, Chile y Panam, todas las circunscripciones caen en la categora de tamao pequeo. En otros casos, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay, el porcentaje de las pequeas circunscripciones sobre el total de circunscripciones, y el porcentaje de los diputados elegidos en pequeas circunscripciones sobre el total de los diputados, es bien notorio. Este hecho favorece al voto personal, pese a que pueda existir la lista cerrada y bloqueada (vase ms adelante). Es interesante aadir aqu que los dos pases (Brasil y Per) que no tienen circunscripciones pequeas, son, junto a Panam, los pases con alguna forma de voto personal o preferencial. Estas listas semiabiertas constituyen un equivalente funcional de las pequeas circunscripciones respecto a la relacin votante-elegido. Vale considerar los casos especficos con lista nacional que balancean la representacin, y los casos de representacin proporcional personalizada. En Venezuela, por ejemplo, ms de la mitad de los diputados son elegidos en circunscripciones uninominales; en Bolivia (desde 1997), 68 de 130. Salvo Nicaragua y Uruguay, en todos los pases los escaos se asignan exclusivamente en el nivel de circunscripciones. Es decir, no se asignan escaos restantes en funcin de una mayor o menor proporcionalidad en otros niveles, ni existen procedimientos de compensacin. Constituyen otra excepcin, en cierto modo, los casos de Ecuador, Guatemala y (nuevamente) Nicaragua, con circunscripciones nacionales simultneas, y Venezuela con su prctica de asignar escaos adicionales a nivel nacional.
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Cuadro 5: La presencia de pequeas circunscripciones Cantidad de diputados por distrito 1 Argentina Brasil Bolivia1 Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela1
1
Cantidad de distritos 4 2 5 2 abs. % del total
Cantidad de escaos abs. % del total
2 5 -
3 11 -
1 8 ? 1 28 4 -
60 12 6 ? 5 5 4 16 11 -
( 4 8 1 ? 6 1 2 8 5 5
12 1 9 2 3 ? 1 4 2 1 1 2
) 2 1 2 2 ? 2 1 3 3
60 33 3 15 14 21 ? 13 40 13 28 17 10
100 72,7
120 14
100 -
71,4 87,5 91,3 ?
53 42
76,5
33
38
61,9
29 -
93,3 89,5 43,5
75 41 43
Sistema de representacin proporcional personalizada, lo que significa que ms de la mitad de los diputados son elegidos en circuitos uninominales dentro de las circunscripciones plurinominales que constituyen el mbito de la distribucin proporcional de los escaos; Bolivia elegir por primera vez en 1997 aplicando la representacin proporcional personalizada. Una parte de los diputados se elige por lista nacional en una circunscripcin de mbito nacional. Renovacin parcial, lo que disminuye el tamao de las circunscripciones. Formas de candidatura y sistemas de votacin: En los sistemas de representacin proporcional, la candidatura suele darse por listas. En todo caso, cabe sealar que, dado el elevado nmero de circunscripciones electorales pequeas en los sistemas latinoamericanos de representacin proporcional, a veces se produce de hecho una situacin uninominal o binominal. Por lo general, las listas son cerradas y, casi siempre, bloqueadas, con las excepciones de Brasil, Panam y el Per. En Uruguay es discutible que pueda considerarse la lista como bloqueada o no bloqueada. El texto legal (y muchos autores se guan por l) habla de listas cerradas y bloqueadas. Pero, dentro de los lemas se presentan diversos sublemas y listas de candidatos. El elector puede escoger entre ellos, pero ciertamente no puede modificar nada dentro de estas listas.
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Sistemas de votacin: Respecto a la votacin, por regla general, el elector tiene un voto. Venezuela y Bolivia (tras las reformas de 1989 y 1993, respectivamente) constituyen excepciones: All, el elector tiene dos votos; con su primer voto escoge un candidato de un partido en una circunscripcin uninominal; y, con su segundo voto elige una lista de partido en una circunscripcin plurinominal. En Panam, en las circunscirpciones plurinominales, el elector tiene tantos votos como diputados corresponden a la respectiva circunscripcin. En Brasil, el elector puede votar por una lista o por un candidato, en Per el voto es de preferencia opcional. Guatemala es otra excepcin: el elector, con el voto que emite para las elecciones presidenciales, que se realizan paralelamente, escoge un cuarto de los diputados a la Asamblea Legislativa. Aqu cabe preguntarse tambin si el elector dispone de uno o varios votos para la eleccin de diversos rganos constitucionales. En Argentina, Bolivia, Honduras y Uruguay el elector slo tiene un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. Surge entonces el interrogante de hasta qu punto el voto vinculante tiene efecto de arrastre. Finalmente, nos referimos al proceso de conversin de votos en escaos. En la mayora de los pases, la asignacin de los escaos se realiza exclusivamente a nivel de circunscripcin electoral. Los casos de excepcin, incluyendo los ya mencionados, son los siguientes: Uruguay: asignacin de escaos en circunscripcin electoral unida a una distribucin global de nivel nacional; Nicaragua: asignacin de los escaos restantes a nivel nacional y eleccin de 20 diputados a nivel nacional en una circunscripcin nacional; Ecuador: doce diputados llamados nacionales elegidos en lista nacional en una circunscripcin electoral nacional; Venezuela: la mitad de los mandatos se elige en circunscripciones uninominales (circuitos) dentro de las circunscripciones plurinominales y se mantiene paralelamente la asignacin de los llamados mandatos adicionales a nivel nacional. Sistemas de asignacin de escaos: Respecto al procedimiento de escrutino, la mitad de los pases latinoamericanos utiliza el procedimiento del cociente electoral y la otra mitad, el mtodo dHondt. A veces se habla de la cifra repartidora, aunque no se trata ms que de la utilizacin del ltimo cociente del mtodo dHondt que recibe un escao, como cociente electoral para la distribucin de todos los escaos. En el mtodo del cociente electoral, se suele utilizar el cociente simple (nmero de votos vlidos emitidos dividido entre el nmero de escaos). Las excepciones son Ecuador y Nicaragua, para circunscripciones pequeas (uno o dos diputados). Por otra parte, se producen diferencias en el clculo del cociente electoral, segn el punto de referencia usado (en el caso de Brasil, por ejemplo, se incluyen los votos vlidos y los votos en blanco). El mtodo del cociente electoral hace necesarios nuevos procedimientos para la asignacin de los mandatos restantes. Por lo general, se utiliza la regla del resto o residuo mayor; en el caso de Brasil, se usa la regla de la media mayor. En Ecuador hallamos una particularidad, pues se usan primeramente dos cocientes electorales para determinar los partidos que participarn en la asignacin de los escaos. Slo despus se distribuyen los mandatos a travs del uso renovado del cociente electoral, calculado esta vez sobre la base de los votos emitidos a favor de los partidos anteriormente determinados. En el caso de Ecuador, sin embargo, los partidos menores vuelven a participar en la asignacin de escaos restantes, si han logrado obtener el 60% de los votos del primer cociente electoral (cociente electoral eliminador). Con esta doble aplicacin del cociente electoral se alzan barreras para la participacin de partidos pequeos en la distribucin de escaos.
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Cuadro 6: Sistemas electorales de Amrica Latina: Cmara de Diputados Pas Circunscripciones Candidatura/ votacin Un voto. lista cerrada y bloqueada Procedimiento de adjudicacin Sistema dHondt Barrera legal de 3% sobre electores inscritos
Argentina
Renovacin parcial cada dos aos: 24 plurinominales: 35/1, 13/1, 9/2, 5/2, 4/2, 3/11, 2/5. 26 plurinominales: 60/1, 53/1, 46/1, 39/1, 31/1, 30/1, 25/1, 22/1, 18/1, 17/1, 16/2, 12/1, 10/2, 9/1, 8/10 Segn constitucin mnimo de 8 y mximo de 70.
Brasil
Un voto. lista cerrada y no bloqueada; el elector puede votar por un candidato o por una lista. Puede votar en blanco.
Cociente electoral (votos vlidos incluyen los en blanco divididos por nmero de escaos, redondendose a uno la fraccin superior al medio), nmero de votos recibidos por una lista es igual a la suma de votos nominales de partido y votos de lista. Escaos restantes: mtodo de la media mayor. Adjudicacin dentro de las listas segn orden de votacin de sus candi-datos. Sistema St.Lague (o de divisor; serie de diviso-res 1,3,5,7, etc.). Mayora relativa. Obtienen los dos escaos las dos listas ms votadas, siempre que el partido ms votado no obtenga ms del doble de la votacin del segundo partido. En este caso: la lista mayoritaria obtiene los dos escaos. Dentro de la lista decide la mayora de votos. Cociente electoral simple.
Bolivia
9 plurinominales: 28/1, 19/1, 18/1, 17/1, 13/1, 10/1, 9/2, 7/1. 60 binominales.
Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto. Lista cerrada y no bloqueada.
Chile
Colombia
33 plurinominales: 25/1, 19/1, 14/1, 6-10/6, 3-5/12, 2/12. 7 plurinominales: 21/1, 10/1, 6/2, 5/2, 4/1.
Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.
Costa Rica
Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor y subcociente (50% del cociente electoral).
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Ecuador
5 uninominales, 16 plurinominales: 9/1, 6/1, 5/1, 3/9, 2/4 ms uno nacional con 12 diputados.
Un voto. Lista cerrada y bloqueada.
Cociente electoral: a) eliminador: votos vlidos dividido por nmero de escaos y dividido por dos (esto es la mitad del cociente electoral simple); b) distribuidor: votos vlidos de los partidos no eliminados escaos restantes: resto mayor incluyendo los partidos que hayan obtenido el 60% del cociente eliminador. Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor. Cifra repartidora.
El Salvador
14 plurinominales: 16/1, 6/1, 5/2, 4/2, 3/8.
Guatemala
23 uni- y plurinominales: 9/1, 6/1, 5/2, 4/3, 3/1, 2/6, 1/8 ms uno nacional (para 25% de los diputados).
Dos votos: para lista nacional (vale la vota-cin presidencial, primera vuelta) y listas departamental es, ambas cerradas y bloqueadas. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.
Honduras
18 uni-y plurinomina-les.
Cociente electoral simple. Escaos restan-tes: mtodo del resto mayor.
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Mxico
Dos partes: a) 300 circunscripciones uninominales y b) 5 circunscripciones plurinominales para 200 diputados. Por cada punto por ciento por encima de 35%, recibe dos escaos ms, hasta un mximo de 60% de los escaos. Cuando ningn partido obtiene el 35% de los votos, la distribucin de los escaos ser proporcional a los votos. Ningn partido puede obtener ms del 63% de los escaos.
Dos votos: a) candidatura indivi-dual y voto uninominal; b) listas cerradas y voto por lista.
a) mayora relativa; b) slo participan en la distribucin de los escaos los partidos que obtienen el 1,5% de la votacin. Cociente electoral rectificado es igual a los votos efectivos (votos vlidos sin votacin para los con menos del 1,5%) divididos por escaos ms dos. Escaos restantes: primero cociente electoral de unidad es igual a los votos efectivos descontando votos utilizados en el procedimiento anterior dividido por escaos restantes; segundo, regla del resto mayor, participando slo los partidos que obtuvieron escaos en los procedimientos anteriores. Cociente electoral simple en los distritos de ms de dos escaos, divisor ms uno en los distritos uno- y binominales; escaos restantes: pasan a nivel nacional, donde se asignan en base a la suma de los residuos de votos y de los votos vlidos de los partidos que no alcanzaron el cociente electoral. Forman parte de la votacin residual slo los t id d
Nicaragua Ref. de 1996
20 a nivel nacional, 70 a nivel de distrito: 19/1, 6/3, 4/1, 3/6, 2/5, 1/1.
19
las circunscripciones, donde no se asignaron el total de los escaos. Panam 26 uninominales y 17 plurinominales: 6/1, 5/2, 3/4, 3/1, 2/7. Un voto. Candidatura individual y en los distritos pluri-nominales lista cerrada y no bloqueada; el elec-tor vota por candidatos (uninominal). Mayora relativa y en los distritos plurinominales, con ms de dos escaos: cociente elec-toral simple y medio cociente electoral para los an no representa-dos; escaos restantes: mtodo del resto mayor. Dentro de las listas ganan los candidatos ms votados. Mtodo dHondt.
Paraguay
4 uni- y 14 plurinominales: 17/1, 13/1, 6/2, 5/1, 4/2, 3/2, 2/4, 1/4. En total 80 diputados. 120 diputados: distrito nacional nico.
Un voto. Lista cerrada.
Per
Voto de lista con voto preferencial opcional para dos candidatos de su preferencia. Lista cerrada. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.
Cifra repartidora (dHondt). Dentro de las listas deciden los votos preferenciales.
Rep. Domini-cana
16 binominales y 14 plurinominales: 31/1, 11/1, 5/3, 4/1, 3/8. 19 plurinominales (1994): 45/1, 13/1, 3/7, 2/10 (mnimo constitucional: 2).
Mtodo dHondt.
Uruguay
Un voto. Un partido (lema) se divide en sublemas. stos en listas de candidatos. El t t t
Tres escrutinos: a) a nivel de circun-scripcin: cociente electoral simple; b) a nivel nacional: mtodo dH dt d
20
una lista de candidatos o un sublema, cuyo orden interior no puede variar.
judican todos los esca-os; c) se restan los escaos ya ortogados a nivel de distrito de los adjudica-dos a nivel nacional; estos escaos restantes se adjudican por la "Tabla de Cocientes Decrecientes" y dems reglas constitucionales. Representa cin propor-cional personalizada: a nivel uninominal: mayora relativa; a nivel de circunscripcin plurinominal: mtodo dHondt. Los escaos obtenidos a nivel de distrito uninominal se restan de los escaos a nivel de circunscripcin plurinominal alcanzados por los partidos. La diferncia se llena por los candidatos de la lista segn el orden de su postulacin. Si el nnmero de escaos uninominales de un partido es mayor del que le corresponde, conservav la totalidad de los escaos uninominales.
Venezuela
Dos tipos: uninomina-les, alrededor de 105 y 21 plurinominales, que engloban los uninominales: 25/1, 20/1, 18/1, 15/1, 12/1, 11/1, 9/1, 8/2, 7/1, 6/3, 5/2, 4/3, 3/1, 2/2.
Dos votos: uno para las candidaturas uninomi-nales, otro para las listas plurinominales, que son cerradas y bloqueadas.
21
Las barreras legales son casi desconocidas en Amrica Latina. La nica excepcin es Argentina, que tiene una barrera legal del 3% en el nivel distrital, calculada sobre la base de ciudadanos inscritos (hasta 1973 era el 8%). La barrera legal es tan baja que slo puede tener un significado de hecho en una sola circunscripcin electoral (con 35 diputados). Respecto a los sistemas electorales de los senados, los elementos tcnicos de los distintos sistemas se desprenden del cuadro 7: Cuadro 7: Sistemas electorales de Amrica Latina: Senados Perodo electoral Argentina 6a Miembros 3 por provincia ms Buenos Aires (plus Vicepresidente, sin derecho a voto) 3 por Estado, i.e. circunscripciones uninomina-les o binominales 3 por departamento 19 circunscripciones binominales (plus senadores nombrados) 100 ms 2 para comunidades indgenas 32 circunscripciones Sistema electoral 2 para el partido ms votado, 1 para la primera minora un voto por mandato a llenar; mayora relativa o los dos candidatos ms votados 2 para el partido ms votado, 1 para la primera minora las dos ms altas mayoras, salvo que la primera mayora recibe ms del doble circunscripcin nacional nica; cociente simple con mtodo del resto mayor 2 para el partido ms votado, 1 para la primera minora; lista adicional de 32, representacin proporcional circunscripcin nica nacional, listas cerradas, mtodo d'Hondt sistema de mayora relativa voto simultneo, circunscripcin nica nacional, lista cerrada y no bloqueada, d'Hondt en los distritos: mtodo d'Hondt, a nivel nacional: cociente electoral simple hasta tres senadores
Brasil
8b
Bolivia Chile
5 4
Colombia
Mxico
6c
Paraguay Rep. Dominicana Uruguay
5 4 5
45 (30 suplentes) 30 uninominales 30 (plus Vicepresidente con derecho a voto) 2 por Estado y mandatos adicionales
Venezuela
a b
Renovacin por tercios cada dos aos; Renovacin por tercios cada cuatro aos (un tercio o dos tercios alternativamente); c Renovacin por mitad cada tres aos.
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5.5 Criterios de valoracin Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se le plantean generalmente a los sistemas electorales y dejamos de lado expectativas irrealistas as como puras consideraciones de poder, tenemos esencialmente cinco demandas funcionales que juegan un papel importante en los debates sobre sistemas electorales en el nivel internacional: a) Representacin: este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin para todos en trminos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, respresentacin justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas, equivalente a una relacin equilibrada entre votos y escaos. El parmetro de medicin emprica de una representacin adecuada es el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. Desviaciones demasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarse problemticas. b) Concentracin y efectividad: en el proceso electoral se trata de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas de tal manera que de ellas resulten decisiones polticas y que la colectividad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son comprendidas como un acto de formacin de la voluntad poltica - y no slo como una forma de copiar o de medir las opiniones presentes en la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad de concentracin de un sistema electoral son: a) el nmero o, mejor dicho, la reduccin del nmero de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; b) la formacin de una mayora partidaria o de una coalicin que tengan carcter estable en el parlamento, base de un gobierno estable. Los sistemas multipartidistas que a menudo coinciden con gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguiente, este criterio abarca asimismo el de la efectividad del sistema electoral. El parmetro de la efectividad de un sistema electoral es si ste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema poltico. A menudo se teme que una reforma del sistema electoral en direccin de la representacin proporcional conlleve inestabilidad poltica. Esto no sucede necesariamente. La introduccin de elementos proporcionales en el sistema electoral existente puede instrumentarse de tal forma que no slo no se reduzca la estabilidad gubernamental, sino que se incremente a travs suyo la legitimidad de la representacin poltica y as la estabilidad poltica del sistema democrtico. En todo caso, la estabilidad gubernamental es un valor en s. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno. c) Participacin: aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino - pues las elecciones son en s un acto de participacin poltica -, sino de un ms o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa voto personalizado - voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un ms o un menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral, es la forma de votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista cerrada y bloqueada, ello es interpretado como problemtico. d) Simplicidad: esta demanda constituye ms bien un requisito orientativo, ya que todo intento de cumplir simultneamente con los criterios de representacin, efectividad y participacin, conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el del tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es vlido el criterio de que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema el electoral y pueda hasta cierto punto prever cules sern los efectos de su voto. e) Legitimidad: este ltimo criterio engloba a todos los dems, en el sentido de que se refiere a la aceptacin general del resultado de las elecciones y del sistema electoral; aun ms: a la legitimidad de las reglas de juego de la democracia. Un parmetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad.
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7. Los efectos de los sistemas electorales Veremos a continuacin los efectos de los sistemas proporcionales de Amrica Latina sobre los sistemas de partidos. Su especial inters proviene de la relacin que a menudo se establece entre representacin proporcional, multipartidismo, incapacidad del sistema de partidos para generar mayoras parlamentarias unicolores o estables y problemas de gobierno (governing) incluso en el sistema presidencial, aun cuando esta forma de gobierno - en contraste con el sistema parlamentario - no hace depender al ejecutivo del parlamento, ni en su generacin ni en su accin poltica. Algunos polticos sostienen que la representacin proporcional es, en cierta forma, responsable de los problemas polticos que Amrica Latina sufre desde hace dcadas. Sostienen que la coincidencia de la representacin proporcional con la inestabilidad de la democracia en Amrica Latina no es casual (Blais/Dion 1990); y que la combinacin del presidencialismo con la representacin proporcional es la peor de las posibles combinaciones, estableciendo el siguiente orden de puestos: sistema parlamentario y representacin proporcional, sistema parlamentario y sistema mayoritario, sistema presidencial y sistema mayoritario y, finalmente, sistema presidencial y representacin proporcional (Lijphart 1992). Los efectos de los sistemas electorales pueden precisarse ms fcil y directamente en el campo de la conversin de votos en escaos. Cun proporcionales son los resultados de este proceso de conversin? Qu consecuencias tiene la conversin para la representacin poltica? Se excluye a algunos partidos por medio del sistema electoral? Se dan mayoras parlamentarias para un partido poltico, lo que significa en el caso de los sistemas presidenciales de Amrica Latina una mayora del presidente en el parlamento (Congreso Nacional)? a) En cuanto al efecto reductor, cabe afirmar primeramente que todos los sistemas electorales lo implican. Se trata, pues, de determinar su alcance o fuerza. sta puede identificarse a travs del nmero de los partidos (elective party system) que compiten con relacin al nmero de partidos que obtienen mandatos parlamentarios (parliamentary party system). Una comparacin de datos de los aos ochenta en Amrica Latina muestra diversos efectos reductores segn los pases. Los efectos dependen no slo del sistema electoral, sino tambin del sistema de partidos, cuya configuracin no es determinada solamente por aqul. En algunos pases, los clculos respectivos son difciles debido a la dbil estructuracin del sistema de partidos junto a las complicadas formas de las candidaturas (muchos partidos regionales, alianzas electorales por circunscripcin). En otros pases, la complejidad de la estructura de los partidos (fraccionalismo interno) y el sistema electoral hacen difciles estos anlisis (Uruguay, Honduras, 1985). En el Per, las alianzas entre partidos que no conducen a la formacin de nuevos grupos parlamentarios escapan del posible efecto reductor del sistema electoral. As, puede ocurrir que el nmero de grupos parlamentarios sea mayor que el nmero de partidos presentados ante el electorado. Se pierde el efecto reduccionista del sistema electoral en el escenario partidista. En trminos generales, puede decirse que los eventuales pactos electorales en sistemas de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales que tienen un cierto efecto reductor, podran anular dicho efecto. El efecto reductor - que no determina el efecto desproporcionador - es leve en Nicaragua, Honduras y tambin en Guatemala; coincidiendo, en los dos primeros casos, con una alta proporcionalidad; y en el tercero, sin embargo, con un efecto desproporcionador. Es algo ms fuerte en Ecuador y considerable en Costa Rica - aparejado con una alta proporcionalidad - y, con la reforma de 1986, tambin en Bolivia (la mitad de los partidos, o menos, obtiene un mandato). Donde es ms fuerte es en Venezuela, pero ste es un ejemplo sobre cmo el sistema electoral puede, en un primer momento, elevar el nmero de partidos que se presentan a la eleccin, en la medida en que a los minipartidos se les abren oportunidades dados los asientos adicionales asignados a nivel nacional. A pesar de que el sistema electoral colabora a ello, un gran nmero de partidos llega al parlamento, la mayora con muy pocos parlamentarios. En 1983, se presentaron 49 partidos; en 1988, lo hicieron 68 partidos. En ambos casos, once llegaron al parlamento. b) En lo que respecta a la formacin de mayoras, un clculo hecho sobre elecciones de los aos ochenta en 14 pases latinoamericanos, donde se realizaron al menos dos de estos eventos, ofrece el siguiente panorama:
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De un total de 39 elecciones, 20 veces se alcanz una mayora partidaria. Estas mayoras parlamentarias se produjeron en 11 de 14 pases, lo que significa una dispersin considerable. Slo Bolivia, Ecuador y Uruguay escaparon a dicha situacin. De las 20 mayoras parlamentarias partidistas, 12 se produjeron en forma natural: los partidos respectivos alcanzaron la mayora absoluta de los votos. En ocho casos, las mayoras fueron fabricadas por el sistema electoral. El porcentaje ms bajo, pero suficiente para alcanzar la mayora absoluta en el parlamento, fue del 38,6% (Guatemala 1985). Los dems porcentajes estuvieron, en todos los casos, sobre el 44%; tres de ellos, sobre el 48%. Seis veces alcanz un partido entre el 50% y el 52% de los escaos; una vez, 53,6% (Brasil); y una vez, 56,5% (Venezuela). En lo que atae a las condiciones del sistema de partidos para la formacin de mayoras parlamentarias partidistas, cabe diferenciar los resultados frente a las visiones generalizadas que siempre resurgen, sin referencia emprica alguna. Se confirma, antes que nada, que los sistemas de partidos que se aproximan al bipartidismo (dos grandes partidos junto a numerosos partidos menores) forman un muy buen supuesto previo para el logro de mayoras parlamentarias absolutas por parte de un slo partido. Considerado matemticamente, sto no es inslito, sino casi inevitable. Por eso, no debera sobrevalorarse el resultado, sobre todo en la versin - tambin hallada en Amrica Latina - de algunas situaciones bipartidistas coexistentes con sistemas de representacin proporcional, cuyas elecciones arrojan inherentemente mayoras parlamentarias partidistas. Catorce de las 20 mayoras de este tipo se produjeron en sistemas bipartidistas virtuales o en sistemas bipartidistas formales. Pero, un sistema tripartidista (el que por nmero de partidos se aproxima ms al bipartidista) parece ser la garanta ms segura para que un slo partido no alcance la mayora parlamentaria, de manera relativamente independiente de los detalles del sistema de representacin proporcional. Como casos ilustrativos, mencionemos Bolivia, Repblica Dominicana (1990) y Uruguay, debiendo destacarse que los procesos de cambio en los sistemas de partidos en estos dos ltimos pases han coincidido con la prdida de la capacidad de dichos sistemas para producir mayoras parlamentarias partidarias. Pese al intento de abrir el bipartidismo tradicional Colombia no sigiui un camino similar. El caso peruano es tambin interesante. All, la formacin de mayoras parlamentarias dependa en los aos ochenta de la forma en que el espectro partidario se presentaba a las elecciones. En concreto, si la izquierda lograba crear una coalicin, el sistema de partidos se aproximaba, en ese caso, al sistema tripartidista en la estructura competitiva de las elecciones. Por cierto, aqu es muy importante considerar la volatilidad electoral, que en este pas adquiri dimensiones extraordinarias. Con posterioridad al autogolpe de Alberto Fujimori, su partido Cambio 90/Nueva Mayora logr dos veces una mayora absoluta de los votos y, por supuesto, de los escaos (1992 y 1995). Las observaciones empricas nos llevan, desde un ngulo comparativo, a dos tesis respecto a los sistemas tripartidistas y bipartidistas: En sistemas tripartidistas bien estructurados, con volatilidad escasa, resulta muy difcil para un solo partido alcanzar la mayora en elecciones parlamentarias, a diferencia de las elecciones presidenciales, donde con el procedimiento de dos vueltas se logra la mayora absoluta para un candidato. Por el contrario, en sistemas pluripartidistas no muy estructurados, con alta volatilidad, la formacin de mayora por un solo partido resulta posible, incluso ms probable que en un sistema tripartidista (Guatemala 1985, Brasil 1986, Per 1992). As, la volatilidad ejerce una funcin de variable que interviene con evidente incidencia en la relacin entre la configuracin del sistema de partidos (bi-, tri-, multipartidismo) y su capacidad de producir mayoras monocolores o estables en apoyo a la accin del gobierno. Los efectos de los sistemas proporcionales sobre los sistemas de partidos en Amrica Latina pueden resumirse de la siguiente forma: 1. Los sistemas electorales ejercen en general un efecto moderado en este continente, sea reductor (sobre el nmero de partidos) o desproporcionador (sobre la relacin entre votos y escaos). De esta manera influyen, sin duda, en los sistemas de partidos, sin llegar a determinar su estructura de manera exclusiva y tajante. 2. La capacidad del sistema electoral de estructurar el sistema de partidos no slo depende de su efecto reductor y/o desproporcionador, sino tambin de la configuracin de este ltimo. Dicho de otro modo, el formato del sistema de partidos afecta la incidencia que tiene el sistema electoral.
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Esto se aprecia en forma especialmente clara cuando la configuracin de aquel cambia debido a factores externos a ste. Una variable muy importante es la volatilidad electoral, la cual, gracias a factores institucionales (el no-reeleccionismo, la falta de partidos bien estructurados) y a factores de cultura y conducta polticas (el personalismo, el desgaste poltico, etc.) resulta bastante alta en Amrica Latina, frente a los pases altamente industrializados. 3. Sin embargo, en el nivel emprico, la confluencia de todos estos factores institucionales, estructurales, de cultura poltica, de comportamiento, de coyuntura, lleva en Amrica Latina a resultados electorales de formacin de mayoras parlamentarias monocolores, en cantidad proporcional muy semejante a la media de resultados de una serie de elecciones que agrupa elecciones de mayor mbito y de ms larga data. Si, en casi la mitad de los casos latinoamericanos de los aos ochenta, el partido del Presidente alcanza la mayora absoluta de los escaos en el parlamento, no parece ser un argumento convincente el que sea la falta de una mayora institucional lo que determine la crtica relacin entre representacin proporcional y gobernabilidad en el presidencialismo latinoamericano. 8. La interrelacin de las elecciones Dada la pecularidad de Amrica Latina de tener sistemas presidenciales que incluyen dos rganos surgidos de la votacin popular (el ejecutivo y el legislativo), y dada la importancia de la variable presidencialismo para la estructura de los sistemas de partidos, vamos a considerar, antes de analizar los sistemas electorales presidenciales, la interrelacin entre las elecciones parlamentarias y presidenciales. El punto central se refiere a si stas se realizan simultneamente y, en ese caso, cul es el grado de intensidad de dicha coincidencia. Al respecto, distinguimos tres grados: baja simultaneidad (cuando se llevan a cabo en el mismo da): simultaneidad mediana (cuando se sufraga con la misma boleta); alta simultaneidad (cuando el elector emite un solo voto). El cuadro 8 ofrece informacin sobre esta interrelacin en los pases latinoamericanos. Como se puede desprender del cuadro, hay coincidencia de fechas entre elecciones presidenciales y parlamentarias en la gran mayora de los pases latinoamericanos. Las nica excepciones rgidas son Brasil y Colombia y recientemente Repblica Dominicana. En cuanto a la boleta electoral, y en cuatro pases, el nico voto, del cual dispone el elector, cuenta para las dos decisiones que hay que tomar. Este alto grado de simultaneidad puede provocar efectos de arrrastre de la votacin presidencial sobre la eleccin parlamentaria. Cuadro 8: Elecciones presidenciales y parlamentarias en Amrica Latina: Su relacin a travs del voto Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Eleccin simultnea s (no, respecto a la renovacin parcial) s no no s no s no s Boleta nica s s no no no no no no no Voto nico s s no no no no no no no (s respecto al 25% de
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los diputados) Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela s s s s s s no s s s no no no no s no s no s no no no no no no s no
Fuente: Nohlen 1993, actualizado Un punto vigente en esta discusin es determinar si la relacin actual debe mantenerse o alterarse. En verdad, este aspecto tiene importancia para el efecto estructurador que los diversos tipos de elecciones implican. Con fines heursticos y en trminos muy generales puede constatarse que, a mayor simultaneidad, mayor ser el influjo directo de la decisin sobre la eleccin presidencial - la ms importante en el presidencialismo - en la decisin del electorado sobre la eleccin parlamentaria. Las situaciones que no se sujetan a esta regla deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente. La relacin es compleja y sutil. En un primer plano, se trata ante todo de saber cmo les va a los partidos en la votacin misma. Con mayor grado de simultaneidad, un buen candidato presidencial atrae ms votos a un partido en la eleccin parlamentaria? Pero esta pregunta no debiera ser la decisiva. Se trata, en ltimo trmino, del efecto estructurador que esta relacin reviste en la situacin decisoria del elector, de los partidos (internamente) y en el sistema de partidos, as como en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Estos diversos niveles pueden ser afectados por el slo timing de las elecciones para los diversos rganos (ninguna o baja simultaneidad). Y, ms all de la cuestin de los posibles efectos de, por ejemplo, la igual o desigual duracin del mandato (baja simultaneidad), est el problema de cul es, desde el punto de vista poltico-constitucional, la mejor solucin respectiva en cuanto a las estructuras polticopartidistas existentes, la capacidad de desempeo gubernamental frente a las demandas polticas al sistema de gobierno, es decir: la gobernabilidad. 9. Los sistemas electorales presidenciales Ahora vamos a estudiar los sistemas electorales destinados a elegir los presidentes. El cuadro 9 ilustra semejanzas y diferencias. La semejanza ms grande existe en la prohibicin de la reeleccin directa de un presidente (vase la contribucin de Dieter Nohlen sobre la reeleccin a esta obra). El perodo para el cual son electos los presidentes en Amrica Latina consiste por lo general, en cinco aos; pero tambin, a menudo, en cuatro aos. Slo en dos casos (Mxico y Nicaragua) se elige presidente para seis aos; en Chile, para ocho aos (vase la contribucin de Mara Lourdes sobre el perodo electoral). Desde la abolicin de la eleccin presidencial indirecta a travs del colegio electoral en Argentina en 1994, la eleccin directa del presidente es hoy la regla sin excepcin. En cuanto al sistema electoral propiamente tal, en la eleccin popular, hasta hace poco, las ms de las veces bastaba la mayora relativa de las preferencias. En Costa Rica, el candidato
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triunfante debe alcanzar al menos el 40% de los votos emitidos. Asimismo, Argentina y Nicaragua introdujeron requisitos mayoritarios por debajo de la mayora absoluta. En Argentina se exige la mayora del 45% de los votos vlidos o el 40%, si adems existe una diferencia mayor de diez puntos de porcentajes sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. En Nicaragua se pide el 45% de los votos vlidos. Las constituciones latinoamericanas, ahora en nueve de 18 casos, exigen la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos (si se trata de votos emitidos o de votos vlidos es algo que a veces se discute). Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta, la decisin debe tomarse en una segunda instancia electoral. En ocho casos, los electores son convocados nuevamente a concurrir a las urnas: se lleva a cabo una eleccin entre los dos candidatos que hayan obtenido ms votos. Slo en Bolivia decide el Congreso, hasta la reforma de 1993, con la pecularidad de que el Congreso tena que decidir entre los tres candidatos ms fuertes. Ahora el Congreso elige entre los dos candidatos con mayor nmero de votos y, en caso de empates continuos, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora relativa en la eleccin popular. Cuadro 9: La eleccin presidencial en Amrica Latina(*) Pas Constitucin Argentina 1994 Mayora exigida Mayora del 45% de los votos afirmativos o el 40%, si adems, existe una diferencia mayor de diez puntos porcentajes sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. Mayora absoluta Vueltas electorales posteriores Segunda vuelta entre las dos frmulas ms votadas.
Bolivia 1967 y reforma 1995
Elige el Congreso entre 2 can-didatos con mayor nmero de votos. En caso de empate, se repetir la eleccin dos veces. De persistir el empate, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora simple en la eleccin general. Segunda vuelta entre 2 candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre los 2 candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre 2 nminas con ms votos. Segunda vuelta entre 2 candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre los 2 candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre los 2 did t
Brasil 1988 y reforma 1994 Colombia 1991
Mayora absoluta
Mayora absoluta
Costa Rica 1949 Chile 1980 y reforma 1993 Repblica Dominicana 1966 y reforma 1994
Mayora de votos que exceda del 40% del total de votos vlidos. Mayora absoluta
Mayora absoluta
Ecuador 1978
Mayora absoluta
28
votos. El Salvador 1983 Mayora absoluta Segunda vuelta entre los 2 partidos o coaliciones de partidos que hayan obtenido mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre los 2 candidatos con las dos ms altas mayoras relativas.
Guatemala 1985
Mayora absoluta
Honduras 1982 Pas Constitucin Mxico 1917 Nicaragua 1986 y reforma 1996 Panam 1972 con reformas de 1978 y 1983 Paraguay 1992 Per 1993 Uruguay 1967 Venezuela 1985
Mayora relativa
Mayora exigida Mayora relativa
Vueltas electorales posteriores
Mayora relativa (con lo menos 45% de los votos) Mayora relativa
Segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados.
Mayora relativa
Mayora absoluta (los votos nulos o en blanco no se cuentan) Mayora relativa
Segunda vuelta entre los candida-tos con dos ms altas mayoras relativas.
Mayora relativa
(*) Datos hasta fines de 1996. Respecto al sistema electoral para designar presidentes, las cuestiones decisivas son el tipo de mayora exigida para elegirlo y, tratndose de una mayora absoluta, si la decisin la toma el Congreso o la ciudadana en una segunda vuelta electoral. La limitacin de esta segunda vuelta a los dos candidatos ms votados en la primera etapa es la regla. Hay buenos argumentos para una y otra solucin. En favor de un presidente elegido (en primera o segunda vuelta) por el pueblo mismo y no por otro rgano representativo habla una mayor legitimacin. Concordantemente, es tambin preferible la eleccin por mayora absoluta con segunda vuelta, antes que la eleccin por mayora relativa. Un argumento frecuente en contra de la mayora absoluta requerida y por lo tanto conseguida por el presidente es la concentracin de poder en el presidente y el presumible autorismo en el ejercicio de su mandato. Este temor no se justifica tanto por el tipo de mayora
29
requerida sino por otros elementos de evaluacin. Ella parece muy dependiente de factores contextuales y de opciones poltico-partidistas o incluso poltico-personales. Un criterio subyacente existe asimismo en entender las instituciones y las reglas institucionales como recursos para posibilitar polticas o acciones de gobierno o como barreras para impedir que el gobierno gobierna. En esta linea de reflexin, es importante no restringir el concepto de mayora absoluta a los actos electorales, sino ampliarlo a la estructura institucional. Por lo dems, en Amrica Latina, considerando las dificultades para un desempeo gubernamental exitoso, el apoyo mayoritario de la ciudadana expresado en el acto eleccionario mismo constituye una dimensin muy poco estable en el tiempo. Para que un gobierno pueda gobernar eficazmente, puede ser ms importante que el presidente disponga de mayoras institucionales. Puesto que los sistemas bipartidistas que garantizan mayoras de gobierno son escasos, pueden promoverse dichas mayoras a travs de los acuerdos partidistas que se establezcan para la eleccin por parte del Congreso, siempre y cuando la lite poltica desarrolle un tipo semejante de comprensin parlamentaria respecto al funcionamiento del sistema presidencial. La experiencia en Bolivia despus de las elecciones de 1985 y 1989, cuando no result elegido Presidente por el Congreso el candidato que en la primera vuelta obtuvo la ms alta mayora, es bien llamativa, pues se lleg, respectivamente, a acuerdos firmes de apoyo parlamentario o coalicin para gobernar, y estos acuerdos fueron condicin previa para elegir despus al candidato ubicado en el segundo lugar, e, incluso, en el tercero. Por esta nueva ruta de los estilos polticos enrumban algunas reflexiones sobre reformas al presidencialismo en Amrica Latina, que intentan prescindir de cambios constitucionales.

Sistemas Electorales en America Latina Dieter Nohlen

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Amrica Latina: Una comparacin de sus sistemas electorales Dieter Nohlen

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2. de mayora circunscripciones uninominales

5. mayoritario con lista adicional o sistema segmentado

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

individual/ personal y mayoritario de lista proporcional separados de lista proporcional

plurinominal uni y plurinominal

natural y natural y artificial

individual/ personal- proporcional preferencial de lista proporcional

natural sin barrera

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Cantidad de distritos 4 2 5 2 abs. % del total

Cantidad de escaos abs. % del total

71,4 87,5 91,3 ?

93,3 89,5 43,5

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Nohlen, Dieter: "Amrica Latina: Comparacin de Sistemas Electorales"

Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto. Lista cerrada y no bloqueada.

Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

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Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

14 plurinominales: 16/1, 6/1, 5/2, 4/2, 3/8.

Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

Cociente electoral simple. Escaos restan-tes: mtodo del resto mayor.

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Nicaragua Ref. de 1996

Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

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Un voto. Lista cerrada.

Un voto. Un partido (lema) se divide en sublemas. stos en listas de candidatos. El t t t

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una lista de candidatos o un sublema, cuyo orden interior no puede variar.

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Paraguay Rep. Dominicana Uruguay

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Bolivia 1967 y reforma 1995

Brasil 1988 y reforma 1994 Colombia 1991

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Mayora exigida Mayora relativa

Vueltas electorales posteriores

Mayora relativa (con lo menos 45% de los votos) Mayora relativa

Segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados.

Mayora absoluta (los votos nulos o en blanco no se cuentan) Mayora relativa

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