EL CATASTRO EN MXICO

Trabajo elaborado en la Direccin General Adjunta de Hacienda Municipal del Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas, Organismo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal de Mxico. La integracin del documento estuvo a cargo del Mtro. Cesreo Larios Contreras, de la L.C.P. Maria de los Angeles Bolaos y del Mtro. Elias Alfonso Rea Azpeitia, La coordinacin general del mismo estuvo a cargo del Lic. y C.P. Salvador Santana Loza, Director General Adjunto de Hacienda Municipal del Indetec..

Noviembre de 2006 Guadalajara, Jalisco, Mxico

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INTRODUCCIN HISTRICA DEL CATASTRO EN MXICO.

En este apartado se presenta una resea de las actividades que en materia catastral se han identificado a lo largo de la historia de Mxico. La resea comprende la poca previa a la colonia, la poca colonial, el periodo posterior a la independencia y algunos rasgos de la evolucin de los catastros y su legislacin en la primera mitad del siglo XX. La informacin que se presenta ha sido expuesta en el trabajo de investigacin Retrospectiva sobre la evolucin de los aspectos jurdicos del catastro1 poca Prehispnica. Los inicios del catastro en el Mxico prehispnico se ven reflejados en los variados sistemas de informacin con los que contaba el imperio azteca, respecto a su compleja organizacin poltica y social, en funcin de sus diferentes relaciones tributarias, de registro y cartogrficas, lo cual constituye el antecedente principal de los mapas y planos coloniales basados en la informacin catastral mesoamericana en relacin con el tipo de propiedad; Entre los aztecas las tierras pertenecan a la comunidad y se dividan en tierras de los calpullis; de las instituciones, templos, ejrcito, palacio real; de los soberanos y de los nobles. Las tierras de los pueblos o ciudades cuyos productos se destinaban a cubrir los gastos y el pago de tributos fueron Teopantlalli para la manutencin de los sacerdotes, Tlatocatlalli para los gastos del palacio, Tecpantlalli para el mantenimiento de los servidores del palacio, Tecuhtlatoque para el pago al servicio de los jueces, Michimalli para abastecer a los guerreros en campaa y Yotlalli, que eran tierras del enemigo y calidad de botn en las guerras. En ese periodo, la informacin referente al catastro es casi nula; sin embargo, a decir de algunos historiadores existen cdices pictogrficos, que especifican los procedimientos legales relacionados con la administracin y uso de la tierra.2 Entre ellos, el cdice denominado Santa Mara Asuncin, documento representativo del sistema catastral y estadstico sobre la poblacin y las tierras de 12 localidades de Texcoco en el Valle de Mxico, el cual est dividido en tres partes: la primera contiene un censo por hogar que asocia a cada jefe de familia con sus descendientes, la segunda est constituida por un listado de parcelas, relacionado con cada jefe de familia, aunque stas se presentan sin orden aparente y la tercera parte incorpora, otra vez, a cada jefe de familia con un listado de predios, aunque con un orden arbitrario; este cdice es un ejemplo representativo del sistema catastral de origen prehispnico, y fue actualizado durante la Colonia por las autoridades de la poca, lo que da muestra de la informacin contenida en l.3 poca Colonial. A su arribo al continente americano y, en especial, a la regin que posteriormente se conocera como la Nueva Espaa, los espaoles encontraron una estructura territorial compleja, por lo que los reyes catlicos, con el fin de garantizar la posesin de las tierras recin descubiertas, recurrieron al Papa espaol Alejandro VI, quien expidi en 1493 un documento pontificio de carcter legal denominado bula, mediante el cual se otorgaba a la Corona de Espaa el dominio exclusivo de las Indias occidentales, dotndolos as de la posesin legtima de las mismas.4. Dicho documento sealaba como condicin obligatoria la instruccin cristiana para los habitantes de estas regiones, por lo que se implant una poltica denominada encomienda, que consisti en el reparto de indgenas entre los conquistadores, con el propsito de cristianizarlos y de protegerlos a cambio de utilizar sus servicios.5

Martnez Jaramillo, Mario, Dora Elia del ngel Jimnez y Mayra Gutirrez Romero. Articulo publicado en: Notas. Revista de informacin y anlisis nm. 17, 2002. Biblioteca Digital INEGI, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana. "Nuestra Constitucin", en: Historia de la libertad y soberana del pueblo mexicano. Distrito Federal, Mxico, nm. 23, Secretara de Gobernacin, artculos 122 al 155, 1991 Noriega B.V., Pablo. "Cdice de Santa Mara Asuncin, ejemplo de sistema catastral de origen prehispnico", en: Vrtices. Nm. 3, septiembre-diciembre, 1993, Aguascalientes, Mxico, INEGI, 1993, pp. 6-13. Cu Cnovas, Agustn. Historia social y econmica de Mxico (1521-1854). Distrito Federal, Mxico, Trillas, 1983, p. 114. Gonzlez Blackaller, Ciro E. y Luis Guevara Ramrez. Hoy en la historia. Distrito Federal, Mxico, Herrero, 1984, p. 202.

As, el origen legal de la propiedad territorial novohispana estuvo determinado por el soberano espaol, quien conceda la donacin de derechos sobre la tierra entre los particulares mediante un ttulo llamado merced, cuyo fin era premiar la gestin ejemplar de un vasallo sobresaliente o como pago de un compromiso. De este modo, las mercedes de tierra eran el medio de obtencin de la propiedad rural.6 Bajo este marco de organizacin, los nuevos territorios se establecieron con la fundacin de pueblos espaoles, de acuerdo con lo dispuesto por algunos documentos emitidos por la Corona Espaola, denominados Ordenanzas de poblacin, mismos que reglamentaban los lugares que deberan ser seleccionados para fundar nuevas poblaciones, la forma de hacer la traza de las ciudades y el reparto de tierras, solares y beneficios entre las autoridades civiles y eclesisticas, as como los pobladores que llegaran a establecerse.7 En este contexto, en 1524 se cre el Real Consejo de Indias, entidad encargada de emitir las leyes y ordenamientos de acuerdo con las necesidades de las colonias. En este mismo sentido, tres aos despus, se instituy la Audiencia Real de Mxico que, entre otras funciones fungi como responsable de cuestiones hacendarias y del cobro de impuestos.8 Los dos tipos de propiedad que en el mbito legal se distinguieron durante la Colonia fueron la propiedad privada, conformada por enormes extensiones de tierra denominadas haciendas, cuya posesin perteneca a particulares y al clero, y la comunal, perteneciente a la poblacin indgena, comprendida por pequeas extensiones de tierra en regiones agrestes donde, adems, se refugiaron los grupos de indgenas que no fueron sometidos por los espaoles. Las haciendas surgieron cuando cambi el rgimen de trabajo al decaer las encomiendas y los servicios personales; este tipo de propiedad caracteriz la vida econmica de la Nueva Espaa. Paralelamente a estos sucesos, el desmesurado crecimiento de la gran propiedad en manos de particulares, y en especial del clero, ocasion una monopolizacin de la tierra en perjuicio de las propiedades individuales y comunidades agrarias, motivo por el cual el rey Carlos V, en 1535, prohibi la posesin de tierras al clero mediante una Cdula Real9, que dict las siguientes disposiciones: "No se puede vender a iglesia, ni a monasterio, ni a otras personas eclesisticas so pena de que las hayan podido y puedan repartirlas a otros..."10; no obstante, la Iglesia continu en posesin de enormes extensiones de tierra, lo cual ocasion la amortizacin de los impuestos en detrimento de los bienes de la Corona. Con respecto a la organizacin de los asentamientos humanos, desde mediados del siglo XVI se perfeccion la programacin de los pueblos indgenas en unidades poblacionales de 300 a 400 vecinos y un espacio de 500 varas (410 m aproximadamente) de tierras para vivir y sembrar, que tiempo despus, por disposicin de la Ordenanza de 1567 (dictada por el virrey don Gastn Peralta, marqus de Falcs), se denominaran fundo legal.11. Al iniciar el siglo XVII, la tenencia de la tierra era irregular y compleja, por lo que las autoridades competentes de la poca implantaron una tcnica jurdica llamada composicin, que acreditaba la propiedad de tierras baldas o realengas adquiridas de manera ilegtima, dando sustento jurdico a las mismas mediante un determinado pago a la Corona.12 Esta tcnica permaneci hasta mediados del siguiente siglo, cuando se dict en Espaa la Instruccin de los seores fiscales, aprobada en la Nueva Espaa por la Audiencia de Mxico en 1784, cuyo objetivo fue registrar los instrumentos de censos y tributos, rentas de bienes races y todos aquellos que contenan hipoteca especial o gravamen de dichos bienes.13

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De Solano, Francisco. Cedulario de tierras, compilacin de legislacin agraria colonial (1497-1820). Distrito Federal, Mxico, UNAM, 1991, p. 16. De Icaza, Francisco. Recopilacin de Leyes de las Indias. Distrito Federal, Mxico, Porra, 1987, p. 233. Rueda Huerta, Roco. Antecedentes histricos de la tenencia de la tierra en Morelos. Cuernavaca, Mxico, Prxis, Instituto Estatal de Documentacin de Morelos, 1998, p. 135. Las Cdulas reales fueron documentos que expidi la Real Audiencia con el objetivo de dar testimonio y aprobacin de mercedes y ttulos de propiedad de terreno. Rueda Huerta, Roco. Ibid., p. 204. Gonzlez de Cossio, Francisco. Historia de la tenencia de la tierra en Mxico. Tomo I. Distrito Federal, Mxico, Centro de Estudios Histricos y Antropolgicos de Mxico-Secretara de la Reforma Agraria (CEHAM-SRA), 1981, p. 302. De Solano, Francisco. Op. cit., p. 84. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 115. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo. Derecho registral. Distrito Federal, Mxico, Porra, 1992, pp. 10-17.

En este mismo contexto, el rey Carlos VI, a fines del siglo XVIII, por Cdula Real orden se recogieran los capitales de juzgados, capellanas y obras pas (bienes races colectivos o gentilicios pertenecientes al clero) para ser enviados a Espaa; asimismo, se dictaron decretos que suprimieron el pago de tributos de los indgenas y ordenaban el reparto de tierras con dotacin de aguas en beneficio de los indgenas y castas de la Nueva Espaa; estas disposiciones culminaron con la promulgacin de la Constitucin de Cdiz del 30 de septiembre de 1812. No obstante a sus ideas liberales, esta constitucin no fue aprobada en la Nueva Espaa, iniciando as una serie de cambios al interior del gobierno, entre los que se pueden mencionar la transformacin de la Audiencia en un organismo judicial, al suprimirse sus funciones administrativas, as como la creacin de diputaciones provinciales electivas.14 A pesar de que las anteriores reformas estaban encaminadas al fortalecimiento del Estado espaol frente al poder eclesistico, la injusta distribucin de la tierra y los altos ndices de concentracin de la propiedad rural en manos de peninsulares y criollos ocasionaron un descontento general, circunstancia que influy en la lucha de independencia y tuvo como consecuencia un estancamiento de las legislaciones en materia de tenencia de la tierra. Periodo Postindependentista Durante la primera mitad del siglo XIX e iniciado el periodo independiente en 1821, se generaron disposiciones que marcaron los antecedentes legales del catastro en Mxico, es decir, se dict la proteccin de los grandes latifundios civiles y eclesisticos y la promulgacin de una Ley de Colonizacin, que favoreca la poltica colonizadora y al expansionismo norteamericano.15 Apenas consumada la independencia, se evalu la necesidad inaplazable y urgente de fomentar el desarrollo demogrfico del pas y de poblar vastas regiones del territorio, casi deshabitadas.16. Para tal fin, en 1823, la Junta Constituyente expidi un decreto, creando la provincia del Istmo, referente al reparto de tierras baldas entre los individuos interesados en colonizar el territorio nacional; estas tierras baldas se dividan en tres partes: la primera se repartira entre los militares e individuos que hubiesen prestado servicios a la nacin, as como entre pensionistas y cesantes; la segunda, entre capitalistas nacionales y extranjeros que se establecieran en el pas conforme a las leyes generales de colonizacin, y la tercera parte sera distribuida entre los habitantes carentes de propiedad.17. Las leyes que posteriormente se dictaron en materia de baldos y colonizacin, en trminos generales, se inspiraron en tres principios: como reparto de tierras baldas a los militares en premio a sus servicios, como concesiones a los colonos extranjeros y como adjudicacin de terrenos a los habitantes de los pueblos; para tal efecto se promulg la Ley sobre Ocupacin y Enajenacin de Terrenos Baldos, que promovi el poblamiento de stos a niveles nacional y estatal, adems de fomentar su aprovechamiento.18. Despus, se dictaron disposiciones legales con fines fiscales, como el decreto federal de 1836, en el cual se indicaba la regulacin de una contribucin anual de dos pesos al millar para todas las fincas urbanas. En 1838, se estableci, igualmente, una contribucin sobre fincas rsticas y, en este mismo ao, se adopt una definicin de las mismas; aos ms tarde, en 1843, se reglamentaron a nivel federal los avalos sobre fincas urbanas y rsticas del territorio nacional. De igual modo, entre 1850 y 1851 se estableci un tipo de contribucin para fincas rsticas, urbanas y dems capitales sin que existiera un ordenamiento fsico de la propiedad19. Por otro lado, durante la presidencia de Ignacio Comonfort, se dictaron leyes reformistas encaminadas a frenar el latifundismo perteneciente al clero y, en 1856, Miguel Lerdo de Tejada, en su calidad de ministro de Hacienda, promulg la Ley de Desamortizacin de Bienes Eclesisticos, que tuvo como propsito poner en circulacin comercial los bienes inmuebles tanto de las corporaciones eclesisticas como de las civiles, ayuntamientos y pueblos de indgenas20. Sin embargo, a pesar de que se haban
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Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 223. Gonzlez Blackaller, Ciro E. Op. cit., p. 172. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 272. Ibid., p. 272. Idem. Miranda Basurto, ngel. La evolucin de Mxico. Distrito Federal, Mxico, Numancia, 1989, pp. 287-292. Aldana Rendn, Mario. Proyectos agrarios y lucha por la tierra en Jalisco 1810-1866. Guadalajara, Mxico, Unidad Editorial, 1986, p. 179.

dictado disposiciones referentes al catastro rstico, al aplicarse la Ley de Desamortizacin de Bienes se confundi la propiedad comunal de los pueblos con los bienes de comunidades religiosas, lo cual ocasion que muchas comunidades indgenas sufrieran el despojo de sus tierras; dicha problemtica disminuy en 1859, cuando Benito Jurez, en calidad de presidente de la Suprema Corte y vicepresidente de la Repblica, decret la Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos, cuyo propsito fue confiscar los bienes del clero, la separacin de la Iglesia y el Estado, y el establecimiento de las bases para la ocupacin de dichos bienes y la forma de realizar su venta 21. Con la puesta en marcha de los ideales liberales reformistas bajo el gobierno juarista, se llev a cabo una redistribucin de la tierra; esta nueva asignacin de terrenos propici que en 1863 se expidiera una ley que implantaba el sistema mtrico decimal para las medidas de tierras y aguas, fueran para riego o de potencial (uso idneo de la tierra), la cual estableca que seran estimadas por los ingenieros y agrimensores, teniendo para su aplicacin un plazo no mayor a 10 aos y reduciendo las unidades de mensura que hasta ese momento se haban usado. Asimismo, estipulaba que las medidas longitudinales, itinerarias y de superficie seran, en adelante, las fijadas por las tablas sancionadas por el Ministerio de Justicia, Fomento e Instruccin, publicadas el 10 de noviembre de 1862, relativas al sistema mtrico decimal establecido por la Ley de 15 de marzo de 1857.22. No obstante, este proceso se vio truncado con la intervencin francesa, y con sta se modific la forma de gobierno para implantarse una monarqua moderada, regida por el emperador Maximiliano de Habsburgo, quien en 1866 proclam dos legislaciones con repercusin nacional en el mbito rural: la Ley sobre Terrenos de Comunidad y Repartimiento, decretada con el fin de entregar a los habitantes de los poblados tierras que les correspondan; y la Ley Agraria del Imperio, con el objetivo de otorgar fundo legal y ejido de una legua de largo (5 572.7 m), situado en las afueras del pueblo para pastoreo y obtencin de lea, piedra y agua, entre otros a las personas que carecieran de ello; con esto, se apoyaban las ideas liberales de Jurez; sin embargo, no se llevaron a cabo debido a la oposicin del gobierno conservador23. Concluido el intervencionismo extranjero, se restableci la Repblica y el gobierno continu con la distribucin equitativa de las tierras; de tal manera que, bajo la administracin de Manuel Gonzlez, en 1883 se decret la Ley sobre Deslinde de Terrenos y Colonizacin, la cual estipulaba la identificacin de las tierras que no tenan propietario para incorporarlas a la vida econmica del pas mediante su deslinde, medicin y venta a particulares24. Con el propsito de conocer la estructura econmica y poltica, en ese mismo ao el gobierno de la Repblica decret la creacin de la Direccin General de Estadstica, la cual tena como fin primordial compilar, clasificar y publicar en forma peridica cifras estadsticas comparativas del ramo econmico, llevando a cabo levantamientos censales tanto en el mbito poblacional como de catastro de la propiedad urbana, rstica y minera, a efecto de conocer la riqueza del pas.25 Por lo tanto, las bases legales de la medicin catastral estaban comprendidas en la Ley Especial de Catastro y su reglamento, las cuales abarcan el territorio nacional desde la propia medicin hasta los planos municipales y la propiedad particular. El siglo XIX culmin con los primeros trabajos tcnicos y el surgimiento de las primeras instituciones catastrales con la promulgacin en 1894 de la Ley Federal sobre Ocupacin y Enajenacin de Terrenos Baldos de los Estados Unidos Mexicanos, clasificando los terrenos propiedad de la nacin de la manera siguiente: baldos, demasas y excedencias; estableca el Gran Registro Publico de la Propiedad garantizando as los derechos de los poseedores de la tierra y perfeccionando la titulacin. poca Contempornea26

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Gonzlez Blackaller, Ciro E. Op. cit., p. 170. Fabila, Manuel. Cinco siglos de legislacin agraria (1493-1940). Distrito Federal, Mxico, SRA-CEHAM, 1981, p. 136. Ibid., pp. 165-171. Miranda Basurto, ngel. Op. cit., p. 315. Gobierno Federal. Diario Oficial de la Federacin. Distrito Federal, Mxico, Talleres Grficos de la Nacin, junio 11 de 1883, p. 559. Este apartado ha sido sintetizado del apartado Marco Histrico para el Sistema Catastral de Mxico, en Country Report 2003, (Based on the PCGIAP-Cadastral Template 2003) tomado de la pgina Web: http://www.geo21.ch/cadastraltemplate/countrydata/mx-esp.htm#C1

El catastro moderno tiene inicio con el siglo XX periodo en que el pas viva un movimiento social con races esencialmente agrarias; esto propici que en 1902 se decretara la derogacin de la clasificacin de terrenos de la nacin, respetndose slo la de los baldos los cuales el ejecutivo podra deslindar a travs de comisiones oficiales; se anularon las disposiciones que autorizaban la separacin de baldos por empresas deslindadoras y se preserv el Gran Registro de la Propiedad. Todos estos hechos modifican la estructura y organizacin de la propiedad de la tierra en Mxico y el presidente Venustiano Carranza consider urgente reorganizar el catastro en toda la republica y en 1914 decret un proyecto de Ley Agraria fijando las bases para la conformacin del catastro; en esta ley se establece una junta calificadora en cada municipio para registrar la propiedad raz, fijar su avalo y el monto de los capitales. En 1915 se dict la Ley Agraria normando la aplicacin de procedimientos en la restitucin de tierras, establecimiento de lmites y dotacin de tierras a comunidades agrcolas y para que estas fueran aplicadas el mismo Venustiano Carranza instituye la Comisin Nacional Agraria la cual fij la extensin del ejido en 4,190 m por lado. Al ao siguiente se crea la Secretara de Agricultura y Fomento con la finalidad de recuperar las propiedades de la nacin y reglamentando el otorgamiento y posesin provisional, previa autorizacin del poder ejecutivo. Con la tercera Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, se otorga la legitimidad necesaria para una distribucin justa de la tierra, crendose el ejido en Mxico, que con la reforma al artculo 27 constitucional se determina que la nacin es la nica propietaria de tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, y se reserva el derecho a trasmitir su dominio a particulares y legisla sobre la tenencia de la tierra y aguas, sobre todo con ncleos de poblacin comunal y con la pequea propiedad. 2.MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DEL CATASTRO

El Catastro en Mxico es regulado de manera directa por la Ley de Catastro de cada Estado o por la Ley de Catastro Municipal de cada entidad federativa y sus respectivos Reglamentos, segn se encuentre total o parcialmente descentralizada esta funcin hacia los municipios. Sin embargo, existen otras normativas legales que inciden en el control y administracin de la tierra, como son La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes artculos: 27, que hace referencia al principio de la propiedad raz y establece los regmenes de propiedad pblica, privada y social; 36, Fraccin I, que establece la obligacin de todos los mexicanos de inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga; 73, Fraccin XIX, que establece la facultad al Congreso de la Unin para fijar las reglas a que deber sujetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos; 121, Fraccin II, determina que los bienes muebles e inmuebles se regirn por la ley del lugar de su ubicacin. La Ley Agraria, reglamentaria del artculo 127 constitucional, norma lo relacionado con la propiedad ejidal y comunal. La Ley General de Bienes Nacionales, cuyo objeto principal consiste en establecer los bienes que constituyen el patrimonio de la Nacin y el rgimen de dominio pblico de los bienes de la Federacin y de los inmuebles de los organismos descentralizados de carcter federal. La Ley General de Asentamientos Humanos27, que tiene por objeto fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; as como definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de reas y predios que regulen la propiedad en los centros de poblacin. Estructura y Competencias del Catastro.

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Esta ley federal tiene sus equivalentes en las entidades federativas, dada la concurrencia de los tres rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, en materia de desarrollo urbano;. Sus nombre por lo general son: Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estad, o Ley de Desarrollo Urbano del Estado,

Generalmente los Catastro en los estados de la repblica mexicana se integran de la siguiente manera:28 Un rgano de Catastro Estatal, a cargo del Ejecutivo del Estado, con funciones normativas y de integracin del Sistema de Informacin Catastral del Estado y que se sustenta y actualiza con los Catastros Municipales, para fines jurdicos, administrativos, geogrficos, estadsticos socioeconmicos y de planeacin. Debe mencionarse que hay casos en que solo existe este rgano teniendo todas las funciones catastrales a su cargo; y Un rgano de Catastro en cada Municipio, que realiza las actividades necesarias para integrar el Sistema de Informacin Catastral y cuyo contenido contempla el censo y los datos estadsticos resultantes de las funciones tcnicas, analticas, valorativas, recaudatorias y registrales de los predios ubicados en el territorio de los municipios, para fines fiscales, jurdicos, administrativos, geogrficos, estadsticos, socioeconmicos y de planeacin. Tambin debe precisarse que no todos los municipios cuentan con un rgano catastral, en cuyo caso el rgano estatal realiza las funciones correspondientes.

En forma enunciativa los Catastros Municipales, en sus respectivas jurisdicciones, contendrn los registros de informacin siguientes:29 Fsico y tcnico del terreno: ubicacin, linderos, colindancias, superficie, uso y valor catastral; Fsico y tcnico de la construccin: superficie, tipo, estado de conservacin, edad, uso, destino y valor catastral; Administrativo: Datos de inscripcin del predio en el Registro Pblico de la Propiedad, nombre del propietario o poseedor, nacionalidad, registro federal de contribuyente y domicilio para or notificaciones y recibir documentos del propietario o poseedor; Geogrfico: La informacin geogrfica, geodsica, topogrfica, fotogrfica, aerofotogrfica, de zonificacin y regionalizacin; Econmico y estadstico: nivel socioeconmico, equipamiento, infraestructura, servicios disponibles y rentabilidad en los predios de la zona; Jurdico: rgimen y tenencia de la tierra; y Histrico: Cronologa registral y catastral de los predios. De toda modificacin que se gener en los registros de los catastros municipales deber hacerse del conocimiento al Catastro Estatal. Como complemento a la integracin y contenido de un Catastro, a continuacin se incluye lo establecido a este respecto por tres Leyes de Catastro de los siguientes Estados: Jalisco, Puebla y Quintan Roo. Puebla.- Artculo 5.- El Catastro del Estado y el de los Municipios se integran por el conjunto de planos, censos, padrones, documentos y registros que forman el inventario de los bienes inmuebles de la Entidad Quintana Roo.- Artculo 6.- El Catastro se integra con los siguientes registros: grfico, numrico, alfabtico, de ubicacin, estadstico y jurdico. Jalisco. Artculo 7.- El catastro comprender el conjunto de planos, censos, padrones y documentos que forman el inventario de los bienes inmuebles localizados en el territorio municipal. 2.2.De las Autoridades Catastrales y sus Facultades

Tomando como referencia la Ley de Catastro del Estado de Morelos, por considerarla representativa de la mayora de leyes sobre esta materia, vigentes en todo el pas, son autoridades en materia de Catastro, en sus respectivos mbitos: el Poder Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos del Estado en sus respectivas jurisdicciones Municipales. Adems, como rgano de anlisis y apoyo tcnico y normativo de las funciones catastrales que se realiza en el Estado, existe el Consejo Estatal Catastral, el cual se integra por:30 el Ejecutivo del Estado, quien lo presidir por s o por conducto del servidor pblico que ste designe; los Presidentes Municipales de cada Ayuntamiento; y el Secretario Tcnico. Entre las ms relevantes atribuciones del Consejo Estatal Catastral se encuentran:

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Captulos Segundo, Tercero y Cuarto de la Ley de Catastro del Estado de Morelos Artculo 5 de la Ley de Catastro del Estado de Morelos 30 Artculos 7 y 8 de la Ley de Catastro del Estado de Morelos.

Proponer a los Ayuntamientos del Estado, las normas para llevar a cabo la captacin, procesamiento, presentacin y difusin de la informacin catastral, as como los dems criterios sobre los elementos operativos que permitan realizar con mayor eficiencia las actividades catastrales a cargo de los Ayuntamientos, con el objeto de procurar la homogeneizacin de las funciones catastrales en el Estado; Proponer a los Gobiernos Municipales criterios generales sobre las tablas de valores unitarios de suelo y de construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria;

Por su parte, el Titular del Poder Ejecutivo del Estado posee en materia de Catastro, entre otras, las siguientes atribuciones: Requerir de los Ayuntamientos e Integrar toda la informacin correspondiente a las actividades que realicen los Ayuntamientos e inherentes al Catastro de los bienes inmuebles urbanos, suburbanos, rsticos o rurales en el territorio del Estado, tales como las de deslinde, identificacin, clasificacin, y valuacin de los citados bienes; Mantener actualizada la informacin a que se refiere la fraccin anterior, para fines tcnicos, geogrficos, estadsticos, econmicos, jurdicos, sociales e histricos; as como de planeacin para el desarrollo;

En cuanto a los Municipios, en ellos recaen fundamentalmente las labores sustantivas del Catastro, como, por citar las ms importantes Llevar a cabo el diseo, integracin, implantacin, operacin y actualizacin del Catastro en el mbito de su competencia, mediante la aplicacin de los sistemas normativos, tcnicos y administrativos, as como la inscripcin de los predios de su jurisdiccin; Describir, deslindar, identificar, clasificar, valuar y registrar los bienes inmuebles urbanos, suburbanos, rsticos o rurales de particulares o bien sean de mbito Federal, Estatal o Municipal, de dominio pblico o privado, ubicados en el Municipio; Conocer los cambios que sufran los bienes inmuebles y que alteren los datos que integran el Catastro Municipal, actualizando sus modificaciones; Mantener actualizados los planos reguladores de las ciudades y poblaciones que forman el Municipio, en coordinacin con las Autoridades estatales competentes; Controlar el padrn catastral de acuerdo con las clasificaciones de administracin pblica y registro que se determinen; Formular y actualizar la zonificacin catastral correspondiente a los predios de su territorio, autorizando deslindes, levantamientos, clculos topogrficos, trazos y rectificaciones de reas y dems trabajos de carcter tcnico, as como determinar el valor catastral de los mismos, esto ltimo, en funcin de las bases y lineamientos que apruebe el Poder Legislativo del Estado; EL CATASTRO ACTUAL EN MXICO.

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Mxico se encuentra inmerso en los ltimos aos en un proceso de cambio, modernizacin y actualizacin de sus catastros, con el propsito no slo a optimizar sus rendimientos tributarios sobre la propiedad inmobiliaria, muy valedero en s mismo, sino para aprovechar al mximo sus bondades en mltiples y diferentes fines, como se ver ms adelante. En este apartado se har una breve exposicin sobre la situacin prevaleciente en los catastros del pas, desde sus conceptualizacin jurdica, funciones, usos, clasificaciones de la propiedad, relacin del Catastro con el Registro Pblico de la Propiedad, la valoracin o valuacin catastral de los inmuebles, y la imposicin tributaria aplicable a dichas propiedad raz. 3.1.Concepto de Catastro.

Son diversas las formas en que se define el Catastro en las leyes estatales que norman esta, sin embargo, en todas ellas prevalecen algunos trminos bsicos, como la palabra inventario de bienes, como puede apreciarse en las definiciones que se han seleccionado de las Leyes de Catastro de los Estados de Jalisco, Michoacn y Puebla. Ley de Catastro del Estado de Jalisco.- Artculo 1.- Catastro es el inventario y la valuacin, precisos y detallados, de los bienes inmuebles pblicos y privados ubicados en la municipalidad. Ley de Catastro del Estado de Michoacn.- Artculo 2 .- Para efectos de esta Ley, su Reglamento y el Reglamento Interior del Instituto Catastral y Registral del Estado de Michoacn de Ocampo, el Catastro se define como: El inventario analtico y registro de los bienes inmuebles ubicados en el territorio del Estado. Ley de Catastro del Estado de Puebla.- Artculo 4.- El Catastro, para efectos de esta Ley, es un sistema de informacin territorial para usos mltiples, estructurado por un conjunto de registros, tanto grficos como numricos, que contienen los datos referentes al inventario de inmuebles, de infraestructura y equipamiento urbano en la Entidad. Funciones del catastro.

3.2.-

La funcin sustantiva del Catastro, considerada como la razn de ser o el objeto de la existencia de esta institucin, de conformidad con el artculo 2 de la Ley de Catastro del Estado de Jalisco, por ejemplo, es determinar las caractersticas cualitativas y cuantitativas de los predios y construcciones ubicados dentro del municipio, mediante la formacin y conservacin de los registros y bases de datos que permitan su uso mltiple, como medio para obtener los elementos tcnicos, estadsticos y fiscales que lo constituyen. En este artculo se establece que el registro y la valuacin catastral se declaran de utilidad pblica, para fines fiscales, socioeconmicos y urbansticos. Resulta interesante complementar esta visin en cuanto a las funciones bsicas u objeto del Catastro con las disposiciones previstas en la Ley de Catastro del Estado de Morelos, que tambin en su artculo 2 determina que el objeto de ste es la integracin y registro de los elementos fsicos, tcnicos, histricos, administrativos, geogrficos, estadsticos, fiscales, econmicos, jurdicos y sociales inherentes a la propiedad raz y sus construcciones en el Estado, para fines fiscales, jurdicos, administrativos, geogrficos, estadsticos, socioeconmicos y de planeacin. 3.3.Usos del Catastro

El Catastro es empleado cada vez ms con fines multifinalitarios, aprovechando los adelantos tecnolgicos que permiten georeferenciar distintos tipos de informacin, en diferentes capas o niveles sobre un mismo plano, respecto a cada bien inmueble. Entre los usos ms comunes que se le dan al Catastro en Mxico, como lo establece el mismo artculo 7 de la Ley de Catastro del Estado de Quintana Roo antes citada, al igual que otras leyes similares, se establecen los siguientes: Fiscales .- Dado que en l se contienen los elementos que constituyen la base de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, como el Impuesto Predial, por citar el ms importante; Jurdicos.- En la regularizacin y tenencia de la tierra y de los asentamientos humanos, ya que aporta todos los datos relativos a las caractersticas del inmueble. Asimismo, es un instrumento coadyuvante del Registro Pblico de la Propiedad muy valioso, al permitir la obtencin de planos que refuercen la ubicacin del predio materia de registro, dando certeza jurdica y material a la operacin. Administrativos.- Al servir a las autoridades municipales como una herramienta de gran utilidad para la dotacin y prestacin de los servicios pblicos, tanto en la introduccin de stos como en su mantenimiento o ampliacin, ya que permite conocer con exactitud si un rea especfica cuenta o no con determinado servicio y la ubicacin, cantidad y calidad de cada uno de stos, como las redes del agua potable y del Alcantarillado, los panteones, los mercados municipales, los mdulos de seguridad pblica, la cantidad de viviendas construidas, el tipo de pavimentacin con que cuenta cada calle, las

lmpara de alumbrado pblico instaladas, la extensin de la mancha urbana, la topografa del municipio, etc. Geogrficos.- Puesto que de l se obtienen los planos del territorio municipal y estatal, sirviendo para determinar, y en su caso conocer, los lmites territoriales de ambas divisiones polticas. Igualmente el Catastro permite identificar zonas de riesgo para diversos fenmenos naturales, como: inundaciones, terremotos, etc. lo que coadyuva a tomar las medidas preventivas correspondientes. Estadsticos.- Georeferenciando al municipio y a sus distintas regiones informacin de tipo estadstico, como: Impuesto Predial recaudado por localidad, habitantes que radican en el municipio y en cada localidad, etc., facilitando as su consulta y comparacin. Socioeconmicos: El Catastro es de enorme vala para el ordenamiento de los asentamientos humanos y la promocin de la vivienda y dems actividades econmicas, pues, gracias a l, la autoridad municipal zonifica y controla el crecimiento y sectorizacin de las ciudades, mediante la previsin y dictaminacin de uso del suelo urbano y la aplicacin diferenciada de contribuciones inmobiliarias e incentivos, convirtiendo as al municipio en actor importante del desarrollo de su comunidad. De planeacin. As como el Catastro en una herramienta muy til para la prestacin de los servicios pblicos, tambin se constituye en un pilar para la planeacin, dado que, al sobreponer en ste informacin de la infraestructura y equipamiento urbano con que cuenta un municipio, la poblacin asentada en las distintas localidades o colonias de la ciudad, los servicios pblicos de que dispone, etc., toda esta gama de informacin se emplea para la planeacin del desarrollo y consecuentemente para la presupuestacin del gasto de inversin, tanto municipal como estatal, e inclusive federal de manera coordinada. El catastro rural y el catastro urbano.

3.4.-

En cuanto a la clasificacin de la propiedad inmobiliaria para efectos catastrales, existen diversos criterios plasmados en las Leyes de Catastro de las entidades federativas que integran el territorio mexicano, prevaleciendo por lo general la divisin en dos tipo de predios: Rural y Urbano. Sin embargo, algunas leyes prevn un tercer tipo de clasificacin intermedia de los inmuebles, al que denominan Suburbano. 31 Las caractersticas o definiciones de cada una de las tres clasificaciones de bienes, para fines catastrales, son las siguientes: Propiedad urbana: son los bienes inmuebles que estn ubicados dentro de los permetros de las poblaciones urbanas destinados para habitacin, comercio e industrias y prestaciones de servicio comn.32 Propiedad suburbana: son los bienes inmuebles ubicados fuera de los permetros de las poblaciones, con valores de mercado intermedios entre los predios urbanos y de los rsticos, determinados por su proximidad a las poblaciones en proceso de crecimiento, aun cuando estn destinados a la explotacin agrcola, pecuaria, forestal, frutcola o industrial rural. Quedarn tambin comprendidos dentro de esta clasificacin, los predios destinados a fraccionamientos denominados "campestres", "granjas" o cualesquiera otros que sean fraccionados o lotificados y en general todas aquellas zonas fuera de los permetros poblacionales en las que se presten servicios municipales bsicos. Propiedad rstica o rural: son los bienes inmuebles que estuvieren destinados en forma permanente a la explotacin agrcola, pecuaria, forestal, frutcola o actividades equivalentes en predios ubicados fuera de las zonas clasificadas como suburbanas, de acuerdo con las delimitaciones previas establecidas en los planos reguladores o en los parciales y que adems conserven valores en la plaza, contemplados en enajenaciones u operaciones contractuales, generadores de produccin o explotacin econmica. 3.5.Descripcin cuantitativa del Catastro.

31 32

Ley de Catastro del Estado de Morelos. Artculos 19 al 21 Una caracterstica o exigencia que por lo general se establece para los predios urbanos es que se localicen sobre vialidad trazada y que cuenten cuando menos con dos de los tres servicios pblicos siguientes: agua, drenaje y electricidad, ya sea directamente o en alguna de sus colindancias

3.5.1.- Contexto Geogrfico y Poblacional de Mxico33 Mxico, oficialmente llamado Estados Unidos Mexicanos, es un pas que cuenta con una superficie territorial de 1,964,375 km2, de los cuales 1,959,248 km2 son continentales y 5,127 km2 corresponden a territorio insular. Adems, cuenta con 3'149,920 km de la Zona Econmica Exclusiva de mar territorial, lo que arroja una superficie total de 5114, 295 km. Su poblacin estimada al 2005 por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), fue de aproximadamente 103.2 millones de habitantes, viviendo en zonas urbanas el 76.5%, y en rurales el 23.5% restante El nmero total de predios registrados en los sistemas catastrales del pas es de 30,683,282, correspondiendo 20,182,763 a predios urbanos y 10,500,519 a rurales; lo que da un promedio de 314,800 predios por 1 milln de habitantes. Las reas con ocupacin urbana son de aproximadamente 20,692,331 hectrea. 3.5.2.Diagnstico administrativo elaborado por el Indetec sobre el Catastro en las entidades federativas al 2005.

Indetec, a partir de 2000 se ha dado a la tarea de realizar una encuesta -y mantenerla actualizada-, a los Directores de Catastro o de los Institutos Catastrales34, sobre la administracin del catastro, as como de los valores catastrales en relacin con los valores de mercado, derivados de las ltimas reformas a la Constitucin General de la Repblica, en relacin con el artculo 115, relativo a los municipios35. El resultado tanto de la encuesta como de sus actualizaciones36, se describe a continuacin. El cuestionario aplicado a los responsables de los Catastros en el pas, vers sobre con aspectos cuantitativos, administrativos y de valuacin catastral. Si bien, en la encuesta realizada se encuentra el dato de los municipios que integran cada municipio, para la presente actualizacin, la informacin se tom de las pginas oficiales en la Web, de cada una de las Entidades Federativas37; siendo un total de 2 mil 432 municipios38, los cuales estn distribuidos de la siguiente manera: NMERO DE MUNICIPIOS EN CADA UNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS ENTIDAD FEDERATIVA Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila
33

No. de Municipios 11 5 5 11 38

ENTIDAD FEDERATIVA Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla

No. de Municipios 33 20 51 570 217

34

35 36

37

38

Los datos numricos y estadsticos contendidos en este apartado fueron tomados: en lo que se refiere a superficie del pas, de la pgina Web del INEGI, de la siguiente direccin: http://www.geo21.ch/cadastraltemplate/countrydata/mx-esp.htm#C1, que cuenta con informacin al mes de abril de 2004; y en lo relativo a estadsticas de poblacin del pas al 2005, de la direccin siguiente, tambin del INEGI: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mpob01&c=3178, La encuesta se ha llevado a cabo en 2000, en 2002 y a principios de 2005, en algunos casos han sido contestadas va telefnica y en otras va correo electrnico o por fax. Se public el 22 de Diciembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federacin, teniendo vigencia dichas reformas a partir del 23 de marzo del 2000. En 2005, la encuesta completa slo ha sido contestada por el Estado de Veracruz, por lo que en principio todos los datos son del 2002, sin embargo se cuenta con algunos datos ms vigentes, por lo que se estara sealando cuando son datos ms actuales. Con excepcin de los Estados de Baja California Sur, Michoacn, Nayarit, Oaxaca y Tlaxcala, que en sus pginas no cuentan con dicha informacin, ser la recabada en las encuestas en 2002. De acuerdo a datos del Instituto para el Federalismo y Desarrollo Municipal, la cifra ade municipios a diciembre de 2006 es de 2,439. Se aclara en virtud de que se estn presentando los resultados de la encuesta realizada por Indetec a principios de 2005..

ENTIDAD FEDERATIVA Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn

No. de Municipios 10 118 67 1639 39 46 76 84 124 125 113

ENTIDAD FEDERATIVA Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

No. de Municipios 18 8 58 18 72 17 43 60 212 106 57

3.5.2.1.- Aspectos cuantitativos del Catastro. Con respecto al cuestionamiento del nmero de predios urbanos y rsticos de la Entidad, de la primer pregunta, en la actualizacin para 2005, algunos de los Directores de Catastro, nos dieron los datos aproximados de forma telefnica40, en espera de ofrecernos los datos precisos a travs de la encuesta va correo electrnico, mientras que otros de los estados mandaron la informacin exacta va correo electrnico41 (la mayora de estos, posteriormente la envi). As pues, de aqullos estados que contestaron va telefnica, tenemos el nmero de predios (en algunos casos en su conjunto y en otros divididos en urbanos y rsticos), mientras que para los dems ser la informacin que tenemos desde el 2002; cabe comentar que an en esa fecha no todos los estados contestaron, principalmente la superficie total de los predios urbanos y rsticos, y en su caso, siendo slo datos aproximados. En el caso de los Estados de Baja California, Jalisco42 y Quintana Roo, slo contamos con los datos del Municipio de Mexicali, Guadalajara43 y de Benito Jurez (Cancn)44 y de Othn P. Blanco (Chetumal), respectivamente, adems en el Estado de Chihuahua, cuentan con predios denominados de Beneficio, los cuales son 19, y tienen una superficie de 1,153-17-89 Has.; mientras que en el Estado de Chiapas tienen 49,257 predios urbanos sin estudio, los cuales tienen una superficie total de 104184,703m2. 45.

39 40

41

42

43 44 45

Son delegaciones, ya que como sabemos en el Distrito Federal no hay municipios. Los Estados de Campeche, Jalisco (Guadalajara), Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo (Chetumal y Zona conurbada) y San Luis Potos. Los Estados de Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Durango, Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz. Debido a que la informacin de 2005 slo es del Municipio de Guadalajara, la que se encuentra en el cuadro es la de 2002, ya que es de todo el estado. Los predios urbanos son aproximadamente 440,000, mientras que los rsticos son 250. A 2002. Este dato es del recabado en la encuesta de 2002, mientras que el nmero de predios se obtuvo va telefnica en el 2005.

N U M E R O D E P R E D IO S U R B AN O S Y R U S T IC O S Y L A S U P E R F IC IE T O T AL D E D IC H O S P R E D IO S
E N T ID AD F E D E R AT IV A A guascalientes 1 B aja C alifornia B aja C alifornia S ur C am peche C oahuila C olim a C hiapas 2 C hihuahua D istrito F ederal D urango G uanajuato G uerrero H idalgo Jalisco M xico 3 M ichoacn M orelos N ayarit N uevo Len 4 O axaca P uebla 4 Q uertaro 5 Q uintana R oo S an Luis P otos S inaloa S onora T abasco T am aulipas T laxcala V eracruz Yucatn Z acatecas 1/ 2/ 3/ 4/ 5/ P red io s U rb an o s C an tid ad S u p erficie 410,380 211940,700 192,916 8,325-63-31.55 H as. 2 2,600 K m 90,700 118,000 711,124 446.34 H as 2 87'996,837 m 222,184 2 262,483,069 m 420,279 2 5'705,036,298 m 736,913 2 846 K m 1,200,000 422,187 20,000-00-00 H as. 980,590 184,781 2 299'191,610 m 260,748 2 1,036.49 k m 1,536,540 2 2,871.87 K m 2,176,665 919,866 2,253.9 has 2 225 K m 330,340 2 253,154 139,217,553.50 m 2 4,126.53 K m 1,301,308 800,000 404,448 194,162,479.1210 m 156,000 650,000 2 745,526 588,716,802.24 m 2 8,492,380.838 m 867,106 275,811 19'603-30-71 H as. 953,155 608'694,408 m 2 108,820 1,523,159 4,129,287has 462,300 2 307,194 1'823,972,249.50 m
2

P red io s R stico s C an tid ad S u p erficie 60,706 4,931693,002 39,686 133,041-17-12.37 H as 2 17,778.52 k m 10,019 16,740 58,233 151,234 has. 2 1,005,381,254 m 23,742 89,937 6,729,518.3654 H as 80,686 43'412,616-36-41has 2 31 k m 64,859 20,000-00-00 H as. 263,725 19,622 313,397 2 67,964.17 k m 347,471 2 1,012.90 K m 67,481 272,642 5,902,047.8 has. 2 50 K m 45,342 94,502 118-728-91 H as. 2 41,292.70 K m 92,877

649,417.7560 H as. 17,000 85,000 49,668 73,023 138,655 119,075 115,292 359,998 60,121 168,141

6,195,130.6267 has 18,859,619.5 H as 1,464,411-17 H as 2 121,118'562,738 m 3,152,213 has 58,792,540.93 H as

S lo el M unicipio de M exicali C uentan con 19 P redios de B eneficio Los predios rsticos son a 2002 E s el total de predios Los M unicipios de B enito Jurez (C ancn) a 2002 y O thn P . B lanco (C hetum al) y zona zona conurbada a 2005

3.5.2.2.- Aspectos administrativos del Catastro. En relacin con la pregunta sobre el ente que realiza las funciones del Catastro, encontramos que son46: 9 Entidades en las que el Gobierno Estatal las realiza; 4, en las que es el Ayuntamiento; 10, en las que en forma combinada, tanto el Estado como los Municipios intervienen y 9 entidades que cuentan con un Instituto Catastral, en los que en algunos casos tambin intervienen ambos niveles de gobierno, como es el caso del Estado de Mxico.

En el cuadro siguiente se encuentra la denominacin de cada uno de los catastros y la dependencia a la que pertenecen, habindolo dividido en los cuatro grupos que mencionamos antes (Estado, Ayuntamientos, Estados y Municipios e Institutos Catastrales):

46

Esta informacin est vigente a 2005, ya que es posible obtenerla en la normatividad vigente, as como por va telefnica

ENTIDAD FEDERATIVA

NOMBRE DE LA DEPENDENCIA ENCARGADA DEL CATASTRO

DEPENDENCIA GUBERNAMENTAL A LA QUE PERTENECE

I.

ESTADO Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado Tesorera del Distrito Sub-Tesorera de Catastro y Padrn Territorial Federal/Secretara de Finanzas Direccin de Catastro Tesorera General del Estado Subsecretara de Ingresos de la Direccin General de Catastro Secretara de Hacienda del Estado Secretara de Finanzas y Direccin de Catastro e Impuesto Predial administracin del Gobierno del Estado Direccin General de Catastro Secretara de Finanzas del Consejo Tcnico Catastral Estatal Gobierno del Estado Secretara de Finanzas y Direccin de Catastro Planeacin del Gobierno del Estado Direccin de Catastro y Registro Pblico de la Secretara de Finanzas del Propiedad Estatal Estado Direccin de Catastro e Impuesto a la propiedad raz Direccin de Catastro Urbano y Rural del Estado

Aguascalientes Chiapas Distrito Federal Michoacn Morelos

Nayarit San Luis Potos Veracruz Zacatecas

II.

AYUNTAMIENTO Consejo Municipal de Catastro Inmobiliario Direccin de Catastro Municipal Comisin tcnica de Catastro Direccin de Desarrollo Urbano y Ecologa de cada Municipio Direccin General de Asentamientos Humanos, Obras Pblicas y Ecologa Municipal Tesorera del Municipio Finanzas Municipales

Baja California Baja California Sur Guerrero Jalisco

Direccin o Departamento de Catastro Municipal Direccin de Catastro Municipal Consejos Tcnicos de Catastro Municipales

III.
Colima

ESTADO Y MUNICIPIOS (MIXTA) Direccin de Catastro Direccin o Departamento de Catastro Municipal Catastro Estatal Departamento de Predial Direccin General de Catastro Dependencia de Catastro Municipal Direccin de Catastro e Impuestos a la Propiedad Raz Direccin o Departamento de Catastro; Impuestos Inmobiliarios; y Catastro e Impuestos Inmobiliarios. Direccin de Catastro Junta Central Catastral y Juntas Municipales Direccin General de Catastro Consejo Catastral del Estado Secretara de Finanzas del Estado Tesorera del Municipio Ejecutivo del Estado Ayuntamientos Secretara de Finanzas y Administracin Presidencia Municipal Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado Tesorera del Municipio Subsecretara de Ingresos de la Secretara de Finanzas y Tesorera General del Estado Ayuntamientos Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado

Chihuahua Durango

Guanajuato

Nuevo Len

Quertaro

ENTIDAD FEDERATIVA Quintana Roo

NOMBRE DE LA DEPENDENCIA ENCARGADA DEL CATASTRO Consejos Catastrales Municipales Direccin de Catastro Direcciones de Catastro Municipales.

DEPENDENCIA GUBERNAMENTAL A LA QUE PERTENECE Ayuntamientos Secretara de Desarrollo Social del Gobierno del Estado Tesoreras Municipales Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado Direccin de Finanzas Municipales Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado Presidencias Municipales Secretara de Hacienda y Planeacin del Estado Ayuntamientos

Tabasco

Unidad de Catastro del Estado Subdireccin de Catastro Municipal Direccin de Catastro Estatal Direcciones de Catastro Municipales Direccin de Catastro del Estado Direccin de Catastros Municipales

Tamaulipas

Yucatn

IV.

INSTITUTOS CATASTRALES Instituto Catastral del Estado de Campeche (ICECAM) Direccin de Catastro Municipal Instituto Coahuilense del Catastro y la Informacin Territorial Direccin de Catastro y Unidad Catastral Organismo descentralizado de la Administracin Pblica del Estado y de los Ayuntamientos Organismo descentralizado de la Secretara de Finanzas del Estado Tesorera del Municipio Secretara de Desarrollo Urbano, comunicaciones y obras pblicas del Estado Secretara de Finanzas del Estado. Secretara de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado Ayuntamiento rgano desconcentrado de la Secretara de la Administracin Pblica Estatal47 Organismo Descentralizado de la Secretara de Finanzas del Estado rgano desconcentrado de la Secretara de Administracin y Finanzas del Estado rgano Desconcentrado de la Secretara de Finanzas del Estado rgano de coordinacin hacendaria desconcentrado de la Secretara de Finanzas del Estado

Campeche Coahuila

Hidalgo

Instituto de Vivienda, Desarrollo Urbano y Asentamientos Humanos del Estado Instituto de Informacin e Investigacin, Geografa, Estadstica y Catastral del Estado Catastros Municipales

Mxico Oaxaca

Instituto Catastral del Estado

Puebla

Instituto Catastral del Estado

Sinaloa

Instituto Catastral del Estado Instituto Catastral y Registral del Estado (ICRESON)

Sonora

Tlaxcala

Instituto de Catastro del Estado

Como es sabido, el catastro es un organismo multifinalitario, sin embargo, en virtud de que el inters principal de los municipios en los catastros est relacionado con la recaudacin del Impuesto Predial, en

47

Va telefnica se seal, que administrativamente est en proceso de desaparecer este instituto, pero jurdicamente todava existe

el cuestionario slo nos avocamos a aquellas funciones catastrales que estn ligadas a las contribuciones inmobiliarias, principalmente en el citado Impuesto Predial. Los aspectos centrales de la encuesta versaron sobre el Registro y actualizacin permanente del padrn catastral, la formulacin de tablas de valores y la determinacin de los valores catastrales o valuacin de los inmuebles. Esta informacin, se pidi en nmero de municipios, con el fin de determinar cuantos de los 2,432 municipios, ya realizan en forma independiente algunas de las funciones catastrales, y en cuntos municipios todava el Estado es el que ejerce dichas funciones. Los resultados obtenidos son los que de manera sinttica se expresan a continuacin.48 a) La funcin del Registro y Actualizacin del Padrn Catastral es realizada de la siguiente forma: por el Estado, en un 25.21% de los Municipios; en un 20.27% por los propios Municipios; en un 38.82% por Institutos Catastrales49; y en un 15.70% lo realizan en forma conjunta el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos. La funcin de formulacin de las tablas de valores la realizan: el Estado, en un 23.07% de los Municipios; en el 30.59% los propios Municipios; en un 16.68% los Institutos Catastrales; y en un 29.36% lo realizan en forma conjunta el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos. La funcin de Determinacin de los Valores Catastrales o valuacin de los inmuebles, la realizan: el Estado, en un 23.89% de los Municipios; en el 19.04% los propios Municipios; en un 39.23% los Institutos Catastrales; y en un 17.85% en forma conjunta entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos.

b)

c)

A continuacin se presenta un cuadro que resume por entidad federativa la forma en que se distribuye el ejercicio de las tres funciones antes referidas, quin las ejerce y en cuntos municipios de cada entidad. Los datos anteriores, son la suma de todos los municipios, por lo que a continuacin encontramos un cuadro comparativo de cada una de las entidades federativas50 y las funciones que los municipios realizan, en lo individual.

48

49

50

Los datos de los Estados de Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Durango, Mxico, Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas son a 2005, mientras que para las dems entidades, son los obtenidos en la encuesta realizada en 2002. En cuanto a los Institutos Catastrales, en algunos casos intervienen en forma conjunta el Estado y los Municipios, y en otras slo es el Estado, a travs de dicho organismo. El Distrito Federal si incluye con una cruz, en el Estado.

ENTE QUE EJERCE LAS FUNCIONES DE CATASTRO

(Registro y actualizacin del Padrn Catastral, Formulacin de Tablas de Valores y Determinacin de los Valores Catastrales) REGISTRO Y ACTUALIZACION FORMULACION DE LAS TABLAS DETERMINACION DE LOS DEL PADRON CATASTRAL DE VALORES VALORES CATASTRALES Inst. Inst. Inst. Estado Mpios Mixta Estado Mpios Mixta Mixta Estado Mpios. Cat. Cat. Cat. 11 11 11 5 5 5 5 5 5 11 11 11 9 29 9 29 38 1 9 10 10 117 1 118 118 67 67 67 X X X 33 6 33 6 39 46 46 46 76 76 76 84 84 84 124 124 124 125 125 125 113 113 104 9 19 14 33 19 14 20 20 20 51 35 16 51 570 570 570 217 217 217 18 18 18 8 8 8 49 9 58 58 18 18 18 68 4 72 72 6 11 17 6 11 2 41 43 43 60 60 60 212 114 98 212 105 1 105 1 105 1 57 57 57

ENTIDAD FEDERATIVA Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico 1 Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

TOTALES

613

493

944

382

509

711

359

853

567

549

900

416

1/ El dato de la determinacin de los valores catastrales est a 2002 FUENTE: Directores de Catastro a travs de una encuesta telefnica y por correo electrnico.

3.5.2.3.- Actualizacin de los valores catastrales y tipos de valor utilizados. En cuanto al tema de la valuacin catastral,51 se encontr que la mayora de los estados tienen actualizadas las valuaciones, las cuales efectan regularmente en forma anual y masiva. Sin embargo existen rezagos en algunos estados, habiendo encontrado que en uno de ellos la ltima actualizacin la haban realizado en 1988, uno en 1990, tres en 1993, dos en 1999, y los restantes en aos posteriores al 2000. Estas inconsistencias, traen como consecuencia, por una parte obsolescencia en los valores catastrales, y por la otra, un estancamiento de la recaudacin potencial de las contribuciones inmobiliarias, particularmente del Impuesto Predial; contraviniendo adems lo dispuesto por la Constitu in, en el sentido de que los valores catastrales que sirvan de base para la determinacin de contribuciones inmobiliarias debern ser equiparable3s a los de mercado. Respecto al tipo de valor que es empleado para determinar el valor catastral, es muy variable entre las entidades federativas, prevaleciendo la utilizacin de tablas de valores unitarios de suelo y construccin propuestas por los municipios y aprobadas por los Congresos de los Estado; sin embargo, tambin se emplean en otras entidades el: avalo catastral, el avalo bancario, el valor manifestado en la operacin de compra venta, el valor comercial y el valor de mercado. 3.5.2.4.- Gradualidad del valor catastral respecto al valor comercial Uno de los cuestionamientos ms relevantes de la encuesta estuvo enfocada a conocer el grado de comparabilidad entre el valor catastral y el valor comercial o de mercado de los inmuebles en cada una de las entidades federativas. Lo anterior en virtud de las reformas constitucionales (artculo quinto
51

Esta informacin es a 2005 en los Estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Durango, Mxico, Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas, mientras que para las dems entidades, son de 2002.

transitorio) en las que se seala un plazo perentorio de asimilar los valores catastrales con los valores de mercado52. Estos porcentajes comparativos son al 2005, y se obtuvieron por conducto de los Directores de Catastro, va telefnica53; siendo muy variados entre las distintas entidades.: Los resultados van desde un 10% que reportaron dos estados, hasta el 100% tambin en dos entidades federativas; pasando por veintitrs rangos diferentes a los ya citados, que sumados en su conjunto reflejan un grado de valuacin muy bajo, que no alcanza el 60% respecto al valor que estas propiedades tienen en el mercado nacional. 3.6.- El Catastro y su relacin con el Registro Pblico de la Propiedad; Catastro y Registro Pblico de la Propiedad (RPP) son dos instituciones con funciones y propsitos muy particulares, pues mientras que para el Catastro su propsito esencial es la identificacin, ubicacin y uso del inmueble, para lo diferentes fines de la administracin pblica (fiscales; prestacin de servicios pblicos, de planeacin, etc.), para el RPP su objetivo es otorgar derechos reales sobre los actos que se llevan a cabo sobre los inmuebles (propiedad, gravamen, etc.), sin embargo, ambos tienen en comn para su actuacin a un bien inmueble. A continuacin se hace un breve anlisis de las semejanzas y diferencias principales entre ambas instituciones: Semejanzas: El Registro Pblico de la Propiedad y el Catastro son semejantes en cuanto a que sus principales objetivos y finalidades estn relacionadas con la propiedad, principalmente de bienes inmuebles. Ambas dependencias cuentan con la colaboracin estrecha de los notarios pblicos. Los dos son registros y deben contar con padrones, an cuando es importante reconocer que dichos patrones parecieran no ser compatibles, cuando menos de momento. Diferencias: En cuanto a las diferencias entre el Registro Pblico de la Propiedad y del Catastro, stas parecieran ser mucho ms evidentes, como a continuacin se sealan: El Registro Pblico de la Propiedad se encuentra en el mbito del derecho privado, mientras que el Catastro se regula por el Derecho Administrativo. Con la inscripcin, en el Registro Pblico de la Propiedad, de un bien inmueble, se obtiene legalidad probatoria y certeza jurdica del ttulo, generando derechos reales contra terceros, mientras que la inscripcin en el Catastro slo implica el cumplimiento de las obligaciones fiscales y no genera ningn derecho. Todos los actos registrales ante el Registro Pblico de la Propiedad son motivados a instancia del interesado, cuando el acto registral en el catastro es oficioso no requiere de la intervencin voluntaria del interesado, es decir que se genera necesariamente una vez que se da la inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad por parte de las autoridades (es una obligacin de ley). El registro en el RPP, presupone un acuerdo de voluntades, as como la aprobacin de la parte perjudicada en su derecho para poder verificar cualquier acto registral, mientras que en el Catastro, cuando el consentimiento no se expresa espontneamente por el obligado, se suple por la autoridad que representa el inters catastral. En el RPP, la inscripcin genera el derecho de propiedad, por lo que rige el postulado Prior tempore potior jure Quien primero inscribe, obtiene supremaca en el registro, mientras en el catastro, como ya se ha comentado, la inscripcin no genera ningn derecho de propiedad, ni de posesin, por disposicin expresa de ley. El RPP, no admite ttulos defectuosos a la luz del derecho, es decir que cualquier documento con alguna falla o ausencia de requisitos legales no ser vlido, mientras que en el Catastro, ni siquiera es necesaria la presentacin de ningn ttulo para quedar registrado en los padrones catastrales. Una de las finalidades fundamentales del RPP, como su nombre lo indica es el de la publicidad, dando a conocer a todo el mundo la situacin del derecho real generado por el acuerdo de voluntades y fundamentndose en el registro, mientras que en el Catastro, las inscripciones o cuentas catastrales slo se dan a conocer a aquellos que acrediten por escrito el inters jurdico del solicitante, es decir que no se publicitan los registros, en forma indiscriminada como sucede en el RPP.
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Decreto que reforma y adiciona al artculo 115 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1999, en el que se seala que tienen hasta principios del 2002, para equiparar dichos valores. Con excepcin de los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo, Mxico, Morelos, Nayarit, Yucatn y Zacatecas, los cuales estarn vigentes a 2002.

En el RPP, el titular del bien queda protegido contra todo cambio que no est autorizado por l, mientras que en el catastro es posible modificarse la titularidad sin intervencin del consentimiento, en el caso en que las autoridades as lo deduzcan por la causa o el documento que as lo determine. Los ingresos que se generan por los registros en el RPP, son estatales, mientras que los que se generan por la informacin del catastro son municipales (impuesto predial). El RPP depende jerrquicamente de la Secretara de Gobierno del Estado y en todas las entidades federativas es estatal, mientras que el Catastro, generalmente depende de la Secretara de Finanzas o su similar, pudiendo ser un rgano desconcentrado o descentralizado con patrimonio propio o estar sujetos a las tesoreras municipales como una dependencia municipal.

No obstante las diferencias enunciadas entre el Catastro y el RPP, resulta muy til para ambas instituciones crear vnculos que les permitan acceder a informacin que complementan sus propias funciones. A la fecha, en Mxico han sido varios los intentos e iniciativas para impulsar el mejoramiento y modernizacin tanto los Catastros como los Registros Pblicos de la Propiedad, como el realizado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) desde 1993, dentro del marco del Programa de la 100 Ciudades, que puso en marcha el Programa de Modernizacin Catastral, cuyo propsito fue apoyar las tareas iniciadas por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) mediante acciones de estmulo a los gobiernos municipales y estatales que emprendieron la modernizacin en sus catastros, tanto de su estructura legal y fiscal como de su normatividad tcnica y administrativa, para fortalecer su capacidad financiera, promover el ordenamiento territorial del pas y fomentar la regularizacin de la propiedad rural; otorgando seguridad jurdica de la tierra y dando legalidad al Estado de Derecho en Mxico54.Sin embargo, el establecer como uno de sus propsitos el procurar la vinculacin del Catastro con el Registro Pblico de la Propiedad, slo se ha previsto en uno de los programas ms consistentes e importantes de los ltimos tiempos, promovido a partir del ao 2003 por la Comisin de Fomento de la Vivienda (Conafovi), denominado Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos55, con el apoyo de la Misin Espaola y el auspicio del Fondo Espaol del Banco Interamericano de Desarrollo; mismo que parte del reconocimiento de las diferencias que prevalecen en los RPP de cada entidad federativa, as como de las necesidades que el mundo contemporneo plantea a la sociedad y al Estado Mexicano de adecuar, homogeneizando, el marco legal e institucional que regula el proceso registral inmobiliario, a fin de dar seguridad jurdica, agilidad al mercado inmobiliario y crear un mercado secundario de crditos hipotecarios que d mayor recuperacin a los recursos invertidos en el sector, logrndolo a travs de la bursatilizacin de hipotecas. Este programa se ha puesto en operacin, previo estudio y diagnstico de los Registros Pblicos de la Propiedad, en cinco Estados de la Repblica Mexicana, que son: Baja California, Colima, Michoacn, Quertaro y Sonora. Los principios de modernidad en que se sustenta dicho programa son: Marco jurdico actualizado, sustentado en los principios registrales que definan al registro, como un Registro de Derechos; Procesos registrales alineados con las necesidades de los usuarios y regulados por la normatividad aplicable, separados en tres mbitos: registro documental, acceso a la informacin y control de trmites; Instrumentacin de sistema de gestin de la calidad, de acuerdo a los requisitos que la ciudadana demanda y al marco jurdico aplicable; Uso adecuado de las tecnologas de informacin, que garanticen los siguientes requisitos: Bases de datos confiables; Sistemas informticos que integren todas las funciones inherentes a los procesos registrales; Sistema registral que genere todos los documentos jurdicamente aceptados; Sistemas de seguridad e integridad que utilicen los estndares de seguridad mxima que los

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Citado en la pgina 12 del documento Retrospectiva sobre la evolucin de los aspectos jurdicos del catastro, de Mario Martnez Jaramillo, Dora Elia del ngel Jimnez y Mayra Gutirrez Romero, de la pgina Web: http://www.inegi.gob.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/contenidos/articulos/geografica/retrospectiva.pdf Programa publicado por la Comisin de Fomento de la Vivienda (Conafovi), en la siguiente direccin electrnica: http://www.conafovi.gob.mx/registros/PRINCIPIOS_DE_MODERNIDAD.pdf y del cual se toman sus aspectos ms relevantes.

sistemas de informacin proponen a nivel internacional; e Integracin de archivos histricos.

Profesionalizacin de la funcin registral, a efecto de lograr la especializacin de Registradores y Administradores, contemplando su adecuada remuneracin econmica; Preservacin del acervo documental de inscripciones, estableciendo las medidas necesarias para la debida custodia, conservacin y operacin del acervo documental que se refiere a las inscripciones, basados en la ciencia archivstica; contemplando a la vez el uso adecuado de los recursos tecnolgicos para disminuir la necesidad del manejo de los documentos; Vinculacin con Catastro y otras instancias que inciden en la propiedad inmobiliaria, de tal manera que coadyuve al control del cumplimiento de obligaciones fiscales y a la estandarizacin de referencias (claves de inmuebles), permitiendo con ello la depuracin y completa integracin de padrones y su permanente actualizacin. Poltica financiera que le permita contar con suficiencia presupuestal, sin encarecer los costos para los usuarios.

Como puede observarse, uno de los aspectos importantes que se busca con esta modernizacin de los RPP es la vinculacin con el Catastro, logrndose al da de hoy resultados interesantes en los Estados que forman parte de este programa, principalmente con la generacin de un folio o clave electrnica que vincula los inmuebles para ambas instituciones, hacienda ms eficiente tanto el control de obligaciones de los propietarios de los inmuebles como la prestacin de servicios para los mismos usuarios, relacionados con el registro de los bienes. De manera enunciativa se pueden sealar las ventajas ms sobresalientes de la vinculacin del Catastro con el RPP, a saber: En materia Catastral: El catastro puede consultar y obtener el nombre de los titulares del dominio de los inmuebles y las modificaciones o cambios que se realizaran. Es decir, el espacio jurdico de propiedad, as como su historia. El acto catastral, al ser oficioso no requerira necesariamente de la intervencin voluntaria del interesado. Se logra que de alguna manera los valores catastrales sean ms equiparables a los valores de mercado, apoyndose en las transacciones que hagan los particulares sobre el mismo bien.

En materia Registral: La informacin registral es ms completa, ya que, adems de contar con los datos de los actos realizados sobre el bien, tambin se pueden obtener los datos descriptivos y grficos de cada inmueble, especialmente sus linderos y superficie aportados por la parte del catastro, as como si no hay adeudos de contribuciones o quines son los obligados al pago de las contribuciones por dicho inmueble Los potenciales compradores de un inmueble pueden tener una mayor certeza jurdica del tipo de bien y las condiciones fiscales en que se encuentra la propiedad a adquirirse. La Valuacin Catastral.

3.7.-

La valuacin catastral de la propiedad inmobiliaria en Mxico parte de los dispuesto al respecto por el antepenltimo prrafo de la Fraccin IV del Artculo 115 Constitucional, que establece: Los Ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria

Asimismo, en el Artculo Quinto Transitorio dispone: Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinacin con los municipios respectivos, adoptarn las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procedern, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad. Con base en lo anterior, en las Leyes de Catastro y en sus Reglamentos se disponen los criterios y procedimientos para la valuacin de los bienes inmuebles, tanto del suelo como de las construcciones que ste contenga: A continuacin se incluye lo establecido por las Leyes de Catastro de los Estados de Jalisco y de Morelos a este respecto, a manera de ilustracin del tema que nos ocupa: . 3.7.1.- Valuacin del suelo.- Predios Urbanos: Estado de Jalisco.- Artculo 56 de la Ley de Catastro Municipal.- Los valores unitarios urbanos se especificarn por metro cuadrado y para su determinacin se tomarn en cuenta: Se especificarn por metro cuadrado y para su determinacin se tomarn en cuenta: Servicios municipales existentes; Vas de comunicacin; Vecindad con zonas comerciales o centros de abasto; Uso, destino y reserva determinados para el suelo conforme a su zonificacin, y Cualquier otra caracterstica que pueda influir en los valores de mercado o reales de los mismos 3.7.2.- Valuacin del suelo.- Predios Rsticos: Los valores unitarios para predios rsticos se especificarn por hectrea, conforme a las siguientes disposiciones: Para su determinacin se considerarn: Tipo o clase de tierra, calidad, ubicacin, cercana a vas de comunicacin y centros de poblacin;; Condiciones hidrolgicas, humedad relativa; Cualquier otra caracterstica que pueda influir en los valores de mercado o reales de los mismos; Donde se aproveche el suelo se aplicarn las normas tcnicas de catastracin y valuacin; Donde se aproveche el subsuelo se tomarn en consideracin las leyes correspondientes. En ninguno de los supuestos previstos en las dos fracciones anteriores se tomar en cuenta para efectos de la valuacin, el valor de los recursos que sean objeto de aprovechamiento en los predios. Por su parte, la Ley de Catastro del Estado de Morelos, en su Artculo 104 dispone: El Congreso del Estado de Morelos a propuesta de cada Ayuntamiento, emitir la Tabla de Valores Unitarios de Suelo y de Construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones a la propiedad inmobiliaria, tomando en cuenta lo siguiente: La naturaleza de las regiones, el destino de los predios dominantes, sus dimensiones de frente y fondo a las servidumbres. Para tales efectos, se considera separadamente la superficie o tierra desnuda de mejoras, de sus construcciones; Las especificaciones de carcter tcnico y prctico de las que se desprenda directamente la calidad y clase de las construcciones y su costo; Los terrenos sujetos al rgimen agrario ejidal o comunal, se valuarn ajustndose a las modalidades de este tipo de tenencia de la tierra. 3.7.3.- Valuacin de construcciones

En cuanto a las construcciones, para su valuacin se toman en cuenta generalmente por las Leyes de Catastro las siguientes caractersticas, mismas que son tomadas para este documento del Artculo 58 de la Ley de Catastro Municipal del Estado de Jalisco: Edad, vida til, su estructura y estado de conservacin; Materiales empleados en la edificacin, calidad en la mano de obra y acabados.

Con base en lo anterior, se proceder a fijar un valor unitario para cada tipo de clasificacin de construccin No obstante el mandato constitucional de que los valores catastrales de suelo y construccin, que sirven de base para la determinacin de contribuciones a la propiedad inmobiliaria, sean equiparables a los de mercado, a la fecha existe un alto grado de subvaluacin de los bienes inmuebles de diferentes entidades federativas, por mltiples razones, especialmente de ndole econmica y poltica. 3.8.El Catastro y la imposicin a la propiedad inmobiliaria;

Ya comentamos dentro del apartado relativo a los Usos del Catastro que uno de los principales fines o usos que se le ha dado al Catastro es el relacionados con los aspectos fiscales. Esto es, que el Catastro le aporta a las reas de recaudacin tributaria una serie de datos que le sirven para formular no slo los padrones fiscales del Impuesto Predial sino que adems le proporciona diversos datos que se constituyen en elementos mismos de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria. Aunque el Gobierno Federal tiene establecidos el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado, que gravan las utilidades y los ingresos percibidos de las operaciones realizadas sobre los bienes inmuebles respectivamente, stos no requieren de la informacin contenida en los catastros; no as las contribuciones locales sobre esta fuente, que s la aprovechan de manera significativa. Hoy en da los principales gravmenes locales que inciden sobre la materia inmobiliaria, son: Impuesto Predial Impuesto Sobre Adquisicin de Inmuebles Impuesto de Plusvala Impuesto Sobre Fraccionamientos, Divisin, Fusin y Consolidacin de Inmuebles. Contribucin por Mejoras (o su similar), y los Derechos por permisos de construccin. Titularidad de las contribuciones inmobiliarias: Desde el 1 de enero de 1984 las contribuciones sobre los bienes races pasaron del mbito estatal al municipal, gracias a una reforma al Artculo 115, Fraccin IV inciso a), de la Constitucin general de la repblica, que establece que los municipios percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; viniendo con ello a fortalecer econmica y administrativamente a los municipios, al dotarlos de nuevas fuentes de ingresos y de nuevas responsabilidades. 3.8.1. - Impuesto Predial. El impuesto predial constituye una forma de imposicin directa que grava a la propiedad inmobiliaria, que comprende tanto al suelo como a las construcciones adheridas a l. La base y el monto a pagar por concepto de este tributo generalmente se determina por las propias autoridades hacendarias; esto les permite conocer anticipadamente cierta cantidad de recursos a percibir. Sin embargo, existen casos como el del Departamento del Distrito Federal, en donde la determinacin tanto de la base fiscal como del monto a pagar recae en el propio contribuyente. De la totalidad de elementos que constituyen el Impuesto Predial, el Catastro le aporta dos al rea de recaudacin de importancia bsica, como son: El sujeto, constituido por el nombre del propietario o poseedor del inmueble, y La Base Gravable o Valor Catastral, para cuya determinacin toma tambin de la base de datos del Catastro la superficie del predio y de las construcciones a l adheridas, el tipo de propiedad (urbana o rstica), y el uso dado al mismo. Este valor es determinado por los peritos valuadotes, de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley de Catastro y su Reglamento.

3.8.2. - Impuesto Sobre Adquisicin de Inmuebles. Este impuesto, llamado tambin en algunas entidades federativas Impuesto sobre Transmisin de Inmuebles, grava los distintos actos jurdicos que generan cambios en la propiedad de los inmuebles. Dichos actos se generan en forma ocasional, toda vez que dependen de que en un momento dado cambie la titularidad de un inmueble. Al igual que en el impuesto predial, los rendimientos del impuesto local sobre adquisicin de inmuebles, corresponden por disposicin constitucional, al municipio. La base para la aplicacin de este impuesto, por lo comn, es el valor de la operacin de adquisicin o de transmisin de bienes inmuebles declarado por las partes ante el Notario Pblico, sin embargo, las leyes fiscales respectivas por lo general mantienen una previsin en este sentido, estableciendo la obligacin de comparar, antes de determinar la base gravable, el valor de dicha operacin con los asignados al inmueble por el Catastro, como Valor Catastral, o por avalos de peritos autorizados; debiendo tomarse como base del impuesto el valor ms altos de los tres sealados. 3.8.3. - Impuesto de Plusvala. El Impuesto de Plusvala se establece sobre el incremento de valor que adquiere la propiedad raz con motivo de una obra pblica realizada, en este caso, por el gobierno municipal. Este tributo se basa en el principio de beneficio, toda vez que parte del supuesto de que algunas obras pblicas benefician de manera especfica a determinados predios, traducindose dicho beneficio en un aumento de valor o plusvalor de la propiedad inmobiliaria. Los servicios que proporciona el Catastro para las reas de recaudacin tributaria consisten en aportar la informacin especfica relacionada con los bienes inmuebles que se consideran dentro del permetro beneficiado y con sus propietarios, como son: Nombre de los propietarios de los bienes, que sern los sujetos del impuesto, as como las caractersticas de cada predio, tales como: superficie, linderos, metros lineales del frente del inmueble y valor catastral, que sirve este ltimo precisamente para compararlo con el nuevo valor y determinar el impuesto correspondiente; distribuyndolo entre los sujetos beneficiarios segn los criterios que para tal efecto se establezcan en el decreto respectivo y para los cuales es de gran utilidad la dems informacin del catastro que se cita en este prrafo. 3.8.4. Impuesto Sobre Fraccionamientos. Este gravamen se establece, como su nombre lo indica, sobre la realizacin de fraccionamientos, cualquiera que sea su tipo y con apego a la ley que regula la materia, cuyo nombre difiere entre las entidades federativas, pudiendo ser: Ley de Fraccionamientos, Ley de Desarrollo Urbano, Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos, etc. El concepto tributario incluye la divisin, subdivisin y fusin de terrenos. Para estas contribuciones el Catastro es de vital importancia, dado que en l se encuentra toda la informacin del predio original materia del fraccionamiento, y al cual se tendrn que registrar los nuevos lotes resultantes, vialidades y reas para servicios pblicos, que sirven como elementos para la determinacin de las contribuciones respectivas. 3.8.5. Contribucin Especial por Mejoras. Esta contribucin, en algunas entidades denominada tambin como Contribucin Especial por Obras Pblicas, se implementa cuando el Ayuntamiento se encuentra ante situaciones imprevistas que le obligan a realizar inversiones encaminadas a satisfacer y resolver necesidades pblicas, mediante la ejecucin de determinadas obras no contempladas originalmente en sus presupuestos de egresos. En Mxico, por lo general esta contribucin se maneja de manera similar al Impuesto de Plusvala, slo que en esta ocasin la base la constituye el costo de la obra, mismo que es derramado entre todos los beneficiarios directos de dicha obra, y es implementado mediante decreto del Legislativo Estatal. La aportacin del Catastro, al igual que en el Impuesto de Plusvala, radica en aportar los nombres de los sujetos propietarios de los inmuebles y dems datos ya referidos en aquel impuesto. 3.8.6. Derechos por Permisos de Construccin.

Este tributo es muy significativo en trminos de recaudacin, debido fundamentalmente a la frecuencia con que se presentan los actos que lo generan. El concepto de este derecho regularmente incluye los permisos por ampliacin, reconstruccin y demolicin de inmuebles. Incluso en la legislacin fiscal de algunos municipios se suelen incluir tambin los conceptos gravables de alineamiento y de designacin de nmero oficial; el uso de la va pblica con materiales de construccin y excavaciones, entre otros. Para estas contribuciones el Catastro tambin reviste gran importancia, ya que en l se encuentra toda la informacin relativa al inmueble, si tiene o no construccin y las caractersticas de stas; as como el nombre del propietario del mencionado bien, constituyndose en informacin bsica para la aplicacin de las contribuciones en comento, junto obviamente a la que aporta el solicitante para el trmite de su permiso. 3.9.Nuevas Tecnologas aplicadas al Catastro;

Los municipios en Mxico en buena parte carecen de los recursos financieros suficientes para hacer frente a las mltiples demandas de la comunidad, y el Catastro no siempre ha sido considerado como una prioridad para la aplicacin presupuestal, dados los altos costos que su modernizacin representa. No obstante, con el impulso y apoyo de instituciones gubernamentales, especialmente del orden federal, como ya se coment anteriormente, se han puesto en marcha programas de modernizacin no slo Catastral sino, y de manera preponderante, en materia registral, que vinculados a la modernizacin catastral, se han reflejado en una mejora notable en la prestacin de estos dos servicios pblicos. En los estados inmersos en la modernizacin registral y catastral, se ha procurado adquirir e instrumentar un uso adecuado de las tecnologas de informacin, enfocadas a la integracin de bases de datos confiables, con sistemas que integren todas las funciones inherentes a los procesos y que generen todos los documentos jurdicamente aceptados, pero que apliquen a la vez sistemas de seguridad e integridad con estndares internacionales, que den certeza y seguridad a los usuarios y a las mismas autoridades. 4.- CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS DEL CATASTRO EN MXICO 4.1 Conclusiones

El Catastro en Mxico tiene sus orgenes en pocas anteriores a la conquista, principalmente en el pueblo azteca, el ms representativo y poderoso de los distintos grupos tnicos que prevalecan a la llegada de los espaoles, y ha sido utilizado en el transcurso de los tiempos como un instrumento esencial para la distribucin de la tierra (propiedad privada, ejidal y comunal) y la aplicacin de contribuciones a la propiedad inmobiliaria. Su marco normativo parte de lo dispuesto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en el artculo 27, que hace referencia al principio de la propiedad raz y que establece los regmenes de propiedad pblica, privada y social; adems del artculo 36, Fraccin I, que establece la obligacin de todos los mexicanos de inscribirse en el catastro de la municipalidad. Ya en lo particular, en cada una de las entidades federativas que integran el territorio nacional, el Catastro es normado por las Leyes de Catastro y sus Reglamento. Por lo general, para la operacin de los Catastros, se integran rganos catastrales estatales y municipales, compartiendo en forma complementaria entre ambos, a travs de sus respectivas autoridades, las funciones integrales del Catastro. Conceptualmente, en buena parte de las Leyes de Catastro de los estados, el Catastro es concebido fundamentalmente como el inventario y la valuacin, precisos y detallados, de los bienes inmuebles pblicos y privados ubicados en la municipalidad; sin embargo, existen otras con una visin ms moderna y general, que define al Catastro como un sistema de informacin territorial para usos mltiples, estructurado por un conjunto de registros, tanto grficos como numricos, que contienen los datos referentes al inventario de inmuebles, de infraestructura y equipamiento urbano en la Entidad. Entre las funciones bsicas que la normatividad asigna a los catastros se encuentra el determinar las caractersticas cualitativas y cuantitativas de los predios y construcciones ubicados dentro del

municipio, mediante la formacin y conservacin de los registros y bases de datos que permitan su uso mltiple, como medio para obtener los elementos tcnicos, estadsticos y fiscales que lo constituyen. Precisamente con base en esta concepcin multifinalitaria del Catastro, a ste se le dan diversos usos, como son: fiscal, para la determinacin de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; jurdico, especialmente en la regularizacin y tenencia de la tierra y de los asentamientos humanos; administrativo, para la prestacin de servicios pblicos; geogrfico, para determinar, y en su caso conocer, los lmites territoriales de los estados y de los municipios y para identificar zonas de riesgo; estadstico, georeferenciando al municipio y a regiones informacin de tipo estadstico de inters local, regional y nacional; socioeconmico, para el ordenamiento de los asentamientos humanos y la promocin de la vivienda y dems actividades econmicas; y finalmente como un instrumento para la planeacin del desarrollo y el equipamiento de las ciudades. El catastro en Mxico, no obstante que uno de sus principales objetivos es apoyar la recaudacin de contribuciones sobre la propiedad raz, a la fecha no ha podido asignar valores catastrales equiparables a los de mercado en buena parte del territorio nacional, como lo establece la Constitucin, existiendo an un alto grado de subvaluacin de los bienes, por diversas razones, entre las que sobresalen las de tipo poltico. Lo anterior obviamente se refleja en un estancamiento, en trminos reales, de la recaudacin tributaria aplicable a estos bienes, preponderantemente del impuesto predial, que es la principal contribucin propia que administran los municipios. 4.2 Perspectivas del catastro en Mxico

Cada vez existe mayor conciencia entre las autoridades de los tres rdenes de gobierno de la necesidad de avanzar en la modernizacin de los catastros en Mxico, para hacer mas eficiente su administracin y mejorar la calidad de la informacin que genera y proporciona por diversos medios a usuarios, tanto del sector pblico como del privado y del social. A continuacin se sealan algunos de los temas o aspectos hacia los que est evolucionando esta institucin.. 4.2.1.- Creacin de Institutos Catastrales. Derivado de la experiencia vivida por algunas entidades federativas en la operacin coordinada de las funciones catastrales, mediante la creacin de Institutos Catastrales en los cuales participan todos los sectores, se considera como una alternativa viable y til la conformacin de estos organismos en las dems entidades. Los cuales constituyen, en algunos casos, organismos desconcentrados de la administracin estatal y, en otros, organismos descentralizados (de la administracin estatal), con personalidad jurdica y patrimonio propios. La principal caracterstica de estos organismos, es el rescate del uso multifinalitario de la funcin catastral y la incorporacin de una amplia participacin de los municipios en la direccin y gestin de los mismos. El objetivo de los Institutos Catastrales es normar la funcin catastral y generar los estudios e informacin bsica que integra el inventario estatal de los recursos de suelo urbano y rstico, as como poner a disposicin del pblico, informacin confiable y oportuna de la informacin territorial.56 Entre algunas de las ventajas de contar con un instituto catastral se tiene, la optimizacin de los recursos humanos, financieros y materiales, al realizar las actividades coordinadas con los municipios; optimizar el padrn catastral; proporcionar apoyo tcnico y administrativo para fortalecer el control del catastro; facilita el manejo de la informacin cartogrfica, mediante el uso de los sistemas de informacin geogrfica, sin limitante de las escalas grficas fijas de la cartografa tradicional y la presenta lo mas actualizada posible e integridad y seguridad de informacin catastral; en el caso de los municipios se tiene el compromiso de capacitacin administrativa, operativa, tcnica e informtica para el personal municipal as como el contar con informacin catastral actualizada, necesaria para la aplicacin del impuesto predial. 4.2.2.- Implementacin de un catastro multifuncional.

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Gmez Daz, Rosa Icela. El Instituto Catastral: una nueva forma de desarrollar la funcin catastral. Revista Hacienda Municipal No. 69. Mexico.Indetec,1999.p. 64.

Implementar un catastro multifuncional, implica un cambio de paradigma para su administracin y exige nuevas relaciones entre los sectores pblico y privado. Para que un catastro sea realmente multifinalitario es necesario integrar todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela. No es la institucin catastral quien debe disponer de la totalidad de los datos en su sistema, sino que su base parcelaria debe ser tomada como referencia para relacionar todos los datos administrados por las instituciones que generan y requieren informacin territorial, interconectando todas ellas a travs de la base cartogrfica parcelaria nica oficial del Catastro y de la nomenclatura catastral de cada parcela. Slo as ser posible extraer, relacionar y cruzar datos provenientes de mltiples orgenes. Esto significa que no es imprescindible tener equipos computacionales sofisticados sino buena voluntad de todos los niveles de la Administracin para compartir los datos (con o sin esos equipamientos), evitando las duplicaciones de informacin y de inversiones, viabilizando que todos puedan generar la informacin temtica de su inters, derribando la idea de un sistema nico. 57 4.2.3.- Vinculacin del Catastro con el Registro Pblico de la Propiedad. Una de las vertientes de mayor relevancia en cuanto al uso mulifinalitario del Catastro es y ser la vinculacin de esta institucin con el Registro Pblico de la Propiedad, acciones que tambin se estn previendo en paralelo dentro de los programas de modernizacin de estos organismos, por lo que ser fundamental establecer su interconexin entre ambas instituciones a efecto de respaldar la propiedad inmobiliaria. Solo as el sistema de publicidad inmobiliaria funcionar de forma eficiente, salvaguardando los derechos inmobiliarios y dando equidad al reparto de las cargas fiscales. 58 4.2.4.- Otros aspectos importantes a considerar en la modernizacin catastral. Entre otros de los puntos importantes a considerar dentro del proceso de modernizacin catastral, se debe citar la adquisicin de equipos y el desarrollo de sistemas que posibiliten el procesamiento de datos confiables y de calidad. Asimismo, ser necesario reformar, donde se requiera, la infraestructura tcnica y administrativa del catastro y mejorar el perfil del personal que en l labora, estableciendo a la vez programas de capacitacin permanentes, de tal manera que siempre estn a la vanguardia en el conocimiento y operacin de nuevas tecnologas catastrales; procurando que el equipo de profesionales de que dispone, adems de ejecutar la aplicacin de disciplinas en el dominio del territorio, est consciente del potencial de la informacin que manipula, para que, en su momento, pueda proponer alternativas innovadoras de apoyo al desarrollo de las ciudades. Por ltimo, ser de gran relevancia la unificacin de esfuerzos tcnicos, financieros y humanos intergubernamentalales, para crear una misma fuente de datos comunes para la gestin pblica vinculada con la propiedad inmobiliaria, creando los mecanismos adecuados que permitan compartir la informacin generada.

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guila, Miguel y Diego Alfonso Erba, El Rol del Catastro en el Registro del Territorio. Ponencia presentada en el VI Seminario Internacional de Suelo urbano. Transformaciones recientes y desafos futuros de la gestin catastral en Mxico y Amrica Latina Evento organizado por UNAM, PUEC, LILP Y SEDESOL. Mxico D.F. 2006, p7. Ibid.,p 7