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POLITICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL

COLECCION DESARROLLO SOCIAL Dirigida por SELA B. SIERRA DE VILLAVERDE

ULTIMOS TITULOS PUBLICADOS Habitat y Poltica Social, Alberto Florit. Evaluacin de Proyectos Sociales, Mario Espinoza Vergara. Introduccin a la Planificacin, Ezequiel Ander Egg El Trabajo Social de Hoy y el Mito de la Asistente Social, Norberto Alayn - Estela Grassi. Epistemologa del Trabajo Social, Boris A. Lima Metodologa y Prctica de la Animacin Socio-Cultural, Ezequiel Ander Egg.

ARTURO FERNANDEZ MARGARITA ROZAS

Polticas Sociales y Trabajo Social

Editorial HVMANITAS Buenos Aires

Fundador: Anbal Villaverde

Corrector: Gerardo Burton Adaptacin de tapa: Alejandro Arenella

Coordinacin y Produccin: Osvaldo Dubini

Este libro se termin de imprimir en los Talleres Grficos LITODAR, Viel 1444, Capital Federal en el mes de mayo de 1988

EDITORIAL HVMANITAS, Carlos Calva 644, Buenos Aires. Prohibida la reproduccin total o parcial en cualquier forma. Hecho el depsito que establece la Ley N 11.723 - Impreso en la Argentina. ISBN 950-582-097-6.

LOS AUTORES

Margarita Rozas, peruana, es Master en Trabajo Social (Maestra Latinoamericana de Trabajo Social-CELATS). Fue Trabajadora Social de campo en la empresa minera CENTROMIN-Per y docente de las Universidades "Inca Garcilaso de la Vega" y "San Martn de Porres", ambas de Lima-Per; asimismo ocup la Coordinacin Acadmica del Programa de Trabajo Social de dicha Universidad "Inca Garcilaso" durante 1982. Recientemente fue Profesora Visitante en la Licenciatura de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Santiago del Estero. Arturo Fernndez, argentino, es Doctor en Ciencias Polticas (Universidad de Louvain-Blgica). Fue investigador del Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Rosario y de DESCO (Lima-Per), y ejerci la docencia en las Universidades "Del Salvador" (Buenos Aires), Nacional de Rosario, Nacional Autnoma de Honduras y de Lima (Per). Fue Consultor del Centro Interamericano de Administracin del Trabajo - OIT, con sede en Lima, durante 1982. Actualmente es becario de CLACSO y docente de la Universidad de Morn.

INTRODUCCION

Este libro es el producto de una reflexin interdisciplinaria, compartida por los autores, y de la tambin comn experiencia de haber dictado cursos de Polticas Sociales para Asistentes o Trabajadores Sociales. Se esboza en l dicho tema de las polticas sociales, a un nivel introductorio y terico, as como el de la relacin existente entre su realidad y la profesin de Trabajo Social. Ello implica un intercambio, que consideramos indispensable y fructfero, entre la Ciencia Poltica y el Trabajo Social; pareciera conveniente que este ltimo se enriquezca con los aportes de la Teora del Estado y, en particular, con sus ms recientes enfoques y debates sobre polticas estatales y sociales; recprocamente, la Ciencia Poltica ampliara el mbito de sus perspectivas, si llegase a incorporar la rica experiencia prctica de los trabajadores sociales en materia de polticas sociales y la pudiese sistematizar a nivel de comprensin metodolgica y/o terica; en realidad, los estudios politolgicos de esta cuestin no la han agotado, ni mucho menos. Por otra parte, una gran cantidad de Asistentes Sociales estn abocados a la ejecucin y, mucho ms excepcionalmente, a la concepcin de polticas sociales diversas; por ello, creemos que es importante para la formacin de este tipo de profesionales, el introducirlos a los problemas generales del tema, con el fin de facilitar una posible ulterior profundizacin en el rea especfica de intervencin en la cual se hayan insertado, porque cada poltica social tiene caracteres propios que es preciso conocer. Tambin hemos observado el profundo inters que despierta entre alumnos 9

de Trabajo Social de distintos niveles un curso de iniciacin sobre la problemtica general de las polticas sociales y es ese curso que, en buena medida, hemos volcado en el presente trabajo; con l creemos contribuir a que el Asistente Social, con una debida capacitacin, tenga un conocimiento cientfico del complejo proceso de institucionalizacin de las polticas sociales para poder administrarlas de forma coherente con las necesidades de los sectores con los cuales trabaja. Deca Boris Lima, hace algunos aos, que "las premisas histricas de lo que hoy se denomina poltica social, son las mismas del Trabajo Social. Estudiar la evolucin de una supone analizar l devenir de la otra (disciplina)"1. Haber visualizado este paralelismo condujo al citado autor venezolano a revalorizar la importancia de los estudios sobre la actividad institucional de los trabajadores sociales, sosteniendo que estos profesionales pueden "percibir ms propiamente el estudio y la comprensin de los variados elementos que constituyen el sector de las polticas sociales, si se arman de nuevas perspectivas de anlisis y de accin"; ello se debera a la ubicacin del trabajador social en las tareas que caracterizan las mencionadas polticas. Nuestro trabajo inscribe en esta comprensin de la realidad formativa y tcnica del Trabajo Social, y por ello, est dirigido con preferencia a los Asistentes Sociales; sin embargo, sus alcances abarcan a otros ejecutores de polticas sociales y a quienes las abordasen desde el ngulo de las ciencias sociales. El lmite explcito y consciente del contenido que brindamos al lector reside en el carcter de introduccin terica al tema desarrollado, que ya sealamos; el presente texto abre la posibilidad de estudios especializados en cada una de las reas de poltica social pero no aborda en profundidad los problemas financieros, legales y organizativos que mereceran un tratamiento propio, sea a travs de un curso de Planificacin General de Polticas Sociales, sea a travs de cursos especficos de Administracin de la Salud, del Trabajo, de la Seguridad Social, etc.
Lima, Boris, Reflexiones sobre Poltica Social en Accin Crtica N2, Lima, julio de 1977.
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Nuestra principal preocupacin al desarrollar los temas de este libro ha sido lograr un sustento a la accin, a veces sacrificada y oscura, de los ejecutores de las polticas sociales y ayudarlos a comprender la realidad en que se inserta su tarea profesional. Tambin queremos transmitir el producto de nuestra comn experiencia con diversas realidades latinoamericanas; es caracterstico de la historia del Trabajo Social de nuestro continente haber integrado su evolucin profesional a travs del intercambio regional de teoras y mtodos; pero, en esta hora dramtica de la evolucin de Amrica Latina, esa prctica se torna una necesidad imperiosa, a la cual rendimos un pequeo tributo2.

En esta Introduccin y en el resto del trabajo usamos indistintamente la denominacin "Trabajador Social" - "Asistente Social" para referirnos al profesional (y a la profesin) a quien dirigimos preferentemente nuestras reflexiones.

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CAPITULO I ORIGENES Y CONCEPTO DE LAS POLITICAS SOCIALES Abordar la problemtica de las polticas sociales nos obliga a rastrear sus orgenes histrico-sociales y su evolucin ulterior, para poder conceptualizar correctamente el tema central que nos preocupa. En primer lugar, las polticas sociales emergen del Estado capitalista y constituyen un captulo de la Ciencia Poltica. Por ello, tendremos que hacer una breve incursin en la cuestin de la naturaleza del Estado y de las polticas estatales, sirvindonos de los aportes tericos que nos brinda esa rama de las ciencias sociales. Por otra parte, incorporaremos, de forma no exhaustiva, algunos avances metodolgicos para el estudio y la aplicacin de las polticas sociales, como es el caso de los llamados indicadores sociales. Finalmente, en este primer captulo trataremos de comprender la dinmica histrica de las polticas sociales a travs de una revisin esquemtica de los diversos tipos de Estado, a los cuales denominaremos Modelos Polticos; cada uno de ellos genera un desarrollo diferenciado de las polticas sociales, cuyo conjunto constituye la Poltica Social caracterstica de los diversos Modelos Polticos. Cabe subrayar que el estudio se centrar sobre las formas de ser de las polticas sociales de los pases capitalistas desarrollados y subdesarrollados. 13

1.

El poder y el Estado: naturaleza social y mecanismos de funcionamiento.

El poder en la sociedad humana es la capacidad que tiene un individuo o grupo social de tomar decisiones que afecten las actividades de otros individuos o grupos, segn los intereses y la voluntad de quien dispone de esa capacidad. Teniendo en cuenta la evolucin el gnero humano hasta nuestros das, parece conforme a 'la naturaleza" de toda sociedad, desde los microgrupos (clubes, sindicatos) hasta las macroestructuras sociales (tribus, polis, naciones), la existencia de una forma de poder, es decir de una relacin de mando-obediencia entre una cpula que dirige y "una base que es dirigida; sin embargo, esta realidad es slo histrica y actual; puede pensarse una sociedad futura donde el poder se limite mucho o hasta desaparezca y, por lo tanto, se vayan esfumando las diferencias entre dirigentes y dirigidos. Ahora bien, la realidad del poder implica aspectos contradictorios que conforman la naturaleza de la relacin mandoobediencia: a ) En primer lugar, el poder se ejercita a travs de una dosificada combinacin de fuerza ( o coaccin) y de persuasin. La fuerza genera temor a la sancin en el que "debe obedecer" y que sabe que si no obedece ser reprimido. La persuasin es ejercida por el que manda para convencer al que "debe obedecer" acerca de las ventajas (morales y/o materiales) que pueden derivarse del acto de sumisin. Quien detenta el poder pasar alternativamente del uso de la coaccin al de la persuasin, hacindose temer y amar al mismo tiempo. Si el ejercicio del poder se basa exclusivamente sobre la fuerza y la violencia puede ser eficaz en el corto plazo social; pero no podr perdurar sin una adecuada dosis de esa persuasin, que genera aceptacin social en el mediano y largo plazo. En fin, la coaccin es condicin bsica para el logro 14

de la disciplina social y la persuasin produce consenso. No hay disciplina social posible, ms all del corte plazo, sin un cierto grado de consenso o acuerde social. b) En segundo lugar, el poder se legitima si se ejercita en funcin de un mnimo grado de inters comn o general de la sociedad dirigida; por lo menos, el que manda debe aparentar y hacer creer que gobierna "para todos" los que obedecen. En este sentido, el poder crea la integracin social. Pero, al mismo tiempo, el poder implica lucha entre individuos o grupos por acceder a las posiciones de mando y a las ventajas (en algunos casos los privilegios que de ellas se derivan. La lucha por el poder, que parece estructuralmente ligada a la realidad del poder, conspira contra la integracin social, sea en instituciones pequeas, sea al interior de una clase social o en el seno de una sociedad nacional compleja y estratificada (con divisin de clases). La observacin de la vida poltica actual suele partir del "Estado Nacional", sea para considerarlo aisladamente, sea para relacionarlo con otros Estados en lo que se da en llamar las "Relaciones Internacionales". Por ello nuestro primer paso debe ser definir el "Estado" desde un punto de vista terico, siendo conscientes de que esta conceptualizacin es provisoria y parcial y que no es el objeto del trabajo agotador la compleja problemtica de este tema. En la actualidad hay ms de 160 "Estados Nacionales" formalmente independientes y una docena ms l egar a serlo en los prximos aos. Estas realidades presentan una heterogeneidad y una diversidad extraordinarias: qu hay de menos homogneo que un Estado como la Unin Sovitica, con 260 millones de pobladores, y Naur, pequeo Estado insular de 21 km2 poblado por slo 7.000 habitantes? Adems, estamos hablando de "Estados. Nacionales" pero tambin existen "Estados Multinacionales" y "naciones" divididas entre varios "Estados"3
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La Comunidad Nacional est constituida por un conjunto de factores econmicos, polticos e ideolgicos comunes, cuyo desarrollo histrico ha generado una tendencia a construir una sociedad propia, con un Estado propio. Esa tendencia hacia la conformacin de un Estado por cada

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Lo que encontramos de comn a toda esa variedad de realidades sociopolticas es una tendencia estructural y una forma jurdica. Respecto a la primera tendencia consiste en la creciente participacin del Estado en las tareas que aseguran el crecimiento de la sociedad. La aparicin del "Estado Moderno" coincide con la toma de responsabilidades productivas por los aparatos estatales hasta el momento en que ese "Estado" garantiza el desarrollo econmico, gracias a su intervencin permanente en la organizacin de la divisin del trabajo social, sea neutralizando el ciclo econmico, sea apropindose de los medios de produccin. Respecto a la forma jurdico-poltica del Estado, ella es anterior a la era contempornea y puede definrsela como el ncleo del sistema poltico encargado de la toma de decisiones globales que interesan a una sociedad y determinan las diversas opciones que se presentan a los aparatos estatales, en forma de demandas y problemas econmicos, polticos e ideolgicos. As conceptualizado el Estado, centro de conduccin social, juega roles diferentes y a veces ambiguos: a ) Por una parte, el Estado es un agente de integracin de la sociedad, sobre todo porque l monopoliza el ejercicio legtimo y/o legal de la violencia y de la coercin al interior de la comunidad poltico-social. b ) Por otro lado, ese Estado puede realizar los cambios sociales demandados por las clases sociales y las fuerzas polticas; pero esos cambios estn relativamente limitados por los intereses de la clase dominante de una sociedad, la cual controla en ltima instancia la accin estatal en la medida que ella constituye el apoyo social hegemnico de las instituciones del Estado. c) Los aparatos estatales pueden jugar un rol de rbitros de los conflictos sociales slo en caso que esas luchas no pongan en peligro los intereses de la clase dominante; cuando esto sucede el Estado representar a esta clase

Comunidad Nacional se ha acentuado en los ltimos aos y constituye uno de los principales dinamizadores de la historia contempornea.

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porque, por naturaleza, l no puede ser neutro, ya que constituye el soporte poltico del poder de una clase o fraccin de clase que posee la hegemona sobre el conjunto social. d ) Por lo tanto, es preciso que evitemos caracterizar al Estado como una simple realidad jurdica ms o menos inmvil o inmutable; al contrario, lo esencial de su funcionamiento reside en su naturaleza social. En este sentido, nos parece vlido afirmar que el Estado es el teatro y el bastin a ocupar, en los cuales se desenvuelve el conflicto entre las clases y fracciones de clases de una formacin social. Esto es decir que las clases dominadas no podrn imponer sus intereses en el seno de los aparatos estatales hasta el momento que ellas puedan obligar a la clase dominante a aceptarlos. Pero para lograr esto, es preciso que ellas desarrollen "poder social y controlen parcial o totalmente el Estado; slo en esta hiptesis, la antigua clase dominada podr lograr una nueva organizacin social. Todas las luchas polticas, al interior de un Estado o entre Estados, son en ltima instancia el reflejo de estas contradicciones sociales que se desenvuelven a nivel econmico, poltico e ideolgico con el fin de controlar los mecanismos institucionales de mando, cuyo conjunto constituye el Estado. e ) La accin del Estado se expresa a travs de decisiones globales de distinto tipo que podemos denominar "polticas estatales". f ) En la medida que el Estado es el teatro de los conflictos sociales adquiere una autonoma relativa respecto del bloque social hegemnico. Pasamos al anlisis del mecanismo de funcionamiento del Estado como "centro" emisor de decisiones o polticas estatales, despus de haber enunciado el problema de la naturaleza social del propio Estado. Nuestra intencin es presentar un esquema descriptivo de ese sistema de poder a nivel de sociedad global, pensando que 17

dicho esquema ayuda a comprender el surgimiento de las polticas estatales como producto de la relacin dialctica EstadoSociedad. Este esquema sera meramente descriptivo y no explicativo, si es que no analizsemos previamente los orgenes del poder ni el desarrollo socio-histrico a travs del cual las diversas estructuras sociales condicionan la estructura poltica. Relaciones entre la Sociedad Global y el Sistema de Poder Consideramos a la sociedad global como un conjunto de estructuras (cultural, econmica, poltica), a su vez influenciado por otros sistemas globales (Estados Nacionales); podemos pensar que esa sociedad global genera una infinidad de demandas y presiones sobre el sistema de poder. Cada estructura genera por su parte demandas econmicas o sociales diversas y a menudo contradictorias, pues ellas surgen de grupos culturales y econmicos opuestos entre s. Esta afluencia de presiones y demandas se presenta como una realidad multiforme, incongruente y altamente sectorializada. Por ello, el sistema de poder tiene un conjunto de mecanismos para filtrar, poner orden, racionalizar y dar coherencia a esa masa de presiones y demandas. Entre esos mecanismos podemos distinguir las instituciones de mediacin, que son grupos normativamente organizados, los cuales pueden dividirse groseramente, al efecto del tema que nos interesa, en partidor o fracciones polticas y grupos de presin, como los sindicatos. Los partidos o fracciones polticas son agrupaciones de individuos movidos por ideales comunes que pretenden ocupar los mecanismos concretos de poder, es decir, el Estado. En diversos pases del Tercer Mundo, adems de los partidos civiles (cuya organizacin se inspira en el modelo europeo de partido poltico, aparecido en el siglo XIX), las Fuerzas Armadas suelen cumplir un rol semejante. Los grupos de presin y "factores de poder" son todas las instituciones que, por la naturaleza especfica de sus 18

funciones, no aspiran a ocupar los mecanismos del Estado; pero por la gravitacin de su organizacin, el a l cance poltico de sus finalidades o la complejidad de sus alcances geogrficos o funcionales, esas instituciones, peridicamente, tratan de influir sobre los partidos polticos y sobre el Estado para lograr decisiones favorables a sus intereses; son grupos de presin los grupos econmicos, los sindicatos obreros y patronal, las iglesias, la Universidad, los gremios estudiantiles y la prensa escrita y audiovisual. La funcin de estas instituciones de mediacin es procesar las referidas demandas y presiones y darles una coherencia decisoria, de forma que un conjunto de presiones quede constituido en una alternativa concreta para que el Estado le d respuesta. Por ejemplo, decenas de grupos exigen aumentos de salarios; las instituciones de mediacin fijan un porcentaje medio esperado por los grupos demandantes, relativamente factible, y transforman el conjunto de presiones en un pedido de reajuste salarial por un porcentaje del 30%; al Estado le queda a continuacin la posibilidad de conceder el reajuste demandado, de no otorgarlo o de dar un porcentaje de 15 o de 20%. El Ncleo del Sistema de Poder Llegamos as al Estado, que es un conjunto de instituciones que materializan el poder global existente en una sociedad. El Estado moderno se caracteriza por el hecho que sus instituciones estn jurdicamente organizadas y limitadas; el conjunto de leyes que regulan la actividad estatal constituyen el derecho constitucional y el derecho administrativo. Las Constituciones disponen la creacin, lmites y facultades de los llamados "poderes" ejecutivo, legislativo y judicial, cada uno de los cuales posee un aparato administrativo que contribuye a la ejecucin de la funcin de cada uno de los tres poderes. El Mecanismo de Reaccin-Accin Una vez que el Estado toma una decisin, al dictar leyes, decretos, etc., esta decisin revierte sobre la sociedad, es decir 19

sobre el conjunto de estructuras que la forman, particularmente aquellas que ms se pueden sentir afectadas por una decisin concreta. Como sugerimos antes, una decisin puede satisfacer las demandas que la generaron, puede no satisfacerlas o satisfacerlas a medias. En el primer caso las decisiones sern fuente de apoyos y solidaridad al sistema de poder, con los que la sociedad va a manifestar una respuesta conforme a la determinacin de ese poder. En el caso de que las presiones no hayan sido satisfechas enteramente, las estructuras sociales van a provocar nuevas presiones para tratar de forzar la accin del sistema de poder en un sentido favorable a las demandas. Es evidente que el Estado puede crear decisiones sin que medien presiones sensibles, en cuyo caso es previsible que lo haga para obtener apoyos al sistema de poder; esto ha sucedido frecuentemente en la gnesis histrica de las polticas estatales, como lo veremos ms adelante al estudiar las polticas sociales. Asimismo, hay presiones autogeneradas por las instituciones de mediacin, sea para cubrir falencias del cuerpo social de las cuales no hay conciencia pblica, sea para congraciarse con el medio social. Tambin parece evidente que un Estado debe lograr un mnimo de satisfaccin social para poder subsistir a largo plazo; desde 1900 son cada vez menos en el mundo los Estados que no tienen por qu preocuparse de la reaccin que generan sus decisiones (quizs sea el caso de algunas monarquas teocrticas del mundo rabe). Pero slo en el largo plazo podrn observarse los efectos explosivos de las decisiones estatales que permanentemente desconocen las presiones del contorno social. Cuando la reaccin social nunca se manifiesta en apoyos y, al contrario, implica nuevas y mayores presiones se est en camino a "la revolucin"; pero este proceso slo es posible en plazos largos. Para amortiguar los efectos de la accin-reaccin social, todo Estado implementa una "ideologa", que tiende a justificar la 20

accin del Estado contraria a las presiones recibidas, a disminuir esas presiones y a legitimar el mando ejercido. Ello puede aplicarse al Estado tirnico o absolutista (antes de 1900) o al Estado nazi; en estos ejemplos la ideologa mgicoreligiosa o el fanatismo racista servan de apoyatura a quienes gobernaban con una prescindencia de las presiones recibidas y de la reaccin social generada por sus decisiones autoritarias. Las Instituciones Estatales y el Cambio Institucional Hemos hablado de instituciones polticas y no polticas, estatales y no estatales, etc. Cabe preguntarse qu es una institucin, para tratar de comprender una realidad que nos parece bastante variada y diversa. Si bien el tema ofrece cierta complejidad optamos arbitrariamente por una conceptualizacin simple que nos sirva de base para adentrarnos en el tema de las Instituciones Estatales. En este sentido afirmamos que una institucin es un conjunto de status (situacin objetiva que el individuo tiene en la sociedad) y de roles (conducta del individuo esperada por el contorno social); y una institucin es tambin, a nivel de conciencia social, un sistema de valores y de creencias colectivas. Las instituciones exigen, por lo tanto, un mnimo grado de conciencia entre los que forman parte de ella y un sistema normativo que las rija, el cual puede ser un sistema moral, un sistema de usos y costumbres o un sistema de normas jurdicas; modernamente las instituciones en sentido estricto cuentan precisamente con una normatividad jurdica. Del alcance de esta juridicidad depende el carcter de las instituciones; aquellas que pueden sancionar el incumplimiento de la ley que las rige a travs de la ley son las estatales; y aquellas que tienen que recurrir en ltima instancia al Estado para sancionar dicho incumplimiento son las privadas, cuyo funcionamiento es, a menudo, autorizado y controlado por ese Estado. Si bien hay Estados que tienden a controlar el mayor nmero posible de instituciones importantes, no hay pas en la 21

actualidad que no presente esta somera distincin entre instituciones estatales y privadas. Asimismo, hay una zona intermedia que constituyen las instituciones paraestatales y de participacin mixta entre el Estado y los particulares. Como toda institucin es un grupo humano que se crea para llenar una necesidad de ese grupo, es previsible pensar que la armazn institucional corresponde originalmente a los deseos, las demandas y las aspiraciones de quienes la integran; ms an, tiende a armonizar los status y roles de los individuos que se asocian, a travs del sistema de creencias comunitario. Pero esa armazn jurdica no siempre evoluciona con las necesidades cambiantes de los individuos ni con las variaciones que sus miembros experimentan en su situacin psicolgica y social; es que el derecho ofrece una natural resistencia al cambio social que, por una parte, asegura la estabilidad y la perdurabilidad de los diversos cuerpos sociales, y por otra, tiende a esclerotizarlos, desconociendo la naturaleza cambiante de la vida humana. Este fenmeno, conocido como el de la persistencia institucional, es ambiguo, pues, por un lado, facilita el carcter racional y organizativo de las relaciones humanas pero, al mismo tiempo, genera una cierta rigidez que, tarde o temprano, va a entrar en conflicto con los roles individuales y, eventualmente, con el cuerpo social general; en consecuencia es dable observar una cantidad de instituciones avejentadas, que no responden a las necesidades actuales de la sociedad, pero que se resisten exitosamente al cambio o a la adecuacin a la realidad presente. Estas reflexiones son aplicables al proceso de institucionalizacin de las polticas estatales, que estudiaremos en el captulo II al referirnos a las polticas sociales. 2. Las polticas estatales. Para poder organizar y garantizar las relaciones de dominacin y desigualdad existentes en una sociedad, el Estado debe abocarse a mltiples tareas que abarcan todos los aspectos de la 22

vida social. Es caracterstico del desarrollo capitalista la ampliacin del campo de actuacin del Estado, a medida que el crecimiento econmico exige una mayor complejidad de sus aparatos poltico y administrativo para generar decisiones que denominamos polticas estatales. En la actualidad pueden distinguirse, al menos, tres reas de esa accin estatal: La de Poltica Econmica, destinada a facilitar la reproduccin ampliada del capital, ya que el Estado es, en ltima instancia, la representacin de la base econmica de la sociedad; adems, el Estado capitalista contribuye en la actualidad a regular los ciclos econmicos a travs de las polticas financiera, monetaria, crediticia y del endeudamiento pblico. La de Poltica de Seguridad, destinada a controlar y canalizar los conflictos sociales (Seguridad interna) y los conflictos inter-estatales (Seguridad externa); en este caso, el Estado acta como expresin poltico-social de la estructura social dominante. La de Poltica Social, donde el Estado aparece atenuando las diferencias existentes entre sectores sociales con intereses contradictorios. As conceptualizada, la Poltica Social es un conjunto de decisiones que crea derechos y obligaciones en el seno de la sociedad involucrada y en el propio sector social dominante4. Por otra parte, la Poltica Social tambin aparece como una variada gama de polticas particulares de Salud, Vivienda, Seguridad Social, Promocin Social, Asistencia Social, etc., cuya gradual depuracin ha generado, durante el curso del presente siglo, subconjuntos de medidas especficas, cada una de las cuales tiene rasgos propios y una creciente autonoma tcnica y administrativa. Existen pues polticas sociales especficas cuya sumatoria forma la Poltica Social de un Estado.

Ver el "Marco de Referencia General", pg. 25.

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Por lo tanto, se plantean al menos dos problemas ligados a la nocin de Poltica Social, nocin que parece tener una naturaleza comn y una operacionalidad cada vez ms diversa: a) Desde un punto de vista terico es preciso definir esa naturaleza social y econmica comn de las polticas sociales -la cual conforma estructuralmente la Poltica Social-; para ello hay que tener en cuenta el carcter particular de este tipo de polticas estatales. b) Desde un punto de vista prctico es preciso procurar, a nivel administrativo, la interrelacin, la armonizacin y la coordinacin de las diversas polticas sociales, con lo cual se potenciar su eficacia y se lograr gestar, en el seno del Estado, una Poltica Social coherente, la que no puede estar divorciada de la Poltica Econmica5. 3. Las polticas estatales y las polticas sociales En el prrafo anterior, hemos afirmado que las polticas sociales aparecen como decisiones del Estado destinadas principalmente a atenuar los efectos negativos de los problemas sociales generados por las desigualdades econmicas, es decir que las polticas sociales son un tipo de polticas estatales. El estudio de estas "actitudes" de los Estados ha preocupado a la Ciencia Poltica, sea para asesorar en la toma de decisiones, sea para conocer la naturaleza y los mecanismos del propio Estado. En cualquiera de estos niveles pareciera imprescindible estimular la reflexin y el estudio sobre la realidad latinoamericana, dado el permanente cambio que sufren los Estados del rea en su intento de controlar el proceso de desarrollo de nuestras sociedades, el cual experimenta una profunda

Estas reflexiones y las que siguen sobre el concepto de polticas sociales haban sido esbozadas por Arturo Fernndez en Documentos de Trabajo preparados para el CIAT-OIT de Lima, Per, algunos de cuyos colaboradores tuvieron a bien leerlos crticamente, aportndonos un incentivo intelectual para mejorarlos.

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mutacin durante la dcada de 1970, y cuyos contornos estn disendose gradual y progresivamente. El anlisis de las polticas estatales permite una comprensin del Estado "en accin, ubicado en un proceso social en el que se entrecruza con las fuerzas sociales"6. No es la nica visin posible ni agota el conocimiento del tema poltico; pero da pistas importantes y, sobre todo, permite obtener conclusiones prcticas, de particular utilidad para los "hacedores de decisiones". En la Ciencia Poltica se han realizado estudios de diverso tipo sobre las polticas estatales: a) Descripciones de los procesos decisorios, tratando de identificar las causas por las que se adopt una determinada poltica estatal. b) Descripciones de los efectos o "impactos" en las decisiones del Estado con fines de establecer un diagnstico social que permita ajustar o corregir ulteriores polticas estatales. c) Descripciones simultneas de los procesos decisorios y de los efectos o impactos que generan las polticas estatales analizadas. d) Explicaciones estructurales, como las sugeridas en el mencionado estudio metodolgico de O'Donnell y Oszlak. Ellas se basan en la necesidad de comprender las decisiones del Estado como el resultado de un proceso complejo que implica condicionamientos del contexto social sobre el centro decisorio y tambin una capacidad relativamente autnoma del mismo. El estudio as concebido contiene una dimensin temporal o histrica, a travs de la cual pueden observarse el surgimiento de un problema social (como expresin de las demandas y necesidades de ciertos grupos) y su transformacin en poltica estatal (en la medida que el Estado tome posicin
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O'Donnell, G.; Oszlak, O., Estados y Polticas Estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin, Buenos Aires, CEDES, 1976, pg. 6.

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respecto de ese" problema y tienda a darle solucin). Para esto debe "atender" a los intereses y tomas de posicin de diversos grupos privados La utilidad de estos diversos enfoques vara de acuerdo con el inters y perspectivas del "investigador". Si ste quiere conocer cmo se toma una decisin al interior del aparato poltico-administrativo o si desea realizar un diagnstico de los efectos de una poltica estatal bastarn estudios descriptivos relativamente simples que tienen la ventaja de ser tratables con tcnicas estadsticas que les confieren un alto grado de precisin. Aun as es preciso proceder con cautela respecto del anlisis de los procesos decisorios o de "los impactos" de las polticas fuera de su contexto social; por ejemplo, estos impactos pueden considerarse como los cambios operados en la sociedad (variable dependiente) por efecto de una variable independiente, las decisiones del Estado. Sin embargo, si admitimos que las polticas estatales son, en ltima instancia, el producto de un proceso social complejo, en el cual intervienen presiones de los actores privados, sera preciso medir los impactos teniendo en cuenta la existencia de sucesivos fenmenos de retroaccin, que generan distintas tomas de posicin del Estado y que contribuyen a la evolucin histrica de sus polticas. En sntesis, estudiar los impactos de una poltica estatal implicara considerar la evolucin de ciertos mbitos de la sociedad que acompaa la propia transformacin de dicha poltica en el plano temporal. Una primera aproximacin al tema de las polticas estatales nos permite visualizar quines son Agentes de las mismas y sus diversos componentes, segn la materia" sobre la cual operan. (Vase Marco de Referencia adjunto, pg. 25). Subrayamos la participacin (real o potencial; activa o pasiva; al inicio de la problemtica social que se transforma en poltica estatal; o simplemente soportando sus efectos) de los sectores y movimientos sociales como agentes constitutivos de las polticas estatales; estos sectores condicionan, apoyan o se oponen a una determinada poltica estatal. Asimismo ponemos nfasis en la 26

naturaleza comn de los diversos tipos o aspectos de las Polticas Estatales, sealados de forma no exhaustiva en ese marco. Ms an, la creciente complejizacin y ampliacin de las funciones de los Estados, que se corresponden con la diferenciacin tambin creciente de las polticas estatales, es un proceso histrico-social que tiene races estructurales comunes y que se inicia en los pases industrializados ms desarrollados, extendindose a nivel planetario con la internacionalizacin de la economa y la generalizacin de fenmenos como la diversificacin de las estructuras productivas, la multiplicacin de las demandas sociales, la urbanizacin, etc. Por lo tanto, el estudio de la naturaleza de las polticas sociales no puede separarse de la comprensin y la explicacin de las polticas estatales. En ese sentido debera estar precedido de un conocimiento suficiente de la Teora del Estado y de los mecanismos de la Decisin Poltica, los cuales dan cuenta de las causas y fundamentos socio-polticos sobre los que se asienta la "produccin" del gnero "polticas estatales" y de la especie "polticas sociales". Las polticas estatales se integran lgicamente en una misma estrategia y parece acertado evitar toda forma de dualismo, particularmente entre el mbito econmico y el social de las mismas.

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MARCO DE REFERENCIA GENERAL AGENTES Y COMPONENTES DE LAS POLTICAS ESTATALES AGENTES Estado Poder Poltico (nacional, regional y local) rganos Administrativos - Empresas Pblicas

Sectores y Movimientos Sociales Condicionantes Internacionales Cooperacin Internacional

POLTICAS ECONMICAS POLTICAS DE SEGURIDAD POLTICAS SOCIALES

Agricultura Finanzas Seguridad Interna Educacin (formal, noIndustria Crdito Defensa Militar formal, tcnica) Minera Sistema monetario Fronteras Salud, alimentacin, Energa Fisco Migracin nutricin Comunicaciones Endeudamiento Tratados Seguridad social Transporte Precios Relaciones Internacionales Vivienda (organizacin, Exportacin Fomento productivo auto-construccin). Etc. Etc. Etc. - Promocin Social Asistencia Social Desarrollo rural (Sector Pblico agrcola; modelos de "Reforma Agraria"; sector no-reformado) Sector trabajo (salarios, empleo, previsin, sindicacin, condiciones de trabajo)

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Con este enfoque se superan cuestiones no resueltas y por cierto confusas: si la educacin tiene un rol predominante econmico o social; si la redistribucin de ingresos es consecuencia de las polticas econmicas o de las sociales, etc. El problema ficticio de "las fronteras" entre polticas econmicas y polticas sociales puede ser resuelto por la perspectiva de la coexistencia de dos aspectos u pticas de la actividad del Estado, los cuales son diferentes pero estructural y lgicamente reunidos en un idntico proceso social. En ulteriores captulos veremos las consecuencias prcticas de esta primera tentativa de caracterizacin de las polticas sociales como un tipo de las polticas estatales. 4. La depuracin del concepto de polticas sociales El Estado "benefactor". El concepto mismo de polticas sociales ha sufrido una larga evolucin desde el Renacimiento hasta nuestros das; la misma acompaa los profundos cambios que se operan en todos los mbitos de la vida social a partir de la Modernidad7. As es que, sin pretender historiar esos cambios en detalle, no puede separarse la comprensin de las polticas sociales de una revisin de los principales hitos histricos que fueron conformando su naturaleza y operacionalidad actuales. Entre estos "hitos" conserva particular vigencia el "Informe Beveridge", por la resonancia de sus conclusiones en la segunda post-guerra y por la aplicacin que ellas tuvieron en los principales pases industrializados. Ese informe implica una maximizacin de la extensin de la idea bsica de las polticas sociales como instrumentos estatales para atenuar las desigualdades sociales, adems de proveer los mecanismos tcnico-econmicos que permiten financiar su puesta en prctica; esos mecanismos deben constituir el Presupuesto Social del Estado. Segn el Informe
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En el Anexo Bibliogrfico, vanse las obras consultadas.

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Beveridge, el Estado debe garantizar a los individuos un nivel de vida mnimo y debe abolir las necesidades individuales, asegurando a todos sus habitantes un ingreso suficiente para satisfacerlas y para hacer frente a las principales vicisitudes de la existencia humana: vejez, enfermedad, desempleo u otros casos extraordinarios de prdida de los medios de subsistencia. Por otra parte, la puesta en prctica de la poltica social implica la idea de igualdad de oportunidades como objetivo posible y deseable de alcanzar; asegurar esa "igualdad" consiste en otorgar a los individuos la capacidad de obtener ingresos que satisfagan normalmente sus necesidades bsicas. Esta capacidad va a ser denominada ulteriormente "capital humano", es decir, el conjunto de recursos cuantitativos y cualitativos formados por los individuos miembros de una comunidad estatal. El paso de la nocin humanista de igualdad de oportunidades a la de capital humano ha permitido el desarrollo cada vez ms perfeccionado de las polticas sociales como decisiones econmico-sociales eficaces y funcionales del Estado. En consecuencia: Se han racionalizado las polticas sociales, porque ahora puede aplicarse a cada medida social un clculo econmico coherente con el conjunto del sistema social. Se han formalizado las polticas sociales, porque la existencia de un mercado conformado por el capital humano permite establecer una lista de medidas prioritarias susceptibles de asegurar el mejoramiento de ese mercado. La nocin de polticas sociales, entendidas como conjunto de medidas destinadas a asegurar la satisfaccin mnima de las necesidades vitales, va ligada al desarrollo del Estado de Bienestar Social, meta e instrumento del desarrollo integral. Habra una construccin plena del Estado de Bienestar Social si sus polticas sociales tuviesen ciertos caracteres generales y respetasen ciertos principios comunes. Por ejemplo, H obligatoriedad y la universalidad de las contribuciones que las financien y de las prestaciones que impliquen; la solidaridad en 30

sus mecanismos constitutivos y en su puesta en prctica, por la cual todos los habitantes de un Estado participan en el sistema de polticas sociales segn sus posibilidades; la coordinacin, por los aparatos poltico-administrativos de ese Estado, del conjunto de medidas de planificacin y gestin que comparten la concepcin y ejecucin de las diversas polticas sociales, etc. Por otra parte, el Estado de Bienestar Social o Benefactor es aquel que satisface las necesidades primordiales de la sociedad a travs de sus medidas sociales y cuya meta ideal consiste en llegar a la Sociedad de Bienestar, en la cual todos los grupos sociales encontraran plenamente satisfechas todas esas necesidades primordiales. Cul sera el contenido real de lo que denominamos "necesidades primordiales" del ser humano? En principio, ellas son los elementos esenciales con los cuales debe contar todo ser humano para subsistir: alimento, habitacin, vivienda, educacin, salud, etc. Sin embargo, no existe una me dicin universal, no histrica y nica de esas "necesidades". Estas varan de acuerdo con el perodo histrico y el contorno natural y social de cada individuo. En las sociedades pre-capitalistas, la satisfaccin de las necesidades giraba alrededor de la contradiccin vida-muerte y esto sucede de forma parecida en algunos de los actuales pases subdesarrollados. Por el contrario, en los Estados capitalistas centrales, el tema que nos ocupa adquiere ciertas connotaciones filosficas, pues la inmensa mayora de los habitantes ha podido resolver la cuestin vital de su subsistencia; actualmente, partiendo del principio que el aumento puramente cuantitativo de las satisfacciones de necesidades no procura una plena felicidad, se tratara de mejorar la calidad de la satisfaccin de esas necesidades vitales e, incluso, se tratara de combatir el consumismo desenfrenado que desarrollan ciertos grupos sociales bajo el influjo de la propaganda vehiculizada por los medios masivos de comunicacin. La creciente intervencin del Estado en el desarrollo social deriva de la multiplicacin de esas "necesidades primordiales" y 31

de la complejidad del rea de las polticas sociales y su diferenciacin de otras polticas estatales. 5. Clasificacin de las polticas sociales Una primera forma de aprehender empricamente la problemtica de las polticas sociales consiste en reagruparlas en categoras sintticas que nos ayudan a comprender sus articulaciones fundamentales. Slo desarrollaremos una clasificacin de las polticas sociales, atendiendo a la existencia de sus diversas reas de intervencin, las cuales corresponden generalmente a la satisfaccin de "necesidades" consideradas como primordiales para los individuos. (Obviamente podran clasificarse las polticas sociales de acuerdo' con otros criterios igualmente importantes: grupos beneficiados, objetivos alcanzados, etc.). Aun siendo variable y subjetiva la delimitacin de los campos de intervencin de las polticas sociales, podramos retener las siguientes "reas-necesidades sociales": a) La existencia de empleo y de un ingreso mnimo: Se trata de asegurar la existencia de ingresos y su correspondencia a un mnimo juzgado deseable por la sociedad. Las medidas relativas a la indemnizacin y absorcin del desempleo (formacin de jvenes, mejoramiento de la movilidad geogrfica y profesional, etc.) corresponden al primer objetivo. El segundo problema implica la existencia de normas sobre salario mnimo y sobre seguro contra vicisitudes excepcionales (enfermedad, accidentes de trabajo) y contra circunstancias previsibles (la vejez y la necesidad de un retiro indemnizado). b) La proteccin de las condiciones de trabajo: Se trata de lograr el respeto a la salud y dignidad del trabajador, a travs de una compleja red de medidas que se refieren entre otras, a la reglamentacin de la duracin del trabajo, a las formas de ejercicio del mismo y al derecho y libertad de sindicacin de los trabajadores en la empresa. c) La educacin, la formacin y la cultura: 32

Es el conjunto de medidas destinadas a integrar los miembros de una sociedad a sus diversos roles y funciones y a perfeccionar esa integracin a travs de su expansin intelectual y espiritual. Esas medidas pueden ser categorizadas en tres tipos: las que organizan los mecanismos de transmisin de conocimientos (sistema escolar, universitario, de formacin profesional y permanente, etc.); las que financian total o parcialmente la participacin de los educandos en esos sistemas educativos; y las que financian actividades culturales, mediante subvenciones a los productores y/o a los consumidores de las mismas. d) La higiene pblica y la salud: Esta poltica social consiste en un complejo conjunto de medidas destinadas a prever y curar enfermedades individuales y sociales y a desarrollar la Medicina Preventiva y Curativa. Por lo tanto, algunas de estas medidas corresponden a la creacin de una infraestructura general de tipo hospitalario, ms o menos complementaria con la existente a nivel privado; y otras se dirigen a las personas enfermas, en la forma de programas de ayuda destinados a abaratar o a hacer eventualmente gratuitos los cuidados a personas sin recursos. e) La Asistencia y la Promocin Social: Durante el presente siglo la nocin de Asistencia Social, ms o menos identificada con principios basados en la caridad y el amor al prjimo, pasa a ser comprendida como el derecho que tiene el ser humano a demandar del Estado que cumpla con el deber de asistir a todos los miembros de la sociedad. La Asistencia Social es entonces definida como un conglomerado de programas y de instituciones y servicios especializados que tienen por objeto satisfacer las necesidades de los seres humanos que no estn incluidas en el resto de las Polticas Sociales y/o en otros tipos de accin sectorial de tipo social. Esto es decir que la Asistencia Social cubre las necesidades "residuales", o sea las que no estn satisfechas por los beneficios derivados de las polticas laboral, de salud, vivienda, de seguridad social, etc. Estas necesidades "residuales" son caractersticas de sectores sociales que no participan en el proceso productivo porque son 33

desempleados permanentes q eventuales; pero que, en definitiva, pueden ser una parte potencial de la poblacin econmicamente activa. Tambin corresponden a las de sectores que estn fuera de la Poblacin Econmicamente Activa, como los ancianos, los nios, los impedidos fsicos y mentales, etc. La ms reciente evolucin de la Asistencia Social configura una nueva poltica social, la Promocin, con caracteres propios y distintivos del resto de las polticas estatales dedicadas a tratar los problemas sociales. Estos caracteres son: El incremento de las actividades del Estado tendientes a coordinar y planificar sus actividades asistenciales. La reorientacin de esas actividades estatales, abandonando parcialmente una concepcin basada en la solucin de las necesidades individuales y familiares; en este caso, la accin del Estado se dirige principalmente a tareas de asistir al que "se ayuda a s mismo", con el fin de organizar e integrar a los sectores sociales marginados gracias a la motivacin que ellos desarrollen para solucionar sus propios problemas comunitarios. f) El urbanismo y la vivienda: La garanta de alojamientos decentes ligados a su distribucin adecuada en el espacio constituye uno de los principales dominios de esta poltica social. Estos dos objetivos deben ser considerados conjuntamente, pues la calidad de un alojamiento depende de sus cualidades intrnsecas tanto como de su localizacin y entorno. En este rubro las medidas sociales consisten en la creacin de equipamientos urbansticos, como servicios comerciales, calles, etc.; en la accin del Estado sobre el costo de la construccin de viviendas y sobre el costo de los alquileres o de las condiciones de acceso a la propiedad de la vivienda familiar; y en la reglamentacin jurdica relativa a la distribucin de alojamientos en el espacio.

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g) El tiempo libre y la recreacin: Este "dominio" de la poltica social es de reciente aparicin y derivado del de la educacin y cultura; asimismo es consecuencia de la reglamentacin del tiempo de trabajo y la aparicin de las "vacaciones" como un derecho del trabajador. Su novedad reside en sus problemticas, propias de pases industriales avanzados: ellas son la necesidad de evitar la prdida del tiempo libre, garantizado por la legislacin laboral, tanto como la necesidad de llenar de manera agradable y provechosa ese perodo de recreacin. Las medidas que suelen tomarse para desarrollar esta poltica social se refieren a la creacin de equipamientos recreativos y culturales; a la reglamentacin de un tiempo Ubre mnimo y pagado por el empleador; y a la regulacin de formalidades administrativas del transporte, del alojamiento, etc., para que el tiempo de vacaciones sea aprovechado sin dificultades mayores por los usuarios. De esta clasificacin no exhaustiva de las diversas reas de intervencin de las polticas sociales extraemos las siguientes consecuencias significativas: a) El carcter esencialmente idntico de los fines y los componentes estructurales de todas las polticas sociales. b) La necesidad de armonizar las normas jurdicas y los procesos decisorios que regulan las diversas polticas sociales, cuya complementariedad aparece como una evidencia; y la de coordinar la puesta en prctica de las mismas. c) La importancia de las polticas laborales como ncleo motor del conjunto de las polticas sociales. Las polticas sociales estn destinadas a facilitar la concertacin poltica entre el capital y el trabajo, incrementando la retribucin del trabajador en la forma de un salario indirecto, conformado por las prestaciones sociales organiza das por el Estado en su carcter de rbitro y garante de esa concertacin. Por lo tanto, es imprescindible que el mismo Estado coordine y racionalice las polticas sociales, 35

cohesionando los intereses contradictorios que se expresan en la sociedad y atendiendo a las urgencias del desarrollo econmico-social. Por otra parte, unas polticas de salud o de vivienda desvinculadas de la laboral perderan viabilidad y eficacia de contenido. Las condiciones de trabajo o de retribucin de los sectores obreros slo mejorarn realmente si se les resuelven problemas que raramente pueden atender las empresas: el habitacional, el del aprovechamiento del tiempo libre, el de la educacin de sus hijos, etc. 6. Problemas ligados al concepto de las Polticas Sociales La variedad e importancia de las polticas sociales hacen difcil dar cuenta de ellas a travs de una sola explicacin. Sin embargo, diversas opiniones y consideraciones coinciden en buscar un marco terico que haga comprensible su naturaleza, la cual es reconocida como esencialmente comn. Se ha pretendido definir las polticas sociales como medios de lucha contra la pobreza; o como instrumento para asegurar el crecimiento econmico; o como una forma de control social. Pero en todas estas interpretaciones existe un punto en comn: las medidas sociales estn relacionadas con el lugar que los individuos ocupan en la sociedad y con el nivel de vida que deriva del mismo. Entonces cabe preguntarse cules son las posibilidades de promocin del individuo en la estructura social, y si existe una estructura social con plazas suficientes para asegurar esa promocin. Las respuestas a estas preguntas ofrecen variadas combinaciones posibles y conducen a dos casos extremos: aqul en que los individuos pueden circular libremente en un sistema de plazas que tienden a homogeneizarse (movilidad ptima); y aqul en que la sociedad determina la situacin de cada individuo en el seno de una estructura jerrquica y no igualitaria (movilidad nula). Cuando se intenta explicar las polticas sociales, los cientistas sociales contemporneos se oponen justamente sobre la posibilidad que ellas tienen de generar una tendencia hacia la 36

movilidad social absoluta. Hay quienes la afirman y hay quienes la niegan; trataremos este tema al analizar la naturaleza de las polticas sociales; ahora podemos relevar simplemente algunas variables que es preciso considerar en casos concretos de ana lisis, sin perder de vista la totalidad esencial del fenmeno estudiado, es decir la realidad social contradictoria. a ) Variable histrico-social La gnesis de las polticas sociales est ligada al conflicto social y a las presiones de las clases subalternas para obtener concesiones de los grupos dominantes. Sin embargo, el desarrollo de los sistemas polticos sociales est condicionado por las posibilidades objetivas y la capacidad de negociacin de los dirigentes socio-polticos de estos sectores dominantes. Parece imprescindible analizar el surgimiento de las polticas sociales a la luz de un anlisis histrico-social particular de los Estados, pues ciertas hiptesis generales no son aplicables a todos ellos por igual. b) Variable econmico-social La cuantificacin posible de las medidas sociales adquiere relevancia porque permite precisar sus efectos reales (hablaremos de ello al referirnos a los "indicadores sociales"). Adems, esta cuantificacin posibilita relacionar la actividad econmica de un Estado y las polticas sociales, que se encuentran indisolublemente unidas entre s. Por lo tanto, existiendo instrumentos de investigacin que den cuenta del Bienestar Social de manera ms satisfactoria que los indicadores puramente monetarios, se podr combinar de forma coherente en el tiempo y en el espacio la contabilizacin social con la del Presupuesto Nacional. Esto es decir que se podr construir un "Presupuesto Social" como conjunto de informaciones y clculos relativos a los gastos y a las transferencias sociales. Esta tarea trasciende los lmites de las actividades especulativas y se convierte en una necesidad legislativa, reconocida por los Estados 37

desde la segunda post-guerra. Por ello, la concepcin de Polticas Sociales y su estudio o el simple anlisis de la viabilidad de las mismas, exigen un conocimiento suficiente de la estructura econmica sobre la cual se programa el Presupuesto Social; y asimismo el de los efectos de este Presupuesto en el comportamiento econmico global ulterior a su puesta en prctica. c) Variable institucional-funcional Implica el conocimiento de los procesos decisorios constitutivos de una poltica social en el marco complejo de las instituciones estatales que participan en su concepcin y ejecucin. Este tipo de estudio se centra sobre la problemtica jurdico-poltica de las tomas de decisin en materia de polticas sociales, aunque incluye las variables econmica, histrica, etc. Ya hemos advertido sobre los peligros de estudiar los procesos decisorios o sus impactos funcionales sin tomar suficientemente en cuenta el contexto social, que acta como apoyo y/o como oponente de una determinada poltica social. d) Variable espacial-sectorial Constituye el estudio del comportamiento de un sector social beneficiario de una poltica social y sus correlaciones con las instituciones estatales generadoras de la misma. Obviamente ese sector social se encuentra ubicado en un espacio geogrfico o meramente social que es preciso identificar y poner en relacin con otros espacios geogrficos y sociales. e) Variable socio-organizacional Hemos sealado que las polticas sociales son el producto de la dinmica social contradictoria que se expresa en reivindicaciones de sectores sociales subalternos, respuestas de los grupos hegemnicos, negociaciones, concertacin, etc. En esta variable se considera el comportamiento de sectores sociales y su organizacin frente a una poltica social determinada, es decir las 38

actitudes que desarrollan como apoyos o como oponentes (en los casos extremos posibles), frente a la decisin estatal a lograr, a rechazar o a modificar. Desde un punto de vista estrictamente estatal, la gnesis de las polticas sociales y su desarrollo ulterior, est vinculada a dos problemticas comunes a todas las polticas estatales: a) La Planificacin, que constituye un instrumento importante para lograr la racionalizacin de las polticas sociales; esa racionalizacin, si bien depende en ltima instancia de las condiciones econmicas, polticas y sociales de un Estado, tambin est condicionada por la calidad tcnica del proceso de planificacin y por su eficiencia y aplicabilidad. b) La administracin y gestin, que se encargan de una adecuada ejecucin de las polticas sociales y del contacto y relacin con los usuarios de las mismas. En uno y otro caso, la calidad de la accin del Estado est vinculada a la capacidad de sus administradores y planificadores. Estos deberan evitar una "desviacin economicista" en el manejo de las polticas sociales y adquirir una visin de conjunto de sus supuestos e implicancias para perfeccionar su accin. Ello implica una adecuada formacin en la Planificacin Social y en la Administracin de cada Poltica Social especfica, la cual debera proporcionar una ptica global de la problem tica "social". De esta enumeracin tambin no exhaustiva de problem ticas tericas y aplicadas vinculadas a la gnesis y a la puesta en prctica de las polticas sociales, concluimos afirmando la existencia de un campo de anlisis vasto y complejo, que me rece investigacin emprica, propia de cada realidad estatal concreta; que exige una formacin tcnica especfica, la cual parece ser necesariamente pluridisciplinaria, para quienes conciben y ejecutan polticas sociales; y, en fin, que confirma la necesidad de coordinacin y armonizacin en la creacin y aplicacin de la diversidad de polticas sociales.

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7. Indicadores sociales y polticas sociales Los indicadores sociales "son datos... cifrados sobre el estado de la sociedad y que tienen por objeto expresar el bienestar"8. Su rol es "responder a las necesidades del anlisis de fenmenos a largo plazo y a la voluntad de los poderes pblicos de mejorar el conocimiento (social) para esclarecer la accin" poltica9. Su base terica reside en reflexiones sociales como las que hizo Karl Mannheim. Este autor clsico distingui entre "racionalidad funcional" y "racionalidad sustancial", relacionando la primera con los indicadores econmicos y la segunda con los indicadores "sociales" que l sugiere crear. En el caso de la racionalidad funcional se trata de maximizar el resultado de una decisin dada, es decir de generar la mayor cantidad de unidades de un valor deseado con la menor "inversin" posible de ese tipo de unidades. Este mecanismo racional se utiliza en todas las actividades econmicas (aunque stas pueden incluir tambin otro tipo de racionalidad). La nocin de la racionalidad sustancial introduce la idea de optimizacin del resultado buscado, es decir que no interesa la cantidad de unidades de valor creadas por una decisin dada, sino la mayor o menor calidad de dichas unidades. "Cuando se dice de los indicadores sociales que ellos introducen lo cualitativo en lugar de lo cuantitativo, ello no significa que se rechaza lo numrico, sino que esos datos numricos no tienen sentido considerados en s mismos"10. Las cifras adquieren significacin cuando se las relaciona con su contorno a travs de diferentes combinaciones. Un ejemplo de esta transformacin de lo cuantitativo en cualitativo (o del cunto al cmo) es el sistema de contabilidad social que comprende:
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Greffe, Xavier, La politique sociale, Pars, PUF, 1975, pg. 62. Girardeau, V. C., Les indicateurs sociaux, en Statistiques Sociales, Pars, INSEE, 1974, pg. 39. 10 Greffe, X., op. cit., pg. 65.

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 Un presupuesto de funcionamiento, que busca las posiciones de equilibrio econmico. Un presupuesto de estructura, que analiza si los equilibrios obtenidos corresponden a las exigencias de una sociedad dada. Los autores11 que han desarrollado la concepcin de indicadores sociales, contenida tericamente en el pensamiento de Mannheim, consideran que la rapidez y profundidad de los cambios tecnolgicos determinan que hoy interesa ms mejorar la calidad de la vida que aumentar la cantidad de bienes. Aunque este razonamiento surge en pases industrializados y encuentra all su ms clara aplicacin, nos parece adaptable a pases en vas de desarrollo. Finalmente, los indicadores sociales deben respetar ciertas reglas, definidas por tericos como los citados Bauer, Biderman y Gross: Su definicin supone un anlisis del campo social considerado: "En el curso de este anlisis no se trata tanto de medir variables sociales cuanto de explicar transformaciones" de los hechos sociales12. Deben ser significativos, es decir, expresar la totalidad del fenmeno que les sirve de base. Deben ser sensibles, o sea capaces de registrar todas las variaciones de los fenmenos observados. Deben ser exclusivos, es decir, corresponder a un fenmeno preciso que no puede ser traducido por ningn otro indicador. Los indicadores se diferencian, al menos, en funcin del tipo de informacin que producen. La distincin ms simple es aquella que puede hacerse entre los indicadores de medios e indicadores
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Bauer y otros, "Social Indicators", Harrard, MIT Press, 1966. Bauer y otros, op. cit., pg. 43.

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de objetivos; y stos pueden traducir el resultado de una accin, o la calificacin de un "estado" u orden existentes en relacin con un objetivo determinado. As se lleca a los siguientes tipos de indicadores sociales, inspirados en la obra de Bauer y otros: a) Los indicadores de medios, que caracterizan la intervencin en una cierta rea social (por ejemplo, nmero de docentes por alumno, nmero de mdicos por habitantes, etc.). Los indicadores de producto, que caracterizan los efectos cuantitativos de una intervencin (por ejemplo, nmero de operaciones quirrgicas efectuadas en una regin como consecuencia de la instalacin de un hospital). Los indicadores de "estado" que caracterizan la situacin actual en un rea social (por ejemplo, tasa de analfabetismo, tasa de desercin escolar, etc.). Los indicadores de eficacia interna, que relacionan los indicadores de producto con los indicadores de medios (por ejemplo, variacin de la tasa de desercin escolar como consecuencia de un gasto realizado para mejorar la calidad de la educacin en una escuela o conjunto de escuelas). Los indicadores de eficacia externa, que relacionan los indicadores de "estado" con los de producto (por ejemplo, variacin de la tasa de analfabetismo como consecuencia de campaas de alfabetizacin de distinta envergadura y caracteres).

b)

c)

d)

e)

En estos dos ltimos casos es necesario poseer un sistema de cuantificacin uniforme, el cual limita la cantidad de los relacionamientos posibles, pero es la condicin bsica para establecer indicadores mnimamente coherentes y fiables. Existen mltiples indicadores sociales cuya lista es difcil42

mente exhaustiva: pirmides de edad; nmero de jornadas o de horas de huelga; porcentaje de la poblacin que no dispone de un ingreso mnimo vital; tasas de delincuencia establecidas de forma temporal o espacial; etc. Por ello, parece ms conveniente clasificar los indicadores sociales segn las reas para las que son construidos y los tipos de resultados obtenidos en cada una de esas reas. En la medida que diversos indicadores son relacionados con un rea determinada, se deducirn las caractersticas necesarias de cada uno de ellos relativas a dicha rea. Las principales reas o dominios sociales corresponden a una siempre relativa clasificacin de las polticas sociales y sus supuestos bsicos: Poblacin activa y actividad laboral. Salud e Higiene Pblicas. Educacin y Cultura. Tiempo Libre y Recreacin. Vivienda y Medio Ambiente. Promocin y Bienestar Sociales, etc. Asimismo, las reas pueden definirse en funcin de las personas beneficiadas por las polticas sociales: Trabajadores. Ancianos. Disminuidos Fsicos y Psquicos. Mujeres. Nios. Matrimonios, etc. En consecuencia, en cada uno de esos rubros se aplicar una variedad de indicadores adaptados a los caracteres del grupo de personas beneficiadas o del rea de intervencin de las polticas sociales. Por ejemplo: remuneracin, estado de las viviendas, prcticas culturales, proteccin en caso de accidentes de trabajo, pirmides de edad, tasa de desercin escolar, etc. Obviamente 43

estos indicadores son aplicables, debidamente adecuados, a diversos dominios sociales; ello sucede con gran cantidad de los indicadores que se han elaborado o pueden an elaborarse, segn las necesidades de la investigacin social. Para poder actuar sobre elementos interdependientes, como son los fenmenos sociales, e incluso para tener una visin de conjunto de la realidad social, es preciso coordinar las informaciones y, por lo tanto, sintetizar los indicadores. Esta operacin implica que se disponga de una descripcin satisfactoria de los fenmenos sociales cuantificados y de una escala de valor comn, sin la cual no puede estructurarse y relacionarse ningn tipo de datos. Hay diversas tentativas de sntesis de datos; y sus caracteres dependen del universo que se est observando. A ttulo de ejemplo sealamos algunas de esas tentativas en el rea del nivel de vida de la poblacin de un espacio geogrfico determinado: a) El mtodo de Drenowski-Scott Consiste en calificar el estado de bienestar de una poblacin dada estudiando su reparticin en relacin a los grados de realizacin de indicadores juzgados fundamentales. Por cada uno de los indicadores elementales (esperanza de vida, tasa de alfabetizacin, nivel de ingresos, etc.), se obtiene una reparticin de la poblacin entre tres a cuatro grados de bienestar (satisfactorio, correcto, insuficiente, etc.). El nivel de vida de la poblacin se obtiene yuxtaponiendo diferentes criterios y estudiando las reparticiones especficas que se derivan de los mismos. b) El mtodo de "Los puntos de correspondencia Puesto a punto por el Instituto de Investigacin de Naciones Unidas para el Desarrollo Social, el mismo compara los modos de vida de diferentes categoras sociales, estableciendo su perfil en relacin a un conjunto de criterios. Esta confrontacin se hace determinando los grados de realizacin del bienestar y ligando 44

los unos con los otros para cada grupo. Se puede entonces comparar su lugar relativo teniendo presente el conjunto de grados de realizacin; y determinar si las desigualdades se reproducen sistemticamente entre un criterio y otro, o si, al contrario, existen procesos de compensacin. Este estudio puede realizarse durante perodos diferentes (anualmente, cada tres aos, etc.), con lo cual se pueden deducir los desplazamientos en la jerarqua social. Este mtodo permite introducir y relacionar con mayor precisin indicadores particularmente difciles de cuantificar (por ejemplo, participacin social o poltica) y facilita la identificacin del proceso "nivel de vida" como una red compleja de caracteres. c) El mtodo de "anlisis de las correspondencias" El mismo tiene por finalidad interpretar de manera sinttica un conjunto de datos que se relacionan con varios criterios; debe ser empleado para traducir y comparar los niveles de vida de varios grupos sociales utilizando distintos criterios. Cuando se dispone de un sistema de datos puede ser difcil obtener las informaciones sintticas que se necesitan (por ejemplo el "grupo medio" entre diferentes grupos sociales, cuyo nivel de vida se analiza utilizando diversos criterios). Estos datos, que pueden ser ordenados en una "matriz", deben ser representados grficamente bajo la forma de una "nube". La interseccin de los dos ejes define el "centro de gravedad" del anlisis, o sea la estructura media de las observaciones. Todos los datos que se encuentran sobre el plano creado por la matriz pueden ser aproximados o alejados del "centro de gravedad" y as conducimos a dos series de informaciones: La posicin de unos criterios en relacin a otros, lo que permite ver al interior de un sistema de datos los grupos de criterios que son armnicos y los que estn opuestos. La posicin de las variables o grupos sociales en relacin a los criterios: su proximidad o alejamiento en relacin a los diferentes criterios traduce la ms o menos 45

gran importancia que jugarn estos ltimos en la determinacin de esos grupos sociales. El "anlisis de las correspondencias" permite pues esclarecer cierto nmero de tipos de niveles de vida y ubicar los diferentes grupos en relacin a estos ltimos. Se llega as a conclusiones a las que podra llegarse por otros mtodos; pero aqu se logran de manera ms sinttica v sobre una cantidad de observaciones que pueden ser considerables. No agotamos, ni con mucho, el tema de los "Indicadores Sociales". Simplemente enunciamos su problemtica terica y presentimos un pequeo aspecto de la complejidad tcnica que encierra. En efecto, la construccin de Indicadores Sociales es una tarea inacabada y que queda librada an a las necesidades del desarrollo de la investigacin social aplicada y al talento y la imaginacin de quienes la practiquen. Pero subrayamos la importancia de su utilizacin para realizar investigaciones sobre Poltica Social o sobre polticas sociales particulares y, sobre todo, para concebirlas y operacionalizarlas. Debidamente abordados, los Indicadores Sociales permiten establecer la adecuada relacin entre lo econmico" y "lo social", evitando la desviacin economicista que tanto perjudica la accin social del Estado. 8. Los Modelos Polticos y las polticas sociales A los fines de nuestro estudio, los Modelos Polticos son las diversas formas que adquieren los Estados a travs de su evolucin histrica. Ello implica que existen tantos Modelos Polticos cuantos cuadros socio-institucionales dentro de los cuales se desarrolla la vida poltica. En la medida que los Estados institucionalizan las maneras de relacionamiento entre la clase dominante y los sectores subordinados de una sociedad, hay diversos tipos de Estado segn sea 46

esa forma de relacionamiento; en su proyeccin histrica, esos tipos de Estado engendran Modelos Polticos. De forma no exhaustiva ensayamos una tipologa de los Estados que combine algunos factores principales de la vida poltica: a) Todos los Estados tienen una estructura econmica que peera un modo de produccin determinado. En la actualidad dos tercios de la humanidad estn insertos en el modo de produccin capitalista, en el cual las relaciones de produccin que predominan sobre formas ms arcaicas estn caracterizadas por la propiedad privada de los medios de produccin y la venta del trabajo a cambio del salario; en el estadio presente del desarrollo del capitalismo, todos los Estados adscriptos a esta forma de organizacin econmico-social estn integrados a un sistema mundial hegemonizado de ms en ms por las grandes empresas transnacionales. Histricamente el modo de produccin capitalista fue precedido por el feudal (en Europa y Japn) y por otros modos de produccin pre-capitalistas como el asitico13. b) Al interior de cada tipo de organizacin econmico-social o modo de produccin pueden distinguirse diversos regmenes de convivencia poltica, tomando en consideracin la existencia de un orden social y jurdico-constitucional que limite efectivamente el poder poltico; en este sentido, pueden distinguirse los regmenes autoritarios y los democrticos. Adems atendiendo al sistema de Partidos Polticos, nacido despus de 1850, existen en la actualidad regmenes de partidos pluralistas, de partido dominante y de
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Como veremos en el Captulo II con ms detalle, a partir de 1917 y sobre todo de la Segunda Guerra Mundial, un nmero significativo de Estados ensaya un modo de produccin no capitalista que se caracteriza por la apropiacin estatal de los medios de produccin, la planificacin centralizada y una coexistencia conflictiva con el sistema mundial capitalista.

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partido nico. Finalmente, de acuerdo con la forma constitucional del Estado, se dan Regmenes presidencialistas (con separacin pronunciada entre las funciones ejecutiva y legislativa) y Regmenes parlamentarios (con estrecha ligazn institucional entre dichas funciones). Histricamente, en el seno del modo de produccin capitalista, se evolucion a partir de un rgimen poltico sustancialmente autoritario hacia una democracia restringida, hasta llegar despus de la Segunda Guerra Mundial, a lograr un grado relativo de limitacin efectiva del poder poltico en los pases altamente desarrollados, por la va de controles sociales y jurdicoinstitucionales. Por lo tanto, las principales formas que adquiri el Estado (o Modelos Polticos) en el rea central del Occidente capitalista, desde el pasado feudal hasta nuestros das, fueron: El Estado Feudal: Su modo de produccin es naturalmente feudal; el poder poltico central es dbil y depende, en ltima instancia, de los seores feudales; y las monarquas estn limitadas por el poder de la Iglesia y de los propios vasallos seoriales (1400-1600). El Estado Nacional absolutista: Su modo de produccin se encuentra en transicin entre el feudal y el capitalista; el poder poltico ampla sus funciones y tiende a someter a los seores feudales; y las monarquas son autoritarias (1600-1800). El Estado capitalista de democracia restringida: su modo de produccin es capitalista de libre concurrencia; el poder poltico se limita a afianzar la seguridad interna y externa pero restringe al mnimo sus intervenciones en la vida econmica y social; y se establecen monarquas parlamentarias o repblicas parlamentarias o presidencialistas con escasa participacin del pueblo, ya que votan menos del 50 % de los varones mayores de 48

edad (1800-1900). El Estado capitalista de democracia ampliada: Su modo de produccin es el capitalista monopolista y monopolista de Estado; el poder poltico ampla sus funciones en todos los rdenes de la vida social y, en particular, en lo econmicosocial; y se extiende la participacin popular en la eleccin y el control de los gobernantes y del Estado, gracias al sufragio universal y a la concertacin social (1900 en adelante). Lo que hoy constituye la Poltica Social de los Estados Capitalistas es una consecuencia directa de la evolucin histrica y de la adaptacin de la poltica de Asistencia Social a las nuevas necesidades del desarrollo de la sociedad. En efecto, al superar el papel de simple garante del orden social, el Estado ha perfeccionado la tarea de aglutinar y conjugar los esfuerzos y recursos de los agentes econmico-sociales y se ha transformado en un sujeto activo con calidad de promotor de esos mismos agentes a fin que stos puedan desarrollarse relativamente en todos los planos de su vida privada y social. Esta transformacin es el producto de una larga evolucin histrica, cuyos grandes hitos y etapas resumimos brevemente: a) El Estado nacional naciente comienza a preocuparse de la miseria y la pobreza en Europa Occidental, durante la larga transicin del feudalismo a la sociedad industrial capitalista, generando las primeras formas de Asistencia Social financiada y controlada por el poder poltico. En efecto, a partir del siglo XVI, el desarrollo de las ciudades, del comercio y de las manufacturas introduce un creciente desequilibrio social en perjuicio de los sectores sociales subalternos. Una causa decisiva de la dislocacin socio-econmica y del incremento de las necesidades de los grupos ms necesitados fue la ruptura del vnculo feudal, y luego la eliminacin de la pequea propiedad agrcola. Con ello comienza el xodo rural y surge el fenmeno de la marginalizacin y de la miseria urbanas, productos del 49

desempleo y de la inseguridad que padece el trabajador libre ante la vejez, la enfermedad y otras vicisitudes de su vida personal y familiar. Es entonces que esta forma de pobreza, determinada por los vaivenes econmicos, pasa a ser sujeto de atencin por parte del Estado, quien asume como obligacin propia la de ayudar a las gentes que no podan satisfacer sus necesidades vitales mnimas por s mismas. Aparecen as las primeras formas de Asistencia Social, entendidas como un esfuerzo sistemtico del poder poltico para combatir la mendicidad y paliar los efectos ms devastadores de la miseria; ella es la ms antigua poltica social de la cual se irn desprendiendo las de Salud, Educacin, Laboral, etc. b) En el Estado capitalista del Siglo XIX, la accin pblica en beneficio de los sectores sociales desvalidos se reduce considerablemente, incluso respecto a la poca anterior. El "dogma" de la no-intervencin estatal en materia econmica se proyecta en la inaccin social de los Estados; estos promueven la beneficencia privada para paliar el drama de la condicin obrera pero, en general, se abstienen de emprender tareas de accin social en la medida que ello implicaba reducir las ganancias del capital a travs del aumento de la carga impositiva. La clase trabajadora se organiza para contrarrestar los efectos del proceso de industrializacin "salvaje, creando Mutuales y otros organismos de ayuda a los obreros incapacitados de trabajar, las cuales son financiadas con el aporte del conjunto de los afiliados al servicio mutual; pero una demanda creciente de los sindicatos y partidos obreros fue lograr que el capital, a travs del Estado, contribuyese a sostener econmicamente esos organismos de seguridad social. c) Para amortiguar el antagonismo entre el capital y el trabajo, desde fines del siglo pasado, los gobiernos de Alemania, Inglaterra y otros pases industrializados comienzan a ampliar las polticas sociales como funcin del Estado. Con la creacin de la Organizacin Interna50

cional del Trabajo se proyecta de manera transnacional la expansin de la poltica laboral y de los sistemas de seguridad social, garantizando a las respectivas burguesas nacionales el "juego limpio" de sus competidoras. Finalmente, la crisis de 1930 echa por tierra los principios econmicos del liberalismo tradicional y el Estado comienza a intervenir activamente en la implementacin de polticas econmicas que regulen las crisis de superproduccin; una de las "recetas keynesianas" es el incremento de la capacidad de consumo del sector asalariado, lo cual coincide con las demandas obreras de una mayor participacin del capital en el financiamiento de las polticas sociales. Por ello, el capitalismo monopolista de Estado crea el Estado de Bienestar Social, cuyos caracteres hemos descrito, el cual posibilita el Pacto Social entre el capital y una fraccin ampliamente mayoritaria del mo vimiento obrero de los pases altamente industrializa dos; ese Pacto Social, establecido entre 1930 y 1950, permanece vigente, pese a la crisis estructural que conmociona la economa mundial desde 1974. d) Los caracteres y la naturaleza de las polticas sociales en Estados no-capitalistas surgidos en los ltimos 60 aos son particulares y se distinguen del Modelo capitalista del Estado de Bienestar Social. Aunque ste no es el tema de nuestro estudio, nos extenderemos a su respecto en el Captulo II. 9. Los Modelos Polticos latinoamericanos y las polticas sociales En la parte final de este captulo caracterizaremos los principales Modelos Polticos que emergen de la evolucin histrica de Amrica Latina y el tipo de desarrollo de las polticas sociales que se corresponde con cada uno de esos Modelos. Cabe subrayar que el Estado latinoamericano, aunque incorporado al sistema mundial capitalista desde hace ms de un siglo, tiene rasgos particulares que lo diferencian de los Modelos Polticos 51

occidentales, propios de pases altamente desarrollados y que enumeramos en el prrafo anterior. Dos de esos rasgos, que condicionan la gnesis y la formacin de los Modelos Polticos en Amrica Latina, son: El carcter determinante de la hegemona externa sobre el Estado, como consecuencia de la dependencia econmica de sociedades capitalistas perifricas como las latinoamericanas; esto significa que "el desarrollo desigual del capitalismo impide a las clases dominantes (locales), insertas en la lgica del capital total, asumir la direccin del proceso social"14, es decir dirigir poltica y culturalmente al conjunto de la sociedad. La debilidad de la sociedad civil, dominada por el Estado y, al mismo tiempo, incapaz de generar proyectos alternativos de hegemona social; esta debilidad no es ajena a la situacin de dependencia estructural pero contribuye a prolongarla. Si el Estado no expresa la hegemona de los grupos sociales privilegiados, adquiere la forma de una mera dominacin sobre las clases subordinadas; la dinmica histrico-social de un Estado dominador y no hegemnico se caracteriza por la incapacidad de contener los conflictos entre las clases y por un alto grado de inestabilidad y violencia polticas. Asimismo el pasaje de un Modelo Poltico a otro est condicionado por factores externos, tales como la marcha general de la economa capitalista o los designios imperiales de las grandes potencias. As es que distinguimos los Modelos Polticos siguientes: a) El Estado "patrimonial" (1830-1880): tiene un poder central dbil, controlado por autocracias militares o civiles sumamente
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Lechner, Norbert, La crisis del Estado en Amrica Latina, El Cid Editor, Caracas, 1977, pg. 23.

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inestables; esta situacin, que en algunos casos se aproxima a la "anarqua", corresponde a la de una estructura poltica atomizada y dispersa, caracterstica de un contexto econmico-social con profundos rasgos pre-capitalistas, tal como el de la Europa feudal. Este Modelo nace como consecuencia de las tempranas crisis de los nuevos Estados independientes y el fracaso de los proyectos liberales de lderes como Bolvar, Morazn, Alvear, Monteagudo, etc.; esas crisis se desencadenan por la contradiccin entre las burguesas comerciantes urbanas, incapaces de imponer su hegemona, y las oligarquas latifundiarias, hostiles a la concepcin de un Estado central fuerte y dinmico; las luchas polticas se desenvuelven como una pugna por el control de Estados carentes de liderazgo poltico-cultural y simples formas de dominacin y de expropiacin patrimonial de las fracciones sociales perdedoras en dicha pugna. Este tipo de Estado desarrolla algunas formas primitivas de asistencia social pero carece de recursos econmicos y de preocupacin por un mayor desarrollo de las polticas sociales; por ello, fomenta la beneficencia privada. b) El Estado "liberal oligrquico" (1880-1930): constituye un poder central fuerte y consolida la unidad nacional, como expresin poltica de la insercin de las sociedades latinoamericanas en el sistema mundial capitalista, al cual pasan a proveer de materias primas agropecuarias y mineras. Este Modelo surge como consecuencias de las llamadas "Revoluciones Liberales" que se suceden entre 1870 y 1900 e implica la dominacin de una alianza social integrada por el capital monoplico extranjero, las burguesas comerciantes de tipo "compradoras" y los terratenientes tradicionales. Desde luego que las modalidades de esta alianza varan de un pas a otro pero, en general, ella tiende a generar una estructura econmica agrominero-exportadora que requiere mano de obra barata, a travs de la coaccin extraeconmica estatal, del control de los salarios a niveles depresivos y de la desposesin de los pequeos propietarios rurales independientes. Salvo raras excepciones, "el Estado oligrquico tambin excluye a los 53

sectores medios, impedidos de desarrollar un capitalismo desde abajo" debido al predominio del capital extranjero en las actividades de comercializacin y servicios y a la estructura latifundiaria del agro. Por lo tanto, este tipo de Estado adopta rpidamente un estilo de gobierno autocrtico y se niega tenazmente a permitir el ascenso de los grupos sociales subordinados a travs de la implantacin de reglas de juego democrticas. Con el correr del tiempo, el bloque dominante abandona todo intento de hegemonizar el conjunto de la sociedad y, sobre todo despus de la crisis de 1930, acenta su dominacin autoritaria recurriendo a las Fuerzas Armadas como garantes del orden social15. En materia de polticas sociales, el Estado oligrquico tuvo una actitud ambigua; hasta 1930 predomin en el bloque social dominante una concepcin privatista de la beneficencia, todava vigente en el universo capitalista. Pero, tal como suceda en el "centro" desde fines del siglo pasado, este Modelo Poltico latinoamericano tuvo que responder gradualmente a la doble racionalidad que regula el establecimiento de las polticas sociales: Por un lado, se dictaron medidas sociales conducentes a reproducir la fuerza de trabajo que demandaba el sector capitalista dinmico de las economas nacionales. Por otra parte, esas medidas estuvieron destinadas a aliviar las tensiones poltico-sociales, satisfaciendo parcialmente las demandas de los sectores subordinados. c) El Estado "nacionalista popular16 (1930-1960): Este Modelo Poltico fortalece el poder central y ampla considerablemente sus funciones, como expresin poltica de un nuevo "bloque en el poder" que intenta transformar el Estado oligrquico. Esta
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En el Cono Sur hubo ensayos de democracia restringida y ampliada entre 1900 y 1930. Conforme Cuevas, Agustn, "El desarrollo del capitalismo en Amrica Latina, Ed. Siglo XXI, Mxico, 1976. 16 Nos inclinamos por esta denominacin en lugar de la de Estado populista, ms utilizada pero ms polmica y ambigua.

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alianza social est integrada por sectores de la burguesa industrial, las clases medias y, en formas muy variadas, por el proletariado urbano y/o rural; su proyecto econmico consiste en el desarrollo industrial por sustitucin de importaciones, con el apoyo y el estmulo del Estado. Pero el bloque social desplazado resiste estas transformaciones y, de formas tambin variadas, llega a establecer compromi sos con el Estado "popular" que, en la mayora de los casos, bloquean la posibilidad econmica de un desarrollo capitalista autnomo o, incluso, lo interrumpen abruptamente. En materia de polticas sociales, el Estado "nacionalista popular", intervencionista en lo econmico, desarroll considerablemente la cobertura y la calidad de las medidas de proteccin social a los sectores obreros urbanos y en algunos pases, a los campesinos. En algunos casos se intent edificar un Estado de Bienestar Social limitado, a semejanza del constituido en las sociedades altamente industrializadas. El relativo xito y extensin del rea de las polticas sociales contribuy a generar una importante corriente de apoyo popular a los Movimientos nacionales y populares que lideraban los Estados "populares". Cabe subrayar que la "actitud social" de este tipo de Estados fue uno de los factores de mayor friccin con el bloque oligrquico y causa principal de la ruptura de los compromisos establecidos en la dcada del 40 al interior de ese Modelo Poltico17. d) El Estado "desarrollista" (1960-1980): este Modelo Poltico intenta superar la crisis de hegemona del Estado "nacionalista popular", incapaz de satisfacer las necesidades de expansin del capital monoplico extranjero y de la burguesa agrominero-exportadora. Su proyecto consiste en desarrollar sectores productivos aptos para la exportacin con la participacin de las empresas multinacionales, para lo cual era preciso reducir la intervencin econmica del Estado y restablecer la libertad de la iniciativa privada, limitada por los
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La crisis del Estado "popular" comienza en 1955 pero, en algunos pases, se mantienen rasgos de ese tipo de Estado hasta hoy.

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controles establecidos durante el perodo "populista". Tambin en este caso hay una variedad de situaciones particulares que no nos detendremos a analizar; simplemente sealamos que los Estados desarrollistas se han orientado hacia una forma de gobierno autoritaria, por carecer de capacidad de conduccin social sobre los sectores sociales subordinados; y que, despus de la crisis econmica de 1974, el modelo desarrollista original ha sufrido graves alteraciones y fracasos, acentuando la carencia de hegemona de los grupos sociales dominantes18. En cuanto a las polticas sociales sostenidas por el Estado desarrollista, hay una tendencia general a reducir el gasto social, para restablecer el equilibrio fiscal comprometido por las concepciones distribucionistas de corte "populista". Pero no se destruye la accin social del Estado en casi ningn caso. Sin embargo, la prolongacin de la crisis que se iniciara en 1974 increment una tendencia a privatizar los servicios sociales, lo cual es sostenido por una fraccin del bloque social domi nante. Trataremos este punto en el Captulo Tercero.

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En Argentina, Chile y Uruguay se ensayan experiencias monetaristas con negativo resultado econmico y con grave deterioro social.

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CAPITULO II NATURALEZA DE LAS POLITICAS SOCIALES Para reflexionar sobre la naturaleza de las Polticas Sociales tambin partiremos de los aportes de la Teora Poltica, ubicndolas como una funcin del Estado Capitalista contemporneo. A continuacin, rastrearemos el proceso de institucionalizacin de las polticas sociales, su organizacin, sus alcances o cobertura y su financiamiento para mejor comprender el sentido estructural que ellas han adquirido, sea en los pases desarrollados, sea en el rea perifrica del sistema capitalista. Nos detendremos en el anlisis crtico de los lmites de las polticas sociales, para evaluar cul es el alcance real de sus prestaciones y para desmitificar el discurso neo-liberal que sobredimensiona las posibilidades transformadoras del Estado de Bienestar Social. Finalmente, echaremos un vistazo sobre la significacin de las polticas sociales en Estados no-capitalistas, es decir aquellos que desarrollan el llamado "socialismo real". 1. Reflexiones tericas sobre la naturaleza de las polticas sociales Para fines de nuestro trabajo analizamos someramente las concepciones ms conocidas sobre la poltica social; ello nos permitir desarrollar la crtica que sobre el tema plantearemos. La concepcin neo-liberal de las polticas sociales las considera un medio para alcanzar el bienestar, la justicia y la igualdad de oportunidades. En este sentido, su funcin gravita en la redistribucin de ingresos, que permite compensar las desigualdades sociales generadas en el carcter contradictorio del desenvolvimiento del sistema capitalista. Las polticas sociales seran el vehculo de la realizacin de la justicia social y el Estado, a travs de ellas, equilibrara los intereses de clase de los sectores dominantes y dominados. Este ltimo sector me jorara en forma 57

relativa sus ingresos. As, la poltica econmica se ubica en el proceso de la acumulacin y la poltica social en la instancia de la distribucin. En algunos casos, esta concepcin avanza ms all, cuando se piensa que la aplicacin de las polticas sociales puede significar una progresiva conversin del sistema capitalista en algn tipo de sistema no-capitalista. Sin embargo, la concepcin neo-liberal parece ser una aproximacin superficial, en la medida que muchos estudiosos de esta problemtica han demostrado que la funcin redistributiva asignada a la poltica social no puede separarse del proceso de acumulacin. En efecto, aunque aparentemente la poltica social, en su prctica estatal, puede incrementar los ingresos de ciertos sectores de la poblacin, es tambin cierto que el Estado no siempre puede impedir la capacidad de respuesta de los sectores dominantes para diluir la eficacia del efecto redistributivo. Asimismo, se sabe que, en muchos casos, la poltica social beneficia solamente a algunos sectores asalariados y que es categorizada (existen polticas de seguridad social diferenciadas para empleados y obreros), segn las necesidades del proceso de expansin del capital. Afirmar que los problemas de desigualdad surgidos en lo econmico son modificados por la instancia social, a travs de las polticas sociales, y que lo social se adecua a la reparticin de los bienes y servicios producidos por lo econmico, implica separar los mbitos econmico y social como dos instancias que tienen una dinmica propia; esta separacin y atribucin que se les asigna a esos dos mbitos encubre el tratamiento real de la poltica social. Tambin se mistifica la accin del Estado, en tanto se le asigna la funcin de solucionar los problemas de injusticia social, va que permitira establecer una sociedad de equidad e igualitarismo. Pero las polticas sociales, por s mismas, no pueden erradicar las injusticias sociales; stas en un sistema capitalista, tienen una matriz estructural que est determinada por la posicin de las clases con intereses contradictorios antagnicos; y 58

stos slo se resuelven con la transformacin sustancial del sistema como efecto de la lucha de los grupos que no detentan el poder econmico y poltico. Como Xavier Greffe seala acentuadamente:
"Hay una manera que ve en lo social la conjuncin de todas las desigualdades e inseguridades dejadas en suspenso por el funcionamiento del sistema econmico. La poltica social ser entonces el conjunto de las medidas puestas en funcionamiento para corregir esos efectos perversos del sistema econmico, sin que uno se interrogue seriamente sobre su origen. . . esta concepcin descansa sobre una separacin absoluta de lo econmico frente a lo social y conduce a presumir que toda poltica social beneficia a aquellos a quienes ella se dirige"19.

En otro caso, hay autores que atribuyen el carcter predominante de lo poltico-ideolgico o de lo econmico a causas coyunturales. Por ejemplo, Piven y Cloward consideran que lo poltico es preponderante en la instauracin de las polticas sociales; pero sealan tambin que stas tienen un carcter cclico en materia de ayuda social. En este sentido su momento expansivo canaliza los conflictos sociales; y su momento restrictivo va a establecer una disciplina de trabajo en coyunturas donde no hay alteraciones sociales, es decir donde se establece un estado de normalidad. En la obra de estos autores, titulada "Regulating the poor"20, al analizar por qu se establecen los servicios de manutencin gratuitos y por qu persisten las polticas residuales o de asistencia social, ellos plantean que, para las sociedades capitalistas, es un problema serio el desorden social; por lo tanto, las polticas rocales deben orientarse a reducir al mnimo estos disturbios. Por este rasgo ellos pretenden demostrar el carcter eminentemente poltico de las polticas sociales. Para Pelletier y Vaillancourt, las coyunturas de crisis econmica en las que se manifiestan las contradicciones entre las
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Greffe, Xavier, La politique sociale, ya citado, pg. 15. Fox Piven, Frances; Cloward, Richard, Regulating the poor, New York, Vintage Books, 1972, pgs. 22, 36.

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fracciones de la burguesa explican la aparicin de las polticas sociales. Ellos muestran, en un estudio realizado en Quebec (Canad), que la intervencin del Estado en la Poltica de Asistencia en favor de los aptos para el trabajo signific un cambio sustancial en la Poltica social de Quebec, pero ese cambio slo se explica a raz de la exigencia econmica que predomina sobre los aspectos poltico-ideolgicos21. Tanto estos autores, como Piven y Cloward, dan una visin parcial de la poltica social, porque toman aspectos aislados lo poltico, las crisis econmicas coyunturales para explicar las causas que dan origen a la intervencin del Estado en las polticas sociales. Esta visin parcial no explica la globalidad del fenmeno, en la medida que la ejecucin de las polticas sociales, como prctica estatal, responde, en trminos estratgicos, a resguardar la reproduccin del capital social a largo plazo; y en trminos coyunturales, a las prolongadas y a veces violentas demandas d los sectores populares, as como a la capacidad y forma de respuesta de los sectores dominantes frente a estas demandas. En este sentido la poltica social aparece como instrumento de control social y, en tanto tal, como resguardo a los intereses del capital; es decir, aparece como respuesta poltica y econmica que posibilita la estabilizacin econmica y social. Hay autores que, inspirados en una concepcin marxiana de la sociedad, plantean que las funciones de las polticas sociales son eminentemente econmicas. Se trata del enfoque "economicista", entendiendo por "economicismo" la determinacin
En relacin al convenio federal provincial de 1959 sobre los cesantes ellos afirman: "Ese convenio nos muestra que en definitiva son las exigencias de la economa y la superioridad ya establecida del Estado Federal sobre el Estado Quebecense lo que provoc el afrontamiento entre las fracciones internacionalista y quebecense de la burguesa en relacin a las polticas sociales, va la revisin de su poltica social por la burguesa del Quebec...". Ver Pelletier, Michel et Vaillancourt, Ivs, "Les Politiques Sociales et les travailleurs", Montral, mimegraphie, cahier IV, 1974, pg. 233.
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absoluta de la estructura econmica sobre la superestructura poltica o ideolgica. En este sentido las polticas sociales tienen como finalidad esencial la reproduccin de la fuerza de trabajo; y el desarrollo de la intervencin econmica del Estado tiene como eje principal la gestin de la fuerza de trabajo como mercanca particular. Por qu la fuerza de trabajo es una mercanca particular?; hay que recurrir a la teora del valor y encontrar la respuesta en la base econmica y referirlo en ltima instancia a sta. La particularidad de la mercanca fuerza de trabajo reside en que su valor de uso es el creador del valor de cambio. En este contexto, las modificaciones de la acumulacin capitalista transforman las condiciones de la gestin estatal de esa fuerza de trabajo. Por lo tanto, el Estado toma a su cargo el mantenimiento y la reproduccin de la fuerza de trabajo. Especialmente esta funcin se evidencia en la poltica de Seguridad Social22. Consideramos que esta posicin da por supuesta la lucha de clases que acompaa a los procesos de acumulacin capitalista. El factor lucha de clases, adems, no slo debe entenderse como contradiccin "Burguesa-Proletariado", es decir en su nivel de abstraccin ms general. Este camino no permite ver la lucha de clases en su dinmica particular, la cual marca los procesos especficos que llevan a implementar las polticas sociales. Xavier Greffe23 se propone mostrar que la poltica social reproduce y mantiene las relaciones de clase. Su planteamiento se basa en que existen dos polticas: una econmica y otra social, que estn dialcticamente relacionadas. Por lo tanto, hay dos reproducciones, la econmica y la social. "La poltica econmica busca asegurar o regularizar la reproduccin de los medios de produccin; la recuperacin del capital adelantado al inicio del ciclo; el consumo por los, trabajadores de los valores necesarios para su reconstitucin en tanto tales. La poltica social busca asegurar la reproduccin de las relaciones sociales, es decir

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Brunhoff, Susanne de, Etat et capital, Pars, Maspero, 1976. En su libro La Politique Sociale ya citado, pg. 26.

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controlar y diversificar la produccin de los valores de uso de tal manera que las pertenencias de clases sean bien reproducidas". En este sentido, la poltica social capitalista solamente podra actuar en favor de los intereses privados, propietarios de los medios de produccin y, en tanto tal, propendera a mantener y reproducir un sistema de clases. Este anlisis, excesivamente esquemtico, no siempre resiste una adecuada verificacin histrico-social. Despus de analizar en forma ms o menos sucinta las concepciones ms sobresalientes sobre las polticas sociales, queremos dar nuestra opinin sobre la naturaleza de las mismas, por supuesto sin nimo de ser originales, pero aportando algunas reflexiones derivadas del contacto con el estudio del tema en Amrica Latina. A nuestro entender, el desarrollo de las polticas sociales, como parte de las funciones del Estado, se da de acuerdo con las exigencias de la Acumulacin Capitalista; pero ese desarrollo no se reduce a stas, sino engloba tambin el desarrollo de los antagonismos de clases. En este contexto, el papel que ellas cumplen no es solamente la reproduccin de la fuerza de trabajo, sino tambin la legitimacin de los gobiernos, canalizando los conflictos sociales. Esto es decir que tambin cumplen funciones ideolgicas y polticas. Explicar el desarrollo de las polticas sociales solamente en funcin directa de la necesidad de la reproduccin de la fuerza de trabajo es caer en un mecanismo economicista. Creemos que este factor en una sociedad capitalista se constituye como un elemento estructural, explicativo en ltima instancia. La reproduccin del sistema capitalista, como tendencia general, da lugar a un desarrollo paralelo de las polticas sociales, pero este paralelismo no se corresponde unilateral ni cronolgicamente, porque ambos son procesos que tienen su dinmica relativamente particular. En este sentido, las funciones del Estado de reproduccin de la fuerza de trabajo y de legitimacin (que explicaremos en el 62

punto 2 de este trabajo) tampoco se corresponden cronolgicamente. Unas veces aparece como necesidad inmediata la reproduccin de la fuerza de trabajo (por ejemplo en los pases altamente desarrollados, la educacin corresponde a la reproduccin de personal calificado que opere eficazmente en el proceso de acumulacin). Otras veces la necesidad de legitimar el proceso puede ser mucho ms importante a corto plazo; ello depende, lgicamente, del grado de la demanda de los sectores populares; cuanto ms agudas y efectivas sean estas demandas, ms obligada se ve la clase en el poder a buscar afianzarse en el mismo. Esto puede hacerlo de tres formas: mediante la represin brutal (retencin del poder); mediante las reformas (bsqueda de consenso y legitimacin); o combinando las dos formas. En los ltimos dos casos dicha clase dominante en el poder dictar polticas sociales-, pero la opcin que ella tome depender de factores endgenos de la lucha de clases de un pas; y de factores exgenos como la situacin estratgica general del desarrollo capitalista regional o internacional. Cabe anotar que las funciones de reproduccin de la fuerza de trabajo y de legitimacin tienen prioridad de acuerdo con el tipo de poltica social. Por ejemplo, la poltica de seguridad social expande la capacidad reproductiva de la fuerza de trabajo mientras simultneamente disminuye los costos del trabajo y a la vez aumenta la tasa de utilidades. Pero en ciertos casos de Asistencia Social se trata de un tipo de servicio requerido para mantener la armona social y para satisfacer la funcin legitimadora del Estado, especialmente entre los sectores desocupados de la Sociedad. Con ello queremos sealar que las polticas sociales no solamente contribuyen en ltima instancia a la reproduccin de fuerza de trabajo; sino que su puesta en prctica obedece a la compleja dialctica entre: a) las tendencias generales del desarrollo capitalista y b) las conquistas sociales, productos de las luchas de los sectores sociales dominados y de las formas y capacidad de respuesta de los sectores dominantes. En la medida que la capacidad de presin popular se incrementa en cantidad y calidad, la hegemona de la clase o bloque en el poder se va menoscabando y su legitimidad social se 63

resiente, debiendo recurrirse a mecanismos de recuperacin de aqulla, sin hacer concesiones que la afecten de forma fundamental. Aqu juegan su papel legitimador los alcances de las polticas sociales; pero stos deben tambin y en todo caso sus posibilidades de realizacin al grado de desarrollo alcanzado por el sistema y las necesidades de reproduccin que trae consigo. Por lo tanto, es importante considerar que la dacin de las polticas sociales no responde en forma mecnica al proceso de acumulacin y no es consecuencia puramente lgica de las funciones del Estado contemporneo; sino que responde fundamentalmente a la capacidad de presin de los grupos dominados. Por eso la Poltica Social conlleva una forma de relacionamiento entre los sectores sociales dominantes y los dominados. En este juego de presiones y concesiones de ambas fuerzas en lucha es necesario considerar que hay una fraccin hegemnica, la cual asume parte de los intereses de los sectores dominados, aunque esto no significa la incorporacin de los intereses fundamentales de clase de este sector. El hecho de que la fraccin hegemnica del bloque domi nante asuma alguno de los intereses del bloque dominado, se debe solamente a la intencin de resguardar los intereses del capitalismo a largo plazo. El Estado puede aparecer como aquel que representa el inters y las necesidades de la sociedad al dar un tipo de polticas sociales que cubre las "necesidades de un sector dominado". Sin embargo, es la misma clase obrera quien cubre los gastos del sector pblico que otorgar las polticas sociales, al producir plusvala, la cual en parte es apropiada por el Estado. En el caso de que esto vaya en desventaja de algunas fracciones de la burguesa, como se dijo en el prrafo anterior, el beneficio de los sectores dominantes es preservar los intereses del sistema capitalista a largo plazo. Incluso ello significa tambin preservar estos intereses a corto plazo, en la medida que a travs de las polticas sociales se busca consenso y legitimacin. 64

Esta accin del Estado por la va de la manipulacin de las polticas sociales la analizaremos posteriormente al tratar su dinmica socio-histrica.

2. Las polticas sociales como funcin del Estado Capitalista contemporneo. Hablar del Estado Capitalista contemporneo y sus funciones es un tema amplio, complejo y asimismo muy trabajado. Por lo tanto, trataremos en lo posible de extraer una visin general de las funciones del Estado y, dentro de ellas, las de las polticas sociales, a partir de una revisin de la teora respectiva. El tratamiento de las funciones del Estado Capitalista contemporneo est, en cierta medida, relacionado a la concepcin del Estado; cabe, por lo tanto, hacer algunas aclaraciones. La compleja forma de ser del Estado en la sociedad actual ya no puede ser vista en base a una concepcin de determinismo econmico, por la que se plantee que cualquier cosa que pase en la vida poltica depende primera y exclusivamente de lo que est sucediendo en la base econmica y que las leyes del desarrollo econmico en el sistema capitalista determinan lineal y mecnicamente la estructura y naturaleza del sistema poltico. Bajo esta concepcin se puede establecer que la determinacin de las polticas sociales nicamente estn marcadas por las leyes econmicas del sistema capitalista. Con esta visin no habra necesidad del tratamiento particular de las funciones del Estado en los pases desarrollados y en los pases subdesarrollados y, por lo tanto, podramos concluir que el tratamiento de las polticas sociales en Estados Unidos y en Amrica Latina es idntico; sin embargo, ellas funcionan de manera diferenciada en uno y otro caso.

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Otra forma de concebir el Estado se da a partir del carcter instrumentalista que se le imprime; a ella se le ha denominado tambin "estatismo corporativista"24. En ella se sostiene que el Estado es un instrumento directo de la clase dominante y acta en favor del sistema capitalista y por mandato "de"; esto hace pensar que el desarrollo de los otros sectores, incluyendo las polticas sociales, es simplemente el resultado de la manipulacin de los organismos del Estado. Al parecer esta concepcin estara basada en una idea simplista de cmo Marx y Engels conciben al Estado cuando dicen, con fines de propaganda: "El Estado Moderno no es ms que un comit de administracin de los asuntos comunes de toda la Burguesa; es simplemente el poder organizado de una clase para oprimir a otra"25. Este concepto es aclarado por el mismo Marx cuando, refirindose a los pases capitalistas ms avanzados de su poca, ya plantea que no es la clase dominante en su conjunto, sino una fraccin de ella, la que controla el Estado, la cual puede ser una fraccin distinta de la econmicamente dominante. Esto no afecta, por supuesto, el carcter de clase de Estado26. Si concebimos as el Estado, nos alejamos de una definicin rgida y podemos pensar en la flexibilidad del tratamiento de su naturaleza. Por lo tanto, hay que entender la autonoma relativa del Estado en el sentido que l mismo, para cumplir las funciones de acumulacin y legitimacin, es decir servir a los intereses generales del capitalismo, necesita ser relativamente autnomo; y que el grado de autonoma depende fundamentalmente de la lucha de clases. Al respecto Nicos Poulantzas piensa que la
Ampliar este concepto en Navarro, Vicente, Clase Social. Poder Poltico y el Estado y sus implicaciones en la Medicina, en "Revista Centroamericana de Salud" N 5, San Jos, pgs. 31-35. 25 Marx, K.; Engels, F., El Manifiesto Comunista, Ca de Publicaciones Latinoamericanas, Mxico, 1960. 26 Miliband, Ralph, Marx y el Estado, tomado de Miliband, R. y Savillle, J., The Socialist Regime, London, The Marlin Press, 1965.
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autonoma relativa del Estado respecto al proletariado y la burguesa hace posible una red compleja de relaciones entre las clases de la sociedad capitalista, red estructurada de manera especfica y mediatizada por el Estado27. En este sentido la dinmica del conflicto de clases condiciona el modo de accin del Estado por las relaciones de fracciones de clase y por la correlacin de fuerzas establecidas; y se puede decir que ese conflicto no es algo abstracto sino concreto, que permite ver con mucha ms evidencia la dinmica de funcionamiento del Estado y de sus funciones. Respecto a la autonoma relativa y en relacin al origen de las funciones que cumple el Estado, Alvater plantea que la sociedad burguesa desarrolla en el Estado una forma especfica, que expresa los intereses generales del capital; por lo tanto, el Estado no puede ser concebido ni como un mero instrumento poltico ni como una institucin establecida por el capital28 Por ello, la funcin de reproduccin social del capital hace que el Estado gobierne en nombre del capital social total, o sea de los intereses generales del capitalismo, y no en nombre de una unidad del capital. Por tanto, el estudio de las Polticas Sociales depende tambin de cmo se conceptualiza el Estado y sus funciones. Como ya dijimos estas funciones son la de acumulacin que el Estado realiza a travs de la creacin de las condiciones generales de la produccin; y la de legitimacin reproduccin del Sistema en todos los planos; en esta medida el Estado orienta sus funciones para preservar y consolidar la relacin capitalista en tanto relacin de dominio sobre la clase trabajadora. Pero estas funciones tienen sus contradicciones que emanan de la naturaleza capitalista del Estado; es decir, la oposicin entre la preservacin de los intereses generales de la clase dominante y la de los intereses comunes de la sociedad.

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Poulantzas, Nicos, Poder Poltico y Clases Sociales en el Estado Capitalista, Mxico, Siglo XXI, 1977. 28 Alvater, E., Notas sobre algunos problemas del intervencionismo del Estado, en Sonntag y Valecillos, El Estado en el Capitalismo Contemporneo, Mxico, Siglo XXI, 1977.

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a) Cabe preguntarse: Cmo interviene el Estado en la creacin de las condiciones generales de la produccin? Hablamos de condiciones generales, porque hay algunas condiciones particulares cumplidas por el capital, de lo cual no nos ocuparemos por no ser objeto del tema. Las condiciones generales en las que interviene el Estado son lo que comnmente se ha denominado la infraestructura de produccin, es decir el equipamiento de bienes y servicios que son precondiciones para el Sistema Capitalista. (Por ejemplo: construccin de caminos, ferrocarriles, servicios de saneamiento, servicios de correo, etc.). Asimismo interviene en las precondiciones sociales (ley y orden; un sistema monetario estable) y en las condiciones para la reproduccin del trabajo como educacin, salud, seguridad social; etc. (Este punto ser ampliado cuando hablemos de legitimacin). El Estado asume estas funciones en la medida que son tareas que el capital mismo no puede suministrar ni como unidad de capital ni como capital global total. Por ejemplo, dadas las condiciones econmicas de un determinado pas, si el capital permite que slo una parte de la poblacin trabajadora sea empleada como productiva, la alternativa que queda es una poltica laboral del Estado para paliar al sub-empleo laboral o subocupacin improductiva. b) La funcin de legitimacin. El Estado, como "representante de los intereses de toda la sociedad", debe tratar de integrar a los elementos de la poblacin en un sistema coherente y mantener consenso, para facilitar la reproduccin de las relaciones sociales dominantes. La necesidad de desarrollar y mantener un orden social que se va configurando de acuerdo con las necesidades de la acumulacin capitalista y con el desarrollo de la lucha de clases, hace que se dicten una serie de polticas, denominadas "Polticas Sociales", tales como Seguridad Social, Educacin, Vivienda, Asistencia Social, 68

etc.; lo que se busca con estas polticas, por lo tanto, es obtener una lealtad masiva; en tanto esto debe ser as no puede establecerse una relacin directa entre el Estado y el Capital, y por lo tanto, el Estado asume la defensa y reproduccin del Sistema Capitalista en forma encubierta. Una forma encubierta de cumplir la funcin de legitimacin y reproduccin del capital se produce generalmente a travs de la entrega real de Bienes y Servicios, como respuesta a presiones que intervienen en el proceso socio-poltico. Al dar una respuesta a travs de un tipo de servicios que se traducen en polticas sociales, tal como la Seguridad Social, la Asistencia Social, etc., ellos se presentan como parte de la preocupacin natural del Estado por los miembros de la Sociedad. Pero en el fondo se busca establecer la cohesin entre clases y grupos y evitar por todos los medios una ruptura que afecte el proceso de acumulacin. Por ejemplo, la Legislacin de la Poltica de Seguridad Social en algunos pases se ha dado en momentos de conflictos laborales. Por otro lado el desarrollo y mantenimiento de instituciones generadoras de valores concretos de la ideologa dominante, como los medios de comunicacin, las universidades, etc., contribuyen tambin a la reproduccin del sistema; pero el Estado los hace aparecer como naturales y de carcter universal para obtener consenso. En el fondo todo esto desemboca en la supervivencia del sistema. Otra funcin del Estado, orientada a la reproduccin del capital, es el control de la fuerza fsica para usarla contra las amenazas internas o externas al Sistema. Es claro que para cumplir las condiciones mencionadas en prrafos anteriores, el Estado debe presentarse como neutral, es decir como que est situado por encima de las clases y que sirve los intereses comunes. Por lo tanto es legtimo que se preocupe, en primera instancia de 69

la situacin econmica, porque slo as beneficiar a los miembros de la Sociedad que dirige. En el caso de que la legitimacin del Estado se desintegre y cuando la supuesta naturaleza del Estado sin clases es cuestionada, entonces el Estado recurre al ejercicio de la fuerza fsica. El cumplimiento de las funciones del Estado depende tambin de una serie de mecanismos de intervencin que le permiten ser mucho ms eficaz en el manejo contradictorio de la sociedad.

Entre estos "mecanismos" tenemos: a) El de Seleccin negativa constituido por aquellas estrategias consideradas como conflictivas con la naturaleza de clase del Estado29". Entre stas se habla del mecanismo de Seleccin estructural. Este mecanismo se refiere a la exclusin de alternativas que amenazan el Sistema Capitalista, dando prioridad a la propiedad y acumulacin de capital. Cuando, por ejemplo, entran en conflicto la salud o la educacin con el capital se da prioridad a este ltimo. Cabe aclarar que esta seleccin no es mecnica y depende tambin, como se viene diciendo, del grado de desarrollo de la lucha de clases. Por eso es que todas las reformas o polticas sociales que se emiten generalmente deben ocurrir dentro del conjunto de relaciones de clase y su respectiva correlacin de fuerza en el sistema capitalista. Los mecanismos de seleccin ideolgica son los que consisten en la exclusin de ideologas que estn en contra del Sistema. Se trata de excluir tambin programas o polticas que afecten el normal desarrollo del Sistema
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Offe, E., citado por Navarro, Vicente, op. cit., pg. 51

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Capitalista. No se puede aceptar, por ejemplo, dentro de la poltica de salud, un programa que cuestione de raz su naturaleza clasista. b) Es en los mecanismos llamados de Seleccin positiva donde el Estado interviene para estimular y favorecer la acumulacin. Algunos autores, como Offe, consideran que hay 2 tipos de intervencin: la de asignacin y la productiva30: La primera tiene la funcin de regular la asignacin de recursos que han sido producidos y dirigir las principales actividades de la Sociedad, a travs de leyes, decretos, reglamentos, etc. Por ejemplo, cuando el Estado dicta leyes donde determina que ciertas categoras de personas reciban seguros de salud. La intervencin productiva se refiere a las polticas por las cuales el Estado participa en la creacin de recursos; por ejemplo, la Educacin Mdica, el manejo de hospitales pblicos, la produccin de drogas en las industrias farmacuticas, etc. Se observa que, ltimamente, en los pases capitalistas desarrollados se ha dado un desarrollo sorprendente de la intervencin estatal de tipo productivo, como se puede apreciar en los gastos pblicos y el empleo pblico. Se verifica que este crecimiento se ha producido principalmente en el sector de servicios, debido a los gastos de Salud, Educacin, Seguridad Social y Asistencia Social, inversiones de capital en la infraestructura, ayuda estatal a las industrias privadas, etc. Cabe anotar que el crecimiento del Sector Estatal en los pases de Centro tiene razones objetivas, tales como el crecimiento de las necesidades, la demanda del proceso de acumulacin y el nivel de la accin de los sindicatos. 3. La institucionalizacin de las polticas sociales
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Offe, E., citado por Navarro, Vicente, op. cit., pg. 51.

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Vamos a repasar los grandes hitos histrico-sociales que posibilitan el desarrollo de las polticas sociales y su transformacin en un sistema armnico, el cual constituye la base del Estado de Bienestar Social. Sin ese repaso es imposible entender la forma de institucionalizacin de esas polticas que se adopta a partir de la Gran Crisis de 1929-1930, y los efectos diferenciados que ella tuvo en pases capitalistas centrales y perifricos. Entendemos por institucionalizacin de las polticas sociales la decisin poltico-jurdica de transformar la mayor parte de los servicios de ayuda social privados existentes en aparatos estatales; y eventualmente la de crear nuevos mecanismos de proteccin social a cargo del Estado. Esto implica que el poder poltico se ve obligado a recaudar los fondos necesarios para financiar el conjunto de esas actividades, a travs del sistema impositivo o ideando sistemas de co-financiamiento de ciertas polticas sociales a travs de la participacin del capital y del trabajo. Esta participacin, histricamente demandada por el movimiento obrero organizado, exige una concertacin entre los sectores sociales concernidos, la cual no puede funcionar sin un acuerdo social tcito o explcito. A - El antecedente poltico-econmico: el Estado intervencionista: Parece obvio el intentar volver a destacar el impacto que signific la crisis del 29 para el sistema capitalista mundial. El "crash" de la Bolsa de Nueva York, en octubre de ese ao, arrastr la cada de la produccin con l consecuente cierre de "empresas y la elevacin del desempleo a niveles inditos para el capitalismo 31; baj la capacidad de compra; los factores econmicos se relacionaron en una espiral que llev, rpidamente, al estancamiento y a la deflacin a nivel mundial, a causa del grado de internacionalizacin alcanzado por la economa capitalista. La dependencia de las economas primario-exportadoras respecto de los mercados centrales condujo a la cada del precio de

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25 % de desempleo abierto.

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los productos agrcolas y mineros32 y a la contraccin de la capacidad de importar, por lo cual las contradicciones del centro se trasladaron absolutamente a las formaciones neocoloniales. De hecho la acumulacin en el capitalismo desarrollado no se recuper sino cuando los Estados se volcaron hacia la economa de guerra. Es en este contexto que surgi en Europa el pensamiento keynesiano, que buscaba reformular la prctica econmica, y en Estados Unidos el programa poltico llamado "New Deal" con el que, en plena depresin, los demcratas postularon a Franklin D. Roosevelt. El sistema capitalista haba mostrado que no operaba bien en el espacio econmico cuando estaba mediado slo por la "mano invisible" de las leyes del mercado. La contradiccin entre el capital general y los intereses particulares de fracciones y sectores no era necesariamente resuelto por la mecnica estructural de ese mercado y la experiencia llev a postular una intervencin creciente del Estado en la inversin, la produccin y los gastos sociales, con el propsito de promover la demanda y orientar la oferta para, as, asegurar una adecuacin entre ambas que impulsase el desarrollo econmico y social. La Administracin Roosevelt impuls el incremento del presupuesto fiscal, del aparato institucional y del personal burocrtico para viabilizar polticas de ayuda a los desocupados, a los viejos, a los marginales y crear as capacidad de consumo para controlar una economa que se empieza a reactivar va subvenciones, prstamos blandos y protecciones. Los pases europeos recorrern un camino semejante inmediatamente antes o despus de la segunda guerra. Estamos en los orgenes del capitalismo monopolista de Estado y del denominado "Welfare State".

El valor de las exportaciones de los pases latinoamericanos baj en el ao agrcola 32-33 a la tercera parte de lo que era en el 27-28; la crisis, prolongada por la guerra, llev a que los precios y volmenes no se recuperaran, sino hasta 1946, hasta los niveles que haban alcanzado en la precrisis.

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La sociedad incorpor de ese modo la intervencin estatal a su funcionamiento, por lo cual las funciones que despleg el Estado intervencionista pudieron aparecer como consubstanciales al desarrollo del capital33. Los 25 aos de expansin casi continua del sistema capitalista que siguieron a la guerra permitieron al Estado captar recursos crecientes para consolidar el modelo; tanto es as que, entrados los aos 60, Lyndon Johnson puede reeditar el pacto ahora intitulado "The Great Society", por el cual se postula la eliminacin de la pobreza en Estados Unidos, sin tener en cuenta los lmites econmicos que condicionaron la erradicacin de los problemas sociales. No resulta difcil entender que el modelo, concebido en los pases centrales se haya difundido a Amrica Latina. La alianza de dominacin que articula a las burguesas dependientes con los proyectos del Centro, se vio fortalecida y profundizada por la estrategia Roosevelt; la ideologa del "buen vecino", con sus rasgos igualitarios y democratizantes, predispuso ms a imitar los pasos del "vecino mayor". B - El antecedente poltico-social: la concertacin La concertacin social, tanto a nivel terico como histrico, evoca y abarca el significado de pacto, convenio o acuerdo entre actores sociales. Ello implica la existencia de sectores con intereses contrapuestos que estn dispuestos a negociar libremente y llegar a acuerdos mutuamente consentidos y satisfactorios. Sobre todo el trmino "social" de idea de asociacin o comunidad que incluye la participacin solidara en la toma de decisiones y en su consiguiente aplicacin. Por la complejidad de los mecanismos que ella pone en marcha, la concertacin ha sido posible cuando existe voluntad de
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Cfr. Alvater, E., Notas sobre algunos problemas de intervencionismo de Estado, en H. R. Sonntag y H. Vallecillos (comp.) El Estado y el Capitalismo Contemporneo, Ed. Siglo XXI, Mxico, 1977, pgs. 88-133.

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cooperacin entre organizaciones patronales y obreras, basada sobre la posibilidad objetiva de mutuas concesiones. Esta posibilidad deriva de los hechos siguientes: - Un vasto consenso en materia de poltica econmica y social. - Un equilibrio real de capacidad de decisin; si una parte impone sus exigencias al Estado de forma habitual el equilibrio quedar roto y el dilogo se tornar imposible. - Dirigencias sindicales patronales y obreras representativas y respetadas. - Actuacin relativamente equitativa de las autoridades estatales para que no se parcialicen con algn sector y sean capaces de hacer prevalecer arbitrajes que tengan en cuenta el bien comn. - Explicitacin de adecuadas reglas de juego que permitan superar las diferencias y evitar el "dilogo de sordos". La concertacin debe ser comprendida como un hecho integral: a) En lo poltico, garantiza las libertades democrticas y los derechos gremiales y sindicales, como condicin para asegurar la estabilidad y el desarrollo institucional dentro de los canales establecidos por la legalidad constitucional consentida. b) En lo social, pretende llegar al logro de una mayor justicia social. c) En lo econmico, implica debatir una estrategia de desarrollo favorable a todos los sectores, planificar armnicamente y mejorar la produccin y la productividad. Este carcter integral de la concertacin subraya la inconveniencia de reducirla al aspecto "social" y, peor an, a una simple discusin salarial. En realidad, la concertacin es una poltica global, un mtodo de gobierno y 75

de conduccin general de las sociedades, cuyos xitos y dificultades mereceran estudios en profundidad. As caracterizada la concertacin social, es fcil comprender el rol que ella ha jugado en la institucionalizacin de las polticas sociales. En primer lugar, slo es posible dicha institucionalizacin cuando el conflicto capital-trabajo puede canalizarse a travs de los mecanismos de la concertacin; stos permiten a los patrones y obreros realizar las concesiones y los sacrificios de intereses propios, sin los cuales no se podran financiar las medidas sociales estatales. Adems el fortalecimiento del Estado, que le permite actuar de manera relativamente equitativa frente a los actores sociales, implica un grado de limitacin del poder social dominante que emana del capital; esta limitacin es inimaginable sin ciertas garantas que debe otorgar el sector trabajo, esencialmente la de renunciar al proyecto de abolir el capital, por lo menos en el corto y mediano plazo. Finalmente, las polticas sociales -lo hemos dicho- no pueden separarse del rea econmica del Estado, aunque sea para asegurar su financiamiento. Slo una concertacin integral, que abarque la discusin de una estrategia de desarrollo, posibilita la racionalizacin de las medidas sociales, en relacin armnica con las posibilidades financieras que emerjan de un plan econmico acordado por los sectores sociales involucrados en l. C- La organizacin administrativa de las polticas socialesEspecializacin y coordinacin La materializacin del proceso de institucionalizacin de las polticas sociales constituye su organizacin administrativa. Esta se inicia con la instauracin de mecanismos estatales de gestin de los recursos pblicos recaudados para amortiguar los efectos sociales de la desigualdad econmica. Histricamente la tendencia dominante fue una creciente especializacin de esa organizacin administrativa, paralela al 76

desarrollo de la intervencin del Estado en materia social. Las primeras "Leyes de Pobres", dictadas en Inglaterra durante el siglo XVI, todava encargan a la Iglesia la tarea de ejecutar las medidas sociales que constituyen el inicio de una poltica de Asistencia Social definida por el Estado. En los albores del capitalismo, los gobiernos burgueses se irn haciendo cargo de esas actividades y sobre todo de la educacin, que se constituye en una poltica con rasgos muy especficos: ello se debe a motivos poltico-culturales obvios: por un lado, restarle influencia social a las iglesias, en la medida que se pretenda fortalecer el Estado Nacional y, por otra parte, ganar el control ideolgico de la poblacin a travs de la instruccin pblica basada en la difusin de las "nuevas ideas" liberales. As se va gestando la organizacin administrativa de la educacin y de la salud. El agravamiento del conflicto capital-trabajo durante el siglo XIX multiplica las demandas de los sectores sociales subordinados a fin que el Estado ample sus funciones econmico-sociales, mientras los propios sectores dominantes comprenden que la perpetuacin del drama de la condicin obrera atenta contra su propia supervivencia como clase privilegiada. Por ello es que, desde fines del siglo pasado, se sientan las bases tcnicoadministrativas de nuevas medidas sociales, asumidas por les propios Estados burgueses: ellas son las polticas laborales, de vivienda, de seguridad social, de promocin social, etc. Cada una de ellas va adquiriendo perfiles especficos y exigen competencias tcnicas cada vez ms especializadas en los administradores que las gestionan. Despus de 1930, con la aparicin del Estado Benefactor, el rea social de los pases desarrollados, y an de los medianamente subdesarrollados, comprende cinco o seis unidades poltico-administrativas de nivel ministerial o vice-ministerial, cada una de las cuales se encarga de la concepcin, planificacin y gestin de una poltica social de las ya enumeradas. La accin educativa adquiere un volumen y una importancia tales que, prcticamente, puede ser considerada un rea autnoma de la estructura estatal. La funcin reguladora-organizadora del Estado contemporneo proviene de las, estrechas relaciones entre la economa y 77

los fenmenos polticos e ideolgicos. No hay pues una accin puramente tcnico-econmica o tcnico-social del Estado, aislada de su esencia poltica, salvo que se caiga en una concepcin meramente tecnologista de lo econmico o, en nuestro caso, de lo social. Por otra parte, la ampliacin de esa funcin del Estado implica su mayor involucramiento en el proceso productivo y en la creacin de las condiciones para la acumulacin y expansin del capital. A medida que se crean estas condiciones, .adquiere mayor importancia que las polticas estatales y, en particular las sociales, sean racionales desde el punto de vista macro-social. Esta racionalidad tiene un aspecto econmico y otro social, cuya sntesis es eminentemente poltica. Relacionando estas consideraciones tericas podemos concluir que la administracin de las Polticas Sociales exige actualmente una clara delimitacin pero, al mismo tiempo, una estrecha inter-relacin con el objeto de facilitar su racionalizacin global. Para ello, el Estado contemporneo propugna las siguientes medidas: a) Una definicin estricta del rea poltico-administrativa de cada poltica social que, por un lado, permite profundizar su mbito propio y, por otro, establece las relaciones posibles con el resto de las polticas sociales. b) La investigacin de las necesidades sociales y su relacionamiento con la prctica de las polticas sociales que las cubren actualmente o que son insuficientes para cubrirlas. c) La investigacin de nuevas necesidades sociales de ms difcil cuantificacin y, por lo tanto, de cobertura compleja. En los pases de mayor desarrollo se plantea, por ejemplo, la resolucin de nuevas necesidades relativas al aprovechamiento del tiempo libre, al mejoramiento de la calidad de vida, etc.: qu medidas sociales, tambin nuevas, pueden llegar a satisfacerlas? d) La consolidacin poltico-administrativa de un conjunto integrado de polticas sociales que facilite su expansin armnica y su coordinacin. Ello es posible porque la casi 78

totalidad de las medidas sociales impulsadas por los Estados tienden a beneficiar a los trabajadores y, al mismo tiempo, son el producto histrico de sus reivindicaciones y luchas sociales; ellas coadyuvan a su formacin profesional, al resguardo de su salud, al mejoramiento de su vivienda, etc. En este sentido, es que se generan amplias perspectivas para coordinar, de manera global o parcialmente, las medidas sectoriales, hacindolas ms eficaces a travs de la accin conjunta de diversas unidades poltico-administrativas encargadas del rea social estatal. (En el Apndice I presentamos un ejemplo de propuesta de coordinacin parcial entre la poltica de Promocin Social y la Poltica Laboral). 4. La cobertura de las polticas sociales Las polticas sociales estn dirigidas a cubrir las necesidades primordiales de individuos que son tratados como integrantes de categoras o grupos sociales. Ms an, las medidas sociales tienden a favorecer -en el Estado Benefactor- a todos los habitantes de un pas pero de forma diferenciada, segn grupos creados por el ordenamiento jurdico; algunos de esos grupos son particularmente beneficiados, tal como los ancianos y los nios:. El criterio para diferenciar a los mencionados grupos es su situacin econmico-social permanente, ms o menos desfavorable en relacin al conjunto de la sociedad. Los grupos desfavorecidos pueden estar marginados del mercado capitalista como consecuencia de las caractersticas personales de los miembros de esos grupos o por la debilidad de sus ingresos; asimismo su situacin puede derivar de una evolucin econmica perjudicial de su sector de actividad, como producto de alguna transformacin tecnolgica o ecolgica. La variedad de grupos desfavorecidos que son cubiertos por las polticas sociales nos inclina a clasificarlos en tres grandes rubros, con la finalidad de comprender mejor la razn de ser de la cobertura. 79

a) Respecto a los "grupos excludos Son los grupos marginados del mercado en razn de su edad o de su incapacidad fsica; los individuos que los conforman pueden integrarlos de manera temporal o permanente pero, mientras permanezcan en ellas no prestan una actividad productiva normal; las principales "categoras" sociales incluidas en este rubro son: - La infancia: Es un grupo de productores potenciales, que se trata de preparar adecuadamente para que pueda integrarse al mercado en la edad adulta; por ello, las polticas sociales que ms le conciernen sern las de formacin profesional, de salud y de recreacin. Hay dos tipos de actitud respecto a la niez: de una parte los programas "familia e infancia", tratando de influir sobre el nmero de hijos que se procrearn, el cuidado de su salud y el desarrollo de su educacin; se otorgarn subsidios familiares, en especial a los hogares numerosos, se contribuir a los gastos escolares y mdicos, se adoptar una poltica social para la mujermadre, etc.; el Estado favorece la institucin familiar en la medida que ella es un auxiliar precioso en la tarea de preparar y adaptar los nios al medio futuro de su actividad laboral. Por otra parte, el Estado se preocupa de la niez abandonada, problemtica o pobre a travs de subsidios especiales, mecidas sanitarias y de control jurdico y, sobre todo, las instituciones de ayuda social como los orfanatos, asilos y centros de reeducacin. - La ancianidad: Es un grupo de antiguos trabajadores productivos cuya edad avanzada les impide continuar su actividad laboral normal: por lo tanto, las polticas sociales deben satisfacer las necesidades que se derivan de su condicin fsica v sanitaria. La intervencin del Estado consiste primeramente en crear un sistema de jubilaciones y pensiones, a cuyo financiamiento ha contribuido el anciano durante su edad activa: Sin embargo, este tipo de proteccin se presenta como extremadamente compleja y a veces injusta, a menos que se edifique una verdadera solidaridad entre generaciones; por un lado, el derecho adquirido a la jubilacin por los sectores de menos ingresos se devala por 80

efecto de los desajustes econmicos caractersticos del crecimiento capitalista, tales como la inflacin o las dificultades para financiar las cajas de jubilacin; por otra parte, las pensiones suelen ser escasas y difciles de obtener para los que no adquirieron directamente ese derecho a travs del trabajo. Otra intervencin del Estado va ms all del aporte financiero: consiste en la creacin de asilos, alojamientos para ancianos debidamente adaptados y centros de vacaciones; estas experiencias corren el riesgo de aislar a la poblacin anciana y crear problemas psicosociales de extrema gravedad. - Los impedidos fsicos o psico-fsicos: constituyen un grupo excluido parcial o totalmente de la actividad laboral en razn de enfermedades permanentes que pueden ser congnitas o contradas durante la prestacin de un trabajo productivo. Las polticas sociales tienden, en primer lugar, a cubrir los gastos mdicos y dems necesidades de este grupo a travs de programas de pensiones; pero estos no alcanzan a satisfacer todas sus necesidades. Por ello, suelen dictarse medidas de readaptacin profesional que posibiliten la reintegracin total o parcial del impedido en la sociedad; esto implica la creacin de centros de reeducacin funcional o la adecuacin de los hospitales a tales fines. Finalmente, estos programas deberan ser completados con iniciativas en materia de poltica laboral que impulsen el desarrollo de puestos de trabajo adaptados a las posibilidades de impedidos fsicos parcialmente readaptados; es en esta instancia que suelen fracasar los intentos de integrarlos a la sociedad en una funcin productiva. b) Respecto a los "grupos desfavorecidos" Son los grupos perjudicados por el funcionamiento del mercado capitalista en razn de su posicin subordinada o de la evolucin de un sector de la actividad econmica. Los individuos que los integran, de manera temporal o estable, prestan actividades productivas y pueden incluirse en las siguientes "categoras" sociales:

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- Los trabajadores asalariados: constituyen el grupo esencial de todos aquellos que son beneficiados por las polticas sociales, en razn de su ubicacin en la sociedad capitalista como creadores de valor y de sus prolongadas luchas destinadas a superar el drama de la condicin obrera. Las polticas sociales, en parte logradas como consecuencia de las presiones sindicales y polticas populares, tienden a reproducir adecuadamente la ma no de obra, a facilitar su desarrollo y a incrementar el salario percibido por el trabajador a travs de las prestaciones co-financiadas por el capital; en particular la poltica laboral est dirigida a atenuar la asimetra original de la relacin individual patrn-obrero, introduciendo medidas de proteccin del trabajador, controladas por el Estado, y facilitando el carcter colectivo de las negociaciones entre el capital y el trabajo. No parece exagerado afirmar que todas las polticas sociales confluyen en beneficio de los trabajadores, quienes contribuyen a su financiamiento por medio de su actividad productiva; esas medidas atenan la posicin esencialmente desfavorecida del sector asalariado, incrementando sus ingresos y proveyndolo de estabilidad econmica frente a las diversas vicisitudes que acechan la vida del trabajador: enfermedad, vejez, paro, etc.; pero la desigualdad estructural entre el capital y el trabajo no puede ser abolida por un sistema de polticas sociales, an considerando a las que alcanzan ms amplias coberturas. La mayor o me nor dimensin de estas ltimas se reflejar en una mayor o menor satisfaccin de las necesidades primordiales de la clase obrera, que seguir siendo una clase subordinada al capital mientras perdure el modo de produccin capitalista. - Los agricultores: Conforman, en ciertos pases altamente industrializados, un grupo social desfavorecido por la evolucin econmica negativa de su sector de actividad; en este caso los perjudicados pueden ser patrones y obreros, indistintamente. Tambin en este caso las polticas sociales tienden a alterar el funcionamiento del mercado "libre" propio de la fase competitiva del capitalismo; se implementan polticas de precios mnimos garantizados por el Estado, polticas de precios subvencionados o de barreras aduaneras que modifican los principios de base del 82

mercado. Asimismo se otorgan ventajas fiscales y se organizan regmenes de seguridad social especiales, con compensacin del dficit sectorial, para estimular la actividad agrcola que padece condiciones de dudosa rentabilidad. Cuando todas estas medidas socio-econmicas no son suficientes para mantener en funcionamiento un determinado nmero de empresas agrcolaganaderas, se desarrollarn polticas sociales destinadas a facilitar la elimi nacin del excedente de agricultores y su reinsercin econmica; entre ellas pueden citarse las primas de readaptacin, las indemnizaciones por cambio de actividad econmica, los programas de preparacin a una nueva vida profesional, etc. Las reflexiones anteriores son aplicables a diversos tipos de grupos socioeconmicos que se ven obligados a recurrir a la proteccin del Estado o a cambiar de rol productivo, debido a las modificaciones tecnolgicas, financieras u otras del sistema capitalista; es el caso de los pequeos comerciantes, gradualmente desplazados por los gigantescos supermercados; o el de los mineros, en la medida que una explotacin se hace poco rentable por el agotamiento de las reservas minerales; o el de las industrias "viejas", cuya renovacin tecnolgica se revela excesivamente costosa, etc. - Las mujeres: Constituyen un sector de la mano de obra asalariada histricamente discriminado en materia de retribucin y de posibilidades de ascenso profesional. Ello ha generado, al menos en los pases desarrollados, una creciente preocupacin por crear una poltica social de la mujer, que complementa las antiguas medidas de proteccin al trabajo femenino; tericamente, la correcta implementacin de las medidas sociales existentes, que excluyen todo tipo de discriminacin, hara innecesaria esta nueva poltica en favor de la mujer; pero en la prctica, la existencia y la persistencia de prejuicios "sexistas" hacen indispensable un estricto control de la aplicacin de las ms elementales normas de proteccin al trabajador como, por ejemplo, las referentes al principio "a igual trabajo, igual salario"; incluso se ha propendido, en pases como Estados Unidos, a establecer sistemas de promocin laboral de la mujer que contribuyan a compensar su marginacin histrica; por ejemplo, se obliga a los empleadores a cubrir las plazas vacantes con un porcentaje 83

igualitario de personal masculino y femenino. Cabe sealar, finalmente, que existe una poltica social de la mujer-madre que es una especificacin de la poltica general de la familia, a la cual hicimos referencia anteriormente. Las consideraciones sobre la mujer se pueden extender a otras situaciones equivalentes, como la de los trabajadores inmigrados en los pases industriales, la de los grupos tnicos o religiosos minoritarios en un Estado Nacional, etc. El cumplimiento de las polticas sociales y el de la poltica laboral, en particular, est desgraciadamente condicionado por el peso social de la discriminacin tnica, religiosa o nacional; por ello, surgen polticas tendientes a favorecer una mejor integracin de las minoras y a combatir las diversas formas de intolerancia y desprecio hacia el "otro-diverso" o "diferente". La cobertura de las polticas sociales implica que las necesidades individuales se puedan llegar a satisfacer de manera inmediata o actual; y de manera mediata o futura. Por ello, se pueden clasificar las polticas sociales segn los alcances de su cobertura; as es que distinguimos: a ) Polticas sociales "de integracin", que se caracterizan por cubrir necesidades primordiales de forma inmediata y por establecer niveles de consumo o satisfaccin que la sociedad considera "mnimos" o "normales" en favor de los grupos excluidos o de ciertas categoras desfavorecidas; por ejemplo, todas las polticas de proteccin al anciano, al nio, a los agricultores, etc. b ) Polticas sociales "de acceso", que pretenden cubrir necesidades mediatas o futuras y hacen de los usuarios potenciales de algunos servicios sus usuarios reales; por ejemplo, la poltica de promocin social tiende a crear la posibilidad que sectores marginados de los principales servicios sociales accedan a ellos a travs de su propio esfuerzo; en cierta medida, la asistencia social opera con efectos parecidos; en fin, la poltica de salud preventiva es un caso tpico de solucin por anticipado de necesidades futuras. c ) Polticas sociales "de mediacin", orientadas a proteger los 84

sectores desfavorecidos, en particular al obrero y campesino asalariados; tienen por finalidad cubrir al mismo tiempo, necesidades inmediatas (salud, vivienda, salario mnimo, etc.) y necesidades futuras (formacin profesional, jubilacin, mayor satisfaccin general de las necesidades bsicas, etc.). Para concluir estas observaciones sealamos que las coberturas de las polticas sociales actan de manera diferenciada en funcin de la situacin concreta de cada categora social favorecida. A veces constituyen una forma ms o menos improvisada de atenuar los efectos de una crisis econmico-social, adoptando la forma de subsidios, indemnizaciones o primas. En otros casos, responden a las condiciones generales y normales de la evolucin de una sociedad y se transforman en una poltica salarial, en un sistema de seguridad social o en la generalizacin de la salud pblica. 5. El financiamiento de las polticas sociales En los orgenes de las polticas sociales creadas por el Estado neo-liberal prevaleci, segn hemos dicho, la nocin de capital humano como principio rector de sus mecanismos de financiamiento. El capital humano era considerado como el conjunto de los recursos cualitativos y cuantitativos que constituyen los habitantes de un pas; y, asimismo, como la capacidad potencial de esos individuos para adquirir bienes en el futuro. En el primer caso, se deduca la necesidad de planificar esos recursos humanos y, en el segundo, la racionalizacin y la formalizacin de las polticas sociales en las cuales el Estado jugara un rol activo. La nocin de capital humano permita aplicar a cada medida social un clculo econmico coherente con el conjunto de las posibilidades de la estructura econmica, as como la constitucin de un mercado particular de recursos humanos. En este sentido, el rendimiento de la inversin realizada en capital humano se determinaba con una lgica puramente econmica; el beneficio extrado por el inversor consista en las 85

ganancias suplementarias obtenidas gracias a un aumento de la productividad; por ejemplo, a ms gastos de educacin o de salud se lograba una mayor aptitud tcnica para el trabajo y, por lo tanto, la extraccin de ms plusvala. Adems, perfeccionando la constitucin del capital humano se llegaba a un mejoramiento del mercado de recursos laborales, desde tres aspectos estrechamente ligados entre s: proveer una adecuada informacin sobre el inters de invertir en la formacin del capital humano y sobre los medios para hacerlo; obtener los fondos necesarios para esa inversin; y, finalmente, disminuir los costos de la misma, sea ampliando la dimensin del mercado de recursos laborales, sea recurriendo al sector privado para abaratar los servicios pblicos. Sin embargo, una comprensin puramente econmica del capital humano conducira a la creacin de polticas sociales que seran una expresin insuficientemente mejorada del mercado capitalista; por ello, sin renunciar al principio del capital humano, los economistas neoliberales se han visto obligados a modificarlo parcialmente, al menos por las causas siguientes: a) La inversin destinada a mejorar el capital humano no puede limitarse a estimar su tasa de rendimiento parcial (por ejemplo, una mayor aptitud tcnica para el trabajo del 50 % de la mano de obra); en muchos casos, el beneficio extrado por un grupo limitado de agentes econmicos slo tiene un efecto real y permanente si su cobertura se extiende al conjunto del mercado laboral (en el ejemplo citado, es preciso que un gran porcentaje de la mano de obra se califique para evitar desniveles productivos que alteraran negativamente el nivel de rendimiento de la economa global). Por ello, se debe generalizar la prctica de la educacin obligatoria o de la vacunacin obligatoria, ms all de su pura rentabilidad econmica inmediata, para que desaparezcan los efectos perturbadores, del analfabetismo o de la mortalidad infantil sobre el sistema econmico general. Los pases capitalistas subdesarrollados constituyen un buen ejemplo de la insuficiencia de medidas sociales parciales, cuyas consecuencias distorsionantes son el agravar las 86

diferencias sociales y el devaluar los beneficios recibidos. Esas medidas slo tendran eficacia econmi ca general si mediase un cierto contorno simtrica y mayoritariamente favorecido por ellas. b) El Estado se ve obligado a controlar la calidad y la cantidad del capital humano total, si pretende garantizar el crecimiento econmico, el cual resulta de una combinacin acertada de recursos materiales y humanos; con la finalidad de determinar la progresin ptima de los recursos humanos, el Estado debe diferenciar la actividad macro-econmica, distinguiendo sus componentes cuantitativo y cualitativo, ya que ambos pesan en el proceso de trabajo. Por ejemplo, el Estado debe mejorar la calidad de la vivienda, atendiendo a una combinacin adecuada de las necesidades de expansin de la oferta privada de construccin y del mejoramiento de la calidad de vida de la mano de obra asalariada; este ltimo factor no puede medirse en trminos de pura rentabilidad del capital invertido en viviendas sociales. c) El financiamiento de las polticas sociales debe tener en cuenta los equilibrios macro-econmicos, es decir no crear tensiones inflacionistas ni disminuir excesivamente el monto de los recursos destinados a la creacin del capital productivo. Por ello, algunos economistas hiper-liberales sostienen que las medidas sociales deberan ser financiadas principalmente a partir de una limitacin del consumo (va impuestos directos), ms bien que por un recorte del ahorro social; con ello, critican la nocin tradicional de capital humano y pretenden explicar la actual crisis capitalista, como veremos en el captulo siguiente. En realidad, este razonamiento encubre la voluntad de hacer de las polticas sociales una medida no redistributiva de las ganancias del capital; pero plantea los lmites del proceso de transferencia de riquezas, iniciado por el Estado Benefactor; en efecto, la formacin y desarrollo del capital humano no puede atentar contra la rentabilidad del 87

capital, sin poner en peligro la existencia del capitalismo como sistema de organizacin social global. d) En consecuencia, ese financiamiento de las polticas sociales debe respetar los principios de la eficiencia del mercado capitalista general y, en ningn caso, reemplazarlos por una visin parcial de ese mercado, cual es la del capital humano. El ms significativo de esos principios econmicos es el que establece una relacin directa entre el esfuerzo productivo y la remuneracin; es cierto que existe contradiccin entre dicho axioma y el costo de las polticas sociales, sobre todo en la medida que stas atribuyen ingresos relativamente autnomos respecto de los logros realizados en el proceso de produccin. Sin embargo, el sistema de polticas sociales no debe alterar sustancialmente la flexibilidad del sistema capitalista ni eliminar la libre eleccin de los agentes econmicos; el financiamiento de las medidas de tipa social transita entonces por un sendero estrecho del cual no puede desviarse, limitando mnimamente las ganancias del capital para favorecer a los sectores de menores ingresos y, al mismo tiempo, evitando daar los mecanismos de acumulacin y expansin del propio capital. Las formas que adquiere el financiamiento de las polticas sociales son principalmente dos: a) Los equipamientos y servicios colectivos constituyen el medio ms directo de sostenerlas econmicamente; ellos corresponden a una prestacin ms o menos gratuita y a una utilizacin ms o menos obligatoria, como es el caso de las escuelas, los hospitales, los transportes, etc.; y el criterio que los rige es la formacin del capital humano, con los matices desarrollados en el prrafo anterior, tanto a nivel individual como en el plano social. El servicio colectivo es normalmente pblico aunque extraordinariamente el Estado puede delegarlo a la actividad privada, con el peligro de su desnaturalizacin; si bien la idea de un equipamiento comn implica cierta tendencia a la igualdad de tratamiento entre sus usuarios, cualquier 88

servicio social estatal puede engendrar diferenciales importantes en el uso del mismo.

efectos

b) Las transferencias de riqueza social implican una modificacin en la asignacin general de recursos determinada por el mercado; en algunos casos, significan una redistribucin de las ganancias del capital; ellas se presentan a veces de manera ficticia y, en otras ocasiones, con contenido real; sus principales manifestaciones derivan: - Del ordenamiento del presupuesto y del sistema fiscal, a travs del impuesto progresivo a la venta, las exenciones fiscales, el salario familiar, etc. - De los sistemas de seguro social, a travs de tres tcnicas principales: el pago de los gastos ocasionados por ciertos daos como en el caso de los accidentes de trabajo; las indemnizaciones por cese de la actividad productiva, sea por incapacidad o impedimento fsico, sea por vejez, maternidad o paro; y, finalmente, el pago de un complemento del ingreso como en el caso del aguinaldo y las vacaciones pagas. Estas transferencias se caracterizan por un financiamiento tripartito cuando el capital y el Estado completan el fondo constituido por las cotizaciones de los beneficiarios durante su actividad productiva; pero hay indemnizaciones que estn a cargo del capital y del Estado y, en algunos casos extraordinarios, a cargo exclusivo del capital (en algunos pases, los accidentes de trabajo). Todas ellas implican una socializacin de la remuneracin y del consumo, debido a la necesidad de cubrir socialmente ciertas vicisitudes de la vida humana. El financiamiento de las polticas sociales se regula por dos expresiones de racionalidad econmico-social que actan conjugadamente para determinar las prioridades que se adoptarn: a) La primera forma de racionalidad es esencialmente monetaria, pues consiste en el incremento de ingreso y de 89

la capacidad de consumo del beneficiario; corresponde al principio de la igualacin de oportunidades vitales. b) La segunda forma es principalmente social, pues modifica parcialmente los mecanismos del mercado capitalista para facilitar la planificacin de los recursos humanos, tratando de satisfacer las necesidades vitales del beneficiario. En el primer caso, se tratar de un anlisis costo-rendimiento econmico, cuando se calcula, por ejemplo, la tasa de productividad lograda por la prolongacin de una determinada formacin profesional. En el segundo caso, se estudiar la relacin costoeficacia; por ejemplo, cul sera el programa sanitario ms barato para eliminar una enfermedad endmica. En la prctica, la mayora de las medidas sociales implican un financiamiento que debe combinar adecuadamente las dos formas mencionadas de racionalidad. En el sistema capitalista, el equilibrio deseable entre los criterios "econmico" y "social tiende a romperse en perjuicio del segundo, con el consiguiente desmedro de los sectores sociales ms dbiles y la formulacin de polticas "sociales" escasamente redistributivas; esta tendencia aparece con ms frecuencia en las economas escasamente desarrolladas y carentes de recursos financieros para sostener un sistema de Bienestar Social complejo. 6. Los lmites de las polticas sociales en el Estado Capitalista Las polticas sociales son concebidas por la doctrina neo liberal como uno de los medios ms idneos para corregir las desigualdades sociales generadas por la libre concurrencia que opera en el mercado capitalista. Se imagina la existencia de un Estado neutro, que est por encima de las clases y los grupos sociales, capaz de realizar el "bien comn", neutralizando los intereses competitivos de los individuos; de esta forma el Estado se presenta como el protector de los grupos ms dbiles y el 90

hacedor de una legislacin social capaz de compensar las insuficiencias de los individuos y de garantizar la igualdad a travs de la formalizacin de las polticas sociales. Las medidas que constituyen la legislacin social generaran al decir de los neo-liberales- la "igualdad de oportunidades", porque el Estado eliminara las barreras geogrficas, econmicas, culturales, etc., y posibilitara el acceso a un mnimo de bienes y servicios fijado y definido por el mismo poder poltico. Incluso se considera que algunas de esas medidas sociales escapan a las leyes del mercado de libre concurrencia. Creemos que, en efecto, las polticas sociales conforman un mecanismo de redistribucin econmica, por el cual el capital transfiere un porcentaje de sus ganancias a los sectores sociales no propietarios de los medios de produccin. Pero es posible identificar las polticas sociales con una transformacin en profundidad de las leyes bsicas que regulan la sociedad capitalista y su desarrollo?; es real, y no aparente, la igualacin de oportunidades?; es que la intervencin no mercantil del Estado erosiona la economa de mercado? Responderemos a estas preguntas analizando algunos de los presupuestos de las polticas sociales: a) Sobre el acceso a los beneficios sociales Cuando el Estado dicta normas que facilitan el derecho a la educacin, el trabajo, la vivienda, la salud, etc., se estn creando distintos canales de acceso a cada uno de los bienes y servicios legislados. Estos canales de acceso dependen en ltima instancia de las condiciones en que los grupos e individuos se ubican en el proceso productivo y no de su libre eleccin; sobre todo, el acceso es diferenciado y ms o menos fcil, de acuerdo con el rol econmico-social que desempee cada grupo o individuo, lo cual elimina la arbitrariedad pero conserva importantes grados de desigualdad social. b) Sobre la universalizacin de los servicios sociales 91

La extensin de ciertos servicios sociales, tales como la educacin o la salud, a todos los habitantes de un Estado de Bienestar Social tiene en cuenta el vlido principio terico de igualdad frente a la ley pero ignora la desigualdad de las condiciones objetivas de existencia. Por ejemplo, la escuela gratuita o los seguros sociales de salud pueden favorecer indiscriminadamente a grupos sociales dominantes o subordinados, lo cual pasa a ser una forma de beneficiar discriminatoriamente a los sectores privilegiados de la sociedad. c) Sobre la garanta de "un mnimo" La accin del Estado en favor de los dbiles se sita dentro de un mbito determinado, que suele denominarse el "seguro mnimo", el "salario mnimo", la "ayuda mnima", etc. Este principio implica que el Estado est dispuesto a modificar los mecanismos del mercado capitalista en una medida marginal, para no trabar su funcionamiento "normal" ms all de ciertos techos minsculos. Por otra parte, esta poltica selectiva se ubica en torno al nivel ms bajo de subsistencia, como en el caso del salario mnimo, con lo cual se amplifican o al menos se mantienen las desigualdades sociales, reproduciendo las condiciones de vida de los grupos sociales ms desfavorecidos. d) Sobre la individualizacin y la libre eleccin de los servicies sociales La concepcin neo-liberal considera que el Estado debe proteger la autonoma de los individuos, ofreciendo mayores posibilidades a aquellos que posean las competencias y los medios necesarios para cumplir con las exigencias impuestas por el mismo Estado; por ello, se fomenta la libre eleccin de ciertos servicios sociales, como el mdico o el educativo. As se puede continuar "culpabilizando" a los individuos que, por carecer de recursos y por no llenar los requisitos establecidos, se ven privados de los mejores beneficios sociales; su fracaso se debera a la propia ineptitud para acceder a estratos socio-culturales 92

superiores. Con ello, se ratifica la desigualdad "natural" de los actores sociales, encubriendo la naturaleza econmico-social de las condiciones de vida desiguales. e) Sobre la cobertura de los riesgos sociales Las polticas sociales no slo protegen a los grupos o a los individuos dbiles y desfavorecidos por el funcionamiento de las leyes del mercado, sino tambin buscan cubrir las vicisitudes y los riesgos que, como la enfermedad, la invalidez, la cesanta, etc., acechan al trabajador. La existencia de estos riesgos surgi del desarrollo industrial y del rgimen asalariado; y justamente la magnitud de ese desarrollo multiplic los riesgos y transform en disfuncional el rgimen de responsabilidad civil, por el cual una empresa privada aislada poda hacerse cargo de algunos de ellos; el sistema del derecho comn se torn insoportable para el capitalista, por ser excesivamente gravoso, y llevaba a la indigencia al asalariado enfermo, invlido o cesante. Esta indigencia, adems de deteriorar las perspectivas de desarrollo de una fuerza de trabajo a veces escasa, implica la prdida de la capacidad de consumir que, para el trabajador, depende de la posibilidad de percibir un salario. En la poltica econmica adoptada por los Estados capitalistas, despus de 1930, el mecanismo anti-crisis, el cual se aplic con xito hasta 1975, consiste en estimular la demanda, manteniendo la capacidad de consumo del total de la poblacin, con el fin de evitar la sobreproduccin y de captar el ahorro de las clases populares. Por lo tanto, la cobertura estatal de los riesgos sociales, si bien contribuye a superar el drama de la condicin obrera y comporta una transferencia de recursos al sector laboral, disminuye los costos de gestin de la fuerza de trabajo porque constituye un rgimen de seguro a gran escala y permite a los capitalistas individuales repartir colectivamente los gastos que comporta. Adems, la intervencin del Estado conlleva una mercantilizacin de los servicios sociales que son co-financiados con el aporte de los propios trabajadores-beneficiarios y favorece al conjunto de la economa, garantizando la capacidad de 93

consumo de los asalariados y consolidando la reproduccin adecuada de la fuerza de trabajo 34. Estas reflexiones, que no pretenden menoscabar los logros reales y objetivos que el Estado de Bienestar Social desarrollado otorg a los sectores populares, son aplicables con particular nfasis a los pases subdesarrollados. En stos, las limitaciones sealadas, que se derivan de la naturaleza estructural de las polticas sociales, se agudizan; y, por ello, surge con ms claridad la imposibilidad objetiva del Estado de modificar las leyes econmicas bsicas que sobredeterminan la sociedad capitalista y el mantenimiento de una estratificacin social profundamente desigual. Lo observaremos detalladamente en punto siguiente. 7. Las polticas sociales en pases subdesarrollados: caracteres particulares En trminos generales, podemos afirmar que la industrializacin impone el surgimiento de las polticas sociales como funcin pblica en los pases del centro, hacia fines del siglo XIX. Pero, como ya hemos dicho, en la periferia del sistema capitalista el proceso de acumulacin de capital est subordinado al movimiento del mercado mundial, lo cual determina la evolucin de distintos tipos de Modelos Polticos, cuya caracterstica comn es un alto grado de desarticulacin de sus respectivas relaciones de produccin; podemos afirmar que el mo tor de la economa es externo al contexto de reas subdesarrolladas como la latinoamericana. Por ello, en estos casos las polticas sociales son usadas por el Estado como un medio de imponer su dominacin, ms que como respuesta inmediata y automtica a las necesidades del desarrollo industrial. Sin pretender hacer un estudio comparativo exhaustivo de las polticas sociales en los pases subdesarrollados, nos parece que en muchos de ellos, dichas polticas
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Algunas de estas reflexiones estn inspiradas en el agudo sentido crtico de la obra del autor brasileo Vicente P. Faleiros. (Ver Anexo Bibliogrfico).

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tambin han apoyado las necesidades de reproduccin de la fuerza de trabajo y de conservacin del llamado "ejrcito de reserva", que son su explicacin en ltima instancia; pero pensamos que, al contrario de lo sucedido en los pases desarrollados, las polticas sociales fueron otorgadas por los Estados como respuesta ante las urgencias generadas por el incipiente desarrollo industrial y como consecuencia de la ampliacin de las funciones del Estado, quien sanciona esas medidas para aliviar las tensiones polticas y para ganar legitimidad. Mientras en Europa y en EE.UU. las formas ms complejas de Poltica Social, como la Seguridad Social, nacen avanzado el proceso de industrializacin, en pases latinoamericanos se aplican medidas parcialmente semejantes en los comienzos de dicho proceso. Baste un repaso de las fechas de instauracin del Seguro Social en los Estados de Amrica Latina, para comprender la simultaneidad de esa medida con los inicios de la industrializacin35. Esto confirmara el rol primariamente legitimador del conjunto de las polticas sociales en pases subdesarrollados. Esto tambin significa que la conflictividad social, caracterstica de este tipo de pases, exigi una anticipada intervencin del Estado en materia social, haciendo jugar a las polticas sociales un papel de mecanismo de reproduccin ideolgica y de generacin de consenso (en Amrica Latina esto sucede desde el perodo del Estado oligrquico y se acenta durante el del Estado "populista"). Pero el lmite de la expansin del sistema de polticas sociales (por ejemplo, el del Estado de Bienestar se encuentra objetivamente en la lgica de la reproduccin de la fuerza de trabajo; ms all de ciertos mrgenes razonables, si el capital no necesita realizar esa reproduccin de mano de obra, no la "podr" ni querr financiar, con lo cual el Estado capitalista deber

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Por ejemplo, las instituciones del Secruro Social Obligatorio emergen en Brasil hacia 1923, en Chile hacia 1924. en Per hacia 1936, en Venezuela hacia 1940, en Mxico hacia 1943, en Colombia hacia 1944, en El Salvador hacia 1949, en Nicaragua hacia 1955 y en Honduras hacia 1960.

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restringir relativamente el desarrollo de sus medidas sociales, en ltima instancia en armona con la expansin del capital. Por ello, afirmamos que existe una naturaleza comn de las polticas sociales generadas por el Estado capitalista. Pero, en pases subdesarrollados, esa naturaleza genrica se manifiesta con rasgos particulares, algunos de los cuales enumeramos de forma no exhaustiva: a) El papel legitimador del bloque social dominante, que tiene toda poltica social, adquiere una dimensin mayor. Ello se explica por el alto grado de antagonismo social que impera en los Estados perifricos, pero, paradjicamente, este rol de las polticas sociales raramente genera el grado de consenso suficiente para que un Estado subdesarrollado pueda controlar poltica y culturalmente al conjunto de la sociedad dominada. Ya hemos visto como, en Amrica Latina, los Modelos Polticos que se suceden, sobre todo desde 1960, padecen, en mayor o menor medida, de una crnica crisis de hegemona. b) El rol econmico de las polticas sociales -reproduccin de la fuerza de trabajo que implica indirectamente la regulacin de los salarios v del mercado de trabajo- determina la mediocre amplitud de las coberturas y la escasa calidad de los servicios sociales prestados por los Estados subdesarrollados, porque la limitada expansin del capital impide la satisfaccin de las necesidades elementales de trabajo, salud, vivienda, etc., de numerosos sectores marginales y de los trabajadores de ese tipo de Estados. c) Las presiones del conjunto de los sectores populares constituyen la base poltica del otorgamiento de las polticas sociales; por ello, en los pases con escaso desarrollo de las fuerzas productivas, el Estado se ve obligado a atenuar la conflictividad social desde los inicios de la industrializacin beneficiando slo a los sectores urbanoindustriales y generando nuevos desequilibrios sociales caractersticos del capitalismo perifrico. Por ejemplo, se 96

acenta la marginalidad urbana que es producto de las migraciones del campesinado pobre; marginales y trabajadores rurales suelen estar desprovistos de toda forma de proteccin social. d) La concertacin y la participacin sociales, bases del desarrollo de la accin social del Estado, se encuentran seriamente limitadas en los pases subdesarrollados por la escasa permeabilidad de la clase dominante y por la carencia de recursos econmicos para amortiguar las tensiones entre los grupos privilegiados y los diversos estratos de desposedos. e) En consecuencia con lo dicho, las polticas sociales en pases como los latinoamericanos cubren a reducidos sectores urbano-industriales y, an en estos casos, tienen un alcance limitado y serios problemas de financiamiento. En ningn Estado subdesarrollado existe un sistema de polticas sociales universalizado, sea por la limitacin institucional de sus competencias o sea por la situacin de hecho de la escasez de recursos; poco es lo que, en esos casos, puede hacerse para combatir la pobreza absoluta y la contaminacin de la pobreza a partir de una accin orgnica del poder pblico. En Amrica Latina, el Modelo Poltico "nacionalista popular" en aquellos pases donde mejor funcion (Argentina, Uruguay, Brasil, Mxico)- desarroll el Estado Benefactor de manera significativa, si comparamos con otros momentos histricosociales o con otras reas subdesarrolladas. Sin embargo, ese Estado Benefactor entrara en crisis al agotarse el mecanismo de acumulacin basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones. Todos los Estados latinoamericanos, cada uno a su manera, a veces a tropezones y sin mucho xito, intentaron despus de 1930 su propia experiencia de "Welfare State" que se impona como la forma que deba asumir la institucin poltica para impulsar el trnsito de la sociedad "tradicional" a la "moderna". 97

Ms profunda que esa dimensin socio-poltica, aunque dialcticamente articulada con ella, se impuso la poltica econmico "desarrollista". Desde 1950 se afirma y se acelera una tendencia que hoy entendemos como lgica en la profundizacin del capitalismo: la internacionalizacin del capital, entendida como una incorporacin, cada vez ms amplia y ms profunda, de recursos, subsectores de la economa y, consecuentemente, grupos sociales, al circuito de valorizacin del capital. La acumulacin capitalista se ampla superando los lmites nacionales e incorporando los esfuerzos ms variados, en subordinacin a la burguesa central (monopolizacin). La iniciativa estatal en Amrica Latina debe cumplir funciones de impulsar y asegurar los condiciones generales que permitan y faciliten la acumulacin de capital. El Estado, adems de asegurar la provisin de materias primas al sistema capitalista central, impuls la disponibilidad de fuerza de trabajo abundante y barata, asegur los servicios necesarios al funcionamiento del capital y expandi la red de infraestructura que articula los distintos mercados, descuidando el gasto social. Al igual que en el Centro, esta multiplicacin de nuevas funciones empuj a la complejizacin del aparato del Estado en Amrica Latina, a la diversificacin institucional, al aumento de la burocracia y, consecuentemente, al incremento del gasto pblico que crece por encima, tanto de la poblacin como de la economa. Pero, al contrario de los pases desarrollados, las polticas sociales no alcanzaron a satisfacer las necesidades vitales de vastos sectores. La originalidad en el proceso latinoamericano proviene de que se combinaron -con distintos nfasis segn cada situacin nacional- las franquicias fiscales al capital forneo, las facilidades para "repatriar" excedentes y los trminos negativos del intercambio. El creciente gasto fiscal slo se pudo sostener va un endeudamiento externo tambin creciente, que se manifest, inclusive, antes de 198036.

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Deuda Pblica Externa en Pases Relacionados.

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Con razn, usando un recurso clsico, Marcos Kaplan compar al Estado latinoamericano con el Leviathan. Los prstamos a gobiernos, as como los organismos multilaterales de financiamiento (especialmente el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y A.I.D.) han cumplido con impulsar la ampliacin del aparato estatal y de encauzar su intervencin hacia aquellos sectores ms interesantes a la acumulacin de capital. En este contexto general cabe sealar la existencia de diversos enfoques latinoamericanos sobre las polticas sociales en el perodo 1960-1980, que coinciden con sucesivos ensayos ms o menos frustrados para superar las dramticas condiciones de subdesarrollo econmico y sus efectos sociales. Las limitaciones y el carcter ideolgico de esos enfoques derivan de su naturaleza social, pues ellos han sido generados por la accin poltico-social de los grupos dominantes. Entre ellos distinguimos: a) Desarrollar las polticas sociales como pre-condicin del desarrollo econmico. b) Desarrollar integradamente las polticas sociales y las polticas econmicas. c) Desarrollar polticas sociales orientadas a paliar las necesidades de los grupos ms necesitados.

% del PNB 1970 1978 Honduras ............ Per .................... Nicaragua ............ Mxico ................. Costa Rica ........... Uruguay ............... Argentina ............. 12.9 14.0 20.6 9.8 13.8 11.0 7.6 34 9 53.1 45.8 28.0 29.3 15.7 11.4

Serv. Deuda % 1970 1978 0.8 3.2 2.9 2.6 1.9 3.5 4.6 7.2 8.7 3.5

Serv. Deuda % 1970 1978 2.8 11 9.7 21.5 21.5 8.4 12.5 23.0 45.7 26.8

Fuente: B.I.R.F. "Informe sobre el Desarrollo Mundial", Washington, 1980.

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Superpuestos o aislados, ninguno de estos enfoques ha podido resolver las carencias dramticas de vastos sectores marginalizados de Amrica Latina en el perodo que analizamos y que se corresponde con el del Modelo Poltico del Estado desarrollista (Ver al final Apndice II). 8. Las polticas sociales en los pases no-capitalistas Ya sealamos a pie de pgina que, despus de 1917, ms de treinta Estados estn ensayando un modelo de desarrollo no-capitalista, caracterizado por la apropiacin estatal de la mayor parte de los medios de produccin esenciales. Estos pases se encontraban en la periferia del mundo capitalista y, en general, posean escaso o ningn desarrollo industrial; en muchos de sus casos, las clases subordinadas adoptaron y adaptaron la ideologa maximalista del movimiento obrero internacional a la dinmica de revoluciones sociales de tipo anti-colonial y campesino, destinadas a combatir el subdesarrollo, la miseria y la injusticia extrema. La mayor parte de estos Estados se encuentra en transicin entre el modo de produccin capitalista y una nueva forma de organizacin social que podr ser, al final del actual perodo de transformacin, de tipo socialista, comunista... o "algo" an imposible de definir. En todo caso, el sistema capitalista ha hostigado y hostiga permanentemente, a cualquier pas que intente un modelo de desarrollo alternativo, habindose generado un bloque de Estados no-capitalistas que opera dialcticamente contra el bloque capitalista a nivel de las relaciones internacionales. No es este ensayo un mbito suficiente para estudiar en profundidad la naturaleza econmica y poltica de los Estados nocapitalistas, tema sumamente complejo y debatido y sobre cual

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escasean los estudios cientficos vlidos37. Por lo tanto, abordamos la cuestin de las polticas sociales emergentes de los Estados no-capitalistas, con la limitacin que implica una aproximacin superficial a esta nueva realidad estatal en constante evolucin. Analizaremos slo dos aspectos de su especificidad: a) Aunque los medios de produccin se encuentren totalmente colectivizados por intermedio de la apropiacin estatal, la etapa actual de las economas no-capitalistas existentes an est regida por el principio que la remuneracin se otorga en funcin del trabajo realizado, siendo ste el factor decisivo que regula la redistribucin de la riqueza; por otra parte, se trata de extender el principio de la redistribucin en funcin del estado de necesidad reconocido como tal por la sociedad, cualquiera sea el nivel de productividad del individuo o grupo social. Por lo tanto, las polticas sociales son parte integrante del sistema de redistribucin regido por el estado de necesidad; a travs de ellas, el Estado no-capitalista cubre las necesidades vitales de los ciudadanos que no pueden satisfacerlas por s mismos y gracias a su participacin en el trabajo social. Asimismo esas medidas sociales satisfacen otras urgencias que no dependen exclusivamente de la actividad laboral, tales como las que derivan de impedimentos fsicos congnitos, de alteraciones mentales prolongadas, etc. En este sentido, el Estado de Bienestar tiende a hacer posible el pleno desarrollo de las capacidades del individuo protegido, de la misma manera que a lograr la renovacin de esas capacidades. Ello se obtiene extendiendo el campo de aplicacin de las polticas sociales en lo que concierne al nmero de personas protegidas y a las vicisitudes vitales cubiertas por sus prestaciones.

Ejemplo de pensamiento crtico dedicado al anlisis del Estado nocapitalista es Bahro, Rudolf, La Alternativa, Alianza Editorial, Madrid, 1977.

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El principio de redistribucin en funcin del trabajo realizado no es suficiente, al menos, en dos casos: - Situaciones en las cuales el individuo est incapacitado de trabajar permanentemente por razn de edad, enfermedad, etc.; entonces la sociedad le garantiza un cierto volumen de capacidad de consumo independientemente de su aptitud para el trabajo. - Situaciones en las cuales el Estado se interesa en lograr la satisfaccin adecuada de las necesidades vitales, limitando la capacidad de decisin individual en funcin del inters general de la comunidad; por ejemplo, ello sucede en materia educativa, de evolucin demogrfica conveniente, de instruccin mnima, etc. As es que el sistema de polticas sociales otorga a los ciudadanos diferentes servicios cuyo costo no tiene relacin directa con los recursos producidos a travs del trabajo individual: escuelas, hospitales, planes de control de la natalidad, etc. En estas dos reas de intervencin social, la redistribucin en favor de los individuos est a cargo de la sociedad sin la existencia de "contra-valor" producido por parte de los beneficiarios; ellas se financian por medio de fondos sociales de consumo que suponen una cierta cantidad de trabajo social realizado por los trabajadores capaces de crear valor. Esta transferencia del valor producido se realiza en funcin del estado de necesidad reconocido como tal por el conjunto de la sociedad. Las polticas sociales constituyen un mecanismo fundamental de la redistribucin sin creacin de contravalor por los usuarios de las mismas. Qu diferencias existen entre la naturaleza econmica de las polticas sociales del Estado capitalista y las del nocapitalista? En el primer caso, se trata esencialmente de reproducir la fuerza de trabajo, incluido el "ejrcito industrial de reserva". Todas las otras medidas sociales, que 102

favorecen a la sociedad sin prestacin anterior, actual o potencial de trabajo, derivan de las estrategias de control poltico-ideolgico, tendientes a evitar reacciones sociales peligrosas para la clase dominante. En los Estados no-capitalistas existe, al menos tericamente, el reconocimiento del principio de la redistribucin segn las necesidades socialmente reconocidas y la intencin expresa de evolucionar hacia la supresin del principio de la redistribucin segn el trabajo prestado. El objetivo final sera llegar a universalizar la prctica de retribuir a cada individuo segn sus necesidades; slo la Historia podr probar si esta intencin se verificar en los actuales Estados no-capitalistas. b) En materia poltico-ideolgica, las polticas sociales cumplen la funcin de legitimar la dominacin del Estado, cualquiera sea su naturaleza econmico-social. En el caso de los pases no-capitalistas, la notable extensin del Estado de Bienestar facilita la consolidacin del nuevo poder poltico que tiende a segregar un grupo dirigente estable y auto-perpetuante. Sin embargo, si una sociedad est en transicin, como los propios Estados nocapitalistas reconocen estarlo, parece contradictorio intentar la legitimacin de una forma de dominacin estatal; idealmente se tratara de crear un nuevo orden poltico-ideolgico en el cual las clases populares tenderan a eliminar las manifestaciones superestructurales de la desigualdad econmico-social. En la realidad histrica de los Estados no capitalistas de larga existencia, esa contradiccin existe y tiende a prolongarse. Por un lado, el discurso "oficial" proclama que los sectores populares van ampliando su rol dirigente y, por otra parte, se cristaliza una lite poltica que no parece dispuesta a dejar el control del Estado ni siquiera a compartir su poder de decisin. Inmersos en esta contradiccin, los grupos polticos que gestionan las polticas sociales de los pases no-capitalistas parecen usarlas como sus homlogos de los Estados capitalistas; 103

ellas se convierten en una vlvula de seguridad contra potenciales (o actuales) explosiones de rebelda social o ideolgica. Pese a todo ello, el Estado de Bienestar no-capitalista fue creado al inicio de estas experiencias sociales y por encima de las posibilidades determinadas por una pura racionalidad de tipo capitalista. Generalmente, el sistema de polticas sociales, en un Estado no-capitalista, tiene una cobertura satisfactoria para la totalidad de la poblacin; ello sucede an en pases subdesarrollados como es el caso de Cuba en Amrica Latina; en estos ltimos queda por analizar los efectos econmicos de un gasto social aparentemente sobre-dimensionado en relacin al desarrollo de las fuerzas productivas. Al momento actual, los estudiosos de las economas no-capitalistas no se arriesgan a emitir opiniones muy precisas sobre cul sera el grado ptimo de redistribucin a cargo de fondos sociales de consumo. A lo sumo sugieren que el ritmo de progresin de este tipo de redistribucin debe ser ms rpido que el de la remuneracin segn el trabajo prestado; pero, por otra parte, esa progresin no debe ser tan rpida que llegue a comprometer la funcin estimulante de las remuneraciones fundadas en el trabajo creador de valor. Resolver ms claramente este problema implicara avanzar en la socializacin de la redistribucin y en una real democratizacin del poder poltico.

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CAPITULO III CRISIS ECONOMICA MUNDIAL Y POLITICAS SOCIALES: SITUACION ACTUAL Y PERSPECTIVAS

En este captulo trataremos de la dinmica de las polticas sociales en la particular coyuntura que vive el sistema mundial capitalista desde 1974-1975. Si la creacin del Estado de Bienestar Social fue la respuesta "acertada" que el bloque social dirigente del mundo capitalista concibi para resolver la grave crisis de 1930, cul ser el efecto social de la presente nueva crisis estructural del mismo sistema? Para responder esta pregunta observaremos someramente lo que sucede en los Estados centrales, de los cuales dependen las posibles orientaciones que se adopten en la periferia capitalista; y compararemos con algunas experiencias desarrolladas en pases latinoamericanos. Creemos que se justifica esta incursin por la problemtica actual, aun cuando corramos el riesgo del anlisis casi periodstico y, por lo tanto, carente de profundidad y perspectiva histrica. En efecto, en el proceso de desarrollo de la problemtica de las polticas sociales no siempre ha quedado bien claro -al menos para algunos sectores de estudiosos- que estas polticas no son un componente intrnseco y necesario de la sociedad capitalista; por lo tanto, no resulta indispensable que, a medida que el Estado capitalista se hace ms moderno, deba emprender ms y mejores iniciativas de poltica social. Tales iniciativas son productos 105

histricos y su auge dura lo que duren las condiciones histricas que determinaron su emergencia y su desarrollo. Nos ha correspondido vivir un perodo en que, tanto el pensamiento dominante en la economa occidental como la expansin casi constante del capitalismo en los pases de Centro, se conjugaron durante cincuenta aos para asegurar una importancia creciente de las polticas sociales en el acuerdo social hegemnico; por tanto podra asumirse, con cierta facilidad y como un dato obvio, que las polticas sociales son necesarias para el desarrollo capitalista. Sin embargo, hoy ciertos grupos hegemnicos de burguesas centrales parecen alterar algunas de las condiciones econmicas y polticas que han impulsado el auge de las polticas sociales; significa ello que la existencia del "Estado Benefactor" est en peligro?, es esto plausible? Deseamos dejar claro el carcter que debe asignarse a estas reflexiones, ya que an no se ha desplegado la totalidad de los antecedentes que van a configurar la situacin; y en la medida que, en lo social, los resultados no son nunca el puro efecto necesario que se deriva mecnicamente desde las condiciones objetivas que lo impulsan, no vamos a intentar adivinar "lo que va a pasar" con las polticas sociales, sino slo revelar algunas hiptesis que nos parece necesario perseguir en el tiempo prximo 38. 1. La crisis actual del sistema capitalista Partimos de la constatacin que el desarrollo y la expansin del "Estado Benefactor" y de sus polticas sociales se vieron afectados por la crisis econmica capitalista que, a partir de 1974, se manifiesta por el estancamiento (eventualmente recesin) y por la inflacin. Veremos luego cmo esta crisis genera una crtica que
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Gran parte de este captulo fue desarrollada en un artculo indito que preparamos con el Dr. Diego Palma, entonces Director de la Maestra Latinoamericana de Trabajo Social. El nos brind valiosos elementos que nos permitieron avizorar la evolucin de la crisis econmica actual y su influencia sobre las polticas sociales y la profesin del Trabajo Social. (AF)

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pone en cuestin la naturaleza misma del intervencionismo econmico del Estado y, por lo tanto, la de sus polticas sociales. En primer lugar cabe subrayar que la crisis del sistema capitalista, caracterizada por el estancamiento y la inflacin (estanflacin), va acompaada dialcticamente de crisis polticas e ideolgicas, de las cuales es causa pero las que, a su vez, agravan los problemas econmicos. Ejemplos de crisis poltica son los escndalos que afectaron la credibilidad popular en el "sistema democrtico" de los pases capitalistas "avanzados" (el "Watergate" y los sobornos de la Lockheed); o las victorias de los pueblos del Tercer Mundo en lucha contra el colonialismo y el neocolonialismo en Angola, Mozambique, Guinea Bissau, Vietnam, Camboya, Laos, etc. Ejemplo de crisis ideolgica es la prdida o el deterioro de la creencia en las posibilidades del sistema capitalista para generar un conjunto coherente de valores dignos de ser vividos, lo cual afecta la productividad de obreros, cuadros medios e incluso administradores de empresas privadas o pblicas. Luego es preciso comprender que la actual situacin econmica del capitalismo comporta una crisis estructural de caracteres particulares, cuya naturaleza revela el agotamiento de un tipo de regulacin del sistema capitalista. En 1929-30 entr en colapso la forma de regulacin competitiva; en 1974 la forma de regulacin monopolista, con gran participacin del Estado. Estos desajustes, cualquiera sea su explicacin, implican que la dinmica de la acumulacin de capital sufre una disminucin de ritmo o una regresin; y ellos se reproducen peridicamente en la historia del capitalismo. En los pases capitalistas desarrollados los mecanismos socio-econmicos -creados entre 1930 y 1950 para regular las crisis de sobre-produccin e implementados principalmente por el Estado- han servido para atenuar los efectos sociales de la actual crisis, permitiendo mantener el poder de compra de la masa salarial y, en buena medida su nivel de consumo, gracias al seguro de desempleo; si bien la desocupacin constituye un problema social grave, ella crece lentamente y es paliada por programas estatales de formacin profesional y de creacin de empleos pblicos en el sector de servicios sociales. Sin embargo, el 107

crecimiento econmico sostenido se detuvo y sus tasas a corto y mediano plazo hacen prever que el incremento del desempleo continuar su curva ascendente y, por lo tanto, aumentar su carcter socialmente conflictivo. En fin, lo que es ms grave, las medidas de regulacin ideadas por Keynes y sus discpulos para conjurar las crisis de sobre-produccin se revelaron insuficientes para controlar los desajustes actuales; esas medidas partan del supuesto de que el sistema econmico capitalista tiende a producir ms bienes y servicios que aquellos que el mercado es capaz de absorber; por lo tanto, no se puede obtener el pleno empleo sino al precio de cierto grado de inflacin e, inversamente, no se alcanza el mnimo de inflacin sin un margen ms o me nos grande de desocupacin; pero el Estado poda remediar el problema de la desocupacin aumentando el gasto pblico y el dficit presupuestario; y poda tambin combatir la inflacin incrementando los impuestos, para "enfriar" la economa. Pues estas regulaciones y el marco terico que las sustentan comenzaron a mostrarse insuficientes a partir de 1973-1974. Por qu se estanc el crecimiento del sistema econmico capitalista? La respuesta a esta pregunta es harto compleja y no se puede agotar en el espacio de un ensayo. Sin embargo, nos inclinamos por adoptar la opinin de economistas que la contestan sealando que el desarrollo econmico acelerado y sostenido que prevaleci entre 1950 y 1970 se deba al paralelismo entre produccin y salarios y al incremento del crdito y de la inversin, garantizados por la intervencin masiva de los Estados en el ciclo econmico; de estos factores lo esencial pareciera ser lograr la armonizacin entre volumen de la produccin y poder de compra de esa produccin por la masa salarial. Pero ya a partir de 1965 el aumento de la productividad (o capacidad de producir) fue menor que el del salario total (salario directo ms el indirecto provenientes del seguro social y dems beneficios sociales) en pases como Gran Bretaa, Estados Unidos y la misma Repblica Federal Alemana. Este desajuste de base va a traer como consecuencia el creciente endeudamiento de los Estados que llevar a la crisis del 108

sistema monetario internacional creado en 1944; las etapas de esta primera manifestacin disfuncional del sistema capitalista "avanzado" fueron el dficit creciente de la balanza de pagos norteamericana, la desmonetizacin del oro, la devaluacin del dlar, las tasas de cambio flotantes... que ponen fin a aquel modelo monetario puesto en marcha por los acuerdos de Bretton Woods. El aumento abrupto de los precios del petrleo en 1974 no hizo sino agravar la tendencia preexistente a la disminucin de las tasas de plusvala y de ganancia, lo cual sera la base explicativa de la actual crisis. Adems es preciso subrayar que ese aumento del precio del petrleo corresponde a la tentativa de resolver la cuestin energtica, determinada por el agotamiento de las reservas petroleras a mediano y largo plazo y por la necesidad de desarrollar fuentes energticas sustitutivas; asimismo l se relaciona con una redistribucin de poder econmico entre los grandes oligopolios que rigen los destinos de la economa mundial. Entonces la inflacin actual y la creciente desocupacin que la acompaa ya no pueden explicarse por la ley de A. W. Phillips, por la cual la inflacin evoluciona en proporcin inversa a la tasa de desempleo. Habra que buscar pues esa explicacin en el corazn mismo del proceso productivo, es decir en el desequilibrio entre productividad y salarios, el que genera un gasto pblico desmesurado y, a la postre, reduce la tasa de plusvala; la inflacin no parece ser un simple fenmeno monetario, sino fundamentalmente producto de una tentativa del capital en el sentido de elevar sus precios para obtener ganancias suficientes, frente a la presin de los sindicatos por conseguir mejores salarios y la del Estado para aumentar la fiscalidad. Asimismo la innovacin tecnolgica, que puede contribuir sustancialmente a superar la crisis de productividad, acta por ahora como un factor de incremento de los costos de produccin, que el capitalista trata de transferir a los precios. Finalmente hay que tener presente que el "pacto social" entre burguesa y clase obrera en los pases capitalistas desarrollados, el cual ha asegurado la paz social entre 1950 y 1983, se basa 109

sobre la redistribucin de ingresos en favor del asalariado; de ello surge la dificultad poltica para revertir el proceso de intervencin del "Estado-hacedor de polticas sociales" y abaratar la mano de obra, al menos utilizando los mecanismos democrticos en vigencia en esos pases desarrollados. En los pases subdesarrollados no-exportadores de petrleo la crisis del sistema capitalista deteriora an ms sus ya empobrecidas sociedades; ello se debe a: Las dificultades crecientes del sector externo y el endeudamiento tambin creciente de dichos pases, como consecuencia del encarecimiento del petrleo y de los productos manufacturados, el cual no se corresponde salvo casos excepcionales y temporarios- con el de sus productos tradicionales de exportacin (materias primas). Esta situacin derivar en las gigantescas deudas externas de los Estados subdesarrollados. La "necesidad" de reestructurar ciertas economas nacionales a fin de paliar la crisis del sector externo, lo cual implica transformar la organizacin productiva volcndola "hacia afuera", es decir hacindola ms apta para competir en el mercado internacional, en detrimento del mercado interno y de las necesidades de un desarrollo socio-econmico geogrfica y socialmente armnico. La estrategia de las empresas trasnacionales, quienes tratan de compensar la dificultad para crear plusvala en los pases desarrollados con la sobre-explotacin de mano de obra de reas subdesarrolladas, lo cual les es facilitado por la carencia de leyes sociales y de seguridad social y por la represin a que es sometido el movimiento sindical. Por ello puede afirmarse que el crecimiento del Producto Bruto Interno de la mayora de estos pases -el cual era superior al de los Estados desarrollados entre 1970/80- se hace a expensas de ms desequilibrio entre ciertos polos de desarrollo y el resto del espacio econmico; y de ms concentracin de riqueza en manos de una franja social muy reducida, conformada alrededor del capital extranjero y en perjuicio de las clases subordinadas. 110

Asimismo el retardo tecnolgico creciente y la explosin demogrfica continuada siguen subdesarrollando an ms los pases subdesarrollados e incrementando sus tensiones sociales internas.

2. La crtica liberal a Keynes y a su concepcin del Estado Intervencionista En los aos en que el "New Deal" de Roosevelt se impona en los Estados Unidos aplicando las medidas econmicas sugeridas en el enfoque keynesiano, pocos fueron los economistas liberales que tuvieron la osada intelectual de perseverar en la defensa de un sistema econmico de mercado libre clsico, denunciando los "peligres" del intervencionismo estatal. Uno de ellos -el ms ilustre- es Friedrich Von Hayek, el "anti-Keynes", Premio Nbel de 1974. Su mrito es haber previsto que los "remedios" keynesianos a los procesos de crisis por sobre-produccin iban a engendrar nuevas "enfermedades" al sistema capitalista. Von Hayek comprob que no es posible mantener el pleno empleo con ningn aumento sustancial de la inflacin, por lo cual la intervencin del Estado no es privilegiada ni decisiva en la regulacin del ciclo econmico. Al contrario, el Estado debe mantener su presupuesto en equilibrio y aumentar el ahorro social tal como cualquier particular, si se quiere evitar el mal de la inflacin. El Estado gasta los recursos que obtiene de los ciudadanos imponibles, es decir que no es creador de riqueza; y cuando gasta ms de lo que obtiene se va camino a la situacin que hoy se denomina "estanflacin". Con ello Von Hayek ataca frontalmente la idea y la prctica inspiradas por Keynes en el sentido que el dficit estatal dinamiza la actividad econmica general en momentos de estancamiento y desempleo; solamente las fuerzas del mercado Ubre, no distorsionadas por la accin del Estado, pueden asegurar equilibrios reales y crecimiento econmico sostenido, segn este partidario del capitalismo ortodoxo. 111

Luego es Milton Friedman y su "escuela monetarista" quien va a predicar una intervencin gubernamental mnima y a sostener que el crecimiento de la masa monetaria debera estar estrictamente ligado al crecimiento de la oferta, contradiciendo la posicin keynesiana por la cual se haba hecho depender el desarrollo econmico del aumento y sostenimiento de la demanda global; los "monetaristas", por el contrario, lo van a relacionar con el incremento de la oferta y de la formacin de capital. Muchos jvenes economistas neoliberales europeos y norteamericanos, formados en el keynesianismo, comenzaron a comprobar durante la dcada de 1970 que las teoras de Keynes no funcionaban ms y entonces se volcaron a revalorizar los viejos crticos del Estado intervencionista y a apuntalar sus pre-visiones, al fin verificadas a travs del largo proceso de estanflacin "mundial". En muchas Escuelas de Economa se multiplican los defensores de la estabilidad monetaria y de las fuerzas del mercado libre, surgiendo jvenes autores "lderes" que se autodenominan "hayekianos", "nuevos economistas", etc.; por ejemplo en Inglaterra Terry Burns y Alan Budd; en Holanda Pieter Korte-weg; en Francia Henri Lepage y Pascal Salin; en Suiza Karl Brunner; y en Estados Unidos Robert Lucas y Thomas Sargent. Es evidente que la comn preocupacin de todos ellos es contribuir terica y prcticamente a superar la crisis actual del sistema capitalista, tratando de combatir las causas de la inflacin (segn ello, el gasto estatal excesivo) y no sus efectos (el aumento de precios). Pero, para superar las contradicciones esenciales del sistema capitalista, esta nueva generacin de economistas an tendr que demostrar la validez de la ley de Say, por la cual la oferta y la demanda se ajustan automticamente porque la oferta crea su propia demanda. (Slo habra desajustes pasajeros como consecuencia del "error" de un productor en parte del mercado; pero "lgicamente" no podra haber una perturbacin general). Hasta 1930, la hiptesis de Say se verific histricamente inexacta. Por otra parte, los "nuevos economistas" -identificados con el positivismo terico-metodolgico ms riguroso- "olvidan" los aspectos socio-polticos de sus propuestas econmicas. 112

En efecto, reducir el gasto estatal implica suprimir -segn la versin ms extremista- o, al menos, recortar la seguridad social y dems polticas sociales que contribuyen en buena medida al creciente dficit presupuestario de los Estados. Por ejemplo, la progresin continua de los gastos de salud en Francia es netamente superior al incremento de la riqueza nacional ms la tasa de inflacin en los ltimos diez aos, tendiendo a agravarse el desfasaje existente en razn del costo cada vez ms exorbitante de las formas de curacin tcnicamente ms perfeccionadas y sofisticadas. Pero es preciso recordar que el costo de las polticas sociales es parte del precio que la burguesa debe pagar para mantener la paz social y los trminos del pacto con las clases subordinadas que hacen posible dicha paz. Por lo tanto, cabe interrogarse sobre la viabilidad poltica de la propuesta "econmica" de los "new economists". En los aos 60 Goldwater en Estados Unidos y Enoch Powell en Gran Bretaa trataron vanamente de imponer una poltica de corte ultra-liberal, que llegaba a afectar las conquistas de la seguridad social. Sus fracasos electorales fueron tan estrepitosos que, ya en plena crisis, el neo-conservatismo se guard muy bien de predicar en 1980 un recorte tan radical de la intervencin econmico-social del Estado. Tanto Margaret Thatcher como Reagan tendieron a disimular los efectos que sus polticas de reduccin de impuestos y de gasto pblico iban a tener sobre todo en los sectores ms desfavorecidos. Quizs ese "disimulo" fue un ingrediente importante de sus victorias electorales en mayo de 1979 y en noviembre de 1980, por las cuales Gran Bretaa y Estados Unidos pasaron a ser gobernados por los crticos de Keynes. En todo caso nos parece que la intencin de reducir la dimensin de las polticas sociales -la cual responde estrictamente a los intereses de la burguesa- puede generar contradicciones con los objetivos de la clase obrera y otros sectores sociales subordinados, las cuales son de difcil resolucin al interior de un sistema poltico democrtico, es decir caracterizado por la existencia de varios partidos que se alternen en el gobierno a 113

travs de elecciones regulares peridicas y limpias. Es posible que slo gobiernos autoritarios podran llevar a trmino el "saneamiento" de los presupuestos estatales relativos a polticas sociales. Al menos cabe plantearse este interrogante a la luz de las experiencias poltico-econmicas vividas hasta el presente. 3. La crtica estructural al Estado Intervencionista En 1973, James O'Connor haba intentado una crtica de fondo a la estructura de funcionamiento del modelo que, aunque tena en la mira al caso de Estados Unidos, ilumina tambin algunos aspectos fundamentales de su realizacin en todo tipo de Estado de democracia ampliada o neoliberal. El mrito del trabajo de O'Connor se puede enfocar desde una doble perspectiva39. - Una ms coyuntural y de brillo aparente, cual fue el que lleg a prever algunas situaciones que se realizaron luego, cuando las tendencias por l destacadas fueron precipitadas por la crisis capitalista. - Otra, ms profunda y rica, fue el haber decantado algunas percepciones sobre la naturaleza y funciones del Estado capitalista que aparecan slo oscuramente insinuadas en el pensamiento anterior; as, en las proposiciones de O'Connor, el Estado no representa una instancia puramente superestructural ya que se presenta comprometido en el proceso de acumulacin, no slo para asegurar las condiciones de reproduccin de capital (aspecto en que se haba insistido hasta entonces) sino para crear esas condiciones. El pensamiento del autor se ordena progresivamente en torno a tres tesis:
O'Connor, J., The fiscal crisis of State , St. Martin Press, New York, 1973. (Hay traduccin al espaol bajo el ttulo de "Estado y Capitalismo en la Sociedad Norteamericana", Ed. Periferia, Buenos Aires, 1974).
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a) La economa del capitalismo se estructura en tres reas: La franja monoplica, cuyo crecimiento se funda en la expansin de la tecnologa y la productividad y que constituye el principal espacio de acumulacin. El sector competitivo que crece fundamentalmente por incorporacin de fuerza de trabajo barata. El sector estatal, que incluye tanto la .produccin de bienes y servicios directamente generada por el Estado, como la que el fisco contrata con particulares y que, en ambos casos, se caracteriza por no estar sometido a la disciplina del mercado, por lo que tiende a una productividad baja que infla crecientemente el presupuesto estatal. En cuanto interesa a estas lneas, estos tres espacios, si bien son contradictorios, conforman una unidad de funcionamiento; el crecimiento de la economa presiona sobre ms crecimiento del aparato y del presupuesto fiscal en la medida en que -como sealan las otras dos tesis- se genera una socializacin creciente de los costos de la acumulacin. b) El Estado capitalista debe ejercer dos funciones que son contradictorias entre s: Apoya la acumulacin privada de capital. Confiere legitimidad al sistema mediante iniciativas de incorporacin relativa que rebajen los conflictos y permitan, desde el punto de vista social, el cumplimiento de la funcin antes sealada. Ambas funciones implican demandas sobre la iniciativa estatal y funciones diversas sobre el destino del gasto. c) Los gastos de capital social favorecen a la acumulacin privada (la seguridad social que baja el valor de la fuerza de trabajo); aunque no producen directamente plusvalor, ayudan a elevarla y, por eso, el autor los considera directamente productivos. 115

Los gastos sociales (la asistencia, la polica...) se requieren para mantener la paz social y no contribuyen sino muy medianamente a elevar la plusvala; no son directamente productivos. Como sealamos, ambas funciones, la de apoyo a la acumulacin y la de legitimacin, implican demandas sobre el gasto estatal; pero, en la medida en que los frutos de la acumulacin (el excedente) no estn socializados sino que son objeto de apropiacin privada, el Estado no logra mistificar su funcin social ante los particulares y los recursos tienden a quedar por debajo de las demandas. Nos encontramos ante la crisis fiscal.

4. Las experiencias sociales realizadas a partir de la crtica al Estado Intervencionista en pases desarrollados Las experiencias socio-econmicas de reduccin del intervencionismo estatal en el rea econmica y de retorno al mercado libre han tenido lugar, desde fechas recientes, en pases con alto nivel de industrializacin como los Estados Unidos y Gran Bretaa; y en pases subdesarrollados o con graves problemas de desarrollo como Sri Lanka, Chile y Uruguay. La diversidad de los casos mencionados, el carcter relativamente reciente de la aplicacin de esta "nueva" poltica econmica y los resultados confusos que ella arroja hacen imposible su evaluacin global y definitiva. Ms an, en este trabajo no profundizaremos sobre el funcionamiento de los mecanismos econmicos puestos en marcha por los crticos de Keynes, sino nos limitaremos al estudio de las consecuencias poltico-sociales que la aplicacin de dichos mecanismos parece provocar en diversos tipos de sociedades; en particular observaremos los efectos y las reacciones que se producen en los sectores sociales, como resultado de la reduccin del gasto pblico. Comenzaremos por la situacin creada en pases desarrollados:

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a) El caso britnico Ya dijimos que la Sra. Thatcher propuso un programa de gobierno que respetaba lo esencial del sistema de seguridad social ingls; pero todos los observadores reconocieron que su neta victoria electoral (1979) implicaba un cambio sustancial en las polticas econmico-sociales del pas y sin duda el ms importante sesgo desde 1945. Adems el margen mayoritario alcanzado por los conservadores y las reglas de juego del sistema poltico britnico se conjugaban para otorgarle un lapso de cinco aos, en los cuales -salvo accidente- la Primer Ministro contara con una mayora amplia y dcil en el Parlamento para poder desarrollar su plan de gobierno y sus "reformas" econmicas. Apenas instalada en su cargo Margaret Thatcher present un presupuesto con las siguientes medidas "innovadoras": La tasa bsica del impuesto a la renta fue reducida de un 33 por ciento al 30 por ciento. (El objetivo sera llegar al 25 por ciento). Se crearon nuevos impuestos al consumo sobre alcohol, cigarrillos y gasolina y se aumentaron en un 8 por ciento las tasas del impuesto sobre las ventas (Impuesto al valor agregado). Se increment la tasa de inters bancario del 12 al 14 por ciento. Se vendieron acciones industriales propiedad del Estado en un valor aproximativo de 2 billones de dlares, las cuales pasaron a manos privadas. Se realizaron recortes en el gasto pblico por un monto de 5,6 billones de dlares, reduciendo los fondos destinados a programas de gobierno para educacin, vivienda y salud y suprimiendo subsidios estatales para la industria. A casi cinco aos de la puesta en marcha de este plan, sus resultados son ambiguos: la inflacin descendi considerablemente pero el gasto pblico no se pudo reducir substancialmente y el estancamiento econmico contina llevando el porcentaje de desempleos (10 por ciento) a la cifra ms alta desde la "Gran Depresin" de la dcada de 1930; no se ha resuelto el problema de la falta de competitividad de las industrias de exportacin 117

britnicas, por lo cual la debilidad del sector externo perdura. Es evidente que nadie pudo suponer que en poco tiempo el gobierno Thatcher lograra superar los problemas acumulados durante dcadas y cristalizados por la costumbre y la legislacin; pero llama la atencin que el ritmo de la economa no haya dado una respuesta favorable a las "incitaciones" propuestas por los conservadores. Es posible que hayan sucedido errores tcnico-econmicos en la aplicacin del plan, pero tambin es cierto que el marco polticosocial en el cual se desarrolla constituye un obstculo para la consecucin de xitos significativos. Algunos economistas sealan que un "error tcnico" del programa "Tory" fue apresurar la sensible disminucin del impuesto a la renta (casi 10 billones de dlares) antes de asegurarse una decisiva disminucin del gasto pblico; adems se le imputa al Gobierno Thatcher la equivocacin de aumentar la tasa de inters de la moneda, con lo cual indujo una situacin de estancamiento, precisamente en el momento en que se necesitaba activar el sistema econmico para combatir el desempleo y crear nuevas fuentes de ingreso fiscal. Sin embargo, nos parece que las trabas puestas por el movimiento sindical son importantes y disuaden los esfuerzos del gobierno para reducir sus gastos. Por ejemplo, en 1980 se cancel el plan de cerrar 23 minas propiedad del Estado que son deficitarias, ante la amenaza de huelga del poderoso Sindicato de Mineros que en 1974 provoc la cada del anterior gobierno conservador. Aunque an sea apresurado juzgar definitivamente la accin del gobierno Thatcher concluimos con la impresin que el "cambio" econmico propuesto, el cual indudablemente estaba destinado a concentrar la riqueza en perjuicio de las clases subordinadas, encuentra una resistencia social importante que traba su desarrollo a mediano y largo plazo. El partido Conservador gan las elecciones de 1983 y tiene an cinco aos para realizar sus objetivos. Pero recordamos que ese triunfo electoral se debi al efecto emotivo que, sobre el pueblo ingls, tuvo la victoria en la guerra de las Malvinas y a la divisin del Partido Laborista. 118

Esta divisin se explica por la radicalizacin de un ala del laborismo ingls, que ha pasado a ser controlado por una izquierda relativamente combativa, quien har ms difcil an el "saneamiento" de la economa en perjuicio de los sectores populares; en todo caso, resistir fuertemente toda forma de reducir las polticas sociales, con lo cual se puede neutralizar un plan como el implementado- por la Sra. Thatcher y puede encaminarse a un mayor cuestionamiento del sistema socio-econmico global, si ste se revela incapaz de mantener las conquistas sociales adquiridas por la clase obrera tras ms de un siglo de luchas sociales. b) El caso norteamericano Cabe recordar que Ronald Reagan -ultra-conservador partidario de Goldwater en los comienzos de la dcada de 1960triunf en noviembre de 1980 habiendo moderado sus posiciones, en particular en materia econmico-social. Pero, sin lugar a dudas, su programa financiero, expuesto ante el Congreso el 18 de febrero de 1981 signific un vuelco respecto a las tendencias seguidas por la poltica econmica norteamericana desde 1933/34. Consideramos que este programa de Reagan es tambin un arquetipo de la crtica al intervencionismo estatal, porque pretende remediar el problema crucial de la crisis econmica en el "centro" del sistema capitalista, donde el fenmeno de la estanflacin se ha manifestado con toda crudeza en los aos 1979/1980; de obtener un xito significativo en Estados Unidos, este programa contribuir decisivamente a reflotar la economa occidental y se impondr como la receta adecuada para reestructurar todo el sistema capitalista; pero si l fracasase difundir la sensacin que no hay vas democrticas para superar la actual crisis. Adems Estados Unidos es el pas capitalista mejor dotado en recursos econmicos y tecnolgicos para salir de la estanflacin; si ello no fuese posible... qu podrn hacer otros Estados ms dbiles y ms carentes de dichos recursos?... Los "nuevos economistas" piensan que las frustraciones del Plan Thatcher se deben a la mala aplicacin de sus concepciones; en todo caso, 119

sostienen que el dinamismo econmico norteamericano es muy superior al ingls y que es posible que aquello que no se pudo o no se quiso lograr en el Reino Unido se alcance en un pas de la dimensin que tiene Estados Unidos, sobre todo si se recogen las experiencias anteriores y se corrigen sus errores.

Antecedentes
Cuando los Demcratas vuelven a la Casa Blanca, con el Presidente Carter a la cabeza, tratan de reactivar la economa americana que vena saliendo de la profunda recesin con inflacin del ao 1974 (-5 del PBI). Para ello aplican las clsicas medidas keynesianas, aumentando considerablemente el gasto pblico y logrando un crecimiento satisfactorio del Producto Bruto en 1977 y 1978. Sin embargo la inflacin comienza a incrementarse y ya en 1978 llega al 8,5 por ciento. En 1979 -agravado por el segundo "choque" petrolero causado por la situacin iran- el fenmeno inflacionario se agudiza y el dlar se desmorona; a principios de octubre la onza de oro se cotiza a 444 dlares. La reaccin de la Administracin es una enrgica decisin de contener el crecimiento de la masa monetaria, con la cual se agudiza un nuevo proceso recesivo que vena insinundose desde el segundo trimestre de 1979. (Incluso provoc un minipnico en la Bolsa de Nueva York el 10 de octubre de ese ao). Durante el acto electoral subsiguiente el gobierno Carter vacil entre una poltica de rigor monetario y los imperativos de la campaa Presidencial; de hecho, la inflacin se estableci en un 12 por ciento. Mientras tanto continuaba la recesin. El nico ndice econmico que mejor sensiblemente fue la balanza comercial, pues la misma depresin econmica influy en la disminucin de las importaciones; con ello el dlar recuper estabilidad y credibilidad en el mercado financiero. En sntesis la estanflacin se haba instalado en Estados Unidos de la forma ms profunda y prolongada de su historia. Sobre la manera de atacar este mal se jug en parte el debate entre el Presidente en ejercicio y su desafiante, Ronald Reagan. (El otro captulo importante de la campaa de 1980 fue la Poltica Exterior). 120

Mientras Carter ofreca soluciones intermedias entre el keynesianismo clsico y el monetarismo, Reagan present al electorado una opcin clara y radical: cambiar las reglas de juego econmico-sociales: su propuesta simple -quizs simplista- consista en atacar la intervencin econmica del Estado, hacindola responsable de la estanflacin y de todos los males sociales. Ella fue escuchada por diversos sectores sociales cansados de observar la inaccin y la impotencia de los gobiernos frente a diversos problemas, entre los cuales la inflacin suele afectar ms inmediatamente la vida cotidiana. Sin embargo, es preciso advertir lo siguiente: a partir de la Segunda Guerra Mundial tres caracteres sustentan la estabilidad y el consenso alcanzados por el sistema norteamericano: la transferencia de recursos al 20 por ciento de poblacin pobre y por debajo del nivel mnimo de subsistencia; la multiplicacin de empleos federales y municipales, lo cual favorece a la numerosa clase media, evitando su desempleo; y la tolerancia frente a la evasin fiscal del 20 por ciento de americanos ms ricos. Pues Reagan se propuso transformar los dos primeros caracteres, favoreciendo la concentracin de la riqueza y el desarrollo de la gran empresa. En la "sociedad suma cero" -como define Thurow el estado actual de la sociedad capitalista "toda ganancia de uno se salda por una prdida para otro y viceversa"40; Reagan determin ya en su programa econmico electoral que reestructurar la economa implicaba reducir el "Welfare State", el cual beneficiaba no slo a los sectores ms necesitados sino a una mayora de americanos. Entonces cabe preguntarse: es que Reagan pudo convencer a la mayora de su pueblo para que sacrifique sus intereses en beneficio de una minora adinerada? Creemos -como el caso ingls lo demuestra- que la respuesta es negativa. En primer lugar slo el 26 por ciento del electorado potencial vot efectivamente por el ex-actor de cine. En segundo trmino este voto fue sobre todo una manifestacin de disgusto
40

Thurow, Lerter, The Zero-Sum Society, Basic Books, New York, 1980.

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ante las vacilaciones y las incoherencias del gobierno Carter y contra las mismas propuestas del Partido Demcrata. Luego, ante la inexistencia de una solucin ms clara que la de Reagan, hay grupos e individuos que apoyaron sus "remedios" hasta que estos afectasen su situacin econmico-social. En fin, Reagan no enga totalmente la pueblo pero, como todos los neoconservadores, recubri su poltica econmica elitista y antipopular de un ropaje nacionalista, por el cual se present como el campen de la defensa de Occidente y del podero americano y como el hacedor de una "Renovacin imperial" que devolviese a los Estados Unidos su liderazgo y su dinamismo de antao.

Contenido del programa econmico de Reagan

Globalmente considerado, el "Programa para una Recuperacin Econmica" de Reagan comport una reduccin de 467 billones de dlares en calidad de menores impuestos sobre empresas e individuos, a travs de los cinco aos de duracin del mismo. El gasto pblico aumentara solamente de 695 billones a 912 billones entre 1931 y 1986, lo cual significaba una reduccin de la proporcin que ese gasto implica respecto al PBI: del 23 por ciento alcanzado en 1981 al 19 por ciento en 1986. Conforme a la concepcin de limitar la intervencin estatal en su conjunto, los recortes propuestos por Reagan abarcaban todos los aspectos de su actividad, salvo en el rea de la Defensa donde las "necesidades" de poltica exterior "obligaban" a incrementos sustanciales y crecientes que totalizaran un plus de 158 por ciento en 5 aos, pasndose de 171 billones en 1981 a 367 billones en 1986. La tercera faceta de la accin de Reagan para activar la economa y dinamizar la empresa privada era derogar la mayor cantidad posible de reglamentaciones estatales que fueron normativizando la vida econmico-social. Evidentemente hay normas que el Poder Ejecutivo puede eliminar sin aprobacin del Parlamento (en pocas semanas Reagan suspendi la aplicacin de 100 de ellas), pero existen muchas otras que estn siendo tratadas por el Poder Legislativo quien las dict. El objetivo econmico de esta accin fue reducir los costos de produccin en 122

100 billones de dlares en favor de las empresas afectadas por la minuciosidad de dichas regulaciones. Los objetivos econmicos del plan eran llevar la tasa de crecimiento del PBI a alrededor del 5 por ciento anual a partir de 1983 y reducir la inflacin en forma sustancial, de manera que llegase al 5,5 por ciento en 1934. Sin lugar a dudas que, de lograrse estos ndices, tambin disminuira el desempleo a cerca del 6 por ciento en el mismo 1984. Por primera vez desde el "New Deal" de Roosevelt se invirtieron los criterios para reducir impuestos; los principales beneficiarios de la descompresin impositiva fueron las familias y los individuos con un ingreso de ms de 100 000 dlares anuales. En 1982 esta franja de contribuyentes pag 2416 dlares menos, mientras los que ganan 10.000 dlares slo "ahorraron" 180 en concepto de menor carga impositiva.

Las polticas sociales en el programa de Reagan

El plan de Reagan favoreci la concentracin de la riqueza desgravando los ingresos ms altos y suprimiendo regulaciones costosas para los empresarios. Pero, para lograr que el Estado reduzca sus egresos, previo adems recortar: las polticas sociales -ya que gastos como los de Defensa iban a ser incrementados de manera significativa. En qu consistieron esos "recortes" a las Polticas Sociales? Qu dimensiones alcanzaron en el plan de Reagan? En primer lugar, cabe aclarar que el proyecto econmico de Reagan afect prcticamente todas las polticas sociales federales, aunque no se quiso suprimir la gran mayora de las mismas (slo se eliminan algunos pocos programas de accin social). Luego cabe sealar la expresa intencin del nuevo Presidente de no perjudicar a los grupos sociales ms desfavorecidos y de combatir las distorsiones y los abusos que se generaron durante la aplicacin de dichas polticas sociales; sin embargo, esa intencin de Reagan se convirti de hecho en un simple deseo. 123

A ttulo no exhaustivo enumeramos los "cambios" propuestos por el plan de Reagan en los principales rubros de poltica social federal: a) Medicaid Es un programa federal con participacin de los estados federados, los cuales determinan los hospitales y mdicos que sern beneficiados de los subsidios otorgados para la atencin de personas de bajos ingresos, ancianos, ciegos. Por cada dlar que gasta un Hospital en un paciente, Medicaid provee el doble. El plan de Reagan redujo este programa social en 18 por ciento para 1982, previendo que los futuros incrementos slo se permitirn en caso de inflacin. b) Seguro de Desempleo Se cort el gasto del Estado Federal en un 21 por ciento para 1982, limitando el mximo de duracin del seguro y controlando ms estrictamente los requisitos para otorgar sus beneficios. Para ello se tuvieron en cuenta criterios geo-econmicos y asimismo se impuls el aceptar los trabajos no satisfactorios que se ofrecen a ciertas categoras de desempleados. c) Prstamos y Becas para Estudiantes de "Colleges" Se redujo en 17 por ciento el presupuesto de prstamos y becas, limitando su otorgamiento a personas realmente necesitadas y exigiendo pago de intereses inmediato. d) Ayuda para la Escuela Primaria y Secundaria Se redujeron en un 20 por ciento las erogaciones federales en este tipo de ayuda y se realiz la reorganizacin y consolidacin de los 47 programas que abarcaba, cuyos fondos se dieron anualmente en una sola vez a los Estados y Distritos escolares. 124

e) Servicios Sociales Se efectu un recorte del 25 por ciento de gastos, consolidando 40 programas actuales por categoras sociales, con lo cual sus fondos se trasladaron directamente a los Estados en un solo paquete por cada uno de ellos. f) Bonos de Alimentacin Se limit la elegibilidad del beneficiario de estos Bonos a personas que ganen menos de 11.000 dlares anuales, en vez de 14.000 como hasta 1979; y se redujo el beneficio a 30 centavos en vez de 35 por cada dlar gastado. Con todo ello se logr disminuir el gasto estatal en un 14 por ciento. g) Seguridad Social para impedidos. Se control y ajust la elegibilidad de beneficiarios y se limitaron los beneficios de este seguro a fin que no superen el ingreso declarado por el trabajador en el momento anterior al impedimento que lo oblig a acogerse a la seguridad social; con ello disminuy el gasto estatal en cerca de 3 por ciento. h) Empleos Federales, Entrenamiento y Capacitacin de desempleados Este programa creado para combatir el desempleo y para capacitar mano de obra desempleada, ser eliminado al fin del ao fiscal 1983 (ahorro: 3,7 billones anuales). i) Ayuda a Familias con Nios Dependientes Se controlaron los ingresos de quienes demandan este beneficio, a travs de diversos tipos de "tests" de repeticin mensual. Pese a ciertas resistencias del Departamento de Estado, el Poder Ejecutivo redujo sus egresos en materia de ayuda externa, siendo especialmente afectada la que se dedicaba al desarrollo 125

social; por el contrario se increment la destinada para compra de armamento y dems gastos militares de los pases subdesarrollados. En cifras ello signific un recorte del 26 por ciento sobre la globalidad de los egresos del Estado para ayuda externa en 1982, al mismo tiempo que se pretendi aumentar en 20 por ciento el presupuesto destinado a la seguridad de pases extranjeros. Con esta "muestra" del perfil que la Administracin Reagan atribuy a las polticas sociales dentro y fuera de los Estados Unidos podemos concluir que, sin lugar a dudas los sectores sociales subordinados sufrieron un impacto en sus ya precarias condiciones de vida; y que los programas de desarrollo financiados por agencias internacionales o americanas redujeron su ya magra capacidad para responder al desafo del subdesarrollo; una disminucin-promedio del 20 por ciento de la dimensin de las polticas sociales no podra haber pasado desapercibido a unos y a otros, al interior de los Estados Unidos y fuera de este pas. El resultado del programa econmico-social de Reagan, a ms de tres aos de su puesta en marcha, tambin es ambiguo; se redujo la inflacin, a costa de una profunda recesin en 1981 y 1982 y de ms de 10 millones de desocupados; por ello, el dficit fiscal sigue siendo extremadamente elevado y no se prev cmo poder reducirlo sin lograr una gran reactivacin econmica. Signos de crecimiento acelerado existen en la economa americana durante 1983. Pero es posible que esta reactivacin contine de forma estable con tasas de inters bancario de ms de 11 por ciento? Por otra parte, la causa principal de esa elevada tasa es precisamente el dficit fiscal. Tarde o temprano, Reagan tendra que volver a aumentar los impuestos... o reducir el gasto de defensa. Polticamente, se acercan las elecciones presidenciales de 1984 y el triunfo del Partido Republicano es an posible pero no seguro; una victoria demcrata implicara una reversin del programa econmico-social de Reagan; por ello, el sindicalismo y los sectores sociales subordinados o marginados (como los negros) se estn movilizando activamente para poner fin al experimento poltico-social anti-popular iniciado en 1980. 126

c) El caso de Europa continental Cabe sealar, en primer lugar, que el Estado de Bienestar Social de Europa continental est sufriendo el impacto de la crisis econmica mundial, pero la correlacin de fuerzas polticas y sociales ha impedido experiencias de tipo monetarista como las descriptas anteriormente. Cules son las dificultades del "Welfare State" en pases como Francia, la Repblica Federal de Alemania, Inglaterra, Suecia y otros Estados escandinavos? a) Cerca del 10 por ciento de trabajadores desempleados genera un serio desequilibrio en el financiamiento del Estado Benefactor. Los sistemas que cubren el desempleo (en algunos casos indemnizando hasta 2 aos de inactividad con 80 por ciento del salario que se debera percibir trabajando normalmente) estaban organizados para paliar cortos perodos de paro, propios de pequeos desajustes que se producen en un ciclo de crecimiento capitalista sostenido. Actualmente ms de 3 mi llones de personas tardan ms de 1 ao en conseguir un nuevo empleo, si es que tienen la capacidad de adaptarse a las nuevas condiciones del mercado de trabajo. En consecuencia, los gobiernos han tenido que recortar los beneficios en materia de indemnizacin por desempleo: en Holanda en un 10 al 15 por ciento; en Alemania en un 5 por ciento, etc. b) Los programas de pensiones y jubilaciones tambin se estn tornando peligrosamente deficitarios. Casi el 15 por ciento de los europeos estn por encima de los 65 aos y los aportes de la "clase activa" se han reducido considerablemente como efecto de la recesin; las tendencias demogrficas indican que el porcentaje de jubilados crecer gradualmente, sobre todo si se contina retirando con anticipacin a ciertas categoras de trabajadores para combatir el desempleo. Los pases europeos consumen ms del 20 por ciento del gasto pblico de tipo social en jubilaciones y pensiones y de continuar las tendencias actuales este porcentaje se duplicara en 10 127

aos, generando un desequilibrio imposible de financiar; por ello, el gobierno de centro-derecha de Alemania Federal ha reducido el reajuste de las jubilaciones y pensiones por debajo del ndice inflacionario y ha establecido la obligacin de pagar una parte del seguro de salud que, para los jubilados, era totalmente gratuito. c) El costo de los sistemas de salud pblica crece a un ritmo superior al de la economa desde antes del perodo de estancamiento actual; esto se debe al encarecimiento de una medicina cada vez ms sofisticada y al envejecimiento de la poblacin, en la medida que los ancianos recurren a ella con ms frecuencia y ms graves enfermedades. La consecuencia inmediata es el deterioro de los servicios pblicos de salud, porque los mdicos estn mal remunerados, las enfermeras sobrecargadas de trabajo y los hospitales carentes de organizacin eficiente. Como en otros rubros de la seguridad social, los abusos de los usuarios de la medicina pblica y la impericia de sus administradores contribuyen a incrementar el dficit del sistema y a empeorar su funcionamiento, por lo cual es una preocupacin de todos los Estados europeos combatir esas desviaciones. d) El agudizamiento de la crisis econmica en Francia como consecuencia de la expansin de los beneficios sociales lograda por el gobierno socialista-comunista entre 1980/1981, marca los lmites actuales del Estado Benefactor en este perodo de crisis, porque el capital se opone rotundamente a dicha expansin; por otra parte, todos los partidos de centro-derecha europeos expresan esa posicin de la clase dominante, propugnando un recorte del gasto social, de forma semejante a sus homlogos de los Estados Unidos y Gran Bretaa. El aspecto ms combatido de la seguridad social es, por ahora, el principio de la universalidad, con el argumento que el mismo posibilita a los ricos acceder a los mismos beneficios que necesitan los sectores sociales desfavorecidos. Sin embargo, nos parece que este argumento razonable encubre la voluntad del capital de privatizar una parte 128

significativa de los diversos servicios sociales en dificultad y, asimismo, la intencin de predicar la necesidad de que cada individuo tienda a hacerse cargo de sus problemas; la ideologa dominante afirma que una sociedad que hace a "otros" responsables de las dificultades individuales pierde el dinamismo y la iniciativa privados indispensables para asegurar el desarrollo capitalista. En realidad, se tratara de devolver al capital las tasas de rentabilidad, mermadas por el gasto social, sin las cuales no se podra superar la crisis econmica estructural en curso41. Sin embargo, cabe preguntarse si los sectores sociales subordinados estarn dispuestos a sacrificar su nivel de vida actual sin presentar una dura resistencia que ponga fin a la paz social imperante en Europa desde 1945; hay signos que indican su disposicin a enfrentar los planes del capital. 5. Las experiencias sociales realizadas a partir de la crtica al Estado Intervencionista en pases subdesarrollados Ya hemos dicho que en los pases subdesarrollados el Estado Benefactor se constituy limitadamente y con graves problemas de financiamiento. La crisis mundial golpe duramente las economas de esas sociedades, por lo cual la tendencia general fue recortar el magro presupuesto social, estrechando la cobertura de las polticas de bienestar. Ms an, en algunos pases se ensay un modelo monetarista en lo econmico que implicaba el virtual
41

Aumento de porcentaje del Producto Bruto Interno insumido en gasto social: 1972
Francia.

1981 27,2 % 29,5 % 24,7%

Holanda Dinamarca Suecia

1972 23,1 % 21 25 % %

1981 31,7 29,3 32

19,4 % 22,7 % 21 %

%
Alemania F.

%
Italia

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desmantelamiento del Estado Benefactor. Observaremos un caso latinoamericano y otro asitico, a titulo de ejemplos; subrayamos que la aplicacin de esas polticas econmico-sociales predicadas por los crticos al Estado intervencionista, va generalmente acompaada de regmenes de fuerza en los pases del llamado Tercer Mundo. a) El caso chileno Un grupo de economistas chilenos, entrenados en la Universidad de Chicago y seguidores del enfoque de Milton Friedman, condujo la economa de su pas desde 1973 hasta 1981. En 8 aos haban logrado reducir la inflacin de una tasa de ms de 500 por ciento en 1973 al 10 por ciento y, despus de la aguda recesin de 1973/75, aumentar el Producto Bruto, el cual creci a un promedio anual de 8 por ciento desde 1977 hasta 1980, inclusive. Para realizar estos resultados aplicaron rigurosamente polticas de mercado libre y de reduccin de la intervencin estatal en la economa de un pas que estaba altamente estatizado, por la accin de los gobiernos democrticos del Frente Popular en 1939/48 y por la experiencia socializante de la U.P. en 1970/73. As es que se privatiz o se disolvi el 95 por ciento de las 464 empresas estatales; se eliminaron los controles de precios; se restringi severamente el crecimiento de la masa mo netaria; se equilibr el presupuesto; se redujeron las tarifas aduaneras a uno de los ms bajos niveles en el mundo; se otorg la ms amplia libertad al capital extranjero y se redujeron las cargas impositivas de los sectores sociales ms adinerados. La bsqueda de mayor eficiencia empresarial y de competitividad internacional parecen haber dado sus frutos, pues las exportaciones no-tradicionales aumentaron sensiblemente en cantidad y en diversidad. Cmo fue posible polticamente esta reestructuracin radical de la economa chilena? Pues slo la dictadura frrea de Pinochet, acompaada de la prctica del terrorismo de Estado, logr inducir la emigracin de cerca del 10 por ciento de la poblacin chilena, lo cual atenu los efectos de dicha reestructuracin; tambin suprimi la actividad 130

sindical y poltica y ahog el descontento popular provocado por el desempleo (permanentemente ste llegaba al 20 por ciento de la mano de obra) y por la baja del nivel de ingresos del 80 por ciento de la poblacin, que puede calcularse en un promedio de 50 por ciento de reduccin del poder adquisitivo de los sectores populares y medios. Esta prdida de capacidad de compra se debe al congelamiento de las negociaciones colectivas entre patrones y sindicatos y, sobre todo, a la sensible reduccin del salario indirecto, pues el Estado disminuy considerablemente el financiamiento de las polticas sociales, privatizando una parte de sus servicios (por ejemplo en materia de seguridad social); y haciendo pagos algunos otros que el Estado contina sirviendo (por ejemplo Hospitales y Universidades), con tendencia a privatizar la mayor parte de ellos. En sntesis, los "xitos" alcanzados por los "Chicago boys" slo fueron posibles en un rgimen extremadamente represivo, de carcter fascistoide por su concepcin corporativa de la organizacin socio-poltica de un Estado-Nacional. Pero, al contrario del fascismo original (sea ste el nazismo o el franquismo), el modelo chileno consisti en reducir la participacin del Estado en la vida econmico-social, facultando al mximo la concentracin de capital y la accin de las empresas transnacionales que son las grandes beneficiaras de esa expansin de la economa chilena42. Por el contrario la mayora de la poblacin, y en particular el proletariado, slo pudieron "aceptar" un empobrecimiento considerable y el desempleo o la emigracin bajo la amenaza permanente de la represin y como consecuencia de su total marginamiento poltico. El resultado de esta experiencia fue desastroso. En primer lugar el carcter abierto y dependiente de una economa perifrica la hizo totalmente frgil frente a un mercado internacional que padeca las dificultades de la crisis; el poder de decisin en materia econmica se desplaz en forma creciente hacia centros
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Esta reestructuracin del aparato productivo implic la quiebra de decenas de empresas nacionales, cuya produccin abasteca un mercado interno que se redujo profundamente.

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de poder externos e incontrolables por un Estado como el chileno. Luego, pese a las opiniones de Milton Friedman quien cree en la libertad completa, incluida la poltica, este modelo de acumulacin de capital exigi un Estado policaco que reprimi toda forma de descontento y oposicin. Finalmente, el supuesto "milagro econmico chileno" se transforma a partir de la segunda mitad de 1981, en una verdadera pesadilla. Para frenar el impresionante endeudamiento externo (en 7 aos la deuda exterior se haba multiplicado por seis) se adopt un nuevo plan de estabilizacin que provoc una aguda recesin durante el ao 1982, la cual increment el desempleo hasta cerca de un 30 por ciento de la poblacin activa. A este alucinante desequilibrio social se sum la crisis de confianza en el sistema financiero edificado por el pinochetismo, que se inici con la devaluacin de la moneda nacional en junio de 1982 y concluy seis meses despus cuando los principales bancos del pas tuvieron que pasar bajo control del Estado para evitar su bancarrota. El modelo hiper-liberal cesaba de funcionar. Luego, el descontento social se transform en una creciente oposicin poltica a la dictadura que ahora rene a la mayora de los sectores sociales, incluida una parte de las clases dominantes. El futuro chileno parece abierto a diversas alternativas, pero ninguna de ellas incluye la prolongacin de la experiencia econmico-social descripta43. b) El caso de Sri Lanka (ex-Ceyln) En este pas insular y subdesarrollado de Asia, independiente desde 1948, imperaba un rgimen democrtico que permita la alternancia entre un partido conservador y otro "populista". En 1977, a travs de las elecciones regulares, Junius Jaywardene Lo expuesto sobre el caso chileno es slo parcialmente aplicable al Uruguay, pues en este pas se aplic un modelo monetarista "moderado" que limit pero no privatiz la accin del Estado Benefactor, logrando tasas de crecimiento inferiores a las de la economa chilena y generando desequilibrios sociales de dimensin ms reducida. An as, requiri de una frrea dictadura que, desde 1980, enfrenta una creciente oposicin socio-poltica.
43

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lder conservador- fue nombrado al frente del gobierno para realizar un programa de corte acentuadamente liberal. En cuatro aos, logr reducir el gasto pblico, recortando la limitada accin social del Estado, consolar la inflacin y aumentar el ritmo de crecimiento del Producto Bruto Interno; pero los desequilibrios sociales y tnicos se incrementaron peligrosamente. La minora tamil (cerca del 20 por ciento de los 14 millones de habitantes) acentu su oposicin a la hegemona ceylanesa, demandando una amplia autonoma y denunciando la marginacin econmica que estaba profundizndose (tamiles y ceylaneses estn separados por la lengua, la religin pero tambin por desigualdades econmico-sociales de origen histrico). La recesin mundial de 1981 agudiz las tensiones sociales de todo tipo y, a fines de 1982, Jayawardene suprimi las elecciones legislativas, previstas para ese ao, sustituyndolas por el recurso, dudosamente democrtico, de un referndum destinado a prorrogar el mandato del Parlamento dominado por los conservadores por seis aos; el resultado de la consulta fue favorable al gobierno pero no sirvi para calmar el descontento social. En este ao 1983, como consecuencia de incidentes intercomunitarios, se produjo una verdadera masacre de tamiles en la capital del Estado, Colombo; miles de familias de esa etnia se han convertido en "refugiados", debiendo emigrar del pas ceylans rumbo a las provincias del norte, habitados por sus hermanos de raza. La unidad misma de Sri Lanka parece en peligro y el drama de una guerra entre etnias rivales, pero que sera una guerra social, comienza a vislumbrarse. En todo caso, la aplicacin de las polticas econmicas predicadas por los crticos de Keynes, en pases del llamado Tercer Mundo implican regmenes de fuerza, si no totalitarios como el de Pinochet: con ello se retrotrae la situacin social a una poca anterior a 1950, lo cual significa sembrar miseria en sociedades que todava padecen los males del subdesarrollo, recortando polticas sociales que fueron el fruto de largas y costosas luchas populares. 6. Las polticas sociales en la Argentina 133

Muchas de las reflexiones desarrolladas en prrafos anteriores sobre las polticas sociales en los pases latinoamericanos son enteramente aplicables a nuestro pas. Sin embargo, es preciso destacar algunos rasgos particulares de la situacin argentina, realizando un corte histrico en 1976, fecha en que se inicia un experimento econmico de alcances parecidos a los observados en Chile y Uruguay. El sistema de polticas sociales imperante hasta 1976 haba surgido en la dcada de 1940-1950 como resultado de la accin del Estado nacionalista popular. En ese perodo se expandi la cobertura de los principales beneficios sociales a la mayora de los trabajadores, incluyendo a los rurales y a los .empleados domsticos; se protegi contra riesgos profesionales a todos los trabajadores; y se otorgaron nuevas prestaciones a diversos sectores de la poblacin: nios, ancianos, estudiantes, familias numerosas, etc. Asimismo se desarroll extraordinariamente la asistencia social y la promocin de los sectores marginados. El Estado cre un sistema sanitario slido y extenso pero simultneamente instaur una estructura de Obras Sociales sindicales con responsabilidades sanitarias. An despus de 1955, cuando cay el gobierno nacionalista popular, el conjunto de las polticas sociales continu funcionando con relativamente pocos recortes y modificaciones; sobre todo los sindicatos siguieron administrando los recursos que constituan las Obras Sociales, cuyo monto lleg a un porcentaje significativo del gasto social del pas; dichos recursos, manejados directamente por dichos sindicatos o por Obras Sociales mixtas con fuerte participacin sindical, permitieron ofrecer prestaciones de salud a los afiliados a travs de infraestructuras propias o a travs de la contratacin de servicios ofrecidos por terceros. En sntesis, hacia 1972, un 68 por ciento de la Poblacin Econmicamente Ac tiva y un 55,4 por ciento del total de los habitantes de la Argentina estaban asegurados por las Obras Sociales regidas por la ley 18.610, vigente desde 1971; esos porcentajes eran significativos en Amrica Latina, pues en Mxico slo estaba cubierta por la Seguridad Social estatal el 35,6 por ciento de la poblacin total; en Venezuela, el 26,1 por ciento; en Brasil, el 40 por ciento, etc.

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Despus de 1973, se trataron de acentuar los caracteres de integralidad y universalidad del sistema argentino, manteniendo las Obras Sociales bajo control sindical; ste es uno de los rasgos ms originales de la seguridad social de nuestro pas y la fuente principal de las crticas pertinaces contra ellas, las cuales arreciaron antes del golpe de 1976. El llamado Proceso de Reorganizacin Nacional intervino inmediatamente las principales organizaciones sindicales, as como sus correspondientes Obras Sociales; en 1980, se dict una nueva ley sobre el tema que encargaba al Estado la administracin de todas las obras sociales; en fin, tendencias privatizantes entronizadas en la funcin pblica favorecieron la contratacin de servicios privados en desmedro del desarrollo de la propia infraestructura de esas obras sociales. A ello se sumaba un sensible recorte del gasto social que abarc al conjunto de las polticas sociales y signific un agudo retroceso de la accin estatal en materia de promocin y asistencia a los grupos ms desfavorecidos. El sistema de polticas sociales argentino, cuyo ncleo son las Obras Sociales, no ha sido totalmente destruido en los ltimos aos pese a las inclinaciones privatistas y anti-sociales que anidaba el siniestro Proceso. Pero la poltica econmica desindustrializadora, la incontenible inflacin galopante, la especulacin financiera y la desenfrenada corrupcin de muchos personeros del rgimen militar han generado graves distorsiones, agravadas por el dictado de leyes regresivas en el rea laboral y por la desproteccin creciente de vastos sectores sociales. Enumeramos algunas de esas distorsiones del sistema de Obras Sociales: a) El desmantelamiento de algunas Obras Sociales debido a la privatizacin de servicios o a la creciente falta de infraestructura y hasta d personal mdico. b) El desfinanciamiento de muchas de ellas, al reducirse el nmero de sus afiliados o al haber empeorado la administracin de sus recursos. c) El agravamiento de las deficiencias que ya existan en la marcha del conjunto de las Obras Sociales: 135

- Insuficiente integracin y coordinacin en su funcionamiento, con el consiguiente desperdicio de esfuerzos y recursos. - Relaciones conflictivas con los prestadores de servicios, tanto de tipo financiero como en la definicin de las modalidades de la prestacin. - Insuficiente fiscalizacin en la utilizacin o el destino de los recursos. d) El congelamiento de toda iniciativa que tendiese a me jorar su funcionamiento o a. superar las fallas existentes, con los siguientes resultados: El Instituto Nacional de Obras Sociales sigue ejercitando sus responsabilidades de conduccin del sistema en forma parcial y carente de eficacia. No se crean, mecanismos de participacin de los prestadores de servicios en ninguna de las Obras Sociales. La atencin mdica contina siendo poco personalizada y personalizante. En fin, el Proceso trat de modificar el sistema tradicional de organizacin de las Obras Sociales, dictando la ley 22.269 del mes de agosto de 19S0; antes y despus del dictado de la norma se observ un spero debate en el seno de la sociedad y del propio gobierno dictatorial; al fin, nunca se reglament la ley. Esta respondi a una curiosa mezcla de criterios: por un lado, el estatismo centralizante que pretenda eliminar el poder econmico social de los sindicatos, reservando toda la administracin de las Obras Sociales a los organismos gubernamentales; por otra parte, el sentimiento privatista que tenda a suprimir el principio de solidaridad y a transformar las Obras Sociales en cajas financieras al servicio de la medicina privada. En efecto, la ley prevea que un afiliado que estuviese previamente asociado a un prepago mdico privado podra renunciar a su Obra Social.

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Si bien estas normas -conducentes a destruir gran parte del sistema de Obras Sociales- no llegaron a aplicarse, su vigencia y discusin contribuyeron a anarquizarlo y debilitarlo. Como en tantos otros aspectos de la realidad nacional, la tarea del momento es tratar de reconstruir y reparar ciertos logros econmicos y sociales existentes en el pas hasta 1976; para ello parece indispensable sentar las bases de una convivencia democrtica estable. 7. Las polticas sociales en una encrucijada: consideraciones prospectivas El balance que se impone a la luz de las actuales tendencias socio-polticas en la materia que nos ocupa es preocupante; la actual crisis del sistema capitalista tiende a prolongarse y, a falta de reducir los gastos militares, las grandes potencias desarrolladas se ven "obligadas" a recortar el presupuesto social, limitando los alcances del Estado de Bienestar y poniendo en peligro el acuerdo capital-trabajo vigente. A su vez, cuando la crisis golpea a los pases subdesarrollados, stos tambin reducen sus magros gastos sociales, aumentando las situaciones de extrema miseria que pululan por todo el llamado Tercer Mundo; slo un autoritarismo despiadado puede entonces controlar el "orden social" que se convierte en la paz de los cementerios. Por ello, el tema de las polticas sociales resulta medular para comprender y hacer manejable la presente situacin de crisis capitalista estructural. En los pases desarrollados, el ordenamiento socio-poltico imperante desde 1950 podra ser afectado por una limitacin excesiva de los recursos que financian las polticas sociales; y en pases como los latinoamericanos, al contrario, la consolidacin o la construccin de sociedades democrticas dependera en parte de una sustancial ampliacin del Estado de Bienestar Social. Ubicndonos en la perspectiva de las clases y los pueblos subordinados, cabe realizar las siguientes constataciones: a) Para el movimiento obrero ser un objetivo primordial defender las medidas sociales conquistadas tras ms de 137

un siglo de luchas incesantes; si la poltica laboral y las conexas a la situacin del trabajador activo o pasivo son la garanta de la superacin del drama de la condicin obrera, parece evidente que los sindicatos y partidos polticos obreros van a intentar por todos los medios el mantenimiento e, incluso la ampliacin de sus coberturas. b) Para las masas marginadas de los pases subdesarrollados ser una meta prioritaria la instauracin del Estado de Bienestar Social en cada pas donde reina el drama del subdesarrollo social. En esta bsqueda engrosarn los movimientos populares que luchan contra el neo-colonialismo y las diversas formas de dominacin social. Estas movilizaciones sociales, tanto en los Estados industrializados como en los subdesarrollados, seguramente chocarn contra los lmites del actual orden econmico internacional, regido por las leyes de la acumulacin y la expansin del capital y por la imposicin de Modelos Polticos que sirvan a esas leyes. No tenemos la capacidad de prever cul ser el resultado necesario de las confrontaciones entre los muchos que reclaman justicia y los pocos que detentan el poder econmico y militar; pero apostamos a la esperanza de la universalizacin de un "nuevo orden econmico-social que haga posible satisfacer las legtimas aspiraciones de las clases y los pueblos oprimidos. Slo en ese "nuevo orden", que no puede ser el actual, el tema de las polticas sociales dejar de ser manipulacin y conflicto para transformarse en el medio idneo que posibilite la satisfaccin de todas las necesidades primordiales de todos los seres humanos.

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CAPITULO IV TRABAJO SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES El esfuerzo de renovacin profesional emprendido por los Trabajadores Sociales en Amrica Latina ha derivado en una fructfera tarea que pretende entender su prctica especfica en forma de articulacin con el proceso de reproduccin de la sociedad capitalista. El marco inmediato que inserta el Trabajo Social en ese proceso es el sistema de polticas sociales; por ello, estas polticas ligan la problemtica de la profesin, por una parte, con la del Estado y, por otra, con la de la organizacin popular. Por ello, la consideracin del tema "polticas sociales-trabajo social" se ha generalizado como objeto de cursos de formacin profesional y de capacitacin; al mismo tiempo se han multiplicado los artculos que, en las revistas sobre Trabajo Social latinoamericano, estudian esta cuestin44. En este captulo reflexionaremos sobre la influencia de las polticas sociales en el desarrollo de las reas de intervencin del trabajo social y del espacio profesional. Luego presentaremos algunas ideas sobre la forma en que los trabajadores sociales pueden realizar investigacin en materia de polticas sociales y planificar la administracin de las mismas. Finalmente responderemos a un posible interrogante: es el tema de las polticas sociales la teora del trabajo social?
Ver la resea presentada por Vilas, Carlos en Poltica Social, una bibliografa comentada, en "Accin Crtica", N 7, Lima, julio de 1980.
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Cabe aclarar que los problemas aqu planteados interesan a la generalidad de los profesionales del Trabajo Social porgue todos ellos trabajan con las polticas sociales en instituciones pblicas y en las privadas que complementan la accin social del Estado45. 1. Las polticas sociales y el desarrollo de las reas de intervencin del Trabajo Social Creemos que abordar este tema implica situarse en la comprensin de lo que es el Estado como generador de polticas sociales, tal como ya lo hemos hecho; sin embargo, esta comprensin sera muy unilateral si nos quedsemos en el esquema que la ampliacin del Estado multiplica las polticas sociales y, de esa forma, las reas de intervencin de los agentes ejecutantes, entre los cuales se encuentran los trabajadores o asistentes sociales; la cuestin planteada es ms problemtica. La relacin existente entre el desarrollo de la accin social estatal y el de la profesin de trabajo social es compleja porque la institucionalizacin de las polticas sociales responde a la modernizacin del Estado como condicin y consecuencia del desarrollo de las fuerzas productivas y de las formas de relacionamiento de las clases sociales. Por ello, hemos observado que las medidas sociales no han sido siempre respuestas a las demandas populares; ni tampoco han sido normalmente concesiones graciosas; por otra parte, el condicionamiento histrico ha variado entre los orgenes del capitalismo y nuestros das. El nivel y la magnitud de las demandas y presiones populares se fue incrementando, en la medida que la organizacin elemental de los sectores populares se fue transformando en formas vida vez ms complejas (sindicatos y partidos), las cuales se manifiestan no slo en el plano de la reivindicacin econmica sino tambin en la lucha por el poder socio-poltico. Asimismo, el

Algunas de las reflexiones que desarrollo en este capitulo son el producto de un rico intercambio que tuve con colegas peruanos en el seno de la Comisin de Reestructuracin Curricular, asesorada por el CELATS durante 1982 (MR).

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Estado respondi a esas demandas de forma distinta, sea durante el siglo pasado o sea despus de la crisis de 1930. En este contexto, el Estado capitalista naciente deriv la atencin de las urgentes necesidades sociales provocadas por el drama de la condicin obrera a instituciones religiosas o privadas de beneficencia. El personal que atenda sus tareas asistenciales eran religiosos o laicos de "buena voluntad", inspirados en principios apostlicos o caritativos; ellos contaban con medios limitados y tenan objetivos parciales. A medida que las demandas y presiones del movimiento obrero desbordaban las posibilidades de respuesta de las instituciones religiosas y privadas, el Estado las fue incorporando a un sistema de polticas sociales, depurando sus funciones y especializndolas; asimismo se crearon nuevas instituciones que completaron la accin social estatal. Esta situacin gener la demanda de personal con cierto nivel tcnico para administrar las polticas sociales, dando lugar a la aparicin de la profesin de Trabajo Social. Cabe aclarar que la institucionalizacin del quehacer del Trabajo Social es una explicacin an aparente del nacimiento de la profesin. En ltima instancia, ella surge para coadyuvar a la reproduccin del sistema capitalista y en el marco de la creciente divisin del trabajo. Las funciones del Trabajo Social, segn el inters del capital, seran intentar la integracin de las clases subordinadas al sistema capitalista y superar los desajustes parciales del sistema econmico-social. Sin embargo, esta institucionalizacin de las polticas sociales abrir un espacio estructurado y legalmente reconocido para la accin del Trabajador Social. Este espacio responde a la necesidad que los conflictos entre el capital y el trabajo se canalicen en el marco de un acuerdo social que implica concesiones mutuas entre el capital y los trabajadores. Los efectos de las polticas sociales son fundamentales para mantener la vigencia de ese acuerdo entre las clases, el cual puede diluirse por insuficiencia de medidas en favor de los sectores subordinados con la consiguiente agudizacin de las luchas sociales. 141

Por lo tanto, las posibilidades y los lmites de la profesin de Trabajo Social se encuentran enmarcados por la apertura de dicho espacio legalmente reconocido y el desarrollo de las demandas populares que pretenden ampliarlo; en este sentido, el Trabajador Social que desempea tareas en las instituciones que ejecutan polticas sociales est inserto en el mbito de las relaciones entre el Estado y las clases subordinadas, con la particularidad que su objeto de intervencin se encuentra exclusivamente conformado por la atencin de las clases subordinadas. Adems el nexo entre la institucionalizacin de las polticas sociales y las reas de intervencin del Trabajo Social implica tener en cuenta que esa institucionalizacin posibilita el desarrollo de la profesin como consecuencia de las nuevas formas que el Estado asume, sobre todo despus de 1930, para tratar de dar soluciones a la llamada "cuestin social". Por ello en la estructuracin de las reas de intervencin del Trabajo Social siempre estuvieron presentes dos elementos: por un lado, la accin del Estado y, por otro, l objeto de intervencin, es decir las clases subordinadas. La actividad del Trabajador Social no puede desarrollarse al margen de la institucin, por lo cual el rechazo a "lo institucional" caracterstico de los primeros aos del movimiento latinoamericano "reconceptualizador"- es un paso hacia la esterilizacin de la prctica profesional ms generalizada en nuestro medio. Vamos a observar cmo se va generando histricamente la relacin entre la institucionalizacin de las polticas sociales y el desarrollo del Trabajo Social en Amrica Latina. Las primeras formas de asistencia social, surgidas durante la poca Colonial y prolongadas durante el siglo pasado, eran desarrolladas por religiosos o por laicos inspirados por principios religiosos, quienes se preocupaban de ayudar a los menesterosos por "amor al prjimo" en instituciones tales como asilos, orfanatos, hospitales, etc. La accin de estos precursores de la poltica de asistencia social estaba orientada a resolver los problemas planteados a nivel individual, tratando de dar respuesta a cada "caso" aislado; la institucin que centralizaba la administracin de 142

la filantropa y la caridad era la Iglesia Catlica, por .delegacin expresa o por inaccin del Estado. Tal como suceda en el medioevo europeo, esta accin asistencial se fue gestando para corregir las disfuncionalidades de la sociedad pre-capitalista y, en particular, los efectos ms inhumanos de la explotacin colonial. Evidentemente que la Iglesia o las primeras Sociedades de Beneficencia privadas no desarrollaban polticas sociales de tipo contemporneo ni lograban alcanzar objetivos integradores con la misma fuerza que el Estado actual; pero la consecuencia de su accin social era sustituir la escasa o ninguna intervencin del Estado en materia asistencial. Por otra parte, la prctica de los primitivos administradores de la caridad alcanzar, durante los comienzos del siglo XX, un grado de sistematizacin que permitir sentar las bases de un procedimiento de accin para el Trabajo Social gracias a la construccin del "mtodo del caso" (Mary Richmond en Estados Unidos). El capitalismo llega a ser un sistema social generalizado en Amrica Latina hacia fines del siglo pasado, cuando el conjunto del rea se integra en el mercado mundial. Los desajustes econmico-sociales se multiplican y entonces la prctica de la beneficencia se hace totalmente insuficiente para responder a las nuevas necesidades, del mismo modo que la capacidad de cobertura de las instituciones que practicaban la caridad se torna limitada. En este contexto de cambio estructural y ante la posibilidad de explosiones de rebelda popular, el Estado comienza a dictar medidas y a generar gradualmente un sistema de polticas sociales como respuesta a las demandas reales o potenciales de las clases subordinadas. En algunos casos, se crean nuevas instituciones asistenciales; en otros, se centralizan y financian las ya existentes; y en los pases ms desarrollados se van especializando las polticas sociales (asistencia, salud, vivienda) y surge la poltica laboral con la finalidad de mediar en el medular conflicto capital-trabajo. Es en este momento que se organiza la profesin de Trabajo Social, imitando el modelo de los pases desarrollados pero como necesaria respuesta a la demanda de administradores de polticas sociales, surgida en las instituciones pblicas o privadas que materializan la accin social del Estado. 143

Durante los gobiernos nacionalistas populares y durante la primera fase del desarrollismo (1955/1965) se le asigna al Estado un rol fundamental en la concepcin de la poltica econmicosocial, amplindose la gestin estatal de programas sociales urbanos y rurales, cuya finalidad terica es lograr la participacin de los sectores sociales subordinados en el mejoramiento de sus propias condiciones de vida y de trabajo. Al Trabajo Social le corresponde la tarea de ejecutar la nueva poltica de promocin social (o "desarrollo de la comunidad"), la cual tambin haba surgido en los pases industrializados despus de 1930 pero pareca extremadamente til para ayudar a combatir el subdesarrollo; el Estado incorpora grandes contingentes de Trabajadores Sociales a sus organismos de promocin y tambin las instituciones privadas abandonan las normas de beneficencia tradicional, sustituyndolas por programas de desarrollo comunitario que requieren profesionales debidamente entrenados. Se multiplican las Escuelas de Trabajo Social y se jerarquizan muchas de ellas, transformndose en Facultades o unidades acadmicas universitarias. Una gran mayora de los planes de formacin se identifica con los principios del "desarrollo de la comunidad", elaborados, por ejemplo, en Francia a travs de las reflexiones sociales de Lebret. En esta etapa, el Trabajador Social diversifica sus reas de intervencin en la medida que se difunden programas e instituciones estatales y an privadas; por otra parte, pasa de una actividad asistencial netamente empirista y de corte asistencialista a una tarea de organizacin y promocin de los sectores populares, la cual pone al profesional en contacto con las potencialidades de las clases subordinadas. Asimismo, el Trabajador Social tiene la oportunidad de abandonar la formacin tradicional limitada a la exaltacin de valores religiosos o morales, presentados a veces de forma alienante; ella es sustituida por los aportes del estructural-funcionalismo que le proveen de una tentativa explicativa de los problemas sociales. Sin embargo, los lmites y fracasos del modelo desarrollista frustraron las expectativas de los profesionales del Trabajo Social latinoamericano, al contrario de lo que suele suceder con sus colegas de pases industrializados generalmente integrados al sistema social hegemnico. En nuestra regin muchos Trabaja144

dores Sociales convirtieron esa frustracin en una actitud de profundo cuestionamiento del quehacer profesional y de la sociedad en su conjunto. Ello dara paso al surgimiento del ya citado movimiento de reconceptualizacin; en un primer momento, ste intenta desmitificar la naturaleza del Trabajo Social como instrumento de la clase dominante, sobrevalorando el carcter instrumental del Estado y negando la accin institucional como un campo natural del desenvolvimiento profesional. En conclusin, comprender los campos de intervencin del Trabajo Social es tambin comprender la institucionalizacin de las polticas sociales que se van ampliando a partir de las demandas de los sectores populares, las cuales son apropiadas por la clase dominante y devueltas en forma de medidas de bienestar social como parte de un proyecto de legitimacin poltica. El Trabajador Social debera entender el carcter contradictorio y mistificador de los servicios sociales en los que desarrolla su actividad para poder comprender la naturaleza de los mismos y para poder ubicarse al lado de los sectores populares con quienes trabaja. 2. Las polticas sociales y la apertura del espacio profesional El "espacio profesional" es el conjunto de posibilidades de accin del Trabajador Social en funcin del "deber ser" profesional; definimos este "deber ser" como la realizacin de las actividades propias del Trabajo Social puestas en la ptica de un autntico servicio a los sectores populares. Este "espacio" est configurado histricamente y es dinmico, pudiendo ampliarse o estrecharse. Dicen Quiroz y Osorio que "el espacio profesional es el mbito de trabajo y, al mismo tiempo, de posibilidades de legro que intencionalmente conquistan el Trabajador Social y sus aliados dentro de las polticas sociales y las instituciones especficas y que tienen un claro contenido en favor de los sectores populares y que, muchas veces, constituyen reivindicaciones profesionales"46.
Quiroz, T. y Osorio, R., Trabajo Social Latinoamericano actual. Estrategias para el quehacer profesional. Documento de Trabajo presen46

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Esta aproximacin confirma nuestra inquietud de entender el "deber ser" profesional como la posibilidad de sobredimensionar la administracin de los servicios sociales en favor de los sectores populares. Esto puede parecer una ilusin arbitraria de grupos profesionales iluminados o politizados. Sin embargo, en una situacin como la que vive Amrica Latina despus del fracaso ms o menos estrepitoso del "Modelo Poltico desarrollista, la construccin del "deber ser" profesional pasa necesariamente por el mejoramiento de las condiciones de vida de las clases subordinadas. En caso que esto no sucediese qu sentido tiene el Trabajo Social en los pases subdesarrollados? Insistimos que el espacio profesional es dinmico e histrico porque se configura en relacin con dos elementos fundamentales: el primero es el relacionamiento de las clases sociales expresadas en polticas sociales; y el segundo, la capacidad terica y tcnica con la que el Trabajador Social interviene en la administracin de las polticas sociales. a) En la medida que los sectores populares intensifiquen sus demandas por mayores beneficios sociales y que los Estados respondan a sus aspiraciones, en virtud de su naturaleza ms o menos democrtica, se lograr la ampliacin del espacio profesional. A la inversa ste se estrechar si los sectores populares son reprimidos por un Estado que ignora sus presiones y necesidades. En la historia latinoamericana reciente hay ejemplos de gobiernos que incorporan las aspiraciones populares y, al mismo tiempo, multiplican las posibilidades de accin profesional; son los casos de Chile durante el gobierno de la Unidad Popular, del Per durante el perodo reformador del gobierno del General Velasco, de Nicaragua tras el triunfo de la Revolucin Sandinista, etc. En los ejemplos citados, por una parte, se emplean grandes contingentes de Trabajadores Sociales; y, sobre todo, progresa la reflexin sobre la accin profesional, mejora la calidad de la formacin que se imparte en las Escuelas de Trabajo
tado en el Seminario CELATS, Chaclacayo, Per, noviembre de 1982, pg. 25.

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Social y se incrementa la produccin cientfica sobre la materia. Tambin hay pases, como el propio Chile despus del golpe militar de 1973 o la Argentina (desde 1976), cuyos gobiernos represivos han limitado las posibilidades de accin del profesional, reducindolas al cumplimiento estricto de las normas fijadas por las instituciones estatales, sin mayor preocupacin por los intereses y necesidades de los usuarios de la polticas sociales. Sin embargo, an los regmenes de fuerza buscan un cierto consenso en algunos sectores de la sociedad que dominan; por lo tanto, suelen mantener, con ms o menos recortes, programas y servicios sociales puestos en marcha en pocas democrticas anteriores. Pero su accionar social no incorpora las demandas populares y, generalmente, los gobiernos autoritarios tienden a postergarlas y a asumir los proyectos econmico-sociales de la clase dominante. b) Subrayamos la importancia de la formacin terica y tcnica del Trabajador Social para que pueda comprender la naturaleza de su profesin, sus objetivos y funciones y sus posibilidades de cambiar las situaciones problemticas, aunque sea de forma parcial. En la actual coyuntura latinoamericana y habiendo comenzado a revisarse crticamente el proceso de reconceptualizacin es preciso consolidar una formacin profesional basada sobre criterios cientficos47; existe consenso en manifestar que la formacin de los Trabajadores Sociales es deficiente, generando profesionales con pocas posibilidades de decisin, con limitaciones intelectuales e inadecuacin entre lo aprendido y la prctica. Pero fundamentalmente les falta comprender la naturaleza contradictoria de esta prctica, lo cual les impide conocer sus limitaciones y sus posibilidades; de esta forma, el
Decimos consolidar, porque creemos que, de algn modo el movimiento de reconceptualizacin, al margen de sus errores y limitaciones, inici la bsqueda de un pensamiento cientfico sobre el Trabajo Social.
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profesional justifica su inoperancia encontrando limitaciones donde no las hay y buscando posibilidades ms all del alcance de su propia actividad especfica. La naturaleza contradictoria de la prctica del Trabajador Social deriva necesariamente de su funcin de paliar las necesidades que tienen que ver con la reposicin y reproduccin de la fuerza de trabajo (sta es la tarea esencial que le asigna el sistema capitalista); ella fue perfeccionndose y tecnificndose de forma paralela a la institucionalizacin de los servicios sociales, siendo propia del '"Estado Benefactor". El Trabajo Social desarrolla programas que tienen que ver con estas necesidades y que son reconocidas como fundamentales e impostergables, an en el nivel de reposicin y reproduccin de la fuerza de trabajo; aunque en ltima instancia, ello sea en beneficio del sistema capitalista, el Trabajo Social no puede dejar de actuar con estas necesidades. En la prctica profesional contradictoria se generan tendencias; la primera, por hacer de esa prctica un instrumento de la institucin, provocando la imposibilidad de responder, aunque fuese tcnicamente, a un espacio legalmente abierto, lo que simultneamente se traduce en la incapacidad de proponer programas alternativos y reales a los problemas planteados; y la otra tendencia lleva a menospreciar la tcnica por una teora mal asimilada que, cuando se pretende concretizar, no encuentra su validacin en el terreno. Una y otra tendencia han producido, sobre todo a partir de la dcada de los setenta, aquello que podemos denominar la prdida de identidad profesional. Decimos prdida porque el Trabajo Social latinoamericano en sus orgenes, y antes del proceso de reconceptualizacin, tena identidad profesional; esta identidad estaba basada en valores morales propios del huma nismo liberal y/o en una concepcin de tipo religioso. Recuperar la identidad profesional implica, por lo tanto, saber qu dimensin ideolgica definir al Trabajo Social y sobre qu elementos constantes se determinar la dinmica de su actividad profesional. Cuando se habla de dimensin ideolgica no nos 148

estamos refiriendo a la opcin poltico-partidaria de la profesin como tal, sino ms bien a que ella se site al lado de los sectores desfavorecidos y desde su perspectiva histrica. En cuanto a los elementos constantes, son los que constituyeron el Trabajo Social histricamente; por un lado, han sido dados por su objeto de accin: "el hombre y sus necesidades"; stas han variado en magnitud y dimensin de acuerdo con el grado de explotacin al que han sido sometidos los sectores desfavorecidos. Otro elemento constante es el conjunto de tcnicas con las que siempre ha operado el trabajo social; es preciso ahora definir claramente su manejo y especificidad para un trabajo social cada vez ms especializado. Si bien el objeto de accin mencionado ha sido un elemento constante del Trabajo Social, tambin es cierto que no se ha precisado tericamente el alcance de los trminos "el hombre y sus necesidades" dentro del mbito de las instituciones y del contexto socio-econmico. El nivel macrosocial, que es estudiado por las Ciencias Sociales, debera convertirse en el eje terico que posibilitase la comprensin de la dinmica institucional y del contexto; su articulacin con el nivel microsocial, definido a partir de la intervencin especfica del Trabajador Social, permitira resolver con ms claridad los interrogantes que se plantean sobre ese objeto de accin del Trabajo Social. Concretamente, el profesional no puede dejar de actuar satisfaciendo las necesidades apremiantes de los sectores sociales desfavorecidos, los cuales transforman la vida cotidiana del individuo carenciado en una situacin dramtica y difcil, agudizada por la crisis actual del sistema capitalista; por ello, las respuestas a las necesidades sociales apremiantes son de tipo asistencial y, en esta medida, lo asistencial se convierte en una parte consustancial del quehacer profesional; sin embargo, ello no constituye el fin ltimo de la profesin ni su explicacin objetiva. Para el Trabajo Social latinoamericano es un reto fundamental recuperar la identidad profesional, a travs de una toma de conciencia de la realidad de las tareas que desempea. En un documento elaborado para el CELATS, a partir de datos extrados del Curso de Capacitacin a Distancia del mismo organismo, hemos observado que slo el 58 % de los Trabajadores Sociales 149

peruanos manifiesta conocer las polticas sociales involucradas en sus programas de accin profesional: y, de este grupo, alrededor de la mitad ignora quin las formula, quin las aprueba y cules son sus caracteres y la dinmica de su ejecucin. Asimismo, esa muestra indica que la mitad de los Trabajadores Sociales interrogados ignoraba la estructura de la institucin pblica o privada en la que prestaban servicios48. Aunque estos datos sean parciales y propios de un pas, ellos proporcionan una pista importante para comprender el fenmeno de la prdida de identidad profesional y quizs para avizorar una solucin a este problema; slo si el Trabajador Social toma conciencia plena de su rol en las instituciones en que trabaja podr adquirir esa identidad profesional. En consecuencia, podemos concluir que la prdida de la identidad profesional est ntimamente ligada con el tema del espacio profesional; la menor identidad profesional va acompaada de una disminucin de la capacidad terica y tcnica del Trabajador Social, que va estrechando los espacios profesionales, an en contextos socio-polticos favorables a su aplicacin. Es cierto que tanto el espacio como la identidad profesionales estn determinados en ltima instancia por el contorno histrico-social; pero hay aspectos de la profesin que no dependen mecnicamente de dicho contexto, sino de una cabal comprensin de la naturaleza del Trabajo Social, de su prctica y de las posibilidades objetivas de su desarrollo. La identidad profesional se fortalecer en la medida que el Trabajador Social adopte una postura cientfica y adquiera una preparacin tcnica adecuadas a las tareas que debe realizar en beneficio de los sectores sociales desfavorecidos. Fortalecida la identidad profesional se ampliar necesariamente el espacio profesional; pero el Trabajador Social debe ser consciente que es la presin de los sectores populares quien genera la multiplicacin de los servicios sociales y el perfeccionamiento de las instituciones que respondan a dichas
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Del Documento Determinantes de l prctica profesional, elaborado a para un Seminario sobre Reestructuracin Curricular en Lima, diciembre de 1982.

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demandas; este perfeccionamiento demandar personal tcnico eficaz para la administracin de esos servicios institucionalizados. En esta perspectiva encontramos la importancia del tema de las polticas sociales en relacin con la ampliacin del espacio profesional. Esa importancia deriva del hecho que consideramos a las polticas sociales como el producto de una relacin dialctica entre el Estado y la movilizacin social y no reducimos la profesin a un simple acomodamiento en las instituciones que ejecutan esas polticas. A nuestro entender, el Trabajo Social debe desarrollar favorablemente los servicios profesionales para hacer viable su propio ejercicio, contribuyendo a modificar situaciones carenciales y necesidades urgentes de los sectores con los cuales trabaja. Este punto de vista nos diferencia de las posiciones "dogmticas" que consideran que, en el sistema capitalista, no es posible ejercer la profesin en favor de los sectores populares; y tambin de la postura a-crtica tradicional que sostiene una pasiva aceptacin de los fines impuestos por las instituciones. Una y otra actitud retardan la administracin de los servicios sociales y estrechan el espacio profesional; ambas son peligrosas: la primera porque lleva a no cumplir con responsabilidad el ejercicio profesional; y la segunda porque hace rutinaria y empirista la actividad del Trabajador Social. Nuestra intencin no es polemi zar sobre la reconquista del espacio profesional como simple cuestin de prestigio, sino proporcionar algunas lneas de reflexin para encontrar los alcances posibles del Trabajo Social en el mbito institucional, en los proyectos poltico-sociales y en la dinmica de presiones de los sectores sociales desfavorecidos. Creemos finalmente que la ampliacin del espacio profesional gracias a la recuperacin de la identidad profesional es un aspecto importante a tener en cuenta para la configuracin del "deber ser" de la profesin, de la cual hablamos al comienzo de este prrafo. Si pretendemos que los Trabajadores Sociales no reproduzcan mecnicamente el perfil que demandan las instituciones y, al 151

contrario, deseamos que amplen su espacio profesional, capacitndose para responder satisfactoriamente a las demandas populares, estamos concibiendo un "deber ser" profesional dinmico. Este "deber ser" es una definicin construida a partir de la comprensin de la naturaleza de la prctica profesional y de su puesta en funcin de los intereses de los sectores populares y de la dimensin socio -histrica en la que se encontrase inserta. 3. Las polticas sociales y la investigacin en Trabajo Social La investigacin cientfica es un tema de permanente preocupacin entre los profesionales del Trabajo Social porque en toda disciplina se debe investigar para poder enriquecer el conocimiento del conjunto de problemas que ataen a su objeto de intervencin profesional; de esa forma se puede encontrar el camino adecuado para operar con eficacia. Justamente definimos la investigacin como una relacin dialctica de conocimiento entre el sujeto y el objeto cuya finalidad es la construccin de conceptos que expliquen o, al me nos, describan con un cierto grado de validez el objeto estudiado. Esta definicin es totalmente aplicable al rea de conocimiento del Trabajo Social. La investigacin es importante para el Trabajador Social porque le permite determinar los objetivos y las estrategias de su accin, hacindola coherente con cierto nivel cientfico y evitando que ella caiga en el empirismo rutinario. Por otra parte, el producto de esa investigacin podra ser devuelto a los sectores sociales con los cuales se opera en trminos de apropiacin social del conocimiento adquirido, lo cual les permitira releer su realidad objetiva y planear acciones conjuntas, en el cuadro de una labor promocional. La investigacin tambin es importante como tarea de formacin profesional, la cual debe ser compartida en alguna medida por docentes y estudiantes como parte fundamental del comn ejercicio pedaggico. Por un lado, la investigacin elevar la calidad de la actividad docente porque permite dejar de lado actitudes repetitivas de los profesores y acceder a un plano de 152

cierto rigor e innovacin cientficos. Por otra parte, los educadores y educandos que investigan enriquecen al profesional del Trabajo Social que se encuentra en la actividad de campo, contribuyendo a superar las aparentes diferencias entre la teora y la prctica profesionales. Consideramos que, en Amrica Latina, la investigacin no se ha convertido en un eje vertebrador significativo del desarrollo del Trabajo Social, salvo a nivel de formulaciones de principio y de algunas experiencias valiosas pero muy minoritarias; mientras la tarea investigativa no se generalice y no se asuma con la seriedad debida, ella seguir constituyendo el gran vaco en la actividad del Trabajador Social y en su formacin profesional. La tarea a realizar en esta cuestin no es dar muchas materias de metodologa de la investigacin social ni tampoco pretender abarcar todos los temas que las ciencias sociales pretenden rastrear y desmitificar. El Trabajador Social debe recibir una formacin elemental pero bsica que le posibilite realizar investigacin y, sobre todo, le despierte el inters por la misma. Adems, debe saber cules son los temas sociales que se prestan a ser investigados por los Trabajadores Sociales. Efectivamente existen diversas reas privilegiadas del conocimiento social que interesan a nuestra profesin: la metodologa del Trabajo Social; la historia social y su relacin con el desarrollo de la actividad profesional; las organizaciones populares y la movilizacin social, etc. Sin embargo, queremos enfatizar la importancia del tema de las polticas sociales como objeto natural de inters para los Trabajadores Sociales y como una veta poco explorada que puede generar innmeras investigaciones adaptadas a sus diversos roles: a) Los profesionales que actan en el mbito de las instituciones que ejecutan polticas sociales y que trabajan con los beneficiarios de las mismas (nios, ancianos, asalariados, etc.) pueden investigar sobre las necesidades primordiales de esos sectores y grupos sociales. Asimismo, ello transformara la intervencin del 153

Trabajador Social, elevndola a un nivel de mayor racionalidad cientfica. b) Los Trabajadores Sociales que se dedican a ensear Polticas Sociales, a nivel general o especializado, pueden investigar aspectos de las mismas, conjuntamente con sus alumnos, haciendo la materia interesante y formando a los estudiantes en el anlisis concreto de los mbitos que constituirn los diversos campos de su intervencin profesional. (Ver el Apndice III). c) Los Trabajadores Sociales que se dedican a ensear Investigacin Social o Metodologa de la Investigacin Social, pueden contribuir a determinar con mayor precisin el objeto de investigacin sobre problemas derivados de las polticas sociales, evitando abordar temas demasiado generales que se adaptaran mejor a las tareas de un economista o de un socilogo. Por ejemplo, para el Trabajador Social ser ms factible hacer una investigacin sobre un problema de salud de la poblacin rural que estudiar la estructura de la tenencia de la tierra de un pas. El hecho de precisar los problemas que deben investigar los Asistentes Sociales ayudar a profundizar el anlisis de los caracteres, la naturaleza y las particularidades de las polticas sociales concretas, constituyendo un aporte valioso a la Teora Poltica y a las Ciencias Sociales en general. La investigacin puede constituirse en uno de los ejes vertebradores de la actividad profesional si ella se realiza alrededor de problemas que tengan estrecha relacin con los servicios sociales y con los sectores populares a los cuales sirven los Trabajadores Sociales; unos y otros constituyen el punto de partida y el de llegada de su accin profesional especfica. En el punto anterior analizamos el tema de la ampliacin del "espacio profesional"; creemos que otro elemento que ayuda a lograr esa finalidad es el desarrollo de la investigacin por los Trabajadores Sociales y, en particular, el de la investigacin sobre 154

polticas sociales. Ella nos conduce a un conocimiento cientfico de la realidad, permitiendo comprender la significacin de las polticas sociales y, sobre todo, dar respuestas a ciertas preguntas que se generan a partir de la actividad cotidiana del profesional del Trabajo Social. Finalmente cabe hacer referencia a la relacin entre la investigacin sobre polticas sociales y la llamada "investigacinaccin"49. En la medida que las polticas sociales relacionan al Estado con los sectores populares, la investigacin del carcter de los servicios sociales y, sobre todo, la de las necesidades objetivas de los sectores sociales carenciados son la condicin para llegar a hacer investigaciones operativas y participativas que permitan resolver parcialmente algunas de esas necesidades. Gracias a ellas, esos sectores sociales estudiados podran llegar a comprender sus necesidades objetivas y entonces articularlas con las metas de sus propias organizaciones barriales, sindicales, etc. Creemos que ste es uno de los caminos por el cual el Trabajador Social puede desarrollar "investigacin-accin"; y que las polticas sociales son un tema apropiado para ese tipo de bsqueda.

Esbozo de un Programa de Investigaciones sobre Polticas Sociales Las investigaciones sobre polticas sociales pueden ser del ms diverso tipo y naturaleza (tericas o aplicadas; macroinvestigaciones o micro-investigaciones; orientadas hacia aspectos histricos, econmicos o jurdico-institucionales; etc.).
49

La "investigacin-accin" es una metodologa de tipo sociolgico que conduce a realizar tareas investigativas de rigor cientfico con participacin de los sectores sociales que son objeto de estudio y que interactan en la bsqueda de soluciones a los problemas detectados. Ella parece ser una va prxima a las inquietudes del Trabajo Social en materia de investigacin.

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Pensamos que esa diversidad puede dispersar y hasta confundir los resultados de las actividades investigativas. Por ello, sugerimos la necesidad de integrar el mayor nmero de esfuerzos, para dar coherencia y solidez a una actitud cientfica que pretenda ser develadora. Tambin por ello presentamos en las pginas siguientes un "esbozo de un programa de investigaciones sobre polticas sociales", que incluira la integracin orgnica de una amplia variedad de proyectos. Este programa "ideal" est pensado para un Ciclo de Post-Grado, pero puede ser adecuado a los fines de un Instituto de Investigacin o de una Ctedra interesados en algunos aspectos bsicos de las temticas que proponemos investigar. (Ver pgs. 187-188). Este esbozo presenta un "Programa" de investigaciones, es decir un cuadro de anlisis que integre actividades investigativas de profesores y estudiantes avanzados, alrededor de una temtica pertinente a la Administracin de "Polticas Sociales". La finalidad del Programa ser crear el marco tericometodolgico que permita dar coherencia y al mismo tiempo, derivar varias lneas de investigacin, y subsiguientemente, una variedad de micro-investigaciones que se adapten a las apetencias y perspectivas de dichos Administradores de Polticas Sociales. Por ello, el Programa deber desarrollar los siguientes aspectos: a) Un marco de referencia terico sobre "Polticas Pblicas". b) Un marco metodolgico mnimo y comn a todas las investigaciones particulares. (Vase esquema A, pg. 152). c) Una seleccin de lneas de investigacin a partir de la determinacin de criterios de abordaje del problema a estudiar. Las lneas de investigacin aportarn el perfil de las diversas micro-investigaciones particulares. (Vase, a ttulo de ejemplo, los perfiles diseados en los esquemas Bl, B2, B3, pgs. 153-55).

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d) Una enumeracin flexible de los temas de las microinvestigaciones, atendiendo a los intereses de los participantes en el Programa. Se sugiere una estrategia de operacin del Programa que se apoye en tres niveles: a) Elaboracin de una investigacin de mayor profundidad terica y/o alcance temtico, a cargo del coordinador del Programa o de un equipo formado por docentes. b) Elaboracin de micro-investigaciones individuales o grupales, a cargo de docentes y de "alumnos" que opten por integrarse en este Programa. c) Constitucin de un Seminario abierto sobre "Polticas Sociales", donde se discutan, con especialistas externos al Programa, las cuestiones referentes a su evolucin y desarrollo en un pas determinado. Asimismo, el desarrollo del Programa constar de tres etapas o momentos que se sucedern en el tiempo: a) En la primera etapa, se desarrollar y detallar el esquema del programa, el cual ser presentado por el coordinador a todos los integrantes y participantes del mismo y sometido a discusin conjunta. Finalizada sta, se proceder a la definicin de los temas de investigacin individuales y/o grupales y se formarn los grupos que hubiese lugar a constituir. Duracin: 2 meses, con un ritmo de 2 reuniones semanales de 3 horas cada una. b) En el segundo momento, los grupos y los investigadores individuales redactarn, corregirn y concluirn sus proyectos de trabajo, intercambiando experiencias y dificultades conjuntas de trabajo. Se podran aadir a esta tarea actividades colectivas de formacin, como un cursillo de tcnicas de in157

vestigacin, de acuerdo con las necesidades del conjunto (o de parte) de los miembros del programa. Duracin: 3 a 4 meses. Reuniones ordinarias: cada 15 das. Eventualmente, cursillos intensivos. c) En la ltima etapa se llevarn a cabo las investigaciones proyectadas individual y/o grupalmente. Tambin se pondr en marcha el Seminario abierto del cual se habl en el prrafo c) del punto anterior. Duracin aconsejable de las investigaciones y tesis: 1 ao.

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ESQUEMA A - ELEMENTOS Y FASES ORGANIZATIVOS DE INVESTIGACIONES SOBRE POLITICAS SOCIALES

1. Problema : Determinacin precisa de la situacin a investigar; temtica comn y subtemas especficos; estrategias. Antecedentes; revisin terica; discusin de enfoques; apoyo de teora social y teora poltica, categoras conceptuales comunes. "Explicaciones provisionales"; anlisis; diseo general. niveles de

2. Marco Terico 3. Hiptesis 4. Operacionalizacin 5. Tipo de datos y fuentes 6. Instrumentos y tcnicas

: : : :

Dimensiones, variables, indicadores; explicitacin; adecuacin conceptual; modelos de anlisis; tipologas; cronologas. Localizacin y evaluacin de fuentes: mecanismos de recoleccin, etc.; diagnsticos.

: Seleccin, adaptacin, diseo y confeccin; apoyo de investigacin social; manejo estadstico.

Determinacin y seleccin de unidades 7. Unidades de Observacin : (instituciones, planes, proyectos, personas, etc.); contactos y accesibilidad. 8. Recoleccin de datos 9. Verificacin 10. Anlisis 11. Evaluacin : Aplicacin de instrumentos; sistematizacin de informacin; ordenamiento. : : : Evaluacin de informacin; seleccin final; codificacin; clasificacin; re-ordenamiento; etc. Comprobacin; confrontacin de supuestos; interpretacin de resultados; interrelacin de factores; proyecciones. Correcciones; revisin; elaboracin de informes; integracin y sntesis final sobre la temtica comn.

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ESQUEMA B1: CRITERIO INSTITUCIONAL-FUNCIONAL Perfil de un proyecto sobre "Salud Ocupacional"

Institucin AgenciaEmpresa (Min. Educacin) Institucin AgenciaEmpresa (Min. Salud) X Medicina Preventiva Institucin AgenciaEmpresa (Min. Vivienda) Institucin AgenciaEmpresa (Seguro Social) Institucin AgenciaEmpresa
(Min. Agricultura)

Institucin Poltica Poltica Estatal A (EducacinCapacitacin) Poltica Estatal B (SaludNutricin) Poltica Estatal C (Vivienda) Poltica Estatal D (Bienestar Social) Poltica Estatal E(Agraria) Poltica Estatal F(Laboral)

Institucin AgenciaEmpresa
(Min. de Trabajo)

Seguridad Social Saneamiento Ambiental

Guarderas

Nutricin 1 Salud Ocupacional

x 2 Salud Ocupacional

Nota: Si se investigase la accin del Ministerio de Trabajo en materia de Salud Ocupacional, habra que considerar la del Ministerio da Agricultura respecto de Nutricin, la de Educacin en relacin a guarderas, la de Salud referente a Medicina y Salud Ocupacional, etc.

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ESQUEMA B2: CRITERIO ESPACIAL-SECTORIAL Perfil de un proyecto sobre

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"Poltica Educativa Diferencial en el Sector Rural"

Sector Rural Poltica

Poltica Estatal A (EducacinCapacitacin) Poltica Estatal B (Salud-Nutricin) Poltica Estatal C (Vivienda) Poltica Estatal D (Bienestar Social) Poltica Estatal E (Agraria) 2 Hospitales Rurales 2 Vivienda Rural Organismos de Proteccin de X 3 menores-niez-mujer-migrantes 1 Colectividad escogida (Cooperativas) 2 Sector Laboral Rural 1 Minist. del Trabajo (Regionales) 1 Poltica Educativa Diferencial

Urbana

Local-Regional

Nota: Si se

Poltica Estatal F (Laboral)

proyectase estudiar la Poltica Educativa Diferencial en el Sector Rural, la cual emana del Ministerio de Educacin, habra que considerar el condicionamiento que ella implica con respecto a Salud (Hospitales Rurales), Vivienda Rural y Trabajo Rural, y, asimismo, los efectos sobre una comunidad laboral rural escogida (cooperativas) para la aplicacin de un periodo dado de esa poltica educativa.

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ESQUEMA B3: CRITERIO SOCIO-ORQANIZACIONAL Perfil de un proyecto sobre "Las reivindicaciones del Magisterio a nivel de polticas sociales"
Sector Social Poltica, Red o Sistema Sectorial Poltica Estatal A (EducacinCapacitacin) Poltica Estatal B (Salud-Nutricin) Poltica Estatal C (Vivienda) Poltica Estatal D (Bienestar Social) Poltica Estatal E (Agraria) Poltica Estatal F (Laboral) 2 Ministerio de Educacin x x X x Movimiento campesino reformado y no ref. Movimiento Sindical (Indus., Servicios, etc) Movimientos de Pobladores (Formales Informales) Minoras (Mujer. Infancia, Juventud) Magisterio: Reivindicaciones (Evolucin, coyunturas)

1 Sindicatos

Nota: Si se estudiase las reivindicaciones del Magisterio a nivel de polticas salariales, cabra determinar los apoyos y las oposiciones que aquellas recibiran de diversos sectores sociales, y de cada sector de la Administracin Pblica involucrado por esas reivindicaciones: Salud, Vivienda, Agricultura, Trabajo, etc.

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Duracin del Seminario abierto: 6 meses. Se continuar con reuniones de intercambio entre los miembros del Programa, hasta finalizar su realizacin y pese a que el Seminario haya concluido. El espritu de Programas de Investigacin de este tipo, del cual deben participar todos sus miembros, consiste en el carcter comunitario de la tarea a emprender. Creemos que esto se adapta a las inquietudes de Administradores de Polticas Sociales y a la misma naturaleza de la actividad investigativa a esta altura del Siglo XX, la cual exige desarrollar estudios aplicados. 4. Las polticas sociales: una teora para el Trabajo Social? El hecho de insistir en la comprensin y el anlisis de las particularidades de las polticas sociales y en su relacin con el Trabajo Social no debe considerarse como un intento de construir el marco terico de la profesin. La bsqueda incesante de una teora para el Trabajo Social ha llevado a formular sistematizaciones de experiencias a las cuales se pretendi adjudicar arbitrariamente el rtulo de teoras; otros autores trataron de elevar al nivel de teora una determinada metodologa del Trabajo Social; y, finalmente, se sostuvo que de la simple prctica profesional podra derivarse un cuerpo de proposiciones tericas. Tantos ensayos incompletos se deberan a una cierta confusin sobre la posibilidad de generar categoras tericas a partir de un rea parcial de la prctica social; ms an, quizs estn relacionados con cierta ambivalencia del concepto mismo de teora. Por un lado, el Trabajo Social norteamericano fue fuertemente influenciado por el enfoque funcionalista de Talcott Parsons despus de 1945; si bien muchos autores se negaron a formular una teora especfica de tipo general (para eso estaba la Teora Social de Parsons), hubo intentos de generar cuerpos tericos de rango medio e incluso de carcter particular, para "explicar" un conjunto de datos determinado. Este "detallismo" intelectual poco 164

permite avanzar en el sentido de desarrollar una visin comprensiva de las multifacticas actividades del asistente social pero es coherente con la aproximacin a la realidad que ensaya el positivismo. Sin embargo, todos y cada uno de estos enfoques carece de un anlisis histrico o, al menos, de una percepcin dinmica de los procesos sociales en los que est inserto el Trabajador Social; cuesta llamar teoras a simples sistematizaciones de los datos extrados de minsculas realidades; por ejemplo, puede derivarse una teora digna de ese nombre del comportamiento de las mujeres alcohlicas atendidas en 10 centros sanitarios de la Costa Oeste de los Estados Unidos? El funcionalismo y otros anlisis positivistas ejercen an profunda influencia no slo en los Estados Unidos, sino en Amrica Latina; su visin bsica es la existencia de estructuras sociales armnicamente relacionadas entre s y que es preciso "integrar" a travs de la superacin de las disfuncionalidades; ella atrae a los Trabajadores Sociales deslumbrados por el supuesto rol generosamente mediador de su actividad profesional. Pero. .. se conduce esa imagen idlica de la sociedad con el profundo desgarramiento que la realidad latinoamericana le muestra al asistente social que est en contacto con ella?50. Por otra parte, diversos intentos metodolgicos desarrollados a partir del movimiento de reconceptualizacin impugnaron fuertemente la concepcin positivista, haciendo resaltar su carcter mistificador y sustituyndola por una variante empirista del mtodo dialctico. Se trataba de vincular la investigacin con un proceso inmediato de organizacin y movilizacin popular, basado en la creencia absoluta que el cambio social radical est contenido en la simple "concientizacin" de los sectores sociales
50

Algunos autores americanos que han brindado aportes significativos a la creacin de una teora propia del servicio social desde un punto de vista funcionalista son Alfred Kadushin, William Gordon, Henry Maas, Harriet Bartlett y Emest Greenwpod, entre otros. La influencia de Greenwood en Amrica Latina ha sido importante, formando discpulos que han tratado de aplicar su enfoque a nuestra realidad; entre ellos se distinguieron la uruguaya Rene Dupont y la chilena Ana Ottemberg. (Ver aguda crtica de Kruse, Herman, Introduccin a la teora cientfica del Trabajo Social, Ed. ECRO, Buenos Aires, 1972.

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subordinados. La ejecucin de las acciones programadas deba contener un elevado margen de concrecin social (por ejemplo, la puesta en marcha de un sindicato) e, incluso, de realizacin poltica partidista. Ya en 1977 se criticaba esta absolutizacin de la prctica profesional en s como generadora de teora transformadora de la realidad; se afirmaba 51 que: "la produccin de conocimientos est muy lejos de ser cualquier tipo de practicismo, institucional, acadmico o poltico..."; "ni la prctica poltica, ni la investigativa podran asimilarse mecnicamente al conocimiento cientfico..."; "para lograr (este ltimo) ser preciso involucrar los avances de la ciencia social y ser consecuente con los movimientos sociales de las clases trabajadoras". Reconociendo el avance que signific el metodologismo como puesta en cuestin de una supuesta teora "cientfica" del Servicio Social de cuo funcionalista, coincidimos con las observaciones de Lima y Rodrguez. Gracias a esta crtica del metodologismo la reflexin sobre el Trabajo Social ha avanzado enormemente en la ltima dcada; se han sustentado diversas y maduras aproximaciones explicativas sobre su naturaleza, sin la perspectiva de construir una teora especfica. Por ejemplo, la aplicacin de la teora del valor es una explicacin que privilegia el rol de la profesin en la produccin y en la reproduccin de la sociedad capitalista pero niega la posibilidad de una teora especfica del Trabajo Social. Otra postura es aquella que analiza la profesin desde la perspectiva del Estado y de la historia social; dentro de la misma cabe ubicar los estudios sobre el rol de las polticas sociales en la conformacin del Trabajo Social. No parece atinado elevar al rol de teoras los hallazgos que se han hecho a partir de los anlisis concretos de polticas sociales determinadas y sus efectos sobre la profesin; por otra parte, prcticamente ningn autor pretende realizar semejante "salto" o "pirueta" intelectual y nosotros compartimos plenamente esa prudencia.

51

Lima, Leila y Rodrguez, Roberto, Metodologismo: estallido de una poca, en Accin Critica, N 2, Lima, julio de 1977, pg. 37.

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Por ello, el avance terico iniciado en Amrica Latina despus de 1975 conduce al Trabajo Social crtico a relativizar la cuestin de la existencia de una teora especfica para la profesin, insertando la comprensin de sta en el marco de la Teora Social general, el cual se profundiza a travs de investigaciones rigurosas sobre la historia del Trabajo Social52; sobre el rea de la investigacin-accin y sobre la de polticas sociales53. Cada tipo de investigacin rigurosamente conducida desarrolla un mbito de conocimientos que pueden conformar un conjunto coherente con las proposiciones tericas que emanan de las ciencias sociales. Sin embargo, es preciso subrayar que, no siendo el objeto de nuestro trabajo dilucidar la cuestin de la "teora" del Trabajo Social, las anteriores reflexiones constituyen una aproximacin hipottica y quizs superficial al tema. Slo queremos poner nfasis en la necesaria unidad de las ciencias sociales para sumarnos a las posiciones tericometodolgicas de quienes observan crticamente la perspectiva de teoras especficas de un rea social parcial como la conformada por la profesin de Trabajo Social. El principal problema epistemolgico en ciencias sociales es el de la objetividad posible en el conocimiento de la realidad estudiada, habida cuenta que: a) Esa realidad comporta "valores" que hacen, en ciertos casos, las veces de prejuicios, de tal modo que distorsionan nuestro conocimiento de la misma. b) En ciencias sociales -como en casi ninguna otra disciplinael observador contempla su propia naturaleza. El estudio de la sociedad entraa auto-observacin y conocimiento de colectividades de las cuales el cientfico es parte, cosa que no ocurre con tal intensidad en ningn otro campo del saber humano, salvo en la psicologa.
52

Nos referirnos a los trabajos de Alejandro Maguia y Manuel Manrique en el Per; de Marilda Iamamoto y Ral de Carvalho en el Brasil, y de Norberto Alayn en la Argentina. 53 Nos referimos a los diversos artculos publicados en Accin Critica sobre ambos temas.

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Frente a estos escollos epistemolgicos es preciso que el cientfico haga un esfuerzo personal para combatir los subjetivismos distorsionantes y, sobre todo para emplear mtodos y sistemas de abordaje lgicos y globales. Las teoras sobre fenmenos limitados no pueden llamarse tales, pues fragmentan nuestra percepcin de la realidad. Por lo tanto, las teoras que realmente expliquen los hechos y, en alguna medida, los predigan deben partir de la evidencia que la sociedad es "una" y que su comprensin es tambin "una". Es cierto que cuanto ms general es el alcance de una teora, ms ardua es su elaboracin y su comprobacin emprica. Pero, en el caso de las ciencias en general y an en el de las ciencias sociales, no puede prescindirse de esa dificultad y es necesario sortearla. Por ejemplo: para explicar la desigualdad social -evidencia que impact desde la antigedad a telogos, filsofos y cientficosha sido imprescindible recurrir a la abstraccin de la teora de las clases que va ms all de la simple descripcin que proporciona una presentacin ingenua de la estratificacin de la sociedad en 4, 5 o 9 grupos superpuestos. Por otra parte la teora til para abordar una sociedad en concreto debe atenerse a la realidad, es decir romper con un "mtodo" de abstraccin indeterminada o genrica de tipo metafsico. Es imposible pues observar una sociedad real y concreta, si no se la considera en su conjunto: produccin y distribucin, relaciones de produccin y sociales, estructura econmica y nivel ideolgico-poltico. El carcter de "todo" que tiene el objeto de las Ciencias Sociales comprende tanto el ser social como la conciencia social; o, lo que es igual, tanto las condiciones objetivas con las subjetivas del desarrollo social. Extraemos las siguientes consecuencias: a) Metodolgica: Si la sociedad es siempre objeto-sujeto objetivo, los trminos objetivos del anlisis debern presentarse como objetos activos que estn sometidos a un proceso natural, pero con una naturaleza sociohistrica. 168

b) Terica: Las categoras del anlisis social no deben ser el fruto de una gran yuxtaposicin de elementos conceptuales econmicos que se recompongan ms tarde con elementos polticos e ideolgicos; ellas no trabajan con 2 criterios, sino con elementos conceptuales que, desde principio a fin, representan juntos objetos de los procesos productivos y agentes socio-histricos. No existen categoras econmicas puras; sino conceptos econmicos, polticos e ideolgicos a la vez. c) Sin embargo, afirmada la unidad esencial del objeto y del mtodo de las Ciencias Sociales, es preciso reconocer que la misma complejidad y amplia extensin del campo de estudio de dicha disciplina exigen una cierta especializacin del observador de la realidad social. Esta especializacin, quizs de ms en ms imprescindible, implica el desarrollo de hiptesis y mtodos parciales y especficos, cuya validez depende de la relacin de unidad lgica y epistemolgica con la Teora General que estudia los mecanismos explicativos del devenir socio-histrico. Especializarse en las ciencias sociales implica un riesgo como el que corre cualquier cientfico especializado en cualquier subrama del conocimiento. Sortear ese riesgo es posible si se posee una base histrico-metodolgica general y un espritu interdisciplinario de investigacin; ambas son condiciones objetivas que pueden evitar el enclaustramiento y el parcelamiento en un mbito estrecho del conocimiento social, equivalente a la observacin del rbol que hace perder de vista el bosque en que se est inmerso. Habiendo aclarado suficientemente que el tema de las polticas sociales no implica una teora especfica del Trabajo Social, concluimos afirmando que una explicacin de la realidad inmediata sobre la que opera el trabajador social es vlida y necesaria. Por ello, la va de las polticas sociales constituye un mbito de reflexin objetiva para esclarecer la problemtica derivada de la ejecucin y la administracin de servicios sociales; por un lado, esta problemtica es la del Estado y, ms an, la de un 169

Modelo Poltico concreto que asume diversas posturas econmico-sociales, tal como sealamos en el Captulo I; y por otro lado, esta problemtica es la de los sectores sociales subordinados, con los cuales opera exclusivamente el Trabajo Social. En consecuencia, comprender la dinmica contradictoria del relacionamiento entre el Estado y los sectores sociales subordinados sera ms directo a partir de la investigacin de polticas sociales concretas; a su vez, esa comprensin permitira al trabajador social actuar con mayor coherencia y racionalidad en la prestacin de los servicios sociales a favor de los usuarios, evitndole caer en el empirismo y en la adaptacin mecnica a la institucin en la cual trabaja. 5. Las polticas sociales y la planificacin en Trabajo Social Cabe comenzar por realizar algunas precisiones de tipo conceptual sobre la idea de planificacin. Nos remitimos a la definicin retenida por Ezequiel Ander-Egg, sin pretender agotar la problemtica que se encierra en la teora y prctica de esa idea: "Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la accin futura, dirigida al logro de objetivos por medios preferibles"54. Asimismo, nos parece pertinente la distincin entre la planificacin concebida como la elaboracin de planes, programas y proyectos; y la planificacin concebida como un proceso continuo que puede expresarse en diferentes planes; en este ltimo caso existe un sistema de planificacin que puede abarcar la sociedad en su conjunto o parcelas importantes de la misma. Por otra parte, existen diversos tipos y niveles de planificacin a corto, mediano y largo plazo; planificacin nacional, regional y local; planificacin global y sectorial, etc. Podra distinguirse, a un nivel tcnico-operativo, la planificacin econmica de la social pero ambas estn estrechamente ligadas entre s. Toda poltica social

Ander-Egg, Ezequiel, Introduccin a la planificacin, Ed. Hvmanitas, Buenos Aires, 1983, pg. 14.

54

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implica una planificacin social que depende, en sus alcances y caracteres, de la correspondiente planificacin econmica. Nuestra intencin no es brindar nociones sobre planificacin ya que este tema es habitualmente abordado en el mbito de la actividad de los Trabajadores Sociales y otros administradores de polticas sociales, an desde el perodo de formacin profesional; en todo caso, este tema debera ser profundizado en un curso especfico de Planificacin Social. Simplemente queremos sealar en este prrafo la estrecha vinculacin existente entre la ejecucin de las polticas sociales y la planificacin y administracin de dicha ejecucin por el Trabajador Social. Con esto queremos significar que las unidades donde trabajan Asistentes Sociales (por ejemplo, una seccin de Trabajo Social de un hospital) y an cada uno de esos Asistentes deben planificar sus actividades porque se enfrentan al problema de resolver diversas necesidades con escasez de recursos, sobre todo econmicos. Frente a esta situacin el profesional no puede actuar desordenadamente sino tendr que insertarse en planes, programas y proyectos ya elaborados o tendr que desarrollarlos. Generalmente, el Trabajador Social no tiene oportunidad de participar de los rganos de decisin que generan los sistemas de planificacin o la planificacin global (por ejemplo, los que dictan los Planes Nacionales de Desarrollo); pero suele participar en la planificacin de aspectos sectoriales de la ejecucin y administracin de las polticas sociales, los cuales generan el marco de referencia de los programas donde se concretizan los servicios sociales. A este nivel todo Trabajador Social debe realizar planificacin, teniendo en cuenta, por un lado, la naturaleza de esos servicios y, por otro, las necesidades de los sectores carenciados. Por lo tanto, para poder planificar es fundamental conocer esa naturaleza de los servicios y esas necesidades; ello implica un trabajo de investigacin. Esta investigacin tambin permite vislumbrar estrategias de accin del Trabajo Social, realistas y posibles, y ubica al profesional en una actitud crtica y racional frente a la administracin y ejecucin de los servicios sociales. En este caso, no se usar la planificacin como un medio puramente tcnico-racional, sino 171

como un proceso que se enmarca en la dinmica contradictoria de las polticas sociales que dificultan la instrumentacin eficaz de la planificacin y que dejan al margen las necesidades fundamentales de la sociedad. Cabe reiterar que la planificacin es parte fundamental de toda actividad y que se realiza a diversos niveles: planifica el Estado, planifica un Ministerio, planifica una Seccin, planifica el profesional. La importancia de la planificacin en Trabajo Social est determinada por el carcter directo de su ejecucin, teniendo en cuenta que las necesidades que se deberan satisfacer reclaman normalmente una urgente solucin de la institucin que atiende dichas necesidades. Por ello, el Trabajador Social tiene la responsabilidad de elaborar programas dinmicos y efectivos. Para poder cumplir esta responsabilidad el profesional tiene que conocer las particularidades y la naturaleza de las polticas sociales que implementa; sin este conocimiento, le sera imposible lograr una planificacin eficaz y que responda a las necesidades de los usuarios. Estas reflexiones son una primera aproximacin al tema, el cual debera ser investigado rigurosamente con la finalidad de perfeccionar la planificacin en el Trabajo Social. Frente a la perspectiva de una reduccin de las polticas sociales como consecuencia de la crisis estructural del sistema capitalista, cabe preguntarse qu consecuencias se generaran en materia de Trabajo Social. Quizs el mercado ocupacional se pueda mantener, ya que las instituciones privadas que cumplan las funciones de las actuales polticas sociales podran requerir un nmero importante de Trabajadores Sociales. Sin embargo, surge, en una primera visin prospectiva, la hiptesis de una limitacin de la planificacin macro-social de las polticas sociales, aun cuando las instituciones privadas seguirn elaborando programas y proyectos de nivel particular para realizar su accin social. Por otra parte, es posible que las presiones populares para lograr ms y mejores servicios sociales se diluyan o se topen ante 172

la barrera infranqueable de la dispersin de esos servicios no planificados a nivel sectorial o nacional. Tambin es plausible que ciertas polticas sociales como la Asistencia Social vean reducidos sus alcances y coberturas con el consiguiente agravamiento de ciertas situaciones de marginalidad y de miseria. En sntesis, la profesin de Trabajo Social se encontrara frente a nuevas exigencias y a nuevas necesidades sociales; no creemos que perdiese su razn de ser sino que evolucionara de manera acorde con la transformacin del rol y de las caractersticas de las polticas sociales. Por otra parte, es tarea de los gremios de Trabajadores Sociales sumarse a los sectores populares que defienden las conquistas comprendidas en el Estado de Bienestar Social; esa defensa asegura no slo los puestos de trabajo profesional sino tambin la calidad y universalidad de los servicios y sobre todo una mayor justicia social. Compartir la defensa de los derechos sociales amenazados es una tarea que dar significacin y nuevas perspectivas a la profesin de Trabajo Social en un futuro inmediato.

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CONCLUSIONES

Creemos que nuestro trabajo permite extraer algunas conclusiones provisorias que pueden representar un aporte crtico y una profundizacin del conocimiento de las polticas sociales y de su relacin con el Trabajo Social. Es preciso que recordemos aqu que nuestro objetivo ha sido responder a las preguntas siguientes: por qu y para qu se desarrollan las polticas sociales? y qu importancia tienen para la profesin de Trabajo Social? En primer lugar, hemos constatado que el momento histrico de arranque de las polticas sociales coincide con la ampliacin de las funciones del Estado capitalista en el mbito de la reproduccin de la fuerza de trabajo. Para el surgimiento de esta preocupacin estatal por los "aspectos sociales" del proceso de industrializacin, juegan un papel fundamental las mo vilizaciones populares en procura de objetivos reivindicativos como el derecho a la sindicalizacin, a la seguridad social, a la salud, a la vivienda, etc. 174

Por lo tanto, las polticas sociales tienen como finalidad cubrir una parte de las condiciones mnimas favorables para el desarrollo capitalista. Por un lado cumplen funciones de reproduccin de la fuerza de trabajo y, por otra parte, canalizan los conflictos sociales en el corto plazo y de acuerdo con las coyunturas econmicas y al nivel de las demandas populares; esta ltima tarea tiene la finalidad de legitimar a la clase o alianza de clases hegemnica, con lo cual se reproduce el sistema de las relaciones sociales de dominacin.

175

Este proceso de legitimacin como finalidad de las polticas sociales adquiere singular importancia en pases perifricos como los latinoamericanos, ya que en ellos las medidas sociales del Estado surgen "anticipadamente" y en forma inmediata a la necesidad de generar dichos apoyos legitimadores a los grupos sociales dominantes. Al contrario, en los pases capitalistas centrales el desarrollo de las polticas sociales ha relacionado ms armnicamente la funcin econmica (que explica en ltima instancia la creacin de las mismas) y la funcin poltico-ideolgica de legitimacin. En todo caso, el Trabajador Social est inserto en la dinmica contradictoria de las polticas sociales; esta dinmica abarca, por una parte, la accin institucional (estatal o privada) y, por otra parte, las necesidades de la poblacin que demanda y recepciona esos servicios. Por ello, el profesional del Trabajo Social debe comprender esa dinmica para realizar su actividad de forma ms coherente y cientfica; de este modo, podra ampliar el llamado "espacio profesional" y definir su "identidad profesional" en funcin de los intereses de los sectores sociales carenciados, con los cuales trabaja y a quienes debe servir. Al final de estas consideraciones, el lector podra preguntarse un tanto confundido: es que las polticas sociales deben ser administradas por el Estado o dejadas en manos privadas? Es que se desconocen las soluciones que ellas aportan a los individuos y grupos ms desfavorecidos de una sociedad? Cabe puntualizar que nuestro trabajo pretende desmitificar las apariencias de las polticas sociales y el discurso neoliberal sobre las mismas, as como determinar los intereses de clase que las generan. Creemos habernos aproximado a develar ciertas realidades ocultas, con lo cual se puede cuestionar el carcter pretendidamente humanitario de las medidas sociales pblicas o privadas. Sin embargo, ello no obsta para que reconozcamos la capacidad de las polticas sociales para paliar problemas inmediatos de los trabajadores, los nios, las madres, los ancianos, los impedidos fsicos, etc.; para ello es indispensable que el Estado se haga cargo de su financiamiento y organizacin; 176

slo as las necesidades primordiales del ser humano pueden ser parcialmente cubiertas por medidas sociales adecuadas, las cuales son el producto de antiguas y actuales luchas de las clases subordinadas. Adems, la aplicacin de las polticas sociales contribuye a generar renovadas expectativas en los sectores populares favorecidos; si esas expectativas no son del todo colmadas y si esos sectores estn debidamente organizados, pueden transformarse en demandas por cambios sociales profundos en las estructuras de poder econmico y poltico. Por otra parte, la presente crisis del sistema capitalista mundial ha puesto a 'la orden del da" de los programas de lucha de los movimientos obreros y populares la defensa escrupulosa de las conquistas sociales que se expresan a travs del mantenimiento y ampliacin del rea de intervencin social del Estado. Slo esta lucha neutralizar los designios reaccionarios de grupos sociales dominantes insensibles a las justas demandas de las clases y pueblos oprimidos. Este cuadro econmico-poltico general debera incentivar el compromiso de los Trabajadores Sociales para perfeccionar su prctica profesional y contribuir a la defensa y a la expansin de las polticas sociales que constituyen el Estado de Bienestar Social. Finalmente nuestro trabajo quiere contribuir a la formacin de un Trabajador Social que debe entender el carcter contradictorio de la naturaleza de los servicios sociales para poder ubicarse en el punto d vista de los sectores populares y ponerse al servicio de sus intereses; solamente comprendiendo el sentido estratgico de las luchas populares por la ampliacin de las polticas sociales, la profesin de Trabajo Social podr avanzar en el desarrollo de sus campos de intervencin y en el mejoramiento de la calidad de la misma. En este caso, el Trabajador Social podr sumarse a las grandes corrientes sociales que pugnan por alcanzar la dignidad humana y la justicia social.

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APENDICES

APENDICE I

Coordinacin entre la promocin social y la poltica laboral55 1. El carcter residual de las actividades de Promocin Social determina su coordinacin con otras Polticas Sociales; en todo caso, el relacionamiento entre la Promocin Social y las otras Polticas se presenta bajo dos formas principales: a) Las actividades de Promocin como complementarias de las polticas de Salud, Vivienda, Laboral, etc., a fin de facilitar y generalizar el acceso de grupos marginados a los beneficios que se derivan de cada una de esas Polticas. Por ejemplo, la Poltica Laboral implica generalmente acciones tendientes a promover el empleo y la formacin profesional con el objetivo de asegurar el derecho al trabajo, base de sustentacin de toda poltica laboral. En este sentido, esas actividades de Promocin dependen y se subordinan a las caractersticas de la Poltica Social "principal" y contribuyen a su desarrollo y mejor puesta en prctica.

55

Este texto es extrado del Documento de Trabajo Promocin Social v Poltica Laboral: el caso del Per, preparado por Arturo Fernndez corno Consultor del CIAT-OIT con sede en Lima.

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b)

Las actividades de Promocin como una Poltica autnoma, regida por una Administracin especializada y orientada a realizar acciones que cubran necesidades y grupos sociales no implicados en las otras Polticas Sociales. Este tipo de actividades suele denominarse "Promocin de la Comunidad", "Desarrollo Comunitario", simplemente coordinado por un ente poltico-administrativo determinado. En estos casos, la Promocin Social est ligada de forma ms o menos estrecha a las actividades de Asistencia Social que desarrollan los Estados y a las cuales intenta renovar y complementar.

Por otra parte, puede afirmarse que: a) La Poltica Laboral implica actividades de promocin del trabajador y de los grupos e individuos que estn excluidos temporalmente del proceso productivo. b) La Poltica Laboral, como otras polticas sociales, debe coordinarse con las actividades especficas de Promocin Social generadas por uno o varios "centros" especializados del Estado. Por lo tanto, la actual coyuntura histrico-social, exige que la Poltica Laboral extienda el mbito de sus preocupaciones a diversas formas de promocin del trabajador, algunas de ellas inditas en muchos pases en vas de desarrollo; y asimismo implica una estrecha coordinacin entre la Administracin del Trabajo y aquellas encargadas de tareas especficas de Promocin Social. En efecto, los Ministerios de Trabajo de los Estados del rea "siguen siendo ministerios urbano-industriales, y aun en este caso tienen una cobertura limitada. En general, las instituciones de la poltica social y laboral no estn universalizadas en ninguno de los pases de la

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regin, por la limitacin "de facto" de las coberturas y "de iure" de los mbitos de competencia"56. Ms an, el desarrollo industrial exige integrar socialmente a los recursos humanos para poder mantener su expansin; y es posible pensar que ese desarrollo industrial no alcance a incorporar en el corto y mediano plazo a vastos sectores marginados. Por ello se hace necesario que los Ministerios de Trabajo sumen sus esfuerzos a los de otras reas de la Administracin Pblica en programas de lucha contra la pobreza absoluta y contra la contaminacin de la pobreza. Estos objetivos cada vez ms urgentes, constituyen una variada gama de opciones que pueden englobarse en el calificativo de "Promocin Social". Pareciera que los Ministerios de Trabajo pueden multiplicar sus acciones de promocin social sin apartarse de sus fines especficos y, al contrario, cumpliendo a cabalidad con las perspectivas que se vislumbran para una Administracin del Trabajo adaptada a las necesidades de la lucha contra el subdesarrollo. 2. Los mecanismos administrativos de las Polticas Laborales y su coordinacin con los de otras Polticas Sociales Si asumimos hipotticamente que las Polticas Laborales son medidas tendientes a facilitar el desarrollo y "mantenimiento" de la mano de obra, qu polticas sociales no expresan un objetivo (coadyuvar a la formacin profesional, al resguardo de la salud, al mejoramiento de la vivienda, etc.) tendiente a desarrollar esa mano de obra? Una primera 'lectura" interpretativa de las Polticas Sociales pareciera mostrarnos que la mayor parte de los "tipos" de esas

56

Difrieri, Jorge A., La Administracin del Trabajo en las Amricas: Evolucin y Tendencias, Lima, CIAT, 1981, 117 pgs.

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Polticas sirven para completar los fines y caracteres de las medidas laborales. Las consecuencias de esta constatacin podran perfeccionar la Administracin del Trabajo, si se adoptasen algunas de las medidas siguientes: a) Una creciente preocupacin de las Administraciones del Trabajo en general por la problemtica de las Polticas Sociales, su estudio e investigacin y su necesaria integracin y coordinacin. b) Una renovada iniciativa, por parte de esos Ministerios de Trabajo, conducente a lograr una coordinacin efectiva del conjunto de las Polticas Sociales a nivel nacional, provincial, regional, etc. Las tareas de coordinacin no deberan ser ajenas a los fines de un Ministerio de Trabajo; y en todo caso, sus titulares deberan participar en la elaboracin y aplicacin de un esquema poltico-administrativo de armonizacin, planificacin y racionalizacin del total de Polticas Sociales, conjuntamente con los Ministerios de Salud, Vivienda, Bienestar Social, etc. c) La estructuracin adecuada de la mencionada planificacin de las polticas sociales, a nivel del Plan Nacional de Desarrollo, con adecuada participacin del Ministerio de Trabajo. d) La organizacin de un rea de los Ministerios de Trabajo dedicada a instrumentar estas preocupaciones e iniciativas acerca del conjunto de las Polticas Sociales. Esta rea cumplir ms eficazmente con sus fines en la me dida que tenga mayor rango y capacidad de iniciativa. Cualquiera sea su denominacin (Promocin y Bienestar Social, Desarrollo Social Integral, etc.), esta posible Direccin General de un Ministerio de Trabajo tendr como objetivo preocuparse de la formacin profesional (poltica educativa), de la seguridad social, de la vivienda obrera y de la promocin de los desempleados y otros marginados sociales.

181

e) La organizacin de un rea de Promocin Social, particularmente necesaria en pases subdesarrollados; o al menos algunas lneas de accin poltico-administrativas en materia de Promocin Social. 3. Algunas posibles "lneas de accin" estructurales que] pueden desarrollar los Ministerios de Trabajo en materia de Promocin Social Enumeramos de forma no exhaustiva las siguientes:

A. En materia de Empleo a) Coordinar con otros organismos competentes del Estado una poltica de migraciones internas que promocione el traslado de trabajadores desde reas donde existe mano de obra abundante hacia aquellas que deben ser pobladas y carecen de un nmero de trabajadores suficientes. Establecer mecanismos de concertacin amplia para fijar criterios en materia de problemas de empleo, los cuales deben incidir en la formulacin de una poltica nacional capaz de combatir el desempleo y el subempleo. Establecer mecanismos de concertacin para generar apoyo econmico y tcnico al desarrollo de la produccin artesanal, comunal y campesina, es decir de actividades econmicas que podran emplear gran cantidad de mano de obra con no mucha inversin. Desarrollar una unidad administrativa especializada en la tarea de disear proyectos generadores de empleo y en buscar financiamiento para los mismos.

b)

c)

d)

B. En materia de Bienestar y Seguridad Social

182

a)

Promover la organizacin de los productores agrarios y de los consumidores para reducir la intermediacin y mejorar la comercializacin de los productos de la tierra, a travs del sistema cooperativo. Coordinar con otros sectores estatales afines programas de desarrollo rural tendientes a revalorar la experiencia del pequeo agricultor a fin de incrementar la productividad de la tierra bajo formas adecuadas a los caracteres econmicos y culturales del universo campesino local. Promover acciones tendientes a reforzar la proteccin de menores que trabajan en el sector informal de la economa, los cuales suelen sufrir el incumplimiento de las leyes laborales con particular perjuicio para su salud fsica y moral. Propugnar la aplicacin de la poltica laboral con el respeto debido a las diferencias y potencialidades caractersticas de cada regin econmico-social del pas. Crear organismos de concertacin que generen servicios de bienestar social (en particular gracias a la accin de las empresas y de los sindicatos obreros) en la medida de sus posibilidades respectivas; y facilitar la participacin de los diversos sectores de la comunidad a fin de realizar consultas peridicas acerca de la marcha de la poltica laboral.

b)

c)

d)

e)

Estas "lneas de accin" constituyen un simple ensayo tentativo que puede servir de punto de partida para reflexionar perspectivas de su desarrollo. Ellas corresponden a un conjunto de necesidades sociales detectadas. Evidentemente dicha enumeracin no se basa en un estudio de factibilidad tendiente a determinar las posibilidades de cada Administracin del Trabajo en orden a abarcar esas actividades de Promocin Social. Pareciera imprescindible evaluar los recursos humanos y materiales que el Ministerio de Trabajo pueda dedicar a esta actividad, antes de definir la totalidad de sus alcances. 183

APENDICE II

Evolucin de los enfoques surgidos despus de 1960 en Amrica Latina respecto al desarrollo social y a las polticas sociales.

Con el objetivo de proporcionar al lector la posibilidad de analizar un estudio terico-emprico sobre este tema, transcribimos textualmente parte del Informe preparado por Francisco Surez, A. Cabral de Andrade y Benjamn Samam. En l se realiza una adecuada descripcin crtica de los sucesivos enfoques dominantes sobre polticas sociales en Amrica Latina, recogiendo la experiencia de estudiosos de diversos pases (Argentina, Brasil, Per) que conocen suficientemente el conjunto de la regin. Este es el texto elegido 57:
57

Surez, F.; Cabral de Andrade, A.; Smame, B., "Bases para la accin de la OEA en el campo del Desarrollo Social en la dcada de los 80",

184

1.1.4. La Poltica Social como el elemento principal de la poltica de desarrollo: nfasis en la actuacin sobre los sectores sociales (gran parte de la dcada de los 60 y primeros aos de la dcada de los 70) A raz de los estudios sobre "capital humano", que intentaron demostrar la importancia del "factor residual" (educacin, salud, tecnologa, aspectos institucionales y otros que no se incluyen en la inversin en capital fsico) en el proceso de crecimiento de los pases actualmente industrializados y las altas tasas de retorno (a nivel individual y social) de las inversiones realizadas especialmente en educacin, muchos pases de la Regin cambiaron su enfoque de desarrollo y empezaron a dar gran nfasis al aumento de los recursos para los sectores sociales. La esperada alta rentabilidad de los gastos en educacin, salud, agua y alcantarillado, que permitiran la formacin de un "stock" de recursos humanos estratgico para el proceso de desarrollo, llev a los organismos internacionales a recomendar a los pases la necesidad de un crecimiento significativo de los recursos destinados a los sectores sociales, ahora vistos como gastos de inversin y no de consumo. Durante el perodo, vari la importancia asignada a los distintos sectores sociales en la estrategia de desarrollo propuesta. En algunos casos, se daba nfasis a la educacin por su papel en la calificacin de recursos humanos y de creacin de actitudes y valores favorables al desarrollo. En otros momentos, las inversiones en salud, agua y alcantarillado eran consideradas de mayor prioridad por sus efectos sobre el potencial fsico de los recursos humanos (duracin de su "vida til", grado de "conservacin", etc.). Algunas propuestas hacan hincapi en la accin simultnea -pero no necesariamente integrada- sobre los distintos sectores sociales, con mayor nfasis en educacin, salud, agua, alcantarillado y vivienda. Tambin en esa poca comenz a tener amplia difusin el planteamiento, segn el cual, el eje de la poltica
Informe Preliminar, febrero de 1980.

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social debera ser la poltica de poblacin, en particular en lo que se refiere a la reduccin de su ritmo de crecimiento, como forma de aumentar el ingreso per cpita y reducir la presin sobre los servicios sociales. A fines de la dcada de los 60, empez a ganar importancia la propuesta de poltica social centrada en el empleo. Se trataba de movilizar un potencial significativo -los desempleados y subempleados- para cumplir funciones en la produccin de bienes y servicios, con lo que contribuiran al desarrollo econmico al mismo tiempo que recibiran ingresos que les permitiran la satisfaccin de sus necesidades bsicas. Es curioso que, mientras en los casos anteriores la aceptacin formal de ciertos postulados implic la aplicacin total o parcial de medidas de poltica para implementarlos, en lo que se refiere al empleo, la poltica real efectiva, no correspondi a la poltica declarada. Aun cuando muchos pases asignaron alta prioridad a los objetivos de empleo en sus planes de desarrollo, ninguno de ellos, en el perodo considerado 58 aplic una poltica integrada de desarrollo con objetivos de empleo, realizando los profundos cambios en la estructura productiva, en la tecnologa y asegurando el ritmo de crecimiento del PBI que exige la referida poltica. 1.1.5. La poltica de desarrollo econmico y social integrado (primera mitad de la dcada de los 70) Aunque gran parte de los pases de la Regin haban aumentado significativamente sus gastos en los sectores sociales, los resultados logrados, en trminos de desarrollo, no eran los esperados. Se observ que las expectativas de que la expansin de la educacin y de la capacitacin para el trabajo mejorara la situacin del empleo y de la distribucin del ingreso, eran exageradas. Lo mismo sucedi con la visin algo catastrfica de
En la actualidad vuelve a mencionarse, en algunos pases, la prioridad de la poltica de empleo como centro de la poltica social. Sin embargo, todava no hay elementos para garantizar que se hagan efectivas las propuestas de cambio en el estilo de desarrollo, asociadas a una real poltica de empleo.
58

186

que la escasez de mano de obra calificada, si no era oportunamente atendida, generara "cuellos de botella" insuperables al proceso de desarrollo. Estos hechos y otros comenzaron a restar importancia al enfoque centrado en el aumento de los gastos en sectores sociales. Sin embargo, se pas a admitir que la accin sobre los sectores sociales podra presentar importantes resultados si se asociara estrechamente, en situaciones concretas y en proyectos especialmente localizados, con medidas de impacto sobre los sectores econmicos. As, se plante la realizacin de programas y proyectos de desarrollo econmico y social integrado, en zonas rurales y urbanas, geogrficamente limitadas, como la forma ms efectiva de promover el desarrollo auto-sostenido de los pases de la Regin. La experiencia de los mencionados programas y proyectos integrados, si bien se demostr valedera en trminos de maximizacin de las inversiones realizadas y de beneficios a las poblaciones atendidas, present algunos problemas tales como: a) La complejidad de la integracin de distintos sectores y organismos determina que estos programas y proyectos sean extremadamente lentos y de cobertura muy limitada. A excepcin de algunos proyectos rurales donde hay mayor concentracin de acciones en los sectores econmicos y no se busca una integracin demasiado amplia, la experiencia demostr que en la mayora de los casos los proyectos difcilmente superan la condicin de experimentos o "proyectos pilotos" que operan en escala reducida. b) La concentracin de inversiones sobre una misma rea y una misma clientela difcilmente genera efectos benficos sobre las reas y poblaciones vecinas, no incorporadas al proyecto. Al contrario de lo planteado por la teora de los polos de desarrollo, en vez de difundir progreso sobre las regiones y poblaciones perifricas, los polos succionan recursos de stas y generan o refuerzan situaciones de dependencia muy difciles de superar. 187

c) Las acciones sobre los sectores sociales presentan, por lo general, un carcter marginal o residual en la concepcin y operacin de los programas y proyectos integrados y, en muchos casos, exageran el nfasis en la creacin de la infraestructura fsica para la prestacin de los servicios sociales (construccin de escuelas, puestos mdicos, etc.) en detrimento del esfuerzo de revisin de los esquemas de funcionamiento de los mismos, en trminos de simplificacin, reduccin de costos y mayor adecuacin a los patrones culturales de las comunidades atendidas. 1.1.6. La Poltica Social como un conjunto de acciones caracterizadas en funcin de los grupos sociales a que se destinan, con especial nfasis en la atencin a los grupos ms pobres (segunda mitad de la dcada de los 70) La constatacin de que, a pesar de los logros alcanzados por varios pases de la Regin en lo que se refiere al desarrollo econmico, gran parte de la poblacin poco se ha beneficiado de este proceso, persistiendo los problemas de pobreza crtica, mala distribucin del ingreso, dificultad de acceso, por parte de grupos sociales numricamente significativos, a los servicios sociales y a los niveles mnimos de bienestar, condujo al planteamiento de un nuevo enfoque de desarrollo social, centrado en la atencin a las necesidades bsicas de los grupos ms pobres. Tambin en este caso, la influencia de los organismos internacionales -en particular al Banco Mundial, la Organizacin Internacional del Trabajo y el Banco Interamericano, entre otrosha sido muy importante en la difusin de este enfoque entre los pases de la Regin. Las principales caractersticas del llamado enfoque de "necesidades bsicas" se indican a continuacin: a) La eleccin e identificacin de una poblacin-meta (las personas que se encuentran en situacin de pobreza crtica) a la cual se intentara hacer llegar los bienes y servicios bsicos o los medios para adquirirlos y satisfacer, en esa forma, sus necesidades esenciales. 188

b) La identificacin y medicin de las necesidades bsicas a ser atendidas, especialmente, en lo que se refiere a alimentacin y nutricin, salud, educacin, vivienda y servicios conexos, etc. Se considera que los niveles de las necesidades esenciales pueden variar en los distintos pases en funcin del grado de desarrollo alcanzado. Por otro lado, el proceso de desarrollo tambin incorpora nuevas necesidades bsicas, en especial aquellas que no se traducen en aspectos materiales, como por ejemplo: grado de libertad, satisfaccin en el trabajo y en el cumplimiento de los roles sociales, posibilidad de realizacin personal, etc. i. Suministro de bienes y servicios-alimentacin, servicios de educacin, salud y vivienda, etc., en los niveles adecuados para atender las necesidades bsicas de los grupos seleccionados (los ms pobres).

ii. Aumento de los ingresos de los grupos pobres mediante mejoramiento de los niveles de remuneracin de su trabajo y de los precios de los artculos y servicios que producen para permitirles la adquisicin de bienes y servicios que requieren. iii. Creacin de oportunidades de empleo que posibiliten, simultneamente, el aumento de la produccin y la generacin de un ingreso adecuado para satisfacer las necesidades esenciales de los grupos pobres. Cada una de estas estrategias presenta ventajas y desventajas. La alternativa de suministro de bienes y servicios, aunque factible en trminos de financiamiento59, implica generar una dependencia permanente de la poblacin beneficiara en relacin a los rganos pblicos; en consolidar esquemas asistenciales y
59

Estimativas de tcnicos del Banco Mundial indican que un adicional del 12,5 % sobre el impuesto a la renta del grupo ms rico permitira el financiamiento de las necesidades bsicas de educacin, salud, vivienda y otras del grupo ms pobre, para Amrica Latina en su conjunto.

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paternalistas en los cuales la poblacin-meta es tratada como objeto y no sujeto de la accin social. La satisfaccin de las necesidades bsicas mediante el aumento del ingreso puede tener efectos significativos sobre los costos de la mano de obra y los procesos inflacionarios, pues no ser posible prcticamente deducir dicho aumento de la remuneracin del capital. La satisfaccin de las necesidades bsicas por la va de la creacin de empleos productivos es la ms atractiva en trminos tcnicos, pero presenta algunas dificultades de implementacin y de tipo poltico. Su principal ventaja consiste en el intento de conciliar aumento del ingreso con aumento de la produccin, lo que evita las resistencias normales en los casos de esquemas de redistribucin del ingreso basados en transferencias de recursos de los grupos ricos a los pobres; reduce el impacto negativo sobre la tasa de ahorro que se observa en muchos de los casos de polticas de distribucin del ingreso, y elimina el carcter asistencialista y paternalista intrnseco a otras alternativas. Sin embargo, los cambios estructurales asociados a esa alternativa hacen ms compleja su implementacin y afectan intereses de grupos de poder que resistirn a su puesta en marcha en la escala adecuada para satisfacer las necesidades bsicas de los grupos pobres. Algunas propuestas de desarrollo segn el enfoque de necesidades bsicas han tenido resistencia por parte de ciertos pases de la Regin, en especial con base en los siguientes argumentos: a) El enfoque de necesidades bsicas, aun cuando posibilita resultados positivos y beneficios sociales significativos en el corto y mediano plazo, puede sacrificar la capacidad de crecimiento del pas en el largo plazo, al distraer recursos destinados a crear o consolidar la estructura productiva hacia el financiamiento del consumo de los grupos ms pobres. b) Las propuestas de creacin de empleo para los grupos ms pobres, a partir de un cambio en la composicin de la 190

produccin (bienes y servicios de consumo popular) y en el proceso productivo (en favor de tecnologas intensivas de mano de obra) implican la creacin de un modelo de desarrollo de "segunda clase" que no permitira a pases de grandes potencialidades, reducir la brecha que hoy los separa de los pases desarrollados. c) En algunos pases de la Regin que tienen altos niveles y mejor distribucin del ingreso que otros, el problema de la pobreza crtica no es significativo y por eso no puede constituirse en el centro de la atencin de la poltica social. Su principal problema sera quiz no permitir el deterioro de la situacin social ya alcanzada. 1.1.7. La situacin actual En la actualidad, tiende a difundirse en la Regin un enfoque de poltica social con las caractersticas siguientes: a) nfasis en la caracterizacin de lo social en funcin de la clientela beneficiara con prioridad de las acciones propuestas, y no ms en funcin del sector de donde provienen las acciones. b) nfasis en el compromiso de todos los sectores, y no slo de los tradicionalmente clasificados como sociales, con los objetivos de promover el bienestar de los grupos rezagados del proceso de desarrollo (principio de la "responsabilidad compartida" de las reas econmicas y sociales con los objetivos de la poltica social). c) Reconocimiento de que, si bien hay problemas sociales comunes a todos los pases de la Regin, los distintos niveles y estilos de desarrollo que se observan en Am rica Latina y el Caribe, plantean a veces distintas prioridades para los varios grupos de pases, a ser tenidas en cuenta en las propuestas de poltica social. La poltica social debe, por lo tanto, incluir objetivos comunes, por una parte, y diferenciados segn las caractersticas de los pases, por otra. 191

APENDICE III
LOS ESTUDIOS SOBRE POLITICAS SOCIALES La temtica incluida bajo el ttulo "Polticas Sociales" puede ser materia de estudios introductorios o de estudios de especializacin. En el primer caso se tratar de ctedras que subsidien los conocimientos bsicos a nivel terico e histrico, los cuales pueden ser tiles para completar la formacin general de socilogos, cientistas polticos, administradores pblicos, economistas, abogados, asistentes sociales, etc. En el segundo caso, nos referimos a cursos que posibiliten la formacin de especialistas en la concepcin y ejecucin de polticas sociales; esta formacin implica un entrenamiento sobre los aspectos generales de la temtica y sobre sus diversas realidades especficas y particularizadas. Ctedras de Polticas Sociales Nos inclinamos por sugerir que los cursos de Polticas Sociales, que pueden ser parte integrante de los Programas de diversas carreras universitarias relacionadas con su temtica, desarrollen los Elementos Generales (tericos e histricos) de la materia. Sus principales objetivos sern, pues, informar al alumno sobre los alcances de la problemtica comnmente vinculada a la concepcin y ejecucin de Polticas Sociales y suministrarle elementos de reflexin crtica sobre su naturaleza socio-econmica y sus mecanismos socio-polticos. Adjuntamos un programa-tipo de Polticas Sociales, adaptado a pases latinoamericanos. 192

Sus contenidos pueden desarrollarse en 40, 80 o 120 horas de actividad docente, segn el diverso desarrollo posible de cada uno de los temas y las modalidades pedaggicas que se implementen. A su vez, el mayor o menor desarrollo de los contenidos expuestos depende de situaciones coyunturales: posibilidad curricular de ampliacin de los estudios sobre Polticas Sociales; tipo de programas de estudio dentro de los que se insertarse este curso (el cual es ms importante en la formacin de un politiclogo o de un asistente social que en la de un abogado); recursos humanos con los que se cuente para impartir estos conocimientos; etc. Este tipo de ctedras ser tanto ms fructuoso cuanto ms est ligado al desarrollo de investigaciones y/o al conocimiento de la aplicacin y desarrollo de las Polticas Sociales en un pas dado. Si bien se deben impartir conocimientos generales sobre el tema, que ayuden a situarlo a un cierto nivel de abstraccin, esa aprehensin general no puede ni debe desvincularse de la realidad concreta.

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UN ESBOZO DE CONTENIDOS PARA CURSOS DE POLITICAS SOCIALES PARTE GENERAL

Introduccin Terica La definicin de Poltica Social. El contenido sustantivo del discurso de la Poltica Social. Las polticas estatales y las polticas sociales. Modelos polticos: concepto y tipologa. La relacin entre modelos polticos y polticas sociales. Antecedentes histricos. El Estado de Bienestar Social. Primera Parte: Caractersticas y funcionamiento de las polticas Sociales en Estados industrializados. I. Las Polticas Sociales en el Capitalismo "avanzado" A. Sus aspectos generales 1. La "Norma" de igualdad de oportunidades. 2. El establecimiento de la Poltica Social. 194 Con respecto al capital humano. Con respecto al clculo econmico.

Con respecto al mercado. Otros criterios.

B. Las dimensiones de la Poltica Social 1. Jurdicas. 2. Sociales. 3. Financieras. C. La racionalizacin de la Poltica Social D. Los componentes de la Poltica Social 1. El control del ingreso mnimo. 2. La satisfaccin de necesidades por reas. 3. La satisfaccin de necesidades por grupos. E. La cuestin del ingreso negativo

II. Las Polticas Sociales en Estados Colectivistas

Segunda Parte: Las Polticas Sociales en pases capitalistas subdesarrollados. I. Subdesarrollo y Polticas Sociales II. El caso de Amrica Latina A. B. Lmites de la Polticas Sociales en situaciones de subdesarrollo Breve repaso histrico-social de las Polticas Sociales en Amrica Latina 1. Gnesis y evolucin de las estrategias sociales. 2. Las sociedades latinoamericanas, estructural y las Polticas Sociales. su evolucin

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3. Tendencias y concepciones de las Polticas de Desarrollo Social.

Tercera Parte: La Crtica de la Poltica Social I. La reproduccin de las desigualdades A. Por el mercado B. Por las mismas medidas sociales "en s" II. El ensanchamiento de la reproduccin econmica A. Concepciones Keynesianas y sus lmites B. Aspectos de la crisis actual III. El rol y el sentido de la Poltica Social a nivel infra-estructural y super-estructural A. En pases desarrollados B. En pases subdesarrollados

Cuarta Parte: Sntesis del curso y aplicacin concreta de las Polticas Sociales en un pas determinado (o en una regin de un pas...).

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APENDICE BIBLIOGRAFICO

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INDICE

INTRODUCCION........................................................................ 8 CAPITULO I: ORIGENES Y CONCEPTO DE LAS POLITICAS SOCIALES ................................................................. 12 1. El Poder y el Estado: naturaleza social y mecanismos de funcionamiento ..... 13 2. Las Polticas Estatales .............................................................. 21 3. Las Polticas Estatales y las Polticas Sociales .......................... 23 4. La depuracin del concepto de Polticas Sociales. El Estado "Benefactor" .................................................................. 27 5. Clasificacin de las Polticas Sociales ....................................... 30 6. Problemas ligados al concepto de las Polticas Sociales . 34 7. Indicadores Sociales y Polticas Sociales .................................. 37 8. Los Modelos Polticos y las Polticas Sociales ........................... 44 9. Los Modelos Polticos Latinoamericanos y las Polticas Sociales .................................................................................... 49 CAPITULO II: NATURALEZA DE LAS POLITICAS SOCIALES ..................................................................................... 1. Reflexiones tericas sobre la naturaleza de las Polticas Sociales ...................................................................... 2. Las Polticas Sociales como funcin del Estado capitalista contemporneo ......................................................... 3. La institucionalizacin de las Polticas Sociales ........................ 4. La cobertura de las Polticas Sociales ....................................... 5. El financiamiento de las Polticas Sociales.................................

54 54 62 68 75 81

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6. Los lmites de las Polticas Sociales en el Estado Capitalista ........................................................................... 86 7. Las Polticas Sociales en pases subdesarrollados: caracteres particulares ........................................................ ... 89 8. Las Polticas Sociales en los pases No-capitalistas.................... 95 CAPITULO III: CRISIS ECONOMICA MUNDIAL Y POLITICAS SOCIALES: SITUACION ACTUAL Y PERSPECTIVAS .... 100 1. La crisis actual del sistema capitalista ................................. ... 101 2. La crtica liberal a Keynes y a su concepcin del Estado intervencionista ....................................................... ... 106 3. La crtica estructural al Estado intervencionista.................... ... 108 4. Las experiencias sociales realizadas a partir de la crtica al Estado intervencionista en pases desarrollados ...1 11 5. Las experiencias sociales realizadas a partir de la crtica al Estado intervencionista en pases subdesarrollados ......123 6. Las Polticas Sociales en la Argentina .................................... .. 127 7. Las Polticas Sociales en una encrucijada: consideraciones prospectivas ............................................. . 131 CAPITULO IV: TRABAJO SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES 133 1. Las Polticas Sociales y el desarrollo de las reas de intervencin del Trabajo Social .............................................. 134 2. Las Polticas Sociales y la apertura del espacio profesional ... 139 3. Las Polticas Sociales y la investigacin en Trabajo Social ..................................................................................... 145 204

4. Las Polticas Sociales: una teora para el Trabajo Social? . 156 5. Las Polticas Sociales y la planificacin en Trabajo Social ... 162 CONCLUSIONES ................................................................... ... 166 APENDICES....................................................................... . 169

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