ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Proceso de formulación de políticas públicas:

actores
Texto
 BID; “La política de las políticas publicas.
Progreso económico y social en America Latina.”;
Un enfoque metodológico para comprender la
política de las políticas; 2006
Foco del texto: no es el contenido de las políticas
implementadas y sus efectos sobre la economía sino el
proceso por el cual estas políticas se debaten, se
aprueban y se aplican
Proceso de formulación de políticas
públicas – PFP-
Definición: pueden entenderse como una sucesión de
intercambios entre actores políticos que interactúan en
escenarios formales e informales
Las estructuras económicas y sociales generan distintas
configuraciones de actores, según el país y la época,
estos actores económicos y sociales influencian no sólo
la formulación de políticas sino también la creación de
instituciones.
Las políticas públicas:
Son contingentes al estado de situación de un país
Deben ser creíbles
Sus resultados económicos y sociales, dependen de las
acciones y reacciones de los agentes económicos y
sociales quienes al decidir sus respuestas toman en
cuenta sus expectativas sobre el futuro de la política en
cuestión.
Elementos para el análisis
Estabilidad, cuan estables son en el tiempo
Adaptabilidad, cuan ajustables pueden ser las políticas
cuando fallan o cambian las circunstancias
Coherencia y coordinación: en que medida son
compatibles con políticas afines y en que medida son
el resultado de acciones bien coordinadas entre los
actores que participan en su formulación e
implementación.
Calidad de implementación y de la efectiva aplicación
Orientación hacia el interés público
Proceso de formulación de políticas
públicas (PFP)
Definición: es el proceso de discusión, aprobación e
implementación de las políticas públicas. Los mismos se
desarrollan sobre un escenario donde participan distintos
actores políticos: actores estatales, no estatales, grupos
privados, sindicatos, medios de comunicación que
interactúan en escenarios formales o informales.
PFP puede entenderse como un proceso de negociaciones e
intercambios entre los actores políticos.
El comportamiento de los actores, en este intercambio,
depende de las preferencias y de los incentivos, así como
las restricciones que enfrentan
PFP: el papel de cooperación
Condiciones que favorecen a cooperación:
Existen buenas tecnologías de agregación de manera que la
cantidad de actores que influencian directamente el juego de
formulación de políticas sea relativamente pequeña
Hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio
político
Los actores clave tienen horizontes temporales de largo plazo
Existen tecnologías creíbles para asegurar el cumplimiento
de las políticas, tales como una autoridad judicial
independiente o una burocracia fuerte, a las cuales se podrían
delegar algunas políticas públicas.
Actores y escenarios del proceso de
formulación de políticas
Los actores pueden ser formales o informales.
El alcance de la función que desempeñan los actores está
definido por una serie de factores subyacentes –reglas
formales o informales, intereses, preferencias y
capacidad- y por el comportamiento esperado de otros
actores y las características de los escenarios en los que
se encuentran.
Actores:
El presidente
Los partidos políticos
Las legislaturas
El gabinete
La burocracia
Las autoridades subnacionales: los gobernadores
El poder judicial
Actores de la sociedad civil
Los presidentes
 Las reglas de participación legislativa en la mayoría de los
países latinoamericanos dotan formalmente a los
presidentes de prerrogativas que los ayudan a conducir
PFP.
 Los presidentes elegidos democráticamente suelen tener
intereses más afines a los bienes públicos que los
legisladores.
 Los sistemas de partidos influyen en la viabilidad de las
relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, en las
posibilidades de coordinación en el congreso y en los
incentivos de los funcionarios electos para atender
conjuntos más estrechos o más amplios de intereses de la
sociedad.
Restricciones
Facultades legislativas constitucionales
Facultades no legislativas – nombrar funcionarios de
su gabinete-
Poderes partidarios, relacionados con la cantidad de
escaños que “dominan” en las cámaras
 
Los Partidos Políticos
Su estructura y organización influyen en el PFP:
influyen en la viabilidad de las relaciones entre los
poderes ejecutivo y legislativo, en las posibilidades de
coordinación en el Congreso y en los incentivos de los
funcionarios electos para atender conjuntos más
estrechos o más amplios de intereses de la sociedad
Características de los Sistemas de
Partidos y su impacto en la PFP:
Institucionalización: un sistema de partidos está
institucionalizado si:
Los patrones de competencia de los partidos son estables
Los partidos tienen vinculos fuertes con intereses organizados
de la sociedad y en general los ciudadanos están identificados
con distintos partidos
Se percibe que los partidos y las elecciones son decisivos para
determinar quien asume el gobierno
Las organizaciones partidarias están bien desarrolladas y
tienen influencia sobre la organización de las políticas y el
liderazgo patidario
Fragmentación
El grado de fragmentación del sistema de partidos y la
cohesión de los partidos gobernantes tienen
repercusiones importantes en la capacidad del Poder
Ejecutivo para llevar a cabo su programa de gobierno.
Las mayorías gubernamentales consistentes y la
existencia de partidos disciplinados pueden fomentar la
adaptabilidad de las políticas.
Nacionalización:
En un sistema nacionalizado los partidos tiene alcance
nacional y tienden a expresarse y a actuar con una
orientación nacional común en lugar de estar divididos
por temas regionales o subnacionales.
Su impacto en PFP: Cuando la base de apoyo es
constante en todas las unidades geográficas, es más
probable que se las trate a todas por igual.
Legislaturas
Se espera que representen la necesidades y los deseo
de los ciudadanos a la hora de formular las políticas,
identifiquen los problemas de la población, formulen y
aprueben leyes para resolverlas, supervisen la
ejecución delas politicas mediante el seguimiento, la
revisión y la investigación de actividades
gubernamentales para velar por que sean transparentes,
eficiente y coherentes con las leyes y reglamentos
existentes.
Factores que afectan el rol de la
legislatura en la PFP:

Macro estructura de la legislatura: bicameral

Potestades constitucionales
Dinámica partidaria e incentivos electorales
Organización de la legislatura
El gabinete

Características relacionadas con la estabilidad, la

coordinación y la formación de un gabinete pueden
tener un impacto directo en el PFP:
Estabilidad del gabinete
Necesidad de permanencia en el cargo
Creciente rotación pueden generar políticas a corto plazo
Ante la inestabilidad pueden producirse vacíos de liderazgo
Si los ministros se mantienen en sus cargos pueden acumular
capacidades específicas
Capacidad de coordinación
Influida por la formación partidaria del gabinete.
Depende si el gobierno es o no un gobierno de coalición.
Un instrumento para propiciar la estabilidad del gabinete es la
construcción de gabinetes temáticos.
Formación del Gabinete
Puede utilizarse para consolidar alianzas
Burocracia
Def: conjunto articulado de reglas y pautas de
funcionamiento que se insertan en el poder ejecutivo
con la finalidad de dar continuidad, coherencia y
relevancia a las políticas públicas y al mismo tiempo
asegurar un ejercicio neutral, objetivo y no arbitrario
de los poderes públicos
Pese a ser uno de los pilares, la burocracia se encuentra
subordinada al gobierno. NO es legalmente un poder
autónomo y responsable del sistema político, sino que
una parte del ejecutivo sujeta a la responsabilidad general
del gobierno
Tipos de Burocracias
 Burocracia Clientelar
 Baja autonomía y baja capacidad.
 Funcionarios públicos que ingresan temporalmente al gobierno bajo
criterios de lealtad o afiliación partidaria
 En este caso la burocracia es una extensión más del actor político
 Burocracia Paralela
 Baja autonomía y alta capacidad.
 Cuadros técnicos que se han incorporado bajo formas contractuales
flexibles
 Burocracia Meritocrática
 Diferentes combinaciones de alta autonomía y alta capacidad.
 Funcionarios integrados por merito e incorporados a carreras
profesionales.
 Son burocracias con incumbencias específicas
Autoridades Subnacionales
 La mayoría de los países latinoamericanos han pasado por
procesos de descentralización.
 Los gobernadores y los intendentes también participan en el
juego nacional de formulación de políticas, sea por medio de su
papel en la implementación de políticas o por medio de su
influencia en los partidos políticos.
 En la etapa de implementación, pueden ejercer influencia al
obstruir, retrasar o redefinir las políticas nacionales.
 La función exacta de los actores subnacionales en el PFP
nacional depende de sus incentivos y de las reglas.
 Formales o informales de su participación en ese proceso. Los
gobernadores tienen incentivos a obtener recursos para sus
provincias
Reglas que afectan a la función de las autoridades
subnacionales en el PFP

Método de selección de las autoridades sub nacionales

Estructura constitucional Federal
Bicameralismo territorial – Senado-
Sobre representación de provincias subpobladas
Sistema electoral y sistema de partidos
Mecanismos fiscales federales
El rol de los gobernadores en Argentina
 La descentralización del gasto en Argentina es una de las más
altas de América Latina, pero la recaudación de impuestos está
bastante centralizada.
 Esto crea un desequilibrio fiscal vertical que hace que los
gobiernos provinciales dependan mucho de las transferencias
nacionales.
 Hay frecuentes intercambios de respaldo provincial a las
políticas nacionales a cambio de beneficios fiscales para las
provincias, lo que contribuye a un sistema político que tiene a
operar sobre la base de intercambios clientelares que de debates
de política o creación de consenso.
 En consecuencia, las políticas tienden a ser volátiles y obtienen
credibilidad únicamente si se las eleva a un rango constitucional
o si se plasman en leyes especiales desfiles de cambiar.
El poder judicial
La posibilidad de que las cortes participen en los PFP
ha aumentado en las ultimas dos décadas, lo que
refleja crecientes niveles de independencia judicial.
El número de fallos judiciales contrarios a las
preferencias del Ejecutivo ha aumentado, en general en
muchos países latinoamericanos, y las decisiones de
los tribunales están adquiriendo cada vez más
importancia tanto en la política como en las políticas
públicas
Poder judicial: funciones en el PFP
 Jugador con poder de veto: veta leyes sobre la base de la constitución
pero también sobre preferencias propias
 Jugador proactivo: Cuando los tribunales revisan leyes para determinar
su intención legislativa, o cuando dan nuevas interpretaciones a la
legislación sobre la base de sus opiniones, están imponiendo sus
propias preferencias sobre los resultados de las políticas que se
adoptan.
 Arbitro imparcial: Las cortes pueden velar por la aplicación efectiva de
las políticas públicas actuando como un agente externo que hace
cumplir los compromisos asumidos por otros jugadores y como
mediador entre las partes contractantes
 Representante de la sociedad: Dado que el poder judicial puede ayudar
a hacer cumplir las disposiciones constitucionales de igual protección
ante la ley y de la defensa de los derechos civiles y sociales, puede ser
un canal de expresión para grupos marginados y un canal alternativo de
representación de la sociedad.
Factores que afectan la independencia
del poder judicial

Autonomía presupuestaria
Sistema de nombramiento
Mandato y permanencia en el cargo
Potestad de revisión del poder judicial: la potestad de
un tribunal de declarar la inconstitucionalidad de leyes
Las empresas
El objetivo desde el punto de vista de la política no es eliminar la influencia de las
empresas, sino encausarla de manera tal que contribuya a obtener buenos resultados.
Tipología de la participación de las empresas:
Las empresas que están dispuestas a organizarse y actuar
colectiva y efectivamente de forma mancomunada si se
cumplen ciertas condiciones:
Tienen intereses similares
Son pocas de modo que les resulta más fácil beneficiarse
de la acción mancomunada – controlar el problema de
los que se benefician sin asumir ninguna carga (Free
Ridder)
Formas de participación de las empresas
 Firmas: cuanto más amplios sean sus intereses comerciales, menos
estrecha será su orientación política.
 Sectores: Las firmas de un sector económico determinado que tienen
intereses comunes y una índole homogenea tienden más a llevar a cabo
una acción colectiva, especialmente frente a políticas que distribuyen
costos o los beneficios de forma desproporcionada para su sector.
 Redes de contactos personales: los empresarios pueden participar de
forma individual y directa en el PFP si no nombrados para ocupar un
cargo en el gobierno o por medio de conexiones estrechas con las
máximas autoridades.
 Movilidad del capital: con su capacidad de mover capital, las empresas
pueden tener un efecto directo, no coordinado e impersonal en las
políticas cuando los encargados de formular políticas tratan de adoptar
aquellas medidas que ayudan a atraer capital o a mantener las
inversiones existentes
Medios de comunicación

Los políticos y los encargados de formular políticas no

sólo ven la gran influencia de los medios de
comunicación sino que toman medidas concretas para
tratar de influir en las noticias, los medios de
comunicación y la comunicación política.
Comunicación estratégica:
 Se utilizan sondeos, grupos de opinión y grupos de
reacción de líderes de opinión a fin de influir en los
mensajes dirigidos a destinatarios específicos,
generalmente los medios de comunicación social.
Manejo de noticias:
se busca reforzar la uniformidad, relevancia y
credibilidad de los mensajes sobre el gobierno, la política
y los políticos transmitidos por los medios informativos.
Integración del sistema oficial y control
Medios de comunicación y PFP
 Agenda setting
 Formulación
 Los medios tienden a presentar sucesos o asuntos en términos de crisis, su
cobertura lleva a los formuladores de políticas a actuar en forma rápida y visible
y a tomar medidas simbólicas, en vez de buscar soluciones duraderas.
 Los medios influyen en las políticas por medio del marco que utilizan para
estructurar las crónicas.
 Los periodistas organizan las noticias en marcos de interpretación. Estos marcos
que se centran en algunos de los aspectos de interés periodístico en desmendro
de otros, confieren legitimidad a ciertos actores, propuestas políticas y
perspectivas del mundo.
 Adopción
 Los medios informativos pueden influir directamente en el proceso de adopción
de políticas actuando como grupos con intereses especiales, promoviendo u
oponiendo determinadas políticas
 Implementación de políticas:
 La cobertura informativa tiende a centrarse en políticas de gran impacto que
pueden fragmentarse en determinados incidentes o en unas pocas crónicas
conectadas entre si
Implicancias en el PFP
 Mantener u obstaculizar la cooperación
 Ampliar o reducir la participación de los negociadores.
 La cobertura puede influir en el número de actores y modificar el
equilibrio de poder entre estos.
 Aumentar o disminuir la posibilidad de observar movidas de los
jugadores.
 La cobertura informativa puede exponer actores o movidas secretas
durante las negociaciones y la implementación de políticas, incluso
quienes se benefician y que motivos tienen.
 Mejorar o socavar el diseño y la aplicación efectiva de políticas:
 El seguimiento de los medios de comunicion puede promover la
creación de un buen sistema para aplicar las políticas incluida la
designación de organismos neutrales para velar por su
cumplimiento.
Los sindicatos
La influencia de los sindicatos en el PFP sigue dependiendo de alianzas políticas
y de su poder de negociación, principalmente en el sector público

 Los sindicatos se organizan para defender los intereses de sus afiliados por
medio de la acción colectiva (negociaciones colectivas, huelgas), estrategias
políticas (presiones, huelgas generales) y servicios sociales (cooperativas,
seguro médico, jubilación).
 Todas estas estrategias requieren la delegación de facultades de los afiliados en
los dirigentes sindicales, quienes organizan la acción de los trabajadores a
cambio de concesiones para mejorar su situación, así como de recompensas por
representarlos.
 Los lazos establecidos en esa época entre los sindicatos y los partidos políticos,
como el Partido Justicialista de Argentina (PJ), el Partido de los Trabajadores
de Brasil (PTB), el Partido Revolucionario Institucional de México (PRI), la
Alianza Popular Revolucionaria de Perú (APRA) y el Partido Acción
Democrática de Venezuela (AD), estructuraron las futuras lealtades del sistema
de partidos y las preferencias en materia de política de los partidos de los
trabajadores
Sindicatos, preferencias e influencias
 En las políticas que prefieren los sindicatos inciden las características de la
organización del movimiento sindical y de la competencia por la conducción
(es decir, el número de grupos políticos que compiten por el apoyo de los
trabajadores).
 El nivel en el cual se realizan las negociaciones colectivas (empresa, industria
o nación) determina la medida en que los sindicatos pugnan por políticas
beneficiosas para todos los trabajadores
 En un contexto de merma de los afiliados y del poder, los sindicatos han
invertido sus recursos cada vez más limitados en la lucha contra ciertos tipos
de reformas caracterizadas por un gran alcance y costos de gran intensidad para
sus afiliados.
 En un contexto de influencia política menguante, los sindicatos tienden más a
invertir sus recursos en resistir la adopción de políticas de gran alcance con
efectos intensos en sus afiliados.
 El éxito de la influencia de los sindicatos en el PFP depende también del costo
que tenga para el gobierno hacer concesiones en cada campo, de los grupos
beneficiarios de cada reforma y de la importancia que tengan esos grupos para
el gobierno
Movimientos sociales

Se han convertido en actores políticos complejos e

influyentes
Durante los 90 aumento de poder de los movimientos
sociales se produce no sólo por el aumento de la
cantidad sino también en cuanto a su impacto político
Movimientos sociales: 3 crisis que
aumentaron su poder
 La debilidad del Estado.
 Dificultad del Estado para mantener el nivel de ingreso
 Las medidas de austeridad fiscal y el fin de los antiguos monopolios
están provocando la desintegración del antiguo estado corporativita
y clientelar eliminando privilegios.
 La debilidad de la democracia representativa
 La democracia no logra satisfacer la necesidades insatisfechas y
crear gobiernos transparentes, libres de corrupción y libres de
captación por intereses especiales.
 La mayor exposición de los gobiernos democráticos al escrutinio de
la opinión pública ha tendido a exagerar sus transgresiones en
comparación con los regímenes autoritarios que se protegían de las
criticas por medios represivos.
 Fracaso en el cumplimiento de funciones esenciales como el
suministro de servicios eficientes y fomento del desarrollo.
Movimientos sociales: 3 crisis que
aumentaron su poder - continuación
La debilidad de la Nación
Ausencia del sentido compartido de nacionalidad
Existe la percepción de que los beneficios se concentran
en una minoría y que se pide sacrificios a grupos
excluidos.
Los movimientos sociales están arraigados a factores
estructurales y circunstanciales
Tipos de movimientos sociales
Generalidad –Especificidad
Observa el problema que suscita el movimiento social y
por ende la amplitud de la población movilizada.
Proactividad – Reactividad:
Observa la medida en que el movimiento social procura
cambiar la política pública constructivamente en una
dirección determinada (proactivo) o simplemente vetar
propuestas del gobierno o expresar insatisfacción con
funcionarios públicos (reactivo)
Características clave de las políticas
públicas
 Estabilidad: la medida en la cual las políticas son estables en el
curso del tiempo.
 Adaptabilidad: la medida en la cual pueden ajustarse cuando
fallan o cuando cambian las circunstancias.
 Coordinación y coherencia: el grado en que las políticas son el
resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que
participan en su diseño e implementación, y son coherentes con
políticas conexas.
 Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.
 Orientación al interés público: el grado en que las políticas
procuran promover el bienestar general.
 Eficiencia: el grado en que reflejan una asignación de los
recursos escasos que garantice altos rendimientos.