El proceso de las

polticas pblicas: una

introduccin

Alejandro Navarro
Temas de anlisis de la solucin

1. Tipos de poltica pblica

2. Modelos para el diseo de polticas
pblicas
3. Claves para disear opciones de poltica
4. Caso de estudio
ROL DEL ESTADO EN LA HECHURA DE
POLTICAS PBLICAS

Tres criterios fundamentales para responder:

1. Cuando los mercados no llegan por s solos a

soluciones ptimas: fallas del mercado

2. Cuando hay serios problemas de equidad que

obstaculizan el desarrollo

3. Cuando es indispensable el uso de la autoridad

pblica
 QU DEBE HACER EL ESTADO?

Corregir las fallas de los Aumentar la

mercados equidad

Intervencin
Suministro de bienes pblicos puros Proteccin de
mnima
los pobres

Abordar las Corregir Proveer

Intervencin Regular
moderada externali- monopolios informacin seguridad
dades imperfecta social

Coordinacin de actividades Redistribucin

Intervencin privadas
dinmica
 Intervencin mnima

Suministro bienes pblicos puros (derechos de

propiedad, defensa, orden pblico, gestin
macroeconmica, salud y educacin pblicas)

Proteccin de los pobres (lucha contra la

pobreza, asistencia social, catstrofes)

Constituyen el ncleo ineludible de funciones

estatales
 Intervencin moderada

o Gestin de externalidades negativas (proteccin

medio ambiente)
o Regulacin de monopolios (servicios pblicos,
polticas antimonopolio)
o Corregir problemas de informacin (seguros,
reglamentacin financiera, proteccin al
consumidor)
o Seguridad social (pensiones redistributivas,
seguro desempleo, subsidios familiares)

El Estado puede intervenir en colaboracin con

privados y sociedad civil
 Intervencin dinmica
o Abordar problema de ausencia de mercados
favoreciendo la coordinacin entre privados
o Por medio del refuerzo de las organizaciones no
estatales productoras de servicios sociales: escuelas,
hospitales.
o Cambio del perfil del Estado: Estado Social-
Burocrtico que contrata directamente profesores,
mdicos para realizar de forma monopolista e
ineficiente los servicios sociales VS. Estado Social-
Liberal, que protege los derechos sociales al
financiar las organizaciones no-estatales, ms
eficiente al introducir competencia y flexibilidad en
la provisin de servicios.
Acciones posibles en Estados con gran capacidad de
accin e intervencin
Clasificacin de las polticas pblicas

Agricultura Propuesta de clasificacin

Educacin segn Theodore J. Lowi
Esquema histrico
Salud funcional
Impuestos
Etc. Distributivas
Regulatorias
Redistributivas
Segn su esquema
(funcionalidad)
 DISTRIBUTIVAS:

Surgen en el siglo XIX por las polticas agrarias.

Los individuos inciden en la definicin de la poltica
Caractersticas: que se establece para lograr su bienestar.
Instrumentos: gastos (subsidio) e ingreso
(impuestos)

No crean conflicto entre los grupos

Ventajas: beneficiarios.
Distribucin del ingreso en el gasto social.

Corrupcin y bsqueda de rentas

Desventajas: Captura por los grupos de presin
Elevan el gasto del gobierno
REGULATORIAS:

La regulacin es el
sistema racional Es una eleccin
de instrumentos directa sobre
jurdicos que
emplea un Estado Especificidad quin se ve
para establecer afectado y
obligaciones y quin
Se caracterizan
derechos con el por su
beneficiado
propsito de especificidad e (impuestos,
normar la individualidad. reglamentos
conducta de los urbanos,
particulares y del regulatorias,
gobierno para la etc.).
proteccin de
intereses sociales
legtimamente
aprobados. Eleccin Directa
 REGULATORIAS:

Ventajas: Desventajas:

La arena regulatoria, o espacio donde se

deciden las polticas regulatorias, se
Estado de derecho
caracteriza por ser una arena de conflicto y
negociacin entre los grupos afectados.

Proporciona bienestar social Afecta a minoras.

Regula el comportamiento
social
 REDISTRIBUTIVAS:

Tratan de atenuar la desigualdad social

Caractersticas: Redistribucin de la renta

Benefician a sectores marginados

Ventajas: Favorecen la equidad social

Falta de control de los beneficios sociales,

generando dispendio de los recursos
pblicos
Desventajas: Abuso por parte de los beneficiarios
 Tipos de polticas segn sus efectos

Caractersticas: Reaccin de los grupos:

DISTRIBUTIVAS Provisin de servicios o Encuentra poca resistencia de
beneficios a grupos parte de los grupos de inters
particulares sin desventaja
para otros grupos

REGULATORIAS Imposicin de limitaciones o Controversiales pero no

restricciones en la conducta atraen mucha participacin de
de individuos o grupos otros grupos de inters

REDISTRIBUTIVAS Intentos deliberados del Muy controversiales y pueden

gobierno para cambiar la generar fuertes intereses
distribucin del ingreso o de grupales tanto a favor como
la riqueza en contra
Los pasos del anlisis de polticas pblicas

ANLISIS DE SOLUCIN

4. Definir perspectiva de
Aproximacin
5. Especificar las alternativas de
polticas pblicas.
ANLISIS DEL 6. Evaluar: predecir los impactos
COMUNICACIN
Expresar un
de las alternativas
PROBLEMA en trminos del criterio.
consejo til a los
clientes.
7. Recomendar acciones.

RECOPILACIN DE INFORMACIN
Identificar y organizar los datos
relevantes, teora y hechos; usar los
hechos como evidencia de
consecuencias futuras de polticas
actuales y de polticas alternativas.
 Cmo Disear opciones de
polticas pblicas?
Son 3 los modelos paradigmticos que tratan de explicarlo:
1) El Modelo Racional, que considera a un decisor que cuenta
con informacin completa, certidumbre total, y capacidad
tcnica que le permite, a partir de una asociacin de todas las
opciones, calcular los beneficios y las consecuencias de las
decisiones.
2) El Modelo Incrementalistam que no pretende arribar a un
ptimo, sino acercarse a soluciones satisfactorias mediante la
redefinicin por ensayo y error, bajo la premisa de que no
existe informacin perfecta y capacidad de cmputo
ilimitada.
3) El Modelo Mixed Scanning pretende subsanar las
deficiencias racionalistas e incrementalistas, utilizando a
conveniencia cada una de sus tesis y propuestas.
 Modelo racional o economicista

las polticas se hacen de manera racional, por etapas

las decisiones son racionales y alcanzan ms

efectivamente un determinado fin

Pero muchos cuestionan la utilidad de los modelos

racionales porque las autoridades tienen varias
limitaciones para actuar racionalmente
Los pasos del modelo racional
o economicista
Limitaciones del Modelo
Racional
Las autoridades o tomadores de decisiones:

no siempre enfrentan problemas concretos

no tienen la informacin disponible para conocer
los costos y los beneficios de las distintas
alternativas
las polticas anteriores suelen determinar las
polticas actuales
=> la mayora de la toma de decisiones sigue un
proceso de racionalidad limitada
 El Modelo Incrementalista
Las contingencias y las imperfecciones del
acontecer real han llevado a proponer la expresin
"incrementalismo desarticulado.
Decisiones mediante movimientos pequeos o
incrementales en relacin con problemas
especficos, antes que un programa completo de
reformas.
Se plantean dos tipos hipotticos principales de
decisin instrumental:

Una poltica que repite cambios anteriores

Un cambio nico e irrepetible que en su momento
fue considerado como una modificacin poltica
menor
Esquema del Modelo Incremental
 El Modelo Incrementalista
La nocin de incrementalismo desarticulado es
un marco terico con ventajas sobre modelos
ms racionales de anlisis poltico.
El incrementalismo desarticulado de las
decisiones polticas contribuye a la estabilidad
social (PLURALISTA)
En este sentido, la poltica es un curso de accin
que el gobierno adopta deliberadamente para
alcanzar sus objetivos mediante los programas
pertinentes y siempre contingentes
Limitaciones del Modelo
Incrementalista

Hacer polticas en forma incremental es

esencialmente remedial
Se concentra en cambios pequeos a las
polticas existentes ms que en grandes
polticas futuras
Disear polticas es un proceso en serie hay
que regresar a los problemas en la medida que
se corrigen errores y se desarrollan nuevas
lneas de ataque
 El Modelo de Escrutinio
Mixto
Este enfoque fue desarrollado en contraste con el
modelo racionalista, el cual se ha considerado
utpico, porque los actores no pueden ordenar sobre
los recursos y capacidades requeridas por las
decisiones de ndole racionalista.

Tambin difiere del incrementalismo, el cual

sobreestima las oportunidades de innovaciones
significativas e ignora el hecho emprico de que las
decisiones incrementales son hechas a menudo
dentro del contexto de decisiones fundamentales.
 El Modelo de Escrutinio
Mixto
La "exploracin mixta" combina decisiones
fundamentales con decisiones incrementales
que preparan el terreno para las rdenes de alto
nivel.
El trmino "exploracin" se usa para referirse a la
bsqueda, coleccin, procesamiento y
evaluacin de la informacin, as como para la
elaboracin de conclusiones.
La exploracin mixta est ms acorde con
sistemas que combinan un compromiso
equilibrado con las comunidades y el pluralismo.
Conclusiones parciales
Existe la posibilidad de tomar decisiones bajo
esquemas diversos y complementarios
El anlisis formal del proceso de las polticas es
til porque nos hace conscientes de la brecha
entre los procedimientos racionales y la prctica.
La hiptesis alternativa sera que el racionalismo
no funciona ni siquiera en los sistemas altamente
centralizados.
As como que el incrementalismo refuerza la
debilidad del pluralismo.
 Un Modelo de Escrutinio
Mixto: la Metodologa FODA
para anlisis de problemas
pblicos
 Qu es la Metodologa FODA?
Es una herramienta de la planeacin estratgica que permite
identificar la situacin actual para establecer qu es lo que se
quiere lograr y cmo realizarlo. Implica dar respuesta a las
siguientes preguntas:

Cul es la situacin actual?

Qu problemas y obstculos habrn de vencerse para
llegar a una situacin mejor?
Cules son las necesidades sociales y administrativas?
Qu recursos se tienen?
Qu es necesario hacer para lograrlo?

En resumen, es una herramienta que ayuda a aprovechar mejor

los recursos para obtener una solucin a una situacin
problemtica.
 Status quo
Es una descripcin de la situacin
problemtica actual, de su naturaleza, de
la forma en que se manifiesta y de las
caractersticas que la distinguen de otra
situacin (socialmente deseable).
 Situacin deseada
Es el conjunto de ideas generales, que proveen el
nuevo marco de referencia de lo que se desea en el
futuro. Seala el rumbo y da direccin.

Es una representacin o visin de cmo creemos que

deba ser el futuro para solucionar nuestros problemas
actuales.
 El Diagnstico
Construye realidades posibles, tomando como criterio
principal la viabilidad
La finalidad es encontrar el problema estratgico
Busca elementos de impacto sobre la visin, tanto externos
como internos
Crea una imagen real (situacin problemtica actual),
contrastable con la imagen ideal (visin)
Metodologa para anlisis contextual e interno
Identificacin de oportunidades y
amenazas externas, como las fortalezas y
debilidades internas (Matriz FODA)
Divisin en actores y sistemas
Supuesto base: son los actores los que
construyen y modifican los sistemas
De las matrices FODA se deducen
problemticas genricas que va a permitir la
definicin del problema estratgico
Metodologa para anlisis contextual

Actores externos (Stakeholders externos)

Incorporar al otro como parte de la realidad
Preguntas fundamentales para encontrar Oportunidades y
Amenazas:
o Quines son los stakeholders clave?
o Cules son los valores y supuestos de los stakeholders?
o Cules son los efectos organizacionales que impactan a los
stakeholders claves?
o Qu efectos producen las acciones de los stakeholders sobre
la situacin actual?
o Cules son los supuestos que los estrategas tienen acerca de
las amenazas y oportunidades derivadas de los stakeholders?
Metodologa para el anlisis contextual

Gobierno federal, Ciudadanos

Partidos
estatal y municipal
polticos

Status quo OSCs

Sindicatos

Grupos especiales
Organismos de poder
Gobiernos
internacionales
extranjeros
 Metodologa para el anlisis contextual

Sistemas externos:

Sistema poltico: relaciones interinstitucionales, iniciativas

polticas, coyuntura poltica (grado de estabilidad poltica,
obstculos para los proyectos polticos, necesidades de los
proyectos polticos)
Sistema econmico: indicadores bsicos de la economa,
pronsticos, tendencias, crisis
Sistema social: valores, normas, estructura familiar, creencias,
posicin poltica, etc.
Sistema tecnolgico: situacin tecnolgica presente y futura
En este punto se identifica como parte del problema estratgico a
la AMENAZA GENRICA y a la OPORTUNIDAD GENRICA
 Metodologa para el anlisis interno
Actores internos (Stakeholders internos)

Estructura de poder en el interior de una situacin problemtica.

Conocer la capacidad de respuesta de los grupos internos
Preguntas base:
o Qu grupos se han formado a partir de las divisiones
organizacionales?
o Cmo actan y cul es su fuente de poder?
o Cmo modifican o afectan las decisiones y sus
procedimientos?
o Cul es su posicin con respecto a la direccin y sus
procedimientos?
o Qu recursos controlan y cmo los utilizan?
Aconsejable: realizacin de escenarios donde se presenten
diversas situaciones posibles.
 Metodologa para el anlisis interno
Lderes
Comunidad Beneficiados

Equipo de Status quo

Estructura tcnica
investigacin

Grupos informales Tomadores de

que afectan a los decisiones
grupos formales
Afectados
 Metodologa para el anlisis interno
Sistemas internos
Sistema de grupos humanos: relaciones entre los individuos, impacto de
grupos informales, grado de sensibilidad respecto a las metas, valores, y
experiencia personal, mecanismos de motivacin, actividad estratgica
de los grupos humanos
Sistema de recursos financieros: interrelacin de los factores
financieros, definicin de los presupuestos, sistemas de informacin
financiera, posicin tecnolgica, control y evaluacin en trminos
financieros
Sistema de recursos materiales: Infraestructura, equipo, investigacin y
desarrollo, productividad y eficiencia, nivel tecnolgico
Sistema de control y mantenimiento estructural: permanencia con base
en reglas (explcitas o implcitas), polticas y normas organizacionales

La interrelacin de estos elementos nos permite identificar las

FORTALEZAS y DEBILIDADES estratgicas en la situacin problemtica
actual
 Anlisis Estratgico
Oportunidades
Fuerzas y
y
Debilidades
Amenazas

Factores Factores
Internos Externos
Estrategia

Valores
Expectativas
personales
Sociales
 Anlisis (Fortalezas y Debilidades)

Anlisis interno de fortalezas y debilidades para generar estrategias:

Fuerzas Debilidades
Grupos humanos
Sistema financiero
rea de Administracin
rea de control
rea de bienes materiales
Infraestructura
Otros
 Anlisis (Amenazas y Oportunidades)

Anlisis de las condiciones externas que afectan directa o

indirectamente:

Amenazas Oportunidades
Sistema social
Sistema tecnolgico
Sistema legal
Influencia internacional
Entorno Poltico
Situacin Econmica
Otros
Proceso de Anlisis
Se hace una lista de las Fortalezas, Debilidades,
Oportunidades y Amenazas.

Se le da un peso a cada uno de los elementos de la

lista, se recomienda de 10 a 1 (Alto 10, Medio 5,
Bajo1), de acuerdo a su impacto en la operacin y al
entorno

Se clasifican en una hoja de acuerdo a su naturaleza y

se suman para obtener el total de cada categora
 Hoja de Anlisis Estratgico
Fuerzas Debilidades
Item Peso Item Peso
Aspectos F1 D1
Internos F2 Del 10 D2 Del 10
F3 Al 1 D3 Al 1
Fn Dn
Suma Suma
Oportunidades Amenazas
Item Peso Item Peso
Aspectos O1 A1
Externos O2 Del 10 A2 Del 10
O3 Al 1 A3 Al 1
On An
Suma Suma
Peso: 10 Alto Impacto; 5 Mediano Impacto; 1 Bajo Impacto
Grfica de Estrategias Rectoras
O
Supongamos:
50
Privatizar el Subcontratacin
F = 58 servicio de del servicio de
O = 54 transporte transporte
D = 35
A = 24
D F
50 50

Estatizar Otorgar
el servicio subsidios
de transporte
50
A
Polticas Genricas

Liberalizacin y facilitacin de mercados

Subsidios e impuestos

Reglas

Seguros y colchones
Liberalizacin y facilitacin de mercados
Polticas genricas Problemas percibidos

Liberalizacin de mercados
Desregulacin
Legalizacin FG: distribucin ineficiente y rent seeking

Privatizacin FM: bienes pblicos, especialmente de

problemas de propiedad comn
FM: externalidad negativa
Facilitacin de los mercados
Distribucin de los bienes
existentes (establecer
derechos de propiedad)
Creacin de nuevos bienes
comerciables (permisos de
comercializacin,
instrumentos financieros)
Uso de subsidios e impuestos
Polticas genricas Problemas percibidos
Externalidad negativa
Impuestos
Inequidad en la distribucin de la
Impuestos a las renta
externalidades monopolio natural
Tarifas equidad

Subsidios
Subsidios en especie
Cupones
Uso de subsidios e impuestos para modificar los
incentivos (Continuacin)

Polticas genricas Problemas percibidos

Gastos de impuestos CD: equidad

(deducciones personales y
crditos)

FM: asimetra en la informacin

Impuestos del lado de la
demanda

Impuestos a los productos o FM: bienes pblicos, especialmente los

bienes de propiedad comn
mercancias y cuotas de los
usuarios
Establecimiento de reglas
Polticas genricas Problemas percibidos

Marcos FM: bienes pblicos

FM: externalidad negativa
Cdigos civiles FM: asimetra en la informacin
Cdigo penal CD: equidad (igualdad de
oportunidades)
Regulaciones FM: monpolio natural
FM: bienes pblicos, recursos de
Regulacin de precios propiedad comn

Regulacin en la cantidad

Provisin directa de la informacin

(revelacin y etiquetados)
Provisin indirecta de la
informacin (registro, certificados y
licencia)
Provisin de seguros y colchones
Poltica genricas Problemas percibidos

Seguro
Seguro obligatorio
F.M.: Asimetra en la informacin
Seguro subsidiado
Problemas de justicia

Colchones
Reservas

Asisitencia
transicional

Subsidios en
efectivo
Sugerencias para crear
opciones
Identificar desde el principio las intervenciones
factibles que se pueden efectuar para solucionar
el problema. (identificar variables).
Esbozar modelo descriptivo del problema
Recopilar informacin
Examinar situaciones anlogas
Averiguar hasta donde es posible manipular o
cambiar cada variable.
Combinar algunas de estas manipulaciones y
transformarlas en estrategias coherentes de
accin.
Proceder reiterativamente hasta formular un
conjunto razonable de opciones.