Bolilla 7: La descentralización del poder en el Estado Argentino
1. La teoría del federalismo y los federalismos
1.1 Origen y denominación
Las experiencias históricas de los Estados Unidos dieron origen al federalismo, como una nueva forma de gobierno y de
Estado, que estableciera una especial división del poder en relación al territorio, en contraposición al unitarismo. Así se arriba
a la Convención de Filadelfia, que fue la primera en establecer este sistema en una Ley Fundamental. Sus máximos expositores
fueron James Madison y Alexander Hamilton.
La influencia de dicha constitución fue muy importante en América Latina, en particular en los países federales como
Argentina, Brasil, México y Venezuela. La denominación de federalismo hacía referencia a una nueva forma de gobierno y
Estado creada como una asociación de uno o más estados a un único estado, en el cual la autoridad de la Unión se extiende a
todos los ciudadanos.
Hay distintos tipos de federalismos, cada uno de ellos responde a diferentes características y particularidades distintivas que
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nos obligan a precisarlo: federalismo argentino o norteamericano, suizo, canadiense, etc.
1.2 Federalismo como forma de Estado
Con el avance de los estudios se distinguió entre las formas de gobierno y las formas de Estado, asignándose a las primeras la
clasificación de la organización del poder como uno de los elementos del Estado (republicano, presidencialista, monárquico,
etc.) y a las segundas, la clasificación de los Estados en base a la relación entre todos sus elementos: territorio, población y
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poder.
Por lo tanto, como el federalismo surgió como una división del poder en relación al territorio, se lo considera una forma de
Estado, en contraposición a la forma de Estado unitaria.
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1.3 Conceptos y características esenciales de los Estados federales
Se definió al federalismo como una asociación de uno o más estados en un único estado, en el cual la autoridad de la Unión se
extiende a todos los ciudadanos. Otras opiniones, establecen que el estado federal presenta un sistema de pluralismo
territorial. Las diferentes actividades estatales están distribuidas entre el estado central y el Estado miembro. El Estado central
tiene una propia soberanía estrictamente separada de la soberanía de los estados miembros, ejerce un dominio sobre los
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ciudadanos de todo el territorio nacional, la distribución de competencias entre los diversos órdenes es la clave de la
estructura federal.
Características esenciales:
a. La división del poder en el territorio en 2 o más ordenes de gobierno que actúan directamente sobre sus ciudadanos.
FI
b. La existencia de una constitución.
c. El reconocimiento de una genuina autonomía a los distintos órdenes de gobierno de la federación, asegurada
mediante la distribución de las competencias.
d. La participación de los estados miembros en los órganos de gobierno de la federación, a través de una segunda
cámara que generalmente es el senado.
e. La existencia de un órgano, normalmente judicial, para dirimir los conflictos entre los integrantes de la federación y
asegurar la supremacía de la constitución.
f. La existencia de procesos e instituciones que faciliten la colaboración intergubernamental.
1.4 Clasificación de los sistemas políticos federales
➢ Integrativos y devolutivos: Integrativos son el resultado de la agregación de estados previamente independientes
como en el caso de los Estados Unidos, Argentina, México. En cambio, devolutivos son la consecuencia de la
descentralización del poder operada en estados previamente unitarios como Italia, Francia, Inglaterra, etc.
➢ Simétricos y asimétricos: Hay dos tipos de asimetrías, las políticas, referidas al distinto peso de las entidades
federales o regionales en términos políticos, económicos, etc. y las constitucionales, que se relacionan con el diverso
estatus que las leyes supremas reconocen a los miembros de los Estados Federales. Si consideramos el primer tipo
de asimetría, no es fácil encontrar a un Estado federal que sea plenamente simétrico. Bajo el punto de vista
constitucional, nuestra federación es simétrica hasta la reforma del 94, ya que no existía diferencias entre las
provincias, pero con el reconocimiento del estatus especial a la CABA, el sistema presenta ahora dicha asimetría.
➢ Duales y de coordinación: Federalismo dual, también conocido como el federalismo capa de pastel o soberanía
dividida, es un acuerdo político en el que se divide el poder entre los gobiernos federales y estatales en condiciones
claramente definidas, con los gobiernos estatales que ejercen los poderes que les otorguen sin la interferencia del
gobierno federal. Federalismo dual se define en contraste con el federalismo cooperativo ( "federalismo de mármol-
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torta"), en la que los gobiernos federales y estatales colaboran en la política. El federalismo de coordinación planteó
la necesidad de superar la rivalidad entre los órdenes gubernamentales para transitar el camino de la cooperación.
Con respecto a nuestro país, tenemos un federalismo de cooperación.
➢ Centralizados y descentralizados: Poniendo énfasis en la distribución de competencias. Descentralizados pueden ser
el modelo suizo, el canadiense, etc. y federalismos centralizados los latinoamericanos, el argentino, etc.
➢ Con gobiernos presidencialistas o parlamentarios: La primera división ha dado origen a la denominación
“federalismos ejecutivos”. Ejemplos de gobiernos parlamentarios son Canadá, Australia, etc.
➢ Con propósito de división del poder o relacionados con la identidad: Esto se produce según los propósitos entre los
distributivos y los relacionados con la identidad. Los primeros están relacionados con la división del poder entre
diferentes niveles de gobierno y los segundos, porque buscan preservar una significativa autonomía para grupos
étnicos, religiosos o lingüísticos. Nuestro federalismo es: de agregación, doblemente asimétrico en lo político y
constitucional, de coordinación, centralizado de gobierno presidencialista, fuertemente ejecutivo y con propósitos
de división de poder.
2. El federalismo argentino
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2.1 Las causas originarias de la adopción del federalismo como forma de estado
Alberdi atribuyó esta cuestión a una causa mediata: el régimen municipal español a través del cabildo que dio origen a las
provincias, y a una causa inmediata que fue la ausencia de una soberanía nacional que originara las soberanías locales. Ramos
Mejía sostuvo que dicho sistema federal fue heredado de los españoles y conformado con características propias de nuestro
desarrollo histórico.
Bidart Campos atribuyó el origen de nuestro proceso constitucional a la influencia del medio, del hombre y de la ideología:
a.
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El medio son las ciudades, las provincias y Buenos Aires, ya que las primeras dieron lugar a las segundas y éstas al
sistema federal, mientras que Buenos Aires actuó como polo centralizador y unificante.
b. La influencia del medio se intercala con la del hombre, que dará a la vida, a las ideas, a las costumbres de cada
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provincia un estilo cultural propio.
c. Del hombre situado en el medio surgirá la ideología, que fue de emancipación, de democracia, de gobierno
republicano.
2.2 El federalismo en el pensamiento de Alberdi
Alberdi creía que “la cultura era francesa, pero la libertad era inglesa”, su modelo de derecho público y organización
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constitucional fue la república federal norteamericana, con especial adecuación a nuestra realidad. Su pensamiento está
expuesto en las Bases:
“Bases y puntos de partida para la constitución del gobierno de la República Argentina” enumera los antecedentes unitarios
correspondientes a la época de gobierno colonial y los del período de la revolución y luego hace lo propio con los antecedentes
federativos de la Argentina tanto coloniales como patrios.
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El pensamiento de Alberdi dio a luz el proyecto de Constitución:
En el art. 1 expresó sobre la forma de estado y la regla de la distribución de competencias. En el art.2 sobre la forma de gobierno
y capital. 5° establece sobre la intervención federal, 7° sobre constituciones provinciales y su revisión por el congreso, entre
otras.
Se observa, entonces sobre el federalismo, que:
A)- Su modelo esencial fue la constitución norteamericana, pues de allí emergen los similares grandes principios de nuestra
federación en cuanto a la distribución de competencias entre el gobierno federal y las provincias, y en cuanto al Senado.
B)- Se apartó de dicho modelo, para consagrar una federación más centralizada, en base a: La revisión de las constituciones
provinciales por parte del Congreso. La facultad de sancionar los códigos de fondo, la competencia de los tribunales federales
para resolver los conflictos entre una provincia y sus vecinos.
2.3 El federalismo en la constitución de 1853
Había establecido una república presidencialista como forma de gobierno y el federalismo como forma de estado. De
conformidad a los principios de la federación norteamericana, nuestro Estado comportó la coexistencia de distintos órdenes
estatales y gubernamentales, el federal y los provinciales, con una distribución de competencias que otorga al primero sólo
las facultades delegadas en forma expresa e implícita, mientras que a las provincias les corresponden las facultades residuales,
además de su propia autonomía en lo institucional, político, financiero y administrativo.
2.5 El federalismo en la reforma constitucional de 1994
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Introducción:
La reforma del 94 tuvo como una de sus ideas fuertes la acentuación de la descentralización del poder en nuestro país. A lo
largo de la historia argentina, se fue produciendo un extraordinario proceso de centralización en el área metropolitana de
Buenos Aires, que impidió la vigencia efectiva de los principios fundamentales de la Constitución del 53. Por este motivo, la
convención del 94 destinó su segundo debate en extensión a esta temática, al abarcar ampliamente sus distintos aspectos.
Aspectos institucionales y políticos del federalismo
Los cuatro órdenes de gobierno de la federación argentina
Luego de la reforma del 94 existen cuatro órdenes de gobierno en la federación argentina 1) el gobierno federal, 2) los
gobiernos de las provincias, 3) el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene naturaleza de ciudad-Estado,
distinta de las provincias y municipios y 4) los gobiernos municipales.
En consecuencia, la reforma ha profundizado la descentralización para el Estado argentino, como fraccionamiento del poder
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en relación al territorio. La consagración constitucional de las autonomías de la ciudad de Buenos Aires y de los municipios
significan incuestionablemente la afirmación del federalismo.
Ahora la sociedad federal argentina está integrada por el gobierno federal, 23 provincias y la ciudad-estado de Buenos Aires,
que tienen entre sí relaciones federales directas, pues si bien en la reforma se ha consagrado la autonomía municipal, las que
siguen asegurando el régimen siguen siendo las provincias.
La distribución de las competencias
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La reforma del 94 no modificó la regla máxima en la materia. Los constituyentes dieron por inconmovibles los grandes
principios fijados por la Ley suprema de 1853/1860. Tienen plena vigencia los conceptos de Alberdi aceptados por la doctrina
y jurisprudencia.
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Esta regla sufrió modificaciones a medida que se fue produciendo el proceso de centralización del país. En consecuencia, las
clasificaciones efectuadas por la doctrina sobre las relaciones de nuestra estructura federal, también mantienen su vigencia.
En la actualidad existen distintas clasificaciones de competencias entre el gobierno federal y provincias, que se pueden
sintetizar así: conservadas por las provincias, delegadas al gobierno federal y las implícitas del congreso, concurrentes entre
los órganos gubernamentales, compartidas y excepcionales.
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Además, existen competencias prohibidas a las provincias, prohibidas al gobierno federal, y prohibidas a todo orden
gubernamental.
La reforma constitucional agregó las siguientes competencias al gobierno federal:
▪ Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado y por ley
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especial.
▪ Proveer el crecimiento armónico de la Nación.
▪ Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unión nacional respetando las
particularidades provinciales y locales.
▪ Aprobar o desechar los nuevos tratados internacionales incorporados por la reforma.
▪ Legislar medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y
ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución.
▪ Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo.
▪ Disponer o decretar la intervención federal.
▪ Ejercer la administración general del país, por parte del jefe de gabinete, siendo su responsable político el presidente
de la Nación y su órgano de control la Auditoría general de la Nación.
▪ Dictar bajo determinadas condiciones decretos de necesidad y urgencia, quedando excluidos en materia penal,
tributaria, electoral y de partidos políticos.
▪ La selección de magistrados se realiza por medio de un órgano especial, el Consejo de la Magistratura.
La reforma también aumentó las competencias exclusivas de las provincias:
▪ Dictar las constituciones provinciales conforme al art 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
▪ Crear regiones para el desarrollo económico y social.
▪ Celebrar convenios internacionales bajo ciertas condiciones.
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▪ Ejercer los poderes de policía e imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
República.
El senado y su rol federal
El senado es el órgano federal por antonomasia en razón de la representación paritaria de las provincias.
Incorporación del tercer senador por provincia.
Con el tercer senador se equilibraba la representación en el Senado. Generalmente el tercer senador representa a oro partido
político, lo que provocará un mejoramiento funcional del senado en el cumplimiento de su rol federal.
La elección directa y la reducción del mandato de los senadores
Elección directa y el mandato se reduce de nueve a seis años. No solo mejora la representación de las provincias, sino que
también se adecúa más a la legitimidad democrática.
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La acentuación del rol federal
La reforma acentuó el rol federal del Senado al instituirlo como cámara de origen en dos temas fundamentales: la ley convenio
de participación impositiva y las iniciativas sobre el crecimiento armónico de la Nación y poblamiento de su territorio y
promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
La intervención federal
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La facultad de intervenir las provincias o la CABA compete al congreso de la Nación, que además puede aprobar o revocar la
intervención decretada por el PE durante su receso.
Los partidos políticos y el federalismo
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La reforma constitucionalizó los partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático.
Aspectos financieros del federalismo
COPARICIPACIÓN IMPOSITIVA
La distribución de competencias en materia impositiva en la Constitución.
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PARA EL GOBIERNO FEDERAL
Impuestos indirectos externos (aduaneros). EN FORMA EXCLUYENTE Y PERMANENTE
Impuestos indirectos internos. EN FORMA PERMANENTE Y CONCURRENTE CON LAS PROVINCIAS
Impuestos directos. EN FORMA EXCEPCIONAL.
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PARA EL GOBIERNO PROVINCIAL
Impuestos indirectos interno. EN FORMA PERMANENTE Y CONCURRENTE CON EL GOBIERNO FEDERAL
Impuestos directos. EN FORMA EXCLUYENTE Y PERMANENTE SALVO QUE EL FEDERAL HAGA USO DE SU FACULTAD
La coparticipación impositiva antes de la reforma del 94
La Constitución había establecido una separación de fuentes tributarias entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales,
con tesoros distintos formados con los tributos respectivos.
Coparticipación impositiva en la reforma constitucional.
La reforma al constitucionalizar la coparticipación impositiva bajo estrictas condiciones, también cumplió su misión de
fortalecer el federalismo. La reforma define con claridad la distribución de competencias entre el gobierno federal y
provincias, en relación a los tributos indirectos externos como nacionales, los tributos internos, con carácter concurrente y
los tributos directos como correspondientes sólo en forma excepcional al gobierno federal.
El inciso dos establece una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que instruirá regímenes
de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de fondos.
La ley debe cumplir, además, las siguientes condiciones: El senado es la cámara de origen, la sanción debe ser con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no puede ser modificada unilateralmente, tampoco puede ser
reglamentada, debe ser aprobada por las provincias, la distribución entre la Nación, las provincias y la CABA se efectuará en
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relación a las competencias, funciones y servicios de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto como la
equidad, la solidaridad, etc.
La CN ha prescrito la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que
correspondan a la Nación en forma excepcional, pero ha admitido la posibilidad de detracción de una parte o de la totalidad
de ellos mediante asignaciones específicas.
La reforma impuso criterios de repartición, tanto para la distribución primaria como para la secundaria. En relación a la
distribución primaria (Nación por un lado y provincias y CABA por el otro), podemos señalar: lo vinculado a las asignaciones
específicas y la relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando los criterios
objetivos de reparto.
Los criterios de repartición para la distribución secundaria (Provincias por un lado y CABA por el otro) deben ser: objetivos, es
decir, determinados, razonables y exentos de parcialidad; equitativos, es decir, mayor capacidad contributiva, implica mayor
participación; solidarios, con ayuda mutua entre las provincias y prioritarias para el logro de un grado equivalente al desarrollo,
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calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley-convenio de coparticipación no fue sancionada aún.
El organismo fiscal federal
La reforma constitucional dispone que un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en el inciso 2 del art 75, según lo determine la ley. Sus funciones serán la interpretación de la ley de
coparticipación, de ejecución de la misma, de asesoramiento a los fiscos adheridos y de tribunal administrativo para decidir si
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los gravámenes locales se oponen al régimen de coparticipación. Sus resoluciones pueden ser recurridas ante la CSJN.
Tampoco se cumplió con la reglamentación de este órgano.
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Pautas federales del presupuesto nacional
Dicho instrumento (presupuesto nacional) debe ser fijado por el congreso conforme a las pautas establecidas (relación directa
a las competencias, servicios y funciones de la Nación, las provincias y la CABA). Se establece también que el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos debe efectuarse en base al programa general de gobierno.
Tanto para el gasto público como para el cálculo de recursos previstos por el presupuesto, debe existir como base un
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programa de gobierno y de inversiones públicas que también respete las pautas constitucionales: objetivas, equitativas,
solidarias y prioritarias para el logro de un grado equivalente de desarrollo.
ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DEL FEDERALISMO
El banco federal
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La CN establece que corresponde al Congreso establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así
como otros bancos nacionales.
Hace alusión a “otros bancos nacionales” en referencia a los actuales bancos de la Nación, Hipotecario y de desarrollo.
Las regiones para el desarrollo económico y social
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines.
La regionalización es un instrumento apto para el desarrollo económico y social de importantes sectores de nuestro territorio.
El proyecto prevé la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinación y consenso.
Concepto de región
Es un agrupamiento sociológico, de tipo geográfico polarizado en el que el predominio de los indicadores unificantes produce
una conciencia de unidad regional, que sirve como instrumento natural para la integración de la comunidad.
Las regiones pueden clasificarse como supranacionales, cuando comprenden más de un país y endonacionales cuando
comprenden parte de un país, aunque también la perspectiva regional puede ingresar en los límites de una provincia, con la
división en zonas.
El desarrollo económico y social
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Las regiones se podrán crear para el desarrollo económico y social. La región no puede constituir un nuevo nivel de gobierno
político, es decir, que en la estructura federal argentina sólo existen cuatro órdenes gubernamentales (federal, provincias,
CABA y municipal).
Creación de regiones
Las provincias podrán crear regiones, sólo ellas y en forma potestativa son las autoridades para instituir regiones. El gobierno
federal no está facultado para crear regiones mediante una ley nacional.
Los órganos regionales
Las provincias pueden crear regiones y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, no deben
incursionar en cuestiones de carácter político, que lesionaran las competencias y las autonomías provinciales y municipales.
El conocimiento del Congreso Nacional
La CN exige que, tanto la creación de regiones como la celebración de convenios internacionales, sean efectuados con
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conocimiento del congreso nacional. El objetivo no ha de ser otro que el de favorecer aún más la autonomía de las provincias.
Apunta a una mejor articulación y control de las competencias e intereses federales y provinciales.
Las provincias y los convenios internacionales
Este artículo contiene la idea de las gestiones y convenios internacionales, y se relaciona con las facultades que no se pueden
desconocer a las provincias como estados de federación.
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La reforma ha consagrado la potestad a las provincias de celebrar convenios internacionales, utilizando un término distinto a
tratado internacional, para indicar un alcance más limitado de los acuerdos internacionales que pueden celebrar las provincias
en comparación a los tratados internacionales del gobierno federal.
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Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales
La CN reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. Luego de la reforma se han operado cambios
sustanciales en la enumeración, en puntos controvertidos como los hidrocarburos, minerales, los recursos hídricos, la energía
y que no solo alcanzan al dominio, sino también a la jurisdicción.
No podemos dejar de lado la responsabilidad de las provincias, que tienen que defender celosamente los derechos que les
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corresponden de manera indubitable.
Organismos de seguridad social y otras facultades concurrentes
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y
los profesionales, y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia,
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el conocimiento y la cultura.
Reserva para las provincias la posibilidad de mantener la autonomía del funcionamiento previsional de sus propios empleados.
Está también el tema de las jubilaciones y sistemas asistenciales, de organizaciones profesionales como entidades públicas no
estatales que tienen una larga tradición en muchas provincias.
Principios federales en educación, ciencia y cultura.
La reforma, al referirse a las facultades congresionales en educación y cultura, ha impartido precisas directivas de naturaleza
federal.
El Congreso, al dictar leyes reglamentarias, deberá cumplir escrupulosamente con los principios federales en la educación y la
cultura, que son esenciales para la argentinidad y para nuestra realidad diversa. Las provincias y los municipios, están
obligados a poner especial énfasis en el ejercicio de estas competencias concurrentes, de notable trascendencia, para impedir
que una deshumanización a través de medios de comunicación, termine con nuestro valores y tradiciones.
La realidad de nuestro federalismo y el incumplimiento del proyecto de CN
El federalismo argentino en su faz normativa se ha desarrollado en tres etapas: 1853- 1860- 1994, resulta destacado seguir
calificando a nuestro federalismo como mixto, ya que luego de la reforma del 94, se ha avanzado notoriamente hacia un
federalismo más descentralizado.
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