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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES

DIPLOMA

“PROCESOS CONSTITUCIONALES”

ASPECTOS DOCTRINALES DEL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD:

SISTEMAS PRIMIGENIOS Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

Abg. Claudio Betman Pinedo Macedo

25 de mayo de 2022
 2

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 3
II. ALBORES DEL CONTROL CONSTITUCIONAL .................................. 4
El Sistema Judicial Review Norteamericano ................................................. 4
El Sistema Concentrado Europeo .................................................................. 4
El Sistema Mixto Latinoamericano ............................................................... 6
La Acción De Inconstitucionalidad En Países Latinoamericanos Con Tribunal
Constitucional ................................................................................................... 7
La Acción De Inconstitucionalidad En Países Latinoamericanos Sin Tribunal
Constitucional ................................................................................................... 9
III. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y SU VINCULACIÓN CON
EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO
........................................................................................................................ 10
Origen De La Expresión .............................................................................. 11
Definición y Desarrollo Del Concepto En La Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional .............................................................................................. 13
Bloque De Constitucionalidad En El Código Procesal Constitucional Peruano
..................................................................................................................... 14
Normas Integrantes Del Bloque De Constitucionalidad .............................. 15
La Posición del Tribunal Constitucional Peruano........................................... 16
Aplicación Del Concepto En La Jurisprudencia Del Tribunal Constitucional
Peruano ........................................................................................................... 17
IV. CONCLUSIONES........................................................................................ 20
V. BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................... 21
 3

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objetivo explorar y analizar, de manera sucinta y

comprensible para cualquier lector, aspectos doctrinales que envuelven el proceso de
implementación del control constitucional de las leyes en el derecho comparado; en
particular nos interesa conocer los principales elementos de los primeros sistemas y
modelos que se aplicaron en los países latinoamericanos, a partir de las experiencias del
derecho anglosajón y aquellas provenientes de la tradición germano-romana; y como es
que, en el tiempo histórico, estos modelos de control constitucional aparentemente
contrapuestos -difuso y concentrado- fueron aterrizando en la realidad particular de las
naciones latinoamericanas, enriqueciéndose a su vez de sus propios ordenamientos
jurídicos, que por siglos se vieron influenciados por sus culturas, así como por el Derecho
castellano e indiano. Esta primera parte del trabajo hemos creído conveniente titularla
“los albores del control constitucional” en donde de forma, ciertamente muy sintetizada,
examinamos todo ese interesante proceso que esperamos sea de utilidad para todos los
amantes del derecho constitucional.

Un segundo aspecto que buscamos conocer a mayor profundidad tiene que ver
con el concepto denominado bloque constitucional, puesto que consideramos que si bien
es cierto en la doctrina comparada existe mucha información sobre el tema, no es menos
cierto que existen problemas de comprensión sobre su origen, alcances y aplicación en el
marco del Estado Constitucional de Derecho. Para tal fin, además de resumir definiciones
básicas y delimitar su contenido en la medida de lo posible; hemos agotado esfuerzos para
encontrar jurisprudencia del Tribunal Constitucional que nos permita comprender
cabalmente dicho concepto doctrinario. Por esa razón decidimos titular esta parte del
trabajo: “Bloque de constitucionalidad y su vinculación con el proceso de
inconstitucionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano”, aunque
un poco extenso, creemos que expresa adecuadamente el objetivo del capítulo.

Como podrá notarse no es nuestra intención hacer una recopilación puramente

dogmática o exegética del proceso de inconstitucionalidad, puesto que consideramos que
para ello existe abundante bibliografía que no requieren mayor análisis, nuestra apuesta
más bien, decanta por el camino del fortalecimiento de nuestros conocimientos
doctrinarios, tan necesario en estos tiempos de cambios drásticos y, al parecer,
inevitables.
 4

II. ALBORES DEL CONTROL CONSTITUCIONAL

El Sistema Judicial Review Norteamericano

Para remontarnos a los orígenes del control constitucional moderno, es necesario

ubicarnos en los primeros años del siglo XIX, específicamente, en los Estados Unidos de
Norteamérica, “en donde el reconocimiento de la superioridad normativa de la
Constitución se materializó institucionalmente a través de la tesis de la inaplicación de la
norma inferior que desconocía a la norma suprema” (Tarapues & Swiderski, 2011, págs.
2-3).
Es así que a partir de este enfoque se configura la revisión judicial de las leyes
que, en rigor, no es otra cosa que la materialización de un sistema de control de
constitucionalidad que sirvió de base para lo que hoy en día se denomina sistema de
control constitucional difuso. Si bien es cierto, tal sistema no equivale propiamente a una
acción, recurso o proceso de inconstitucionalidad, debemos resaltar que esta práctica de
judicial review, constituye un valioso precedente del control constitucional
contemporáneo. Al respecto Sagües (2002), refiriéndose a las características iniciales de
este sistema, precisa lo siguiente:

Este sistema se caracteriza por la indeterminación de autoridades defensoras

de la Constitución, donde no existe juez, tribunal u órgano alguno que concentre
o sea el titular exclusivo de la custodia de la Carta Fundamental. Este reviste de
particularidades acordes al mismo ordenamiento jurídico anglosajón y su
respectivo sistema judicial, reconocido principalmente por aquel método del
precedente judicial, el cual juega un papel clave para un entendimiento
generalizado de la revisión que los jueces hacen de las leyes en cada proceso en
particular (p. 16).

Otra característica que encontramos en el sistema de control difuso es que, a través

de él, no se plantea “una acción directa para un control generalizado o abstracto”, se trata,
más bien, de un mecanismo contingente de revisión se leyes que, necesariamente, se
presenta dentro de un proceso judicial específico. En ese sentido, hablaríamos de un
“control de constitucionalidad indirecto, a partir del cual la revisión de las leyes surge de
manera incidental dentro de un proceso judicial específico” (Tarapues & Swiderski, 2011,
pág. 4).

Como veremos a continuación, este esquema de control constitucional primigenio

contiene particularidades que la diferencian del modelo de control constitucional
inicialmente implementado en el continente europeo.

El Sistema Concentrado Europeo

Mientras que en el lado norteamericano podemos identificar claramente los

albores del sistema de control constitucional difuso, donde no existía precisión respecto
al órgano o autoridad con potestades de control y calidad de garante de la prevalencia de
las normas supremas; vemos que, en contraparte, los sistemas del continente europeo
decantaron por un modelo institucional concentrado de revisión constitucional de las
leyes, delimitando funciones específicas para un órgano especializado, creando, por
 5

primera vez, una suerte de jurisdicción constitucional1, en consonancia con la tradición

jurídica germano-romana del civil law. De esta manera, transformaron el modelo difuso
estadounidense “al establecer un sistema de control constitucional concentrado donde un
Tribunal Constitucional, independiente al máximo tribunal de la justicia ordinaria, pasó
a ser el guardián exclusivo de la defensa constitucional” (Tarapues & Swiderski, 2011,
pág. 4).

Vemos pues que es en el modelo de control concentrado europeo donde la acción,

recurso o proceso de inconstitucionalidad adquiere sus propias características que le
otorgan una naturaleza procesal genuina y ciertamente innovadora en su momento. Sobre
el particular, Tarapués Sandino (2008) define así las características más destacadas de la
acción de inconstitucionalidad en el marco del sistema de control concentrado:

El sistema de control concentrado diseña una serie de instrumentos a través de los

cuales aquel alto tribunal de la jurisdicción constitucional realiza la
correspondiente defensa de la Constitución, destacándose entre éstos la acción o
recurso de inconstitucionalidad como mecanismo específico de iniciación del
control de constitucionalidad a las leyes. Aquel recurso de inconstitucionalidad
goza de una autonomía procesal en la medida que da inicio a un trámite o proceso
autónomo e independiente donde el único objeto demandado es la ley o norma
acusada de contrariar los postulados constitucionales. Distinto al sistema difuso,
donde la revisión judicial a las leyes es eventual y con efectos inter partes, este
control normativo de los sistemas concentrados se caracteriza por ser un control
de constitucionalidad abstracto, que se inicia por una vía directa, con la intención
de que exista un pronunciamiento generalizado con efectos erga omnes sobre la
exequibilidad2 o inexequibilidad de dicha norma de menor jerarquía a la norma
constitucional (pp. 90-93).

Bajo esa tesitura, notamos que el proceso de inconstitucionalidad se destacó -

desde los albores del control de la constitucionalidad- como el principal instrumento de
prevalencia de la norma suprema sobre normas de menor jerarquía, y es a partir de la
instauración del sistema concentrado europeo donde adquiere una vida propia desde el
punto de vista procedimental, expresado en las siguientes características primigenias: i)
autonomía procesal; ii) órgano de control específico; iii) objeto claramente delimitado;
iv) vía directa; y, v) pronunciamiento con efectos erga omnes.

En ese orden de ideas, revisando la doctrina constitucional europea, en especial la

francesa y la alemana, vemos que conjuntamente con la aparición del sistema de control
concentrado y la acción de inconstitucionalidad, se planteó por primera vez la creación
de un Tribunal Constitucional, concretamente en Austria. Así consta en el proyecto de
Hans Kelsen de 1918, que fuera posteriormente aprobado por la Asamblea Nacional
Provisional de 1919, y finalmente en la Carta austríaca de octubre de 1920. Sin embargo,
cabe precisar que poco antes, en febrero de 1920, la recién creada República de
1
A fines de la primera guerra mundial, fue el jurista vienés Hans Kelsen quien esgrime la idea de
establecer una jurisdicción constitucional concentrada en un Tribunal especial “este modelo se incorporó
en la primera Constitución republicana de Austria en 1920. Sin embargo, la Constitución de Checoslovaquia
le había antecedido por algunos meses, ocupándose del control concentrado de la constitucionalidad, según
las líneas maestras trazadas por Kelsen” (Ballesteros, 2001, pág. 2)
2
La exequibilidad (lat. exsequibilis) es una clase de sentencia emitida por la Corte Constitucional
en la que se manifiesta que una ley es acorde a la constitución política. Se dice que una norma es declarada
exequible cuando su contenido se ajusta a la Constitución Política o Carta Magna.
 6

Checoslovaquia había consagrado la instauración de un Tribunal Constitucional en su

novísima Constitución, empero es en Austria donde se consolida y desarrolla la
institución teorizada por Kelsen3 (Belaunde & Manchego, 2003) .

El Sistema Mixto Latinoamericano

Desde la emancipación de los países latinoamericanos, producida entre 1808 a

1821, las jóvenes naciones tenían como único y más orgánico ejemplo el sistema de
control constitucional difuso implementado en Estados Unidos. Tan es así que muchos
países adoptaron ese modelo, asimilando particularmente el control de la
constitucionalidad de las leyes, muy desarrollado en México, desde 1847, y en la
Argentina, desde 1863. Cabe precisar que este proceso de asimilación no fue mecánico,
si bien la influencia estadounidense fue decisiva, también fue importante el aporte cultural
propio, producto de las tradiciones andinas, aztecas y mayas, además de las vivencias
jurídicas del Derecho castellano y legislación indiana que por siglos fue asimilada y
desarrollada en todo el continente. Al respecto, Belaunde & Manchego (2003), realiza las
siguientes precisiones:

Por tanto, una incorporación simple y llana no podía darse, toda vez que, además,
el sistema jurídico en el cual se enrolaban las nuevas naciones, era de base
romanista, y por otro, los Estados Unidos se movían en la esfera del common law,
por lo cual la recepción tenía que ser un acto complejo, y, en cierto sentido,
plástico. Es así cómo [sic] diversas instituciones norteamericanas han sido
incorporadas directamente, pero en el camino han sufrido diversos cambios y
adaptaciones, que a la larga las han hecho distintas de sus modelos originales, de
los cuales es fácil distinguirse.
En lo referente al modelo sajón de control constitucional, ha pasado lo
mismo. La institución se ha incorporado y desarrollado con perfiles propios lo que
hace pensar que en materia de control constitucional (empleamos este término en
sentido general) ha habido un desarrollo que podríamos tímidamente calificar de
original. (pp. 36-37)

En efecto, existe un consenso amplio en la doctrina respecto a los aportes genuinos

de los ordenamientos latinoamericanos respecto al método de control constitucional. Al
haber heredado componentes anglosajones, europeos e, incluso, tradiciones propias de las
culturas pre hispánicas, casi por una cuestión natural, decantaron por un sistema de
control constitucional mixto que articula los sistemas difuso anglosajón y concentrado
europeo, destacando entre sus principales instituciones, precisamente, la acción y
excepción de inconstitucionalidad materia de la presente monografía. En ese mismo
sentido, es de destacar que el Derecho constitucional latinoamericano hizo una
contribución trascendente relacionada a la titularidad de la acción de inconstitucionalidad,
ampliando democráticamente sus alcances a la acción pública, encausando de esta manera
un rumbo distinto del recurso de inconstitucionalidad, al concebirlo como una acción

3
“[…] la creación de estos tribunales constitucionales, fue algo novedoso, pero no despertó
seguimientos inmediatos. Aún más, no tuvieron buena fortuna. El austríaco funcionó regularmente hasta
1930, y con dificultad hasta 1933, en que fue intervenido y desactivado. El checoslovaco casi no funcionó,
emitió una sola sentencia, quedó paralizado en 1931 y murió por inanición en 1938.” (Belaunde &
Manchego, 2003, pág. 31)
 7

potestativa de cualquier ciudadano con derechos políticos en ejercicio4, mecanismo que

surgió originalmente desde los Tribunales Constitucionales de Colombia y Venezuela5
(Vidal, 1999).

La Acción De Inconstitucionalidad En Países Latinoamericanos Con Tribunal

Constitucional

En ese tenor, en contraposición del criterio excluyente, propio del sistema

concentrado europeo, que negaba la potestad de control constitucional a los jueces
ordinarios, en América Latina coexistieron ambos sistemas. Sobre el proceso histórico de
implementación del control constitucional a través de organismos especializados en
distintos países latinoamericanos, Belaunde & Manchego (2003), refiere que este ha
presentado distintas variantes, tanto en su desarrollo normativo como en lo concerniente
a los órganos que ostentan el control constitucional de las leyes:

El ejemplo cubano es el más interesante, sobre todo el del Tribunal de Garantías

Constitucionales y Sociales previsto en la Carta de 1940, que es ejemplar dentro
de la historia cubana (cf. Juan J.E. Cassasus, La Constitución a la luz de la doctrina
magistral y de la jurisprudencia, Cultural S.A., La Habana 1946). Este Tribunal,
si bien era una Sala que era parte integrante del Tribunal Supremo, y por cierto,
dentro del Poder Judicial, tuvo una configuración muy importante, pues no sólo
conocía de los Habeas Corpus, sino de un recurso de inconstitucionalidad, que
podía eliminar normas con carácter erga omnes, constituyendo de esta
manera un caso ejemplar de control, que pudo evolucionar en forma muy
considerable, de no haber sido tan corta su vigencia. El golpe de Estado de 1952,
dado por Batista, remplazó dicha Constitución por otra, la Ley Constitucional de
1952, que si bien formalmente idéntica a la anterior en este punto, tuvo una
vigencia más bien nominal y sin fuerza alguna frente a la dictadura. La revolución
de Fidel Castro en 1959 lo restauró con la Ley Fundamental sancionada ese año,
pero sin que tuviese un rol fundamental en el proceso que se inauguraba. Y más
tarde, enrumbado el país en un proyecto socialista, adoptó finalmente y en 1976,
los controles típicos de estos modelos. (p. 49)

Así también se tiene como referente importante el modelo implementado en

Guatemala, que mediante su Constitución del año 1965 creó una Corte de
Constitucionalidad que luego fue reafirmada en la vigente Constitución de 1985, pero
dotándola de mucho mayor contenido, precisión y alcance. (Belaunde & Manchego,
2003).
4
“Colombia comparte con Venezuela el mérito de haber transformado desde hace bastante tiempo
la excepción de inconstitucionalidad del derecho americano en una acción pública contra la ley. Otros países
latinoamericanos permanecieron más fieles al modelo de la excepción” (Vidal, 1999, p. 17-18).
5
Aquella creación colombo-venezolana de la acción pública de inconstitucionalidad “tuvo dos
momentos liminares, distintos y separados en el tiempo y en el espacio […]. El primero tuvo lugar en
Venezuela, en 1858, y el segundo en Colombia, en 1910. Aquel, con ocasión de la inclusión de la siguiente
disposición en la Carta Política que la hermana república adoptó ese año: Artículo 113. Son atribuciones
de la Corte Suprema: […] 8º Declarar la nulidad de los actos legislativos sancionados por las Legislaturas
Provinciales, a petición de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitución”. Por su parte, en
Colombia se introdujo a partir de una reforma constitucional en 1910: “Artículo 41: A la Corte Suprema de
Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia [debe decidir] sobre la
exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno,
o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales,
previa audiencia del Procurador General de la Nación” (Esguerra Portocarrero, 2004)
 8

En cuanto al Perú, desde la década del treinta se había adoptado el sistema de

control americano y es a través de la Constitución de 1979 donde se incorpora al
ordenamiento jurídico el Tribunal de Garantías Constitucionales, como fiel reflejo de la
experiencia europea, dando origen al denominado modelo dual o paralelo, pues es a partir
de ese momento donde los dos controles, el difuso y el concentrado, coexisten en forma
pacífica6. Con la Constitución de 1993 se mantiene la naturaleza dual del sistema de
control y se cambia el nombre de la instancia por el de Tribunal Constitucional,
contemplando la posibilidad de que la colectividad organizada (5,000 ciudadanos)
también puedan presentar acciones de inconstitucionalidad además de otros titulares
de la acción como son: El Presidente de la República, el Fiscal de la Nación, el Defensor
del Pueblo, el 20% de los Congresistas, los Gobernadores Regionales, Alcaldes
Provinciales y los Colegios Profesionales7.

En Ecuador, por su parte, existe una rica historia en materia de control

constitucional, es así que influido, principalmente, por la doctrina francesa incorporó el
Tribunal de Garantías Constitucionales en el año 1945, empero este tenía más bien un
carácter meramente nominal estando básicamente sometido al poder del Parlamento, a tal
punto que fue eliminado del ordenamiento jurídico ecuatoriano, siendo nuevamente
reincorporado con la Constitución de 1978 manteniendo un poder simbólico sin mucha
incidencia en la realidad, todo esto cambió a partir de las reformas del año 1996
consagrándose en la Constitución de 1998, que introdujo un Tribunal Constitucional con
poderes plenos (Belaunde & Manchego, 2003). En cuanto a la acción de
inconstitucionalidad es con la Constitución de 2008 en que se le otorga legitimidad activa
a cualquier ciudadana o ciudadano de manera individual o colectiva8.

Del mismo modo, Bolivia en el año 1994 crea la institución del Tribunal
Constitucional, a través de una reforma expresa realizada ese año a su Constitución de
1967, instalándose recién en junio de 1999. Cabe remarcar que el proceso de
incorporación del Tribunal Constitucional al ordenamiento jurídico de Bolivia se realizó
en medio de tensiones producto de voces discordantes que cuestionaban su pertinencia,
situación que recordó a los otrora debates europeos sobre el tema, hasta que finalmente
fue concretada la institución, pero como parte integrante del Poder Judicial (Belaunde &
Manchego, 2003). Es con la reciente Constitución de 2009 que se introduce expresamente
la acción de inconstitucionalidad en un sentido amplio9 de tal forma que toda persona
individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tiene el

6
“Ese esquema se ha mantenido y afinado en la vigente Constitución de 1993, que ha reiterado la
institución con el nombre, quizá más adecuado, de Tribunal Constitucional” (Belaunde & Manchego, 2003,
pág. 50)
7
Art. 203 de la Constitución Política del Perú de 1993
8
Así lo establece la Constitución de Ecuador de 2008 en su art. 439. Anteriormente, al igual que
el caso peruano, la Constitución ecuatoriana restringía aquella titularidad activa, dentro del proceso de
inconstitucionalidad, de la siguiente forma: Al Presidente de la República, al Congreso Nacional, a la Corte
Suprema de Justicia, a los Consejos Provinciales y Concejos Municipales, a mil Ciudadanos en goce de
derechos políticos o a cualquier persona previo informe favorable del Defensor del Pueblo. Lo anterior se
establecía en el art. 277 de aquella Carta Política de 1998.
9
Hasta el 2009, en Bolivia solamente eran titulares de esta atribución el Presidente de la República,
cualquier Senador o Diputado, el Fiscal General o el Defensor del Pueblo, acorde al art. 120 num. 1 de la
Constitución de 1967
 9

derecho a presentar la acción de inconstitucionalidad de conformidad al art. 132 de su

Carta Magna10.

En igual sentido, como ya se mencionó previamente, el proceso de incorporación

de una jurisdicción constitucional en la República de Colombia es digno de resaltar,
puesto que cuenta con antecedentes muy antiguos de control constitucional, con una
primera etapa interesante que va hasta 1910, sucedida de varias estaciones en su
desarrollo, pasando por la creación de una Sala Constitucional hasta que, en 1991, es
instaurada la Corte Constitucional, la cual viene funcionando desde 1992. Sobre el
especial aporte del ordenamiento jurídico colombiano, respecto al control constitucional
de las normas, Belaunde & Manchego (2003), destaca que: “La Corte colombiana ha
tenido una actividad que podríamos llamar febril, por el rigor, el empuje y el dinamismo
que ha desarrollado” (p. 51). Ciertamente, el sistema colombiano se ha destacado por
contemplar la acción pública de inconstitucionalidad, diferenciándola de otros modelos,
pues mediante esta acción cualquier ciudadano está plenamente facultado para iniciar el
control de constitucionalidad “de la misma forma como se suele iniciar un procedimiento
ante la jurisdicción ordinaria en la que el trámite comienza por medio de una demanda”
(Tarapues & Swiderski, 2011, p. 16)

A diferencia del resto de países que cuentan con un Tribunal Constitucional, en

Chile la acción de inconstitucionalidad no contempla la posibilidad que los ciudadanos y
ciudadanas, ya sea de forma individual o colectiva, ejerzan la titularidad de la acción,
restringiendo dicha prerrogativa a ciertos momentos y nivel de representación de las
autoridades, con este enfoque solo por requerimiento del Presidente de la República, de
cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, el Tribunal
Constitucional resuelve cuestiones sobre inconstitucionalidad siempre que la acción sea
formulada antes de la promulgación de la ley11 (Tarapues & Swiderski, 2011)

La acción De Inconstitucionalidad En Países Latinoamericanos Sin Tribunal

Constitucional

La titularidad de la acción de inconstitucionalidad en el caso de los países de

Latinoamérica que no cuentan con un Tribunal Constitucional, presenta sus propias
características que varían en cada contexto. Por ejemplo, en Argentina la revisión de la
constitucionalidad de las leyes solo es posible realizarla dentro de un sistema judicial
difuso de característica incidental por vía de apelación. Brasil, por su parte, no contempla
la posibilidad que sus ciudadanos sean titulares de la acción de inconstitucionalidad,
limitando esta potestad exclusivamente al Presidente de la República, a las mesas

10
Sobre los efectos, el art. 133 indica que “la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una
ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte
plenos efectos respecto a todos”
11
Empero, cabe remarcar que en el caso chileno aplican diversas variaciones para dar inicio al
proceso de control de constitucionalidad. Por ejemplo, para ejercer el control de constitucionalidad de las
leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las
normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación, es
indispensable que la Cámara de origen del órgano legislativo, envíe al Tribunal Constitucional el proyecto
respectivo dentro de los cinco días siguientes a aquél en que quede totalmente tramitado por el Congreso.
Asimismo, para resolver las cuestiones de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte
Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones, sólo lo hace mediante solicitud
del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de diez de sus miembros. Todo lo anterior
acorde al mismo artículo 93 de la Constitución chilena.
 10

directivas del Senado Federal, de la Cámara y de la Asamblea Legislativa, al Gobernador

del Estado, al Procurador General, al Consejo Federal de Abogados, así como a los
partidos políticos y organizaciones gremiales y sindicales12 (Tarapues & Swiderski,
2011).

En el sistema de control constitucional venezolano, en cambio, se contempla la

posibilidad que cualquier ciudadano, investido o no de autoridad, puede presentar una
acción de inconstitucionalidad en la medida que se identifiquen normas que vulneren la
plena vigencia de los derechos constitucionales, incluso en el artículo 333 de su
Constitución se establece dicha facultad como un deber, además de un derecho. Ahora
bien, es necesario mencionar que de acuerdo a lo estipulado en el artículo 281, numeral
3, además de la ciudadanía, es el Defensor del Pueblo quien cuenta con la titularidad de
la acción de inconstitucionalidad.

Finalmente, en Uruguay y Paraguay, si bien no cuentan con un Tribunal

Constitucional, existen mecanismos sumamente abiertos, a partir de los cuales cualquier
ciudadano que se considere afectado por una norma legal puede solicitar su declaratoria
de inconstitucionalidad, aunque debe aclararse que tal prerrogativa no podría considerarse
una acción pública de inconstitucionalidad puesto que estaría vinculada a intereses
particulares. Al respecto, Tarapues & Swiderski (2011) esboza las siguientes precisiones:

En el caso uruguayo el art. 258 de la Constitución establece: “La declaración de

inconstitucionalidad de una ley y la inaplicabilidad de las disposiciones afectadas
por aquélla, podrán solicitarse por todo aquel que se considere lesionado en su
interés directo, personal y legítimo [p]or vía de acción, que deberá entablar ante
la Suprema Corte de Justicia”. Por su parte, en Paraguay la Constitución a través
del art. 132 remite a la ley para la determinación de los diferentes asuntos
relacionados con la acción de inconstitucionalidad. En este sentido, el art. 550 del
CPC paraguayo indica que toda persona lesionada en sus legítimos derechos está
facultada para interponer este tipo de acciones. Si bien en ambos casos, tanto en
el uruguayo como en el paraguayo, existe entonces la oportunidad de que
cualquier ciudadano interponga esta acción, esto no significa que es una acción
pública enfocada a defender intereses generales o la correspondiente integridad
constitucional, ya que el énfasis en que la persona debe considerarse lesionada de
una manera directa hace que esta acción sea abierta, pero a la vez – y ante todo –
vinculada a intereses particulares. En este orden de ideas, en estos casos aquella
acción no constituye ni una acción pública de inconstitucionalidad ni mucho
menos un derecho político (pp. 18-19).

III. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y SU VINCULACIÓN CON EL

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO

12
Acorde al artículo 103 de la Constitución: “Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade
e a ação declaratória de constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa
do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da
República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com
representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”
 11

Existe un concepto elemental que es necesario analizar para los efectos del
presente trabajo. Partiendo del hecho que hemos planteado analizar aspectos doctrinales
vinculados al proceso de inconstitucionalidad en el derecho comparado, resulta
fundamental tener precisión sobre los alcances del denominado bloque de
constitucionalidad, puesto que nuestro Tribunal Constitucional, como máximo intérprete
de la Constitución, a efectos de determinar la inconstitucionalidad de alguna norma legal
sometida a su conocimiento, en muchos casos, requiere acudir a otras normas y criterios
que no necesariamente se encuentran contenidas en nuestra Carta Magna. Pues bien, ese
grupo de normas y principios de naturaleza exógena que se integran a nuestro
ordenamiento y sirven como parámetros de interpretación es lo que se conoce como
bloque de constitucionalidad, el cual adquiere una relevancia significativa en el derecho
comparado; tal como lo puntualiza Carpio Marcos (2005):

En el derecho comparado, esta “ampliación” del parámetro de control, es decir,

de las normas a partir de las cuales pueda determinarse la validez/invalidez de las
normas con rango de ley, se ha pretendido explicar a través de la expresión
“bloque de constitucionalidad”. Sin embargo, por muy loable que pueda ser ese
propósito, ha de advertirse inmediatamente que, en diversos países de América
Latina y algunos de Europa, con tal expresión se designan muchas cosas, no
siempre con un sentido uniforme: composición legislativa del parámetro de la
acción de inconstitucionalidad, rango constitucional de fuentes del derecho
distintas de la Constitución formal, leyes “materialmente” constitucionales,
tratados sobre derechos humanos, leyes orgánicas e, incluso, jurisprudencia de los
tribunales internacionales de protección de los derechos humanos (p. 80).

Origen de la expresión

Fue el jurista francés Louis Favoreau quien acuñó el término en el año 1975 a
partir de un estudio denominado: “El principio de constitucionalidad: ensayo de la
definición después de la jurisprudencia del Consejo Constitucional”. En este documento
el jurista galo introduce la expresión como un comentario para explicar las consecuencias
de la Decisión D-44 del 16 de julio de 1971 del Consejo Constitucional de Francia, donde
se daba cuenta de la decisión innovadora del Consejo Constitucional, a partir del cual se
declaró la inconstitucionalidad de una ley, que modificaba, a su vez, una disposición
legislativa de 1901 que limitaba el régimen de las asociaciones. Pues bien, la innovación
radica en el hecho que, para esa declaratoria de invalidez, el Consejo consideró que la ley
cuestionada debía ser analizada no solo bajo los alcances de la Constitución francesa de
1958 “sino también tomando como norma paramétrica a la Declaración Francesa de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789” (Calle Vega, 2020, p. 9).

Para justificar esa ampliación del parámetro de interpretación, el Consejo

Constitucional de Francia sostuvo que tanto la Declaración de 1798 como la Constitución
de 1958 se encontraban vinculadas entre sí, en razón de la alusión directa contenida en el
preámbulo de la Carta Fundamental francesa: “El pueblo francés proclama solemnemente
su adhesión a los derechos humanos y a los principios de soberanía como se define en la
Declaración de 178913…”, por lo que se estableció que como consecuencia lógica debían
integrarse tales normas y principios a la Constitución con lo cual adquirieron un “valor

13
“Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’Homme et aux
principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789…”
 12

constitucional” que podrían ser utilizados en los juicios de constitucionalidad de las

normas jurídicas a las que se atribuía vicios de inconstitucionalidad14 (Manili, 1989).

Carpio Marcos (2005), profundiza un poco mas sobre este aspecto cuando esgrime
las siguientes reflexiones:

Tales decisiones, en la práctica, suponían un incremento considerable de las

normas con las cuales el Consejo estaba facultado para realizar el control previo
de constitucionalidad. Al lado de la Constitución de 1958, ahora también había
que considerar a la Declaración de 1789. ¿Pero a título de qué? Como se verá más
adelante, a Favoreau no se le ocurrió otra idea que parafrasear una categoría
dogmática existente en el derecho administrativo, y denominar esa nueva
estructura del parámetro del control constitucional con la expresión “bloque de
constitucionalidad”.

Efectivamente, el mismo Favoreau (1990), refiriéndose a la adaptación del

concepto “bloque de legalidad” -propio del derecho administrativo- para fines de control
constitucional de las normas legales, expuso sus razones en los términos siguientes:

Si la expresión «principio de constitucionalidad» se encontraba ya desde 1928 en

la tesis de Charles Eisenmann, en cambio, la de bloque de constitucionalidad no
figuraba en ella. Sin embargo, en derecho administrativo se hacía —y todavía se
hace— referencia habitualmente al «bloque de legalidad», que encontramos en
Maurice Hauriou bajo la denominación de «bloque legal». Este permitía designar,
por encima de las leyes, a todas las reglas que se imponen a la administración en
virtud del principio de legalidad y que no eran, a decir verdad, de la misma
naturaleza que aquellas, ya que un cierto número tenían un origen jurisprudencial
(especialmente los principios generales de derecho). A partir de esta noción de
«bloque de legalidad» ha nacido y se ha desarrollado la de bloque de
constitucionalidad, sin duda porque parece adecuada para designar al conjunto de
los «principios y reglas de valor constitucional».
Había también otra razón, menos evidente, pero, sin duda, de igual
importancia: la idea de «bloque» evoca las de solidez y unidad. A veces se define
un bloque como un «conjunto que no puede ser escindido, dividido». Y este
significado revelará su importancia a continuación (pp. 46-47).

En ese orden de ideas, queda claro que la noción del bloque de constitucionalidad
tiene un origen netamente doctrinal y no jurisprudencial, esto es así porque en el momento
que se emitió el fallo de 1971 por parte del tribunal administrativo francés, los estudiosos
explicaron sus consecuencias recurriendo al principio de constitucionalidad, asimilándolo
a la doctrina del “bloque de legalidad” propia del derecho administrativo15

14
Sobre este aspecto, Manili, pone de relieve que si bien es cierto el concepto bloque de
constitucionalidad efectivamente tiene su origen en el derecho francés, el mismo ha adquirido relevancia y
renombre en Latinoamérica a través del derecho español, no obstante que este es muy diferente al concepto
francés.
15
Vid. Carpio Marcos, Edgar, en «Bloque de Constitucionalidad y Proceso de inconstitucionalidad
de las leyes» p. 83, quien refiere que este concepto de “bloque de constitucionalidad es tributario de una
idea análoga existente en el proceso contencioso administrativo francés, era una adaptación del concepto
“bloque de legalidad”, creado por el maestro de Derecho administrativo francés Maurice Hariou, a
principios del siglo XX, que era utilizado por el Consejo de Estado francés para efectuar el control de
legalidad de los actos administrativos.
 13

Definición y Desarrollo Del Concepto En La Jurisprudencia del Tribunal

Constitucional

Entre las distintas definiciones que existen en la doctrina respecto al concepto de

bloque de constitucionalidad, nos decantamos por la explicación esgrimida por Hurtado
(2012), puesto que en ella se incorporan razonamientos que el supremo interprete de
nuestra Constitución ha desarrollado en su amplia jurisprudencia. Bajo ese enfoque
podemos establecer que cuando se hace referencia al concepto de bloque de
constitucionalidad estamos aludiendo específicamente a las fuentes formalmente no
constitucionales que integran el parámetro a utilizar en una acción de
inconstitucionalidad16. En tal sentido, el Tribunal Constitucional nacional, en diversas
sentencias, se ha pronunciado estableciendo que se debe comprender como integrante del
bloque de constitucionalidad a toda norma de naturaleza jurídica, que pudiendo no estar
desarrollada por la Constitución, tiene algún tipo de jerarquía constitucional y pueda
servir como parámetro constitucional para la toma de decisiones tanto del Tribunal
Constitucional como de los demás órganos jurisdiccionales17 (p. 5).

Como es sabido la Constitución, en principio, debería ser el único parámetro para

determinar dicha constitucionalidad, sin embargo, en determinados casos pueden
presentarse supuestos en los cuales, el parámetro que utilice el Tribunal Constitucional
para resolver una acción de inconstitucionalidad, se encuentre en esferas distintas a la
Constitución18. Tan es así, que el propio Tribunal Constitucional ha preceptuado que, en
nuestro ordenamiento jurídico, existe una referencia al parámetro de constitucionalidad o
bloque de la constitucionalidad, la cual tiene como antecedente inmediato el artículo 22°
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, hoy incorporada en el texto del Código
Procesal Constitucional con rango de “principio de interpretación”. De acuerdo a este
principio, para apreciar la validez constitucional de las normas el supremo intérprete
considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco
constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los
órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. (Hurtado,
2012)

16
En el mismo sentido Olano García, Hernán Alejandro. «El Bloque de Constitucionalidad en
Colombia». Estudios Constitucionales. Año/Vol 3, Nº 001, pp. 231-242. Afirma que por Bloque de
Constitucionalidad se puede entender un conjunto normativo que contiene disposiciones, principios o
valores materialmente constitucionales, que se encuentran fuera de la Constitución fundamental.
17
Vid. al respecto la STC en los procesos acumulados 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC en
la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la Ordenanza
Regional N.º 031- 2005-GRC/CRC, y las Ordenanzas Regionales N.os 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-
CR-GRH, del Gobierno Regional de Huánuco, donde se precisa que cuando se trate de efectuar una
interpretación recurriendo al bloque de constitucionalidad de las normas de los Gobiernos Regionales, no
significa” que allí se agoten las normas que pueden conformar dicho bloque, la apertura de éste a otras
normas, ya sean leyes orgánicas o simples leyes estatales o decretos legislativos, depende del tipo de
materias que hayan sido reguladas por una ordenanza regional y particularmente, de la clase de competencia
de que se trate.
18
Vid. STC 0007-2002-AI, del 27 de agosto del 2003, Fund. 5, donde se reconoce esta posibilidad,
siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley
autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
“normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de
la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de
la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.
 14

Siendo así, podemos arribar a la conclusión que el bloque de constitucionalidad

estaría compuesto por aquellas normas y principios que, sin ser parte del articulado del
texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de
las leyes, en virtud de haber sido normativamente integrados a la Constitución. Se afirma,
por tanto, que éstos son “verdaderos principios y reglas de valor constitucional”, esto es,
son normas situadas en un nivel jerárquico constitucional, a pesar de que puedan a veces
contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional
stricto sensu19 (Hurtado, 2012).

Vemos pues que en nuestro país el Tribunal Constitucional identifica como

sinónimos los conceptos de “parámetro de control constitucional o “bloque de la
Constitucionalidad”, cuyo contenido lo integran “otras fuentes distintas de la
Constitución”, en concreto, determinadas fuentes con rango de ley, denominándolas
normas sobre la producción jurídica en su vertiente formal; es decir, sobre la forma de
producción jurídica, el procedimiento de elaboración de otras fuentes del mismo rango y
también se refiere a las normas sobre el contenido de la regulación, las cuales por encargo
del texto constitucional pueden limitar su contenido20 21 (Hurtado, 2012).

Bloque De Constitucionalidad En El Código Procesal Constitucional Peruano

El 23 de julio de 2021 se publicó en el diario oficial El Peruano, el Nuevo Código

Procesal Constitucional, mediante la Ley 31307 (compuesta por 124 artículos y cinco
disposiciones complementarias finales). Esta norma derogó a la Ley 28237, de 31 de
mayo de 2004, mediante el cual se promulgó el primer Código Procesal Constitucional
que marcó un hito de significativa trascendencia, puesto que por primera vez se había
logrado codificar todos los procesos constitucionales de forma sistematizada, orgánica e
incorporando las últimas tendencias procesales y constitucionales del momento. Este
corpus procesal constitucional fue pionero en el mundo hispánico22 y con su nueva
versión lo que básicamente se ha realizado es la actualización de algunos contenidos
manteniendo, en líneas generales, su esencia.

Ahora bien, continuando con nuestro análisis vinculado a la recepción y desarrollo

de la noción de bloque de constitucionalidad cabe traer a colación lo preceptuado en el
artículo 78 del CP Const. que contiene el principio de interpretación aplicable a los
procesos constitucionales de acción popular, inconstitucionalidad y competencial:

Artículo 78. Principios de interpretación

19
Vid. Sentencia N° C-225/95 de la Corte Constitucional de Colombia, citada por Rueda Aguilar,
Dolores, en «El Bloque de constitucionalidad en el sistema colombiano», p. 6, accesible en :
https://www.scjn. gob.mx/Transparencia/Lists/Becarios/Attachments/88/Becarios_088.pdf, quien además
sostiene que la noción de prevalencia de los tratados sobre derechos humanos y de derecho internacional
humanitario permite concluir que éstos forman con el resto del texto constitucional un “bloque de
constitucionalidad” cuyo respeto se impone a la ley.
20
Vid. STC. 007-2002-AI/TC; STC N° 0041-2004-AI/TC
21
Mesía, Carlos, Exégesis del Código…, cit. p. 830, de igual forma señala que aún cuando la
doctrina y la jurisprudencia es errática, se puede definir el bloque de constitucionalidad, como el conjunto
de normas que no están incluídas en la Constitución, algunas de las cuales delimitan competencias, pero
cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a examen. Visto así, algún grado de
parentesco existiría entre el llamado “bloque de constitucionalidad y las denominadas “normas
interpuestas”.
22
Tomando en cuenta que ya existía el Código Procesal Constitucional de la provincia argentina
de Tucumán; sin embargo, de menor proyección debido a su alcance geográfico solo provincial
 15

Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional

considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, por remisión
expresa de la constitución, se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona. (El subrayado en nuestro).

Como se aprecia, en el nuevo CP Const., se continúa respetando en esencia los

antecedentes de las leyes orgánicas, en específico lo referido al ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona. Por otro lado, la regulación formal en este dispositivo
procesal, como en sus antecedentes orgánicos abrogados, no coincide ya con lo que
sucede en el plano real si nos atuviéramos a sus proposiciones normativas literales que
referirían solo a las leyes orgánicas u otras leyes que determinen la competencia o
atribuciones de los órganos del Estado. Este primer enfoque, ha sido ampliamente
superado en la práctica, desde que, al bloque de constitucionalidad peruano se han
integrado no solo normas materialmente constitucionales, sino también normas
interpuestas23 como las leyes que delegan en el ejecutivo facultades legislativas conforme
al artículo 104 del Texto de 1993; en tal caso, la ley autoritativa conforma el parámetro
para controlar a los decretos legislativos (legislación delegada)24 (Calle Vega, 2020).

Normas Integrantes Del Bloque De Constitucionalidad

Analizando la proposición del artículo 78 del nuevo CP Const., así descrita,

resultaría insuficiente para establecer plenamente una noción más o menos refinada de
los reales alcances del bloque de constitucionalidad -independientemente de que un
sector de la doctrina y, en parte, el propio Tribunal Constitucional prefiera referirse a él
como un parámetro de constitucionalidad25- (Calle Vega, 2020); empero, lo que sí puede
afirmarse, desde mi punto de vista, es que el contenido del principio de interpretación
define, precisamente el parámetro para evaluar la validez constitucional de las normas en
un proceso de inconstitucionalidad. (Hurtado, 2012)

Sin perjuicio de lo señalado previamente, no se puede negar que existen

problemas de carácter interpretativo para determinar el alcance y significado de la
preposición “leyes que, por remisión expresa de la constitución, se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado”, así como de la
expresión “leyes para determinar el ejercicio de los derechos fundamentales de la
persona”, para tal propósito se hace necesario recurrir a la Jurisprudencia del propio
Tribunal Constitucional, así como a la doctrina que estableció este concepto.

23
Como se sabe, las normas interpuestas son aquellas a las que la misma Constitución otorga la
función de condicionar la creación de otras normas que son de su mismo rango. Véase: OTTO PARDO,
Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, op., cit., p. 94-95
24
En este caso, la ley autoritativa asume la condición de norma sobre la forma de la producción
jurídica; esto es, se le ha encargado la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras
fuentes que tienen su mismo rango (decretos legislativos) [0020-2005-AI 0021-2005-AI/TC (f. 27) Tribunal
Constitucional (Perú).]
25
Aunque el Tribunal Constitucional afirma que (…) el parámetro de control, esto es, la norma de
referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la
Constitución, pero también por todas las leyes (…) [STC 0047-2004-AI/TC (f. 128)]; y en otros fallos
establece (…) ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto,
a determinadas fuentes con rango de ley (…) [STC 0007-2002-AI/TC (f. 5) y STC 0004-2018-PI/TC (f.
6)]; en otra: Mientras las normas legales (…) sean plenamente compatibles con la Constitución, formarán
parte del denominado “bloque de constitucionalidad”, a pesar de que, desde luego, no gozan del mismo
rango de la lex legem [STC 0020-2005-PI/TC (f. 29)]
 16

La Posición del Tribunal Constitucional Peruano

A partir de la labor jurisprudencial del Tribunal Constitucional -quien frente a esas

posibles limitaciones deparadas por los principios de interpretación de este artículo26
como única instancia para determinar la validez constitucional de las normas- se ha
irradiado un escenario normativo mucho más amplio del parámetro de control, plasmadas
en sendas sentencias donde, ciertamente, se ha terminado estableciendo una noción más
difusa como compleja de bloque de constitucionalidad. Para ello, primero parte de las
normas que tienen rango de ley por disposición expresa del artículo 200, inciso 4 del
propio texto de 1993:

Artículo 200.- Acciones de Garantía Constitucional. Son garantías

constitucionales:
(…)
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen
rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados,
reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.

En este punto, debe señalarse que el Tribunal Constitucional ha reconocido

expresamente la denominación del concepto doctrinario bloque de constitucionalidad
como parámetro interpretativo, así en el STC Exp. N.° 00007-2002-AI/TC, LIMA, caso
Municipalidad Metropolitana de Lima, en el Fundamento tercero, puede apreciarse que
el Constitucional ha señalado que el parámetro para evaluar si una ley o una norma con
rango de ley, transgrede por la forma o por el fondo la Norma Suprema, es la Constitución,
la que actúa como parámetro, en la medida que es la Lex Legum. (Hurtado, 2012)

En ese orden, el tribunal también ha precisado que, en determinadas ocasiones,

ese parámetro puede comprender a “otras fuentes distintas de la Constitución”, en
concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en
relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
“normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como normas
sobre la forma de la producción jurídica, esto es, cuando se les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango;
y, por otro, como normas sobre el contenido de la normación, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido. (Hurtado, 2012)

En este estado, corresponde identificar las normas que integran el bloque de

constitucionalidad; para ello no encontramos mejor referencia que lo precisado por el
Tribunal Constitucional en la STC 0047-2004-AI/TC al pronunciarse sobre el sistema de
fuentes del ordenamiento jurídico peruano (fs. 9, 11, 12 y ss.) y la infracción indirecta de
la Constitución y bloque de constitucionalidad (F. 128 y ss) donde precisa cuáles son las

26
En el Código Procesal Constitucional de 2004, los principios de interpretación estaban
consignados en el artículo 79 en los siguientes términos: Para apreciar la validez constitucional de las
normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que,
dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de
los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.
 17

fuentes normativas con rango de ley, en concordancia con lo estipulado en el inciso 4 del
artículo 200 de la Constitución de 1993 (Calle Vega, 2020).

De este modo, las normas que integran el bloque de constitucionalidad peruano

son:
➢ Norma jurídica, fuente de derecho y fuente de fuentes:
a. La Constitución
➢ Fuentes o formas normativas con rango de ley:
b. Leyes
c. Resoluciones legislativas
d. Tratados
e. Reglamento del Congreso
f. Decretos legislativos
g. Decretos de urgencia
h. Ordenanzas regionales
i. Ordenanzas municipales

Aplicación Del Concepto En La Jurisprudencia Del Tribunal Constitucional Peruano

A continuación, presentaremos una casuística constitucional que consideramos

relevante para apreciar la manera en que el Tribunal Constitucional, a través de la acción
de inconstitucionalidad, evalúa si una ley o una norma con rango de ley transgrede por la
forma o por el fondo, la norma suprema, y cómo es que para ello utiliza el concepto de
bloque constitucional como parámetro de interpretación:

Caso 1: Caso Poder Ejecutivo contra Gobierno Regional de Loreto: En la

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 014-2017-GRL-
CR sobre reconocimiento de pueblos originarios e indígenas.

En este punto presentamos, sin la intención de ser muy exhaustivo, la aplicación

práctica del bloque de constitucionalidad en materia de delimitación
competencial. Un caso donde el Tribunal Constitucional aprecia la
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley sometida a su control. Se trata
de la STC 004-2018-PI/TC recaída en la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por el Poder Ejecutivo contra los artículos primero, segundo, tercero
y cuarto de la Ordenanza Regional N° 014-2017-GRL-CR emitida por el
Gobierno Regional de Loreto, sobre reconocimiento de pueblos originarios e
indígenas. Lo artículos enjuiciados establecían:

Artículo Primero. - RECONOCER que en la Región Loreto habitan pueblos originarios

e indígenas, que utilizan denominaciones como: «pueblos indígenas», «pueblos
originarios», «comunidades campesinas», «comunidades nativas», «rondas
campesinas», «pueblos ancestrales», entre otros, cumpliendo los criterios establecidos
en el artículo 1° del Convenio N° 169 de la OIT.
Artículo Segundo. - RECONOCER la personalidad jurídica de aquellos "pueblos
originarios" o "pueblos indígenas" que, en ejercicio de su libre determinación, quieren
ser reconocidos como tales.
Artículo Tercero. - DETERMINAR que dicha personalidad jurídica de los pueblos
indígenas o pueblos originarios resulta ser similar a la naturaleza de «Ser Humano». Es
decir, como indica el Tribunal Constitucional, se es persona por el hecho de existir,
siendo este reconocimiento un acto declarativo y no constitutivo. Artículo Cuarto. -
 18

ENCARGAR a la Gerencia General Regional la implementación de la presente

ordenanza regional, dando cuenta al Pleno del Consejo Regional.

En concreto, el Poder Ejecutivo alega que la citada ordenanza afecta su

competencia sobre identificación y reconocimiento de pueblos indígenas en el
territorio nacional que se deriva del artículo 118, numerales 1 y 3, en concordancia
con el artículo 2, numeral 17, del Texto de 1993. Asimismo, señala que tal
competencia encuentra sustento en el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), la Ley de Bases de Descentralización, la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley de Creación del Ministerio de Cultura
y la Ley del Derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios
(reconocido en el Convenio 169 de la OIT).

En defensa de la constitucionalidad de la ordenanza objetada, el Gobierno

Regional de Loreto alega que, la expedición de la ordenanza regional impugnada
se ampara en que la Constitución no determina de manera precisa e indubitable
los sectores en los que el gobierno nacional es competente; mientras que el artículo
192 de la Constitución sí establece las atribuciones expresas de los gobiernos
regionales en base a lo cual emitieron la ordenanza. Sostiene que, para resolver el
fondo de la controversia se debe tomar en consideración la Ley de Bases de
Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, así como el
principio del efecto útil y poderes implícitos que flexibilizan el principio de
taxatividad. Afirma que, es factible que los gobiernos regionales puedan realizar
aquellas competencias reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente
que sean consustanciales al ejercicio de las previstas expresamente, o constituyan
una directa manifestación y exteriorización de los principios que rigen a los
gobiernos regionales dentro de un Estado unitario y descentralizado. Además,
alega que, conforme a la Ley de Bases de Descentralización, los principios de
dinamicidad y subsidiariedad permiten la progresión de las competencias
regionales, y que, respecto al reconocimiento de pueblos indígenas y originarios,
existe una competencia compartida con el gobierno nacional, lo que no afecta las
atribuciones o las políticas que este último tenga o realice.

El Alto Tribunal, para desarrollar su juicio, procede de manera metódica: en

primer lugar, determinando las disposiciones jurídicas integrantes del bloque de
constitucionalidad a efectos de establecer el parámetro dentro del cual debe
analizarse la constitucionalidad de la Ordenanza Regional 014-2017-GRL-CR; en
segundo lugar, analiza los presuntos vicios de inconstitucionalidad en que habría
incurrido el Gobierno Regional sobre la base de los principios constitucionales
que, según el demandante, han sido vulnerados. De esta manera, refiere que el
proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con
rango de ley, tomando a la Constitución como norma suprema del ordenamiento
como parámetro (F.3). En determinadas ocasiones, el parámetro de
constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución
y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición
sea reclamada directamente por una disposición constitucional (F.4).

El Tribunal indica que tales fuentes asumen la condición de «normas sobre la

producción jurídica», en un doble sentido; por un lado, como «normas sobre la
forma de la producción jurídica», esto es, cuando se les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo
 19

rango; y, por otro, como «normas sobre el contenido de la normación», es decir,

cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido (F.5). A este
parámetro de control formado por la Constitución (en sus partes pertinentes) y
aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de la misma y tienen
una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de
constitucionalidad, se le denomina bloque de constitucionalidad (F.6). Estas
normas deben a su vez, ser compatibles con la Constitución para formar el bloque
de constitucionalidad las cuales actúan como normas interpuestas, de modo que
toda norma con rango de ley incompatible con ellas será declarada
inconstitucional por infracción indirecta a la Constitución (F.9).

Lo interesante resulta cuando el Constitucional establece que el bloque de

constitucionalidad aplicable al caso concreto, además de la Constitución, lo
componen: la Ley 27783 de Bases de Descentralización (LBD); la Ley 27867 de
Gobiernos Regionales (LOGR); la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo
(LOPE); y, la Ley 29565 que crea el Ministerio de Cultura (F.10). Además,
considera relevantes el Convenio OIT 169 y la Ley 29785 de Consulta Previa, y
el Decreto Legislativo 1360, que precisa las funciones del Ministerio de Cultura
(fs. 11 y 12). Este plexo normativo ha sido fijado por el Constitucional como
parámetro de control para proceder con el juicio de inconstitucionalidad, toda vez
que se trata de la Constitución (normas pertinentes) y de normas con rango de ley
que derivan directamente ella y mantienen un vínculo causal con la materia
jurídica cuya validez se objeta; o, dicho de otro modo, las normas de referencia
con las que el colegiado evaluará tal validez.

De este modo, el Tribunal Constitucional prosigue desarrollando los contenidos

que cada norma del bloque de constitucionalidad, aplicable al caso concreto,
aportan en la determinación de competencias o atribuciones de los órganos del
Estado sobre reconocimiento de pueblos indígenas:

 El Perú es un Estado unitario, indivisible y descentralizado (artículos 43 y

189 de la Constitución), de ello derivan los principios de cooperación y
lealtad regional (fs. 21-22); el principio de taxatividad; y, los principios de
efecto útil y poderes implícitos, y el principio de progresividad en la
asignación de competencias (f. 28).
 Las normas constitucionales y legales (LBD y LOGR) que establecen las
competencias de los gobiernos regionales no incluyen competencias para
identificar o reconocer a pueblos indígenas (fs. 30-32).
 El artículo 8 de la Ley 29565 que crea el Ministerio de Cultura no señala
como competencia compartida del Ministerio de Cultura y los gobiernos
regionales la identificación y reconocimiento de pueblos indígenas.
 Las competencias de los gobiernos regionales deben ser expresas. Como
consecuencia de ello, podrá aplicarse el principio de efecto útil y poderes
implícitos (F. 46).
 El artículo VI, numeral 1, de la LOPE señala que toda actividad que no
haya sido delegada expresamente a otro nivel de gobierno le corresponde
al Poder Ejecutivo (fs. 38-40).
 La competencia de reconocimiento e identificación de pueblos indígenas
podría recaer en diferentes ministerios o entidades del Poder Ejecutivo o
 20

del mismo Poder Ejecutivo si actúa habilitado conforme a las reglas

establecidas en la Constitución (F. 41).
 El artículo 4 de la Ley 29565 de Creación del Ministerio de Cultura,
establece que la pluralidad étnica y cultural de la Nación es una de sus
áreas programáticas de acción (F. 42).
 El artículo 19 de la Ley 29785 de Consulta Previa, asigna una serie de
competencias específicas al órgano técnico especializado en materia
indígena del Poder Ejecutivo (F. 43).
 Si no existe una norma que delegue expresamente competencias de
identificación y reconocimiento de pueblos indígenas entonces es
competencia exclusiva del Poder Ejecutivo (fs. 46-47).

Finalmente, el órgano de control constitucional falla declarando fundada la

demanda de inconstitucionalidad contra los artículos primero, segundo, tercero
y cuarto de la Ordenanza Regional 014-2017-GRL-CR emitida por el Gobierno
Regional de Loreto, por afectar las competencias del Poder Ejecutivo en
materia de identificación y reconocimiento de pueblos indígenas. Con ello, el
Constitucional razonó que en el presente caso obró una afectación indirecta de
la Constitución, toda vez que, la norma impugnada (Ordenanza Regional 014-
2017-GRL-CR) violó indirectamente la Constitución, puesto que no observó los
límites que ella encomendó establecer a la normas interpuestas27 (Ley 27783 de
Bases de la Descentralización; Ley 27867 de Gobiernos Regionales; Ley 29158
Orgánica del Poder Ejecutivo, y Ley 29565 que crea el Ministerio de Cultura); es
decir, violó directamente las normas que la limitaron.

En clave de razonamiento de control constitucional de normas se produjo una

afectación indirecta de la Constitución por incompatibilidad entre la Ordenanza
Regional 014-2017-GRL-CR y la LBD, la LOGR, la LOPE, y la Ley 29565;
normas legales a las que el propio Constituyente delegó, la determinación de
competencias o límites de competencias de los distintos órganos
constitucionales28

IV. CONCLUSIONES

La materialización del sistema de control de constitucionalidad norteamericano,

judicial review, sirvió de base para lo que hoy en día se denomina sistema de control
constitucional difuso. Si bien es cierto, tal sistema no equivale propiamente a una acción,
recurso o proceso de inconstitucionalidad, debemos resaltar que dicha práctica constituyó
un valioso precedente del control constitucional contemporáneo.

En contraparte, los sistemas del continente europeo decantaron por un modelo

institucional concentrado de revisión constitucional de las leyes, delimitando funciones
específicas para un órgano especializado, creando, por primera vez, una suerte de
jurisdicción constitucional y la necesidad de un Tribunal Constitucional.

Existe un consenso amplio en la doctrina respecto a los aportes genuinos de los

ordenamientos latinoamericanos respecto al método de control constitucional. Al haber

27
STC 0047-2004-AI 0021-2005-AI (f. 128) Tribunal Constitucional (Perú)
28
STC 0020-2005-AI 0021-2005-AI (f. 28) Tribunal Constitucional (Perú).
 21

heredado componentes anglosajones, europeos e, incluso, tradiciones propias de las

culturas pre hispánicas, casi por una cuestión natural, decantaron por un sistema de
control constitucional mixto, que articula los sistemas difuso anglosajón y concentrado
europeo, destacando entre sus principales instituciones, precisamente, la acción y
excepción de inconstitucionalidad, así como la acción pública recaída en la ciudadanía.

Si bien es cierto, el concepto del bloque de constitucionalidad, tiene origen francés

y ha sido utilizado en España con otro significado, en el Perú existe una posición que la
viene desarrollando el Tribunal Constitucional con características propias, en los procesos
constitucionales de control normativo, interpretación que no puede ser dejada de lado sino
desarrollada por todos los operadores jurídicos.

Debe consolidarse una doctrina interpretativa coherente de los principios de

interpretación constitucional, para establecer el parámetro de interpretación
constitucional incorporando normas obligatorias o vigentes del Derecho Internacional.

V. BIBLIOGRAFÍA
Ballesteros, E. B. (2001). El control constitucional en Perú. Anuario iberoamericano de
justicia constitucional, 45-66.
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