Bayley, D., Modelos de Actividad Policial. Un Análisis Comparativo Internacional, Ps. 15-100

Armado Bayley 2.
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David H. Bayley
MODELOS DE ACTIVIDAD POLICIAL

Un análisis comparativo internacional
Armado Bayley 2.qxp:Armado sfez 7/7/10 3:54 PM Page 15
PARTE I
Introducción
CAPÍTULO 1
Hacia una teoría de la actividad policial
En el presente libro se examinará la policía del mundo moderno, se des-

cribirán las variaciones existentes en los patrones que rigen la forma de actuar
de la policía y el desarrollo de ésta, y se intentará explicar dichas variaciones.
En este análisis se examinarán las relaciones existentes entre la policía y la so-
ciedad; es decir, las formas en que cada uno de estos grupos influye en el otro.
El propósito distintivo de la presente obra es el de construir enunciados ge-
nerales acerca del funcionamiento de la policía sobre la base de información
comparativa contemporánea e histórica. Específicamente, en el presente
libro se dará tratamiento a tres preguntas:
1) ¿Cómo se desarrollaron los sistemas policiales modernos?
2) ¿Qué tareas realiza la policía?
3) ¿Qué grado de independencia tiene la policía en su carácter de actor social?
Estas cuestiones –evolución, función y política– constituyen las princi-
pales divisiones del libro.
Los estudios acerca de las fuerzas policiales

Antes de dar tratamiento a las conceptualizaciones fundamentales que
integran la organización y el análisis de la presente obra, es preciso aclarar el
lugar que ocupa este libro en el conocimiento que se ha acumulado a lo largo
del tiempo sobre la policía.
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David H. Bayley
En general, no se ha sometido a los aparatos policiales a ningún análisis

comparativo. Hasta hace muy poco tiempo, ni los historiadores ni los cien-
tíficos sociales parecieron reconocer que la policía existía, y mucho menos
que ésta desempeñaba un papel importante en la vida social. La escritura
de cualquier texto sobre la policía quedaba en casi todas partes del mundo
librado a los policías mismos, quienes o bien narraban anécdotas, o bien
daban tratamiento a los aspectos prácticos de su quehacer. Los índices de
los libros de la historia corrientemente aceptada de la mayoría de los países
no exhiben ningún apartado relativo a la policía. En el trigésimo cuarto vo-
lumen de Cambridge Modern History (1911), por ejemplo, no hay un título
que diga “policía”. Ningún historiador notable que haya escrito acerca de
su tiempo menciona a la policía, y no porque ésta no existiera. Los grandes
cronistas romanos hacen de la policía sólo una mención al pasar, si bien los
vigiles constituyeron una nutrida fuerza desde el año 6 después de Cristo
(Reynolds 1926: 26-28). Una llamativa excepción a esta carencia persis-
tente de crónicas son los relatos históricos de Rusia, en los cuales se dedica
un generoso espacio al desarrollo de la policía del zar (Florinsky 1953).
Hay algo que podemos aprender de toda esta circunstancia: se nota la pre-
sencia policial sólo durante el acaecimiento de sucesos dramáticos de re-
presión política; por ejemplo, bajo el dominio de Hitler, durante el Tercer
Reich; durante la Comuna de París, en 1872; en las contrarrevoluciones
ocurridas en Europa, en 1848 y 1849; y durante la confirmación del go-
bierno Meiji en Japón, en la década de 1870. Por el mismo motivo, desde el
punto de vista histórico, los espías y la policía política atraen la atención
con mucha mayor frecuencia que el personal de patrullaje y de vigilancia.
Con persistencia se hace caso omiso de tareas rutinarias como la de mante-
nimiento del orden y la prevención del delito, aunque estas tareas configu-
ren una parte mucho más importante de la vida cotidiana de los ciudadanos
comunes que la represión política.
Por fortuna, la falta de atención al papel que cumple la policía ha cam-
biado drásticamente durante la última década en el mundo angloparlante.
Hasta entonces, lo poco que podía encontrarse eran los estudios realizados
en Gran Bretaña (Critchley 1967; Hart 1951; Reith 1938, 1948, 1952,
1956), ninguno de los cuales tiene fecha anterior a la Segunda Guerra
Mundial. Hoy en día, el estudio histórico de la policía está de moda, lo cual
ha generado varios estudios de excelente calidad acerca de varios países, un
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Modelos de actividad policial
conjunto de artículos, varias compilaciones en forma de manuales y hasta

comentarios sobre el material que se ha ido generando. Si bien esta reciente
actividad resulta alentadora entre los historiadores, está aún por verse si
será más que un entusiasmo pasajero.
Los científicos sociales se han demorado todavía más que los historia-
dores en estudiar a la policía. En Estados Unidos, desde la víspera de la Se-
gunda Guerra Mundial hasta mediados de la década de 1960 aparecieron
sólo seis artículos sobre la policía, y se publicaron en American Sociological
Review y en American Journal of Sociology; dos se publicaron en Public Admi-
nistration Review; y no se publicó ninguno en American Political Science Re-
view (Earle 1973, p. 15). Estos artículos rara vez eran analíticos, pero sí
fueron caracterizados por un comentarista como “pragmáticos y experi-
mentales; y también, en algunas partes, exhortativos, en particular en lo
que respecta a la moralidad pública y a la observancia de la ley” (Pfiffner
1962). Los científicos políticos –aun los comparativistas que trabajaron en
el plano internacional– pasaron por alto a la policía por completo. Según
las palabras de David Easton y de Jack Dennis, la policía “ha quedado rele-
gada a una posición tan periférica respecto del núcleo de la ciencia política
que es prácticamente imposible encontrar un debate teórico fundamen-
tado acerca de las variadas funciones que lleva a cabo en los sistemas polí-
ticos” (1969, p. 210). Desde mediados de la década de 1960, la situación
ha cambiado: sobre todo los sociólogos y apenas algunos científicos políti-
cos y economistas políticos observan qué funciones cumple la policía en la
sociedad. De todas formas, seguimos sin tener un trabajo internacional
comparativo, tal como lo indica el hecho de que a la obra de Raymond Fos-
dick, European Police Systems (1915), todavía se la tiene, con toda justicia,
como un texto fundamental. De las ciento setenta y cinco tesis doctorales
escritas sobre la policía entre 1974 y 1979 en Estados Unidos, sólo seis die-
ron tratamiento a las fuerzas policiales extranjeras, y una de ellas versó
sobre la ocupación estadounidense de Alemania (University Microfilms
1979).
Es verdaderamente curioso ver cómo la intelectualidad no ha estudiado
a la policía. Sobre todo, la gran perplejidad se presenta en el caso de los
científicos políticos. El mantenimiento del orden constituye una función
típica del gobierno. No sólo la legitimidad del gobierno está en gran me-
dida determinada por el hecho de que éste mantenga o no el orden, sino
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que el orden constituye un criterio por el cual se determina, en primer

lugar, si un gobierno dado en efecto existe. Desde una perspectiva concep-
tual y también funcional, gobierno y orden están relacionados1. Si bien los
científicos políticos han reconocido la importancia de estudiar los aportes
realizados por el gobierno –lo que éste “produce“–, una y otra vez han des-
cuidado la responsabilidad central que a éste le cabe. Esta circunstancia se
refleja en el hecho de que existen numerosos estudios sobre las legislaturas,
los tribunales, los ejércitos, los gabinetes, los partidos políticos y la buro-
cracia en general, pero muy pocos sobre la policía. Las actividades policia-
les también determinan los límites que tiene la libertad en toda sociedad
organizada, rasgo éste que es esencial al momento de determinar el carácter
de un gobierno. Si bien los gobiernos ejercen coacción de otras formas, sin
dudas la manera en la cual ellos mantienen el orden afecta de manera di-
recta a la realidad de la libertad.
Los escritores de ficción han mostrado un sentido mucho más agudo de
la importancia y de la presencia de la policía en la vida. La policía aparece
repetidas veces en autores como Chaucer, Shakespeare, Hugo, Dos-
toievski, London, Conrad y Greene, no siempre en un papel central, sino
como personajes habituales del drama de la vida.
La discrepancia existente entre la importancia que reviste la policía en
la vida social y la atención que le prestan los intelectuales y los estudiosos
es tan llamativa que requiere una explicación2. ¿Qué factores hacen que los
intelectuales omitan estudiar a la policía? Me gustaría sugerir cuatro razo-
nes. La primera: rara vez la policía se erige en actor de importancia dentro
del marco de los grandes sucesos históricos. No participan de batallas épi-
cas, ni de marchas heroicas, ni de llamativos repliegues. Las actividades
que lleva a cabo la policía son demasiado rutinarias, su presencia es dema-
siado dominante, y las personas de las que se ocupa son demasiado comu-
nes para ser protagonistas de los grandes aconteceres. La policía no
formula las políticas sociales generales, sino que da tratamiento, uno por
1
Max Weber dijo que la característica fundamental del Estado moderno es su “monopolio del uso
legítimo de la fuerza física dentro de un territorio dado”, y León Trotsky dijo que “cada Estado está
fundado sobre la fuerza” (Gerth y Mills 1958, p. 78).
2
Charles Reith ha descripto de manera llamativa este descuido en The Blind Eye of History (1952),
obra pionera en su campo.
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uno, a los problemas humanos. Claramente, el destino de las naciones no

depende de cómo la policía resuelva estos problemas cotidianos. Sin em-
bargo, resulta significativo que, cuando la policía desempeña un papel im-
portante en la política, los intelectuales sí les prestan atención; por ejemplo,
en la Rusia del siglo XIX y en la Alemania del siglo XX. También es seguro que
el reciente interés mostrado por los intelectuales respecto de la policía es-
tadounidense se debe a que ésta comenzó a ocupar un primer plano en el
marco de la confrontación social. Si la Guerra de Vietnam no hubiera pro-
vocado protestas violentas, y si la discriminación racial no hubiera des-
atado temibles revueltas en las grandes ciudades, ¿se habría manifestado
de forma tan marcada el interés de los intelectuales? Es posible que la aten-
ción prestada por los intelectuales siga más de cerca los dramáticos cauces
por los que corre la política de lo que tales intelectuales están dispuestos a
admitir.
La segunda razón: ser y actuar como policía no implica una faena glamo-
rosa ni de alto rango. Las tareas que los policías deben desempeñar –incluso
las relacionadas con la investigación criminal– son aburridas y repetitivas,
y se llevan a cabo en relación con personas muy comunes, en lugares que,
con frecuencia, son sórdidos y están en pésimas condiciones edilicias. La
policía de todo el mundo comenta, no sin tristeza, que enrolarse en la
fuerza policial no es una forma de conocer gente con deseos de superación.
Más aún, y a diferencia de los militares profesionales, los oficiales de mayor
antigüedad de la policía casi nunca han sido reclutados de una clase alta
culta. Al momento de estudiar la policía, uno no se relaciona con personas
generalmente reconocidas como importantes o distinguidas en la socie-
dad. Si bien la situación está cambiando, la actividad policial todavía se
considera en la mayoría de los países como dudosamente profesional. Así,
tanto en lo que se refiere a la importancia política cuanto a su rango social,
la policía apenas reúne los requisitos que los incluirían en el grupo de los
“miembros de las elites” que los intelectuales tan amistosamente toman
como centro de su atención.
La tercera razón: es posible que el estudio de la actividad policial haya
sido motivo de descuido debido a que ésta es moralmente repugnante. La
coacción, el control y la supresión son, sin dudas, elementos necesarios de
una sociedad, pero no son agradables. Si bien la guerra tampoco es agrada-
ble, al menos puede teñírsela de heroísmo. Quienes van a la guerra pueden
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hacerlo en nombre de grandes causas, como la democracia o la liberación

nacional. Es difícil sostener este argumento en el caso de la policía, aunque,
de todas formas, sea verdad3. El accionar policial representa el uso de la
fuerza por parte de un pueblo contra sí mismo, y tal circunstancia es, de un
modo u otro, más vergonzante y embarazosa que el uso de la fuerza contra
el extranjero. Es posible que la ausencia de estudios sobre la policía por
parte de los intelectuales represente la negación de que es preciso ejercer
coacción en el ámbito interno de un país. Refleja la renuencia a vincularse
con las fuerzas del control, de la conservación del statu quo.
La cuarta razón: quienes realizan investigaciones acerca de la policía se
enfrentan a monumentales problemas prácticos. No sólo es problemático
el acceso a la policía en la mayor parte de los países, sino que no existe una
rutina de recopilación, de catalogación ni de almacenaje en bibliotecas de
material documental. Se produce aquí un círculo vicioso: dado el poco in-
terés que despierta la actividad policial, hay poca demanda de elementos
bibliográficos que facilitarían el trabajo analítico del intelectual. En conse-
cuencia, se requiere una cantidad infrecuente de diligencias para estudiar
a la policía. Debido a este factor, a la vez, se reduce el atractivo de la policía
como objeto de atención intelectual.
En suma, todo intelectual que estudie a la policía debe estar dispuesto a
hacer un trabajo de campo muy extenso en terreno inexplorado, a desafiar
la intransigencia burocrática, y a convertirse en un sospechoso desde el
punto de vista político y en un miembro de la clase social más baja. Sólo un
puñado de intelectuales tuvieron la voluntad de hacerlo.
Formas que reviste la policía

A fin de estudiar a la policía, es preciso reconocerlos en su diversidad
histórica en todo el mundo, tarea que no es fácil. Las fuerzas policiales se
presentan en una desconcertante cantidad de formas, desde el Departa-
mento de Policía de la Ciudad de Nueva York hasta la “Policía del Pueblo”
(la Druzinikii) de la Unión Soviética; desde la Gendarmería francesa a la
3
También el personal militar puede ser objeto de descuido y por las mismas razones (Janowitz
1959, p. 15).
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fuerza provincial armada de policía de India; desde el alguacil estadouni-

dense de condado al lensman rural noruego. Además, muchas reparticio-
nes a las que no se considera policía poseen, sin embargo, poderes de
“policía”. La Guardia Costera de Estados Unidos, por ejemplo, junto con la
Aduana y el Servicio de Inmigración y Naturalización, están autorizados a
detener y para encarcelar personas. Lo que resulta aún más confuso es que
ciertas personas físicas también realizan tareas policiales; por ejemplo, los
detectives y los guardias de seguridad, las milicias, los posse comitatus (gru-
pos de ciudadanos que se convocan para ayudar al alguacil a mantener la
paz) y las asociaciones vecinales de prevención del delito. Históricamente,
en la Europa medieval el orden público era mantenido por los caballeros;
en Japón, por los samuráis; en Estados Unidos, por los vigilantes; entre los
indios cheyenne, por “bandas entrenadas”; en India, por los potwaris; en
China, por los hans; y en Inglaterra, por los hundreds. Todas esas institucio-
nes ¿son “policía”? Y, por lo tanto, ¿constituyen un objeto apropiado de es-
tudio? A menos que se llegue a un acuerdo sobre el significado de la palabra
y de la institución “policía”, y a menos que se llegue a otro acuerdo sobre los
signos presuntos por los cuales ésta puede distinguirse, toda generaliza-
ción acerca de la policía será materia de debate.
Cada vez que en este volumen se emplee la palabra “policía”, ésta hará re-
ferencia a personas autorizadas por un grupo para regular, mediante la apli-
cación de la fuerza física, las relaciones interpersonales que se verifican
dentro de dicho grupo. Esta definición está formada por tres partes esencia-
les: fuerza física, uso interno y autorización colectiva. Reconozcamos que
las definiciones nunca son correctas o incorrectas –salvo en relación con el
uso del lenguaje–, sino que son cuestiones de conveniencia. Entonces, ¿por
qué insistimos en el uso de estos elementos para definir la palabra “policía”?
La competencia distintiva de la policía es el uso de la fuerza física, efec-
tiva o en forma de amenaza, para influir en determinada conducta. La po-
licía no se distingue por el uso real de la fuerza, sino por el hecho de que están
autorizados a emplearla. Egon Bittner (1974) dijo: “el policía, y sólo el poli-
cía, está equipado y autorizado para dar tratamiento a cada caso en el cual
deba emplearse la fuerza para afrontarlo; además, está obligado a hacerlo”.
Incluso cuando no emplean la fuerza, ésta condiciona toda interacción que
protagonicen (Shearing y Leon 1975). Es posible que otros organismos pres-
criban medidas de coacción y hasta ordenen su empleo –por ejemplo, las
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David H. Bayley
legislaturas y los tribunales, respectivamente–, pero la policía encarna el

brazo ejecutor de la fuerza. La aplican de forma efectiva. Si bien los miem-
bros de la policía no constituyen el único agente de la sociedad que tiene
permitido poner sus manos sobre la gente a fin de configurar conductas,
serían irreconocibles como policía si carecieran de esta potestad.
La condición de que esta fuerza se emplee dentro de un país dado es
esencial a fin de excluir a los ejércitos. Al mismo tiempo, cuando se emplean
formaciones militares para mantener el orden dentro de una sociedad, debe
considerarse que ellas actúan como policía. En efecto, la separación de, por
un lado, la policía y, por otro, de las instituciones militares constituye una
importante cuestión para examinar.
La autorización por parte de un grupo es el tercer elemento que define
a la policía. Y este elemento es necesario a fin de excluir del concepto de
“policía” a personas que hacen uso de la fuerza dentro de una sociedad
dada con objetivos no-colectivos. Dentro de tal grupo figuran los ladrones,
los insurrectos y los terroristas, así como también, en algunas ocasiones, pa-
dres, empleadores, dueños de propiedades y terratenientes, maestros de es-
cuela y sacerdotes. Otra forma de expresar este elemento es que la policía no
se crea a sí misma, sino que está vinculada con las unidades sociales de las
cuales obtiene la autoridad. Hoy en día estamos acostumbrados a pensar
que a la policía la crean los Estados, pero si reflexionamos durante un se-
gundo, nos daremos cuenta de que ésta es una condición demasiado res-
trictiva. Todo tipo de grupos autorizan el uso interno de la fuerza, y tal
circunstancia se acepta como legítima. Las personas están sujetas a dife-
rentes tipos de policía, cada uno de los cuales se basa en un tipo diferente
de unidad social. En Estados Unidos, por ejemplo, la policía puede estar
autorizada por el gobierno central, por los estados, por los condados, por
las ciudades y por los grupos de interés privado; en África, por las tribus,
por los países, por las ciudades y por los movimientos revolucionarios;
en Asia del Sur, por las aldeas, por los estados, por las castas y por las tri-
bus. Es preciso considerar que los grupos capaces de autorizar la activi-
dad policial deben verse como un juego de cajas chinas, la más pequeña
dentro de la siguiente más grande. Esta situación se verifica no sólo en las
complejas sociedades modernas, sino también en cualquier parte en que
las personas sean leales a numerosos grupos sociales interrelacionados.
Las unidades sociales que autorizan el accionar policial varían en tipo y
22
en escala. Entre las más importantes se encuentran las familias, los clanes,
las tribus, los grupos de interés y las comunidades territoriales. Por ende,
los Estados no constituyen el único tipo de comunidad que puede crear
un cuerpo de policía.
Sin embargo, el fundamento social de la autoridad policial no deter-
mina la forma en que puede estar organizada la autoridad. Por ejemplo:
con frecuencia, la autoridad policial está implementada respecto de ciertas
fronteras territoriales por parte de grupos que no se refieren a un territorio,
como las tribus y las asociaciones que protegen determinados intereses.
Las universidades, las empresas mineras y los ejércitos ejercen la autoridad
policial dentro de ciertas áreas geográficas, aunque la adscripción a dichos
grupos no esté determinada por la residencia. El caso inverso también se
verifica. Es posible que ciertos países ejerzan poder de policía sobre los ha-
bitantes de dichos países aun cuando éstos se encuentren fuera de las fron-
teras de tales países. De modo similar, decir que un grupo social autoriza la
actividad policial no significa que ésta se lleve a cabo de manera unificada.
El poder de policía puede delegarse a otros tipos de entidades sociales –por
ejemplo, la iglesia, las empresas, los sindicatos y las familias– o estar des-
centralizado hacia grupos subordinados del mismo tipo –como en el caso
de los estados a las ciudades, a los condados, a las provincias o a los distri-
tos–. La autorización por parte de una unidad social dada no implica nada
en particular sobre la índole de las directivas impartidas por la comunidad
ni la organización de tales directivas.
Por supuesto, en la práctica se hace con frecuencia dificultoso saber si
las personas que emplean la fuerza dentro de una comunidad han sido au-
torizadas a emplearla. La diferencia que existe entre policías y forajidos es
cuestión de criterio. Se produce confusión cuando hay disputas referidas
a la autoridad y a la autorización. Las guerras civiles constituyen un ejem-
plo claro, al igual que la competencia que se produce entre burocracias
dentro de un estado dado con respecto al empleo de la fuerza. También se
presenta esta situación cuando la lealtad del pueblo cambia de un grupo a
otro, de forma tal que la autoridad de uno queda eclipsada por la autoridad
que se ha depositado en el otro. Las tribus quedan incluidas en los Estados;
los sindicatos, en las municipalidades; las familias, en los grupos económi-
cos de interés; las iglesias, en los Estados; y los clanes, en las tribus. Una ca-
racterística clave del cambio político que se produjo a lo largo de la historia,
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por lo tanto, es la competencia que se registró entre grupos respecto de la

autorización en el ejercicio de la fuerza policial así como en cuanto al ejer-
cicio mismo del poder de policía.
Es muy probable que se produzcan confusiones en la tarea de reconocer a
la policía cuando el gobierno es consuetudinario y la autoridad está implícita.
Sin embargo, la costumbre puede autorizar el accionar policial y sus leyes. Los
caballeros del feudo constituían una especie de policía, porque imponían el
orden y detenían a los delincuentes para que fueran juzgados ante el tribunal
del señor feudal. Igual situación se verificada respecto de los guerreros de las
tribus indias de América del Norte, que expulsaban a ciertas personas de la co-
munidad cuando así lo ordenaban los consejos tribales. También se presenta
esta situación con los parientes, que tienen permiso otorgado por la costum-
bre para castigar a aquellas personas que hayan dañado a otro familiar. La po-
licía existe en todos los casos en que al exhibirse la aplicación de una
limitación física, ésta sea considerada legítima por parte de la comunidad.
Dado que la existencia de la legitimidad es problemática, es inevitable que sur-
jan desacuerdos respecto de si la policía existe. Debemos aceptar que va a pre-
sentarse esta posibilidad, a menos que eliminemos el requisito de que el
accionar policial implica la autorización conferida por un grupo.
Por lo tanto, los problemas particulares se producen cuando una fuerza
policial pierde legitimidad y deja de ser aceptada por los miembros de la
comunidad. En tal caso ¿deja de ser una fuerza policial? Claro que no; al
menos, no inmediatamente. Su actuación en nombre de la comunidad es
un elemento conceptualmente necesario para que se diga que la policía
existe, de la misma forma que es necesario que la frase “cuatro patas” inte-
gre la definición de “caballo”. No obstante lo dicho, se presentan excepcio-
nes. Algunos cuerpos de policía pierden su legitimidad, de la misma forma
en que los caballos pierden las patas. En tales casos, no es una contradic-
ción decir que una comunidad en particular cuenta con una policía inacep-
table, ilegítima, no autorizada y hasta ilegal. Sin embargo, ningún grupo de
personas que mantenga la ley y el orden, pero que jamás haya tenido auto-
rización para actuar –o no la haya tenido durante largo tiempo– a favor de
la comunidad pueden ser considerado como policía4.
4
Mi definición de “policía” y la definición de E. Adamson Hoebel de la “ley” giran en torno de la re-
lación que existe entre la autorización que otorga la comunidad y la aplicación de la fuerza física.
24
Pero la legitimidad, que implica aprobación, no es el único indicador de

autorización otorgada por las comunidades. Sin dudas, debe decirse que la
policía existe cuando una nación ocupa otra o cuando una minoría domina
a una mayoría por la fuerza. Ni siquiera los sojuzgados afirmarían que la
policía no actuaba en nombre de la comunidad; dirán que simplemente se
apropió de forma indebida del control de la comunidad. Entonces, la auto-
rización puede significar reconocimiento de rango en su calidad de moni-
tor de la comunidad. Es posible que el rango de agente destacado, que
actúa en nombre de la comunidad, se imponga por la fuerza. Falta la legiti-
midad, pero los miembros de esa fuerza sí tienen rango, están instaurados
como tales.
Como se ha dicho, la policía está autorizada por un grupo social para
aplicar la fuerza física dentro del mencionado grupo social. Sin esos ele-
mentos, la policía no existe. Entonces ¿existen sociedades que no tengan
policía en este sentido mínimo? No muchas. Es posible imaginar grupos
sociales, incluso sociedades enteras, que funcionan sobre la base de un
consenso, de modo tal que la pertenencia a ellos implica el sometimiento a
las normas del grupo, y las violaciones a tales normas traen aparejada la re-
nuncia voluntaria a tal pertenencia. En general, sin embargo, tales agrupa-
mientos voluntarios están incluidos en grupos sociales más grandes y
formados de manera involuntaria; por ejemplo, la familia, la tribu, la asocia-
ción civil de ayuda comunitaria, la aldea, la nación o el estado. Las adscrip-
ciones fundamentales de la vida siempre y en todas partes han implicado la
coacción física contra sus miembros, aunque sea en una forma limitada: ser
excluido de la comunidad. Por lo tanto, en la medida que el hombre es un
animal social involuntario, la actividad policial es casi universal. Si bien es
posible concebir sociedades sin actividad policial, son sumamente infre-
cuentes. Una de ellas puede ser la de los nuer, en Sudán. E. E. Evans-Prit-
chard describió que estas personas tenían un idioma y costumbres en
común, y se reconocían a sí mismas como singulares (reconocimiento que
también surgía de otras tribus). Al mismo tiempo, no contaban con personas
“Una norma social es legal si, cuando no se le presta atención o se la infringe, tal desatención o in-
fracción es siempre contrarrestada, en forma de amenaza o en los hechos, por la aplicación de la
fuerza física por parte de una persona o grupo que posee el privilegio socialmente reconocido de
aplicarla” (Kobber 1969, p. 120).
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autorizadas para resolver las disputas que se suscitaran dentro del grupo,
ni para aplicar la fuerza, ni para ordenar que cesaran las peleas (1940). Si
bien la tribu de los nuer constituyó una asociación involuntaria, contaba
con un mínimo absoluto de autoridad (Nair 1962, cap. 1).
La definición de policía que se ha empleado en esta obra exagera en
cuanto a inclusividad. La ventaja de esta exageración es que permite el es-
tudio comparativo de una amplia gama de instituciones que ejercen la co-
acción dentro de la sociedad. Este aspecto es en particular importante si ha
de abordarse el desarrollo que experimentaron las instituciones policiales
a lo largo del tiempo. Si, por ejemplo, ciertas características policiales sin-
gularmente contemporáneas comienzan a formar parte de la definición de
la policía, entonces queda imposibilitado el análisis histórico. Por otro
lado, la inclusividad que forme parte de una definición genera problemas
de versatilidad. Es posible que se presenten dificultades para rastrear la
evolución de todas las formas de actividad policial. ¿Cómo se procederá en
ese caso?
La solución consiste en seleccionar características de la actividad poli-
cial que sean particularmente importantes o interesantes dentro del
mundo contemporáneo y en examinar su desarrollo. Al mismo tiempo, se
deberán buscar sobre todo los factores que expliquen el surgimiento de
tales características en el marco de la historia. En efecto, esta estrategia im-
plica retroceder en el tiempo tomando como punto de partida las formas
contemporáneas y no examinando las mutaciones históricas que experi-
mentaron todos los tipos de instituciones policiales. Para la mayor parte de
las personas que en la actualidad habitan este mundo, la policía que cuenta
con el mayor respeto y que más se destaca en sus vidas es aquella que es pú-
blica, especializada y profesional. Estas tres características son casi sinó-
nimo de actividad policial moderna, pero hasta cierto punto porque la
actividad policial privada se ha expandido con tanta rapidez que en algu-
nos países los miembros de estos cuerpos privados son tan numerosos
como los de la policía pública. Dado que los atributos mencionados –ser
pública, estar especializada y ser profesional– caracterizan a la policía que
cuenta, en nuestros días, con mayor poder e influencia, ésas son las caracte-
rísticas de la actividad policial que he seleccionado inicialmente para el aná-
lisis que se vuelca en esta obra. Si bien es útil pensar que estas características
presentan dicotomías –pública y privada, especializada y no especializada,
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profesional y no profesional–, estos pares incluyen numerosas graduacio-

nes entre sus extremos. El desarrollo de cada una de esas características se
examinará en detalle en el capítulo 2. Por el momento, observemos qué re-
lación conceptual los vincula con la definición de policía.
El carácter público o privado se refiere a la índole de la intervención po-
licial, rasgo que puede confundirse fácilmente con la autorización de la co-
munidad, que es uno de los elementos de la definición de policía. La
autorización para actuar en el nombre de una comunidad dada no implica
intervención pública. La autorización y la actuación son conceptos distin-
tos. Las unidades sociales soberanas, como las ciudades-estado o los países
modernos, no siempre tienen fuerzas policiales reclutadas, pagadas y diri-
gidas por el gobierno, aunque cuenten con complejos códigos de disposi-
ciones legales. En la República romana temprana, aproximadamente en el
siglo tercero antes de Cristo, se dejó la imposición de la ley y del orden en
manos de los particulares (Kunkel 1973, p. 29; Lintott 1968, cap. 2). Se
permitía que las víctimas y sus parientes capturaran a las personas que los
habían dañado y que administraran a éstas un castigo adecuado. En Roma,
la actividad policial había sido depositada en manos de los particulares,
pero sería sin dudas un error decir que Roma no tenía policía en el sentido
de “personas autorizadas por la comunidad para emplear la coacción física
de manera legítima en cuestiones humanas”. De manera parecida, en Esta-
dos Unidos hoy en día hay tantos policías de la esfera privada como de la
pública; ciertas zonas –como edificios de empresas y hoteles– se encuen-
tran vigilados y controlados en forma casi exclusiva por vigilancia privada.
Sin embargo, nadie se atrevería a afirmar que esas zonas no están vigiladas
de manera legítima. La cuestión central es que la frecuencia con la cual se
encomienda la aplicación de la fuerza física a los efectivos de la esfera pri-
vada en contraposición a la intervención de la policía de la esfera pública
autorizada por la comunidad y las circunstancias bajo las cuales tal situa-
ción ocurre son cuestiones que habrán de determinarse en forma empírica.
Tampoco la especialización ha de confundirse con los elementos de la de-
finición de “policía”. Una fuerza especializada de policía se concentra en la
aplicación de la fuerza; una fuerza no especializada goza de la autorización
para emplear la fuerza, pero también lleva a cabo muchas otras tareas. La po-
licía francesa y la prusiana de los siglos XVIII y XIX constituían instrumentos
generales de regulación gubernamental, ya que realizaban inspecciones de
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salubridad, controlaban pesos y medidas, emitían permisos de edificación

y aseguraban una provisión suficiente de alimentos. En sociedades más pe-
queñas y menos complejas, son los líderes consuetudinarios, consagrados
por la costumbre, los que llevan a cabo la actividad policial, en ocasiones,
ayudados por guerreros, que son los responsables del gobierno en general.
Incluso en los estados-nación modernos, como veremos en el capítulo 6, la
policía realiza muchas tareas que no son la de limitar la conducta de ma-
nera física. Además, otras reparticiones gubernamentales pueden estar au-
torizadas a hacer cumplir la ley mediante la fuerza, pero no se especializan
en esta tarea. En Estados Unidos, por ejemplo, reparticiones como el Ser-
vicio Postal, la Guardia Costera y el Servicio de Parques Nacionales hacen
cumplir las leyes por la fuerza como parte del logro de objetivos menos in-
mediatos. Sin duda, realizan un trabajo especializado, pero no llevan a
cabo un trabajo policial especializado. La actividad policial se convierte en
especializada cuando se emite la orden de que las reparticiones se concen-
tren más que nada en la aplicación de la fuerza física.
Las características de público y privado, y de especializado y no espe-
cializado pueden combinarse de distintas formas en la práctica. La Patrulla
Estatal de Colorado es una policía pública especializada; el Ente Recauda-
dor de Impuestos de Estados Unidos es una policía pública no especiali-
zada; los detectives de la Agencia Pinkerton constituyen una policía
privada especializada; y los miembros de la familia que emprenden el arre-
glo por la fuerza de una disputa en virtud de la autorización conferida por
la comunidad son policía privada no especializada.
La profesionalización se refiere a la preparación explícita para llevar a
cabo la singular función que cumple la policía. El término es poco elegante,
sobre todo dado que se ha convertido en un término técnico en los círculos
policiales por el cual se hace referencia al rango deseado más que a los atri-
butos conductuales logrados. La racionalización, en el sentido de adminis-
tración autoconsciente, podría ser un mejor término, pero también tiene
connotaciones que obscurecen su significado. La profesionalización invo-
lucra el reclutamiento por mérito, un entrenamiento formal, un avance es-
tructurado a lo largo del desempeño profesional, una disciplina sistemática
y servicio de tiempo completo. La dimensión de la profesionalización
frente a la no profesionalización influye en las otras dos categorías. Si bien
28
la mayor parte de la policía pública especializada de la actualidad es profe-

sional en cierta medida, es posible que la policía privada también lo sea, de
la misma manera en que puede serlo la policía no especializada.
Los tres grupos de atributos correspondientes a intervención, foco y ra-
cionalización son lógicamente independientes y pueden presentarse en
cualquier combinación. Dado que una combinación particular caracteriza
a la actividad policial moderna, una parte importante del análisis que se-
guirá tendrá por objeto determinar si estos atributos surgen históricamente
en una secuencia en particular. La intervención pública ¿reemplaza la in-
tervención privada antes o después de la especialización? La especializa-
ción ¿tiene lugar antes de la profesionalización? El carácter público ¿surge
antes de la profesionalización?
En la figura 1.1 se sintetizan esquemáticamente los conceptos emplea-
dos. Los atributos de fuerza física, alcance interno y autorización social
(números 1, 2 y 3) definen a la policía. Los tres deben estar presentes para
tener policía. Dado que un tipo importante de policía –es decir, los policías
modernos– suele ser abrumadoramente pública, especializada y profesio-
nal, estos atributos (números 4, 5 y 6) son críticos para el análisis de la evo-
lución de la policía. Estos atributos no son necesarios para la existencia de
la policía. Las agencias que son privadas, no especializadas y no profesio-
nales son tan policía como las que son públicas, especializadas y profesio-
nales en tanto y en cuanto empleen la fuerza en forma legítima dentro de
sus comunidades.
Al mismo tiempo, las fuerzas policiales varían también en muchos otros
aspectos, como la estructura, el entrenamiento, el grado de compulsión
que emplean, la reputación, la fuerza (numérica) y la composición social.
Todo intento de describir y de explicar la actividad policial que no sea en-
ciclopedista requiere limitar el análisis a unos pocos puntos salientes.
29
David H. Bayley
Figura 1.1
CONCEPTOS BÁSICOS
A. Elementos de la definición
1. Aplicación de fuerza física

2. Alcance Interna Externa (por ejemplo:
3. Autorización los ejércitos)
Por parte de la No hay

comunidad autorización de
la comunidad
(por ejemplo,
delitos e
insurrección)
POLICÍA
B. Características modernas
4. Patrocinio 5. Foco 6. Racionalización
Pública Privada Especializada No especializada Profesional No profesional
POLICÍA MODERNA
C. Temas de estudio
7. Estructura 8. Fuerza 9. Función 10. Posición

(numérica) en la política
30
En la presente obra, dichos puntos salientes serán: estructura policial,

fuerza (numérica), función y posición política (números 7, 8, 9 y 10). Su in-
clusión se justifica sólo por el interés que despiertan en la actualidad. Son
cuestiones que, en general, la gente considera importantes cuando se com-
paran sistemas policiales. Si bien todas las organizaciones policiales podrían
compararse en estos aspectos, sólo lo haremos con las que son modernas –es
decir, públicas, especializadas y profesionales–. De lo contrario, el objeto de
esta obra sería inmanejable.
La organización de la presente obra

El análisis de la policía que se presenta en este volumen está configurado
por ciertas consideraciones: qué es esencial desde el punto de vista teórico, qué
es contemporáneo desde el punto de vista histórico y qué es perdurable en el
marco de un interés informado. En la parte I se trata la evolución histórica. Es-
pecíficamente, en el capítulo 2 se analiza el surgimiento de las organizaciones
policiales públicas, especializadas y profesionales. En el capítulo 3 se describe
la estructura que tienen las fuerzas policiales modernas y se examinan las razo-
nes por las cuales dicha estructura ha variado. En el capítulo 4 se exponen los
modelos de crecimiento de las fuerzas policiales, y se hace especial énfasis en el
personal. En la parte II del libro se examina el trabajo realizado por las fuerzas
policiales modernas. El capítulo 5 comienza con un análisis de en qué consiste
el trabajo policial, cómo debería conceptualizarse y cuáles son las fuentes de
información sobre él. Se exploran allí algunos de los principales patrones de va-
riación en el trabajo policial dentro de las fuerzas policiales nacionales. En el ca-
pítulo 6 se desarrolla una teoría por la cual se explican las variaciones que
experimenta el trabajo policial. Sería más preciso decir que en este capítulo se
evalúa si es posible formular una teoría más sintética, dado lo que en la actuali-
dad se sabe sobre el trabajo policial. En la parte III, “Política”, se examinan las
relaciones recíprocas que existen entre la policía y el sistema político que lo in-
cluye. En el capítulo 7 se explora la forma en que los países han procurado que
la policía se haga responsable de sus actos. En el capítulo 8 se invierte la pers-
pectiva: se examina el papel que desempeña la policía en la vida política.
El análisis de la evolución de la policía que se efectúa en la parte I se nutre
de una compilación sustanciosa pero no exhaustiva de material histórico. En
31
David H. Bayley
general, durante la investigación se empleó material en inglés, si bien parte

de la información fue objeto de traducción de fuentes redactadas en otros
idiomas. Este material refleja con bastante precisión el estado del conoci-
miento que se tiene sobre el desarrollo policial en los siguientes países: en Eu-
ropa: Francia, Alemania, Gran Bretaña, Italia, Holanda, Noruega y Rusia; en
Norteamérica: Canadá y Estados Unidos; en Asia: India, Japón y China; y en
diversos imperios antiguos, en sociedades simples y en países del Tercer
Mundo actual. Como es de esperar, la calidad del material varía enorme-
mente de un lugar a otro. Salvo por un puñado de países, casi no hay escritos
sobre la policía, salvo por los documentos oficiales. El material documental
y analítico es más abundante en la actualidad en Estados Unidos. Gran Bre-
taña está en segundo lugar, y Canadá se posiciona en tercer lugar. Francia,
Holanda y los países escandinavos apenas están comenzando a estudiar a la
policía. Existe una cantidad considerable de material sobre Japón, casi todo
en japonés, pero no suele ser analítica y proviene casi siempre de fuentes ofi-
ciales. También India cuenta con excelentes informes oficiales, descriptivos
en su mayor parte, así como con gran cantidad de amenas anécdotas policia-
les que mueven a la reflexión.
Dado que la información disponible sobre la evolución histórica de la po-
licía es fragmentaria y de calidad variable, y como mi comprensión de los
cambios operados en las circunstancias sociales a lo largo de la historia en
todos los países mencionados es, por fuerza, irregular, los enunciados que se
desarrollaron no pueden considerarse concluyentes. Representan, más bien,
un intento informado de encontrar patrones generales de desarrollo, así
como explicaciones generales que justifiquen dichos patrones. Espero con
toda seriedad que haya personas con un conocimiento más extenso de la re-
alidad que impera en esos países o que tenga experiencia sobre los acontece-
res de países extranjeros y que enmiende o incluso refute las conclusiones a
las que he llegado aquí. Los enunciados aquí vertidos marcan el comienzo
–más que el fin– de un diálogo centrado en la evolución histórica de la institu-
ción policial. Si este intento inicial de realizar un análisis histórico comparativo
es conceptualmente sólido y no se ha hecho en él un mal uso de la informa-
ción disponible, las investigaciones que emprendan otras personas (movidas
por el respeto, la lástima o la indignación) serán más sencillas.
También evité, de forma deliberada, abordar la investigación desde una
perspectiva deductiva basada en un paradigma teórico o en un punto de vista
32
ideológico en particular. Nuestro conocimiento histórico de la policía es, por

lo menos, tan incompleto que operar a partir de perspectivas teóricas espe-
cíficas obscurecería la experiencia en lugar de iluminarla. En esta etapa de
nuestro conocimiento, es más sensato –creo– generar enunciados teóricos a
partir de la apreciación viva de hechos dispares, incluso a riesgo de operar a
un nivel bastante bajo de generalidad, que estar preocupado de hacer que las
piezas empíricas encajen en los grandes paradigmas. Dado que algunos de
los enunciados que se presentan en las siguientes páginas resultan sorpren-
dentes –contrarios a toda intuición, si se quiere–, creo que el abordaje ele-
gido queda justificado por los resultados.
La información que se empleó en la parte II para describir y explicar cómo
es el trabajo policial en nuestros días proviene en gran parte de la exhaustiva
investigación que yo mismo realicé en varios países asiáticos, europeos y nor-
teamericanos a fines de la década de 1970, específicamente India, Japón, Sin-
gapur, Sri Lanka, Francia, Gran Bretaña, Noruega, Holanda, Canadá y Estados
Unidos. Si bien los países elegidos para estudio abarcan varios continentes,
culturas y grados de desarrollo económico, no constituyen una muestra
mundial representativa. Si bien los datos recopilados demuestran la extrema
variabilidad en materia de trabajo policial en el mundo moderno, no puede
empleárselos para demostrar –en lugar de sugerir– razones que justifiquen
tal variación.
El acceso a la policía de cualquier país es una faena problemática porque
el trabajo que ella realiza, con frecuencia, toca aristas políticas delicadas y
está protegido en consideración del derecho a la confidencialidad de que
gozan los ciudadanos. Este factor más que cualquier otro explica la tendencia
de la muestra. En algunos países, un esfuerzo diligente basta para que a uno se
le abran los archivos, pero en otros ni siquiera vale la pena hacer el esfuerzo.
Son pocos los países que no oponen barreras de algún tipo. Me atrevería a su-
gerir que la voluntad de un país dado de permitir acceso a los registros policia-
les, a su personal y a sus operaciones constituye un excelente indicador de la
apertura de que goza la vida política y el carácter del régimen que lo gobierna.
Ser un intelectual del mismo país que se somete a investigación científica,
permítaseme decir, no simplifica el problema; por el contrario, se agrava. Los
intelectuales locales representan una amenaza concreta a las instituciones
policiales. Del intelectual extranjero al menos se considera que se irá a su país
y publicará los resultados allí. Y aunque el acceso esté permitido, puede que
33
David H. Bayley
el personal del servicio no se preste a colaborar. Al igual que en toda otra bu-
rocracia, las fuerzas policiales sospechan; tienen sus propios intereses que
proteger. Antes de que el acceso se convierta en una interacción significativa,
los oficiales de policía deben aprender a confiar en el investigador científico
y a aceptar la importancia de dicha investigación.
En la parte III se vuelve a los abordajes adoptados en la parte I respecto de
la búsqueda de patrones de relaciones recíprocas entre la policía y la socie-
dad, para luego sugerir enunciados teóricos sobre los factores que brindan
carácter distintivo a esta interacción en cada país. Una vez más, si bien la in-
formación empleada es más abundante que en cualquier otro tratamiento
que se haya hecho sobre la policía, el análisis allí vertido constituye un co-
mienzo informado respecto de la construcción de una teoría más que un en-
sayo concluyente.
La presente obra concluye con un capítulo que versa sobre el futuro de la
actividad policial en el mundo moderno. En él examino las reflexiones rela-
cionadas con el funcionamiento y el desarrollo policial que se consignaron
en capítulos anteriores. A continuación presento un esquema analítico por
el cual delineo las elecciones estratégicas a que se enfrentan los países en
cuanto a control del delito y sugiero las políticas más probables para las dife-
rentes circunstancias sociales.
Una cuestión que mucha gente considera muy importante en el estudio
de la policía es la relativa efectividad de ésta en el cumplimiento de sus res-
ponsabilidades. Si bien éste es un tema crítico y que constituye la preocupa-
ción dominante de los policías en servicio, es imposible determinar las
variaciones en materia de efectividad policial a lo largo del tiempo o del espa-
cio. Los expertos conocen a fondo las razones que explican esta imposibili-
dad, aunque, en general, se haga caso omiso de ellas en la práctica.
En primer lugar, si bien la prevención del delito y la mejora de la seguridad
pública se considera en todo el mundo responsabilidad de la policía, también
hay otros criterios que se consideran importantes; por ejemplo: apego a la ley,
ausencia de conducta inmoral, generación de confianza en los particulares, ex-
hibición de compasión y preocupación, apertura a un escrutinio informado,
capacidad para resolver problemas en general, protección de la integridad de
los procesos políticos y tratamiento equitativo de las personas. Juzgar el des-
empeño policial es un proceso polémico en el que intervienen múltiples varia-
bles, cuyos elementos cambian de un lugar a otro y de una época a otra.
34
En segundo lugar, suponiendo que la lucha contra el delito es la caracte-

rística clave del desempeño policial, no puede confiarse en la información
que se extraiga acerca de tal desempeño. La medida usual es la cantidad de
delitos denunciados ante la policía. El hecho es que la tasa de delitos informa-
dos tiene una inestabilidad imprevisible, aun cuando el proceso de registro no
se encuentre sujeto a una manipulación deliberada. Aún más perturbador re-
sulta el hecho de que un trabajo policial atento y activo puede provocar el pa-
radójico efecto de hacer que los delitos denunciados suban y no que bajen.
Las tasas de delitos denunciados son, por lo tanto, demasiado poco confia-
bles para emplear como medida de la efectividad policial. Tan conocidos son
los problemas que generan las tasas informadas que la carga de la prueba no
debería pesar sobre los escépticos, sino sobre los usuarios de tales tasas. Las
encuestas sobre victimización resuelven algunos de los problemas que se tie-
nen con las estadísticas sobre delitos, pero tienen dificultades propias; por
ejemplo, la poca memoria de los encuestados. Estas encuestas, además, son
muy costosas, lo cual explica por qué sólo un puñado de países las llevan a
cabo, todos los cuales son países ricos según los estándares mundiales5. En la
actualidad, las encuestas no constituyen una alternativa práctica al momento
de comparar variaciones en la delictividad objetiva.
En tercer lugar, el delito –que se presenta en una enorme variedad de for-
mas– ha sido atribuido a numerosos factores que nada tienen que ver con la
actividad policial: edad, género, raza, ingreso, estar empleado o desemple-
ado, industrialización, urbanización, cohesión de la comunidad, valores,
desorganización psicológica y oportunidad (Radzinowicz y King 1977, caps.
3 y 4). Por lo tanto, cualquier criterio sobre utilidad de la policía debe asegu-
rar que los factores mencionados existan en la misma medida en los lugares
y épocas comparados. En el plano internacional, el rango de variación que se
presenta entre estos factores es tan grande que emitir un criterio de eficacia
policial –aun si pudiera obtenerse una medición confiable de criminalidad–
es por completo imposible. Incluso dentro de los países mismos, la compa-
rabilidad entre jurisdicciones policiales con respecto a estas variables es un
trabajo ciclópeo.
5
En 1982, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Japón, Noruega, Ho-
landa y Estados Unidos. Con frecuencia las muestras de las encuestas no coinciden con las juris-
dicciones policiales.
35
David H. Bayley
En cuarto lugar, ciertas mediciones de la eficacia (como las tasas de reso-

lución de delitos, que suelen representar la tasa de detenciones respecto de
la cantidad de delitos denunciados) son por completo espurias. No sólo se
basan en datos nada confiables de delitos denunciados, sino que miden lo
que hace la policía –detener personas– en lugar de medir lo que logra la poli-
cía –evitar los delitos–. Es posible considerar las tasas de resolución de delitos
como una medida de la efectividad policial sólo si se considera que el obje-
tivo primario de la policía es aplicar un castigo. Si la razón de ser es la protec-
ción del público, dichas tasas no brindan información pertinente.
Dados los serios problemas metodológicos que enfrenta la eficacia poli-
cial cuando se la somete a prueba, no sorprende que haya fallado todo in-
tento de relacionar las variaciones en la actividad policial con la criminalidad
(Clarke y Heal 1979; Wycoff 1982; Wycoff y Manning 1983). Las prácticas
policiales actuales, sus estructuras y sus niveles de fuerza son literalmente in-
justificados respecto del cumplimiento de la responsabilidad universal-
mente encomendada a la policía de controlar el delito, no porque la policía
no pueda, en efecto, ser útil, sino porque no podemos determinar si ellos son
o no útiles. El hecho es que confiar en lo que hace la policía hoy en día para
proteger a la sociedad es una cuestión de fe, no de ciencia. El uso continuo de
las cifras de denuncia de delitos y de las tasas de resolución de delitos como
indicador de la utilidad de la policía es un engaño al público cándido. Tales
estadísticas constituyen la hoja de parra de la policía. Por desgracia, los enun-
ciados sobre la efectividad policial seguirán basándose más en la propaganda
que se le haga a la policía que en relaciones demostrables entre actividad po-
licial y seguridad pública.
36
PARTE II
Evolución
CAPÍTULO 2
El desarrollo de la policía moderna
La actividad policial del mundo actual está dominada por organismos pú-
blicos, especializados y profesionales. En efecto, en lo que concierne a la
mayor parte de las personas, estas características definen en forma parcial a
la policía y ciertamente facilitan su reconocimiento. Se considera que la po-
licía está formada por empleados del gobierno –que éste selecciona y capa-
cita para que emprendan una carrera profesional en el servicio– cuya
responsabilidad es la de imponer por la fuerza la ley y el orden. Este punto de
vista es restrictivo, tal como se ha mostrado en el capítulo 1. La actividad po-
licial también puede llevarse a cabo de manera privada y sin particular aten-
ción a la racionalidad de su gestión.
En el presente capítulo se examinará el surgimiento de la combinación de
la intervención pública, la especialización relativa y el manejo racional de los
cuerpos de policía del mundo. En cada caso, se describirá la cronología de
desarrollo y se especificarán los factores que parecen haber impulsado tal
desarrollo. Sobre la base de la evidencia disponible, se construirán enuncia-
dos teóricos referidos a la evolución de la policía moderna. Se presentan di-
chos enunciados a fin de estimular todo nuevo estudio al respecto y, sobre
todo, para estimular la puesta a prueba de dichos enunciados.
37
David H. Bayley
La índole de la policía pública

Las comunidades autorizan el uso de la fuerza para regular los asuntos in-
ternos y hasta crean instituciones formales de gobierno y de derecho sin des-
arrollar una policía pública. La policía se convierte en “pública” –según el uso
que daré a este término– cuando ésta percibe sus salarios y recibe directivas
de las comunidades en tanto grupos que actúan en forma colectiva. Tanto el
pago de salarios como el acto de impartir directivas son elementos necesarios
para distinguir el carácter público del carácter privado. Hay policía que re-
cibe órdenes del gobierno, pero que percibe sus salarios del ámbito privado.
Antes del siglo XIX, los constables (oficiales de policía) de Inglaterra recibían
órdenes de los jueces designados por la Corona, pero percibían sus sueldos
de manos privadas, por lo general de personas que evitaban la obligación de
cumplir con el servicio obligatorio (Spitzer y Scull 1977). Los miembros de
los posse del alguacil, famosos por las películas del Lejano Oeste norteameri-
cano, eran voluntarios que no recibían paga alguna y que se organizaban gra-
cias a la acción oficial. Su manutención provenía de fondos privados, pero
recibían órdenes de un funcionario del gobierno (los posse, dicho sea de paso,
son una creación de larga data; la palabra misma es una abreviatura de la lo-
cución latina posse comitatus). Por otro lado, en ocasiones los gobiernos em-
plean fondos públicos para mantener servicios a los que se les imparte
directivas que provienen del ámbito privado. Esta situación es infrecuente
en materia de actividad policial, si bien un ejemplo sería el de los guardias de
seguridad privada que desempeñan su actividad en edificios públicos; dicha
situación es más habitual en el ámbito hospitalario, en el de mantenimiento
de calles y en el de servicios de salubridad e higiene. Insistir en que el rango
público de la actividad policial depende de la naturaleza tanto del pago como
del lugar de donde provienen las directivas de trabajo limita la cantidad de
ejemplos en que se verifica esta situación a lo largo de la historia, pero a la vez
evita el problema de comparar sistemas que son públicos en un aspecto pero
no en otro. Desde este momento, pueden señalarse claramente los sistemas
parcialmente públicos6.
6
No hay que confundir el origen de las órdenes que reciben los policías del lugar en el que se origina
la actividad policial. Los sistemas públicos –pagados por la sociedad, que además imparte las di-
rectivas de trabajo– no son incompatibles con la iniciativa privada de la acción policial. En los
38
Si recordamos que un elemento esencial de la definición de “policía” es la

autorización en el nombre de una comunidad dada, ¿qué probabilidades hay
de que un sistema policial de dimensiones sustanciales no sea público? ¿No
sería lógico esperar que la autorización de la comunidad traiga aparejados el
pago de salarios y el impartir las órdenes desde el ámbito público? Si fuera así,
entonces la actividad policial privada se tornaría un ejemplar muy infre-
cuente, y no es esto lo que sucede. Numerosas comunidades, incluso mu-
chos Estados, se han apoyado exclusivamente en la actividad policial
privada. Hasta el siglo sexto antes de Cristo, en Atenas, sólo las personas que
hubieran sufrido una lesión o un menoscabo a manos de otra persona podía
iniciar juicios penales; las personas no involucradas no podían hacerlo, ni si-
quiera el Estado. El Estado juzgaba a las personas por su propia iniciativa sólo
en razón de algunos delitos relacionados con la subversión y el sacrilegio
(Bonner y Smith 1928, vol. 2, cap. 11). Si bien la evidencia histórica no es por
entero clara, la administración ejecutiva de la justicia que tuvo lugar hasta
Solón parece haber estado en manos privadas. En Roma se mantenía el orden
público de manera similar gracias al Ius Civile y a la Ley de las Doce Tablas
hasta mediados del siglo tercero antes de Cristo (Kunkel 1973). Los particu-
lares llevaban a los malhechores ante los jueces, en general ayudados por
amigos o parientes. Los jueces decidían la culpabilidad del acusado en cues-
tión y devolvían al prisionero a sus captores para que éstos le administraran
cualquier castigo que permitiera la ley –incluidos la muerte, la esclavitud y el
pago de dinero–. Hasta hace poco tiempo, el jir de la tribu de los tiv de África
era el único organismo público de la comunidad dedicado a la administra-
ción de justicia. Al igual que los jueces romanos, ellos sólo juzgaban y deja-
ban la acción policial de ejecución en manos de los particulares (Bohannan
1957, cap. 10). En todos los casos mencionados, la actividad policial se
aplicó en el sentido de “coacción física legítimamente aplicada en el nombre
de una comunidad”, pero no bajo el patrocinio del poder público.
En general, dentro del régimen feudal, la comunidad que sancionaba las
leyes y la comunidad que hacía cumplir las leyes eran dos cuerpos diferentes.
sistemas modernos, los oficiales rara vez toman medidas por su propia iniciativa, sino que esperan
a que alguien que necesite ayuda los contacte. No es la índole del inicio de la acción policial –pro-
activa o reactiva– lo que diferencia la actividad policial pública de la privada, sino la índole de los
organismos a los que se recurre. Tanto para las fuerzas privadas como para las públicas, la propor-
ción de iniciativas individuales respecto de las oficiales deben determinarse empíricamente.
39
David H. Bayley
El desarrollo de la soberanía política basada en el territorio y en el senti-

miento de nacionalidad no condujeron automáticamente a la creación de la
autoridad policial por parte del gobierno central. En efecto, la persistencia
de una autoridad descentralizada que tuviera por objeto mantener el orden
público era a veces una condición explícita para la creación de una comuni-
dad política más grande. Tampoco el desarrollo de una potestad estatal con
capacidad de juzgar llevó al desarrollo de las fuerzas policiales estatales. Los
reinos europeos del Medioevo se convirtieron en “estados de derecho” antes
de que se convirtieran en estados policiales (Strayer 1970, p. 61). La conclu-
sión, entonces, es que las comunidades pueden autorizar la imposición eje-
cutiva de la ley sin impartir directivas ni mantener financieramente una
fuerza policial.
Por ejemplo, durante la Alta Edad Media, en Inglaterra, se imponía la ley
y el orden a través de lores que tenían derecho a la tierra –los thames de los rei-
nados de Alfredo el Grande (871-900) y de Edgar el Pacífico (959-975)– o a
través de personas sin tierra que estaban organizadas en tythings (grupos de
diez casas) y en hundreds (grupos de diez tythings) en lo que se conoció como
el “sistema frankpledge“. Si bien se mantenía el orden en nombre del rey y se
consideraba que los delitos violaban la “Paz del Rey”, el rey no contaba con
funcionarios que hicieran cumplir su propio mandato (Bloch 1961, cap. 30;
Bopp y Schultz 1972, pp. 9-10; Keeton 1975, cap. 1; Lee 1901 [1971], cap.
1). Un esquema similar se presentaba en Francia. Por ejemplo, según la carta
de derechos concedida al pueblo de St. Omer por parte de Guillermo, conde
de Normandía, en 1127, el señor del castillo, su esposa o su senescal tenían
la potestad de emitir órdenes de detención cuando se hubiera cometido un
delito. Si se aprehendía a los sospechosos al cabo de tres días, se los llevaba
ante el señor. Luego de ese plazo, el conjunto de los ciudadanos podía apli-
carles el castigo. Los ciudadanos no eran responsables monetariamente de
daños a los bienes, ni de lesiones corporales, ni de la muerte del acusado
(Herlihy 1968, pp. 181-184). La autoridad ejecutiva y la judicial vinculadas
a los derechos sobre tierras y otorgadas por los soberanos persistieron a lo
largo de la historia hasta tiempos bastante recientes. El derecho de los terra-
tenientes prusianos (los junkers) de administrar justicia no fue abolido sino
hasta 1872, mientras que el de los terratenientes rusos, si bien atenuado
luego de la emancipación de los siervos, acaecida en 1864, duró hasta la re-
volución de 1918 (Florinsky 1953, p. 572; Holborn 1969, p. 401). En India
40
y en China, el poder de policía de los terratenientes fluctuó con la fortaleza de

los imperios desde tiempo inmemorial hasta bien entrados los siglos XIX y XX,
respectivamente.
La conclusión, entonces, es que las comunidades pueden autorizar la impo-
sición ejecutiva de la ley sin impartir directivas ni mantener a la fuerza policial.
Sin embargo, esta conclusión presenta un concepto crucial: ¿es apropiado
llamar “funcionarios privados“ (como concepto opuesto a “funcionarios públi-
cos“) a los terratenientes feudales? Dado que los grupos de pertenencia encajan
unos dentro de otros, ¿cómo sabemos qué patrocinios son públicos? Si se
considera que los feudos eran la unidad primaria y efectiva de gobierno du-
rante el período medieval en Europa, entonces ciertas personas que estaban
al servicio de las casas nobles –por ejemplo, los senchals, los prevots, los caba-
lleros y los bailiffs– deberían considerarse funcionarios de la policía pública,
pese a que sin duda alguna no actuaban en calidad de policías todo el tiempo.
El carácter público se determina fácilmente luego de la fundación de los
Estados. Pero asociar dicho carácter público sólo con las comunidades esta-
tales políticas es demasiado restrictivo. Los Estados no son las únicas comu-
nidades humanas importantes en las que puede trazarse con inteligencia una
distinción entre intermediaciones colectivas y no colectivas. Todas las comu-
nidades, incluidas muchas que no se definen en función de un territorio –
como las tribus, las iglesias y las castas–, pueden tener un gobierno en el
sentido de “autoridad que actúa en nombre de una comunidad”. El recono-
cimiento de los distintos roles de gobernantes y gobernados existe en comu-
nidades grandes y pequeñas, tanto territoriales como no territoriales. Por lo
general, se reconoce una diferencia existente entre roles públicos y privados
en las comunidades humanas; asociar el carácter público sólo con los Esta-
dos obscurece una distinción que es casi universal7. La intervención pública
existe antes del desarrollo de los estados-nación. Y es posible que los organis-
mos de la policía pública precedan la formación de los Estados, de la misma
forma en que pueden estar ausentes de ellos.
Una estrategia alternativa que se emplea con frecuencia es la de ampliar la
definición de “Estado”. De esta manera, se lo identifica con la capacidad para
gobernar sin atender a la índole de la comunidad. El respaldo público sigue
vinculado con los Estados, pero el rango de estado se refiere a la capacidad
7
Encuéntrese un argumento de signo opuesto en Strayer 1970, pp. 7-8.
41
David H. Bayley
colectiva de gobernar. Dado que esta capacidad es casi universal, el carácter

público se convierte en un rasgo común de toda experiencia social organi-
zada. El problema que trae aparejada esta formulación es que el Estado deja de
delinear una comunidad política organizada de manera singular. Según mi
punto de vista, es más simple y más cercano al uso asociar el concepto de Estado
con el de “comunidades soberanas que se basan en el control del territorio”. Se-
guramente, ésta es la connotación de expresiones como “ciudad-estado“ y
“nación-estado“. Lo público y lo privado deben distinguirse en cada oca-
sión que el respaldo no comunitario pueda distinguirse del respaldo co-
munitario, independientemente del fundamento social de la comunidad.
En la práctica, por supuesto, cuanto más pequeña sea la comunidad, más
difícil será trazar tal distinción: los dominios de lo público y de lo privado
se vuelven coextensivos; la acción comunitaria y la acción individual son
inseparables.
La policía es pública, entonces, si percibe sus salarios y recibe las órde-
nes de la comunidad que también autoriza la actividad policial. La policía
es privada si la comunidad autorizante ni le paga sus salarios ni le da las ór-
denes. Esta formulación es compatible con una realidad importante en ma-
teria de gobierno; es decir, la delegación de autoridad para actuar en
nombre de la comunidad. La policía de Maryland, en Estados Unidos, la de
Uttar Pradesh en India, y la de Azerbaijan en la Unión Soviética no son pri-
vadas. ¿Por qué no? Porque reciben órdenes del gobierno, de los represen-
tantes de la comunidad en su máxima expresión. Algunas subunidades de
las comunidades son públicas y otras, privadas, según si son representan-
tes del poder soberano. Se sigue que los feudos medievales son entes públi-
cos, no sólo porque la autoridad del rey era, con frecuencia, mínima, sino
porque dichos feudos eran unidades explícitamente derivadas del reino.
El vasallaje significaba compartir con el rey la prerrogativa de gobernar. De
manera similar, las subunidades geográficas de los modernos estados-na-
ción obtienen su autoridad de la autoridad que tiene la comunidad política
que los incluye. Son miembros de esa autoridad, si bien son desiguales en
cuanto a poder.
Dado que las comunidades se incluyen unas dentro de otras y pugnan
por obtener preponderancia política, determinar si la policía es pública o
privada depende del concepto de soberanía. Si se considera que la nación
india de los cheyenne fue soberana durante el siglo XIX, entonces sus bandas
42
de soldados-policías eran públicas; si se considera que Estados Unidos es

soberano, entonces los soldados-policías cheyenne eran privados. La po-
licía de la empresa East India Trading Company (siglo XVIII) era privada
desde el punto de vista de los ingleses que vivían en Inglaterra, pero era pú-
blica desde el punto de vista de los indios y de los ingleses que vivían en
India. La aplicación de la dicotomía entre la intervención pública y la pri-
vada sólo puede hacerse con inteligencia cuando se especifica la relación
existente entre las respectivas comunidades, sobre todo si una es de rango
superior. El encapsulamiento de una comunidad por parte de otra significa
con frecuencia que existe una competencia con respecto a la autonomía. A
menos que se especifiquen las unidades policiales que habrán de anali-
zarse, y entonces puedan explícitamente hacerse enunciados sobre la sobe-
ranía, los cambios en el carácter de la actividad policial pueden confundirse
con los cambios en la primacía de las comunidades políticas. El reemplazo
de la policía perteneciente a una pequeña unidad de soberanía por la de
una unidad más grande de soberanía no es un cambio en el carácter de la
actividad policial. Ambas son públicas. Por otro lado, cuando una comu-
nidad política sustituye agentes de la policía pagados por esa comunidad
política (la cual también le imparte las órdenes) por agentes de policía de
grupos constituyentes que no son de su creación –como las tribus o los em-
prendimientos industriales–, ha tenido lugar un cambio en el carácter de
la actividad policial.
El desarrollo de la policía pública

La actividad policial es un acaecimiento antiguo, no nuevo. Es tan viejo
como la existencia de las comunidades soberanas que autorizan la coacción
física y crean representantes a los cuales dan órdenes y mantienen financie-
ramente. Se comprueba la verdad de esta afirmación en el trabajo de Richard
Schwartz y James Miller (1964), que es la única investigación científica siste-
mática realizada sobre instituciones policiales en sociedades primitivas.
Ambos autores descubrieron que veinte sociedades primitivas relevadas de
un total de cincuenta y una contaban con policía pública. Dentro del grupo
de veinte sociedades se contaban la de los maoríes, los lapones, los riffian, los
thonga, los sirios, los asantes, los cheyenne, los creek, los cuna, los crow y los
43
David H. Bayley
hopi8. Uno de los primeros casos bien documentados del desarrollo de la po-
licía pública se presentó en Roma a partir del año 27 antes de Cristo, cuando
Cayo Octavio se convirtió en princeps (“primer ciudadano”) y tomó el nom-
bre de Augusto. Uno de sus primeros actos fue liberar al Senado de responsa-
bilidad respecto de la administración civil de Roma y asumirla él mismo.
Desde el siglo quinto antes de Cristo, la administración civil había estado en
manos de jueces de diverso grado designados por el Senado, algunos de los
cuales –como el cuestor– tenía poder general reglamentario para mantener
el orden en mercados y en calles públicas. Estos jueces no recibían salario y
se empleaba a sus sirvientes personales como plantel profesional. Augusto se
dio cuenta de que una ciudad en pleno proceso de crecimiento y con cada vez
más habitantes (casi un millón de personas), que observaba una estricta di-
visión de clases y con cierta proclividad a los hábitos violentos necesitaba un
accionar policial más efectivo9. Augusto creó el puesto de preafectus urbi,
cuyos aspirantes eran tomados de los estratos más altos del Senado. La res-
ponsabilidad de estos funcionarios era mantener el orden público desde el
punto de vista ejecutivo y judicial. El personal del preafectus urbi, incluido el
preafectus vigilum –el jefe de la policía– percibía sus salarios de Augusto (Kun-
kel 1973, caps. 1, 3 y 4). Por primera vez Roma tenía una verdadera policía
pública; es decir, agentes ejecutivos de coacción física a los cuales la autori-
dad política suprema les abonaba sus salarios y les impartía las órdenes.
Por las razones conceptuales ya expuestas, constituye un error considerar
que la policía pública desapareció en Europa durante el interregno ocurrido
entre la caída de Roma y el surgimiento de los estados-nación modernos. La
actividad policial se descentralizó en extremo, pero lo mismo sucedió con la
soberanía política y la autoridad legislativa. Poco a poco, se formaron nuevos
reinos de rango superior que delegaron el poder de crear policía, pero que con-
servaron la potestad de crear las leyes. Más tarde, se crearon diversos cargos
8
Schwartz y Miller se sorprenderían ante esta conclusión, pero sólo por motivos terminológicos.
Los criterios que ambos sostenían respecto de la “especialización” son los que yo empleé para “ca-
rácter público”. Si bien ellos definen a la policía como “fuerzas armadas especializadas empleadas
parcial y totalmente para obligar al cumplimiento de las normas”, todo el tiempo dicen que la po-
licía representa una potestad del gobierno formal (1964, p. 161). Ellos confunden “especializa-
ción” con “intervención pública”.
9
Michael G. Mulhall (1903, p. 444) dice que la población de Roma en el año 14 después de Cristo
era de unas 900.000 personas.
44
dentro de la policía pública, responsables directos ante el poder soberano.

En Inglaterra, este funcionario era el sheriff, término derivado de shire-reeve,
a quien los reyes normandos le otorgaron el rango de funcionario de la Co-
rona en el siglo doce y a quien se le otorgó potestad para imponer multas con-
tra los delincuentes y contra los hundreds por no atrapar a esos mismos
delincuentes (Bopp y Schultz 1972, pp. 9-10; Lee 1901 [1971], cap. 1). Este
funcionario tenía la responsabilidad de organizar los tythings y los hundreds,
de inspeccionar las armas con que éstos contaban y de convocar a los posse co-
mitatus, grupos formados por hombres de más de quince años capaces y dis-
puestos. Las quejas sobre la codicia y la prepotencia de los sheriffs –por
ejemplo, levantar falsas acusaciones contra los hundreds– eran moneda co-
rriente, como bien lo muestra la historia de Robin Hood. Finalmente, en el
siglo XVI, los hundreds peticionaron ante la Corona para que se los liberara de
esas multas (Lee 1901 [1971], cap. 1).
Los sheriffs ingleses eran funcionarios de la policía pública, pero no per-
cibían sus salarios del modo en que sucede en nuestros días; es decir, un sa-
lario por los servicios prestados. Por el contrario, se les permitía que se
apropiaran de una parte del dinero recaudado en el nombre del rey; de allí
provenía la tentación de imponer la ley con más celo del debido. El dinero
con que se les abonaba era, de todas formas, de origen público, dado que el
sheriff actuaba en su calidad de funcionario recaudador oficial en nombre del
rey. Idéntica situación era la de los celebrados trading justices que existieron
en Londres durante los siglos XVII y XVIII. También ellos deben ser considera-
dos como funcionarios públicos. El hecho de otorgarles un estipendio, cosa
que sucedió en 1792, contribuyó a que existiera un alto nivel de conducta ju-
dicial, pero no cambió su rango (Keeton 1975, cap. 3).
El constable es otra importante creación inglesa del Medioevo en materia
de imposición de la ley y el orden, pero no puede ser considerado como un
funcionario policial público. Según la Ley de Winchester de 1285, habrían
de designarse dos constables por cada hundred; sus deberes eran los de inspec-
cionar las armas del hundred, según lo dispuesto en la ley denominada “Assize
of Arms“, y actuar como representantes del sheriff (Lee 1901 [1971], caps. 2
y 3). Cuando el sistema frankpledge entró en decadencia, a los hundreds les re-
sultó imposible seguir designando constables, motivo por el cual la potestad
para hacerlo se transfirió a la autoridad del distrito, del municipio, del con-
dado y, finalmente, a la “autoridad policial”. Hasta el siglo XIX, el constable
45
David H. Bayley
siguió siendo un agente ejecutivo de la ley, actuaba en nombre del rey, pero su
salario no provenía de fondos públicos. En 1829, en Londres, se comenzó a
abonar salarios a los constables, lo cual transformó de raíz su carácter, si bien
pasó casi un siglo antes de que dicho cambio se implementara en todo el país.
El moderno police constable (agente de policía de rango inicial) inglés es el
tythingman (el “jefe del tything“) medieval, que aun hoy actúa en virtud de la
autoridad real, pero que percibe sus salarios del erario público y ha elegido
dedicarse a esta profesión.
Dejando de lado la confusión conceptual sobre quién era policía durante
el feudalismo, los únicos agentes de mantenimiento de la ley y el orden que
existían en Inglaterra antes del siglo XVIII que podían considerarse públicos
eran los sheriffs y los trading justices (jueces que ganaban su sustento co-
brando aranceles por sus servicios, sobre todo de excarcelación) londinen-
ses. En 1735 comenzó la primera de una serie de experimentos por los cuales
se habría de nacionalizar la actividad policial. Por ley se concedió autoridad
a dos distritos londinenses para que a los vigías se les abonara salarios a partir
de los impuestos locales (Tobias 1972). Con posterioridad, a mediados de
siglo, John y Henry Fielding, jueces de Bow Street, comenzaron a pagar di-
nero a ciertos hombres para que oficiaran de constables y para que realizaran
rondas nocturnas (Armitage, sin fecha, p. 123). Si bien en apariencia el pago
se hacía en forma privada a través de los Fielding, los gastos que este servicio
ocasionaba se compensaban en parte con subsidios otorgados por el go-
bierno. En 1792, los nuevos jueces a sueldo de Middlesex contaban con potes-
tad para tomar de los fondos públicos los salarios que abonaban a los constables
(Reith 1948, cap. 5). En 1800, la Policía del Río Támesis, financiada en 1798
por los comerciantes de la empresa West Indian, se convirtió en el Estableci-
miento del Río Támesis y estaba solventada por los ingresos del erario pú-
blico (Spitzer y Scull 1977). Hacia 1829, Londres se había convertido en un
mosaico de fuerzas policiales públicas y privadas. La City de Londres tenía
una fuerza policial municipal, mientras que los cuerpos de policía de las
demás jurisdicciones estaban sostenidos por las sacristías, los coadjutores,
los consejos de administración, los miembros de comisión, los distritos, los
jueces y los tribunales feudales (Hart 1951, pp. 26-27). Dado que la experi-
mentación estaba tan difundida y que el concepto de policía pública era toda-
vía tan inestable, rara vez los historiadores se ponen de acuerdo sobre qué
agentes de policía merecen llamarse “la primera policía pública”. Sin embargo,
46
el punto que desearía subrayar es que los ingleses desarrollaron con el cons-
table un oficial policial especializado setecientos años antes de que éste se
convirtiera en funcionario público en el sentido de recibir órdenes de origen
público y percibir salarios del mismo origen.
La primera policía pública del Estado francés pudo haber sido el provost
parisino, puesto de trabajo creado por San Luis en el siglo XIII. Con cuartel
central ubicado en el Châtelet –que también era la prisión de la ciudad–, el
provost contaba con la ayuda de los comisionados investigadores y de los
“sargentos” (Stead 1957, cap. 1). Además, el provost comandaba un pequeño
destacamento de tropas militares montadas y un vigía nocturno. La partici-
pación en esta institución era obligatoria para todos los ciudadanos de sexo
masculino (Tuchman 1979, p. 158). Juan II (1350-1364) creó una fuerza mi-
litar más nutrida para que patrullara los caminos y suprimiera las bandas de
merodeadores integradas por caballeros desempleados, mercenarios extran-
jeros y desertores del ejército, que saqueaban las tierras (Tuchman 1979, cap.
10). La responsabilidad de estos agentes creció hasta abarcar la supresión del
delito en general en los caminos del rey10. Tres siglos más tarde, el cardenal
Richelieu (1585-1642) expandió en gran medida la calidad administrativa
del Estado al crear el intendant, un funcionario designado que percibía sala-
rios del rey y cuyas funciones eran las de mantener el orden, administrar jus-
ticia y recaudar impuestos en las treinta y dos provincias francesas (la
generalité). En 1667, se creó en París un funcionario subalterno especializado
en mantener la ley y el orden, el teniente general de policía (Arnold 1969, pp.
12-13; Stead 1957, cap. 1). Este funcionario comandaba la Garde, inicial-
mente compuesta por una tropa montada. Hacia 1699 había tenientes gene-
rales en las principales ciudades.
En Prusia, eje de la unificación alemana de 1871, se desarrolló una buro-
cracia remunerada poco tiempo después de que Federico I, el Gran Elector,
se convirtiera en primus inter pares entre los demás junkers de mediados del
siglo XVII. Los empleados públicos de mayor rango, como el landrat y el steue-
rat, contaban con poder de policía, si bien sólo eran parte de una autoridad
10
William Mildmay (1763, p. 23). Se presentaron en 1356 los doce artículos que instauraban el
marechausée [cuerpo de policía]. Encuéntrese un excelente relato de estas bandas de forajidos en A
Distant Mirror: The Calamitous Fourteenth Century, de Barbara W. Tuchman (Penguin Books, Lon-
dres, 1979, cap. 10).
47
David H. Bayley
administrativa general. El primer oficial especializado de la policía pública

fue el director de la policía de Berlín, designado en 1742 (Emerson 1968,
pp. 4-5). Al igual que en otros países de Europa continental, no surgió nin-
gún cuerpo numeroso de policía pública hasta el siglo XIX. Al mismo
tiempo, se le permitía a los junkers conservar poderes policiales en sus he-
redades. Así, las modernas instituciones policiales estatales –ubicadas en
general en los pueblos– coexistieron con las instituciones feudales. Dado
que ambos sistemas eran partes integrantes de la autoridad del soberano,
debería decirse de Prusia que contaba con un sistema dual de actividad po-
licial pública.
Iván el Terrible creó la primera policía estatal pública de Rusia, la temida
Opríchnina, en 1564 (Florinsky 1953, pp. 200-202). Vestidos con capas ne-
gras con capucha, con una escoba adosada a la cabeza de sus caballos, sus
miembros formaban cuerpos militares montados que asolaban los campos
para suprimir la resistencia de los boyardos al dominio de Iván. La Opríchnina
se convirtió en la policía secreta del zar, además de controlar los mercados, las
calles y otros lugares públicos. Pedro el Grande creó un oficial especializado
de la policía pública en la San Petersburgo de 1718. El sistema se extendió en
1775 y 1792 al resto del país a través de los edictos de Catalina I (Abbott
1972, sec. 1; Monas 1961, pp. 24-29). En las ciudades, los policías de más
bajo rango percibían salarios; no sucedía así en las áreas rurales, donde per-
tenecían a la clase baja y estaban contratados con paga por las personas que
deseaban evitar la obligación de prestar servicios (como sucedía con los in-
gleses en la misma época). Al igual que en Prusia, la aristocracia terrateniente
tenía permitido mantener su propio sistema de policía junto con el que man-
tenía el Estado central. Los terratenientes hicieron a su antojo incluso luego
de la emancipación de los siervos, ocurrida en 1864 (Florinsky 1953, p. 101;
Monas 1961, p. 274; Seton-Watson 1967, p. 26).
Las idas y venidas en materia de accionar policial público se extendieron
a lo largo de milenios en China y en India. Cuando las poderosas dinastías
crearon los grandes imperios, fue inevitable que se establecieran oficiales de
policía en los pueblos –como hicieron los mauryas y los mongoles– y en los dis-
tritos (los hsien) –como hicieron los Tang y los Ming– (Basham 1954, pp. 118-
121; Starkarum 1963, pp. 91 y sgtes; Cox, sin fecha, caps. 2 y 3). Cuando
declinó el poder imperial, las instituciones de la policía no estatal, basadas en
pequeñas comunidades de voluntarios o en las obligaciones que implicaban
48
el asentamiento en las tierras, se reafirmaron por sí mismas11. Los cambios

constantes en el escalafón gubernamental nuevamente confunden el discer-
nimiento acerca del accionar policial público. Al igual que en la Europa feu-
dal, existían al mismo tiempo dos sistemas que se autodenominaban
“públicos” según la soberanía que poseían. Sin dudas, la policía pública no
era una institución dominante en India hasta que se sancionó la Ley de Poli-
cía de India en el año 1862, y hasta que se abolieron los estados principescos
en 1948 y 1949; y en China, hasta que el Partido Comunista creó un nuevo y
efectivo centro imperial en 1949.
La policía pública y su actividad llegaron a Estados Unidos con los prime-
ros colonos. En Nueva Amsterdam –posteriormente Nueva York– se creó la
institución del vigía del pueblo en 1643, un año después de la fundación del
asentamiento, pero no recibió salarios hasta 1712 (Bopp y Schultz 1972, cap.
2). En cada asentamiento se designaba o se elegía por voto a los constables, a
los marshals y a los vigías, y no se tardó en reconocer que era necesario que
fueran pagos para asegurar un desempeño eficiente. En comparación con los
demás países examinados, la policía pública se hizo importante en Estados
Unidos más o menos al mismo tiempo que en Inglaterra, más tarde que en
Francia, mucho mas tarde que en India o en China, y más o menos para la
misma época que en Prusia y en Rusia. En el Oeste estadounidense, los posse
no remunerados siguieron siendo el puntal del mantenimiento de la ley y el
orden incluso en el siglo XX.
A través de estos ejemplos se demuestra cómo se determina si existe el ac-
cionar policial público en un momento o lugar en particular. El carácter pú-
blico –característica de las fuerzas que dominan hoy en día a la policía y su
quehacer– no es un invento moderno. Su antigüedad suele no estar recono-
cida, en primer lugar debido a la confusión con respecto a su concepto mismo.
Pero existe otra razón. La historia tiende a no tener en cuenta el vigor de los sis-
temas políticos fallidos, sistemas que dieron paso a otros centros de poder,
sobre todo si esos nuevos centros aún hoy existen. El éxito histórico hace pare-
cer que Roma tenía una policía pública, pero que el duque de Bretaña no la
tenía, que el emperador Asoka la tenía pero que los zamindars no, que el estado
11
Sybille van der Sprenkel 1977. Encuéntrese una descripción de primera mano sobre China del
Sur durante el período de decadencia imperial, 1908, en Singapore: A Police Background, de René
Onraet (Dorothy Crisp and Co. Ltd., Londres, 1945, p. 47).
49
David H. Bayley
de Colorado la tenía, pero que la nación cheyenne no. Dado que Francia e In-
glaterra surgieron de un conjunto de heredades y feudos, el sheriff y el mare-
chausée parecieron ser la primera policía pública. Sin embargo, si no hubiera
tenido lugar esta amalgama, es posible que se hubiera considerado a los tything-
men y a los reeves designados por el condado como la primera policía pública.
En Japón, la soberanía del emperador volvió a tener vigor en 1868, pese a lo
cual no sería enteramente cierto decir que los samuráis que anteriormente ha-
bían mantenido la ley y el orden en nombre del daimyo (soberano feudal japo-
nés) eran policía privada. Los samuráis eran agentes de las únicas unidades de
gobierno efectivas y legítimas que gozaban del reconocimiento del pueblo.
Eran tan públicas para los japoneses como lo eran los sheriffs del rey Juan o los
tenientes generales de la policía de Luis XIV. El accionar policial público sólo
parece un acontecimiento moderno cuando no se le otorga la importancia de-
bida a la vitalidad de los poderes soberanos no contemporáneos.
Además, si bien es cierto que la policía de nuestro tiempo recibe, en general,
su paga y sus órdenes del gobierno de los Estados, sería un error sacar en con-
clusión que el carácter privado de la policía y su actividad decae inevitable-
mente. No existe necesidad histórica en el paso del respaldo privado al público
para la policía. Por ejemplo, con la caída del Imperio Romano quedó desbara-
tado el accionar policial estatal, y el pueblo se vio obligado a recurrir con deses-
peración a los mecanismos privados que les garantizaran la seguridad. Los
vecinos se agruparon en tythings y en hundreds en Inglaterra; desde el clero se
proclamaron días de paz e intentaron liberar ciertos lugares y personas de la
violencia; los lores formaron alianzas transitorias a fin de sojuzgar a los rivales
que quebrantaban la paz; y las Ligas de Paz ganaron la calle contra los nobles
déspotas (Bloch 1961, cap. 30). También hoy en día, el accionar policial pri-
vado crece enormemente, sobre todo en los países industriales desarrollados.
Las formas públicas de la actividad policial no reemplaza de manera perma-
nente las formas de la actividad policial privada; el proceso es reversible.
Causas del desarrollo de la policía pública

Considerando la omnipresencia de la forma pública del accionar policial
en la historia, es preciso hacer un esfuerzo para sostener que se necesita una
serie en especial de condiciones sociales o políticas para tener dicha policía
50
pública. La actividad policial pública ha existido en sociedades tan diferentes

como la antigua Siria, la Roma clásica, la Francia absolutista, la Gran Bretaña
industrial, la Rusia feudal y los Estados Unidos contemporáneos. Cierta-
mente, ninguna de las características que por lo usual se asocian con la mo-
dernidad –industrialización, urbanización, tecnología, alfabetización,
opulencia– parecen necesarias para crear cuerpos públicos de policía. En te-
oría, el hecho de que todas las sociedades desarrolladas e industrializadas
cuenten con sistemas sustanciales y hasta dominantes de policía pública es
menos interesante que el hecho de que muchas sociedades hayan desarro-
llado una policía pública mucho antes de que se convirtieran en modernas.
Sobre la base del estudio que ambos realizaron de una muestra de cin-
cuenta y un sociedades primitivas, Schwartz y Miller (1964) sostienen que
se hace necesaria alguna complejidad social para que surja la policía pública;
específicamente, la monetización, la especialización funcional de algunos
sectores no policiales –como la religión y la educación– y la creación de la fi-
gura de ciertos funcionarios públicos no relacionados con la cabeza de tales
sociedades. Estos autores hacen que se debilite la importancia de su descu-
brimiento cuando señalan que estas características existen con frecuencia sin
que se haya establecido una policía pública. Entonces, la complejidad social
es sólo una condición mínimamente necesaria para la creación de la policía
pública. El mismo postulado es válido para las sanciones restitutivas –como
la mediación y el cálculo de indemnizaciones por daños y perjuicios–, que, a
criterio de estos autores, preceden el establecimiento de la policía pública. La
complejidad social y las sanciones restitutivas son tan habituales en la histo-
ria de la humanidad que no ayudan a explicar si ciertas sociedades en parti-
cular recurren o no a la policía.
La policía pública reemplaza a la policía privada cuando la capacidad que
tienen los grupos de que está formada la sociedad para tomar medidas efec-
tivas de imposición de la ley y el orden no es suficiente para combatir la inse-
guridad. Tal cambio puede producirse en sociedades de carácter muy
diferente. A la inversa, la urbanización, la mayor opulencia y la industrializa-
ción no dan como resultado inevitable la creación de la policía pública. Esto
sucede sólo cuando estos factores están acompañados por una inseguridad
inaceptable como resultado del relajamiento en la vitalidad de las bases tra-
dicionales de la imposición de la ley y el orden en la comunidad. En Inglate-
rra, la industrialización destruyó la efectividad del distrito como unidad de
51
David H. Bayley
regulación de la comunidad (Silver 1967). En parte, éste debe haber sido el

resultado de las cambiantes percepciones que se tenían de la necesidad de
gozar de orden público, reflejadas sobre todo en una creciente preocupación
acerca de los pasatiempos inmorales –como la ebriedad y el ataque a anima-
les– y de las afrentas al decoro –como la vagancia y las grescas– (Philips
1977). En cualquier caso, hacia mediados del siglo XIX, el distrito ya no con-
taba con las riquezas ni la lealtad necesarias para sostener una fuerza de poli-
cía confiable. Lo mismo sucedía en Prusia, en Rusia y en Sudamérica cuando
los terratenientes de las grandes heredades descubrieron que ya no podían
seguir protegiéndose contra el desorden generado por los trabajadores repri-
midos. En Roma, fue la expansión comercial, la transformación en ciudad y
la heterogeneidad de la población lo que debilitó el accionar policial basado
en el parentesco o en el grupo de vecinos. En resumen, cuando se socava el
respaldo privado tradicional destinado a mantener el orden, o bien es obli-
gatorio que ciertos nuevos grupos privados se conviertan en centros efectivos
de movilización regulatoria, o bien la comunidad en su conjunto asume la
responsabilidad.
La transición que se verifica entre el respaldo a la policía privada y el des-
arrollo de instituciones policiales mantenidas y dirigidas por el gobierno al
nivel más inclusivo de identificación política no ocurre de la noche a la ma-
ñana. En Inglaterra, los reyes normandos, las reinas de la dinastía Tudor y los
gobiernos de los whig (liberales) intentaron durante siglos insuflar nueva
vida a las instituciones policiales locales. En un principio, se creó la figura del
sheriff para supervisar el sistema frankpledge, y se multó a los hundreds por no
cumplir sus deberes. Durante siglos se emitieron incontables órdenes desde
Londres a través de las cuales se urgía a los jueces de paz a mejorar la calidad
del personal que se elegía para la función de constable. Los respaldos privados
y públicos a la policía, entonces, coexisten en ocasiones, ambos en sustancial
medida. Los cambios en las proporciones relativas tienen lugar con lentitud
y están sujetos a rectificaciones.
El factor que impulsó el cambio del ámbito privado al público en materia
de accionar policial no es sólo un crecimiento en la inseguridad, sino un cre-
cimiento en la inseguridad atribuible a una declinación en la eficiencia del
respaldo habitualmente dado al mantenimiento de la ley y el orden. Una alta
incidencia de delitos no es por sí misma suficiente. Sin dudas, el paso a un sis-
tema público se justificará en cuanto a necesidades de seguridad, pero tal
52
postulado también es de aplicación a la regeneración del accionar policial

privado. Si bien las cifras delictivas son tremendamente insuficientes para los
períodos que se exponen en esta sección, un vistazo a las pruebas de que se
dispone sugiere que la policía pública no reemplaza a la privada en tiempos
de delictividad exacerbada (Lodhi y Tilly 1970). El accionar policial privado
persistió en Inglaterra durante el siglo XVIII pese a la extremada delictividad,
mientras que en Rusia y en Francia, durante los siglos XVII y XVIII, se creó po-
licía pública sin que mediara el acicate del delito común. La violencia fue ha-
bitual en la vida romana desde al menos el año 131 antes de Cristo, la mayor
parte de la cual estaba inspirada por la política. Los tribunales y las asambleas
se veían con frecuencia perturbadas por las muchedumbres, que coacciona-
ban los fallos de dichos cuerpos. Los ricos contrataban bandas de empleados
–esclavos y gladiadores– para defender su integridad física y sus bienes. Se
dice de Cicerón, por ejemplo, que tenía trescientos matones a sueldo en el
año 61 antes de Cristo, en general para intimidar a sus oponentes políticos
(Lintott 1968, caps. 5 y 6). Con todo, Roma no desarrolló una policía pú-
blica, fuera de intrusiones periódicas de las legiones, sino hasta Augusto. A
la inversa, es posible que una tasa creciente de delitos en efecto contribuya al
fortalecimiento del accionar policial privado si se considera que la policía pú-
blica es ineficiente. Un buen ejemplo es el vigilantismo (justicia por mano
propia) de los Estados Unidos del siglo XIX, y otro es el notable aumento en el
accionar policial privado en todos los países industriales desde mediados de
la década de 1960.
Todo cambio del respaldo privado a público a la policía representa un au-
mento de la capacidad reguladora del conjunto de la sociedad. Entonces,
sería lógico esperar que la dinámica del encapsulamiento político –el creci-
miento de nuevos centros políticos– afecte, a la vez, a la actividad policial. A
priori parecería que la extensión de la hegemonía política efectiva se asociaría
con la creación de la policía pública. Resulta sorprendente que no sea así, y
son dos los motivos que explican esta circunstancia. El primero: las unidades
cuya capacidad para ejercer acción policial se ha extinguido pudieron haber
tenido actividad policial ellas mismas. La conquista británica de India no dio
como resultado la generación de una actividad policial pública; se limitó a
hacer pasar el control de ésta de un lugar a otro. El segundo: la comunidad
política, más grande y asertiva, no tiene necesidad de establecer instituciones
policiales públicas a menos que se vean amenazados sus propios intereses.
53
David H. Bayley
Los monarcas de la dinastía Tudor (Inglaterra) y Federico el Grande (Prusia)

crearon poderosas burocracias estatales, pero ambos dejaron la organización
policial tradicional casi intacta (Rosenberg 1958, pp. 35-38). La preservación
del respaldo a la ley y el orden en un nivel subestatal era parte del acuerdo polí-
tico que subyacía bajo el crecimiento inicial del Estado inglés y del prusiano. Es
posible que se erijan nuevos centros políticos mediante la imposición de tribu-
tos, la habilidad militar y la resolución de disputas sin por ello desarrollar una
autoridad policial marcada (L. Tilly 1971). La actividad policial pública no es
la raíz principal de los estados-nación actuales. Con frecuencia se omite re-
conocer este punto porque se han definido los Estados en función de la capa-
cidad de mantener un monopolio de la fuerza dentro de la comunidad. El
hecho, sin embargo, es que es posible que las comunidades políticas tengan
un gobierno efectivo y con autoridad sin mantener ni dirigir a agentes de la
imposición de la ley y el orden.
El único momento en que la formación de una nueva comunidad política
traiga aparejado un cambio del respaldo privado a público de la policía es
cuando las unidades constituyentes resisten el proceso por la violencia. Una
parte de la nobleza francesa –la de la Fronda– resistió al gobierno monárquico
centralizado de 1649. Este acto le costó a esos nobles sus prerrogativas feudales
y la monopolización de la actividad policial por parte del rey a través de los in-
tendants y los tenientes generales de policía. Por su lado, el Estado inglés se des-
arrolló administrativamente sin que los nobles ni la burguesía terratenientes
opusieran resistencia. Los terratenientes compartían la responsabilidad con
el rey en la administración del Common Law (el Derecho Uniforme). Ellos ac-
tuaban como representantes del rey y como jueces de paz, y a cambio el rey
les permitía ejercer el gobierno ejecutivo de los distritos. La centralización le-
gislativa y judicial se combinaba con la descentralización policial bajo patro-
cinio privado. Dentro de esta fórmula política, el gobierno inglés creció lenta
pero inexorablemente en poder hasta bien entrado el siglo XIX (Bloch 1961,
pp. 425-426). La excepción que demuestra la regla es el experimento reali-
zado por Oliverio Cromwell con la Policía Militar nacional desde 1655 hasta
1657. La Policía Militar fue el único intento por parte del gobierno central de
crear una policía pública –aparte de los sheriffs– durante los novecientos años
que mediaron entre la conquista normanda hasta la reforma de Peel. Este in-
tento se produjo porque el país estaba polarizado en materia de religión. Pro-
testantes y católicos se disputaban con violencia la administración política
54
existente, y ninguno de ambos bandos era capaz de aceptar un gobierno cen-

tral regido por el otro. La Policía Militar, compuesta de unos seis mil cuatro-
cientos milicianos montados, hizo cumplir las disposiciones de los puritanos
luego de la Guerra Civil, y su atención se extendía a las formas de vida y a la
confiabilidad política. Si bien la animosidad religiosa tensionó la política in-
glesa durante un largo tiempo después de Cromwell, el acceso al trono de
Guillermo y María, ocurrido en 1688, confirmó la supremacía protestante y
volvió a unir a la Corona con los terratenientes, lo cual brindó de nuevo una
base para el accionar policial privado y descentralizado. El sistema permane-
ció intacto durante otro siglo y medio.
En resumen, la actividad policial pública jamás reemplaza en forma per-
manente la actividad policial privada. Además, la actividad policial pública
es difícil de explicar porque se presenta ante todo tipo de circunstancias so-
ciales. Si la actividad policial pública fuera más infrecuente en la historia, o si
fuera exclusivamente moderna, la búsqueda de una explicación sería más
sencilla. Son dos los factores que parecen influir más en los cambios que se
operan entre el respaldo privado al público a la actividad policial: los cam-
bios sociales que socavan la capacidad de los grupos privados de mantener
niveles aceptables de seguridad, y la formación de comunidades políticas de
rango superior que encuentran resistencia violenta por parte de sus grupos
constitutivos.
La policía especializada
Especialización es un término relativo con el que se hace referencia a la ex-
clusividad en la realización de una tarea. En materia de accionar policial, la
tarea con la que se define el término es la aplicación de fuerza física dentro
de una comunidad dada. Una policía especializada destina toda su atención
a la aplicación de la coacción física; una policía no especializada hace, ade-
más, muchas otras cosas. El intendant francés del siglo XVII era un agente de
policía no especializado; el constable inglés era uno especializado. Hoy en
día, el juez de distrito de Pakistán no está especializado, ya que es responsa-
ble de la realización de tareas administrativas, judiciales y de mantenimiento
de la ley y el orden; el superintendente policial de distrito está especializado.
Dado que la policía rara vez está totalmente especializadas, deben realizarse
55
David H. Bayley
evaluaciones de especialización en forma comparativa. Es decir, deben rea-

lizarse en relación con un estándar. Además, contar con una policía especia-
lizada en una sociedad no es lo mismo que contar con una única fuerza
policial. La especialización de la función y la monopolización de esa fun-
ción son conceptos diferentes. Los países pueden tener más de un orga-
nismo cuya función primaria sea el mantenimiento del orden público.
Italia, por ejemplo, cuenta con tres fuerzas policiales; España, con dos; y
Estados Unidos, con innumerables cuerpos policiales. A la inversa, es po-
sible que una fuerza que monopoliza la aplicación de la fuerza física dentro
de la comunidad no esté especializada; puede que también desempeñe
otras tareas. La estructura organizativa del accionar policial dentro de una
sociedad dada, de la cual la monopolización es una forma, se expondrá en
el capítulo 3.
El desarrollo de la policía especializada

Los primeros policías especializados eran los vigías, que se encontraban
en prácticamente todas las sociedades, desde los chowkidars de las aldeas del
Sudeste Asiático hasta los vigías nocturnos de la Europa medieval. Sin em-
bargo, si bien la función de estos vigías ciertamente era especializada, no
siempre queda claro si desarrollaban una actividad policial. Con gran fre-
cuencia, actuaban sólo como centinelas, responsables de convocar a los
demás para aprehender delincuentes, repeler ataques o apagar incendios. En
la medida que estos vigías aplicaban, en efecto, la fuerza, constituyen una po-
licía especializada.
La policía especializada, con frecuencia, se ha desarrollado como parte
del aparato administrativo de la mayor parte de los grandes imperios del
mundo. Pueden encontrarse detectives, espías y agentes que imponen la ley
y el orden en los registros imperiales de los mauryas (c. 321 – c. 184 antes de
Cristo), de los guptas (320 – c. 535), y de los mongoles (1526-1858) en India,
los Ming (1368-1644) en China, y del período Heian (794-1185) de Japón12.
12
En Japón, por ejemplo, en el reino de Saga (circa 820 después de Cristo), se instaló un departa-
mento de policía en Kyoto para detener delincuentes y llevarlos a juicio. En 1186, Minamoto-no
Yoritomo tomó el título de sotsuihosi, o superitendente en jefe de policía (Ogawa y Tomeoka 1909).
56
Los romanos desarrollaron una policía especializada, los vigiles, en el siglo

sexto después de Cristo. Hacia el siglo tercero después de Cristo, estos vigiles
estaban noche y día en estaciones de policía y en las calles, patrullándolas
(Reynolds 1926). En lo que respecta a los registros, el personal especializado
de policía desaparece en las arenas de la historia cuando decae el vigor del
Imperio y reaparece con fecha posterior.
Entre los Estados de Europa que hoy en día reconocemos, el británico es
probablemente el primero en desarrollar un derecho especializado y en ins-
taurar agentes del orden. Éstos eran los posse comitatus y el constable de la
Edad Media. El sergeant francés, por su parte –quien apareció aproximada-
mente en la misma época que el constable–, era un funcionario “multipropó-
sito”, más que el constable: cumplía diversas tareas, desde entregar órdenes
judiciales hasta emprender operaciones militares (Strayer 1970, p. 78). Al
mismo tiempo, en Dinamarca, Noruega y Suecia, se creó la figura del lens-
man, quien hacía cumplir las leyes en el ámbito local y recaudaba impuestos
en nombre del rey. En Noruega era elegido por los campesinos, pero cumplía
sus funciones bajo las directivas del representante territorial del rey, cono-
cido como el syssler. Los lensmen todavía existen en la Noruega rural. En Di-
namarca, el lensman evolución para convertirse en una especie de sheriff de
condado, y sus privilegios se convirtieron en hereditarios. Desde fines del
siglo XII, las ciudades escandinavas fueron administradas en nombre del rey
por el gjaldkere, quien recaudaba impuestos, hacía cumplir la ley, juzgaba de-
lincuentes, los encerraba y designaba personas para la vigilancia nocturna
(Hjellemo 1979).
Desde la Edad Media, el accionar policial que se observaba en el conti-
nente ha sido menos especializado que en Inglaterra. Cierto es que esta afir-
mación es válida para los oficiales de policía de mediano rango. Los intendants,
los prevots, los landrat, los steuerat y los lensmen –todos ellos de Europa conti-
nental– hacían mucho más que obligar al cumplimiento de la ley y mantener
el orden público. Eran omnicompetentes; oficiaban como representantes del
rey en todas las cuestiones oficiales. El equivalente inglés más cercano es el
juez de paz, instaurado en el siglo XIII; pero éste, como indica el nombre, se ocu-
paba de una esfera más reducida de asuntos, como el mantenimiento del orden
público y la administración de la justicia (Keeton 1975, cap. 3). Es posible que
los funcionarios administrativos del continente cuya responsabilidad era la de
efectuar trabajo policial hayan tenido subordinados más especializados, como
57
David H. Bayley
ocurría con los constables ingleses. Si tal aserto es verdad, el grado de especia-
lización que existía en Europa estaba estratificado por categoría de escala-
fón. En el continente, se consideraba que el accionar policial que tenía
lugar dentro del marco de los Estados emergentes era una parte inseparable
de la administración de la Corona. En su origen, la palabra “policía” deno-
taba todas las funciones administrativas que no eran eclesiásticas. En con-
traste, en Inglaterra, el mantenimiento de la paz del rey constituía una
responsabilidad con entidad en sí misma y precedía el surgimiento de la ca-
lidad administrativa de otras áreas. Resulta curioso que Inglaterra parezca
originalmente haber sido más un estado policial en el sentido especializado
que los demás reinos continentales. La primacía y la temprana especializa-
ción de la imposición de la ley y el orden en Inglaterra dentro de la adminis-
tración del estado pudieron haber actuado, en efecto, como un baluarte
arraigado en la tradición contra el surgimiento de la Polizeistaat de la Europa
continental.
Otra diferencia que se presenta entre el desarrollo verificado en Inglaterra
y en el continente fue la secuencia en que se presentaron el carácter público
y la especialización. Si nos referimos sólo a las instituciones estatales –como
opuestas a las feudales–, la policía inglesa se especializó antes de tornarse pú-
blica; la policía continental se hizo pública antes de hacerse especializada.
Aproximadamente en mitad del siglo XVIII, se habían instaurado oficiales es-
pecializados de la policía real en las grandes ciudades europeas. Copiando la
figura del teniente general de la policía francesa, el zar Pedro I creó el cargo de
jefe de policía en 1718, en San Petersburgo; el emperador Federico II de Ber-
lín hizo lo propio en 1742, y la emperatriz María Teresa de Viena hizo otro
tanto en 1751 (Emerson 1968, pp. 4-5). Si bien estos oficiales contaban con
responsabilidades reglamentarias más amplias que el juez de paz inglés, te-
nían a su cargo la dirección del personal que se especializaba en el patrullaje,
en las detenciones y en las labores de espionaje. En 1760, había en París una
gran cantidad de personal especializado: detectives en cada barrio, vigías
afectados al patrullaje (tanto de a pie como a caballo); escuadrones de sol-
dados que oficiaban como centinelas; y arqueros que libraban las calles de
mendigos y vagos (Radzinowicz 1957, pp. 540-541). El sistema se había
hecho tan complejo que un viajero inglés comentó con ironía que en Fran-
cia, los tenientes generales ordenan, los inspectores informan, los exemts
aprehenden, los arqueros conducen, los commissaires envían a la cárcel, los
58
chatelets condenan, y los sacerdotes conceden la absolución (Mildmay 1763,

p. 6). Los otros regímenes absolutistas sin dudas desarrollaron también un
personal especializado, pero es poco lo que se ha escrito al respecto.
La policía estadounidense, al igual que la inglesa, se especializó relativa-
mente temprano dentro de los acontecimientos nacionales. Los constables y
los marshals fueron las figuras clásicas de la sociedad colonial estadouni-
dense desde la época de los primeros asentamientos. A lo largo de la historia
de Estados Unidos, cuando se requirió hacer cumplir la ley y mantener el
orden, el gobierno creó oficiales especializados adicionales. Este hecho se
comprueba en el ámbito nacional y en el local. Los marshals federales espe-
cializados se crearon en 1789, acto que fue uno de los primeros del nuevo go-
bierno nacional. El Federal Bureau of Investigation (FBI – Oficina Federal de
Investigación), fundado en 1924, siguió esta tradición y se concentró con
mayor exclusividad en la imposición de la ley y el orden que cualquier otra
fuerza del país, posiblemente con excepción de algunas patrullas estaduales.
Si comparamos la experiencia estadounidense y la británica con la de Europa
continental, es justo decir que la policía anglosajona ha sido, con frecuencia,
más especializada cuando la extensión territorial de su competencia fue más
amplia. La policía europea ha tendido a estar menos especializada cuando el
alcance de su competencia fue más amplio.
Una parte importante de la especialización policial ha consistido en dejar
de asignar los militares al trabajo de mantener el orden interno. Dado que las
unidades militares también defienden a las comunidades en el ámbito de re-
lación con lo externo, el uso de tales unidades en el ámbito interno –lo cual
ha ocurrido históricamente en casi todas partes– representa una especializa-
ción imperfecta de la actividad policial. Este tipo de especialización imperfecta
ha sido una característica persistente de Europa continental, representada en
el sistema de la gendarmerie. Instaurados inicialmente en Francia, los gendar-
mes constituían personal militar al que se le asignaba la responsabilidad de
mantener la ley y el orden en las áreas rurales y en las grandes vías de acceso.
“Gendarmerie“ fue el nombre que se le dio durante la Revolución Francesa al
antiguo marechausée, que, a su vez, provenía de las compagnies d’ordonnance.
La gendarmerie se impuso en varios países europeos durante la primera mitad
del siglo XIX: en Prusia, en 1812; en el Piamonte, en 1816; en Holanda, en
1814; en España, en 1844; y en Austria, en 1849 (Bramshill Police College
1974; Carr 1966, pp. 233-234; Cramer 1964, pp. 327-329; Fried 1963, cap.
59
David H. Bayley
2; Keppler 1974; Jacob 1963, pp. 11-12). Algunos descendientes contem-

poráneos de la gendarmerie son los carabinieri italianos, la Guardia Civil es-
pañola, la Gendarmería francesa, la Rijkspolitie de Holanda, y la Landespolizei
de Alemania Occidental. Poco a poco, la dirección operativa se entregó a los
ministros (personal civil), pero el mando militar con frecuencia retenía el
control respecto de presupuesto, de reclutamiento y hasta de capacitación y
de entrenamiento. En Italia y España, los vínculos con los militares siguen
siendo fuertes, son débiles en Francia y Alemania, y muy tenues en Holanda.
En aquellos lugares donde siguen existiendo, la especialización policial sigue
siendo incompleta.
En Inglaterra y sus colonias, la participación militar en el quehacer poli-
cial jamás se institucionalizó. Con frecuencia, se empleó el ejército para su-
primir los brotes de violencia interna, pero su participación fue considerada
anormal, una ruptura en la adecuada administración de la ley y el orden. La
excepción más dramática a esta regla fue la Policía Militar de Cromwell
(1655-1657) y el despliegue del ejército de Estados Unidos a fin de mantener
la ley y el orden en el oeste del río Mississippi durante el siglo XIX. Considerar
el ejército de Estados Unidos como fuerza “policial” constituye un intere-
sante ejemplo de un juicio post hoc sobre la soberanía. Desde el punto de vista
de los indios del territorio estadounidense, no se trató en absoluto de una
fuerza de policía, sino un ejército de ocupación que libró una guerra agresiva.
Al igual que con la Policía Militar de Cromwell, el ejército estadounidense fue
rápidamente reemplazado por agentes civiles de imposición de la ley y el
orden, como los marshals y los sheriffs. Incluso en las reservaciones a las que
se confinó a los indios se creó una fuerza especializada no militar. Era la Poli-
cía India, formada por el Congreso en 1878 y dirigida por agentes indios que
actuaban en nombre del Ministerio del Interior (Hagan 1966, pp. 2-5).
Una importante razón que se invocó en todas partes para justificar la par-
ticipación militar continua en la actividad policial fue la necesidad de lidiar
con brotes de violencia generalizados, prolongados o graves ocasionados por
grandes cantidades de personas. Pero finalmente también en estos casos pre-
valeció la especialización, de modo tal que hacia el siglo XX, la intervención
militar en ayuda de la policía civil se ha convertido en un fenómeno infre-
cuente. Este acto final de excluir a los militares de la actividad policial ha se-
guido diversos patrones en los diferentes lugares, e implicó un interjuego
entre tres fuerzas: el ejército, la policía y las milicias.
60
Durante los doscientos años que mediaron entre 1650 y 1850, las revueltas,
las rebeliones y las insurrecciones asolaron los países europeos, y se los comba-
tió con la fuerza militar. El recurso de emplear la fuerza militar funcionaba con
éxito siempre y cuando la violencia estuviera localizada o se expresara en pe-
queña escala, lo cual involucraba cuestiones territoriales vinculadas con la
provisión de alimentos, los precios y el empleo sectorial. Pero habrían de pre-
sentarse enormes cambios sociales que cambiarían el carácter del malestar.
Como resultado de la comercialización de la agricultura y la destrucción de las
industrias hogareñas rurales, la gente se vio forzada a migrar hacia las ciudades.
El control ejercido por las elites terratenientes, basado en el respeto por la per-
tenencia a una clase, se debilitó, y en algunos países se derrocó a las clases he-
reditarias. Las protestas cada vez más incluyeron grandes cantidades de
personas (con frecuencia inducidas a la acción por parte de las muchedum-
bres urbanas) y se dirigieron contra la autoridad política general más que a los
problemas locales (Tilly, Tilly y Tilly 1975). Bajo estas circunstancias, la intro-
ducción de un ejército se convirtió en un acto político; no fue simplemente
una solución técnica al problema de la subversión de la ley y el orden. Además,
las unidades militares –con frecuencia montadas y pertrechadas con sables–
imponían un orden excesivo, ya que mataban y herían indiscriminadamente.
Este accionar creó mártires, y los militares se ganaron el comprensible odio de
la población. En consecuencia, los líderes militares rehusaron actuar en calidad
de policía. Este disgusto se vio reforzado por la preocupación que representaba
la confiabilidad del ejército mismo. Las lealtades de los rangos inferiores –y tam-
bién de los miembros no aristocráticos de los cuerpos de oficiales– estaban, con
frecuencia, con los agitadores. Estas tensiones se agudizaron sobre todo en Eu-
ropa con el surgimiento de los grandes ejércitos de conscriptos durante el siglo
XIX, que incluían a miembros de todos los sectores sociales y reemplazaron a los
ejércitos mercenarios reclutados por los reyes y por los terratenientes. Así, las
exigencias de una mayor participación política y una mayor igualdad econó-
mica amenazó a los ejércitos que apenas podían lidiar con sus propios proble-
mas de movilización masiva. Sin demora, ni los oficiales militares profesionales
ni los políticos (civiles) querían utilizar al ejército como policía, en parte porque
se preocupaban de mantener la integridad de la maquinaria militar, y en parte
porque les preocupaba la legitimidad del gobierno.
Otra fuerza habitualmente empleada en todo Europa para combatir los
brotes de violencia colectiva fue las milicias, fuerzas irregulares de voluntarios
61
David H. Bayley
reclutados en el ámbito local, armados y por lo general montados. Se trataba

de una reacción defensiva de parte de las elites contra los ataques violentos al
statu quo. En Inglaterra, las milicias se crearon en 1660, después de la Guerra
Civil; en Francia, luego de la Revolución, en 1789, si bien la Garde Bourgeoise
del siglo XVII constituyó un precedente (Bayley 1975). Donde las institucio-
nes feudales eran fuertes (como en Prusia y en Francia), las milicias eran una
extensión del poder señorial. Las milicias se hicieron más destacadas en Eu-
ropa dado que la exigencia de una mayor participación política manifestada
en el siglo XIX fue una oleada que atravesó Europa desde la costa atlántica
hasta los Urales. El problema que implicaban las milicias era que reflejaban
los intereses políticos partidistas. Carecían de legitimidad general, lo cual ex-
plica por qué los regímenes revolucionarias siempre las reorganizaban si-
guiendo líneas más inclusivas y democráticas, mientras que los gobiernos de
restauración las reconstruían a partir de terratenientes rurales y de la alta bur-
guesía (Carr 1966, pp. 233-234, 283; Langer 1969, pp. 332, 391-392). Las
milicias no constituían un sustituto efectivo de los ejércitos a la hora de man-
tener el orden interno. En efecto, su intrusión solía exacerbar los problemas
y hacía ver la imposición de la ley y el orden con un tinte inequívocamente
político.
Enfrentados con ejércitos renuentes pero demasiado autoritarios, y con
milicias entusiastas si bien poco confiables, los gobiernos europeos del siglo
XIX retiraron a los ejércitos de la tarea de combatir las revueltas internas, abo-
lieron las milicias y desarrollaron la figura de una policía pública y especiali-
zada. Inglaterra estaba a la vanguardia. En 1829, el gobierno creó en Londres
una fuerza de policía civil solventada por la esfera pública. Dicha fuerza era
lo bastante amplia para contener y dispersar a las muchedumbres urbanas.
El duque de Wellington –la autoridad militar más prominente de Inglate-
rra–, brindó un instructivo y fundamental apoyo a Sir Robert Peel cuando se
creó la “nueva policía”13. La instauración de policías civiles capacitados en
reemplazo de las milicias y de los militares fue una tendencia que se expan-
dió por todo Europa durante el resto del siglo, si bien los militares siguieron
13
Cuando fue primer secretario de Irlanda, Peel ya había experimentado con la actividad policial:
en 1814 creó las Fuerzas de Preservación de la Paz. Éstas se convirtieron en la Fuerza de Policía Irlan-
desa y más tarde en la Fuerza de Policía Real Irlandesa. Los “peelers” eran un cuerpo armado que no
estaba estacionado entre la gente, sino que iba de un lugar problemático a otro (Brady 1974, cap. 1).
62
desempeñando un papel más importante en el continente que en Inglaterra

debido a la existencia de grandes cuerpos de gendarmes.
A principios del siglo XX, sin embargo, se combatía por lo general el des-
contento urbano que surgía por todo Europa con unidades armadas de po-
licía civil especialmente entrenada para ese propósito. Tanto la policía
inglesa como la noruega desdeñaba por completo el uso de las armas. El
mismo panorama histórico tuvo lugar en el Japón de la década de 1870. El
ejército de miembros conscriptos creado en 1872 como instrumento de re-
vitalización nacional quedó desbaratado por tener que sofocar las violentas
revueltas regionales con que se reaccionó contra la destrucción del sistema
feudal descentralizado de los Tokugawa. En 1878, la responsabilidad de
mantener el orden interno se transfirió formalmente del ejército a la recien-
temente creada policía, concebida según el modelo francés y prusiano (Tsu-
rumi 1970, p. 85).
En Estados Unidos se desarrolló una solución singular al problema de la
contención de las agitaciones internas de gran escala. Desde tiempos colo-
niales, se había hecho uso de las milicias –a veces voluntarias; a veces cons-
criptas– para acallar las rebeliones. En efecto, hasta principios del siglo XX,
éstas eran las únicas fuerzas armadas de dimensiones apreciables que exis-
tían, fuera de la policía. En esencia, fueron las milicias de los estados las que
libraron la Guerra Civil Estadounidense y no los ejércitos nacionales, tanto
de la Unión como de la Confederación. Las unidades de milicianos se emple-
aron a lo largo del siglo XIX para sofocar las agitaciones populares, gran parte
de las cuales se asociaron hacia fines del siglo con las disputas laborales, cada
vez mejor organizadas y más violentas (Smith 1925, pp. 29-32). Al igual que
en otros países, Estados Unidos aprendió lo inmanejable de emplear unida-
des militares en esas situaciones, al punto tal que se volcó cada vez más al uso
de fuerzas especializadas de policía y mantuvo a las milicias en reserva. En
1903, se nacionalizaron las milicias y se convirtieron en una reserva de mili-
tares voluntarios. Estas milicias fueron rebautizadas como “Guardia Nacio-
nal” (Hill 1969).
La actividad policial moderna está dominada por organizaciones que se
han especializado cada vez más durante los últimos dos siglos. En los países
anglosajones, la especialización involucró principalmente el reemplazo de
unidades civiles por unidades militares para tratar casos de violencia interna;
en los países continentales, así como en América Latina, la especialización
63
David H. Bayley
tuvo lugar principalmente dentro de la administración civil del Estado, lo

cual involucra en menor medida que se eliminara de manera formal a los mi-
litares de las tareas policiales. En general, en los Estados modernos, la aplica-
ción de la fuerza física para el mantenimiento del orden interno se ha
encomendado a organizaciones especializadas de índole no militar. Esto no
implica afirmar que la policía moderna no hace otra cosa que obligar a obser-
var ciertas conductas por la fuerza; pero la diversidad de tareas realizadas por
la policía en la actualidad es, como veremos en el capítulo 5, más el resultado
de su propia adaptación a los requisitos necesarios para mantener el orden y
no tanto la combinación directa de tareas de orden policial y no policial.
Entre los países contemporáneos, el paso de una actividad policial no es-
pecializada a una más especializada no ha experimentado una marcha atrás,
a diferencia de la situación relativa a la intervención privada y pública en ma-
teria de accionar policial. Si observamos el panorama histórico general, se
han producido regresos a una policía no especializada, casi siempre como
parte del colapso sufrido por los sistemas políticos y la creación de nuevos
respaldos a la policía. Este caso tuvo lugar durante los interregnos imperiales
de China y India, y luego de la caída del Imperio Romano.
Las causas de la especialización

Es difícil generar una explicación convincente respecto del aumento de
la especialización policial. Es tentador sostener que lo produce la mayor
complejidad social en la forma de estratificación y diferenciación, sobre todo
dado que ambas son características de los países contemporáneos que cuen-
tan con fuerzas especializadas. El problema es que la especialización también
tuvo lugar en el pasado remoto, tanto en las instituciones feudales –por ejem-
plo, el sistema frankpledge– y al principio de la instauración de los Estados
–por ejemplo, en la figura del sheriff y del constable– Y la experiencia inglesa
no constituye una excepción. En Estados Unidos –en donde era claro que se
seguía la tradición inglesa– se contaba con policía especializada mucho antes
de la edad industrial. Los oficiales de policía especializados –el grado exacto
de especialización es debatible– también se encuentran en los imperios
como el Imperio Maurya, el Heian y el Ming. Los vigías diurnos y nocturnos
están presente universalmente en la sociedad humana y, en la medida que
64
tengan poderes de mantenimiento de la ley y el orden, deben considerárselos

como policía especializada. La conclusión, entonces, es que las circunstan-
cias sociales modernas pueden facilitar la especialización, pero no se requiere
la presencia de ellas en forma obligatoria para que haya especialización.
Es igualmente difícil encontrar una explicación en la política. Cierta-
mente, el carácter de los regímenes no está asociado de una forma obvia con
la especialización. En tiempos modernos, tanto en los regímenes democrá-
ticos como en los autocráticos se ha simplificado el ámbito de interés de los
agentes primarios de policía. Si bien la asertividad del Estado y su centraliza-
ción (que se asocial al absolutismo europeo) generaron “estados policiales”,
no produjeron oficiales especializados de policía tan tempranamente como
en Inglaterra, nación más descentralizada y regida por el consenso. En Ingla-
terra, en efecto, la especialización precedió al surgimiento del estado buro-
crático moderno, con un grado de especialización que quedó prácticamente
intacto desde el siglo XIII hasta el XX. El crecimiento del poder burocrático
centralizado –característica de los Estados modernos– puede, en verdad, re-
tardar la especialización policial. Tal situación parece haberse producido en
los niveles medios de responsabilidad administrativa de las monarquías ab-
solutas de Europa. Además, cuando la necesidad de control omnicompe-
tente y unificado por parte del gobierno confrontó a los ingleses en sus
remotas colonias, el mando policial se hizo menos especializado (y no más
especializado), y se concentró en las manos de jueces y recaudadores “mul-
tipropósito” de distrito (Bayley 1969, cap. 2). El Polizeistaat no es, por lo
tanto, un estado policial especializado (Raeff 1975). No sólo no se requiere
el crecimiento del poder estatal centralizado para lograr la especialización
policial, sino que no la facilita particularmente.
Las diferencias en materia de especialización en Europa –claramente en
los niveles medios de la administración del Estado– se asocian con las con-
trastantes tradiciones del derecho romano y del derecho uniforme inglés. La
herencia de derecho romano retarda el desarrollo de agentes especializados
de policía. Incluso hoy (como veremos en siguientes párrafos) los países con-
tinentales europeos tienden a asignar un mayor rango de responsabilidad a
su policía que los países anglosajones.
Eliminar a los militares de las tareas policiales constituye un aspecto de la
especialización en el cual el registro histórico no impide la búsqueda de ex-
plicaciones. Persiste en el accionar policial un rol militar, que representa una
65
David H. Bayley
especialización imperfecta, cuando se crea un sustancial ejército regular

desde el inicio de la experiencia estatal y cuando el desarrollo de las capaci-
dades del Estado encuentra como obstáculo un conflicto civil grave o prolon-
gado14. Se desarrollaron sistemas de policía del tipo “gendarmería” en
Francia, Prusia, Italia, España y Holanda, donde se presentaban estas con-
diciones. No se desarrollaron en Gran Bretaña, en Estados Unidos, en Japón
ni en Escandinavia. Ninguno de esos países necesitó instaurar ejércitos re-
gulares sustanciales hasta bien entrada su experiencia nacional. Además, en
cada uno de esos países la identidad nacional no estaba forjada por la con-
quista por parte de una región sobre las demás, ni la autoridad del gobierno
nacional fue impugnada por la fuerza. Si bien cada uno ha conocido el com-
bate civil, tales episodios fueron breves o tuvieron lugar luego de que se hu-
bieran establecido las tradiciones que rigieron las relaciones entre policía y
militares.
Los militares se retiran de la actividad policial en respuesta a dos factores:
la institución de grandes ejércitos sobre la base de la conscripción, y los cam-
bios operados en la tecnología militar, que hacen que el uso indiscriminado
de la fuerza sea difícil de evitar. Es importante señalar que las revueltas civiles
desempeñan un papel importante tanto en el acto de incluir a los militares en
la actividad policial como de eliminarlos. Lo crucial no es la revuelta misma,
sino la oportunidad en que se produce en relación con otros sucesos; por
ejemplo, la existencia y la índole de un ejército regular. La violencia interna
que se produce al comienzo de la creación de los Estados genera tradiciones
de penetración militar en la actividad policial; la violencia interna debilita la
penetración militar en el período de madurez de creación del Estado cuando
existe una de las dos condiciones. La agitación interna violenta siempre
tiende a incluir a los militares en el mantenimiento de la ley y el orden, pero
la intrusión se convierte en más episódica dado que la guerra requiere movi-
lización masiva y tecnologías de destrucción masiva.
La especialización policial no puede explicarse en función del cambio so-
cial y político, salvo en el caso de la participación militar, porque la especializa-
ción, si bien es una característica de la actividad policial moderna, no es propia
de ella. Tampoco la mayor inseguridad y una exigencia mayor de orden hacen
que se genere un ímpetu esencial que conduzca a la mayor especialización. En
14
Aparece una formulación previa en Bayley 1975.
66
parte, la especialización de la policía parece haber crecido debido a que la fi-

losofía de gestión de los estados-nación modernos así lo requieren; se da por
sentado que la especialización es útil tanto en lo que respecta a asegurar res-
ponsabilidad por los actos realizados y a aumentar la eficiencia. Lo mismo
puede decirse, como hemos visto, del carácter público. El análisis de la espe-
cialización se ve entorpecido en particular por la falta de información sobre
el trabajo del personal policial –sobre todo de los rangos más bajos– en casi
todo el período moderno. Con frecuencia, este personal parece no existir.
Supongo que su ausencia es más aparente que real. En aquellos lugares en
que se han realizado estudios históricos detallados (como en Inglaterra), se
ha encontrado policía especializada. Si las investigaciones posteriores con-
firman la suposición de que con frecuencia la policía especializada es una fi-
gura demasiado común como para ser mencionada por las autoridades
locales, ya no serán anómalas las comparaciones entre Inglaterra (y sus terri-
torios dependientes) y otros países. En cambio, se reforzará la hipótesis de
que la especialización no es privativa de la modernidad.
El desarrollo de la profesionalización
La profesionalización es con mayor claridad un atributo moderno de la po-
licía que el carácter público o la especialización. También es un atributo más
complejo. La profesionalización connota una atención explícita dada al logro
de calidad en el desempeño. Los indicadores mínimos de que existe una policía
profesional son el reclutamiento regido por estándares específicos, remunera-
ción lo bastante alta para que el servicio se estructure a lo largo de una carrera
profesional, entrenamiento y capacitación formales, y una supervisión siste-
mática por parte de los oficiales superiores. Hasta cierto punto, la palabra “pro-
fesionalización” se ha convertido en un término técnico de los círculos actuales
policiales. Este término abarca características tales como especialización fun-
cional del personal, uso de tecnología moderna, neutralidad en la imposición
de la ley y el orden, uso responsable del criterio, y una dosis de autorregulación
autónoma. Estos elementos son polémicos, son parte del bagaje honorífico del
término, y se hará caso omiso de ellos en este libro.
Determinar la oportunidad en que se confirma la profesionalización de una
fuerza policial es un asunto problemático por diversas razones. La primera:
67
David H. Bayley
incluso en su sentido más simple, la profesionalización tiene diversas facetas.

En Inglaterra, los runners de Bow Street, creados por John y Henry Fielding a
mediados del siglo XVIII, se seleccionaban de entre los constables que tuvieran
un año de experiencia en la función. Los Fielding los capacitaban y los super-
visaban, y percibían su remuneración de los fondos públicos, si bien en la
forma de recompensas que surgían de las multas, no como un salario en sen-
tido estricto. Podría considerárselos como una policía profesional primitiva
(Reith 1948, p. 31; Pringle, sin fecha). Otros experimentos parciales en ma-
teria de profesionalización fue la Policía del Río Támesis, de 1798, y la insti-
tución que llevaba el curioso nombre de Unmounted Horse Patrol (Patrulla
de Infantería a Caballo), de 1821 (Critchley 1967, pp. 42-45). Por supuesto,
el gran avance se produjo con el establecimiento de la Policía Metropolitana
de Londres en el año 1829. Se reclutaba a sus miembros en función de carac-
terísticas como el sexo, la altura, el peso, la personalidad y la alfabetización.
El entrenamiento era obligatorio, si bien consistía casi exclusivamente en
ejercicios formales de marcha (Gorer 1955).
La segunda razón: los intentos de establecer el profesionalismo pueden
ser fragmentarios e irregulares. Durante la década de 1860, en Rusia, se pro-
curaba con gran cuidado elevar el nivel del desempeño de los burócratas,
sobre todo en lo que se refería a eliminar la corrupción, la pereza y la incom-
petencia. Sin embargo, ciertas evaluaciones realizadas a mediados de la dé-
cada de 1870 arrojaron que tales reformas, en general, no habían surtido
efecto (Abbott 1972, pp. 257-258; Abbott 1973). En Estados Unidos, no se
eliminó el control de los departamentos de policía por parte de los partidos
políticos hasta bien entrado el siglo XX, si bien en algunas ciudades hubo
éxito en la tarea de profesionalizar la administración a fines del siglo XIX. El
tristemente célebre spoils system aseguraba que la designación del oficial de
policía dependía de la lealtad al partido. La extrema fragmentación de la auto-
ridad policial de Estados Unidos obligó a que repetidamente se descubrieran y
se combatieran en ese país las cuestiones atinentes a la profesionalización. In-
cluso en la actualidad, los oficiales principales del mantenimiento de la ley y
el orden (como los alguaciles) son elegidos por voto popular en numerosas
áreas, en lugar de ser designados (Lane 1979).
Una notable excepción al irregular modelo de profesionalización se pro-
dujo en Japón. En una copia descarada del modelo europeo, el gobierno
Meiji creó un sistema de policía nacional profesional en una década. Este
68
proceso comenzó con la institución del Departamento de Policía Metropoli-

tana de Tokio (el Keishicho) en 1878. Hacia 1887 se seleccionaba con rigor
personal reclutado de todo el país –en gran parte de entre los antiguos samu-
ráis– y se lo capacitaba en escuelas prefecturales de policía (Hackett 1971,
pp. 103 y sgtes.; Oura 1909). También en India se experimentó una profesio-
nalización sistemática pero mezquina bajo el dominio británico, luego de
que la Rebelión de la India (1857) hiciera que la responsabilidad de gobernar
se transfiriera de la East India Company, una empresa privada y con persone-
ría jurídica, al Parlamento londinense. A través de la Ley de Policía de 1862
se creó un sistema nacional de policía dentro del cual se introdujeron poco a
poco reglamentaciones sobre reclutamiento, capacitación, supervisión y dis-
ciplina para todos los rangos del escalafón. La lección que se aprende de
Japón y de India –confirmada por la experiencia de los países que se indepen-
dizaron luego de la Segunda Guerra Mundial– es que cuanto más reciente sea
la reforma policial, más probable es que involucre la profesionalización en el
ámbito nacional.
La tercera razón: la profesionalización se produce a velocidades variables
en los diferentes estratos del escalafón. En el siglo XVII, en Francia y en Prusia
se comenzó a crear una burocracia profesional en los niveles administrativos
superiores. En Inglaterra se permitía que los puestos públicos –incluidos los
nombramientos en el ejército– se compraran y se vendieran hasta bien en-
trada la década de 1870 (Rosenberg 1958, pp. 51-52; Webb y Webb 1963,
pp. 1-67). En el continente, la profesionalización atravesó todos los rangos,
desde los superiores hasta los inferiores, durante un período de doscientos
años. En Inglaterra, tal cosa ocurrió en un período mucho más breve y abarcó
todos los rangos.
La cuarta razón: deben emitirse juicios cualitativos a fin de determinar si
puede decirse que existen facetas en la profesionalización. Por ejemplo, las
normas referidas a altura y peso de los postulantes ¿implican un recluta-
miento por mérito? En India, estas normas rigieron durante más de un siglo,
pero la alfabetización era tan infrecuente que la calificación de “oficial escri-
biente” fue una designación significativa durante la independencia. También
hay una enorme diferencia entre un salario que atrae al personal competente
y uno que asegura el empleo de incompetentes e inadaptados. Si bien a los
constables se les comenzó a abonar un salario tomado de fondos públicos en
la Inglaterra de 1829, sus salarios ni siquiera llegaban a competir con los de
69
David H. Bayley
la mano de obra calificada, cuestión que cambió hacia 1890 (Martin y Wilson
1969, cap. 2). Hoy en día, los constables de India reciben un sueldo parecido
a los de los peones del gobierno, quienes son mensajeros y empleados de las
reparticiones indias.
Sin dejar de reconocer que asignar una fecha a la existencia de la policía
profesional sería impreciso y sentencioso, podría decirse, sin embargo, que
la gran era de la profesionalización es el siglo XIX. Durante los cien años que
transcurrieron entre 1815 y 1915 se confirmó la profesionalización entre los
principales países en aproximadamente el siguiente orden: Japón, Francia y
Alemania, Gran Bretaña, India, Estados Unidos y Rusia. Este orden no nece-
sariamente es el mismo con que podríamos clasificar a estos países en materia
de calidad de desempeño; sólo indica que se dio tratamiento expreso y reso-
lución a problemas tales como el de reclutamiento, entrenamiento, paga y
supervisión. Se da prioridad a Japón porque no sólo implementó la profesio-
nalización como en los países europeos, sino que también fue un país pio-
nero en la instauración de escuelas de capacitación para policías de todos los
rangos15. La profesionalización tuvo su punto máximo en el siglo XX, pero es
posible que se observe un retroceso. Tal situación puede darse cuando se es-
catiman recursos. También puede ocurrir debido a un cambio en el respaldo
con que cuenta la policía. Por lo general, las fuerzas privadas de seguridad
son menos profesionales que sus pares del ámbito público. La actividad po-
licial de autodefensa, llevada a cabo por organizaciones voluntarias de ciu-
dadanos, también reduce inevitablemente el profesionalismo. Es posible ver
este tipo de actividad entre las asociaciones vecinales de Europa del Este, en
Norteamérica, en China, en Rusia con la “Policía del Pueblo”, en Europa del
Este y en Cuba. El futuro del profesionalismo puede estar menos asegurado
que lo que podría sugerir la experiencia recogida durante el último siglo.
15
En 1880, Tokio contaba con un plan de entrenamiento de tiempo completo para los rangos más
bajos. París no lo tuvo hasta 1883, e incluso entonces sólo era de tiempo parcial, alternado con otras
obligaciones. La Escuela de Entrenamiento Policial de Londres se fundó en 1907 (Stead 1957, p.
139; Fosdick 1915 [1975], pp. 211ff.)
70
Las causas de la profesionalización

Los puntos altos de profesionalismo ocurren históricamente luego de que
se produce un cambio en el respaldo privado a público de la actividad poli-
cial, en la mayoría de los casos luego de que las comunidades territoriales han
asumido responsabilidad. Por lo tanto, la profesionalización tiene lugar
cuando existe la necesidad de contar con instrumentos confiables de regula-
ción forzada, bien sea porque las comunidades que constituyen el territorio
han perdido su vitalidad, bien sea porque se controvierte la autoridad del
nuevo sistema de gobierno. La percepción de esta necesidad puede produ-
cirse en comunidades de dimensiones diversas, tanto desde el punto de vista
demográfico como del territorial. No parece haber un umbral crítico16. Tam-
poco parece afectar a la profesionalización la riqueza tributaria de que dis-
ponga el gobierno. Ciertas autoridades policiales poco atractivas –como las
de los condados estadounidenses o los municipios ingleses– se profesiona-
lizaron en cierta medida sin contar con fondos sustanciales, si bien en el caso
inglés tal cosa no sucedió hasta que el gobierno nacional aceptó pagar parte
del costo (Philips 1977, cap. 2; Tilly et al. 1974). En Francia y Prusia, por otro
lado, no se profesionalizaron todos los rangos hasta mucho después de que
en ambos países se hubiera desarrollado la capacidad tributaria, se regulara
el comercio, se administrara justicia y se formaran ejércitos. Si bien se nece-
sita movilización de recursos para lograr la profesionalización, la cantidad de
dinero de que disponga un gobierno, por encima de un nivel mínimo, no
constituye un factor determinante.
En el período moderno, se ha aceptado la profesionalización como un
elemento esencial para lograr una gestión eficiente. Se trató de un axioma de
reforma progresiva. Los gobiernos estudiaron las innovaciones realizadas en
otros países y las copiaron para su ámbito interno. En Prusia, Austria y Rusia
16
En Londres, la profesionalización comenzó en 1829, cuando la ciudad tenía una población de
1.800.000 habitantes; en Estocolmo, en 1850, con 92.000 habitantes; en Sydney, en 1862, con
100.000 habitantes; y en Calcuta, en 1864, con 365.000 habitantes (Gurr, Grabosky y Hula 1977,
p. 705). Al mismo tiempo, Eric Monkkonen (1981) sostiene que en las ciudades estadounidenses
se implantó luego de la Guerra Civil una policía uniformada de tiempo completo compuesta de
100.000 oficiales, y las dimensiones de cada cuerpo dependían de la importancia de cada ciudad.
Sugiero que si había cuerpos más o menos nutridos, como dice Monkkonen, éstos dependían de
la opinión local sobre la necesidad de profesionalización.
71
David H. Bayley
se estudió con detalle la experiencia francesa del siglo XVIII. Tanto los británi-
cos como los estadounidenses conocían el desarrollo que se había producido
en el continente europeo e hicieron comentarios críticos sobre la ineficiencia
de la administración que se sufría en sus propios países. Japón tomó prestado
tímidamente de Prusia y Francia, mientras que los poderes europeos expor-
taron profesionalismo a sus colonias. La profesionalización prometía mejo-
rar la efectividad y la confiabilidad más allá de la índole de los sistemas
políticos. Esta característica explica por qué la profesionalización tuvo lugar
durante el siglo XIX en países radicalmente diferentes tanto en lo referido al
carácter de sus regímenes como en cuanto a la organización nacional de la
policía. Estados Unidos, Gran Bretaña, India, Prusia, Suecia, Japón y Ho-
landa lograron niveles mínimos de profesionalismo aproximadamente para
la misma época, pese al hecho de que poco tenían en común en el plano po-
lítico, salvo por la creencia de que el gobierno territorial debía responsabili-
zarse por la ley y el orden.
La presión para mejorar la seguridad con el respaldo del Estado provino de
la clase media, al igual que en Inglaterra, pero también de otros grupos sociales
de influencia, como la aristocracia, el artesanado, los intereses comerciales y el
ejército (Field 1981; Harring 1983; Lofland 1973, p. 65; Weinberger 1981).
La respuesta a esta presión se vio facilitada por las tradiciones de interven-
ción administrativa por parte del gobierno. Los franceses y los prusianos es-
taban acostumbrados a una administración profesional del Estado antes de
que se vieran obligados a implantar tal profesionalidad en la actividad poli-
cial. Los ingleses, por su lado, resistieron esta tendencia porque creían que
la intervención del Estado ponía en peligro la libertad (Langrod 1961, pp.
6-7). El Estado administrativo, cuyo mayor exponente era Francia, era tabú
para los ingleses, quienes se aferraron al amateurismo incluso a expensas de
la seguridad.
Entonces, el aprendizaje entre países no siempre produce imitación. Sin
embargo, una vez que quedaron eliminadas las inhibiciones tradicionales
respecto del papel que debía desempeñar el gobierno en la actividad policial,
el aprendizaje entre países hizo que la profesionalización adoptara una única
forma.
Para finalizar, la profesionalización no se monta sobre las oleadas de deli-
tos o de violencia. Si bien los cambios de cualquier tipo en la actividad poli-
cial se justifican en función de la inseguridad y de la turbulencia, es difícil
72
mostrar un vínculo causal entre delito y profesionalización. La profesionali-

zación es demasiado cualitativa y demasiado compleja para presentarse en
relación directa con los umbrales críticos de la delictividad.
Conclusión
La actividad policial del mundo moderno está dominada por organiza-
ciones públicas, especializadas y profesionales. Lo que es nuevo acerca de la
actividad policial es la combinación de esos atributos más que cualquiera de
los atributos tomados por sí mismos. La intervención pública y la especiali-
zación pueden encontrarse en muchos lugares antes del período moderno;
sólo la profesionalización es infrecuente en períodos anteriores, si bien este
fenómeno tiene precedentes. La evolución hacia esta combinación singular,
que ha sido confirmada en los últimos cien años, tuvo lugar lentamente a lo
largo de varios siglos. La policía especializada se implementó en Inglaterra en
la Edad Media, pero la intervención pública no se hizo característica de la ac-
tividad policial inglesa sino hasta setecientos años más tarde. Francia hizo
que su policía fuese pública en los siglos XVII y XVIII, pero no fueron cuerpos
especializados (como sí lo eran en Inglaterra) hasta el siglo XIX. En Estados
Unidos había policía especializada y pública en el siglo XVII, pero la profesio-
nalización se demoró hasta el siglo XX. Además, el orden en el cual se presen-
taban las tres características variaba de un país a otro, salvo por el hecho de
que la profesionalización, por lo general, llegaba luego de un cambio en el
respaldo público otorgado a la policía. No hay una razón a priori por la cual
un sistema nacional de policía profesional no pueda crearse bajo la tutela pri-
vada, pese a que históricamente tal cosa no ha sucedido.
73
CAPÍTULO 3
La estructura de la actividad policial
Toda comunidad que autorice la actividad policial debe organizar una co-
bertura; debe crear una estructura que le permita el ejercicio de la autoridad.
Dado que las comunidades más importantes que hoy en día organizan la ac-
tividad policial son los estados-nación, la descripción y el análisis de la estruc-
tura policial se centrará en los países como unidad del análisis. La exposición
comenzará con un examen de cómo pueden describirse las estructuras na-
cionales y se explorará el rango de variación en el mundo. Luego, se describi-
rán los modelos de la evolución de las estructuras nacionales, con vistas, en
particular, a determinar si pueden discernirse las tendencias de largo al-
cance. Para finalizar, empleando materiales tanto contemporáneos como
históricos, se realizará un intento de individualizar los factores que influyen
de manera crítica en la estructura de la actividad policial pública.
Una descripción de las estructuras nacionales

A fin de describir adecuadamente la estructura de los sistemas nacionales
de policía, deben distinguirse dos dimensiones de análisis: la centralización
del mando y la cantidad de mandos. Con frecuencia, ambos conceptos se
confunden porque se emplean con poca precisión los conceptos de “centra-
lización” y “descentralización”. En Gran Bretaña hay cuarenta y tres fuerzas
autónomas de policía, cada una responsable de un área que tiene asignada.
Parecería ser un sistema descentralizado de policía. En Italia, al igual que en
Gran Bretaña, también hay más de una fuerza de policía, pero el sistema no
está descentralizado. Las dos fuerzas policiales de Italia son los Cuerpos de
Carabineros (Carabinieri) y la Guardia de la Seguridad Pública (Guardia di
75
David H. Bayley
Pubblica Sicurezza), ambos comandados desde Roma17. Así pues, Italia

cuenta con múltiples fuerzas, pero el mando está centralizado. También en
Holanda hay multiplicidad de fuerzas, pero una de ellas está centralizada y la
otra, descentralizada. Las zonas rurales están atendidas por la Rijkspolitie, que
recibe órdenes directamente de La Haya, mientras que las ciento cuarenta y
dos zonas municipales tienen su propia y autónoma Gemeetepolitie. La cues-
tión es que la descentralización general múltiples fuerzas, pero las fuerzas
múltiples no siempre están descentralizadas. Por lo tanto, una razón por la
cual en algunos países hay fuerzas múltiples es porque el mando está descen-
tralizado. La centralización del mando y la multiplicidad de mandos son
conceptos distintos, si bien la centralización constituye una forma en la cual
se concreta la multiplicidad.
Si empleamos las dos dimensiones de este análisis –la centralización y la
cantidad de mandos–, puede decirse de cualquier sistema nacional que per-
tenece a una de tres categorías (véase la tabla 3.1). Dado que es imposible
concebir un único sistema policial descentralizado, no hay ningún país en
ese casillero.
Puede decirse que un país tiene una estructura centralizada de policía
cuando habitualmente la dirección operativa baja hacia las subunidades
desde un único centro de control. A la inversa, la independencia de mando
de las subunidades es el indicador de la descentralización. Este criterio es de
iure; es decir, basado en lo que puede hacerse frente a lo que en efecto se hace.
En Francia, por ejemplo, se lo llamaría un “sistema centralizado”, aunque
rara vez se ejerce el mando desde París respecto de las operaciones cotidianas
de las unidades departamentales (Crozier 1963, p. 225). Este criterio de iure
es fácil de aplicar, pero inyecta un elemento de irrealidad en las categoriza-
ciones. La forma de escapar de esta situación consiste en emprender estudios
sobre las relaciones efectivas de mando. Si bien hay pistas de esta cuestión en
algunos escritos, son escasas y muy espaciadas. Se necesita con urgencia que
se realicen comparaciones entre relaciones formales e informales de mando
en los estudios sobre los sistemas nacionales de policía. Cuando la costum-
bre sea clara respecto de la autonomía de las fuerzas locales –incluso cuando
la centralización esté formalmente establecida–, en el análisis del tema me
17
Italia también cuenta con una policía municipal –los vigili urbani–, responsables sobre todo de
dirigir el tránsito y de hacer cumplir las ordenanzas locales.
76
apartaré del criterio jurídico. Por ejemplo, en Noruega, la policía fue nacio-
nalizada en 1936, pero el gobierno central se abstuvo con gran cuidado de
dar órdenes operativas a las cincuenta y cuatro fuerzas distritales (Kosberg
1978). Por lo tanto, se señalará a Noruega como un sistema descentralizado.
Lo mismo sucede con Suecia (Becker ahd Hjelkmo 1976, pp. 75-76; Plantin
1979). En general, sin embargo, la categorización en cuanto a centralización
y descentralización hará gran hincapié en las reglas formales, lo cual elimi-
nará en su mayor parte todo juicio acerca de la práctica.
Tabla 3.1
TIPOLOGÍA DE LAS ESTRUCTURAS POLICIALES
Centralizada Descentralizada
Única XXX 000

Múltiple XXX XXX
Francia, Italia, Finlandia, Israel, Tailandia, Taiwán, Irlanda y la Unión So-

viética son ejemplos de sistemas centralizados de policía. En Francia, el con-
trol de la Police Nationale, que abarca pueblos de más de diez mil habitantes,
y el de la Gendarmerie, que patrulla las zonas rurales y los poblados peque-
ños, se ejerce desde el Ministerio del Interior, sito en París (Bramshill Police
College 1974). La Guardia di Pubblica Sicurezza de Italia, organizada en no-
venta y tres unidades provinciales, puede recibir órdenes a través de dos ca-
denas de mando, ambas originadas en el Ministerio del Interior, sito en
Roma. Una de ellas parte del Ministerio y llega al prefecto; luego, al cuestor
(el jefe provincial de policía); la otra, exclusivamente policial, parte del Mi-
nisterio y llega a la Dirección General de Seguridad Pública; luego, al jefe de
la Policía Nacional y finalmente al cuestor (Bramshill Police College 1974).
Los Carabinieri, la otra fuerza principal de policía de Italia, también recibe ór-
denes de Roma. En la Unión Soviética, la centralización del mando es más
discutible porque las dimensiones de ese país limitan el mando efectivo de
las operaciones remotas. Ciertamente, Moscú cuenta con una autoridad for-
mal para dirigir tanto la Militzia como la KGB en cada república. La cadena de
77
David H. Bayley
mando de la milicia parte del Ministerio del Interior de Moscú y se dirige

hacia los respectivos ministerios del interior de cada una de las repúblicas; la
cadena de mando de la KGB involucra a los Comités de Seguridad del Estado
que existen a cada nivel (Hazard, Butler y Maggs 1977, pp. 75-76).
En general, pueden distinguirse grados moderados y extremos de descen-
tralización según la cantidad de unidades autónomas. Los sistemas moderada-
mente descentralizados son los de los siguientes países: Japón, que ha
concedido autonomía a cuarenta y seis prefecturas; Australia, a seis estados;
Alemania Occidental, a diez länder y a Berlín; Gran Bretaña, a cuarenta y tres
“autoridades policiales”; y Brasil a veintiún estados (Rios 1977). Las estructuras
extremadamente descentralizadas aparecen en Estados Unidos con 25.000
unidades; en Bélgica, con 2.359; y en Holanda, con 142 fuerzas municipales18.
Tan descentralizadas son las fuerzas de Estados Unidos que nadie está bien se-
guro de cuántas son. La cifra que brinda Bruce Smith, cuarenta mil fuerzas po-
liciales distintas, fue ampliamente aceptada durante muchos años, si bien no
explicaba de dónde venía (Smith 1940, p. 25). A principios de la década de
1970, la Administración de Asistencia Policial (LEAA) realizó una encuesta
destinada a determinar cuántas fuerzas había. Se decidió que la cifra adecuada
era unas 25.00019. Canadá también está radicalmente descentralizado: tiene
unas cuatrocientas cincuenta fuerzas policiales municipales más varias fuerzas
provinciales y la Policía Montada Real Canadiense (Stenning 1980).
Si bien es posible categorizar los países por su grado de centralización, es
engañoso hacerlo sin tener en cuenta otros datos. Con frecuencia se afirma
que el grado de centralización afecta a importantes aspectos de la actividad
policial, como la eficiencia, la capacidad de brindar respuesta a las comuni-
dades, la confianza pública, la capacidad de responsabilizarse por sus actos
y la contundencia. Dichas afirmaciones constituyen una tontería, a menos
que se tomen en cuenta las dimensiones de la unidad que se describe. Esta-
dos Unidos tiene más fuerzas policiales independientes que cualquier país
del mundo; pese a ello, la extensión promedio del mando es muy grande,
cerca de unos 450 kilómetros cuadrados, lo cual es mucho mayor que los 13
18
Los datos de Bélgica corresponden a abril de 1977 (Vincet 1977).
19
Criminal Justice Agencies in Pennsylvania (1970, prefacio), Organismo de Asistencia en la Imposi-
ción de la Ley y el Orden, Ministerio Federal de Justicia. Es posible que veinte mil de ellas fueran
cuerpos policiales locales y comunitarios (Caiden 1977, p. 29).
78
kilómetros cuadrados de la descentralizada Bélgica y que los 14 kilómetros

cuadrados de la descentralizada Suiza. Francia es un país más descentrali-
zado que Estados Unidos, y téngase en cuenta que su superficie es de cuatro
quintos de la de Texas. Holanda cuenta con ciento cuarenta y dos fuerzas po-
liciales, lo cual la hace mucho más centralizada que Estados Unidos; pero
Holanda tiene la mitad de la superficie del estado de Virginia Occidental. Ita-
lia, un país centralizado, es más pequeño que Noruega, un país descentrali-
zado. Alemania Occidental, país de moderada centralización, tiene casi la
superficie de Oregon. Es claro que un sistema policial centralizado inserto en
un pequeño país puede ser más pequeño que una parte del sistema descen-
tralizado de un país más grande. La dinámica del sistema policial depende no
sólo del grado de centralización, sino también de las dimensiones de la co-
munidad. Además, el presunto vínculo existente entre centralización y des-
empeño policial es aún más tenue cuando, como suele suceder, se emiten
juicios acerca de la centralización sobre la base de criterios de iure y no en fun-
ción de criterios de facto.
Debido a la carencia de datos internacionales, es imposible generar una
categorización definitiva de los sistemas policiales del mundo según su grado
de centralización. Los libros habituales de referencia y las fuentes especiali-
zadas que existen sobre la policía brindan información sobre la estructura de
ésta respecto de muy pocos países. Si se reúne esa información, es posible de-
ducir que los sistemas centralizados son mucho más habituales que los des-
centralizados. Esta conclusión se basa en mis propios estudios sobre una
muestra de cuarenta y ocho estructuras policiales de otros tantos países, es-
tudio del cual puede tomarse información confiable. Treinta y siete de esos
países contaban con sistemas policiales centralizados; es decir, un 77% de la
muestra.
Si observamos la multiplicidad de fuerzas –dado que sólo describir estruc-
turas como “centralizadas” o “descentralizadas” es insuficiente–, encontra-
mos que los países que tienen una fuerza policial única suelen ser pequeños;
por ejemplo, Singapur, Sri Lanka, Polonia e Irlanda (Becker 1973; Coatman
1959; Cramer 1964; Dorey y Swidler 1975). No obstante, el tamaño reducido
no necesariamente produce singularidad, como se ve en el caso de Holanda y
de Bélgica.
Los países que cuentan con múltiples fuerzas pueden subdividirse en dos
grupos en función de la superposición (o no) de las competencias. Un sistema
79
David H. Bayley
es coordinado múltiple cuando una fuerza tiene competencia sobre una zona
dada, aunque haya varias fuerzas en todo el país; un sistema es no coordinado
múltiple cuando más de una fuerza tiene autoridad sobre la misma zona. Por
ejemplo: Francia cuenta con un sistema coordinado múltiple. La Police Na-
tionale abarca pueblos de más de diez mil habitantes y la Gendarmerie se
ocupa del resto (Bramshill Police College 1974). En Finlandia y en Holanda
también hay cuerpos de policía distintos según la zona sea rural o urbana. En
Canadá hay un sistema coordinado múltiple porque en todo lugar determi-
nado la actividad policial es, sobre todo, responsabilidad de una sola fuerza,
si bien esa fuerza puede ser nacional, provincial o municipal (Kelly y Kelly
1976, pp. 32, 35). Cuando en un área se opta por la autoactuación policial se
elimina la cobertura que brinda una fuerza más inclusiva, como la policía
provincial. De manera parecida, cuando las municipalidades o las provincias
alquilan por contrato a la Policía Montada Real de Canadá (la RCMP, según
su sigla en inglés) para que ésta realice actividades policiales, tal cuerpo re-
emplaza a las demás fuerzas y no se les superpone20. El hecho de que la Poli-
cía Montada haya limitado la competencia concurrente en todo Canadá
respecto de las leyes federales constituye una estrategia sobre el cual me ex-
playaré en párrafos siguientes.
Los sistemas no coordinados múltiples se presentan en Italia, España,
Bélgica, Suiza, la Unión Soviética y Estados Unidos. En Italia, los Carabinieri
y la Guardia tienen competencia conjunta en todas partes. En efecto, existe
una intensa competencia entre ambas fuerzas, situación que algunos italia-
nos consideran como una salvaguarda esencial de la libertad (Barzini 1964,
pp. 215-216). Las tres fuerzas policiales paralelas de España son la Guardia
Civil, la Policía Armada y la Policía Municipal. Suiza tiene una policía federal,
una cantonal y una municipal, todas las cuales tienen competencia concu-
rrente (Sherman 1977). En la Unión Soviética se mantienen dos cuerpos po-
liciales, la Militzia y la KGB. El caso más extremo de fuerzas no coordinadas
múltiples es Estados Unidos. Los estadounidenses pueden ser detenidos,
por lo general, por al menos tres organismos policiales diferentes: el FBI, el
sheriff del condado y la policía municipal o departamental. Si a la policía de
un estado determinado se le ha dado autoridad general (es decir, no actúa
principalmente como policía de tránsito), en ese caso se agrega un cuarto
20
En 1972, 162 municipalidades habían actuado de tal manera (Dorey y Swidler 1975, p. 148).
80
nivel21. Si bien siempre se dice que el sistema estadounidense es descentrali-

zado, su multiplicidad involucra más que la dispersión del mando dentro de
un único tipo de policía, como sucede en Gran Bretaña o en Japón. En Esta-
dos Unidos, casi todos los niveles y unidades del gobierno están investidos
de autoridad policial. La policía estadounidense no es parte de un sistema di-
señado con superposiciones: la policía no es parte de un sistema en absoluto.
La falta de coordinación que existe en Estados Unidos es resultado de un des-
cuido que se remonta a la permisividad establecida en la Constitución.
Es imposible estimar la proporción de sistemas policiales nacionales que
son múltiples porque se carece de información mundial y porque, cuando se
describen los sistemas, rara vez se distingue la centralización y la multiplici-
dad. Si bien un 77% de los sistemas que integraban la muestra eran centrali-
zados, lo cual indicaba una inclinación en dirección de la singularidad,
algunos de ellos contaban con múltiples fuerzas. Hasta que no se realice una
detallada encuesta en cada país no podrán formularse generalizaciones defi-
nitivas sobre la cantidad de fuerzas que existe en cada país.
Deben agregarse dos precauciones importantes a esta descripción de la
estructura de la policía mundial. La primera: los gobiernos nacionales de los
sistemas descentralizados y de los centralizados siempre crean organismos
policiales con autoridad concurrente a fin de cumplir aquellas responsabili-
dades de mantenimiento de la ley y el orden que trascienden las responsabi-
lidades de las unidades gubernamentales subordinadas. En Estados Unidos
existe el FBI; en Canadá, la Policía Montada; en India, el Organismo Central
de Investigación; en Japón, el Organismo Policial Nacional; en la República
Federal de Alemania, el Bundeskriminalamt; y en Brasil, la Policía Federal22.
En términos estrictos, por lo tanto, todos los países que cuentan con una
multiplicidad de fuerzas tienen fuerzas no coordinadas.
21
Bruce Smith, en Police Systems in the United States (1949), identificó cinco niveles de gobierno que
crean autoridades policiales superpuestas: el nivel federal, el estadual, el de condado, el de las ciu-
dades, el de los departamentos y municipios, y el de los pueblos con personería jurídica. En la dé-
cada de 1930, Charles E. Merriam encontró trescientos cincuenta organismos de imposición de la
ley y el orden en Chicago, incluidos los que pertenecían a escuelas, parques y distritos de limpieza.
A través de la encuesta realizada por Bruce Smith en 1932 en la región de Cincinnati se encontraron
ciento cuarenta y siete organismos de imposición de la ley y el orden distribuidos en dos estados y
seis condados (Walker 1977, p. 145).
22
Ciento trece organismos federales tienen poder de imposición de la ley y el orden en Estados Uni-
dos. El FBI es el más importante (Shane 1980, p. 157).
81
David H. Bayley
Cuando digo que ciertos países tienen sistemas policiales coordinados

múltiples, emito un juicio: el mantenimiento de la ley y el orden por parte del
gobierno central es relativamente poco importante dentro del panorama total
de la actividad policial. La autoridad central está restringida en varios aspectos:
1) al limitar el ámbito de la autoridad central, 2) al delegar las funciones centrales
del mantenimiento de la ley y el orden a fuerzas pertenecientes a niveles subor-
dinados de gobierno, o 3) al permitir la intervención central sólo a requeri-
miento de los mandos policiales locales. Entonces, se ha dicho que Alemania
Occidental cuenta con un sistema coordinado múltiple porque el Bundeskri-
minalamt desempeña un muy pequeño papel en la actividad policial, usual-
mente por tolerancia de las fuerzas policiales de los länder (los estados
federados de Alemania) (Romig 1977). Lo mismo puede decirse de India y de
Japón. En Estados Unidos y en Brasil, sin embargo, los establecimientos poli-
ciales federales son grandes, activos y no requieren obtener aprobación local
para actuar (Rios 1977). Señalar que Canadá es un país con un sistema coordi-
nado múltiple o no coordinado múltiple es sobre todo problemático. El incon-
veniente no radica en que la Policía Montada, un cuerpo nacional, actúe como
fuerza local bajo el control de las autoridades subnacionales; es sólo una cues-
tión de descentralización. Las dudas acerca de la coordinación entre las distin-
tas fuerzas surge del hecho de que la Policía Montada y las fuerzas locales tienen
autoridad conjunta para actuar bajo ciertas leyes nacionales. La superposición
parece ser más amplia que en India y que en Alemania Occidental, pero mucho
menos amplia que en Estados Unidos o en Brasil (Gobierno de Canadá 1974)
La segunda precaución es la siguiente: muchos países implementan cuer-
pos especializados de policía asignados a emprendimientos específicos del
gobierno. En lo que se refiere a personal, los más importantes son los diver-
sos cuerpos afectados al ferrocarril, como en India, Canadá y Alemania Oc-
cidental. En Estados Unidos, una de las fuerzas más nutridas del país es una
fuerza especializada de un organismo gubernamental local; es decir, la poli-
cía del Organismo de Tránsito de Nueva York23. Esas fuerzas no se incluyeron
al considerar los sistemas nacionales de policía porque suplementan y no re-
emplazan las principales fuerzas territoriales.
23
Se trató de la octava fuerza de policía en cuanto a dimensiones en Estados Unidos, a fines de la dé-
cada de 1960. La fuerza policial del Organismo de Vivienda de Nueva York ocupaba el número
veinticuatro en la escala de dimensión (Berkeley 1969, p. 27).
82
La existencia casi universal de unidades centrales de policía que cuentan

con autoridad superpuesta y la existencia de policía pública con competen-
cia especializada hace que sea muy complejo realizar una categorización des-
criptiva de la policía del mundo.
Tabla 3.2
CLASIFICACIÓN MUNDIAL DE LOS TIPOS DE ESTRUCTURAS POLICIALES
Centralizada Descentralizada
Única Sri Lanka

Singapur
Polonia
Irlanda
Israel
Coordinada Francia Gran Bretaña

Finlandia Holanda
Canadá
Múltiple
Alemania Occidental
India
Japón
No coordinada Italia Bélgica

Unión Soviética Suiza
Estados Unidos
83
David H. Bayley
Dada la diversidad de las instituciones policiales públicas que existen en

la actualidad, toda categorización resultará hasta cierto punto una simplifi-
cación de la realidad. En la tabla 3.2 se muestra la ubicación de algunos de los
países según el esquema de clasificación que se presenta.
Modelos de desarrollo
Las estructuras de los sistemas policiales públicos nacionales exhiben
una llamativa permanencia a lo largo del tiempo. Las características estruc-
turales han permanecido intactas en la mayor parte de los países contempo-
ráneos desde que éstos se volvieron reconocibles como Estados. Francia ha
contado con una actividad policial centralizada desde mediados del siglo
XVII, cuando Luis XIII designó intendants para que administraran las genera-
lités en las que se dividía Francia. En 1667, en las principales ciudades co-
menzaron a designarse lieutenants general de policía, que también eran
empleados del rey. Con la Revolución Francesa se realizaron sólo ajustes téc-
nicos a este sistema centralizado, lo cual transformó al lieutenant general de
París en un prefecto e hizo que, a partir de las generalités, se crearan los depar-
tamentos. Como señaló Tocqueville, la Revolución y el período napoleónico
sólo potenciaron la notoriedad y la eficiencia del Antiguo Régimen (Chap-
man 1953, cap. 1; de Tocqueville 1856 [1955], pp. 57, 195; Payne 1966, pp.
208-288). El sistema policial centralizado soviético surgió de sistemas pre-
cedentes también fundados en el siglo XVII, cuando la administración estaba
en manos de los prikazy, departamentos del ámbito cercano del zar. Pedro I
(1682-1725) ajustó las fronteras administrativas y regularizó el sistema; creó
la figura del capitán de políticas de distrito, subordinado a los gobernadores
provinciales designados desde la centralidad del poder. En 1718, el puesto
de director de la policía se estableció en San Petersburgo. Sus funciones eran
similares a las del teniente general de la policía de Francia. Resulta significa-
tivo que la policía secreta, creada por Nicolás I en 1826, recibiera el nombre
de “Tercer Departamento”, en referencia a su ubicación dentro del plantel
personal del zar. Esta característica indica también cuán cerca estaba el
mando policial de la fuente de autoridad de Rusia. En la década de 1860,
cuando los siervos fueron liberados y se abolieron los poderes de los terrate-
nientes feudales, se hizo el intento de descentralizar la administración. Este
84
intento fracasó, como tantos del mismo tipo fallarían una y otra vez en la his-
toria de Rusia: luego de la revolución de 1905; a principios de la década de
1920, luego de la Revolución Bolchevique; y a fines de la década de 1950 y
principios de la década 1960 (Abbott 1972, pp. 238-240; Starr 1970, sec. 4
y conclusión). La tensión experimentada entre la iniciativa local y el control
central de Rusia siempre se resolvió a favor de este último.
En los demás países de Europa, la historia es la misma: persisten las prác-
ticas administrativas establecidas al comienzo del desarrollo histórico de los
Estados, pese a los enormes cambios operados en la estructura social, en las
modalidades económicas y en el carácter político. El sistema policial de Aus-
tria, un sistema centralizado, se remonta a la creación de un Ministerio de Po-
licía por parte de Pergen en 1792 (Emerson 1968, cap. 1). El sistema dual
centralizado de Italia fue establecido luego de la unificación, que se produjo
en 1871, y surgió de las prácticas piamontesas que se originaron en 1814
para los Carabinieri y en 1848 para la Guardia (Fried 1963, pp. 40-41; Gre-
gory 1976). En Gran Bretaña, el mando respecto de la policía ha estado en
manos locales desde las épocas del sistema frankpledge. Evolucionó y se con-
virtió en un sistema de territorios y constables bajo la dirección de los jueces
de paz; luego, se trocó en mandos de los condados y de los municipios; y fi-
nalmente en un sistema controlado por las “autoridades policiales”. Las re-
formas introducidas desde la Edad Media han cambiado las unidades de
organización, pero no han hecho que se centralizara el mando (Webb y Webb
1963).
En Estados Unidos, la tradición de la autonomía local en materia de acti-
vidad policial comenzó con los primeros asentamientos de Virginia y Massa-
chusetts, en el siglo XVII (Zuckerman 1970). Lo único que puede objetarse a
esta tradición fue la toma de control de la actividad policial por parte de los
gobiernos estaduales, hecho ocurrido a mediados del siglo XIX en muchas de
las ciudades más grandes del país. En todos los casos, el experimento fue
temporario (Richardson 1974, p. 172). El control siguió en manos locales,
aun cuando el gobierno estadual y nacional creó en el siglo XX nutridas fuer-
zas policiales que rendían cuentas sólo ante sí mismas (Smith 1949, cap. 6).
Se agregaron nuevos rangos policiales, pero sin menoscabo de la autonomía
local. Existe la tradición opuesta en China, donde la primacía de la autori-
dad central se concede en principio, si bien con frecuencia en la práctica está
controvertida. Pese a que la efectividad del control imperial ha fluctuado
85
David H. Bayley
drásticamente a lo largo de la historia de China, el sistema consuetudinario

implica una administración nacional basada en las provincias (las hsien), di-
rigidas por oficiales centrales designados. La administración se combina con
una compleja organización de estructuras locales más perdurables, como las
familias, los vecindarios, las aldeas y, desde 1949, el Partido Comunista (van
der Sprenkle 1977). La vitalidad de la dirección central ha dependido de la
voluntad y de la capacidad de las dinastías (Li 1971; Li 1977, pp. 61-65).
Para finalizar, el sistema policial de India es exactamente el mismo hoy en día,
un tercio de siglo después de la independencia, que el que existía en 1861,
cuando los británicos lo crearon (Bayley 1969, cap. 2).
Con estas afirmaciones no se pretende negar que se han producido cam-
bios, pero estos cambios no afectaron el carácter. Además, la dirección gene-
ral del cambio en las estructuras nacionales no es de ningún modo clara. En
Canadá, por ejemplo, ha habido una gradual reducción en la cantidad de
fuerzas policiales independientes desde 1920. Dos fuerzas nacionales –la
Dominion Police Force y la Royal North West Mounted Police– se convirtieron en
la Policía Montada Real de Canadá. La mayoría de las provincias abolió sus
propios cuerpos de policía y los reemplazó por la Montada bajo contrato.
Además, algunas municipalidades abolieron sus propias fuerzas, bien sea
porque las fusionaron con alguna fuerza metropolitana más amplia, bien sea
porque reemplazaron sus fuerzas con la Montada, que actúa bajo contrato en
el ámbito municipal o provincial24. En Estados Unidos, por su lado, en el
siglo XX se agregó un nivel totalmente nuevo de actividad policial, lo cual
hizo que aumentara la cantidad de fuerzas independientes; es decir, se agre-
garon las diversas policías de los estados25. También el gobierno nacional se
ha convertido en un actor prominente en materia de mantenimiento de la
ley y el orden. El agregado más famoso ha sido el Federal Bureau of Investi-
gation (el FBI), en 1924, pero el proceso no terminó allí. En 1977, ciento
24
Tomado de la correspondencia privada de Philip C. Stenning, mayo de 1980. En Canadá se re-
dujo la cantidad de fuerzas, pero no la cantidad de jurisdicciones. Solamente se puede decir que la
centralización aumentó si se juzga cuánto control ejerce el cuartel central de la Policía Montada en
Ottawa sobre las muchas fuerzas que tiene bajo contrato.
25
Los Texas Rangers, fuerza creada en 1853, fue la primera policía estadual. Luego de una prolon-
gada pausa, Pennsylvania creó una similar en 1908, y poco después todas las demás (Walker 1977,
p. 146). Massachusetts fundó su fuerza policial estadual en 1865, pero fue disuelta en 1875 para
crear un escuadrón estadual de detectives.
86
trece organismos nacionales de gobierno tenían poder de policía. Un tercio

de estos organismos se había desarrollado desde 1970 (Shane 1980, p. 157).
Pese a que hubo recomendaciones por parte de una variedad de comisiones
de gobierno de que se procediera a la consolidación, la actividad policial de
Estados Unidos no experimenta una simplificación ni una centralización es-
tructurales (Walker 1977, p. 146).
También en Holanda la cantidad de fuerzas se ha incrementado: pasó de
setenta en 1945 hasta ciento cuarenta y dos en 1978. Cualquier centro po-
blado que tuviera más de 25.000 habitantes tiene facultad para formar su
propia policía. Por otro lado, en Gran Bretaña ha tenido lugar una consolida-
ción sustancial. En ese país, la cantidad de fuerzas ha declinado de doscientas
treinta y nueve en 1859 a cuarenta y tres en 1978. La mitad de esta declina-
ción tuvo lugar en los últimos veinte años26. En Suecia se ha reducido drás-
ticamente la cantidad de fuerzas, si bien en este país no hay un mando
centralizado. Había 1621 distritos policiales en 1944, 558 en 1965 y 118 en
1977 (Plantin 1979, Viirtanen 1979). En Noruega se redujo la cantidad de
fuerzas con posterioridad a la nacionalización de la policía, operada en 1936,
pero, al igual que en Gran Bretaña, no se creó allí un mando nacional único
(Kosberg 1978).
Es probable que el único caso de cambio en el carácter de la estructura de
la policía nacional haya tenido lugar en la República de las Filipinas, donde
la Policía Nacional Integrada reemplazó aproximadamente a mil quinientas
fuerzas locales y a la Fuerza de Policía rural filipina en 197527. En la Repú-
blica de las Filipinas se pasó de un sistema coordinado múltiple y descentra-
lizado a un sistema único y centralizado.
Sobre la base de la evidencia existente, sería presuntuoso sostener que los sis-
temas policiales del mundo están tornándose más monolíticos, bien sea a través
de la monopolización de la actividad policial por parte de una fuerza única, bien
sea a través de la centralización. Dado que los países que han logrado indepen-
dencia desde la Segunda Guerra Mundial han tendido a establecer estructuras
policiales centralizadas –si bien no necesariamente singulares–, la cantidad
total de sistemas centralizados sin dudas se ha incrementado. Pero no resulta
En 1962 todavía quedaban ciento veinte fuerzas.

26
“The Philippine Criminal Justice System”, por Lilia C. López (1979, pp. 9ff.). Antes había 1467
27
mandos municipales y 61 fuerzas policiales ciudadanas.
87
David H. Bayley
claro que haya crecido la proporción de sistemas centralizados. Falta eviden-

cia que ayude a determinar esta cuestión. En el caso de los países de más larga
data –sobre todo los de Europa, América del Norte y el Commonwealth anglo-
sajón–, la centralización no parece ser la tendencia del futuro.
En todo el mundo, los gobiernos nacionales brindan cada vez más asis-
tencia a las fuerzas policiales subnacionales, y coordinan y estandarizan las
operaciones. Esta mecánica con frecuencia se confunde con la centraliza-
ción. En casi todas partes, los gobiernos han creado archivos de prontuarios
de delincuentes, laboratorios forenses e instalaciones de entrenamiento. A
menudo se ponen a disposición especialistas para investigar esos delitos que
las fuerzas locales no pueden manejar. Los gobiernos fundan centros de
mando conjunto y comparten el personal operativo cuando la actividad de-
lictiva compromete diversas jurisdicciones policiales. La estandarización
también recibe creciente aliento en todas las jurisdicciones a fin de reducir la
disparidad en el desempeño. El Inspectorado de la Fuerza de Policía de Gran
Bretaña, por ejemplo, examina las operaciones locales y presenta recomen-
daciones de mejora al Home Office (Ministerio del Interior de Gran Bretaña).
Dado que el gobierno nacional abona la mitad del costo de las fuerzas poli-
ciales locales, el poder de acción del Home Office respecto de las operaciones
locales es considerable si el gobierno elige ejercerlo. En Estados Unidos, en
muchos estados se han promulgado normas mínimas que rigen la actividad
policial, si bien muy pocos de esos estados han otorgado facultades para el
mantenimiento de la ley y el orden28. La Law Enforcement Assistance Adminis-
tration (LEAA) fue creada por el gobierno federal en 1969 a fin de estudiar los
problemas del mantenimiento de la ley y el orden, y para colaborar con las
fuerzas locales en la resolución de tales problemas. Este organismo no hizo
que aumentara el movimiento hacia la centralización. Las decisiones de acep-
tar la generosidad de la LEAA se tomaron en el ámbito local, y se aseguró que
la adhesión a las normas propuestas por la LEAA fuera discrecional. La LEAA
había sido facilitadora de la reforma, pero no fue un brazo eficiente de la ley.
Un movimiento mucho más importante en dirección a la centralización de las
28
Según correspondencia privada de la Asociación Internacional de Jefes de Policía, en la mayoría
de los Estados se habían sancionado estándares de algún tipo hacia 1974, pero sólo en cuatro se
había dispuesto la inspección obligatoria y sanciones ante la falta de implementación de estos es-
tándares.
88
fuerzas policiales de Estados Unidos ha venido de la mano de la nacionaliza-

ción de ciertos delitos, sobre todo desde mediados de la década de 1960. Pre-
sionados por un público atemorizado, el Congreso sancionó leyes que
impulsaban la investigación local de algunos delitos como el secuestro, el
robo de bancos, la sedición y la interrupción violenta de los servicios de po-
licía o de bomberos. Estos acontecimientos fueron observados de cerca por
la gente interesada en la centralización de la policía.
Si bien las unidades de rango superior de los gobiernos de todo el mundo
colaboran, coordinan y estandarizan cada vez más las operaciones policiales,
no debe interpretarse que esta tendencia afecta a la ubicación del mando. En
efecto, vaya paradoja, es posible que fortalezca la capacidad de las fuerzas lo-
cales de resistir futuros movimientos hacia la centralización. En la medida
que la centralización sea una respuesta a la ineptitud de las fuerzas locales, el
aumento de la capacidad de éstas de trabajar con eficiencia debería reducir el
atractivo de instalar un mando centralizado. Es posible que un apoyo prove-
niente de los rangos superiores constituyan una sólida defensa contra la cen-
tralización del mando29.
Determinantes de la estructura
¿Qué factores explican las diferencias en la estructura del mando policial
en cada país? Mi análisis se concentrará en la descentralización del mando
más que en la multiplicidad, porque, si bien la multiplicidad es conceptual-
mente distinta y necesita una descripción adecuada, la centralización deter-
mina en gran medida la multiplicidad de las fuerzas. En efecto, buscaré
factores que influyan críticamente tanto en los casos en que el mando sobre
la policía de un país se ejerza desde un único lugar como en los casos en que
dicho mando esté disperso en jurisdicciones subnacionales autónomas.
El primer factor que se destaca es el de la tradición. La persistencia que
observan a lo largo del tiempo las características estructurales en la mayoría
29
La investigación realizada por Elinor Ostrom y sus colegas en la Universidad de Indiana muestra
que la habitual noción de que las fuerzas muy pequeñas son ineficientes podría ser incorrecta. Por
ejemplo, véase “Police Agency Size: Some Evidence on its Effects”, Police Studies (marzo de 1978:
34-46).
89
David H. Bayley
de los países indica que la tradición tiene un peso inercial que se vuelve cada
vez más limitante cuanto más tiempo el sistema permanezca en su lugar. En
pocas palabras: el grado de centralización depende de las tradiciones estable-
cidas cuando una fuerza policial pública determinada fue instaurada inicial-
mente. Con frecuencia, se considera que apelar a la tradición implica eludir
la cuestión en materia de análisis social. Esta actitud es un error. Es cierto que
invocar la tradición no explica por qué un determinado fenómeno se hizo
permanente. La búsqueda de causas debe ampliarse un paso más. De todas
formas, tiene valor informativo decir que cuanto más dure una estructura
policial, más probable será que se atenúe la influencia de los demás factores.
Si bien la tradición exige una explicación, es un factor formativo por derecho
propio. Haciendo un paralelo con la física, la costumbre actúa como la cons-
tante de una ecuación matemática: desplaza el efecto de los demás factores
en una dirección en particular30.
Los ejemplos más extremos del poder de la tradición burocrática provie-
nen de Alemania y de Japón inmediatamente después de la Segunda Guerra
Mundial. Las fuerzas que ocupaban ambos países introdujeron las estructu-
ras policiales con las cuales dichas fuerzas estaban familiarizadas en su país
de origen. En Alemania, los británicos establecieron en su zona de ocupación
jurisdicciones policiales que eran más pequeñas que los estados alemanes,
pero más grandes que los pueblos, y que estaban dirigidas por cuerpos cole-
giados elegidos por voto; los estadounidenses insistieron en que cada go-
bierno local fuera responsable de mantener y dirigir la actividad policial; los
franceses crearon fuerzas policiales estatales estrechamente controladas y di-
rigidas por administradores civiles con inmediata supervisión a los oficiales
profesionales de la policía; y los rusos crearon una policía centralizada en
toda su zona de ocupación (Goedhard 1954; Jacob 1963, pp. 156-158). En
Japón, MacArthur abolió el antiguo Ministerio del Interior que había dirigido
las operaciones policiales en todo Japón y creó 1605 fuerzas autónomas lo-
cales (Sugai 1957; Comando Supremo de los Poderes Aliados, pp. 107ff.;
Wildes 1953). En ambos países, apenas se retiraron los poderes que los ocu-
paban, reemergieron las estructuras tradicionales. El gobierno alemán recreó
el sistema policial del Segundo Reich (1872-1918) y la república de Weimar
30
Max Weber notó el mismo fenómeno y empleó la analogía del dado cargado para describirlo
(Lipet 1963, p. 7).
90
(1919-1933). En dicho sistema, la responsabilidad de la policía se delegó en

los estados (los länder) y también a unas pocas ciudades importantes. Los ja-
poneses rechazaron las pequeñas fuerzas locales entre 1951 y 1954, cuando
una comunidad tras otra votó a favor del desbande de la policía local. Pero en
Japón no se retrocedió por completo al sistema previo a la guerra; se crearon
cuarenta y cinco unidades prefecturales, con un cuartel central de policía que
brindaba un cuerpo de oficiales de elite, instalaciones de entrenamiento, la-
boratorios forenses, prontuarios criminales y algunos recursos financieros.
En Japón tuvo lugar, sin dudas, un cambio estructural genuino, un punto
medio entre la tradición y la innovación estadounidense.
Si aceptamos que la tradición es importante al momento de explicar las
variaciones de la multiplicidad de mandos, ¿qué circunstancias explican el
establecimiento inicial de las tradiciones? Habiendo empleado datos con-
temporáneos de cuarenta y ocho países cuyos sistemas confiablemente pue-
den clasificarse por grado de centralización, descubrí un fuerte vínculo entre
la centralización y el carácter de los regímenes. Es más probable que los paí-
ses autoritarios cuenten con una estructura policial centralizada, y que los no
autoritarios tengan estructuras descentralizadas31.
Si bien la conexión entre centralización y autoritarismo tiene una lógica
intuitiva, choca con la conclusión anterior, la que afirmaba que las caracte-
rísticas estructurales cambian llamativamente a lo largo de períodos prolon-
gados. Los gobiernos de los países más antiguos y establecidos ciertamente
han cambiado su carácter (a veces de manera permanente; otras, episódica)
durante los últimos doscientos años. Con todo, sus estructuras policiales han
persistido pese a esas vicisitudes de la vida política. Todos los países continen-
tales europeos de los siglos XVII y XVIII, durante la llamada “Era del Absolu-
tismo”, tuvieron gobiernos no democráticos. Dado que la centralización
policial no fue universal en Europa, históricamente no se asocian autoritarismo
31
La información sobre centralización fue tomada de Dorey y Swidler 1975, 1973, y de los Manua-
les de Área del Ministerio Federal de Defensa de Estados Unidos. Los enunciados sobre autorita-
rismos se tomaron de Raymond D. Gastil (1978), quien clasificó a los países como libres,
parcialmente libres y sin libertad. Yo organicé la variable del carácter político en una dicotomía: cla-
sifiqué a los libres y a los parcialmente libres bajo el rótulo de “no autoritarios”, y a los países sin liber-
tad bajo el rótulo de “autoritarios”. El valor chi cuadrado de la tabla resultante dos por dos fue 8,47,
que es significativo al nivel de 1%. Los cuarenta y ocho países no pueden considerarse una muestra
representativa del mundo.
91
David H. Bayley
y centralización. El autoritarismo no forzosamente generó la centralización

policial32.
La explicación de este contrasentido parece estar relacionada con la índole
dispar de la evidencia: un análisis transversal de los países contemporáneos
para buscar el vínculo existente entre la centralización y el autoritarismo, y un
análisis longitudinal para buscar la permanencia de las estructuras. Ambos
grupos de pruebas pueden aceptarse sólo si damos por sentado que los im-
perativos del gobierno son diferentes en cuanto a cómo afectaron las estruc-
turas policiales doscientos años atrás y en cuanto a cómo las afectaron en la
actualidad. Un gobierno eficiente no requería centralización policial en épo-
cas antiguas; hoy en día parece necesitarla. Sólo en los tiempos modernos el
carácter de un gobierno establece tradiciones con respecto al grado de cen-
tralización policial. Hacia el final de este capítulo volveré a esta cuestión y su-
geriré por qué sucede tal cosa.
Dado que la tradición es una explicación parcial y no completa de la cen-
tralización y debido a que el gobierno tiene una relación incongruente con la
estructura policial a lo largo del tiempo, es preciso examinar con cuidado las
circunstancias que hacen a la creación de estructuras contemporáneas. Es
imperativo llegar a la raíz de las tradiciones y es necesario desenredar las con-
diciones que crean centralización (concepto opuesto al de “autoritarismo”).
Es muy importante en esta búsqueda histórica no confundir los cambios es-
tructurales que se presentan dentro de las unidades con los cambios estruc-
turales que surgen de la formación de nuevas unidades. Las razones que
llevan a un país a pasar de un sistema centralizado a uno descentralizado
pueden ser diferentes de las razones por las cuales una tribu que tiene un sis-
tema centralizado se ve obligada a formar un país con un sistema descentra-
lizado. Dicho de otra forma: si se realiza un análisis histórico de los cambios
estructurales de la actividad policial examinando los cambios operados entre
las unidades políticas más que exclusivamente dentro de las unidades mis-
mas, los factores que influyen de manera singular en la estructura policial se
confunden con los factores que llevan al desarrollo de nuevas instituciones
políticas del máximo rango. No debería corresponderle al análisis de las es-
tructuras policiales explicar el desarrollo de nuevas unidades políticas. En
32
Hans Rosenberg dijo: “En ninguna parte la evolución del sistema absoluto involucró un creci-
miento sostenido del centralismo y la burocratización gubernamentales” (1958, p. 168).
92
concordancia con esta orientación, me remontaré a tiempos pasados y trataré

de descubrir las condiciones relacionadas con el surgimiento de los sistemas
policiales en países que hoy en día sean reconocibles.
En lo que hace exclusivamente a Europa y a América del Norte, el factor
clave que explica el impulso inicial tendiente a centralizar es la violenta resis-
tencia a la consolidación y la afirmación de la autoridad del Estado. El go-
bierno inglés pudo tolerar las instituciones descentralizadas de policía
porque la unidad de Inglaterra bajo la corona estaba reconocida desde el siglo
X (Strayer 1970, pp. 42-46). Si bien existían frecuentes revueltas políticas,
éstas involucraban la competencia entre dinastías, como en la Guerra de las
Dos Rosas, pero no había desacuerdo alguno sobre la unidad de Inglaterra.
Cuando estalló la guerra civil a mediados del siglo XVII, Inglaterra experi-
mentó su único período de actividad policial unitaria con la Policía Militar de
Oliverio Cromwell. Como contraste, Francia se formó a través de la con-
quista cuando los reyes de la Île de France extendieron la soberanía por la
fuerza de las armas. Los poderosos señores feudales y los parlamentos regio-
nales resistieron las instituciones unitarias durante años. Cuatrocientos años
después de que la Carta Magna de Inglaterra cerrara el acuerdo político entre
reyes y lores, la aristocracia terratenientes francesa se levantó contra el rey en
la Fronda (en 1648 y en 1649). Luis XIII y el Cardenal Richelieu, su primer
ministro, sacaron en conclusión que era imposible confiar la autoridad del
gobierno a las aristocracias regionales. Entonces el rey designó intendants, a
los que posteriormente asistieron los tenientes generales de policía, para im-
poner el orden que París requería. En momentos en que los miembros de la
clase terrateniente inglesa recibían de manos del rey funciones administrati-
vas y judiciales –sobre todo como jueces de paz–, a los miembros de la aris-
tocracia francesa se les prohibía expresamente convertirse en funcionarios
administrativos (Barker 1944, pp. 23-38; Lowell 1914, pp. 48-50; Strayer
1970, pp. 45-56). La unidad de Inglaterra se logró tempranamente y casi sin
violencia; la unidad de Francia se logró tardíamente y a través de la conquista
(Barker 1927, p. 148).
La explicación de la diferencia que existió en Inglaterra y Francia no dice
que las tradiciones del gobierno local eran menos fuertes en Francia que en
Inglaterra. Todos los países europeos tenían gobiernos locales vigorosos en
la Edad Media. Lo que es diferente es que en el proceso de consolidación del
Estado, el localismo planteó una amenaza persistente y violenta en algunos
93
David H. Bayley
lugares y no en otros. Los reyes de Inglaterra pudieron gobernar a través del

Parlamento y de los terratenientes; los reyes de Francia no pudieron hacerlo.
Si bien la ideología del absolutismo fue similar en toda Europa, las formas va-
riaron de acuerdo con las circunstancias, en particular en la forma de crisis en
el manejo de las instituciones centrales (Gruder 1968, pp. 5-10).
La resistencia violenta a las iniciativas centrales suele ser crucial para la
centralización de la policía. Este hecho se ve de manera determinante en el
caso de Prusia. A principios del siglo XVII, el gobierno estaba en las manos de
los cuerpos regionales compuestos por poderosos terratenientes, los junkers.
Cuando la vitalidad regional se debilitó como resultado de la Guerra de los
Treinta Años, Federico Guillermo I de Brandenburgo se apropió de la potes-
tad de imponer tributos y de mantener un gran ejército regular en toda Pru-
sia. A cambio, el Gran Elector –denominación con la que se conocía a
Federico Guillermo– permitía a los terratenientes locales seguir siendo inde-
pendientes en otras áreas de la administración como la imposición de la ley y
el orden. Los junkers pasaron a depender de la Casa de Brandenburgo en dos
áreas funcionales, pero eran independientes localmente en otras. Aunque
Federico Guillermo mantenía a Prusia en un estado de perpetuo alzamiento
en armas, el acuerdo político aseguraba que no se resistiera la movilización
(Rosenberg 1958, pp. 34-38). En consecuencia, no se necesitó la nacionali-
zación de la actividad policial. El absolutismo francés y el prusiano –que con
frecuencia han sido comparados– fueron muy diferentes con respecto a la
ubicación del poder del Estado para ejercer coacción. Prusia era más bien
como Inglaterra y no tan parecida a Francia. A diferencia de Inglaterra, sin
embargo, las ciudades prusianas no estaban incluidas en el mando central de
la policía en el siglo XVIII porque representaban vacíos políticos y porque
ofrecían resistencia a la Corona (Carsten 1954). Cuando surgieron las afren-
tas al régimen en el siglo XIX, creció el poder de los landrat y de los steuerat –
administradores designados por la Corona para las zonas rural y urbana,
respectivamente–, si bien el poder de policía de los junkers en sus propias he-
redades no fue eliminado definitivamente sino hasta 1872 (Jacob 1963, pp.
28-30, 55, 62). Curiosamente, el acuerdo político que Federico Guillermo I
utilizó para unificar Prusia fue similar al plan que Bismarck, otro prusiano,
adoptó para crear una Alemania unida tres siglos más tarde. La mayor parte
de la administración interna, incluida la actividad policial, quedó en manos
de los estados constituyentes (los länder), mientras el gobierno central de
94
Berlín dirigía las relaciones con el exterior, imponía tributos y mantenía el

ejército.
Con excepción del interludio de Hitler, Alemania, como Prusia con ante-
rioridad, ha tenido una actividad policial descentralizada pese al efectivo
control central gubernamental de las relaciones con el exterior y de las cues-
tiones militares, y por exactamente la misma razón: la ausencia de una resis-
tencia violenta por parte de las fracciones de territorio constituyentes de la
nación.
En Italia, la centralización policial también se remite a fuertes resistencias
regionales que se opusieron a la instauración de un nuevo centro estatal. Ita-
lia tenía algún sentimiento natural de fidelidad a Roma cuando ésta quedó
integrada a Italia, en 1871. En realidad, Roma fue declarada capital antes de
que se la liberara de los austríacos. El Resurgimiento se percibió en el sur de
Italia sobre todo como un imperialismo piamontés. Los bancos del sur se re-
husaron durante algún tiempo a utilizar moneda emitida por Roma a través
de los bancos del norte. Además, la ley y el orden fueron precarios en muchas
partes de Italia durante todo el siglo XIX debido a la dislocación social, la po-
breza y la tradición de violencia. El gobierno de Cairoli y Zanardelli cayó en
1878 debido a su incapacidad de enfrentar el bandolerismo generalizado.
Bajo estas circunstancias, el autogobierno local de la actividad policial signi-
ficaba, en el mejor de los casos, ineficacia, y en el peor, secesión (Fried 1963,
cap. 2; Lowell 1970, pp. 135-138). El gobierno nacional requería una admi-
nistración unitaria centralizada.
La historia de Japón es muy similar en este aspecto, aunque menos ex-
trema. Los estadistas de la Restauración Meiji (1868) deseaban hacer entrar
a Japón al mundo moderno a través de la creación de un gobierno nacional
eficiente. Si bien ficticiamente unidos bajo el mando del emperador, algunos
reinos feudales se rebelaron por la fuerza contra la nueva unidad. Los impe-
rativos políticos de modernización obligaron al gobierno a centralizar la ad-
ministración, sobre todo en materia de educación, impuestos y actividad
policial.
Estos panoramas son muy diferentes de la historia de Estados Unidos,
cuyos estados se unieron –al igual que en Inglaterra– sin coacción para for-
mar una unión nacional. Durante el período colonial, las comunidades loca-
les reconocieron su pertenencia a las respectivas colonias y se les dio libertad
de regirse como mejor les pareciera. Luego de la independencia, las unidades
95
David H. Bayley
constituyentes no impugnaron con violencia el gobierno nacional hasta que

se llegó a la Guerra Civil. La reconstrucción del vencido sur –lo cual significó
ocupación militar– involucró la centralización de la actividad policial a
manos de los gobernadores designados por Washington. Apenas terminó la
Reconstrucción, se reafirmaron las tradiciones de autogobierno local en ma-
teria de actividad policial.
El principio fundamental que emerge es el siguiente: se crearán tradicio-
nes de centralización policial cuando la construcción de un Estado y de una
nación estén acompañadas por resistencia violenta. Si la legitimidad de las
nuevas instituciones del Estado se ve cuestionada, los recursos administra-
tivos del Estado se movilizarán centralmente en su defensa. El principio
puede expandirse y formularse con mayor generalidad: si la formación de
cualquier nueva comunidad política –no sólo los Estados– está acompañada
por resistencia violenta de parte de sus miembros, la actividad policial se verá
dominada por agentes de la nueva comunidad.
Esta formulación es similar al profundo pensamiento de Stein Rokkan
sobre la formación de los Estados europeos, pero con una importante dife-
rencia. Rokkan sostiene, como yo, que la centralización depende de la rela-
ción que existe entre centros y periferia, una terminología muy útil. Si las
periferias son débiles, tendrá lugar la centralización; si es fuerte, sucederá la
descentralización. Los actores sociales clave que determinen la fuerza de la
periferia en lo que atañe a la construcción del Estado serán las aristocracias y
las ciudades. Así, la centralización es más fuerte en Austria, España, Italia y
Prusia, que tenían ciudades débiles y aristocracias débiles. Por su parte, la
centralización es muy débil en Suiza, Holanda, Inglaterra y Suecia, que te-
nían ciudades y aristocracias fuertes. La situación es intermedia en Francia y
en Dinamarca, naciones que están formadas por una mezcla de ciudades y
aristocracias fuertes y débiles (Rokkan 1970). Con respecto a la administra-
ción de la policía, el emplazamiento que Rokkan hace de Prusia es inco-
rrecto, pero se trata de una cuestión menor. En general, este autor clasifica los
países de la misma manera en que yo los clasifico respecto de la centraliza-
ción. La principal desinteligencia que tengo con su teoría es que ésta no ex-
plica por qué las periferias son fuertes o débiles. Parece ser que la debilidad
o la fortaleza son condiciones naturales, postulados inmutables de orden
histórico. Mi argumento es que la centralización, sobre todo con respecto al
uso de la fuerza dentro de un nuevo Estado, es una respuesta a la afirmación
96
violenta de la periferia. Las periferias son débiles debido a la centralización

impuesta por la fuerza de las armas; las periferias son fuertes cuando se
acepta la unidad. El equilibrio entre centros y periferias, entre centralización
y descentralización en materia de actividad policial está determinada por la
contundencia de la resistencia que opongan las periferias y por el éxito que
tengan los nuevos centros en sojuzgarlas por la fuerza.
Dado que las tradiciones naturales respecto de las estructuras de la admi-
nistración y del control político ejercen una poderosa influencia sobre el des-
arrollo que con posterioridad se verifique, las condiciones vinculadas con la
creación del Estado son en particular importantes. Si la creación del Estado
requiere de la imposición del control por la fuerza, es probable que se cree la
tradición de una actividad policial centralizada. Al mismo tiempo, los cam-
bios en el grado de centralización pueden presentarse más tarde; los sistemas
no se configuran totalmente a partir de las condiciones iniciales de la cons-
trucción del Estado ni de la creación de centros. Pero cuando la centraliza-
ción se produce, el elemento formativo es el mismo: la resistencia violenta a
las exigencias del Estado. Además, podríamos expandir el principio recién
enunciado: es más probable que los sistemas policiales sean centralizados si
las exigencias de movilización por parte del Estado son altas y si encuentran
resistencia popular de tipo violento.
Si bien deseo conservar la reflexión esencial de que resistencia y centrali-
zación están vinculadas, esta formulación no está atada a los actos iniciales de
creación del Estado. En forma implícita, se considera en la actualidad que los
Estados son sucesos de movilización; es decir, la construcción del Estado no
se logra de una sola vez. Tampoco se la logra sólo en términos territoriales,
como también sugiere el argumento de Rokkan. La construcción de todo Es-
tado es un proceso de adición: se lo logra a lo largo de varias dimensiones fun-
cionales, como la recaudación de impuestos, el mantenimiento de ejércitos,
la reglamentación de la empresa y la redistribución del ingreso. La actividad
policial es sólo una de esas dimensiones. La construcción del Estado no im-
plica inevitablemente la creación de instituciones policiales centralizadas. Pa-
íses como Prusia, Holanda, Inglaterra y Estados Unidos son ejemplos de
Estados exitosos que no cuentan con una policía centralizada. Además, toda
expansión de la autoridad del Estado puede generar resistencia popular, bien
sea respecto de la tributación, de la educación obligatoria, de la reglamenta-
ción del comercio, de la prescripción moral o de la organización de la defensa.
97
David H. Bayley
En los Estados, la estructura de las fuerzas policiales se configura vigoro-

samente a través de las condiciones iniciales de la penetración territorial por
parte de los centros, pero sigue viéndose influida por la violencia que afronta
cuando los intentos centrales de movilización, sobre todo por nuevas dimen-
siones, encuentran una resistencia violenta. El gobierno, entonces, debe ele-
gir si renunciará a ese emprendimiento –con lo cual reducirá la tendencia
hacia la centralización– o si perseverará –con lo cual se aferrará a la presunta
utilidad de la centralización–. Ninguna movilización por parte del Estado
trae, por fuerza, aparejada la centralización de la policía. De manera parecida,
ninguna disputa con el Estado trae consigo automáticamente la centralización
de la policía. Éste es el problema con el argumento de que las amenazas exter-
nas a un Estado impulsan a la centralización, sobre todo la centralización del
aparato interno coercitivo del Estado (Andrzejewski 1954, p. 92; Lasswell
1941). La historia de Prusia muestra que tal postulado no se verifica. Prusia
estuvo en guerra casi continuamente desde mediados del siglo XVII hasta me-
diados del siglo XVIII. No obstante ello, la actividad policial permaneció des-
centralizada. Lo que produce centralización no es la frecuencia de las
guerras, sino la respuesta del pueblo a lo que se le exige. Prepararse para la
guerra requiere sólo algunos tipos de centralización. Si el público acepta los
requisitos de la defensa –o de la agresión–, no hay necesidad de centraliza-
ción policial. Es indudablemente cierto que cuanto más exigente sea la mo-
vilización y cuanto más dure, más probable es que surja la resistencia y que
aliente la centralización. Pero es una sobresimplificación sostener que
Gran Bretaña es un país descentralizado porque el Canal de la Mancha
hacía innecesaria la existencia de un gran ejército regular, o que Estados
Unidos es un país descentralizado porque se refugiaba detrás de un océano
fuertemente patrullado durante el siglo XIX por la marina inglesa. Entre las
amenazas externas y la centralización de la policía hay una variable inter-
media crucial: las violentas revueltas internas propiciadas por las exigen-
cias de la movilización.
En síntesis: las estructuras policiales están determinadas por acuerdos
políticos y por las tradiciones que éstos engendran. Se sigue que las estructu-
ras policiales no se ven afectadas por el delito en general, sino sólo por un tipo
de delito: los delitos violentos que se perciben como una amenaza al orden
político. Cuanto más frecuentes sean estos delitos y más amenazadores pa-
rezcan, más probabilidades hay de que el sistema policial de determinado
98
país sea centralizado. Los desafíos a la legitimidad política del gobierno son
los facilitadores más poderosos de la centralización policial.
Ahora podemos explicar la clara contradicción que existe entre las con-
clusiones que indican que tanto autoritarismo como tradición dan forma a
las estructuras policiales. El autoritarismo es más destacado como causa de
la centralización policial en el mundo moderno porque las exigencias de
movilización por parte del Estado son ahora mayores y más ramificadas que
antes. Dado que, hoy en día, el manto de legitimidad debe cubrir un ámbito
más amplio de actividad estatal, las ocasiones de que se oponga resistencia
son más numerosas. Además, la autoridad del Estado es más desembozada
en la actualidad que lo que solía ser cuando estaba sostenida por la autori-
dad colectiva de las instituciones feudales y por las relaciones de reconoci-
miento de clase. La aquiescencia –o más bien el consenso– era más fácil de
asegurar frente a las exigencias de la movilización cuando las clases heredi-
tarias controlaban los recursos. La centralización policial es en nuestros días
parte de un acuerdo político entre una elite bastante homogénea. El autori-
tarismo era más fácil de mantener cuando los Estados tenían menos que
hacer y las poblaciones estaban acostumbradas a ser gobernadas por suce-
dáneos del Estado.
Conclusión
El argumento presentado aquí es el siguiente: las estructuras policiales
dependen de acuerdos políticos y de las tradiciones resultantes, a lo cual se le
agrega el carácter del gobierno. La centralización se explica en función de las
condiciones políticas. Pero ¿es posible invertir el argumento? ¿Es posible que
la centralización policial afecte al gobierno? Es ciertamente claro, a partir de
los casos históricos vistos, que la centralización de la policía es un instru-
mento por el cual los centros políticos imponen acuerdos políticos. Enton-
ces, tal vez la centralización afecte también al carácter del régimen. Esta
posibilidad real e importante se examinará en detalle en el capítulo 8. Por el
momento, que las siguientes conclusiones sean suficientes. Si se emplea el
grado de centralización policial para indicar autoritarismo político, enton-
ces el carácter del régimen y la estructura de la actividad policial nacional es-
tarán relacionados por definición. Por otro lado, si el carácter del régimen y
99
David H. Bayley
la estructura policial se mantienen conceptualmente independientes, enton-

ces es claro que también la descentralización es compatible con la regla repre-
siva. Los gobiernos locales no necesariamente son menos autoritarios que los
centrales. Los siervos, los esclavos, quienes ejercen el disenso y los no con-
formistas de todo tipo han aprendido esta lección con mucho dolor a lo largo
de la historia. Las estructuras policiales no deben leerse como un síntoma del
carácter del gobierno porque hay estructuras idénticas de mando que pue-
den estar en regímenes de muy diferente tipo.
100

Bayley, D., Modelos de Actividad Policial. Un Análisis Comparativo Internacional, Ps. 15-100

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Armado Bayley 2.

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Los estudios acerca de las fuerzas policiales

En general, no se ha sometido a los aparatos policiales a ningún análisis

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La organización de la presente obra

general, durante la investigación se empleó material en inglés, si bien parte

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y en China, el poder de policía de los terratenientes fluctuó con la fortaleza de

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administrativa general. El primer oficial especializado de la policía pública

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Causas del desarrollo de la policía pública

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pública. La actividad policial pública ha existido en sociedades tan diferentes

regulación de la comunidad (Silver 1967). En parte, éste debe haber sido el

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postulado también es de aplicación a la regeneración del accionar policial

Los monarcas de la dinastía Tudor (Inglaterra) y Federico el Grande (Prusia)

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