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Merecer la Ciudad
Los Pobres
y el Derecho al Espacio Urbano

Oscar Oszlak

CEDES

HVMANITAS

El Centro de estudios

de Estado y Sociedad

(CEDES)

es una entidad civil sin fines de lucro,

con sede en Buenos Aires, Argentina.
Rene cientficos sociales dedicados a la investigacin
en las reas de economa, administracin pblica,
ciencia poltica, sociologa e historia.
Su sede est ubicada en
Av. Pueyrredn 510, 72 piso
1032 Buenos Aires, Argentina.

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5y.P/.-32. ,?.

HVMANITAS CEDES.
Carlos Calvo 644. Buenos Aires.
Prohibida la reproduccin total o parcia! en cualquier forma.
Hec~ el depsito que establece la ley N 11.723.
Impreso en la Argentina.

ISBN 9505823010

PREFACIU

Hace ya ms de siete aos, en julio de 1982, conclua la elaboracin del

primer informe de investigacin que diera origen a este libro. Iniciada poco
ms de un ao antes, cuando promediabael oscuro perodo de la dictadura militar, la investigacin se haba planteado un doble propsito, acadmico y testimonial a la vez: reconstruir algunos de los procesos sociales fundamentales
que el rgimen autoritario haba desencadenado a travs de sus polticas de
poblacin y utilizacin del espacio urbano, particularmente en el rea metropolitana del Gran Buenos Aires.
El estudio haba sido encarado y desarrollado en condiciones harto difciles para la produccin en ciencias sociales, dada la intensa represin desplegada por el gobierno militar sobre cualquier manifestacin crtica que objetara algn aspecto de su gestin, especialmente si la misma provena del
campo intelectual. En este caso, las circunstancias resultaban particularmente adversas, dado que el foco de la investigacin se haba centrado en el anlisis de las polticas estatale tendientes a la redistribucin espacial de los sectores populares urbanos, y en una evaluacin de la suerte corrida por dichos
sectores con motivo de la aplicacin de esas polticas. En el fondo, sin embargo, el estudio se inscriba en una preocupacin ms amplia: conocer cmo se
haca poltica cuando no funcionaban los mecanismos tradicionales de la democracia, cuando haban sido suprimidos o desconocidos los derechos ciudadanos y arrasadas las instituciones representativas de la sociedad frente al estado.
Ese primer informe de investigacin se completaba cuando todava no
se haban acallado los ecos de la trgica experiencia de la guerra de las Malvinas y la paranoia del autoritarismo poda dirigirse todava contra las expresiones pblicas disidentes. Pero adems, ese primer informe haba sido escrito con una enorme carga de apasionamiento, inspirada por la temtica abordada y la inmediatez histrica de los a menudo dramticos hechos descriptos
y analizados. Por estas razones, la publicacin del trabajo en la forma definitiva de un libro, fue postergada hasta tanto las condiciones polticas permitieran encontrar un editor dispuesto y, a la vez, el manuscrito pudiera ganar la
distancia y perspectiva que la ptica acadmica exige normalmente a un texto.
No obstante, un primer avance de la investigacin fue publicado en la
revista Punto de Vista en noviembre de 1982, bajo el ttulo "Los Sectores Populares y el Derecho al Espacio Urbano". La repercusin del artculo se expres, entre otras formas, en un pedido de reproduccin del mismo en la Revista SeA (Sociedad Central de Arquitectos, Nmero Aniversario 125). Co-

-5-

menzaba por entonces el perodo de liberalizacin poltica que conducira a

la reinstauracin democrtica, y la avidez por conocer aspectos verdaderamente ocultos de la experiencia reciente, sistemticamente negados y distorsionados por el rgimen militar, creca vertiginosamente.
A pesar de ello, la publicacin del libro debi postergarse. Fundamentalmente porque la redemocratizacin institucional del pas comprometi mis
servicios en la funcin pblica, impidindome, en consecuencia, disponer del
tiempo de reflexin necesario para someter el primer manuscrito a una profunda revisin. Esta oportunidad recin se me presenta ahora.
Creo, sin embargo, que el tiempo transcurrido no ha hecho mella sobre
el texto. Los episodios descriptos, los casos analizados y las reflexiones efectuadas conservan plenamente su actualidad, porque no son sino expresin de
las profundas contradicciones en que se ha debatido la vida poltica argentina a travs de su historia. Por lo tanto su lectura, alejada de la pasin de los
acontecimientos y el protagonismo histrico, puede proporcionar una visin
crtica de nuestro pasado reciente, al tiempo que rescata una memoria colectiva escamoteada por la propia lgica del autoritarismo.
El ttulo inicial del trabajo fue El Derecho al Espacio Urbano. De este
modo se aluda a la cuestin social que en ltima instancia apareca centralmente debatida en los diferentes casos estudiados. El nuevo ttulo, Merecer
la Ciudad, adems de su innegable mayor atractivo, tiene el mrito de utilizar una frase favorita del ex-"Lord Mayor" de Buenos Aires, Dr. Del Cioppo, en la que se sintetiza la concepcin autoritaria del espacio urbano dominante en la poca y, por lo tanto, se cuestiona el derecho de diferentes sectores sociales a residir en la ciudad y usufructuar los beneficios asociados a tal
residencia. Mantiene, por lo tanto, el espritu del ttulo original.
La investigacin que dio lugara este libro fue desarrollada en el CEDES
por un equipo bajo mi direccin. Miguel Khavisse particip en la etapa inicial del trabajo, en la que tuvo a su cargo la pesada tarea de recoleccin y anlisis primario de una considerable masa de datos. Tambin intervino en algunas de las entrevistas realizadas en relacin al trabajo y se constituy -hasta
el final del mismo- en un permanente interlocutor y crtico de las versiones
preliminares que fui preparando. Andrs Fontana comenz su participacin
en el proyecto en su etapa final. Su labor consisti en la redaccin preliminar
de los Captulos V y VII, a partir de los materiales y anlisis acumulados en
el curso de la investigacin. Ricardo Graziano, a su vez, tuvo una especial participacin en la elaboracin del Captulo VI. En cuanto a Gustavo Bada, su
responsabilidad consisti en la actualizacin y reelaboracin de algunos datos presentados en el texto. Por mi parte, he elaborado los restantes captulos,
revisado las versiones preparadas por mis colaboradores y supervisado el
-6-

conjunto del manuscrito, sobre el cual asumo plena responsabilidad.

La realizacin del trabajo cont con el generoso apoyo financiero del
Programa de Polticas de Poblacin para Amrica Latina (PISPAL), con sede en Mxico, que posibilit la constitucin del equipo de trabajo. Deseoagradecer asimismo ai Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y al Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), instituciones en las que me desempeo como investigador, el permanente apoyo recibido hasta la feliz culminacin de este proyecto.

INDICE

PREFACIO

':

CAPITULO 1: INTRODUCCION
Los casos estudiados
(a)
Transformaciones en el mercado de
vivienda urbana
(b) Erradicacin de "villas de emergencia"
(e)
Expropiaciones por construccin de autopistas y
recuperacin de "espacios verdes" (Cinturnecolgico)
(d) Relocalizacin industrial
Ubicacin analtica e interpretacin global
(a)
El derecho al espacio urbano
(b) Algunas hiptesis explicativas
(e) - Consideraciones metodolgicas
CAPITULO II: ESTRUCTURACION
POLITICAS PUBLICAS

14
16
18
19

20
21
22
23
28
32

URBANA y
36

Decisiones individuales y dinmica urbana

:
Buenos Aires, metrpoli
La ciudad capital
El Gran Buenos Aires
. Polticas pblicas y sus impactos urbanos
Una breve resea histrica
La experiencia populista
La alternancia cvico-militar
;
Las contradicciones del peronismo
"Proceso" militar y proceso de estructuracin urbana
CAPITULO III: TRANSFORMACIONES
DE VIVIENDA URBANA

--

36
38
43
53
58
62
62
66
69
71

EN EL MERCADO

El Cdigo de Planeamiento Urbano

;- :
Locaciones urbanas: una cuestin con historia
;'
Golpe militar y "normalizacin" de locaciones
"[Sali la nueva ley!"
;
El primer vencimiento .................................................................
Dura lex, sed lex

87
89
94
99
107
126
133

-9-

CAPITULO IV: ERRADICACION

EMERGENCIA

DE VILLAS DE

Villa: trampoln o tobogn?

La poltica gubernamental hacia las villas
La concepcin autoritaria de la cuestin villera
La estrategia municipal
Operativo erradicacin
Resistencias y adaptaciones
Impactos y consecuencias de la erradicacin
CAPITULO V: EXPROPIACIONES POR CONSTRUCCION
DE AUTOPISTAS URBANAS
Las autopistas de Buenos Aires y la cuestin del transporte
en la Regin Metropolitana
Un anuncio intempestivo
Surgimiento de una nueva modalidad operativa
Las primeras crticas
Una oposicin poco articulada
Protesta vecinal y mtodos autoritarios
"El consenso se gana con hechos"
Las-autopistas 25 de Mayo-Perito Moreno:
una va rpida hacia el fracaso

147
148
151
156
161
165
170
181

199
199
203
206
210
2 i6

;4:l
2,23
227

CAPITULO VI: CEAMSE y AUTOPISTA RIBEREA

El problema de la disposicin de residuos
El origen del CEAMSE
Las caractersticas del CEAMSE
Expropiaciones y desalojos
".:
El relleno sanitario: una nueva forma de contaminacin
El Camino del Buen Ayre y las inundaciones
La autopista de la Ribera Norte

239
239
242
243
247
249
250
252

CAPITULO VII: LA POLITICA DE RELOCALIZACION

INDUSTRIAL DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES

261

Surgimiento de la cuestin: un proceso gradual

Perfil de dos actitudes de la dirigencia empresarial
La "vocacin dialoguista" del gobierno provincial
lnstitucionalizacin del conflicto y disolucin de la
poltica de relocalizacin industrial

- 10-

261
265
267
269

Comentarios finales

_._.. _ 1

CAPITULO VIII: UNA REFLEXION COMPARATIVA

Una disgresin episternolgica
Enfoque metodolgico subyacente
La cuestin: Definiciones estratgicas. simblicas
y ecolgicas
Las caractersticas del contexto poltico
Tomas de posicin del estado: Consideraciones estratgicas
Estilos de la accin estatal: Drasticidad y omnipotencia
"xitos" y "Fracasos"
BIBLIOGRAFIA

_. :/_.
.
283
284
288
290
293

300

L t\[1

1 ~

11 .

INDICE DE FIGURAS, GRAFICOS y CUADROS

FIGURAS
CAPITULO 11:Figura 1 - Representacin grfica de la
Capital Federal, Gran Buenos Aires, Regin, Area
y Eje Metropolitanos
CAPITULO VIII: Figura 2 - Especificidad y capacidad
organizativa de las poblaciones afectadas por las
polticas estudiadas
Figura 3 - Posicin de recursos del estado frente
a las cuestiones analizadas

40

294
'

296

GRAFICOS
CAPITULO 11: Grfico 1 - Capital Federal: Variacin
Intercensal198.0-19
Grfico 11- Viviendas desocupadas en la Capital Federal
segn Censo 1980
:

Grfico III - Personas por vivienda segn Censo 1980

Grfico IV - Capital Federal: Distribucin por tipo de
vivienda segn Censo 1980

47
50
50
51

CAPITULO III: Grfico V - Variaciones de los alquileres y salarios

del pen industrial - Indices segn precios al consumidor, base
marzo 1976 = 100

126

CAPITULO IV: Grfico VI - Evolucin de las erradicaciones de

villas de emergencia en la Capital Federal. Perodo marzo
1976 a marzo 1981.

185

CAPITULO V: Grfico VII - Cantidad de unidades inmuebles

expropiadas acumuladas entre marzo y diciembre de 1977

224

CUADROS
CAPITULO II - 2.1. Cambios en la relacin viviendapoblacin entre los Censos Nacionales de 1960 y
1980, para la Capital Federal
- 12 -

.49

2.2. Permisos de edificacin (Gran Buenos Aires) ........................ 57

CAPITULO III - 3.1. Permisos de edificacin por rubro en
Capital Federal (en miles de m2)
93
3.2. Valor de las locaciones en la ciudad de Buenos Aires.
30-4-76 (en pesos nominales) ...................................................... 101
3.3. Producto bruto interno en construcciones (obras pnvadas) . 114
3.4. Distribucin de inquilinos amparados segn jurisdiccin ... 116
3.5. Grupos familiares locatarios, hogares inquilinos y
hogares particulares, clasificados por jurisdiccin .................... 117
3.6. Grupos familiares locatarios segn antigedad de la
. vivienda que. ocupan ................................................................. ] 17
3.7. Grupos familiares locatarios clasificados segn tipo
de vivienda, en Capital Federal. ............................................... 118
3.8. Composicin por edad de grupos familiares en la
Capital Federal (en %) ................................................................
119
3.9. Comparacin grupos familiares en Capital Federal segn
su tamao (en %) ...................................................................
119
3.10. Grupos familiares locatarios en Capital Federal.
clasificados segn tipo de vivienda y cantidad de personas
por habitacin .......................................................................... 120
3.11. Inquilinos protegidos por la ley 21.342 .............................. 121
3.12. Cantidad de viviendas ofrecidas en alquiler en
Capital Federal y el Gran Buenos Aires ..................................... 136

CAPITULO IV: 4.l. Comparacin de los datos censales sobre

la poblacin vilJera en la Capital Federal. ................................... 183
Total de erradicaciones y destino de las mismas (datos
....,-,..ru<J~...........................................................................
184
3. Partidos del Gran Buenos Aires: Variacin Intercensal
de poo :in. cantidad de viviendas precarias e ndice de
hacinami to por unidad de vivienda. Comparaciones con
la Capital FederaL ................................................................ 184
4.4. Destino de la poblacin trasladada por la CMV
"a terreno" segn distancia desde la Capital Federal en km ........ 185

- 13-

CAPITULO 1: INTRODUCCION
En muchos sentidos, los cambios producidos en la sociedad argentina
durante los casi ocho aos del gobierno militar instaurado en 1976, configuran una verdadera revolucin social. Si se quiere, una revolucin "desde arriba", al estilo bismarckiano, aunque fundada sobre una alianza social y objetivos polticos obviamente diferentes. Revolucin, entendida en su clsico
sentido de profunda reconstitucin de la estructura social, aunque sin sus connotaciones populares asociadas a los intereses, las reivindicaciones y la accin de las clases subordinadas. Una revolucin, por el contrario, destinada
a "poner las cosas en su lugar", a "corregir los vicios del pasado", posibles solamente por las decisiones o no-decisiones de gobiernos dbiles, sometidos
en exceso a las alternativas de la lucha social. Una revolucin que implicaba,
como en el primitivo sentido poltico del trmino, el retorno a un punto prefijado, a un cierto orden preestablecido. Orden quiz nunca impuesto en el
pasado aun cuando, mitificado, poda asociarse a una etapa de desarrollo del
pas que ciertos grupos sociales reverenciaban -y continan reverenciandocomo modelo histrico.
.
El golpe militar que el 24 de marzo de 1976 desplaz al gobierno justicialista del poder, no pareci diferenciarse en un comienzo de similares experiencias que la Argentina, y otros pases de la regin, haban sufrido en dcadas recientes. Sin embargo, sus limitados objetivos iniciales, recogidos en
las declaraciones pblicas de la Junta Militar, pronto fueron dando paso a decisiones y proyectos que suponan la reactualizacin de ciertas cuestiones socialesque parecan sepultadas o "resueltas" para siempre. Cuestiones que en
el pasado, sea por la insuficiente capacidad extractiva del estado, el peso poltico de ciertos sectores econmicos o la amenaza de graves conflictos sociales, haban sido desplazadas de la agenda de problemas socialmente vigentes,
y cubiertas por un manto de calculado olvido.
De pronto, ciertos temas adquirieron nueva actualidad y los designios
implcitos en su planteamiento revelaron la intencin de producir una profunda recomposicin de la sociedad argentina. Algunos eran previsibles, en virtud de la propia situacin contextual que haba precipitado la intervencin militar: subversin armada, caos poltico, desquicio econmico, enfrentamientos sociales. No pareci pues extrao que la actividad poltica fuera suspendida, los gremios intervenidos, la lucha antisubversiva intensificada, la estabilizacin econmica intentada y las manifestaciones populares reprimidas.
Sin embargo, junto con estas esperadas expresiones de una poltica oficial comprometida con la restauracin del orden y la consiguiente "normalizacin" de los patrones de acumulacin de capital, fueron surgiendo inicia-

- 14 -

\
tivas y proyectos que colocaban en el centro de la atencin pblica otros temas que no por menos esperados resultaban menos relevantes, y que en su formulacin cuestionaban ciertos principios de justicia distributiva prevalecientes en la sociedad argentina desde larga data. As, el pas asisti no sin asombro a la adopcin de polticas que parecan conmover arraigadas prcticas sociales, y que en la proyeccin de sus impactos auguraban la materializacin
de un proyecto de sociedad muy diferente. La propuesta de privatizacin masiva de empresas estatales, la indexacin general de las transacciones econmicas, la transferencia de escuelas nacionales a las provincias o el arancelamiento de servicios en los hospitales pblicos, son slo algunas ilustraciones
del tipo de decisiones que crearon -y a veces, casi simultneamente, "resolvieron" - cuestiones de muy diferente entidad que otros gobiernos del pasado,
igualmente consustanciados con una filosofa poltica ordenancista, desestatzante y eficientista, nunca se atrevieron ms que a esbozar programticamente.
Al intentar tomar distancia respecto de procesos relativamente recientes, dos hechos sorprenden al observador -sorpresa no ajena por cierto a la de
los propios sectores sociales afectados-: (1) el carcter radical de las polticas,
en tanto pretendan alterar profundamente la relacin de fuerzas o la posesin
de recursos de extensos sectores de la sociedad; y (2) la ausencia de debate y
la incapacidad de los sectores integrantes de la derrotada alianza poltica para oponer alguna resistencia a la pretensin del gobierno militar de llevar cabo proyectos que en otras circunstancias habran sido impensables, o al menos objeto de serio cuestionamiento.
En.este libro analizar algunas polticas, adoptadas a partir de 1976, que
participan de las caractersticas apuntadas y han tenido serias consecuencias
sobre la distribucin espacial y las condiciones materiales de vida de. los sectores populares en el rea metropolitana de Buenos Aires. Para ello he seleccionado un conjunto de "medidas" o decisiones puntuales que si bien no pueden considerarse direct y manifiestamente como polticas de redistribucin
poblacional, han producido de hecho un fuerte impacto sobre la localizacin
espacial de la poblacin, particularmente de los sectores populares.
Un examen superficial de los hechos podra adjudicar a dichas polticas una intencin puramente "revanchista", alimentada por reducidos grupos
largamente excluidos del poder o, cuando en el gobierno, jaqueados porel recurrente desborde del movimiento popular. Sin embargo, la observacin ms
atenta de estos procesos sugerira una interpretacin menos psicologista. Sin
perjuicio de sus consecuencias sobre la situacin de los sectores populares, es
indudable que las polticas del gobierno militar que considerar en este trabajo, no fueron necesariamente caprichosas ni ilegtimas. Por el contrario, sus

- 15 -

fundamentos entraaban una respuesta radical a cuestiones socialmente problematizadas, sealando hechos y situaciones que para cualquier observador
-independientemente de su diagnstico- constitua una anomala.
Aunque a veces -como se ver-la argumentacin recurri a fundamentos tcnicos, creo que en este aspecto existi una pronunciada disparidad segn reas de poltica, lo cual, de paso, plantea interesantes interrogantes sobre estilos de toma de decisiones en contextos autoritarios. Sea que apelaran
a argumentaciones basadas en abstractos criterios de eficiencia o equidad, o
en concretas necesidades de bienestar social; estas polticass tenan, formalmente, un tono reparador de situaciones crecentemente problemticas, lo
cual apuntala su legitimidad.
Muchas de estas situaciones, como tendremos ocasin de comprobar,
eran el complejo resultado de contradicciones que la propia dinmica del capitalismo argentino fue creando en su despliegue histrico. Acelerados procesos de urbanizacin e industrializacin -entre otros fenmenos- produjeron, por ejemplo, tpicos problemas de vivienda, transporte y contaminacin
ambiental, con su secuela de graves consecuencias sobre las condiciones de
vida de los sectores populares urbanos. En tal contexto, la legitimidad de la
mayor parte de estas medidas derivaba precisamente del hecho de atacar estos "efectos indeseables" de los patrones de acumulacin impuestos en el pasado. Nada garantizaba, por suspuesto, que estas polticas "resolveran" las
cuestiones a las que presuntamente apuntaban, ni que lo haran - si tal era el
caso- sin producir otras repercusiones e impactos. Esta observacin plantea
la necesidad de examinar las polticas no slo en funcin de sus determinantes poltico-ideolgicos explcitos, sino tambin de sus diversas consecuencias econmico-sociales, incluyendo motivaciones y efectos no manifiestos.
En esta lnea de indagacin se inscribe nuestro anlisis.
Con relacin a las polticas a estudiar, y al margen de la importancia intrnseca del fenmeno poblacional involucrado, interesar establecer qu
otros objetivos y cuestiones subyacan a las polticas adoptadas; qu impactos tuvieron adems de producir el desplazamiento fsico de la poblacin; qu
contradicciones pudieron haber generado en la propia actuacin del estado,
en trminos de su filosofa poltica, mbitos e instrumentos de accin; y de qu
modo puede caracterizarse el estilo de gestin y de decisin poltica-que revelan estas tomas de posicin del estado.
Los casos estadlades.
Formalmente, los casos a examinar -designados en funcin del carcter
- 16 -

de algunas medidas adoptadas por el gobierno militar- son los siguientes:

(a) Transformaciones en el mercado de vivienda urbana .

-/

. (b)
(c)
(d)

Erradicacin de "villas de emergencia" .

Expropiaciones por construccin de autopistas y recuperacin de
"espacios verdes" (cinturn ecolgico).
Relocalizacin industrial.

Estos ttulos aluden sintticamente a procesos de formulacin e implementacin de polticas por parte de diversas agencias estatales, que sugiero
considerar en el marco de la dinmica urbana que tuvo lugar en la regin metropolitana de Buenos Aires durante el ltimo medio siglo.
t:

Sealemos por ahora que la alta densidad poblacional en esta regin ha

venido formando parte de la agenda de cuestiones socialmente vigentes, prcticamente desde que se aceleraran en Argentina los procesos de migraciones
internas, crecimiento urbano e industrializacin. No es mi intencin resear
su desarrollo ni los intentos por resolverla. Simplemente quiero destacar que
los instrumentos de poltica propuestos o ensayados en la coyuntura estudiada, adquieren un especial significado tanto por su proyeccin y radicalidad
como por sus motivaciones menos explcitas. Y que su anlisis individual y
comparado puede arrojar luz sobre novedosas modalidades de intervencin
estatal en mbitos, y sobre la base de instrumentos, que plantean serias consecuencias poblacionales.
Por una serie de factores -entre los que se cuenta el carcter extensivo
de la produccin agropecuaria, el patrn de industrializacin sustitutiva, la
conformacin de los mercados de trabajo y consumo, etc.-la Capital Federal
y su zona de influencia actuaron desde el siglo pasado como el principal polo de atraccin de poblacin, tanto de la incorporada a travs de las corrientes inmigratorias europeas (particularmente intensas hasta 1930) como de las
migraciones internas y de pases limtrofes, acentuadas a partir de los aos 40.
As, en una superficie que equivale al 0,17% del total del territorio, se concentra alrededor del 35% de la poblacin del pas. Segn el Censo Nacional de
Poblacin de 1980, sobre los 27.949.480 habitantes de la Repblica ,9.766.030
corresponden a la Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buenos Aires
(2.922.829 y 6.843.201 respectivamente).
z
Comparando las-cifras del Censo Nacional de Poblacin de 1947 con
los datos censales obtenidos para el ao 1980, se observa que mientras en la
Capital Federal no se registraron prcticamente cambios en las cifras absolutas, la poblacin en el Gran Buenos Aires aument, en ese lapso, a un ritmo
cercano al 5% anual. Este importante incremento se produjo en un contexto
caracterizado por una errtica e ineficaz planificacin urbana, escasez de
- 17 -

viviendas econmicas y falta de incentivos para su construccin, proliferacin de villas precarias en zonas marginales, creciente contaminacin derivada de la expansin industrial en el cinturn capitalino e insuficiente prestacin
de ciertos servicios colectivos bsicos, como transportes, cloacas, aguas corrientes; hospitales y escuelas.
Algunas informaciones estadsticas disponibles sobre este rea suministran cifras de dficit habitacional, mortalidad infantil o prestacin de servicios sanitarios comparables a las regiones del pas con ndices ms alarmantes.
Dentro de este marco, sucintamente descripto, se inscriben las polticas
estatales a analizar. Una tambin breve descripcin de sus alcances, nos suministrar elementos para una posterior discusin de las razones que justifican el tratamiento conjunto y el anlisis comparativo de los casos estudiados.
(a)

Transformaciones en el mercado de vivienda urbana

Bajo este rubro incluyo dos disposiciones normativas, de extraordinaria trascendencia, que por distintas vas crearon serias restricciones al acceso a la vivienda urbana por parte de la poblacin de bajos ingresos. Me refiero al nuevo cdigo de edificacin para la ciudad de Buenos Aires, puesto en
vigencia apartr del 1 de mayo de 1977, Ya la ley de locaciones urbanas N
21342, del ao 1976, por la cual se fijaron plazos para la definitiva liberacin
del rgimen de alquileres .
.El nuevo_~digQ.. de edificacin--.inug9ujo.como principal innovacin
una drstica limitacin a la utilizacin de los terrenos urbanos aptos para edificacin. En esencia, estableci normas mucho ms restrictivas respecto a la
altura de los edificios, al fijar coeficientes de "superficie edificada/superficie
terreno" mucho menores que los vigentes con anterioridad. Aun cuando ello
provoc una cierta reduccin en el precio.de los terrenos, el costo relativo por /
unidad edificada creci fuertemente, tanto por la mayor incidencia del.valor
terreno como por las menores economas de escala.
Las consecuencias de esta medida recin comenzaron a percibirse unos
aos ms tarde, debido a que buena parte de la actividad constructora continu desarrollndose al amparo de la legislacin anterior. No obstante, las nuevas condiciones pronto dieron lugar a una intensa especulacin inmobiliaria
que elev los precios y promovi en la Capital Federal un mercado de vivienda crecientemente restringido a los sectores de ms altos ingresos;
Aunque por distinto conducto, la otra medida produjo efectos similares. El congelamiento de los arrendamientos urbanos con relacin a los valores vigentes al ao 1943, fue una tpica poltica populista dirigida a producir
- 18 -

-r->-

una redistribucin de ingresos en favor del sector de inquilinos, constituido

mayoritariamente por asalariados y pequea burguesa urbana. Con el transcurso de los aos, se intentaron diversas soluciones a las situaciones de inequidad creadas por la misma, las que, en ltima instancia, se redujeron a ajustar gradualmente el valor de los alquileres, aunque siempre por debajo de los
ndices de desvalorizacin monetaria. Se intent tambin configurar algunas
situaciones jurdicas que formalmente acordaban a los propietarios de inmuebles -tambin pertenecientes por lo general al sector de la pequea y mediana burguesa- la posibilidad de recuperar su derecho de locacin, pero en la .
prctica pocos lograron encuadrarse en dichas situaciones. Ante la inminencia del vencimiento de sucesivas "prrrogas" de la "ley de alquileres", los diferentes gobiernos se limitaron a extender nuevamente los plazos, introduciendo a veces algunos ajustes, pero difiriendo en definitiva la solucin de
fondo.
En 1976, el gobierno del presidente Videla sancion la Ley N 21342
estableciendo el gradual descongelamiento de las locaciones urbanas de modo que, al cabo de 2 a 3 aos, se produjera su total liberacin. Resistida en un
comienzo, la medida se cumpli rigurosamente, caducando en 1979 todas las
situaciones de excepcin a la libre disposicin de la propiedad locada.
En sus alcances, la ley com rendi a vastos sectores de la poblacin. Algunos hallaron alivio a su situacin recurriendo a crditos oficiales para la vivienda,concedidos a locatarios d~protegidos frente al ~e~o Tg~en.-Otros,
en cambio, debieron apelar a soluciones ms precarias, trasladndose a viviendas con menores comodidades, en zonas ms alejadas o marginales respecto alos centros urbanos, facilitadas provisoriamente por parientes que vieron, a su vez, empeoradas sus condiciones habitacionales,
.
Erradicacin de "viDas de emergencia"
Los cinturones de favelas, poblaciones, cantegriles, villas miseria o,en
el eufemstico lenguaje oficial "villas de emergencia", constituye uno de los
graves y tpicos problemas creados por la explosin urbana, la persistencia
de condiciones de marginalidad y pobreza, y el dficit de viviendas al alcance
de los sectores populares. En aos recientes, las importantes migraciones
producidas desde pases limitrofes -especialmente Bolivia y Paraguay- acentuaron este fenmeno, que adquiri particular gravedad en el Gran Buenos
Aires y en la propia Capital Federal.
La modalidad de formacin de estas "villas" es conocida: invasin de
terrenos de propiedad fiscal o privada, en los que un variable nmero de familias construye viviendas extremadamente precarias, privadas por lo gene(b)

- 19 -

ral de elementales servicios. La respuesta oficial frente a este fenmeno vari en el pasado desde una total inaccin a diversos intentos de erradicacin,
pasando por la prestacin de servicios o la concesin de crditos para la vivienda. El intento ms efectivo corresponde al encarado durante el gobierno
. del General Ongania, en el que se logr, si no eliminar el problema, al menos estabilizarlo, ya que el nmero de erradicados compens al de nuevos vilIeros.
No obstante, la poblacin residente en "villas" volvi a incrementarse al cabo de corto tiempo, sin que los posteriores gobiernos pudieran controlar esta tendencia.
Durante 1977 , di versos medios difundieron la noticia d que contingentes de familias bolivianas y paraguayas, residentes en "villas de emergencia",
haban sido enviadas en trenes especiales a sus pases de origen por no contar con medios para obtener una vivienda alternativa. Simultneamente, el
gobierno proceda a iniciar el desalojo y expulsin de los habitantes de las villas existentes dentro del permetro de la ciudad de Buenos Aires, encarando
de inmediato, en los terrenos desalojados, obras viales, parquizaciones y
construcciones variadas.
Sobre el destino de los expulsados se cuenta con noticias fragmentarias.
Adems de los devueltos compulsivamente a sus pases, se ha establecido fehacientemente que una cierta proporcin an permanece en las villas, muchos
pasaron a constituir o engrosar "villas de emergencia" en zonas marginales del
Gran Buenos Aires, otros adquirieron terrenos y construyeron viviendas precarias en localidades suburbanas, retornaron a las provincias de las que procedan o lograron ubicarse en "hoteles" o "pensiones", modalidad habitacional asimilable a los antiguos conventillos.
(e)

Expropiaciones por construccin de autopistas y recuperacin de

"espacios verdes" (Cinturn ecolgico)
Una cuestin ms controvertida, que desatara intensas polmicas en. tre agencias estatales, sectores afectados y ncleos profesionales, fue la suscitada alrededor de la construccin de varias autopistas urbanas que atravesaran en distintos sentidos la ciudad de Buenos Aires. Sin entrar a considerar los aspectos funcionales o estticos de las obras proyectadas, cabe destacar el inusual desplazamiento de poblacin que tendan a provocar, debido a
que su ejecucin exiga la expropiacin de miles de edificios, viviendas y
terrenos.
Tambin result controvertida la aplicacin de una norma por la cual
se facult a un organismo creado conjuntamente por la Provincia de Buenos

- 20-

Aires y la municipalidad capitalina a expropiar alrededor de30.000 hectreas

de terrenos localizados en el Gran Buenos Aires, con el objeto de formar lo
que se dio en llamar un "cinturon ecolgico". Mediante el relleno sanitario
de terrenos bajos, el entubamiento de arroyos, la construccin de autopistas
y parques recreacionales, y otras obras conexas, se intentaba de este modo rodear a la Capital Federal de un gigantesco anillo de espacios verdes, que presuntamente mejoraran en forma considerable sus condiciones ecolgicas y
sus opciones recreativas.
La ordenanza municipal que dispuso la construccin de las autopistas
urbanas, estableci que !as expropiaciones se inQemnj~anJJlediaIlte elp-:
~e
las propiedades !o.!valor~ d~mer..Qld.o Si bien ello redujo el previsible conflicto entre propietarios y gobierno (aunque estuvo lejos de eliminarlo) no resolvi en cambio la situacin de los inquilinos afectados por la expropiacin , quienes se vieron colocados en condiciones similares a las de los
desalojados por erradicacin de villas vencimiento de la prrroga a la ley de
locaciones urbanas. Hacia comienzos de 1982, se haba concluido la construccin de dos de las autopistas y se haban dispuesto numerosas expropiaciones o restricciones a la libre disposicin de inmuebles ubicados en las zonas atravesadas por las otras autopistas programadas, aun cuando estas ltimas, finalmente, no llegaron a construirse.

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ecolgico, las consecuencias'fueron dispares. Por una parte, produjeron un

cictocentrfugo aun ms pronunciado de la poblacin -constituida mayori. tariamente por sectores populares- residente en las zonas sujetas a expropiacin. Por otra, la intencin de construir una autopista costera a lo largo de un
rea residencial habitada por sectores de altos ingresos, se vio frustrada por
la intransigencia y capacidad de movilizacin de estos influyentes vecinos,
quienes si bien no sufran un perjuicio patrimonial directo, no vacilaron en utilizar todos los instrumentos a su alcance para evitar la iniciacin de la obra.
El contraste de esta situacin con la producida en los otros casos de expropiaciones y construccin de autopistas, suministrar interesantes elementos
para el anlisis del comportamiento poltico por parte de diferentes sectores
sociales bajo condiciones de dominacin autoritaria.
(d)

Relocalizacin industrial

Mediante una ordenanza del 19 de Julio 1979, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires dispuso la erradicacion de industrias contaminantes
existentes en los 19 partidos ms prximos a la Capital Federal. Si bien la
medida contaba con antecedentes legales (como el de la Ley 7729) Yslidas
argumentaciones de naturaleza ecolgica, la proyeccin inicial de sus conse-

- 21 -

cuencias movili rpidamente a los sectores afectados. Calificada en un

primer momento como la decisin de mayor trascendencia del gobierno militar, la relocalizacin industrial-que deba operarse en el trmino de diez aosimplicaba movilizar instalaciones productivas valuadas en ms de 8.000 millones de dlares y realojar a una poblacin laboral estimada en 1.200.000 personas, lo que equivale a decir, con sus familias, 5 millones de habitantes o cerca de la quinta parte de la poblacin del pas.
Aunque estas estimaciones iniciales resultaban exageradas, sugeran
de todos modos que el cumplimiento de la ordenanza tendra extraordinarias
consecuencias poblacionales. Fundamentando la medida, el gobierno provincial sealaba que dentro de 20 aos la mitad de los argentinos vivira en el conurbano del Gran Buenos Aires, donde exista en esos momentos un dficit
de 500 escuelas, donde slo estaba cubierto el 20% de las prestaciones sanitarias indispensables y donde la mortalidad infantil alcanzaba elevadas proporciones. De continuar la tendencia hacia la concentracin industrial en el
conurbano, la contaminacin resultante hara aun ms difcil la prestacin de
servicios vitales como el de agua potable.

Apoyada por los ecologistas y resistida por el empresariado, la medida fue motivo de un arduo aunque efmero debate, La protesta empresaria, exteriorizada a travs de publicaciones, peticiones a las autoridades y comunicados de diferentes organizaciones corporativas, recibi pronta respuesta oficial. Frente a la inquietud creada, el gobierno bonaerense convino en constituir una comisin mixta con representantes del sector empresario, para analizar y definir los alcances de su relocalizacin industrial en cuanto a los trminos de su aplicacin. La drasticidad inicial de la medida pronto dio paso a
soluciones negociadas que redujeron significativamente los alcances y perentoriedad de la misma. Tambin en este caso resultar interesante observar el
proceso de implementacin, teniendo en cuenta el peso y capacidad de organizacin de los sectores sociales afectados.

Ubicacin analtica e interpretacin global

Aunque no parece esencial definir una estricta adscripcin disciplinaria

de la investigacin que dio origen a este libro, la variedad de temas a estudiar
-implcita en los casos recin reseados- sugiere la necesidad de precisar su
enfoque, contenido y alcances.
En su expresin ms sinttica, podra afirmarse que el objtivo es examinar un conjunto de medidas de poltica que afectan el derecho al uso del
- 22 -

espacio urbano por parte de determinados sectores sociales. Pero como toda
sntesis, esta declaracin expresa inadecuadamente las motivaciones y propsitos tenidos en vista al iniciar el proyecto. "Estudiar un conjunto de medidas"
no implica, desde ya, efectuar una exgesis legal. Tampoco se limita a
explorar los factores determinantes de cada medida o a detectar sus posibles
consecuencias, tal como frecuentemente se estila en el policy analysis. La
idea, ms propiamente, es reconstruir un proceso desarrollado-en torno a una
cuestin social -el derecho al uso del espacio urbano- que presenta o se
manifiesta a travs de mltiples facetas.

Se pretende entonces interpretar las polticas estatales por su lugar

dentro de un proceso social acotado; un proceso a travs del cual un conjunto
de actores ponen en juego estrategias, recursos, alianzas y conflictos tendientes a resolver la cuestin estudiada segn sus-respectivos valores e intereses.
La investigacin se centra as en el anlisis de las alternativas de una lucha
social entablada entre sectores y organizaciones -pblicos y privados- que de
uno u otro modo han reivindicado un legtimo derecho a decidir u opinar sobre
la localizacin en el espacio de las distintas actividades que estructuran la vida
urbana. De un lado (1) el estado -a travs de diversas agencias-, dispuesto a
alterar la existente distribucin espacial de la poblacin mediante diferentes
mecanismos que afectan el uso o disposicin de dicho espacio; y (2) otros
actores que, beneficiarios o no de las polticas estatales, adhieren a sus
contenidos, sea en el plano material o ideolgico. Del otro, los sectores
sociales (y sus aliados) cuyos derechos al uso del espacio se ven afectados por
la posicin del estado. Este conjunto de interacciones define un campo de
accin social que constituye el objeto de investigacin.
(a)

El derecho al espacio urbano

Al afirmar que la cuestin a estudiar es el derecho al uso y disposicin

del espacio urbano, estoy introduciendo un concepto cuyo significado no es
obvio y cuya justificacin exige efectuar ciertas consideraciones, Al emplearlo, estoy aludiendo a la capacidad de fijar el lugar de residencia o de
localizacin de la actividad econmica dentro del espacio, capacidad que
puede extenderse a la disposicin unilateral de los bienes que lo ocupan o a
la participacin en procesos de decisin sobre obras de infraestructura y
servicios colectivos en espacios pblicos o privados adyacentes. La propiedad
de una vivienda o una fbrica seran ejemplos de la primera situacin. La
locacin de unavivienda por parte del propietario, o el cambio de su destino,
ilustraran una primera forma de extensin de ese derecho. La posibilidad de
que residentes de una zona influyan sobre la decisin de cierre de un
establecimiento industrial contaminante o de construccin (o no) de una obra

- 23 -

pblica cuya realizacin. afecta sus residencias, seran ejemplos de otra forma
de extensin de dicho derecho sobre el uso y destino del espacio.
Acceder a este derecho, sin embargo, no requiere necesariamente gozar de la condicin de propietario. La propiedad privada es sin duda el ttulo que acuerda mximo derecho, pero no es el nico. Desde una postura estrictamente jurdica, podramos reconocer una serie de figuras, previstas por
los cdigos civil y comercial, que establecen diversas modalidades de acceso a bienes espacial mente inscriptos (v.g. comodato, usufructo, tenencia precaria, locacin, depsito). No es sta la perspectiva desde la que propongo observar el problema. A los efectos de este anlisis, basta sealar que la posibilidad de ejercer el derecho al espacio -denominacin abreviada que utilizar
en adelante- reconoce una gradiente que va desde la propiedad hasta la ocupacin ilegal amparada o tolerada por el estado, pasando por una serie de situaciones intermedias en las que dicho derecho sufre limitaciones temporales, contractuales, o de otra ndole. Esto plantea, desde ya, una primera distincin entre sectores de la poblacin con diferentes "ttulos" para el ejercicio del derecho al espacio, que no se agota en la dicotoma propietarios-no
propietarios.
En un sentido inmediato, el dominio ejercido sobre el espacio urbano.
posibilita el usufructo de los bienes implantados sobre el mismo (v.g. vivienda, industria), Sin embargo, el derecho ejercido permite adems el acceso a
un sinnmero de otros bienes y servicios, en virtud de la relacin espacial entre stos y el lugar de residencia o actividad. En otras palabras, el derecho alespacio conlleva diversas externalidades estrechamente ligadas a la localizacin de la vivienda o la infraestructura econmica, tales como la educacin;
la recreacin, la fuente de trabajo, la atencin de la salud, el transporte o los
servicios pblicos. En la medida en que estos bienes y servicios tengan una
distribucin" geogrfica" desigual, las posibilidades de acceso a los mismos
segn lugar de residencia o actividad variarn correspondientemente ..
Por lo tanto, el derecho al espacio debe entenderse, lato sensu, como un
derecho al goce de las oportunidades sociales y econmicas asociadas a la localizacin de la vivienda o actividad. Perder o sufrir la restriccin de ese derecho puede suponer, adems del eventual desarraigo fsico, el deterioro de
las condiciones de vida material en cada uno de los planos en que existan extemalidades vinculadas con la localizacin espacial. Esto marca, entonces,
una segunda distincin: el derecho al espacio se ejerce sobre bienes desigualmente situados respecto del acceso a oportunidades econmicas o a la satisfaccin de necesidades de la vida material.
Naturalmente, las diversas posibilidades que ofrecen localizaciones
distintas, determinan una valorizacin diferencial del espacio urbano. En con- 24-

traste con las tierras rurales, cuyo valor est determinado fundamentalmente por sus cualidades intrnsecas (v.g. tipo y volumen de produccin obtenible) o por su distancia respecto a los mercados, la tierra urbana adquiere valor en funcin de su acceso a oportunidades econmicas y al goce o disposicin de ciertos bienes y servicios. Por lo tanto, en los procesos de urbanizacin se verifica una tendencia general a la ocupacin ~y ms rpida valorizacin- de aquellas tierras cuya localizacin resulta ms privilegiada en los trminos analizados. Yuna vez ocupado un determinado espacio, la demanda futura se desplaza hacia las zonas adyacent.es que conforman su periferia.
En este desplazamiento, que va extendiendo el radio urbano, la ocupacin del espacio no va acompaada normalmente por un correspondiente desarrollo de la infraestructura urbana. Ello es particularmente notorio en las
megalpolis latinoamericanas, donde la extensin del equipamiento y los servicios crece a un ritmo muy inferior al de suburbanizacin, Exceptuando ciertas "islas" residenciales ubicadas generalmente en el primer anillo suburbano.a medida que se avanza desde el ncleo central hacia la periferia del rea
metropolitana de estas grandes urbes, el equipamiento y la infraestructura de
servicios resultan ms precarios o, simplemente, 'no existen.
En las reas ms marginales -aunque no necesariamente a gran distancia del ncleo central- no existen redes de distribucin de agua corriente, y la
que se obtiene es escasa o se halla contaminada. No existen tampoco cloacas,
desages o pavimentos. A veces ni siquiera luz elctrica, siendo una prctica difundida el "enganche" a la red pblica. El gas, cuando puede ser transportado; se obtiene slo en garrafas. Los residuos se queman a "cielo abierto", y dondeexiste recoleccin el servicio es habitualmente contratado privadamente por los propios vecinos. No existen hospitales cercanos y las escasas escuelas distribuyen sus atestadas aulas en tres, y hasta cuatro, turnos. El.
alumbrado pblico es deficiente y la vigilancia policial casi nula. El transporte al centro de la metrpoli -lugar de trabajo habitual de esa poblacin- es oneroso, insume un tiempo excesivo y se efecta en condiciones infrahurnanas.
Naturalmente, el "paisaje" urbano en esas zonas acusa la presencia de construcciones precarias, industrias contaminantes, barro, basura yaguas servidas; y la ausencia de espacios verdes, de caminostransitables, de planificacinurbana. Vivir -O sobrevivir- se convierte en una fatigosa rutina. Obtener
agua, hacer fuego, respirar aire puro, conservar la salud.viajar, educarse, gozar del tiempo libre, procurarse, en fin, aquellos elementos de la existencia cotidiana que definen la tan mentada "calidad de vida", pierden aqu la automaticidad o "naturalidad" que es propia de los mismos en las reas urbanas ms
privilegiadas.
La estructura espacial urbana tiende as a reproducir y yuxtaponerse a
- 25 -

la estructura social. Si bien esta reproduccin puede presentar puntos de

fractura, en general los sectores sociales de mayores ingresos y riqueza ocupan, en la distribucin espacial, las zonas ms pri vilcgiadas en trminos de localizacin y acceso a servicios, en tanto que las clases populares se concentran en las zonas urbanizadas ms marginales. Aunque este hecho es por dems evidente -y su observacin resulta casi tautolgica al discriminar los atributos que distinguen a una clase social-, su misma evidencia puede ocultar
otro hecho mucho ms significativo: que ese patrn de distribucin es el re-,sultado de una lucha permanente por el derecho al espacio urbano, que ofrece alternat.ivas variadas y que se resuelve -casi nunca definitivamente- a travs de mltiles y contradictorias tomas de posicin por parte de'les actores involucrados.
En las grandes urbes norteamericanas y europeas, el desarrollo en la periferia de una infraestructura urbana y medios de comunicacin adecuados
con el ncleo central, favoreci y promovi el proceso de suburbanizacin entre los sectores de altos ingresos, que hallaron as una respuesta al deterioro
-pero especialmente a la" popularizacin"- de la ciudad. Veremos ms adelante que en Amrica latina -y mucho ms acentuadamente en el caso de Buenos Aires-la estructuracin urbana se apart del patrn "clsico". El anillo de
residentes blancos y opulentos rodeando, a lo largo del rea suburbana, un ncleo habitado por minoras pobres y marginales, no lleg a formarse en la metrpoli portea. Por el contrario, el patrn predominante tendi a concentrar
a los pobres urbanos en suburbios crecientemente alejados del centro metropolitano. La periferia de la ciudad se convirti en una especie de rin destinado a mantener un equilibrio socialmente gravoso, en el que las reas suburbanas sirven de precario dormitorio de una poblacin dependiente de las
oportunidades y privilegios que sigue concentrando el centro. Esto no fue el
resultado de un proceso natural o espontneo sino, fundamentalmente, de los
mecanismos de que se vali la burguesa urbana para continuar ejerciendo este desigual derecho al uso y disposicin del espacio.
Entre estos mecanismos, la poltica estatal fue sin duda el medio ms
efectivo para neutralizar lo que un caracterizado miembro de esa burguesa
denomin "aluvin zoolgico" -la masiva irrupcin en el conurbano bonaerense de migrantes del Interior, y ms tarde de pases vecinos, atrados por las
oportunidades laborales y los diferenciales de ingreso que ofreca el rea metropolitana. El transporte barato, la posibilidad de compra de lotes a plazos,
los planes oficiales de viv ienda, facilitaron la concentracin de esos sectores
en las zonas perifricas, mientras el ncleo central contena su avance restringiendo el acceso al mercado de vivienda a las clases de medianos y altos.ingresos. En todo caso, la estrati ficacin de la ciudad segn zonas permi ti man- 26 -

tener segregados ciertos barrios exclusivos, concetrndose en los restantes

sectores de clase media de origen inmigrante y algunos ncleos proletarios integrantes de las corrientes migratorias ms recientes.
No obstante, la lucha por el derecho al espacio urbano no se agot en
el plano estrictamente econmico. As como la poltica pblica sirvi como
instrumento de la burguesa urbana para preservarla de la invasin popular,
tambin result a veces, contradictoriamente, la llave que facilit a los sectores populares el acceso a la ciudad. Los procesos de urbanizacin, ntimamente relacionados con la estructura productiva, crearon por su propia dinmica ciertos desfasajes e incongruencias entre la estructura de clases y la estructura de ocupacin del espacio. La existencia de tierras baldas -fiscales o
no- susceptibles de invasin y transformacin en villas de emergencia; el dictado de legislacin" de emergencia" prorrogando contratos de locacin de inquilinos de bajos recursos; el natural deterioro de ciertas viviendas centralmente localizadas que se convirtieron en alojamiento transitorio y precario de
sectores populares; o la subsistencia dentro de la ciuda de zonas industriales
cuyos establecimientos empleaban fuerza de trabajo tradicionalmente radicada en' sus inmediaciones, fueron, entre otras, algunas de las situaciones que
tendieron a producir tales divergencias.
En general, los regmenes populistas, mediante sus polticas, reforzaron estas situaciones, ampliando los derechos de los sectores populares a la
ocupacin del espacio urbano. Congruente mente con su filosofa de promocin de la ciudadana social, estos regmenes hicieron posible que los sectores populares se filtraran en los intersticios del corazn urbano, accediendo
a un derecho de ocupacin de su ncleo central sobre la base de un ttulo generalmente precario. Esta "cua" popular, incrustada en una ciudad cuyo "des
tino manifiesto" era ms bien convertirse en residencia y sede de actividad de
las capas sociales ms privilegiadas, pas as a ser una anomala, una mancha
que hera la sensibilidad -y aumentaba la inseguridad- burguesas. La respuesta espontnea de los sectores de mayores ingresos fue jerarquizar el espacio.
Abandonando ciertas zonas y concentrndose en otras, atrajeron con su dinero e influencia los servicios, las opciones recreativas, el equipamiento urbano, al tiempo que producan, con su xodo, la degradacin y el deterioro de,
los barrios abandonados.
Pero estos desplazamientos no consiguieron borrar las anomalas. Al
amparo de la poltica estatal, la estructura de ocupacin del espacio continu
contradiciendo a la estructura social. Subsistan, ganando cada vez mayor
presencia urbana, las "islas" villeras; subsistan los inquilinos de bajos recursos gozando del amparo legal a sus reducidos alquileres; subsistan, detrs de
fachadas que disimulaban su destino, srdidos "hoteles" en los que conviv- 27 -

an millares de familias en condiciones de promiscuidad extrema; subsistan

las industrias contaminantes y los barrios obreros de chatas y abigarradas
viviendas. Subsitan, con ellos, los sentimientos de una moral burguesa
resentida, que vea encarnadas en estas anomalas una negacin a la vigencia
del derecho, de la justicia, del orden natural de las cosas. Una moral que
demandaba reparacin, que exiga "poner en su lugar" a la chusma, que
reivindicaba que "hay que,merecer" vivir en la ciudad: no se trata de un derecho automtico, coextensivo a la condicin de ciudadano.
(b)

Algunas hiptesis explicativas

Es en este contexto que corresponde interpretar el sentido de las polticas y pr~cesos analizados en este trabajo. No hay duda que existe un aspecto
comn a los diversos casos estudiados, que toca a un fenmeno poblacional:
el hecho fsico del desplazamiento de sectores populares que tendi a producir
la aplicacin de las polticas consideradas. Pero a partir de la-existencia del
fenmeno, el propsito es abordar otras cuestiones. Es evidente que adems
de producir efectos sobre la localizacin espacial de la poblacin, estas
polticas respondieron a determinantes poltico-ideolgicos y produjeron
otras consecuencias socio-econmicas, que pueden ser sumamente reveladores para sealar algunas caractersticas del rgimen que las adopta: su filosofa poltica, sus contradicciones internas, su estilo de decisin, sus instrumentos <feaccin.
El foco es entonces el escenario de la poltica en un contexto autoritario.
Me interesa el carcter "revolucionario" de las polticas estatales aplicadas
bajo tales condiciones, en tanto supusieron una ruptura violenta con el estilo
incrementalista, de conciliacin y compromiso, empleado por regmenes anteriores (inclusive militares). Me interesa cmo se hizo poltica en este contexto; no tanto en un nivel macro, donde el foco sera la correlacin global de
fuerzas polticas, sino en el plano de procesos mucho ms acotados, donde
ciertos sectores sociales resultan sbitamente afectados -postiva o negativamente- por la vigencia de algunas polticas estatales.
Cabra preguntar, no obstante, qu criterios Justifican reunir en un solo
estudio casos tan diferentes. Casos en los que no slo estuvieron en juego
cuestiones diferentes, sino que involucraron adems a actores sociales y estatales muy distintos: inquilinos, villeros, propietarios, empresarios y obreros
industriales; organismos pblicos nacionales, provinciales y municipales;
rganos de planificacin, de regulacin urbana, de servicios, de represin; sin
hablar de otro, sectores y actores sociales secundariamente involucrados o
afectados; em)Jfesas constructoras, organizaciones-de la Iglesia, especula-

- 28-

dores de tierras, ete.

La respuesta a este interrogante est contenida en los elementos comunes de estos casos.
(1)
(2)

No se refieren a cuestiones "nuevas". En todos los casos, se trata de

cuestiones vigentes no resueltas o "mal" resueltas en el pasado.
Tambin en todos los casos, la poltica oficial asume un carcter drstico, intentando llegar "al fondo" de los problemas, aun cuando ello
exija violar prcticas socialmente respetadas y aceptadas.

(3)

Todas las polticas estudiadas tienen un evidente tono "reparador" de situaciones percibidas - al menos desde cierto ngulo- como socialmente inaceptables: la inequidad resultante de la existencia de inquilinos
privilegiados; el congestonamiento urbano, especialmente visible en
la saturacin edilicia y del transporte; la vergenza de la vivienda precaria y su secuela de problemas sociales; la contaminacin ambiental
y el deterioro de la imagen de la ciudad.
(4) En todos los casos, resultan afectados distintos estratos de los sectores
populares urbanos y, tambin en todos los casos, una de las manifestaciones -quiz la ms visible- del impacto de las poltica" estudiadas es
que tienden al desplazamiento fsico de esta poblacin, en un sentido
centrfugo respecto del ncleo central de la ciudad: encareciendo el valor de las locaciones (rgimen de locaciones urbanas); reduciendo la
oferta de unidades de vivienda y/o aumentando su precio (Cdigo de
edificacin; expropiaciones por construccin de autopistas); expulsando a villeros (erradicacin de villas); trasladando la fuente de trabajo de
obreros industriales (relocalizacin industrial, cinturn ecolgico).
La hiptesis central que surge de estos elementos comunes es que la
adopcin de estas polticas puso crudamente de manifiesto la vigencia, a nivel
de las distintas instancias de decisin del estado, de una nueva concepcin
sobre la jerarqua del espacio urbano, la funcin de la ciudad y el lugar que
deban ocupar en ela los sectores populares. En otras palabras, una novedosa
y coherente concepcin sobre el derecho al espacio urbano.
Esta concepcin, sustentada por la convergencia de consideraciones
ideolgicas, estratgicas y ecolgicas, observara a la ciudad como el lugar de
residencia propio de la "gente decente", como la "vidriera del pas", como el
mbito fsico que devuelve y reafirma valores de orden, equidad, bienestar,
pulcritud, ausencia -al menos visible- de pobreza, marginalidad, deterioro y
sus epifenmenos (delincuencia, subversin, desborde popular).
Planteada sin ms recaudos, esta hiptesis podra aparecer adhiriendo

- 29 -

a una suerte de teora conspirativa. Las polticas no seran ms que iniciativas

calculadamente dirigidas a ejercer una accin masiva en diversos frentes, con
la intencin de expulsar a los sectores populares de las reas urbanas ms
prximas al centro del rea metropolitana. El carcter de la medida sera as
un tanto irrelevante. Lo importante sera sueficac~a en producir ese resultado.
No es sta la idea que deseo sostener. Creo ms bien que en determinados contextos polticos se produce una conjuncin de condiciones (que llamar "espacio poltico") como para que cierto tipo de iniciativas y acciones sean posibles y prosperen. Este espac io se halla cruzado por consideraciones poltico-ideolgicas cuyo descifre puede ayudar a dotar a aquellas polticas de
un sentido menos inmediato de lo que indican sus objetivos ms explcitos.
Las polticas estudiadas -emanadas de diferentes niveles y organismos
del estado- se insertaban en un contexto poltico en el que el blanco de las medidas, la target popuiation, eran segmentos del sector popular derrotado en
ocasin del golpe militar de marzo de 1976, y sistemticamente desmovilizados a partir de entonces. Adems, en la medida en que alteraban -real o potencialmente- su localizacin espacial, estas polticas afectaban a estos sectores populares no ya como asalariados organizados ni como fuerza poltica
con peso propio y capacidad reivindicativa, sino como sujetos atomizados del
mercado de la vivienda, cuyos derechos y/o privilegios se vean de pronto limi tados, desconocidos o lisa y llanamente suprimidos. Sectores sobre los cuales resultaba posible ejercer ciertas formas de violencia sin temer su reaccin.
Sectores incapaces de oponer una resistencia organizada; a lo sumo, capaces
de ensayar diversas formas de respuesta adaptativa a la nueva situacin creada por la vigencia de las polticas.
Es decir, la poltca apareca interpelando al "hombre del mercado" y lo
confinaba en ese espacio, no permitindole reconocerse como integrante de
una clase social ni identificarse con un inters corporativo. Por esta misma razn, este tipo de poltica estatal era posible, ya que resultaba congruente con
la concepcin individualista, elitista y privatista de la organizaciin social,
impuesta en los distintos planos de la vida poltica. Expresaba valores esencialmente "burgueses" y "ciudadanos"; reivindicabalajerarquadel burgo.de
la ciudad: la belleza, la comodidad, la libertad de movimiento, la privacidad.
Exaltaba la propiedad como valor inalienable y condenaba el privilegio del
uso semi-gratuito o la posesin precaria.
En consecuencia, viejos proyectos, que en otro contexto jamshubieran tenido oportunidad alguna de ejecucin porque habran antagonizado
frontal mente a los sectores sociales blanco de sus designios, podan ahora ser
desempolvados, remozados y aplicados con la prepotencia y la inescrupulosidad de quien monopoliza el poder y cree en la impunidad de sus acciones ..
- 30-

La diferencia con el pasado era que lo que antes haban sido "proyectos" destinados a alimentar las fantasas de improvisados "reformadores sociales" o,
a lo sumo, a convertirse en objeto de un efmero debate, se haban convertido en tomas de posicin manifiestas de un estado decidido a implementarlos.
Esta observacin pone de relieve otro rasgo comn a todas las polticas
estudiadas: la iniciativa del estado en convertir ciertos problemas en cuestiones sociales, a travs de toma" de posicin escasamente influidas por presiones sectoriales. Surge, empero, un interrogante. Si en estos casos el estado no
responda a demandas claramente articuladas por algn sector de la sociedad
sino que asuma la iniciativa, quin (o quines) lo hacan, en "representacin" de qu intereses, sobre la base de qu recursos materiales y tcnicos, en
alianza -tcita o no- con qu otros actores estatales o sociales?
La pregunta nos introduce en el.anlisis de algunos aspectos de la dinmica del proceso de decisin y accin, que tiene lugar al interior del estado, en circunstancias en que no funcionan (o lo hacen con restricciones) los
mecanismos tradicionales de representacin poltica (v.g. partidos, sindicatos, organizaciones corporativas, parlamento). Frente a sectores sociales relativamente pasivos -aunque con diferentes grados de capacidad de respuesta- el propio estado tenda a convertirse en privilegiado escenario de la poltica. En este sentido, su avance desbordante, disciplinador y represivo, contrastaba marcadamente con el repliegue de la sociedad civil.
Sin embargo, no es tarea fcil desentraar los procesos internos al estado, de los que finalmente resultan ciertas tomas de posicin y no otras. El
mayor esfuerzo de esta investigacin est dirigido precisamente a reconstruir
estos procesos. De este modo, el anlisis permitir establecer di versas formas
de enfrentamiento entre proyectos, iniciativas y organismos; entre tcnicos y
funcionarios de lnea; entre jerarquas "burocrticas" y "militares". En algunos casos, podr comprobarse que el papel de los tcnicos result ser mucho
menos significativo de lo que hara suponer el componente "burocrtico" del
autoritarismo militar. (1) En otros, resultar visible la decisin de dar marcha
atrs en los alcances de las polticas, sea como consecuencia de la resistencia
hallada entre los sectores afectados (v.g. empresarios industriales frente a la
relocalizacin industrial), de una reevaluacin tcnica de los mritos de la medida, del fortalecimiento de algn organismo cuyos funcionarios o clientela
resistieron la implantacin de las polticas, etc. Al desarrollar los diferentes
casos de estudio, estas diversas situaciones surgirn ntidamente.
- Otro aspecto que merecer atencin es la accin "compensadora" de algunos organismos estatales movilizados frente a los excesos o consecuencias
socialmente disruptivas de las polticas adoptadas. En aquellos casos en que
la implacable aplicacin de ciertas medidas (v.g. erradicacin de villas, de- 31 -

salojo compulsi vo de inquilinos) condujo a situaciones lmite, ser interesante examinar la accin desplegada por los "bomberos" del estado, es decir, organismos y programas destinados a aliviar la situacin de los sectores ms
desprotegidos (v.g. planes de vivienda, crditos para inquilinos no pudientes,
subsidios de alquiler a jubilados y pensionados, asistentes sociales). Se intentar as hacer comprensible la naturaleza de este estado bifronte, de este Jano que castiga y a la vez trata de reparar en parte sus excesos.
Dentro de esta interpretacin global, cabra considerar finalmente el
problema de los impactos de las polticas estudiadas sobre los sectores so-, ciales afectados. En este sentido, es preciso reiterar que no se pretende medir
impactos, sino describir y explicar procesos. Las polticas pblicas no se
reducen a la expresin normativa de una presunta voluntad del estado sino que
se manifiestan adems en un conjunto de tomas de posicin de las que resultan
decantados una cierta filosofa poltica y una concepcin sobre el modo en que
deben resolverse determinadas cuestiones sociales. Cada toma de posicin
produce impactos que a su vez repercuten sobre las futuras decisiones del estado y sobre el comportamiento de los sectores sociales afectados por la poltica adoptada. Algunos de estos impactos son susceptibles de medicin. En
tal caso nos estaramos refiriendo ms propiamente a productos (o outputs)
de las polticas: nmero de villas erradicadas, nmero de inquilinos afectados,
nmero de viviendas expropiadas, metros de edificacin construidos o tantidad de industrias relocalizadas. Una buena cantidad de informacin de esta
naturaleza ha sido utilizada en este estudio a efectos descriptivos e interpretativos. Pero a mi juicio, resulta ms importante la informacin cualitativa -resultante de documentos, informaciones periodsticas, entrevistas y otros testimonios- a travs de la cual intentar reconstruir los movimientos de los
diferentes actores a lo largo del proceso de resolucin de cada cuestin.
(e)

Consideraciones metodolgicas
La investigacin sobre la que se basa esta tesis no parti de un cuerpo
coherente y establecido de teora. Ello, unido a que su objeto de estudio comprende diferentes cuestiones, actores y polticas cuyos patrones de vinculacin bajo determinadas condiciones contextuales se intenta desentraar, le
otorgan un carcter ciertamente exploratorio y ensaystico.
No obstante, el desarrollo de los casos se ajustar a un esquema relativamente riguroso, cuyas proyecciones tericas pueden resultar ms o menos evidentes:
(1) Se estudiarn procesos sociales relativamente acotados en forma de
"casos". Cada uno de stos involucrar, obviamente, la consideracin
- 32-

(2)

de actores, recursos, normas y comportamientos diferentes, pero a partir de los mismos se ensayarn inferencias ms generales sobre el estilo,
instrumentos y procesos vinculados a la formulacin e implementacin
de polticas con efectosredistributivos de la poblacin urbana, as como
sobre otros aspectos de la dinmica social y estatal bajo condiciones de
dominacin autoritaria.
En cada "caso" se comenzar por establecer el surgimiento histrico de
la respectiva cuestin (v.g. erradicacin de villas), quin la plantea o reactualiza de modo que tome estado pblico (o integre la "agenda de
cuestiones" vigente). Sobre la base de qu recursos y alianzas, y a partir de qu tipo de definicin de su contenido y alcances.

(3)

Se examinar luego el modo de intervencin del estado frente a la cuestin, o sea, el conjunto de tomas de posicin -simultneas o sucesivasde agencias estatales (en diferentes niveles y jurisdicciones) respecto a
la forma de resolucin de la misma. Ello supondr internarse en el anlisis de las relaciones intra-gubernamentales generadas en tomo a las
distintas cuestiones, lo cual iluminar seguramente algunos aspectos
muy poco estudiados de los procesos de formulacin e implementacin
de polticas bajo condiciones no democrticas.

(4)

En relacin con el punto anterior, se observarn especialmente los cambios producidos al interior del estado en trminos de asignacin de competencias, cristalizaciones burocrticas, reasignacin de recursos. superposiciones jurisdiccionales, mecanismos formales e informales de
coordinacin. Es decir, se tratar de detectar qu transformaciones se
producen en el aparato institucional del estado con motivo de los procesos sociales generados alrededor de las cuestiones estudiadas. Por supuesto, estas transformaciones no son slo producto de la iniciativa o
comportamiento autnomo de las unidades estatales, sino adems de
las sucesivas "respuestas" -o tomas de posicin- de los actores sociales
y estatales afectados por la cuestin, y por lo tanto comprometidos en
la red interactiva que su resolucin promueve.
Interesar entonces investigar cules son las respuestas de los sectores
sociales afectados -positiva o negativamente- por las polticas sucesi- ...
vamente adoptadas desde el estado. En particular, si aceptan pasivamente las consecuencias de su aplicacin (v.g. expropiacin, expulsin, lanzamiento) o las resisten (y en tal caso, por qu vas); si eligen
encuadrarse en esquemas compensatorios a menudo propuestos por
otros organismos estatales (v.g. indemnizaciones, crditos para la vivienda, crditos de re localizacin industrial); si desarrollan estrategias
de adaptacin a la nueva situacin que implican la recreacin -en otras

(5)

- 33 -

localizaciones- de situaciones similares a las que origin la poltica oficial (v.g, proliferacin de nuevas villas en zonas suburbanas marginales), formas novedosas de propiedad comunal a travs de la compra de
tierras en forma cooperativa, aumento de la precariedad y hacinamiento en las condiciones habitacionales de otras zonas marginales, etc.
(6) Estos desplazamientos y acciones de los diversos actores intervinientes dan lugar a impactos y repercusiones en diversos planos, cuyas manifestaciones y magnitud se tratar de establecer. En el plano estrictamente demogrfico se observarn las variaciones producidas (o, en su
caso, previsibles) en densidad poblacional, migraciones y otras variables, al nivel de desagregacin segn zonas que pueda obtenerse, a fin
de estimar el impacto diferencial de las polticas estudiadas o la medida en que las mismas refuerzan determinadas tendencias. En otros planos se examinarn los efectosde la redistribucin poblacional sobre las
condiciones eco lgicas y sociales prevalecientes en las zonas de creciente concentracin, las caractersticas adquiridas por el mercado de
tierras y yivienda, la configuracin de nuevas formas de organizacin
. y accin colectiva, etc,
(7)

Como diferentes respuestas e impactos originan a menudo una recomposicin de la relacin de fuerzas entre los actores involucrados (lo que
~d veces implica el retiro de algunos o la incorporacin de otros a la escena poltica) ,se examinarn eventuales cambios enlas modalidades y
orientaciones de las polticas estatales, atribuibles a las alternativas del
proceso interactivo generado alrededor de cada cuestin. Ello permitir detectar en cada caso cul es el patrn de alianzas y conflictos, cul
es el grado de atomizacin de la autonoma estatal al interior de su apa.: rato y cul es la eficacia de las polticas adoptadas, tanto en relacin a
las propuestas poltico-ideolgicas del rgimen como a los intereses de
los sectores sociales afectados. Tambin permitir establecer qu rela.cin se establece entre la racionalidad tcnica y la racionalidad poltica que guan las sucesivas tomas de posicin de las agencias estatales.
Al margen de los anlisis y conclusiones referentes a las distintas
cuestiones y sus procesos de resolucin, esta estrategia de investigacin posibilitar tiles comparaciones a partir de las cuales podrn efectuarse inferencias en, al menos, dos planos:
(1) El relativo a los efectos diferenciales de las polticas de desconcentracin urbana sobre sectores sociales con distinta capacidad de resistencia, adaptacin o movilizacin frente a las mismas, y por lo tanto con
distintas estrategias de accin.y bases de recursos; y

- 34-

(2)

El relativo a la dinmica intra-estatal producida por estas polticas, el

papel del conocimiento tcnico en un contexto de dominacin autoritaria, el surgimiento de mecanismos supletorios de representacin poltica y la caracterizacin del estilo de decisin poltica y gestin estatal que estas condiciones promueven.

NOTAS:
l.

Me refiero a la caracterizacin de los regmenes (o estados) burocrtico-autoritarios efectuada por O'Donnell (1982).

CAPITULO

II:

ESTRUCTURACIONURBANAYPOLITICAS
PUBLICAS

Antes de introducimos en el desarrollo de nuestros casos, he juzgado

conveniente rastrear algunos antecedentes que permitan vincular el patrn de
estructuracin del espacio urbano en Buenos Aires con el marco de polticas
estatales vigente en diferentes momentos histricos. De este modo, intentar
establecer en qu medida ciertas polticas pblicas alteraron -v.g., restringie'ron, promovieron, inhibieron-las oportunidades y opciones disponibles para
los actores cuyo comportamiento afee ta la fisonoma y estructura de la ciudad.
La revisin histrica propuesta cumple, al menos, tres objetivos impartantes. Primero, proporcionar al lector algunas informaciones bsicas sobre
el contexto fsico y social en el que tuvieron lugar los procesos estudiados.
Segundo, ilustrarlo sobre las orientaciones dominantes de pasadas polticas
estatales en relacin al espacio urbano, poniendo luego de relieve los cambios
que comenzaron a insinuarse a partir de la instalacin del rgimen militar en
1976. Este anlisis tendr un carcter global, referido a los aspectos comunes
a los casos que se examinarn ms adelante. Tercero, tratar de llenar en parte
un ineseperado vaco en la literatura sobre el tema, a pesar del relativo desarrollo en la Argentina de disciplinas como el urbanismo, la demografa o la
sociologa urbana, de las que hubiera sido esperable un mayor aporte. Obviamente este captulo slo ofrece un ensayo preliminar, que no pretende sino servir como insumo referencial para el ncleo de esta investigacin y seguramente padece de las limitaciones propias de haber sido escrito por un noespecialista.

Decisiones individuales y dinmica urbana

Los procesos de estructuracin urbana involucran decisiones e interacciones de muy diferentes actores. En principio; siguiendo a Drewett (1980),
podramos distinguir tres grupos cuyo comportamiento influye la estructura
y los procesos urbanos: las unidades domsticas, las unidades de produccin
y las agencias gubernamentales. Sus decisiones interdependientes se manifiestan en relacin a tres reas de actividades esenciales en el proceso de desarrollo urbano: (1) trabajo, (2) vivienda y (3) infraestructura de servicios
(fundamentalmente transporte).
Dada una determinada distribucin de las oportunidades de trabajo, vi- 36 -

vienda y servicios, los individuos tratarn de maximizar sus funciones de bienestar adoptando decisiones de compromiso (trade-off) en relacin a las
oportunidades existentes. La brecha entre sus niveles deseados de objetivos
y sus niveles reales marcar posibilidades diferenciales en trminos de capacitacin, educacin, ingresos, recreacin, etc. En otras palabras, indicar
posibilidades no homogneas de ejercicio del derecho al espacio, en tanto este
derecho conlleva el acceso a tales oportunidades. Son precisamente los intentos por cerrar esta brecha los que dan lugar a procesos tales como las migraciones, los asentamientos espontneos o ciertas formas de protesta social.
Los comportamientos de las unidades de produccin y las agencias gubernamentales son a veces relativamente autnomos, y otras dependientes,
del patrn de urbanizacin. Por ejemplo, la instalacin de parques industriales con el patrocinio estatal constituye un tipo de decisin que industriales y
gobierno adoptan con relativa autonoma respecto de los asentamientos
poblacionales existentes. Pero una vez instalados, promueven rpidamente
nuevos nucieos ae pooracion en su area ae mnuencia, aeOIQO a las nuevas
oportunidades de actividad econmica creadas por estas unidades de produccin. Otras veces, en cambio, ciertos asentamientos espontneos o el paulatino
poblamiento de una zona da lugar al establecimiento de industrias, comercios
y servicios provistos por el estado o por particualres. La dinmica de esta interrelacin -sobre todo sus eslabonamientos hacia adelante o hacia atrs
(Hirschman, 1977)- constituyen el principal factor determinante de los procesos de estructuracin urbana.
La discrepancia entre los niveles deseados y los ni.veles reales de bienestar es a veces percibida como "problemas urbanos" y otras como "costos
"sociales" (incluyendo costos psicofsicos resultantes de determinadas funciones de bienestar). Las formas alternativas de "resolver" esta discrepancia
son (1) efectuar inversiones (gastos) para reducir su significacin, sea por
parte de las unidades domsticas, las unidades de produccin o las agencias
gubernamentales; o (2) modificar el compromiso existente entre los niveles
de satisfaccin en materia de vivienda, trabajo y servicios. Para ilustrar este
punto, la presencia de aguas contaminadas en una determinada zona puede
originar distintos tipos de respuesta: (1) las unidades domsticas pueden efectuar inversiones para obtener agua de napas ms profundas; (2) las industrias
pueden introducir innovaciones tecnolgicas para el tratamiento de aguas servidas; (3) las agencias gubernamentales pueden reglamentar la instalacin de
industrias o penalizar ms drsticamente la inadecuada disposicin de efluentesoAlternativamente, una familia residente en la zona podra decidir mudarse
a otra en la que las condiciones ecolgicas son mejores, pero cuya localizacin implica mayores costos de transporte, reduccin del tiempo de.ocio
- 37 -

por desplazamientos o valores locativos ms elavados.

Cada una de estas decisiones puntuales, que implican un ejercicio desigual del derecho al espacio; alteran la estructura y configuracin urbanas.
Dicho de otro modo, los procesos urbanos resultan de decisiones y no decisiones de diversos agentes, que en su interaccin van definiendo un determinado patrn de ocupacin y asignacin del espacio. Desde una perspectiva
global, result aceptable la difundida tesis de que este proceso de urbanizacin se vincula con la concetracin de oportunidades de desarrollo econmico
y su localizacin espacial, fundamentalmente en las actividades industriales
" y de servicios. Esta distribucin (desigual) de oportunidades origina procesos
migratorios rural-urbanos o inter-urbanos que, desde un punto de vista demogrfico, conduce a niveles crecientes de densidad de las reas que concentran
lasmayores oportunidades. Este es un fenmeno que ha sido suficientemente
estudiado y no es mi propsito explicar las causas ms remotas del macrocefalismo.
Por el contrario, a partir de la existencia del fenmeno, tratar de establecer qu modalidades adopt en al rea metropolitana de Buenos Aires, cul
es la configuracin espacial y demogrfica a que dio lugar y qu tipo decuestionesy contradicciones sociales promovi en su desarrollo. O sea, dadas
ciertas condiciones estructurales de localizacin y organizacin de la actividad-econmica en el territorio nacional, y dada cierta dinmica poblacional
tendiente al macrocefalismo y la metropolizacin urbanas, me interesa pasar
revista a los patrones especficos de distribucin de esta poblacin resultantes
de suscomportamientosfrente
a las restricciones y condicionamientos del
mercadlaboral, del mercado de vivienda y de las polticas estatales. En vista
de lbs intereses de nuestro estudio, prestar particular-atencin a los cambios
producidos histricamente en las polticas estatales que, directa o indirectamente, han tenido consecuencias sobre el espacio urbano y la distribucin
poblacional.
-

Buenos Aires, Metrpoli

Comencemos por definir el rea geogrfica en la cual ubicaremos nuestros actores y procesos. Referimos a Buenos Aires puede implicar, estrictamente, el espacio urbano comprendido dentro de los lmites del distrito federal argentino. 'Convertida en Capital de la Repblica en 1880, y extendida a
su lmites geogrficos actuales en 1887, Buenos Aires ocupa una superficie
aproximada de 200,Km2
- 38 -

Sin embargo, dejando de lado consideraciones jurisdiccionales, Buenos Aires como realidad urbana sobrepas largamente el ncleo que qued
municipal mente encerrado en los artificiales lmites del Riachuelo y la Avenida General Paz. La mancha urbana se ha ido extendiendo como el aceite sobre un mapa que no hace mucho tiempo slo sealaba quintas, tambos y chacras. Lo que se conoca como "los arrabales" o "alrededores" de la Capital fue
convirtindose poco a poco en poblados y ciudades, conformando una red urbana continua y compacta. A travs de sucesivos anillos, este proceso de suburbanizacin dio origen al llamado con urbano bonaerense, vasta extensin
varias veces mayor que la superficie del distrito federal.
Desde el punto de vista jurisdiccional, este rea metropolitana se distribuye entonces entre la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires. De
esta ltima, abarca un cierto nmero de municipios (partidos), que se confunden por el sur con la ciudad de La Plata, capital de la provincia. Esta situacin
motiv hace ya bastante tiempo que se alzaran voces proponiendo una administracin ms integrada de este enorme conglomerado urbano. En 1936,
un influyente urbanista preconizaba la indispensabilidad de "un convenio entre la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires para que desde el punto
de vista tcnico, se organice como un solo conjunto a la gigantesca urbe que
poseen en condominio" (Della Paolera, 1979). En 1948, se integr oficialmente el rea del Gran Buenos Aires como unidad de planeamiento urbanorural del gobierno de la provincia, incluyendo 17 (en la actualidad 19) de sus
partidos. (1)
Por su parte, la suburbanizacin de la capital provincial dio lugar al
Gran La Plata, unidad que adems del municipio platense, incluye otros dos
partidos de la provincia (Ensenada y Berisso). La continuidad urbana de este
conglomerado respecto al Gran Buenos Aires y la Capital Federal, permite
distinguir una unidad ms abarcadora que oficialmente se denomina Area
Metropolitana. Este rea coristituye el nodo de primaca del espacio provincial, y con su zona de influencia directa, compone actualmente una unidad
funcional conocida como Eje Metropolitano. Este Eje surge as como resultado o efecto de la compleja realidad econmica, socio-poltica y fsicoterritorial metropolitana, cuya dinmica condiciona el desarroIlo de la redde
centros urbanos provinciales, absorbiendo poblacin y funciones sociales de
las distintas ciudades, o reflejando crecimiento en forma radial sobre alguna
de eIlas (Provincia de Buenos Aires, 1978). Este verdadero sistema de cajas
chinas puede apreciarse grficamente en la Figura l.
El Eje Metropolitano no es una regin autnoma. Forma parte del borde
fluvial-industrial, lnea vertebral de una zona mucho ms homognea y estructurada -la regin pampeana argentina. Desde esta perspectiva, toda fija- 39-

Figura 1
Representacin grfica de la Capital Federal, Gran Buenos Aires,
Regin, Area y Eje Metropolitanos

l. Cnp.F"dcrDl

2. Gran B.Air"B
3. GrD" Lo Platn
4. ~onD de infl.
del Aren Nctropoltnnn

- 40-

Regi6n
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cin de lmites -siempre imprecisos, cuando no arbitrarios- se convierte en un

ejercicio formal. De todos modos, para poder apreciar algunas de las caractersticas de este rea, consignemos que:
(1) El Area Metropolitana es foco de una regin que posee uno de los ms
formidables potenciales de produccin y calidad agropecuaria del mundo.
(2) Se trata de una realidad dinmica, que crece ms en la periferia que en
los partidos prximos a la Capital Federal y en modo particular hacia los partidos de la costa, tendiendo a unirse inevitablemente con el Gran Rosario, tal
como ocurre con el eje Ro-San Pablo.
(3) El Area consituye el punto ms importante de una serie lineal de asentamientos urbano-industriales unidos por una lnea natural de trfico (los ros
Paran y de la Plata) y por un conjunto de obras viales y ferroviarias que han
reforzado la vinculacin fluvial.
(4) Es la zona de mayor concentracin industrial y poblacional del pas,
localizndose en ella la mayor parte de los proyectos pblicos y privados y
captando los principales flujos migratorios internos.
(5) Es el mayor centro de irradiacin cultural, especialmente de las actividades cientficas y tcnicas,
(6) Es el rea de mayor concentracin del poder poltico y econmico,
encontrndose en ella las instituciones pblicas y privadas de mayo! gravitacin del pas.
(7) Manifiesta un crecimiento fsico por conurbacin, anexando reas rurales y urbanas a su influencia directa. El crecimiento se produce entonces en
forma radial, a lo largo de las principales rutas, completndose ms tarde el
poblamiento de las distintas reas inter-radiales, de modo que se alternan zonas de buen habitat con otras en las cuales las condiciones ecolgicas son precarias.
Segn las cifras censales de 1980, el rea metropolitana se halla poblada por 10.290.691 habitantes, en una superficie equivalente all ,5 % de la provincia de Buenos Aires y apenas el 0,2% del rea continental argentina. Esa
cifra representa, en trminos comparativos, un 75% de la poblacin bonaerense y alrededor del 37% de los habitantes argentinos, con una densidad media
de ms de 2.000 habitantes por kilmetro cuadrado.
Espacialmente, la densidad decrece desde el ncleo hacia la periferia,
denotando que toda la estructura urbana ha crecido en funcin de la posicin
de un solo sitio (la Capital Federal). Ninguna de las restantes reas ha podido
constituirse en polo o nodo independiente de la conurbacin, pese a que algunos de ellos son casi tan antiguos como la capital. La expansin del aglo- 41 -

merado hacia el sur, unindose al Gran La Plata, plantea desde hace algunos
aos la bifocalizacin del rea, aunque con un neto carcter dependiente del
ncleo capitalino bonaerense.
Junto con esta poblacin el rea posee la zona industrial ms poderosa del pas y, desde el punto de vista de la poblacin activa, la ms extraordinaria concentracin de empleos secundarios en grandes plantas manufactureras. Tambin se localiza en este espacio una abrumadora proporcin del
sector terciario provincial y nacional. Las tendencias sealan que la Capital
Federal y el Gran Buenos Aires seguirn concentrando el mayor nmero de
oportunidades de actividad econmica del pas, ofreciendo perspectivas de
trabajo regular comparativamente ms altas que en el resto gel territorio, y
brindando adems una serie de estmulos en materia de servicios y recreacin.
Estas circunstancias constituyen un poderoso imn que atrae permanentemente a la poblacin del Interior, y de zonas deprimidas de la provincia,
generando fuertes desequilibrios demogrficos. Segn ciertas estimaciones,
de no revertirse las tendencias actuales, el rea metropolitana podra llegar a
nuclear en el ao 2000 ms de 25 millones de habitantes, o sea, el 800/0 de la
poblacin de una Argentina demogrficamente desierta. (2) Junto con los
otros polos de concentracin esta distribucin provoca un alto grado de desarticulacin espacial, con fuertes deseq uilibrios regionales, un sistema de articulacin -unidireccional en transportes y vas de comunicacin con destino
a la ciudad-puerto y su zona de influencia, falta de interrelacin entre las diversas regiones del pas, excesiva centralizacin en los dispositivos decisionales, grandes reas expulsoras de poblacin hacia reducidos ncleos de recepcin de esas migraciones internas, y debilidad demogrfica y de actividad
econmica y cultural en zonas y reas de frontera (Cincunegui, 1980). Como
se ver, estas consideraciones geopolticas y demogrficas tuVieron un fuerte predicamento entre los responsables del gobierno militar en los procesos de
formulacin de polticas pblicas.
Como resultado de estas tendencias, el rea metropolitana no ha podido escapar a las penurias que enfrentan centros urbanos semejantesen otras
latitudes. La brecha entre los problemas urbanos generados por esta formidable concentracin de poblacin y la posibilidad de resolverlos se ha venido ensanchando considerablemente. Dificultades de desplazamiento, de insuficiencia de viviendas apropiadas, de prestacin de servicios esenciales, aquejan a los habitantes y las administraciones municipales de esta compleja metrpoli. Hacia 1980, el rea registraba un desplazamiento diario de 2 millones de personas (1,5 millones segn otras fuentes), que generaban 14 millones de-viajes distribuidos a lo largo de 390 Km de red ferroviaria, 37 Km de
subterrneos, un parque automotor de pasajeros cuya magnitud se cuenta en-

- 42 -

tre los ms importantes del mundo y un parque automotor privado de alrededor de 800.000 vehculos.
De este modo, el espacio urbano en el rea metropolitana se ha hecho
cada vez ms inadecuado para albergar a una poblacin creciente. Precariedad, inequidad, abuso, irracionalidad parecen ser sus notas distintivas. Dcadas de industrializacin errtica, de urbanizacin incontrolada, de concentracin econmica.de especulacin inmobiliaria, de demagogia poltica, de innacin galopante han producido, a travs de su efecto combinado, este patrn
de concentracin y distribucin demogrficas. No obstante, y tal como se ha
anticipado, el rea metropolitana muestra grandes desigualdades en trminos
del patrn de estructuracin urbana y del acceso de sus habitantes a facilidades de vivienda y servicios. Estas desigualdades han variado histricamente
en intensidad y caractersticas, pero gruesamentese manifiestan en fuertes desequilibrios entre el ncleo central del rea -la Capital Federal- y su periferia
en jurisdiccin provincial. Veamos entonces cules han sido los rasgos diferenciales en el proceso de urbanizacin de ambas jurisdicciones, y cmo se
han influido recprocamente.

La ciudad capital
La historia de Buenos Aires reconoce etapas diferentes, que reflejan no
solamente cambios fsicos y demogrficos sino tambin profundas transformaciones en la estructura social. De alguna manera, la ciudad -entendida
como mbito material y jurdico de residencia y localizacin de actividades
y servicios- ha cristalizado a travs de su evolucin las alteraciones en el orden
social e ideolgico vigente. (3) El centro y los barrios, vieja antinomia que
ms all de sus referentes geogrficos expresaba el contraste entre dos culturas (4), dio paso con el tiempo y la expansin urbana a una nueva antinomia,
slo que esta vez opona a una ciudad socialmente ms homognea, a las clases populares que en creciente proporcin se aglomeraban en su periferia, el
Gran Buenos Aires.
Siguiendo a Torres (1975 y 1978), podemos observar que el proceso de
estructuracin de.la ciudad se ajust a dos modelos diametralmente opuestos.
Las caractersticas del primero de ellos se verificaron con particular fuerza
entre los aos 1895 y 1914. Las del segundo, a partir de la dcada del 30.
Desde fines del siglo pasado comenzaron a percibirse con mayor intensidad las consecuencias urbanas de la incorporacin plena de la Argentina al

- 43-

mercado mundial. La persistente oleada inmigratoria europea -la mayor de

Amrica latina- no slo expandi vertiginosamente el nmero de habitantes
de la ciudad, sino que produjo adems un intenso proceso de urbanizacin
(servicios pblicos, parques, escuelas, hospitales, etc.), Desde luego, los flujos migratorios ya eran considerables desde haca algunas dcadas pero su impacto sobre la estructura urbana se manifestaba principalmente en la alta concentracin de poblacin y el consecuente aumento de las densidades. A partir de 1895, comenz a manifestarse una tendencia hacia una forma de suburbanizacin caracterizada por dispersin residencial y disminucin de las
densidades medias, acompaadas por un rpido aumento de la superficie de
aglomeracin. En este proceso, tendieron a agudizarse los problemas habitacionales ya que la actividad constructora avanz a un ritmo muy inferior al del
crecimiento demogrfico. Ello se manifest primero en el sector cntrico de
la ciudad (conocido como Barrio Sur), cuyo creciente deterioro contrastaba
con los ndices ms holgados de hacinamiento que registraba el Barrio Norte, por entonces lazonaa la que se haba trasladado definitivamente la alta bur) guesa. Con el tiempo, la expansin radial hacia la periferia del rea metro! politana tendera a conservar esta separacin, al concentrarse los sectores de
1 , la alta burguesa en la zona suburbana norte de la ciudad y ubicarse hacia el
sur y el oeste el proletariado y la pequea burguesa.

-La forma en que se organiz el negocio de tierras afianz este patrn.

Hasta fines de siglo, la especulacin inmobiliaria consista en la venta y reventa de extensas propiedades. El elevado riesgo empresario determinaba que
pocos encararan las inversiones en transporte y equipamiento requeridas para la conversin de tierras rurales en urbanas.
A partir de comienzos de siglo, cambia fundamentalmente el carcter
del negocio inmobiliario, parcelndose las propiedades en lotes ms pequeos e inicindose una creciente densificacin de la corona perifrica de la ciudad. Aumenta as el nmero de propietarios, especialmente de inmigrantes
extranjeros arribados al pas como fuerza de trabajo. De este modo, los extranI jeros llegaron a representar en 1914 el 60% de los propietarios en zonas sun burbanas de la ciudad.
1
En el perodo de entreguerra, la densidad de Buenos Aires sufre un considerable aumento debido a que la poblacin crece ms aceleradamente que
la expansin de la superficie metropolitana. La Segunda Guerra Mundial y la
intensificacin del proceso de sustitucin de importaciones, produce una
fuerte concentracin de las actividades industriales y de servicios en el Gran
Buenos Aires, atrayendo fuertes flujos migratorios desde el interior del pas.
De esta forma, las migraciones internas sustituyen a la inmigracin extranjera -prcticamente interrumpida a raz de la guerra- dando nuevo impulso al

- 44-

proceso de suburbanizacin. Los migrantes internos, que en 1936 representaban el 16% de la poblacin metropolitana, pasan a constituir en 1947 el3 7%
de dicha poblacin. Una caracterstica de este segundo perodo de suburbanizacin es que se reducen las densidades en la ciudad y se produce un rpido aumento de la superficie metropolitana.
I

Torres (1975) atribuye importantes consecuencias sociales a este proceso. Tal como lo sugiri Germani (1955 y 1973), (5) los obreros urbanos extranjeros ascendieron socialmente, siendo reemplazados por los migrantes
del interior. De esta manera, la corona de barrios suburbanos de 1914 -donde se combinaban los procesos de integracin-acceso a la propiedad-ascenso social- dej de ser suburbana en 1947. Esos barrios perifricos ya estaban
por entonces plenamente integrados al corazn urbano. En cambio, el crecimiento de la nueva corona perifrica de partidos del Gran Buenos Aires, alimentado por la masiva migracin interna, transform a los barrios tradicionales (y a la Capital Federal en su conjunnto) en lo que puede considerarse el
ncleo central de la aglomeracin metropolitana.
"El acceso a la propiedad urbana en esos barrios por una fraccin de la
clase trabajadora inmigrante de 1914, hizo que, con el simple transcurso del tiempo, se convirtiera en beneficiaria pasiva de los cambios producidos en el sistema urbano al variar favorablemente la posicin relativa de su propiedad con respecto al resto de las actividades urbanas.
Este mecanismo sin duda debi haber tenido un peso importante, en el
ascenso individual y generacional encontrado por Germani en el 60."
. (Torres, 1975)
A partir de la segunda posguerra, la suburbanizacin se acenta mostrando una reduccin en las densidades y una expansin de la superficie de
aglomeracin. Entre 1947 y 1960, la densidad disminuye de-80 a 65 habitantes por hectrea, mientras el radio terico mximo de la regin aumenta de 19
a 31 kilmetros. En el perodo 1960-70, el ncleo central del rea aumenta
su densidad, contrastando con la situaciones ms ortodoxas que exhiben los
procesos de suburbanizacin de otras grandes metrpolis. Torres (1975) observa que el 10% de la poblacin ms densa (ms de 650 mil personas en 1960
y ms de 800.000 en 1970) tiende a densificarse aun ms, mientras la densidad media de la regin decrece (6).
Es importante sealar que esta mayor densidad en el ncleo central no
es homognea si no que presenta fuertes variaciones segn distritos. En general, la concentracin es mayor en el llamado Barrio Norte (extensin del

Barrio Norte tradicional a una distancia mxima de 4 Km del centro), y corresponde a los sectores sociales de ms altos ingresos: en 1970, con slo un
7% de la poblacin de la regin, concentraba el 28% de la poblacin de ms
altos ingresos.
Cifras censales recientes parecen confirmar an ms esta tendencia. Segn estadsticas municipales, la poblacin de la Capital Federal, durante la dcada del 70, tuvo un crecimiento vegetativo de casi 150.000 habitantes. (7) Si
por otra parte consideramos la reduccin verificada en el perodo intercensal
(aproximadamene 50.000 habitantes entre 1970 y 1980), la conclusin
'aritmtica es que la ciudad perdi una cantidad neta de unos 200.00 habitantes. Sin- embargo, este resultado estadstico no refleja estrictamente los
cambios ocurridos. Es dable suponer que los movimientos demogrficos experimentados por la ciudad tuvieron signos diferentes. Por de pronto, es
evidente que la cifra expresa la diferencia producida entre la poblacin
emigrante y la incoporada a la ciudad desde el interior o exterior del pas. Aun
desconocindose este nmero, no hay duda que la poblacin emigrante fue
superior a las 200.000 personas.(8)
Ciertos elementos de juicio permitiran, no obstante, ensayar algunas
hiptesis explicativas de este fenmeno. Globalmente, podra sugerirse que
una abrumadora proporcin de la poblacin desplazada corresponde a diversos estratos de los sectores populares. Y, correspondientemente, que ha aumentado la homogeneidad -en trminos de clase social- de la poblacin residente. Diversas circunstancias avalan esta hiptesis. Mientras en su conjuto
la Capital Federal registr una tasa negativa (-2%) en su crecimiento anual
medio, algunos distritos tuvieron un sensible crecimiento. A lo largo de la dcada anterior, el centro geogrfico y el Norte de la ciudad ganaron poblacin,
perdindola el Este y el Sur. Ms especficamente, una zona continua que
abarca los barrios de Caballito, Almagro, Palermo, Belgrano y Nez -tpico
rea residencial de la burguesa urbana- vio incrementada significativamente
su poblacin, al tiempo que sta disminuy en las zonas ms marginales de
la ciudad (Cfr. Censo 1980 y ver Grfico 1).

- 46-

Grfico 1
Capital Federal: Variacin Intercensal1980-1970

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- 47 -

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En efecto, mientras en los distritos 11y X el nmero de habitantes creci ms del 10%, el Barrio Sur y varios distritos del Oeste y Sudoeste sufrieron reducciones de hasta un porcentaje equivalente. A su vez, todo el centro
geogrfico y el Norte de Buenos Aires tambin vieron incrementada su poblacin entre un 5 y un 10%. La curiosa disminucin registrada en el Distrito 1, que comprende elliamado macrocentro y una porcin del viejo Barrio
Norte, se debe sin duda a por lo menos dos factores: (1) la erradicacin de la
Villa N 31 de Retiro, ubicada en uno de los extremos del sector, que signific la expulsin de ms de 20.000 personas (aproximadamente un 8% de la
poblacin total del distrito) (9); y (2) la creciente conversin del macrocentro en zona comercial y de servicios, lo que ha implicado un cambio de destino de muchas viviendas (v.g. en boutiques, academias, oficinas, institutos,
consultorios o playas de estacionamiento). (10)
Resulta un tanto paradjico que mientras la cantidad de habitantes de
la ciudad se redujo, tuvo lugar un importante crecimiento en la cantidad de viviendas y ciertos cambios significativos en sus caractersticas y localizacin.
Los resultados censales indican que en 1980, Buenos Aires contaba con
1.089.000 viviendas. En 1960 haba slo 680.000, (11) lo que implica un crecimiento del 60% del parque de viviendas durante las dos dcadas previas. De
nuevo, sin embargo, este crecimiento no fue homogneo. Entre comienzos de
los aos 60 y mediados del 70, la zona de mayor densificacin poblacional de
laciudad modific profundamente su fisonoma, en claro contraste con los barrios populares.Miles de nuevos edificios se erigieron en otrora apacibles zonas residenciales, albergando a una poblacin de medianos y altos ingresos
que elega el departamento en altura como forma predominante de vivienda.
Gradualmente, tambin se produjeron cambios importantes en las caractersticas de estas viviendas. Mientras a comienzos de los aos 60 era inusual que los departamentos superaran los 100 m2 de superficie, en los aos siguientes comenz a producirse una segmentacin del mercado. Los" semipisos" y "pisos", las "torres", los "penthouses" y los condominios de escasas
unidades, empezaron a tener un peso ms significativo en la oferta, dirigida
naturalmente a los grupos de ms altos ingresos. Unidades de 300 a 500 m2
(o ms) fueron construidas con mayor habitualidad en ciertas zonas exclusivas -corno el barrio de Belgrano- y sus edificaciones fueron cercando, ahogando y finalmente desplazando a las viejas residencias que resistan la piqueta, aferradas a un estilo de vida que los vientos del "progreso urbano" arrasaban inexorablemente.
Otro fenmeno llamativo es el fuerte aumento que se verific durante
el perodo intercensal en la proporcin de unidades desocupadas y en el nmero de departamentos. Tal como surge del cuadro 2.1, se produjo entonces
- 48 -

un importante cambio en la relacin entre vivienda y poblacion:

Cuadro 2.1.
Cambios en la relacin vivienda-poblacin

entre los Censos

Nacionales de 1960 y 1980, para la Capital Federal

Viviendas particulares

1980

1960

Total

680.027

100

1.088.517

100

Ocupadas

659.407

97

918.930

84

20.620

169.587

16

Desocupadas

Poblacin en viviendas

particulares
Total

2.854.111

2.797.871

Personas por vivienda

particular

4,4

2,6

4,3

3,0

Personas por vivienda

particular ocupada

- 49-

Grfico 11
Viviendas desocupadas en la Capital Federal segn Censo 1980

VIVIENDA'

DUOCUPADAS

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DISTRITOS

PO"CENTAJt
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GLOBAL' H!.8

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SUPERAN

Grfico III

Personas por vivienda segn Censo de 1980

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DISTRITOS

POR
QUE

VIVIENDALO

3.0

SurERAN

Grfico IV
Capital Federal: Distribucin por tipo de vivienda segn Censo 1980

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PORCENTIIJE

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- 51 -

SUF"ERAH

Los grficos II y III indican la proporcin de viviendas desocupadas y

los ndices de hacinamiento segn distritos de la ciudad. Observados conjuntamente con el Grfico IV (distribucin por tipo de vivienda), permiten efectuar algunas consideraciones sobre la estratificacin residencial en la ciudad.
Como resulta evidente, las casi 170.000 viviendas particulares desocupadas
no estn distribuidas homogneamente. Los distritos del Centro y Norte, donde predominan los departamentos y se concentra la poblacin de mayores ingresos, superan el promedio (12) y, correlativamente, registran menores ndices de ocupacin por unidad.
Aunque el hacinamiento no constituye un problema demasiado serio en
la Capital Federal, la dispersin de los ndices segn zonas de la ciudad no deja de ser significativa. Frente a un promedio de 3,04 personas por vivienda,
el Barrio Norte registra consistentemente ndices inferiores, mientras que en
los barrios ms marginales se llega a un mximo de 3,84 personas por vivienda. En estos ltimos, predominan las casas antiguas y las piezas de inquilinato, albergando a la poblacin de menores recursos. No casualmente, los provincianos y extranjeros de pases limtrofes, residentes en la ciudad, se concentran en mayor proporcin en los distritos ribereo s del Riachuelo y en los
cercanos al puerto, es decir, en las zonas de mayor deterioro y marginalidad
de la ciudad. (13)
Estos elementos de juicio sugieren que, desde del punto de vista de su
estratificacin social, la ciudad gan poblacin de medianos y altos ingresos,
"perdiendo" al mismo tiempo poblacin integrante de los sectores populares.
Probablemente, ello ha hecho ms homognea la composicin social de sus
habitantes, bajo el supuesto de que han sido asalariados, jubilados y sectores
de clase media baja los ms afectados por la batera de polticas pblicas que
convirtieron la residencia en la ciudad en un verdadero privilegio.
Pero adems, la segregacin geogrfica y ecolgica segn clases sociales se hizo mucho ms marcada. La creciente densificacin de las reas mejor situadas en trminos de acceso a oportunidades y servicios (laborales, recreativos, asistenciales, educacionales, etc.) slo puede interpretarse en el
sentido de que gran parte de la burguesa urbana se concentr en dichas reas. Como veremos en el captulo III, se trata de la zona de la ciudad con mayores restricciones en trminos de edificacin, con ms elevados precios por
metro cuadrado de edificacin en locacin o compra, y con ms altas contri.buciones municipales, lo cual crea infranqueablees barreras de acceso a las
clases populares. La desaparicin de los bolsones villeros -que en algunos casos estaban enclavados en medio de la "zona privilegiada"- acentu su exclusividad. Las fuertes inversiones municipales en el equipamiento, embellecimiento y desarrollo de espacios recreativos en la misma, hizo todava ms

- 52-

agudo el contraste con los viejos barrios, cuya fisonoma slo se vio modificada por el persistente deterioro de sus antiguas viviendas.
Con ser significativas, estas diferencias -y la estratificacin que suponen-lo son mucho menos cuando la comparacin se establece con el resto del
rea metropolitana, sobre todo con los partidos ms alejados de la Capital y
ms privados de las ventajas y servicios de la urbanizacin.

El Gran Buenos Aires

Para muchos porteos, como reza un clsica frase, "el pas termina en
la Avenida General Paz" . Con ello se quiere significar que la centralidad y autosuficiencia de la Capital Federal, permite a sus habitantes circunscribir su
vida cotidiana, sus proyectos personales y hasta su imagen del pas, a cuanto
ocurre dentro de los lmites fsicos que esa avenida demarca. El valor simblico de la frase tambin sirve para indicar la extrema ignorancia de los
porteos sobre las condiciones de vida material de millones de argentinos que,
dejando a un lado la ficcin jurisdiccional, conviven dentro de una sola e
indivisible metrpoli.
Esa zona de influencia inmediata de la Capital-el Gran Buenos-Airestiene una extensin equivalente al uno por ciento del territorio provincial,
pero los 19 partidos que la componen alojan a casi 7 millones de habitantes,
frente a los poco menos de 4 millones que residen en el resto de la provincia.
Su crecimiento poblacional ha sido vertiginoso, contrastando con la situacin
de los dems municipios provinciales. De una poblacin estimada, en 1947,
de 1.838.938 habitantes, en el ao 1960 pas a tener 3.772.411, y 6.843.201
en 1980. Hoy, del total de 121 partidos existentes, 51 no superan la poblacin
que acusaban en 1947, y entre estos ltimos, 34 partidos poseen hoy aun
menor poblacin que en 947.
El rea suburbana de la Capital ha dejado de ser hace mucho tiempo un
remanso alejado del torbellino urbano, un espacio de vida sana y reminiscen-,
das buclicas, para convertirse -como alguien la calificara- en una gigantesca
aberracin urbanstica. Ya en 1936, Della Paolera (1979) sealaba la necesidad de "hacer algo para que los cientos de miles de personas que trabajan
como porteos y que duermen y votan en calidad de provincianos puedan
seguir forjndose la ilusin de que, con sus respectivas familias, viven en el
campo". El autor destacaba de este modo un fenmeno que el tiempo; las
polticas pblicas y las decisiones atomizadas de millares de unidades
domsticas y productivas se encargaran de agravar.

- 53 -

Originariamente, el crecimiento del con urbano fue producto de la extensin de los sistemas ferroviarios. Como ocurriera en otras partes del pas,
la" localidades del Gran Buenos Aires nacieron a la vera de la" estaciones del
ferrocarril y su progreso se vio condicionado por la calidad del servicio que
se les prestaba. As, a lo largo de las lneas de trocha ancha crecieron los centros urbanos ms prsperos, mientras que los formados junto a los de trocha
angosta quedaron inicialmente rezagados en su desarrollo poblacional y urbanstico. (14)
Los primeros caminos no modificaron sustancialrnente este esquema,
ya que su traza fue, en casi todos los casos, paralela a la de los ferrocarriles.
El crecimieno metropolitano se irradi as por las lneas de menor resistencia
a travs de las rutas nacionales, especialmente por la Ruta Nacional N 9, proyectndose.sobre los centros de jerarqua sub-regional de Zrate y Campana.
Siguiendo la Ruta Nacional N 1en la direccin sud-este, el conglomerado se
expandi hacia el Gran Plata, llegando a componer una unidad funcional. Por
la" ruta" nacionales 8, 7 Y 5, en direccin oeste, el crecimiento lleg tambin
hasta los centros sub-regionales de Pilar, Lujn y Mercedes (Provincia de
Buenos Aires, 1978). As, inicialmente, Buenos Aires se asemej a un gigantesco pulpo que desde su cabeza, el Distrito Federal, extenda sus largos tentculos de cemento y brea hacia el corazn de la llanura pampeana, dejando
entre s extensos espacios baldos que en algunos casos -como en el del viejo "bailado de F1ores"- se internaban profundamente en la propia ciudad de
Buenos Aires.
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~

El aluvin inmigratorio procedente del Interior, los cambios producidos en el negocio de tierras (loteos) y la rnasificacin del transporte automotor produjeron, hacia los aos 40, una profunda transformacin de laconfiguracin suburbana. En particular, la difusin del colectivo como medio de
transporte modific las condiciones de crecimiento del rea metropolitana.
Mientras la extensin de los ferrocarriles determin la formacin de un sistema de radios espaciados entre s, a lo largo del cual creci la poblacin, el
advenimiento del colectivo permiti que sus itinerarios cubrieran los espacios abiertos entre las lneas frreas o pretaran servicios con recorridos transversales a las mismas. Simultneamente, la avenida General Paz y, especialmente, el Camino de Cintura, otorgaron una nueva dinmica al crecimiento
urbano. "El gran pulpo vio unirse entonces sus tentculos y la planta urbana,
sin perder del todo la figura radial, comenz a redondearse". (La Nacin, 41-81). (15)

Ya hemos visto que en este proceso de suburbanizacion, el radio terico de aglomeracin se fue extendiendo progresivamente. En 1949, un informe de la Comisin Asesora del Gran Buenos Aires ya describa a la regin,
- 54-

como una ciudad mono-nuclear que haba fagocitado, en su proceso de desarrollo hipertrfico, a todos los pueblos y cinturas verdes de chacras y quintas
que la rodeaban, formando una masa uniforme sin diferenciaciones apreciables. La Comisin atribua este resultado a la especulacion desenfrenada. La
audacia de muchos empresarios, deseosos de maximizar sus beneficios a partir de los vastos baldos que posean en las zonas sobre las que avanzaba el desborde urbano, llev al fraccionamiento de grandes superficies sin que se tomaran las precauciones necesarias para asegurar a los futuros habitantes del
lugar la infraestructura bsica indispensable para la vida urbana. La inocencia o ingenuidad de muchos compradores, vidos por acceder a esa nueva forma de vivienda -la "casita propia" - que posibilitaban las polticas populistas,
hizo el resto, dando origen a esa "gigantesca aberracin urbanstica".
Como veremos enseguida, las polticas pblicas, lejos de controlar este patrn de estructuracin urbana, no hicieron sino reforzarlo. De esta forma,
el Gran Buenos Aires se convirti en una de las reas urbanas ms carenciadas del pas, en 'abierto contraste con su ncleo central, el distrito federal. La
explosin demogrfica sufrida por la regin super desmedidamente las escasas previsiones efectuadas en materia de infraestructura de servicios. La situacinresultarfa tanto ms grave cuanto mayor la distancia respecto al ncleo capitalino, ya que el crecimiento demogrfico en esos distritos planteaba exigencias muy superiores a las que permitan satisfacer los magros presupuestos municipales. Las cifras del Censo Nacional de Poblacin en 1980,
que indican una mayor extensin de las superficie de aglomeracin en el Gran
Buenos Aires, hacen presumir una agudizacin del problema, por cuanto los
partidos ubicados en el lmite actual de la periferia metropolitana registran
un crecimiento intercensal superior a la media de la regin en hasta casi un
200%.
Conviene subrayar algunas manifestaciones de estas carencias, dada su
importancia para nuestro tema. Es evidente que si las polticas estatales que
analizaremos produjeron una redistribucin poblacional en un sentido centrfugo respecto del ncleo central de la metrpoli, una de sus consecuencias no
pudo sino haber sido el agravamiento de las condiciones materiales de vida
de los sectores desplazados hacia la periferia del conurbano, principal rea de
recepcin de esta poblacin.
Segn un informe del INDEC, un 21,9% de los hogares, en el Conurbano bonaerense, tienen sus necesidades bsicas insatisfechas, si bien hay
partidos que superan holgadamente el promedio, como Berazategui (26,2%),
Escobar (31,9%), Esteban Echeverra (29,7%), Florencio Varela (37,5%),
General Sarmiento (30,4%) y Moreno (34,9%) (16).

- 55 -

En materia de servicios sociales, tales como educacin y vivienda, tambin el Gran Buenos Aires registra los mayores dficit. Respecto a los servicios educativos, una caracterstica comn es el alto grado de obsolescencia alcanzado por gran nmero de establecimientos, lo cual, sumado a la inexistencia de un programa coordinado de mantenimiento, reduce sistemticamente
los recursos disponibles. Comparada con el resto de la Provincia, esta zona
concentra el 69% de la matrcula global y el 70% del personal docente, con
slo el 51 % de los establecimientos, mientras que el interior de la Provincia
concentra el31 % de la matrcula, e149% de los establecimientos y el 30% del
personal docente. En el rea existen numerosas escuelas primarias donde se
imparte enseanza en tres y cuatro turnos diarios y donde las aulas en mal
estado alcanzan los ms altos porcentajes. (17) Hacia 1978 se estimaba que
el dficit en el nivel preprimario era de 33 establecimientos; en el primario,
de 450; y en el medio, de 15. Expresado en superficie cubierta, representaban
aproximadamente 1.600.000 m-con un costo estimativo de 380 millones de
dlares. De persistir la actual tendencia hacia la concentracin urbana en el
rea, sera necesario construir hasta el ao 2000, 1198 jardines de infantes;
1454 escuelas primarias; y l35 escuelas secundarias. Ello representa una
inversin total de ms de 2.000 millones de dlares que.prorrateada anualmente, implica una inversin de casi 95 millones de dlares.
En materia de vivienda, el dficit habitacional se estima en 870.963
unidades o su equivalente en superficie construida de 69.677.040m2 (estimando 80 m2 por unidad de vivienda), lo cual representaba en 1977 un costo
de casi 18 mil millones de dlares. En verdad, las cifras son conservadoras ya
que el Instituto de la Vivienda, dependiente del Ministerio de Bienestar Social
de la Provincia, estimaba en 1977 un dficit de 1.544.510 viviendas (673.547
ms que las calculadas por SEPLADE). Las proyecciones de poblacin y la
tendencia observada en la actividad constructora, agravan aun ms el panorama. Hacia el ao 2000, el Gran Buenos Aires contar con cerca de 14 millones
de personas, nmero que demandara la construccin de ms de 2.000.000 de
nuevas viviendas. Promediadas en el tiempo, stas representan unas 100.000
viviendas anuales o su equivalente de 8 millones de metros cuadrados de superficie edificada. El ritmo de construccin actual est lejos de satisfacer esta
demanda adicional, tal como lo muestra el cuadro siguiente:

- 56-

Cuadro 2.2.
Permisos de edificacin (Gran Buenos Aires)
Perodo

Superficie

Unidades
2)

(en miles de m

1975

5862,2

71.387

1976

4105,9

38.649

1977

5058,4

47.980

1978

2978,8

27.636

1979

465,0

4.856

FUENTE: Banco Central de la Repblica Argentina.

aturalmente, la verdadera magnitud del problema se aprecia al computar las in ersiones en infraestructura de servicios complementarios que exi-
ge toda nueva construccin, sea destinada a vivienda u otros usos. En tal sentido, los dficit existentes en materia de desages cloacales, sunministro de
agua corriente energia elctrica y pavimento urbanos alcanzan cifras sorprendentes. Basta sealar que un -,40% dela poblacin del Gran Buenos Aires y Gran La Plata carece de servicios de agua por redes, y un 76% de servicios cloacales . En los partidos peor equipados, el dficit es prcticamente
total. (18). Aun en suburbios ms residenciales y prximos a la Capital, la
existencia de redes no implica necesariamente la provisin de un servicio regular. El descontrolado crecimiento del Area determin serios problemas de
suministro. Por otra parte, en zonas altamente urbanizadas, con pavimentos
y veredas construidas, los costos de tendido resultan sumamente onerosos.
Esta situacin de precariedad tiene tambin una expresin elocuente en
las estadsticas vitales y los ndices de sal ud. Mientras en el conjunto de la Provincia de Buenos Aires la tasa bruta de mortalidad calculada para el ao 1976
alcanzaba al 7,9 por mil, la correspondiente al Gran Buenos Aires ascenda 'a 8,1 por mil. Los ndices de mortalidad infantil eran superiores en esta regin
a los de la Capital, el resto de la Provincia y el promedio del pas. En algunos
partidos, como La Matanza, alcanzan niveles comparables a los de las zonas
del pas con ndices ms elevados. No menos del 50% de los casos de muerte
se originan en enfermedades endmicas, parasitarias o vinculadas a la desnutricin. Mientras la Provincia cuenta con 4,62 camas hospitalarias por cada
1000 habitantes, en los partidos del con urbano el ndice disminuye a 3,61 ca-

- 57 -

mas. El dficit estimado es de 2,38 camas por mil habitantes en la Provincia,

y de 3,39 camas por mil habitantes en el con urbano . Por cierto, al dficit existente correspondera adicionar el que se producir por simple crecim iento demogrfico. Segn las estimaciones del ao 1978-,para lograr cubrir el dficit
de camas de agudos habra que incrementar en ms de un 60% el gasto total
de atencin mdica de internacin correspondiente a los sectores pblicos nacional, provincial y municipal, lo que significara que la incidencia del gasto
de asistencia mdica en el PBI provincial pasara de 7,5 a 10% aproximadamente.
Aunque con caractersticas menos graves, otras carencias tambin contribuyen a agudizar las precarias condiciones de habitabilidad de la regin. La
saturacin de las redes de energa, con frecuentes bajas de tensin y "cortes"
en el suministro del servicio; la ausencia o deterioro de los pavimentos; la inexistencia de espacios verdes, particularmente en zonas industriales ~uy populosas, junto con los factores recin analizados, convierten al Gran Buenos
Aires en una de las regiones ms problemticas del pas desde el punto de vista
de las polticas urbanas. La paradoja es que la responsabilidad por .esta situacin se debe en buena medida a los impactos y repercusiones de las propias
polticas urbanas, o de otras que sin tener tal carcter produjeron serias con"
secuencias sobre este patrn de estructuracin urbana. Veamos algunos hitos
de este proceso.

Polticas pblicas y sus impactos urbanos

Las secciones precedentes tuvieron porobjeto analizar los aspectos
ms salientes del proceso de estructuracin urbana en la regin metropolitana
de Buenos Aires, a fin de caracterizar el contexto geogrfico y social en el que
fueron formuladas y aplicadas las polticas que analizaremos. Sin embargo,
los factores determinantes de este proceso han sido apenas insinuados. Conviene recordar que el patrn de urbanizacin es el resultado de una compleja
combinacin de variables, que se manifiestan a travs de comportamientos
encadenados de unidades productivas, unidades domsticas y agencias estatales. Interesa examinar entonces qu consecuencias tuvieronlas polticas pblicas sobre el comportamiento de aquellos agentes de modo de conducir a la
situacin existente al comienzo del perodo de nuestro estudio.
En el principio fue el caos. O por lo menos, as nos han acostumbrado
a creerlo los recientes informes oficiales que al intentar explicar el macrocefalismo, aluden al "irracional", "anrquico", o "catico" carcter que tuvo el
- 58 -

proceso de desarrollo urbano en las grandes metrpolis. Este lenguaje no es

exclusivo de los planificadores argentinos. o existe prcticamente experiencia de expansin metropolitana en la que la explicacin no haga hincapi en
el desorden derivado de la aplicacin de polticas contradictorias o insensatas.
Refirindose a Lima, Snchez Len y Caldern Cockburn (1980) aluden al
fenmeno en estos trminos:
"Una aproximacin superficial al caso de Lima Metropolitana ha
llevado a la conclusin de que tanto su crecimiento como los problemas
materiales de servicios que de l se derivan, ha sido anarquico y catico.
Esto, indudablemente, es cierto. Pero no significa necesariamente una
. ausencia de participacin del Estado en la gestin de la ciudad, en la
dotacion de los servicios ni en el carcter de la habilitacin del suelo
urbano. Al contrario, es necesario resaltar que la manera como se ha
, expandido Lima, la innegable pobreza material en trminos de vivienda
y servicios bsicos agudizada en las ltimas dcadas, es consecuencia
directa de cmo el Estado peruano ha encarado el problema urbano".
Tambin Kowarick (1979), con relacin a San Pablo, se refiere al problema al intentar racionalizar el "irracional" proceso de urbanizacin de esa
ciudad, es decir, explicar lo que l llama "la lgica del desorden". La sIudable
reaccin de estos autores nos previene de las explicaciones basadas en una
siniestra lgica de los acontecimientos y coloca el acento en el lugar adecuado: los actores sociales transforman su entorno urbano en funcin de sus
intereses, sus recursos y sus posibilidades de accin dentro de los parmetros
normativos que fija -y las oportunidades que crea- la accin del estado.
Pero cules son esos parmetros y esas oportunidades? Qu objetivos
orientaciones guan la accin estatal en materia de desarrollo urbano? Cmo se traduce el "inters general" cuando nos referimos a las formas alternativas que esa accin puede adoptar? Aqu, como en tantas otras reas, el camino del infierno est empedrado de buenas intenciones. Objetivos individualmente plausibles pueden, asociados en un mismo contexto de accin,
cancelarse mutuamente o producir inesperados costos sociales. Refirindose
a los Estados Unidos, James Q. Wilson (1966) comenta al respecto lo siguiente:
y

"No sabemos qu estamos tratando de lograr ... Buscamos elevar los

estndares de vida, maximizar las opciones residenciales, revitalizar
los centros comerciales de nuestras ciudades, contener la intensa sub-

- 59-

urbanizacin, elim inar la discriminacin, reducir el congestionamiento

de trnsito, mejorar la calidad del diseo urbano, controlar la criminalidad y la delincuencia, reforzar la efectividad de la planificacin local,
incrementar la participacin ciudadana en los municipios? Todos estos
objetivos suenan atractivos -en parte, porque son ms bien vagos- pero
desafortunadamente ellos son en muchos casos incompatibles".
Por cierto, la incompatibilidad no es intrseca a las polticas sino a los
intereses que afectan. La "vaguedad" es precisamente el nivel de definicin
que admite el juego poltico desplegado en tomo a la aplicacin de dichas polticas. Es decir, stas no son "vagas" porque los decisores consideren que as
corresponde formularlas, sino porque muchas veces una mayor especificacin hace explcita su ltima rato y, consecuentemente, los intereses que
prom.ueven. Pero el "proceso de implementacin", o sea, el encadenamiento
de decisiones y acciones de las diversas unidades y actores que intervienen en
la materializacin de una poltica, va desnudando la relacin de fuerzas existente alrededor de la cuestin que suscita la accin del estado. Es en ese proceso que la contradiccin con otras polticas se hace evidente.
El "caos" y la "irracionalidad" que as se generan encuentran en el estado -sobre todo en aquellos funcionarios que recin acceden a posiciones de
responsabilidad sobre una determinada rea de poltica- una respuesta tpica:
planificar. La ausencia de planificacin en el pasado aparece como el factor
determinante del fracaso. Y la necesidad de "una poltica urbana" se convierte en la piedra de toque para la definitiva solucin del irracional patrn de estructuracin metropolitana. Los planes reguladores y las instancias de coordinacin interjurisdiccional surgen as como los mecanismos integradores
que resolvern los conflictos y controlarn los excesos. Tal es 10que sugera
la Comisin Asesora del Gran Buenos Aires en 1949. (19) Tal, la recomendacin de la SEPLADE en 1978. (20).
La propuesta no deja de ser tentadora. La planificacin conduce a la formulacin de polticas eficientes, sistemticas, coordinadas y consistentes.
Trminos como stos revelan su superioridad, creando la ilusin de que proporciona un mecanismno de control social que permite regular ptimamente la asignacin de valores en la sociedad. La virtud de la planificacin reside entonces en que corporiza criterios universales de eleccin racional. Su supervivencia -a pesar de sus reiterados fracasos- se explica as ms por lo que
simboliza que por lo que consigue: racionalidad. (21)
Aunque no 10admitan o no sean conscientes de ello, los planificadores
fracasan habitualmente porque pretenden influir un juego -la poltica- que se
- 60-

rige por reglas diferentes. Nada ms ajeno a la poltica que las premisas de
neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre propias de la
planificacin. El solo hecho de desconocer esta circunstancia la toma irrelevante . Fracasa porque el conocimiento que meneja es limitado, y por lo tanto sus opciones son impracticables; y fracasa tambin porque su poder efectivo es escaso, y por lo tanto su capacidad de forzar la materializacin de esas
opciones es reducida. En cierto sentido, el "fracaso" de la planificacin es el
"xito" del sistema que pretende orientar . Un sistema -i.e. una maquinaria burocrtica- que se resiste a alterar su dinmica para adecuarla a designios e interacciones contenidos en una formulacin abstracta. Peor aun, que los ignora o, a veces, los emplea retricamente para legitimar, mediante recursos mistificadores, una realidad social muy diferente a la prescripta (Oszlak, 1980).
Aplicando este razonamiento a las polticas urbanas, la posibilidad de
planificacin o accin concertada entre las diferentes jurisdicciones y unidades con responsabilidad decisoria o ejecutiva en este rea, dependera de que
los intereses sectoriales (tanto burocrticos como c1ientelsticos) se subordinasen y adaptasen a pautas normativas ms generales y consistentes con una
autntica definicin del inters social. Ocurre que en muchos casos, tal subordinacin podra significar, lisa y llanamente, la desaparicin de una agencia,
el debilitamiento de su clientela, la prdida de legitimidad o recursos, etc. La
"falta de coordinacin" -el "caos" resultante- no es entonces mero producto
de la anarqua burocrtica o del comportamiento (aceptado o promovido por
el estado) de los agentes privados. Es cierto que la omisin o la sumatoria de
respuestas parciales a los mltiples problemas que plantea el desarrollo urbano, terminan por crear estructuras deformadas y sustantivamente irracionales.
Pero las 'perspecti vas de que determinadas orientaciones de poltica prosperen dependen delos lmites estructurales que la sociedad y el sistema poltico establecen en cada coyuntura histrica. Aunque las acciones estn vinculadas entre s, se mueven dentro de determinados mrgenes, impuestos por la
naturaleza del rgimen, la relacin de fuerzas polticas, el grado de organizacin de los diferentes sectores sociales y su consecuente posicin frente al
ejercicio del derecho al espacio urbano. El trmimo "anarqua" designa pobremente esta compleja constelacin de circunstancias.
Cul fue la "lgica del desorden" en el desarrollo del rea metropolitana bonaerense? Cualquier punteo de los factores determinantes de este proceso no podra ignorar ni dejar de otorgar un papel fundamental a las polticas de industrializacin del estado, que promovieron la concentracin de
oportunidades laborales y el asentamiento de familias migrantes en el rea
metropolitana. Pero detenemos en las polticas de desarrollo industrial nos
alejara excesivamente de nuestro tema. Propongo en cambio tomar como un'
- 61 -

dato el patrn de industrializacin que se fue configurando en la regin a partir

de la dcada del 30, y concentramos en algunas polticas estatales que
afectaron el proceso de desarrollo urbano a travs de sus impactos sobre las
actividades productivas, residenciales y de infraestructura.

Una breve resea histrica

"Partamos de una ecuacin mnima.Toda unidad domstica -salvo que
sea autosuficiente- necesita resolver necesidades de vivienda, de vinculacin
ms o menos permanente a una fuente de recursos materiales y de desplazamiento en el espacio entre su vivienda y su fuente de recursos. Olvidemos por
el momento otras necesidades (educacionales, recreati vas, de servicios di versos) y consideremos de qu modo el estado facilit o afect la satisfaccin de
aqullas que componen nuestra ecuacin mnima. Para ello, recurramos a una
gruesa periodizacin.

La experiencia populista

Sea por imprevisin, inexperiencia, inercia burocrtica o inclinacin

ideolgica, en los comienzos del perodo de intensa suburbanizacin en el
Gran Buenos Aires (circa 1943), el estado tendi a favorecer este proceso en
los tres rdenes de actividades que integran la ecuacin mnima: el acceso a
la tierra urbana 'i la vivienda, la radicacin de industrias y el desarrollo de una
red de transportes. La omisin, ms que la accin, caracteriz las posiciones
del estado frente a la cuestin urbana. En un contexto de fuertes migraciones
hacia la regin, de generalizada expansin de las acti vidades industriales y los
servicios, y de crecimiento en los ingresos de los asalariados, la habilitacin
del suelo urbano y el auge de los negocios vinculados a este proceso, hallaron
escasos lmites en la accin reguladora del estado. La adquisicin del lote individual se convirti en la modalidad habitual para resolver la necesidad de
alojamiento de los sectores asalariados, pero el funcionamiento del mercado.
de tierras qued prcticamente librado a la inciativa de las empresas.
Entre 1943 y 1955, se dictaron muy pocas medidas tendientes a ordenar
la expansin metropolitana. Aunque a ni vel provincial se sancionaron algunas
normas reglamentarias sobre subdivisin de la tierra urbana, las exigencias en
materia de provisin de infraestructura y reas a lotear siguieron siendo mnimas (Clichevsky, 1975). (22) Los resultados no tardaron en percibirse. Al
diagnosticar la situacin en 1949, los diversos municipios expresaban a la Co- 62 -

misin Asesora del Gran Buenos Aires 10 siguiente:

"...esta ciudad (Avellaneda) ha crecido en forma catica y vertiginosa
puramente al impulso de la iniciativa privada, respondiendo su desarrollo tan slo a determinados intereses individuales ..."
"(En La Matanza) los ltimos aos se han caracterizado por una desenfrenada especulacin traducida en numerosos loteos y nuevos asentamientos hechos precipitadamente y dando lugar a nuevos trazados
que merecen toda clase de objeciones .. las ordenanzas municipales de
subdivisiones no se han respetado ... ha quedado el Partido con un
trazado en cuadrcula deformada y distorsionada ... sin tener en cuenta
la topografa ni la orientacin ... Las reservas de uso pblico y espacios
libres no estn debidamente legisladas y por lo general, no se han
hecho ..."
"De no restringir el uso indebido de las pocas quintas o fracciones
existentes, en breve plazo el Partido (de San Martn) carecer de la
posibilidad de retener espacios para parques de recreacin y montes ..,
existe una zona limtrofe que ha sido invadida por la industria, sobre
todo textil, ruidosa y molesta ... Las calles que delimitan el Partido
pueden considerarse como "tierra de nadie" y debido a los conflictos de
jurisdicciones, se hallan abandonadas a s mismas".
"Zonas extensas residenciales y para 'fin de semana' (de Moreno) se han
formado a expensas de las antiguas tierras tamberas y de quintas en los
ltimos aos, siguiendo el ritmo ascendente de subdivisiones de los alrededores de Buenos Aires ... En el rgimen actual, queda a discrecin
de los interesados la adopcin del tipo y caractersticas de la subdivisin
siempre que se sujeten a las disposiciones del captulo respectivo de la
reglamentacin en vigencia. As es como vemos subdivisiones de tipo
urbano enclavadas en pleno campo ...; cada interesado atiende exclusivamente a sus propias conveniencias y pretende proceder a la subdivisin de su fraccin, sea ella de cinco o de cincuenta hectreas, con
prescindencia de la coordinacin necesaria con las subdivisiones
vecinas o posibilidades futuras".
Es decir, la zonificacin espontnea, los loteos prematuros con fines especulativos, la radicacin en una misma zona de viviendas e industrias malsanas o molestas, prefiguraban el desorden que caracterizara al patrn de estructuracin urbana.
La radicacin industrial en el Gran Buenos Aires, por sus modalidades,
- 63-

agrav este proceso. Ante la falta de tierra disponible y la sancin del nuevo
Cdigo de Edificacin en la Capital Federal,las nuevas industrias surgidas en
los aos de posguerra se volcaron masivamente sobre el rea de expansin de
su periferia suburbana. Pero la radicacin no estuvo orientada por planes reguladores sino, principalmente, por estrictas consideraciones de economa en
la adquisicin de tierras. El nacimiento de las "villas de emergencia" en los
alrededores de esas fbricas desordenadamente localizadas, no fue ajeno a la
pasiva complicidad del estado. Un estado desbordado por la iniciativa de los
dos sectores. sociales -la burguesa nacional naciente y la clase obrera- que
constituian su principal base de apoyo poltico.
La competencia entre los municipios por la captacin de nuevas industrias acentu los problemas derivados de la radicacin no planificada. Ya por
entonces el partido haba dejado de ser la unidad fsica, funcional, administrativa y poltica requerida por las circunstancias. No era suficiente zonificar reas residenciales e industriales dentro de un partido, prescindiendo de lo que
ocurra ms all de sus fronteras que, en general, no pasaban de ser una calle
o avenida, como si el continuo urbano no existiese. Las siempre insuficientes
finanzas muncipales justificaban las excepciones y los excesos. Bastaba cruzar una calle limtrofe para edificar lo que se prohiba terminantemente en la
vereda opuesta. Nada impeda a un municipio construir un matadero frente al
barrio parque-residencial perteneciente a la municipalidad lindera.
La dispersin de la industria tambin afect al transporte y a la fuerza
de trabajo que se vala de ste para su traslado. El desplazamiento "superfluo"
-como fue denominado a fines de la dcada del 50- se constituy en un fenmeno nuevo. La distancia entre lugar de trabajo y lugar de residencia (para
no mencionar los de recreacin o educacin) aument considerablemente,
dando lugar a nuevas necesidades de traslado y de transporte colectivo. El carcter discontinuo que tuvo el proceso de suburbanizacin agrav el problema,
al determinar una configuracin espacial de baja densidad y consecuentes dificultades para la provisin de servicios de infraestructura y equipamiento colectivo, sobre todo en las zonas ms alejadas.
Sin embargo, la suburbanizacin de los sectores populares fue intensa,
a despecho de los problemas de transporte. Dos circunstancias se combinaron
para que ello ocurriera. Primero, el desarrollo de los medios de transporte no
se vincul a la construccin de autopistas ni estuvo guiado por consideraciones de eficiencia. Como hemos visto, la conjuncin del ferrocarril y el colectivo anud, en labernticos itinerarios, esa metrpoli que da a da extenda sus
fronteras. Una condicin de su funcionamiento -precario, irregular, pero efectivo al fin- fue la activa intervencin del estado en la fijacin de las tarifas y

- 64 -

la subsidizacin de los servicios va dficit de explotacin y otros mecanismo . Seala Torres (1978):
"Si el transporte es tecnificado y eficiente, el costo generalizado del
viaje (v. g. valor del pasaje ms valor del tiempo insumido en el viaje)
estar formado principalmente por el valor del pasaje. Si no es eficiente
pero barato, el componente principal del costo generalizado ser el
tiempo".
Esta es la segunda circunstancia: los sectores populares consiguieron
acceder al lote urbano y la vivienda en la medida en que el transporte no signific un gasto excesivo en sus presupuestos familiares; pero el costo de esta
alternativa fue un mayor desgaste de su fuerza de trabajo a travs del mayor
insumo de tiempo y la incomodidad inherentes a un sistema de transporte barato pero eficiente. Este sistema, en los hechos, represent un subsidio a la
produccin de tierra urbana perifrica.
En esta materia, entonces, el estado observ una conducta dual: falta de
planificacin y control de los servicios de transporte, por un lado; activa intervencin en las tarifas y diversas formas de subsidio, por otro. Esta orientacin
mixta se mantendra a travs de los sucesivos gobiernos, aun cuando las reglamentaciones y la concesin de lneas se haran ms estrictas.
Probablemente el mayor impacto de las polticas oficiales se manifest
en el rea vivienda. A partir de 1943, las locaciones urbanas en todo el pas fueron congeladas en los valores vigentes a esa fecha, luego de sufrir algunas reducciones. Durante los primeros aos de aplicacin de este nuevo rgimen,
los bajos ndices de inflacin no alteraron demasiado la situacin de inquilinos y propietarios. Sin embargo, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, la
aceleracin del proceso inflacionario determin fuertes transferencias de ingresos de los locadores hacia los inquilinos, en su mayora integrantes de las
clases populares y sectores de medianos ingresos. Por una parte, ello permiti
que esta poblacin pudiera continuar residiendo en la ciudad de Buenos Aires o en ciertos distritos suburbanos de acceso privilegiado al ncleo central
de la metrpoli, aun cuando, de haberse liberado los alquileres, su nivel de ingresos no hubiera permitido su permanencia en esas zonas. Por otra parte, el
control de precios congel tambin el submercado de alquileres, cuya importancia se reflejaba en el hecho de que en 1947, el 62,7% de la poblacin total
del pas era inquilina. Perdido el atractivo para los inversionistas, la construccin de viviendas se desplaz hacia la venta en propiedad, actividad que cobr
un fuerte impulso con la sancin de la ley 13.512/48 que estableci el rgimen
de propiedad horizontal.
- 65 -

I ,ti u 11.' '()111m' 'i6n del sub-mercado d ' locaciones urbanas, d rmi1111(\ IIK11 '1congclamlcnto
y el desaliento a la construccin con SLC fin, cr

de inquilinos privilegiados pero a la vez, impidi el acceso a esta

modalidad de tenencia a un vasto sector de la poblacin. El efecto combinado
d' 'ste r 'gimen y el de propiedad horizontal determin, en el rea metropoJiI U1<t, que la ciudad de Buenos A ires comenzara a concentrar a un creciente nmero de propietarios de medianos y altos ingresos, mientras que la periferia
suburbana reciba a aquella poblacin que acceda al lote individual o a la
vivienda en conjuntos habitacionales construidos por el estado. La poltica financiera, que expandi el crdito barato y a largo plazo a travs de instituciones como el Banco Hipotecario Nacional, benefici especialmente a los
sectores populares que vieron as facilitado su acceso a la vivienda. (23).
En resumen, entre 1943 y 1955, la actitud de laissez faire en la poltica
sobre tierras urbanas, la congelacin de alquileres, el crdito subsidiado, el
dficit de explotacin de los transportes pblicos, la ausencia o falta de
aplicacin de reglamentaciones en materia de radicacin de industria" y el
rgimen de propiedad horizontal, constituyeron las posiciones del estado
llamadas a tener ms duraderas consecuencias sobre el patrn de estructuracin urbana en la regin metropolitana. Junto con el proceso de intensa
industrializacin y la elevacin del ingreso medio de los sectores populares,
dichas polticas impulsaron un patrn de assentamiento atpico respecto a la
experiencia urbana de otras grandes metrpolis europeas, norteamericanas e
incluso latinoamericanas. (24)
1111(Nlrulo

La alternancia

cvico-mlttar

Luego de la cada de Pern, en 1955, se inicia uno de los perodos ms

convulsivos de la historia poltica argentina, caracterizado por la alternancia
de regmenes civiles y militares y la agudizacin de conflictos sociales. Sin
embargo, desde el punto de vista de las polticas urbanas, el perodo no revela
cambios fundamentales en las orientaciones prevalecientes hasta entonces.
En lneas generales, esas polticas tienden a reforzar el patrn de estructuracin u.rbanaque se estaba conformando desde el perodo anterior, fundamentalmente la creciente suburbanizacin y segregacin intra-metropolitana,
Con la derogacin de la Constitucin Nacional de 1949, que consagraba
la funcin social de la propiedad y el "derecho natural a ser propietario",
desaparece uno de los instrumentos normativos de la poltica redistribucionista ensayada por el peronismo. La vigencia del mercado se acenta en los
diversos planos de la actividad econmica, aun cuando se mantienen -con
vanable intensidad segn la coyuntura poltica- ciertos mecanismos que
utcnan el impacto de las polticas urbanas sobre los sectores populares.

66 -

j,
(11

111 (Iwr 11, 1 1 'r ('i 'ni I nlca 'in el 1 t u '\ividud 'slllull s IlIIlIJ
tu 11 ,,1 rca en 11.1 xpli ilacin de metas, objetivos y polCli 'tlS, a.~( '01110
d lsllhk .imlcrno de planes reguladores y organismos de coordina .in.

11 mbargo, su aplicacin resulta insatisfactoria.

IIrh mo, {(U 'comienzan a formularse, no se llevan

Los planes de desarrollo

a la prctica. Los cdigos
(k ~()lIificucin o de construccin permiten una gran intensidad en el uso del
I~II'I() ionforme a las presiones de la demanda (Yujnovsky,
1973). Las tenIlIivHS
para limitar el uso intensivo de los terrenos resultan fallidas. La
Ini 'iiltiva privada,que contina controlando el mercado, impone sus intereses
11 ictoralcs.
De todos modos, es interesante repasar brevemente los intentos oficial 's por modificar la situacin, En el orden provincial, se decide la intervencin
tlt I()~ municipios en la habilitacin de la tierra urbana. En 1958, se trata de
\'11111"

.cionar Planes Reguladores y Zonificaciones preventivas, pero la ini-

\' uivafracasa. La falta de personal especializado y las presiones de los intereIdos conspiran contra las posibilidades de contralor. Hacia 1960, tienen

11I'!Ir algunos avances. El Decreto 14.076 faculta a las municipalidades a esPlanes Reguladores, modificando la legislacin provincial en materia de subdivisiones. Se consigue prohibir los fraccionamientos de tierras
inundables y los basurales en espacios abiertos, pero la aplicacin de estas
normas resulta parcial. .
A partir de 1966, con la instalacin del rgimen burocrtic -autoritario
presidido por el General Ongana, aflora plenamente el corn onente tecnocrtico de este tipo de sistema de dominacin (O'Donnell, 1975). Al crearse
el Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el Desarrollo, el Area
Metropolitana de Buenos Aires se convierte en una regin de acuerdo a la
estructura de regionalizacin creada por, ley para todo el pas. Simultneamente, se define ms ntidamente una poltica provincial de uso del suelo y
desarrollo del proceso de ordenamiento urbano, crendose las Oficinas Tcnicas de Planeamiento a nivel municipal vinculadas a los organismos provinciales del mismo carcter. Pero la accin concreta de este sistema se diluye
en declaraciones de principio no sustanciadas en los hechos. En este mismo
marco se inscriben las Polticas Nacionales dictadas en 1970, que en relacin
al tema urbano proclaman" el mejoram iento de las condiciones de la vivienda,
en particular el desarollo urbano y uso del suelo, controlar las densidades,
proveer una infraestructura adecuada y desarrollar las condiciones del medio
ambiente para posibilitar una vida comunitaria integrada y equilibrada
(Makobodski, 1971). (25)
I tblccer

i.

El progreso en materia de regulacin es lento. Normas como el Decreto

14.381/68, que exige la provisin de infraestructura de servicios bsicos en
- 67 -

I (' 1, O d nu 'VOS fruc .ionami nLOS urban S

d fin el s rnan 1, l'iJm
, 'P 'ion 'S qu p rrnit n ludir sus dispo iciones. Otras, como ID' r to

4 ()(()/69 , que cstabl cc crit rios comunes entre los municipios del Arca MeIlOPOJitW1H sobre zonificacin, son prontamente derogadas debido a la
pr 'si n j rcida pOI empresarios y profesionales. (26) En 1973, solamente 8
partidos del Area tenan aprobadas las zonificaciones. La no obligatoriedad
1I las normas y la falta de previsin sobre la financiacin de las obras necesarias para la ocupacin de nuevos loteos, impiden una efectiva aplicacin de
di has normas. Aunque se dictan otras obligando a proveer infraestructura, el
iumplimiento es parcial y diferencial segn partidos.
En el nivel municipal, la preocupacin de los administradores se dirige
a los problemas vinculados con la radicacin de industrias y villas de emerencia. Mediante Planes Reguladores, se trata de evitar la incompatibilidad
en el uso del suelo, as como de lograr la consolidacin de la poblacin en las
inmediaciones de los lugares de trabajo, el dimensionamiento de los fraccionamientos segn las proyecciones de poblacin y empleo, la creacin o
refuerzo de centros de equipamiento y el crecimiento controlado de viviendas
n zonas carentes de mnimos servicios de infraestructura. La ya descripta
situacin actual del Gran Buenos Aires es indicativa del escaso xito de estos
intentos.
En materia de vivienda, se producen situaciones variadas. El submercado de locaciones urbanas es parcialmente descongelado, al liberarse los
alquileres de nuevos contratos y establecerse diversos ajustes sobre los valores de las locaciones ms antiguas pero, en general, no se producen cambios
significativos en la oferta de unidades con este destino. La modalidad habitual
de obtener vivienda contina siendo la autoconstruccin en lote propio, el
acceso a planes oficiales de construccin de conjuntos habitacionales y la
compra de departamentos mediante el rgimen de propiedad horizontal. La
fuerte concentracin producida en el sector de la construccin y el predominio
de la actividad privada, profundizan la segmentacin del mercado. Al suspender e en 1959 la operatoria del Banco Hipotecario Nacinonal, el financiamiento para la compra de vivienda queda en manos de lassociedades de ahorro y prstamo y los bancos comerciales, que llegan a cu sir el 80% de este
mercado. Naturalmente, el acceso al mismo queda limitado los adquirentes
de ms altos ingresos. Recin a partir de 1970 se pone en m cha el Plan, de
Vi viendas Econmicas Argentinas (o Plan VEA), que facilita cr' itos para la
compra de unidades en conjuntos habitacionales cuya construc in es emprendida por el estado. Las empresas ms concentradas del sec r de la
.onstruccin y los sindicatos se vinculan a estos planes desdefines de lo - os
60. En cuanto a la construccin en lote propio, el financiamiento es casi nul

68 -

11, 0111 ISS J\jllslH ti los ahorros y ellrabujo p rsonal y Iamiliur

do. por los nI r sudoso Tarnbi 'n cobra singular importancia el nc111 11 dt V(',1I1 d 'lisas y asillas prefabricadas.
('01)1\ r ultado de esta mayor segmentacin del mercado de la viviendI, 111) 1'11n lizan la diferencias entre el ncleo central de la metrpoli y sus
1111111h OS. A la vez, como hemos visto, mejora la habitabilidad en las zonas
111 p' lvilcgiadas de la ciudad donde aumenta notablemente el ritmo de ediI I\'\ u, y p rmanece estacionaria la situacin de los barrios populares. La
rnustru ' 'i6n en propiedad horizontal, que resalta estas diferencias, queda
1'lIt rum nte a cargo de empresas privadas financiadas en su mayora por
pl \11 's no oficiales de crdito.
Los sectores ms pobres -especialmente migrantes recientes- que no
'(lIlslguen acceder a ninguna de las posibilidades mencionadas, se ubican en
( 1 ' 'klnle nmero en las villas de emergencia localizadas en la Capital y el
1 111 Buenos Aires, as como en habitaciones de inquilinatos disfrazados de
1101 I 'S o pensiones. A lo largo del perodo, se ensayan diversas medidas
I IlIlIimtcs a realojar a la poblacin villera en conjuntos habitacionales, pero
los resultados son magros 'dado el elevado costo unitario de las viviendas de
d 'sLino.Ante el crecimiento del nmero de villas y de la poblacin residentes
'11 las mismas, el gobierno de Ongana lleva a cabo acciones de erradicacin
ti importancia. Ello no impide, sin embargo, el posterior aumento de la
poblacin villera durante los ltimos aos del gobierno de la Revolucin
Argentina.

V I

IV 11111,,11

11 I 11

Las contradicciones

del peronismo

Los tres aos (1973-1976) que dur la nueva experiencia peronista en

el gobierno estuvieron matizados por las frecuentes fisuras y recomposiciones de fuerzas producidas en la alianza poltica que sustentaba el rgimen.
A pesar de la continuada adhesin a ciertos principios nacionalistas y redistribucionistas, las orientaciones de las polticas estatales no dejaron de verse
alteradas por esas cambiantes coaliciones y los intereses que sus fracciones
integrantes expresaban.
La poltica urbana no fue una excepcin. Es destacable, por ejemplo, la
dualidad manifestada frente al problema de las villas de emergencia, donde
los intentos de erradicacin dellopezrreguismo contrastaban con la actitud
pr scindente -y hasta benevolente- revelada por el camporismo. O los enfr ntam ientos entre legisladores del partido gobernante alrededor de la forma
(le resolver la cuestin de las locaciones urbanas amparadas. Estos ejemplos
son reveladores de las profundas contradicciones en que se debati el peronismo en los diversos planos de la accin estatal.
- 69-

No d t 'xlra ur, uonc 'S, que ,( signo dominante do las poJ(Liet\s

p(lhlkas haya sido postergar la resolucin de una bu na cantidad de cuesrlon 's qu afectaban a los intereses de diversos sectores de la coalicin
dominaruc, buscando no antagonizar frontalmerue a los sectores de la
hurgucsa ms concentrada. No hubieron por lo tanto cambios en la operacin
de los mercados de tierras, en las decisiones relativas al planearniento urbano
() en la delicada cuestin de las locaciones.
La accin fue ciertamente ms significativa en el rea de vivienda. La
poltica de redistribucin de ingresos y la promocin del empresariado
nacional, redundaron en un fuerte aumento de la actividad de la construccin
que benefici especialmente a las empresas pequeas y medianas. Las favorables condiciones de acceso al crdito para vivienda increment el nmero
de beneficiarios de prstamos con este destino, aunque n~ lleg a alcanzar a
los sectores de menores ingresos (Yujnovsky, 1980). El abaratamiento del
crdito por reduccin o eliminacin de intereses y la no aplicacin de
clusulas de reajuste, facilit la devolucin de los prstamos y represent un
subsidio oculto a la vivienda destinada a los beneficiaros de estos crditos. El
financiamiento pblico se concentr en los conjuntos habitacionales, reducindose a menos del 20% del total la proporcin asignada a crdito para
vivienda individual en lote propio.
Desde el punto de vista de la produccin de viviendas, la poltica oficial
result comparativamente exitosa. En 1975 se alcanz el mximo nivel de la

dcada en superficie construida, con fuerte participacin del sector pblico en

la promocin y financiamiento de planes de vivienda. De 0.979.600 m? que
se construyeron en 1973 se pas, en 1974 y 1975 a, respectivamente,
12.267.500 y 15.411.400 m2
En esta breve resea, he destacado los hitos ms importantes de las
polticas de desarrollo urbano seguidas por los diversos regmenes que se
sucedieron en el poder hasta 1976. A pesar de sus diferencias ideolgicas y
de las cambiames coaliciones que les sirvieron de apoyo, las orientaciones de
poltica de estos regmenes se movieron dentro de un espectro que reflejaba
los profundos clivajes y el inestable equilibrio de fuerzas de la sociedad
argentina. Las decisiones, por lo tanto, no se apartaron significativamente de
un modelo basado en la negociacin y el compromiso entre sectores antagnicos pero con gran capacidad de movilizacin, organizacin y representacin
corporativa de sus intereses en las .instancias de decisin estatal.
El golpe militar de 1976 constituye un punto de inflexin importante en
esta tendencia histrica. El grado de radicalizacin que adquieren las polticas
estatales hacia las cuestiones urbanas rompe con el modelo incrementalista,
de ajustes y compensaciones, de paos fros y remiendos, para asumir un
- 70-

dr , tlc ) y xpllco r sspccto d I derecho al espacio urbano y '1

p"p 1d \1 (simio '11 su asignacin. Los casos que desarrollar en los capftulos
i IIll'llI S son sumamente reveladores de esta nueva orientacin. Sin cmh ,r '0, '01 o sus manifestaciones abarcan un amplio conjunto de temas y
d ' 'isiolles, vale la pena examinar previamente sus ejes ordenadores, de modo
qut' los studios de caso puedan interpretarse dentro de un marco normativo
id 'ol6gico ms general.

l' \1 \,1('1 11\ S

"Proceso" militar y proceso de estructuracin urbana

Resultara difcil comprender las orientaciones de poltica urbana del
gobierno militar instalado en 1976, sin tomar en cuenta su particular concepcin del orden social que aspiraba instituir, del lugar que en el mismo se
asignaba a los sectores populares, del papel estratgico que tena la ocupacin
del espacio geogrfico y de la distribucin poblacional juzgada ms conveniente a los fines de la "seguridad nacional". El fenmeno" nuevo que se
adviprte en la poltica argentina despus de 1976 es, precisamente, la
subordinacin de medidas aparentemente aisladas y puntuales a grandes
lineamientos de poltica que responden a un modelo de sociedad que poco
tiene que ver con la experiencia prev ia del pas. Veamos como seartic ul esta
concepcin con las polticas efectivamente adoptadas en materia urbana en
relacin al rea metropolitana de Buenos Aires.
Producido el golpe militar, los documentos del "Proceso de Reorganizacin Nacional", que recogan los lineamientos generales de poltica del
nuevo rgimen, no hicieron referencia explcita a la cuestin urbana.ni a las
polticas de desconcentracin poblacional. En un discurso pronunciado dos
meses despus de instalado el gobierno, Videla haca tina vaga alusin a un
tema estrechamente vinculado:
"El desequilibrio entre el puerto floreciente y el interior declinante ser
corregido con poltias conducentes al desarrollo de todo el pas".
(Discurso del Presidente Videla fijando pautas polticas de su gobierno,
dei 25-5-75).
Las inconexas acciones emprendidas en los primeros tiempos hallaron
un comn marco de referencia aos ms tarde, aunque formal y prcticamente
su intencin fue desde un comien,zo modificar profundamente el patrn de
- 71 -

':<Iru 'IUlI

n el ir a In lropolilM 1. :11
xpr ~
1II 1<1 misi(n confiada a la ccrcatarfa de Plancarniento de la Presidencia
JI
I S nudo de "elaborar una Directiva a los integrante del Gobierno Na.ional". La misma definira las estrategias conducentes al "control del crc.imi nto de la Regin Metropolitana bonaerense" y, correspondienternente,
las acciones a implementar en el resto del pas, en el marco de una accin
coordinada y coherente.
'j 11urbana

qu ' se habla onlormudo

'1niv '1pr sid 'n ial, la xplicitacin el una posi i6n sobre el t mus

El requerimiento presidencial se tradujo, a nivel ministerial, en la

f rmacin de dos Grupos de Trabajo (Gran Buenos Aires y Resto del Pas)
para elaborar una propuesta, tomando en cuenta los estudios sectoriales desarrollados por las diversas unidades de la Secretara de Planeamiento, bajo
la coordinacin de la Direccin General de Ordenamiento Espacial, as como
lo estudios producidos por otros organismos estatales con incumbencia en el
terna. La labor de estos grupos de trabajo, iniciada formalmente a fines
de 1979, qued centralizada en la Subsecretara de Coordinacin de Planeam iento -unidad dependiente de la Secretara de Planeamiento-, la que asumi
la responsabilidad de compatibilizar los criterios sustentados por las distinLaS instituciones oficiales en los diferentes niveles y sectores.
Pocos das antes, el Subsecretario de Desarrollo Urbano sealaba en un
informe la imperativa necesidad de una integracin interjurisdiccional como
prerrequisito de una coherente poltica del gobierno nacional en materia de
desarrollo territorial. Sin restarle valor a planes y polticastaes como el Plan
Nacional de Transportes, Plan Energtico, Polticas de Desarrollo Industrial,
Poltica Demogrfica Nacional, Poltica Habitacional, etc., consideraba que
su simple sumatoria (su nfasis) no constitua una poltica coherente de desarrollo, por faltar un marco de referencia global y espacial del desarrollo
territorial.
Esta contradiccin entre los tratamientos sectoriales del problema y una
estrategia global de Ordenamiento Espacial (con maysculas en los informes
oficiales), apareca como el principal obstculo para la definitiva solucin de
los problemas del crecimiento urbano y la distribucin poblacional en el
territorio. Las fuertes diferencias regionales, los grandes vacos de poblacin,
la hipertrofia de reas metropolitanas -en resumen, un pas con netas zonas
expulsoras y receptoras de poblacin, con los desequilibrios inherentes a esta
situacin-, eran vistos como el resultado de la aplicacin de polticas que al
paliar ciertos aspectos sectoriales del problema, producan simultneamente
consecuencias indeseables sobre la distribucin espacial de la poblacin.
Aunque en el pasado se haba llegado repetidas veces a esta misma
conclusin, y el anlisis de las polticas pblicas que hemos efectuado en las

- 72-

1)1 , "d nr s as I() .onf'irma, 'la vez exista la imprc i6n de que la
"d '1prol I ma no admita ms enfoques parciales e incrementalistas,
I I 111 '11 s in rea d I f nrncno poblacional exiga la urgente adopcin de una
l

ion 's

olu'

11111 \ ia t1I rcvcrtiera su tendencia "a lmites compatibles con el desarrollo

Il seguridad nacional". Es decir, al margen de los problemas econmicos
d 'rivud s de la concentracin industrial y urbana y sus repercusiones sobre
\1desarrollo regional del pas, surga como ingrediente de singular importan'Ia 01 problema de la seguridad nacional involucrado en el despoblamiento
li rritorial, las rea de frontera vacas y la excesiva concentracin metropoli-

tuna.
La estrategia global deba tender, en consecuencia,
"a frenar progresivamente el crecimiento demogrfico de la regin
urbana de Buenos Aires y el proceso de concentracin dentro de su
permetro y orientar los movimientos migratorios hacia regiones del
interior del pas mediante el despliegue de sus potencialidades econmicas y junto con un equipamiento que permita constituir centros urbanos
de equilibrio frente a la regin metropolitana".
Debe reconocerse que exista conciencia de las dificultades a superar
para lograr este objetivo. La dilatada extensin territorial del pas, la dbil
ocupacin poblacional y el alto costo de las inversiones requeridas, haca
imposible una accin simultnea en todo el territorio. La idea de "descentralizacin selectiva y jerarquizada", en lugar de una "descentralizacin uniforme", pareca ser una frmula satisfactoria para enfrentar tales escollos.
Tambin exista conciencia de que ciertas acciones aisladas -como por
ejemplo, la construccin de viviendas- tenan poco sentido si no 'eran
, acompaadas por acciones en otras reas (v .g. creacin de fuentes de trabajo,
atencin de la salud, educacin, esparcimiento). Por lo tanto, la descentralizacin y la coordinacin sectorial se constituan en los ejes de la estrategia
vislumbrada para resolver el complejo problema del ordenamiento espacial
del territorio.
La estrategia contena sin embargo una doble contradiccin. Por su
propia naturaleza, la descentralizacin y la coordinacin son fuerzas contrapuestas. A mayor diferenciacin estructural, mayor necesidad de integracin.de actividades. La atomizacin producida por la descentral~acin.
plantea mayores exigencias de coordinacin (Cf. Lawrence y Lorsch, 1967).
Pero adems, la descentralizacin es un principio administrativo de orden
jurisdiccional, mientras que la coordinacin sectorial tiene un referente

-73 -

1111I'ioll 11.En ',(m~ xu n 'la, la transferencia de funciones a dil r 'lit 's jurls
11,1
'c'lon s multiplica los problemas de accin coordinada en t rminos run'Ional 'S, plant ando una segunda contradiccin,

el '. urulln ti lu totalidad del territorio provincial y de la int 'grad

P~r otra parte, esta iniciativa de planificacin en el ms alto niv l

normalJ,v~ del estado vena a hacer explcita, en el plano del discurso oficial,
una POslcl,nque por entonces haba sido plenamente ejercitada en el terreno
d la accI~n, En ef~c,to, tanto el gobierno nacional (v.g. a travs de la
transferencia de s~rvlclOs a las provincias) como los gobiernos de la Capital
r deral (v .g. ~edJante la ~rradicacin de villas de emergencia) y la Provincia
de ~uenos ~rres (v.g. disponiendo medidas de relocalizacin industrial),
hablan maOlfes~d,o antes de 1979 una clara orientacin "descentralizante".
Las fal~as se ve,nfc~ban en la coordinacin funcional entre jurisdicciones,
~ ler~man,d~ situaciones que,a~ravaban an ms los problemas metropoliLano~,servicios pres.ta~os. de,f~clentemente en la localidad receptora, villas
Lr~s~adadas de una jurisdiccin a otra, autopistas porteas que acababan
sUb,ltamente en las puertas de la Provincia, etc. En lugar de una "descentrali~~c~nselectiva y jerar~uizada", las decisiones puntualmente adoptadas por
cada u~a de las m~tancIas gubernamentales haban tendido a producir despla~aml~ntos errticos de poblacin, con absoluto desprecio por los costos
~oclales mvolucra?~s ,Ytotal imprevisin respecto de los nuevos problemas
creados a los rnurucipios receptores de la poblacin desplazada.

Para cumplir con estos objetivos, la ley dispuso la creacin de la Sub," 'r tarfa del Gran Buenos Aires, como dependencia del Ministerio de
loni rno de la provincia a cargo de ejecutar la poltica enunciada, Esta norma
v 'na a sumarse a la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la
Irovincia (N 8912, del 24-10-77), que puso en vigencia una serie de disposi.ioncs que intentaron regular la produccin del suelo urbano, introduciendo
diversas restricciones Yexigencias en materia de zonificacin, tamao de los
lotes y obras de infraestrucutra. Con el establecimiento de una autoridad coordinadora de los planes y obras de los gobiernos municipales del rea, el gobierno provincial aspiraba a evitar las contradicciones, carencias e incompatibilidades comunes a la accin de esas unidades.
La creacin de la SubseGretara del Gran Buenos Aires tambin
comportaba la unificacin de la representacin provincial (y de los 19
partidos integrantes de la regin) ante la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires. De este modo poda intentarse la bsqueda de soluciones comunes a problemas tales como "las vas de comunicacin, la erradicacin de
villas de emergencia, la contaminacin industrial e hdrica" y otros. (27) Se
reconoca de este modo que los problemas metropolitanos no encontraran
solucin definitiva hasta tanto se conciliaran las propuestas de la Municipalidad protea con las que, a su vez, deban compatibilizar los municipios y
gobierno provinciales. As lo reconoca el Director de Legislacin del Con-

No obstante, el ao 1979 registraba diversas iniciativas en el terreno

normativo.' ,que apuntaban en una direccin integradora de los esfuerzos de
plamflcaCl.on ~n el rea metropolitana. La nueva Ley Orgnica de Ministerios
~e la Provincia (N 9.300, promulgada el 19-4-79) atribuy al de Gobierno
,acultades, ,respecto del ,r~gime~ municipal del Gran Buenos Aires y la
coordinacin de las administraciones municipales en cuestiones esenciales
En los fundamentos de la ley, se expresaba:
.
"Ig~~mente se ~s~cifica individualizadamente la competencia sobre
el regimen municipal del denominado "Gran Buenos Aires" a efectos
de que ~ospr~blemas planteados por el conurbano reciban un tratamiento p~tIcul~zado
Ydiferenciado del resto de los Partidos teniendo en
consl~eraclon la,s caractersticas comunes que presenta esa regin,
coordman,do acclon~sde inters comn a la integralidad que presenta
el complejo de autondades municipales de dicha rea e instrumentando
n,uevas modalidades en el uso de los recursos aplicados a la misma, a
fin d~ ?btener resultados ms sustanciales en el mejoramiento de las
condiciones de vida y la reversin del proceso de concentracin
humana desordenada en una localizacin reducida en detrimento del

-74 -

11

'quilihruda del pas".

sejo de Planificacin Urbana de la Capital:

"Dicha rea (metropolitana de Buenos Aires) ... registra la jurisdiccin
concurrente del Estado Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y sus
municipios, Yde la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Tal
circunstancia impone para la solucin de sus problemas unaaccin concertada de todas las autoridades mencionadas. Parcializar las iniciativas, tomando en cuenta slo la propia jurisdiccin geogrfica de cada
autoridad, puede paliar los problemas, pero no permitir llegar a su total
y efectiva solucin".
En parte, la coordinacin se intent a travs de los acuerdos interjurisdiccionales, aunque el nico ejemplo destacable fue la creacin del Cinturn
Ecolgico del Area Metropolitana, Sociedad del Estado (CEAMSE), al que
tendremos oportunidad de referimos en el Captulo VI. Pero en tmeasgenera-

- 75 -

puHtJ 'as S guidas por cada juridisccin tuvieron muy escasa coor1111I I 'j n,l 'lIdiendo a ncutralizarse mutuamente en sus efectos o produciendo
( l)IlSt~(;lI '11 'ias que agravaban problemas urbanos y sociales no contemplados
'u l IS medidas puntuales.

(o co-rcsponsablc) en el pasado. En segundo lugar, resultaba manifiesto el

propsito de "darle espacio" a la ciudad, aumentando sus reas verdes y
ganando tierras al ro. Con qu finalidad?

En este delicado juego de polticas multijurisdiccionales, es indudable

qu la iniciativa del gobierno municipal de la Capital Federal tuvo efectos
(\'t rminantes sobre la suerte del conjunto de la regin metropolitana. Tanto
en el plano normativo como en el de la accin, las polticas del municipio
porteo tradujeron la directiva descentralizadora en medidas de segregacin
urbana que importaban una mera transferencia de los problemas a las
jurisdicciones vecinas. Por ello, conviene pasar revista a las posiciones manifestadas en cada uno de estos planos, ya que su consideracin permitir resignificar algunas de las polticas que estudiaremos, ms all de sus referentes
normativos explcitos.

"La meta urbanstica es clara y condensa en s misma, toda una poltica

de desarrollo urbano que trasciende el estricto mbito de la Capital
Federal. La Buenos Aires deseada, adems de conveniente en funcin
del desarrollo nacional, debe mantener su actual dimensin demogrfica,
estabilizada desde 1947 como vecindario de 3 millones de residentes en
poco ms de 20.000hectreas; a razn de 150 habitantes por hectrea de
promedio global, distribuidos en viviendas unifamiliares, multifamiliares y colectivas en los distintos barrios predominantemente residenciales. Al mismo tiempo, (la ciudad) debe contener edificios
destinados a hotelera, comercio, industrias, depsitos, recreacin,
cultura, educacin y otras variadas actividades. As como debe contar
con adecuada vialidad, transportes y equipamiento de servicios pblicos domiciliarios capaces de satisfacer eficientemente los req uerimientos
de no slo los 3 millones de vecinos residentes, sino tambin los del
milln y pico adicional de transentes que conviven con aqullos
durante la mayor parte de cada jornada laborable".

,IIN

Para buscar las grandes definiciones en materia de poltica municipal

de desarrollo urbano, es necesario recurrir a los documentos del Consejo de
Planificacin Urbana de la Capital. Esta entidad, que con diferentes denominaciones, jurisdiccin y dependencia es continuadora de la primitiva Direccin del Plan de Urbanizacin, establecida en 1932, tena como misin resolver en "todo lo atinente al desarrollo de la ciudad de Buenos Aires y su desborde sobre el territorio provincial circundante".
A comienzos de 1980, el consejo describa la situacin de la Capital
sealando:
"...hoy la ciudad est construyndose 'a nava' en unas partes de su territorio y renovndose urbansticamente en otras. Conservndose tal
como es en ciertos barrios y expandindose sobre los embancamientos
del estuario rioplatense. Abrindose en forma de vastas reas verdes y
de generosos espacios libres que brindan inusitadas perspectivas en
medio de compactadas masas que fueron edificadas al conjuro de
perimidas reglas edificatorias vigentes entre 1944 y 1977 Ysus antecesoras del reglamento de construcciones, entre 1928 y 1944. Actualmente la ciudad se construye paso a paso, mediante la orientacin y
el estmulo de normas de desarrollo urbanstico y edificatorio coherentes en su propsito global, apuntando a objetivos precisos".
Marquemos algunos elementos de esta descripcin. En primerlugar, el
CPU apareca renegando de sus ancestros, al criticar las normas de edificacin
de las que la propia Comisin, en sus di versas encarnaciones, fue responsable

- 76-

El prrafo no deja lugar a dudas sobre las intenciones municipales: el

objetivo prioritario es contener el crecimiento demogrfico de la ciuda? ~ r~stringir el uso y goce de sus servicios a sus elegidos vecinos. (28) Subsidiariamente, debe contar con la infraestructura y servicios necesarios para los "transentes" que tienen su centro de actividad en la ciudad y viven en los subu~bias de sta. La distincin entre estas dos poblaciones es sumamente llamativa, no slo por la connotacin excluyente del trmino "transente", sino adems porque comporta una tajante divisin jurisdiccional qu~ pasa por alto la
naturaleza continua, indivisible, de la red urbana metropohtana.
La declaracin que sigue enfatiza aun ms esta segregacin:
"La convivencia urbana de esos dos conglomerados humanos -el
residente y el transente- debe llegar a ser realizable en las mejores condiciones de higiene, seguridad y esttica pblicas, cuyo logro y mantenimiento constituyen la esencia del poder de polica edilicia que, segn
la Constitucin Nacional, cada provincia prescribe en su r ginllll
municipal y que directamente es atribuido por aqulla a la Muni 'ipul!
dad de la ciudad sede del gobierno de la Nacin".

7/

pI)hl Ir\( 11de ulr xlcdor el' tr 's milk n s de habuam s" (Mer('udo.uhrtl

El cont nido idcolgicode la declaracin, con fuertes rcsabiosautoritanos y discriminatorios, apunta a reafirmar el poder ordenancista del muni')l1O y Sil labor preventiva de los posibles prohlemas derivados de la "convivencia" entre "ambos conglomerados humanos". Como si el conurbano bona 'rense fuera un gran vaciadero de escoria humana que permanentemente
vuelca sobre su inmaculada ciudad central, elementos indeseables que afeetan su higiene. seguridad y esttica.
Asoma as, tambin, un confesado elitismo urbano. La ciudad debe ser
-1 espejo de sus habitantes, el reflejo de la gente decente, culta y merecedora
de los dones que la ciudad ofrece:
"A esos cuatro y pico millones entre porteos y visitantes cotidianos o
espordicos, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, cualquiera
sea el rgimen de dependencia funcional en que acten, tiene que
asegurarles a costos razonables oportunidades de vivienda, abastecimiento. trabajo, circulacin y uso del tiempo libre, mediante un ordenamiento urbanstico adecuado y con la eficacia que las tcnicas
contemporneas posibilitan. Y todo ello deben cumplirse brindando a la
vista de propios y extraos (sic), las ms bellas escenas edilicias a escala
vecinal y familiar, conjugadas con mbitos plenos de grandiosidad
arquitectnica ypaisajstica propios del rango capitalino a nivel nacional
y metropolitano a nivel mundial, que detenta Buenos Aires".
Entrevistas y reportajes confirman esta orientacin. Para el Dr. Del
ioppo, ex-titular de la Comisin Municipal de la Vivienda y luego intendente de la Capital, vivi~ en Buenos Aires era un privilegio.
"No puede vivir cualquiera en ella; Hay que hacer un esfuerzo efectivo
para mejorar el habitat, las condiciones de salubridad e higiene. Concretamente: vivir en Buenos Aires no es para cualquiera sino para el que
lo merezca, para el que acepte las pautas de una vida comunitaria
agradable y eficiente. Debemos tener una ciudad mejor par la mejor
gente" (Competencia, marzo 1980).
El principal inspirador y artfice de esta poltica, el ex-intendente Cacciatorc, coincida con esta apreciacin:
'

IIJl{O).

Las predicciones para el siglo XXI, que tambin excitaban la imaginacin del Lord Mayor de la ciudad, conceban a Buenos Aires como una especie de paraso terrenal en el que esos tres millones de privilegiados (numricamente, aunque no socialmente, los mismos de 1947) viviran en medio de
parques, centros de recreacin, "espejos de agua", residencias espaciosas, ros
y playas incontaminadas y manifestaciones culturales que satisfaran a los
ms exigentes espritus.
Pocas veces en la historia del urbanismo una administracin municipal
dispona de semejantes posibilidades para acometer una empresa tan ambiciosa como la imaginada. En gran medida, su concrecin dependa de que al
frente de esa administracion se colocara a un hombre que tuviera la audacia
-poltica y tcnica- para aprovechar al mximo las favorables circunstancias
en que poda desenvolverse su gestin. La virtual ausencia de oposicin
poltica organizada, el cheque en blanco extendido por el gobierno nacional
a la gestin municipal a partir del momento en que comenzaron a apreciarse
los rditos polticos de sus realizaciones, y la presencia de un equipo
coherente y agresivo en el gobierno de la ciudad, se conjugaban para producir
uno de los" xitos" ms rsorantes del "Proceso de Reorganizacin Nacional"
encarado por el gobierno de las fuerzas armadas. En muy pocas rea" llegara
ste a exhibir "logros" semejantes como resultado de su gestin. Por lo
menos, logros que ante los ojos de la burguesa urbana suponan una profunda
ciruga en la estructura de la ciudad, en un lapso verdaderamente inslito si
se juzga por la experiencia pasada y por los tiempos en que se mide habitualmente la accin de la bu.rocracia estatal. (29)
Inicialmente, la gestin municipal adquiere un carcter "ordenancista",
centrndose en los aspectos de personal y presupuesto. El reordenamiento administrativo intenta resolver las dificultades financieras, tratando al mismo
tiempo de racionalizar los cuadros de personal. La erradicacin de los "privilegios" y el control de los "excesos" se traducen en la exoneracin, despido
e iniciacin de juicios administrativos al personal. En 1976, el 90 por ciento
de los aportes al presupuesto municipal provenan del Tesoro Nacional y slo
ellO por ciento eran recursos propios. Al ao siguiente, todo el presupuesto
era solventado con recursos genuinos, no recurrindose desde entonces al Tesoro Nacional. Las reducciones de personal se estiman en un 40 por ciento de
la dotacin existente al momento de comenzar la gestin Cacciatore. (30)
Las primeras acciones desarrolladas en el mbito de la ciudad tambin
tienen en un comienzo una clara naturaleza ordenancista, que est lejos de an-

"En el ao 2000 nuestra ciudad ser hermosa. sana y eficiente. con una

-79
7H

~Ncrui'.udus y los proyectos Iaranicos que ms tarde cameleI j('jP lilas ~r 111<1

un la obra del municipio. Limpieza de calles, blanqueo de frentes, nord . estacionamiento, y recin ms tarde, mejoras en el pavimento de al, unas avenidas, lanzamiento del plan sobre el futuro del microcentro de la
.ludad y conversin de la calle Lavalle en peatonal, son los principales hitos
ti una gestin iniciada bajo el signo de la austeridad. Paralelamente, el intendente enfrenta el problema de la contaminacin ambiental. Por entonces,
J munic ipio se autodenomina "primer con taminador" de la atmsfera urbana,
En tal sentido, se dictan ordenanzas sobre compactadores domiciliarios de re"
siduos, comienza a tratarse el tema de los basurales y las zonas de disposicin
de residuos, el destino de las viejas usinas que queman los desechos y las
posibilidades de transformacin del Bajo de Flores -principal basural de la
ciudad- en lo que sera el futuro Parque Almirante Brown. Paulatinamente, el
problema de la contaminacin ambiental se ir transformando en una cuestin
crtica hasta desembocar mucho despus en el proyecto del Cinturn Ecolgico y la creacin del CEAMSE.
Cuando en noviembre de 1976 el intendente hace un inventario de los
problemas de la ciudad y enuncia las prioridades de su futura tarea, los temas
que menciona son estacionamiento de vehculos, veredas, contaminacin, racionalizacin administrativa, espacios verdes y, por primera vez, una referencia tangencial a la cuestin de las villas de emergencia:

Quedan asf trazadas las grandes lneas de accin que la Intendencia se

propone desarrollar durante los restantes aos de su gestin en medio de polmicas y enfrentamientos cuyo estado pblico no siempre trasciende a los
medios debido a las restricciones a la libertad de prensa vigentes. Tres aos
ms tarde, el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda permitir comenzar a
apreciar algunas consecuencias de stos ambiciosos proyectos. Para entonces, sobreponindose a sus crticos y detractores, el intendente Cacciatore habr consolidado un enorme prestigio como funcionario capaz de vencer los
ms severos obstculos -tcnicos y sociales- a sus afanes de concretar en realizaciones su visin de la ciudad. Es precisamente en 1980 cuando, ya enfrentado a la propia burguesa urbana por los enormes incrementos dispuestos en
las contribuciones inmobiliarias, lanza a lo largo de muy pocos meses una serie de proyectos destinados a mejorar las condiciones funcionales y estticas
de la ciudad: rehabilitacin del Parque Almirante Brown, extensin de lneas
de subterrneos, embellecimiento y acondicionamiento de playas de estacionamiento existentes, construccin de otras nuevas, limpieza del Riachuelo,
emplazamiento de nuevas fuentes de agua, construccin de plazas, parques y
centros de recreacin, remodelacin y construccin de escuelas, rernodelacin vial y urbanstica en la zona de Retiro, incorporacin a jurisdiccin
municipal de una faja portuaria sobre la que se realizaran diversas obras,
iluminacin de monumentos y rboles, y otras cuya enumeracin no tendra
mayor objeto.

I il.1I1

IIIIS

"La poltica municipal forma parte de un contexto nacional para la

bsqueda de soluciones para los sectores de menores recursos. La
Municipalidad adopt ya dos medidas. La primera, finalizar las obras
ya iniciadas, que permitirn la erradicacin de las villas. La otra,
congelar las villas de emergencia, evitando as que el problema se
agudice en el futuro".
Esta ser la nica mencin que el tema erradicacin de villas tendr en
mucho tiempo, aun cuando ya se estaban adoptando las medidas necesarias
pura "resolver" definitivamente el problema. En cambio, la prensa se hara
'CO, slo cuatro meses ms tarde de ese primer balance de la gestin municipal, de tres nuevos proyectos que conmoveran la estructura de la ciudad: la
sancin de un nuevo Cdigo de Planeamiento Urbano, incluyendo la reforma
<1 ' una serie de normas generales del anterior cdigo de la construccin; la
nueva reglamentacin sobre expropiaciones, instrumento necesario para reiup rar los terrenos sobre los que se encararan diversas obras; y el esbozo del
Plan de Autopistas Urbanas, que en medio de una discusin a nivel nacional
<1 un plan sobre transoprote urbano, surge como un proyecto estrictamente
munl .ipal.

KO

,~,

Aunque no todas las iniciativas llegaran a concretarse, su mera propuesta y los pasos dados para materializarlas, son indicativos de que algo fundamental haba cambiado en el estilo de gestin estatal en el nivel municipal.
Algo que simultneamente se perciba en las otras esferas de actuacin del estado: resolucin drstica de los problemas, virtual eliminacin de la negociacin y el compromiso, supeditacin de la razn tcnico-profesional a la concepcin poltico-ideolgica sobre el orden social deseable. En el plano de la
poltica urbana y la estructuracin del espacio, otras iniciativas se cruzaban
con las decisiones municipales, produciendo sensibles y perdurables consecuencias sobre la fisonoma de la ciudad. La eliminacin de los alquileres amparados en el orden nacional, las crecientes restricciones a la localizacin industrial y a la produccin de la tierra urbana en el orden provincial, se sumaban a las rgidas normas municipales, recortando cada vez ms los derechos de los sectores populares al uso y disposicin del espacio urbano.
En los captulos que siguen tendremos oportunidad de profundizar en
el anlisis de esta novedosa forma de intervencin del estado, examinando los
casos y las cuestiones que mayores controversias suscitaron desde el punto de
vista de la estructuracin urbana en el rea metropolitana de Buenos Aires.

- 81

NOTAS
l.

2.

4.

5.

Nacional de Poblacin) dicha villa contaba con slo 149 viviendas y

756 habitantes. En oportunidad del Censo Nacional, el Distrito 1contaba con unos 276.000 habitantes residiendo en hogares particulares.

Aunque originariamente se prevea que la Capital Federal formara parte de esta unidad, su compromiso se redujo a un acta suscripta por funcionarios del entonces llamado Estudio del Plan de Buenos Aires con
miembros de la Comisin Asesora del Gran Buenos Aires expresando
el comn acuerdo de voluntades para una accin planificadora y promotora (MCBA, 1979).
Esta proyeccin resulta sin duda exagerada, pero es significativo que
haya sido pblicamente difundida por un asesor presidencial en el rea
de planeamiento (Cincunegui, 1980).
Cf. Anthony Leeds, "Housing-Seulement Types, Arrangements for Living, Proletarianization, and the Social Structure of the City", Latin
American Urban Research (vol. 6, Sage Publcations, 1979, p. 67).
Vase en este sentido, Jos Luis Romero, "Buenos Aires: una historia",
El Pais de los Argentinos, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1980.
Gino Germani, "El surgim iento del Peronismo" ,Desarrollo Econmico
(vol. 13, n 51, octubre-diciembre 1973).
Tngase en cuenta que estoy considerando el radio terico de aglomeracin. Si en lugar de ello se parte de una definicin jurisdiccional del
rea metropolitana, la densidad registrar un constantes aumento.
Mientras en 1947 la densidad de los partidos del Gran Buenos Aires y
Gran La Plata era de 440,7 habitantes por kilmetro cuadrado, en 1980
la misma haba ascendido a 1592,4 habitantes por kilmetro cuadrado.
Para la definicin de los conceptos de superficie de aglomeracin y radio terico de aglomeracin, vase Torres (1975).
El crecimiento vegetativo fue de 147.037 habitantes. Vase el Anuario
Estadstico de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, 1981.

10.

Es altamente probable que el elevado porcentaje registrado en el Distrito 1en la cantidad de viviendas desocupadas (23,5) se deba en alguna
medida a una errnea clasificacin censal de ciertas unidades (tales como consultoriosde psiclogos) que han proliferado notablemente en la
zona durante el perodo intercensal, pero cuyo destino aparente no resulta obvio.

11.

Siguiendo las indicaciones del propio documento del Censo, la comparacin se hace con 1960 porque los datos disponibles del Censo 1970
sobre viviendas particulares no son estrictamente comparables con los
de 1960 y 1980.

12.

Los distritos 1Y11,correspondientes a los de mayor concentracin edilicia de la zona Norte, alcanzan ndices de desocupacin del 23,5% y
18,5% respectivamente.

13.

En el ltimo censo, los extranjeros de pases vecinos sumaban un 3%

de la poblacion total. Aunque no se cuenta con informacin equivalente
para los censos anteriores, se presume que este grupo vio reducido su
nmero a raz de las erradicaciones de villas de emergencia de la Capital
Federal.

6.

7.

8.

<).

Existen evidencias censal es de que, en 1974 y 1975, aument fuertemente la inmigracin a la ciudad, lo cual se refleja en el Censo 1980 en
la mayor proporcin de nios de hasta 5 aos de edad frente a los tramos
de 5-9 y 10-14 aos de edad. EIIQindicara que una parte de la poblacin
inmigrante permaneci en la ciudad, lo cual reforzara el argumento de "que los emigrantes fueron un nmero superior a los 200.000.
En 1976, ao de realizacin del primer censo de villas por el gobierno
militar, la N~31 contaba con 5827 viviendas y una poblacin de 24.324
personas. En junio de 1980 (cuatro meses antes de levantarse el Censo

- 82 -

14.

En esta breve resea sobre el proceso de estructuracin del Gran Buenos Aires considerar, entre otros materiales, tres interesantes notas aparecidas en el matutino La Nacin de Buenos Aires: "Cuando un helicptero ausculta la triste verdad del con urbano: (21-12-80); "Los proyectistas annimos y el diseo urbano" (4-1-81); y "Un dilema cotidiano: la falencia de la infraestructura urbana" (7-1-81).
15. Un buen ejemplo de este proceso es el desarrollo del partido de La Matanza. El sudeste de la Capital, hasta bien entrada la dcada del 40, era
una especie de "tringulo negro" clavado en el flanco del conurbano.
Mientras otros partidos vecinos al distrito federal eran ya parte del rea
metropolitana, localidades como Gonzlez Catn, situada a igual o menor distancia del centro, vivan una tranquila existencia lugarea rodeada de quintas y tambos. Esa zona, atendida por servicios ferroviarios de menor frecuencia y velocidad, no particip del crecimiento de
" otras localidades. Las lneas de trocha angosta que la servan (Midland,
Compaa General de la Provincia de Buenos Aires y Ferrocarril
Provincial de Buenos Aires) no eran infraestructura de transporte
suficiente para competir con la integrada por las lneas troncales (los

- 83 -

H .tualcs

16.

17.

18.
19.

20.

- 84-

Ferrocarriles Mitre, San Martn, Sarmiento y Roca). Ello detcrm in que la zona quedara relegada. Sin embargo, la combinacin del
camino y el colectivo cambiaron la situacin. Al coincidir con ella las
migraciones internas, esa vasta zona se vio rpidamente poblada. San
Justo, Gonzlez Catn, Laferrere y muchas otras localidades del partido
que vegetaban tranquilamente, se convirtieron as en uno de los polos
mximos del catico crecimiento urbanstico metropolitano. La autopista al Aeropuerto de Ezeiza y los trazados laterales o transversales
que surgieron por su influjo, impulsaron aun ms el crecimiento del
rea, provocando una fiebre de loteos que tambin se prolong a lo
largo de la Ruta 3.
"La Pobreza en la Argentina", Instituto Nacional de Estadstica y Censos, Buenos Aires. El indicador utilizado para medir las necesidades bsicas combina los siguiente indicadores: vivienda, hacinamiento, asistencia escolar, condiciones sanitarias y capacidad de subsistencia. Para
cada uno de ellos se definieron valores mnimos como, por ejemplo, la
existencia o no de un retrete para medir las condiciones sanitarias, o la
existencia en el hogar de 4 o ms personas por miembro ocupado para
medir la capacidad de subsistencia.
Los datos consignados con relacin a los dficit de equipamiento e infraestructura son los proporcionados por la Secretara de Planeamiento
y Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires (SEPLADE) en un estudio
realizado en 1978 (Provincia de Buenos Aires, 1978). La fuerte reduccin de la inversin pblica y la retraccin de la actividad privada
durante los ltimos aos, hacen presumir que la situacin a la fecha pudo haberse agravado en muchos de los aspectos sobre los que se brinda
informacin estadstica.
En General Sarmiento, por ejemplo, alcanza al98% y 99%, respectivamente.
"Las autoridades municipales, por falta de plan regulador, se encuentran imposibilitadas para evitar la desordenada localizacin industrial..., cuya solucin en el futuro va a resultar difcil y costosa".
(Comisin Asesora, 1949).
"Estas medidas (de poltica) no slo superan las posibilidades locales,
sino que exigen los esfuerzos mancomunados de la Nacin y la Provincia. Desde esta perspectiva aparece como necesario el planeamiento territorial del rea en su conjunto y en sus relaciones con el resto del Eje
Metropolitano. Su estructura bsica, anterior al perodo de rpido crecimiento urbano, resulta en la actualidad con insuficiencias para una co-

21.
22.

23.

rrecta administracin de los servicios eseniales. Ello se manifiesta, entre otros aspectos, en la multiplicidad de jrisdicciones, las diferencias
entre las reas atendidas por las autoridade locales y las verdaderas zonas urbanas, la falta de coordinacin entreas dependencias pblicas e
incluso, en algunos casos, dentro de ellas nismas. Es indudable que el
problema del desarrollo integral del rea. su expansin natural en el
borde fluvial industrial, excede los mens lmites provinciales. Se
relaciona, entre otros aspectos, con las pcticas nacionales de localizacin industrial y las de concentracin ynovilidad de la produccin
primaria. Pero mientras las actividades productivas pertenecen al
mbito de decisin nacional, no ocurre o propio con los aspectos
fsicos que, salvo contadas excepciones,han quedado librados a la
decisin de los niveles locales. Esto recala la importancia de la coordinacin, para conciliar conflictos que erergen del uso de las tierras
disponibles y proporcionar el encuadre di actividades (sectores productivos, infraestructura, equipamiento) orlenadas en trminos de sana
economa, buena utilizacin del suelo condiciones ambientales
favorables.
Para un desarrollo ms extenso de estos tema, vase Wildavsky (1979)
y Oszlak (1980).
Entre 1949 y 1953, rigi plenamente el decrto N 21.891, prohibiendo
lotear en reas de bajas densidades y estableiendo las dimensiones mnimas de los lotes. En 1947 se fij un recarp fiscal a los lotes baldos,
que no lleg a tener real influencia en la Proincia. En materia de venta
de lotes en mensualidades, el gobierno nacmal dict la ley 14.005 en
1950, que ofreca algunos resguardos legale:a los compradores ante las
situaciones de abuso, pero su aplicacin Iuearcial. Entre 1948 y 1955,
se procedi a la suspensin de numerosos renates por parte del gobierno provincial, por no ajustarse a la Iegislacn vigente.
Tambin se iniciaron estudios para la prohhicin de loteos bajo cotas
inundables, que tuvieron aplicacin aos ns tarde. En resumen, las
principales reglamentaciones se limitaron aas condiciones de venta y
forma de realizar las transacciones. Apena quedaron esbozadas las
consideraciones sobre calidad de la tierra y ervicios de infraestructura
necesarios, no restringindosc la expansin .elrea urbana, con excepcin de un corto lapso entre 1949 y 1953 Clichevsky, 1975).
Un detenido anlisis de las diferentes operanrias de crdito y de las cifras correspondientes a planes destinados aivienda de sectores populares, puede hallarse en Yujnovsky (1984),

- 85 -

v Irll'ion,
n los pr dos r lativosd al UIIOS ft 'It1S .lave tu ..l prc
SlIpll 'sto d los s ' norcs pcpulare: , perm itcn ten r una id 'u ti lu mn
uitud el las transf 'rencias de in rrcsos cntr 's ctor s y sus efectos sohr
lus posibilidad s de radicacin. Entre 19 9 y 19 9, las tarifas dios f rrocarrilcs suburbanos crecieron de 1,60 pesos a 7,50 pesos y las el los
tranvfas de 0,10 a 1,00 peso. A u vez, los alquileres slo subieron en
promedio de 39,6 a 48,1 pesos. En cambio, los alimentos se vieron inremontados de 2,1 a 82,8 y los gastos generales de 1,8 a 78,8, lo cual
demuestra las abismales diferencias producidas en ese lapso (Cfr. Torres, 1978).
Rodolfo Makobodski, "La Provincia de Buenos Aires: Anlisis y evaluacin del proceso del plan urbano", Revista SIAP (vol. 5, NQ20, diciembre 1971).
.

7.

IS

decreto es, no obstante, el de mayor importancia entre las normas

dictadas por la Provincia de Buenos Aires en materia de control de subdivisiones, uso y ocupacin del territorio urbano. Dispona condiciones
adecuadas de saneamiento, preservacin de reas de inters potencial
y prohibiciones de ciertos asentamientos. Su vigencia efectiva fue de
apenas un mes.
Discurso pronunciado por el Dr. Jaime Smart, Ministro de Gobierno de
la Provincia de Buenos Aires, en el Colegio de Abogados de Buenos Aires el 7 de junio de 1979.
SLC

28.

Resulta llamativo el uso del trmino "vecindario" para aludir a los habitantes de una metrpoli como Buenos Aires. El trmino destaca aun
ms el carcter exclusivo, de grupo cerrado, de esa poblacin.

29.

"Se trat el problema (poblacional de la ciudad) en forma quirrgica y

en tiempo rcord", manifestara el ms tarde intendente de Buenos Aires, Dr. Del Cioppo (Competencia, 1980).
Con posterioridad se incorporara nuevo personal (v.g. docente, de subterrneos, de salud pblica) como consecuencia de la transferencia de
servicios prestados por el estado nacional a jurisdiccin municipal.

O.

CAl'ITUI.O

1\1: TRANSFORMACIONES
EN EL MERCADO
DE VIVIENDA URBANA

Cuando el pas an no se haba repuesto del sacudimiento producido por

el golpe m ilitar de marzo de 1976, ya diversas unidades estatales se hallaban
abocadas al estudio de las medidas necesarias para resolver definitivamente
el rgimen de locaciones amparadas que, con alcance nacional y diversas modificaciones a lo l~rgo del tiempo, se hallaba en vigencia desde el ao 1943.
La nueva ley de locaciones urbanas, sancionada con una celeridad poco habitual a juzgar por las prcticas institucionales usuales, constituy la primera de las normas de regulacin social destinadas -adems de sus fines especficos- a ensear el camino hacia el nuevo orden que se pretenda instituir en
la sociedad argentina.
El nuevo rgimen de locaciones tenda a asegurar la plena vigencia de
las relaciones de mercado entre inquilinos y propietarios, suprimiendo todo
tipo de interferencia estatal y aumentando, consecuentemente, latransparencia de este mercado. Con ello se intentaba dinamizar la oferta -al promover
la construccin de nuev~s unidades con destino a locacin o volcar al mercado
unidades retenidas-, reduciendo as el precio de los alquileres. En los hechos,
aun cuando la oferta efectivamente creci, ni la nueva legislacin ni los incentivos fiscales otorgados ms tarde, consiguieron promover significativamente la construccin con ese destino. La generalizada reduccin de los ingresos
del sector de inq uilinos -reales o potenciales- retrajo la demanda, mientras los
alquileres se mantenan en niveles inalcanzables para una alta proporcin de
dicho sector.
La aplicacin del nuevo rgimen fue implacable. En ningn momento
hubo indicios de dar marcha atrs o, al menos, de flexibilizar su implementacin atendiendo a las circunstancias econmicas a las que se vean enfrentados los inquilinos desalojados. Gran nmero de ex-locatarios debieron apelar a soluciones residenciales que implicaban un serio deterioro en las condiciones de habitabilidad o distancia respecto a las viviendas previamente ocupadas.
Un ao despus de sancionada la ley, el municipio de la Capital Federal modific el Cdigo de la Construccin, introduciendo diversas normas
restrictivas a la construccin en altura y estableciendo zonificaciones ms ri.gurosas. Durante un breve perodo se permiti presentar' proyectos' de construccin para su aprobacin conforme a las normas antes vigentes. Se iniciaron de este modo numerosas obras que, por disposicin municipal, deban finalizar dentro del plazo de cinco aos a partir de su iniciacin.

- 86-

- 87 -

En el J rfodo transcurido entre 1977 y 1980, las empresas que promovieron y finan .iaron obras destinadas especialmente a viviendas y oficinas,
so vi 'r n enfrentadas a crecientes dificultades como consecuencia de los a1lOS 'OSLOS, las elevadas tasas de inters y, sobre todo, la persistente cada de
111 d manda. Paradjicamente, las construcciones no podan interrumpirse dehido ellas severas penas fijadas por la Municipalidad en caso de no cumplirse .on los plazos previstos.
Se produjo as una curiosa circunstancia: mientras la amenaza municipul tenda a concentrar una oferta masiva de viviendas y oficinas en momentos en que la demanda no poda absorberla, la vigencia del nuevo cdigo permiua anticipar una notable retraccin de la oferta futura, debido a las fuertes
r isuicciones que el mismo estabeca y el previsible incremento de la inciden'ia del valor terreno en los precios de la edificacin.
La coincidencia en el tiempo de dos medidas de tanta significacin como las descriptas, tuvo un fuerte impacto sobre el mercado de vivienda en
nllenos Aires. Si a ellas le sumamos el incremento en losjmpuestos inmobiliarios experimentado a partir de abril de 1976, podremos comprender el porqu de las transformaciones producidas en el mbito de la Capital Federal en
'1 perodo intercensal1970-1980, que detallamos en el Captulo Il, La estraIificacin social de la ciudad tendi a acentuarse, el nmero de viviendas desocupadas creci notablemente, los barrios populares vieron reducida su poblacin y la construccin se orient hacia las residencias de mayor superficie,
destinadas a un mercado de altos ingresos.
En conjunto, e independientemente de las consideraciones ticas, esttica o jurdicas que se esgrimieron parajustificarlas, estas polticas implicaron una seria restriccin al acceso a la vivienda urbana centralmente localizada por parte de los sectores populares. Sin embargo, la nueva poltica impositiva en materia inmobiliaria coloc incluso a la misma burguesa urbana
dentro de los sectores afectados, lo que provoc su enfrentamiento con el In1 mdente Cacciatore. Algunas publicaciones aparecidas en los peridicos por
.so das ilustran la polmica: en el diario La Razn del 29-4-81 , un contador
pblico ofrece a la Comuna pagar los impuestos con un Ford A modelo 1929,
IInjuego de palos de golf y un perro Airdale Terrier, "dos aos, buen guardi n", en razn de una deuda por impuestos inmobiliarios de ms de 10 millon de pesos correspondientes a un departamente de cuatro dormitorios y
rn-, y otro milln largo por la cochera y labaulera; un lector de La Nacin
s \ ala que por una propiedad de ms de veinte aos de antigedad y 273 m2
ti, superficie, los impuestos aumentaron entre 1975 y 1982 el 254.406%, en
tUIlCO
que la propiedad se valoriz un 261.285%, hechos "que contradicen la
\ plicacin municipal de un antiguo estancamiento de las tasas" (La Nacin,

H8 -

9-5-81). Tambin en La Nacin.elLtl se seala que en 1979 los impuestos recaudaban el 3,84% de la rentanada de una propiedad, mientras que
en 1980 los mismos recaudaban el;:5.y en 1981 el 10,58%. En un artculo publicado en Clarn de abril de S:,Jscar Sbarra Mitre estima que una
familia tipo de bajos ingresos pagamlmente (segn la ordenanza para el
ao 1982) por vivir en Buenos Aiesu: suma que aproximadamente equivale a un sueldo promedio: unos 3(X))(pesosley, o 4.400.000 pesos ley al
ao (Clarn, 17-4-82).
Las crticas a la poltica impitv, de la Municipalidad tambin provienen de la Sociedad Central de zmitctos (La Prensa, 11-5-81); la Confederacin Inmobiliaria Argentinalaracn, 2-6-81); la Cmara Inmobiliaria Argentina, la Federacin de Endes Profesionales de la Propiedad Inmueble, la Asociacin de Empresaiet la Vivienda, la Comisin de Estudios sobre el Patrimonio de la Capiall.zsociacin de Balanceadores y MartiIIeros Pblicos, la Escuela de Edcn Filosfica y Econmica de la Libertad, la Asociacin de Propietarisf lienes Races, el Colegio de Abogados de Buenos Aires y "un represerate los vecinos de la Capital" (LaNacin, 27-6-81).
Si bien el ejemplo anterior mcrra cmo una poltica hecha en nombre de la propiedad privada lleva en. pctica a la confiscacin de la misma,
se puede afirmar que, en su conjuntc uncin de la nueva ley de alquileres,
las modificaciones al Cdigo de la :ofIuccin y el incremento de los impuestos inmobiliarios -a lo que cabeaegar las modificaciones introducidas al rgimen del Fondo Naciona el: Vivienda (FONA VI) en julio de
1980- constituyen una clara limitac lederecho al espacio urbano dirigida, en ltima instancia, a aumentar II~([) de congruencia entre la estructura social y la estructura de ocupaciocespacio.
De acuerdo con la ptica anac degida, el examen de este caso nos
permitir no solamente reconstruir bneso de formulacin e implementacin de estas polticas, sino ademseeuar diversas consideraciones sobre
la dinmica de la relacin entre el sicy la poblacin afectada. Ello pondr en evidencia los lmites de la acn pltica y el estilo de gestin estatal
bajo condiciones de dominacin anriaia.

El Cdigo de Planeamiento

Urbas

La sancin del CPU culminan Iw,operodo caracterizado por la elaboracin de sucesivas normas desme: a regular el crecimiento de ,la ciu- 89 -

ncr mayor cspac io urbano; d) determinar una forma de parcclamicruoq uc promueva cspccficamcnte el cnglobamiento de lotes; e) establecer una delimitacin de distritos segn tipo de usos "prohibiendo usos y edificios incompatibles con el carcter de cada distrito"; f) establecer un sistema vial primario
de autopistas urbanas, complementado con redes secundarias y terciarias; g)
reacti var sectores urbanos postergados de la ciudad; h) atender a la esttica urbana y preservar los mbitos de valor histrico; i) propender a un mejoramiento de la calidad ambiental; j) crear un Sistema Regional de Parques Recreativos para mejorar la relacin de espacio verde por habitante; k) propender a
una adecuada distribucin de la poblacin, advirtiendo sobre la urgente necesidad de preservar la tierra necesaria para usos ,de equpamiento social.

I1ul, ' i hicn las mismas no trascendieron el plano de la mera enunciacin de

ohl\'llvos y d criterios ptimos de urbanizacin.

Eu 1<>32,mediante ordenanza municipal, se crea la Direccin del PI~n
d , IJrhanizacin. Sin embargo, dicho plan recin pudo comenzar a formular, e y ponerse en marcha cuando, en 1944, el Poder Ejecutivo Nacional sanciona '1decreto NQ9434 que autoriza a la Municipalidad de Buenos Aires a esI ible .cr restricciones al dominio privado, va normas de derecho administrat ivo, en nombre del inters pblico. De ah en ms, la cuestin del planeamiento urbano permanecera en la rbita municipal, sucedindose diversos organismos al frente de la misma. Estos organismos dependieron en forma alternada de la Secretara de Obras Pblicas, la Secretara General de la Intendencia o de! mismo Intendente Municipal, segn el grado de control que ste quisiera ejercer sobre el correspondiente ente planificador.
Recin en 1962, con la aprobacin de los estudios que forman el Plan
Director de la Ciudad de Buenos Aires, comienzan a delinearse los rasgos que
caracterizarn al posterior Cdigo de Planeamiento Urbano. En la misma lnea se inscriben los estudios realizados durante 1970 para la fijacin de Factores de Ocupacin del Suelo, y la nueva Ley Orgnica de la ciudad de Buenos Aires, dictada por el Poder Ejecutivo Nacional en 1972 y puesta en vigencia en mayo de 1973. Tambin en 1972, pero en el mbito municipal, el intendente Contador Saturnino Montera Ruiz crea e! consejo de Planificacin
Urbana, en reemplazo de la Direccin General del Plan Regulador, vigente
entre 1969 y 1971. Adems, pone al Consejo en la rbita de la Secretara de
Obras Pblicas, ya que aquella Direccin General dependa de la Secretara
General.
El primer proyecto del CPU fue confeccionado en 1973. Luego de ser
sometido a consideracin de las asociaciones profesionales y entidades vinculadas al planeamiento (Sociedad Central de Arquitectos, Sociedad Argentina de Planificacin y Centro Argentino de Ingenieros), y tras quince aos de
estudios, el CPU fue promulgado por ordenanza municipal N 33.387, el 29
de febrero de 1977.
Un breve repaso de la Introduccin al texto del Cdigo nos permite ver
que su finalidad general es mejorar las condiciones de habitabilidad de la poblacin proveyendo medidas relativas al tejido urbano, distribucin de los
usos y calidad ambiental, as como garantizar "una adecuada calidad de vida
a las viviendas a construirse". Los objetivos especficos son: a) orientar el desarrollo urbano regulando la densidad de edificacin segn el carcter y funciones asignados a cada distrito; b) garantizar el cumplimiento de adecuadas
condiciones de asoleamiento, ventilacin, acstica, etc. en todos los espacios
habitables; e) regular la intensidad del uso de las parcelas, tendiendo a obte- 90-

Segn el Cdigo, la mxima de poblacin que.podr albergarse ha sido calculada en 4.300.000 habitantes, lo que significa una reduccin sustancial de la capacidad potencial contenida en el anterior Cdigo de Edificacin.
Esta capacidad mxima poblacional se calcul en base a los requerimientos
ambientales de habitabilidad y en funcin de la cantidad de tierra necesaria
para usos generales, distintos de los de residencia. Para lograr esta meta, se
estima necesario adoptar en forma simultnea las siguientes medidas: adquirir no menos de 1600 hectreas dentro de los distritos residenciales para ser
destinadas a equipamiento educacional y a espacios libres de recreacin; desarrollar integral mente el Parque Almirante Brown; recuperar nuevas tierras
sobre el ro y utilizar efectivamente los distritos destinados al equipamientos
es decir, aqullos que "estn destinados a usos que por sus caractersticas
o molestias pueden perjudicar el carcter de los distritos residenciales y centrales".
.

"

Las regulaciones con respecto al tejido urbano buscan disminuir la densidad de edificacin considerada excesiva y, por lo tanto, causal de la saturacin de reas y de la presencia de deficientes condiciones de habitabilidad. Para ello se fijan normas que ponen lmite a los volmenes edificables, tienden a eliminar el patio interno como recurso de iluminacin y ventilacin de
locales de permanencia prolongada, salvaguardar el centro libre de manzana, etc.
En cuanto a la zonificacin, el Cdigo subdivide la ciudad en diferentes distritos, para evitar usos del suelo incompatibles. Por ejemplo, los distritos residenciales" estn reservados exelusi vamente para vivienda y permiten
Slootros usos directamente conexo s que requieren proximidad inmediata.
Se preservan en ellos las mejores condiciones de habitabilidad"; los distritos
centrales "estn destinados al equipamiento comercial, administrativo e institucional y se localizan en los puntos de mxima accesibilidad por medio de
transporte pblico", etc. Para cada uno de estos distritos se fija un Factor de
- 91 -

i' n'I'otal mximo.o s aaquclnmeroque,mulliplicadoporlasuperIlck IOlul de la parcela, determina la superficie total edificable.

<)('111

lil 'PU comenz a regir a partir del! de mayo de 1977. Hasta esta fe'hn. y desde el momento de su sancin, es decir 60 das ms tarde, fueron admitidos todos los permisos de obra que se presentaron con ajuste a las disposi oncs de! Cdigo de la Edifiacin, y que cumplieran con las exigencias de
1I rdcnanza NQ33.116. Esta y otra posterior, la N 33.494, se dictaron con
'1 objetivo de establecer un rgimen de transicin entre las normas urbansLi 'as todava en vigor y las del CPU, y "ante la necesidad de evitar la especulucin de quienes sin tener intenciones de construir ni medios para llevar a
buen trmino las obras solicitan la aprobacin de planos con el nico objeto
ti aprovechar un plus-valor del terreno para su reventacon planos aprobados"
(Ord.33.494).

de la ciudad".
Concluye, por ltimo, afirmando que "lo ms importante de todo esto
es que se ha logrado despertar en la ciudad una mentalidad nueva de renovacin y de desarrollo afrontando por primera vez la ejecucin de grandes urbanizaciones y proyectos a escala de sus posibilidades reales".
Sin embargo, tras el impresionante auge de la construccin en 1977,
consecuencia de las normas que rigieron el perodo de transicin del que
hablamos, la recesin en la actividad constructiva alcanz niveles igualmente
impresionantes.
.

Cuadro 3.1.

Se estipularon entonces plazos y fechas precisas (cinco aos) para la

culminacin de las obras cuyos permisos se hubieran tramitado durante el pertodo de transicin. Se fijaron tambin otros requisitos tcnicos y administrativos cuyo incumplimiento significara la caducidad de los expedientes de
permisos de obra an no aprobados, e incluso de los permisos ya concedidos.
La consecuencia inmediata de la aplicacin del CPU fue la aceleracin
en la presentacin de planos regidos por el Cdigo anterior. Para agosto de
1977 se estim que los planos aprobados hastaesa fecha totalizaban 8.000.000
de m2, lo que representaba una triplicacin de los volmenes edificados habituales registrados en los aos previos. Dice la evaluacin efectuada por la
Municipalidad: "En el orden de las construcciones en general, se advierte una
dinamizacin en la ejecucin de grandes proyectos en una escala acorde con
lajerarqua e importancia de la ciudad: nuevas sedes bancarias, grandes centros comerciales, edificios de oficina y vivienda, as como la ejecucin de
obras de equipamiento de especial inters" (...) "En el orden privado, la ordenanza 33.116 ha contribuido a la reactivacin de la construccin, significando un aporte decisivo en el crecimiento del sector. Cabe recordar que en el primer semestre del ao, la recuperacin del ramo de la construccin ha significado por s mismo un aporte del medio por ciento en el crecimiento del PBI
que se registra en el pas". "Los planos aprobados y los que se aprobarn en
los prximos 30 das totalizarn 8.000.000 de m2, significando unas gO.OOO
unidades edilicias. Merece destacarse especialmente que no se trata de meras
aprobaciones de planos sino de compromisos en firme de construccin, con
garantas acordadas a favor del municipio de que dichos programas se ejecutarn en plazos preestablecidos". "Todo este conjunto de construcciones privadas supone una inversin superior a los mil seiscientos millones de dlares, lo que demuestra por s mismo el potencial y la capacidad de realizacin
- 92 -

Permisos de edificacin por rubro en Capital Federal

(en miles de m2)
Total

Dptos.

Casas

1977

7.035.8

4.973.9

1978

4.721.3

3.092.2

144.7

1979

1.442.3

615.8

240.1

1980

1.627.5

570.7

281.4

1981

1.429.6

1982

1.015.8

Negocios

Garages

Bancos

521.9

611.4

37.0

110.5

173.5

161.5

12.9

139.8

323.2

160.8

6.9

163.4

Oficinas

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina

La grave crisis que afect al sector mal puede atribuirse a los efectos del
CPU. La situacin econmica y financiera produjo una retraccin en la demanda, y tambin arrastr a la quiebra a un gran nmero de empresas constructoras. El mnimo auge en algunos rubros de la construccin se debi a que
en algunas zonas privilegiadas "el CPU ha producido notables valorizaciones
en construcciones antiguas ubicadas en terrenos sin planos. Tambin se notan interesados en terrenos, sin planos, con buenas medidas para construir garages en el Barrio Norte con uno o dos pisos". (GZ Propiedades, setiembre
1977).
Como resultado de este proceso, los efectos reacti vantes de las reformas
- 93 -

nulos.! ,as (loslhllld 1(1 's d . I\:C So a la vlvk mi, urhnnncontuum

pnr IltI mayor parl . de la poblacin d m {1I0S y hujos nya qu . Ius uu 'va normas, al reducir la superficie <1 constru ' 'in, el _

1111'/011 '1,

1111I,leudo rWlOlls
Il SOs,

v unn los pr ' 'ios el las viviendas. Esto produjo un el' cto de dispersin ha,11 P 'rif 'ritl de la ciudad, aunque no necesariamente signific la posibilidad de adquirir ullf los terrenos a precios bajos, dadas las restricciones que impon ti In Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de
BUlllIOS Aires.
t'

En cuanto a los aspectos relacionados con la mejora del tejido urbano,

qu 'duran en gran medida desvirtuados por las normas ms permisivas irnplantadas hacia el final del gobierno militar.

Locaciones urbanas:

una

cuestin con historia

,1 30 de noviembre de 1979, el Cdigo Ci vil argentino volvi, despus

ti 6 aos, a regir las relaciones entre propietarios e inquilinos, quedando sin

Io "LO toda legislacin de excepcin que alterara las condiciones de libre con.in de locaciones urbanas. De esta manera, el gobierno militar resolva
11I1<1 de las cuestiones que mayores batallas legislativas y judiciales haba promov ido en el terreno de la regulacin estatal de las actividades sociales, amn
ti los mltiples conflictos que la misma haba suscitado en el plano de la convivencia y relacin entre las partes concernidas. Cerca de medio milln de inquilinos perda definitivamente el privilegio de la proteccin del estado a su
.ondicin de locatarios y a la regulacin de sus alquileres. La gran mayora
huba tenido que enfrentar las nuevas reglas del juego contractuales, reubicndosc -segn sus posibilidades- en un espacio urbano que cambiaba aceleradamcnte su jerarqua. y condiciones de acceso.
II'II\iI

Esa fecha marcaba el fin de la transicin - as se la denomin- entre el

antiguo rgimen de amparo a contratos de locacin vencidos y suscriptos dentro de determinados perodos, y la plena vigencia del Cdigo Civil. El trmiL de la nueva legislacin y las alternativas del perodo de transicin constituyen aspectos cuyo anlisis permite recre.ar un proceso social de indudable
significacin para comprender el escenario de la poltica en un contexto autori tario. Pero antes de entrar a una consideracin detenida de estos temas, vaI la pena efectuar un breve examen de los antecedentes histricos de la cuestin estudiada. (1)
Hasta 1943, y con alguna excepcin que enseguida veremos, las locaciones se ajustaron al rgimen de libre contratacin establecido por el Cdi- 94 -

gnC'ivllvl UIL lI'~d' 1871. omo en otras reas, y parucularrnerue en aqulIus que IIllIn '/1 nltratamicnto de la propiedad y los derechos de contenido econmico, el cdigo favorece ampliamente la iniciativa privada, librando a la
voluntad de las partes el contenido particular de cada contrato y regulando solamente algunas definiciones bsicas.
La vigencia del cdigo civil en materia de locaciones se interrumpi por
primera vez en 1921, al introducirse una legislacin de emergencia que intentaba dar respuesta a algunasde las consecuencias de la crisis generada por la
Primera Guerra ~ndial. (2) Hubo en esa poca una relativa paralizacin de
la construccin privada que determin la escasez de viviendas y locales para alquilar, lo cual produjo la suba de los alquileres y la especulacin con los
plazos de los contratos, que no tenan entonces lmite mnimo de duracin.
Las leyes de emergencia dictadas en esos aos impusieron prrrogas y rebajas, pero la situacin se normaliz al poco tiempo y hacia 1923 se restableci
el rgimen de libre contratacin.
Con el Decreto-Ley 1580/43 se inicia la historia ms reciente del rgimen de locaciones amparadas, al disponerse rebajas en los precios de los alquileres y prrrogas de los contratos. Esta medida, que fue uno de los primeros actos de la revolucin del 4 de junio de-l 943, reedit en parte las soluciones de los aos 20 e instituy un sistema de excepcin -de "emergencia permanente" podra decirse- que con variantes se mantuvo hasta el acceso al poder, en 1976, de un nuevo rgimen militar. Durante esos 33,aos la legislacin
de emergencia fue entonces el marco normal de la locacin urbana. Sea por
sensibilidad social, orientacin ideolgica, presin poltica o inaccin deliberada, los distntos gobiernos que se sucedieron durante el perodo acentuaron
o restringieron el nivel y las condiciones de proteccin de las locaciones, pero nunca la suprimieron totalmente.
Entre 1943 y 1949, las disposiciones favorables a la continuidad y abaratamiento de la locacin fueron de tal amplitud que a su amparo se produjeron verdaderas expropiaciones gratuitas del valor econmico de los inmuebles ocupados en beneficio de los inquilinos. Fueron tan evidentes los abusos
-sobre todo a travs de transferencias de locaciones congeladas con negociacin de valores "llave" - que ya en 1949 se inici una tendencia moderadora.
La ley NQ13.581 de ese ao convalid todas las cesiones y subarriendos anteriores para eliminar una de las causas del gran nmero de pleitos confusos,
interminables e irritantes que se tramitaban ante los tribunales, pero los prohibi para lo sucesivo salvo conformidad expresa del locador. Y esta modalidad se mantuvo a travs de las leyes posteriores.
La ley 14.288, puesta en vigencia en 1953, introdujo por primera vez
el concepto de "liberar los alquileres" de los edificios nuevos que se lo~aran

- 95 -

a partir del 1de enero de 1954. Esta medida, as como el decreto-ley 2.186/
. 7 -dictado bajo la presidencia de Ararnburu- trataban de este modo de corregir uno de los efectos negativos del sistema de emergencia: el desaliento a la
.onstruccin de unidades o locales destinados a alquiler. Pero estas disposiciones quedaron prontamente neutralizadas por leyes posteriores (14.821 y
15.775) adoptadas bajo la presidencia de Frondizi, las que "recapturaron" para el sistema de prrroga los contratos liberados en 1954 y excluyeron solamente a aqullos celebrados a partir de marzo de 1957. Este mecanismo de
liberacin prometida y subsecuente retorno al congelamiento tiempo despus, volvi a repetirse en otras oportunidades, expresando el carcter altamente conflictivo y difcilmente solucionable de la cuestin de las locaciones
urbanas.

tarios. Pero este objetivo no lleg a cumplirse, en parte porque la situacin social del pas oblig al gobierno de Lanusse a atenuar la aplicacin de las nuevas normas, y en parte porque a partir de 1973, con el gobierno constitucional justicialista, se volvi en lo esencial a un sistema muy semejante a los implantados entre 1943 y 1966. Con la promulgacin de la Ley 20.625 en diciembre de 1973, todas las locaciones anteriores a esa fecha quedaron amparadas por el estado.
Hubo, no obstante, intentos por parte del peronismo de resolver la cuestin y acabar con el rgimen de excepcin, aunque los mismos se frustraron
por las contradicciones del propio gobierno. En mayo de 1975, dos meses antes del vencimiento de otra de las sucesivas prrrogas, el diputado Miguel Angel Davico, del justicialismo, dio a conocer un anteproyecto de ley de locaciones urbanas que procuraba dar solucin definitiva al problema (Clarn, 95-75). Das ms tarde, el senador del Frente Justicialista Daz Bialet present a la Comisin Nacional de la ...
Vivienda -encargada de estudiar la futura ley
de alquileres- un proyecto proponiendo "por esa nica vez" una prrroga de
los alquileres, de tres aos, a partir del 30 de junio siguiente, salvo en los casos de inquilinos pudientes o de contratos posteriores al! de enero de 1974.
Se inspiraba este proyecto en el principio general de que el contrato de locacin debe ser interpretado de acuerdo con la justicia social y la equidad.

El censo nacional de poblacin del ao 1960 mostr, en cifras, algunas

de las consecuencias del sistema instituido, que por entonces ya llevaba 17
aos de aplicacin. Mientras en 1947 el 62% de las viviendas del pas eran
ocupadas por inquilinos, en 1960 esta proporcin se haba reducido al 27%.
En valores absolutos, el nmero de inq uilinos se haba reducido a la mitad (de
2.186.408 a 1.199.569). En cierta medida, la disminucin de la cantidad de viviendas arrendadas se debi a la introduccin, en 1948, del rgimen de propiedad horizontal (Ley N 13.512), el que posibilit que muchos inquilinos
adquirieran la vivienda que ocupaban. Aunque las transacciones tendieron a
perjudicar a los propietarios, este nuevo rgimen -sumado a la posibilidad de
acceder a crditos cuyas tasas resultaban negati vas- constituyeron una forma
de paliar el problema de la vivienda.
La legislacin del ao 1965 del presidente Illia no modific mayormente el rgimen de locaciones vigente, cuyas caractersticas perduraron hasta
que el gobierno del General Ongana introdujo algunas modificaciones de importancia. En primer lugar, se excluy del amparo de la ley 16.739, dictada
en 1965, a los locales de negocio, industrias y oficinas profesionales, (3) lo
que origin un importante movimiento de resistencia de los afectados, sobre
todo en ciertos sectores del comercio. La liberacin de esos alquileres en junio y diciembre de 1968 determin un notable aumento en los precios para los
nuevos contratos, y en muchos casos oblig a cerrar o trasladar negocios que
desde haca largos aos se venan beneficiando con la congelacin. Poco
tiempo despus, al vencer las prrrogas que venan de arrastre para los alq uileres de vivienda, el decreto-ley 18.880/70 -a veces llamado "ley Manrique",
por el nombre del entonces ministro de Bienestar Social que auspici el proyecto- estableci un rgimen mucho ms moderado, cuyo propsito principal
era llegar en un plazo de cinco aos a la liberacin total de los contratos. Para ello, estableca fuertes ajustes anuales de los precios en favor de los propie- 96-

As como el proyecto Davico mereci una respetuosa consideracin

por parte de la Confederacin Inmobiliaria Argentina, (4) el proyecto Daz
Bialet fue objeto de duras crticas. Denunciaba esta corporacin que:
"el proyecto encaja ... a la perfeccin en los principios que al respecto
sostiene el marxismo, a cuyos objetivos, en definitiva, sirve" (La Razn, 22-5-75).

1:

As las cosas, las speras diferencias de criterio entre los sectores mayoritarios justicialistas del Senado y la Cmara de Diputados impidieron llegar a un acuerdo sobre un texto de reemplazo. Estas discrepancias se vieron
exacerbadas por las medidas adoptadas el6 de julio de 1975 por el entonces
ministro de Economa Celestino Rodriga, conocidas como "el Rodrigazo", Al
concluir el primer semestre de 1975, y de acuerdo con la ley vigente, los alquileres amparados deban reajustarse segn la evolucin experimentada por
el ndice de salarios del pen industrial, cifra que ellNDEC erstim en un
91.1 %. Sin embargo, diez das despus (el 6 de julio) las medidas de Rodriga determinaron una correccin de estos valores, fijndose el ajuste de los alquileres en un 175,4%. Ello gener la inmediata reaccin de los inquilinos

- 97 -

(;011)mllhar y "normallzacln"

qu ,pocos das ms tarde, repercuti en el mbito legislativo. (5) Fue as que

dipuwdo~ y senadores se abocaron a la redaccin de una nueva ley que eviJUraulzas tan abruptas. La discusin entr pronto en un impasse prcticamenI . insuperable. El enfrentamiento entre los proyectos de Daz Bialet y Davi'0, tratados respectivamente en el Senado y la Cmara de Diputados, no 10r acuerdo conciliatorio. Para Daz Bialet no tena "sentido social" imponer
siqUiera el aumento previo al "Rodrigazo". Como presidente de la Comisin
el Legislacin del Senado, su punto de vista decididamente statu-quosta tenfo Poco en comn con el proyecto del presidente de la Comisin de Vivienda d~ la Cmara de Diputados Davico, tambin peronista. "Ahora que teneIl\OS el proyecto de reformas y estamos a punto de considerarlo, le salen al cru.. C()nnuevas leyes de emergencia", afirmaba con vehemencia Daz Bialet,
atribuyendo a tales actitudes "el propsito de deteriorar la imagen del Poder
jcclltivo creando nuevos conflictos" (La Razn, 1-9"75). De esta forma, eadu Clmara aprob su proyecto y la posibilidad de dar solucin definiti va a esta cUestin quedr trabada una vez ms.
A mediados de agosto, haba dos proyectos de ley de alquileres con media Silncin. Como cada sector mantuvo su posicin, y no se lleg a un acuerdo, el5 de setiembre se opt por la habitual salida de compromiso: prorrogar
por 60 das el rgimen en vigencia, al que previamente se haba considerado
totaltncn te desac tualizado (La Opi ni n, 11-4- 76). Sin em bargo, se dispuso arbitratiarnente que para el primer semestre de 1975 no se tomaran las ltimas
cifra~ del INDEC, sino un aumento de las locaciones calculado de acuerdo
con los ndices anteriores (i.e. 91,1 %), como forma de frenar la avalancha de
protestas de los inquilinos, que ya estaban pagando alquileres incrernentados
en U!) 175,5%. Entretanto, Ral Zarrielo, senador radical que presida la Col11isi()nde Vivienda del Senado, consideraba que el proyecto de Daz Bialet
intrOducira al Cdigo Civil modificaciones que no haran sino reiterar distintas clusulas de las leyes de emergencia que se venan votando desde 1946.
Para este legislador, la solucin bsica radicaba en "establecer con claridad
un rgimen crediticio que favorezca por igual a los pequeos propietarios de
nicq vivienda y a los inquilinos de ingresos fijos que no les permiten encarar sin la ayuda del crdito oficial la compra de la vivienda propia".
Pese a la declarada intencin de dictar una legislacin definitiva, el
tr'anscurso del plazo de prrroga hall a las partes intransigentes a cualquier
negOciacin, por lo que se resolvi -e13 de octubre- alargar el plazo de vigencia de la antigua ley hasta el 30 de junio de 1976.

No hubo necesidad de llegar a esa fecha. Mucho antes, el tema mereci un nuevo y diferente tratamiento. El golpe militar del 24 de marzo de 1976
despert, como era lgico suponer dados sus objetivos y apoyos civiles, inmediatas expectativas sobre la solucin que el nuevo rgimen dara a la cuestin de las locaciones urbanas.
Apenas haban transcurrido un par de semanas, cuando ya se evidenciaban signos de un drstico cambio de actitud, no slo de parte del gobierno sino tambin de los propios sectores sociales. El 11 de abril, un peridico informaba que luego de la reanudacin de la actividad judicial -interrumpida
por la feria del mes de febrero y la Semana Santa- se haban iniciado 286 demandas de desalojo, cifra muy superiora la registrada en el pasado para el mismo perodo. Simultneamente, se informaba que el tema de los alquileres urbanos sera uno de los primeros en ser considerados por la Comisin de Asesoramiento Legislativo, rgano militar que por entonce pareca desempear
algunas de las funciones propias del Congreso Nacional.
I

,
~98 -

de locaciones

Por supuesto, poco importaban los plazos legales en las nuevas circunstancias. De no haber ocurrido el golpe militar, era bastante improbable que la
legislatura hubiera dado solucin definitiva al problema de las locaciones urbanas. La funcin legislativa se hallaba trabada -al menos en esta rea- por los
conflictos internos en que se debata el partido mayoritario. Tal situacin haba llegado a demorar el tratamiento de leyes bsicas como las de presupuesto nacions! para 1976 y las reformas impositivas requeridas por el gobierno
constnuooea. Tampoco se haba llegado a sancionar la ley de Defensa Nacional, cuyo trmite se hallaba pendiente desde haca mucho tiempo.
Independientemente de las nuevas circunstancias polticas, resultaba
evidente que la situacin creada en tomo a las locaciones haba alcanzado extremos insostenibles. Primero, la brecha entre "alquileres libres" y "alquileres amparados" se haba ensanchado enormemente, resultando los primeros
inaccesibles para vastos sectores de la poblacin; segundo, los alquileres regulados por la ley haban experimentado alzas que no satisfacan ni a los propietarios ni a los propios inquilinos; tercero, la persistencia y agravamiento
del clima de inseguridad y desconfianza que predominaba en la ltima etapa
del rgimen peronista, haba terminado por paralizar virtualmente la construccin de viviendas para arrendar; cuarto, esta situacin haba elevado desmesuradamente la demanda, permitiendo la obtencin de rentas diferenciales considerables por parte de los propietarios que se arriesgaban a alquilar;
y quinto, muchos propietarios haban "retirado" del mercado sus viviendas,
acentuando la escasez y elevando los precios.
~99'-

Por .j rto, (ti I 'Y de locaciones vigente, intentaba conciliar intereses

(111m
11m III opuestos, apelando a disposiciones contradictorias. As,
HI! /ltrHlI Su artculo 8 cstablccaque los alquileres abonados nunca podan su-

t,

p rur cl20 de los ingresos del ncleo familiar, el11 dispona que el propieturlo de un inmueble deba recibir, por lo menos, una renta del 6 al 12% del
valor de esa propiedad. Esta incongruencia haba sido, hasta entonces, fuent ti, innumerables conflictos, agravados por la extraordinaria alteracin de
los niveles de precios durante el ao previo a la intervencin militar.
De esta manera, el tema "alquileres" apareca como prioridad absoluta en la agenda del nuevo rgimen, sobre todo debido a las expectativas y especulaciones que el propio movimiento de fuerza haba creado entre los sectorcs propietarios. El anuncio de su tratamiento por la CAL no haca ms que
.onirrnar la disposicin del gobierno militar a dar solucin definitiva a esta
cuestin.
.
Aun cuando las circunstancias resultaban claramente favorables para
los sectores propietarios, no resultaba fcil hallar una frmula que conciliarasus intereses (i.e. obtener una rentabilidad mnimamenterazonable) con los
de los inquilinos (i.e. conseguir que los alquileres no tuvieran un peso desproporcionado dentro del presupuesto familiar), en condiciones de oferta reducida y costos de construccin crecientes. Ello, sin considerar la drstica reduccin en los niveles del salario real, que ya se estaba produciendo y se agravada muy poco tiempo despus.
Al margen de las versiones y del hecho objetivo de otro inminente vencimiento de la legislacin vigente, los voceros de las clases propietarias pronto se encargaron de establecer claros nexos entre los objetivos del Proceso de
Reorganizacin Nacional y la necesidad de modificar el rgimen de locaciones urbanas. Se observaba as que la proclama difundida por la Junta Militar
rechazaba expresamente el "efecto corruptor de cualquier demagogia", prometiendo la "observancia plena de los principios ticos y morales de la justicia". Por otra parte, los objeti vos del Proceso enfatizaban el propsito de restituir "el sentido de moralidad", sealando como meta la "vigencia plena del
orden jurdico". Por ltimo, en el comunicado N 13 de la Junta Militar se prometa un futuro "ms justo". En tanto la legislacin vigente negaba estos principios, era previsible "un cambio importante e inmediato del sistema legal de
los arrendamientos" (La Nacin, 23-4-76). Saliendo al paso de posibles objeciones "clasistas", estos voceros relegaban a un segundo plano consideraciones tales como la necesidad de "devolver confianza a los inversores" Ynegaban terminantemente toda idea de desquite o revanchismo de los propietarios. La reforma de la legislacin se fundaba ms bien en la necesidad del "retorno de la igualdad y de la justicia". Restablecido el equilibrio legal entre las

- 100-

p Irt 's y p{lrtldoequitativamente el peso de los problemas habitacionales y

d los sectores de escasos recursos -todo dentro del marco de seguridad jurdica indispensable- la recuperacin Yla prosperidad del contrato de locacin
vendran por aadidura: "el otorgamiento a cada uno de lo suyo y el respeto
por el derecho de propiedad, adems de satisfacer necesidades espirituales del
individuo, constituyen estmulos que promueven inevitablemente el bienestar material de la comunidad" (ibdem).
Entretanto, la oferta reapareca tmidamente en los avisos clasificados
de algunos matutinos, alentada por las versiones Yel nuevo marco polticoinstitucional vigente en el pas. Una investigacin llevada a cabo en esos das (La Tarde, 3-5-76) reflejaba los valores a los que haban trepado las locaciones. Vale la pena reproducirlos comparndolos con las remuneraciones
obtenidas por el personal asalariado para la misma fecha:

Cuadro 3.2.
Valor de las locaciones en la ciudad de Buenos Aires. 30-4-76
(en pesos nominales)
Departamentos:
nmero de ambientes

Zona de la ciudad
Norte

Centro

Un ambiente

23.000

20.000

s.i.

10.000

Dos ambientes

25.000

25.000

20.000

20.000

Tres ambientes

30.000

28.000

24.000

23.000

Oeste

Sur

A su vez, los salarios de empleados, tcnicos y administrativos se ubicaban en tomo a los $ 36.000, lo cual revela la extraordinaria proporcin que
los alquileres haban llegado a representar en el presupuesto de los asalariados. (6)
Pero la reaparicin de la oferta vena acompaada por notorios cambios
en las modalidades de locacin. En primer lugar, ya se estaba generalizando
la prctica de la "indexacin", es decir, el ajuste automtico de las locaciones a intervalos regulares (generalmente trimestrales) sobre la base de las variaciones producidas en alguno de los diversos ndices de precios utilizados
como patrn de comparacin (v.g. minoristas, mayoristas no agropecuarios,
costo de la construccin, evolucin del salario del pen industrial). En segundo lugar, las condiciones de contratacin incluan el pago por adelantado de
dos meses de "depsito" (i.e. garanta por eventuales daos materiales del in-

- 101 -

HIII 'hl ' imputabl 'sal inquilino) y unode alquiler,adems de otras exigencias
tuks 'OIllO una fuerte garanta comercial y una comisin (habitualmente del
%) sobre I momo total del contrato para retribuir los servicios de la inter11I 'dia -i6n. 110, sin tomar en cuenta casos en que se exiga el pago adelanlado de hasta un ao de alquileres, el reconocimiento de valores "llave" o el
com prom iso de abonar en moneda ex tranejera. Pronto aparecieron en los diarios ofrecimientos onerosos de garantas, mediante los cuales avisados intermediarios cobraban entre el 1% Yel 2% sobre el monto de los contratos para aparecer como co-deudores, aun cuando exigan para ello la caucin de 101 s, vehculos u otros bienes.

Claro est que estas nuevas condiciones en que comenzaba a desenvolverse el mercado de locaciones urbanas, resultaban aplicables solamente a los
nuevos contratos, que sufran tanto las consecuencias de la incertidumbre que
haba caracterizado este mercado en el pasado como las derivadas de la nueva orientacin de la poltica socioeconmica del gobierno. Mientras tanto, los
diferentes sectores e instituciones afectados por la existencia del rgimen de
locaciones amparadas, empezaban a plantear sus reivindicaciones en el tono
que las nuevas circunstancias permitan. Tras los anuncios de que el gobierno se interesaba en la cuestin, inquilinos y propietarios hicieron conocer muy
pronto sus posiciones, revisadas naturalmente a la luz de los recursos polticos con que respectivamente contaban. El Frente de Inquilinos se apresur a
denunciar la ley vigente como "un verdadero desastre", una "ley de goma" que
dio origen a una multitud de juicios, a un papeleo interminable y a un clima
de "encono entre propietarios e inquilinos". Con ingenuo realisnjo, el Frenle estimaba que la nueva ley deba (1) contemplar el tipo y estado de la propiedad locada; (2) respetar la relacin grupo familiar-unidad de vivienda; (3)
excluir el alquiler de locales comerciales e industriales; (4) prever estmulos
para la construccin de viviendas urbanas; y (5) evitar que los alquileres representaran un porcentaje superior al 40% de los ingresos familiares (La Tarde, 5-5-76). Por su parte, la Asociacin Argentina de Pequeos Propietarios
atacaba la ley vigente sealando que al crear irritantes diferencias entre inquilinos privilegiados y excluidos, haba conseguido agravar los problemas de
alojamiento y retraer la oferta. Propona entonces la total liberacin en tres o
cuatro etapas, con lo que se incorporaran al mercado locativo viviendas desocupadas no alquiladas por "temor a las malas leyes" (La Tarde, 5-5-76).
En trminos mucho ms drsticos se pronunciaba la asamblea de Asociaciones de Propietarios de Bienes Races convocada por la Confederacin
Inmobiliaria Argentina, planteando que la legislacinn de emergencia deba
suprimirse, restablecindose la plena y exclusiva vigencia del Cdigo Civil.
Al denunciar las" deplorables consecuencias sociales" de aquella legislacin,
- 102 -

so alabaquocn 1947 el pas contaba con un 62,7% de inquilinos; en 1970,stos s haban reducido a slo un 22,5%, estimndose que la proporcin en
1976 no superara el 20%, es decir, cuatro propietarios por cada inquilino. En
cambio, consideraba altamente positivas las leyes dictadas bajo los gobiernos
militares que se sucedieronn entre 1966 y 1973, las que tendieron a elevar la
oferta de viviendas para locacin. Propona, en consecuencia, la virtual derogacin de toda legislacin reguladora. La proteccin en la locacin de viviendas se justificara - a su juicio- slo en los casos de imposibilidad econmica demostrada, aunque en tal supuesto el respectivo subsidio deba quedar a
cargo exclusivo del estado. Con esta excepcin, el resto de sus propuestas tenda a eliminar de raz toda norma de amparo al locatario: indemnizaciones por
recupero de vivienda; causales de desalojo amplias; supresin de intimaciones, de consignacin de alquileres, de Cmaras u organismos conciliatorios
similares, de seguro obligatorio, de precios polticos (La Razn, 15-5-76).
Tratndose de una cuestin tan compleja y controvertida, era previsible que su tratamiento por el gobierno nacional recorriera diversas instituciones e instancias de decisin. (7) Dado el carcter fuertemente piramidal del
sistema de autoridad impuesto, la decisin final correspondera a la Junta Militar, previo dictamen de su organismo asesor, la Comisin de Asesoramiento Legislativo (CAL). A pesar de que este organismo pareci en un primer momento asumir tareas propias del poder legislativo, pronto result evidente que
se trataba tan slo de un rgano militar de asesoramiento de la J unta de Gobierno. Nada indicaba, por el contrario, que estuviera dispuesto a canalizar demandas y rei vindicaciones sociales, como habra correspondido al Parlamento. (8) La CAL representaba el filtro de un embudo al que confluan inquietudes e iniciativas procesadas en otras instituciones del Poder Ejecutivo, advirtindose -fuera de las manifestaciones pblicas de sus voceros- una nula
participacin de los sectores afectados, en el proceso de formulacin de la poltica de locaciones.
Correspondi a la Subsecretara de Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia iniciar los estudios tendientes a la elaboracin de una nueva legislacin sobre alquileres, aun cuando dadas las implicaciones financieras y
sociales de la cuestin, se descontaba la participacin de los Ministerios de
Economa y Bienestar Social (La Opinin, 4- 5-76). Cuando trascendieron las
primeras informaciones sobre los estudios que se estaban realizando, la opinin pblica -fundamentalmente a travs del periodismo- advirti de inmediato que la futura legislacin se inscribira dentro de los Iineamientos generales que el rgimen militar haba delineado en sus primeros documentos. En
particular, el esquema de liberacin de precios establecido para la mayora de
los bienes y servicios producidos por el sector privado. Pero tambin se ad- 103-

'una liberacin lisa y llana del mercado de locaciones producira aliostos sociales, ya que el juego de las leyes naturales de la oferta y la
(1\ manda d rivara en numerosos desalojos y eventuales enfrentamientos sodul 's. A nadie escapaba la enorme dificultad de hallar frmulas de transacd n que compatibilizaran intereses tan opuestos como los de inquilinos y propi 'ulrjos, obre Lododespus de largos aos de vigencia de un rgimen prer '1' mcial para los primeros, que despertaba enormes expectativas de repara'in cn los segundos. La panacea se vislumbraba en la intensificacin de la
ti itividad constructora, que alentada por la liberacin del mercado, volcara
una mayor oferta de viviendas en alquiler y reducira los valores de locacin.
\)e todos modos, los organismos oficiales pronto comprenderan que este
IIjusle slo sobrevendra con el tiempo y que, entretanto, el impacto de cualquier medida drstica tendra imprevisibles efectos sobre la situacin locativa de una extensa franja de la poblacin.
Vllll(uqll

blcmas sociocconmicos (Clarn, 12-5-76).

Mientras la prensa se haca eco de que el Poder Ejecutivo estaba compatibilizando los anteproyectos de sus ministros, la CAL segua reuniendo antecedentes en las subcomisiones que trataran el proyecto del P.E., al cual deban declarar (o no) de "significativa trascendencia". (10) Poco ms de un mes
antes del vencimiento de la ley, trascenda que el P.E. habra finalizado el anlisis de la nueva legislacin (Clarn, 29-5-76), pero diez das ms tarde an intentaba compatibilizar seis anteproyectos diferentes.

I NIIl\OS

Cunta poblacin? Esta era una pregunta que hasta entonces no haba
tenido ms que respuestas especulativas y antojadizas. La idea de un "censo
de inquilinos" pronto surgi como una imperiosa necesidad informativa para fundar cualquier solucin que se adoptara. (9) Hasta esa fecha, no se contaba con un censo habitacional sino, nicamente, con las cifras del censo general de poblacin conocido en 1973, en el que se sealaba un dficit habitacional urbano de 1.605.400 viviendas. A esta cifra se llegaba tornando en
cuenta el nmero de familias que vivan en departamentos compartidos y el
nmero de viviendas que presentaban condiciones de inhabitabilidad. Una re- .
Icrencia anterior, del ao 1970, revelaba que sobre 6.056.100 hogares,
1.380.950 familias vivan en inquilinato, es decir, ms de 5 millones de personas. El dficit, evidentemente, se haba agravado con relacin a las cifras
del censo de 1963, que arrojaba una necesidad inmediata de 1.350.000 vivendas (La Razn, 5-5-76).

Adems del Ministerio de Justicia, el tema alquileres sera tambin traLadopor el Ministerio de Bienestar Social, a travs de su Secretara de Vivienda y Urbanismo. Resultaba bastante obvio que cualquier solucin de fondo no
poda pasar por alto el problema del dficit habitacional, lo cual legitimaba la
intervencin de esta secretara. El Poder Ejecutivo compatibilizara los anteproyectos de Justicia y Bienestar Social, contando adems con el asesoramiento de la CAL, organismo que en esta instancia intervendra como asesor
aunque luego sera filtro de la decisin final. Das despus trascenda que la
CAL habra recibido seis anteproyectos de ley de distintas entidades queagrupaban a inquilinos, propietarios y empresas de la construccin. Tambin trascendan los primeros indicios de que el criterio general sera la paulatina liberacin del precio de los alquileres a fin de evitar desalojos masivos o pro-

En lneas generales, los anteproyectos de Justicia y Bienestar Social

eran similares. Como objetivo final, ambos fijaban el retorno a la plena vigencia del Cdigo Civil en materia de contratos de locacin. No obstante, diferan en el mecanismo propuesto para llegar a la fijacin de los nuevos precios.
E! anteproyecto del Ministerio de Justicia propona estimar el valor locati va
de la propiedad y que, en un lapso de tres aos, se ajustara mediante algn ndice el alquiler efectivo hasta alcanzar el valor locativo estimado. En el anteproyecto de Bienestar Social, por otro lado, se propona partir del monto vigente del alquiler y proceder a su actualizacin segn la evolucin del salario del pen industrial. Esta diferencia result crucial. Se realizaron numerosas reuniones entre los equipos de ambos ministerios con el fin de compatibilizar los respectivos anteproyectos, pero el punto referido al rgimen de
transicin apareca como un escollo insalvable.
La incapacidad de los equipos de los respectivos ministerios para arribar a un acuerdo oblig a una reunin de sus mximos responsables. El conflicto tcnico fue as desplazado por la competencia entre la Armada y laFuerza Area, bajo cuyas jurisdicciones estaban, respectivamente, Bienestar Social y Justicia. Cuando pareca inevitable que se remitieran a la Comisin de
Asesoramiento Legislativo dos anteproyectos, a ltimo momento se pact
una salida de compromiso: el proyecto definitivo respetara la redaccin del
elaborado en Bienestar Social, pero incorporara el rgimen transitorio propuesto por Justicia.
Cuando feneca el plazo de vigencia de la vieja ley, los medios anunciaban los lineamientos bsicos del nuevo rgimen:
(1) Comprendera solamente a las locaciones contratadas antes de enero de 1974. Los alquileres pactados con posterioridad a esa fecha se regiran
exclusivamente por el Cdigo Civil.
(2) Comprendera solamente a los inmuebles destinados a vivienda y a
los ocupados por entidades del estado (oficinas, escuelas, organismos, etc.).
No alcanzara, por lo tanto, a los alquileres de inmuebles destinados a comercio, industria, profesionales o entidades civiles.

- 104- 105 -

( ) La transicin no podra ser utilizada por inquilinos pudientes, e de'11,

sus

uqu Ilos en condiciones de comprar o alquilar otra vivienda adecuda a

11 xcsidadcs.

.
~4) .P~a evitar lanzamientos masivos y prevenir el desborde de la opacidad judicial para entender en los eventuales litigios que pudieran prodcirx " la liberacin de alquileres sera gradual, fijndose como criterio que la lo-

cuciones que databan desde antes de marzo de 1957 se prorrogaran hast dicicmbrcde 1979; las iniciadas entre marzo de 1957 y julio de 1967, hastabril
d 1979; y las iniciadas entre agosto de 1967 y el 31 de diciembre de 1'73,

hasta julio de 1978.

(5) Simultneamente, se adecuaran progresivamente los precios ddos
alquileres viejos, de modo de ir acercndolos a los valores de mercado.
Asimismo, se hacan eco de las dificultades que planteaba la elecin
del rgimen de transicin en el seno de la CAL (El Cronista Comercial,216-76).
El 15 de junio el proyecto del Poder Ejecutivo ingres a la CAL, GlOde se present un nuevo escollo: el equipo de asesores jurdicos cuestionba
la inclusin en el proyecto de un artculo donde el Estado se comprorneu a
no volver a legislar sobre alquileres. El carcter meramente 'intencional on
que se lo haba concebido fue considerado por sus crticos como un vicio Jrdico, en tanto no se poda restringir la potestad futura del Estado para legslar en alguna materia. No obstante, y aunq ue se gener un nuevo rerardon
la sancin de la ley, el proyecto fue aprobado sin modificaciones.
El nuevo rgimen contemplara una limitacin en los alquileres detrminada por: (a) la relacin alquiler-ingreso familiar del inquilino, que esiblecera un porcentaje mximo; y (b) un alquiler mnimo para el propietao
que no fuera inferior a los gastos ocasionados por el inmueble ms una reta mensual mnima. Tambin se estableca la obligatoriedad de efectuar ua
dec~arac.i~njurada como instrumento para determinar la capacidad de pao
del inquilino, conocer su situacin locativa, acceder a crditos, etc. Precismente en torno a este punto surgieron nuevos obstculos: el anteproyecto 1clua, efectivamente, un artculo donde se manifestaba la intencin de reazar un censo de inquilinos. La diferencia entre las antiguas leyes y el nueo
proyecto consista en que dicho artculo no figuraba hacia el final del texj
sino que ocupaba uno de los primeros lugares, expresando as la intencin ~
llevar a cabo el censo de una vez por todas. La declaracin jurada constaba e
pocas preguntas, las mnimas necesarias para cumplir los objetivos buscadc,
y esto fue precisamente lo que se cuestion por parte de los asesores de Prsidencia. Estos pretendan aprovechar la circunstancia del censo para amplir
el cuestionario y obtener informacin adicional sobre otras cuestiones, no d- 106-

re '\llmtlnLCrelacionadas con los objetivos de la encuesta.

La -polmica sobre el contenido de la declaracin jurada se extendi
hasta acercarse peligrosamente a la fecha de vencimiento de la prrroga de l.a
ley de alquileres vigentes; tanto, que en determinado momento la J unta ~Ilitar insinu la idea de prorrogarla nuevamente. Finalmente, a la declaracin
jurada se le agregaron unas pocas preguntas y as el proyecto fue promulg~do a las 22 horas del 29 de junio de 1976, escasas horas antes de vencer la prorroga anterior. En esta especie de competencia interburocrtica, que sign cada uno de los pasos en la gestacin del proyecto de la nueva ley de alquileres,
no se tuvieron en cuenta en ningn momento los proyectos que espontneamente los organismos profesionales y corporativos haban remitido a la CAL.

"Sali la nueva ley!" (11)

A partir de la sancin del nuevo rgimen legal, la expectativa pb~ica
acumulada durante un perodo particularmente incierto, en el que el gobierno militar iba delineando poco a poco los patrones de relacin social que pretenda imponer en los distintos planos de la vida poltica y econmica, comenz a expresarse por diferentes medios. En distintos mbitos empezaron a resonar las voces de aqullos que crean necesario manifestar sus puntos de VISta frente a la decisin tomada por el gobierno en esta materia. Se trataba, sin
embargo, de tomas de posicin frente a un hecho consumado. Un aspecto singular de la gestacin de la nueva legislacin, es q.ueconstituy~ un proceso fu~damentalmente tecnocrtico, rodeado de un casi total hermetismo, apenas disimulado por los trascendidos y rumores de que se haca eco la prensa. Las pocas declaraciones pblicas y presentaciones a organismos oficiales por parte de las organizaciones corporativas de los sectores involucrados, haban tenido un efecto prcticamente nulo: conformaban un vago tel~ de fondo para conocer el clima de opinin, pero no representaban necesanamente un 10sumo para la decisin. Sus lineamientos generales parecan decididos de antemano. En sntesis, privaba el criterio .de disear una legislacin coherente
con la nueva filosofa que el rgimen militar haba expuesto en sus documentos iniciales.
Las voces que ahora, conocida la nueva legislacin, empezaron a escucharse, eran voces jubilosas. Por fin el orden,la certidumbre, el respeto a.la
propiedad privada, se haban impu~sto a la demagogia y la arbitrariedad disfrazadas de justicia social. Haba llegado la hora de la revancha de una burguesa que seguira atentamente, durante el "perodo de transicin": (12) las
- Ib7 -

ley "realmente equilibrada". En verdad, el trmite de la nueva legislacin,

comparado con los largos cabildeos y soluciones de compro~iso del pasad?,
haba sido harto veloz. Claro est que los sectores que podan oponer algun
tipo de resistencia (v.g. la clase obrera organizada) o sus representantes (v.g.
los partidos polticos populares) eran los grandes derrotados, de mod? qu.e ~a
formulacin del nuevo rgimen de locaciones se redujo a un mero ejercicio
de tcnica jurdica inspirado por criterios poltico-ideolgicos que sus mentores conocan de sobra. El supremo objetivo reparador dominaba toda otra
consideracin. Como lo sealaba muy bien el editorial que comentamos:

este verdadero viaje de regreso a los buenos tiempos en que el

'digo
ivil se ocupaba de regular las transacciones entre locadores e inquilinos, hombres del mercado.
Por cierto, algunos comentarios eran razonables y realistas: "Considero q uc la nueva ley de locaciones urbanas es, en trminos generales, muy bueIIH .onccptualmente. y que con algunas complementaciones
es probable que
I mga efecto realmente benficos", expresaba el flamante vicepresidente pri111 ro de la Cmara Argentina de la Construccin, ingeniero Crivelli: (1) ex.luyc a lo locales comerciales o industriales; (2) no protege a los inquilinos
pudientes; (3) tampoco al Estado, que es un inquilino pudiente; (4) protegey sto era fundamental para l- a las familias de menores recursos; y (5) tambi n protege al propietario, el cual ha sido vctima de una larga injusticia. Con
todo, podra protegerse ms a los inquilinos de recursos muy bajos -v.g. los
jubilados- con subvenciones financiadas a travs de un fondo compensador
intcgrado con un porcentaje mnimo de todos los alquileres (La Nacin, 2-776). Las complementaciones deberan ser el crdito y la desgravacin al inversor en construcciones de viviendas para alquiler. Deba, en consecuencia,
alentarse la construccin de viviendas con este destino, y el estmulo, "naturalmente, debe provenir del Estado mediante la adopcin de medidas que faciliten ese despegue".
lit

1'11 Hivlsel

La razonabilidad del comentario, justificado adems por los intereses

defendidos por el opinan te, remataba sin embargo en una contradiccin: deba restituirse el libre juego de la oferta y la demanda, la plena vigencia del
mercado, pero el mercado, por s mismo, no poda resolver el problema de la
adecuacin entre oferta y demanda, requisito bsico para que las partes fueran verdaderamente contratantes libres.
De todas maneras, la nueva normatividad en esta materia tena un sentido mucho ms profundo y extendido que el planteado en la fra aritmtica
de la ley. La abominacin del pasado, esa prctica tan caracterstica de todo
nuevo rgimen que Hirschman alguna vez denomin el "sndrome del fraca'o", hall en esta ocasin un frtil terreno de expresin poltica para avanzar
sobre otras cuestiones. La flamante ley fue calificada por "La Nacin" -rgano tradicional de las clases propietarias- como "verdadero signo de la poca
que vive la Repblica", una especie de norma ejemplarizadora que epitomizaba la accin regeneradora del nuevo rgimen. Al caracterizar los esfuerzos
por resolver el problema locativo en el pasado como "alocada carrera demaggica", este editorial subrayaba que los supuestamente protegidos fueron finalmente perjudicados por la escasez de oferta y el dficit habitacional provocados por la interferencia estatal en el mercado locativo. Tambin destacaba la eficacia de las nuevas autoridades, que en slo dos meses lograron una

- 108 -

"Si bien era imposible conformar a todos, tampoco se fue el propsito de los que redactaron la norma. Se procur restablecer ~aequida~, reparar las injusticias y eliminar las dems inmoralidades SInproducir severos impactos en la economa familiar de ningn sect?r: Aunque se
posterg el retorno al pleno ejercicio del derecho de dO~InlO, en homenaje a la paz social", -agregaba destacando esta concesion como un acto de renunciamiento- "fue allanado el camino para que aquello suceda sin brusquedades mediante paulatinas correcciones a los desvos
existentes. Ha quedado atrs una etapa deplorable en la historia del contrato de alquiler, es decir, fundamentalmente del acceso a la vivienda"
(La Nacin, 3-7-76).
y anunciaba profticamente que

"restituida la fe en la palabra contractual, volver el ahorro a volcarse

poco a poco en la construccin con fines de renta, mejorar el panorama de muchas industrias y fuentes de trabajo, se incrementar progresivamente la oferta de unidades, bajarn sus precios, terminar la angustia en la formacin de nuevos hogares. Todo ese. bene~icio ser una
prueba ms de la practicidad que, al margen de satisfacciones de otra
ndole, posee el respeto por los valores jurdicos esenciales" .
Aunque este mismo diario informaba al pasar, en otras pginas, sobre
la angustia de los inquilinos y la sensacin de que "se hizo justicia" de lo.spropietarios, insista en recalcar las bondades del nuevo rgime~ de locacones.
As, reproduca los juicios que ste mereca a algunos conspicuos repres~ntantes del negocio inmobiliario (v.g. Llaur Hnos., Marian~ ~a~heco Pr~pl~dades), para los cuales con la vigencia del mercado inmobiliario se resutuia
el derecho a la propiedad amparado por la Constitucin Nacional y,"nuestro

- 109-

modo de vida 'cidentul y cristiano". De todo modos, no se anticipaba que

na fuera espectacular puesto que, durante algn tiempo, la mayora de
los propctano, con unidades de 'ocupadas esperara el desarrollo de los acon1 ilmlcntos y la evolucin de los precios.
J 101'

EI5 dejulioel Secretario de Vivienda y UrbanismoArq. Vzquez Llono so diriga al pas para aclarar aspectos de la nueva ley, a la que aluda como "ley de normalizacin" de locaciones urbanas, sealando que sta "mar'8 Iprincipiodelfin de una poca". Lejosderecurriral "fcil" (sic)expedient de una nueva prrroga, el gobierno se propuso corregir distorsiones de ms
d 30 aos, poniendo los precios al nivel que corresponde y estableciendo un
conjunto de normas que en su complejidad no expresan ms que la dificultad
misma de la tarea que se impuso.
Das ms tarde, "La Prensa" tambin se ocupaba editorialmente del tema, colocndolo -aun ms ostensiblemente- dentro del marco del proceso poltico argentino de los ltimos 30 aos que arrancaba con el peronismo, Ponderaba el resurgimiento de principios fundamentales del derecho, "prolongadamente vejados por avances totalitarios del Estado" a travs de una "legislacin de emergencia" que haba vulnerado "en lo formal de la ley positiva,
la garanta constitucional de la propiedad privada y, en lo sustancial, lajusticia conmutativa propia de toda relacin contractual". Negaba que la inicial
ingerencia del Estado en 1943 reconociera justificacin alguna en una crisis
habitacional de dficit de viviendas o de alzas inmoderadas en el precio de las
locaciones. Las decisiones tomadas en aquella oportunidad estuvieron movidas -en opinin del editorialista- por un "fingido 'sentido social'" supuestamente "progresista".
"Al margen de la demagogia de superficie, la ideologa que reclama la
intervencin onmmoda del Estado en la esfera del derecho privado, comenz a difundirse. Menude la jerga semijurdica, de raz totalitaria,
acerca de la naturaleza 'social' del contrato de locacin para vivienda"
(La Prensa, 2-7-76).
Contrastaba el editorial la debilidad de los sucesivos gobiernos del largo perodo de la "legislacin de emergencia" -pendientes de la mengua de los
apoyos "populistas". con el esfuerzo firme y serio del gobierno militar, que
orientara con su ejemplo el futuro criterio interpretativo de los tribunales,
"alejados involuntariamente tal vez de un recto concepto de derecho por influjo de falsas nociones y deformantes sofismas de 'justicia social".
Por su parte, los sectores empresarios interesados en conocer los efec- 110 -

. -=

1m qu lu nu va legislacin producira en el mercado in":,obi~iario y de ~a

coustruc .in, producan a travs de la Fundacin de.Investlgac.lOnes Economicas Latinoamericanas (FIEL) un anlisis econmico de la mlsma.:1 es~dio arribaba a conclusiones no demasiado diferentes a las.que se habla u~lhzado en la retrica de los sectores propietarios .y del p.roplOestado par~ justifcar la reforma: (a) en el corto plazo, los alqUllere~ Situados P?r debajo del
precio de "equilibrio" (.e.los hasta entonces protegidos) te?denan a ~umentar, mientras que los pactados libremente tende~an a reducirse a ~edlda ~ue
creciera la oferta; (b) el aumento de la oferta de mmueble~ en alquiler para Industria, comercio y profesionales, provendra de los propietanos ~ue has.ta la
sancin de la nueva ley estaban reteniendo uni~des ~~bido a la msegw;dad
reinante, y de propietarios que desalojaron a sus inquilinos por no estar estos
en condiciones de abonar los mayores valores; (c) en ell~go p~azo, la mayor
afluencia de fondos de inversin dirigidos a la con~trucclOn d~ I?muebles para alquiler, debida a su mayor rentabilidad y segundad, reducira los alquileres en trminos relativos.

Transcurridos algunos meses, organizaciones co~rativas in~r~sadas

en la cuestin locativa -como la Asociacin de Empresarios de la Vlv~en~comenzaron a expresar opiniones ms matizadas. El Ing. Bernardo ~Oltegu~,
titular de dicha institucin, sealaba ante autoridades de la Secre~a de VIvienda y del Municipio capitalino que si bien la nueva ley de alquileres ~rminara poniendo viviendas a precios adecuados al alcance de qUienes.no t~enen capital para adquirirlas, el sector que l represen~?a ~ mostrab~ mquieto por el anuncio de la modificacin del cdigo de edificacin de la ciudad de
Buenos Aires, el peso del impuesto sobre el valor agregado y el hecho ~e ~ue
laactividadprivada-quehacapocosaoscontribuaconel~5%delasvl~Ie~das que se hacan en el pas- haba quedado "condenada (SIC!a construir ~Iviendas para las clases ms pudientes donde el valor de ese Impuesto no Incide tanto en la posibilidad de compra" (Clarn, 12-11-76). (13)
Frente a este coro de afiatadas voces pro-oficialistas: las quejas de los
sectores afectados por la nueva legislacin quedaban conflOa~ ~ la charla
de vecinos o los peridicos marginales. As, "PI:en~aLibre", un d~o que tendra efmera existencia, opinaba en los meses siguientes a la sancin de la ley
que la misma deba reformarse puesto que
"no puede pedrsele a una poblacin ya demasiado castigada.por la suba de precios, luz, gas, telfono, transporte, ete., y con el salano real deteriorado, que encima se vea imposibilitada del natural derecho a ocupar una vivienda. Aqu no puede jugar la ley de la oferta y la demanda,
cuando quien gana un salario con su trabajo, ste no le alcanza ~araabo- 111 -

1prc io del alquiler a valor actual. Y en eSLaScircunstancias se en.ucntran multitud de familias constituidas a partir del ao 1974, que enIon es pudieron alquilar vivienda, pero cuyos actuales ingresos no les
pcrmitirfan realizarlo nuevamente" (Prensa Libre, 12-9-76),
11 Ir

La nota pona acertadamente el acento en un aspecto que, constituido

'n factor clave de la poltica econmica del flamante rgimen, estaba provo.ando estragos en las condiciones materiales de vida de los sectores popular s: la drstica cada de los salarios reales, que en los tres meses siguientes a
lu instalacin del gobierno haban descendido en un 35,8%. (14)
Asumiendo tambin la defensa de la pequea y mediana empresa, que
S 'otfa igualmente los embates de la nueva poltica econmica, el perdico sealaba las enormes dificultades que las mismas tendran en afrontar el pago
d lo alquileres liberados. Prevena entonces al gobierno que el mantenimiento de la legislacin sobre locaciones podra constituirse en "motor de reficciones imprevisibles" ya que conspiraba "contra la tranquilidad del Pas" y
podra lanzar a la desesperacin a aqullos que se vieran privados de "la mnima seguridad de la ocupacin de una vivienda".
El impacto de los nuevos alquileres sobre el comercio determin asimi mo objeciones de la Federacin de Comercio de la Capital Federal, para
la cual un reajuste abusivo en los montos de las locaciones poda aparejar el
cierre definitivo de un gran nmero de comercios, con consecuencias indeseables. Esta declaracin se efectuaba en momentos en que comenzaba a regir
la total liberacin de las locaciones para los locales comerciales. Muchos negocios, ya desmantelados, comenzaban, en efecto, a exhibir en sus vidrieras
el consabido "cerrado por desalojo" (Prensa Libre, 3-10-76). (15)
Qu ocurra, entretanto, con el mercado inmobiliario? A cinco meses
de la vigencia de la nueva legislacin, el ofrecimiento de unidades en alquiler por parte de propietarios que en el pasado las haban retenido por falta de
garantas contractuales, haba experimentado un evidente aumento. Con todo, la confianza en la nueva legislacin an no se haba arraigado suficientemente y exista cierta expectativa en cuanto a que los hechos confirmaran la
nueva tendencia liberalizadora que el gobierno estaba impulsando. Las
120.000 unidades que extra-oficialmente se estimaba como desocupadas y retenidas por sus propietarios, continuaban estndolo en una gran proporcin
(Clarn, 1-12-76). (16) Por otra parte, los alquileres haban trepado a "niveles apenas concebibles en funcin de los actuales ingresos" (ibdem). El alquiler de un departamento de 2 ambientes representaba casi tres veces el salario vital mnimo. Las posibilidades de adquisicin resultaban aun ms re-

- 112-

1,

ITIO!US, dudo que el "sincerarniento" del mercado exclua la posibilidad de tasas de inters negativas y, por el contrario, auguraba "indexaciones" (trmino que comenzaba a ponerse de moda) crecientes. No era por lo tanto sorprendente que la plaza estuviera "pesada", segn sentenciaban los expertos. "La
gente que quiere comprar camina mucho, averigua en todas partes y slo rara vez concreta", sealaba un entrevistado. "Algunos de ellos son inquilinos
empedernidos, que de pronto empezaron a temer por su futuro. No saben si
el ao prximo podrn pagar el alquiler, Adems, desde el dictado de la nueva ley miran con terror hacia 1979: piensan que ese ao pueden quedar muchos en la calle, y entonces todo va a ser ms duro todava (Clarn, ibidem).
El inslito nivel alcanzado por los costos de construccin, por otra parte, no
slo imposibilitaba el acceso a la vivienda a quienes no la posean, sino que
haca poco retributiva la actividad de construirlas. La construccin haba comenzado a volcarse fundamentalmente hacia los "pisos" y departamentos de
lujo, donde un mercado de compradores acaudalados permita mantener un
cierto nivel de actividad. (17) Por otra parte, la intermediacin -la superestructura "casi monstruosa", como la calific un peridico, de inmobiliarias,
escribanos, etc.- elevaba con sus comisiones y honorarios exorbitantes, los ya
abultados precios de los contratos de alquiler y compraventa.
En los primeros meses de 1977 se conocieron algunas estimaciones oficiales sobre la evolucin del mercado de locaciones, basadas en estudios llevados a cabo en la Secretara de Vivienda y Urbanismo. De acuerdo con las
mismas, la oferta de inmuebles en alquiler haba ascendido de 707 unidades
en marzo de 1976 a 4750 en setiembre de ese mismo ao. Considerando valores constantes, tambin se haba verificado -de acuerdo con dichos estudiosuna disminucin en los precios. Sin embargo, como se ver, esta baja resultaba coyuntural y no tomaba en cuenta la evolucin de las remuneraciones.
(18) Ms an, un peridico sealaba por entonces un "sensible aumento" en
las locaciones a raz de la indexacin de los alquileres (La Prensa, 18-7-77),
No se notaba en cambio una firme corriente inversora hacia la construccin de unidades destinadas al arrendamiento, lo cual se explicaba por el hecho de que no podan disiparse "en siete u ocho meses los temores provocados durante 33 aos" . De todos modos, se confiaba en que la reafirmacin por
el gobierno de la ley de normalizacin de locaciones y el anuncio de la desgravacin especial que se estudiaba en favor de quienes construyeran con tal
finalidad, habran de producir efectos tonificantes en ese sentido (La Nacin,
5-3-77). La insistencia del gobierno en reafirmar su decisin de implementar
la ley hasta sus ltimas consecuencias, tambin tena el propsito de desvirtuar rumores sobre una eventual suspensin o rectificacin del curso elegido.
El propio gobierno -a travs del secretario de Desarrollo Urbano y Vivi:nda-

- 113 -

,<Imiten por entonces la posibilidad de una suspensin transitoria de los rcaen las locaciones, aunque enfatizaba que ello no implicara necesaria11I mtc un obstculo para alcanzar la total normalizacin del mercado (La Opinin, 2-4-77), Tambin expresaba su preocupacin en el sentido de que tales
v xsioncs no hacan sino crear desconfianza en los eventuales inversores en
viviendas para arrendar.
Con o sin rumores, el hecho es que estos inversores, que mgicamente
revertiran la situacin del mercado, no aparecan. Las estadstica" oficiales
y los comentarios de los sectores dedicados al negocio inmobiliario,junto con
demostrar el bajo nivel de construccin de viviendas, sealaban a los altos
costos de los materiales y a la escasa capacidad econmica de los eventuales
compradores o inquilinos como causa fundamental de la reducida actividad
del sector. Recin en 1979 la inversin en construccin en el sector privado
pareci acentuarse, como lo muestra el siguiente cuadro:
juSlCS

Cuadro 3.3.
Producto bruto interno en construcciones
(obras privadas)

tar las xlgcnclas de los propietarios h,i.los inquilinos en el afn de preservar la rentabilidad de la locacin (v.; nexaciones trimestrales, depsitos,
pago de arrendamientos adelantadosgmtas),
En medio de esta situacin, el CB4 de inquilinos -cuyos resultados se
conocieron durante esos meses- permt.uantificar por primera vez la magnitud de un problema que hasta entocssscapaba a toda estimacin objetiva, y haba justificado ms de una ve Uiferimiento de cualquier decisin
de fondo ante el temor de sus conseonias potencialmente explosivas. El
censo estableca que slo el 4,75% dd.pblacn habitaba en viviendas locadas beneficiarias del rgimen de locones amparadas. Sin embargo, la
Capital Federal y el Gran Buenos Anoncentraban al 61,68 % de los locatarios; y la proporcin de inquilinos o dquileres amparados en la Capital
representaba el 15,38% de los locataic le dicha jurisdiccin. Por otra parte, un 19,07% de los inquilinos o int<glltesdel grupo conviviente posean
uno o ms vehculos; un 16,07% posea 100 o ms inmuebles; un 6,48% tenan uno o ms vehculos o inmueble; kmanera que un total de 28,81 % de
los inquilinos o miembros del grupo cG1''ientetena un presunto nivel de ingresos que no justificaba su manteniniro dentro de un rgimen excepcional, como es el de alquileres, basado erzones de orden social. (19)

FUENTE: BCRA, "Estimaciones trimestrales sobre oferta y demanda global".

Tambin se estableca estadstionete que slo el 1,42% del total de

las familias que habitaban en viviendadcdas eran personas de menores recursos en condiciones de jubilarse al vrciniento del plazo de restitucin de
la vivienda locada. Otro fenmeno deecao a travs de las cifras era el uso
de viviendas en forma que exceda hoaanente las necesidades de sus ocupantes. Estas observaciones eran efectas en un comentario del censo contenido en un comunicado oficial que e :oierno nacional enviaba a los gobernadores de provincia y medios de fuin, Este comentario destacaba,
adems, que el 55,57% de las locacionsguladas se haban originado en el
quinquenio 1969-1973 y que la ley 20j15sancionada por el gobierno peronista que asumi en 1973, no haba heh.ino agravar un problema que por
entonces ya era prcticamente inexisteu ea) Por lo tanto, el peronismo apareca como responsable del problema: esu reiteracin: no slo ledio nuevo impulso sino que al no cumplir COD.G uanes oficiales de vivienda trazados, aument la anormalidad del merco (21)

Si bien tcnicamente la ley de locaciones deba producir el efecto de incentivar la oferta y disminuir los precios, el conjunto de polticas oficiales hacia el sector de demandantes -los compradores e inquilinos- produca un efecto de desincentivacin ms pronunciado. La persistencia de 'la inflacin, por
su parte, incorporabaaestecuadro
un factor de distorsin adicional, al aumen-

La presentacin de las cifras tedn demostrar tres cosas: (l) que I~

magnitud del problema era mucho mec e lo que se crea; (2) que la situacin de los locadores amparados por Irgimen anterior era relativamente
holgada en trminos econmicos y aburen trminos de los privilegios que
gozaban; y (3) que por lo tanto, el proten podra resolverse sin grandes dificultades. Un anlisis ms desapasind de las cifras hubiera permitido,

Perodo

Total
(en miles de $a
a precios de 1970)

Variacin
porcentual

1975
1976

312,7
302,7

20,8
-3,2

1977
1978
1979

276,6
285,9
320,5

-8,6
3,4

- 114-

12,1

- 115 -

quizs, algunas otras consideraciones. As, por ejemplo, el hecho de que la

gran mayora de los inquilinos amparados se concentraba en el rea metropoIilana de Buenos Aires (vase Cuadro 3.4) podra justificar ciertas comparaciones con la poblacin de este rea.

Cuadro 3.5.
Grupos familiares locatarios, hogares inquilinos

hogares

particulares, clasificados por jurisdiccin.

Cuadro 3.4.
Distribucin de inquilinos amparados segn jurisdiccin
Jurisdiccin

1976

Jurisdiccin

1977
Capital Federal

Nmero

Nmero

186.571

40,7

133.305/

43,2

Gran Buenos Aires

96.019

21,0

64.952

21,1

Resto Pcia. Bs. Aires

54.779

11,9

34.277

11,1

458.103

100,0

308.255

100,0

Capital Federal

Total del Pas

Grupos
familiares
locatarios

Grupos
Inquilinos

Hogares
Particulares

(1)

(2)

(3)

(1)/(2)
%

(1 )/(3)
%

(2)/(3)
%

186.571

369.850

927.900

50,4

20,1

Gran Buenos Aires

96.019

282.600

1.441.000

34,0

6,7

19,6

Resto Pcia. Bs. Aires

54.779

197.500

940.450

27,7

5,8

21,0

458.103

1.381.879

6.055.558

33,2

7,6

22,8

Total del Pas

FUENTE:(l)

Declaraciones

39,9

Juradas, Octubre 1976, del Censo de Inquilinos.

(2) Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1970.

Cuadro 3.6.

FUEN1E: Censo de Inquilinos 1976 y 1977.

Grupos familiares locatarios segn antigedad de

la vivienda que ocupan *
En primer lugar, el nmero de hogares inquilinos en relacin al total de
hogares particulares resultaba sumamente elevado en la Capital Federal
(vase Cuadro 3.5). Frente a una media nacional del 22,8%, la Capital
registraba un 39,9%. Dentro del total de hogares inquilinos, los grupos
familiares cuyas locaciones se hallaban amparadas constituian un elevado
porcentaje (50,4% frente aI33,2% para todo el pas). Estos grupos habitaban
viviendas que, en una elevadsima proporcin, tenan una antigedad superior
a los 30 aos, particularmente -una vez ms- en la Capital Federal. (22)
Contrariamente a lo que cabra esperar, la proporcin de los residentes en
casas y departamentos era inferior al estimado para la poblacin total (vase
Cuadro 3.7), en tanto que el porcentaje aumentaba considerablemente en las
viviendas de inquilinato y "otras" (presumiblemente viviendas precarias).

Antigedad (%)
Jurisdiccin

Nmero

Capital Federal

%
Hasta
29 aos

30 a
49 aos

50 aos
yrns

Desconocida

133.255

100

22,6

25,7

25,0

26,7

Gran Buenos Aires

64.952

100

38,1

22,9

11,4

27,6

Resto Pcia. Bs, Aires

34.277

100

33,2

22,7

19,8

24,3

308.255

100

28,7

24,5

20,2

26,6

Total del Pas

Slo se obtuvo para octubre 1977, cuando ya se haba reducido el nmero de grupos familiares
locatarios en unos 150.000.
FUENTE: Cuadro

- 116 -

m del Censo

de Inquilinos

1977.

- 117 -

Cuadro 3.7.
Grupos familiares locatarios clasificados segn tipo de viviend~,
en Capital Federal

Cuadro 3.8.
Composicin por edad de grupos familiares en la Capital Federal
(en %)
Locatarios amparados

Poblacin total

Tramos de edad
Locatarios amparados

1977

1977

1980

Hasta 14 aos

17,6 .

16,5

19,0

15 a 64 aos

58,4

57,8

66,1

1980

65 Y ms

24,0

25,7

14,9

Total

100,0

100,0

100,0

Tipo de vivienda

1976

1976

Poblacin total

Casa

16,1

17,5

22,9

Departamento

60,0

63,1

72,8

Inquilinato

16,7

15,2

3,2

Otros

7,2

4,2

1,0

Total

100,0

100,0

100,0

FUENTE: Censos de Inquilinos 1976 y 1977; Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1980.

Las cifras del censo tambin permiten obtener un perfil de los grupos
locatarios en relacin a la poblacin global. El Cuadro 3.8 muestra la alta
proporcin de miem bros del grupo eonvi viente cuya edad supera los 65 aos
(25,7% en 1977) frente al porcentaje que surge del censo de poblacin para
1980 (apenas 14,9%). Simtricamente, se registra un menor nmero de
miembros de hasta 14 aos, lo cual seala el mayor grado de envejecimiento
relativo de esta poblacin. Esto se ve corroborado por los datos correspondientes al tamao de os hogares, es decir, la cantidad de personas convivientes en cada unidad locada; En efecto, de la comparacin con la poblacin
global de la Capital Federal.surge un alto nmero de hogares unipersonales
entre los locatarios amparados (alre~dor del 24%) frente a un promedio del
16,5% obtenido en el censo de 1980. Es posible suponer que en una elevada
proporcin, estos hogares corresponden a personas viudas de avanzada edad
(vase Cuadro 3.9).

FUENTE: Censos de Inquilinos 1976 y 1977 Y Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1980,
Serie B, Capital Federal.

Cuadro 3.9.
Comparacin grupos familiares en Capital Fede~al segn su tamao
(en %)
Poblacin total

Locatarios amparados
Cantidad de personas
1976

1977

1980

24,5

23,7

16,5

28,6

29,3

28,0

20,2

20,0

20,8

14,9

15,1

18,0

5 personas

6,9

7,1

9,5

6 personl!S

2,8

2,8

4,1

7 personas

1,1

1,1

1,9

8 personas

0,5

0,5

0,5

9 personas

0,2

0,2

0,3

0,2

1 persona
2 personas
3 personas
4 personas

10 Y ms personas

0,3
0,4

FUENTE: Censos de Inquilinos 1976 y 1977 Y Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1980,
Serie B, Capital Federal.

- 118 -

- 119 -

8
....
....

e-Ir)

-o

....

00

8
....

g'"
O

8
....
....
....
....
....

r--

....

Ir)

....
<')

8
....

Por ltimo, corresponde una mencin al tema de "grado relativo de

hacinamiento". Hemos visto que el informe oficial antes comentado tomaba
el dato de "cantidad de personas por habitacin" (1,3 para todo el pas) como
indicativo del uso abusivo que los locatarios habran hecho de sus viviendas,
puesto que utilizaban comodidades que excedan con holgura sus necesidades. Las cifras correspondientes a la Capital Federal no se apartaban del
patrn general y arrojaban incluso un porcentaje de ocupacin algo menor
alrededor de 1,2 personas por habitacin (vase Cuadro 3.10). Sin embargo,
si recordamos nuestro anlisis previo sobre las tendencias de poblacin y
vivienda en la Capital Federal, observaremos que este ndice resultaba probablemente inferior al promedio general. El descenso del ndice de utilizacin
de la vivienda en esta ciudad durante los ltimos 20 aos lleg, en 1980, a un
promedio de slo 3 personas por vivienda. Si estimamos que el promedio de
habitaciones por vivienda no es inferior a 3, obtendremos que el promedio
general de personas por habitacin era similar (o incluso inferior) al de los
inquilinos amparados.
En sntesis, los grupos locatarios en la Capital Federal constituian un
sector numeroso, de edad superior al promedio, con ingresos reducidos, (23)
que habitaban viviendas antiguas y relativamente deterioradas, y para los
cuales el desarraigo compulsivo tena fuertes costos materiales y afectivos .
Cuadro 3.11.
por la Ley 21.342

Inquilinos protegidos
o

8
....

Iniciacin
del
contrato

Vencimiento de
la proteccin
legal

1976

1977
%

1980
N

Entre 3-8-01

Y31-12-73
Entre 1:3-57

30-06-78

254.552

55,6

160.445

52,0

y 02-08-67

31-03-79

56.867

12,4

39.771

13,0

27.060

23,5

30-11-79

146.684

32,0

108.039

35,0

87.992

76,5

458.103

100

308.255

100 1l5.052

100

Anteriores
al 01-03-57

TOTAL

FUENTE: "Censo de inquilinos protegidos por la Ley 21.342 de Locaciones Urbanas". Octubre
de 1976 - Octubre de 1977 y Octubre de 1978. SEDUV. Direccin Nacional de
Investigacin y Desarrollo Socio-econmico, Habitacional y Urbano. 1978.

- 120-

- i21 -,

De todos modos, sea por la decisin e irreductibilidad que trasuntaba la

le 'in del estado en la mplcrncntacin de la ley, sea por el temor a las cons iucncias econmicas y jurdicas que sobrevendran de ensayarse alguna
forma de resistencia, los inquilinos optaron muy rpidamente por "resolver"
la situacin que les planteaba la vigencia del nuevo rgimen de locaciones. En
octubre de 1976 se hallaban protegidos por el sistema anterior 458.103 inquilinos no pudientes, cifra que un ao ms tarde disminuira a 308.255 y en octubrc de 1978, en oportunidad de la presentacin de la tercera declaracin jurada prevista por la ley, slo alcanzara a 115.052. (24) Esta ltima cifra representara el 1,9% del total de familias registradas en el Censo Nacional de
Poblacin de 1970 y el 8,3% de las 1.381.879 familias inquilinas registradas
en dicho Censo.
El Cuadro 3.11 discrimina -sobre la base de las declaraciones juradas
presentadas- la situacin de amparo de los inquilinos segn la fecha del contrato de locacin original. Del cuadro surge que algo ms del 50% del total corresponda a los contratos ms recientes, cuyos alquileres quedaran liberados
en junio de 1978. Estos contratos, iniciados entre 1967 y 1973, correspondan al sector de inquilinos con menor amparo relativo, ya que las bases de las
que partan las locaciones eran considerablemente mayores que las de los contratos ms antiguos.
Era evidente entonces que el estado deba intervenir para paliar algunas de las drsticas consecuencias que derivaran de la desproteccin, dado
los escasos signos que mostraba el mercado como mecanismo de ajuste de la
situacin de los locatarios. Cuando comenzaba el segundo ao de vigencia de
la ley de normalizacin, la Secretara de Vivienda y Urbanismo comenz a
inscribir a inquilinos protegidos en un registro que acordaba prioridad -de
acuerdo con los trminos de la ley- para acceder a viviendas an no adjudicadas por el Banco Hipotecario Nacional. Por supuesto, no haba 254.000 viviendas disponibles (tal el nmero de declaraciones recibidas), pero el Banco tena en construccin 118.000 unidades, siendo probable que la mitad de
ellas estaran terminadas hacia fines de julio de 1978. El secretario de vivienda consideraba que el dficit se deba a cuatro causas fundamentales: carencia absoluta de una poltica definida en materia de viviendas, falta de financiamiento genuino, obsolecencia e inefectividad delos organismos encargados de manejar el problema y tcnica de construccin de viviendas sumamente onerosa (Clarn, 19-7-77). Pronto, el BHN inform que a los efectos de la
adjudicacin, slo se atenderan solicitudes en el interior del pas por parte de
personas residentes en las respectivas zonas (Clarn, 6-8-77). Aparentemente, ello era coherente con una poltica de desconcentracin de la poblacin.
Esta medida, que no dara frutos demasiado importantes ni contribui- 122 -

r u ti r 'solv r n medida slgniflcativa algunacl problema locativo, fue sinemburgo la primera de una serie destinada a corregir, morigerar o resol~er a~~unas de las consecuencias inevitablemente dramticas de la nueva legislacin.
La propia prensa de los sectores propietarios se haca eco d~ la nece~idad .de
adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar tensiones sociales 10sostenibles:
"Si bien las autoridades no desconocen la naturaleza de la nueva situacin que habr de plantearse en los locatarios desde el momento mismo en que la ley actual expire, nada permite anticipar que sern tom~dos a tiempo todos los reacudos destinados a solventar esa eventualidad",
agregando que sera necesario
"ir aprontando desde ya las medidas tendientes a no dejar fuera del marco de una solucin razonable situaciones de extrema necesidad" (La
Prensa, 18-7-77).
La preocupacin parta de la comprobacin que el 55,57% del total de
locatarios estaba amparado por contratos que vencan el 30 de junio de 1978,
es decir, menos de un ao ms tarde. Y adems, porque con inusual realismo,
este tradicional peridico adverta que los planes oficiales de fomento, el crdito pblico y privado, los sistemas de desgravacin o medidas similares, si
bien eran expedientes positivos, no tenan ninguna cualidad milagrosa y su
efecto -segn 10 demostraba la experiencia histrica- no poda ser sino modesto. Era ilusorio pensar en erradicar (otro trmino que se pona de moda) el
problema de la vivienda, cuyo dficit se estimaba en 2.400.000 unidades, ,en
un breve lapso de tiempo. Los asalariados y los pequeos rentistas ~o tem~
posibilidad alguna de acceder a la compra de una vivienda. Y los ca~l~es pnvados vacilaban en invertir en un mercado que no estaba en condciones de
asegurar mrgenes de renta adecuados. Se alzaban entonces los ojos hacia el
estado, que apareca como el nico sector con posibilidades de encarar planes de alguna envergadura, pero aun as, no pareca factible q~~ e~Fon~o ~acional de la Vivienda (FONA VI) pudiera, no ya resolver el dficit habitacional, sino incluso impedir su aumento, por entonces estimado en 125.000 viviendas al ao (La Prensa, ibidem).
Evidentemente, la crtica a los "desaciertos" y la "demagogia" del pasado ya no bastaba, puesto que los duros hechos de la realidad venan ,a de- 123'-

1
Entretanto, el mercado locauvo iba definiendo su nuevo perfil. La oferta de unidades aumentaba pero no en la medida prevista, ya que ni todas las
que se haaban desocupadas eran ofrecidas en alquiler ni se notaba una tendencia significativa hacia el incremento de la construccin de viviendas destinadas a locacin. (25) Los alquileres se ubicaban en un nivel equivalente al
1% de la tasacin del inmueble, particularmente los correspondientes adepartamentos de menor tamao (uno o dos ambientes). (26) Estimaciones de la
poca efectuadas por firmas inmobiliarias indicaban que solamente un 10%
de las operaciones concretadas corresponda a alquileres: el resto eran operaciones de compra-venta. Los hoteles e inquilinatos, viejas viviendas esparcidas por toda la ciudad -especialmente en el Barrio Sur- vean fuertemente incrementada la demanda de habitaciones, por las que cobraban precios abusivos (Diario Popular, 10-9-77). En cambio, muchos ex-inquilinos habnan optado por trasladarse hacia los pueblos suburbanos, ya sea porque construan
una vivienda precaria en un pequeo lote o porque podan alquilar en mejores condiciones. Un estudio de la revista "Propiedades" (Ocubre 1977) comparaba las series del PBI y de la construccin para el perodo 1967-77, sealando que el sector privado concentraba una proporcin creciente de la actividad de construccin y que se adverta una fuerte retraccin del sector pblico. Pero la actividad del sector privado, que haba sufrido un fuerte impulso
como consecuencia de la presin inversora dirigida a aprovechar las viejas
normas de edificacin, (27) enfrentaba una demanda retrada dado el nivel de
precios y la virtual ausencia de crdito. Es as que pese a haberse producido
un aumento de la oferta, sta se diriga fundamentalmente a la venta y los precios de las locaciones no se reducan. La relacin entre alquiler mensual y precio del departamento registraba un leve aumento, pese a que las "leyes del
mercado" pronosticaban otro comportamiento. La conclusin que la publicacin comentada extraa era lgica:

mostrar qu un rgimen de liberalizacin total de las locaciones, diseado en

uombrc y sobre la base de los principios del mercado, no slo no resolva el
probl ma sino que -una vez ms- requera el auxilio de un estado que ni siquiera staba en condiciones de impedir con su intervencin el persistente agravamiento de la situacin que los mecanismos naturales de la oferta y lademanda, supuestamente, deban resolver.
El "realismo" y el "sinceramiento" de la economa -tan presentes en
sos das en el discurso oficial- se estaban aplicando con notable parcialidad.
"La Prensa" misma aluda a las "distorsiones" que ello aparejaba, en tanto se
liberaban los precios mientras se congelaban los ingresos de los asalariados.
onsideraba una "grave lesin al derecho que tiene de estar informada la opinin pblica" que a partir de junio de 1976 (sugestivamente, el mes que registr el nivel ms bajo de salario real de los trabajadores durante todo el gobierno del Gral. Videla) el Ministerio de Economa dejara de informar sobre
la evolucin de los salarios. Ms aun, el ministerio haba desmentido una presunta informacin recogida en esferas oficiales que estimaba en un 26% el deterioro a lo largo de los doce meses anteriores, pero al mismo tiempo, algunos peridicos especializados llevaban dicho porcentaje a149, 1%, lo cual para "La Prensa" constitua un "hecho notorio que resultaba imposible desconocer" (3-7-77). Conclua entonces que no era posible aumentar las locaciones
mientras se constrean los sueldos y salarios, ya que se corra el riesgo de provocar repercusiones sociales y efectos recesivos de temible gravedad.

,
,

En setiem bre de 1977 se anunciaba un segundo paliati va: un plan de viviendas encaminado a atender los requerimientos de aquellos jubilados afectados por los desalojos, en funcin de la nueva ley de alquileres. Segn los estudios realizados por el Ministerio de Bienestar Social, se requeran 2.559 viviendas para hacer frente a la situacin de este sector. Las viviendas seran
construidas por las jurisdicciones provinciales o municipales y no se adjudicaran en venta sino en alquiler, comodato, tenencia precaria o cualquier otra
figuraj urdica que la respectiva jurisdiccin considerara conveniente (Clarn,
20-9-77).
Por otro conducto, el ministerio abra un registro de inquilinos, invitndolos a actualizar sus datos para considerar la magnitud de los requerimient de vi vienda que exigira la liberacin de los contratos a medida que transcurriera el perodo de transicin. Exista sin duda bastante inquietud en los
medios oficiales, ya que nueve meses antes de producirse el primer vencimiento de los contratos amparados, ya se estaban tramitando ante los tribunales de justicia desalojos anticipados que permitiran a los propietarios disponer de las viviendas en el momento mismo de producirse el vencimiento.

"Las condiciones de rentabilidad (11 por ciento anual menos depreciacin), que seguramente sern afirmadas en tanto se fortifique la
confianza de.los inversores en el funcionamiento del mercado, hacen de
la compra para alquilar una inversin atrayente y remunerativa".
En realidad, el mercado fijaba precios que no dependan solamente del
volumen de la oferta y la demanda, sino adems de las alternativas de
inversin disponibles en otros rubros. En medio de una economa de especulacin, como la que se estaba afianzando, este tipo de inversiones a largo plazo
perda atractivo. Y los incentivos que procuraba ofrecer el estado, no llegaban
a movilizar a este sector. (28)
- 125 .

- 124 -

Grfico V
Vllricloncs de los alquileres y salarios del pen industrial - Indices
segn precios al consumidor, base Marzo 1976 = 100
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1977

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FUENTE: Boletn Informativo del FONAVI. Noviembre

Jun

Jul ~Oo S~t

Cet

1977.

El primer vencimiento
El ao 1978 se abra con perspectivas sombras. En junio habra de producirse el primer vencimiento de contratos anteriormente amparados. A tra.vs de sus organizaciones representativas, los sectores afectados intensificaban sus gestiones ante los poderes pblicos. El Centro de Inquilinos de Buenos Aires planteaba la prrroga de la ley, con el argumento de que en esos momentos no rega el libre juego de la oferta y la demanda. Con un dficit de
2.500.000 viviendas para todo el pas -al que se agregaban 125.000 anuales
por crecimiento demogrfico y reposicin por obsolecencia- no poda hablarse de condiciones de mercado adecuadas. Estimaba el Centro que los precios
de venta de un departamento de un solo ambiente oscilaban entre los 6 y 8 millones de pesos, (29) cifras que se hallaban fuera del alcance de un obrero, empleado o jubilado. Varios representantes de la Iglesia -entre ellos el Presiden- 126 -

te d 'la onfcroncia Episcopal Argentina monseor Ral Primatesta- apoyaban las gestiones del Centro, que llegaron a cristalizar en un pedido de audiencia al Presidente (Crnica, 18-2-78).
Pero tanto los representantes de los inquilinos como los propios funcionarios, iban tomando conciencia de que la inminente liberacin no se constituira en factor desencadenan te de "insospechados trastornos sociales" -como pronosticaba la prensa popular- sino que ms bien provocara situaciones
individuales sumamente dramticas. (30) Es decir, situaciones que no comprometan la "paz social" ni la vida de las instituciones y que, si no podan ser
resueltas o morigeradas por la accin oficial, quedaran en todo caso confinadas al mbito de familias que, obviamente, no se expresaban a travs de organizaciones corporativas ni estaban en condiciones de ejercer ningn medio
legtimo de defensa, El gobierno "haca lo que poda": se propona adjudicar
44.000 viviendas antes del primer vencimiento de la ley; prevea "premiar"
a los propietarios que recontrataran sus viviendas otorgndoes desgravaciones impositivas, (31) llamaba a la reflexin a los propietarios, etc. Las cifras
del segundo censo de inquilinos revelaban, por comparacin con el efectuadoen 1976, una reduccin del'30% en el nmero de inquilinos, los que -se deduca- de uno u otro modo haban "resuelto" su situacin. El gobierno tambin contemplaba el hecho de que si bien el nmero de demandas anticipadas
de desalojo en el fuero judicial era elevado, en conjunto stas no llegaran a
sobrepasar los 20.000 lanzamientos hacia el 30 de junio. En definitiva, el
"mercado" permitira la continuidad de la condicin de locatarios de aqullos
que no contaran con mayores recursos para acceder a la propiedad, aunque a
costa de la prdida de su nivel de vida, como consecuencia de la reduccin del
ingreso disponible luego de pagar alquileres. Otra parte, proporcionalmente
reducida tambin, sera beneficiada por los modestos planes oficiales de vivienda. Y, por ltimo, un porcentaje sustancial quedara condenado a sufrir
un importante deterioro en sus condiciones habitacionales, al tener que trasladarse a villas de emergencia, casas de inquilinato, viviendas de parientes o
unidades habitacionales ms modestas .
Esto marcaba una diferencia fundamental con el pasado. El inquilino
haba pasado a convertirse en integrante de uno de los mltiples "mercados"
en los que se pretenda enmarcar las relaciones sociales. Cuando al Ministro
de Bienestar Social se le observaba en esos das que el prximo vencimiento de la ley afectara a una "importante masa de inquilinos", ste respondi:
"En primer lugar yo no la calificara de masa porque eso sera despersonificar a los seores inquilinos". Su condicin pasara a ser la de contratantes 'individuales y "libres" y no la de integrantes de un sector de la sociedad con capacidad de organizarse y reivindicar sus derechos.
- 127 ~

in embargo, a medida que se aproximaba la fecha del primer vencimi nto, S' iban esfumando las expectativas y la fe en el mercado. "Ni el gohi 'roo ni la economa pueden hacer maravillas", aduca el ministro. Se expresaban fundadas duda sobre una oferta masiva de unidades despus de junio,
d sdcndose a la hiptesis acerca de una brusca cada de precios. La apelacin a la buena voluntad y la solidaridad de los propietarios, resultaban expresiones huecas. Objetivamente, la capacidad de compra en metros cuadrado de superficie cubierta en relacin al salario total mensual de un oficial indu trial se haba mantenido, entre 1957 y 1966, en un promedio de 2,03 m";
pero en julio de 1976, la capacidad adquisitiva haba descendido a 0,90 m2 y
en diciembre de 1977 se mantena aen 0,95 m-, (La Razn, 6-3-78).
La significacin pblica adquirida por el problema del vencimiento justific un mensaje oficial del Ministro de Bienestar Social, destinado a minimizar sus alcances y consecuencias. Destacaba, de este modo, que la situacin
afectaba a una proporcin reducida de la poblacin del pas (3.,56%), que el
problema se localizaba especialmente en la Capital Federal y el Gran Buenos
Aires, que no se haban producido problemas sociales y que la buena voluntad de las partes haba resuelto en gran medida la situacin, ya que: (a) 63.000
inquilinos haban logrado acuerdos transitorios con sus locadores; (b) la convocatoria a inquilinos a inscribirse en un sistema de puntaje para la adjudicacin de viviendas disponibles fue respondida solamente por menos del 50%
de los inquilinos censados, lo que manifestaba la falta de necesidad de apoyo. Esta ltima conjetura sera habitual en otras reas de poltica: si el nmero de villeros se reduca, era seal de que haban resuelto su situacin; si la demanda de servicios hospitalarios no creca o bajaba, era seal de que la poblacin estaba sana y no requera servicios; y as sucesivamente. El ministro conclua su exposicin reafirmando la filosofa del gobierno sobre esta materia,
al reiterar su decisin de cumplir inexorablemente con los trminos de la Ley
de Normalizacin de Locaciones y advertir que no poda esperarse ms que
el Estado se hiciera cargo de un problema que atae exclusivamente a contratantes libres (Clarn, 10-3-78).
Nadie poda esperar, en consecuencia, ms que paliativos. Algunos sugeran la emisin de estampillas de alquiler (similares a las" food stamps" norteamericanas) para los jubilados y familias de mnimos recursos (ver Buenos
Aires Herald, 11-3-78). Otros sostenan que deban gravarse con impuestos
extraordinarios las "viviendas ociosas", tema que lleg a traducirse en estudios a nivel del Ministerio de Bienestar Social (Clarn, 11-3-78). Por fin, otros
sugeran que los esfuerzos deban concentrarse en la eliminacin de la inflacin, principal enemigo de la recuperacin econmica y la normalizacin de
mercados como el de la construccin (La Prensa, 14-3-78). Tambin empe- 128 -

zaron a surgir versiones segn las cales se otorgaran lneas de crdito bancario para contemplar situaciones aiginadas por erogaciones de mudanza,
depsitos de garanta por alquiler nuevas viviendas y otras. (32)
Entre las medidas adoptadas.re suscribi un convenio entre el Ministerio de Bienestar Social y la Municpalidad de la Capital Federal por el que
sta adjudicara 420 departamentosi jubilados de la Capital Federal que deban desalojar sus viviendas y carecan de parientes obligados a darles alojamiento (Clarn, 3-4-78). Poco desps trascendan las gestiones del Ministerio de Bienestar Social con bancos fciales, a fin de abrir las lneas de crdito para cubrir gastos de mudanzaconcretadas finalmente con el Banco de
la Nacin y la Caja Nacional de AhTOy Seguro (Clarn, 8 y 14-4-78). A su
vez, el Banco Hipotecario Nacionahbra lneas de crditos para financiar el
50% de la construccin de viviendaslestinadas a alquiler, a diez aos de plazo. Se trataba de una medida cornplmentaria de la desgravacin impositiva
(Clarn, 5-4-78).
Todas estas medidas, sin embrgo, se mostraban ineficaces para contrarrestar las tendencias del mercad .Estadsticas elaboradas en el Ministerio de Bienestar Social indicaban qe el costo de alquiler de un departamento tipo de dos ambientes se haba eleado durante el ao 1977 (febrero a enero 1978) en un 176%. Pero las uniddes de un ambiente haban tenido un incremento del 213% en igual perodc Tambin las de cuatro o ms ambientes haban crecido en una proporcirmayor (239%). En estos dos ltimos casos, la suba de la renta por alquilere.haba sido superior al aumento del costo de vida, estimado para dicho perbdo en un 196%. Se observaba, asimismo, una fuerte demanda de unidadeen alquiler, lo que haca suponer que los
precios se mantendran altos durant algn tiempo.
La cuenta regresiva del prime vencimiento, en los dos ltimos meses,
encontr a los sectores involucrado en la cuestin locaciones librando una
carrera contra el tiempo. La angusti,e indefensin de los afectados hallaba
escaso eco pblico y se expresaba, fudamentalrnente, a travs de comunicados, petitorios y conferencias de presa de diversas organizaciones que asuman la representacin de los locataris, pero cuya repercusin eraciertamente dbil. En distintas oportunidades, d Frente de Inquilinos, la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones e Jubilados y Pensionados, la Confederacin Argentina de Inquilinos, el Cetro de Inquilinos de Buenos Aires y alguna otra, se dirigieron a los medios le informacin y a las autoridades planteando la necesidad de urgentes solucones, frente a la dramtica situacin que
ocasionara la liberacin del mercadcde locaciones. Aunque la principal reivindicacin era la prrroga lisa y Han de los vencimientos y la reforma de la
nueva ley (se lleg a usar el trmino tregua"), tambin se solicitaban palia- 129 _.

Iivos tal 'S como crditos, congelamiento de alquileres, audiencias de concih , 'In oblgatorias entre locatarios y locadores y otras por el estilo (Clarn,
4- 78 Y 7-6-78; Crnica, 2-6-78 y 14-6-78; Diario Popular, 7-6-78; Crnil"', 2-6-78 Y 14-6-78; Diario Popular, 9-6-78). (33) Estas demandas eran forruuladas mediante declaraciones pblicas a la prensa, pedidos de audiencia al
Presidente d ela Repblica o a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, distribucin de volantes e, incluso, concentracin de inquilinos en laPlazu de Mayo. (34) Las organizaciones de inquilinos tambin brindaban a sus
asociados asesoramiento sobre formas posibles de litigar en los tribunalkes
para evitar el desalojo por sentencia, planteando figuras jurdicas tales como
-1"abuso de derecho", la "imprevisin" o el "estado de necesidad". Pero en
medios judiciales se estimaba poco factible el xito de tales planteos, ya que
la nica solucin para evitar el desalojo era la prrroga lisa y llana de la ley
anterior.
Naturalmente, el gobierno se preocupaba por desvanecer rumores de
prrroga y por reafirmar una y otra vez que la ley sera cumplida hasta sus ltimas consecuencias (Clarn, 26-4-78). El test era sin duda crucial. Una dura medida iba a ser aplicada a un extenso sector de la sociedad, acostumbrado a la intervencin de un estado protector y benevolente que, en ltima insrancia, siempre haba evitado las dolorosas consecuencias de la indefensin
jurdicade las clases populares., Por otra parte, una opinin pblica expectanle, constituida fundamentalmente por los sectores propietarios, estaba pendiente de la decisin con que el gobierno superara este trance. Los riesgos no
eran pocos y la incertidumbre sobre las posibles consecuencias de Iibrarefectivamente el problema a las fuerzas del mercado, no dejaba de crear preocupacin en los responsables de tal decisin,
La confianza en la "mano invisible", que "nonrializara" con su mgicos dedos las relaciones entre propietarios e inquilinos, comenzaba a perderse aun entre los ms conspicuos voceros del rgimen. El General SaintJean,
gobernador de la Provincia de Buenos Aires, aseguraba pblicamente:
"Aun cuando no pavimentemos ninguna ruta, cerremos el Poder Judicial y la polica y suprimiramos el magisterio, y todo el presupuesto lo
destinramos a hacer viviendas, no satisfaramos ni siquiera el crecimiento anual" (Clarn, 3-5-78).
Mal poda esperarse entonces un adecuado equilibrio entre oferta y demanda de viviendas. En los ltimos das de junio, el Presidente Videla mantuvo reuniones con sus ministros de Econom a y de Bienestar Social, yel da
- 130-

del vencimiento del primer plazo, analiz con su gabinete en pleno las posibles consecuencias de este hecho. Es importante sealar que si la capacidad
de articulacin de demandas y de movilizacin poltica por parte de los seclores afectados era reducida, esta misma circunstancia se constitua en serio
obstculo para poder evaluar las consecuencias posibles de la poltica adoptada. Es decir, la atomizacin de la sociedad y su incapacidad de expresin,
reduca al mismo tiempo la informacin disponible a nivel del propio estado
para prever los impactos de su accin.
Algunos funcionarios optaban por repetir incansablemente, casi como
forma de autoconvencimiento, el argumento de que los inquilinos en situacin difcil eran pocos, las medidas complementarias adoptadas por el gobierno resolveran su situacin, la gran mayora haba acordado nuevas condiciones con los propietarios de las viviendas locadas y el mercado, "inexorablemente", nivelara los precios (v.g. Clarn, 11-7-78). Otros, como el interventor en PAMI -organismo de asistencia social a jubilados y pensionados-, manifestaban en cambio que "los hombres que han trabajado ms de 30 aos merecen tener su vivienda propia" (Clarn, 5-7-78), contrariamente a la opinin
oficial prevaleciente de que "no todos tienen por qu ser propietarios" y que
en los pases desarrollados slo tres de cada diez personas habitan viviendas
de las que son propietarios (v.g. opiniones del Ministro de Bienestar Social
Fraga y su Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda, Canedo Per).
Tambin se escuchaban opiniones "realistas", no exentas de trgicas
connotaciones y hasta de un absurdo optimismo. As, por ejemplo, el titular
de la Comisin Municipal de la Vivienda de la Capital Federal admita con toda franqueza que habra "tres o cuatro meses duros", que el 30 de junio no se
vendra "el mundo abajo" porque ni siquiera haba suficientes camiones de
mudanza para que la gente pudiera trasladarse de un lado a otro, ni tampoco
suficientes oficiales de justicia para concretar tantos desalojos como los que
se anunciaban. (35)
Ms all de las declaraciones pblicas, los distintos niveles de gobierno enfrentaban una situacin difcil, a la que no podan responder slo con
exhortaciones y frases reconfortantes o esperanzadas. La carrera contra el
tiempo tambin hall, de este modo, a diferentes organismos pbl icos empeados en atenuar con paos fros los estragos de su propia ciruga. A fines de
abril se confeccionaban aceleradamente listas para adjudicar 6.000 viviendas
a travs del Banco Hipotecario Nacional, as como de otras viviendas parajubilados y pensionados de escasos recursos. En la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires, esta adjudicacin estaba a cargo de la Comisin Municipal de la Vivienda y el Instituto Provincial de la Vivienda. Pero el municipio porteo slo dispona de 2.200 viviendas para atender las 66.4 70 solici-

presentado (Clarn, 4-5-78). Se intentaron entonces otros

paliativos. Trascendi que el Ministerio de Bienestar Social suscribira conv flios con las provincias destinando subsidios no reintegrables para la constru 'cin de vivienda a jubilados y pensionados. Tambin se concederan
viviendas gratuitas a integrantes de este sector, previndose su adjudicacin
mediante alquiler, comodato. tenencia precaria u otras figuras jurdicas, (36)
I..iu este caso, las disponibilidades equivalan a un tercio de la demanda potencial. (37)
tlld S que s haban

Cules eran, entretanto, los cambios que se haban producido en el

m rcado de vivienda? La Cmara de la Construccin sealaba que en el prim rcuatrimestre de 1978, los costos de edificacin haban cre ido en un 45%,
cifra que rectificaba las estimaciones ms conservadoras del gobierno de slo 25% (Clarn, 17-6-78). A su vez, las empresas inmobiliarias compulsadas
por esa poca, manifestaban que en el segundo trimestre de 1978 el precio de
las locaciones urbanas en la Capital Federal haba crecido un 30% (Clarn, 17-78). En general, el manejo de la informacin estadstica tenda a ocultar la
realidad de un problema que adquira por momentos contornos imprecisos e
imprevisibles. (38)
.
. No obstante, la esencia del problema no estaba en las tendencias del
mercado, que por cierto no mostraban los signos de "normalizacin" que las
autoridades esperaban. Para vastos sectores de la poblacin, el drama no se
originaba en locaciones desorbitantes, (39) sino en la drstica reduccin de ingresos experimentada, en general, por los sectores afectados. En el caso de los
grupos ms castigados, como el de jubilados y pensionados, se estimaba que
ninguno estaba en condiciones de pagar los alquileres que resultaran de los
nuevos contratos (La Opinin, 24-6-78). (40) "Los trabajadores peor remunerados del mundo en este momento se vern dentro de menos de un mes en
la calle, sin posibilidad de afrontar los alquileres ms altos del mundo en este momento", expresaba el Centro de Inquilinos de Buenos Aires (Cronica, 26-78).

Mientras el Secretario de Estado de Seguridad Social, Santiago de Estrada, efectuaba un llamado a la solidaridad de los propietarios que alquilaban viviendas a inquilinos, pidindoles consideracin (Clarn, 4-7-78) y
mientras el Arzobispo de la Provincia de Santa Fe haca leer en capillas y parroquias un comunicado en el que apelaba a la conciencia cristiana de los propietarios indicndoles que no podan proceder de cualquier modo, (41) trascendaqueentre 1977 y los primeros meses de 1978 se haban iniciado 46.339
iuicios de desalojo ante la Justicia en lo Civil y Comercial metropolitana y que
~lo entre febrero y mayo de 1978 el nmero de causas iniciadas ascenda a
15.552. Sin duda, el temor a la justicia divina ceda ante la sed de reparacin
- 132-

y I p 'uliur s 'nI ido d jusdclu 1 mporat que e Imponen los diversos planos d r Iacin de la sociedad argentina. La "vigenciaiena del ordenjurdi.o" y de los "valores ticos y morales" -objetivos bsic del Proceso de Reorganizacin Nacional sobre los que se fundaba el afae restitucin de los
propietarios- entraban en flagrante contradiccin corts condicinoes de un
mercado en el que los contratan les no posean derechoeu valentes. Los seclores propietarios, por las razones que fueren, (42) ejecm un verdadero oligopolio y podan fijar precios muy superiores a los qe ijustan la oferta y la
demanda en mercados menos desequilibrados. Los "pinipios de realismo y
sinceramiento econmico" que se pretenda imponer rno gua de conducta de los agentes del mercado, chocaban con las poltic.s:lesalarios y vivienda que, en otros planos de la accin del estado, tendanprofundizar las distorsiones del mercado habitacional. Y los considerandsque los ministros de
Economa, Justicia y Bienestar Social exponan en la l)de "normalizacin"
de locaciones para justificar el rgimen de transicin, tenn aun mayor vigencia que en el momento de sancionarse dicha ley. Si lae estaba destinada a
corregir una distorsin estructural del mercado de viveda, la distorsin no
haba hecho sino profundizarse. El sentido de "justicir' laqueaba ante la injusticia de la relacin' desigual a la que quedaban libras las partes. (43)

No hubo, ciertamente, ningn "cataclismo socialEl mundo ,"LlO se vino abajo". No se registraron disturbios ni se observaromanifestaciones de
"los sin techo". No se tomaron por asalto construccionssemi-terminadas ni
se golpearon en masa las puertas de los despachos oficils. Tampoco se llenaron las calles de muebles y enseres de desalojados.Iairensa oficial puso
cuidado en recordar la vigencia de una ordenanza por lual se prohiba depositar objetos en la va pblica. Se,observ, eso s, un IlISUaldespliegue de
camiones de mudanza y modestos vehculos "fleteros" :sladando pertenencias de desalojados o inquilinos con contratos definitimente vencidos. La
ciudad asista curiosa, aunque insensible,a un drama O> no trascenda ms
all del mbito de las familias afectadas. El golpe asesto a un extenso segmento de la sociedad se refractaba, como un haz de lu.sn miles de impactos individuales recibidos y absorbidos con resignaci: impotencia.

Dura lex, sed lex

La dura ley se haba cumplido. Y los camiones derudanza eran un smbolo de la atomizacin y desarraigo de un sector socialieralmente "desamparado". Adnde se dirigan? Algunos inquilinos corrcursos, o que hab- 133 -

m t 'nido oportunidad de acceder a crditos y adjudicaciones oficiales, se trasludubun u vivienda adquiridas o alquiladas, aunque dotadas por lo general de
111 mor s comodidades. Los ms, optaban entre instalarse en casas de parienW. , donde por supuesto aumentaban las condiciones de hacinamiento y promiscuidad de las mismas; trasladarse a villas de emergencia del Gran Buenos
Arr is: r grcsar a sus provincias o pases de origen; o ubicarse en ciertos "hoIel s" y "pcn iones" -versin actualizada del antiguo conventillo- donde senin cifras que trascendieron tiempo ms tarde, vivan ms de 700,000 personas ( a Nacin, 10-12-79). (44)
Ni siquiera los paliativos con los que el gobierno intentaba suavizar la
.rtgid z de la ley, producan el efecto esperado. Por regla general, los mismos
r xuttaban insuficientes, llegaban tarde o planteaban exigencias que autornIicumcntc excluian de sus alcances a muchos potenciales beneficiarios. La insuficiencia se adverta en al menos dos rubros fundamentales: viviendas a adjudicar y montos de los prstamos concedidos. Las viviendas disponibles en
los distintos planes oficiales apenas alcanzaban a cubrir un mnimo porcentaje de la demanda efectiva. (45) Por otra parte, los incentivos acordados a travs de desgravaciones o por las propias condiciones de la nueva legislacin,
no podan producir -aun cuando tal fuera a la postre el resultado- una afluen.ia inmediata de nuevas viviendas suficiente como para cubrir el enorme dficit existente. Con respecto a los crditos, como los del Banco Hipotecario
Nacional, en muchsimos casos no se concretaban por cuanto apenas financiaban el 70% del costo (no del precio de venta) de la vivienda y los inquiliIIOS, en general, no podan reunir el 30% restante (Clarn, 31-1-79). El mecanismo del crdito pretenda convertir en propietarios a sectores que nunca haban estado en condiciones de intentarlo; menos an hallndose vigente un
nuevo esquema econmico donde el "sinceramiento" y el "realismo" haban
desterrado los crditos subsidiados. Contradictoriamente, el propio president del BHN -cargo cubierto por el Secretario de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda- afirmaba que no tena por qu promoverse la condicin de propietarios, ya que no todos podan acceder a tal condicin (v.g. Clarn, 912-78).
El mecanismo del FONA VI, (46) en el que tanto el estado como los inquilinos depositaban esperanzas de que reducira el dficit habitacional, haba dado pobres resultados. En 1978, slo se haba utilizado el3 5% de sus fondos, pues las provincias no desarrollaban planes de vivienda al ritmo con que
se generaban los fondos. Para 1979 se prevea una mayor utilizacin (70%),
aspirndose a que en 1980 podra aplicarse el 100% de los fondos (Clarn, 162-79 y 16-3-79). Dado el sistema de asignacin empleado, que se inspiraba
en una clara poltica de desconcentracin poblacional y en criterios distribu- 134-

,
I

uvos que tendan a beneficiar a las provincias ms pobres. aquellas jurisdicciones donde el problema habitacional y la situacin de los inquilinos se presentaba con ribetes de mayor gravedad (i.e. la Capital Federal y la Provincia
de Buenos Aires) resultaban ser las que menores recursos obtenan del FONA VI con destino a la construccin de viviendas. (47)
En cuanto a las exigencias a potenciales beneficiarios de adjudicaciones y crditos, el gobierno demostraba poseer criterios tcnicos y financieros
muy poco claros. Por ejemplo, a comienzos de agosto de 1978 se anunciaba
que habra crditos para inquilinos por un monto de hasta 8 millones de pesos (aproximadamente 9800 dlares), pero stos se otorgaran slo en el caso de adquisicin de viviendas con hasta un ao y medio de antigedad. Naturalmente, la demanda de estos crditos fue casi nula (Clarn, 3-8-78). Con
posterioridad, la antigedad de los inmuebles se ampli sucesi varnente a 5, 10
y 20 aos, hasta eliminarse, en marzo de 1979, toda restriccin en este aspecto(Clarn, 16..2-79). Asimismo, los montos de los crditos fueron variando en .
funcin de la inflacin y de su insuficiencia para destinar los al objeto para el
que haban sido establecidos. Estas sucesivas modificaciones expresaban el
alto grado de improvisacin con que se diseaban estas medidas "cataplasma". Lleg a darse el caso de que antes del segundo vencimiento -dentro del
perodo de transicin- se lanzara una lnea de crditos para inquilinos que no
hubieran presentado en trmino las declaraciones juradas exigidas en el
momento de sancionarse la ley (Clarn, 16-2-79).
La "normalizacin" del mercado de locaciones, entretanto, empezaba
a ofrecer mejores elementos de juicio para evaluar sus probables tendencias.
Diversas empresas inmobiliarias compulsadas observaban un creciente grado de sofisticacin en los contratos, determinado por la necesidad de preservar los intereses de los propietarios. La indexacin, definitivamente incorporada a las prcticas financieras del pas, ofreca una variedad de ndices de
ajuste de las locaciones que la converta en un verdadero juego de azar. Los
alquileres podan actualizarse peridicamente de acuerdo con el ndice de
precios minoristas al consumidor (o del "costo de vida"), por el de precios
mayoristas no agropecuarios, por el de salarios del pen industrial, por el del
costo de la construccin, etc. Las exigencias de garantes, depsito de dos meses de alquiler (a veces sin indexacin, lo cual significaba un despojo liso y
llano al inquilino), alquileres adelantados (uno o ms meses), pago de servicios y aun de gravmenes del inmueble, se haban convertido en prctica corriente.
Aunque el mercado inmobiliario pareca cobrar cierto dinamismo, ste era impreso fundamentalmente por operaciones de compra-venta de departamentos de lujo y de unidades de uno o dos ambientes. De todos modos, se
- 135'-

Cuadro 3.12.
Cantidad de Viviendas ofrecidas en alquiler en
Capital Federal y el Gran Buenos Aires
Mes

Oferta
Desestacionalizada

Oferta con
Estacionalidad

4.666
4.548
4.379
4.277

4.621
4.750
4.545
4.335
4.301

Agosto
Setiembre
ctubre
Noviembre
Diciembre

1976

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

1977

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

1978

6.795
6.515
7.472
8.405
8.935
10.200
12.808
15.181
16.585
17.912
18.545
17.174

6.993
5.519
8.029
8.310
8.972
9.488
13.021
15.703
16.297
18.044
19.261
17.612

Enero

1979

14.044

14.211

4.036
3.777
4.306
5.335
5.682
6.074
7.017
7.289
7.108
7.490
7.970
7.701

1I

1I

4.171
3.500
3.937
5.850
5.704
5.468
7.657
7.285
6.930
7.285
8.460
7.675

adverta la falta de lneas de crdito adecuadas. Los prstamos de PAMI y del

B HN no cubran el 50% de los costos de edificacin (Cronista Comercial, 510-79). Yel mercado de locaciones se mantena restringido, dadas las dificultades de acceso de extensos sectores de la poblacin. (48) Los ajustes de alquileres resultantes de las indexaciones, empezaban a ser superiores a los incrementos producidos en los ingresos de los locatarios (La Nacin,II-2-79).
Los intermediarios registraban gran nmero de rescisiones de contratos de locacin, por parte de inquilinos que ante la insuficiencia de sus ingresos, deban pasar a tramos del mercado locativo ms modestos o marginales (Cronista Comercial, 5-10-79). Por su parte, los jubilados no conseguan acceder
a viviendas en alquiler y los prstamos que se les ofreca no alcanzaban para adquirir un ambiente. Apenas cubran el costo de 22 m2 de construccin (La
Razn, 20-11-79).
Casi como calcados, fueron transcurriendo los plazos y producindose los dos vencimientos restantes (31-3-79 y 30-11-79): las mismas condiciones de mercado, los mismos argumentos, los mismos petitorios, los mismos
paliativos. Otras 30 personas se reunieron en Plaza de Mayo un mes antes del
ltimo vencimiento (Clarn, 1-11-79).Otras lneas de crdito fueron lanzadas
en esos meses. Otras declaraciones pblicas reafirmaron la decisin de no dar
marcha atrs en la poltica adoptada. Claro est, el "estado subsidiario" deba
apagar los incendios, aunque el agua y las lneas de manguera fueran escasas.
Sobre 100.000 solicitudes presentadas en vsperas del primer vencimiento,
los beneficiarios de crditos del llamado "segundo tramo" sumaban 5.000
(Clarn, 13-6-79). A mediados de noviembre de 1979, PAMI tena "en evaluacin y estudio" 25.000 solicitudes de crdito de jubilados y pensionados
(Clarn, 16-11-79). A comienzos de 1980, cuando los casos desesperados empezaban a multiplicarse, la Secretara de Seguridad Social anunciaba un subsidio de alquileres de $ 350.000, no reintegrable, destinado a jubilados y pensionados que haban sido adjudicataros de prstamos de PAMI an no efectivizados y no estaban en condiciones de adquirir una vivienda. Se admita
oficialmente -fundamentando esta medida- que el restringido mercado de viviendas de bajo precio y la gran demanda hacan prcticamente imposible la
compra por parte de integrantes de este sector (Clarn, 20-3-80). La "demagogia", como en el pasado, disfrazada ahora poco convicentemente de "norma transitoria", permita sacar algunas castaas del fuego. Pero lo ms impor. tante era que la confianza estatal en el mercado y sus propiedades autorreguladoras haba desaparecido hasta de la propia retrica oficial. (49)
El vencimiento del perodo de transicin y la definitiva liberacin del
mercado fueron saludados con jbilo:

FUENTE:"Estudio sobre el Mercado de Alquileres", MBS, 1979.

- 136 -

- 137 -

rgimen de locaciones se encontraran con los desalojados por expropiaciones, los erradicados de las villas de emergencia y otros marginados sociales,
alternando en los mseros intersticios de ese enorme y deforme monstruo llamado conurbano bonaerense. Pero esto ya es adelantamos al final de nuestra
historia.

,.Hoy, en que el rgimen concluye, debe celebrarse su desaparicin, tras

treinta y seis aos, durante los que tanto contribuy a la decadencia

argentina" (La Prensa, 3-121-79).
"La ley de normalizacin de locaciones urbanas es una ley de profunda raigambre moral ... porque le devuelve al pas la confianza en el contrato y la palabra empeada, que durante ms de 30 aflos fue conculcada (Ministro de Bienestar Social, segn "La Razn", 8-12-79).

NOTAS

A pesar de que, con el tercer vencimiento, quedaban desamparados los

.ontratos de mayor antigedad -aqullos que segn las estadsticas invoiucraban al mayor nmero de jubilados y pensionados- tampoco hubo en esta oportunidad ningn cataclismo social ni conmocin en el mercado inmobiliario.
"Al final, no era para tanto", observara meses ms tarde un funcionario del
MBS (La Razn, 21-4-80). Los pequeos dramas cotidianos apareceran espordicamente, registrados en la crnica diaria de algunos peridicos. (50)
Pero ello no empaflaba el "xito" del gobierno, que no vacilara en incorporar a su galera de logros -y sin duda en un lugar de honor- la normalizacin
de las locaciones urbanas. Esta era una demostracin palpable de que la "Argentina camina". (51)
En apariencia, la cuestin "locaciones" haba sido resuelta. La ley y el
orden haban triunfado sobre la demagogia y el "privilegio injusto". Y si el
mercado no poda por ahora dar solucin a los problemas que la nueva situacin creaba, haba que confiar en que el tiempo terminara por poner las cosas en su lugar. Lo que no poda admitirse era que el estado se hiciera cargo
del costo social ocasionado. (52) La sociedad lo ira absorbiendo a travs de
infinitos ajustes celulares. De uno u otro modo, los afectados "se arreglaran".
y en efecto, la sociedad demostr una vez ms su enorme elasticidad
su inacabable capacidad para metabolizar los ms duros ataques a su bienestar y condiciones materiales de vida. En su condicin de locatarios, los sectores populares haban quedado definitivamente librados a su suerte. Proporcionalmente, muy pocos alcanzaron la condicin de propietarios. Quienes pudieron continuar alquilando sus viviendas, debieron conformarse con menores comodidades o vieron reducidos sus niveles de vida. Otros continuaron librando una batalla judicial perdida de antemano, pero que al menos les permita postergar el momento del desalojo y el costo familiar aparejado. (53) Finalmente, un gran nmero emprendi un singular va crucis, que los llevara
a recorrer alojamientos precarios, viviendas de familiares, xodo hacia el interior o radicacin en villas urbanas y suburbanas. Como en las novelas de historias paralelas que confluyen al final, los inquilinos afectados por el nuevo

1.

2.

3.
4.

5.

6.

Esta breve resea se basa en un artculo de Miguel Pi de la Serra, "Una

emergencia que ya dura 33 aos", El Cronista Comercial, Buenos Aires, 4-5-76 y en el "Estudio sobre el Mercado de Alquileres en Capital
Federal y el Gran Buenos Aires", Ministerio de Bienestar Social, Secretara de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda, Direccin Nacional
de Investigacin y Desarrollo Socioeconmico Habitacional y Urbano,
Buenos Aires, abril de 1979, mimeo.
Se trata de las leyes N 11.122, 11.156 Y 11.157, que introdujeron reformas a la normatividad de fondo para dar mayor estabilidad al contrato locativo y ms seguridad a los inquilinos. As, se dispona que en
los juicios de desalojo deba notificarse a los subinquilinos, sin que ello
importara tenerlos por parte; se fijaban plazos mnimos contractuales,
luego incorporados al Cdigo Civil; y se congelaron los alquileres por
dos aflos.
Ver Decretos-leyes 17.607 y 17.689, de diciembre de 1967 y marzo de
1968.
Para sta, el proyecto estaba dirigido a dar estabilidad jurdica y econmica a la locacin, acabando con el rgimen de emergencia y restituyendo la confianza del inversor. Si bien criticaba algunos aspectos del
proyecto, la Confederacin estimaba que el mismo poda ser una base
adecuada para la elaboracin de una nueva ley de locaciones (La Razn,
22-5-75).
No est de ms tener en cuenta la notable capacidad de organizacin y
reivindicacin que demostraban por entonces agrupamientos de adscripcin partidaria tales como el Frente de Inquilinos Peronistas, comparndola con la que ejerceran durante el siguiente gobierno militar las
empeosas aunque desvadas organizaciones de los sectores locatarios
cuyas demandas, como veremos, fueron sistemticamente ignoradas.
El valor obtenido para el mes de abril de 1976 es de $ 35.919,6, y es- 139 -

- 138 -

'l.

H.

t basado en una encuesta para 32 ramas industriales. La elaboracin ha

sido efectuada a partir de datos contenidos en el Boletn Estadstico
Trimestral del Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
De acuerdo con nuestros informantes, se habran elaborado no menos
de cuatro o cinco proyectos en diferentes organismos.
"... por lo que se trasluce en este mbito, ... la CAL no ser receptora de
la inquietudes que puedan manifestar inquilinos o propietarios, sino
que corrrespondera volcar esas manifestaciones en los mecanismos
que trabajan para la elaboracin del proyecto de ley" (La Razn, 5-576). Como se ver, sin embargo, la CAL recibi poco despus algunos
anteproyectos de entidades representativas, aunque se desconoce en
qu carcter.

9.

Dada la premura con que finalmente se elabor la ley,no parece que la

informacin censal haya podido ser tomada en cuenta.

10.

De hecho, esta declaracin equivala a un "pasaporte'" para que una

cuestin llegara a ser considerada prioritaria y digna de integrar la agenda del estado.

11.

Forma en que popularmente los vendedores ambulantes de textos legales impresos vocean su mercadera en el centro de Buenos Aires.

12.

Se refiere al lapso que mediaba entre la sancin de la ley y el30 de noviembre de 1979, fecha en que se producira el vencimiento del "amparo" a las locaciones ms antiguas. Este perodo constitua una concesin
inevitable a fin de prevenir desbordes y situaciones dramticas o inmanejables.

1 .

Obviamente, la referencia aluda a los gobiernos populistas, en los que

los planes de vivienda para sectores populares constituan el motor de
la actividad constructora.

14.

Elaboracin propia sobre la base de datos del Boletn Estadstico Trimestral y del Indice de Precios al Consumidor, ambos del INDEC, Argentina.

15.

Algunos meses ms tarde, "La Prensa" (18-7-77) comentaba editorialmente el cierre y traslado de numerosos comercios.
En 1980, el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda indicara que
169.587 viviendas (el 15,6% del total) en la Capital Federal se hallaban
desocupadas (ver Cuadro 23 del Censo)
Como se ha visto, el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1980
registr un sensible aumento del nmero de unidades construdas, especialmente en los distritos de la zona Norte que corresponde a la po-

16.

17.

- 140-

18.

19.
20.

21.

22.

23.

24.

25.
26.

27.

28.

blacin de ms altos Ingresos.

Para las unidades de 1y 2 ambientes, la reduccin producida ~ntre marzo y setiembre de 1976 fue de 4% y 17% respectivamente. p~o en octubre de ese mismo ao, los precios promedio sufrieron un brusco aumento que llev los alquileres a un valor de ms de 30% por encima de
los estimados en marzo.
Comentario de "El Cronista Comercial" (3-5-77).
Lo que no indicaba este comunicado es que la magnitud. del "am.p~"
para estas locaciones no era equivalente a la de los alquileres onginados en contratos vencidos muchos aos antes.
Este juicio desconoce el hecho de que, en general, los gobiernos populistas -como el peronismo- dieron mucho mayor impulso a la construccin de viviendas populares que los gobiernos militares.
Vase Cuadro 3.6. Corresponde sealar que esta informacin se obtuvo solamente para octubre de 1977, cuando ya se haba reducido el nmero de grupos familiares locatarios en unos 150.000.
En octubre de 1976, el ingreso familiar promedio declarado era de
$ 31.700 (unos 100 dlares), hallndose ms del 60% de los inquilinos
por debajo de esa cifra. Vase Cuadro NQ8 del Censo de Inquilinos de
1976.
A pesar de la obligatoriedad de la presentacin de declaraciones juradas para gozar de los beneficios del rgimen de transicin, no es descartable que un importante nmero de inquilinos optara por no pres~ntar declaraciones, especialemte la tercera, de 1978, cuando las ventajas
ya resultaban prcticamente nulas.
La evolucin de la oferta puede observarse en el Cuadro 3.12.
Es interesante observar que mientras en Buenos Aires una rentabilidad
del 12% o ms sobre el valor actualizado de la propiedad era considerada normal, en Francia este porcentaje se estima en un 7% y en los Estados Unidos, en no ms del 5% anual. Vase Ateneo de Estudios Metropolitanos, "La Vivienda en la Capital" (mimeo), marzo de 1978.
Aunque se haba aprobado un nuevo cdigo de edificacin mucho ms
estricto, existan plazos para comenzar a construir y terminar las,obras.
Ello produjo, como se ha sealado, una fuerte demanda de permisos de
construccin sobre la base de las normas del antiguo cdigo.
Hacia fines de 1977, trascenda que el P.E.N. estaba considerando un
proyecto de desgravacin para viviendas destinadas a alquiler, que co~tena importantes beneficios impositivos sobre la renta y venta de uni- 141 -

unas doce medidas y el estudio de algunas otras iniciativas, tendientes

a morigerar en parte la situacin de los inquilinos afectados. Estas medidas incluan diversas formas de crditos, realizacin de censos de inquilinos para conocer la real magnitud de sus problemas, y aparente
aceleracin de planes de vivienda en ejecucin o a iniciarse en el futuro (vase Clarn, 30-6-78).

dados (Clarn, 5-11-77).

1).

n el informe del Ministerio de Bienestar Social sobre la situacin de

las locaciones urbanas (MBS, 1979) el precio se estimaba en $ 72.600
nuevos, con ndice "estacionalizado".

O.

A comienzos de marzo de 1978 se informaba que una pareja de ancianos se haba suicidado, incapacitada para afrontar el pago de un alquiler reajustado (Buenos Aires Herald, 11-3-78).

l.

Los alquileres y rentas del suelo nunca fueron, de cualquier modo, un

rubro significativo en las declaraciones juradas del impuesto a la" ganancias, siendo objeto de generalizada evasin.
'

.12. Sobre esto ltimo, el Ministerio de Bienestar Social desmenta las versiones y trasladaba la iniciativa de haberse efectivamente planteado, al
Banco Central (Clarn, 18~3-78). Como veremos enseguida, estos crditos fueron finalmente otorgados.
,3.

Como puede apreciarse, slo los peridicos "populares" se hacan eco

de sus demandas.

4.

Ambito en el que los sectores populares han tendido a expresarse pblicamente, aunque en esta oportunidad, la "concentracin" realizada
el tla del primer vencimiento congreg a unas 30 personas -en su mayora mujeres de avanzada edad- portando un cartel y una bandera argentina. Con su presencia, expresaban dramticamente la nula capacidad de movilizacin con que contaban por entonces los sectores populares.

35.

38.

El diario "Crnica" (21-6-78) denunciaba precisamente el ocultamiento de la realidad a travs de la manipulacin de lascifras estadsticas sobre este tema.

39.

Las variaciones en los precios de las unidades ms pequeas se colocaban por encima de las producidas en el nivel general del costo de la vida, aunque sin que la distancia fuera demasiado significativa
La opinin generalizada, recogida por cronistas que recorran las fi.as
de jubilados y pensionados que se inscriban para las adjudicaciones de
la Comisin Municipal de la Vivienda, sostena que los ingresos de este sector no alcanzaban a cubrir los alquileres que ya estaban abonando. aun antes de vencido el rgimen de locaciones anterior. La ayuda de
parientes y algunas "extras" compensaban en parte su situacin de ingresos, que de todos modos podan considerarse de superviviencia
(Clarn, 3-5-78).

40.

41.

"El arzobispo apela al nico recurso peculiar que le compete como proclamador de la fe evanglica. El propietario cristiano no puede proceder de cualquier manera; de lo contrario gravar su conciencia ante Dios
como lo ensefia el Evangelio de San Mateo al rechazar del reino a los
que no tienen en cuenta al pobre, al desnudo y al hambriento y, en nuestro caso, a los inquilinos que no podrn abonar sumas desconsideradas
y al margen de toda humana posibilidad" (Crnica, 24-6-78).

42.

Incluso admitiendo que las sucesivas prrrogas hubieran. en efecto,

distorsionado el mercado de locaciones.
Algn rgano lleg a expresar que si el problema haba de ajustarse a
principios de tica, debi haberse considerado que buena parte de las viviendas que volveran a la libre contratacin fueron adquiridas por sus
actuales propietarios a precios nfimos, correlativos con los alquileres
congelados. de tal manera que las nuevas normas no compensaban al
propietario realmente desposedo. que en su momento se desprendi de
un bien que no le produca renta (Editorial de "Clarn", 7-6-78).

Diario Popular, 13-6-78. El Dr. Del Cioppo, titular de la Comisin, no

crea que estos desalojos llegaran a 50 en la Capital Federal. Casi dos
aos ms tarde, trascendera que solamente en un juzgado (de los 50
existentes en lajurisdiccin) se haban iniciado, en 1979,430 juicios de
desalojo, dictndose 250 sentencias y diponindose 60 lanzamientos,
parte de ellos con la fuerza pblica (La Razn , 21-4-80). Este desaprensivo tratamiento del prob lema era congruente con el estilo decisorio implantado. En sus declaraciones, el aludido funcionario mencionaba que
los das martes y jueves Conceda audiencias individuales para atender
problemas "lmite": Al hacrsele conocer el caso de un jubilado de 84
aos que se hallaba en la ms absoluta desesperacin, indic al cronista: "Mndemelo maana. Algo vamos a hacer por l".

43.

36.

Segn Clarn (23-6-78), los jubilados o pensionados sin recursos ni familia seran reunidos en grupos de hasta cuatro personas.

44.

37.

A la fecha del primer vencimiento, hemos registrado la adopcin de

- 142 -

Estas cifras, manejadas frecuentemente por la Asociacin de Inquilinos

de Hoteles y Pensiones, representan una proyeccin de las que en 1974
estimaba la Comisin Municipal de la Vivienda (v.g. 600.000 perso- 143 -

nas). No obstante.Ias cifras censales de 1980 -que no precisan adecuadamcntc el nmero de habitantes en este tipo de viviendas- tienden a surcrir de todos modos una cifra significativamente menor. Considero
que esta poblacin representa alrededor del 10% del total de habitantes de la Capital Federal.
45.

Entendiendo por talla concretada a travs de la inscripcin de los interesados en los diferentes planes de vivienda existentes. Naturalmente, la demanda potencial siempre fue mucho mayor.

46.

El FONA VI (Fondo Nacional de la Vivienda) es un instrumento financiero del gobierno nacional que tiene por objeto promover.la construccin de viviendas para sectores de menores ingresos en todo el pas. El
Fondo se halla formado por recursos con afectacin especfica provenientes de aportes sobre sueldos y salarios, los que se canalizan a travs de los institutos provinciales de la vivienda siguiendo pautas establecidas a nivel de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la
Nacin.

47.

Entrevista en la Direccin de Investigaciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Bienestar Social.

48.

El Cuadro 3.12 contiene estadsticas de oferta de unidades en locacin

slo hasta enero de 1979. Aunque la tendencia de la oferta hasta esa fecha fue ascendente, sera necesario tambin conocer el comportamiento de la demanda. La gran cantidad de unidades desocupadas podra ser
un ndice de dificultad de colocacn de la oferta.

49.

Ya a fines de octubre de 1979, el subsecretario general 'de la Secretara

de Desarrollo Urbano y Vvivienda, Ricardo Jorge Saravia, admita que
"lamentablemente hay mucha gente especuladora que empez a levantar los precios de los departamentos de uno y dos ambientes, a raz de
los crditos que se estaban otorgando" (La Prensa, 23-10-79). Asu vez,
el Ministro de Bienestar Social expresaba su "esperanza" de que la liberacin hara bajar los precios. "De a poco" se pondra en marcha el
mecanismo que ira produciendo una disminucin del dficit habitacional (Clarn, 27-2-80). Por ltimo, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Vivienda, a la vez presidente del BHN, manifestaba que aunque el problema habitacional tena prioridad uno para el gobierno, su solucin demandara "varias dcadas".

50.

Por ejemplo, Crnica (26-6-80) informara que 30 personas desalojadas por imperio de la ley de alquileres.permanecan a la intemperie en
un baldo del barrio de San Telmo. Clarn (27-9-80) expondra el drama de 180 familias desalojadas en Ciudadela. La Nacin (1-8-80) re-

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51.

producira las declaraciones del secretario general del Centro de Inquilinos de Buenos Aires quien, al referirse a los desalojados, manifestara que ante la imposibilidad de alquilar un nuevo departamento, algunos miembros fueron acogidos solidariamente por sus hijos o hermanos
en sus ya reducidas viviendas; otros enviaron a su mujer e hijos a sus
provincias de origen y fueron a vivir en esos mal llamados "hoteles",
compartiendo la habitacin con uno O dos hombres ms; otros, en fin,
fueron a parar a las villas de emergencia.
Aviso a doble pgina -v.g. Diario "Conviccin" 29-7-80- en el que el
nuevo rgimen de alquileres apareca como una de las razones de por
qu el pas avanzaba por el camino de materializar los objetivos del Proceso de Reorganizacin Nacional.

52.

Sin duda, tampoco estaba en condiciones de hacerlo. Como ilustracin

de ello, vale la pena reproducir in extenso las declaraciones del Dr. Gerardo Gonzlez, jefe del Departamento de Vivienda del PAMI, al aludir a los prstamos para la compra de vivienda concedidos a jubilados
y pensionados: "En la Capital Federal y conurbano reside aproximadamente el 50 por ciento de todos los jubilados y pensionados nacionales
del pas ... De stos. una cifra que es calculada en un diez por ciento de
los inquilinos amparados por la Ley de Locaciones Urbanas, son los que
han tramitado los crditos" (...) "medido con respecto al total de jubilados, es un porcentaje nfimo; medido en el problema en s, es terrible
la falta de vivienda y el desalojo. Esto no quiere decir que el resto de los
jubilados tenga solucionado el problema de la vivienda. Hay una cantidad mucho mayor de beneficiarios de los prstamos que se qued sin
ellos y viene ac a pedirlos ahora y a la cual no podemos favorecer, y
est en situaciones de vivienda, a veces, quiz ms terrible que los propios desalojados. Por ejemplo, la gente que vive en hoteles, donde la tarifa es libre; en villas de emergencia, que son potreros. Y se jubilan y
los echan. A toda esa gente no le podemos dar soluciones y son tantos
o ms que los protegidos por la ley, pero ste es un plan que sale exclusivamente a contemplar la necesidad del desalojado en cumplimiento
de la ley" (Clarn, 18-3-79).

53.

Todava en mayo de 1981, la Confederacin Argentina de Inquilinos

(CADI) y la Asociacin de Locatarios solicitaban al gobierno que "paralice, por seis meses, los juicios de desalojo" y que "obre con sensibilidad social ante los reclamos efectuados por los locatarios afectados
por las consecuencias de la Ley 2l.342" (La Nacin, 18-5-81).

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