2 Material Docente Acto y Procedimiento Administrativo 2022

MATERIAL DOCENTE
LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA
ADMINISTRACIÓN:
ACTO Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Eduardo Cordero Q.
Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
2022
Material Docente: Acto y Procedimiento Administrativo
Prof. Eduardo Cordero Q.
INDICE
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 5
II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y
CLASIFICACIONES ............................................................................................................................ 7
III. EL ACTO ADMINISTRATIVO................................................................................................ 9
§ 1. Derecho administrativo y Acto administrativo: el problema de su caracterización
9
§ 2. La conceptualización del acto administrativo .............................................................. 10
§ 3. El concepto de acto administrativo en Chile y sus características ......................... 12
§ 4. Clasificación de los actos administrativos .................................................................... 16
§ 5. Elementos del acto administrativo ................................................................................. 18
5.1. Elementos subjetivos .......................................................................................................... 19
5.2. Elementos objetivos ............................................................................................................ 19
5.3. Elementos formales ............................................................................................................. 24
§ 6. Efectos y extinción del acto administrativo ................................................................. 25
6.1. Los efectos del acto administrativo. Precisión conceptual: validez, ejecutoriedad,
eficacia y ejecutoriedad ............................................................................................................... 25
6.2. Los efectos de los actos administrativos ........................................................................ 28
a) Aspectos generales ............................................................................................................. 28
b) Los efectos del acto administrativo en el tiempo ........................................................ 29
c) La ejecución de los actos administrativos ..................................................................... 33
6.3. La extinción de los actos administrativos ...................................................................... 35
a) La extinción del acto administrativo por causas objetivas ....................................... 35
b) La conducta del destinatario como causal de extinción ............................................ 36
c) La decisión de órganos públicos distintos de la Administración ............................ 36
d) La decisión de la Administración autora del acto ....................................................... 37
e) El decaimiento del acto administrativo ......................................................................... 48
§ 7. La nulidad de los actos administrativos ........................................................................ 49
7.1 Introducción ........................................................................................................................... 49
7.2. La base de los sistemas de nulidad: El principio de legalidad y la autonomía de la
voluntad ......................................................................................................................................... 50
7.3. Nulidad, legalidad y proporcionalidad ............................................................................ 52
7.4. No toda ilegalidad produce la nulidad del acto administrativo ................................ 54
7.5. Las causales de nulidad del acto administrativo........................................................... 55
a) La investidura irregular .................................................................................................... 56
b) Incompetencia ..................................................................................................................... 57
c) Ausencia o ilegalidad de los motivos ............................................................................. 58
d) Ilegalidad del objeto .......................................................................................................... 59
e) La desviación de poder ...................................................................................................... 59
f) Vicio de forma ...................................................................................................................... 60
7.6. Una revisión del sistema de nulidad de los actos administrativos ........................... 63
7.7. A modo de síntesis ............................................................................................................... 64
IV. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA
ADMINISTRACIÓN: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............................... 66
§ 8. Introducción: acotación de la actividad jurídica unilateral y formalizada ............ 66
2
§ 9. El procedimiento administrativo: concepto y función ............................................... 69

§ 10. La regulación del procedimiento administrativo en Chile. Los antecedentes de la
Ley Nº 19.880.................................................................................................................................... 72
10.1. El sistema de ordenación normativa del procedimiento administrativo: el
carácter básico y supletorio de la Ley Nº 19.880 ................................................................. 73
10.2. El ámbito objetivo y subjetivo de aplicación y sus límites ...................................... 77
10.3. Clasificación de los procedimientos ............................................................................... 78
§ 11. Los principios generales del procedimiento administrativo .................................... 81
11.1. Naturaleza de los principios del procedimiento administrativo y su
enumeración ............................................................................................................................. 82
11.2. Análisis particular de cada principio ............................................................................. 83
a) Principio de escrituración ................................................................................................. 83
b) Principio de gratuidad....................................................................................................... 84
c) Principio de celeridad ........................................................................................................ 84
d) Principio conclusivo .......................................................................................................... 86
e) Principio de economía procedimental. ........................................................................... 86
f) Principio de contradictoriedad ......................................................................................... 87
g) Principio de imparcialidad ............................................................................................... 88
h) Principio de abstención ..................................................................................................... 89
i) Principio de no formalización, de conservación y trascendencia ............................. 92
j) Principio de inexcusabilidad ............................................................................................. 93
k) Principio de impugnabilidad ............................................................................................ 94
l) Principios de transparencia y publicidad ....................................................................... 95
§ 12. Los sujetos de la relación procedimental o partes en el procedimiento ................ 98
12.1. La Administración actuante: abstención y recusación ......................................... 98
12.2. Los interesados: capacidad y representación .............................................................. 98
a) La condición de interesado y sus clases ........................................................................ 98
b) La capacidad jurídica y de obrar ...................................................................................100
c) La actuación personal y la representación ..................................................................102
§ 13. Actuaciones pre procedimentales: información previa y medidas provisionales
102
13.1 Período de información previa ......................................................................................102
13.2. Las medidas provisionales .............................................................................................103
§ 14. El inicio del procedimiento ............................................................................................104
14.1. Iniciación de oficio ...........................................................................................................105
14.2. Iniciación a instancia del interesado ...........................................................................105
a) Los supuestos en que procede: las posiciones desde las que cabe incoar la actuación
de la Administración ............................................................................................................105
b) La formalización de pretensiones ante la Administración: la solicitud; sus
requisitos formales y materiales ........................................................................................106
c) La presentación de la solicitud ......................................................................................107
d) Los formularios y sistemas normalizados de solicitudes ........................................107
e) Las deficiencias y defectos en las solicitudes .............................................................108
§ 15. La ordenación del procedimiento: los plazos y su cómputo ...................................109
15.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento ................................................109
15.2. Los términos y los plazos ..............................................................................................109
§ 16. La instrucción del procedimiento .................................................................................111
3
16.1. Actos o diligencias instructorios típicos de la Administración: la prueba y

los informes .................................................................................................................................112
a) Prueba .................................................................................................................................112
b) Informes .............................................................................................................................112
16.2. Los actos o diligencias instructorios típicos de los interesados en el
procedimiento: información pública ......................................................................................114
c) Otros actos o diligencias de instrucción: las alegaciones y la audiencia..............117
§ 17. El término o finalización del procedimiento ..............................................................119
17.2. La terminación normal ...................................................................................................119
a) La terminación por acto unilateral: resolución expresa y presunta (silencio
administrativo) ......................................................................................................................120
b) La terminación anormal: supuestos .............................................................................121
§ 18. El silencio administrativo: formas, requisitos, efectos y acreditación .................123
a) Consideraciones generales .............................................................................................123
b) El presupuesto legal de la técnica: la obligación legal de resolver todo
procedimiento administrativo ............................................................................................123
c) Condiciones para que opere el silencio administrativo ............................................123
d) Clases de Silencio: Silencio Positivo y Negativo ......................................................124
d) Efectos del silencio administrativo ..............................................................................126
4
I. INTRODUCCIÓN
La regulación legal con carácter general del acto y el procedimiento administrativo en Chile
es reciente y ha tenido lugar en el marco de una serie de modificaciones que se han
introducido en los últimos veinte años para implementar una política de modernización del
Estado1, que permita transparentar el ejercicio de la función pública y fortalecer los
mecanismos de participación y el derecho de los ciudadanos a la información pública2, a
partir de una preocupación creciente frente a los fenómenos de corrupción y de desprestigio
de los gobiernos y de la clase política3.
Estas circunstancias han permitido un salto sustancial del régimen administrativo en

nuestro país, el cual ha sufrido durante largas décadas la falta de una legislación común e
íntegra que se hiciera cargo de la organización, los procedimientos y las formas de actuación
de la Administración, agravado por la ausencia de una jurisdicción contenciosa-
administrativa, que sólo fue asumida por los tribunales del fuero común a comienzos de la
década de los noventa4. Con anterioridad, el Derecho administrativo era sólo la normativa
doméstica o interna de la Administración, centrada en el régimen de los funcionarios y en
regulaciones dispersas y heterogéneas que otorgaban un amplio margen de discrecionalidad
a la autoridad y en donde prácticamente no se reconocían derechos a los ciudadanos5.
Aquello permite explicar el importante rol que le ha tocado asumir a un órgano
administrativo, como es la Contraloría General de la República, que mediante el control de
legalidad preventiva de ciertos actos administrativos y en el ejercicio de su facultad
dictaminadora, ha ido perfilando un Derecho administrativo anclado en la tradición de la
Europa continental del regimen administratif.
Esta particular circunstancia puede llamar la atención si se considera el rol preponderante

que tiene la iniciativa privada y los fuertes procesos de desregulación experimentados a
partir de la década de los ochenta6. Sin embargo, aquel proceso no fue acompañado de una
normativa general administrativa que reconociera a los ciudadanos derechos mínimos en los
procedimientos administrativos. Las grandes reformas de aquella época miraron con
prejuicio la estructura tradicional de la organización y los procesos administrativos
1 Propuestas de la Comisión Nacional de Ética Pública (1994), que dio lugar a la Ley Nº 19.653 de 1999, sobre
probidad administrativa aplicable de los órganos de la Administración del Estado; Agenda de probidad. Sin
embargo, el principal antecedente es el Acuerdo político legislativo para la modernización del Estado la
transparencia y la promoción del crecimiento (2003), entre el gobierno y la oposición debido a una serie de
hechos de corrupción que llevaron a una revisión de las normas sobre gasto electoral, compras en el sector
público y procedimiento administrativo.
2 La publicidad reconoce avances importantes en la jurisprudencia de Contraloría a través del dictamen Nº
49.883, de 2004; de la CIDH en el caso “Claude y otros con Chile” y del Tribunal Constitucional mediante su
sentencia Rol Nº 643, junto con el Instructivo Presidencial Nº 8/2006, entre otros, que dieron paso a
importantes cambios. Así, en el año 2005 se modificó la Constitución, mediante la Ley Nº 20.050, incorporando
en el artículo 8º una norma sobre de probidad, transparencia y publicidad, y en el año 2008 entra en vigencia
la Ley Nº 20.285, de 2008, sobre Acceso a la información pública.
3 Al respecto se puede consultar el índice de percepción de la corrupción elaborado por Transparencia
Internacional: https://www.transparency.org. En los últimos diez años Chile ha experimentado un leve

descenso en este ranking, con una tendencia que se ha mantenido en los últimos cinco años.
4 Véase Pantoja Bauzá, 2001 y del mismo autor 2005: 27-70. También se puede consultar Ferrada Bórquez y
Bordalí Salamanca, 2008, y Ferrada Bórquez, 2011: 251-277.

5 Véase Varas C., 1940; Jara Cristi, 1948; y Silva Cimma, 1968.
6 Al respecto se puede consultar Larraín B. y Vergara M., 2000, y Aróstica, 1995: 239-261.
5
realizados bajo la lógica de la europea continental y, especialmente, dentro de la idea del

servicio público. A su vez, se optó por seguir el modelo norteamericano, bajo la premisa de
la subsidiariedad como criterio rector de la intervención del Estado en las actividades
productivas, con acciones jurisdiccionales sencillas y eficaces, alejadas del peso de la vieja
jurisdicción administrativa. La desregulación es la liberalización, y las relaciones del Estado
con los ciudadanos se cumple de una forma más directa y simple, con amplios espacios de
actuación alejados de la burocracia y los lentos trámites administrativos. En este caso, se
estructura un Derecho administrativo que mira con reticencia el modelo “autoritario” clásico
de origen francés, y se trata de construir a partir de una mirada centrada en la posición del
particular, justificada muchas veces en el viejo modelo inglés7.
Ahora bien, un sistema construido sobre la base de la desregulación, necesariamente plantea

serios problemas respecto de los procedimientos y en el diseño institucional. El control
jurisdiccional de la Administración no se podía edificar sobre la base de acciones cautelares
-como sucedía con la acción de protección o amparo ampliado de derechos
constitucionales— y la regulación de la actividad formal de la Administración demandaba
necesariamente de normas más acabadas y de mayor densidad prescriptiva.
En dicho contexto, y al alero de la contingencia política, se dicta en mayo de 2003 la Ley Nº

19.880 (en adelante LBPA), que regula las bases de los procedimientos que rigen a los
órganos de la Administración del Estado, estableciendo las normas generales o comunes
que regulan el procedimiento administrativo, así como disposiciones sustantivas relativas al
acto administrativo (concepto, características, efectos e impugnación). La lectura de este
cuerpo legal no plantea mayores sorpresas8, toda vez que en su contenido se recoge buena
parte de la tradición jurídica europea, que ya era predominante en Latinoamérica, bajo la
pluma del legislador positivo español. En efecto, buena parte de sus preceptos reproducen
la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, como no puede
ser de otra forma, de su antecesora, esto es, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
de julio de 1958. Algunas novedades que se pueden apreciar respecto de la regulación son
una larga lista de principios que rigen el procedimiento, la positivización del concepto
clásico de acto administrativo, la introducción de la invalidación como forma de extinción
de estos actos y algún recurso extraordinario, como ocurre con la revisión.
Por su parte, tampoco se innovó demasiado respecto de los trabajos que se venían realizando
desde hace más de cuarenta años, como fue un proyecto redactado por la Comisión Nacional
de la Reforma Administrativa (CONARA) nombrada por la Junta de Gobierno luego del
golpe de Estado de 1973 y que contó con la asesoría de juristas españoles9. Además, también
7 Ferrada Bórquez, 2000: 99-138.

8 Así se puede comprobar en los trabajos de Soto Kloss, 2003: 92-103, posteriormente recogido en su obra
Soto Kloss, 2010: 862 pp. En el mismo sentido, Jesús González Pérez sostuvo que la LBPA chilena “[…] se
enmarca en la corriente legislativa que inició la Ley española de 1958. Es, por tanto, una Ley que rebasa con mucho lo
estrictamente procedimental y ofrece una completa regulación del régimen jurídico de la actuación administrativa.”, en:
González Pérez, 2003: 368. También son interesantes los trabajos de Cordero Vega, 2003: 228 pp. y Cordero
Vega, 2010: 325-355.
9 Esta Comisión fue creada por el Decreto Ley Nº 212, de 17 de diciembre de 1973, y contó con la asesoría de
Francisco González Navarro. Las conclusiones se pueden encontrar en CONARA, Seminario Nacional sobre
Procedimientos Administrativos, Santiago, Chile, 1980, que contiene un documento anexo sobre la “Misión
6
se debe destacar un proyecto de ley presentado por el Presidente Patricio Aylwin en 1992,
cuya discusión no tuvo avances sustanciales, siendo archivado de forma definitiva en el año
200010.
Cabe recordar sobre esta materia que el primer cuerpo legal en América Latina es de 1972,
y corresponde a la Ley Nº 19.549, de Procedimientos Administrativos de Argentina,
reformada por la Ley Nº 21.686. Anteriormente existía un Reglamento de Normas
Generales de Procedimiento Administrativo dictado en el Perú en el año 1967, que fue
elevado a rango de ley en 1992, posteriormente reemplazado por la actual Ley Nº 27.444,
del Procedimiento Administrativo General11. Ambos textos legales marcan un arco de
tiempo en la dictación de diversas leyes de procedimiento administrativo en la región, que
en su parte gruesa sigue la misma tendencia en cuanto a su contenido12.
Así, hemos llegado tarde a este proceso de “codificación del procedimiento administrativo”,
como lo denomina Allan Brewer-Carias13, pero rápidamente nos hemos puesto al día, ya que
el novel cuerpo legal dictado en el año 2003 ha calado de forma profunda en la cultura
jurídica de las autoridades, jueces, funcionarios y ciudadanos, demostrando una enorme
eficacia.
II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y

CLASIFICACIONES
La Administración del Estado está llamada a cumplir un sinnúmero de funciones, todas ellas
muy diversas y heterogéneas, que no resulta posible de reducir a una categoría unitaria, lo
que además da prueba de las dificultades que ha plantado la conceptualización del Derecho
administrativo14.
realizada en Chile durante los días 1º al 31 de octubre de 1979 por Francisco González Navarro”. También se
puede ver un análisis de la materia en el trabajo de Soto Kloss, 1982: 79-94, y Montt Oyarzún, 2002: 118-133.
10 Mediante el Mensaje Nº 425-323, de 6 de mayo de 1992, el Presidente de la República Patricio Aylwin
Azócar envió al Senado un proyecto de ley sobre la base de los procedimientos administrativos. El proyecto
fue tramitado mediante el Boletín 683-06 y fue archivado en el año 2000 mientras se encontraba en primer
trámite constitucional.
11 Recientemente modificada por el D.L. Nº 1272, de 21 de diciembre de 2016.
12 A estas disposiciones debemos sumar las Normas Generales de actuación administrativa de Uruguay,
aprobadas por el D. 500/1991 (con 239 artículos), que sustituyeron al D. 640/1973; la Ley de Honduras
aprobada por el Decreto Nº 152-87, de 28 de septiembre de 1987; la Ley General de la Administración pública
de Costa Rica de 1978; en Colombia se incorporó la regulación de los procedimientos administrativos en la
reforma que se efectuó al Código Contencioso-Administrativo de 1984; la Ley Orgánica de procedimientos
administrativos de Venezuela, de 1 de julio de 1981; la Ley Nº 9784/99, de 29 de enero de 1999 que regula el
procedimiento administrativo en el ámbito de la Administración pública federal en Brasil (con una influencia
portuguesa) y la Ley de procedimiento administrativo de Bolivia, de 22 de abril de abril de 2002. Más detalles
sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos en Hispanoamérica véase a González Pérez,
2003: 362.
13 Brewer-Carías, 2011: 47-76. También se pueden ver de este autor Brewer-Carías, 1989: 255-435;Brewer-
Carías, 1990; Brewer-Carías, 1992; Brewer-Carías, 2003; Brewer-Carías, 2009: 163-199, y Brewer-Carías,
2012: 959-994.
14 Sobre esta materia, sólo basta recordar la discusión entre el concepto orgánico y funcional de Administración
pública, a fin de determinar los contornos en la aplicación del Derecho Administrativo. Si bien nuestro
ordenamiento sigue en principio un concepto orgánico (LBGAE), existen algunos pronunciamientos de la
Corte Suprema y el Consejo para la Transparencia que tienden a hacer una aplicación de una concesión
7
Sin embargo, la doctrina tiende a clasificar la actuación de la Administración con dos

finalidades muy precisas.
a) Primero, con el objeto de establecer el régimen jurídico aplicable, para lo cual se

distingue entre actividad formal y actividad material o técnica de la Administración.
La actividad formal corresponde a aquella que se expresa a través de actos que
producen efectos jurídicos respecto de terceros, ya sea creando, modificando o
extinguiendo situaciones jurídicas, siendo su principal manifestación el acto
administrativo y las actuaciones necesaria para su dictación, integradas bajo el
concepto de procedimiento administrativo. Una variante lo constituye la acción
concertada mediante convenios y contratos administrativos. Por su parte, la
actividad material, real o técnica, tradicionalmente se ha señalado que es aquella cuya
relevancia jurídica es mediata o indirecta15, y que comprende las actuaciones
materiales u operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función
administrativa16. Muchos de estos actos son en ejecución de una decisión formal
previa, pero también una gran mayoría no reconoce un acto administrativo anterior,
como sucede en las tareas de vigilancia, inspección, investigación o prestaciones
directas, como la educación o la salud. La importancia de la distinción dice relación
con las normas que le resultan aplicable a una y otra, especialmente en lo que dice
relación con el procedimiento, los medios de impugnación y la forma en que se
enfrentan las manifestaciones al margen de la ley (nulidad y responsabilidad).
b) Por otra parte, y con una finalidad sistematizadora, se atiende al contenido sustancial
de la actividad, haciendo una clásica separación entre actividad de servicio público,
destinada a garantizar ciertas prestaciones de forma regular y continua a la
comunidad; actividad de policía u ordenación, que tienen por finalidad adoptar medidas
de limitación de la libertad y propiedad de los ciudadanos con la finalidad de
mantener el orden público, concepto que cada vez se ha ido ampliando a diversas
materias como salubridad pública, urbanismo, medio ambiente, mercados
financieros, etc. Por último, se encuentra la actividad de fomento o promoción, que
tienen por objeto generar incentivos en la población para estimular el desarrollo de
determinada actuaciones y fines, como en las artes, la ciencia o el deporte17.
funcional. Véase Cordero, Eduardo (2017): Administración, Derecho Administrativo y sus principios fundamentales,
Valparaíso, PUCV, pp. 3-6.
15 Así se señala que se trata de funciones, tareas o cometidos, que se cumplen normalmente observando las
reglas (no siempre, ni normalmente, objeto de regulación o formalización jurídico, menos aún de forma
completa) técnicas o facultades propias de aquellas. Véase Parejo Alfonso, 2003: 638.
16 Gordillo, 2011: III-17.
17 El análisis tradicional, en perspectiva jurídica, de las formas de actuación de la Administración se ha centrado
en la triada de actividades descritas por Luis Jordana de Pozas en 1949 y que distinguía entre actividad de
policía, actividad de servicio público y actividad de fomento. Véase Jordana de Pozas, L., “Ensayo de una teoría
de fomento en el Derecho administrativo”, en Revista de Estudios Públicos, Nº 48, 1949, pp. 41-54. Dicha
clasificación tuvo particular éxito en la doctrina española, al punto que hasta el día de hoy es de uso habitual
y sólo ha sido objeto de algunos matices o de la incorporación de una cuarta o quinta categoría. Así, se hablaba
además de la gestión industrial o económica (Villar Palasí, J. L., “La actividad industrial del Estado en el
Derecho administrativo”, Revista de Administración Pública, Nº 3, 1950, pp. 53-129); de la actividad de
planificación (Ariño, nota 6, p. 296) o de actividad arbitral (Parada, J. R., “Arbitraje y derecho administrativo.
La actividad arbitral de la Administración”, en Revista Galega de Administración Pública, Nº 23, 1999, pp. 13-
43). Por tal razón, no debe extrañar que nuestra doctrina también haya seguido esta distinción para dar cuenta
8
Ahora bien, nuestro estudio va a comenzar con el análisis de la actuación unilateral y formal
de la Administración que se expresa a través del acto y el procedimiento administrativo.
III. EL ACTO ADMINISTRATIVO
§ 1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ACTO ADMINISTRATIVO: EL PROBLEMA DE SU

CARACTERIZACIÓN
Bien es sabido que el hito de referencia en las bases del Derecho administrativo actual nos
remonta a la consagración de principios liberales que dieron sustento al modelo del Estado
de Derecho y que marca el punto de inflexión respecto del antiguo régimen. Sin embargo,
también es generalmente aceptado que los cambios políticos, sociales y económicos no son
tan abruptos como muchas veces se nos presentan y lo cierto es que el paso desde el antiguo
régimen al Estado liberal no fue la excepción. Así, existen un conjunto de elementos del
Estado absoluto que perduran como una suerte de lastre histórico que subyacen en las
instituciones políticas, lo cual tiene una incidencia necesaria en nuestra disciplina. De esta
forma, el Derecho administrativo no se construye y edifica exclusivamente sobre bases
liberales, sino que recoge una serie de elementos que lastran su configuración y que le dan
un marcado carácter autoritario heredado del absolutismo.
En este sentido, existe un acuerdo en entender que el Derecho administrativo se forma en

base a un conjunto de compromisos que buscan la permanencia de ciertos poderes previos a
la revolución liberal, pero sujetos o encauzados bajo los moldes del nuestro modelo del
Estado de Derecho que se está formando. Así, se configura una administración con poderes
normativos, jurisdicción especial y con una posición privilegiada frente a los Tribunales, la
cual se resume bajo el concepto de autotutela, lo que le permite crear, modificar o extinguir
situaciones jurídicas de terceros aún en contra de su voluntad y sin la intervención de los
órganos jurisdiccionales y, al mismo tiempo, poder ejecutar de oficio tal decisión, alterando
el estado material de cosas existentes.
Esta posición privilegiada se ha de manifestar en la forma de ejercer el poder público, bajo

la figura de las potestades públicas, y en su concreción formal, constituidas en este caso por
el acto administrativo, que pasa a ser un trasunto o expresión de esta particular posición
que ostentan los órganos que integran la Administración del Estado. Esto es lo que se hace
que la eficacia de estos actos, su forma de extinción y su ejecución demanden un análisis
particular desde una óptica distinta, lo cual debe tener como premisa el concepto y
caracterización del acto administrativo, así como la forma en que se construye por parte de
nuestra doctrina y legislación18.
de la actividad material que realizan los órganos de la Administración del Estado, con el objeto de explicar las
formas y técnicas con las cuales se relaciona con los particulares. Véase Camacho Cépeda, G., “La actividad
sustancial de la Administración del Estado”, en Pantoja Bauzá, R. (coord.), Tratado de Derecho administrativo,
T. IV, Santiago, Abeledo Perrot, 2010.
18 Sobre el particular, resulta de interés leer los trabajos del profesor Eduardo Soto Kloss en donde cuestiona
este privilegio, en particular se puede consultar su artículo (2001): Solve et repete. Notas sobre un resabio
absolutista en el Estado constitucional de Derecho, en Ius Publicum, No 6, 2001, pp. 79-100, en especial pp. 79-82.
También se puede consultar su trabajo (1980): La ejecución del acto administrativo (Suspensión y revocación). en
“El Derecho administrativo en Latinoamérica”, Bogotá: Instituto Internacional de Derecho administrativo
Latino, 1980, pp. 3-33.
9
De este modo, uno de los puntos centrales que da cuenta de la forma que adopta el Derecho
administrativo moderno se expresa a través del concepto de acto administrativo, en donde
se condensa y manifiesta la particular posición que adopta la Administración frente al
Derecho, el conjunto de privilegios o prerrogativas que se le reconocen y, a su vez, la forma
en que se concreta su relación con los particulares.
§ 2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A pesar del carácter capital que el acto administrativo, no existe en la doctrina un acuerdo
o concepto básico que permita nuclear sus características fundamentales. Cabe sólo recordar
que desde su primera formulación en las postrimerías del siglo XVIII se ha asistido a una
suerte de propuestas conceptuales de difícil unificación. A este hecho se debe agregar una
dificultad adicional, como el crecimiento y heterogeneidad de la actividad desplegada por la
Administración del Estado, lo cual hace imposible reducir todo este cúmulo de actuaciones
a una categoría única.
No obstante, en esta materia nos podemos encontrar con dos caminos básicos que ha seguido
la doctrina y jurisprudencia para definir el acto administrativo: uno de carácter instrumental
y otro sustancial.
En primer lugar, nos encontramos con un concepto de marcado carácter instrumental, que
sólo pretende deslindar la competencia entre los Tribunales que ejercen la jurisdicción
común frente aquellos que les corresponde ejercer una jurisdicción especial contencioso-
administrativa. La forma de resolver este problema estrictamente competencial fue recurrir
a un concepto amplio de acto administrativo, capaz de abarcar la mayor cantidad de
manifestaciones del actuar jurídico y material de la Administración pública y que se expresa
en el conocido concepto formulado por MERLIN, quien entiende al acto administrativo
comprensivo de las decisiones de la autoridad administrativa, una acción o un hecho de la
Administración que tiene relación con sus funciones19.
En segundo término, nos encontramos con conceptos o categorías sustanciales, esto es,
aquellas que tratan de caracterizar el acto administrativo sobre la base a elementos
distintivos, que permitan distinguirlos de otros tipos de actos que producen efectos en el
mundo jurídico. En este sentido, encontramos los esfuerzos realizados por la dogmática
alemana y francesa de fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, las que destacaron
como elemento definidor de tal categoría su carácter singular y autoritario, que permite
separarlo de otros actos de autoridad que tienen un carácter normativo y del negocio
jurídico, basado en la libre voluntad de las partes concurrentes. Así, Otto MAYER entendió
que el acto administrativo no era sino un acto de autoridad, semejante a una sentencia
judicial, pero que emana de los órganos que integran la Administración, y que tienen por
objeto aplicar a un caso particular una norma previa de carácter general20. Por su parte, el
máximo representante de la doctrina administrativista francesa, Maurice Hauriou, perfiló el
concepto en torno a su carácter decisorio y ejecutivo (sería una décision éxécutoire), que no
sólo innova en el mundo jurídico y material, sino que también está dotado por sí mismo de
19 MERLIN, M. (1812): Répertoire universel et raisonné de jurisprudence, 4e édition corrigée. Paris: chez Garnery.
20 MAYER, Otto (1949): Derecho administrativo alemán. T. I, Buenos Aires: Desalma, 1949, p. 125 y ss.
10
la fuerza de obligar21. De esta forma, el acto administrativo se integró dentro de las formas
que utiliza la Administración para adoptar sus decisiones, en el marco que de lo que se ha
denominado procedimiento administrativo. Estas ideas llevaron a asumir con mayor fuerza
la comparación realizada con los actos jurisdiccionales, ya que al sostener que la sentencia
es fruto de un proceso judicial, el acto administrativo también debe ser el resultado de un
conjunto concatenado de actos, esto es, de un procedimiento administrativo.
Sin embargo, dentro de esta segunda corriente, sin lugar a dudas que la que mayor influencia
la ha ejercido la noción construida desde el conceptualismo jurídico alemán en la segunda
mitad del siglo XIX en el ámbito del Derecho privado. Así por lo demás lo sostenía el gran
maestro alemán Paul Laband al señalar que: «La tarea científica de la dogmática de un
determinado Derecho positivo consiste en la construcción de institutos jurídicos, en la reducción de las
singulares proposiciones jurídicas a conceptos más generales y, por otro lado, en la deducción de las
consecuencias resultantes de tales conceptos»22. Si bien este método marcó las bases del
conceptualismo positivista en el ámbito del Derecho público alemán, no fue sino la doctrina
italiana la que desarrolló un concepto de acto administrativo en base a estos cánones, que
encontró en la pluma de Guido Zanobini su mejor expresión y, al mismo tiempo, su mayor
proyección en la doctrina continental europea y en Latinoamérica: el acto administrativo sería
cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la
Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa23.
Esta influencia no sólo llegó al ámbito conceptual, sino que se proyectó en la forma de
comprender y tratar cada uno de los tópicos del acto administrativo bajo la sistemática
seguida respecto de la figura que tuvo como modelo, esto es, el negocio jurídico. De esta
forma, se ha estudiado junto al concepto las distintas clasificaciones que puede dar lugar el
acto administrativo, se diseccionarán de forma abstracta cada una de sus partes para dar
lugar al estudio de sus elementos y terminar explicando su forma de configuración anómala
bajo el análisis de la invalidez o nulidad, es decir, siguiendo el plan adoptado por el
pandectismo alemán.
Sin embargo, este concepto tiene el defecto de abarcar apenas una parte de la amplia gama
de formas que adopta la actuación de la Administración, la cual van desde actos sujetos al
Derecho administrativos (v.gr. una expropiación) hasta actos que se encuentran sometidos
al Derecho privado (v.gr. venta de un bien fiscal). A su vez, dentro de los primeros
encontramos algunos que tienen un carácter formal, ya sean que surjan dentro de un
procedimiento administrativo (v.gr. una sanción administrativa, una concesión, una
expropiación) o al margen del mismo (v.gr. emisión de un certificado de nacimiento), frente
a lo que constituyen actuaciones de carácter material (v.gr. la detención de un delincuente
o la operación de un paciente en hospital público).
El concepto de acto administrativo analizado se limita a aquellos actos sometidos al Derecho

administrativo y que son parte de la actuación formal que da lugar un procedimiento
administrativo, ya sea que constituyan actos destinada a dar curso al mismo (actos de
21 HAURIOU, M. (2002): Précis de droit administratif et de droit public. Paris: Dalloz, (reimpresión de la 12a ed.,
publicada por Sirey en París, 1933).

22 LABAND, Paul (1911): Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. 5a ed. vol. I. Tübingen: Scientia Verlag Aalen,
1911, p. IX y ss.
23 ZANOBINi, Guido (1958): Corso de Diritto Amministrativo. Vol. I, Milano: Guiffré, 1958, p. 243.
11
trámites) o que pongan fin al mismo (acto terminal). Por tanto, queda fuera del mismo todas
las actuaciones regidas por el Derecho privado24, así como las actuaciones sometidas al
Derecho administrativo, pero que se generan al margen de un procedimiento formal o
constituyen una simple actuación material.
§ 3. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN CHILE Y SUS CARACTERÍSTICAS
Nuestra doctrina desde antiguo ha seguido la concepción pandectística o de negocio jurídico

de acto administrativo. Así aparece en las obras de Manuel Jara Cristi, quien define el acto
administrativo como un acto jurídico y como tal una manifestación de voluntad destinado a
producir una situación jurídica25, mientras que Guillermo Varas entendía que era una forma
especial de acto jurídico26, hasta que abiertamente se recoge el concepto formulado por
Zanobinni en un conocido trabajo de Rolando Pantoja: acto administrativo es una
declaración de voluntad, de conocimiento, de juicio o de razonamiento, formulada por un
administrador en ejercicio de una potestad administrativa27.
Por su parte, la jurisprudencia de Contraloría ha seguido igual criterio al sostener que el

acto administrativo es “[…] toda declaración de voluntad general o particular de un órgano
administrativo, en función de una potestad administrativa y que tiene por finalidad decidir o emitir
juicios sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de particulares frente a
él”28.
Ahora bien, en esta materia nuestro legislador continúo con esta tendencia —que no es
común en los ordenamientos comparados29–, y en la Ley No 19.880, que establece las Bases
de los Procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
24 Lo señalado es sin perjuicio de la conocida figura de los actos separables, la cual se presenta en aquellas
actuaciones que se rigen por el Derecho privado, como la venta de un bien fiscal, pero que está precedido de
un acto administrativo, producto de una decisión formal adoptada por la Administración en orden a realizar
dicha venta. En este caso, la venta está sometida al Derecho común, mientras que el acto administrativo estará
sometido plenamente a las normas del Derecho administrativo, tanto en su contenido, como a las formas de
impugnación del mismo. Se puede consultar los trabajos del profesor Eduardo Soto Kloss, en particular su
artículo (2001): La noción de acto administrativo en el derecho chileno, una perspectiva sustancial, en Ley No 19.880,
sobre procedimientos administrativo. Conferencias, Santo Tomás de Aquino. Santiago: Universidad Santo
Tomás, pp. 33-44. Por su parte, también es referencia obligada sobre la materia la obra de PANTOJA BAUZÁ,
Rolando (1960): Concepto de acto administrativo, Santiago: Jurídica de Chile.
25 JARA CRISTI, Manuel (1948): Manual de Derecho Administrativo, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p. 116.
26 VARAS, Guillermo (1940): Derecho Administrativo, Santiago, Nascimiento, p. 253.
27 PANTOJA (1960), p. 24.
28 En el mismo sentido, señala que “[…] para que estemos en presencia de un acto administrativo se requiere lo
siguiente: 1.- que exista una declaración de voluntad; 2.- que dicha declaración emane de un órgano administrativo; 3.-
que el órgano emisor sea competente para expedirla; 4.- que el acto implique una decisión tendiente a producir un efecto
jurídico; 5.- que recaiga tanto en derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas o sobre derechos y deberes
de particulares frente a la Administración”. Véase Dictamen Nº 5.380, de 2000.
29 Así ocurre con la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal Alemana de 1976, cuya
última modificación data del año 2003, en su parágrafo 34 da un concepto de acto administrativo señalando
que es “[…] toda disposición, resolución u otra medida de autoridad adoptada por un órgano administrativo y dirigida
a la regulación de un caso particular en el ámbito del Derecho público, con efectos inmediatos en el exterior”. Por su
parte, en el Perú la Ley Nº 27.444, de 10 de abril de 2001, define el acto administrativo como “[…] las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta” (artículo 1.1).
12
Administración del Estado nos entrega un concepto de acto administrativo, codificando las
normas que lo regulan.
La particularidad es que se trata de una definición que coincide básicamente con los actos
de carácter formalizados (y preferentemente, aunque no de manera excluyente, en los que
se producen en el marco del procedimiento administrativo y que le ponen fin), muy apegada
por lo demás al concepto dado por el Guido Zanobini. En tal sentido, el artículo 3º LBPA
establece que:
“Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que
emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones
de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. [...] Constituyen, también,
actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que
realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias”.
No obstante, también se le reconoce al acto administrativo el carácter de acto autoritario,

tal como lo había concebido la doctrina francesa a partir de Maurice HAURIOU y Otto
MAYER. Así, el inciso final del artículo 3° LBPA dispone que:
“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad

frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio
por la autoridad administrativa [...]”.
Este apartado de la ley no sólo le da un carácter particular al acto administrativo, sino que
viene a proyectar la particular posición que tiene la Administración frente al Derecho y los
Tribunales de Justicia, en el cumplimiento de sus funciones. Además, también viene a dar
cuenta de la forma o sentido que adopta nuestro Derecho administrativo, anclado con la
tradición de la Europa continental.
Lo anterior descarta una concepción meramente procesal o formal, que tiene especial
importancia en los sistemas que han adoptado un sistema dual de jurisdicción, vale decir, en
donde existe una jurisdicción contencioso-administrativa junto a una jurisdicción ordinaria
o común, con el objeto determinar la competencia de los tribunales de justicia que han de
conocer de la actividad administrativa. En este sentido, lo normal es que este concepto
abarque la totalidad de las actuaciones administrativas que enumeramos en el epígrafe
precedente, siempre que se hallen sometidas al Derecho administrativo. Sin embargo,
nuestro sistema carece de una jurisdicción contencioso-administrativo general, de forma que
el concepto de acto administrativo no viene a cumplir ninguna función desde el punto de
vista de la competencia de los tribunales30.
En definitiva, nuestro concepto de acto administrativo viene determinado por el legislador,

limitando su alcance a las actuaciones formales de la Administración regidas por el Derecho
30 Este es un tema capital en los sistemas de la Europa continental, a tal punto que autores como Ramón
Parada sostenga que el único concepto válido sea el del carácter procesal. Véase PARADA, Ramón (2002):
Derecho administrativo. Parte general. 13a ed. T. I, Madrid: Marcial Pons, pp. 92 y ss. Sin embargo, esto no ha
impedido el desarrollo de un concepto sustancial en España, especialmente de la mano de autores como Raúl
Bocanegra. Véase BOCANEGRA SIERRA, Raúl (2004): Lecciones sobre el acto administrativo. 2a ed., Madrid:
Thomson Civitas, y (2005): La teoría del acto administrativo. Madrid: Iustel, 2005.
13
administrativo y en el marco de un procedimiento administrativo. Además, podemos señalar

que en tal sentido el acto administrativo tiene las siguientes características:
a) Es una decisión formal, lo cual exige como mínimo que el acto conste por escrito y
sea suscrito por la autoridad competente, cumpliendo los demás requisitos formales
previstos por la ley, entre los cuales destaca su fundamentación.
No obstante, hay casos excepcionales en que encontramos actos administrativos verbales,

como sucede con la Administración militar. Así, Contraloría ha señalado que “[…] según lo
dispuesto en el art. 5 de la citada ley N° 19.880, el principio de escrituración rige para todo el
procedimiento administrativo, lo que incluye su finalización, a menos que su naturaleza permita otra
forma más adecuada de expresión. Esta excepción al principio de escrituración es susceptible de
verificarse en la administración militar, como es la Fuerza Aérea de Chile, institución en que la
oralidad constituye una forma de actuación, sin perjuicio de su constancia posterior, como ocurrió en
la especie” (Dictamen Nº 25.110, de 2016). En este caso, el acto administrativo que rechazó
un recurso administrativo en contra de una medida disciplinaria no se reprodujo en una
resolución escrita, aunque posteriormente se dejó constancia de aquello en un oficio y en la
hoja de vida del funcionario.
En estos casos, incluso Contraloría ha sostenido que el hecho de no dejar constancia posterior
de estos actos, no constituye un vicio que pueda afectar su validez: “[…] teniendo en
consideración que acorde con el artículo 13 de la citada ley N° 19.880, el vicio de procedimiento o de
forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del
mismo, esta Contraloría General es de opinión que la omisión de la constancia en el acta de la aludida
decisión de la Junta Superior de Apelaciones, no constituye un defecto que afecte la validez de esa
actuación, ya que existen antecedentes suficientes que permiten establecer que esa determinación
efectivamente fue emitida por ese ente y le fue notificada al recurrente, por lo que no procede que se
disponga la invalidación requerida” (Dictamen Nº 12.190, de 2013).
b) Emana de un órgano que forma parte de la Administración del Estado, lo cual excluye las
entidades privadas, aun cuando cuenten con participación pública, y las entidades
públicas que para efectos de esta ley no se consideran parte de la Administración o
son excluidas de la aplicación de sus normas, como sucede con los órganos
dependientes del poder legislativo y judicial, o el Banco Central y las empresas
públicas creadas por ley.
c) Es un acto de imperio, porque se dicta en ejercicio de una potestad pública, la cual

debe estar expresamente atribuida por la ley.
d) Exige, por regla general, de un procedimiento previo para su dictación, lo cual constituye
también un requisito de carácter formal.
e) Se presume legal, por lo que corresponde a quien alega lo contrario acreditar que el
acto se ha dictado no respetando el ordenamiento jurídico31. En todo caso, en nuestra
31 Bien conocida es la discusión que se ha dado en nuestro país respecto de esta presunción de legalidad. Véase
ARÓSTICA MALDONADO, Iván (1991): ¿Qué queda de la presunción de legalidad? en Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. 88, Primera parte, Sección Derecho, pp. 1-7; SOTO KLOSS (2001); RIVEROS DE GARCÍA,
Beatriz (2006): La presunción de legalidad del acto administrativo: el art. 3o de la ley no 19.880 de procedimientos
administrativos a la luz de la Constitución de 1980, en Ius Publicum, No 16, pp. 117-124. No obstante, la
Contraloría ya reconocía en su jurisprudencia esta presunción, como el Dictamen N° 1589, de 1957, en donde
se establece que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro de la
Administración pública y debe por tanto ser cumplido y respetado por funcionarios públicos no siéndoles lícito
14
doctrina se ha dado una discusión respecto de esta presunción32, a pesar de lo cual la

Contraloría ya la reconocía en su jurisprudencia administrativa33 y vino a ser
ratificada por la LBPA en el inciso final de su artículo 3°.
En todo caso, sobre esta materia es necesario hacer algunas puntualizaciones:
i. En primer término, debemos tener presente que la presunción es una

categoría que siempre gira en torno a hechos que se desconocen, los cuales
se entienden que se han verificado a partir de determinados antecedentes y
hechos conocidos. Por tal razón, el Derecho no se presume, como tampoco
las consecuencias jurídicas y, por tanto, siendo la validez un efecto o
consecuencia jurídica de determinados hechos, esta no puede ser objeto de
presunción. En tal sentido, la expresión presunción de legalidad resume en
realidad una presunción de hechos, en este caso de actos, es decir, con esto se
quiere significar que las actuaciones realizadas en el procedimiento y la
dictación del acto mismo se ha hecho conforme al ordenamiento jurídico o,
dicho en otros términos, que los elementos que conforman el acto
administrativo se ajusten a la ley.
ii. Se trata de una presunción iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario,
de manera que quien la impugna o cuestiona puede acreditar que el
procedimiento para dictar el acto o el acto mismo no cumple con las
previsiones legales y se aparta del marco de juridicidad. Así las cosas, esta
característica hace que la regla general en nuestro Derecho sea la
anulabilidad de los actos administrativos, de manera que serán válidos y
producirán sus efectos mientras no se pruebe que las actuaciones que han
dado lugar a su dictación son contrarias a Derecho.
iii. Cuestión bastante compleja es determinar el alcance de esta presunción, ya

que bien puede ocurrir que un acto administrativo se haya dictado con cierta
apariencia formal que permite sostener su validez, pero también puede darse
excusarse de cumplirlo a pretexto de la supuesta ilegalidad del mismo, ya que una vez que ha sido tramitado
y tomado razón por Contraloría se ha establecido una verdadera presunción de legalidad. Lo anterior no
significa coartar libertad de un funcionario para representar la ilegalidad de un decreto, a fin de que ella pueda
ser reparada en caso de existir, por quien corresponda. También se pueden consultar los dictámenes Nºs. 117,
7355, 8449, 9161 y 14441 todos de 2007.
32 Vid. ARÓSTICA MALDONADO, Iván (1991): ¿Qué queda de la presunción de legalidad? En Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. 88, 1991, Primera parte, Sección Derecho, pp. 1-7; SOTO KLOSS, Eduardo (2001): La ley
19.880, sobre procedimientos administrativos, ¿“Aleluya” o “Miserere”?, en “Ley No 19.880, sobre procedimientos
administrativo. Conferencias”, Santo Tomás de Aquino. Santiago: Universidad Santo Tomás, 2001; RIVEROS
DE GARCÍA, Beatriz (2006): La presunción de legalidad del acto administrativo: el art. 3º de la Ley Nº 19.880 de
procedimientos administrativos a la luz de la Constitución de 1980, en Ius Publicum, No 16, pp.117-124.
33 Esta constituye una jurisprudencia asentada en numerosos dictámenes, como el Dictamen N° 1589 de 1957,
en donde se establece que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro
de la administración pública y debe por tanto ser cumplido y respetado por funcionarios públicos no siéndoles
lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de supuesta ilegalidad del mismo, ya que una vez que ha sido tramitado
7.355, 8.449, 9.161 y 14.441, todos de 2007.
15
el caso de actos dictados con violación grosera al ordenamiento jurídico y

que constituyen una mera actuación de hecho, como ocurre ante una evidente
incompetencia de la autoridad, vicios flagrantes al procedimiento o en la
forma de extender el acto. En este caso, no es posible hablar de un acto
administrativo y menos aún de alguna presunción de validez. El acto no
existe o, si se quiere, es nulo ipso iure.
iv. Por último, esta regla de la presunción de validez de los actos de la

Administración sirve para que ésta pueda hacer uso de sus facultades de
ejecución forzosa sin necesidad de probar la legalidad del acto. Este privilegio
que tiene la Administración tiene por objeto garantizar la eficacia en la acción
administrativa.
f) Goza de inmediata ejecutoriedad, es decir, que produce efectos jurídicos inmediatos, lo

cual permite su ejecución de oficio, salvo que se ordene la suspensión de dichos
efectos por parte de la autoridad administrativa o judicial (artículo 3 inciso final y 57
de la LBPA).
§ 4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos admiten distintas clasificaciones que tienen importancia en cuanto
al régimen y efectos que le son aplicables. Analizaremos a continuación las más relevantes.
a) En cuanto a su contenido, se distingue entre actos que contienen una declaración de

voluntad, de juicio o dictamen y de constancia o conocimiento. Los primeros, son aquellos
en los cuales la Administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de
terceros, como el otorgamiento de un permiso o concesión, el aumento de obras en
un contrato de obra pública o la expropiación de un bien. Los actos de juicio o
dictamen son aquellos que contienen una opinión o parecer de los órganos de la
Administración, sin producir alteración alguna en la esfera jurídico de terceros, pero
que pueden servir de base para un pronunciamiento posterior, como sucede con los
informes que se emiten dentro del procedimiento. Por último, los actos de constancia
o conocimiento son aquellos en que la Administración da fe respecto de ciertos
hechos o de sus circunstancias, como sucede con los actos que se emiten en virtud de
la potestad certificatoria. La importancia de la distinción tiene por objeto determinar
qué tipos de actuaciones están comprendidas dentro del concepto de acto
administrativo y cuál es el régimen que les resulta aplicable.
b) En cuanto a los efectos que produce respecto de terceros, se distingue entre actos de
efectos favorables o de efectos desfavorables. Los actos favorables son aquellos que
implica un beneficio o mejora en la esfera jurídica del destinatario del acto, como el
otorgamiento de una concesión sobre un bien público o una autorización. En cambio,
el acto desfavorable es aquél que produce un efecto negativo en la esfera jurídica de
su destinatario, como una sanción administrativa. A este respecto debemos hacer las
siguientes precisiones:
16
i. No siempre resulta sencillo distinguir entre un acto favorable o desfavorable,

ya que aquello va a depender de la situación jurídica particular de cada
persona. Además, un acto que resulta favorable para uno, puede ser
desfavorable para otro y viceversa, como sucede con la adjudicación de un
contrato.
ii. Los actos desfavorables no pueden tener efecto retroactivo, lo que si sucede
con los actos favorables (artículo 52 LBPA).
iii. Los actos favorables no se pueden revocar, en la medida que se trate de actos
declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente (artículo 61
letra a) LBPA). Por su parte, los actos desfavorables pueden ser revocados
en la medida que a ley no haya determinado expresamente otra forma de
extinción o que, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que
sean dejados sin efecto (artículo 61 letras b) y c) LBPA).
iv. El acto desfavorable ilegal siempre se puede invalidar, en cambio —según la

jurisprudencia—el acto favorable ilegal puede mantener sus efectos si el
destinatario del acto ha adquirido derechos que han ingresado en su
patrimonio y se encuentra de buena fe, conforme al principio de confianza
legítima.
v. Por último, los actos desfavorables exigen audiencia del afectado como
requisito esencial del procedimiento administrativo, tal como lo ha afirmado
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con la aplicación de
la garantía del racional y justo procedimiento prevista en el artículo 19 Nº 3
inciso 6º de la Constitución.
c) En relación con los destinatarios del acto administrativo, se distingue entre actos
administrativos de efectos generales y de efectos individuales. La importancia dice relación
con el momento en que dichos actos producen efectos. Así, los actos administrativos
que interesen a un número indeterminado de personas requieren ser publicados en
el Diario Oficial (artículo 45 b) LBPA), mientras que los actos administrativos de
efectos individuales deben ser notificados para que produzcan efectos (artículo 45).
En todo caso, las modalidades de notificación son diversas. Por regla general, la
notificación es por carta certificada, pero también se admite la notificación personal,
tácita y mediante la publicación del acto (artículos 46, 47 y 48 LBPA).
d) También en cuanto a los efectos, se distinguen entre actos administrativos unilaterales

y bilaterales. A diferencia de lo que ocurre en el Derecho privado, en que la distinción
se hace en relación al número de voluntades que deben concurrir para que el acto
nazca a la vida jurídica, en este caso el criterio se centra en la forma en que el acto
produce sus efectos. Así, los actos administrativos unilaterales son aquellos que
producen efectos de forma independiente a la voluntad del destinatario, como sucede
con una sanción administrativa o una expropiación. En cambio, los actos
administrativos bilaterales son aquellos que requieren de la voluntad del destinatario
para producir sus efectos, ya que en caso contrario se producirá su extinción, como
en el caso del nombramiento de un funcionario o de la adjudicación de un contrato.
17
e) Desde el punto de vista procedimental, se distingue entre actos administrativo de

término o resolución final y el acto de trámite. El acto de término es aquel que se
pronuncia sobre el fondo del asunto que ha sido objeto el procedimiento, ya sea
aplicando una sanción, otorgando un permiso o denegando una concesión. Por su
parte, el acto de trámite es aquel que se emite en el marco del procedimiento sin que
contenga pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto, ya sea que de curso
progresivo al expediente o se trate de actos de instrucción. A su vez, estos últimos
se clasifican entre actos de trámite que ponen término al procedimiento y aquellos que dan
curso progreso al mismo. Los primeros son los que ponen término anormal al
procedimiento, ya sea por la declaración de desistimiento del interesado, renuncia
del derecho, prescripción o causa sobreviniente, en cambio los segundos tienen por
finalidad continuar con la tramitación del mismo. La importancia de la distinción se
encuentra en el principio de impugnabilidad sobre la base de las siguientes reglas:
i. Por regla general, todo acto administrativo terminal es impugnable por el

interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico,
regulados en la LBPA, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y
de los demás recursos que establezcan las leyes especiales;
ii. También por regla general los actos administrativos de trámite no son
impugnables, ya que se entiende que la impugnación del acto terminal
implica también la impugnación de todos los actos de trámite que fueron
parte del procedimiento.
iii. Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables cuando determinen
la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En
el primer caso nos encontramos con los casos de desistimiento, renuncia del
derecho, prescripción y causa sobreviniente, que exige de un acto fundado
(artículo 14 LBPA). En el segundo supuesto, la indefensión se puede
presentar al denegarse la apertura de un término probatorio o una audiencia
que constituya un requisito esencial.
f) En cuanto a sus requisitos formales, los actos administrativos pueden ser fundados o no
fundados. La fundamentación consiste en expresar los motivos de hecho y derecho
que ha tenido la autoridad para emitir el acto, como garantía de transparencia y de
derecho a la defensa del destinatario al momento de impugnarlo. Ahora bien,
conforme a la LBPA se deben fundar: i) el acto terminal (artículo 41 inciso 4º); ii) los
actos de trámites que pongan término al procedimiento (artículo 14 inciso final); iii)
los actos de trámite que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio (artículo 11
inciso 2º) y iv) los actos que resuelvan recursos administrativos (artículo 11 inciso
2º).
§ 5. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Siguiendo el tratamiento general del acto administrativo, la doctrina se hace cargo de los
elementos que lo conforman, para establecer las condiciones o requisitos de validez del
18
mismo. A su vez, para este análisis se distinguen tres categorías: a) los elementos subjetivos,
b) los elementos objetivos y c) los elementos formales.
5.1. Elementos subjetivos
Los elementos subjetivos son aquellos que atienden a la autoridad que emite el acto, y su
análisis se centra en tres elementos básicos: i) Que se trate de un órgano que forme parte de
la Administración del Estado; ii) la investidura de la autoridad y iii) su competencia.
Es una condición esencial que el acto emane de un órgano que forma parte de la Administración
del Estado, conforme lo define el artículo 1º de la LBGAE con las precisiones que hace el
artículo 2º de la LBPA. En tal sentido, no tienen la calidad de acto administrativo aquellos
que emanan de entidades que están bajo la dependencia de otros poderes públicos, como
sucede con el Poder Judicial y el Congreso Nacional. A su vez, tampoco tienen esta calidad
aquellos actos emanan de entidades privadas, aun cuando tengan participación órganos
públicos.
En segundo lugar, se encuentra la investidura, que consiste es un procedimiento a través del

cual una persona natural pasa a tener la calidad de titular de un órgano público, pudiendo
imputarse sus actuaciones a la persona jurídica pública a la cual pertenece. Esta condición
es exigida por la propia Constitución al disponer que los órganos del Estado actúan
válidamente previa investidura regular de sus integrantes.
En tercer término, nos encontramos con la competencia, que es el ámbito de atribuciones que
la ley entrega a un órgano administrativo. Para tal efecto, puede utilizar diversos criterios,
como sucede con la materia (v.gr. los ministerios), el territorio (v.gr. nacional, regional,
provincial o comunal), el grado o jerarquía, el tiempo o pro tempore (v.gr. el plazo de
caducidad para ejercer una potestad) y los sujetos.
5.2. Elementos objetivos
Los elementos objetivos atienden al acto en sí mismo, en los cuales la doctrina comprende:
i) los motivos de hecho y de derecho que han servido de base a la decisión adoptada; ii) el
objeto, que contienen el pronunciamiento final de la autoridad; y ii) el fin, en relación al
interés público específico establecido por la ley para la dictación del acto.
- Motivos del acto administrativo
En cuanto a los motivos del acto administrativo, éstos siempre reconocen una causa o motivo
que justifica su dictación. Así, los motivos del acto administrativo dicen relación con los
antecedentes de hecho y de derecho que son necesarios para su dictación, en los términos
establecidos por el ordenamiento jurídico. No se identifica con la causa propia del acto o
negocio jurídico privado, ya que si los motivos que tiene la Administración para actuar están
19
previstos por la ley, siendo siempre objetivos, y están lejos de cualquier actuación impulsiva
o del mero arbitrio34.
Si bien en el Derecho privado se hace la distinción entre motivo y causa35, aquello no ocurre
necesariamente en el caso del Derecho administrativo, ya que los órganos administrativos
no tienen otro fundamento en el actuar que aquellos previstos en la ley36. Bien se ha señalado
que el control de los motivos del acto administrativo se erige como uno de los puntos
centrales del control de legalidad, ya que en ellos se interrelacionan las cuestiones de hecho
con las de derecho.37
Ahora bien, el vicio en los motivos puede presentarse en el caso que no concurran los
presupuestos de derecho y de hecho necesarios para su dictación (ausencia de motivos), o
existe una errónea interpretación de la ley, falsedad de los hechos o errónea apreciación de
los hechos y de su calificación subsiguiente (ilegalidad en los motivos).38
De esta forma, no es posible que la autoridad administrativa pueda crear poderes que no le
hayan sido atribuidos por el legislador, ni menos establecer hechos que son inexistentes para
fundar su actuación. A su vez, en el mismo plano se encuentran las interpretaciones erróneas
de la ley y una errónea calificación jurídica de los hechos. Así, por ejemplo, no existen
motivos de derecho cuando se ejerce una potestad no prevista por la ley (atribuirse una
potestad sancionadora), mientras que no concurren motivos de hecho cuando se sanciona
por una conducta no acreditada (inexistencia del hecho infraccional). A su vez, se incurre en
una ilegalidad en los motivos cuando se hace una interpretación errónea de la ley, al
establecer la existencia de un ilícito que no está previsto por el ordenamiento y es producto
de la interpretación que se hace de diversas normas jurídicas por parte de la autoridad. Por
último, hay una errónea calificación de los hechos cuando se considera que una conducta es
una infracción, no siéndolo.
34 Por tal razón, no es de extrañar que los autores utilicen la expresión causa en lugar de motivos. Véase
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 13ª ed. v. II, 2002, pp. 598-
606, y CASSAGNE, Juan Carlos, El acto administrativo. Teoría y Régimen Jurídico, Buenos Aires, La Ley, 2012,
pp. 225-229.
35 En la doctrina civil se distingue entre los motivos y la causa. Mientras los primeros son indeterminados
(causa impulsiva), el segundo es constante y permanente (causa finalis). En este sentido se ha señalado que
“[…] motivo o móvil, llamado también causa impulsiva u ocasional, es el fin mediato, lejano, que se propone una persona
al obligarse; es la razón personal, a menudo secreta, que mueve a una persona a contraer la obligación. Mientras la causa
final es siempre la misma tratándose de idéntico tipo de actos, el motivo o causa impulsiva es variable hasta el infinito
según sean las personas que celebran el acto o contrato”. Vid. ALESSANDRI, Arturo; SOMARRIVA, Manuel y
VODANOVIC, Antonio. Tratado de Derecho Civil. Parte Preliminar y General, Santiago, Editorial Jurídica, p. 178.
36 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho Administrativo,
Madrid, Thomson Civitas, 14 ed., T. I, pp. 562.

37 GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, p. 562.
38 En general los autores limitan el vicio en los motivos a los presupuestos de hecho establecidos por la ley,
como sucede con GARRIDO FALLA y CASSAGNE. En una línea similar se pronuncia Eduardo Soto Kloss, para
quien el motivo de actuar no es otro que un “hecho”, configurado por el legislador como necesidad pública
para satisfacer y que mueve a actuar al órgano habilitado al efecto con la potestad pública, y que constituye el
estímulo para que el órgano actúe, sea obrando o bien decidiendo no actuar si esto último aparece como lo más
adecuado en ese instante para el bien común. Véase SOTO KLOSS, Eduardo, Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales, T. II, Santiago, Editorial Jurídica, 1996, p. 54. Sin embargo, en nuestra opinión también deben
incorporarse elementos normativos, como es la existencia de la norma legal, así como la interpretación y
razonamiento que sigue la autoridad al momento de dictar el acto. En todo caso, este último punto no incide
en las conclusiones del informe.
20
Un ejemplo clásico fue propuesto por Maurice Hauriou, comentando la jurisprudencia del Consejo de
Estado francés en el arrêt Blanchard. Se trata del acto que ordenaba el traslado de un funcionario
público, teniendo como antecedente la solicitud del propio funcionario, la cual era inexistente. En este
caso, se entendió que el acto administrativo quedó huérfano de causa, esto es, de los presupuestos
fácticos que justificaban su dictación.
- Objeto del acto administrativo
El objeto del acto administrativo se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya sea

ésta una declaración de voluntad, juicio o constancia. Ahora bien, en los casos en que se trate
del ejercicio de una potestad reglada, el objeto del acto administrativo deberá sujetarse a las
condiciones de ejercicio que vienen determinadas por la ley en cuanto a la oportunidad de
actuación, el procedimiento, la decisión y el fin. En cambio, tratándose de potestades
discrecionales se le otorga a la Administración un margen más amplio de apreciación y
decisión, que le permite optar entre dos o más alternativas, todas aquellas jurídicamente
válidas.
En todo caso, debemos entender que la discrecionalidad es una decisión deliberada por parte
del legislador como un instrumento entregado a la Administración para plasmar -dentro de
los márgenes que la propia ley establece— una determinada política pública. La doctrina en
general está de acuerdo en que no es posible encontrar potestades totalmente discrecionales,
ya que siempre es posible constatar la concurrencia de elementos reglados que son
insoslayables (como son la existencia de la potestad, la competencia, el control de los hechos
determinantes y el fin), además del respeto de los principios generales del derecho en el caso
del contenido nuclear de la decisión (v.gr. igualdad, no discriminación, proporcionalidad,
buena fe, confianza legítima, etc.).39
Por su parte, la doctrina siguiendo los modelos ius privatistas, establecen una serie de
condiciones de validez del objeto del acto administrativo, en la medida que debe ser: a) lícito;
b) determinado; y c) posible física y jurídicamente40.
En el caso de la ilegalidad del objeto, es donde se plantean aspectos de mucho interés:
i. En primer término, se encuentra la violación de ley en cuanto al fondo, esto es, en los
casos en que el acto administrativo contradice lo prescrito por la ley.
ii. Infracción del principio de irretroactividad. Conforme al artículo 57 de la Ley Nº

19.880, se establece la irretroactividad de los actos administrativos, salvo que
39 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (2016): La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho Administrativo,
3ª ed., Madrid, Civitas, 102 p.

40 A los anteriores CASSAGNE agrega que sea razonable y moral, opinión compartida por su maestro Miguel
MARIENHOFF, para quien la moralidad constituye un elemento de igual rango o jerarquía de los otros
elementos. Véase CASSAGNE (2012), p. 230, y MARIENHOFF, Miguel (2011): Tratado de Derecho
Administrativo, 4 ed. T. II, AbeledoPerrot, Buenos Aires, p. 280. En nuestra opinión, la moral está
estrechamente vinculada a los conceptos de ética pública y, particularmente, con la noción de probidad que
demanda de las autoridades y funcionarios “[…] una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal
de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”, conforme a la Ley Nº 18.575, formando
parte de la legalidad de su actuación.
21
produzca efectos favorables a los destinatarios, como lo ha reconocido la

jurisprudencia.41
iii. Se deben respetar los principios generales del derecho. Este constituye uno de los
principales mecanismos de control de la discrecionalidad, haciéndose aplicación del
principio de igualdad y no discriminación arbitraria42, proporcionalidad43 y buena fe.
- El fin del acto administrativo
Por último, nos encontramos con el fin del acto administrativo. Si bien toda actuación de los
órganos administrativos tiene por objeto satisfacer intereses públicos o generales, la ley le
asigna en muchos casos un interés público específico que justifica la actuación y debe ser
cumplido. Así, si el acto se dicta para satisfacer un interés distinto al previsto por la norma,
se produce una ilegalidad en cuanto al fin, conocida también como desviación de poder, y
que analizaremos al tratar de las causales de nulidad que afectan a un acto administrativo.
- Las cláusulas accesorias o accidentales
Puede suceder que los efectos del acto administrativo no sean puros y simples, sino que
estén sujetos a cláusulas accesorias que amplíen o restrinjan el objeto normal del acto, como
puede ser el plazo, la condición o el modo. En primer término, para que la autoridad pueda
establecer estos elementos o cláusulas accesorias se requiere de una norma legal expresa.
En efecto, los órganos de la Administración deben someterse de forma estricta al principio
de legalidad, razón por la cual no sería posible sostener la existencia de cláusulas
accidentales entregadas al libre arbitrio de la autoridad, salvo cuando se trata de potestades
discrecionales, caso en el cual se reconoce un mayor margen de actuación, pero sujeto al
interés general44. Más aún, algunos autores han sostenido la improcedencia de la “condición
suspensiva” respecto del acto administrativo en general, y especialmente con relación al acto
discrecional. Así MARIENHOFF afirmaba que “[…] los actos administrativos que se emitan sin
la concurrencia actual de los “hechos” que justifican su emisión, son actos viciados por falta de “causa”
o “motivo”.45
Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia más reciente ha hecho algunos matices en la

materia. Así, por ejemplo, Juan Carlos CASSAGNE —siguiendo a Renato ALESSI— disiente
de tal postura, considera que “[…] la condición suspensiva es procedente en el Derecho
41 En el Dictamen Nº 85.944, de 2015, se señala que “[…] el servicio público ha subsanado el vicio de que adolecía
el Manual de Patrocinios, siendo procedente asignar a dicho acto administrativo un efecto retroactivo, al tenor del artículo
52 de la ley N° 19.880, puesto que produce consecuencias favorables para los interesados y no lesiona derechos de terceros”.
42 Véase Dictamen Nº 28.896, de 2008. En este caso se sostuvo que “[…] el artículo 32 [del Decreto 23, de
2007, del Ministerio de Bienes Nacionales] para las personas que allí se mencionan, altera, en términos carentes del
debido fundamento racional, la aplicación de los criterios generales definidos por el reglamento, de forma tal que dicha
diferencia no cumple con los requisitos que exige nuestro ordenamiento jurídico -en especial, el artículo 19, N° 2, inciso
segundo, de la Constitución Política-, debiendo entonces entenderse que la autoridad ha excedido en esta parte los límites
en el marco de los cuales debe ser ejercida la potestad reglamentaria de ejecución”.
43 Véase Dictamen Nº 39.990, de 2012, respecto del reglamento de la Comisión Nacional de Acreditación que
establece plazos de inhabilitación para realizar procesos de acreditación.

44 En un sentido similar se pronuncia la Contraloría al sostener que “[…] no es efectivo que en el ámbito de las
AFPs pueda aplicarse sin ninguna restricción el principio de autonomía de la voluntad”. Dictamen Nº 98.889,de 2015.
45 MARIENHOFF, Tratado, T. II, p. 282.
22
Administrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del
acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobación. En este último
caso, si existiera un vicio en el acto que la dispone, tal defecto no incide en la validez del acto aprobado,
si bien para que éste produzca efectos jurídicos es necesarios que se subsane el vicio o defecto existente
en el acto de aprobación”46. De esta manera, sería procedente el establecimiento de la condición
suspensiva.
Por su parte, el propio Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA acepta el condicionamiento de actos

reglados, citando jurisprudencia española, cuando aquella “[…] excluya la necesidad de una
denegación, esto es, cuando se trate de enderezar el proyecto en función del cual la licencia se solicita
con el fin de una autorización positiva y, por supuesto, siempre que tal enderazamiento resulte
legalmente justificado y no fruto de una estimativa libre de la Administración, que se niega”47. En el
mismo sentido, se pronuncia Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, quien señala que en
aplicación del principio favor libertatis “[…] se admite la posibilidad de incorporar
determinaciones accesorias no previstas normativamente en la medida en que las mismas viabilicen
la constitución de una situación jurídica que, sin la misma, habría de ser denegada”.48
La admisibilidad de estas cláusulas accesorias en un acto administrativo reglado reconocen

dos requisitos básicos: a) La determinación accesoria debe ser rigurosamente coherente con
la finalidad perseguida por la norma que regula el contenido principal del acto, de modo que
se pueda deducir mediante criterios de lógica y razonabilidad estricta, y b) La posibilidad de
incluirlas debe ser objeto de una apreciación e interpretación restrictiva, por constituir una
excepción a la regla general de la tipicidad del acto reglado.49
En nuestro ordenamiento se aplican dos normas centrales en materia de efectos del acto
administrativo, como son los artículos 3º inciso final y 51 de la LBPA. De ambas
disposiciones se desprende que los actos administrativos producen sus efectos, por regla
general, desde el momento en que se dictan. Sin embargo, la misma norma establece la
posibilidad de que la autoridad suspenda los efectos en el marco de un procedimiento
impugnatorio, o que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o
autorización superior. Por lo tanto, la regla general es que los actos administrativos
produzcan sus efectos de forma inmediata, salvo en las excepciones previstas por la ley, una
de las cuales es que una disposición establezca lo contrario. En ningún caso se establece que
esta disposición deba estar prevista sólo en la ley, porque bien se puede considerar en una
norma reglamentaria, en una circular o instructivo o en el propio acto administrativo. En
este último caso, la procedencia de una cláusula accesoria sólo puede hacerse de forma
excepcional, debiendo ser coherente con la finalidad perseguida por la norma que regula el
contenido principal del acto.
46 CASSAGNE, p. 257.
47 GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, T. I, p. 566.
48 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, T. II, Madrid, Iustel, pp.
129-130.
49 Véase SANTAMARÍA PASTOR, p. 130.
23
5.3. Elementos formales
Por último, nos encontramos con los requisitos o elementos formales que debe cumplir el
acto administrativo. En este caso tradicionalmente se distingue entre los requisitos de
procedimiento y los requisitos que se exigen para su emisión.
El acto administrativo es fruto de un procedimiento administrativo previo, en el cual se

deben cumplir determinadas etapas o fases, sin las cuales se puede ver afectada la validez del
acto terminal. En todo caso, como veremos más adelante, para la Ley Nº 19.880 y la
jurisprudencia, no cualquier vicio de forma afecta la validez del acto, ya que de manera previa
a su declaración se deben aplicar los principios de trascendencia y de conservación.
En cuanto al acto administrativo terminal, debemos tener presente algunas condiciones

formales que debe cumplir:
a) Se debe tratar de un decreto supremo o resolución. En algunos casos la legislación

permite otras denominaciones, como decreto alcaldicio o decreto universitario.
b) Debe estar numerado, indicar el lugar de su emisión y la fecha.
c) Debe estar motivado o fundado, es decir, debe expresar los motivos. La doctrina
denomina a este requisito formal como “motivación”, para distinguirlo de los
“motivos” como requisito objetivo. Habitualmente en los actos administrativos
aparecen bajo la siguiente denominación:
i. Vistos: en la cual se expresan los motivos de derecho o normas que

sirven de fundamento al acto administrativo, y
ii. Considerando: en el cual se contienen los motivos de hecho que

sirven de fundamento a la decisión que se ha adoptado. En estos casos
se admite que la aceptación de informes o dictámenes sirva de
motivación del acto cuando se incorporen al texto de la misma.
d) Posteriormente viene el objeto del acto administrativo, que se traduce en una

decisión (declaración de voluntad), opinión (dictamen) o certificación (constancia).
Habitualmente viene seguido de las expresiones “decreto” o “resuelvo”, según
corresponda.
e) Luego debe ser firmado por la autoridad competente y, en su caso, de las autoridades
que corresponda. Así, por ejemplo, los decretos supremos deben ser firmados por el
Presidente de la República y el ministro de la cartera respectiva (artículo 35 de la
Constitución) y en algunos casos por todos los ministros (artículos 32 Nº 20 y 99 de
la Constitución).
24
f) También llevará, cuando corresponda, la firma del ministro de fe que autoriza, como
ocurre con el secretario municipal en un decreto alcaldicio o del subsecretario en un
decreto supremo.
g) Por último, deben expresar los recursos que contra del mismo procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos.
§ 6. EFECTOS Y EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
6.1. Los efectos del acto administrativo. Precisión conceptual: validez, ejecutoriedad,
eficacia y ejecutoriedad
Como cuestión previa, es fundamental distinguir los conceptos de validez, ejecutoriedad y

ejecutividad del acto administrativo, estados que no son siempre coincidentes y que
requieren de cierta precisión.
La doctrina comparte un concepto más o menos uniforme de lo que es la validez, por lo

menos desde un punto de vista jurídico. En este sentido, la validez alude a la particular
forma de existir que tienen las normas y actos jurídicos, lo cual les permite proyectar su
obligatoriedad frente a los destinatarios. Así, si el acto existe es obligatorio y vincula a
aquellos a quienes va dirigido. Ahora bien, desde una concepción normativista, un acto
administrativo es válido en la medida que haya sido dictado conforme al ordenamiento
jurídico.50
Por su parte, la ejecutoriedad o eficacia dice relación con los efectos jurídicos que produce un
acto administrativo, ya sea respecto de la Administración autora del mismo, como de sus
destinatarios, creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas. En tal sentido, el
acto existe y es ejecutorio, en la medida que produce en el plano jurídico los efectos que le
son propios y, si fuese necesario, será el título que justifique su ejecución material
(ejecutividad).
Ahora bien, aquello no se ve afectado por el hecho de que se cuestione la validez o legalidad
del acto, ya que como el acto administrativo se presume legal, aquellos producen los efectos
que le son propios mientras que no se declare su ilegalidad, ya sea mediante la invalidación
que puede ordenar la autoridad administrativa (artículo 53 de la Ley Nº 19.880) o la nulidad
por la autoridad judicial.
La distinción entre validez y ejecutoriedad se nota especialmente en el régimen de nulidad

al cual se encuentran sujetos los actos administrativos. En efecto, dependiendo de la
50Vid. BOCANEGRA, Raúl (2004): Lecciones sobe el acto administrativo, 2ª ed., Madrid, Thomson Civitas, p. 108,
quien señala que un acto administrativo es válido cuando cumple con las condiciones, formales y materiales,
que el ordenamiento exige para su existencia, la validez equivale, por tanto, a la plena conformidad a Derecho
del acto administrativo.
25
gravedad del vicio, es posible establecer diversos niveles de ilegalidad y, por tanto, de
sanción: nulidad de pleno derecho, anulabilidad y vicios no invalidantes.51
Como bien sostiene la doctrina, en los supuestos de actos nulos de pleno derecho es posible
afirmar la existencia de una vinculación cierta entre validez y eficacia52, es decir, en la medida
que el acto es nulo, no puede producir efecto alguno. Aquello no ocurre, sin embargo, en el
caso de los actos administrativos anulables, en relación con los cuales las nociones de validez
y eficacia son conceptos relativamente independientes53. Esto se debe, en definitiva, porque
el ordenamiento coloca de cargo de los afectados la posibilidad de impugnar los actos
anulables y enervar sus efectos, de tal forma que si no ejercen las acciones que franquea la
ley, opera la caducidad de las mismas y el acto nulo se transforma en un acto administrativo
firme y, por tanto, inatacable.
Ahora bien, en el caso chileno, las normas legales reconocen claramente la anulabilidad como
el régimen general, partiendo de la base que los actos administrativos se presumen legales.
De esta forma, el juicio de validez del acto administrativo queda condicionado a la posibilidad
que el afectado lo impugne judicialmente y aquella pretensión sea en definitiva acogida.
Así, el acto administrativo anulable parte del supuesto que se presume legal o válido, a efectos
de permitir sus efectos jurídicos se produzcan de forma inmediata respecto de sus
destinatarios, quedando condicionada la discusión de su validez a una eventual impugnación
en sede judicial, pues dicha presunción admite prueba en contrario. A su vez, en el caso que
sea acogida, se rompe la presunción de legalidad, el acto es anulado y, por tanto, se debe
retrotraer todos sus efectos a la época de su dictación, como si jamás hubiese existido.
Por lo tanto, en razón de la particular posición que tiene la Administración y de la función

institucional que le ha sido encomendada por el ordenamiento jurídico, sus actos formales
pueden producir efectos inmediatos, aun cuando se discuta posteriormente su legalidad. De
esta forma, un acto administrativo causa inmediata ejecutoriedad, pero aquello no es garantía
ni prueba irrefragable de su validez, cuya discusión queda sujeta a un control ulterior a
disposición de quien se considere afectado.
Por su parte, la ejecutividad alude la materialización efectiva de los efectos del acto, en la
medida que el acto lo requiera y está vinculado con las formas de ejecución de un acto
administrativo, como puede ser una clausura de un establecimiento, la demolición de un
edificio que amenace ruina o el descuento del monto de una multa de la remuneración de un
funcionario, producto de una medida disciplinaria.
En este sentido, la Corte Suprema ha señalado que “[…] de los artículos 3 y 51 de la Ley N°
19.880, aparece con total claridad la distinción entre “ejecutoriedad” y “ejecutividad” de los actos
administrativos. Así, conforme a la idea de ejecutoriedad, aquellos se insertan directamente en el
ordenamiento jurídico, esto es, sus efectos y las situaciones jurídicas que crea nacen de inmediato, es
decir, sin necesidad de recurrir a otra autoridad -judicial o de otra índole- para que lo vise y con ello
se perfeccionen, con lo que si a través del acto se imponen obligaciones, éstas nacen precisamente con
dicho acto y no en una etapa posterior.
51 Como veremos más adelante, un acto administrativo que adolezca de un vicio o ilegalidad es en principio
anulable. Sin embargo, a partir de dicha regla general se puede establecer una gradación, considerando la
gravedad de la infracción, que puede llevar a una nulidad de pleno derecho o la existencia de vicios no
invalidantes.
52 BOCANEGRA (2004), p. 110.
53 Idem.
26
De forma coetánea a lo explicado precedentemente, se ubica la ejecutividad, concepto que dice relación
con la eficacia de los actos administrativos, esto es, con el momento a partir del cual se desarrollan los
efectos que aquellos han creado y que corresponde, en términos generales, con el de su notificación. Es
decir, en principio, los efectos del acto administrativo se producen desde su notificación, a menos que
el propio acto o la ley establezcan una suspensión o un momento posterior de inicio de los mismos”.
(Sentencia de 30 de octubre de 2014, Rol Nº 1.079-2014 considerando 11º)
En esta materia, nuestro máximo tribunal ha seguido a Jean Rivero, quien señalaba que
“[…] el acto administrativo modifica unilateralmente las situaciones jurídicas, siendo ello una
manifestación del imperio público. Así, el acto administrativo se beneficia de la presunción de
legalidad, antes de toda verificación por el juez, de lo que se siguen las siguientes consecuencias: i) La
afirmación de una situación jurídica nueva es creada inmediatamente: el particular en quien recae la
decisión se encuentra, desde el momento que se dicta, titular del derecho o deudor de la obligación;
acreedor o deudor; obligado a hacer o no hacer; investido de un estatuto nuevo, etc”. A continuación,
el mismo autor expresa que “ii) El particular puede hacer caer la presunción de legalidad,
reclamando la ilegalidad del acto ante el juez […] iii) Pero el recurso ante el juez no es suspensivo,
sino que el acto administrativo produce plenos efectos hasta que el juez declare la ilegalidad y, por otra
parte, corresponde al particular probar la ilegalidad del acto. Este privilegio hace que la autoridad
del acto que se le otorga al acto, los efectos del mismo, se produzcan en forma previa a cualquier
verificación anterior por el juez” (Rivero, Jean (1965), Droit Administrative, 3° edición, París,
Dalloz, 1965, pp. 88-89. Traducción libre).
Por último, no se puede confundir el concepto de acto administrativo ejecutorio con acto
administrativo firme. Es posible que un acto administrativo cause inmediata ejecutoriedad,
pero que no se encuentre firme, ya que ha sido objeto de impugnación. Así, un acto
administrativo firme será aquél que no ha sido objeto de impugnación o que habiendo sido,
estos ya han sido resueltos en sede administrativa y/o jurisdiccional.
En este mismo sentido, la Contraloría ha sostenido que el carácter de firme consiste en la

condición que adquieren los actos administrativos una vez que terminan los recursos
administrativos ordinarios deducidos o desde que transcurra el plazo que la ley concede para
la interposición de los mismos, siendo del caso agregar, respecto de la primera situación, que
los recursos administrativos interpuestos se entienden terminados una vez afinado el
procedimiento impugnatorio respectivo, ya sea mediante una resolución expresa o por haber
transcurrido el plazo para entender desestimado el recurso (Dictámenes N°s 13.188, de 2009
y 42.003, de 2014).
Por tal razón, Contraloría sostiene, en definitiva, que el ámbito del Derecho administrativo
no cabe aplicar los conceptos de ejecutoriedad, cosa juzgada y desasimiento con el mismo
sentido y alcance que se les otorga en el campo del derecho privado, ya que en esta materia
rige como principio general aquel, según el cual, los actos administrativos son esencialmente
revocables (Dictamen Nº33.926, de 1995).
La Ley Nº 19.880 dispone que en su artículo 51 que “[…] los actos de la Administración
Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos
en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”. Así,
un acto administrativo produce, por regla general, sus efectos en el plano jurídico desde que
se dicta (inmediata ejecutoriedad), salvo que requiere de una actuación posterior (aprobación
o autorización superior, notificación o publicación) o este sujeto a un plazo o condición que
suspenda sus efectos en el plano jurídico. Cuestión distinta es que estando ejecutoriado se
suspenda su ejecución material, ya sea por la autoridad administrativa o judicial (artículos
3º inciso final y 57 de la Ley Nº 19.880), ya que esta medida afecta su eficacia o ejecutividad.
Así, el acto administrativo que impone como sanción una multa, supone que el particular
27
tiene la obligación de pagarla, pero la misma autoridad administrativa o judicial puede

suspender su cobro al estar pendiente la resolución de su impugnación.
Estrechamente unido al tema de la validez del acto administrativo se encuentra lo que se ha

denominado presunción de legalidad, es decir, la Administración no debe probar que los
actos que ella emite se han dictado conforme al ordenamiento jurídico, sino que estos se
presumen legales o validos mientras no se pruebe lo contrario. Bien conocida es la discusión
que se ha dado en nuestro país respecto de esta presunción de legalidad54, a pesar de lo cual
la Contraloría ya reconocía en su jurisprudencia administrativa55 y que vino a ser ratificada
por la LBPA en el inciso final de su artículo 3°.
6.2. Los efectos de los actos administrativos
a) Aspectos generales
La regulación de los actos administrativo prevista en la LBPA nos plantea el problema de

cómo se producen los efectos jurídicos que le son propios. Tal como se ha señalado, este
tema se debe vincular de forma necesaria con la actividad que despliega la Administración
del Estado y a la posición privilegiada que ostenta como poder público, en particular con la
denominada autotutela.
En su primera manifestación, la Administración goza de lo que se ha denominado autotutela

declarativa, en cuya virtud tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones
jurídicas de terceros de forma unilateral, aun en contra de su voluntad y sin que sea necesario
la concurrencia de los órganos jurisdiccionales. El inciso final del art. 3 LBPA describe esta
modalidad de eficacia bajo la fórmula de que los actos administrativos son actos de imperio
y exigibles frente a sus destinatarios, gozando, además, de una presunción de legalidad.56
54 Vid. ARÓSTICA MALDONADO, Iván (1991): ¿Qué queda de la presunción de legalidad? En Revista de
Derecho y Jurisprudencia, t. 88, 1991, Primera parte, Sección Derecho, pp. 1-7; SOTO KLOSS, Eduardo
(2001): La ley 19.880, sobre procedimientos administrativos, ¿ “Aleluya” o “Miserere”?, en “Ley Nº 19.880,
sobre procedimientos administrativo. Conferencias”, Santo Tomás de Aquino. Santiago: Universidad Santo
Tomás, 2001; RIVEROS DE GARCÍA, Beatriz (2006): La presunción de legalidad del acto administrativo: el
art. 3o de la Ley Nº 19.880 de procedimientos administrativos a la luz de la Constitución de 1980, en Ius
Publicum, Nº 16, pp.117-124.
55 Esta constituye una jurisprudencia asentada en numerosos dictámenes, como el Dictamen N° 1589 de 1957,
en donde se establece que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro
de la Administración pública y debe por tanto ser cumplido y respetado por funcionarios públicos no siéndoles
lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de supuesta ilegalidad del mismo, ya que una vez que ha sido tramitado
7355, 8449, 9161 y 14441 todas del año 2007.
56 Tal como lo señala SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2001): Principios de Derecho administrativo. T. II,
Madrid. Ramón Areces, p. 164, esta es una fórmula tradicional, tomada de la doctrina italiana, que expresa la
denominada de validez o legitimidad: una presunción juris tantum, con arreglo a la cual los actos
administrativos han de tenerse por ajustados a Derecho, hasta tanto su invalidez no sea declarada formalmente
por otro acto posterior o por una sentencia judicial. Sin embargo, esta expresión, que pretendía explicar las
causas jurídicas de la autotutela declarativa (los actos son capaces de modificar per se situaciones jurídicas
porque se presumen legalmente válidos), es técnicamente incorrecta: el que un acto se presuma válido no
supone, necesariamente, que pueda modificar por sí sólo, de modo autoritario, situaciones jurídicas de otros
28
La segunda expresión de esta eficacia se manifiesta en la autotutela ejecutiva, conforme a la

cual tales actos pueden ser llevados a la práctica por la propia Administración, que puede
incluso utilizar la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, e igualmente sin tener
que contar para ello con la intervención de los Tribunales. Así lo dice el citado inciso, al
señalar que "Los actos administrativos gozan de [...] imperio y exigibilidad frente a sus
destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa”.
Por último, en la medida que el acto impone a los destinatarios un deber, en caso de que éste
no sea cumplido, da lugar al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración en
los casos previstos por la ley, lo cual es sin perjuicio del derecho a interponer contra el acto
los recursos que se estimen procedentes.
b) Los efectos del acto administrativo en el tiempo
El acto administrativo produce sus efectos desde su entrada en vigencia hasta su extinción.
Sin embargo, existen una serie de hechos que pueden condicionar su eficacia o en su caso
interrumpirla. Por su parte, también se debe determinar con precisión el momento en que
este acto va comenzar a producir los efectos que le son propios. Por tal razón, en este
apartado nos avocaremos a establecer el momento en que se inicia la eficacia del acto
administrativo (i), la posibilidad de que produzca efectos antes de su entrada en vigencia (ii),
la suspensión de sus efectos (iii) y los hechos que determinan su extinción (iv).
i. Momento en que el acto administrativo produce sus efectos. Regla general y excepciones.
La doctrina acostumbra a señalar que los actos administrativos producen ejecutoriedad

inmediata, es decir, una vez que se han cumplido con todas las etapas del procedimiento
administrativo. El artículo 51 LBPA, siguiendo muy de cerca a su modelo español, establece
también que los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo
causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo
contrario o necesiten aprobación o autorización superior.57
Sin embargo, la LBPA establece tres excepciones a esta regla, tomada de la legislación
española y no sin cierto cuestionamiento. Se exceptúan aquellos casos en que: a) una
disposición establezca lo contrario; b) o necesiten aprobación o autorización superior, c)
además que "[…] los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según sean de contenido individual o general” (inc. 2º). Existen, por tanto, tres
sujetos. La presunción sólo expresa, de modo bastante críptico, la imposición al destinatario del acto de la
carga de recurrirlo si desea privarle de eficacia.
57 El artículo 56 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de España, al tratar de la eficacia de estos actos,
establecía que “[…] los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en esta Ley”. Por su parte, el artículo 57.1 precisaba esta época al disponer que “[…] los
actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos
desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Esta disposición se encuentra actualmente
en el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
29
supuestos que impiden la inmediata eficacia del acto administrativo. Analicemos cada uno
de ellos.
a) El acto no produce ejecutoriedad inmediata en los casos en que “una disposición

establezca lo contrario”. En este punto nuestro legislador sigue a su modelo español, el cual
establece en términos más estrictos que “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto” (artículo 57.2, actual 39.2). Es clásico el ejemplo que a este respecto
entrega GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, al señalar el caso de una orden para retirar la
nieve de las aceras de los propietarios de los negocios colindantes, la cual sólo surtirá efectos
cuando realmente haya nevado58. Lo cierto es que el ejemplo no es del todo claro como
pudiese parecer, ya que en este caso el acto produce sus efectos desde que se notifica, el cual
sólo se ha de cumplir cuando concurran los presupuestos previstos en él. Por tal razón, bien
señala SANTAMARÍA PASTOR, si uno analiza con detención este supuesto, se puede constatar
que lo que se aplaza en este caso no es la producción de efectos del acto administrativo, sino
la puesta en práctica real de su contenido. Así, por ejemplo, en caso de una orden por la que
el día 1 de un mes determinado un Alcalde decreta el cierre al tráfico de una calle a partir
del día 20 del mismo para realizar obras en la calzada, surte todos sus efectos jurídicos desde
la misma fecha de emisión de la orden; la orden no precisa de actuación posterior alguna
para su ejecución, gozando de plena fuerza de obligar desde el primer momento (como lo
demuestra que puede ser objeto de recurso a partir de dicha fecha).59
Sin embargo, nuestra norma es más amplia, de manera que los efectos del acto
estarán en suspenso cuando el mismo acto o una disposición, sea legal o reglamentaria,
dispongan otra cosa. Quizás el mejor ejemplo que se puede dar al respecto es el caso del acto
administrativo que contiene el nombramiento de un funcionario, el cual sólo producirá sus
efectos una vez que el funcionario haya aceptado el cargo y lo asuma, tal como lo dispone
nuestro Estatuto Administrativo.60
b) El segundo supuesto nos indica que el acto administrativo no producirá sus efectos
inmediatos cuando “necesiten aprobación o autorización superior”. En este caso, estamos frente
a un supuesto de competencia compartida, lo cual impide que el acto nazca a la vida jurídica
mientras no cuente con la autorización superior. Si se observa bien este caso desde el punto
de vista del procedimiento administrativo, lo que se produce es la falta de un requisito o
condición para que el acto nazca válidamente. Por tal razón, en estricto rigor se trata de una
excepción aparente, como ocurría en el caso anterior.
c) El único caso que constituye una excepción está constituido por la necesidad de
notificación o publicación, que ha de tener lugar respecto de todos los actos que afecten a
los derechos o intereses de quienes tienen la calidad de partes en un procedimiento (art. 51
inc. 2o). El acto, en este caso, es válido y perfecto, pero el deber de su cumplimiento no surge
sino cuando la notificación o publicación han sido correctamente realizadas.
ii. La retroactividad de los actos administrativos
58 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho administrativo. 14ª
ed. T. I, Madrid: Thomson Civitas, p. 589.

59 SANTAMARÍA PASTOR (2001), pp. 165-166.
60 Vid. Artículo 22 del DFL Nº29/2005, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.834.
30
Uno de los problemas asociados a los efectos del acto administrativo es la posibilidad de que
este pueda producir efectos respecto de hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en
vigencia. Antes de la entrada en vigencia de la LBPA, la jurisprudencia de la Contraloría
General había sido constante en sostener el principio de la irretroactividad de los actos
administrativos, señalando que los decretos y resoluciones sólo pueden regir para el futuro
y una vez cumplida su total tramitación, de suerte que no podría disponerse que entren a
regir a contar de una data anterior a la de su total tramitación.61
El hecho de que los actos administrativos puedan tener efectos retroactivos siempre se ha
considerado con la misma desconfianza y posición restrictiva que la retroactividad de las
normas, por el peligro que siempre conlleva este tipo de regulaciones a la seguridad jurídica.
Sin embargo, la LBPA atenuó los alcances de la posición adoptada la Contraloría y ha
dispuesto que “[…] los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando
produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros”. Así las
cosas, la retroactividad tiene un carácter excepcional, la cual opera en los casos y condiciones
que indica el precepto citado. Esta ha sido, por lo demás, la posición que ha adoptado la
Contraloría en el último tiempo, la cual ha señalado que “[…] la excepción al principio de
irretroactividad señalada en el citado artículo 52, atendida su naturaleza, debe ser interpretada y
aplicada restrictivamente y, por ende, únicamente permite a la autoridad dictar actos administrativos
que afecten situaciones jurídicas ya consolidadas, en la medida que aquellos traigan aparejadas
consecuencias más favorables para los interesados y, que no se menoscaben o perjudiquen los derechos
de terceros”.62
Ahora bien, para que el acto administrativo pueda producir efectos retroactivos es necesario
que este produzca consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de
terceros. En el primer caso, el reconocimiento de una situación favorable respecto de una
persona exige que en aquella época se hayan verificado las condiciones o supuestos de hecho
que exigen tal reconocimiento. Así, por ejemplo, la Administración puede reconocer a un
funcionario, a posteriori, el derecho a percibir un bienio desde la fecha en que habían
transcurrido dos años al servicio del respectivo servicio, pero no con anterioridad. En
segundo lugar, se exige que acto favorable no lesione derechos de otras personas a través
de su retroacción. El problema que plantea este supuesto es la imposibilidad de la
retroactividad en los casos en que hubiesen comparecido personas con intereses opuestos al
interesado principal en el marco del procedimiento administrativo. Por tal razón, algunos
autores, como SANTAMARÍA PASTOR, sostienen que en este caso se debe hacer una
ponderación de intereses, de forma que la retroacción del acto favorable se haga de la forma
menos lesiva posible para los terceros interesados.63
iii. La enervación de la eficacia: la suspensión del acto administrativo
La ejecución de oficio del acto administrativo encuentra una excepción muy importante a
través de la medida de suspensión del mismo. Sin embargo, es bueno aclarar que un elemento
esencial de la suspensión en su carácter temporal, lo cual permite distinguirla de la extinción
61 Vid., entre otros, Dictámenes Nºs. 53.003, de 1957 y 9.161, de 2007, que dan cuenta de una jurisprudencia
constante sobre la materia.
62 Vid. dictamen N°34.810, de 2006.
63 SANTAMARÍA PASTOR (2001), p. 167.
31
definitiva del acto, aunque esta medida bien puede adoptar un carácter definitivo, en los
casos en que la resolución final acoja el recurso o determine la anulación del acto.
Esta situación está prevista en términos generales en el artículo 3° inciso final LBPA,
aludiendo a la autoridad que lo puede ordenar: “Los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en
vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una
orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento
impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional”.
Por tal razón, bien se puede sostener que no es necesario que un acto administrativo se
encuentre firme para que se pueda ejecutar, ya que la interposición de un recurso
administrativo o jurisdiccional no suspende la ejecución de los actos impugnados. Esto
responde a la línea central seguida por nuestra LBPA en orden a garantizar el principio de
eficacia en la acción administrativa y así garantizar su continuidad. Sin embargo, esta
prerrogativa de la cual está dotada la Administración pueda significar un menoscabo a los
derechos de los destinatarios de dicha acción, la cual puede ser de difícil o imposible
reparación. Ante esta posibilidad se consagra la faculta de la autoridad administrativa para
ordenar la suspensión del acto, cuya regulación asume la LBPA
Esta idea se encuentra ratificada en el artículo 57 LBPA, al establecer que: “La interposición
de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Con todo, la autoridad
llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá suspender la ejecución cuando
el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento
de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso”. De esta forma, la medida de suspensión
queda entregada a la decisión de la autoridad administrativa, la cual sólo puede resolver a
petición del interesado, ya que la misma disposición no considera la actuación de oficio. Sin
embargo, esto no puede enervar la aplicación del principio de oficialidad consagrado en el
artículo 8º LBGAE y, especialmente, el principio de legalidad, servicialidad y promoción del
bien común, reconocidos a nivel constitucional y legal, lo cual permite a la autoridad
administrativa decretar la suspensión del acto actuando de oficio. Por lo demás, si de oficio
puede constatar la ilegalidad de un acto y decretarla, bien puede suspender su ejecución
mientras se pronuncia sobre el fondo a fin de evitar un perjuicio o daño irreparable.
Cuestión distinta es lo que ocurre en sede judicial, ya que la LBPA no da cuenta de las
facultades que sobre la materia tiene el juez, salvo por la breve remisión que hace el artículo
3° inciso final. Sin embargo, se ha seguido el mismo principio en nuestra legislación respecto
de los contenciosos-administrativos especiales, como ocurre con el reclamo de ilegalidad
regional (art. 108 de la LOC Nº 19.175, sobre Gobierno y Administración Regional) y el
reclamo de ilegalidad municipal (art. 151 de la LOC Nº 18.695, de Municipalidades), en
donde se faculta a la Corte de Apelaciones para decretar una orden de no innovar cuando el
acto produzca o pueda producir un daño irreparable. Lo mismo se ha ocurrido respecto de
la acción de protección, conforme lo prevé el inciso final del apartado 3 del auto acordado
relativo a su tramitación, aunque con un alcance que excede a los de un contencioso.
Respecto del contencioso general, el silencio de nuestro legislador ha llevado a la doctrina

a aplicar las soluciones bajo el modelo del proceso civil, recurriendo en este caso a las
medidas precautorias que pueden solicitar las partes, las que no tienen un carácter taxativo
32
y bien puede el juez, cuando lo estime necesario, ordenarla, especialmente en los casos en
que se pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se
resolviere, en caso de acogerse el recurso.64
c) La ejecución de los actos administrativos
Uno de los puntos centrales de la teoría del acto administrativo y que permite afirmar que
el Derecho administrativo está dominado por su concepto65, lo constituye la posibilidad de
ser ejecutado de oficio por parte de la Administración, siendo al efecto el principal elemento
que permite sostener la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de la figura de la
autotutela en su vertiente ejecutiva.
Sin embargo, huelga decir que lo habitual es que los destinatarios del acto lo cumplan de
forma voluntaria, de manera que la ejecución de las decisiones de la Administración supone
la reticencia del particular a llevar adelante la conducta prevista en dicha decisión ejecutoria.
Por tal razón, es necesario establecer de forma previa las condiciones que deben concurrir
para que la Administración se encuentre en condiciones de ejecutar materialmente sus actos
(i), para luego determinar los medios para lograr la ejecución forzosa (ii).
i) Las condiciones previas y necesarias para la ejecución forzosa
Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para proceder
a la ejecución forzosa de sus actos. Así lo establece el ya citado inciso final del art. 3 LBPA
al disponer que “[…] los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio
y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de
oficio por la autoridad administrativa”. Ahora bien, para poder ejercer esta potestad son
condiciones necesarias las siguientes:
1. En primer término, se requiere de la existencia de un título habilitante de la ejecución.

Para iniciar un procedimiento de ejecución del acto administrativo, aunque parezca evidente,
es condición necesaria la existencia de un acto administrativo formal. Así lo ordena el art.
50 LBPA, al disponer que “[…] la Administración Pública no iniciará ninguna actuación
material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya
sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico”.
2. En segundo lugar, no constituye una exigencia que el acto administrativo se encuentre a

firme o ejecutoriado. En efecto, tal como lo hemos señalado, la interposición de recursos
administrativos o jurisdiccionales no enervan la posibilidad de ejecutar el acto, salvo que se
ordene por la autoridad administrativa o judicial la suspensión del acto conforme ya hemos
explicado. La regla está enunciada en el art. 51 LBPA: “Los actos de la Administración Pública
sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una
disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”.
64 Vid. SOTO KLOSS, Eduardo (1995): Derecho administrativo. Bases fundamentales. T. II, Santiago, Editorial
Jurídica, p. 193.
65 Esta es la clásica afirmación de MAYER, Otto (1949): Derecho administrativo alemán. T. I, Buenos Aires,
Depalma, 1949, p. 125, cuya actualidad defiende en sus obras Raúl BOCANEGRA.
33
3. En tercer lugar, la doctrina considera que el deber contenido en el acto este

suficientemente determinado o determinable, es decir, que no sea necesario un acto
administrativo ulterior que especifique la obligación contenida en el acto original o previo.
Se trata de un requisito que no está en la LBPA, pero que se aplica como una suerte de
solución analógica tomada desde el proceso civil de ejecución66. En este sentido y a modo de
ejemplo, no cabría la ejecución forzosa de una resolución municipal en el que se ordenara al
constructor de un edificio simplemente acomodarlo a las ordenanzas municipales, sin indicar
a cuáles.
4. Por último, es necesario la notificación de forma previa antes de la ejecución del acto, tal
como lo dispone el inc. 2º del art. 51, donde establece que “[…] el órgano que ordene un acto
de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución
que autorice la actuación administrativa”.
ii. Los medios para la ejecución forzosa del acto administrativo
Después de destacar el carácter ejecutorio del acto administrativo y de establecer las

condiciones necesarias para materializar por la vía administrativa el deber contenido en él,
nuestra LBPA guarda absoluto silencio respecto de los medios de ejecución forzada para
obtener su cumplimiento. Este constituye un vacío de nuestra ley, lo que pudiese parecer
grave si constituye una regulación de carácter supletoria, puesto que, ante la ausencia o
vacío en la normativa específica, podría producir una total falta de medios para obtener el
cumplimiento del acto administrativo.
En esta materia, la legislación española regula cuatro medios de ejecución forzosa: a) el

apremio sobre el patrimonio respecto de los supuestos en que el acto administrativo
impusiera la obligación de satisfacer una cantidad líquida; b) la ejecución subsidiaria, que
consiste en la realización de la conducta que el acto impone por las Administraciones
Públicas, bien por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado; c) las
multas coercitivas, que consisten en la imposición de obligaciones pecuniarias adicionales a
la obligación principal establecida por el acto que se ejecuta; obligaciones que pueden
reiterarse por períodos sucesivos de tiempo con objeto de, mediante su acumulación, vencer
la resistencia del destinatario del acto a cumplirlo voluntariamente; y d) la compulsión sobre
las personas, que es el medio más enérgico y decisivo de ejecución forzosa consiste,
naturalmente, en el empleo de la fuerza física y que puede ser empleado para la ejecución de
los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar
y siempre que exista una habilitación expresa por ley para cada tipo de casos.
Tal como lo hemos señalado, ninguna de estas medidas o instrumentos se encuentra

reguladas en nuestra LBPA, lo cual podría dejar la ejecutividad de los actos administrativos
como un mero enunciado, carente de medios de compulsión destinados a obtener su
cumplimiento. Sin embargo, existe una suerte de legislación común sobre la materia, en
donde actúan las autoridades regionales y provinciales, especialmente el Gobernador67, a
través del cual se obtiene el auxilio de la fuerza pública para el cumplimiento de las
decisiones adoptadas por la autoridad administrativa. Por su parte, la cobranza coactiva de
66 En este sentido, vid. dictamen N° 64.519, de 1961.

67 Vid. Artículos artículo 2º c) y 4º d) de la LOC Nº 19.175, de Gobierno y Administración Regional.
34
las multas aplicadas por las autoridades administrativas está entregada al Servicio de
Tesorerías68, lo cual atenúa esta suerte de vacío legal y garantiza la eficacia en el actuar de
los órganos que integran la Administración del Estado.
Un buen ejemplo de las formas de ejecución de un acto administrativo lo encontramos en el

artículo 138 del Código de Aguas, modificado por la Ley Nº 21.064, de 2018, respecto de las
resoluciones que emite la Dirección General de Aguas, especialmente en sus funciones la
policía y vigilancia de las aguas en los cauces naturales de uso público y de impedir que en
éstos se construyan, modifiquen o destruyan obras sin la autorización previa del servicio o
la autoridad correspondiente (artículo 299 letra c). Esta norma establece lo siguiente:
Artículo 138°- El cumplimiento de las resoluciones de la Dirección General de Aguas será

de cargo de aquellos que deban ejecutarlas.
El Director General de Aguas, por sí o por delegado, podrá requerir del Intendente
o Gobernador respectivo el auxilio de la fuerza pública, con facultades de allanamiento y
descerrajamiento para el cumplimiento de las resoluciones que dicte en el ejercicio de las
atribuciones que le confiere el presente título.
En caso de incumplimiento o cumplimiento parcial de las resoluciones a que se
refieren los incisos precedentes, el Servicio dictará una resolución que aplicará la multa
correspondiente y, en caso de proceder, ordenará la ejecución de las medidas, acciones u obras
que correspondan por parte del mismo Servicio o por parte de la Dirección de Obras
Hidráulicas o cualquier otro servicio dependiente del Ministerio de Obras Públicas.
La Dirección General de Aguas dictará una resolución que determine el valor de
las medidas, acciones u obras efectivamente realizadas, pudiendo establecer un recargo de
hasta el 100% para aquellos originalmente obligados a cumplirlas. La copia autorizada de
esta última resolución tendrá mérito ejecutivo para efectos de su cobro.
6.3. La extinción de los actos administrativos
El acto administrativo deja de producir sus efectos y conlleva a su extinción por diversas
causas. Con el objeto de sistematizar las circunstancias que pueden dar lugar a su extinción,
distinguiremos entre causas objetivas (a) y subjetivas, considerando dentro de esta última
aquella que derivan de la decisión del destinatario (b); de los órganos del Estado distinto de
la Administración (c); y por parte de la propia Administración (d).
a) La extinción del acto administrativo por causas objetivas
El acto administrativo puede dejar de producir sus efectos jurídicos sin que medie la
voluntad de sujeto alguno, es decir, por la desaparición de aquellos elementos o
circunstancias que le sirven de sustento. En este caso, la extinción se puede producir en tres
supuestos:
1. Por la consumación de sus efectos jurídicos, lo cual se traduce en la realización de una

actividad, la que una vez efectuada conlleva el agotamiento de los efectos del acto, como
ocurre, por ejemplo, con un permiso de construcción, el cual se extingue una vez realizadas
las obras. Sin embargo, es necesario que el objeto del acto administrativo sea de carácter
consuntivo, ya que en caso contrario no se producirá la extinción del acto, como ocurre en
68 Vid. DFL Nº1/1994, del Ministerio de Hacienda, que establece el texto refundido, coordinado y
sistematizado del estatuto orgánico del Servicio de Tesorería.
35
los casos en que se otorga una situación jurídica o status de carácter permanente, como
ocurre con el otorgamiento de la nacionalidad, la cual no se agota con su mero ejercicio.
2. Por la verificación de una modalidad que conlleva a la extinción del acto. Se trata de actos
administrativos que limitan sus efectos a un plazo, como ocurre con la licencia para conducir
o el permiso de construcción, o a una condición, como ocurre con el nombramiento de un
funcionario en calidad de suplente, cargo que está condicionado al nombramiento de un
funcionario en calidad de titular.
En la medida que el acto administrativo se encuentre sujeto a un plazo, se habla de extinción

por caducidad de sus efectos, como es el caso de los permisos de construcción69. Ésta no se
debe confundir con la caducidad sanción, que es la medida que puede aplicar la
Administración para poner término a un contrato o extinguir un derecho, como sería la
concesión sobre bienes fiscales, en caso de incumplimiento de las obligaciones del
contratante o el concesionario.
3. Por último, el acto se puede extinguir por la desaparición de su objeto. Esta causal se
presenta en los actos administrativos de carácter real, como ocurre con el acto de concesión
sobre un bien nacional de uso público, y respecto de actos de naturaleza personalísima, como
en el otorgamiento de una pensión de gracia.
b) La conducta del destinatario como causal de extinción
Los casos en que la conducta o decisión del destinatario implica la extinción del acto está
vinculada con los actos de carácter favorable, es decir, aquellos que crean una situación
jurídica que amplía o genera un beneficio en la esfera jurídica de un particular.
Esto puede ocurrir en los casos en que no se despliega la actividad necesaria para
materializar estos efectos favorables (omisión), como ocurre en los supuestos caducidad por
no haber actuado dentro de cierto plazo, siendo el mejor ejemplo el caso de los permisos de
construcción. Sin embargo, el caso más palmario lo constituye la renuncia a la calidad o
situación jurídica de la cual goza la persona, como en los casos de renuncia o desvinculación
de un funcionario público.
c) La decisión de órganos públicos distintos de la Administración
Este caso supone la intervención de autoridad legislativa y judicial, cuya determinación hace
cesar los efectos del acto administrativo.
En el primer caso, se trata de una regulación legislativa, la cual puede alterar el régimen
jurídico de un determinado sector, a cuyo amparo se dictaron un conjunto de actos
administrativos, los cuales han de dejar de producir efectos. Así ha ocurrido, en los casos en
69 El artículo 120 de la Ley General de Urbanismo y Construcción dispone que “La vigencia, caducidad y
prórroga de un permiso, como asimismo los efectos derivados de una paralización de obra o la ejecución de una obra sin
permiso, se sujetarán a las normas que señale la Ordenanza General”. Por su parte, el artículo 1.4.17 de la Ordenanza
dispone que “El permiso caducará automáticamente a los tres años de concedido si no se hubieren iniciado las obras
correspondientes o si éstas hubieren permanecido paralizadas durante el mismo lapso”.
36
que el sistema de transporte se basaba en la figura de permisos o autorizaciones, para ser

sustituido posteriormente por un régimen de concesiones de servicio público.
El segundo caso se refiere a la declaración de nulidad del acto administrativo por sentencia
judicial, con la consiguiente extinción del acto y de sus efectos.
d) La decisión de la Administración autora del acto
La propia Administración puede adoptar la decisión de poner fin a los efectos del acto
administrativo. En el marco de nuestra LBPA esta determinación puede basarse en
fundamentos de legalidad, y se puede adoptar a petición de parte, por la vía de los recursos
administrativos, o de oficio, mediante lo que se conoce como la invalidación. Pero esta
decisión también se puede basar en razones de mérito, oportunidad o conveniencia, en cuyo
caso adopta la denominación de revocación
i. La extinción por la vía de los recursos administrativos
La extinción de la eficacia de los actos puede producirse en virtud de una decisión de la

propia Administración que los dictó. Tal decisión, puede tener lugar al momento de acogerse
un recurso administrativo ordinario (reposición y jerárquico), extraordinario (revisión) o
especial, materia que tendremos ocasión de analizar en el marco del procedimiento
administrativo.
ii. La revisión de oficio de la Administración: invalidación y revocación
También el acto puede ser dejado sin efecto por decisión de la propia Administración, ya sea
mediante la invalidación frente a actos que sean contrarios a derecho (artículo 53 LBPA) o
por razones de mérito, oportunidad o conveniencia, como sucede con la revocación (artículo
60 LBPA).
La distinción se encontraría en una tendencia a uniformar la terminología por parte de la doctrina

latinoamericana, frente a otras figuras como eran la caducidad y la revocación. Aquello habría tenido
lugar en las Primeras Jornadas Chileno-Uruguayas de Derecho, que fueron celebradas en la ciudad
de Montevideo en 1958, y aparece en la jurisprudencia de Contraloría en 1959, como da cuenta el
Dictamen Nº 14073, de dicho año, y que posteriormente es sistematizado en 1966 en los siguientes
términos: “El problema planteado […] merece […] algunas consideraciones de tipo general que permitan
esclarecer las circunstancias en que un acto administrativo (decreto o resolución) puede ser dejado sin efecto
legítimamente, y a su vez permita determinar la naturaleza de los derechos adquiridos por los administrados
frente a la derogación o retiro de tales actos. La decisiones de la autoridad administrativa contenidas en los
decretos y resoluciones se pueden dejar sin efecto mediante la emisión de un acto administrativo posterior de
contrario imperio (resolución o decreto que los derogue), principalmente por tres causales: a) por ilegalidad; b)
por incumplimiento de una obligación prevista por la ley o por el propio acto, cuya sanción específica es la
extinción del mismo, y c) por ser contrarios al interés público, en general, o específicamente de la entidad emisora
del acto. Estos tres principales modos de extinción de las decisiones de la autoridad dan origen respectivamente
a las instituciones jurídicas de la invalidación, de la caducidad y de la revocación. La invalidación […]
consiste en la extinción de un acto administrativo emitido con violación del derecho objetivo (Constitución, ley,
reglamento, etc.)” (Dictamen Nº 89.271, de 1966).
Sobre la materia se puede consultar SOTO KLOSS, Eduardo (1995): Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales, T. II, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, pp. 194-211. En cuanto a la distinción, se
puede consultar en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (Montevideo), 1959, Nos.
1-2, enero-junio, pp. 309-351 y 380-381. También en el trabajo de BARBÉ PÉREZ, Héctor (1963), “El
poder de revocar los actos administrativos” en: Revista de Derecho Público (1963), Nº 1, pp. 5-14.
37
e) La invalidación
i. Concepto y aspectos generales
La invalidación es una forma de extinción de los actos administrativos por razones de

legalidad y cuyo pronunciamiento se encuentra entregado a la propia autoridad que dictó el
acto viciado.
Se trata de una manifestación del principio de legalidad y se construye en sus orígenes como
una potestad derivada o implícita –con toda la discusión que aquello conlleva-, en cuya
virtud la Administración no sólo debe garantizar la juridicidad de sus actos una vez que los
ha dictado, sino que también debe restablecer dicha legalidad en el caso que se hayan emitido
quebrantando el ordenamiento jurídico. Por tal razón, el fundamento de esta potestad
emana, principalmente, de lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución.
Para la doctrina, la invalidación se trata de un “[…] un asunto doméstico de la Administración.

Esta emite un nuevo acto para dejar sin efecto otro anterior, retirándolo del mundo jurídico, por estar
viciado, mediante una decisión del mismo órgano administrativo o de su superior jerárquico. Es un
medio no natural, formal y provocado de extinción de los actos administrativos, en que un acto que
padece de una ilegitimidad de origen, se sanciona con la declaración de su invalidez y el
desconocimiento de sus efectos”70. Otros autores la califican como una “facultad propia de la
autotutela de la Administración”.71
Por su parte, la jurisprudencia ha sostenido que se trata de una facultad discrecional de la

Administración72 y de carácter revisor73, la cual se debe ejercer previo procedimiento
administrativo, cuando se ha detectado un vicio de nulidad que no ha podido subsanarse,
para efectos que el acto administrativo ilegal no produzca efectos. Para el ejercicio de dicha
potestad cabe observar un conjunto de requisitos y controles74, que luego analizaremos.
ii. La regulación de la invalidación en Chile
Durante largo tiempo se discutió en Chile la existencia de una potestad invalidatoria, pues
no existía una norma expresa o con carácter general que la reconociera75. Tal como se ha
indicado, la Contraloría la reconoció como una potestad implícita al principio de legalidad y
70 JARA SCHNETTLER, Jaime (2004): La nulidad de Derecho público ante la doctrina y la jurisprudencia (Santiago,
Editorial Libromar), p. 96.

71 CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago, Legal Publishing), p. 295. Autor
que sostiene que “Históricamente se ha dicho que esta facultad –propia de la autotutela de la Administración– constituye
un poder-deber de los organismos administrativos.”.
72 Sentencia Corte Suprema Rol Nº 97731-2016, caratulada “Ana Huenchun Pilchulman con Corporación Nacional
y Desarrollo Indígena”, en particular, considerando 5º.

73 Vid. Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 7167-2010.
74 Así lo ha señalado la Corte Suprema en la sentencia Rol Nº 7167-2010, considerando 9º.
75 Vid. SOTO KLOSS, Eduardo (1989): “La invalidación de los actos administrativos”, en: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 16, Nº 2, p. 485. También se puede consultar en (1995): Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales, T. II, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, pp. 194-211; (2012): Derecho Administrativo.
Temas Fundamentales, Santiago, Thomson Reuters, pp. 467-476.
38
su jurisprudencia estableció criterios bastantes claros en relación con su distinción con otros
figuras similares -como la revocación y la caducidad- y limitaciones a su ejercicio respecto
de actos ilegales que produjeran efectos en favor de terceros que estuvieran de buena fe. Así,
se dirá que la invalidación consiste en la extinción de un acto administrativo emitido con
violación del derecho objetivo (Constitución, ley, reglamento, etc.)76, pero que no se puede
dejar de reconocer la existencia de límites virtuales en su ejercicio, cuyo desconocimiento
atentaría contra principios elementales de seguridad en relaciones jurídicas. Dentro de estas
limitaciones, Contraloría advierte la conveniencia de proteger a personas que han actuado
de buena fe y mantener estabilidad de situaciones jurídicas que revisten carácter de
concretas77. A su vez, el Ente contralor también sostuvo que a la autoridad no sólo le asiste
la facultad, sino que se encuentra en el imperativo de invalidar sus actos contrarios a
derecho.78
La discusión sobre su existencia y alcance se planteó en términos más álgidos en la década

de los noventa del siglo pasado, pues la determinación de la buena o mala fe con que hubiese
actuado el sujeto beneficiado del acto ilegal pasó a ser una cuestión capital para limitar los
efectos de la invalidación. Así, la jurisprudencia judicial no planteó reparos en los casos en
que la Administración reconocía la buena fe del destinatario del acto para limitar los efectos
de la invalidación, mientras que en aquellos casos en que no los reconocía en contra de la
posición del particular o derechamente sostenía su mala fe, se sostuvo que no era posible
para la Administración invalidar, pues se trataba de un asunto que debía ser resuelto por la
autoridad judicial en un procedimiento jurisdiccional con garantías mínimas de
contradicción y defensa79. En definitiva, la Administración no tenía la potestad de invalidar
aquellos actos que produjeran efectos favorables a sus destinatarios y se discutiera si su
obrar habría sido o no de buena fe.
Sin embargo, la jurisprudencia cambió drásticamente en el año 1999, cuando la Corte

Suprema sostuvo que la facultad de la Administración de invalidar sus actos contrarios a
derecho pertenece, por su naturaleza, al ámbito de la función administrativa, en la medida
que encuentra asidero en el poder específico de autotutela. Por lo tanto, su ejercicio no
76 Dictamen Nº 89.271, de 1966.

77 Dictamen Nº 16506, de 1971.
78 Así, se ha afirmaba que todo órgano estatal, para ajustar su conducta al principio de juridicidad consagrado
en artículo 6 inciso 1º de la Carta Fundamental, debe invalidar sus propios actos cuando no están conforme
con el ordenamiento vigente que los obliga (Dictamen Nº33.926, de 1995). Esta idea se reitera posteriormente,
como se puede ver en los Dictámenes Ns.° 53.146, de 2005 y 28.477, de 2006. Luego, la jurisprudencia judicial
dirá que este un imperativo es procedente, aun cuando el acto haya pasado por todos los controles incluso el
de la Contraloría. Véase sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago Rol Nº 4107-2002, caratuladas
“Lavín Mosquera Jaime Alcibiades Eduardo con Subsecretario de Investigaciones de Chile y otro”, en particular
considerando 8º y 12º. Sentencia confirmada por la Corte Suprema en causa Rol Nº 1312-2003.
79 Si bien esta jurisprudencia tiene un antecedente importante en 1981 (Mitsui Chile con Servicion Nacional de
Aduanas, RDJ, t. 78, 1981, 2.5, pp. 83-90), el mayor número de pronunciamientos se concentró en la década de
los noventa, entre los que se pueden destacar: Torrejón Alvarez, RDJ, t. 85 (1988), 2.5, pp. 61-63; Riquelme
Vargas (1994), RDJ, t. 91, 2.5, pp. 45-47; Santibañez Riquelme (1994), RDJ, t. 91, 2.5, pp. 102-104; Espinoza
Briceño (1994), RDJ, t. 91, 2.5, pp. 205-208; Boggiano Zelada (1995), RDJ, t. 92, 2.5, pp. 38-41, y Yáñez Heredia
(1995), RDJ, t. 92, 2.5, pp. 119-123; Castillo Dublas (1995), RDJ, t. 92, 2.5, 214-219; Muñoz Candia, (1996),
RDJ, t. 93, 2.5, 250-252; Andaluz Cepero, (1997), RDJ, t. 94, 2.5, pp. 66-70; Ibarra Alegría, (1997), RDJ, t. 94,
2.5, pp. 168- 173; Gallardo Muñoz, (1997), RDJ, t. 94, 2.5, pp. 251-259; Rivera Rivera (C. de Apelaciones de
Santiago 3.11.1999, rol 3.634-99, confirmada por la Corte Suprema el 16.11.1999 Rol 4.052-99, en Gaceta
Jurídica 233 (1999) pp. 36-39.
39
significaba invadir el ámbito de la función jurisdiccional que compete privativamente a los

tribunales establecidos por ley, como tampoco coloca a los afectados en indefensión, porque
la nueva decisión administrativa puede ser impugnada mediante los recursos
administrativos o jurisdiccionales que consulta al efecto la normativa vigente.
El cambio se produjo en el caso “Salinas Lolic contra Director de Obras Municipales de Viña del Mar”,
sentencia de 20 de octubre de 1999, Rol Nº 3.455-99. En sus considerandos más relevantes, esta
sentencia señala: “Que la facultad de la Administración de retirar sus actos contrarios a derecho
invalidándolos para restablecer el orden jurídico perturbado, mediante un nuevo acto de contrario imperio, sea
de oficio, sea petición de interesados, según lo expuesto en los considerandos anteriores, pertenece, por su
naturaleza, al ámbito de la función administrativa, en la medida que encuentra asidero en el poder específico
de autotutela que habilita a los órganos de la Administración para revisar y evaluar su propia actividad y
eliminar los actos que violentan el principio de legalidad que debe observar la organización estatal (c. 9º); “
Que siendo la potestad de invalidación un asunto comprendido en la actividad administrativa del Estado, su
ejercicio no significa invadir el ámbito de la función jurisdiccional que compete privativamente a los tribunales
establecidos por ley, al tenor de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 73 de la Constitución Política.
Pero la aplicación de esta facultad administrativa no excluye ciertamente la intervención de los tribunales en la
materia, a través del conocimiento de los recursos que franquee el ordenamiento jurídico para impugnar los
actos de la Administración, tal como lo admite la parte final del antes citado artículo 9º de la Ley Orgánica
Constitucional Nº 18.575, al declarar que los recursos de reposición y jerárquico que establece la disposición y
que pueden dar lugar a la invalidación de un acto administrativo, son "sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar” (c. 11); “Que, a su turno, la amplia competencia de "los tribunales que
determine la ley" para conocer de los reclamos que formule cualquiera persona que sea lesionada en sus derechos
por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, derivada de la reforma que el
Nº 17 del artículo único de la Ley Nº 18.825, de 17 de agosto de 1989, introdujo al inciso segundo del artículo
38 de la Constitución Política, no pudo restringir o alterar las atribuciones de las autoridades administrativas
para reaccionar respecto de la ilegitimidad de sus actos y proceder a su invalidación. (c. 13); “[…] la misma
acción de nulidad de derecho público que se hace derivar de la disposición contenida en el inciso final del artículo
7º de la Carta Fundamental y que sanciona con la nulidad los actos que excedan el marco de las facultades
legales de los órganos del Estado, en relación con el Nº 3 del artículo 19 del texto constitucional, tampoco ha
podido abrogar o limitar la potestad de la Administración de invalidar sus actos ilegítimos, teniendo en
consideración, además, que si esa nulidad se produce de pleno derecho y es perpetua e insanable, como lo sostienen
sus cultores, ella bien puede ser constatada y declarada indistintamente por un tribunal o por la autoridad
administrativa (c. 14); “Que confirma lo expresado en los motivos precedentes, la circunstancia que el
ordenamiento jurídico vigente reconozca la facultad de la Administración de revisar los actos contrarios a
derecho en disposiciones dictadas después de la vigencia de la Constitución Política de 1980 (c. 15.); y “Que la
potestad de la autoridad administrativa de retirar sus actuaciones resueltas en contravención al orden jurídico,
a través de un nuevo acto administrativo invalidatorio, no coloca a los afectados en indefensión porque la nueva
decisión administrativa puede ser impugnada mediante los recursos administrativos o jurisdiccionales que
consulta al efecto la normativa vigente, tal como lo reconoce el antes mencionado artículo 9º de la Ley Orgánica
Constitucional Nº 18.575 y haciendo uso de la acción de protección que prevé el artículo 20 de la Carta Política,
si el acto objetado es arbitrario o ilegal y afecta a uno de los derechos individuales enumerados en este último
precepto (c. 16)”.
En la actualidad dicha facultad se encuentra regulada con carácter general en el artículo 53

de la LBPA en los siguientes términos: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición
de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga
dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”. Con este se zanjó una
disputa doctrinal y jurisprudencial no menor, que marcó buena parte de la discusión
administrativa de la década de la noventa, aunque todavía quedan diversos puntos que ha
tenido que precisar la jurisprudencia.
iii. La autoridad competente para invalidar un acto administrativo
40
Como hemos visto, el artículo 53 de la LBPA dispone que “La autoridad administrativa podrá,
de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho”. Conforme al tenor de la
norma, debemos entender que la autoridad titular de la potestad invalidatoria es aquella que
ha dictado el acto cuya invalidación se pretende o, dicho en otros términos, tiene la potestad
para dictar el acto invalidado, porque –como bien se ha dicho– se trata de una “atribución
doméstica para corregir la ilegalidad de los actos administrativos”80. De esta forma, no es posible
que dicha atribución sea ejercida por otra autoridad que no sea el titular de la potestad, ni
siquiera el superior jerárquico es competente para aquello, tal como lo ha sostenido la Corte
Suprema81 y Contraloría.82
Asimismo, la jurisprudencia administrativa y judicial han señalado reiteradamente que la

invalidación de los actos administrativos irregulares constituye un deber para la
Administración, pues debe velar por la conformidad de la actividad realizada por ésta con el
ordenamiento que la rige. Sin embargo, también ha asentado que el ejercicio de tal potestad
debe someterse a la regulación que establece el artículo 53 de la LBPA, de acuerdo con lo
cual la invalidación procede previa audiencia del interesado y dentro de dos años contados
desde la notificación o publicación del acto que se pretende dejar sin efecto.83
Así, se ha señalado por parte de la Contraloría que “con el propósito de proteger el principio de
juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y reiterado
en el artículo 2° de la citada Ley N° 18.575, la Administración tiene la facultad y, más aún, el deber
de invalidar los actos administrativos en el evento en que se compruebe fehacientemente la existencia
de vicios de legalidad o que el mismo se haya fundado en supuestos erróneos, todos los cuales deben
afectar esencialmente el contenido de los mismos” (Dictámenes Nos. 16.013 de 1969, 8.099 de
1973, 30.885 de 1992, 16.820 de 1993, 4.922, de 1994, 1.001 de 2000, 46.234 de 2001, y
20.477 de 2013).
iv. La existencia de un acto contrario a Derecho
El acto administrativo que se pretende invalidar debe cumplir con una condición básica:
debe ser contrario a derecho, es decir, debe vulnerar, en términos generales, el principio de
legalidad (artículos 6° y 7º de la Constitución y el artículo 2° de la Ley Nº 18.575). En efecto,
la invalidación supone una disconformidad entre el acto administrativo y las normas
sustantivas y/o procedimentales dispuestas para su dictación84. En tal sentido, la
jurisprudencia administrativa ha establecido que existe un deber ineludible de la autoridad
de invalidar decisiones adoptadas con infracción a la normativa legal y reglamentaria
80 CORDERO VEGA, Luis (2014): Recursos administrativos e invalidación, en Mercurio Legal, 29 de octubre de
2014. En todo caso, la expresión se atribuye al ex Ministro de la Excma. Corte Suprema Urbano Marín.
81 Así en sentencia de 20 de noviembre de 2013, Rol Nº 7728-2013, considerando 5º, en el cual señala que: “Que
en la especie el alcalde inició, a petición de parte, un proceso administrativo que calificó de invalidación, en circunstancias
que, conforme se razonó precedentemente, dicha autoridad carece de competencia para ello puesto que no se trataba de la
revisión de un acto administrativo dictado por ella misma y, por lo tanto, no corresponde a una invalidación, por lo que
su actuar resulta ilegal”.
82 Dictámenes N°s. 53.290, de 2004, 53.875, de 2009 y 56.880, de 2011, entre otros.
83 Sentencia Corte Suprema Rol Nº 97731-2016, caratulada “Ana Huenchun Pilchulman con Corporación Nacional
y Desarrollo Indígena”, en particular, considerando 5º.

84 En este mismo sentido véase a CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago,
Legal Publishing), p. 292.
41
aplicable, pues hay un interés general en el restablecimiento del orden jurídico alterado por
actos que adolecen de vicios y que afectan la regularidad del sistema positivo85.
En nuestra opinión, la determinación de los vicios de legalidad que pueden afectar un acto
administrativo no difiere de aquellos que se pueden establecer judicialmente, pues no se trata
de una cuestión de competencia o procedimental (administrativa o judicial), sino que de
fondo. Así las cosas, los vicios de los cuales puede adolecer un acto administrativo son: a) la
investidura irregular de la autoridad, b) la incompetencia de la misma, c) la ausencia de
motivos o la ilegalidad de los motivos (que comprende la interpretación que no se
corresponde con el sentido de la norma), d) la ilegalidad del objeto o decisión, e) la desviación
de poder, y f) el vicio de forma, que puede ser respecto de un requisito esencial del
procedimiento o de la forma de extensión del acto, como es la falta de fundamentación86. En
todo caso, la jurisprudencia y la doctrina han establecido algunos criterios que tienden a
morigerar los efectos radicales de una declaración de invalidación, como es el principio de
conservación, el principio de trascendencia y el principio de protección de la confianza
legítima, similares a los que hemos analizado a propósito del régimen de nulidad de los actos
administrativos.
v. El ejercicio de la potestad invalidatoria debe ser dentro del plazo legal
Uno de los límites que la ley ha establecido a la potestad invalidación es el tiempo,

precisando que ésta se debe ejercer en el plazo señalado por la ley, es decir, dentro de los
dos años contados desde la notificación o publicación del acto87. Al respecto, la doctrina
nacional sostiene que vencido el plazo la potestad invalidatoria caduca, por lo que, si la
autoridad pretende dejar sin efecto el acto por razones de legalidad, deberá deducir las
acciones respectivas anteu los tribunales de justicia88.
En el mismo sentido, la Contraloría ha señalado que trascurrido dicho término no resulta

admisible la invalidación en sede administrativa89, por lo que no se ajustaría a derecho el
85 Dictámenes N°s. 53.290, de 2004, 53.875, de 2009 y 56.880, de 2011, entre otros.
86 En tal sentido, la Corte Suprema ha señalado con acierto que “[...] los vicios que pueden eventualmente provocar
la nulidad de un acto administrativo son la ausencia de investidura regular del órgano respectivo, la incompetencia de
éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación
del acto, la violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder”, en Sentencia Rol Nº 2217-
2009, considerando 10º. También en Sentencia Rol N° 3.744-2010. Con anterioridad había dado cuenta de
algunas causales similares, como ocurrió en la Sentencia de 24 de marzo de 1998 “Bellolio con Distribuidora
Chilectra Metropolitana”, en donde se sostiene en su considerando 5º que “[...] la doctrina nacional ha elaborado
la teoría de la nulidad de derecho público, que se puede producir por desviación de poder, ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, violación de ley y vicios de forma del acto administrativo” (Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. XCV, 1998, 2ª parte, Sec. 1ª, p. 23 y ss. Posteriormente en la Sentencia de 28 de octubre de
2004, “Torres Concha con Fisco de Chile”, Rol N° 938-2004 sostuvo que los vicios que en nuestro ordenamiento
jurídico provocan la nulidad de derecho público de los actos emanados do los entes administrativos se producen
por alguna de las circunstancias siguientes: “[…] ausencia de investidura regular del agente; incompetencia de éste,
irregularidad en la forma de gestación del acto: desviación de poder en el ejercicio de la potestad”.
87 En efecto, según lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa “[…] los interesados en que la administración
invalide un acto que estiman contrario a derecho, deben requerirlo en sede administrativa en el plazo de dos años contados
de la publicación o notificación del mismo.”, en dictamen N° 3.587, de 2007.
88 JARA SCHNETTLER, Jaime (2004): La nulidad de derecho público ante la doctrina y jurisprudencia (Santiago,
Editorial Libromar), p. 111 y CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago, Legal
Publishing), p. 294.
89 Dictamen N° 65.936, de 2012.
42
acto que dé inicio a un procedimiento de invalidación habiendo transcurrido con creces el

referido plazo90, dado que esta potestad solo procede en la medida que se efectúe dentro de
los dos años contados desde la notificación o publicación del acto91. Además, se trata de un
plazo que no se interrumpe ni suspende por la interposición de reclamos durante su
vigencia92.
vi. Requisitos procedimentales: La audiencia a los interesados
La invalidación exige de un procedimiento administrativo previo, el cual tienen como

trámite esencial e ineludible la audiencia previa de los interesados. En este caso, se
comprende a toda persona que pueda tener la calidad de parte, es decir, ya sea titular de
derechos, intereses individuales o colectivos, aunque la jurisprudencia ha hablado en
términos genéricos de “las personas que van a ser afectadas por el acto invalidatorio”93. Si bien la
identificación de estos puede resultar de los antecedentes del propio acto administrativo que
se pretende invalidar, es posible que existan terceros que también están legitimados para
poder intervenir y que no es posible individualizar, por tal razón se deben adoptar en tal
caso todas las medidas para garantizar su participación, conforme a principio de
contradictoriedad previsto en el artículo 10 de la LBPA.94
La jurisprudencia ha sido categórica en considerar que la omisión de la audiencia previa

constituye un vicio de procedimiento que es trascendente, pudiendo dar lugar a la nulidad
del acto de invalidación95. La importancia de esta audiencia es tan relevante, que la
jurisprudencia ha señalado que “debe ser considerada no solo como una exigencia del axioma de
justicia, sino también como una expresión de eficacia, ya que asegura un mejor conocimiento de los
hechos y contribuye a mejorar la decisión administrativa, garantizando que ella sea más justa”96.
Por tal razón, para su cumplimiento efectivo no basta una simple comunicación u oficio que
ponga en conocimiento al interesado del inicio del procedimiento, sino que se requiere que
sea efectivamente oído, que pueda ejercer su derecho a la defensa, conforme al debido
proceso administrativo (artículo 19 Nº 3 de la Constitución), no siendo suficiente una mera
reunión entre el particular y la autoridad.97
90 Dictamen N° 53.352, de 2015.

91 Al efecto, véase dictámenes N°s. 35.681, de 2009, 77.184, de 2010, 1.088 y 28.097, ambos de 2011.
92 Dictámenes Nos. 35.486 y 41.126, ambos de 2017, entre otros.
93 Suiz Corp. SpA con Ilustre Municipalidad de Cerrillos, Corte Suprema, 17 julio 2018, Rol N° 970-2018;
Huenchun Pilchulman, Ana con Corporación Nacional y Desarrollo Indígena, Corte Suprema, 14 agosto 2017, Rol
N° 97.731-2016, y Collinao Urra, Juan con Corporación Nacional de Desarrollo Indígena Región del Bío Bío, Corte
Suprema, 18 enero 2017, Rol N° 73.916-2016.
94 Si bien la invalidación no es un recurso administrativo, se puede hacer aplicación de lo dispuesto en los
artículos 48 y 55 de la LBP, notificando a los terceros interesados mediante la publicación en el diario oficial
del inicio del procedimiento de invalidación.
95 Almondale Valle SpA con Secretaría Ministerial de Educación, Corte Suprema, 18 julio 2018, Rol N° 12.736-
2018; Inmobiliaria Parque Tres S.A. y otro con Ilustre Municipalidad de Providencia, Corte Suprema, 21 agosto
2017, Rol N° 73.800-2016, y Protec Alta Seguridad Limitada con Inspección Comunal del Trabajo de Coronel, Corte
Suprema, 12 junio 2017, Rol N° 12.206-2017.
96 Suiz Corp. SpA con Ilustre Municipalidad de Cerrillos, Corte Suprema, 17 julio 2018, Rol N° 970-2018.
97 Sociedad Contractual Minera Compañía de Salitre y Yodo Cala Cala con Dirección General de Aguas, Corte
Suprema, 23 octubre 2014, Rol N° 8.534-2014; Suiz Corp. SpA con Ilustre Municipalidad de Cerrillos, Corte
Suprema, 17 julio 2018, Rol N° 970-2018; Asociación Deportiva Local de Tenis de Mesa del Maule con Instituto
Nacional de Deportes de la Séptima Región, Corte Suprema, 3 abril 2017, Rol N° 97.801-2016; y Collinao Urra,
Juan con Corporación Nacional de Desarrollo Indígena Región del Bío Bío, Corte Suprema, 18 enero 2017, Rol N°
73.916-2016.
43
vii. Existencia de situaciones jurídicas consolidadas y el principio de buena fe
Como habíamos analizado, la situación de los derechos adquiridos de buena fe en virtud de

un acto administrativo irregular planteó, en una primera etapa, un límite de carácter
competencial en relación con la posibilidad de invalidar un acto administrativo, porque la
jurisprudencia de la Corte Suprema era uniforme en sostener que este asunto sólo podría
ser resuelto por los tribunales de justicia y estaba fuera de la órbita de competencia de la
Administración. En caso contrario, estaría actuando como una comisión especial, a través
de actos de autotutela, sin contar con competencia para ello.
A partir de 1999 y con la entrada en vigor de la LBPA el 2003, no se discute que la

Administración puede invalidar los actos administrativos y determinar si los terceros
beneficiados se encuentran o no de buena fe. Sin embargo, el problema ahora es distinto:
¿Existe un límite de carácter cualitativo en el ejercicio de la potestad invalidatoria si el
destinatario del acto se encuentra de buena fe? ¿Constituye la buena fe un límite a la potestad
invalidatoria?
En su jurisprudencia inicial, Contraloría ha sostenido que no se puede dejar de reconocer la

existencia de límites en el ejercicio de la potestad invalidatoria, cuyo desconocimiento
atentaría contra principios elementales de seguridad en relaciones jurídicas. Así, dentro de
estas limitaciones, Contraloría advierte la conveniencia de proteger a personas que han
actuado de buena fe y mantener estabilidad de situaciones jurídicas que revisten carácter de
concretas98. Posteriormente, aquella doctrina se consolidó bajo la noción de confianza
legítima, que comienza a aparecer en la jurisprudencia administrativa de la década del 2000.
Así se afirmará que la invalidación de los actos irregulares tiene como límite aquellas
situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en la
actuación administrativa, la que no procede alterar, en resguardo del principio de seguridad
jurídica, de manera que las consecuencias de aquéllas no pueden afectar a terceros que
adquirieron derechos de buena fe al amparo de las mismas.99
De esta manera, la autoridad puede negarse a invalidar un acto administrativo, no obstante

haber sido irregularmente otorgado, en la medida que han generado situaciones jurídicas
consolidadas de buena fe, sobre todo si no se advierte antecedente alguno del que aparezca
que los titulares actuaron de mala fe o a sabiendas de la irregularidad que afectaba a tales

99 Dictámenes N°s. 53.290, de 2004, 35.681, de 2009, 32.639 y 77.184, ambos de 2010, 1.088, 28.097 y 73.224,
todos de 2011, 61.211, de 2012 y 12.501, de 2016, entre otros. En particular, sobre este último principio la
jurisprudencia administrativa ha señalado que el reconocimiento de la buena fe, como sustento básico de las
relaciones jurídicas –de derecho público o privado– constituye la aplicación directa de los principios generales
del derecho, de tal manera que no se requiere de una consagración legal expresa para que se pueda recurrir a él
a los efectos de que la Administración decida acerca de la forma de proceder en situaciones como la invalidación
de permisos (Dictamen N° 16.238, de 2007). Además, de acuerdo con el artículo 707 del Código Civil, la buena
fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala
fe deberá probarse. Por consiguiente, es la eventual mala fe de los particulares que solicitan permisos de
edificación, la que deberá ser acreditada por quien pretenda alegarla, siendo las DOM, a quienes corresponde
ponderar los supuestos de hecho relacionados con los actos irregulares que haya emitido y con los efectos que
los mismos han producido (Dictamen N° 12.500, de 2002).
44
actos100. Asimismo, el ejercicio de la potestad invalidatoria debe considerar la situación de

hecho existente, por ejemplo si se trata de un permiso cuyas obras ya se encuentran en
ejecución o se trata de construcciones en proceso de recepción final.101
No obstante, lentamente han ido desapareciendo dichas consideraciones de la jurisprudencia

administrativa, especialmente a partir de 2016, y en particular en materia urbanística, en
donde Contraloría ya no hace aplicación de la presunción de buena fe ni menos de la
confianza legítima. A su vez, la Corte Suprema ha sostenido en el 2017 que “un acto
administrativo ilegal no puede generar un derecho adquirido para el solicitante”.102
Esta situación genera una natural preocupación, pues diversas normas administrativas
reconocen la aplicación del principio de buena fe y la protección de la confianza legítima103,
y no parece razonable que los errores en que incurra la Administración dejen en total
desprotección a personas que han obrado bajo la convicción de que el actuar de la autoridad
ha sido legítimo.
vii. Naturaleza jurídica de la invalidación administrativa
La potestad invalidatoria, no constituye un recurso administrativo, aun cuando se ejerza a

petición de parte104. En tal sentido, la Corte Suprema ha sostenido que “la invalidación
prevista en el citado artículo 53 constituye una facultad de la Administración y no un recurso, de lo
que se sigue necesariamente que ésta no se encuentra en la obligación de tramitar la solicitud
formulada por un particular para ejercer esta potestad, constatación que descarta de plano la
necesidad de dar audiencia al interesado respecto de un procedimiento que, como el de la especie, ni
tan siquiera comenzó”.105
En definitiva, y tal como se ha señalado por la doctrina, la invalidación constituye una

potestad de revisión de los actos de la Administración, que “[…] se puede ejercer cuando
estando en plena vigencia estos, se detecta un vicio de legalidad que no ha podido subsanarse, de modo
que se impide que pueda seguir produciendo efectos, potestad que sólo se puede ejercer previa
instrucción de un procedimiento administrativo. Históricamente se ha dicho que esta facultad –propia
100 Dictamen N° 16.238, de 2007.

101 En este sentido véase el dictamen N° 29.192, de 2006.
102 Corte Suprema, Rol N° 15561-2017, 27 de diciembre de 2017.
103 Así sucede en el Derecho administrativo general con la figura del funcionario de hecho (artículo 63 de la
Ley Nº 18.575 y 16 de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo) y en sectores específicos, como ocurre
en materia tributaria (artículos 8 bis Nº 19 y 26 del Código Tributario).
104 El carácter facultativo de la invalidación ha sido sostenido en diversos pronunciamientos judiciales, v. gr.
sentencias de la Corte Suprema Roles Nºs. 11512-2015, caratulada “Carlos Beltrán Buendía y otros con Comisión
de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos”, considerando 10º; 16263-2015, caratulada “Junta de Vecinos
Número 11 Maitencillo Norte con Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso” (Letra F, de la
sentencia de reemplazo); 10350-2015, caratulada “Rafael Carabis Jouniaux y otros con Secretaría Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo”, considerando 3º, entre otras. Asimismo, cabe destscar que este criterio
venia siendo sostenido por el ministro Pedro Pierry en algunas de sus prevenciones, v. gr,. en la sentencia Rol
Nº 23000-2014, caratulada “Marila Castillo Pitripan y otros con Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación
Ambiental” (véase numeral 4 de su prevención).
Asimismo, se puede revisar el análisis de jurisprudencia que sobre este punto ha desarrollado Luis Cordero
en: CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago, Thomson Reuters), pp. 296 y
ss.
105 Sentencia Rol Nº 16814-2013, caratulada “Molinera del Norte S.A con I. Municipalidad de Antofagasta”.
45
de la autotutela de la Administración– constituye un poder-deber de los organismos

administrativos”.106
De esta manera, mientras la invalidación ha sido establecida como una potestad

administrativa cuyo objeto es resguardar la legalidad, los recursos –administrativos o
judiciales–, han sido dispuestos en favor de los particulares con el objeto de que a través de
ellos puedan impugnar aquellos actos que estiman que afectan sus derechos y/o intereses.
No altera esta conclusión la circunstancia de que el procedimiento pueda ser requerido a
petición de parte, por cuanto en dicho caso lo que se busca es el restablecimiento del orden
jurídico quebrantado y no la tutela de un derecho subjetivo, aunque ésta pueda ser una
consecuencia indirecta de la resolución que acoge la invalidación.
viii. Impugnación judicial de la resolución que resuelve la invalidación administrativa
La invalidación en una potestad que se debe ejercer previo procedimiento administrativo y

que se expresa, por tanto, en un acto administrativo. Así, es posible distinguir entre el acto
administrativo invalidado y el acto administrativo invalidatorio. Bien puede ocurrir que este
último también incurra en vicios de legalidad, ya sea que ha sido dictado por una autoridad
distinta a la prevista por la ley, se ha emitido más allá del término legal de dos años, no se
ha dado audiencia a los interesados o, que puede ser lo más relevante, el acto invalidado era
válido y no existían elementos o antecedentes para justificar su invalidación.
Por tal razón, el acto invalidatorio, como todo acto administrativo, está sujeto al régimen
general de recursos previstos por el ordenamiento jurídico, ya sea en el orden administrativo
y judicial. Sin embargo, en este último caso se establecen algunas reglas especiales en el
inciso final del artículo 53 de la LBPA, el cual dispone que: “El acto invalidatorio será siempre
impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.
De esta disposición, se desprende importantes consecuencias:
a) La impugnación judicial del acto invalidatorio constituye una acción contencioso

administrativo de nulidad, es decir, que tiene por objeto determinar si cumplen con
los requisitos que determinan su validez y, en caso de llegar a la conclusión contraria,
se debe declarar la ilegalidad y, por tanto, la nulidad del acto;
b) Por regla general, y a falta de norma expresa, debe conocer de esta acción el juez de
letras en lo civil del domicilio del demandado, conforme a la regla general prevista
en el artículo 134 del Código Orgánico de Tribunales. En todo caso, aquellas
entidades que tienen regulado un contencioso administrativo, se les tiende a aplicar
dicho procedimiento, como ocurre con el reclamo de ilegalidad municipal;
c) En cuanto al procedimiento, se ha entendido que quedará sujeto a las reglas del juicio
sumario prevista en los artículos 680 y siguientes del Código Civil, considerando
que la norma del artículo 53 de la LBPA se refiere a un procedimiento breve y
sumario107;
106CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago, Thomson Reuters), p. 295.
107El recurso a dicho procedimiento tuvo por objeto otorgar una mayor proyección a la situación jurídica de
aquellas personas que podría ver afectados su derechos por el ejercicio de la potestad invalidatoria, mediante
46
d) En cuanto a la impugnación, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha entendido que

sólo se puede impugnar judicialmente el acto que declara la invalidación total o
parcialmente de un acto administrativo previo, quedando fuera de esta acción el
supuesto del acto que rechaza la invalidación. Esto podría llamar la atención, sobre
todo en los casos en que el procedimiento se inicia a solicitud de parte y aquella
presentación es rechazada, causando un claro agravio al solicitante. Existen varias
razones para llegar a esta conclusión. En primer término, se ha interpretado la
norma en un sentido literal, esto es, restringido sólo al acto que invalida (de oficio o
a petición de parte) y no a aquella resolución que no da lugar a la invalidación108. En
segundo lugar, se entiende que es una potestad de la Administración decidir si ejerce
o no la potestad, aunque tenga lugar a solicitud de parte, de manera que sólo será
impugnable un cambio de posición o estatus, productos de acogerse la invalidación
y dejar sin efecto un acto administrativo previo. Por último, también se insiste en
sostener que la invalidación no es un recurso administrativo, no pudiendo
transformarse en la vía para hacer revivir plazos que ya han precluido, como sucede
con los términos para ejercer los recursos administrativos y judiciales en contra del
acto que originalmente se pretendía invalidar.
No obstante, algunos autores sostienen que en el supuesto del acto que rechaza la
invalidación, habría que ejercer la acción general de nulidad, esto es, la nulidad de
derecho público109, sin perjuicio que en algunas regulaciones particulares se permite
la impugnación tanto respecto de la resolución que acoge la invalidación, como
aquella que la rechaza. 110
una acción judicial concentrada, sin embargo, es frecuente que se utilice la acción de protección e lugar de este
mecanismo, en MILLAR, Javier (2013): “El procedimiento administrativo de invalidación y los procesos de
nulidad ante los tribunales de justicia”, en: FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos [Coord.], La nulidad de los actos
administrativos en el derecho chileno (Santiago, LegalPublishing), pp. 385 y 386.
108 MILLAR, Javier (2013): “El procedimiento administrativo de invalidación y los procesos de nulidad ante los
tribunales de justicia”, en: FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos [Coord.], La nulidad de los actos administrativos en
el derecho chileno (Santiago, LegalPublishing), p. 385.
109 Vid. CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho Administrativo (Santiago, Thomson Reuters), pp. 294
y 295; JARA SCHNETTLER, Jaime (2004): La nulidad de derecho público ante la doctrina y jurisprudencia (Santiago,
Editorial Libromar), p. 112 y FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos (2005): “La potestad invalidatoria de los
órganos de la Administración del Estado”, en: Acto y Procedimiento Administrativo, Segundas Jornadas de Derecho
Administrativo (Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, s.f., p. 146.
110 Tratándose de la invalidación ambiental, el artículo 17 N° 8, Ley Nº 20.600, estableció que el Tribunal
ambiental podrá conocer de las impugnaciones que se interpusieran contra la decisión de la autoridad
administrativa que resolviese un procedimiento invalidatorio de un “acto administrativo de carácter ambiental”,
con prescindencia si en dicho procedimiento se acoge o rechaza la solicitud. Según lo indica la doctrina, la ley
otorgó un reclamo ante el juez en cualquiera de las hipótesis de resolución del procedimiento invalidatorio,
“[…] transformando a esta competencia en una especie de reclamo de ilegalidad residual en materia ambiental, con
agotamiento de la vía administrativa previa.”. Veáse CORDERO VEGA, Luis (2015): Lecciones de Derecho
Administrativo (Santiago, Thomson Reuters), p. 295. Esta interpretación ha sido ratificada por nuestra Excma.
Corte Suprema: “Es evidente, en virtud de la aplicación del principio de especialidad, que el último inciso de la norma
antes transcrita, es reemplazado por lo dispuesto en el artículo 17 N° 8 de la Ley 20.600, razón por la que todas aquellas
disquisiciones doctrinales que limitan la impugnación en sede judicial sólo respecto del acto que efectivamente invalida,
en función de la interpretación literal del mencionado artículo 53 de la Ley N° 19.880, son inaplicables en la especie,
toda vez que expresamente el artículo 17 N° 8 antes aludido establece la competencia para conocer de las reclamaciones
en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación, esto es, sin distinguir si ella
acoge o rechaza la solicitud. Así, la interpretación armónica de ambas normas permite concluir que el acto administrativo
que resuelve la solicitud de invalidación del artículo 53 de la Ley N° 19.880 es impugnable solamente cuando acoge la
47
e) El decaimiento del acto administrativo
La doctrina latinoamericana ha acuñado como causal de extinción del acto administrativo el

denominado “decaimiento”, el cual se produce por la desaparición de sus presupuestos de
hecho o de derecho que sirvieron de base para su dictación111. En sus efectos, el decaimiento
producirá una inexistencia sobreviniente, pero solo de los efectos del acto, pues éste, a lo
menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente, aunque estéril.112
Ahora bien, hay que tener presente que la figura del decaimiento comprende dos categorías
de las ya enunciadas: la extinción del acto por causas objetivas, como es la existencia de
circunstancias sobrevinientes o la desaparición de su objetivo; y por voluntad de otros
órganos del Estado, como sucede con el cambio de regulación hecho por el legislador.
Dentro de las características del decaimiento, podemos señalar las siguientes113:
i) Supone que queda sin efecto un acto administrativo lícito o regular, atendido a
que desaparecen los motivos fácticos o de derecho invocados para su dictación.
ii) Produce efectos a futuro o ex nunc, ello dado que, en su origen, el acto
administrativo se encuentra plenamente ajustado a derecho.
Ahora bien, para que estemos frente a la figura del decaimiento como extinción del acto
administrativo o sus efectos, es necesario que se den los siguientes presupuestos114:
a) Que exista un acto administrativo esencialmente terminal, pues lo que trata de
resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto
que produce efectos ininterrumpidos o permanentes, y
b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres tipos:
i. de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho que

habilita para la dictación del acto;
ii. que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo,
y
invalidación, salvo que el acto viciado sea uno de naturaleza ambiental, en cuyo caso será también reclamable aquel que
niegue lugar a la invalidación.” (Sentencia Corte Suprema Roles Nºs. 31176-2016, caratulada “Corporación
Fiscalía del Medio Ambiente con Servicio de Evaluación Ambiental”, considerando 8º y 45807-2016, caratulada
“Luis Maturana Crino con Servicio de Evaluación Ambiental”, considerando 8º).
111 SAYAGUES LASO, Enrique (2002): Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Fundación Cultura
Universitaria, 8º edición, 2002, p. 520. En el mismo sentido, SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo
Chileno y Comparado (Editorial Jurídica de Chile, 1995), pp. 160-161.
112 SILVA CIMMA (1995), pp. 160-161.
113 Así lo sostiene CELIS DANZINGER, Gabriel (2015): Acto y Procedimiento Administrativo (Ediciones
Jurídicas El Jurista, 1° Edición), p. 45.

114 En este sentido, siguiendo a CORDERO VEGA, Luis (2011): “El decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010”, en Anuario de Derecho Público
(Universidad Diego Portales, 2011), pp. 246-247.
48
iii. de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de

los efectos del acto, sea que la derogue o que lo modifique sustantivamente.
En definitiva podemos afirmar que “[…] el decaimiento se hace cargo de ilegitimidades
sobrevinientes que pueden afectar la legalidad de un acto administrativo, pero, dado que en su origen
éste es ajustado a derecho (porque es en ese momento en donde se deben analizar los vicios del acto),
el sistema legal ocupa el decaimiento para –sin cuestionar la legalidad ex post– considerar que los
efectos del acto no se pueden sostener porque los presupuestos reglados del acto administrativo
(supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una
regulación posterior”.115
§ 7. LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
7.1 Introducción
El problema de la validez de los actos administrativos y la forma cómo ésta ha de hacerse

efectiva, constituye sin lugar a dudas uno de los aspectos centrales del control jurisdiccional
de la actividad formal de la Administración, pero que no ha recibido en nuestro derecho un
análisis detenido y sistemático que permita determinar como en el caso concreto el juez debe
resolver estos problemas, más aun teniendo presente que estamos frente cuestiones
vinculadas a la nulidad de un acto de autoridad y no de cualquier acto jurídico, como sucede
con aquellos regidos por la legislación civil.
El punto de partida de este análisis requiere necesariamente establecer con claridad cuáles
son las razones y fundamentos para separar el régimen de la nulidad de los actos
administrativos respecto de la nulidad civil y, en su caso, comprender si tal separación
constituye sólo un artificio o responde a una cuestión casi esencial que no permite hacer
intercambiable uno y otro sistema (7.2.). Resuelto lo anterior, es necesario establecer cuál
es elemento central que determina la nulidad de los actos administrativos y dentro de dicha
labor determinar las posibles gradaciones respecto de la forma de sancionar dichas
infracciones (7.3.). Luego, nos corresponde analizar la forma cómo se ha resuelto el tema de
las causales de nulidad de los actos administrativos (7.4.) y la manera en que éstas pueden
ser ordenadas dentro de cierta estructura (7.5.). Esto nos permitirá realizar una revisión del
sistema de nulidad de los actos administrativos en nuestro ordenamiento (7.6.).
En nuestra opinión los problemas de coherencia interna y externa que plantea la

denominada nulidad de derecho público (NDP) en Chile pueden ser resueltos dentro de un
sistema que permita ordenar los problemas de validez de los actos administrativo sobre la
base del principio de proporcionalidad y, a su vez, construir un sistema coherente respecto
de la validez de los actos administrativos teniendo la anulabilidad como el sistema general
en nuestro derecho.
115 Ídem.
49
7.2. La base de los sistemas de nulidad: El principio de legalidad y la autonomía de

la voluntad
El análisis de la nulidad de los actos administrativos aparece siempre lastrada por las
categorías civiles, atraída la más de las veces por su pretendido carácter de derecho
común116, por una parte, y por la autoridad de la cual siempre ha gozado producto de su
solidez dogmática, de cuyos conceptos y categorías se han servido otras disciplinas, entre
las cuales se encuentra el Derecho administrativo117. Pesa también en este caso la
preeminencia que ha tenido tradicionalmente el Derecho civil en la formación jurídica, lo
cual ha marcado la forma de comprender y entender el Derecho por parte de los operadores
jurídicos más relevantes (servicios públicos, jueces, Contraloría, etc.).
Puestos en la labor, en primer término, debemos determinar si ambos sistemas de nulidad

se pueden asimilar o existe una incompatibilidad de tal envergadura que necesariamente se
trata de sistemas que se construyen sobre bases diversas. En nuestra opinión, en esta
materia existe un punto que justifica y explica la separación entre el régimen de la nulidad
administrativa y la nulidad civil.
En efecto, nuestro sistema político constitucional se construye sobre la base del

valor/principio de la libertad. Así lo declara el inc. 1º del artículo 1º de la Constitución al
establecer que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. De la misma forma
se puede reconocer a partir de diversas disposiciones contenidas en las Bases de la
Institucionalidad (artículo 5º) y de los derechos y deberes constitucionales (artículo 19, que
garantiza la libertad de expresión, la libertad de conciencia, la libertad ambulatoria, la
libertad/derecho a desarrollar actividades económicas, etc.). La libertad como valor,
principio y derecho constituye un atributo que sólo se puede predicar respecto de las
personas —individual o a través de grupos intermedios– frente al poder público o Estado.
Por tal razón, toda limitación o regulación de la libertad es objeto de reserva legal, tal como
lo establece nuestra Carta fundamental y lo ha reconocido nuestro Tribunal
Constitucional118. A su vez, mientras no exista una regulación o limitación prevista por la
ley, se entiende que la libertad se puede manifestar en toda su expresión en los diversos
ámbitos del ser humano, pues se trata de un atributo o condición propia e inherente al
mismo.
Ahora bien, nuestra legislación civil se construye sobre dichos pilares y entiende que la
libertad es un atributo de toda persona en las diversas manifestaciones de su existencia, ya
sea ésta en el seno de la familia o respecto de su patrimonio. En uno y otro caso, la libertad
constituye un presupuesto de la regulación civil desde su consolidación a partir del siglo
XIX sobre los pilares de la revolución francesa. Por su parte, es el propio legislador civil
que, por razones de interés general, orden público, moral o buenas costumbres, impone
116 Véase VERGARA BLANCO, Alejandro (2010), El Derecho administrativo como sistema autónomo. El mito del
Código Civil como “Derecho común”, Santiago, Abeledo Perrot/LegalPublishing.

117 Véase MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián (1960). El Derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo.
Sevilla, Instituto García Oviedo, publicado posteriormente en Madrid, Civitas, 1996.

118 Entre otras, se puede consultar las Sentencias del Tribunal Constitucional Rol Nºs. 146, de 1992; 167, de
1993; 254, de 1997; y 370, de 2003, entre otras.
50
limitaciones de distinta intensidad, como ocurre en materia de familia (mayor) respecto del
ámbito patrimonial (menor)119. Los principios de autonomía de la voluntad y de libertad
contractual son, quizás, las principales manifestaciones del elemento rector que domina el
derecho civil: la libertad, y esto ese expresará en el conocido aforismo qua non sunt prohibita,
permisae intelliguntur, es decir, todo lo que no está prohibido expresamente, se entiende
permitido.
Sin embargo, en el caso del Derecho público y particularmente del Derecho administrativo,
el principio que funda y domina el conjunto de normas que lo integran es el de legalidad. En
efecto, los órganos del Estado —dentro de los cuales se comprende a la Administración–
sólo pueden hacer aquello que expresamente le faculta el ordenamiento jurídico: quae no sunt
permissae, prohibita intelliguntur. Regla por lo demás recogida expresamente en el inc. 2º del
artículo 7º de la Constitución: “Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que
los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes”. Desde sus
orígenes en los postulados revolucionarios liberales, este principio responde a la idea de dar
la mayor protección y resguardo a la libertad de las personas. Por lo tanto, el poder público,
en la medida que constituye una limitación o restricción de dicha libertad, es de carácter
excepcional y debe ser expresamente atribuido por la ley, pues en caso contrario dicha
actuación será ilegal o contraria a derecho.
Lo anterior permite comprender de mejor forma porque no es posible asimilar el régimen

de la nulidad civil con la nulidad de los actos administrativos. La nulidad civil se construye
sobre la base de la libertad de los individuos que les habilita para celebrar todo tipo de actos
y contratos, determinar su contenido y las partes, de forma tal que cualquier limitación a
dicha libertad sólo puede ser establecida expresamente por la ley. Y en este caso, las causales
de nulidad de los actos y contratos civiles son limitaciones a dicha libertad (objeto ilícito,
causa ilícita, ausencia de solemnidades, etc.) y se centran en ella (voluntad viciada,
incapacidad). Es a partir de aquello que se establece una regla elevada a nivel de dogma: sólo
son causales de nulidad aquellas que expresamente establece la ley, por lo tanto, si la ley no
ha previsto algún vicio que afecte la validez de un acto o contrato, se entiende que éste es
válido y que produce todos los efectos que le son propios. A su vez, dicha regla guarda
perfecta armonía con lo señalado: si la ley no establece un límite a la autonomía de la
voluntad o libertad contractual de los particulares, se entiende que ellos pueden celebrar los
actos que estimen conveniente para sus intereses.
Cuestión distinta es lo que sucede con los actos administrativos. Estos se encuentran
dominados por el principio de legalidad, de tal forma que toda actuación al margen o en
contra de la ley es, en principio, ilegal o nula. En este caso, bien se podría decir que existe
una gran causal de nulidad: toda actuación formal de la Administración contraria a la ley o
fuera de los márgenes previstos por ella es nula. Nuevamente aquello se explica en relación
119 Para explicar estas formas de limitación en el ámbito privado la doctrina civil ha recurrido tradicionalmente
a la distinción entre normas de orden privada y de orden público. Así se ha señalado que “las leyes de orden
público consideran más a la sociedad que a los hombres individualmente mirados pues se inspiran en el interés
general de aquélla más que en el de los particulares a quienes directamente rigen”. Cfr. ALESANDRI R., Arturo,
SOMARRIVA U., Manuel y VODANOVIC H., Antonio (2005), Tratado de Derecho civil, partes preliminar y general,
T. I, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p. 212.
51
a la libertad: toda actuación de la Administración fuera de los términos de la ley pone en

riesgo dicho valor.
Por lo tanto, el análisis y estudio de la nulidad del acto administrativo debe ser realizada
sobre la base de estas premisas, que colocan como eje del sistema al principio de legalidad,
y que marcan una distancia con la nulidad civil teniendo presente que los fundamentos de
una y otra son radicalmente diversos, aunque respondan a un factor común: el resguardo y
la protección de la libertad de las personas.120
7.3. Nulidad, legalidad y proporcionalidad
En la medida que la nulidad de los actos administrativos se encuentra estrechamente ligada

a la legalidad y, por tanto, toda ilegalidad debiera significar una eventual nulidad, cabe
determinar si esto es así o se reconocen algunos matices o variantes.
En primer término, debemos tener presente que la nulidad es un tipo de sanción que tiene
por objeto sacar del ordenamiento jurídico determinadas actuaciones formales de la
Administración y privarlas de efectos, en el entendido de que éstas deben desaparecer no
sólo en el plano formal o jurídico, sino también fáctico.
Esta es la propuesta más radical que se formula a partir de la conocida nulidad de derecho
público, formulada y acogida por la jurisprudencia judicial por más de dos décadas121. Se
trata de un aporte de gran magnitud en el marco de un sistema que tendía a no reconocer la
revisión de la legalidad de los actos administrativos en sede judicial, pero que también da
cuenta de diversas inconsistencias que no se corresponde con la regulación legal y los
criterios que ha ido sentando la jurisprudencia.
En efecto, uno de estos problemas se plantea en relación a la entidad de la sanción que se

aplicaría. Así, frente a un atentado al principio de legalidad, en los términos del artículo 7º
de la Constitución, la sanción sería la nulidad ipso iure del acto, sin posibilidad alguna de
poder convalidar o sanear el vicio que le pudiere afectar y sin plazo de prescripción. En este
caso, no importa la entidad del vicio, sólo basta que nos encontremos ante una ilegalidad y
de forma uniforme, radical y directa la sanción es una sola: nulidad de pleno derecho.
Esta situación ya revela un serio problema en relación a uno de los principios que debe regir
a todo tipo de sanciones: la proporcionalidad. En el caso de la nulidad de derecho público no
120 Este criterio ha sido seguido por la Corte Suprema, aun cuando lo hace bajo el supuesto que la nulidad de
derecho público constituye el contencioso anulatorio en Chile: “…tratándose de vicios incurridos en actos de
carácter administrativo la sanción de nulidad se encuentra regulada por el Derecho Público y no por el Código
Civil, tanto por el origen del vicio como por el bien jurídico que cautela” (considerando tercero, Sentencia de
14 de marzo de 2013, Rol Nº 1163-2012).
121 Se pueden consultar los trabajos originales de SOTO KLOSS, Eduardo (1990), La nulidad de derecho público
en el Derecho chileno, en Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, Nºs. 47-48; (1991-1992) La nulidad
de derecho público referida a los actos de la Administración, en Revista de Derecho, Universidad Católica de
Valparaíso, XIV; (1997) La nulidad de derecho público: su actualidad, en Revista de Derecho, Universidad Católica
de Valparaíso, XVIII; (2000) La nulidad de derecho público de los actos estatales y su imprescriptibilidad en el derecho
chileno, en Ius Publicum, 4. Respecto de su recepción por la jurisprudencia se puede consultar el trabajo de
PFEFFER URQUIAGA, Emilio (2005). La nulidad de derecho público; tendencias jurisprudenciales, en Revista de
Derecho Público, Universidad de Chile, 67, pp. 129-144.
52
hay margen alguno de ponderación, pues no importa la mayor o menor gravedad de la

infracción, la solución es una sola. A lo anterior, se agregan algunas situaciones que son
verdaderamente desconcertantes. En efecto, cómo es posible que esta nulidad sea de pleno
derecho, siendo que nuestro legislador presume la legalidad de los actos administrativos
(artículo 3º inc. final Ley Nº 19.880), principio que ya había sido sostenido de forma reiterada
por la jurisprudencia de Contraloría122, seguida por la Corte Suprema123. ¿No será que los
actos se presumen legítimos y, por tanto, mientras no sea declarada su nulidad se entiende
que producen todos los efectos que le son propios? En buenas cuentas, para nuestro
legislador y para nuestra jurisprudencia el régimen general no sería la nulidad, sino la
anulabilidad de los actos administrativos.
Más aún, en algunos casos el propio legislador ha previsto la posibilidad de que las
ilegalidades no produzcan una nulidad radical de los actos administrativos, ya sea con el
objeto de amparar la buena fe de terceros (artículo 63 Ley Nº 18.575) o exigiendo algunas
condiciones adicionales, como el perjuicio de los interesados bajo la forma del principio de
trascendencia (artículo 13 inc. 2º Ley Nº 19.880), dejando a firme el acto y dando lugar a
casos de vicios no invalidantes.
En este sentido, una construcción coherente del régimen de la nulidad exige establecer una
relación directa entre la gravedad del vicio y la sanción que se ha de aplicar. En el caso
chileno, las normas legales reconocen claramente la anulabilidad como el régimen general,
tal como lo hemos señalado. Así, un acto administrativo que adolezca de un vicio o ilegalidad
es en principio anulable. Sin embargo, a partir de dicha regla general se puede establecer
una gradación, considerando la gravedad de la infracción. Bien podría suceder que el vicio
sea de tal envergadura o entidad, que no se pueda sostener ni siquiera su existencia (falta
absoluta de investidura o competencia de la autoridad, no respetar las formas mínimas). En
este caso, estaríamos frente a un acto no sólo ilegal, sino que inexistente, que bien podría
dar lugar a la sanción más radical: la nulidad de pleno derecho. Por el contrario, en el caso
de encontrarnos frente a vicios no trascedentes o de limitada importancia, se puede afirmar
que constituirían ilegalidades que no afectan la validez del acto administrativo, sin perjuicio
de la responsabilidad administrativa de los funcionarios que intervinieron en el mismo.
Por lo tanto, pensamos que es posible construir un sistema de nulidad de los actos
administrativos que sea coherente y que al mismo tiempo responda a la proporcionalidad
que exige todo tipo de sanción: nulidad de pleno derecho, anulabilidad y vicios no
invalidantes.
122 En su dictamen Nº 1.589, de 1957, la Contraloría ya sostenía que “[…] un decreto supremo legalmente
tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro de la Administración pública y debe por tanto ser cumplido y
respetado por funcionarios públicos, no siéndoles lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de supuesta ilegalidad del mismo,
ya que una vez que ha sido tramitado y tomado razón por Contraloría se ha establecido una verdadera presunción de
legalidad”.
123 Se puede consultar el considerando quinto de la Sentencia Rol Nº 239-2006, de 21 de febrero de 2006 y
considerando undécimo de la Sentencia Rol Nº 5.370-2009, de 25 de junio de 2009, ambas de la Corte Suprema.
53
7.4. No toda ilegalidad produce la nulidad del acto administrativo
Los criterios expuestos anteriormente han sido seguidos por la jurisprudencia, conforme a
la cual la existencia de un vicio que afecte a un acto administrativo no necesariamente
significará la nulidad del mismo, pues aquello va a estar sujeto a tres límites básicos:
a) El principio de conservación. En términos generales se ha señalado que el principio de

conservación establece que “[…] el acto administrativo debe poder mantenerse en vigor en
la mayor medida posible con el objeto de que pueda alcanzar el fin práctico conseguido”124.
Dos son las razones fundamentales que explican este principio respecto de un acto
administrativo: primero, en razón de que estos actos están orientados al bien común
y en la satisfacción de intereses generales y, segundo, para resguardar la acción
administrativa que busca satisfacer dichos intereses. En razón de aquello, bien se ha
sostenido que lo que determina la invalidez de un acto administrativo no es haber
incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar un fin que el
Derecho considera merecedor de protección125. Así, se han diseñado diversos
mecanismos de conservación del acto administrativo, como es: i. La convalidación, ii.
La nulidad parcial, iii. La conversión del acto nulo, y iv. La protección de confianza
legítima y buena fe frente a los derechos adquiridos por terceros.
De esta forma, la nulidad es un remedio carácter excepcional frente a la ilegalidad de

un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y esencial. Así,
por lo demás, lo ha sostenido de forma reiterada la Excma. Corte Suprema en su
jurisprudencia: “Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho
público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter
de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será
procedente si el vicio es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros
principios generales del Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la
buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.
Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino
cuando dicha anomalía conculque las garantías de los administrados”126. Así, no cualquier
irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad (Corte Suprema, Tercera
Sala, 30 de marzo de 2015, Rol Nº 32091-2014. En el mismo sentido, misma Corte y
Sala, 16 de junio de 2015, Rol Nº 2614-2015 y 25 de junio de 2015, Rol Nº 2850-2015).
b) El principio de trascendencia. El principio de trascendencia es una consecuencia del

principio de conservación y también se sustenta en el carácter excepcional que tiene
la nulidad de un acto administrativo. En tal sentido, no cualquier vicio de legalidad
conlleva a la nulidad del acto, ya que se requiere que este sea grave y esencial. Así lo
ha reconocido también la Excma. Corte Suprema en diversas sentencias127, y ha sido
recogido por el legislador en el inc. 2º del artículo 13 de la Ley Nº 19.880 en los
124 BELADIEZ ROJO, Margarita. Validez y eficacia de los actos administrativos. Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 46.
125 Ídem, p. 71.
126 Corte Suprema, Tercera Sala, 26 de marzo de 2015, Rol Nº 5815-2011, considerando 8º. En el mismo
sentido, Sentencia de 30 de marzo de 2015, Rol Nº 32091-2014; de 16 de junio de 2015, Rol Nº 2614-2015 y
25 de junio de 2015, Rol Nº 2850-2015.
127 Corte Suprema, Tercera Sala, 10 de diciembre de 2014, Rol 16706-2014. En el mismo sentido Sentencias
Roles Nos. 5815-2011; 57-2011; 274-2010, y 3078-2013.
54
siguientes términos: “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado” (énfasis añadido).
c) La protección de la confianza legítima y la buena fe. La doctrina entiende que el principio

de confianza legítima es un derivado de los principios constitucionales de Estado de
Derecho (artículos 5º, 6º y 7º de la Constitución) y de seguridad jurídica (artículo 19
N° 26 de la Constitución). En este caso se traduce en la seguridad que se otorga a un
ciudadano frente a las situaciones jurídicas que se han consolidado por la actuación de
la Administración pública, como consecuencia de actos que gozan de imperio y que se
presumen legales. Así, no pueden los órganos públicos ejercer sus facultades legales
de forma arbitraria, abusiva o con desviación de poder. Bajo este supuesto, si la
Administración realiza un cambio en la interpretación de un precepto legal o
reglamentario, o altera el criterio que ha seguido al momento de regular determinadas
materias o resolver asuntos de su competencia, sólo lo puede hacer de forma legítima
en la medida que respete la confianza que sus propios actos han generado en los
ciudadanos.
Este principio ha sido reconocido por una jurisprudencia reiterada de la Contraloría

General de la República, quien ha señalado que “[…] la invalidación administrativa de
los actos irregulares -como los permisos a que se refiere el recurrente-, que tiene como límite
aquellas situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en
la actuación legítima de los órganos de la Administración, de manera que las consecuencias de
aquéllas no pueden afectar a terceros que adquirieron derechos de buena fe al amparo de las
mismas, aspecto que debe ser debidamente ponderado por el titular de la potestad invalidatoria
en los casos que corresponda y conforme al mérito de los antecedentes respectivos”.128
A su vez, este criterio también ha sido seguido por la jurisprudencia de la Excma.

Corte Suprema, quien ha señalado, por ejemplo, que estando establecido que un
tercero actuó de buena fe, éste no podría verse afectado por los supuestos errores de
la administración, pues este último no podría ser menoscabado por la supuesta
declaración de nulidad del acto administrativo.129
7.5. Las causales de nulidad del acto administrativo
El tratamiento que ha dado nuestra doctrina a las causales de nulidad es claramente

tributario de la doctrina y jurisprudencia extranjera. Así, la Corte Suprema ha sostenido que
son causales de nulidad de los actos administrativos la ausencia de investidura regular del
órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la
existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de
fondo atinente a la materia y la desviación de poder130. Por su parte, la Contraloría ha dado
128 Dictamen Nº 1.008, de 2011. En igual sentido dictámenes Nºs. 2.936, de 2001; 29.192-2006; 33.451-2006;
16.238, de 2007, y 56.001, de 2010, entre otros.

129 Corte Suprema, Sentencia de 16 de mayo de 2006, Rol Nº 3.604-2005.
130 Corte Suprema, Sentencia de 9 de agosto de 2011, Rol N° 2.217-2009, considerando 10°. También en
Sentencia Rol Nº 3.744-2010, de 20 de enero de 2011. Con anterioridad había dado cuenta de algunas causales
similares, como ocurrió en la Sentencia de 24 de marzo de 1998 “Bellolio con Distribuidora Chilectra
Metropolitana”, en donde se sostiene en su considerando 5º que “[…] la doctrina nacional ha elaborado la teoría
de la nulidad de derecho público, que se puede producir por desviación de poder, ausencia de investidura regular,
55
cuenta de los vicios del acto administrativo a partir de sus elementos. Así, ha sostenido que
los elementos del acto administrativo son subjetivos (órgano administrativo, investidura y
competencia), objetivos (motivos, objetivo y fin) y formales (procedimiento y forma del
acto)131. En este caso las causales serían la investidura irregular, incompetencia, inexistencia o
ilegalidad en los motivos, desviación de poder, ilegalidad en el objeto y vicio de forma.
Si se hace un análisis detenido de cada una de ellas, nuevamente aparece como elemento
común la regla ya enunciada anteriormente, esto es, que en principio toda ilegalidad provoca
la nulidad del acto administrativo. Esto es lo que justamente sucede con los actos que
emanan de una autoridad que no ha sido investida de forma regular o ha actuado al margen
de su competencia. Lo mismo sucede con los motivos, que son los supuestos de hecho
previstos en la ley y la ley misma que sirve de fundamento para la dictación del acto, así
como la legalidad de la decisión y el cumplimiento del fin específico que, a la sazón, también
deben estar previsto en la ley. Y qué decir de los vicios de forma, que no son sino el
incumplimiento de las normas de procedimientos y los requisitos externos que la propia ley
ha impuesto. Por lo tanto, aun cuando nuestro legislador no se haga cargo de cada una de
estas causales ni las mencione, las normas constitucionales (artículos 6° y 7°) y legales
(artículo 2° Ley N° 18.575) nos entregan una causal general de nulidad, como es la violación
de ley o, simplemente, la ilegalidad del acto.
No obstante, la ley se ha hecho cargo de algunas de estas causales y ha establecido algunas

reglas que son de particular interés. Veamos cada una de ellas.
a) La investidura irregular
La investidura es un procedimiento en cuya virtud una persona o conjunto de personas

asumen la calidad de titular dentro de órgano público. En este caso, debemos entender la
titularidad en sentido amplio, ya sea esta permanente (titular en sentido estricto) o temporal
(subrogante o suplente). Por tanto, en virtud de la investidura se entiende que los actos de
una persona natural se entienden realizados y son imputables a una persona jurídica pública
a la cual pertenece.
Ahora bien, el tema de la investidura no es una cuestión totalmente resuelta en nuestro

ordenamiento como una causal que derechamente provoque la nulidad de los actos
administrativos. Desde antiguo en nuestro ordenamiento y en la jurisprudencia
administrativa se ha reconocido la figura del funcionario de hecho, tal como da cuenta el
inciso 2° del artículo 16 del Estatuto Administrativo y lo reconoce el artículo 63 de la LOC
N° 18.575, después de la modificación introducida por la Ley N° 19.653, al disponer lo
siguiente:
incompetencia del órgano, violación de ley y vicios de forma del acto administrativo” (Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. XCV, 1998, 2ª parte, Sec. 1ª, pp. 23 y ss. Posteriormente en la Sentencia de 28 de octubre de
2004, “Torres Concha con Fisco de Chile”, Rol Nº 938-2004 sostuvo que los vicios que en nuestro ordenamiento
jurídico provocan la nulidad de derecho público de los actos emanados de los entes administrativos se producen
por alguna de las circunstancias siguientes: “[…] ausencia de investidura regular del agente; incompetencia de éste,
irregularidad en la forma de gestación del acto; desviación de poder en el ejercicio de la potestad”.
131 Véase, entre otros, Dictamen N° 45.191, de 2004.
56
Artículo 63.- La designación de una persona inhábil será nula. La invalidación no

obligará a la restitución de las remuneraciones percibidas por el inhábil, siempre que
la inadvertencia de la inhabilidad no le sea imputable.
La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados
entre su designación y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad. Incurrirá en
responsabilidad administrativa todo funcionario que hubiere intervenido en la
tramitación de un nombramiento irregular y que por negligencia inexcusable
omitiere advertir el vicio que lo invalidaba.
Si bien esta norma encuentra su antecedente directo en el Estatuto Administrativo y en la

jurisprudencia administrativa, se trata de una regla de antigua data que se remonta al
Derecho romano en un conocido pasaje del Digesto respecto del Pretor-esclavo Barbarius
Philippus132. Más aún, en estos casos nuestro ordenamiento jurídico reconoce derechamente
que los actos administrativos se entienden válidos, sin ni siquiera plantearse la posición de
los destinatarios del mismo, ya sean que se encuentren de buena o mala fe.
b) Incompetencia
A pesar que el concepto de competencia aparece como de fácil comprensión, esto no se

presenta con tanta claridad en la práctica. En efecto, en muchas ocasiones este concepto se
utiliza en sentido amplio, como comprensivo de estar habilitado o facultado para poder
actuar o ejercer una atribución, asimilándose al principio de legalidad en los términos del
inc. 2º del artículo 7º de la Constitución. En tales supuestos, se podría sostener que no es
competente para actuar aquella autoridad que no está investida en su cargo, que no está
habilitada por la ley, que actúa fuera de los supuestos de hecho previstos en la norma, que
ejerce sus facultades para una finalidad diversa de la establecida en el ordenamiento, etc. En
este alcance, la competencia se asimila a legalidad.
En sentido estricto, la competencia dice relación con la forma como la ley asigna y/o
distribuye determinadas atribuciones entre órganos de la Administración del Estado, con el
objeto de que en su ejercicio no se produzcan solapamientos y sea posible una mejor gestión
y ejercicio de las mismas. Así, la competencia se refiere a los ámbitos que fija el legislador
para el ejercicio de una potestad. Esta se divide tradicionalmente en relación al ámbito
material, el ámbito territorial, el ámbito temporal y el ámbito del grado o jerarquía.
En el primer caso, esto es, el ámbito material, la ley determina respecto de las materias o
contenidos se puede ejercer determinada potestad. En este caso, se traduce en que la
autoridad puede ejercer sus atribuciones en relación a contenidos específicos de actuación.
Así, si bien diversos órganos tienen potestad sancionadora (v.gr. Dirección del Trabajo,
Servicio Nacional de Aduana, Servicio de Impuestos Internos, Superintendencias, etc.), ellos
sólo la pueden ejercer respecto del ámbito específico de materias que determina el legislador.
132 D. 1, 14, 3 Ulpianus libro 38 ad edictum. “Interesa saber la suerte de los actos cumplidos por los funcionarios de
hecho. Al respecto Ulpiano examina el caso de un esclavo fugitivo, Barbarius Philippus que, considerado como libre, fue
nombrado pretor y ejerció sus funciones. Como Philippus era esclavo, su nombramiento como pretor era nulo y todos los
actos realizados en su calidad de tal deberían también considerarse inválidos. Ulpiano, sin embargo, los considera válidos,
teniendo en cuenta los intereses y la buena fe de aquellos que actuaron con el pretor y, además, porque era humano. Era
humano porque, siendo ambiguo se debe, por razones de utilidad común, preferir la solución por la que se llega a la
validez de los actos.”.
57
De esta forma, bien puede un fiscalizador de un servicio constatar la infracción respecto de

materias ajenas a su competencia, pero esto no lo habilita para iniciar un procedimiento
sancionatorio, sin perjuicio de que pueda denunciar los hechos a la autoridad competente.
En relación al ámbito territorial, esto se determina de acuerdo a la delimitación que el propio

legislador ha establecido: competencia nacional, regional, provincial o comunal. En algunas
ocasiones se han establecido límites territoriales diversos, como sucede con las
Corporaciones de Asistencia Judicial, que comprenden más de una región, o con algunos
servicios de salud, que abarcan más de una comuna, pero que no comprenden necesariamente
una provincia.
Respecto del ámbito temporal, esto aparece asociada a aquellas facultades que se pueden
ejercer dentro de cierto tiempo o plazo. Así sucede, por ejemplo, cuando se solicita la
modificación de un permiso que ya ha caducado o se otorgan ciertos beneficios durante cierto
período.
Por último, la jerarquía o grado también constituye un elemento que determina la

competencia. En algunos casos es la ley y, en otros, son las normas administrativas las que
determinan la autoridad que puede ejercer una potestad. Así sucede respecto de la
adjudicación de los contratos de obras públicas, ya que el monto del mismo determina la
autoridad competente para su adjudicación.
c) Ausencia o ilegalidad de los motivos
Tradicionalmente los motivos o fundamentos son mencionados como elementos del acto
administrativo haciendo un símil con la causa propia del ámbito civil. Ahora bien,
considerando que la Administración del Estado siempre ha de tener un motivo objetivo, que
es el previsto por la ley, no es posible que este pueda variar al infinito y, menos aún, éstos
pueden derivar en una actuación arbitraria.
Estos motivos o fundamentos pueden ser de hecho o de derecho, ya sea que se encuentren
en los supuestos fácticos contenidos en la norma jurídica o sea la norma o normas jurídicas
que justifican su ejercicio. En este caso, nuevamente nos encontramos con un tema de
legalidad, pues estos motivos han de encontrar en las normas que integran el bloque de
legalidad su fundamento, incluyendo los supuestos de hecho que conllevan su ejercicio. Así,
para sancionar a un particular, se requiere que la ley otorgue dicha potestad (motivo de
derecho) y que éste haya realizado una conducta que para la ley sea constitutiva de infracción
(motivos de hecho). Sin embargo, este procedimiento no siempre es tan simple como se
presenta, pues existe un amplio abanico de factores que inciden en el mismo:
a) No sólo se debe determinar la existencia de los hechos, sino que se debe hacer una
calificación jurídica de los mismos. En este caso, la eventual nulidad del acto
derivaría de la ausencia de motivos de hechos o de la ilegalidad de los mismos
productos de una errónea calificación jurídica.
b) Normalmente el legislador utiliza conceptos jurídicos indeterminados, cuya apreciación

queda entregada en una primera etapa a la autoridad administrativa (utilidad pública,
interés nacional, orden público, etc.).
58
c) El ejercicio de la potestad puede ser discrecional, de forma tal que el control en su

ejercicio y su contenido también deriva en un control de los motivos que justifican
dicho obrar. En este caso, el margen de libertad o libre apreciación que el legislador
le entrega al órgano administrativo se transforma en un residuo como consecuencia
del control de los elementos reglados de la potestad (existencia de habilitación legal,
competencia, fin, determinación de los hechos que sirven de base para su ejercicio),
y que permiten mediante los principios generales del derecho ejercer un control
sobre la misma colocando un límite a una eventual arbitrariedad (v. gr.
proporcionalidad, igualdad, no discriminación, buena fe, confianza legítima, etc.).133
d) Ilegalidad del objeto
El objeto se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya sea ésta una declaración

de voluntad, juicio o constancia. En muchos de estos casos, el objeto será ilegal como
consecuencia de un vicio en los motivos, pero también puede ser posible que la ilegalidad
sólo recaiga en el objeto, como consecuencia de una determinación que no guarda relación
o coherencia con los motivos.
Nuevamente el tema del vicio en el objeto no es sino un tema de legalidad en general. No es

posible que en el ejercicio de sus potestades públicos los órganos de la Administración
adopten determinaciones ilegales.
e) La desviación de poder
En el ámbito del Derecho administrativo, la desviación de poder es un vicio del acto

administrativo que consiste en el ejercicio por un órgano administrativo de sus potestades
o competencias para un fin u objetivo diverso de los que sirvieron de base para atribuirle
dichas potestades o competencias, pero amparándose en la legalidad estrictamente formal
del acto. En definitiva, se incorpora un elemento teleológico-valorativo para determinar su
validez.
El caso de la desviación de poder constituye un ejemplo clásico de la elaboración

jurisprudencial del Consejo de Estado francés, desarrollada en el siglo XIX, y que tiene por
finalidad que se respete el contenido de la ley no sólo en su litera sino también en su mens o
sentido. En este caso, se busca velar porque el acto administrativo no sólo se dicte para
satisfacer un fin de interés general, sino el fin público específico previsto por la ley. De esta
manera, constituye una de las técnicas más valiosas para evitar las interpretaciones torcidas
de la ley, los resquicios legales, las argucias o leguleyadas, que buscan alterar el sentido de
la ley con el objeto de extender el ejercicio de una potestad pública para casos no previstos,
considerando el fin público específico que le asigna el legislador. No debemos olvidar que
bajo la coraza de interpretaciones extensivas en el ámbito del Derecho público se olvida
muchas veces que se coloca en peligro la libertad de la persona, frente al ejercicio de un
poder público que debe ser ejercido en los supuestos y finalidades que la ley establece.
133 Sobre la materia se puede consultar el trabajo clásico de GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983), Las luchas
contra las inmunidades del poder, Madrid, Civitas.
59
Uno de los ejemplos clásicos se encuentra en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del
cual el Consejo de Estado Francés anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a los
bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales. Se consideró
que la prohibición establecida por el Alcalde no tenía como finalidad resguardar la seguridad y
moralidad pública —tal como lo exigía la ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de
fundamento a dicha medida— sino que su propósito era, simplemente, favorecer los intereses
económicos municipales, mediante el cobro a los bañistas de las tasas por el uso de los
establecimientos públicos destinados al cambio de ropa.
En este sentido, hay que destacar como la jurisprudencia de la Corte Suprema ha hecho
aplicación de esta causal, especialmente en el ejercicio de potestades discrecionales, como ha
sucedido respecto de las facultades que tienen los jefes de servicios para trasladar a los
funcionarios, medidas que en muchas ocasiones ocultan sanciones larvadas o encubiertas
que evitan seguir el procedimiento legal previsto para el efecto:
“Quinto: Que la desviación de poder consiste, según la doctrina, en que el fin del acto, que es
uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin general de interés público, que debe ser
el de toda actividad pública, del fin particular establecido para determinados actos por la
norma respectiva. Fin que puede ser de interés particular de la autoridad, como político,
religioso o personal, y que también puede ser de interés general pero distinto de aquel específico
que según la norma permitía la dictación del acto.
Sexto: Que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la competencia, la
forma, el fin, los motivos y el objeto, puede existir ilegalidad del acto administrativo en
relación a cualquiera de ellos. En este caso dicha ilegalidad se configura en relación al
elemento fin del acto, lo que constituye un vicio que lo hace susceptible de anulación, siendo
además arbitrario por las razones ya señaladas”.134
f) Vicio de forma
Por último, nos encontramos con el vicio de forma, que comprende tanto el vicio de
procedimiento y de la forma que debe revestir el acto administrativo.
En general, se establecen una serie de trámites o etapas que se consideran esenciales dentro
del procedimiento administrativo, como sucede con la audiencia previa en un procedimiento
de invalidación o sancionador, un informe de evaluación en el marco de la adjudicación de
un contrato o un informe de peritos para determinar el monto de la indemnización en un
procedimiento expropiatorio. Por lo tanto, su omisión o el hecho de no realizarlos en la
forma prevista por la ley, conlleva necesariamente la nulidad del acto de término.
Sobre esta materia, tienen especial importancia las garantías procedimentales respecto de los
actos administrativos desfavorables. En tal sentido, el Excmo. Tribunal Constitucional ha
sostenido en su Sentencia Rol Nº437, de 2005, lo siguiente: “[…] los principios del artículo 19
Nº 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo concerniente al
fondo o sustancia de toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en
que sea, o pueda ser, afectado el principio de legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos
asegurados en el artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el ejercicio
134 Corte Suprema, 12 de abril de 2012, Rol Nº 1.148-2012. En el mismo sentido, Rol Nº 1.344-2011, de 6 de
mayo de 2011; Rol Nº 9.210-2010, de 24 de enero de 2011; Rol Nº 5.582-2010, de 23 de septiembre de 2010.
60
de los atributos fundamentales. Además y de los mismos razonamientos se sigue que los principios
contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera
sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de índole administrativa,
especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional” (lo destacado es nuestro).
Por su parte, el artículo 10 de la Ley Nº 19.880 establece el principio de contradictoriedad,

conforme al cual los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. De esta forma, el órgano
instructor tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento (incisos 1º
y 4º).
En la misma línea, la Contraloría ha señalado que: “[…] los procedimientos administrativos

especiales que la ley establece deben regirse por las normas del ordenamiento que les da origen,
quedando sujetos supletoriamente a las disposiciones de la ley N° 19.880 -que Establece Bases de los
Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-
en aquellos aspectos o materias en relación a las cuales la preceptiva particular no ha previsto
regulaciones específicas y en tanto sean conciliables con la naturaleza de la respectiva tramitación,
criterio que tiene aplicación en los procesos sancionatorios como el de la especie. De este modo, y en
armonía con la garantía del debido proceso contenida en el N° 3 del artículo 19 de la Constitución
Política de la República, a la gestión en estudio le resultan aplicables los artículos 10, que consagra el
principio de contradictoriedad, y 17, letra f), ambos de la ley N° 19.880, que asegura a las personas
en sus relaciones con la Administración el derecho de formular alegaciones y aportar documentos en
cualquier fase del procedimiento, los “que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al
redactar la propuesta de resolución.” (Dictámenes Nos. 39.348, de 2007, 15.492, de 2008, y
25.469, de 2013).
En definitiva, para nuestra legislación y jurisprudencia constituye un requisito esencial que

en todo procedimiento administrativo que signifique la adopción de medidas desfavorables o
que afecten a los particulares en el ejercicio de sus derechos, se reconozca y ampare el
ejercicio del derecho a la defensa y la posibilidad de que los particulares puedan ser oídos o
que puedan formular sus descargos previo a la adopción de una decisión.
En relación con los requisitos de forma del acto administrativo, tiene particular importancia
la motivación o fundamentación del acto, es decir, la expresión de los motivos de hecho y de
derecho que ha tenido en cuenta la autoridad para su dictación. Aquello se considera una
aplicación de los principios de probidad y transparencia, consagrados en el artículo 7º de
nuestra Constitución y, especialmente, de los principios de objetividad e imparcialidad con
las que deben actuar los órganos administrativos. Además, también constituye un elemento
fundamental del derecho a la defensa que tienen todo particular, ya que es de suma
importancia conocer los motivos que ha tenido la autoridad para emitir un acto
administrativo y fundar la respectiva impugnación (artículo 19 Nº 3 de la Constitución).
Por tal razón, la Ley Nº19.880 dispone en su artículo 41 que la resolución final que adopten
los órganos administrativos debe ser fundada: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será
fundada”. Por su parte, en el caso que se trate de un acto administrativo desfavorable, el
artículo 11 de la Ley Nº19.880 hace una exigencia expresa en cuanto a su fundamentación
en el marco del principio de imparcialidad: “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre
expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan
recursos administrativos”.
61
A su vez, el estándar general de fundamentación es que el acto se baste asimismo, es decir,

que no requiera de elementos externos o de contexto para comprender los fundamentos de
la decisión. En todo caso, aquello no obsta a que se hagan referencias a otros antecedentes,
las que deben ser claras y precisas, como sucede con los informes que constan en el
procedimiento, pues “la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución
cuando se incorporen al texto de la misma” (artículo 41 inciso final de la Ley Nº 19.880).
En este sentido, la Contraloría ha sostenido que, tal como se infiere de los artículos 11 y 41
de la Ley N° 19.880, el principio de juridicidad en un concepto amplio y moderno conlleva
la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento
racional y no obedezcan a un mero capricho de la autoridad, pues en tal caso, resultarían
arbitrarios y por ende ilegítimos (Dictámenes Nos. 4.376, de 1996, 11.887, de 2001, 42.268,
de 2004, 23.114, de 2007, 18.055, de 2011, 59.892, de 2015, y 75.111, de 2015).
Por tal razón, la jurisprudencia ha precisado que los actos administrativos que afecten los
derechos de los particulares, tanto los de contenido negativo o de gravamen como los de
contenido favorable, deberán ser fundados, exigencia que se vincula con el recto ejercicio de
las potestades otorgadas a la Administración activa, toda vez que permite cautelar que éstas
se ejerzan de acuerdo a los principios de juridicidad -el que lleva implícito el de racionalidad-
, evitando todo abuso o exceso, de acuerdo con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política
de la República, en relación con el artículo 2° de la LOC N° 18.575, y de igualdad y no
discriminación arbitraria -contenido en el artículo 19, N° 2, de la Carta Fundamental- como,
asimismo, velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo
considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas (Dictámenes Nos. 499, de 2012,
4.567, de 2015, y 23.518, de 2016). A su vez, la exigencia de fundamentación implica enunciar
los motivos y circunstancias consideradas para emitir el pronunciamiento, (Dictamen Nº
43.862, de 2011, y N° 95.739, de 2015), cuestión que no sucede en este caso.
A su vez, el estándar de fundamentación puede ser más alto en los casos de medidas que se
consideren desfavorables o regresivas, como sucede en materia ambiental. Así, la Corte
Suprema ha señalado que “[…] todos los actos administrativos requieren ser fundamentados, pero
esta exigencia de fundamentación es más intensa e implica un estándar más alto o exigente en cuanto
concierne a actos administrativos que pueden significar una disminución de la protección ambiental
y por lo mismo requieren de una motivación especial. Existen, pues, distintos grados de motivación
exigida tratándose de distintos tipos de actos administrativos. Es por ello que en el caso de un acto
de la Administración que suprime exigencias de índole ambiental que han estado vigentes por años
se requiere que, para que ellas puedan ser dejadas sin efecto, el estándar de motivación ha de ser
altísimo y en el presente caso la motivación es absolutamente insuficiente, particularmente porque no
se explica cómo es que se haya podido dictar semejante norma en el pasado ni tampoco se da cuenta -
en el acto administrativo impugnado- de datos certeros que avalen una medida de indudable efecto
sobre toda la comunidad” (considerando 21º, sentencia de 30 de septiembre de 2015, Rol 1.119-
2015).
Ahora bien, no necesariamente un vicio de forma puede significar la nulidad del acto
administrativo. En efecto, la jurisprudencia ha hecho aplicación del principio de
transcendencia, en cuya virtud no cualquier vicio de forma conlleva la nulidad del acto
administrativo. Esto quiere decir que se exige cierta gravedad y entidad que se requieren en
el contexto de los estándares del instituto de la nulidad del acto administrativo135, regla que
por lo demás, ha sido recogida en el artículo 13 inc. 2º de la Ley Nº 19.880.
135 Corte Suprema, 24 de septiembre de 2010, Rol Nº 1.082-2010.
62
A su vez, esto también aparece estrechamente vinculado con el principio de conservación del
acto administrativo, al cual ha recurrido de forma insistente la jurisprudencia de la Corte
Suprema en el último tiempo para sostener que no cualquier vicio conlleva la nulidad del
acto, señalando, por ejemplo, que “[…] los magistrados del mérito han resuelto acertadamente
al afirmar que en virtud del principio de conservación de los actos administrativos no toda omisión
puede dar lugar a una pretensión de nulidad…”136; o que “[…] en materia de nulidad de derecho
público se debe tener presente el principio de conservación de los actos administrativos, en cuanto
conduce al mantenimiento de aquellos que aun presentando una determinada irregularidad pueden
alcanzar el fin propuesto sin menoscabar o entorpecer las garantías que el ordenamiento brinda a las
libertades y derechos de los particulares”.137
7.6. Una revisión del sistema de nulidad de los actos administrativos
En una sentencia del año 2006, la Corte Suprema sostuvo que sólo constituían causales de
nulidad de un acto administrativo aquellos vicios externos, esto es, aquellos que miran a la
investidura, competencia y forma, tal como señala el inc. 1º del artículo 7º de la
Constitución138. Esta sentencia no constituye la regla general, pues en la gran mayoría de
los casos la Corte Suprema ha considerado como causales de nulidad de Derecho público las
tradicionales causales de anulabilidad del acto administrativo.139
La sentencia llamaba profundamente la atención, pues daba a entender que aun en el caso
de encontrarse frente a ilegalidades internas del acto, este no podía ser anulado,
remitiéndose en esta materia al artículo 6º de la Constitución, norma que entrega al
legislador la determinación de las responsabilidades y sanciones frente a un acto ilegal. Dada
tan singular doctrina, no se hicieron esperar los esfuerzos para encontrar una solución,
recurriendo incluso al Código Civil.140
Ahora bien, esta solución no parecería del todo desacertada si es puesta en el contexto de un
sistema de nulidad de los actos estatales, dentro del cual se inserta la nulidad de los actos
administrativos. Cómo se ha señalado, no es necesario recurrir a la Constitución para
sostener un sistema de nulidad (o anulabilidad) de los actos administrativos sobre la base
del principio general de legalidad, como causal genérica de nulidad. Tampoco es óbice que
este sistema acepte la presunción de legalidad de los actos administrativos, totalmente
compatible con un régimen general de anulabilidad. Sin embargo, bien puede suceder que
los vicios sean de tal entidad o gravedad que resulta absolutamente imposible sostener
siquiera la existencia del acto, ya sea porque es evidente la falta de investidura de la
autoridad, ésta es absolutamente incompetente o no se han respetado las formas mínimas.
En tal supuesto, no hay un acto administrativo, no se puede presumir legalidad alguna, pues
este acto nunca ha nacido a la vida jurídica o, si se quiere, es nulo de pleno derecho.
136 Considerando Sexto, Sentencia de 21 de junio de 2011, Rol Nº 1907-2009.

137 Considerando Cuarto, Sentencia de 4 de noviembre de 2011, Rol Nº 7.102-2009.
138 “Camacho Santibáñez, Gonzalo con Fisco”, Corte Suprema, 28 de junio de 2006, Rol Nº 3.132-2005. En sentido
similar, “Cuello Yáñez y otros con Fisco”, Corte Suprema, 30 de agosto de 2007, Rol Nº 3.689-2006.
139 Véase nota 9.
140 Véase BERMÚDEZ SOTO, Jorge (2008), El principio de legalidad y la nulidad de Derecho Público en la
Constitución Política. Fundamentos para la aplicación de una solución de Derecho Común, en Revista de Derecho
Público, Universidad de Chile, 70.
63
Con este criterio, es posible coordinar un sistema que contemple diversas sanciones frente
a un vicio de un acto formal de la Administración y que responda a una regla básica de
proporcionalidad entre la gravedad de la infracción cometida y la sanción aplicable. Así, es
posible delinear algunas bases centradas en los siguientes criterios:
a) Un régimen general basado en la anulabilidad de los actos administrativos, que

permite sostener una presunción de legalidad de los mismos, salvo que la
autoridad administrativa o judicial declaren lo contrario; basadas en una causal
genérica de violación de ley (investidura irregular, incompetencia, ausencia o
ilegalidad en los motivos, ilegalidad en el objeto, vicio de forma); y sujeta a los
plazos generales de prescripción, salvo que la que la ley disponga un plazo
especial. Además, se trataría de una acción ordinaria, sujetas a las normas
generales de competencia de los tribunales y de procedimiento.
b) Una nulidad de pleno derecho, que se basaría en vicios groseros o manifiestos

respecto de un acto que no puede ser aceptado como una actuación formal de la
Administración. Es una suerte “voie de fait” francesa, en donde no es posible
sostener la existencia de un acto administrativo, sino que de meras actuaciones
materiales que deben cesar. Por tal razón, se trata de una nulidad radical no
sometida a plazos de prescripción, en la medida que no se han respetado las
condiciones mínimas que permitan reconocerlo como un acto formal. Es en este
ámbito donde la nulidad de derecho público encuentra un mejor acomodo y
permite proyectar su alcance no sólo a las actuaciones de los órganos
administrativos, sino también a pseudos actos legislativos o jurisdiccionales.
c) Por último, nos encontramos en los vicios no invalidantes, cuando no se satisface

la regla de la trascendencia (artículo 13 inc. 2º Ley Nº 19.880) y se hace aplicación
del principio de conservación del acto administrativo.
7.7. A modo de síntesis
Conforme a lo expuesto, es posible hacer la siguiente síntesis respecto del régimen de

nulidad de los actos administrativos:
1) El sistema de nulidad de los actos jurídicos, sean públicos o privados, entronca

necesariamente con el valor/principio de la libertad, aunque bajo en régimen
diversificado: libertad para los particulares y legalidad para las entidades públicas.
2) En razón de lo anterior, las causales de nulidad del derecho privado deben ser
expresamente establecidas por la ley, en la medida que implican una limitación a
dicha libertad, expresada en los principios de autonomía de la voluntad y libertad
contractual.
3) En materia de actos administrativos rige el principio de legalidad, como resguardo

y garantía de la libertad, por lo tanto, toda actuación al margen o contraria al bloque
de legalidad es en principio nula. En este sentido, existe una causal genérica de
nulidad que no requiere de menciones taxativas, aun cuando la doctrina y la
64
jurisprudencia hacen una particularización de aquellas (investidura irregular,

incompetencia, ausencia o ilegalidad en los motivos, ilegalidad en el objeto,
desviación de poder y vicio de forma).
4) En este contexto, la nulidad de derecho público no se justifica. Además, presenta una

serie de incoherencias dentro de la propia Constitución y con respecto de la
regulación legal. Por lo demás, su formulación más radical y uniforme no responde
al principio de proporcionalidad que se debe respetar en toda sanción, cuestión
directamente relacionada con la gravedad del vicio.
5) A partir de alguna jurisprudencia de la Corte Suprema y relacionando las normas de

la Ley Nº 19.880, es posible sostener un sistema de nulidad de los actos
administrativos que consideré la gravedad del vicio, en el siguiente orden: nulidad
radical o ipso iure (artículo 7º Const.); la anulabilidad, como regla general y sobre la
base de la presunción de legalidad de los actos administrativos; y los vicios no
invalidantes, respecto de aquellos vicios que no vulneran el principio de
transcendencia.
65
IV. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA

ADMINISTRACIÓN: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
§ 8. INTRODUCCIÓN: ACOTACIÓN DE LA ACTIVIDAD JURÍDICA UNILATERAL Y

FORMALIZADA
La actividad de los órganos públicos se caracteriza por ser marcadamente formal, lo cual se
aprecia en los actos del poder legislativo y judicial, en donde la ley y la sentencia son fruto
de un proceso regulado en todos sus extremos, como es el proceso legislativo y judicial. La
Administración no es ajena a esta realidad, de forma que sus actuaciones y maneras de
expresar su voluntad reconocen una regulación de cada una de sus fases o etapas141.
En efecto, la Administración del Estado está compuesta por un conjunto de órganos y

personas jurídicas que tienen como finalidad satisfacer el interés público de la comunidad,
para lo cual el ordenamiento le atribuye un conjunto de potestades públicas o poderes
exorbitantes que son desconocidos en el ámbito del Derecho privado: la autotutela
administrativa, la potestad sancionadora, la potestad expropiatoria, etc.
Como ya nos consta, la Administración del Estado constituye un poder público

institucionalizado, que, como tal, es, en el Estado de Derecho, un poder jurídico, en el sentido
de que su actividad está plenamente sometida a la Ley y al Derecho (art. 6º y 7º de la
Constitución).
La actividad administrativa, según sabemos, puede tener o no inmediata relevancia jurídica,

según se despliegue buscando o no la directa producción de efectos jurídicos. Justamente en
tal alternativa descansa la clasificación de la misma en actividad propiamente jurídica y
actividad material, real o técnica (lo que no significa, obviamente, que ésta no esté regida
por el Derecho). La primera ha sido tradicionalmente y desde el punto de vista del Estado
de Derecho, la más importante con diferencia y sigue siendo teniendo hoy una significación
muy destacada. La razón de lo uno y de lo otro estriba en que la actuación de los mecanismos
de garantía de derechos e intereses afectados por la actividad administrativa, incluyendo los
propios del control o tutela judicial, han venido dependiendo hasta ahora estrictamente (y
en medida apreciable así continúa siendo) de un pronunciamiento formal de la
Administración sobre tales derechos e intereses; pronunciamiento, que era (y aún es en gran
parte) el que permitía justamente la correspondiente impugnación y, en último término, la
verificación de su legalidad por los Tribunales. De ahí que la actividad material, real o
técnica precisara, siempre y toda ella, su previa conversión en actividad jurídica, como
condición indispensable para el control de su regularidad o conformidad a Derecho.
141 Es por esta razón que algunos autores distinguen entre el concepto de proceso en sentido amplio y el de
procedimiento. Así, GORDILLO nos señala que en sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y
podríamos hablar entonces de: a) Proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b)
proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley); c)
proceso administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un
acto administrativo). GORDILLO, Agustín (2009): Tratado de Derecho Administrativo, 9 ed. T. 2, Buenos Aires,
Fundación de Derecho Administrativo, p. IX-1.
66
La actividad es jurídica, precisamente porque tiene inmediata relevancia para el Derecho,

declarando, confirmando, alterando o constituyendo situaciones jurídicas, es siempre una
actividad formalizada, en el sentido de que es preceptivo su desarrollo conforme a una lógica
y por unos cauces o procedimientos normativamente predeterminados. Esta formalización
está, incluso, constitucionalizada: el artículo 63 de la Constitución, con motivo de reservar
a la Ley, entre otras cosas, la regulación de las bases de los procedimientos que rigen los
actos de la Administración pública.
A través del cauce formal o procedimiento correspondiente, la actividad de que venimos

hablando conduce siempre a declaraciones finales con relevancia jurídica. Sucede que
mientras a unas les basta con la sola voluntad de la Administración de la que emanan para
producir los efectos que le son propios (aunque la de otras terceras personas pueda
complementar aquélla o ser precisa para la transformación sustitutiva de la actividad
unilateral en consensual), a otras les es necesaria para ello la concurrencia de otras
voluntades de tercera o terceras personas, públicas o privadas. Las primeras integran la
actividad unilateral, que es la que ahora nos interesa, y las segundas la actividad multilateral
y, más específicamente, contractual, a la que haremos referencia en él.
Como es obvio, esta actividad jurídica, formalizada y unilateral tiene como presupuesto
mismo, como cualquier otra de la Administración, la atribución de la pertinente potestad.
En función de ésta, aquélla se divide en dos grandes categorías, distintas por naturaleza. De
un lado, la que tiene por objeto producir normas o, en términos del artículo 32 Nº 6 de la
Constitución, reglamentos: su resultado es el establecimiento, para una pluralidad
indeterminada de sujetos, de reglas que se insertan en el ordenamiento jurídico, creando o
innovando el Derecho objetivo, bien a título de colaboración con la Ley formal (en términos
de complemento necesario e indispensable), bien en el marco definido por ésta. De otro lado,
la que se agota en la aplicación del Derecho objetivo, la que -en función de éste— efectúa
una declaración, cuya lógica y eficacia se circunscriben a un supuesto concreto, por más
complejo que éste pueda ser. La primera se estudia en el marco de las fuentes del Derecho
administrativo, por lo que aquí nos va a ocupar justamente la segunda de dichas categorías,
la que da lugar a la producción de los llamados actos administrativos.
En este punto conviene advertir que tal actividad de producción de actos administrativos
tiene, en lo que aquí interesa, un sujeto preciso: la Administración pública. Porque ocurre
que no todos los actos materialmente administrativos, es decir, sometidos sustantivamente
al Derecho administrativo, emanan subjetivamente de una Administración pública.
Otros poderes públicos, sin perjuicio de las funciones típicas que los caracterizan constitucionalmente
(por ejemplo, legislar y controlar políticamente el poder ejecutivo, en el caso del poder legislativo;
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en el del poder judicial), realizan también, instrumentalmente,
actividades administrativas (por ejemplo, las de organización interna, gestión del propio personal,
contratación para la satisfacción de necesidades propias), como solución más idónea para salvaguardar
su autonomía e independencia a la hora de cumplir aquellas otras funciones típicas o principales. Dada
la instrumentalidad del desarrollo de dichas actividades materialmente administrativas y su identidad
sustantiva con las homólogas que desarrolla la Administración pública, los actos en que se
materializan tienden a ser sometidos al Derecho administrativo a los efectos de su sujeción, para la
efectividad de la tutela judicial reconocida, como ocurre en el caso de España. Sin embargo, en el caso
de Chile la LBPA sólo limita su alcance a los entidades que forman parte de la Administración del
Estado, no obstante lo cual nada obsta a que por su naturaleza los actos administrativos que tienen
lugar al interior del Congreso Nacional y el Poder Judicial puedan ser sometidos a sus normas,
67
respetando la autonomía de dichos poderes públicos, no sólo en lo que dice relación con su tramitación
y el derecho que tienen los interesados para poder ser partes, sino también para garantizar el acceso
a la justicia, conforme a lo dispuesto en los artículos 19 Nº 3, 38 inc. final y 76 de la Constitución.
Pues bien, la actividad y, por tanto, los actos que en este capítulo nos van a ocupar son los
administrativos en el doble sentido (subjetivo) de emanar de la Administración pública y
(objetivo) de estar sometidos al Derecho administrativo. Esta última precisión no es
superflua, toda vez que -como ya sabemos— la Administración puede desarrollar y
normalmente desarrolla también, en la práctica y sin perjuicio de la valoración
constitucional negativa que, en su caso, ello merece, actividades en régimen de Derecho
privado.
Acotada así la actividad administrativa que nos importa, ésta consiste siempre, desde un
punto de vista formal, en la realización concreta del Derecho de forma típica. En este sentido
(aunque sólo en él) es equiparable, funcionalmente, a la que corresponde al juez,
concretamente al del orden jurisdiccional. En ambos casos se trata de la determinación, por
el poder público (salvadas las distancias que a este respecto existen entre uno y otro, dado
que el judicial es un verdadero poder constitucional) de lo que sea el Derecho en un supuesto
concreto. Ocurre que, en razón a la división de poderes, el estatuto propio de la
Administración y la función constitucional del poder judicial, mientras la determinación que
efectúa la Administración no representa nunca la última palabra (en tanto que susceptible
de cuestionamiento y control), la que compete al juez es definitiva.
Volviendo a la actividad administrativa, su objeto radica en producir, al expresado efecto,

declaraciones finales o resolutorias, que han de ser el resultado de un proceso más o menos
complicado y dilatado. Ese proceso no es otra cosa que el diseñado por el procedimiento
legalmente predeterminado, que se traduce en una serie de actuaciones efectuadas con un
preciso orden, capaces de reflejarse documentalmente, por tanto, en los correspondientes
expedientes administrativos. De ello deriva que:
1. Ese proceso o serie de actuaciones, en cuanto abocado a una declaración final

relevante jurídicamente, no puede cumplirse sin la intervención de todos cuantos
-sean personas públicas o privadas— estén interesados o puedan verse afectados
en la esfera de sus derechos o intereses legítimos por aquella declaración.
Consecuentemente, el proceso da necesariamente lugar a una relación jurídico-
formal entre la Administración actuante y las aludidas personas interesadas o
afectadas, cuya articulación es justamente la función del procedimiento legal.
Quiere esto decir que el procedimiento se compone, en último término, de una
serie de actos de los sujetos de la citada relación; actos dirigidos todos ellos a
preparar y prefigurar la declaración final o acto definitivo (no en el sentido, se
insiste, de que sea la última palabra, inamovible, sobre lo que sea Derecho en el
caso concreto, sino en el relativo de resolutorio del procedimiento, por relación
a los actos de trámite).
2. La actividad unilateral y formalizada que nos ocupa se traduce, por tanto, en

actos, si bien éstos no forman un conjunto homogéneo, debiendo distinguirse:
a. Por su carácter y alcance:

i. Actos puramente preparatorios (actos de trámite), y
68
ii. Actos resolutorios (actos terminales) del correspondiente

procedimiento.
b. Por el sujeto que los realiza:

i. Actos de la Administración, es decir, titular del procedimiento por
serlo de la potestad y de la competencia de cuyo ejercicio se trate
y habilitante, por tanto, para la resolución de dicho
procedimiento.
ii. Actos de los otros sujetos de la relación procedimental, sean éstos,
a su vez, bien otros órganos de la Administración pública o, en
general, personas de Derecho público, bien ciudadanos o
administrados (personas físicas o jurídicas).
De entre todos estos actos, aquí interesan los realizados por la Administración actuante,
tanto los de trámite, como los definitivos.
En definitiva, pues, nos va a ocupar la actividad unilateral desarrollada, en ejercicio de la

correspondiente potestad y competencia, por la Administración pública a través de un
procedimiento formal y concretada en actos de trámite y terminales.
§ 9. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y FUNCIÓN
Ahora bien, para el ejercicio de estas potestades, constituye una condición previa la
existencia de una serie de etapas o fases que permitan a la Administración recopilar
información, escuchar a los interesados, instruirse y ponderar los intereses en juego para
adoptar una determinación, conformándose lo que se conoce como procedimiento
administrativo. Así, aquello implica un desarrollo formal de los actos que se requieren para
concretar la intervención administrativa necesaria para la realización de un determinado
objetivo, siendo su propósito la concreción de la decisión en un acto administrativo terminal.
De esta forma, el procedimiento administrativo es una de las instituciones fundamentales

del Derecho administrativo. Además, otorga a los ciudadanos seguridad y garantía de
racionalidad en el ejercicio de los poderes públicos, pues obliga a respetar las etapas y los
estrictos pasos formales que otorgan estas garantías a los ciudadanos, marcando una gran
diferencia entre la actuación pública y la actividad privada.
Ahora bien, el fin primario del procedimiento administrativo es el de permitir dar satisfacción a las
necesidades colectivas de una forma rápida, ágil y flexible. Esta determinación del fin principal
del procedimiento resulta hoy plenamente conforme con la servicialidad del Estado, tal
como lo establece el art. 1º inc. 4º de la Constitución y el art. 3° inc. 1° LBGAE.
En el marco de esta función general, también se puede reconocer otras funciones específicas:
a) Es el cauce a través del cual la Administración ejerce las potestades públicas

que le atribuye la ley para cumplir su fin primario.
b) Constituye un mecanismo para recopilar la información necesaria que

permita a la autoridad emitir un pronunciamiento fundado.
69
c) Racionaliza el ejercicio de la función pública a través de normas objetivas y

preestablecidas aplicables tanto a la Administración como a los particulares.
d) Permite determinar los intereses públicos y privados en juego, a fin de

ponderarlos adecuadamente y adoptar una decisión.
e) Otorga a los interesados una serie de derechos y garantías que deben ser
respectados por la autoridad. En este sentido, el procedimiento cumple
también un fin de garantía, en cuanto cauce de la acción administrativa con
relevancia jurídica directa y, por tanto, susceptible de incidir en la esfera de
derechos e intereses legítimos de otras Administraciones o personas públicas,
así como de los ciudadanos (personas naturales o jurídicas privadas).
f) Posibilita la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones por el

poder público administrativo. La importancia de la función participativa del
procedimiento ha ido creciendo a la par con la extensión, la intensidad y la
complejidad de las tareas públicas, de la intervención administrativa, de un
lado, y la generalización del fenómeno de entrega o remisión a la
Administración por el legislador de la toma de decisiones, de otro. Así, en la
actualidad desempeña un papel capital en materias o sectores de la realidad
de gran sensibilidad social, tales como la ordenación territorial, el urbanismo
o el medio ambiente, y
g) Constituye un importante instrumento de control social en el ejercicio de la

función pública, al dar constancia de los antecedentes que se han tenido
presente para adoptar una decisión y asegurar su transparencia y publicidad.
Es en razón de la función que cumple, que los autores colocan el acento en su definición. En
este sentido, Adolf MERKL —autor que forjó la distinción entre proceso judicial y
procedimiento administrativo, desde la perspectiva de la teoría pura del Derecho– sostenía
que el procedimiento era el camino, el iter jurídicamente regulado a priori, a través del cual
una manifestación jurídica en el plano superior (generalmente una norma) produce una
manifestación jurídica en el plano interior (una norma de rango inferior o acto). En este
caso, el procedimiento administrativo sería la forma o manera en que se producen actos
administrativos. Desde otra perspectiva GORDILLO centra su definición en los interesados,
señalando que el procedimiento administrativo es “[…] la parte del derecho administrativo
que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa. Estudia por lo tanto la participación y defensa de los
interesados (un particular, un funcionario o una autoridad pública; una persona jurídica, p. ej. una
asociación de vecinos, usuarios, interesados o administrados) en todas las etapas de la preparación de
la voluntad administrativa (sea de tipo individual como general; en este último caso es específicamente
el procedimiento de audiencia pública el que debe también seguirse, sin perjuicio del trámite
administrativo corriente) y desde luego, cómo debe ser la tramitación administrativa en todo lo que
se refiere a la defensa, participación e intervención de dichos interesados”.142
142 GORDILLO (2009), p. IX-9.
70
La LBPA define el procedimiento administrativo desde una perspectiva formal, vinculado

los actos de trámites con el de término, indicando lo siguiente:
“El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre

sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene
por finalidad producir un acto administrativo terminal” (artículo 18).
De esta forma el procedimiento administrativo supone: i) un conjunto de actos de trámites,

que tiene por finalidad iniciarlo e instruir a la autoridad para comprobar, conocer y
determinar ciertos antecedentes que son necesarios para su pronunciamiento; ii) está
orientado a la producción de un acto terminal que se pronuncie sobre fondo de la cuestión
que es objeto; y iii) considera la intervención de la Administración y de particulares que
tienen la calidad de interesados.
En este sentido, el procedimiento es, por de pronto, una categoría jurídica formal, que alude
a una específica combinación de actos, concretamente aquella en la que los efectos jurídicos
de éstos están causalmente vinculados entre sí, como lo sostiene Jesús González Pérez, que
sigue en este punto a Francesco Carnelutti. Semejante combinación se cumple, según el
propio González Pérez, cuando:
1. Cada uno de los actos conservan, no obstante estar relacionados entre sí, su propia
individualidad.
2. La conexión entre los actos consiste en estar todos ellos encaminados a producir una
unidad de efecto jurídico.
3. Los actos se encuentran anudados causalmente unos a otros, de suerte que cada uno
de ellos supone el anterior y el último supone la totalidad o el conjunto de los
mismos.
El procedimiento administrativo no es más que una especie de la categoría general,

cabalmente aquélla que se cualifica por servir de cauce para el desarrollo por la
Administración pública de su actividad jurídica unilateral sujeta al Derecho administrativo.
Tiene, pues, una naturaleza formal, articulándose técnicamente como complejo de actos que,
si no hace perder a éstos su individualidad, los organiza sobre la base de un vínculo común
-la relación jurídica formal que hace surgir entre los sujetos parte en el procedimiento- y en
orden a la consecución de un fin único, al que todos ellos sirven o contribuye143.
Ahora bien, en esa serie no todos los actos son idénticos. Antes bien, su régimen y naturaleza
son diferentes. Así, y en lo que respecta a los actos de la Administración, la LBPA emplea la
expresión «acto administrativo» como apelación genérica de todos (denominación del art.
3º LBPA), pero se distingue básicamente entre los «actos de trámite» y los que terminan un
procedimiento, decidiéndolo, para los que reserva el término «actos terminales» (arts. 15,
18, 24, 40 y 41 LBPA). Todos ellos, como hemos dicho, conservan su individualidad y, por
ello, su misma producción puede responder a un procedimiento específico, distinto del
143 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho Administrativo,
Madrid, Thomson Civitas, 11ª ed., T. II, pp. 458.
71
principal; cuentan con causa propia; su validez es enjuiciable por separado y cabe, por tanto,
su anulación independiente. Ocurre que, al perseguir todos un único fin, como es la
preparación de una resolución final del procedimiento, el vínculo formal que los une
determina una regla de orden: la improcedencia, en principio, del cuestionamiento e
impugnación por separado de los actos administrativos dictados en el curso del
procedimiento, salvo que determinen la imposibilidad de continuar éste o produzcan
indefensión (art. 15 inc. 2º LBPA).
La SCS Rol Nº 2054-2013, de Consejo Ciudadano de Lago Ranco con I. Municipalidad de Lago Ranco
resalta la diferencia entre los actos de trámite y los actos de término en cuanto a su impugnabilidad
en un procedimiento administrativo, como lo sería aquel para la modificación del plan regulador
comunal contenido en la Ley General de Urbanismo y Construcción en los términos del art. 15 LBPA.
Por su parte, el dictamen de Contraloría Nº 82.425, de 2015 también resalta esta diferencia, en el
sentido del cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 40 y 41 LBPA, los cuales exigen que el acto
administrativo que pone fin al procedimiento incluya ciertos contenidos específicos, lo cual no
procedería en aquellos actos de trámite a través de los cuales un órgano de la Administración toma
conocimiento de hechos denunciados y da inicio al procedimiento de fiscalización.
§ 10. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN CHILE. LOS

ANTECEDENTES DE LA LEY Nº 19.880
La regulación de la actividad formal de la Administración en Chile encuentra sus bases en

la Constitución chilena de 1980, en la Ley de Bases Generales de la Administración Nº
18.575, que es de carácter orgánica constitucional, de 1986 y, fundamentalmente, en la Ley
Nº 19.880, de 2003 (LBPA).
Nuestra Constitución regula esta materia en cuatro normas básicas. En el artículo 7º

establece que la forma de actuación de todos los órganos del Estado es un requisito de
validez y que su incumplimiento tiene como sanción la nulidad de estas. Luego, se consagran
los principios de probidad y publicidad en el artículo 8º. Acto seguido, el artículo 19 Nº 3
prescribe que los procedimientos deben ser racionales y justos, norma que para el Tribunal
Constitucional no distingue en cuanto a los procedimientos administrativos o judiciales144.
Luego, el artículo 63 Nº 18 prescribe que son materias de ley las que rigen las bases de los
procedimientos que regulan los actos de la Administración del Estado. Por último, el
artículo 99 dispone que, en el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor
General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley deben
tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de la que puedan adolecer.
144 Así lo ha señalado en sentencia 31 de agosto de 2007, Rol N° 747-07, Considerando 5°, con referencia a los
precedentes contenidos en las Sentencias Rol Nºs. 176, de 1993 y 478, de 2006. Así se ha indicado que: “[...]
los principios del artículo 19 N° 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo
concerniente al fondo o sustancia de toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal involucrado,
trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el
principio de legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el artículo 19 N° 3 de ella,
comenzando con la igual protección de la ley en el ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo relativo al proceso
racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de índole
administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccionar” (Sentencia de 21 de abril de
2005, Rol N° 437, considerando 17).
72
En tanto, la Ley Nº 18.575 no establece una regulación directa de los procedimientos

administrativos, pero regula a nivel de principios las disposiciones que le resultan aplicables,
como son los principios de oficialidad (artículo 8º), transparencia y publicidad (artículo 13)
y la de un justo y racional procedimiento en materia disciplinaria (artículo 19).
Por último, desde el año 2003 se encuentran reguladas en la Ley Nº 19.880 las bases que
rigen los procedimientos de los actos de la Administración del Estado, cuerpo normativo
que expresamente reconoce su carácter general y supletorio. Este texto legal tuvo su origen
en un proyecto de ley que solamente pretendía regular los plazos y el silencio
administrativo145, a fin de dar celeridad a los trámites administrativos con el objeto de
promover e impulsar la actividad económica146. Finalmente, el proyecto se transformó en
un conjunto de preceptos que además de disponer de plazos y regular los efectos del silencio
administrativo, estableció principios, los derechos de los interesados en el procedimiento y
una estructura procedimental de base y supletoria respecto de todos los procedimientos ya
existentes o futuros. Sin duda, esta transformación estuvo influenciada por las leyes sobre
procedimiento administrativo vigentes en España, Argentina y Uruguay147.
La LBPA ha constituido un gran avance en nuestro ordenamiento, pues ha legalizado una

serie de conceptos e instituciones que sólo se habían formulado a nivel doctrinal y
jurisprudencial. Por otra parte, este cuerpo legal no se limita a regular el procedimiento, ya
que también establece normas muy relevantes en relación con el acto administrativo
(concepto, clasificación, efectos), así como de los plazos, la impugnación en sede
administrativa y la forma y condiciones en que se debe realizar su publicación y notificación.
Por último, tampoco se debe desconocer el sentido pedagógico que tiene este cuerpo legal,
especialmente por el conjunto de principios que establece y la forma como ha ido
uniformando los criterios de actuación en los órganos administrativos.
10.1. El sistema de ordenación normativa del procedimiento administrativo: el
carácter básico y supletorio de la Ley Nº 19.880
Siendo el procedimiento el cauce formal para el desarrollo de la actividad administrativa

formalizada, ha de adecuarse a las características organizativas y sustantivas diversas que
presenta dicha actividad, por razón de su diferente sujeto y objeto, en los distintos sectores
de la realidad social. Esto ha determinado desde siempre una específica tensión entre la
generalidad y la especialidad en el campo procedimental.
El orden constitucional plantea la cuestión, así, en coordenadas nuevas, concretamente las

determinadas por las distintas exigencias derivadas de sus órdenes sustantivo y
organizativo; coordenadas, para cuya interpretación y ajuste resulta ya, además de
insuficiente, inadecuada la dialéctica tradicional entre los valores de generalidad y
especialidad y que son las siguientes:
1. La que establece un elenco único de derechos y deberes constitucionales, inclusivo

del derecho y principio de igualdad, que debe ser no sólo respetado, sino hecho
145 Véase el mensaje de dicho proyecto ley disponible en el Boletín Nº 2594-06.

146 Véase la explicación de Luis Cordero sobre el origen de la ley de procedimiento administrativo chilena en
Cordero Vega, 2015: 324 y ss., y Vergara Blanco, 2013: 257 y ss.
147 Moraga Klenner, 2011: 358.
73
efectivo por los poderes públicos constituidos; y de ahí su penetración en el orden

organizativo bajo la forma de prescripciones (art. 19 Nº 2 inc. 1º de la Constitución)
y prohibiciones (art. 19 Nº 2 inc. 2º de la Constitución).
2. La que fracciona el poder constituido, en términos complejos, por materias y

funciones en relación con ellas.
Surge de esta suerte una específica tensión entre unidad esencial del orden y pluralismo del
poder público definido para la tutela y configuración de éste, en tanto que mientras el
primero postula la identidad sustancial del status del ciudadano (no sólo en las relaciones
jurídico-públicas materiales, sino también en las formales o procedimentales), el segundo
pretende la diversidad de las políticas públicas (y de su formalización normativa) en cuanto
a su objeto y a los procedimientos a observar para su ejecución.
El texto constitucional busca el equilibrio de ambos planteamientos estableciendo dentro de

las materias de ley aquellas que fijan bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública (artículo 63 Nº 18). La ordenación general del procedimiento común
no consiste, pues, en el establecimiento de uno o varios procedimientos generales, sino en la
determinación de las instituciones comunes a la totalidad de las actuaciones derivadas del
desarrollo de la actividad formalizada de cualesquiera Administraciones. Con esta
ordenación puede coexistir, en efecto, una pluralidad de ordenaciones procedimentales, es
decir, de procedimientos especiales. Pues, por mandato constitucional, esta última integra
la regulación procedimental constitutiva del marco vinculante de cualesquiera normas de
dicho carácter.
De ahí el sistema diseñado por la LBPA que cede ante la específica del procedimiento
concreto de que se trate, si bien funge en todo caso como supletoria (en su calidad de Ley
de Bases).
Sin embargo, sobre este punto debemos hacer alguna precisión. Como hemos señalado, la
Constitución dispone que son materias de ley “[…] las que fijen las bases de los procedimientos
que rigen los actos de la administración pública” (artículo 63 Nº 18). Cumpliendo dicho mandato,
la LBPA dispone en su artículo 1º que “La presente ley establece y regula las bases del
procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado”, pero acto seguido
dispone: “En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley
se aplicará con carácter de supletoria”. Por lo tanto, estamos ante una ley básica y, al mismo
tiempo supletoria respecto de aquellas leyes que regulan procedimientos administrativos
especiales, lo que puede plantear algunos reparos.
En efecto, una ley es de bases en la medida establece los principios y normas fundamentales
que rigen a todo procedimiento administrativo. Por su parte, es supletoria en la medida que
se aplica en el caso que no exista una regulación o norma en un procedimiento
administrativo especial. En buenas cuentas, sería una ley supletoria tendría un carácter
general.
La cuestión no sería relevante, salvo por la particular forma que tiene el reparto de
competencias normativas en nuestro ordenamiento jurídico. Lo cierto es que a la ley le
corresponde sólo regular los aspectos básicos del procedimiento, mientras que al
74
reglamento le corresponde disciplinar los aspectos complementarios o de detalle que le dan

fisonomía a los diversos procedimientos148. Sin embargo, en este caso aquella no ha sido la
solución adoptada por el legislador, ya que se ha preferido regular en todos sus extremos el
procedimiento administrativo, transformando una ley básica en una ley general, común o
supletoria, pisando los espacios normativos del reglamento. No obstante, el autor de senda
inconstitucionalidad ha sido el propio órgano afectado, esto es, el titular de la potestad
reglamentaria, ya que el Presidente de la República ha sido el autor del mensaje y de la
posterior indicación sustitutiva que ha dado cuerpo a la actual LBPA.
A pesar de los reparos formulados, lo cierto que, a más de dos lustros de la entrada en
vigencia de esta ley, todos los operadores jurídicos (doctrina, Contraloría, tribunales, etc.),
han aplicado la LBPA como ley general y supletoria, dando algunas reglas al respecto.
Ahora bien, la regulación supletoria de la LBPA respecto de los procedimientos

administrativos regulados en normas especiales, no va a tener siempre el mismo nivel o
intensidad, ya que aquella va depender de varios factores. Por tal razón la doctrina ha
distinguido tres niveles de supletoriedad149:
a) En un primer nivel o grado de supletoriedad, la supletoriedad opera de forma plena, y

dice relación con aquellos casos en que la dictación de un acto administrativo carece
de toda regulación legal o aquella se encuentra en normas reglamentarias. Sobre
este último punto, se debe tener presente que la regulación del procedimiento
administrativo es de reserva legal, por lo que, frente a una antinomia entre la LBPA
y un reglamento, ha de primar la primera. Así lo ha sostenido también la Contraloría
General de la República en diversos dictámenes: “[…] que la supletoriedad de la ley
N° 19.880, que limita la aplicación de sus disposiciones a aquellos aspectos o materias no
previstos en la normativa sectorial, concierne únicamente a los procedimientos establecidos
en una ley, comoquiera que el inciso primero del artículo 1° de ese cuerpo legal da tal alcance
supletorio sólo "en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales".
Por lo mismo, si tales procedimientos se encuentran establecidos en reglamentos, no cabe que
en ellos se limite o restrinja la aplicación de la ley N° 19.880, por motivo de supletoriedad
[…] las disposiciones de la ley N° 19.880 tienen una aplicación directa e inmediata, sin
que sea pertinente indagar acerca de la mayor o menor extensión de la regulación del
procedimiento especial, con miras a limitar su alcance al criterio de la supletoriedad, puesto
que, en la especie, tal procedimiento se encuentra en un reglamento y no en una ley”.
b) Un segundo nivel o grado de supletoriedad se presenta en los casos en que la regulación

legal del procedimiento administrativo especial es parcial o no comprende todos sus
aspectos, como puede ocurrir con los actos de instrucción, los plazos o los recursos
administrativo. En este caso, se aplican la regulación básica contenida en la LBPA
para integrar la regulación especial y colmar esta laguna o vacío. En todo caso, la
jurisprudencia de Contraloría ha establecido un límite relevante en los casos en que
la norma básica contenida en la LBPA debe ser compatible con la naturaleza del
procedimiento administrativo especial, pues en caso contrario no resulta posible su
148CORDERO, Eduardo (2009): El sentido actual del dominio legal y la potestad reglamentaria, en Revista de Derecho,
PUCV, Nº 32, pp. 409-440.
149 CORDERO VEGA, Luis (2006): La supletoriedad de la Ley de Procedimiento Administrativo, en Acto y
Procedimiento Administrativo, Segunda Jornadas de Derecho Administrativo, Valparaíso, EUVAL, pp. 49-70.
75
aplicación supletoria: “[…] la aplicación supletoria en referencia procederá en cuanto ella

sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su
objetivo es solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal
desarrollo de las etapas o mecanismos que dicho procedimiento contempla para el
cumplimiento de la finalidad particular que le asigna la ley”.150
c) Por último, el tercer nivel o grado de supletoriedad se producen en los casos en que
existe una regulación íntegra del procedimiento administrativo por parte de una ley
especial. Sin embargo, los principios generales y el estándar de derechos y garantías
contenidos en la legislación básica (LBPA), deben seguir guiando al operador
jurídico al momento de interpretar y aplicar las normas especiales, debido al
carácter básico y general que tiene dicha normativa, considerando además el
respecto del principio de igualdad y el deber de promoción de los derechos de las
personas que les corresponde a todo órgano público.
En tal sentido, la Contraloría ha señalado que “[…] ley 19.880, además de fijar reglas
adjetivas acerca de lo que debe ser un procedimiento administrativo, consagra de modo
sustantivo principios jurídicos que rigen en la materia. De esa manera si bien el legislador
no dispuso una derogación orgánica de la normativa vigente, que se mantiene, los principios
jurídicos aludidos han de considerarse como criterio básico o estándar preferible, en favor
de su efectiva realización y en beneficio de los derechos de las personas ante una situación
no regulada claramente, sea para los efectos de interpretación de lo existente o de
fundamento para nuevas regulaciones”.151
Por último y, desde otra perspectiva, es posible que el procedimiento pueda ser regulado
por normas administrativas. En principio, se aceptan que los reglamentos puedan asumir la
regulación de esta materia, en la medida que respeten las bases contenidas en la Ley Nº
19.880. En la misma línea y con distinto alcance, también es posible que se puedan dictar
normas internas, como circulares e instrucciones, que fijen algunos criterios, dentro del
margen de discrecionalidad que entrega la ley. En todo caso, siempre deben respetar las
normas y principios contenidas en la legislación general, que en este caso se recogen en la
Ley Nº 19.880, tal como lo ha sostenido Contraloría:
“[…] en virtud del principio de jerarquía normativa previsto en el artículo 6° de la

Constitución Política de la República, y de acuerdo a lo precisado por la jurisprudencia
contenida en el dictamen N° 42.639, de 2007, de este origen, corresponde la aplicación directa
de la referida ley N° 19.880 en aquellos procedimientos especiales desarrollados en normas
de jerarquía infra legal, como son las de carácter reglamentario, aun cuando su existencia
obedezca al hecho de haber sido convocada expresamente la potestad reglamentaria por la
norma de rango legal. Ello, debido a que la aludida ley de procedimientos prima, en el ámbito
de materias que regula, por sobre otra fuente normativa que no sea de su misma jerarquía,
exigencia que, por lo demás, es plenamente concordante con la reserva legal que consagra el
artículo 63, N° 18, de la Ley Fundamental
Como puede apreciarse, en virtud del citado principio constitucional, los preceptos de
la antedicha ley N° 19.880, prevalecen sobre aquellos contenidos en normas de rango inferior,
150 Dictámenes Nºs. 33.255, de 2004. En el mismo sentido, los dictámenes Nºs. 3.835 y 31.414, ambos de 2005.
151 Dictamen Nº 32.424, de 2004.
76
en caso de contradicción entre ambos, produciéndose la derogación tácita de aquellas

disposiciones reglamentarias que sean incompatibles con la preceptiva de este cuerpo legal, el
que en dicha hipótesis recibe aplicación inmediata y no supletoria, tal como acaece en la especie
con el artículo 59 de dicho texto normativo, el cual predomina sobre el artículo 28, inciso
tercero, del reglamento en cuestión”.152
10.2. El ámbito objetivo y subjetivo de aplicación y sus límites
La LBPA establece su ámbito de aplicación sobre la base de dos elementos, uno de carácter
subjetivo, vinculado con las entidades que están sometidas a sus disposiciones, y otra de
carácter objetivo, relacionado con los actos que regula.
Desde un punto de visto subjetivo, la LBPA somete a sus prescripciones a todos los órganos
que forman parte de la Administración del Estado, conforme al artículo 1º de la Ley Nº
18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado. Las únicas entidades excluidas
son el Banco Central, sujeto a su normativa orgánica constitucional153, y las empresas
públicas creadas por ley, ya que en razón de sus actividades se encuentran sujetas, por regla
general, a la legislación común154.
También se deben entender excluidas las entidades privadas que tienen participación de
entidades públicas, ya sean sin fines de lucro (corporaciones y fundaciones) o con fines de
lucro (sociedades estatales), tal como lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa155. Sin
embargo, en el último tiempo existe una tendencia de extender la LBPA a determinados
actos, ya sea por disposición legal o por la vía de la jurisprudencia judicial156.
Desde una perspectiva objetiva, la LBPA sólo comprende las actuaciones formales de estos
órganos administrativos que se dicten en ejercicio de una potestad pública y en el marco de
un procedimiento administrativo. Aquello significa que se excluyen los actos formales
152 Dictamen Nº 68.178, de 2011.

153 El Banco Central en Chile es definido por la Constitución como un órgano autónomo y de carácter técnico
(artículos 108 y 109). En la actualidad está regulado por la Ley Nº 18.840, Orgánica Constitucional del Banco
Central de Chile, que en su artículo 2º dispone que “El Banco, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, se regirá
exclusivamente por las normas de esta ley orgánica y no le serán aplicables, para ningún efecto legal, las disposiciones
generales o especiales, dictadas o que se dicten para el sector público. Subsidiariamente y dentro de su competencia, se
regirá por las normas del sector privado”.
154 En nuestro ordenamiento se le niego iniciativa empresarial a las entidades administrativa, salvo que una
ley de quórum calificado así lo autorice. Al efecto, inciso 2º del artículo 19 Nº 21 de la Constitución dispone
que “El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de
quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los
particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de
quórum calificado”.
155 Este sector ha sido denominado por la doctrina como “Administración invisible del Estado”. Así, Reyes y
Soto Kloss, 1980, y la jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido uniforme en establecer
que estas entidades no forman parte de la Administración del Estado, por lo cual no se encuentran sujetas a la
LBPA. Véanse dictámenes Nºs. 12.726, de 1995; 24.058, de 2007, 33.622, de 2008, y 37.493, de 2010.
156 Así, la Ley Nº 20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, que hace aplicable la Ley
Nº 19.880 a la Corporación Nacional Forestal, que es una entidad privada. Por su parte, en un reciente
pronunciamiento la Corte Suprema hace aplicable la legislación administrativa al Instituto de Fomento
Pesquero, que es fundación privada (Sentencia de 5 de enero de 2017, Rol Nº 40.605-2016).
77
dictados al margen de un procedimiento administrativos, las actuaciones materiales y

técnicas, así como aquellos actos sometidos a la legislación común.
Alguna discusión se ha planteado respecto de los reglamentos. En efecto, a nivel dogmático

no es posible subsumir el reglamento dentro de la categoría de acto administrativo definido
por la Ley Nº 19.880, aun cuando desde la perspectiva positiva se asimile su régimen jurídico
para efectos del procedimiento y el régimen de recursos157.
10.3. Clasificación de los procedimientos
Teniendo en cuenta la pluralidad de procedimientos específicos que se contienen en nuestro

ordenamiento, que han de vincularse con la ordenación común regulada en la LBPA, pueden
establecerse las siguientes clasificaciones:
1. En razón a su regulación y ámbito de aplicación, cabe distinguir entre:
a. Procedimientos generales; y
b. Procedimientos especiales.
Como señala el mensaje de la LBPA, la regulación de los procedimientos se ha encargado a

la ley, “[p]ero no a una ley cualquiera, sino a una de “bases”. Por tanto, ella debe establecer sólo los
elementos básicos, fundamentales y esenciales de la regulación, dejando a la potestad reglamentaria
del Presidente de la República la regulación de los procedimientos. Esta fórmula se justifica
plenamente por la complejidad de los procedimientos, la posibilidad, más o menos frecuente, de
mutación y el grado de desarrollo técnico que estas materias muchas veces asumen”.
Siendo el «procedimiento común», pues, la regulación única de las instituciones

procedimentales que deben ser observadas en cualesquiera actuaciones formalizadas de
todas las precedentes Administraciones, no puede prejuzgar la determinación de los
diferentes procedimientos concretos, en cuanto que tal determinación ha de responder a las
características materiales de la actividad administrativa de que se trate.
Por ello mismo y en función de las aludidas características, resulta posible la coexistencia
de un procedimiento general o que intenta disciplinar ampliamente el desarrollo de la
actividad administrativa formalizada (más allá y con independencia de las materias en que
ésta se concrete) y procedimientos especiales o de disciplina de actuaciones de características
157 En efecto, mientras que los reglamentos pueden ser derogados en cualquier momento, los actos
administrativos sólo pueden ser revocados en tanto que no lesionen derechos adquiridos por terceros (artículo
62 LBPA). Si bien dicha autoridad tiene la posibilidad de modificar o derogar el reglamento, aquello sólo lo
puede hacer de forma general. Cualquier inaplicación para el caso particular no sólo implica una vulneración
del principio de igualdad, sino también del principio de legalidad, dado que el reglamento forma parte del
marco de validez dentro del cual debe actuar la propia autoridad administrativa. Esto demuestra, por su parte,
la mayor importancia cualitativa que tiene el reglamento respecto del acto administrativo y su sustancial
diferencia cualitativa: norma y acto, que se ha expresado en principio de la inderogabilidad singular de los
reglamentos. El trabajo de mayor influencia sobre el tema ha sido el de GARCÍA DE ENTERRÍA (1958).
Observaciones sobre el fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos. En Revista de
Administración Pública, Nº 27, pp. 63-86, recogido posteriormente en GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, pp. 204-
207.
78
muy concretas, como sucede con los procedimientos disciplinarios, expropiatorios,

concesionales, etc.
2. En función del grado de ordenación de las actuaciones:
a. Procedimientos formalizados; y
b. Procedimientos no formalizados.
Los primeros son aquellos cuya tramitación está predeterminada por la normativa en cada
caso de aplicación, de suerte que la Administración actuante goza de poco margen para
configurar el iter de sus actuaciones. Los segundos se caracterizan, por contra, por la escasa
regulación normativa concreta de dicho iter, lo que permite a la Administración organizar
la tramitación según las circunstancias del caso.
Contra lo que pudiera parecer en principio, esta clase de procedimientos son muy frecuentes.
En ellos se pone de manifiesto la importancia de una regulación unitaria de la actuación
procedimental, toda vez que ésta determina los principios generales de obligada observancia
y las instituciones, técnicas y herramientas a usar en la ordenación de dicha actuación.
En Chile podemos encontrar distintos grados de formalización del procedimiento. Entre

ellos podemos ver el procedimiento administrativo contemplado en la LBPA, que entrega
distintas opciones a la autoridad que los instruye, pudiendo o no adoptar medidas
provisionales, abrir un término probatorio, solicitar informes o abrir período de consulta
ciudadana, entre otras. Por otro lado, podemos encontrar procedimientos muy formalizados,
como sucede con la investigación sumaria y el sumario administrativo regulados en el
Estatuto Administrativo, Ley Nº 18.834 (arts. 119 a 145), que establecen con detalle las
etapas y actuaciones que puede realizar el instructor, no dejando espacio para la aplicación
supletoria de la LBPA.
3. Desde el punto de vista de la relación o no con otras actuaciones administrativas:
a. Procedimientos independientes; y
b. Procedimientos conexos, subdividiéndose éstos básicamente en:
i. Procedimientos complejos; y
ii. Procedimientos interdependientes.
Los procedimientos independientes son autosuficientes, ya que no presentan vinculación alguna

con ningún otro procedimiento. A través de los mismos y, concretamente del acto definitivo
o resolutorio que les ponga término, puede alcanzar la Administración el fin perseguido con
el ejercicio de la potestad-competencia actuada en el caso.
Los procedimientos conexos son aquellos que están relacionados o vinculados, en mayor o
menor medida, con otros procedimientos, de suerte que la consecución del fin perseguido
por la actividad administrativa depende de la adecuada interacción de los mismos. Según sea
esta interacción, cabe hablar de procedimientos complejos, cuando varios procedimientos se
integran para formar un solo procedimiento (es el caso, por ejemplo, del sistema de
evaluación ambiental regulado por la Ley Nº 19.300, de Bases del Medio Ambiente), y de
procedimientos interdependientes, cuando varios procedimientos, aun conservando su
79
autonomía, están unos en función de los otros, como sucede, por ejemplo, con el
procedimiento de ejecución o del procedimiento de recurso o impugnación administrativa,
que tienen como presupuesto un procedimiento previo finalizado por acto susceptible de ser
ejecutado o impugnado, respectivamente.
4. En función de los sujetos que intervienen o son partes:
a. Procedimientos intraadministrativos;
b. Procedimientos entre la Administración y los ciudadanos.
Los primeros son aquellos que se sustancian íntegramente en el seno de una Administración,
dando lugar a relaciones entre diversos órganos o unidades de la misma, como, por ejemplo,
una autorización que debe otorgar el Ministerio de Hacienda para otorgar una garantía
estatal por el endeudamiento de un servicio público.
Los segundos, finalmente, no vienen a ser sino los procedimientos más típicos y
tradicionales, resultantes del ejercicio, ad extra o con relación a los ciudadanos, de sus
potestades por la Administración, pudiendo subclasificarse en lineales y triangulares. Los
procedimientos lineales son aquellos que vincula a la Administración actuante con uno o
varios ciudadanos, actuando aquélla como parte y resolutor. Por su parte, los triangulares
son los que en la Administración asume, con relación a dos o más ciudadanos con intereses
contradictorios entre sí, una posición neutral o arbitral. No puede dejar de observarse que,
en la práctica, no es infrecuente que un mismo procedimiento presente mezcladas las
características de estos tipos o clases.
5. Por su finalidad:
a. Procedimientos declarativos;
b. Procedimientos ejecutivos; y
c. Procedimientos de gestión.
Los procedimientos declarativos tienen por objeto la producción de una decisión

administrativa, como sería el otorgamiento de un permiso o de una concesión, la imposición
de una sanción, la invalidación, etc. Los procedimientos ejecutivos se centran en llevar a
puro y debido efecto, en la realidad, una previa decisión adoptada en procedimiento
declarativo, como ocurre en el procedimiento de ejecución subsidiaria de una obra a cargo
del particular obligado a ello o el de apremio sobre sus bienes por una obligación a favor de
la Administración. Finalmente, los procedimientos de gestión limitan su contenido a
facilitar, en el ámbito del funcionamiento administrativo interno, la adecuada resolución de
los otros procedimientos.
6. En razón de la forma, de la complejidad del objeto y de los plazos de los trámites para
su instrucción:
a. Procedimientos ordinarios;
b. Procedimientos de urgencia.
El segundo de estos tipos de procedimiento se diferencia del primero en la reducción de los

tiempos en que éstos han de ser verificados. En este tipo de procedimientos, la reducción
80
meramente temporal se debe a la premura del interés público perseguido por la actividad
administrativa. Así, el artículo 23 LBPA establece, con carácter general, la obligatoriedad
de los términos y plazos legalmente fijados, no sólo para los ciudadanos interesados, sino
también para las autoridades y personal de la Administración. Pero el artículo 63 del mismo
texto legal autoriza a la Administración para, cuando razones de interés público así lo
aconsejen, acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la
tramitación de urgencia, con reducción a la mitad de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
§ 11. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Las tendencias legislativas recientes, cuya técnica no es difícil de cuestionar, ha llevado a la

formulación de principios con rango legal, los cuales han de inspirar y dar fundamento a las
diversas normas positivas, especialmente en el proceso de interpretación y aplicación de
dichas disposiciones.
Ya es difícil encontrar en la doctrina una concepción más o menos asentada de lo que son
los principios jurídicos o principios generales del derecho. Mucho más complejo se torna el
panorama a la hora de encontrar algún consenso respecto de cuáles serían estos principios
aplicables a las diversas disciplinas dogmáticas y, en su caso, a parcelas de la misma, como
sería en este caso: los principios que rigen el procedimiento administrativo.
Ha querido el legislador solucionarnos este problema, y alzándose como jurista nos ha

entregado, en una suerte de lex mosaica, un listado pródigo de principios. Ahora bien,
muchas veces debemos valorar esta obra en base a la buena intención de su autor, pero no
creo que sea suficiente con decir que la intención es lo que vale, cuando nos encontramos con
una sarta de principios con denominaciones impropias, contradictorios no sólo entre sí, sino
con las disposiciones que están en el propio cuerpo de la ley, y que plantean serias dudas
respecto de su naturaleza y forma de ser aplicado. Sea pues esto un llamado a nuestro
legislador para haga lo que le corresponde, esto es, legislar, pues ya la doctrina y la
jurisprudencia se ocuparán y tendrán el tiempo de ordenar sus ideas y rescatar, en lo
profundo de las mismas, sus buenas intenciones.
En el ámbito del Derecho administrativo esta tendencia comienza apreciarse con la reforma
de la Ley Nº 19.653 de 1999, que dejó sembrado en el artículo 4 inc. 2° LOC Nº 18.575, de
Bases generales de la Administración, un conjunto de principios aplicables a toda la
Administración del Estado, aunque se debe reconocer que aquello fue la legalización de
criterios ya asentados en la doctrina y la jurisprudencia158. Pues bien, esto se ha repetido el
año 2003, colocando en el artículo 4 LBPA doce principios que orientan al procedimiento
administrativo:
Artículo 4º. Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará

sometido a los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía
158 Esta disposición establece lo siguiente: “La Administración del Estado deberá observar los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos
administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas, y garantizará la debida autonomía de
los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para
realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”.
81
procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización,

inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.
11.1. Naturaleza de los principios del procedimiento administrativo y su enumeración
La doctrina distingue entre principios y reglas, ambas entendidas como mandatos cuyos
destinatarios son los operadores jurídicos que deben hacer aplicación de la misma, como
también los sujetos que van a ser objeto de tal aplicación. En este caso, vamos a entender
que los principios y reglas se pueden enunciar de forma condicionada, es decir, dado un
determinado supuesto de hecho, se atribuye una consecuencia jurídica. Sin embargo, en el
caso de los principios el supuesto de hecho aparece formulado de forma abierta, mientras
que en las reglas se hace de forma cerrada, aunque en ambos casos nos vamos a encontrar
con mandatos que se deben cumplir de forma plena159. Así, por ejemplo, la regla puede
establecer que, frente a los retrasos injustificados en la resolución de un expediente, se debe
aplicar una medida disciplinaria al funcionario, mientras que los principios son formulados
de manera abierta, sobre la base que se deben respetar principios como el de probidad,
eficacia y eficiencia, sin indicar los supuestos de hecho en que resultan aplicables.
Esta distinción resulta plenamente válida en el caso que estamos analizando, puesto que la
LBPA no sólo contiene reglas básicas sobre el procedimiento administrativo, sino también
se establece un conjunto de principios legales que si bien, en muchos casos aparecen
formulados de forma abierta, contienen mandatos precisos para el operador jurídico. Por lo
demás, muchos de estos principios legales vienen acompañados de reglas específicas, como
sucede con el principio de abstención (muy discutible como principio) y de impugnabilidad.
Por otra parte, también se debe reconocer que la LBPA contienen otros principios no
enunciados expresamente en su artículo 4º, pero que son de gran importancia, como sucede
con los principios de trascendencia y conservación, insertos en los incisos 2º y 3º de su
artículo 13.
Como hemos visto, los principios cumplen diversas funciones, dentro de las cuales destacan
su función interpretativa, de integración y sistematizadora.
159 En esta materia seguimos a Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero. El problema se plantea respecto de la
tesis sostenida por Robert Alexy, quien afirma que los principios son mandatos de optimización que se cumplen
en distinto grado. Para Atienza y Ruiz Manero, aquello depende del tipo de principio. Tal situación se podría
dar respecto de los principios que contienen directrices o normas programáticas, pero no con los principios en
sentido estricto. Como bien señalan, «[…] de los principios en sentido estricto cabe decir que son mandatos
de optimización únicamente en el sentido de que, al estar configuradas de forma abierta sus condiciones de
aplicación, la determinación de su prevalencia o no en un caso individual determinado exige su ponderación,
en relación con los factores relevantes que el caso presente, con principios y reglas que jueguen en sentido
contrario; pero una vez determinado que en ese caso prevalece el principio, éste exige un cumplimiento pleno.
Las directrices, por el contrario, al estipular la obligatoriedad de utilizar medios idóneos para perseguir un
determinado fin, dejan también abierto el modelo de conducta prescrito: las directrices sí pueden, en efecto,
ser cumplidas en diversos grados». Vid. ATIENZA, MANUEL Y RUIZ MANERO, JUAN, “Sobre principios y
reglas”, en DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, Nº 10,1991, pp. 101-119.
82
11.2. Análisis particular de cada principio
La LBPA hace un listado de 12 principios que rigen el procedimiento administrativo general

en su artículo 4º, para posteriormente dedicar sus artículos 5º a 16 su desarrollo particular.
Nos corresponde ahora hacer un análisis particular de cada uno de ellos.
a) Principio de escrituración
Dispone el artículo 5º que el procedimiento administrativo y los actos administrativos a los

cuales da origen, se expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su
naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Si bien la
redacción no es la más afortunada (la expresión por escrito puede ser en formato de papel o
electrónica, dando a entender que sólo la primera lo es), lo cierto es que la regla general es
que las actuaciones en el expediente administrativo deberán expresarse por escrito, ya sea
en formato de papel o electrónico, aunque se admiten otras formas que den a la
Administración una mejor forma de dan constancia de la misma, como pueden ser
expresiones gráficas, planos, fotografías, sonido, videos, etc. Así también en algunos
procedimientos la oralidad constituye una forma válida de actuación, sin perjuicio de su
constancia posterior.160
La Contraloría, en su dictamen Nº 60.490, de 2008, profundizó sobre este principio en el contexto de

una solicitud de pronunciamiento formulada en contra de la Municipalidad de La Reina. En lo que
interesa, la entidad edilicia se habría negado verbalmente a la solicitud de la recurrente para instalar
un kiosco en la vía pública que indica, razón por la cual la interesada solicitó se le diera una respuesta
por escrito. Así las cosas, el órgano contralor concluyó que no resulta suficiente una respuesta de
carácter verbal a una solicitud formalmente presentada ante la autoridad —en este caso municipal—
, en virtud del principio de escrituración, por lo que dicha entidad edilicia debió dar una respuesta en
forma fundada y por escrito a la recurrente, acerca de la decisión adoptada sobre su solicitud.
La Contraloría en su jurisprudencia ha establecido limitaciones a la utilización de medios

electrónicos en las interacciones de los particulares con la Administración, especialmente
cuando con ello se pueda generar una situación de discriminación arbitraria. Así las cosas,
en su dictamen Nº 69.268, de 2016, en el contexto de un reclamo en contra del folleto
“Contraloría y Ciudadano”, de esta entidad, concluyó que aun cuando se puedan disponer
mecanismos electrónicos para facilitar la relación entre la Administración y la ciudadanía,
ello es sin perjuicio a que la Administración debe mantener mecanismos que permitan
proceder por la vía de soporte de papel, en virtud del principio de escrituración, evitando
con ello limitaciones al acceso de los usuarios a determinadas prestaciones o servicios.
En todo caso, nuestra legislación ha ido imponiendo el soporte electrónico de los expedientes
administrativo, como ha sucedido en materia de contratación pública con la Ley Nº 19.886, y con una
combinación entre expediente escrito e información electrónica, como sucede con los procedimientos
regulados por la Ley Nº 19.300, particularmente en el sistema de evaluación ambiental y los
procedimientos sancionadores. En todo caso, se está tramitando en el Congreso un proyecto de
iniciativa presidencial que modifica la LBPA en materia de documentos electrónicos (Boletín Nº
11882-06), que establece como regla general los expedientes electrónicos: “Artículo 19. Uso obligatorio
de plataformas electrónicas. Los órganos de la Administración estarán obligados a disponer y utilizar
adecuadamente plataformas electrónicas para efectos de llevar expedientes electrónicos, las que deberán cumplir
con estándares de seguridad, interoperabilidad, interconexión y ciberseguridad”.
160 Así da cuenta el Dictamen Nº 25.110, de 2016, de la Contraloría General de la República.
83
El único inconveniente se plantea frente a la imposibilidad real que tienen los ciudadanos de acceder
a medios electrónicos, unidos muchas veces a lo que se denomina “analfabetismo digital”, que no es el
desconocimiento para poder utilizar dichos medios. Por tal razón, la iniciativa legal introduce al
artículo 18 un nuevo inciso disponiendo: “Aquella persona que carezca de los medios tecnológicos, no tenga
acceso a medios electrónicos o sólo actuare excepcionalmente a través de ellos, podrá solicitar por medio de un
formulario, ante el órgano respectivo, autorización para efectuar presentaciones dentro del procedimiento
administrativo en soporte de papel”.
b) Principio de gratuidad
El artículo 6º nos señala una regla conocida: en el procedimiento administrativo, las

actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición legal en contrario. La LBPA no contiene ninguna
previsión general autorizatoria de la exigencia de prestación económica alguna por
tramitación de procedimientos. Por tanto, en la medida que el cobro constituye una carga o
tasa, necesariamente debe ser la ley la que establezca los casos en que se hace excepción al
principio de gratuidad.
En virtud de este principio, la Contraloría ha concluido que la ausencia de recursos

destinados en el presupuesto de un organismo para financiar una actividad fijada por ley, no
justifica el cobro de derechos a particulares para financiar dicho fin.
Así, en el contexto del proceso de postulación al Premio Nacional a la Gestión de Excelencia

convocado por el Centro Nacional de la Productividad y la Calidad (ChileCalidad), se dispuso el cobro
de un derecho de inscripción y postulación de cargo de las instituciones aspirantes en la señalada
competición, con el objetivo de financiar los costos de administración del concurso, en consideración
a que no se contaba con presupuesto público destinado para ese fin y que se trataba de una actividad
encargada por ley. Sin embargo, la Contraloría, mediante su dictamen Nº 24.964, de 2012, dispuso
que no era procedente que el organismo exigiera la entrega de recursos asociados a ese fin, aun si su
presupuesto no contemplaba fondos para solventar los gastos que le originaba dicha actividad, ya que
este debe sujetar su actuación al principio de gratuidad, conforme al cual los servicios públicos se
encuentran impedidos de exigir retribución por el desempeño de las funciones que les impone el
ordenamiento jurídico, salvo que una ley lo autorice expresamente para ello, lo que no acontecía en
este caso.
c) Principio de celeridad
Acogiendo la terminología utilizada por la doctrina española, el artículo 7° consagra el

principio de celeridad, no obstante confundirlo con el principio de oficialidad, ya previsto en
nuestro ordenamiento (artículo 8° LBGAE).
En efecto, en doctrina la oficialidad se traduce en el deber de impulsar de oficio el

procedimiento en todos sus trámites, mientras que la celeridad se vincula con el principio
de economía, en el sentido que pretende asegurar que la instrucción de los expedientes se
lleve a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil.
Sin embargo, el mentado artículo 7° establece que el procedimiento, sometido al criterio de

celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Se explica, así, que la LBPA conceda
a la Administración actuante facultades para apreciar previamente la conveniencia de la
apertura del procedimiento (art. 29 inc. 2°); iniciar e impulsar éste y, por tanto, dirigir las
84
actuaciones procedimentales: puede incoar de oficio el procedimiento y no sólo a instancia

de parte interesada (art. 28 y 29); ha de proceder al despacho ordenado de los asuntos,
impulsando y dando celeridad a los procedimientos (arts. 7º y 9º); instruir, acordando de
oficio los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos
en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución (art. 34); acordar por iniciativa propia
la apertura de un período de prueba (art. 35); y resolver decidiendo todas las cuestiones
planteadas por los interesados, sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar
de oficio un nuevo procedimiento, con la interesante determinación de la interdicción de la
abstención de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos
legales aplicables al caso (art. 41).
En la doctrina no es infrecuente, utilizando la referencia al supuesto modelo de la

neutralidad del juez en el proceso judicial, la presentación bajo una cierta luz negativa de
esta posición directiva del procedimiento reconocida a la Administración (ésta sería al
mismo tiempo juez y parte). Hay que decir que tal postura carece de verdadera justificación.
La posición del juez en el proceso no puede utilizarse aquí de modelo y la reconocida, en su
ámbito propio, a la Administración es una consecuencia necesaria de la opción constitucional
por el régimen administrativo. La Administración es un poder público caracterizado por la
actuación con eficacia al servicio objetivo del interés general y la operación en dicha
actuación con criterio de eficiencia (art. 5º inciso primero LBGAE), es decir, de la
satisfacción real de las necesidades colectivas. El procedimiento no es sino el cauce formal
para el desarrollo de aquella actuación (cuando deba tener relevancia jurídica directa), de
suerte que no es legítimo intentar alterar la economía y la lógica de la actividad
administrativa a través de una sustantivación total, de su conversión en fin absorbente o
único, de aquél.
De otro lado, la Administración ha de proceder siempre con objetividad y con sometimiento

pleno a la Ley y al Derecho, por lo que no puede esgrimirse tampoco la posible patología en
que la acción administrativa pueda incurrir en el caso concreto (como cualquier otro poder
público) para desacreditar el principio inquisitivo. Para corregir los supuestos patológicos
están los correspondientes mecanismos, en especial los propios del control y de la tutela
judiciales.
El imperativo de la celeridad lleva aparejado un verdadero deber legal de las autoridades

públicas y los organismos a actuar de manera diligente, para con ello evitar una
prolongación injustificada del procedimiento administrativo, caso en el cual se puede hacer
efectiva la responsabilidad administrativa correspondiente161. Ahora bien, esta prerrogativa
no debe entenderse en términos absolutos, ya que la celeridad de los procedimientos no es
razón suficiente para sacrificar otros bienes jurídicos comprometidos en el ejercicio de la
función pública.
En este sentido, la Excma. Corte Suprema, en su sentencia Rol Nº 27.989-2016, de Aguas del
Altiplano S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios, concluyó que el principio de celeridad
debe observarse con un mínimo de equilibrio entre los distintos deberes que asume la Administración,
ya que de otra manera “[…] los derechos e intereses del Estado y de los administrados habrían de ceder y
quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser admitida” (cº 7). Ello justificaría,
161 Dictamen Nº 32.424, de 2017, de la Contraloría
85
por ejemplo, por qué la jurisprudencia en general ha reconocido que los plazos para la Administración
no son fatales.
d) Principio conclusivo
Nuestro legislador entiende por principio conclusivo la circunstancia que todo el

procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio
que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en la cual exprese su voluntad (artículo 8º
LBPA). Esto constituye lo que se conoce como el deber de resolver. Sin embargo, este deber
no necesariamente ha de cumplirse en la práctica, puesto que el procedimiento
administrativo no termina necesariamente con un acto decisorio final, pues existen las
denominadas causas anormales por las cuales se pone término al procedimiento (v.gr.
abandono del procedimiento, desistimiento, causas sobrevinientes, etc.).
El fundamento de este principio y del cual deviene consecuentemente el deber de resolver

para la Administración, radica en “[…] evitar que el procedimiento administrativo se mantenga
inconcluso indefinidamente” en palabras de la Corte Suprema162. Así las cosas, el órgano
administrativo debe dar respuesta a todos los procedimientos que se inicien ante él,
pronunciándose sobre cada una de las peticiones formuladas por los interesados, mediante
un acto formal en el que exprese su voluntad. Por tal razón, la Contraloría ha declarado
ilegal una actuación por vulnerar el principio conclusivo consagrado en el artículo 8º, habida
cuenta que de los antecedentes examinados se desprendía que la primera petición del
interesado no fue debidamente resuelta.163
Esta idea se repite posteriormente en el artículo 14 bajo la denominación de principio de

inexcusabilidad, cuya diferencia sustantiva no se deja ver y solo cabe señalar que se trata de
una mera repetición o redundancia con la norma que estamos analizando.
e) Principio de economía procedimental.
Este principio está estrechamente vinculado con el principio de celeridad, pero que nuestro
legislador confunde con el principio de oficialidad. Al respecto, el artículo 9° dispone que la
Administración debe responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando
trámites dilatorios. Para tal efecto, entrega algunas reglas concretas que son aplicación de
dicho principio, pero que bajo ningún respecto acotan o restringen su alcance:
a) Se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un
impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.
b) Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
c) Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se

refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a
menos que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario.
162 SCS Rol Nº 34.788, de 2016, cº 29.

163 Dictamen Nº 55.861, de 2012.
86
Ahora bien, el alcance de este principio cuenta con una importante proyección que supera a
la mera agilidad de los procedimientos. En efecto, en virtud de él la Contraloría ha suprimido
posibles vías de actuación de los interesados frente a la Administración, cuando ellas
constituyan obstáculos que puedan afectar o entorpecer el normal desenvolvimiento de un
procedimiento administrativo. Por ejemplo, ha limitado la procedencia de recursos
administrativos en contra de actos aclaratorios o rectificatorios, ya que en su entender
autorizar una recursividad sucesiva e indefinida atentaría contra el principio de economía
procedimental.164
f) Principio de contradictoriedad
El principio de celeridad y su claro predominio no significan en modo alguno la posibilidad

del desarrollo de los procedimientos con desconocimiento de los derechos e intereses
legítimos a los que la resolución que recaiga en ellos pudiera afectar. Resulta contrapesado,
pues, por el principio de contradicción, que postula el otorgamiento de adecuada y suficiente
posibilidad de defensa de tales derechos e intereses.
Este principio constituye una manifestación del derecho constitucional a un procedimiento

racional y justo, dentro del cual se comprende el derecho a la defensa (artículo 19 N° 3 de la
Constitución), tal como lo ha sostenido nuestro Tribunal Constitucional165. Ocurre que el
peso de este principio y, por tanto, su relación con el de celeridad dependen obviamente del
objeto del procedimiento, es decir, de la relación o las relaciones jurídicas sustantivas que
estén en su base y, por tanto, de la naturaleza y el alcance de los derechos e intereses de
personas distintas a la Administración actuante en el implicados, así como el grado de esta
implicación. Lo que en ningún caso significa la contradicción, dada la función institucional
del procedimiento administrativo y la naturaleza de la actividad a la que sirve de cauce, es
la absoluta igualdad posicional entre la Administración actuante y las demás partes en dicho
procedimiento y, menos aún, la equiparación de la posición de aquélla a la del Juez en el
proceso.
Este principio se expresa bajo la denominación de contradictoriedad o contradicción

(Artículo 10, inc. 1° y final). Ambas expresiones se entienden sinónimas y esto puede dar
razón de la utilización indistinta que hace el legislador de las mismas.
La LBPA consagra expresamente (art. 10) y articula correctamente el principio de

contradictoriedad: los interesados pueden provocar la actuación administrativa y, en todo
caso, participar en el procedimiento, recurriendo a la asistencia de asesor (art. 30, en relación
con los arts. 17, 22 y 37); tienen derecho a conocer el estado de tramitación, formular
alegaciones y aportar documentos en cualquier momento y hasta el trámite de audiencia y
a proponer las actuaciones instructoras que requieran su intervención o constituyan
trámites legal o reglamentariamente establecidos, así como -en general— a la realización
de los actos de instrucción que requieran su intervención de la forma que les resulte más
cómoda y sea compatible con sus obligaciones laborales o profesionales (arts. 10, 17 letra e),
37 y 34); están facultados para alegar en cualquier momento los defectos de tramitación (art.
10 inciso segundo); pueden proponer la práctica de pruebas y asistir a la verificación de la
164 Dictamen Nº 86.712, de 2015.

165 STC Rol N° 3770-17, considerando trigésimo quinto.
87
misma (art. 36); pueden formular, además, alegaciones y aportar documentos en cualquier
fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta
por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (artículo 17 letra f)), con
independencia de que la Administración proceda a acordar un período de información
pública (con las consiguientes posibilidades de comparecencia y alegación en él); y tienen,
en fin, derecho a una resolución expresa en tiempo y congruente con sus peticiones, de suerte
que las no debatidas en el procedimiento deben someterse a contradicción para su inclusión
válida en dicha resolución (art. 40, en relación con los arts. 8º y 41).
En el entendido que este principio no sólo es un derecho, sino que constituye un deber para
la Administración, se establece que, en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las
medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de
igualdad de los interesados en el procedimiento (art.10 inc. 4º).
La Contraloría ha destacado la importancia de este principio, recalcando que el derecho de

defensa o de contradicción es un elemento fundamental del debido proceso en el ámbito
administrativo, y por el cual se verifica un “[…] sistema de garantías que procura la obtención
de decisiones justas, coherente con las necesidades públicas”166. En ese mismo sentido, la Corte
Suprema ha señalado que el principio de contradictoriedad busca materializar el derecho de
defensa de los particulares frente a la Administración, como manifestación del debido
proceso.167
g) Principio de imparcialidad
El artículo 11 de la LBPA consagra el principio de imparcialidad, pero con un alcance que

no es del todo preciso. En efecto, identifica el principio de imparcialidad con los principios
de objetividad y probidad, cuya asimilación no es plena. Al efecto, dispone que la
Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado
en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que
adopte.
En primer término, no resulta posible sostener que la Administración sea una entidad
imparcial al momento de actual, ya que por definición y en razón de la función que debe
cumplir, sus actos deben estar orientados a satisfacer los intereses generales en todo ámbito
(seguridad y salubridad pública, medio ambiente, urbanismo, derechos de los consumidores,
etc.). De esta forma, su posición es claramente parcial: garantizar intereses generales, pero
de forma objetiva.
Por tal razón, es importante distinguir la posición institucional que tiene la Administración, que
tendrá siempre un interés general que defender y garantizar, frente a la posición de las
autoridades y funcionarios, que en su actual deben evitar cualquier situación que le reste
imparcialidad en al actuar, especialmente en los denominados conflicto de interés, lo cual
desarrolla bajo la particular denominación de “principio de abstención” el artículo 12 de la
LBPA.
166 Dictamen Nº 4.473, de 2017.

167 SCS Rol Nº 62.128-2016, cº 15.
88
En el primer sentido, la objetividad dice relación con el objeto en si mismo, con independencia
de la propia manera de pensar o de las valoraciones personales que tenga la autoridad o el
funcionario. En este caso, la objetividad opera en el ámbito del principio de legalidad, y se
traduce en que las autoridades y funcionarios deben interpretar y aplicar la ley conforme a
la voluntad objetiva de la norma, alejado de cualquier valoración personal. Para algunos
autores este deber constituye una exigencia de conjunto de la Administración, la que debe
ser fiel a los fines que el ordenamiento jurídico le atribuye en el ejercicio de sus potestades,
y ponderar todos los intereses en juego que la ley ordena proteger, ya sea mediante los
criterios que la propia norma establece o sobre la base de criterios técnicos de congruencia
o razonabilidad168.
Aquello explica que la objetividad aparezca vinculada con el principio de probidad y la

fundamentación de los actos administrativo. Así, nuestro ordenamiento al consagrar el
principio de probidad en la LBGAE, luego dispone que “El interés general exige el empleo de
medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una
gestión eficiente y eficaz” (artículos 52 y 53 de la LBGAE). En la línea de actuar conforme al
orden jurídico, el inciso 2º del artículo 11 de la LBPA dispone que “[…] los hechos y
fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio,
así como aquéllos que resuelvan recursos administrativos”, regla que alcanza no sólo a los actos
administrativos terminales (regla consagrada además con carácter general en el artículo 41
de la LBPA), sino también a los actos de trámite que produzcan esta afectación, como sería
una medida provisional de cese de actividades, clausura o traslado de un funcionario.
La jurisprudencia tiende a confundir la objetividad que se debe exigir a la Administración, frente a la

imparcialidad. Así, la Corte Suprema ha resuelto que este principio se traduce en el imperativo de la
autoridad administrativa que adopte una decisión final, de hacerlo evitando circunstancias que la
inhabiliten por existir un interés o por haber conocido de los antecedentes necesarios para poder
emitir pronunciamiento, y así sea independiente para resolver el asunto sin un sesgo que altere su
“objetividad”, de manera previa a la resolución del asunto (SCS Rol Nº 970-2018, cº 7). Por su parte,
la Contraloría en su dictamen Nº 30.145, de 2018, identifica el concepto de “objetividad” con el actuar
“sin preferencia o animadversión con ningún interesado”. Como se verá en el apartado siguiente, tales
circunstancias se encuentran expresamente previstas en el artículo 12 de la LBPA que recoge el
principio de abstención, lo que reafirma lo expresado en párrafos anteriores.
h) Principio de abstención
Cuesta comprender que la abstención pueda constituir un principio por sí mismo, tal como
lo consagran los artículos 4º y 12 de la LBPA, suponiendo que la Administración siempre
justifica su existencia en el actuar y los deberes que debe cumplir, de ahí la idea de la
oficialidad y celeridad que rige sus actos.
Ahora bien, en realidad la abstención constituye un mecanismo para garantizar la

imparcialidad de las autoridades y funcionarios en los asuntos que deben conocer y resolver,
para precaver un potencial conflicto de intereses. En este sentido, no estamos ante un
principio, sino que ante un medio que mira el aspecto subjetivo del principio de objetividad,
es decir, con el deber que tiene cada servidor público de actuar en la forma imparcial, lo cual
se manifiesta en la prohibición de otorgar preferencias o disfavores, a unas u otras personas
168 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, 2ª ed. Madrid, Iustel, 2009, p. 83.
89
al margen del ordenamiento. Por tal razón, bien se sostiene que en este aspecto la
imparcialidad es un correlato o consecuencia del principio de igualdad en la aplicación de la
ley169. Si bien puede resultar compleja la distinción, lo cierto es que la imparcialidad opera
como un mecanismo preventivo que —como señala GARCÍA COSTA— tiene por finalidad
garantizar y proteger la buena imagen de la Administración, necesaria para recabar la
confianza misma de los administrados. Así, el funcionario tiene la obligación de interpretar
y aplicar la ley sin que exista en dicha labor ningún interés o fin personal alguno170.
De esta forma, la manera de garantizar este principio es mediante la abstención del

funcionario para conocer y pronunciarse en aquellos asuntos en donde pueda existir falta de
imparcialidad, y el mecanismo que tienen los particulares afectados es a través de la
abstención de oficio por parte del propio funcionario o mediante un procedimiento de
recusación.
En el caso de Chile, en principio las cuestiones de imparcialidad fueron tratadas en casos específicos,
como ocurre en materia de procedimientos disciplinarios respecto de las causales que pueden afectar
a un Fiscal o actuario. Así, el Estatuto Administrativo dispone en su artículo 133 que: “Se
considerarán causales de recusación, para los efectos señalados en el artículo anterior, sólo las siguientes: a)
Tener el fiscal o el actuario interés directo o indirecto en los hechos que se investigan; b) Tener amistad íntima
o enemistad manifiesta con cualquiera de los inculpados, y c) Tener parentesco de consanguinidad hasta el
tercer grado y de afinidad hasta el segundo, inclusive, o de adopción con alguno de los inculpados”. Más aún,
el mismo cuerpo legal dispone que “El fiscal o el actuario podrán declararse implicados por algunas de
las causales mencionadas en el artículo 133 o por algún otro hecho que a su juicio les reste imparcialidad”
(artículo 134 inciso 3º). Posteriormente la Contraloría extendió el alcance del principio de
imparcialidad con carácter general, como una manifestación del principio de probidad. Así, ha
señalado que la probidad administrativa establece el deber de todo funcionario de tener siempre en
cuenta, en el ejercicio de sus labores, la necesidad de priorizar el interés público sobre el privado,
actuando con objetividad, imparcialidad y transparencia en su gestión171. Así, ha aplicado los
principios de imparcialidad y objetividad en los procesos de calificación de los funcionarios172 y en
una clara separación entre las funciones de instrucción y de decisión en un sumario
administrativo173. A su vez, también ha sido clara en señalar que una posible enemistad que exista
entre los funcionarios puede dar lugar a la falta de imparcialidad, viciando un procedimiento de
calificación, como es la existencia de públicas discrepancias y desencuentros entre aquellos174.
Sin embargo, con la Ley Nº 19.653 se estableció con mayor precisión el alcance del principio de
imparcialidad vinculado con la probidad, al establecer en el actual artículo 62 Nº 6 los supuestos
que darían lugar a su infracción: “Artículo 62.— Contravienen especialmente el principio de la probidad
administrativa, las siguientes conductas: […] 6. Intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se
tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de
consanguinidad y segundo de afinidad inclusive. Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier
169 Ídem.
170 GARCÍA COSTA, Francisco Manuel, Delimitación conceptual del principio de objetividad: objetividad, neutralidad
e imparcialidad, en Revista Documentación Administrativa, 289, enero-abril 2011, pp. 31-32.
171 Dictámenes Nºs 30.504, de 1998 y 761, de 1999.
172 Dictámenes Nºs. 23.372, de 1982, 29.151, de 1992, 25.141, de 1993 y 5.709, de 1994.
173 Dictamen Nº 25.936, de 1982.
174 Dictámenes Nºs. 13.651, de 2006, y 33.487, de 2008. En dictamen Nº 781, de 1999, se señala que “[…]
aunque no existe norma legal o reglamentaria que en relación con el proceso calificatorio de los académicos de la
Universidad de Chile contemple causales de inhabilitación o recusación respecto de los integrantes de las comisiones que
en el intervienen, en resguardo de la objetividad e imparcialidad que, en general, debe imperar en los procesos
calificatorios, ante una situación como la ahora analizada, en que existe constancia previa de la opinión que a los
integrantes de las comisiones referidas les merece la actividad de un académico sujeto a su evaluación, corresponde que el
miembro de la Comisión Calificadora o informante, en su caso, se abstenga de participar en los acuerdos que esos órganos
adopten respecto del funcionario ocurrente”.
90
circunstancia que le reste imparcialidad. Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en
estos asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta”. De esta
forma, el legislador consideró que cualquier circunstancia que le reste imparcialidad a un
funcionario, necesariamente lo obliga a abstenerse de intervenir. En este caso, además se hace cargo
expresamente de una de estas causales, como es la existencia de un interés personal o de los
parientes cercanos en los asuntos que debe intervenir en razón de sus funciones. Por lo tanto, las
causales de abstención son de numerus apertus, es decir, no hay una enumeración taxativa de las
mismas. Por su parte, Contraloría ha aplicado esta norma con carácter general, haciéndola aplicable
a todas las actuaciones y procedimientos de la Administración, conforme al criterio que ya había
establecido en su jurisprudencia.175
Como hemos señalado, el contenido preciso del principio de imparcialidad se encuentra en

el artículo 12 de la LBPA, que establece las causales de abstención, fijando los efectos que
pueden tener respecto de la validez de los actos dictados y la responsabilidad de los
funcionarios, así como algunos aspectos de procedimiento. Esta disposición complementa la
regulación contenida en el artículo 62 Nº 6 de la LBGAE, al dar cuenta de algunos supuestos
o circunstancias que le restan imparcialidad a una autoridad para emitir un
pronunciamiento. Sin embargo, en nuestra opinión, con esta enumeración no se cierran los
supuestos de falta de imparcialidad que puedan afectar a una autoridad o funcionario en el
ejercicio de sus funciones, por aplicación del ya citado artículo 62 Nº 6. Por lo demás, el
artículo 12 de la LBPA limita su alcance a la existencia de un procedimiento administrativo,
lo que confirma la amplitud y mayor vigencia de la LBGAE en esta materia, que se extiende
a toda actuación formal o material.
Ahora bien, las circunstancias que obligan a estar personas a abstenerse de intervenir en el
procedimiento:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución

pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad

dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores
de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas anteriormente.
175 Dictamen Nº 17.701, de 2008. En este caso se señala lo siguiente: “[…] la imparcialidad de la autoridad
llamada a intervenir en la evaluación de un funcionario, es un elemento esencial para garantizar la transparencia y

objetividad de un proceso calificatorio, y si bien la normativa que rige la materia no contempla causales de inhabilidad o
recusación respecto de los intervinientes en él, lo cierto es que el artículo 62, N° 6, de la ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en armonía con lo dispuesto en el artículo 12 de la
ley N° 19.880, que establece las bases del procedimiento administrativo que rige los actos de los órganos de la
Administración del Estado, obliga a los funcionarios a inhibirse de actuar cuando se configure una situación que les reste
imparcialidad”.
91
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de

que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente

en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales
de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
En lo que dice relación con la sanción que se aplicará en caso de incumplimiento, se establece
expresamente que la actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los
que concurran motivos enumerados no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos
en que hayan intervenido, lo cual es sin perjuicio de la responsabilidad que fuere procedente
(administrativa o penal).
La Contraloría señala que el deber de abstención tiene por objeto prevenir que en la Administración
se adopten decisiones en que la falta de imparcialidad de sus servidores pueda importar que aquéllas
no sean objetivas. Con todo, en su resolución, el órgano de control agrega un elemento interesante
para la configuración efectiva de este deber: el resultado. De acuerdo a esta entidad, si bien la
concurrencia de alguno de los motivos de abstención no implica necesariamente la anulación del acto
en que haya intervenido, su validez se reafirma cuando existiendo una preferencia o cercanía con el
interesado, la autoridad adopta una decisión que no evidencia un favoritismo.176
i) Principio de no formalización, de conservación y trascendencia
El principio de no formalización contenido en el artículo 13 LBPA entrega reglas

interesantes en relación con los vicios de procedimiento o forma que pueda tener el
procedimiento. En efecto, la citada disposición señala que el procedimiento debe
desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean
aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a
los particulares.
Ahora bien, la existencia de un vicio de procedimiento o de forma no conlleva

necesariamente la nulidad del acto administrativo, lo que guarda coherencia con los
principios de conservación y trascendencia también contenidos en este articulado. Este
punto es muy relevante al momento de analizar los elementos formales del acto
administrativo y las causales de nulidad.
Conforme al inciso 2º del art. 13 de la LBPA, el vicio de procedimiento o de forma sólo afecta
la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea
por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado.
Conforme a la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema, en él se encuentra consagrado el
llamado “principio de trascendencia”.
La Excma. Corte Suprema ha señalado que el principio de trascendencia establece que no hay nulidad
sin perjuicio (“pas de nullité sans grief”), por lo que no basta con denunciar irregularidades o que estas
efectivamente se presenten en un proceso para invalidar un acto administrativo, sino que se debe
demostrar que ellas inciden de manera concreta en el quebrantamiento de derechos del particular
(SCS Rol Nº 11.485-2017, cº 30).
176 Dictamen Nº 61.361, de 2015.
92
A su vez, la misma disposición permite la convalidación o saneamiento de los vicios de forma,

al disponer que la Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que
emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros (art. 13 inc. 3º). De la misma
manera que en el caso anterior, la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal de justicia ha
encontrado en esta disposición el conocido “principio de conservación”. En términos
generales, su prerrogativa principal dicta: “[…] el acto administrativo debe poder mantenerse
en vigor en la mayor medida posible con el objeto de que pueda alcanzar el fin práctico conseguido”177.
Dos son las razones fundamentales que explican este principio respecto de un acto
administrativo: primero, en razón de que estos actos están orientados al bien común y en la
satisfacción de intereses generales y, segundo, para resguardar la acción administrativa que
busca satisfacer dichos intereses.
De esta forma, la nulidad es un remedio carácter excepcional frente a la ilegalidad de un acto

administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y esencial. Así, por lo demás, lo
ha sostenido de forma reiterada la Corte Suprema en su jurisprudencia.
En este sentido, ha señalado que: “Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho
público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter de remedio
excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y
esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del Derecho como la confianza
legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad
jurídica. Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino cuando
dicha anomalía conculque las garantías de los administrados”. Así, no cualquier irregularidad o defecto
justifica la declaración de nulidad (SCS Rol Nº 32091-2014, cº 24. Mismo criterio contenido en SCS
Rol Nº 2614-2015, SCS Rol Nº 2850-2015, entre otras).
Por su parte, la Contraloría concluye que el objeto del inciso 3º de la disposición en estudio
es evitar que por la vía de la invalidación se ocasionen consecuencias más perniciosas que
las que produciría la convalidación de los actos administrativos afectados, como es, por
ejemplo, la vulneración de situaciones jurídicas consolidadas de buena fe.178
j) Principio de inexcusabilidad
Reafirmando el deber de resolver que recae sobre la autoridad, el artículo 14 LBPA dispone
que la Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación, tal como ya lo
indicaba en términos menos afortunados en el artículo 8°. Aquello se denomina principio
conclusivo.
Por su parte, se establecen diversas reglas que emanan de este principio:
a) Requerimiento ante órgano incompetente. Requerido un órgano de la Administración

para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los
antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico,
informando de ello al interesado (art. 14 inc. 2º).
177 BELADIEZ ROJO, Margarita. Validez y eficacia de los actos administrativos. Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 46.
178 Dictamen Nº 8.221, de 2019.
93
b) Fundamentación de los actos que ponen termino anormal del procedimiento. En los casos
de término anormal de procedimiento (prescripción, renuncia del derecho, abandono
del procedimiento, desistimiento de la solicitud, desaparición sobreviniente del
objeto del procedimiento), la resolución consistirá en la declaración de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y
las normas aplicables (art. 14 inc. 3º).
Como ya se advertía en apartados anteriores, el principio de inexcusabilidad solo viene a

reiterar el ya estudiado principio conclusivo, por el cual la Administración está obligada a
pronunciarse sobre todos los procedimientos iniciados ante ella y que sean de su
competencia. Sin embargo, la Contraloría ha intentado entregarle un sentido diverso a
ambos principios, señalando que en virtud del primero la Administración debe ponerle fin
al procedimiento, mientras que por el segundo debe pronunciarse sobre el asunto de fondo
que originó dicho proceso.179
k) Principio de impugnabilidad
Confirmando un principio ya consagrado en el artículo 10 LBGAE, el artículo 15 LBPA

dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos
administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.
Ahora bien, de esta disposición se desprende cuatro reglas básicas:
a) Por regla general, sólo son impugnables los actos que ponen término al
procedimiento, en el entendido que son aquellos que se pronuncian sobre el fondo
del asunto que ha sido objeto del mismo. La razón de esta regla es que la
impugnación del acto terminal supone, en principio, la impugnación de los actos de
trámites que le han servido de fundamento. Así, por razones de economía
procedimental, carece de sentido impugnar un acto, tramite o diligencia dentro del
procedimiento, si aquella en definitiva sólo será estimada o desestimada en el
pronunciamiento final, respecto del cual se debe abrir la vía recursiva.
b) También por regla general, no son impugnables los actos de trámite ya que, como
se ha indicado, aquellos no conllevan necesariamente un pronunciamiento definitivo
de la autoridad y sólo serán ponderados en el acto terminal.
c) Excepcionalmente se permite la impugnación de un acto de trámite en dos supuestos:
i. Cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento, esto es,

cuando ponen término al procedimiento de forma anormal sin pronunciarse
sobre el fondo, como ocurre en los casos prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento, desistimiento de la solicitud, desaparición
sobreviniente del objeto del procedimiento. Recordemos que estos actos no
sólo son recurribles, sino que se exige expresamente que deben ser fundados
(artículo 14).
179 Dictamen Nº 35.880, de 2012.
94
ii. Cuando produzcan indefensión, que tiene lugar cuando no se respeta un

procedimiento racional y justo, comprensivo del derecho a la defensa. Esto
comprende actuaciones como la denegación en la apertura de un término
probatorio o la declaración de inadmisibilidad de determinados medios de
prueba, pero también respecto de aquellos actos que pueden implicar una
afectación de derechos, como algunas medidas provisionales, pues se trata de
actos no sólo fundados (artículo 11), sino también impugnables.
d) Finalmente, agrega que la autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra

de un acto administrativo podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo (artículo
15 inc. 3º).
La Corte Suprema ha reconocido que el fundamento del principio de impugnabilidad reside en la

tutela judicial efectiva de los particulares frente a la Administración, garantizada a nivel
constitucional en el artículo 38 inc. 2º de la Constitución Política de la República (SCS Rol Nº 31.176-
2016, cº 6). No obstante a su fundamento constitucional, la Contraloría ha señalado que mediante una
norma legal expresa se puede limitar la posibilidad de impugnar actos administrativos (v.gr.:
Dictamen Nº 7.596, de 2014). Así entonces, los actos administrativos son impugnables solo en cuanto:
(i) sean actos finales; (ii) sean actos trámites que determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión; y (iii) una ley expresamente no haya limitado su procedencia.
l) Principios de transparencia y publicidad
Cierra este repertorio los principios de transparencia y publicidad. En la actuación y, por

tanto, en el procedimiento administrativo existe una tensión específica entre el secreto y la
reserva, a los que tiende por propia lógica la Administración, y la publicidad, que busca la
transparencia como una técnica más al servicio tanto de la objetividad y del sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho de ésta en su acción, como de la prosecución efectiva del interés
general.
Ahora bien, este principio se ha consagrado de forma expresa en la legislación

administrativa desde el año 1999 mediante la Ley Nº 19.653, incorporándose como principio
general en el actual artículo 13 LBGAE y, desde el 2005, ha pasado a constituir unas de las
bases de la institucionalidad aplicable a todos los órganos del Estado en el artículo 8° de la
Constitución.
Sin embargo, su análisis requiere de algunos matices en relación con la posición que tenga
el sujeto que ejerce este derecho, ya sea un i) interesado o parte, o ii) a los ciudadanos en
general.
En el primer caso, el artículo 17 de la LBPA se aborda esta cuestión para el círculo de

personas interesadas, es decir, partes del procedimiento de que se trate, sin alcanzar,
consecuentemente, a la persona sin mayor cualificación jurídica. En este caso, el principio
de publicidad es aquí coextenso con los principios de contradicción y de defensa de los
derechos e intereses legítimos de los afectados por la resolución que deba poner fin al
procedimiento. Además, el nivel de acceso que tienen los interesados es más intenso del que
corresponde a una persona ajena al procedimiento, ya que puede acceder a información que
95
respecto de terceros puede ser reservada o secreta, como sucede con los antecedentes
personales que puede haber aportado al mismo.
El citado precepto legal [literales a) y b)] otorga, en efecto, a quienes tengan la condición
de interesados los derechos a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del
procedimiento y obtener copias de los documentos en el contenido, así como a identificar a
las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramite.
En estén sentido, Contraloría ha sostenido que de conformidad con lo prescrito en el artículo 17, letra
a), de la ley N° 19.880, las personas, en sus relaciones con la Administración, tienen derecho a conocer,
en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados, y obtener copia autorizada de la documentación pertinente. Al efecto, si bien
la citada ley N° 19.880 no ha establecido un procedimiento específico para hacer efectivo el derecho
contemplado en dicho precepto, ello no puede constituir un obstáculo para su ejercicio, debiendo la
autoridad competente adoptar las medidas necesarias a fin de que las personas que tienen la calidad
de interesadas en el respectivo procedimiento, en cualquier momento, accedan a los documentos que
conforman el correspondiente expediente y obtengan copias de ellos, debiendo dar lugar a ese tipo de
requerimientos en la medida que no exista una causal legal de reserva que lo impida (Dictámenes Nos.
27.945, de 2017, y 30.016, de 2018).
Cuestión distinta en lo que sucede con la Ley Nº 20.285, sobre acceso a la información
pública, que –conforme al artículo 8º de la Constitución- reconoce dicho derecho de acceso
y conocimiento a todos los ciudadanos sin mayor cualificación y establecen el régimen
general del mismo, precisando que incluye el acceso a la información contenida en actos,
resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información
elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga,
salvo las excepciones legales. En todo caso, no se puede soslayar las reglas de reserva que
pueden hacer presente la Administración cuando su publicidad, comunicación o
conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (v.gr. si
es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito
o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales, o que se trate de
antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política);
afecte los derechos de personas (v.gr. seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o
derechos de carácter comercial o económico); la seguridad de la Nación y el interés nacional
(artículo 20 de la Ley Nº 20.285).
De este régimen legal general del derecho de acceso e información conviene resaltar los
siguientes aspectos:
a) No legitima el acceso directo a los archivos y, por tanto, los documentos, salvo
cuando se ejercite el derecho de acceso a la información pública en el procedimiento
en los términos del artículo 21 de la LBPA.
En efecto, la Contraloría lo ha señalado de esta manera expresamente en su Dictamen Nº 27.945, de

2017, al señalar: “En efecto, la Ley de Transparencia establece un procedimiento tendiente a que cualquier
persona acceda a la información de los órganos de la Administración del Estado, mientras que el citado artículo
17 ampara, específicamente, el derecho de quien tiene la calidad de interesado en un determinado procedimiento
administrativo para acceder al respectivo expediente. Por lo tanto, este último precepto garantiza expresa y
especialmente el derecho de los interesados para acceder a determinada información, sin supeditar su ejercicio a
un procedimiento especial. De esta manera, no resulta aceptable exigir, para efectos de solicitar la exhibición de
los respectivos expedientes, que el interesado recurra al mecanismo de la Ley de Transparencia”.
96
b) Su ejercicio requiere solicitud individualizadora de los documentos que se desee

consultar (requisito que actualiza los problemas a los que acabamos de aludir), sin
que la Administración esté obligada jurídicamente a atender las solicitudes de
consulta formuladas genéricamente por materias o conjunto de materias (art. 20
letra c) Ley Nº 20.285).
El Reglamento de la Ley Nº 20.285 (Decreto Nº 13, de 2009, del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia) define en su artículo 7º, letra c), qué se entiende por solicitud “genérica”, en los siguientes
términos: “Se entiende por requerimientos de carácter genérico, aquellos que carecen de especificidad respecto
de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha de emisión o período
de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera”. En virtud de dicha disposición, el Consejo para la
Transparencia ha señalado que una solicitud se encuentra debidamente especificada cuando de ella se
desprenden elementos suficientes que permitan identificar el objeto de la solicitud (SCT Rol Nº C
1950-13, cº8).
c) En todo caso, la Administración Pública debe proceder a la periódica publicación de

la relación de los documentos obrantes en su poder sujetos a un régimen de
transparencia activa (art. 7º Ley Nº 20.285).
97
§ 12. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL O PARTES EN EL PROCEDIMIENTO
12.1. La Administración actuante: abstención y recusación
Para que haya procedimiento administrativo es precisa la presencia y la actuación cuando

menos de un órgano administrativo, que utilice justamente aquél como cauce para su
actuación. El sujeto principal de la relación procedimental es, por ello, la Administración
titular de la potestad cuyo ejercicio motive la tramitación del procedimiento.
Obviamente la Administración, en cuanto organización, ha de operar a través de sus

órganos. Adquiere así importancia el órgano administrativo específicamente competente
para la tramitación y resolución del procedimiento. A su vez, las competencias atribuidas a
los órganos han de ser actuadas por las personas naturales que sean capaces de imputar sus
actos a dichos órganos como propios de éstos, bien por contar por si solas con título
suficiente para ello (órganos unipersonales), bien por ser, en su seno y en calidad de
miembros, titulares de las funciones correspondientes (órganos colegiados o
pluripersonales).
Desde este punto de vista y a fin de salvaguardar la imparcialidad y la objetividad de las

referidas personas, precisa para conseguir la efectividad de estos valores en el plano
orgánico, la LBPA regula las causas de abstención y recusación, es decir, los motivos
determinantes de la improcedencia de la intervención en concreto asunto y, por tanto,
procedimiento de las autoridades y funcionarios correspondientes, aun cuando sigan estando
facultados para dicha intervención con carácter general y en cualesquiera otros asuntos. La
jurisprudencia enfatiza, por ello, el deber de dichas autoridades y funcionarios de abstenerse
de intervenir en el procedimiento cuando concurra en ellos un interés legal en el objeto de
éste.
Cuando concurra en ellos alguna de las causas legales de abstención, las autoridades y, en
general, el personal al servicio de la Administración debe sustraerse de intervenir en el
procedimiento y comunicarlo así a su superior jerárquico inmediato para que resuelva lo
procedente (art. 12 LBPA y art.64 n°6 inciso 3 LBGAE). La no abstención, cuando proceda,
no determina por si sola la invalidez de los actos en que se haya concretado la intervención
indebida, pero sí la responsabilidad de la autoridad o del personal correspondiente (12 inciso
3).
La concurrencia de idénticas causas autoriza en todo caso a los interesados en el

procedimiento para promover la recusación de la autoridad o funcionario afectado,
cualquiera que sea el estado de la tramitación; promoción, que debe hacerse por escrito, con
indicación de la o las causas en que se funda (12 inciso 6 LBPA).
12.2. Los interesados: capacidad y representación
a) La condición de interesado y sus clases
En la medida en que los procedimientos administrativos abocan normalmente en

declaraciones de la Administración con relevancia jurídica inmediata, es decir, declarativas,
98
constitutivas, modificativas o extintivas de situaciones jurídicas concretas, implican

necesariamente la intervención de otras partes, cabalmente aquellas cuya esfera jurídica esté
relacionada con el objeto del correspondiente procedimiento.
Estas otras partes del procedimiento pueden ser tanto otros órganos de la Administración
o personas de derecho público, como personas jurídico-privadas (naturales o jurídicas).
La calidad de parte se refiere justamente a la relación jurídico-procedimental y se traduce

en derechos de este carácter que ya nos constan (artículo 17 LBPA), y encuentran su causa
siempre en el plano de las relaciones jurídicas sustantivas, es decir, en una situación jurídica
protegida bien como potestad-competencia, bien como derecho-deber, interés legítimo, ya
sea individual o colectivo, y deriva o de la iniciativa para la incoación del procedimiento (por
pretenderse de la Administración la producción de un acto) o, en otro caso, del dato -
independiente de dicha iniciativa— de poder resultar afectada la esfera jurídica de la
correspondiente persona por el referido acto a dictar. Debe existir, pues, una determinada
relación entre el objeto del procedimiento o relación jurídico-procedimental, y la esfera
jurídica de las personas que puedan o deban ser parte de ésta, en su dimensión consistente
precisamente en derechos subjetivos o intereses.
Por derecho subjetivo debe entenderse toda posición jurídica individualizada y activa
traducible en pretensiones frente a la Administración de realización de prestaciones a las
que esté obligada (con independencia del título constitutivo de la obligación), de
reconocimiento o protección de situaciones jurídicas reconocidas normativamente o por la
propia Administración o de respeto de ámbitos de libertad establecidos por el ordenamiento
jurídico.
El interés legítimo es un concepto más amplio que el de derecho subjetivo, y consiste en

toda situación jurídica individualizada, caracterizada por singularizar una o más personas
concretas (sus respectivas esferas jurídicas) respecto de la generalidad de los sujetos y
dotada de consistencia y lógica jurídico-administrativa propias, independientes -en todo
caso— de su apoyo, derivación o conexión con verdaderos derechos subjetivos; situación
que, desde el punto de vista procedimental, supone una específica relación de la misma con
el objeto del procedimiento.
La jurisprudencia de nuestra Corte Suprema ha dicho que por interés legítimo se debe entender que
«no se trata del mero y simple interés, como el de un ciudadano por el interés en la observancia de la legalidad;
ha de tratarse de un interés protegido por el ordenamiento jurídico y que haya de afectarle, sea individualmente
o, en su caso, cuando se trate de una afectación colectiva» (STC Rol N° 21.993-2014, Sociedad Química de
Chile S.A. (SQM) con Comisión de Evaluación Ambiental de Tarapacá).
La LBPA (art. 21) establece una regulación conforme con las precisiones anteriores y a tenor
de la cual puede decirse que existen básicamente dos clases de interesados:
a) Los interesados necesarios, sin contar con los cuales no es posible la tramitación,
desarrollo y conclusión válidos del procedimiento por defecto en la conformación de
la correspondiente relación jurídica procedimental. Son los siguientes:
i. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos, precisión esta última, que concede gran
amplitud a la noción de interés legítimo.
99
ii. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
La necesidad de contar con este círculo de interesados no deriva de su espontánea

comparecencia en el procedimiento (aunque ésta pueda producirse, en función
exclusivamente de la voluntad de la persona correspondiente, cual ocurre, por
definición, en la hipótesis de iniciativa para la incoación), pues depende
exclusivamente del dato de una suficiente relación entre sus derechos y el objeto del
procedimiento (en términos de afección de los primeros por la resolución de éste).
Se satisface el status de interesado necesario con el otorgamiento de posibilidad

bastante para intervenir en el procedimiento, bien por noticia suficiente de la
existencia de éste, bien por llamada expresa y concreta al mismo. No garantiza dicho
status, pues, la intervención real en las actuaciones, toda vez que ésta depende
únicamente de la conducta imputable al propio interesado: su comparecencia efectiva
y su participación activa.
b) Los interesados posibles o eventuales, con los que sólo ha de contarse en la tramitación
del procedimiento en la medida y a partir del momento en que se personen ellos, de
propia iniciativa, en el mismo.
A esta clase de interesados se refiere el literal c) del artículo 21 LBPA: aquéllos cuyos
intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.
b) La capacidad jurídica y de obrar
Para ser interesado, es decir, parte en un procedimiento administrativo se requiere,

naturalmente, contar con la necesaria capacidad jurídica y de obrar. En este sentido, el
artículo 20 de la LBPA dispone:
Artículo 20. Capacidad para actuar. Tendrán capacidad de actuar ante la Administración,
además de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales, los
menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate.
En general, se sostiene que esta norma no se corresponde con la regla general contenida
por la legislación civil (artículos 1446 y 1447 del Código Civil), y establecería un régimen
más amplio y generoso en materia de capacidad que se explica por la naturaleza misma del
Derecho administrativo y el antiformalismo que le es propio. Sin embargo, esta disposición
no conversa necesariamente con nuestro régimen general de capacidad, aun cuando se llega
en definitiva a la solución general prevista en el Código Civil.
100
En efecto, el artículo 20 es una disposición que se ha tomado de forma literal del artículo 30
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común180, y que constituye una excepción al
régimen general de capacidad prevista en la legislación española.
En nuestro caso, debemos analizar esta disposición con detenimiento:
a) Capacidad para actuar. Tienen capacidad para actuar ante la Administración:
i. Las personas capaces, conforme a las reglas generales, esto es, artículo 1446
del Código Civil.
ii. Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos
e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,
tutela o curatela. Ahora bien, no tenemos una norma general sobre la
materia en la legislación administrativa, por lo que en este caso opera lo
dispuesto en el artículo 251 del Código Civil que dispone que “El hijo se
mirará como mayor de edad para la administración y goce de su peculio profesional
o industrial”. En este caso se vincula con el artículo 1447 del mismo Código,
que nos señala que la incapacidad de los menores adultos no es absoluta, y
sus actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y bajo ciertos
respectos, determinados por las leyes, como sucede con un menor adulto
que inicia actividades ante el Servicio de Impuestos Internos para
desarrollar una actividad comercial.
iii. Nada se dice respecto de los disipadores que se hallen bajo interdicción de
administrar lo suyo. En este caso, se aplica el régimen general de
incapacidad relativa prevista en citado artículo 1447.
c) Incapacidad para actuar:
i. La disposición establece que “[…] se exceptúa el supuesto de los menores

incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa
de los derechos o intereses de que se trate”. Ahora bien, la mala redacción es
evidente, pues para nuestro ordenamiento todos los menores son
incapacitados. En este caso, parece evidente que la norma se refiere a los
impúberes, que son considerados para nuestro ordenamiento
absolutamente incapaces.
ii. Por último, nada se dice sobre el demente y los sordos o sordomudos que
no pueden darse a entender claramente. En este caso, se mantiene lo
180 El texto es el siguiente: “Artículo 30. Capacidad de obrar. Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones
Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y
defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo
sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate”.
101
previsto en la legislación general, que los considera absolutamente

incapaces.
En definitiva, a pesar de lo entreverado de la norma, en nuestra opinión no se ve alterado el

régimen de capacidad prevista en los artículos 1446 y 1447 del Código Civil, en donde la
regla general es la capacidad, salvo que la ley los considere incapaces absolutos o relativos.
c) La actuación personal y la representación
Para las actuaciones en el procedimiento también se aplican reglas igualmente flexibles y

antiformalistas. Así, la actuación que puede ser tanto personal, como a través de
representante, sin que —en este último caso— se exija cualificación profesional alguna,
puesto que —a diferencia del proceso judicial— en el procedimiento administrativo no es
precisa legalmente la intermediación de profesional experto.
Si los interesados optan por actuar por medio de representante, la representación invocada
vale como tal en la medida que conste en escritura pública o documento privado otorgado
ante notario, requiriéndose siempre que conste en escritura pública en aquellos casos en que
el acto administrativo produzca efectos que exijan tal solemnidad (art. 22 inc. 2º), como lo
sería la compraventa de un bien fiscal ante el Ministerio de Bienes Nacionales conforme al
Decreto Ley Nº 1939, de 1977.
§ 13. ACTUACIONES PRE PROCEDIMENTALES: INFORMACIÓN PREVIA Y MEDIDAS

PROVISIONALES
Previo a revisar las distintas etapas del procedimiento administrativo mismo, cabe hacer
presente que la LBPA considera algunas actuaciones que pueden tener lugar previo a su
inicio. Estas son la información previa y las medidas provisionales.
13.1 Período de información previa
El artículo 29 de la LBPA dispone que, con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el

órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Este
período tiene por objeto determinar si los antecedentes con los cuales se disponen, tienen
mérito suficiente para iniciar un procedimiento. Esto cobra particular importancia en los
procedimientos disciplinarios o sancionadores, en los cuales se debe determinar, con la
mayor precisión posible, los hechos susceptibles que motivan el inicio del procedimiento, la
identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Ahora bien, una vez abierto este período y realizada las diligencias, se deben ponderar los
antecedentes recopilados y evaluar la conveniencia abrir un expediente. Si bien en algunos
casos estos antecedentes pueden ser claros y evidentes, de forma que la única alternativa
posible es iniciar el procedimiento, como ocurre en los casos de potestades estrictamente
regladas (v.gr. procedimientos disciplinarios), en otros puede existir dudas al respecto o no
se cuentan con antecedentes sólidos. En estos supuestos, se deberá dictar una resolución que
102
orden el archivo de los antecedentes y justifique la determinación de no iniciar el

procedimiento.
13.2. Las medidas provisionales
El artículo 32 de la LBPA regula las medidas provisionales que puede adoptar el órgano
administrativo antes de la iniciación del procedimiento o ya iniciado éste. Conforme a dicha
disposición, estas medidas tienen un objeto muy preciso: asegurar la eficacia de la decisión
que pudiera recaer en el procedimiento, esto es, de la resolución final. A su vez, no se
establece un listado de estas medidas. En este caso, la determinación queda entregada a la
decisión de la propia autoridad en razón del fin que deben alcanzar: son las medidas que
estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión.
En todo caso, se trata de una resolución que ha de ser fundada, en la medida que su
procedencia está determinada por la existencia de «elementos de juicio suficientes para ello».
Así, la medida provisional no se justifica en sí misma, sino en relación con la decisión final
que se va a adoptar en un procedimiento administrativo, cuya eficacia se debe garantizar.
Por lo tanto, el acto en virtud del cual se adopta dicha medida debe indicar claramente el
acto cuya eficacia va a asegurar y, especialmente, la forma en que la medida adoptada
garantiza dicha eficacia. Por tal razón la doctrina ha señalado que una adecuada motivación
de las medidas provisionales permitirá conocer las circunstancias tenidas en cuenta para
apreciar la necesidad de las mismas, así como el correcto ejercicio de esta facultad, además
de ser indispensable para la alegación y prueba que pueden hacer los sujetos afectados y el
control judicial de la medida.181
Se pronuncia en este sentido la Corte de Apelaciones de Santiago, que en el recurso de protección con
rol ingreso de Corte Nº 75.102-2016, señala: “Que, el artículo 32 de la ley 19.880, en el marco de un
procedimiento administrativo, permite a la autoridad adoptar de oficio o a petición de parte, medidas
provisionales, que deben ser oportunas para asegurar la eficacia de la decisión que pudiere recaer, si existieren
elementos de juicio suficientes para ello. Así las cosas, en el procedimiento que se sigue en contra de la recurrente,
que lleva más de siete meses de tramitación, no se advierte de qué modo se asegura la eficacia de la decisión, si
respecto de ella, dado el tiempo transcurrido, no se ha tomado decisión alguna, habiendo señalado en el mismo
acto que se impugna, que los hechos que la determinan son graves e incluso cita en sus motivaciones que la
contratista infringe el artículo 45 letra a) del Decreto 127/77, pero sin que se haga uso, por la autoridad
competente, de esta disposición que resulta del todo pertinente (considerando 7º). Que, como ha procedido la
autoridad, la Seremi Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, no se corresponde con el caso que se recurre, pues
sin tener la competencia habilitante para eliminar o suspender a la contratista del registro del Decreto N° 127
de 1977, pretende ese objetivo a través de una medida provisional que no está concebida para esos fines, ni se
explica debidamente, ya que, como se dijo, existen las normas que permiten obrar del modo que le interesa, por
lo que el proceder de esta forma es indicativo de algún grado de arbitrariedad que no es admisible para los casos
en que la autoridad pública debe resolver decisiones que producen efectos sobre terceros, en donde se le exige
constitucional y legalmente, actuar en el marco estricto de su competencia, razonada y fundadamente, resultando
además, en este caso, que con ello se atenta contra el principio de igualdad ante la ley que consagra la
Constitución Política (considerando 8º).”
Otro límite importante que «no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes». Dada la redacción de la norma, es difícil que se puedan adoptar
medidas provisionales como la paralización de obras, la clausura de establecimientos, la
181 MARINA JALVO, Belén (2007), “Medidas Provisionales en la Actividad Administrativa”, Lex Nova, Madrid,
2007, p. 134.
103
prohibición para ejercer una actividad o comercio, el traslado y suspensión de sus labores
de un funcionario objeto de una investigación disciplinaria, ya que implican una «violación
de derechos», salvo que la ley expresamente lo establezca, como sucede en materia ambiental,
sanitaria o funcionarial.182
En cuanto a la oportunidad para la adopción de dichas medidas, cabe hacer la siguiente

distinción:
i. Iniciado el procedimiento (art. 32 inc. 1º).
ii. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo. En este caso el órgano

competente, de oficio o a petición de parte, en los casos de urgencia y para la
protección de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas
correspondientes (art. 32 inc. 2º). Al tratarse de una actuación pre procedimental,
cabe precisar que “estas medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o
levantadas en la iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince
días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda” (art. 32
inc. 2º). Sobre este punto, la Corte Suprema ha sostenido que este plazo sería de
caducidad, por lo que, una vez cumplido sin haber confirmado dichas medidas,
quedarían sin efecto por el solo ministerio de la ley.183
Por su parte, el órgano instrumento puede alzar o modificar las medidas provisionales, de
oficio o a petición de parte, en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser
tenidas en cuenta en el momento de su adopción (art. 32 inc. 4º). Por último, dado el carácter
accesorio que tienen en relación con la resolución final, estas medidas se extinguen cuando
se ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 32 inc. 5º).
§ 14. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO
Conforme al artículo 28 de la LBPA, el procedimiento puede iniciarse tanto de oficio (es

decir, por propia iniciativa de la Administración), como a solicitud de persona interesada.
No existen reglas generales que determinen los supuestos de procedencia de una u otra
forma de iniciación, pues ésta depende obviamente de la clase de procedimiento de que en
cada caso se trate.
182 Un caso particular es el que se ha presentado con el denominado «bloqueo» del timbraje de documentos
tributarios por parte del Servicio de Impuestos Internos. Esta figura surge con la Circular Interna Nº 32, del
17 de diciembre de 1991, del Servicio de Impuestos Internos, en el cual se estableció todo un sistema de
Bloqueo y Desbloqueo de Timbraje de Documentos, configurando causales que permitían a los funcionarios
«impedir el timbraje», constituyendo una auténtica medida provisional creada por la vía de una norma
administrativa. Se han dado un número de casos importantes en que se ha recurrido de protección frente a
estos bloqueos, en cuyos casos el SII se ha defendido invocando el art. 6 letra a) del Código Tributario, a pesar
de que esta norma sólo le otorga facultades interpretativas. Actualmente esta materia se encuentra regulada
en la Circular Nº 19, de 11 de mayo de 1995. Por su parte, se han emitido diversas sentencias en uno y otro
sentido, siendo la más relevante un pronunciamiento de la Corte Suprema de 2004, en el cual sostuvo que
«[…] no existiendo norma legal que permita al SII efectuar el bloqueo de timbraje de boletas a un contribuyente como
se ha indicado, y menos por supuesta actuaciones de un tercero, ni hay tampoco disposición legal que lo autorice a retener
indefinidamente la devolución de remanentes de impuestos personales sin observar el procedimiento que la ley establece, se
concluye que son ilegales las actuaciones realizadas por el SII» (c. 6º, Sentencia Rol N° 28-04, de 20 de enero de
2004).
183 SCS Rol Nº 61.291-2016,
104
14.1. Iniciación de oficio
El hecho de que la Administración tenga la iniciativa para incoar un procedimiento

administrativo, procede cuando a través de éste se van a ejercitar potestades que demandan
una actuación positiva de la Administración para la satisfacción del interés público o la
implantación y prestación por la misma de un servicio público, sin relación directa con la
actividad de los particulares. Así, por ejemplo, la realización de las obras públicas, el cuidado
de la seguridad ciudadana o pública, la verificación de actividades de inspección y vigilancia
o la imposición de sanciones.
Los supuestos establecidos en la legislación para que la Administración pueda iniciar un

procedimiento de oficio son (art. 29 LBPA inc. 1º):
1º. Orden superior
2º. Petición de otros órganos
3º. Denuncia.
Se debe tener en consideración de que el procedimiento no ha nacido a la vida del derecho

hasta que el órgano competente dicte un acto formal de incoación. Sin embargo, tal como
henos visto, previo a la iniciación de éste, el órgano competente podrá abrir un período de
información previa, con la finalidad de conocer las circunstancias del caso concreto y si es
conveniente o no iniciar dicho procedimiento (art. 29 LBPA inc. 2º).
En relación con la denuncia, cabe tener presente que aquel es el acto de poner en
conocimiento de la Administración de un hecho que la habilita para actuar de oficio, como
sucede de forma habitual con las infracciones administrativas. En estos casos, el denunciante
no tiene la calidad de parte ni los derechos que aquella situación conlleva, sin perjuicio de
que se puedan dar los supuestos previstos en el artículo 21 de la LBPA para poder ser parte
o interesado, lo cual es independiente a la calidad de denunciante.
14.2. Iniciación a instancia del interesado
a) Los supuestos en que procede: las posiciones desde las que cabe incoar la actuación
de la Administración
La iniciación a solicitud de persona interesada, puede ser realizada por un ciudadano o

persona privada. Tiene su campo propio cuando se trata de la aplicación, una vez culminado
el procedimiento administrativo, de regulaciones jurídico-administrativas que pueden
establecer una intervención o un control por parte de la Administración de las actividades
propias de los particulares (como sucede con las autorizaciones de actividad o permisos); o
bien reconocer en favor de éstos derechos, posibilidades de actuación o cualesquiera
beneficios o ventajas (caso de una concesión, subsidio o subvención), así como cuando el
afectado por una previa actuación administrativa precisa levantar la carga que supone la
regla de acto previo o de la impugnación del que se hubiera ya producido. En todo caso
procede cuando se pretende del órgano competente el reconocimiento, la modificación o la
desaparición de un derecho o una situación jurídica en general.
105
Debe distinguirse claramente a este respecto las dos posiciones básicas desde las que se
puede interesar la actuación administrativa, con puesta en marcha del pertinente
procedimiento:
a) La genérica, basada en el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente en

la Constitución, en su artículo 19 Nº 14, que establece: “El derecho de presentar peticiones
a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de
proceder en términos respetuosos y convenientes”. En todo caso, aquello no se debe confundir
con la posición específica para presentar solicitudes a la autoridad, aunque la
jurisprudencia administrativa tiende erróneamente a identificarlas, como lo veremos
más adelante.
b) La específica otorgada por un derecho subjetivo o un interés individual o colectivo, tal

como lo señala el art. 21 de la LBPA.
Que la iniciativa se haga desde una u otra posición depende estrictamente de la legislación
material aplicable y las relaciones jurídicas que la misma funde o a las que históricamente
haya dado lugar.
Sobre esta materia, en el Derecho español la distinción entre una y otra está claramente establecida
por la jurisprudencia contencioso-administrativa, para la cual únicamente la segunda determina el
deber de la Administración de tramitar y resolver conforme a Derecho el procedimiento en sentido
pertinente, es decir, da lugar a una verdadera instancia o solicitud (inicial o en fase de reclamación o
impugnación), mientras que la primera consiste en una simple petición, que, en cuanto basada hoy en
un derecho fundamental, determina la actuación administrativa, si bien no obliga a una determinada
resolución de fondo; actuación administrativa efectiva y resolución, que son susceptibles de control
judicial cuando menos desde el punto de vista formal (SsTS de 15 de julio de 1982; 8 de mayo de 1985;
15 de octubre de 1986; 10 de abril de 1987; y 18 de febrero de 2003; R. Az. 4382, 2339, 8037, 2301 y
2117, respectivamente).
El derecho de petición, para el caso español, no determina obligación estricta para la Administración
de producir una determinada resolución de fondo (pues sólo si la estima fundada debe adoptar las
medidas correspondientes), pero sí la de comunicación de la decisión que se tome (que nunca puede
perjudicar al peticionario).
Por otro lado, la titularidad de una situación jurídica material individualizada

(paradigmáticamente un derecho subjetivo) otorga el derecho a iniciar el correspondiente
procedimiento mediante la presentación de la solicitud (art. 30 LBPA).
b) La formalización de pretensiones ante la Administración: la solicitud; sus

requisitos formales y materiales
La LBPA regula en sus artículos 30 y 31, el cumplimiento de ciertas formalidades por parte
del interesado al presentar su solicitud, que a su vez tiene correlación con la obligación legal
de la Administración de resolver dentro del plazo establecido al efecto (art. 23 LBPA). La
forma a través de la cual se ejercita ese derecho ante la Administración es la instancia o
solicitud (esta última, es la denominación legal).
La solicitud debe contener los determinados requisitos generales, señalados en el art. 30 de

la LBPA. En todo caso, aquello es sin perjuicio de los requisitos adicionales que pueda
106
establecer la legislación sectorial específicamente aplicable. Estos requisitos generales son

los siguientes:
1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, así como la

identificación del medio preferente o del lugar que se señale para los efectos de
notificaciones.
2. Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud. Sobre este punto, cabe
señalar que la norma establece que en el caso de que las pretensiones tengan un
contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser
formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa).
3. Lugar y fecha.
4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio habilitado.
5. Órgano administrativo al que se dirige.
En definitiva, los particulares tienen derecho a iniciar un procedimiento administrativo y la

efectividad de éste, queda sujeto al cumplimiento de los requisitos materiales y formales a
los cuales está sujeta una determinada solicitud.
c) La presentación de la solicitud
Es de suma importancia de la presentación de la solicitud, como de cualquier otro escrito,

ante la Administración. A partir de la lectura del artículo 30 de la LBPA (inc. 4º) se infiere
que las solicitudes, comunicaciones y escritos se presentan en las oficinas de la
Administración, es decir, del órgano respectivo y, añade la norma, que los interesados
podrán exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose
como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.
También, se debe advertir que, a tenor del inciso final del artículo 30 de la LBPA, los
solicitantes podrán acompañar los documentos que estimen convenientes para precisar o
completar los datos del formulario, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por
el órgano al que se dirijan.
d) Los formularios y sistemas normalizados de solicitudes
Para facilitar tanto el funcionamiento de la Administración, como el ejercicio de sus

derechos por los particulares, la Administración deberá establecer formularios de
solicitudes, cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una
serie de procedimientos. Los formularios mencionados estarán a disposición de los
ciudadanos en las dependencias administrativas (art. 30 inc. 5º LBPA).
Igualmente, los solicitantes podrán acompañar los documentos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del formulario, los cuales deberán ser admitidos y
tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan (art. 30 inc. 6º LBPA).
107
e) Las deficiencias y defectos en las solicitudes
Conforme a lo señalado en el art. 31 de la LBPA, los defectos en la presentación de una

solicitud se pueden subsanar, teniendo en cuenta lo siguiente:
i. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos señalados en el artículo 30 de la LBPA

y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado
para que, en un plazo de cinco días, subsane la falta o acompañe los documentos
respectivos, con indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su
petición. Por tanto, los defectos de que adolezcan las solicitudes son subsanables, debiendo
requerir la Administración al interesado al efecto y con indicación de que, de no producirse
la subsanación en el plazo conferido, se le tendrá por desistido.
En la misma línea se ha pronunciado la Contraloría General de la República, al señalar que «[…] la

letra d) del inciso primero del artículo 30 de la aludida ley [Nº 19.880], sostiene que si el procedimiento se
inicia a petición de parte interesada, la solicitud que se formule deberá contener la firma del solicitante o la
acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio habilitado. Según el inciso
primero del artículo 31 de esa misma normativa, si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos señalados
en el artículo 30 y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para
que, en un plazo de cinco días, subsane la falta o acompañe los documentos respectivos, con indicación de que, si
así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su petición. De las normas transcritas, es posible desprender que
cuando el procedimiento administrativo es iniciado a petición del interesado, su solicitud debe ser firmada por
él o por su apoderado, caso este último en que además se debe acompañar el poder respectivo, que debe constar
en escritura pública o documento privado suscrito ante notario. Luego, si alguno de esos requisitos —o ambos–
fueren omitidos por el peticionario, el organismo público deberá requerirle para que en un plazo de cinco días
subsane la falta o acompañe el documento necesario» (Dictamen Nº 63.421, de 2015).
Es importante tener presente que la resolución que declara este «desistimiento tácito»
constituye un acto trámite que pone término al procedimiento, razón por la cual es
impugnable a través de los recursos que franquea la ley (artículo 15 de la LBPA). A su vez,
la exigencia de estos antecedentes debe estar previstos en la ley, no siendo suficiente una
norma de carácter reglamentario o infralegal. En caso contrario, se debe entender que
dichos antecedentes deberán ser acompañados en la etapa de instrucción, para que sean
apreciados por la Administración en su resolución final.
Sin embargo, la Contraloría ha entendido que esta exigencia –a pesar del texto expreso de la ley-
podría estar contenida en una norma reglamentaria, haciendo efectivo el «desistimiento tácito»
previsto en el artículo 31 de la LBPA. Así ha señalado que «[…] en consideración al tenor literal del
artículo 56 [del Reglamento del sistema nacional de control de los productos farmacéuticos de uso
humano], como también al contexto de la preceptiva en la cual se enmarca, es inconcuso sostener que los
certificados en cuestión requieren ser acompañados al momento de presentarse la solicitud de renovación de
registro sanitario ante el ISP y que, en consecuencia, tal exigencia se encuentra prevista en la regulación
específica que rige la materia. En mérito de lo expuesto, atendido que la normativa sanitaria no precisa de qué
manera debe proceder la autoridad administrativa si el solicitante no cumple la aludida obligación y dado el
carácter supletorio de la ley N° 19.880, cabe concluir que, en tal evento, es pertinente aplicar lo estatuido en el
referido artículo 31 de dicho cuerpo legal, debiendo otorgarse al interesado un plazo de cinco días para que
acompañe los certificados en comento, con indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su
petición» (Dictamen Nº 17.346, de 2015).
ii. Además, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano

competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los
108
términos de aquélla. De ello, se levantará acta sucinta, que se incorporará al

procedimiento. En este sentido, la Administración no puede requerir de los interesados en
el procedimiento más que la aportación de los datos y documentos indispensables para
fijar los elementos de juicio necesarios para la resolución del asunto.
§ 15. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: LOS PLAZOS Y SU CÓMPUTO
Una vez iniciado, las actuaciones procedimentales precisan estar adecuadamente

organizadas como condición para que el procedimiento pueda cumplir su función
institucional de cauce de la actividad de la Administración; actividad que, como nos consta,
ha de ser imparcial, eficaz y conforme al Derecho en el servicio al interés general. De ahí
que en la ordenación del procedimiento tengan clara repercusión los principios generales de
la actuación administrativa.
15.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento
Desde esta perspectiva se entienden las reglas de tramitación que se establecen en los arts.
7, 9 y 18 de la LBPA:
a) En aplicación del principio de celeridad, el procedimiento ha de impulsarse de oficio

en todos sus trámites (art. 7º inc. 1º LBPA).
b) En el despacho de los expedientes se debe guardar el orden riguroso de incoación en

asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia (art.
7º inc. final LBPA).
Es ésta una regla importante en su doble vertiente organizativa del trabajo

administrativo y garantizadora de la objetividad de éste y, por tanto, de los derechos
e intereses de los interesados. Sin embargo, en general la jurisprudencia no otorga a
su infracción más trascendencia que la específica de la responsabilidad del
funcionario correspondiente, que es inoperante en la práctica, cuando menos hasta
hoy.
La regulación legal vigente enfatiza la responsabilidad disciplinaria del personal a

cargo del despacho de los asuntos, con previsión de la posibilidad de su exigencia
por los interesados, sobre la base del deber legal directo que se impone a dicho
personal de asegurar una tramitación normal de los correspondientes
procedimientos, adoptando -si fuera necesario— las medidas precisas para remover
los obstáculos que pudiere afectar a su pronta y debida decisión (arts. 7º inc. 2º
LBPA).
c) Los trámites que deban ser llevados a cabo por la Administración y los particulares,
deben serlo dentro en los plazos legales y concretados a tal fin. Por ello, al solicitarse
de otros órganos administrativos la verificación de trámites o actuaciones, debe
consignarse en la comunicación el plazo establecido al efecto (art. 9º inc. 3º LBPA).
15.2. Los términos y los plazos
109
Estas reglas están evidentemente relacionadas con las más generales que sobre términos y
plazos se contienen en los artículos 23 a 27, ambos inclusive, de la LBPA, y que pueden
sintetizarse así:
a) Los términos y plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de la

Administración, así como a los interesados en los correspondientes procedimientos (art.
23 LBPA).
Sin embargo, Contraloría ha sostenido que, si bien los términos contemplados en el

procedimiento administrativo no son fatales para la Administración y que su demora no
afecta la eficacia de los actos, “[…] trae aparejada las eventuales responsabilidades
administrativas de parte de los funcionarios públicos encargados”184. En un sentido similar se
pueden encontrar algunos pronunciamientos de la Corte Suprema185, aunque frente a las
dilaciones extremas ha utilizado la figura del «decaimiento» del procedimiento
administrativo, dejando sin efecto todas las actuaciones que producto de la dilación
carecen de utilidad o son derechamente ilegítimas, aunque en sentido estricto estamos
ante la caducidad del procedimiento, especialmente en el ámbito de las sanciones
administrativas.
En este sentido, la Corte Suprema ha señalado que «[…] la Superintendencia de Salud demoró dos años
y cinco meses en resolver la aplicación de la multa, contados desde la fecha de formulación de cargos ocurrido
el 24 de marzo de 2014 y la dictación de la Resolución Exenta IP/No 1468 de fecha 28 de septiembre de 2016,
dilación indebida e injustificada, que genera el referido efecto jurídico de decaimiento del procedimiento
administrativo sancionador, esto es, su extinción y pérdida de eficacia, al verse afectado su contenido jurídico
que se ha tornado inútil o abiertamente ilegítimo» (SCS Rol Nº 257-2019, cº4).
b) La tramitación del procedimiento no será suspendida por cuestiones incidentales que se

presenten en el proceso, aun cuando se refirieran a la nulidad de actuaciones, salvo que
la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario (art. 9 inc. 4°).
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se

refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a menos
que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario.
c) Los plazos se computan según los términos de su fijación.
El cómputo de los días establecidos en la LBPA es siempre de días hábiles, entendiendo

que son inhábiles los días sábados, domingos y festivos. Para distinguirlo de los plazos
judiciales, en la práctica de habla de «días hábiles administrativos». Ahora bien, si para
un procedimiento se tuviera que computar de manera distinta, así lo deberá establecer
la ley que lo regula debido a la aplicación supletoria de la LBPA.
Todos los plazos expiran siempre en día hábil, por lo que cuando el último día del plazo
sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 25 inc. final
LBPA).

185 SCS Roles Nºs. 97.686-2016 y 20.770-2018.
110
Los plazos se cuentan, estén expresados en meses o años o en días, a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate
o a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
Respecto de los fijados en meses o años, si en el mes de vencimiento no hay día
equivalente al de comienzo del cómputo, se entiende que el plazo expira el último día del
mes (art. 25 inc. 2º LBPA).
d) Salvo disposición en contrario, los plazos son ampliables, por decisión de la

Administración de oficio o a petición de los interesados, hasta en la mitad de su duración
si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudiquen derechos de tercero (art. 26 inc. 1º
LBPA).
La solicitud de ampliación (caso de producirse) y en todo caso la decisión sobre ella —

que no es recurrible— debe producirse antes el vencimiento del plazo de que se trate.
Nunca puede ser objeto de ampliación un plazo ya vencido (art. 26 incs. 2º y 3º LBPA).
e) Salvo los de presentación de solicitudes y recursos, los plazos son también reducibles,
por razones de urgencia, a la mitad de su duración (no cabe recurso independiente contra
la decisión que ordene la tramitación de urgencia) (art. 63 LBPA).
f) A fin de imprimir al procedimiento la mayor rapidez (principio de celeridad y de

economía procedimental), todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una
impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo, deben acordarse en
un sólo acto (art. 9º inc. 2º LBPA).
§ 16. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La instrucción del procedimiento tiene por objeto, según se desprende del artículo 34 LBPA,
la realización de los actos necesarios para la determinación, el conocimiento y la
comprobación de los datos (fácticos y jurídicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse el
acto terminal, es decir, el acto definitivo que ponga fin a dicho procedimiento. En efecto, la
autoridad administrativa para efectuar un pronunciamiento debe recabar antecedentes,
pruebas, hacer consultas, etc., con la finalidad de formarse un juicio fundado y emitir su
parecer. Este cúmulo de antecedentes permitirá formar la convicción a la autoridad y dará
cuenta de los “motivos objetivos”, tanto de derecho o de hecho que ha tenido en
consideración para emitir su decisión.
Ahora bien, todos estos actos de instrucción, junto con la valoración y razonamiento que
realiza la autoridad de los mismos, conforman los motivos del acto administrativo, los cuales
posteriormente se deben expresar claramente en el acto terminal (motivación o fundamentación),
en los casos que determine la ley, como sucede respecto de todo acto o resolución final
(artículo 41 LBPA) o en aquellos que no siendo actos terminales, afecten derechos de los
particulares (artículo 11 del mismo texto legal).
La verificación de estos actos o diligencias de instrucción deben disponerse de oficio por la

Administración, sin perjuicio del derecho de los interesados de proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
111
16.1. Actos o diligencias instructorios típicos de la Administración: la prueba y los

informes
a) Prueba
En el procedimiento administrativo los hechos relevantes para su resolución pueden

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, apreciándose en conciencia
(art. 35 LBPA). La apertura de un período probatorio puede decidirse tanto de oficio, como
a petición de cualquier interesado, pero en modo alguno es un trámite necesario con carácter
general.
La regulación legal es en este punto escueta, lo que lejos de significar una escasa importancia
de la prueba, revela la flexibilidad en el procedimiento administrativo de la actividad
probatoria.
Por su parte, la jurisprudencia administrativa ha destacado el rol que le corresponde a la
Administración en el control de dicha actividad, a la que pertenece la facultad de apreciar la relevancia
de los hechos que se pretenden probar y la pertinencia de los medios de prueba que se propongan por
los interesados186. En ese sentido, la Contraloría entiende que si bien le corresponde cautelar la
regularidad del proceso, no puede sustituir a la Administración activa en la ponderación de los
elementos de convicción en un procedimiento administrativo, los que deben ser analizados en
conciencia por la autoridad competente.187
El período probatorio es preceptivo, debiendo acordarse de oficio, cuando la Administración

no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, teniendo una duración (común para la proposición y práctica) entre
un mínimo de diez y un máximo de treinta días (art. 35 inc. 2º LBPA).
Las pruebas propuestas por los interesados sólo pueden ser rechazadas mediante resolución
fundada, cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (arts. 35 inc. 3º LBPA).
Los interesados tienen derecho a intervenir en la práctica de las pruebas, a cuyo efecto deben
ser notificados no sólo del comienzo de las actuaciones necesarias para la realización de las
que hayan sido admitidas, sino también y en el caso concreto del lugar, fecha y hora de cada
práctica, con advertencia de poder contar con la asistencia de peritos propios que le asistan
(art. 36 LBPA).
Por su parte, en ausencia de regulación específica al respecto, rige en el procedimiento

administrativo el principio de libertad de los medios probatorios y el de valoración de los
utilizados por la Administración actuante.188
b) Informes
186 Dictámenes Nºs 21.093, de 2015; 85.689, de 2013, y 62.113, de 2006.

187 Dictamen Nº 1.161, de 2019.
188 Dictamen Nº 64.965, de 2015.
112
Actuaciones suministradoras de importantes datos a efectos de la resolución final y cuya

realización corresponde normalmente a la Administración actuante, son los informes, a los
que se refieren los artículos 37, 37 bis y 38 LBPA. A través de ellos, la autoridad
administrativa recaba antecedentes, formula consultas, para formar su convicción.
En ese sentido, los informes son un típico ejemplo de actos de juicio o dictamen, de los que
señala el artículo 3º de la LBPA, los que solo contienen una opinión, y no son, por regla
general, vinculantes. Por ello, se trata, de actos de trámite que no se pueden impugnar
separadamente.
En este sentido, Contraloría ha concluido que los informes solicitados por los Órganos de la
Administración para resolver un procedimiento administrativo no son impugnables a través de los
recursos que contempla la Ley Nº 19.880. En particular, resolvió que las opiniones emitidas por las
Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero a través de informes, en el procedimiento de
tramitación de concesiones marítimas, no revisten la naturaleza de decisiones formales en las cuales
se contengan declaraciones de voluntad, sino que solo constituyen antecedentes a considerar por el
Ministerio de Defensa Nacional para resolver los otorgamientos requeridos, por lo que, en definitiva,
no son susceptibles de los recursos que contempla la LBPA (Dictamen Nº65.515, de 2011).
Debe solicitarse en todo caso la emisión de aquéllos que sean preceptivos por disposiciones
legales y los que, aún no teniendo dicho carácter, se consideren necesarios para resolver,
citando el precepto que los exija, en el primer caso, o fundamentando la conveniencia de
reclamarlos, en el segundo caso, y especificando el extremo o extremos sobre los que se
desea la formulación de juicio, en ambos supuestos (art. 37).
Los informes o dictámenes pueden ser, por tanto y en función de la exigencia legal de su
emisión en el procedimiento:
1. Preceptivos
2. Facultativos.
A su vez y desde el punto de vista de la incidencia del juicio que contengan sobre la
formación de la voluntad del órgano administrativo competente para resolver el
procedimiento, pueden ser:
1. Vinculantes
2. No vinculantes
Ambas clasificaciones son compatibles, aunque la combinación más frecuente entre las
mismas es la que da lugar a:
i. Los informes o dictámenes preceptivos y, además, vinculantes. Ejemplo característico

es el informe de la comisión de peritos en los procedimientos expropiatorios que fija
el monto de la indemnización provisional, regulado por el DL Nº 2.186, de 1978;
ii. Los informes o dictámenes preceptivos, pero no vinculantes. Así ocurre con el informe
del fiscal en un sumario administrativo; y el informe de la Comisión de Evaluación en
los procesos licitatorios, y
iii. Los informes o dictámenes ni preceptivos (facultativos), ni vinculantes, que es la regla

general conforme a lo establecido por el artículo 38 de la LBPA.
113
Los informes o dictámenes deben ser emitidos en el plazo fijado al efecto, de suerte que su
no evacuación en tiempo permite a la Administración solicitante, proseguir las actuaciones
hasta su terminación, así como desconocer, es decir, no tener en cuenta, los emitidos fuera
de plazo (art. 38 inc. 2º).
Con la Ley Nº 21.000 se estableció un mecanismo de coordinación en los casos en que un

órgano de la Administración del Estado debe dictar actos administrativos con carácter
general –es decir, con carácter normativo– y que pueda incidir en las competencias de otros
órganos, pudiendo dar lugar a disposiciones contradictoria. En estos casos, se debe solicitar
informes a estas entidades, el cual deberá ser evacuado en el plazo de treinta días (art. 37
bis. inc. 1º y principio del 2º). Remitido el documento, la entidad solicitante deberá valorar
el contenido de la opinión del órgano requerido, expresándolo en la motivación del fallo
conforme al artículo 41, y en caso de que no sea evacuado oportunamente, se procederá de
la misma manera que en el artículo 38 inciso 2º (art. 37 bis. inc. 2º).
Este procedimiento no es aplicable en los casos en que el acto administrativo de carácter

general requiera aplicación inmediata o en el más breve plazo posible, atendida su naturaleza
y urgencia, circunstancia que deberá ser justificada y de la cual se dejará constancia en su
texto (art. 37 bis. inc. 4º). Una vez dictado dicho acto, el órgano solicitante deberá remitirle
a los otros órganos administrativos competentes todos los antecedentes tenidos a la vista y
requerir de éstos un informe, con el propósito de cumplir con los objetivos ya señalados, en
la aplicación del acto administrativo respectivo (art. 37 bis. inc. 5º).
Por último, considerando la dimensión y envergadura que pueden tener los informes, la
propia ley dispone que “La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la
resolución cuando se incorporen al texto de la misma” (artículo 41 inciso final). Por lo tanto,
desde que la autoridad hace suyo el contenido de un informe y sus conclusiones, se entiende
que aquel pasa a formar parte de la “motivación” del acto o resolución final, lo que permite
dar sustento a la decisión que ha adoptado.
16.2. Los actos o diligencias instructorios típicos de los interesados en el

procedimiento: información pública
La tensión que vimos en su momento existe, en el plano material y a efectos de legitimación

para ser interesado en el procedimiento, entre interés individual o colectivo, pero acotado,
de un lado, e interés difuso, común o social, de otro, a los efectos de la constitución de la
necesaria legitimación para intervenir en el procedimiento, se da también, en el plano
procedimental, entre el trámite ahora analizado (articulado en función de las personas
legitimadas por razón de un interés legítimo, individual o colectivo) y el de información
pública, configurado en atención justamente a la legitimación que proporciona el interés
común o generalizado y que es otorgada por ello mediante la llamada acción pública.
En la información pública se concede la oportunidad de formular alegaciones a todos los

ciudadanos. A este trámite se refiere el artículo 39 de la LBPA, precisando que la
comparecencia en el no otorga, por si misma, la condición de interesado; condición que
requiere, como nos consta, el sustrato representado por la conexión del procedimiento con
114
un derecho o un interés legítimo, como lo sostiene la jurisprudencia189. En todo caso, quienes

presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la Administración una
respuesta razonable, que puede ser común para todas aquellas alegaciones que planteen
cuestiones sustancialmente iguales.
Dadas las características del trámite, su ordenación concreta es cosa más bien de la
legislación sectorial correspondiente, que en ocasiones lo configura como preceptivo y
obligatorios (como ocurre con los procedimientos de aprobación y modificación de los
instrumentos de planificación territorial, conforme a la Ley General de Urbanismo y
Construcciones y su Ordenanza, y en el procedimiento de evaluación ambiental, ya sea bajo
la forma de un EIA o de una DIA).
El artículo 39 LBPA, no obstante, autoriza con carácter general a la Administración

actuante para acordar un período de información pública, cuando la naturaleza del
procedimiento lo requiera, procediendo a su anuncio en el Diario Oficial o en un diario de
circulación nacional, a fin de que cualquier persona — física o jurídica — pueda examinar el
procedimiento o la parte del mismo que se indique (a cuyo efecto el anuncio debe señalar el
lugar de exhibición y precisar el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso puede
ser inferior a diez días). Así como la comparecencia en la información pública no otorga por
sí misma la condición de interesado, la incomparecencia no impide tampoco a los interesados
interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento (art.
39 inc. 4º).
Se trata de un instrumento que permite la participación ciudadana, otorgando legitimidad a

la determinación que adopte la autoridad en el procedimiento, especialmente en aquellos
casos en que están en juego no sólo los intereses o derechos de las partes, sino también de
terceros y de la comunidad en general.
La participación ciudadana se ha constituido como uno de los elementos capitales en orden a superar
la obsolescencia de las instituciones clásicas de la democracia, particularmente radicada en el
parlamento. Debido a la profunda crisis que se ha experimentado por una acentuada y progresiva
disociación del poder público y la ciudadanía, se ha levantado con fuerza la idea de la participación
ciudadana en la Administración pública durante la segunda mitad del siglo XX, al punto de elevarla
a la categoría de un principio constitucional190. Aquello no es consecuencia sino del traslado del eje
central del Estado desde el parlamento al Gobierno y la Administración, concentrando un enorme
poder público en el diseño, implementación y ejecución de políticas públicas, contando con un gran
aparato burocrático que le permiten tener una incidencia gravitante en la sociedad. Por lo demás, la
189SCS Rol Nº 21.993-2014, de 6 de abril de 2015, cº 27.

190 Así se dirá, en el caso de España, que el principio de participación se expresa con carácter general en el
artículo 9º, apartado 2, de la Constitución, según el cual corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Véase: Sánchez Morón, Miguel (1979): El principio de
participación en la Constitución española, en: Revista de Administración Pública, 89, p. 174-174. Sobre la
materia también se puede ver Muñoz Machado, Santiago (1977): Las concepciones del Derecho administrativo
y la idea de participación en la Administración, Revista de Administración Publica, 84, pp. 519 y ss.; Sánchez
Morón, Miguel (1980): La participación del ciudadano en la Administración Pública, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales; García de Enterría, Eduardo (1989): Principios y modalidades de participación en
la vida administrativa, Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, coord. por Rafael Gómez-Ferrer
Morant, pp. 437-452; Pérez Moreno, A. (1989): Crisis de la participación administrativa, Revista de
Administración Pública, 119, p. 91.
115
dinámica económica-social y la evolución de la ciencia y la tecnología, hacen que el legislador

descargue buena parte de las decisiones fundamentales que inciden sobre el cuerpo social en la
Administración191. Sin embargo, la relación entre la Administración y el ciudadano no genera siempre
instancias que permitan dar una legitimación democrática a las determinaciones que adopta y, por
tanto, plantea serios problemas al momento de poder implementarlos frente al desapego social que
generan.
Por tal razón, la idea de “crisis de participación”, “ausencia de participación ciudadana” o “falta de
legitimidad democrática en las decisiones públicas”, han levantado la necesidad de reflexionar sobre el
punto y promover diversas modificaciones normativas en los ordenamientos positivos, tendencia que
se ha proyectado a Latinoamérica192 y que ha llegado a nuestro país.193
Ahora bien, existen diversos mecanismos de participación. En algunos casos, (i) se utilizan fórmulas
orgánicas, mediante la integración de miembros representantes de la comunidad en órganos
administrativos, normalmente de carácter consultivo194, aunque también existen algunos con carácter
activo o decisorio195; en otros casos existen (ii) fórmulas de participación procedimental, estableciendo
mecanismos de audiencias o información pública196 o de consulta preceptiva de todo o parte de los
miembros de la comunidad, como ocurre con la Consulta Indígena. Por último, también se considera
como mecanismo de participación (iii) la legitimación de las organizaciones sociales para impugnar
por la vía jurisdiccional los actos administrativos que puedan afectar al interés general o colectivo.197
No obstante, no es posible agotar todas las instancias de participación que utiliza la Administración,
como ocurre muchas veces con la consulta públicas de políticas, planes y programas que realizan los
ministerios o servicios públicos, así como las consultas no vinculantes que se realizan a la comunidad
por parte de las municipalidades.
191 Véase Parejo Alfonso, Luciano (2000): El Estado social administrativo: Algunas reflexiones sobre la “crisis”
de las prestaciones y los servicios públicos, en Revista de Administración Pública, 153, pp. 238-239.
192 En el caso de Perú se puede consultar el trabajo de Danós, Jorge (2006): La participación ciudadana en el
ejercicio de las funciones administrativas en el Perú, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº 1, pp. 121-164;
en Colombia Nader, Rachid (2008): La participación ciudadana como principio de la función administrativa en
el contexto de la descentralización, en: Derecho y Realidad, 12, pp. 281-286; en Argentina Rey Vázquez, Luis
Eduardo (2016): Estado, Administración y Realidad: la participación del ciudadano en la gestión pública, en:
Revista Digital Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Nº 1, pp. 119-171.
193 En este sentido, Pedro Pierry ha sostenido que en la Administración Pública contemporánea aparece como
uno de los aspectos más importantes, la necesidad de buscar diversas formas de participación del administrado
en la toma de decisiones. Todas ellas tienden a acercar la Administración al administrado y aunque no
signifique dotarlos de atribuciones decisoria, ya que ellas radican por regla general en la autoridad, permiten
que la decisión logre un mayor grado de aceptación social. Véase Pierry, Pedro (1989-1990): Las audiencias
públicas, en: Revista de Derecho, Valparaíso, XIII, pp. 165-174. También se puede consultar Mirosevic,
Camilo (2013): Mecanismos de participación ciudadana en el ordenamiento jurídico, Santiago, Librotecnia.
194 Así sucede con el Consejo Económico y Social Provincial (conocido también como CESPRO), que es un
órgano de asesoría y participación ciudadana a nivel provincial en Chile, establecido por la Ley 19.175,
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional. También está el Consejo Comunal de
Organizaciones de la Sociedad Civil es un órgano de participación ciudadana de las municipalidades, que
reemplazaron al Consejo Económico Social Comunal (CESCO), y cuyo objetivo es asegurar la colaboración y
participación de la comunidad local en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
195 Así sucede con los Consejos Zonales de Pesca, que tienen por objeto contribuir a descentralizar las medidas
administrativas que adopte la autoridad y hacer efectiva la participación de los agentes del sector pesquero en
el nivel zonal, en materias relacionadas con la actividad de pesca y acuicultura.
196 La información pública o participación ciudadana es regulado con carácter facultativo en el artículo 39 de
la Ley Nº 19.880, pero que es un trámite esencial en algunos casos, como ocurre los procedimientos de
aprobación y modificación de los instrumentos de planificación territorial, conforme a la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, y en el procedimiento de evaluación ambiental, ya sea bajo la
forma de un EIA o de una DIA.
197 Sobre la tipología de las técnicas de participación, véase Santamaría Pastor, Juan Alfonso (2016): Principios
de Derecho administrativo, 4ª ed. T. I, Madrid, Iustel, p. 93-94.
116
Los fundamentos de la participación ciudadana en Chile se encuentran en la Constitución, a partir del

reconocimiento de nuestro país como una república democrática (artículo 4º) y el deber que ha de
asumir el Estado en orden a “[…] promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y
asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo
1º inciso final).
A su vez, en el ámbito de las entidades territoriales, se insiste en la participación de la ciudadanía en

la generación de sus autoridades (artículo 113 y 119) y como la ley debe establecer formas de
participación de la comunidad en las actividades que realizan estas entidades (artículo 118 inciso 2º).
En el año 2011 entró en vigor la Ley Nº 20.500, sobre asociaciones y participación ciudadana en la
gestión pública. En este sentido, dicha iniciativa estaba orientada a hacer efectivo el derecho de las
personas a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional, el cual se encuentra
consagrado en el inciso final del artículo 1º de la Constitución. Así, se afirmaba en su mensaje que:
“La participación ciudadana, como eje central de un régimen democrático moderno, concibe la relación entre el
Estado y el individuo como una cooperación entre ambos y no como una relación vertical o de sumisión de los
sujetos a la autoridad. Una relación de cooperación Estado-individuo, piedra angular del principio
participativo, trae como consecuencia una activa intervención de la sociedad civil en la elaboración de la
voluntad estatal, esto es, un involucramiento superior de la ciudadanía en el diseño o elaboración de las
decisiones públicas, superando el carácter recepticio, pasivo o de meros sujetos, que existe en un régimen de
sujeción vertical de los individuos frente a la autoridad y carente de una ciudadanía organizada, activa y
responsable. En estas condiciones, la existencia de un marco que favorezca una participación ciudadana efectiva,
por un lado, hace partícipes de las decisiones a los propios ciudadanos, posibilitando el ensanchamiento de la
democracia. Por el otro, permite una actuación eficiente de los órganos del Estado encargados de tomar
decisiones públicas, toda vez que se toma conocimiento de los distintos intereses en juego, del grado de aceptación
de las medidas y se perfeccionan técnicamente las decisiones con aportes externos”.198
Una de las modificaciones más importantes se hizo a la LBGAE, introduciendo un nuevo Título IV
“De la participación ciudadana en la gestión pública”. A este respecto, es importante destacar que estas
normas se aplican a todos los órganos de la Administración del Estado (artículo 2º)199, salvo aquello
que están expresamente excluidos (artículo 21)200. Así, se reconoce la participación como un derecho
que el Estado debe respetar: “El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas,
planes, programas y acciones”. Por tal razón se dispone que “[…] es contraria a las normas establecidas en
este Título toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejercicio del derecho de
participación ciudadana señalado en el inciso anterior” (artículo 69).
c) Otros actos o diligencias de instrucción: las alegaciones y la audiencia
Las alegaciones
Con carácter general, los interesados pueden -tal como determinan los artículos 10 y 17
letra f) de la LBPA — formular alegaciones y aportar documentos (u otros elementos de
juicio) en cualquier momento a lo largo de todo el procedimiento, siempre que sea antes del
198 Mensaje Presidencial de 8 de junio de 2004, Boletín Nº 3.562.

199 Esta disposición establece que: “La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas
de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley”.
200 Esta norma dispone que: “Las normas del presente Título no se aplicarán a la Contraloría General de la República,
al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a
las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley, órganos que se regirán
por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado,
según corresponda”.
117
otorgamiento del trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución.
La apuntada limitación (anterioridad a la audiencia) no rige, además, para las alegaciones

que tengan por objeto poner de relieve defectos de tramitación (especialmente los que
supongan paralización), infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de
trámites subsanables.
Consecuentemente, la aportación al procedimiento de datos fácticos y jurídicos por los

interesados, de iniciativa propia, no presenta problema alguno.
La audiencia
Este derecho de los interesados de formular alegaciones (y aportar documentos u otros

elementos de juicio) tiene su contrapunto en la facultad de la Administración actuante de
otorgar a los mismos una específica ocasión procedimental para defender sus derechos e
intereses en el seno del procedimiento: es la que se conoce como trámite de audiencia. Sin
embargo, se deben hacer algunas precisiones:
i. La audiencia se ha entendido en un sentido amplio, como la posibilidad que se le

otorga a los interesados para poder formular observaciones o hacer alegaciones en
el marco de un procedimiento administrativo. Por tal razón, aquella puede tener
lugar mediante una actuación por escrito dentro de cierto plazo o mediante una
exposición oral.
ii. La regla general es que la posibilidad de dar audiencia es una atribución de la

Administración, salvo en los casos en que la audiencia sea obligatoria, ya sea que lo
determine la propia ley, como sucede en los casos de invalidación de un acto
administrativo (art. 53 de la LBPA) o que sea una exigencia derivada de la garantía
constitucional de un procedimiento justo y racional (artículo 19 Nº 3 de la
Constitución).
Nuestro Tribunal Constitucional ha sostenido que todo acto de efectos desfavorables exige de las
garantías de un procedimiento justo y racional (artículo 19 Nº 3 inciso 6º de la Constitución). Así, en
la Sentencia Rol Nº437, de 2005, señala que:“[…] los principios del artículo 19 Nº 3 de la Constitución,
en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de toda diligencia,
trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos
jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de legalidad
contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la
igual protección de la ley en el ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos razonamientos
se sigue que los principios contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo relativo al proceso racional
y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de índole
administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional”201. Por su parte, el
principio del racional y justo procedimiento implica, a su vez, un conjunto de garantías reconocidas
por nuestra jurisprudencia constitucional, una de las cuales es el derecho a la defensa jurídica (artículo
201 STC Rol Nº437, de 2005, cº17. En el mismo sentido STC Nº 437, considerado 5º, con referencia a los
precedentes contenidos en las STC N°s. 176, de 1993, y 478, de 2006; STC Rol Nº 616, c. 18; STC Rol Nº 808,
c. 10; STC Rol Nº 1393, c. 7; STC Rol Nº 2111, cc. 16 y 17, entre otras. Además, se puede consultar CORDERO,
Eduardo (2013): “Concepto y naturaleza de las sanciones administrativas en la doctrina y jurisprudencia
chilena”, en Revista de Derecho (UCN), Vol. 20 Nº 1, pp. 79-103.
118
19 Nº 3 inciso 2°). Al efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido clara en sostener
la aplicación de esta garantía en el marco del ejercicio de la potestad sancionatoria de la
Administración202. De esta forma, no resultan admisibles aquellos procedimientos que no permiten a
una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una
situación de indefensión o inferioridad.203
Si bien la Corte Suprema ha seguido un criterio similar en materias de sanciones administrativas,

como da cuenta el conocido caso “Corpbanca con SBIF”204, ha limitado en algunos casos la necesidad
de audiencia previa, no alcanzando necesariamente a todos los actos desfavorables, como ha sucedido
con la declaración de monumento nacional de un inmueble. En efecto, en el caso “Villa San Luis” ha
sostenido que dicha declaración no requiere de la audiencia previa con el interesado, ya que tal
exigencia solo está establecida como excepción en el caso de los procedimientos administrativos
sancionatorios. En ese sentido, agrega que “[…] los procedimientos administrativos no contemplan la
participación de la persona que puede ser afectado por el acto, sin perjuicio que con posterioridad pueda reclamar
por este”205. En el mismo sentido, respecto de la declaración como monumento nacional de la “Casa
Italia”, la Corte Suprema sostuvo: “De este modo, la prevención que efectúa la autoridad recurrida acerca de
ser necesario un procedimiento sancionatorio para hacer aplicable el contenido de la Ley N°19.880 [en
particular, sobre el art. 10 de la LBPA, respecto del principio de contradictoriedad, y del art. 21, acerca
de la calidad de interesado], pareciera verse igualmente satisfecho de aquel modo en que si bien no existe la
imposición directa de un castigo, se advierte la prescripción de cargas y gravámenes que pueden devenir en
multas en caso de contravención, de forma que al menos como una hipótesis de amenaza concreta, aquel requisito,
aunque innecesario, podría entenderse satisfecho”.206
Sin perjuicio de lo anterior, con carácter general —ya sea en el marco de un procedimiento
administrativo o fuera de él— la Ley Nº 20.730, que regula el lobby y las gestiones que
representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios, establece una
regulación general sobre la solicitud de audiencia.
§ 17. EL TÉRMINO O FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Los distintos modos de terminación del procedimiento contemplados en el artículo 40 LBPA

se suelen clasificar, atendiendo a la función misma de dicho procedimiento, en normales (el
dictado de la resolución final) y anormales (el desistimiento del procedimiento, la renuncia
al derecho en el que se funde la solicitud, la declaración de abandono del procedimiento, y
la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas).
17.2. La terminación normal
202 Así, en la sentencia Rol Nº 376, afirmó que el artículo 19 N° 3 “[…] consagra el principio general en la materia,
al imponer al legislador el deber de dictar las normas que permitan a todos quienes sean, o puedan ser afectados en el
legítimo ejercicio de sus derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de los cargos que le
formule la autoridad administrativa” (c. 30°). Por lo demás, “[…] el derecho a la defensa jurídica debe poder ejercerse,
en plenitud en todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento, en los cuales se podrán ir consolidando
situaciones jurídicas muchas veces irreversibles” (c. 37°).
203 Véase las STC Rol Nº 1411, c. 7; STC Rol Nº 1429, c. 7; STC Rol Nº 1437, c. 7; STC Rol Nº 1438, c. 7;
STC Rol Nº 1449, c. 7; STC Rol Nº 1473, c. 7; STC Rol Nº 1535, c. 18; STC Rol Nº 1994, c. 24; STC Rol Nº
2053, c. 22; STC Rol Nº 2166, c. 22; STC Rol Nº 2546, c. 7; STC Rol Nº 2628, c. 6; STC Rol Nº 2748, c. 14;
STC Rol Nº 2757, c. 40; STC Rol Nº 3107, c. 9.
204 SCS Rol Nº 62.128-2016, de 9 de mayo de 2017.
205 SCS Rol Nº 8.136-2018, c. 6.
206 SCS Rol Nº 38.745-2017, c. 6.
119
a) La terminación por acto unilateral: resolución expresa y presunta (silencio

administrativo)
El modo ordinario de terminación del procedimiento consiste en que la Administración dicte

la resolución que le pone fin, lo resuelve (por eso recibe la denominación legal de resolución).
Ocurre, sin embargo, que esa resolución puede ser expresa o presunta, cuando, ante el
silencio de dicha Administración y para salvaguardar los derechos de los interesados,
especialmente el de tutela judicial, la Ley otorga a ese silencio observado por la
Administración —transcurrido un determinado tiempo y bajo determinados
presupuestos— la condición, a todos o a determinados efectos, de resolución.
i. La resolución expresa
Lo normal es ciertamente que, proyectando la Administración su autotutela declarativa

sobre el ejercicio de la potestad administrativa que esté en juego en el procedimiento de que
se trate, la resolución que dicte poniendo fin a éste exprese exclusivamente su voluntad. En
consecuencia, conforme al artículo 41 LBPA, la resolución que ponga fin a un procedimiento
ha de tener un determinado contenido material y formal mínimo, además de observar y
respetar ciertos principios y límites.
Materialmente, la resolución ha de contener la decisión tomada por la Administración;

decisión, que siempre ha de abordar todas las cuestiones, hayan sido planteadas por los
interesados o se deriven en todo caso del procedimiento, y debe ser motivada en los
supuestos determinados por el artículo 11 LBPA y en los casos que expresamente así lo
señale la ley (v.gr. artículo 9º inc. 4º, 35 inc. 3º y 40 inc. 2º de la LBPA), es decir, los que dan
lugar a la categoría de actos precisados de motivación. En todo caso, y como hemos señalado,
la aceptación de informes o dictámenes sirve de motivación, siempre que aquéllos se
incorporen al texto de la resolución.
La resolución puede tratar cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por los
interesados. Pero en este caso se requiere que previamente hayan sido puestas en
conocimiento de éstos en un plazo de quince días y para formulación de alegaciones y
aportación, en su caso, de medios de prueba (art. 41 inc. 2º LBPA).
En ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio,

oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, pudiendo, sin embargo,
inadmitir las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento (art. 41 inc. 5º LBPA), sin perjuicio del
derecho de petición del art. 19 Nº14 de la Constitución.
La decisión debe observar los principios de congruencia (con las pretensiones formuladas por
los interesados) y contradicción en los términos que ya nos constan y debe respetar la
prohibición de agravación de la situación inicial de los interesados, que está vinculado con
los procedimientos incoados a solicitud de interesado y sin perjuicio de la posibilidad de la
incoación de oficio de otro procedimiento distinto (art. 41 inc. 3º LBPA).
Desde el punto de vista formal, la resolución debe explicitar el texto íntegro de la decisión
(comprensivo, en su caso, de la motivación) y expresar los recursos que contra ésta
120
procedan, órgano administrativo o judicial ante el que deban deducirse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan formular cualquier otro que
entiendan pertinente (art. 41 inc. 4º LBPA).
ii. La resolución presunta (estimatoria o desestimatoria) por el juego del silencio (positivo o negativo)
Debido a que en Derecho administrativo es frecuente que el ciudadano necesite de un acto

administrativo para la legítima realización de una actividad y, en todo caso, el acceso al
control mediante la tutela judicial está construido en base a la impugnación de las decisiones,
de suerte que la existencia de un acto previo es presupuesto de dichos control y tutela, la
simple actitud de la Administración de no resolver expresamente sobre las pretensiones
deducidas por los administrados constituye un riesgo de quiebra del entero sistema jurídico-
administrativo y, en todo caso, del Estado de Derecho.
La técnica del llamado silencio administrativo se dirige derechamente a cubrir ese riesgo y
conjurar el peligro consiguiente, disponiendo la producción de determinadas consecuencias,
ya sea el surgimiento de un acto administrativo o la simple presunción de su surgimiento a
los efectos de despejar la vía judicial, según se trate del silencio positivo o negativo. Se está,
pues, ante una institución de garantía de los particulares que, por tanto, tiene por ámbito de
aplicación los procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
b) La terminación anormal: supuestos
Cinco son los supuestos legales de terminación anormal: tres referidos a los procedimientos
iniciados a solicitud de interesado; uno a los incoados de oficio; y uno indistintamente a uno
y otro tipo de procedimiento.
i. Los supuestos referidos a los procedimientos iniciados a solicitud de interesado
Tres son los supuestos contemplados en el artículo 40 LBPA: el desistimiento, la renuncia

y la declaración de abandono.
- El desistimiento y la renuncia
Los dos primeros, contemplados conjuntamente en el artículo 42 LBPA, precisan ser

adecuadamente deslindados.
El desistimiento tiene un alcance puramente procedimental, es decir, supone tan sólo

abandonar la solicitud deducida en su momento, por lo que no produce efecto alguno en el
plano sustantivo de los derechos e intereses legítimos hechos valer en el seno del
procedimiento. Quiere decirse con ello que, desistido un interesado de su solicitud, no por
ello pierde o se perjudican de cualquier otro modo los derechos o intereses del mismo;
derechos e intereses que dicho administrado puede perfectamente hacer valer en
procedimiento distinto, incluso comenzando a su iniciativa uno nuevo con el mismo objeto
que aquél en que se materializó el desistimiento.
La renuncia, por su parte, tiene ya por objeto los derechos subjetivos o intereses legítimos
sustantivos mismos, por lo que —una vez formulada— éstos no pueden ser hechos valer de
121
nuevo, ni por tanto pueden servir de fundamento a pretensión otra alguna deducida ante la
Administración.
Conviene advertir, no obstante, que —dada la diferencia de los efectos de una y otra figura
y la trascendencia de los de la segunda— su efectiva concurrencia no puede determinarse
sólo a partir de la denominación o calificación formal que se le haya dado por el interesado
a su propio acto, siendo preciso efectuar una calificación sustantiva del mismo a la vista de
su contenido real.
Tanto el desistimiento como la renuncia pueden hacerse por cualquier medio que permita
su constancia y formularse en cualquier estadio del procedimiento, pero sólo producen
efectos respecto de los interesados que efectivamente las realicen. Así, este acto no afecta a
los restantes, si hubieran sido varios los que dedujeron la solicitud inicial, quien continuarán
la tramitación del procedimiento.
En nuestro ordenamiento nada se dice, pero en el Derecho español, ellas deben ser aceptadas de plano
por la Administración, salvo que existan terceros interesados que sean parte en el procedimiento, que
insten la continuación del procedimiento en el plazo de diez días desde la notificación del
desistimiento.
- La declaración de abandono
La declaración de abandono del procedimiento tiene lugar, conforme al artículo 43 LBPA,

por la paralización de éste por causa imputable al interesado por más de 30 días, en cuyo
caso, la Administración le advertirá que, si no efectúa las diligencias a su cargo en el plazo
de 7 días, declarará el abandono del procedimiento. Transcurrido el plazo señalado sin
realizar dichas actividades, la Administración declarará el abandono y ordenará su archivo,
notificándoselo al interesado (art. 43 inc. 1º y 2º LBPA).
En todo caso, el abandono no implica, por si solo, la prescripción de las acciones ejercitadas
en el procedimiento (tanto las del particular, como las de la Administración), pero el
procedimiento abandonado no interrumpe dicha prescripción (art. 43 inc. final LBPA).
En este caso, la prevalencia del interés general puede enervar los efectos de estos actos
cuando la cuestión suscitada afecte el interés general o fuera conveniente continuarla para
su definición y esclarecimiento (art. 44 LBPA).
ii. El supuesto referido a todo tipo de procedimiento
La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas supervivientes es una

causa de terminación del procedimiento mediante resolución específica, limitada a la
apreciación de la referida imposibilidad.
La finalización de las actuaciones no es aquí automática, por mas que la Administración no

esté obligada a pronunciarse sobre el fondo del asunto. Pues debe tener lugar una resolución
expresa, preceptivamente motivada incluso, si bien limitada a declarar la causa de
terminación de las actuaciones (art. 40 inc. 2º LBPA).
122
§ 18. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: FORMAS, REQUISITOS, EFECTOS Y ACREDITACIÓN
a) Consideraciones generales
La regulación del silencio administrativo, junto a la regulación de los plazos, fueron los
propósitos que en principio pretendía regular la LBPA, no obstante a que con posterioridad
se convirtiera en definitiva en la ley de bases que tenemos actualmente. Así, se concebía
como una garantía para el ciudadano ante la dilación de los procedimientos seguidos ante la
Administración, para con ello asegurarle una respuesta a su solicitud, sea esta positiva o
negativa, y así ejercer sus derechos correspondientes.
Así entonces, nuestro legislador definió el silencio administrativo como “[…] una ficción que
supone la falta de respuesta del órgano administrativo, previo el requerimiento del interesado”.207
b) El presupuesto legal de la técnica: la obligación legal de resolver todo

procedimiento administrativo
La obligación legal de resolución dentro del plazo máximo legal es el presupuesto y la pieza
basal del mecanismo del silencio administrativo (art. 8º LBPA). Esta obligación de actuación
administrativa se extiende a todos los procedimientos administrativos sin excepción (tanto
los incoados a iniciativa de interesado, como los de que lo sean de oficio) y tiene por objeto
no sólo el dictado mismo de la resolución finalizadora del procedimiento, sino también su
notificación (o, así debe entenderse, publicación sustitutiva), la cual debe producirse
igualmente, en efecto, dentro del plazo máximo legal fijado para aquélla (por regla general,
no superior a seis meses) y, excepcionalmente, en el de tres meses en caso de procedimiento
de urgencia (art. 63 LBPA).
El plazo máximo que esté fijado en cada caso puede ser objeto de ampliación (hasta un
tiempo equivalente a dicho plazo máximo), de oficio o a petición de los interesados, que no
exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se
perjudican derechos de tercero (art. 26 LBPA).
Sin embargo, la técnica del silencio que se ofrece hoy resulta ciertamente insuficiente para
lograr la adecuada transformación, mediante ficción legal, de la falta de pronunciamiento en
la existencia de un acto presunto (sobre todo cuando éste resulta equiparado a un verdadero
acto administrativo). Como se verá en su oportunidad, en la práctica se ha transformado en
un instrumento jurídico de poca relevancia práctica, especialmente tras los matices que la
jurisprudencia ha concebido sobre su regulación.
c) Condiciones para que opere el silencio administrativo
Para que puede operar el silencio administrativo, deben concurrir tres condiciones básicas:
i. Que la ley establezca un plazo para emitir la resolución final;
ii. Que la autoridad no haya dictado el acto administrativo dentro de dicho plazo;
207 Historia de la Ley Nº 19.880, página 7.
123
iii. Que la ley establezca un efecto ante la falta de pronunciamiento, ya sea que se
entienda aceptada la solicitud (silencio positivo) o rechazada (silencio negativo);
iv. Que el interesado presente ante la autoridad la denuncia por no haberse emitido
dicho pronunciamiento. Se debe tener presente que los plazos para la
Administración no son fatales, por lo que el silencio debe ser provocado por el
interesado (no cabe su declaración de oficio).
v. Que, realizada la denuncia, la autoridad no se pronuncie dentro del plazo de cinco

días. Cumplida esta condición, ope legis opera el silencio.
d) Clases de Silencio: Silencio Positivo y Negativo
Dos tipos de silencio derivado del incumplimiento por la Administración de su deber legal
de resolución expresa se contemplan en la LBPA: el positivo, cuyo juego determina la
estimación de lo pedido, es decir, el surgimiento ex lege de un acto en tal sentido; y el
negativo, cuyo juego provoca la presunción de la denegación de lo pedido.
i. Silencio positivo
Conforme al artículo 64 de la LBPA, transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una
solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre
ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que
debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad
deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su
superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días

contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada
(art. 64 inc. 2º).
En los casos previamente señalados, el interesado podrá pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será expedido sin más
trámite (art. 64 inc. 3º).
ii. Silencio negativo
Conforme al artículo 65 de la LBPA, se entenderá rechazada una solicitud que no sea

resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará
en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna
persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la
Constitución Política.
En dichos casos, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que
124
desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los
recursos que procedan (art. 65 inc. 2º).
Ahora bien, la amplitud de los supuestos de silencio negativo, ha hecho que en la práctica
sea la regla general:
i. Cuando la resolución afecte el patrimonio fiscal, es decir, que implique algún gasto o
afectación de los bienes de las entidades públicas. Por su parte, Contraloría ha
sostenido que la expresión “patrimonio fiscal” se debe interpretar en sentido amplio,
como comprensiva de patrimonio público208, conforme a la historia de la
disposición.209
ii. Casos en que la Administración actúe de oficio. No se debe olvidar que conforme al
artículo 8º de la LBAE rige el principio de oficialidad, conforme al cual “Los órganos
de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, o a petición de parte Cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho
de petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites”. En el mismo
sentido, el artículo 7º de la LBPA dispone que “[…] el procedimiento, sometido al
criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”.
iii. Cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos

administrativos. En estos casos se comprende los recursos administrativos
(ordinarios y extraordinarios), regulados con carácter general en los artículos 59 y
60 de la LBPA, así como los procedimientos de revisión de un acto administrativo,
ya sea de invalidación o revocación (artículos 53 y 61 LBPA).
iv. Cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en
el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política. En este caso, se debe
distinguir entre el derecho que tiene toda persona para hacer peticiones a la
autoridad, de la solicitud en el marco de un procedimiento administrativo específico.
Si sólo se ejerce el derecho constitucional de petición, la falta de pronunciamiento da
lugar al silencio negativo. En cambio, si se presenta una solicitud en el marco de un
procedimiento que tienen una regulación legal particular (permisos de edificación,
invalidación de un acto, concesiones, permisos, etc.), en ese caso debiera aplicarse la
regla inversa, esto es, silencio negativo. Sin embargo, Contraloría ha entendido que
toda solicitud debe entenderse comprendida dentro del derecho constitucional de
petición, con lo cual el efecto es el silencio negativo. Aquello constituye una aporía,
porque el silencio administrativo es una institución vinculada a una solicitud que se
entiende aceptada (positivo) o rechazada (negativo). Al ser comprendida dentro del
derecho de petición, inexorablemente conlleva a un efecto negativo, que es la regla
contraria a la establecida por la ley.
208Dictamen Nº 58.899, de 2011.

209Señala Contraloría: “Si se considera que de la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto aparece que la
expresión “patrimonio fiscal" debe ser entendida en términos amplios, comprensivos del patrimonio público (Senado,
Discusión en Sala, Legislatura 345, Sesión 04. Fecha 3 de octubre de 2001; Senado Discusión en Sala, Legislatura 347,
Sesión 29. Fecha 11 de septiembre de 2002), lo que armoniza, además, con la jurisprudencia de esta Contraloría General
contenida en el dictamen N° 27.274, de 2010”.
125
En este sentido, se puede ver el Dictamen Nº 42.540 del año 2013, al vincular el derecho de
petición al silencio administrativo negativo: «Sobre el particular, el artículo 8°, letra b), de la ley N°
20.129, que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior,
dispone que la CNA tiene la función de pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le
presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado […] Ahora
bien, es del caso anotar que la citada ley N° 20.129 no establece el plazo dentro del cual la comisión debe
resolver la petición de autorización en estudio, razón por la cual resultan aplicables las normas sobre
silencio administrativo previstas en la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos
Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 1° le
confiere un carácter supletorio en aquellos casos en que la ley no establezca procedimientos administrativos
especiales. […] Conforme al artículo 65 del citado cuerpo legal, se entenderá rechazada una solicitud que
no sea resuelta dentro del plazo legal, en los casos en que la Administración deba pronunciarse, cuando se
ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el Nº 14 del artículo 19 de la
Constitución Política de la República».
d) Efectos del silencio administrativo
De acuerdo con el artículo 66 de la LBPA, los actos administrativos que concluyan por
aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes tendrán los mismos efectos que
aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de
la certificación respectiva.
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§ 9. El procedimiento administrativo: concepto y función ............................................... 69

16.1. Actos o diligencias instructorios típicos de la Administración: la prueba y

Estas circunstancias han permitido un salto sustancial del régimen administrativo en

Esta particular circunstancia puede llamar la atención si se considera el rol preponderante

Internacional: https://www.transparency.org. En los últimos diez años Chile ha experimentado un leve

Bordalí Salamanca, 2008, y Ferrada Bórquez, 2011: 251-277.

realizados bajo la lógica de la europea continental y, especialmente, dentro de la idea del

Ahora bien, un sistema construido sobre la base de la desregulación, necesariamente plantea

En dicho contexto, y al alero de la contingencia política, se dicta en mayo de 2003 la Ley Nº

7 Ferrada Bórquez, 2000: 99-138.

II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y

Sin embargo, la doctrina tiende a clasificar la actuación de la Administración con dos

a) Primero, con el objeto de establecer el régimen jurídico aplicable, para lo cual se

III. EL ACTO ADMINISTRATIVO

§ 1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ACTO ADMINISTRATIVO: EL PROBLEMA DE SU

En este sentido, existe un acuerdo en entender que el Derecho administrativo se forma en

Esta posición privilegiada se ha de manifestar en la forma de ejercer el poder público, bajo

§ 2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El concepto de acto administrativo analizado se limita a aquellos actos sometidos al Derecho

publicada por Sirey en París, 1933).

§ 3. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN CHILE Y SUS CARACTERÍSTICAS

Nuestra doctrina desde antiguo ha seguido la concepción pandectística o de negocio jurídico

Por su parte, la jurisprudencia de Contraloría ha seguido igual criterio al sostener que el

No obstante, también se le reconoce al acto administrativo el carácter de acto autoritario,

“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad

En definitiva, nuestro concepto de acto administrativo viene determinado por el legislador,

administrativo y en el marco de un procedimiento administrativo. Además, podemos señalar

No obstante, hay casos excepcionales en que encontramos actos administrativos verbales,

c) Es un acto de imperio, porque se dicta en ejercicio de una potestad pública, la cual

doctrina se ha dado una discusión respecto de esta presunción32, a pesar de lo cual la

i. En primer término, debemos tener presente que la presunción es una

iii. Cuestión bastante compleja es determinar el alcance de esta presunción, ya

el caso de actos dictados con violación grosera al ordenamiento jurídico y

iv. Por último, esta regla de la presunción de validez de los actos de la

f) Goza de inmediata ejecutoriedad, es decir, que produce efectos jurídicos inmediatos, lo

§ 4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

a) En cuanto a su contenido, se distingue entre actos que contienen una declaración de

i. No siempre resulta sencillo distinguir entre un acto favorable o desfavorable,

iv. El acto desfavorable ilegal siempre se puede invalidar, en cambio —según la

d) También en cuanto a los efectos, se distinguen entre actos administrativos unilaterales

e) Desde el punto de vista procedimental, se distingue entre actos administrativo de

i. Por regla general, todo acto administrativo terminal es impugnable por el

§ 5. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

5.1. Elementos subjetivos

En segundo lugar, se encuentra la investidura, que consiste es un procedimiento a través del

5.2. Elementos objetivos

- Motivos del acto administrativo

Madrid, Thomson Civitas, 14 ed., T. I, pp. 562.

- Objeto del acto administrativo

El objeto del acto administrativo se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya sea

En el caso de la ilegalidad del objeto, es donde se plantean aspectos de mucho interés:

ii. Infracción del principio de irretroactividad. Conforme al artículo 57 de la Ley Nº

3ª ed., Madrid, Civitas, 102 p.

produzca efectos favorables a los destinatarios, como lo ha reconocido la

- El fin del acto administrativo

- Las cláusulas accesorias o accidentales

Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia más reciente ha hecho algunos matices en la

establece plazos de inhabilitación para realizar procesos de acreditación.

Por su parte, el propio Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA acepta el condicionamiento de actos

La admisibilidad de estas cláusulas accesorias en un acto administrativo reglado reconocen

5.3. Elementos formales

El acto administrativo es fruto de un procedimiento administrativo previo, en el cual se