CSJN, "Rodríguez Blanco de Serrao", 2 2 /0 6 /1 9 8 2

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Fecha: 22/06/1982

Partes: Rodríguez Blanco de Serrao, I. C.

Publicado en: Citar ABELEDO PERROT N°: 35030361

TEXTO COMPLETO:
DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL DE LA CORTE SUPREMA.

La Sra. Isabel Calixta Rodríguez Blanco de Serrao solicitó (fs. 36 del expte. n. 69.133/74)
agregado a la Caja de Retiros, jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal que se le
otorgara el beneficio de pensión que entendió le correspondía en calidad de viuda del extinto
comisario general Luis C. A. Serrao.

A fs. 163/169 de dichas actuaciones, el citado organismo previsional denegó el pedido de la

interesada, en razón de desconocer validez a las segundas nupcias contraídas con el causante
en el extranjero, subsistente el vínculo que la unía a su primer marido.

Posteriormente se solicitó el dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del

Ministerio del Interior (fs. 187/190 del expediente agregado) y de la Procuración General del
Tesoro (fs. 192/195), organismos que se pronunciaron en favor de la procedencia del
reclamo de la actora, con fundamento en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación contenida en el pronunciamiento registrado en Fallos 291:527.

El 5/12/1975 se dictó la resolución MI 437, acordándose la pensión impetrada con apoyo en

el dictamen del procurador del Tesoro y en el fallo antes citado (fs. 222/223). La beneficiaría
se notificó de este acto el 25/2/1976 (conf. fs. 5 de estos autos).

Una vez vuelto el expediente administrativo al organismo previsional, éste decidió remitirlo
al Tribunal de Cuentas de la Nación "a fin de recabar opinión respecto de la situación
planteada" (fs. 213/216).

Dicho tribunal se expidió el 27/5/1976 (fs. 224) y manifestó que el análisis de las
motivaciones que daban sustento a la citada resolución 437/1975 no denotaba la existencia
de vicios manifiestos que la descalificasen.

El 10/6/1976 (fs. 226) la Caja elevó nuevamente las actuaciones al Ministerio del Interior, a
efectos de solicitar la revocación o anulación de la medida.

Continuó el proceso administrativo con el dictado de la resolución MI 1736, del 21/12/1976

(fs. 240/243), en la cual, de conformidad con dictamen de la respectiva Dirección General de
Asuntos Jurídicos, se revocó la anterior (n. 437/1975), "por ser nula de nulidad absoluta e
insanable", aprobándose la decisión del Directorio de la Caja de Retiros, Jubilaciones y
Pensiones de la Policía Federal, del 26/9/1974 (conf. fs. 133/134 del expediente agregado) en
la que se habría denegado la pensión.

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En los considerandos de dicha medida se expresa, en suma, que, conforme al art. 88, inc. 2,
Ley Orgánica de la Policía Federal (decreto ley 333/1958) "sólo cabe considerar 'viuda' a la
cónyuge supérstite de una persona con quien ha contraído matrimonio legítimo en el país" y
que no cabe asignar validez a un matrimonio celebrado en el extranjero cuando resulta
incompatible con la legislación nacional.

Dicha resolución fue atacada por la actora, quien dedujo el recurso jerárquico establecido en
los arts. 89 y ss., decreto 1759/1972, el cual resultó desestimado por el decreto PEN 211, del
19/12/1978. Esta medida dio lugar a su vez a la apelación contemplada en el inc. a del art. 29
, decreto ley 15943/1946, deducida por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Federal y Contencioso Administrativo.

El tribunal a quo dictó sentencia a fs. 59/62, y decidió confirmar el acto impugnado.

Determinó el tribunal que la resolución que otorgó el beneficio importó violar la ley
aplicable "en medida tal que acarrea para tal acto su nulidad absoluta en los términos del art.
14 , ley 19549" y que, en consecuencia, el acto revocatorio resultó legítimo de acuerdo con
lo previsto por el art. 17 de la misma ley.

Expresó asimismo, la Cámara que no era óbice para la solución a la que se arribó la
circunstancia de que el acto revocado hubiese reconocido apoyo en un pronunciamiento de la
Corte (el registrado en Fallos 291:527) pues este último "no constituía por sí solo
jurisprudencia" y no tuvo el efecto de transformar en opinable una cuestión que no lo era.

Contra esta sentencia se interpuso el recurso extraordinario de fs. 66/79.

Estimo que la apelación es procedente por haberse puesto en tela de juicio la validez de actos
de autoridad nacional y por ser la decisión definitiva del superior tribunal de la causa
contraria al derecho que la apelante funda en el art. 17 , CN.

En cuanto al fondo del asunto, aparece en primer plano como cuestión a decidir la relativa a
la estabilidad de un acto administrativo.

Concretamente, si la resolución 437/1975, que reconoció a la actora un derecho subjetivo y

de la que quedó notificada, pudo ser dejada sin efecto por el propio poder administrador a
través de la resolución 1736/1976 del mismo ministerio, que el Poder Ejecutivo confirmó
mediante el decreto 2211/1978 .
Me inclino por la respuesta negativa.

Ello así, por cuanto el acto revocado, o sea, la resolución 437/1975, no carece de regularidad
extrínseca, en cuanto aparecen allí cumplidos los requisitos de forma y competencia.

Además, importa señalar que medió el previo asesoramiento jurídico del órgano asesor del
Ministerio y de la Procuración del Tesoro, en cuyos respectivos dictámenes, favorables al
otorgamiento del beneficio, se hizo decisivo mérito para ello de la doctrina sentada por la
Corte en Fallos 291:527 que no constituyó, conviene señalarlo, un pronunciamiento aislado,
ya que el tribunal se expidió en análogo sentido en Fallos 292:99; 293:331, 336; 294:146.

Conceptúo que la invocación de lo establecido en Fallos 291:527 como fundamento en los

considerandos de la resolución 437/1975, pone a ésta a resguardo de la atribución de haberse
incurrido en un grave error de derecho.

Así lo considero, por cuanto las decisiones de VE no sólo son supremas en los casos
concretos que decide, sino que también poseen carácter de pautas orientadoras para todos los
órganos jurisdiccionales y administrativos, sin excepción, en virtud de la alta autoridad

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moral del cuerpo del que emanan (Fallos 12:134; 25:364; 205:614; 235:662; 245:429 entre
otros).

Resulta, pues, muy difícil poder admitir que el acto puesto bajo el amparo de la doctrina de
la Corte adolezca de aquel vicio invalidante, sin postular, eo ipso, que el ministro debió
desconocer y apartarse del aludido principio de respeto al tribunal.

Creo, por tanto, que la situación de la apelante tiene cabida en el supuesto del art. 18, párr.
1°, ley 19549.

A mayor abundamiento, la resolución 437/1975, dictada con apoyo en Fallos 291:527, viene
a encontrar una razón justificante en la doctrina con arreglo a la cual los negocios jurídicos
concluidos de conformidad con la jurisprudencia vigente no pueden modificarse después con
base en la mudanza del criterio judicial sobre la materia (Fallos 234:753; 240:329; 242:309,
391; 243:163; 255:117 y otros). Ello, en aras de resguardar la seguridad jurídica, valor que
tiende a preservar la solución que se propugna sin afectar, en la especie, legítimas
expectativas de nadie.

En las condiciones expuestas, entiendo que proyectan sobre el sub lite toda su virtualidad los
principios de la Corte acerca de la estabilidad de los actos administrativos, a partir del caso
registrado en Fallos 175:368 , reiterados, entre otros, en Fallos 190:142; 241:384; 250:491;
278:273; 294:69. Mayormente si se repara que la opinabilidad del tema relativo a las
facultades de las autoridades previsionales para negar efectos en su ámbito a un matrimonio
contraído fuera del país mediando impedimento de ligamen en la República no se originó
con la decisión de Fallos 291:527, sino que se manifestó antes y después de ese
pronunciamiento, como aparece en Fallos 262:477; 273:363 e, inclusive, con la disidencia
de Fallos 295:879.

En conclusión, estimo que en las circunstancias de la causa el Poder Administrador no pudo

válidamente dejar sin efecto la resolución anterior por la que se concedía a la actora el
beneficio por ella solicitado.

Importa puntualizar que, con lo dicho, el suscripto, en cuanto al tema de fondo que no
corresponde abordar aquí, no entiende apartarse de la doctrina de Fallos 273:363; 295:879,
entre muchos otros análogos, que comparte.

Considero, por lo expuesto, que corresponde revocar el fallo apelado y devolver las
actuaciones al tribunal de origen para que dicte uno nuevo conforme a derecho.-
Máximo I. Gómez Forgués.
Buenos Aires, junio 22 de 1982.

Considerando:

1) Que mediante la resolución 437 del 5/12/1975, el Ministerio del Interior acordó a la
recurrente el derecho a pensión en calidad de viuda de un oficial de la Policía Federal con el
que se hallaba unida en segundas nupcias contraídas en el extranjero, subsistente el vínculo
con su primer marido a raíz del anterior matrimonio celebrado en nuestro país. Luego de
otras diligencias, la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal, elevó
nuevamente las actuaciones al referido Ministerio solicitando la revocación del acto, lo que
dio origen a la resolución 1763 del 21/12/1976, que revocó la anterior 437/1975 "por ser
nula de nulidad absoluta e insanable", y aprobó la denegatoria de pensión oportunamente
dispuesta por dicha Caja. Posteriormente, el Poder Ejecutivo Nacional desestimó en el
decreto 2211/1978 el recurso jerárquico articulado por la interesada, lo que motivó la

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impugnación judicial de la medida, confirmada a fs. 59/62 por la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Federal y Contencioso administrativo, sala 3a. Contra este
pronunciamiento se dedujo el recurso extraordinario de fs. 66/79, que fue concedido a fs. 80.

2) Que existe cuestión federal bastante para habilitar la competencia de esta Corte, toda vez
que se encuentra en discusión el alcance de normas de naturaleza federal como las
contenidas en el decreto ley 333/1958 y en la ley 19549, como así también la validez de
actos de autoridad nacional, y por ser la decisión definitiva contraria al derecho que la
apelante pretende con sustento en el art. 17 , CN.

3) Que el tribunal a quo sostuvo la invalidez del acto que concedió el beneficio, pues
importó -a su juicio- la violación de la ley aplicable y ello, en consecuencia, acarreaba su
nulidad absoluta en los términos del art. 14, ley 19549, de manera que resultaba legítima la
revocación en sede administrativa conforme a lo dispuesto en el art. 17 del mencionado
cuerpo legal.

4) Que el referido art. 17, conforme con su redacción original aplicable en el caso, establecía
que "el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser
revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa", excepto que
"el acto hubiere generado prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento", en cuyo
caso se requería la declaración judicial de nulidad.

5) Que, por tanto, supuesta la irregularidad del acto por conllevar un vicio que determina su
nulidad absoluta, resulta en principio legítima la actividad revocatoria de la propia
administración, salvo que concurra la excepción señalada en el considerando anterior. Esa
facultad encuentra suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el
imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad
absoluta y que, por esa razón, no posee la estabilidad propia de los actos regulares ni puede
generar válidamente derechos subjetivos de los particulares frente al orden público
interesado en la vigencia de la legalidad (doctrina de Fallos 250:491, consid. 6 y sus citas
Fallos 302:545).

6) Que en orden al límite que establece la parte 2a del art. 17 respecto de la revocatoria en
sede administrativa cuando "el acto hubiere generado prestaciones que estuvieren en vías de
cumplimiento", cabe señalar que luego del dictado de la resolución MI 437/1975, la Caja de
Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal no prosiguió los trámites necesarios
para el cumplimiento de la medida -practicando el respectivo cómputo y emitiendo la
resolución que autorizara el pago- sino que, por el contrario, requirió dictamen de la
Comisión de Interpretación, quien propuso suspender la ejecución del acto (conf. fs. 206/212
del expediente agregado), lo que motivó la consulta al Tribunal de Cuentas de la Nación (fs.
213/216, íd.) y la posterior elevación de las actuaciones a aquel Ministerio solicitando se
revocara o anulara el acto por su ilegitimidad (fs. 226/230, íd.).

7) Que la limitación impuesta por la norma en examen, en cuanto constituye una excepción a
la actividad revocatoria de la administración, establecida como principio general en la
primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto toda vez que su
aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad
absoluta hasta tanto se produzca la declaración judicial pertinente.

8) Que esta Corte, precisando el alcance del recordado art. 17, ha dicho que "la prestación",
en nuestro derecho positivo, aparece como constitutiva del objeto de las obligaciones, ya
sean de dar, hacer o no hacer (Fallos 302:545, consid. 10). En tal sentido, cabría, en
principio, encuadrar en ese concepto la pensión otorgada por la resolución 437/1975; empero
la norma exige, además, que las prestaciones "estuvieren en vía de cumplimiento", extremo

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que no concurre en la especie conforme surge de las circunstancias que se reseñaran en el
consid. 6, apreciadas de acuerdo con el criterio antes expuesto. Conviene destacar, por otra
parte, que la interesada sólo reclamó que se practicara la liquidación del beneficio en una
oportunidad, otorgando a tal efecto un plazo de cinco días y formulando "expresa reserva de
articular ante los organismos jurisdiccionales competentes los recursos que la ley prevé para
estos casos de retardo en la cumplimentación de beneficios otorgados" (conf. fs. 5), sin que
luego efectivizara los remedios anunciados. Por otra parte, la suspensión que importó la
actitud asumida por la caja no puede estimarse exenta de sustento a la luz de la facultad
acordada por el art. 12, párr. 2°, ley 19549.

9) Que corresponde ahora considerar si el vicio que se asigna a la resolución 437/1975 es de

tal magnitud que determina su nulidad absoluta. Sobre el particular, el art. 14, ley 19549
establece que "el acto administrativo es nula, de nulidad absoluta e insanable" cuando medie
"violación de la ley aplicable" (inc. b).

10) Que, en el caso, la ley aplicable para resolver la petición de la interesada era el art. 88,
inc. 1, decreto ley 333/1958, según el cual "los deudos del personal con derecho a pensión
son los siguientes: 'la viuda, siempre que no estuviere. separada o divorciada por su
culpa...'". No obstante la claridad del precepto, la resolución 437/1975 acordó el beneficio a
la peticionaria sustentándolo en la aplicación analógica de la doctrina del fallo del tribunal,
pronunciado con fecha 8/5/1975, en la causa "Sanmartino de Weskamp, Aída v. Caja del
Estado y Servicios Públicos" (Fallos 291:527), en el que reconoció el derecho a pensión de
la cónyuge supérstite del segundo matrimonio contraído en el extranjero en fraude a la ley
argentina.

11) Que, sin perjuicio de destacar el abandono de la referida doctrina a partir del caso
registrado en Fallos 295:879 , corresponde considerar los siguientes aspectos del tema: a) si
el haberse invocado en la resolución 437/1975 lo resuelto por la Corte en una causa distinta
resulta suficiente para descartar la nulidad absoluta derivada de la violación de la ley
aplicable; b) si cabía, no tratándose de una sentencia del tribunal dictada en la misma causa,
propiciar como lo hizo la Caja y lo admitió luego la resolución MI 1736/1976, un
apartamiento de la doctrina sustentada en la referida sentencia, proporcionando argumentos
para justificar dicha actitud.

12) Que con relación al primer aspecto es menester señalar que nuestra legislación civil
establece que el matrimonio válido no se disuelve sino por muerte de uno de los esposos, que
es impedimento no dispensable mientras subsiste y que su disolución por otra causa no
autoriza a ninguno de los cónyuges a contraer nuevas nupcias (arts. 81, 9, inc. 5 y 7, ley
2393). Niega aplicación a las leyes extranjeras si fuesen incompatibles con el espíritu de las
nacionales, e impone al juez la obligación de declarar de oficio la nulidad absoluta de un
acto cuando es manifiesta (arts. 14, inc. 2, y 1047, CCiv.). Lo expresado impide reconocer
efecto jurídico a las uniones matrimoniales celebradas en el extranjero en violación de la ley
argentina; y nuestros jueces y funcionarios así deben declararlo, sin necesidad de trámite
previo (Fallos 273:363 y 295:879, consids. 6 y 7).

Dictado el acto con violación de la norma aplicable (art. 88, inc. 1, decreto ley 333/1958),
quedó afectado de nulidad absoluta según el art. 14, inc. b, ley 19549, atento también que
refería a una exigencia de orden público del derecho matrimonial argentino vigente.

A juicio del tribunal, la invocación en la resolución 437/1975 de lo resuelto por la Corte en

una causa distinta no es suficiente para legitimar dicho acto, dado que sus pronunciamientos
sólo son como regla obligatorios en las causas para las cuales se dictan (Fallos 295:157 y
597, consid. 10 y sus citas).

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Cierto es que el valor y el alcance de la cosa juzgada judicial no pueden verse limitados por
la demostración del error, con salvedad de los supuestos de fraude y de aquellos en que
procede el recurso de revisión, de suyo estrictos y excepcionales, y obvio es también que el
valor y el alcance de la cosa juzgada judicial no pierden eficacia en el tiempo por la sola
razón del cambio de la situación política del país (Fallos 250:676; 299:373). Sin embargo, la
no legitimación del acto administrativo emitido en las condiciones de la resolución 437/1975
no implica afectar la seguridad jurídica involucrada en la autoridad de la cosa juzgada
judicial en tanto no haya habido, como no lo hubo en el caso, intervención de órgano alguno
de la justicia con anterioridad a su revocación en sede administrativa, de modo que el tema
ha debido decidirse en la perspectiva de la ley 19549 que regula lo concerniente a las
condiciones y los límites de la estabilidad de los actos administrativos y cuya
constitucionalidad no ha sido objetada.

13) Que, respecto de la segunda cuestión, si bien se tiene declarado que existe un deber
moral de los jueces inferiores en conformar sus decisiones a lo resuelto por la Corte en fallos
análogos -deber que cabe extender a las autoridades administrativas- también se ha
reconocido que ellos pueden apartarse de esa solución cuando a su juicio, expresado con
fundamentos serios, sostengan la inconveniencia o inaplicabilidad del criterio adoptado
(Fallos 25:364; 212:51 y 251). Sobre la base de estos principios, pues, la Caja pudo
válidamente considerar de manera fundada, como en efecto lo hizo, que la mera invocación
del precedente en que se sustentó la resolución 437/1975 no justifica su contenido, a la vez
que carecía de fuerza vinculante atento las circunstancias del caso (conf. fs. 206/212,
213/216, 240/243, del expediente administrativo; y fs. 15/18 de los autos principales). Esta
postura, por otra parte, fue la asumida por el Ministerio del Interior en la resolución
1736/1976, y resultaba convalidada por la doctrina establecida por el tribunal a partir de la
sentencia registrada en Fallos 295:376

14) Que, en consecuencia, el acto se hallaba viciado de nulidad absoluta e insanable por
violación de la ley aplicable (art. 14, inc. b, ley 19549), y pudo legítimamente ser revocado
en sede administrativa (art. 17), toda vez que no se hallaba aún en vías de cumplimiento.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador fiscal, se confirma la sentencia apelada.-

Adolfo R. Gabrielli.- Abelardo F. Rossi.- Elías P. Guastavino. En disidencia: César Black.-

Carlos A. Renom.
DISIDENCIA DE LOS DRES. BLACK Y RENOM.

Considerando:

Que contra la sentencia de fs. 59/62 de la sala 3a en lo Contencioso Administrativo de la

Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal que rechazó la impugnación efectuada por la
actora contra el decreto 2211/1978, confirmatorio de la resolución MI 1736/1976, que había
dejado sin efecto la anterior resolución 437/1975, que otorgó a aquélla una pensión por
considerarla encuadrada en el art. 88 , inc. 1, Ley Orgánica de la Policía Federal (decreto ley
333/1958), se interpuso recurso extraordinario a fs. 66/79, concedido a fs. 80.

Que esta Corte comparte los argumentos y conclusiones expuestos en el dictamen que
antecede, los que corresponde dar aquí por reproducidos, brevitatis causa.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el procurador fiscal, se revoca la sentencia
apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte
nuevo pronunciamiento.