Garantias de Avalado 08-01-23-1004am

Guía de Ofrecimiento de
Garantías
Guía de Ofrecimiento de Garantías
Guía de Ofrecimiento de Garantías.

Superintendencia de Industria y Comercio
Sede Principal: Carrera 13 No. 27 – 00.
Contact center+60 (1) 592 0400.
Bogotá, Colombia
2
María del Socorro Pimienta Corbacho

Superintendente de Industria y Comercio
John Marcos Torres Cabezas

Jefe de Asesores del Despacho
Francisco Melo Rodríguez

Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia
Juan David Lemus Pacheco

Secretario General
Liliana Rocio Ariza Ariza

Jefe Oficina Asesora Jurídica (e)
Paola Ortiz Cárdenas

Jefe Oficina de Servicios al Consumidor y Apoyo Empresarial
Álvaro Yáñez Rueda

Daniel Sabogal Moreno
Luis Enrique Monsalve Rodríguez
Alejandro Pardo Saray
Asesores Despacho Superintendente de Industria y Comercio
Diana Cristina Mariño López

Edición
Manuel Yessid Soler Espitia

Diagramación
Bogotá - Colombia 2023
3
Contenido
1. Introducción..............................................................................................................................5
2. Definiciones..............................................................................................................................8
3. Aproximación
1. Introducción
al análisis de los ofrecimientos de garantías .....................................9
3.1.2.Beneficios
Definiciones
y desventajas de la aceptación de garantías........................................9
3.2.3.Tipos
Aproximación Al Análisis De Los Ofrecimientos De Garantías
de garantías..............................................................................................................12
3.2.1. Comportamentales.
3.1. Beneficios Y........................................................................................................14
Desventajas De La Aceptación De Garantías
3.2.2. Estructurales
3.2. Tipos De ...................................................................................................................15
Garantías
3.3. Criterios de suficiencia

3.2.1. Comportamentales
de las garantías......................................................................15
3.3.1. No pueden
versar exclusivamente sobre compromisos encaminados a
cumplir la ley................................................................................................................................16
3.3. Criterios De Suficiencia De Las Garantías
3.3.2. Efectividad para suspender o modificar las conductas investigadas............16
3.3.1. No Pueden Versar Exclusivamente Sobre Compromisos Encaminados
3.3.3. Ajustarse aAlaCumplirpolíticaLa deLey promoción y protección de la competencia............16
3.3.4. Deben ser Efectividad

3.3.2. preferiblemente
Para estructurales
Suspender O para
Modificar La Conducta Investigada
el mercado...............................17
4. Trámite 3.3.3.
de las Ajustarse
solicitudesAde
Laofrecimiento
Política De Promoción Y Protección De La Competencia
de garantías............................................18
4.1. Presentación
3.3.4. Deben
del ofrecimiento
Ser Preferiblemente
de garantías
Estructurales
..............................................................18
Para El Mercado
4.2.4.Traslado
Trámitea De
los Las
terceros
Solicitudes De Ofrecimiento De Garantías
reconocidos..............................................................................20
4.3. Aclaraciones
4.1. Presentación
sobre el ofrecimiento
Del Ofrecimiento
de garantías......................................................20
De Garantías
4.4. Decisión.................................................................................................................................21
4.2. Traslado A Los Terceros Reconocidos
4.5. Recursos................................................................................................................................22
4.3. Aclaraciones Sobre El Ofrecimiento De Garantías
4.6. Publicidad
4.4. Decisión
de la decisión de aceptación de garantías.............................................23
5. Seguimiento
4.5. Recursos
de las garantías aceptadas.........................................................................23
6. Incumplimiento
4.6. Publicidad
de las De
obligaciones
La Decisión
derivadas
De Aceptación
de las garantías
De Garantías
aceptadas.........24
7. Bibliografía
5. Seguimiento De Las Garantías Aceptadas
...............................................................................................................................25
6. Incumplimiento De Las Obligaciones Derivadas De Las Garantías Aceptadas
4
1. Introducción
La libre competencia económica es uno de los pilares del sistema

de economía social de mercado reconocido en la Constitución
Política de 19911 y constituye la herramienta más efectiva que
tiene el Estado para que sus ciudadanos y empresarios reciban
precios más bajos y bienes de mayor calidad, sus industrias sean
competitivas nacional e internacionalmente y la competitividad
de sus empresas no esté ligada únicamente a la protección del
Estado sino a la eficiencia de cada agente dentro del mercado.
La sana y leal rivalidad o competencia entre empresas deriva en
beneficios para los consumidores, el buen funcionamiento de
los mercados y la eficiencia económica2 .
Estos beneficios se ven a menudo amenazados por lo que las

legislaciones del mundo denominan prácticas restrictivas de la
competencia, es decir, ciertas conductas que pretenden dejar de
lado las bondades de la libre competencia económica para
apropiarse indebidamente de los beneficios de una economía
social de mercado convirtiéndola al servicio, ya no de todos,
sino de unos pocos.
Por esa razón, la Superintendencia de Industria y Comercio, como autoridad nacional de

protección de la competencia3 , conoce en forma privativa de las investigaciones
administrativas, impone multas y adopta las demás decisiones administrativas por
infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como también
realiza la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre
competencia desleal.
El régimen de protección de la competencia está constituido por la Ley 155 de 1959, el

Decreto 2153 de 1992, la Ley 1340 de 2009 y las demás disposiciones que las modifiquen
o adicionen4 , aplicables a todos los sectores y todas las actividades económicas. Las reglas
de procedimiento para determinar si existe una infracción a las referidas disposiciones se
encuentran establecidas principalmente en el Decreto 2153 de 1992 y en la Ley 1340 de
2009, contando con cláusulas de integración normativa en la Ley 1437 de 20115 .
1. Constitución Política. Artículo 333.

2. Ley 1340 de 2009. Artículo 3.
3. Ley 1340 de 2009. Artículo 6.
4. Por ejemplo, el artículo 87 de la Ley 1676 de 2013 introdujo un parágrafo al artículo 7 de la Ley 1231 de 2008, para establecer que toda retención
de la factura o acto del comprador del bien o beneficiario del servicio que impida su libre circulación constituye una práctica restrictiva
de la competencia.
5. Corte Constitucional. Sentencia C-032 de 2017.
5
Así, el referido procedimiento se caracteriza por una

fase previa que incluye una averiguación preliminar cuyo
resultado podrá determinar Ia necesidad de realizar una
investigación; una fase de instrucción que inicia con la
formulación de cargos mediante acto administrativo 6 ,
presentación de descargos por parte de los investigados,
posibilidad de intervención de terceros interesados7, un
periodo probatorio, una audiencia de alegaciones y la
presentación por parte del Superintendente Delegado
para la Protección de la Competencia de un informe
motivado8; por último, una fase resolutiva que incluye
observaciones al informe motivado por parte de los
investigados y terceros interesados, un consejo asesor
de competencia9 y una decisión final de sanción o
archivo, susceptible de recurso de reposición10 .
Por otra parte, el régimen de protección de la

competencia también se caracteriza por contemplar una
figura jurídica que faculta a la autoridad nacional de
protección de la competencia a clausurar o terminar
anticipadamente una investigación administrativa a
través del ofrecimiento de garantías suficientes por
parte de los presuntos infractores de que suspenderán
o modificarán la conducta por la cual se les investiga.
En los últimos años, el número de autoridades de

competencia en el mundo con la facultad de terminar
anticipadamente una investigación por la aceptación de
garantías o compromisos (también conocidos como
“consent decree” o “commitments”11) ha aumentado
significativamente. Algunos estudios sugieren que
aproximadamente el 86% de las 130 jurisdicciones que
cuentan con autoridades de competencia tienen la
capacidad de aplicar este tipo de figura12.
La presente Guía de ofrecimiento de garantías tiene

por objeto proporcionar una orientación general sobre
la manera como la Superintendencia de Industria y
Comercio se aproxima al estudio y trámite de las
solicitudes de ofrecimiento de garantías para la
6. Ley 1437 de 2011. Artículo 47.

7. Ley 1340 de 2009. Artículo 19.
8. Acto administrativo del Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia que contiene un análisis fáctico, jurídico y probatorio e
incluye una recomendación presentada al Superintendente de Industria y Comercio respecto de si ha habido una infracción.
9. Decreto 4886 de 2011. Artículo 25 (modificado por el artículo 9 del Decreto 92 de 2022).
10. Ley 1437 de 2011. Artículo 74. Numeral 1.
11. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Competition Policy Roundtable Background Note. Remedies and
Commitments in Abuse Cases. 2022. Disponible en: www.oecd.org/daf/competition/remedies-and-commitments-in-abuse-cases-2022.pdf.
12. Ibídem.
6
terminación anticipada de una investigación por la presunta violación del régimen de libre
competencia económica.
En el documento también se presentará un análisis de una serie de criterios cumulativos y

no taxativos que sirven de guía o parámetro orientador para determinar cuándo una
garantía ofrecida es suficiente para suspender o modificar una conducta investigada. Así
mismo, un análisis de las condiciones generalmente aceptadas para verificar la continuidad
del cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los investigados.
Finalmente, es importante advertir que el análisis que hace la autoridad de competencia

de las solicitudes de ofrecimiento de garantías debe atender a las particularidades de las
dinámicas propias del mercado afectado, a la conducta investigada y a la situación de cada
investigado y, a su vez, debe propender en la mayor medida posible por la protección de
la libre competencia con el propósito de garantizar la libre participación de las empresas,
el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica.
7
2. Definiciones
Ofrecimiento de garantías: solicitud potestativa de los presuntos infractores

que contiene el otorgamiento u ofrecimiento de garantías con el propósito de
suspender o modificar una conducta investigada.
Aclaraciones: potestad de la Superintendencia de Industria y Comercio para

requerir información y/o documentación a los presuntos infractores respecto
del contenido y alcance de su ofrecimiento de garantías.
Investigación: etapa comprendida desde la expedición del acto administrativo

que formula cargos hasta la presentación del informe motivado al
Superintendente de Industria y Comercio.
Conducta investigada: imputación fáctica y jurídica realizada en el acto

administrativo que formula cargos por parte de la Delegatura para la Protección
de la Competencia.
Presuntos infractores: personas jurídicas o naturales a quienes se les formuló

la imputación de la conducta investigada.
Terceros reconocidos: aquellos terceros, con interés, reconocidos por la

Delegatura para la Protección de la Competencia en la investigación, de
conformidad con el artículo 19 de la Ley 1340 de 2009.
Coadyuvancia: facultad de los presuntos infractores o terceros reconocidos de

adherirse a un ofrecimiento de garantías.
Garantías suficientes: obligaciones o compromisos comportamentales y/o

estructurales a cargo de los presuntos infractores que cumplen con
determinados criterios para garantizar en forma efectiva la suspensión o
modificación de la conducta investigada.
Aceptación: decisión que aprueba y/o establece el esquema de garantías

suficientes para la suspensión o modificación de la conducta investigada.
Esquema de seguimiento: condiciones para verificar la continuidad del

cumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos por los
presuntos infractores.
8
Clausura o terminación anticipada de la investigación: consecuencia jurídica

de la decisión de aceptación de garantías suficientes en favor de los
presuntos infractores.
Rechazo: decisión que no acepta el ofrecimiento de garantías presentado por

los presuntos infractores debido a que no es suficiente para la suspensión o
modificación de la conducta investigada.
Contribución: tarifa a cargo de los presuntos infractores destinada a las

actividades de seguimiento que realiza la autoridad de competencia con motivo
de la aceptación de garantías.
3. Aproximación al análisis de
los ofrecimientos de garantías
3.1. Beneficios y desventajas de la

aceptación de garantías
La aceptación de las solicitudes de ofrecimiento de
garantías otorga beneficios tanto para la Superintendencia
de Industria y Comercio como para los presuntos infractores
por la comisión de una presunta violación del régimen de
libre competencia económica. Los investigados tienen la
oportunidad de obtener la terminación anticipada de la
investigación en su contra sin que exista un pronunciamiento
de fondo en relación con la legalidad o ilegalidad de las conductas por las cuales se
formuló pliego de cargos y sin que puedan resultar sancionados.
Por su parte, la autoridad nacional de competencia puede lograr un restablecimiento

rápido de las condiciones de competencia que se han puesto en riesgo con las conductas
investigadas, mediante unos compromisos y obligaciones que adquieren los presuntos
infractores que buscan resolver los problemas de competencia y eliminar las restricciones
injustificadas, así como salvaguardar el bienestar de los consumidores y la eficiencia en los
mercados. A su vez, permite cumplir con los principios de eficacia y economía administrativa.
A nivel internacional, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)

ha identificado una serie de ventajas adicionales para los presuntos infractores, los
mercados e incluso para las mismas autoridades de competencia que se predican de los
instrumentos de terminación anticipada de las investigaciones. Los beneficios pueden
resumirse así13:
13. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). “Commitment Decisions in Antitrust Cases. Background paper by the
Secretariat”. 22 de junio de 2016. Documento DAF/ CPM (2016)7. Disponible en: https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2016)7/en/pdf.
9
(i) Economía procesal y eficiencia: en la medida en que el ofrecimiento de

obligaciones o compromisos comportamentales y/o estructurales por parte
de los presuntos infractores se lleve a cabo en las etapas iniciales del
procedimiento, se reduce el costo y el tiempo invertido por la autoridad de
competencia ya que no será necesario adelantar completamente la
investigación. Por lo tanto, las decisiones que aceptan y/o establecen el esquema de
garantías suficientes resultan más eficientes en lo que concierne a la intervención por
parte de la autoridad, en comparación con aquellos casos donde la capacidad de
intervención se limita y termina reducida a una sanción.
(ii) Resolución más rápida de los casos: la aceptación del esquema de

garantías suficientes para la suspensión o modificación de la conducta
investigada permite resolver los casos con mayor rapidez y responder de
forma más acertada a la lógica del mercado (especialmente en los más
dinámicos), donde la intervención oportuna garantiza mejores resultados al
momento de contrarrestar los posibles efectos anticompetitivos de una
conducta investigada.
(iii) Alta calidad de los compromisos: las obligaciones o compromisos

comportamentales y/o estructurales a cargo de los presuntos infractores que
son aceptados para terminar anticipadamente investigaciones, usualmente
implican medidas que la autoridad de competencia difícilmente podría imponer
en el transcurso de una investigación, lo que hace que las autoridades de
competencia puedan ser más proactivas al momento de articular la estructura de mercado
en el cual tuvo lugar la presunta conducta anticompetitiva.
(iv) No pago de multas: para los presuntos infractores, la aceptación de

garantías suficientes tiene como beneficio el no pago de las multas que serían
impuestas en caso de que, al adelantar toda la investigación por una presunta
violación del régimen de libre competencia económica, la autoridad determine
que sí existió una conducta anticompetitiva.
10
(v) Evita el daño reputacional: en el entendido de que los ofrecimientos de

garantías no implican aceptación de la comisión de una conducta presuntamente
anticompetitiva, los presuntos infractores evitan un eventual daño
reputacional. Las obligaciones o compromisos comportamentales y/o
estructurales, incluso, pueden tener un efecto positivo en su reputación ya
que con su ofrecimiento y cumplimiento pueden ser percibidas como personas
jurídicas o naturales proactivas que cooperan con la autoridad de competencia.
Así mismo, la OCDE ha señalado que el inadecuado o excesivo uso de la figura de

aceptación de garantías puede generar efectos negativos en el mercado14 . De manera
puntual, resaltó en el pasado que la terminación anticipada de investigaciones con ocasión
de la aceptación de garantías o compromisos puede conllevar, entre otras, a las siguientes
desventajas o riesgos15:
(i) Papel cuasi regulatorio de las autoridades: las autoridades de competencia

deben cuidarse de no incurrir en un papel regulatorio al momento de dar
aplicación al régimen de protección de la libre competencia económica y de
utilizar sus facultades discrecionales para terminar anticipadamente
investigaciones. La idea es que no cambie su control ex post a uno ex ante de
tipo normativo que termine cambiando la estructura del mercado y afecte la
conducta de otras empresas.
(ii) Falta de efecto disuasorio: la posibilidad de terminar una investigación

anticipadamente a través de la aceptación de garantías puede crear incentivos
para que las empresas se involucren en conductas dudosas desde la
perspectiva de la competencia. El efecto final del uso excesivo de las
terminaciones anticipadas por aceptación de garantías puede terminar
debilitando el efecto disuasorio de la aplicación ortodoxa del régimen (que conlleva a
sanciones). Es importante que la autoridad sea exigente y rigurosa al momento de estudiar
y aceptar ofrecimientos de garantías para evitar futuros comportamientos anticompetitivos.
(iii) Limitada revisión judicial de las decisiones de terminación anticipada:

aunque en la mayoría de los países se puede solicitar la revisión judicial de las
decisiones que terminen de manera anticipada investigaciones por aceptación
de garantías puede suceder que aquellas personas que se hayan sentido
afectadas por la presunta conducta anticompetitiva no tengan éxito
en sede judicial.
(iv) Seguridad jurídica y previsibilidad: las decisiones de terminación

anticipada de investigaciones por aceptación de garantías, por su propia
naturaleza, no establecen una infracción al régimen de libre competencia
económica; no describen los hechos subyacentes ni la teoría del daño que la
autoridad ha perseguido, sino que suelen limitarse a una descripción superficial
del contexto que llevó a la aceptación de los compromisos. Por lo tanto, las
Commitments in Abuse Cases. 2022. Disponible en: https://www.oecd.org/daf/competition/remedies-and-commitments-in-abuse-cases-2022.pdf.
15. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). “Commitment Decisions in Antitrust Cases. Background paper by the
Secretariat”. 22 de junio de 2016. Documento DAF/ CPM (2016)7. Disponible en: https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2016)7/en/pdf.
11
decisiones de esta naturaleza pueden tener muy poco o ningún valor como precedente en
relación con las cuestiones de derecho de la competencia.
(v) Proporcionalidad: es necesario que las

autoridades definan sus preocupaciones
preliminares y dejen claro cuál debería ser la
relación entre estas preocupaciones y los
compromisos propuestos por los presuntos
infractores. Así, por ejemplo, debe quedar claro si la
obligación o el compromiso aceptado por la autoridad es
proporcional o incluso supera las preocupaciones
advertidas en el mercado afectado.
A partir de lo expuesto, la decisión sobre la aceptación o

rechazo del ofrecimiento de garantías, además de los
criterios descritos posteriormente, debe tener en cuenta
los beneficios y desventajas señalados en este aparte,
con el fin de que su adopción conduzca a eficiencias,
promueva buenas prácticas en el mercado y no ponga en
riesgo la robustez de la aplicación del régimen de libre
competencia colombiano.
En este sentido, la aproximación frente a la aceptación de

garantías para la terminación anticipada de una
investigación administrativa debe ser rigurosa, exigente,
casi que excepcional, atendiendo siempre a los criterios
que se señalarán a continuación y sin perder de vista el
análisis de costo-beneficio que debe aplicarse siempre a
cada caso en particular.
3.2. Tipos de garantías
La aceptación de garantías solo procede cuando a juicio

del Superintendente de Industria y Comercio los presuntos
infractores realicen ofrecimientos que se aprecien como
suficientes16 para garantizar la efectiva suspensión o
modificación de la conducta investigada17, contrarrestar
sus posibles efectos negativos y promover la libre
competencia económica en el mercado, con el propósito
de garantizar en la mayor medida posible la libre
16. Decreto 4886 de 2011. Artículo 1. Numeral 7 (modificado por el artículo 1 del Decreto 92 de 2022).
17. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de julio de 2018. Rad. No. 250002324000 2007
00152 01. Al respecto “En aplicación del inciso cuarto de la norma transcrita, la SIC tiene la facultad de dar por terminada una investigación por
prácticas restrictivas a la competencia, siempre que el investigado brinde garantías de suspensión o modificación de la conducta presuntamente
cometida. Dicha determinación implica la existencia de una serie de compromisos y actividades por parte de quien presuntamente ha realizado
prácticas contrarias a la libre competencia, que en su integridad se constituye en plena garantía de que no se ejercerán de su parte actos que afecten
la libertad de mercado”.
12
participación de las empresas, el bienestar de los

consumidores y la eficiencia económica.
Por otro lado, a través de la experiencia institucional

de la Superintendencia de Industria y Comercio se
ha desarrollado una serie de criterios que sirve de
guía o parámetro orientador para determinar
cuándo una garantía ofrecida es suficiente para
suspender o modificar una conducta investigada.
A continuación se presentarán, de manera
meramente indicativa, los tipos de garantías que
pueden proponerse y, posteriormente, se
mostrarán algunos de los distintos criterios que
podrán utilizarse para abordar su estudio.
Los criterios que se presentarán no son taxativos,

exhaustivos ni obligatorios y están encaminados a
proporcionar una orientación general sobre la
manera como la autoridad de competencia se
aproxima al análisis de las solicitudes de
ofrecimiento de garantías para la terminación
anticipada de una investigación por la presunta
violación del régimen de libre
competencia económica.
En esa medida, se han identificado diferentes tipos

de garantías que pueden ser presentadas por los
presuntos infractores para la terminación
anticipada de la investigación administrativa. Así,
y en concordancia con lo reconocido a nivel
internacional, se han aceptado esquemas de
garantías compuestos por compromisos de tipo: (i)
comportamental, entendidos como aquellos
dirigidos a modificar el comportamiento de los
presuntos infractores dentro del mercado y/o (ii)
estructural, siendo los relacionados con la
estructura interna de los agentes objeto
de investigación.
Esto será relevante para determinar si se acepta o

no el esquema de garantías debido a que se podría
resolver de manera más eficiente y pronta una
situación particular del mercado afectado que lo
que se lograría con una eventual sanción18 o
medida posterior. A continuación, se detallarán
este tipo de garantías.
13
3.2.1. Comportamentales
Las garantías comportamentales pueden variar en

su forma dependiendo de la naturaleza de la
conducta investigada y las particularidades de cada
mercado, correspondiendo así, por ejemplo, a: (i)
modificar, ceder o terminar contratos; (ii) introducir
o cumplir con una nueva política de precios; (iii)
eliminar pactos de exclusividad; entre otros19 . En
este orden de ideas, se ha entendido que las
garantías comportamentales, para su análisis,
pueden dividirse en internas/externas20 y
positivas/negativas21.
Las garantías comportamentales internas hacen

referencia a aquellas cuya implementación no
requiere de la participación de terceros como, por
ejemplo, el cambio en las políticas internas de una
compañía o sus estrategias de mercado. Por su
parte, las garantías comportamentales externas
hacen referencia a aquellas cuya implementación
necesita de la participación de terceros como, por
ejemplo, la terminación, cesión o modificación de
contratos o cláusulas relacionadas con la distribución
de productos o servicios.
Por otro lado, la doctrina internacional igualmente

ha dividido las garantías comportamentales entre
positivas y negativas. Las primeras, hacen referencia
a aquellas en las que los presuntos infractores se
comprometen a efectuar alguna actividad que no se
encontraban realizando en el mercado (por ejemplo,
distribuir productos a un mayor número de agentes
aguas abajo). Por su parte, las negativas se refieren
a aquellas a partir de las cuales los presuntos
infractores se comprometen a abstenerse de realizar
alguna actividad (por ejemplo, eliminar su política
de suscribir cláusulas de exclusividad).
19. Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 36870 del 16 de junio de 2021. Entre las garantías que se consideraron suficientes
se encuentran (i) la creación de una aplicación para aumentar la innovación y calidad del servicio; y (ii) ajustar las políticas de la empresa para evitar
la exigencia de requisitos adicionales para la prestación del servicio público de transporte individual de pasajeros en un área concesionada.
21. Ibídem.
14
Las garantías estructurales hacen referencia a los cambios o ajustes en la estructura

corporativa de los presuntos infractores. Las mismas pueden corresponder, por ejemplo, a
la desinversión o venta de activos o la materialización de reformas en la estructura
corporativa u orgánica de un agente de mercado22 . Este tipo de garantías resultarán
relevantes siempre que el comportamiento presuntamente anticompetitivo tenga alguna
relación con la estructura del o los presuntos infractores.
3.3. Criterios de suficiencia de las garantías
Los criterios de suficiencia están encaminados a permitir a la Superintendencia de Industria

y Comercio evaluar el esquema de garantías propiamente dicho y determinar si los
ofrecimientos de garantías son o no suficientes para proceder con la terminación anticipada
de la investigación. El resultado del análisis dependerá de que los presuntos infractores
otorguen garantías suficientes para la efectiva suspensión o modificación de la
conducta investigada.
En esa medida, los criterios presentados a continuación corresponden únicamente a una

guía no exhaustiva ni taxativa que sirve de parámetro orientador sobre la manera como la
autoridad de competencia se aproxima al estudio de las solicitudes de ofrecimiento de
garantías para la terminación anticipada de una investigación por la presunta violación del
régimen de libre competencia económica.
Así mismo, es importante advertir que el análisis que hace la autoridad de las solicitudes
de ofrecimiento de garantías debe atender a las particularidades de las dinámicas propias
del mercado afectado, la conducta investigada y la situación de cada investigado y, a su
vez, propender en la mayor medida posible por la protección de la libre competencia con
el propósito de garantizar la libre participación de las empresas, el bienestar de los
consumidores y la eficiencia económica.
22. Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 40478 del 28 de junio de 2012. En otras garantías que se encontraron suficientes se
encuentra el desarrollo de un sistema administrado por un tercero que permitiría determinar las Tarifas Interbancarias de Intercambio.
15
3.3.1. No pueden versar exclusivamente sobre compromisos

encaminados a cumplir la ley
Los ofrecimientos de garantías que se limiten a la observancia de las

disposiciones legales en materia de protección de la competencia por
parte de los investigados no son suficientes por si solos para
suspender o modificar la conducta investigada. El cumplimiento de
las disposiciones legales es una conducta que deben desplegar los
presuntos infractores por el simple hecho de ser agentes del mercado.
Efectivamente, el régimen de protección de la libre competencia
económica aplica a todo aquel que desarrolle una actividad
económica, independiente del sector o actividad económica
en que participe.
3.3.2. Efectividad para suspender o modificar las conductas

investigadas
En el ofrecimiento de garantías de los presuntos infractores es

indispensable, pero no suficiente, que estos adquieran compromisos
que le permitan a la Superintendencia de Industria y Comercio
asegurarse de que suspenderán o modificarán la conducta investigada
en términos consistentes con el régimen de protección de la competencia.
3.3.3. Ajustarse a la política de promoción y protección de la

competencia
El ofrecimiento de garantías debe atender a los propósitos del derecho

de la competencia23 , entre otros, garantizar la libre participación de las
empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia
económica. En cada caso concreto se deberá evaluar si las garantías
ofrecidas y la terminación anticipada de la investigación se adecúan a
los fines que persiguen las normas sobre protección de la competencia.
Lo anterior implica, entre otros aspectos, que la autoridad de
competencia deberá valorar en cada caso si la aceptación de las garantías y la terminación
anticipada de la investigación mantienen el efecto disuasivo de las sanciones por violación
del régimen de protección de la competencia.
23. Ley 1340 de 2009. Artículo 3.
16
3.3.4. Deben ser preferiblemente estructurales para el mercado
Para la Superintendencia de Industria y Comercio

cualquiera que sea el tipo de garantías que se propongan
será indispensable que las mismas generen un efecto
positivo en el mercado.
La autoridad ha considerado que las garantías, cualquiera

que sea su tipo, deben cumplir con el criterio de tener un
carácter estructural frente el mercado, esto es, que se
pueda concluir que las mismas producen efectos pro
competitivos que no se generarían con una sanción por
la infracción al régimen de libre competencia.
Aquellas garantías de tipo comportamental que no

eliminen ni reduzcan los incentivos económicos para
suspender o modificar la conducta investigada, no
contrarresten los eventuales efectos anticompetitivos
de la conducta y no promuevan la libre competencia no
resultarían ser garantías suficientes, por no afectar de
manera positiva la estructura del mercado.
Por su parte, respecto a las garantías de tipo estructural,

es decir, aquellas que generan un cambio en la estructura
corporativa de los presuntos infractores, no cumplirían
el requisito de suficiencia acá analizado si no se
demuestra que generan un efecto positivo en la
estructura propia del mercado, o si, por el contrario, su
implementación pudiera llegar a generar efectos
negativos tales como reducir el valor de los activos,
profundizar las asimetrías de información entre el
vendedor y el comprador o incluso aumentar el riesgo
de colusión, entre otros.
Así y como ha sido mencionado, la aceptación de

garantías no solo se constituye en una figura jurídica
que permite terminar anticipadamente una investigación,
sino que, a su vez, se erige como un mecanismo mediante
el cual se busca contrarrestar los posibles efectos
negativos de una conducta investigada y promover la
libre competencia en el mercado.
17
4. Trámite de las solicitudes

de ofrecimiento de garantías
A continuación, se presentará una descripción detallada de la actuación que se adelanta

como consecuencia de la presentación de un ofrecimiento de garantías en el marco de una
investigación administrativa por la presunta violación del régimen de libre competencia
económica. De esta manera, se explicarán cada una de las etapas que se surten en el
trámite, precisando las particularidades propias de cada una de ellas a la luz de la
normatividad aplicable.
4.1. Presentación del ofrecimiento de garantías
De acuerdo con el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, los presuntos infractores se
encuentran facultados para ofrecer garantías suficientes de que se suspenderá o modificará
la conducta investigada para la terminación anticipada de la investigación. Dicha solicitud
deberá ser presentada antes del vencimiento del término concedido para solicitar o aportar
pruebas en la investigación administrativa, esto es, dentro de los veinte (20) días hábiles
siguientes a la notificación del acto administrativo que ordena la apertura de la investigación
y formula cargos.
El ofrecimiento de garantías debe estar soportado en información y documentación veraz,

precisa, confiable, verificable e idónea, evitando incurrir en ofrecimientos ambiguos.
Cuando la implementación o materialización de las garantías ofrecidas no dependa
18
exclusivamente de los presuntos infractores se deberá

contar con la autorización y/o aprobaciones necesarias.
Es recomendable que el ofrecimiento de garantías

incluya un término de vigencia razonable para su
implementación y materialización, pues esto permitirá
determinar si efectivamente cumpliría con el propósito
de suspender o modificar la conducta investigada.
Es deseable que el ofrecimiento de garantías permita la

posibilidad de verificar los compromisos y obligaciones
adquiridas por los presuntos infractores en caso de que
a juicio de la autoridad de competencia se evidencien
cambios sustanciales en las condiciones del mercado
afectado que pongan en riesgo la efectividad de las
garantías aceptadas.
El ofrecimiento de los presuntos infractores podrá

incluir, adicionalmente, garantías colaterales que
busquen neutralizar los posibles efectos de un
incumplimiento de los compromisos propuestos. Estas
pueden consistir, entre otras, en el otorgamiento de
pólizas de cumplimiento expedidas por compañías de
seguros debidamente autorizadas24 , o el otorgamiento
de pagarés con carta de instrucciones a favor de la
Superintendencia de Industria y Comercio.
Otros investigados podrán coadyuvar en forma total o

parcial el ofrecimiento de garantías de un presunto
infractor, siempre que dicha manifestación se efectúe
dentro del término previsto en el artículo 52 del
Decreto 2153 de 1992.
De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 1340 de 2009, si el ofrecimiento de garantías

contiene información relativa a secretos empresariales u otra respecto de la cual exista
norma legal de reserva o confidencialidad, los investigados podrán solicitar que la
información tenga carácter de reservado. Para ello deberán presentar, junto con el
documento contentivo de la información sobre la que solicitan la reserva, un resumen no
confidencial del ofrecimiento de garantías para que pueda ser trasladado a los terceros
reconocidos en la investigación.
El trámite de ofrecimiento de garantías no suspende ni interrumpe la investigación

administrativa adelantada por la Delegatura para la Protección de la Competencia.
24. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 9 de julio de 2021. Rad. No. 250002324000 2007
00153 02. Al respecto, “(…) para la Sala que el incumplimiento de cualquiera de los compromisos adquiridos en virtud de la aceptación de garantías
para el cierre de una investigación por prácticas restrictivas de la competencia, es suficiente para hacer efectiva la póliza que respalda los mismos,
razón por la cual la parte demandada ante la comprobación del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el esquema de seguimiento, se
encontraba habilitada para declarar como acaecido el riesgo amparado y hacer efectiva la póliza de cumplimiento”.
19
4.2. Traslado a los terceros reconocidos
De conformidad con el artículo 19 de la Ley 1340

de 2009, en aquellas investigaciones donde se
hayan reconocido terceros interesados se deberá
correr traslado a estos de los ofrecimientos de
garantías presentados con el fin de que realicen
las observaciones que consideren pertinentes.
Ningún tercero tendrá acceso a los documentos del expediente que
se encuentren bajo reserva.
El traslado se hará por el término que la Superintendencia de

Industria y Comercio considere adecuado.
4.3. Aclaraciones sobre el ofrecimiento de

garantías
Antes de la aceptación o rechazo de la solicitud, la

Superintendencia de Industria y Comercio tiene la
potestad de solicitar aclaraciones a los presuntos
infractores sobre su ofrecimiento de garantías y,
así mismo, a quienes los hayan coadyuvado. Con
esa finalidad podrá requerir toda la información
y/o documentación pertinente para establecer el
contenido y alcance de los ofrecimientos de garantías propuestos
y/o coadyuvados.
En el evento en que se soliciten aclaraciones a los presuntos

infractores, estas deberán ser atendidas de forma exhaustiva y en el
término requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.
En caso de que no se reciba respuesta dentro del término respectivo
los criterios de suficiencia de las garantías serán evaluados teniendo
en consideración únicamente lo establecido en la solicitud inicial.
Sin perjuicio de lo anterior, la Superintendencia de Industria y

Comercio podrá requerir información y/o documentación adicional,
tanto a los terceros reconocidos como a otras personas (autoridades
administrativas, reguladores sectoriales, competidores, entre otros),
cuya participación en el análisis de las garantías resulte útil y
pertinente para recabar elementos de juicio sobre la suficiencia de
los compromisos propuestos.
20
4.4. Decisión
Si analizadas las garantías propuestas por los presuntos infractores

el Superintendente de Industria y Comercio25 determina que las
mismas son suficientes para suspender o modificar la conducta
investigada expedirá un acto administrativo por medio del cual
aceptará el esquema de garantías y, en consecuencia, ordenará el
archivo de la investigación.
Dicho acto administrativo señalará el esquema de seguimiento que

constituye una integralidad26 con el esquema de garantías aceptado,
a través del cual se establecerán las condiciones en que se verificará
la continuidad del cumplimiento de las obligaciones y/o compromisos
adquiridos por los presuntos infractores, con indicación clara y
precisa de los responsables de su correcta y adecuada implementación
y materialización, los respectivos plazos y vigencias.
Además, se hará alusión expresa a la constitución de garantías

colaterales si se consideran necesarias. También de aquellas
relacionadas con la posibilidad de revisión posterior de las garantías
aceptadas en caso de que se generen cambios sustanciales en las
condiciones del mercado afectado. En ese caso, la Superintendencia
podrá establecer los mecanismos necesarios para realizar ajustes a
las garantías aceptadas con el propósito de que continúen siendo
suficientes para suspender o modificar la conducta investigada.
El acto administrativo mediante el cual se acepte el esquema de

garantías y, en consecuencia, se ordene la terminación anticipada de
la investigación se notificará a los presuntos infractores y a los
terceros interesados en caso de que hubieran sido reconocidos en la
investigación administrativa.
De encontrarse que las garantías ofrecidas por los investigados no

resultan suficientes, el Superintendente de Industria y Comercio
comunicará su rechazo a los presuntos infractores y a los terceros
interesados, en caso de que hubieran sido reconocidos mediante
decisión debidamente motivada.
26. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 9 de julio de
2021. Rad. No. 250002324000 2007 00153 02. Al respecto, “(…) no existe independencia entre los compromisos
ofrecidos por la empresa y el esquema de seguimiento implantado por la entidad demandada, por cuanto
constituyen un solo cuerpo, en la medida en que ambos asuntos se encuentran entrelazados por el factor
cumplimiento”.
21
De conformidad con lo previsto en el artículo

52 del Decreto 2153 de 1992, la decisión sobre
el ofrecimiento de garantías deberá ser
adoptada por el Superintendente de Industria
y Comercio durante el curso de la investigación
administrativa adelantada por la Delegatura
para la Protección de la Competencia en contra
de los presuntos infractores.
La decisión de rechazo del ofrecimiento de

garantías presentado por los presuntos
infractores no implica ningún prejuzgamiento
de la conducta investigada.
4.5. Recursos
Contra la decisión de aceptar el ofrecimiento

de garantías y, por tanto, clausurar o terminar
anticipadamente la investigación administrativa,
procede el recurso de reposición ante el
Superintendente de Industria y Comercio
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a
su notificación27, toda vez que se trata de un
acto administrativo definitivo28 que pone fin a
una actuación administrativa. Por su parte,
contra la decisión de no aceptar las garantías y
no terminar de manera anticipada la
investigación no procederá recurso alguno, en
tanto constituye un acto de trámite en los
términos del artículo 20 de la Ley 1340 de
2009, en concordancia con el artículo 76 de la
Ley 1437 de 2011.
27. Ley 1437 de 2011. Artículo 76.

28. Ley 1437 de 2011. Artículo 43.
22
4.6. Publicidad de la decisión de aceptación de garantías
De acuerdo con el numeral 3 del artículo 17 de la Ley 1340 de 2009, cuando la

Superintendencia de Industria y Comercio lo considere necesario para respaldar el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por los interesados publicará en su página
web y ordenará la publicación de un aviso en un diario de circulación regional o nacional,
a costa de los investigados a quienes se les archiva la actuación, en el que se informe de
las garantías aceptadas.
5. Seguimiento de las garantías aceptadas
El esquema de garantías y seguimiento aceptado por el

Superintendente de Industria y Comercio para la terminación
anticipada de una investigación administrativa podrá constar de
distintos compromisos, entre los cuales se pueden incluir remitir
reportes periódicos, aportar información y/o documentos,
nombramiento de un auditor externo o visitas para constatar el
adecuado y efectivo cumplimiento de la implementación y ejecución
de las garantías.
La anterior lista no es taxativa. De hecho, los presuntos infractores al

presentar su ofrecimiento de garantías se encuentran facultados
para proponer un esquema de seguimiento que consideren pertinente
y oportuno a efectos de demostrar el cumplimiento de sus
compromisos y obligaciones. Sin embargo, este será evaluado por el
Superintendente de Industria y Comercio al momento de analizar los
distintos criterios de suficiencia sobre las garantías presentadas.
En esa medida, y de acuerdo con el numeral 1 del artículo 10 del

Decreto 4886 de 2011, modificado por el artículo 5 del Decreto 92
de 2022, la Dirección de Cumplimiento de la Superintendencia de
Industria y Comercio realizará el seguimiento de las garantías aceptadas.
De conformidad con el artículo 22 de la Ley 1340 de 200929 , las

actividades de seguimiento que realiza la autoridad de competencia
con motivo de la aceptación de garantías para el cierre de la
investigación serán objeto del pago de una contribución anual de
seguimiento a favor de esta entidad.
29. Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010.
23
6. Incumplimiento de las obligaciones

derivadas de las garantías aceptadas
De acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, adicionado por
el artículo 16 de la Ley 1340 de 2009, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de
la aceptación de las garantías se considera una infracción a las normas de protección de la
competencia y dará lugar a las sanciones previstas en el numeral 15 del artículo 4 del
Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 25 de la Ley 1340 de 2009, previa
solicitud de las explicaciones requeridas por la Superintendencia de Industria y Comercio.
Dichas sanciones se impondrán previa investigación, la cual, según el numeral 4 del

artículo 10 del Decreto 4886 de 2011, modificado por el artículo 5 del Decreto 92 de
2022, deberá ser instruida por la Dirección de Cumplimiento de la Superintendencia de
Industria y Comercio y decidida por el Superintendente de Industria y Comercio30 .
24
7. Bibliografía
Constitución Política de Colombia de 1991.
Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010.
Corte Constitucional. Sentencia C-032 de 2017.
Ley 155 de 1959.
Ley 1231 de 2008.
Ley 1340 de 2009.
Ley 1437 de 2011.
Ley 1676 de 2013.
Decreto 92 de 2022.
Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 40478 del 28

de junio de 2012.
Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 36870 del 16
de junio de 2021.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 12 de julio de 2018. Rad. No. 250002324000 2007 00152 01.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 9 de julio de 2021. Rad. No. 250002324000 2007 00153 02.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
“Commitment Decisions in Antitrust Cases. Background paper by the Secretariat”.
22 de junio de 2016. Disponible en: https://one.oecd.org/document/DAF/
COMP(2016)7/en/pdf.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). “Remedies
and Commitments in Abuse Cases”. 4 de noviembre de 2022. Disponible en:
https://www.oecd.org/daf/competition/remedies-and-commitments-in-
abuse-cases-2022.pdf.
25
www.sic.gov.co
@sicsuper
Superintendencia de Industria y Comercio de Colombia
Superintendencia de Industria y Comercio de Colombia
Contacto: (601) 5 870 000 - Contact Center: (601) 5 920 400

Línea gratuita nacional desde teléfonos fijos: 01 8000910 165

Garantias de Avalado 08-01-23-1004am

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Guía de Ofrecimiento de

Guía de Ofrecimiento de Garantías.

María del Socorro Pimienta Corbacho

John Marcos Torres Cabezas

Francisco Melo Rodríguez

Juan David Lemus Pacheco

Liliana Rocio Ariza Ariza

Paola Ortiz Cárdenas

Álvaro Yáñez Rueda

Diana Cristina Mariño López

Manuel Yessid Soler Espitia

Bogotá - Colombia 2023

3.3. Criterios de suficiencia

3.3.4. Deben ser Efectividad

6. Incumplimiento De Las Obligaciones Derivadas De Las Garantías Aceptadas

La libre competencia económica es uno de los pilares del sistema

Estos beneficios se ven a menudo amenazados por lo que las

Por esa razón, la Superintendencia de Industria y Comercio, como autoridad nacional de

El régimen de protección de la competencia está constituido por la Ley 155 de 1959, el

1. Constitución Política. Artículo 333.

Así, el referido procedimiento se caracteriza por una

Por otra parte, el régimen de protección de la

En los últimos años, el número de autoridades de

La presente Guía de ofrecimiento de garantías tiene

6. Ley 1437 de 2011. Artículo 47.

En el documento también se presentará un análisis de una serie de criterios cumulativos y

Finalmente, es importante advertir que el análisis que hace la autoridad de competencia

Ofrecimiento de garantías: solicitud potestativa de los presuntos infractores

Aclaraciones: potestad de la Superintendencia de Industria y Comercio para

Investigación: etapa comprendida desde la expedición del acto administrativo

Conducta investigada: imputación fáctica y jurídica realizada en el acto

Presuntos infractores: personas jurídicas o naturales a quienes se les formuló

Terceros reconocidos: aquellos terceros, con interés, reconocidos por la

Coadyuvancia: facultad de los presuntos infractores o terceros reconocidos de

Garantías suficientes: obligaciones o compromisos comportamentales y/o

Aceptación: decisión que aprueba y/o establece el esquema de garantías

Esquema de seguimiento: condiciones para verificar la continuidad del

Clausura o terminación anticipada de la investigación: consecuencia jurídica

Rechazo: decisión que no acepta el ofrecimiento de garantías presentado por

Contribución: tarifa a cargo de los presuntos infractores destinada a las

3.1. Beneficios y desventajas de la

Por su parte, la autoridad nacional de competencia puede lograr un restablecimiento

A nivel internacional, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)

(i) Economía procesal y eficiencia: en la medida en que el ofrecimiento de

(ii) Resolución más rápida de los casos: la aceptación del esquema de

(iii) Alta calidad de los compromisos: las obligaciones o compromisos

(iv) No pago de multas: para los presuntos infractores, la aceptación de

(v) Evita el daño reputacional: en el entendido de que los ofrecimientos de

Así mismo, la OCDE ha señalado que el inadecuado o excesivo uso de la figura de

(i) Papel cuasi regulatorio de las autoridades: las autoridades de competencia

(ii) Falta de efecto disuasorio: la posibilidad de terminar una investigación

(iii) Limitada revisión judicial de las decisiones de terminación anticipada:

(iv) Seguridad jurídica y previsibilidad: las decisiones de terminación

(v) Proporcionalidad: es necesario que las

A partir de lo expuesto, la decisión sobre la aceptación o

En este sentido, la aproximación frente a la aceptación de

3.2. Tipos de garantías

La aceptación de garantías solo procede cuando a juicio

participación de las empresas, el bienestar de los

Por otro lado, a través de la experiencia institucional

Los criterios que se presentarán no son taxativos,

En esa medida, se han identificado diferentes tipos

Esto será relevante para determinar si se acepta o

Las garantías comportamentales pueden variar en