COLABORADORES Y PARTICIPANTES

En el presente apunte de SEGURIDAD PÚBLICA I, desarrollado especialmente para los

Alumnos de la Escuela de Policía “Libertador General Don. José de San Martín” de la
Provincia de Córdoba, tuvieron especial participación los siguientes docentes:
• Profesor Crio. Insp. Lic. Ab Martin ANICETO
• Profesor Crio. Lic. Lic. Ramiro GIGENA
• Profesor Crio. Tec. Sup. Marcos MARTÍNEZ
 PRÓLOGO

La presente edición es simplemente una herramienta académica tendiente a

introducir al alumno en lo que significa la materia principal y columna vertebral de la carrera
de Técnico Superior en Seguridad Pública, sirviendo el mencionado apunte simplemente de
guía y apoyo, tanto del docente como del estudiante.
La Seguridad Pública en su conjunto, es una materia compleja y se nutre del aporte
de otras ciencias sociales, por eso, seguramente los docentes comenzarán a repasar y
recordar términos como: Estado, Nación, Derechos Constitucionales, Democracia,
Seguridad, Prevención, Política, entre otros.
Por otra parte con el objeto de ir descubriendo la importancia de la materia, tanto en
su proceso histórico como en el desarrollo y sustentabilidad de la Seguridad y la prevención,
para arribar al rol que desempeña la Policía en el Sistema de la Seguridad Pública Provincial
definiremos el marco conceptual y legal de la seguridad en las instituciones policiales; la
actividad policial y su responsabilidad dentro de la estructura del Estado; la teoría y la
práctica policial como manifestación de las contracciones propias y las de su contexto
histórico social.
Así mismo nos explayaremos en la realidad social, y las diversas estrategia y modelos
de prevención hoy desarrolladas en el ámbito de la actuación Institucional.
Por último, nos introduciremos a los conceptos de seguridad pública y derecho,
desarrollando brevemente la ley Nacional de Seguridad Interior (Ley 24.059), la Ley de
Defensa Nacional (Ley 23.554) y por último la Ley de Seguridad Publica y Ciudadana de la
Provincia de Córdoba (Ley 9.235 y modificatorias).
Los docentes nos comprometemos a trasladar nuestros conocimientos académicos y
empíricos para ayudar en su formación como futuros oficiales de policías y como
especialistas de la seguridad.
LOS DOCENTES
 UNIDADES DE ESTUDIO

UNIDAD 1
Introducción y marco conceptual - Seguridad Pública: Polisemia y Anfibología - Concepto de
Seguridad - Concepto de “lo Público” - Concepto de Seguridad Pública - La Confusión
Conceptual - La Seguridad como Construcción Política y Cultural - La Construcción de la
Seguridad como Opción en un Campo de Disyuntivas Ineludibles.

UNIDAD 2
Explicación del temor o miedo en sí mismo – Análisis del Autor Gabriel Kessler frente al
temor al Delito - El miedo y la inseguridad - El hombre es lobo del hombre. El Estado, la
comunidad y los derechos humanos como factores fundamentales en la construcción de la
Seguridad Pública

UNIDAD 3
Origen del Término Policía - Poder de Policía – Conceptos – Alcances –Criterios negativos y
positivos - Uso de la Fuerza Pública - Conceptos claves de Prevención del delito – Modelos
Policiales: Estructuras policiales en razón de la perspectiva teórica, administrativa –
territorial y de su estatuto o naturaleza - Modelos de prevención del delito: consideraciones
criminológicas y victimológicas

UNIDAD 4
Marco normativo de la seguridad. Las bases jurídicas de la Seguridad Interior y la Defensa
Nacional en la república Argentina (Ley 23.544, y Ley 24.059). La Ley de Seguridad Pública
y Ciudadana de la Provincia de Córdoba (Ley 9235 y modificatorias)
 UNIDAD 1
INTRODUCCIÓN Y MARCO CONCEPTUAL

“Seguridad Pública”: Polisemia y Anfibología:

Todos coincidimos en que en su aspecto más primitivo o esencial, la seguridad es un
anhelo del ser humano que nace de la aspiración de estar a salvo de todo peligro, daño o
riesgo proveniente de la naturaleza, del azar o de sus semejantes; esta aspiración lo lleva a
“pactar” con sus semejantes la vida comunitaria, la convivencia social, la creación del
municipio y del Estado, el que a través de las normas de derecho proporcionará a los
miembros de su población la seguridad jurídica, traducible como la certidumbre del individuo
de que su persona, bienes y derechos están a salvo de ataques violentos e indebidos, y que
en caso de que éstos se concreten, se harán cesar con premura y los daños le serán
resarcidos; la seguridad es, por tanto, punto de partida del Estado y puerto de arribo del
derecho.
Además, la seguridad es un valor instalado en los cimientos mismos del Estado (en
especial del Estado de derecho), en cuya búsqueda sacrificamos parte de nuestros derechos
y libertades originales con el propósito de disfrutar pacíficamente de los restantes; por ello,
la seguridad es un valor inscrito en el catálogo de los derechos humanos (Fernández Ruiz,
Jorge, 2013).
Pero también la seguridad en su aspecto público se puede explicar como una función
pública, y por tanto como una actividad esencial del Estado que conlleva el ejercicio de su
potestad, de su imperio, de su autoridad, de su soberanía, dirigida a garantizar y hacer
efectivo el derecho humano a estar libre y exento de todo peligro, daño o riesgo; o sea, a
estar seguro en el entorno sociopolítico, comunitario y supraindividual; y encaminada,
también, a preservar las libertades, la paz y el orden públicos .

En consecuencia, podemos advertir en la seguridad un doble aspecto:

a) “subjetivo”, en cuanto implica la confianza de cada individuo de que sus bienes y
derechos están a salvo de riesgos; y
b) “objetivo”, implica la existencia y vigencia de un determinado orden jurídico cuya
eficacia está garantizada por el poder público; específicamente, la seguridad pública
preserva el derecho humano a estar a salvo de peligro en el entorno socio político
comunitario y supraindividual.
 Pero esta consideración anterior de “objetividad-subjetividad” no debe igualarse con la
habitual y confusa clasificación de algunos autores, en “seguridad objetiva-seguridad
subjetiva” o “inseguridad objetiva-inseguridad subjetiva”, relacionada con la posibilidad de
ser víctima de un delito o infortunio (a la que esta cátedra no adhiere), dado que la “calidad
de seguro” viene dada por la “sensación” o “íntima convicción” de cada individuo, que de
ningún modo puede ser igual a la de otro semejante.

Concepto de Seguridad:
Derivado de la voz latina “securitas”, “securitatis”, el vocablo español “seguridad”
significa “calidad de seguro”, es decir, libre y exento de todo peligro, daño o riesgo. Pero
también hace referencia a un valor esencial del Estado, por cuanto concurre a la fundación
del “ente estatal” como su principio y fin, ya que participa en la construcción de sus
cimientos, para postularse como su “telos”, su objeto, su finalidad. Por lo menos, en la
versión “contractualista” del origen del Estado, éste nace como producto de un pacto social
que celebran los seres humanos que lo integran, sacrificando una parte de sus libertades y
derechos con el explícito propósito de obtener seguridad en el disfrute de los restantes.
En su “Ensayo sobre el gobierno civil”, John Locke (John Locke, 1632 a 1704;
pensador inglés considerado el padre del empirismo y del liberalismo moderno.) interpretó
al Estado como una creación humana de carácter contractual; consideró que los seres
humanos son por naturaleza libres, iguales e independientes y que ninguno puede dejar esa
condición sino por su propio consentimiento, producto de la conveniencia individual de cada
quien de unirse en sociedad con otros seres humanos para preservar la seguridad de todos
ellos, lo que redundará en el disfrute y goce pacífico de lo que les pertenece en propiedad
(Locke, John; “Ensayo sobre el gobierno civil”. Barcelona, España. Editorial Aguilar; 1983;
páginas 68 y 69.).
En mayor o menor medida, los seres humanos esperamos obtener del Estado y del
derecho, o mejor dicho, del Estado de derecho, una situación permanente de seguridad, de
tranquilidad y de orden que adquirimos al sacrificar una parte de nuestros derechos y
libertades originales a efectos de disfrutar pacíficamente de nuestros restantes derechos,
bienes y libertades; por ello, tienen razón Luciano Parejo Alfonso y Roberto Dromi cuando
afirman: “La seguridad es un valor fundante. Forma parte de los cimientos de la edificación
del Estado de derecho democrático. La seguridad instalada en las instancias de la filosofía
política ha exigido al derecho la provisión de definiciones instrumentales y operativas para
llegar al terreno de la praxis y de la eficacia”.
De igual manera, la seguridad es un valor incorporado al catálogo de los derechos
humanos, ya que así lo consagra la “Declaración Universal de los Derechos Humanos”
(Naciones Unidas) del 10 de diciembre de 1948, al establecer en su artículo 3 que “Todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. Esto es
ratificado por el artículo 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Naciones
Unidas), cuyo texto reza: “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser
privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento
establecido en ésta.” (Fernández Ruiz, Jorge, 2007).

Por otra parte, la seguridad también es considerada como una necesidad; en este
sentido, el jurista español Francisco Alonso Pérez (“Seguridad Ciudadana”. Madrid, España.
Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, 1994; página 14.) la explica en los siguientes términos:
“La necesidad de seguridad es innata en el hombre desde que abandona el claustro materno
y se enfrenta a la vida. El hombre necesita estar seguro en todos los actos de su existencia,
tanto aquellos que se refieren a materias laborales como de asistencia sanitaria, hasta llegar
a aquellas actividades cuya protección está encomendada específicamente a las fuerzas y
cuerpos de seguridad” (Fernández Ruiz, Jorge, 2007).

Concepto de “lo Público”:

Lo público y lo privado integran una pareja contrapuesta de voces provenientes del
latín: publicus-publica-publicum y privatus-privata-privatum que en el derecho romano ya
conformaban un par de palabras antónimas en razón de su respectiva relación con el poder
y la propiedad, con lo general y lo individual, con lo plural y lo singular; así, el derecho
público se refería a la “res publica”, a lo que es de todos, a lo que no es propiedad privada,
o sea, al poder; en cambio, el derecho privado era el relativo a la “singularum utilitatem
pertinent”, de cada individuo, a lo propio, es decir, a la propiedad (Fernández Ruiz, Jorge,
2007).
Concepto de Seguridad Pública:
La locución “seguridad pública” constituye una expresión polisémica (de varios
significados) y anfibológica (que puede darse más de una explicación; doble sentido), que
representa un amplio espectro de significados, y diversas y variadas interpretaciones, pues
es al mismo tiempo un “derecho” de los integrantes de la población del Estado, y una
“actividad obligatoria” del mismo Estado, cuya realización garantizará el ejercicio pleno de
ese derecho, sentido este último en el que existe confusión en la doctrina jurídica, porque
pese a que se trata de una función pública, erróneamente se le considera también servicio
público, lo que predica la conveniencia de atender la indicación del profesor argentino
Manuel María Díez, conforme a la cual, “el término función pública debe reservarse para
designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración
primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial”. En este sentido, toda
función pública es una actividad esencial del Estado, que conlleva el ejercicio de su potestad,
de su imperio, de su autoridad, de su soberanía, por cuya razón es indelegable y, en
consecuencia, no se puede concesionar a particulares (Fernández Ruiz, Jorge, 2007).
Si nos aproximamos a la seguridad pública a partir de una “teoría jurídica”, se habrá
de precisar definitivamente su naturaleza jurídica, a cuyo efecto deberá establecerse en qué
consiste, y determinar su género próximo y diferencia específica:

“La seguridad pública cumple la función conservadora del orden social, con
base en un orden jurídico que controle al poder y norme sus relaciones con
los ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir la existencia y permanencia de un
orden público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida
social. Así, la seguridad pública se constituye en la manifestación de la acción
gubernamental, ejercida para salvaguardar la integridad, intereses y bienes de
las personas, y de las entidades públicas y privadas”.

Pero si nos aproximamos por el lado del ejercicio de la “función pública” de seguridad
pública, vemos que requiere de la realización de un conjunto heterogéneo de actividades
dirigidas a garantizar y hacer efectivo el derecho humano a estar libre y exento de todo
peligro, daño o riesgo, es decir, a estar seguro, en el entorno sociopolítico comunitario y
supraindividual; actividades que conllevan el ejercicio del “imperio”, de la potestad, de la
autoridad del Estado; lo que predica su naturaleza intrínseca de función pública
 Entre tales actividades figuran: la de vigilancia de la vía y lugares públicos; la de
vigilancia de los establecimientos comerciales a los que tiene acceso el público; la de
prevención de comisión de delitos; la de colaboración en la investigación y persecución de
los delitos; la de prevención de comisión de infracciones a la normativa de faltas; la de
mantenimiento del orden público; la seguridad vial y el ordenamiento del tránsito peatonal
y vehicular; la de prevención de desastres y siniestros, la de avisos de alarma en casos
graves de emergencia, así como las de evacuación, dispersión, albergue, socorro, rescate y
salvamento, en casos de desastres y siniestros, casos estos últimos en los que se le conoce
como “protección o defensa civil “y la participación ciudadana en la toma de decisiones y
´políticas públicas de seguridad

La Confusión Conceptual:
“Entre la política de seguridad y la política social, en países con grandes conflictos
sociales y políticos”, es una construcción discursiva de hechos sociales aptos para producir
una falsa conciencia en los actores y en el público, que funciona construyendo “clichés”, o
sea con hábitos mentales selectivos, corrompiendo el cálculo clasificatorio con operaciones
ocultas y subrepticias
Al sustantivo “seguridad” se agregan explícita o implícitamente adjetivos como
“nacional”, “pública”, “ciudadana”, e infinidad de etcéteras, dándosele una connotación
colectiva y no personal de la seguridad. Es decir no se trata propiamente de la seguridad de
los derechos individuales, cualquiera que sea su posición en el contexto social, si no de la
seguridad de la nación, de la comunidad estatal o de la ciudad, o del “objeto” que fuere
(turística, vial, etc.)
Pero cualquiera que sea el adjetivo que se le coloque a la seguridad, el fin sigue
siendo el mismo: el control social, esto es, disciplinar a los ciudadanos para que obedezcan
por propio convencimiento y otorguen su consenso a los grupos que ejercen el “imperium”,
para el logro del proyecto de éstos (Sánchez Sandoval, Augusto, 2007).
Baratta va más allá y sostiene que la “seguridad ciudadana”, por su parte, podría
definirse en los países democráticos, como “la función del Estado que tiende a conservar el
orden social, con base en un orden jurídico que controle al poder y que norme sus relaciones
con los ciudadanos y de éstos entre sí. Esto es, la existencia y permanencia de un orden
público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida social.”
 Y la “seguridad pública” se constituiría como la manifestación de una política de
acción gubernamental, cuyo cumplimiento de sus “atribuciones” y “funciones” da nacimiento
a una situación de equilibrio en las interrelaciones personales y entre las autoridades con
los ciudadanos, que se denomina “orden público”, consistente en la situación exterior de
tranquilidad en una comunidad y que se traduce en el orden de la calle, de las áreas rurales
y del Estado mismo, con el fin de salvaguardar la integridad, los intereses y bienes, tanto
de las personas, como de las entidades públicas y privadas. (Sánchez Sandoval, Augusto,
2007).
Estas concepciones de seguridad ciudadana y seguridad pública implican un sistema
jurídico integral de equilibrio entre el poder político y el poder ciudadano, de manera que el
reconocimiento recíproco de ambos permite la coexistencia pacífica y respetuosa.
Con ese concepto de “seguridad”, rescata todos los “derechos” de las personas, es
decir, sin distinciones de “humanos” o de “garantías constitucionales”. Se refiere a todos los
derechos, sin ninguna “selectividad” Y además, la perspectiva de que los gobiernos, ante
la imposibilidad de dar soluciones concretas y efectivas, consideran la “respuesta simbólica”
de la norma jurídica, de la cual se cree que al ser promulgada, logra prevenir los hechos
sociales y modificar la realidad externa. Pero eso es falso, porque si todo un “despliegue
operativo policial” no puede evitar que se cometa un robo a un banco o que se mate a una
persona, menos la norma jurídica contenida en un código, pues sólo prevé eventos para
darles causes futuros. De ahí que las políticas en materia de seguridad pública construyen
solamente un mundo de palabras y de lenguaje, sin ningún asidero en el mundo de lo
concreto, pero que al ser un tema de comunicación social, aparece como la respuesta
“objetiva” adecuada para un problema determinado (Sánchez Sandoval, Augusto, 2012).
Visto todo lo anterior, la investigación teórico-empírica en materia jurídica y de las
instituciones de administración del derecho no implican que la incertidumbre y los riesgos
desaparezcan, si no que su estrategia consiste en crear alternativas cercanas y salidas
viables para mantener esos riesgos dentro de límites de tolerabilidad y control, para
proporcionar una especie de “seguridad subjetiva” en las personas; es decir, provocar con
la comunicación social, una sensación de estar protegidas por las instituciones públicas y
así, calmar la conciencia colectiva: “La seguridad subjetiva representa un complejo
entramado de actitudes que otorgan una idea de la posición en la que se ubica un sujeto
respecto de su entorno, independientemente de las condiciones “reales” de éste último.”
La Seguridad como Construcción Política y Cultural:
Para el tratamiento de este tema del programa, vamos a seguir las reflexiones del
chileno Pedro Güell (2010), quién sostiene dos afirmaciones: primero, que el fundamento
de la seguridad es una construcción política y cultural; y segundo, que esa construcción se
realiza como opción en un campo de disyuntivas ineludibles.
“La construcción social de la seguridad, y de sus mecanismos institucionales, parte
de un proceso de delimitaciones muy básico en el interior del campo de acción de las
personas y grupos. Su objetivo es permitir la articulación de las necesidades de las personas
con los requisitos para el funcionamiento de la sociedad, y asegurar con ello que ambas
(necesidades de las personas y funcionamiento de la sociedad) puedan cumplirse en su
mayor medida sin provocar daño en ninguna de las dos”.
La necesidad de coherencia entre los distintos componentes de la seguridad no es
una necesidad solo lógica o técnica, sino especialmente subjetiva: la disposición a tomar
más riesgos depende del juicio de los actores acerca de la legitimidad que tiene la ampliación
social de las probabilidades de daño, y de la fortaleza de los mecanismos que impedirán que
se pase más allá de ese límite. En condiciones de relativa estabilidad e integración social,
en las que esté vigente un sistema político democrático, definir operativamente los peligros,
los riesgos y las amenazas que acechan a una sociedad, tiende a generar un sistema
relativamente coherente, pues la sociedad dispone de tiempo y capacidad de deliberación
para ajustar las incoherencias.
La pretensión de una sociedad democrática es eliminar la distribución injusta de
peligros, riesgos y amenazas, contribuyendo así a dotar a todas las personas de un marco
similar de posibilidades de acción. Esto solo puede lograrse si la sociedad como sistema
reflexivo y autodeterminado define una orientación general y vinculante para las
delimitaciones que contribuyen al fenómeno de la seguridad.
Para que una sociedad consiga un marco de seguridad necesita las delimitaciones
señaladas más arriba, aunque estas no bastan. Se necesita transformarlas en mecanismos
institucionales y para ello se requiere complementarlos con algunos mecanismos culturales
adicionales, dado que –por su propia naturaleza– las instituciones son resistentes al cambio
y poco dadas a atender situaciones particulares. Esto se traduce en que a nivel de sus
procesos concretos la seguridad tiene dos caras. Una institucional y otra interpersonal.
 La primera contiene las reglas del juego que hacen predecibles, gracias a incentivos
y castigos, cuáles son las reacciones y consecuencias esperables de la sociedad frente a los
cursos de acción emprendidos por las personas.
La segunda, en tanto, se refiere a la casi totalidad de las acciones de las personas,
las cuales, dado el carácter cambiante de la sociedad, no pueden ser reguladas plenamente
por el entramado de certidumbres institucionales. Esto aporta a la vida común un grado
determinado de “contingencia” que es irreductible. La evolución de la sociedad ha
desarrollado un mecanismo para entendernos con esto y que caracteriza a las relaciones
humanas: la confianza. Ella permite que, aun cuando no pueda predecirse del otro la
reacción precisa a nuestras iniciativas, puede, sin embargo, apostarse a su intención
general: el “otro” será más bien un colaborador que un agresor y puede suponerse que sus
acciones y reacciones frente a mis comportamientos estarán guiados por el principio de
reciprocidad (Güell, Pedro, 2010).

La Construcción de la seguridad como opción en un campo de disyuntivas

ineludibles:
Aunque la construcción social de las delimitaciones que contribuyen a la seguridad
es necesaria, no existe una fórmula única y probada acerca de cómo se logra ese fin. La
construcción de la seguridad siempre será resultado de un conjunto de opciones públicas
en un campo de disyuntivas ineludibles para las cuales no hay soluciones fáciles. Ella no
será exitosa solo gracias al andamiaje técnico y legal que la sostiene, sino especialmente
debido a la calidad de los procesos mediante los cuales la sociedad reconoce esas
disyuntivas y construye decisiones al interior de ellas.
Son disyuntivas precisamente porque ambas son atendibles pero están en tensión entre
sí y deben, sin embargo, tomarse opciones que aminoren la tensión, aun cuando se sabe
que no la eliminarán del todo. Es precisamente por esto que la seguridad depende en última
instancia de decisiones sociales y no puramente técnicas, pues implica asumir las tensiones
inevitables que contiene. Pero no obstante estas dificultades, podemos señalar algunas
consideraciones válidas que tienen que ver con las disyuntivas que se presentan en la
construcción social de la seguridad:
a) Primero, vista desde la perspectiva de las personas, la protección es una necesidad
subjetiva integral. Desde una perspectiva subjetiva, la seguridad, tanto como la
vulnerabilidad, es un hecho indivisible. Se puede tener acceso a un muy buen sistema
 de protección de salud, pero si a uno lo asaltan en la calle se genera una situación
subjetiva general de inseguridad que cubre los distintos aspectos de la vida diaria,
incluida la salud física (Güell, Pedro, 2004).
b) Segundo, las carencias son cambiantes. Lo que hoy se considera “peligroso” o
“vulnerable”, no se juzgaba como tal hace 20 años. El mundo cambia y con él también
lo hacen esas definiciones. Por lo mismo, ellas necesitan ser actualizadas en forma
permanente para responder a las nuevas amenazas, capacidades y necesidades que
aparecen con el cambio. Esa actualización no es obvia, ya que requiere de debates
sociales y estos son más fáciles cuando hay criterios comunes desde los cuales
iluminar la adecuación o inadecuación de ciertas definiciones. Solo una imagen acerca
de dónde queremos llegar es la que puede decir si los medios que hoy se ocupan son
adecuados o no (Güell, Pedro, 2004).
c) Tercero, y uno de los puntos más relevantes, es que una definición de seguridad
desde la perspectiva positiva del horizonte al cual se quiere llegar permite focalizar
el desarrollo de capacidades permanentes más allá de la aplicación de paliativos
temporales. Las capacidades son precisamente las que permiten avanzar más allá de
las vulnerabilidades, porque estas últimas se refieren a la dificultad que se tiene, a
partir de las propias capacidades, para incorporarse en un proceso dinámico y
sustentable de desarrollo.
d) Cuarto, en el ámbito de la seguridad, siempre se trata de opciones con costo social,
político y cultural. Además, son disyuntivas que deben ser resueltas por la sociedad
como parte de un proceso de debates y decisiones ciudadanas. Aquí radica el sentido
profundo de la relación entre participación social y políticas de protección social.
e) Quinto, la necesidad de incorporar a los ciudadanos en la construcción de las
estrategias de protección social pone de manifiesto la importancia de considerar dos
hechos que normalmente están ausentes de la reflexión sobre seguridad: el tiempo
y la comunicación.
f) Sexto, además de las disyuntivas presentadas también hay una tensión entre la
urgencia presente y el futuro deseado. Cualquier política sensata de seguridad
probablemente contendrá un poco de mitigación de carencias presentes y otro poco
de construcción de capacidades futuras. Es decir, incluirá un aspecto de renuncia,
porque no todo se concentrará en la resolución de las carencias presentes, y uno de
espera, ya que la sociedad futura a la que se aspira no se realizará en forma
 inmediata. La renuncia presente y la espera futura pueden volverse intolerables para
la gente si no hay un vínculo que las una y que les dé sentido. ¿En función de qué
futuro debo renunciar a algunos beneficios presentes y por qué debo creer en él y
esperar? Una política de seguridad requiere de una imagen de tiempo creíble. El
tiempo y la esperanza son construcciones sociales y son parte del fundamento
cultural de una política de protección social.

Diferencias entre Seguridad y Libertad

La seguridad pública o lo que en terminología democrática se denomina seguridad
ciudadana no tiene por sí misma rango de valor constitucional. Lo tiene en tanto que es y
debe ser el resultado del ejercicio libre y pacífico de los derechos y libertades de la persona
consagrado en la Constitución. Los intentos de insuflarle vida propia, al margen y por encima
del sistema de derechos y libertades que constituye la esencia de la vida ciudadana en una
democracia, siempre han sido a costa de debilitar tales derechos y libertades y de ponerlos
en entredicho. En su grado más extremo ese desequilibrio se produce en los regímenes
autoritarios y dictatoriales en los que la prevalencia de la seguridad, convertida no ya en un
valor, sino en el fundamento mismo de tales regímenes, implica la supresión radical de los
derechos y libertades de la persona y la persecución de quienes se resisten a renunciar a
ellos.

Estas libertades reconocidas para todas las personas son lo que llamamos derechos
y libertades, es decir derechos que implican que los Estados no intervengan y dejen a las
personas gozar plenamente de estas libertades.
Sin embargo, el buen ejercicio de estas libertades, el mantenimiento del orden público
y de la seguridad del país, la preservación de los valores morales así como el respeto de los
derechos ajenos conducen necesariamente a hacer algunas restricciones a estas libertades.

• Sólo las libertades de pensamiento, de consciencia y de opinión no encuentran

verdaderas restricciones. Cada quién es libre de pensar lo que quiere y no puede
sufrir ninguna restricción siempre y cuando sus pensamientos y sus opiniones queden
en el ámbito de su mente.
• La libertad de expresión es limitada, en concreto, no se debe actuar en contra de los
valores morales y sobre todo no se debe transmitir mensajes de incitación al odio y
a la violencia (racista, discriminatorio, etc.).
• El acceso a la información es un aspecto importante del derecho al libre intercambio
de ideas y de información. Hoy en día, es importante garantizar este derecho a los
niños, protegiéndolos de informaciones dañinas que podrían tener consecuencias
nefastas para su psicología. Las nuevas herramientas de comunicación, la
desaparición de tabúes y la difusión de informaciones que no esconden nada de la
realidad y de las atrocidades del mundo de los adultos impulsan a los jóvenes a
adoptar comportamientos extremos. Así pues, es necesario limitar y filtrar las
informaciones para proponer a los jóvenes informaciones útiles para su desarrollo y
que puedan distraerlos con toda seguridad.
• La libertad de religión conoce restricciones con respecto a la forma en la que las
personas deseen manifestarla. La manifestación de la religión no debe actuar en
contra de las costumbres, del orden público y de los derechos ajenos. La elección de
la religión es una libertad que no debe conocer restricción.

Por su parte, la seguridad individual, más que consistir en un derecho, alude

a la existencia de un contexto de confianza que hace posible que una persona pueda
autocomprenderse como un ser autónomo, en el sentido de no estar sometido a
restricciones arbitrarias en su capacidad de determinar un plan de vida y ejecutarlo
o a cualquier forma de abuso de poder por parte de la autoridad. La importancia de
este contexto para el ejercicio de la libertad personal puede iluminarse mediante la
idea de libertad como ausencia de dominación, donde la libertad no se entiende
restringida simplemente por la limitación de opciones disponibles para un agente,
sino por el sometimiento de nuestras opciones al arbitrio de otro, es decir, a una
voluntad ajena que está controlada solo por sus propias preferencias y deseos. El
ejemplo más claro de cómo la ausencia de seguridad impide que un sujeto pueda
autocomprenderse como libre o autónomo es el del «amo benevolente» en que el
dueño de un esclavo lo trata como si fuera un hombre libre, pero no puede decirse
que sea libre en la medida en que el amo podría, en cualquier momento y por
cualquier razón, dejar de tratarlo así y comenzar a tratarlo como a un esclavo.
 UNIDAD 2
Explicación del temor o miedo en sí mismo
Análisis del Autor Gabriel Kessler frente al temor al Delito

El “sentimiento de inseguridad” constituye un tópico central y recurrente de la vida

cotidiana y de la agenda política y mediática en la Argentina: discusiones acerca de cómo
interpretar índices y cifras divergentes, emergencia de diversas organizaciones de la
sociedad civil, cambiantes políticas públicas, escenarios mediáticos de pánico moral y
expansión del mercado de la seguridad constituyen, entre otros procesos, un entramado
complejo y de límites borrosos que en sus versiones más simplistas se reduce a la pregunta
acerca del estatuto ontológico de dicho sentimiento: ¿expresión subjetiva (reflejo más o
menos adecuado) de una transformación social objetiva o distorsión subjetiva
(desplazamiento) respecto de la realidad que nos habla de “otra cosa”? La relevancia de
una investigación sociológica que tenga como desafío abordar ese heteróclito y cambiante
universo está fuera de discusión; de igual magnitud son los riesgos de quedar atrapado en
ese universo que se quiere conocer.
Es precisamente este obstáculo el que la investigación de Gabriel Kessler sortea con
singular éxito y la distingue de muchos otros abordajes de un problema (social, político y
académico) relevante. La clave reside en la combinación de rigurosidad y creatividad en la
construcción analítica del objeto de investigación. Pierre Bourdieu solía sostener que los
profesores universitarios prefieren oponer rígidamente autores, conceptos y métodos antes
que ponerlos en relación y en diálogo, incluso cuando la propia lógica de la investigación
conduce muchas veces a cuestionar e incluso superar dichas oposiciones. Contra esta
tendencia –y evitando, a la vez, tanto la simple enumeración de teorías como los
eclecticismos inconsistentes– la investigación interroga diversos abordajes contemporáneos
acerca del miedo y la inseguridad para luego, a partir de los resultados obtenidos, tomar
una posición propia y cuestionar varios lugares comunes.
En efecto, como lectores asistimos al despliegue de un diálogo crítico entre dos
campos bifurcados y separados: los estudios sobre “miedo al crimen” y las investigaciones
acerca de la “sociedad del riesgo”. Si los primeros están orientados a precisar indicadores y
cuantificar el temor al delito, las segundas desconfían del delito como causa del temor y
proponen hipótesis de desplazamiento desde una supuesta causa real (la incertidumbre
intrínseca a la sociedad democrática, la nostalgia producida ante la idea de pérdida de una
comunidad idealizada o las dinámicas del capitalismo global) hacia otro objeto: la
inseguridad. No se trata de optar por alguna de estas posiciones; antes bien, del análisis
productivo de ambas emerge la idea rectora de toda la investigación: si bien no hay
identidad entre inseguridad y delito, tampoco es posible analizar la inseguridad sin hacer
referencia al delito. El delito es, entonces, necesario e insuficiente para comprender el
sentimiento de inseguridad, ya que no todos los temores tienen sus causas en delitos, así
como tampoco todos los delitos generan temor, tanto por la naturalización de algunos de
ellos como porque el temor no es la única emoción que los delitos provocan.
Por esto, lo que se recorta como sentimiento de inseguridad es un “entramado de
representaciones, discursos, emociones y acciones” (Kessler, 2009:35) donde lo objetivo y
lo subjetivo están entrelazados de un modo indisociable. Esto implica ser sensible a los
distintos puntos de vista de los actores sociales involucrados en la construcción de una
realidad común y, a la vez, evitar quedar atrapado dentro de los límites y las paradojas de
tales puntos de vista. En este sentido, queda claro que la lograda búsqueda por no desplegar
“un metalenguaje más potente que el de los propios actores” (Kessler, 2009:16) no supone
limitarse ni encontrar la explicación del fenómeno en el lenguaje de los propios actores; en
su lugar, se realiza un juego de sucesivos acercamientos por vías diversas a ese conjunto
de representaciones, discursos, emociones y acciones que se busca conocer. El resultado
se condensa en una serie de hallazgos que ponen en cuestión el sentido común acerca del
tema y la identificación de tendencias sociales acerca de la problemática, relevantes para el
futuro de nuestra sociedad.
Una vez delimitado el objeto de investigación, el primer paso consiste en relativizar
la novedad de la inseguridad como preocupación social. Cuestionando la “temporalidad
corta” con que es presentada habitualmente, se muestra la consolidación del problema
desde el retorno de la democracia en tres etapas sucesivas: la herencia maldita durante los
años ochenta, donde los delitos más resonantes se vinculan con la “mano de obra
desocupada” de la dictadura precedente; cuestión social e inseguridad, período que abarca
desde la hiperinflación de 1989 hasta la crisis de 2001/2003, donde se consolida la
asociación entre crisis social e incremento del delito; y el período que se inicia a partir de la
recuperación económica de 2004, denominado afianzamiento de la inseguridad, donde el
tema es un problema público de primer orden y se consolida la imagen de la “nueva
delincuencia” construida en la fase anterior, que vincula delito a crisis y se centra en jóvenes
de sectores populares, muy distintos al “crimen organizado”.
 A continuación, se analizan los relatos de la inseguridad socialmente vigentes,
entendidos como “construcciones discursivas que postulan algún grado de coherencia entre
descripciones, explicaciones y orientaciones para la acción” (Kessler, 2009:105), donde se
entrecruzan dimensiones cognitivas, políticas, emocionales y prácticas. Se identifican ocho
relatos agrupados según la intensidad de la preocupación por la inseguridad (alta,
intermedia y baja), que se diferencian entre sí por las causas (políticas, sociales, morales,
jurídicas), las soluciones (educación, represión, trabajo, cumplimiento de la ley) y las
orientaciones prácticas ante la inseguridad. Se trata de relatos transversales a categorías
sociales (clase, género, edad) y a lugares de residencia, lo que no supone contingencia,
siendo determinantes para comprender su distribución social las ideas políticas y la
experiencia de clase. A la vez, la diversidad de relatos brinda indicios de que la inseguridad
es un objeto de disputa en el espacio público. Al respecto, si bien existen relatos autoritarios
y punitivos, el mayor desafío para una sociedad democrática parecería estar representado
por ciertos relatos que, sin ser abiertamente autoritarios, soportarían desplazamientos
punitivos a cambio de la ansiada seguridad.
Las encuestas sobre el sentimiento de inseguridad arrojan habitualmente resultados
inesperados: aparentemente el temor sería mayor en los grupos menos victimizados
(adultos mayores y mujeres) y más bajo en aquellos más atacados (jóvenes y varones).
Revisitar las paradojas de la inseguridad es el paso siguiente de la investigación. Por medio
de una constante comparación entre los datos cuantitativos de las encuestas y los resultados
cualitativos del trabajo de campo, se proponen sugerentes hipótesis interpretativas para
comprender tales paradojas. Así, el sentimiento de inseguridad no se relacionaría de manera
unívoca con la clase social, sino que también tienen relevancia –y ayudan a comprender
ciertas variaciones inter e intra clase– los factores ecológicos: la relativa proximidad o
distanciamiento físico y social con aquello que se considera peligroso. Del mismo modo, las
diferencias de género son una constante en las encuestas y los argumentos sostenidos para
explicarlas han ido desde la supuesta “irracionalidad” de las mujeres hasta las dificultades
de las encuestas para captar la victimización femenina. Nuevamente, el trabajo cualitativo
permite cuestionar el mayor temor femenino y pensar el problema desde otra perspectiva:
las variaciones identificadas en el modo de hablar de varones y mujeres sobre el temor (los
primeros como una sensación contextual; las segundas como un atributo personal), en lugar
de expresar mayor o menor temor, estarían indicando modos de socialización afectiva
distintos. Por último, en relación con las paradojas de la edad, se enuncia una posible
transformación generacional: existen indicios acerca de que la idea de un menor temor
juvenil a pesar de su mayor victimización debería ser matizada y una de las causas de esta
transformación posiblemente remite a que se trata de una generación socializada con la
inseguridad como dato contextual y cotidiano.
Se aborda luego la gestión de la inseguridad, combinación de acciones elusivas y
dispositivos defensivos que dependen de la evaluación del peligro del entorno y, en el caso
de los dispositivos, también de la posibilidad de acceder a ellos. Si bien se observa que,
salvo excepciones extremas, las personas no abandonan el espacio público, la inseguridad
se vincula a cambios en la experiencia urbana que adopta la forma “de un relato sobre
trayectorias y usos del espacio” (Kessler, 2009:194), en el que se observa una paulatina
diferenciación entre lugares controlados y no controlados, y la consolidación de estrategias
de restricción de movimientos, evitación de lugares y protección en circunstancias
específicas. Así, temor y restricción de la movilidad se retroalimentan. En lo que respecta a
los dispositivos, un hallazgo relevante refiere a lo que podríamos denominar su polivalencia:
la hipótesis central es que la eficacia (el otorgamiento de mayor seguridad a quien lo usa o,
por el contrario, la constante marcación de que está en peligro) depende de la posibilidad
de incorporar tales dispositivos a la vida cotidiana, a las rutinas y acciones naturalizadas; al
mismo tiempo se reconoce que, incluso otorgando seguridad a su propietario, tales
dispositivos funcionan como signos de peligro en el paisaje urbano. La moraleja de los
efectos cotidianos de estas prácticas y dispositivos es que “no habría posibilidad de suplir
en forma privada un bien colectivo” (Kessler, 2009:209)
Por último, descentrando la investigación, se compara la situación en Buenos Aires
con resultados obtenidos en otras localidades, lo que posibilita sopesar la influencia de las
escalas urbanas y las configuraciones espaciales en el sentimiento de inseguridad. Los datos
obtenidos en las distintas localidades relativizan y particularizan la progresiva deslocalización
y desdiferenciación del temor observada en Buenos Aires. Nos encontramos, en efecto, con
“culturas locales de seguridad” (Kessler, 2009:222) que refieren a umbrales de
aceptabilidad, formas de gestión y relatos explicativos de la inseguridad diferenciales. Así,
desde la pequeña localidad de provincia donde “estas cosas no ocurren”, pasando por
ciudades intermedias donde es más fuerte la persistencia de estigmas territoriales y mapas
que delimitan con precisión zonas seguras e inseguras, hasta la percepción de la inseguridad
marcada por la ubicuidad, la aleatoriedad y la imprevisibilidad del peligro en las grandes
ciudades, la escala urbana nos ayuda a comprender variaciones –y especificidades locales–
del sentimiento de inseguridad.
En síntesis, por el esfuerzo de pensar las múltiples dimensiones del sentimiento de
inseguridad, por la combinación creativa y rigurosa de fuentes, datos y abordajes que dicha
indagación supone, y por los resultados que matizan y cuestionan el sentido común acerca
del sentimiento de inseguridad, nos encontramos ante un ejercicio magistral de
“imaginación sociológica” y una referencia ineludible a la hora de reflexionar, investigar y,
por qué no, intervenir en la problemática.

El miedo y la inseguridad.
La sensación de inseguridad se instaura como un miedo. Según la R.A.E. el miedo se
define como “perturbación angustiosa del ánimo, por un riesgo o daño real o imaginario”1.
Una persona que vive en una casa amurallada, con rejas, circuito cerrado de vigilancia
y demás elementos, que parecerían propios de una sensación de inseguridad, pero este
afirma no tener miedo. Kessler plantea que la sensación de miedo varía según la confianza
que se tenga en la posibilidad de controlarlo. Y es así como cuanto mayor es la sensación
de poder hacerle frente a la cusa del miedo, este disminuye. El autor dice: “Algo es peligroso
o amenazante cuando se percibe que su poder es mayor al propio.”2
Por lo tanto pareciera que la impresión de miedo no gira en torno al objeto de riesgo
o daño, sino más bien a la perturbación angustiosa, y que ésta varié según la confianza a
priori del sujeto en hacerle frente.
En el caso de la sensación de inseguridad con respecto al delito, lo que prima es algo
que pareciera producirse antes del hecho delictivo. La sensación se genera como respuesta
emocional de terror o ansiedad, frente al crimen o al símbolo que la persona asocia al
crimen.
La sensación de inseguridad se empieza a plantear como una condición necesaria
para considerar a determinada situación como peligrosa. Postular a un hecho o una persona
como amenazante supone una carga emocional previa, ligada a si lo percibido por este
dentro de las categorías de persona o hecho peligroso. La emoción se encarga de generar
signos que permitan diferir lo amenazante de lo seguro.

1
R.A.E.: Real Academia Española. [En línea] http://www.rae.es/rae.html.
2
G. Kessler, El sentimiento de inseguridad: Sociologia del temor al delito, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 2009,
p. 46. Sigla: SI.
 A partir de lo dicho aquí y la definicion de la R.A.E. podemos tratar de definir el
sentimiento de miedo hacia la inseguridad como la perturbación angustiosa del ánimo
dirigida hacia un posible riesgo o daño, real o imaginario, cuyo poder es mayor al propio.
A partir de esta definición podemos empezar a tratar de descifrar de qué forma se
construye este sentimiento de miedo hacia la inseguridad. Esta cuestión si bien parece estar
presente en gran parte del cuerpo social, no queda en claro cómo se construye este miedo
¿Son una serie de hechos individuales que se generalizan en una cultura determinada? o
¿es una cultura determinada que se manifiesta a través de hechos individuales?
El proceso que lleva a construir determinados patrones sobre el miedo es una
combinación de lo social, lo individual y lo cultural. Es una respuesta sobre hechos
individuales, sin embargo hay patrones bajo los que están fijados lo que puede ser riesgoso
y peligroso. Estas bases cognoscitivas son reactualizaciones de concepciones culturales
estándar que se modifican en las distintas épocas.
Si pensamos cómo funciona el mecanismo de la sensación de inseguridad, es
imposible desarrollarla si antes no poseemos una base cognoscitiva y un juicio valorativo.
Se debe considerar que el objeto/sujeto temido es peligroso o amenazante por ciertas
razones. Ahora bien estas bases valorativas no están presentes de forma directa en los
sujetos sino a través de ciertos mecanismos inconscientes, como pueden ser los prejuicios
o la estratificación social.
La base cognitiva de la que hablamos si bien es culturalmente compartida no significa
que sea homogénea. Sobre determinada escena de inseguridad hay varios contenidos
disponibles, de distintos tipos e incluso opuestos entre sí, acerca de qué tan peligroso puede
ser el hecho. Así por ejemplo que distintos actores sociales son vistos de manera opuesta
entre distintas personas.
Y la segunda cuestión es la temporal, a pesar de que haya ciertos juicios
culturalmente prefijados, éstos constantemente se reactualizan y se adaptan a distintas
situaciones. La resignificación de la base cognoscitiva es dinámica, un hecho tiene el poder
de redefinir la imagen de la realidad vigente, o un punto de quiebre que marque un antes
y un después sobre dichos sujetos.
A esta configuración del sentimiento de inseguridad podemos agregar una dimensión
comparativa. Constantemente los hechos actuales se comparan con los pasados,
estructurando un deber ser, que determina que la situación actual no debería ser así. Un
lugar con bajo índice de delito al ver un pequeño aumento en la tasa anual puede sentirse
mucho más inseguro que en otro sitio con una taza alta pero equilibrada de delincuencia.
Lo que no se tiene en cuenta cuando se utiliza datos objetivos como son los censos,
son las circunstancias concretas que varían de un año a otro. Cuatro años de diferencia
entre un censo y otro, están estructurados en dos ciudades totalmente distintas, donde su
población, su índice salarial y de desempleo, su nivel de educación y su diferencia de clases,
entre muchas otras cosas también han cambiado.
Pero esta sensación de inseguridad pone en primer plano la cuestión delictiva sobre
las otras. Esto crea un sentimiento por el cual el delito es un elemento individual, que no
depende de la estructura social. Se expía toda culpa que de la sociedad, como constructora
de las condiciones que llevan a que se realicen estos hechos.
Al generalizar a todo coparticipe de un hecho delictivo como víctima y al
homogeneizar toda persona o situación delictiva bajo el rotulo de “La Inseguridad” se
deshumaniza al hecho. Así es que se hacen marchas, no por víctimas de secuestros, de
hurtos, violaciones o asesinatos sino que las marchas son en contra de la inseguridad.
Se hacen mapas para determinar las zonas de inseguridad, zonas liberadas donde la
única posibilidad para no ser víctimas de la delincuencia es evitarlas o destruirlas.
Y la figura del criminal se instaura como un ser cruel que tiene toda la culpa de ser
así y que debe ser penado de la manera más severa posible, sin importar la edad o las
circunstancias. Poniendo dentro del imaginario social al mismo nivel a un asesino que un
joven que robó pan. Se deshumaniza al causante del delito, se vuelve un ser despiadado y
sin forma de restitución a la sociedad. La actual visceralidad con la que se analiza el delito,
por la que cualquier demostración de compasión hacia el que cometió el delito, la mención
de sus derechos o los esfuerzos por humanizar el castigo pueden ser tildados como insultos
a las víctimas y a sus familias. Así mismo, se genera una profunda identificación con el papel
de víctima y se extiende un sentido de victimización potencial sobre el resto de la sociedad.

El hombre es lobo del hombre.

El sentimiento de miedo acompaña al hombre desde sus orígenes, ha mutado pero
pareciese girar en torno al temor a la muerte. Los posibles causantes de la muerte a nivel
público han ido mutando, como fueran las enfermedades, las guerras y más actualmente el
crimen. La forma en la que se instala el crimen actualmente, hace que los miedos del cuerpo
social empiecen a girar a su alrededor. Pero ¿qué es lo que determina al crimen como centro
del miedo? Si bien una de las causas de muerte, en Argentina son los accidentes de tráfico
los que más muertos producen.
Pero ¿porqué esto no agravia tanto como el de muertes por robos? (Incluso si la
primera es mayor y que poseemos más probabilidades de sufrirlas) ¿Por qué determinados
hechos fatales resultan más insoportables o indignantes para la sociedad que otros? ¿Qué
cuestiones entran a jugar para determinado hecho se imponga sobre otro?
La forma en la que están instalados ciertos temores en lo social, hacen que cuestiones
como el rapto o la violación sean más meditados, evaluados y considerados de riesgo para
una determinada población sobre otros que son dejados de lado. Pareciera que los hechos
donde se puede marcar una víctima y un victimario priman, sobre aquellas que la culpa cae
sobre los propios sujetos que realizan la acción o aquellas cuestiones que son impredecibles.
Se puede pensar aquí la forma individualista que se emplaza la sociedad actual lleva a que
los miedos se trasladen de lo externo al hombre a los más interno de su estructura social.
Creando una nueva postura del sujeto frente a la realidad, donde teme de lo incierto del
accionar del prójimo. Aparece una frontera entre nosotros como víctimas potenciales y un
ellos, representando todo sujeto externo, como amenaza.
Este hombre que teme el accionar del prójimo al establecerse dentro de lo que
simboliza la estructura democrática, que garantiza la libertad e igualdad de derecho de todos
sus ciudadanos, instaurar viejos conflictos. La línea que separa las libertades de uno con la
otro se vuelve muy débil. Es por ejemplo que un grupo de jóvenes de sectores populares
en una calle oscura a determinadas horas de la noche sea considerado una amenaza e
incluso sea razón suficiente para llamar a la policía sin que ninguna ley sea irrumpida. Parece
que aquel exterior amenazante se vuelve un nuevo medio legítimo de estratificación, pues
pareciera respetar el mandato democrático de no discriminar por raza etnia cuando en
realidad sí lo hacen.
He aquí un punto donde el hombre pone el miedo delante de todo, se presenta como
un motor que impulsa a la racionalidad. El hombre teme a su semejante, que es
incertidumbre y conflictividad y es aquí donde se entabla el pensamiento hobbeciano, que
alza esa figura mítica del leviatán que asegura la paz, a cambio de ceder su libertad. Pero
en esta paz no radica el miedo, sino el paso de un temor imprevisible del prójimo a un temor
previsible que encarna la figura del leviatán.
Este ideario se presenta una y otra vez a la hora de pensar el miedo al delito. El
cuerpo social parece estar listo para cambiar la libertad por seguridad, una idea de
autoritarismo como solución definitiva a la inseguridad. Se alza un leviatán que asegura
acabar con el miedo imprevisible de el accionar de los otros hombres, por un solo miedo
previsible en el que siempre y cuando cumplas las ordenes establecidas se tiene asegurado
que no se infundirá la violencia sobre uno. Para algunos pareciera ser la solución, para otros
es inadmisible pero este fantasma pareciera merodear siempre en torno al problema.
Hobbes concibe al miedo como fermento de la razón, el motor que mueve la historia
del hombre, lo que llevó a constituir la sociedad. Para el autor pareciese el temor el único
punto posible sobre el cual estructurar lo social. Una sociedad que solo puede avanzar
agenciada en el temor, del que no puede apartarse sino solo volverlo más controlado, a
través de la figura del leviatán. El miedo moviliza lo social en una voluntad única que busca
la paz, dejando de lado la libertad individual a cambio de esta. Y es imposible no pensar
aquí en las figuras totalitarias.
En posición a esta medida se puede ver la concepción de miedo de Spinoza, que ve
al miedo como un impedimento para una vida feliz al limitar el desarrollo de la razón. Una
tristeza inconstante surgida también de la imagen de una cosa dudosa. Y la opone a la
esperanza que la define como una alegría inconstante surgida de una cosa futura o pretérita,
de cuya realización dudamos.
El miedo, para Spinoza, disminuye la potencia para actuar, alejando al hombre de su
libertad, mientras que la esperanza, para favorecer la potencia para actuar, abre la
oportunidad de una transición a una mayor libertad, entendida como capacidad de auto
determinarse.3 Si para Hobbes la razón nace del miedo para Spinoza recién puede florecer
una vez que se desembaraza de él: la seguridad constituye un fermento de la racionalidad.
Esta perspectiva entre otros permite vincular el miedo con otras concepciones, que ponen
en tela de juicio la idea de que hay una única respuesta al problema, que asocia a la
inseguridad y el autoritarismo.4
Las penas más graves y el aumento de las fuerzas policiales no pueden exterminar
el delito, ya que este no es una actividad aislada, sino el resultado de una serie de factores
de la vida actual. Las soluciones que plantean la política y los medios, ponen a la inseguridad
como la causa del delito, en este escrito buscamos plantearlo como una consecuencia más
de la vida actual.

3
Cf. SI, pp. 53-58
4
Cf. P. Virno, Paolo, Gramática de la multitud, Madrid, Traficantes de sueños, 2001.
El Estado, la comunidad y los derechos humanos como factores fundamentales
en la construcción de la Seguridad Pública
El problema de la seguridad pública, estrechamente vinculado al problema de la
gobernabilidad de las recientes democracias latinoamericanas es, teniendo en cuenta los
presupuestos que lo organizan, un tema nuevo en la región.
Pero la cuestión de la novedad, no necesariamente resulta en que el problema tienda
a resolverse en sistemas e instituciones capaces de plantear políticas dirigidas, por ejemplo,
tanto a prevenir y asegurar efectivamente la no violación de los derechos humanos y civiles,
como a defender pluralidad de viejos y nuevos derechos.
Pensar modelos de seguridad pública que respondan al horizonte de la defensa de
los derechos es, en buena medida, proponerse hacer el riguroso y difícil ejercicio de
reconocer que los viejos modelos de seguridad representan puntos de vista que limitan la
visión del problema que dicen encarar. Si lo que las nuevas reformas nos están proponiendo
es fundamentalmente re-adecuaciones, re-aggiornamientos de los sistemas de garantías -
en sus versiones anglosajonas o en sus versiones europeas-, la implementación de estas
reformas será siempre parcial e inacabada y es posible que, en contra de todas las buenas
intenciones que las nutren, se reputen más como adecuaciones parciales y como
complicados maquillajes para responder a coyunturales cambios políticos y económicos en
la región, que como nuevos paradigmas capaces de construirse como resultado de las
nuevas formas de relaciones y luchas sociales que estos cambios conllevan.
Los latinoamericanos somos tributarios y actores de una historia de resistencia a la
autoridad, de impugnación del orden establecido, antes que de conquista de derechos para
integrar una sociedad de pares, de "hombres puros" que se han reconocido iguales entre
sí. 5Como ya hace varios años dijera Octavio Paz, mientras para los norteamericanos el
mundo es algo que se puede perfeccionar, para nosotros, es algo que se debe redimir.6 Ser
esta historia, reconocer lo que somos, es la única clave en que podemos pensar las reformas

5
Decir “los latinoamericanos'' y caracterizar una historia es, sin duda, englobar en una sola categoría intereses y
movimientos muy disímiles. Sólo quiero hacer referencia a tradiciones intelectuales e históricas divergentes de las que
han resultado diferentes formas de concebir la autoridad, el Estado y el problema del orden social. Ver Melossi, Dario,
El estado del control social, Siglo XXI, 1992; Pitch, Tamar, "¿Qué es el control social?'', en Revista Delito y Sociedad, Año
4, N°8, Oficina de Publicaciones del CBC, Buenos Aires, 1996; Tiscornia, Sofía, "Peligrosidad política o peligrosidad social?
Seguridad ciudadana y procesos de construcción de hegemonía en torno al (des)orden democrático': en Fichas de
cátedra Nº 1, Facultad de Filosofía y Letras, UBA, 1985
6
Paz, Octavio, "El pachuco y otros extremos'', en El laberinto de li soledad, FCE, 1994, México, p. 27
de los sistemas de seguridad. Y es la única forma en que podemos construir democracia y
participación, nuestras viejas deudas.
La primera cuestión que debiera debatirse entonces es acerca de qué estamos
hablando cuando hablamos de Seguridad Pública. Sin duda que esta cuestión es bien
diferente del problema del Orden Público. Creo que podemos coincidir que la cuestión social
del Orden Público, cronológicamente anterior al tema de la Seguridad Pública, supone un
concepto decimonónico y positivista cuyo objetivo es evitar el des-orden, la ruptura del
orden político establecido. Tal como lo plantea Recassens y Brunet7 , este concepto se
resume en una ecuación simple: "contrastar la conducta de los ciudadanos con la normativa
y las costumbres 'pactadas' por la 'sociedad' y protegidas por el Estado. Los contraventores,
enemigos del bienestar público, deben ser separados del colectivo y deben ser castigados".
En las instituciones de seguridad, se privilegió un modelo político de Orden Público, por
sobre un modelo profesional. Ello ha redundado en una marcada preocupación por el delito
político -entendido como cualquier forma de disidencia al régimen político autoritario
dominante- antes que por la investigación científica de la delincuencia común y el crimen
en general. En este paradigma, los cuerpos policiales son concebidos como cuerpos
especializados en la represión de vastos grupos de población, antes que en la investigación
de delitos dañosos para todos los grupos sociales.
El concepto de Seguridad Pública, en cambio, se plantea como alternativa a la
cuestión del Orden Público. Emerge como cuestión política y social recientemente, como
uno de los problemas de gobernabilidad que debe resolver el Estado de derecho de las
democracias contemporáneas. Supone una valorización compleja del conflicto, siempre
renovado, entre los derechos de la gente, como derechos inherentes a la persona, y la
protección de esos derechos como condición indispensable para su efectivización. Ello
resulta en que el bien protegido no es el orden establecido ni las normas que lo sostienen,
sino los derechos y las libertades.
Y como todos sabemos, los derechos y las libertades son cuestiones complejas y
difíciles de resguardar. Porque los derechos y las libertades, antes que ser la letra y el
espíritu de la ley, son protagonizados y defendidos por actores sociales concretos. Grupos
sociales que no están dispuestos a reconocer acríticamente un solo sentido del orden

7
Recassens y Brunet, A., "Violencia policial y seguridad ciudadana': en Imágenes del control penal Universidad Nacional
del Litoral Santa Fe, 1994, p. 78.
público. Actores que apelan a viejos derechos para defender libertades conquistadas y que
conquistan libertades para codificarlas en nuevos derechos.
Es más, cuanto más se profundiza el ejercicio de las libertades, aseguradas en los
pactos y tratados internacionales -en el caso de Argentina incorporados a la Constitución
Nacional- mayores son los conflictos que se deben enfrentar. Porque, además, estamos
tratando de pasar de una concepción del orden urbano armada sobre un modelo
decimonónico y positivista, por un lado, y por el modelo del Estado terrorista, por el otro, a
un modelo en el cual, si las libertades y los derechos aparecen asegurados en la
Constitución, es más que inevitable que cada vez haya más actores que luchen por su
vigencia y exijan su tutela. No porque creamos necesariamente en la letra de las leyes o de
las Constituciones8, pero sí porque ello nos afirma aún más en la demanda de nuestros
derechos.
Y es entonces cuando la cuestión aparece presentada en forma de falsas
contraposiciones.
Una de ellas es la que opone libertades a seguridad. Esta oposición argumenta que
a medida que se avanza en la conquista de libertades, para que las libertades sean ejercidas
es preciso una tutela eficaz. Esta cuestión es cierta, siempre y cuando la tutela eficaz no
implique resignar parte de las libertades para asegurarlas como tales. Porque lo que
habitualmente resulta es que cuando demandamos por una protección más eficaz, los
encargados de protegernos demandan medios eficaces para hacerlo, argumentando que
esto es conveniente, aun cuando perturbe alguno de nuestros derechos y libertades. Aquí
es entonces que esta oposición suele resolverse en favor del valor seguridad, frente al valor
libertad, descuidando que no son comparables y que, si pensamos que lo son, podemos
resignar, frente a determinadas circunstancias, el valor seguridad frente al valor libertad.
Algunos ejemplos ilustrarán esta falsa antinomia. En Argentina, a diferencia de
muchos otros países, la Policía Federal expide un documento llamado cédula de identidad.
El propósito de esta cédula, inventada a comienzos de siglo, es principalmente contar con
un prontuario de cada ciudadano que permita a la policía ejercer un control rápido y,

8
La "creencia en las leyes" refiere básicamente a la existencia de una cultura jurídica y política en la que la aplicación
de la ley no aparece, a los ojos de la mayoría de los ciudadanos, como una forma de ejercicio arbitrario del poder político,
sino, antes bien, como una forma consensuada de arbitrar los conflictos. Sobre el ''descreimiento" en las leyes ver, entre
otros: Nino, C., Un país al margen de la ley, Emecé, Buenos Aires, 1992. El descreimiento en la aplicación justa de las
leyes por los tribunales locales puede coexistir en cambio, con una cultura política en la que la demanda de derechos
sea un rasgo predominante. Ver, entre otros O 'Donnell G., Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratización, Paidós, 1997.
fundamentalmente, exhaustivo sobre todos los habitantes de la Nación, y en especial de los
delincuentes9. El problema es que, desde principios de siglos a la fecha, esta facultad de
ejercer un control exhaustivo ha depreciado el valor libertad frente al valor seguridad. En
nombre de la seguridad y del orden nos vemos obligados a salir a la calle con la identificación
correspondiente so pena de ir a parar unas cuantas horas a la comisaría sólo por haber ido
a hacer compras en un mercado.
¿Por qué razón, por otra parte, una institución del Estado, funcionarios públicos,
pueden reunir y concentrar en forma secreta la información acerca de afiliaciones,
participación política, antecedentes contravencionales, etc., de todos los ciudadanos? ¿Por
qué un funcionario público puede detener a alguien en la calle, sin que la persona esté
cometiendo un delito y requerir su documento y demorarlo en la comisaría? Sin duda estas
cuestiones afectan gravemente las libertades.
Aquí, la resolución más común de la falsa antinomia diría: "de acuerdo, restringe las
libertades, pero es un instrumento idóneo para lograr seguridad". El problema es que
tampoco es eficaz ni eficiente. Demorar cientos de miles de personas por año en las
comisarías para detener a algunas pocas decenas de delincuentes habituales, es sin duda
un despropósito y un despilfarro de recursos públicos y de libertades ajenas.
Otro ejemplo, quizás opuesto, es la ampliación notable de la seguridad privada en la
región. Es por todos conocido que la expansión de estas empresas ha superado largamente
las tareas de vigilancia, prevención de riesgos y control de factores -problemas a cargo de
la seguridad pública-. Es éste un ejemplo claro en el que el valor seguridad está claramente
ponderado por sobre el valor libertad. Residimos en ghettos y predios enrejados; debemos
mostrar credenciales para entrar en nuestra casa, club; debemos rodear barrios enteros
para pasar de una zona a otra porque arbitrariamente se cortan -se privatizan- las calles.
Asistimos, sin duda a la aparición de nuevas formas de legalidad, no escritas ni codificadas,
salvo en reglamentos de copropiedad para el solo conocimiento de los beneficiarios/
propietarios de la privatización.

9
La cédula de identidad tiene su origen en el Convenio Sudamericano de Policía de 1905, ratificado en 1920. En su artículo 10
especifica que la cedula “procuraría facilitar que toda persona honesta” se provea de una célula o certificado de identidad, la cual
adendas de ponerla a cubierto de posibles molestias, ha de ser un elemento de información personal (...) (destacado nuestro). En 1968
se crea el Registro Nacional de las Personas cesando la vigencia de la cédula de identidad expedida por la Policía Federal, como
instrumento de registro e identificación de las personas. Desde ese entonces, la Policía Federal ha reclamado la coexistencia de ambos
documentos –la cedula de identidad por ella expedida y el Documento Nacional de Identidad, expedido por el Registro Nacional-
argumentando que mientras el segundo es un documento" valorado solo en esta función, el segundo -la cédula policía- cumple una
función relativa a la ''seguridad': La Policía Federal ha continuado expidiendo cédulas y exigiéndolas como documento probatorio de
identidad.
 Creo que estos ejemplos pueden resultar ilustrativos para preguntarnos acerca de
cuáles son, entonces, los principales desafíos que presenta hoy el tema de los sistemas de
seguridad pública, entendidos como sistemas de protección de derechos y libertades.
 UNIDAD 3
Origen del Término Policía.
Podría decirse que la función policial aparece en el mundo a partir de la constitución
de los primeros grupos sociales, para hacer posible la convivencia interior de los mismos,
asumida bajo formas propias del gobierno unipersonal, según las cuales una persona reunía
todas las responsabilidades y facultades para garantizar la paz. Seguridad y Justicia estaban
bajo la misma mano, de la cual emergían actos propios de autoridad ejecutiva, con
atribución también para aplicar la fuerza. Este concepto, que con diferentes grados de
perfección marcará la evolución de los tiempos, se mantiene inalterable, como un factor
constante, primario de la organización social.
En el antiguo Egipto, cuna de la historia de la humanidad, ya aparecen contenidos
en disposiciones sobre justicia y represión de delitos, en Grecia, en Persia y en Roma el
concepto de lo policial era amplio y abarcaba asuntos criminales, edilicios y otros no bien
definidos.
Durante la aparición de los estados modernos, en las monarquías de la Edad Media
y primeros siglos de la Edad Moderna, los Estados carecían de medios coercitivos civiles
debidamente organizados. De modo tal que, para mantener el orden interior, el Estado
recurría al ejército, se combatía al pueblo o a los nobles sublevados con las mismas armas
y muchas veces con los mismos métodos que al enemigo exterior.
En realidad, antes del consulado y del Imperio napoleónico, la Policía no aparecía
como una organización eficaz. Muchos autores consultados consideran al famoso Fouché
como su verdadero fundador, sin desconocer que hubo intentos de creación de
organizaciones policiales en toda Europa en la época de las monarquías absolutas.
Etimológicamente se tiende a aceptar que tanto el término “policía” como el de
“política”, guardan relación con el griego “política”. En ese entendimiento, la acepción nos
remite a Aristóteles (IV a.c.), y al significado de Ciudad, considerada una entidad distinta
de otras comunidades políticas. Con otro alcance, significa lo que mantiene a la ciudad como
una unidad: El arte de gobernar. A partir de Aristóteles y de Platón (V-IV a.c.), el término
cambia su acepción y remite primero al conjunto de leyes y reglamentos que concierne a la
administración general de la Ciudad, es decir al orden público, a la moralidad, a la sanidad
y a los suministros. Pero, además tiene otro significado, también se refiere a esos
“guardianes de la Ley” de los cuales habla Platón en La República, encargados de hacer
respetar esa reglamentación. Se perfila ya lo que más tarde se consolidará: Autoridades de
policía, las cuales promulgan las leyes y Policía en el sentido de custodios que hacen respetar
esos reglamentos, si es necesario, mediante el empleo de la fuerza.
Los Romanos toman de los griegos el término “politeia” (que corresponde para ellos
a dos conceptos: el de res pública, la “cosa pública”, y el de “civitas”, que designa los
“asuntos de la ciudad”), pero lo latinizan en “politia”, derivado de la palabra “polis”, que
significa “ciudad”. Paralelamente, sus juristas dan un contenido y un lugar específicos a la
noción de “policía”, en elaboraciones teóricas que concurren a justificar la soberanía
absoluta del Imperio (estado) sobre sus sujetos. En esta concepción el imperium constituye
el fundamento último del poder del Estado –La Potestad- y éste se manifiesta concretamente
a través de la acción administrativa, judicial y policial.
Entonces la esencia de la función gubernamental consiste en definir las fronteras
entre lo público y lo privado a través de la producción normas en las cuales el respeto está
asegurado por órganos administrativos que utilizan, en caso necesario, la presión física. En
Roma, el Praefectus urbis –el “prefecto de la ciudad”- dispone del poder de dictar
reglamentaciones que tratan acerca de los aspectos de la vida social y sobre la autoridad
de cuerpos policiales especializados.
Sin embargo, aunque las palabras pueden ser idénticas de un país a otro, no lo son
igualmente las realidades que ellas abarcan ni tampoco sus significados. Francia, por
ejemplo, distingue las “autoridades de policía”, que, como el Intendente o el Prefecto,
dispone del poder reglamentario; y las “fuerzas de policía”, que son las encargadas de hacer
respetar las leyes establecidas. En Gran Bretaña, la expresión Policy Authority (autoridad
policial) designa comisiones locales compuestas por funcionarios electos y por magistrados,
encargados de controlar el funcionamiento de las fuerzas policiales, pero que no disponen
del poder reglamentario. Además, mientras que en Francia las fuerzas policiales pueden
recibir instrucciones operacionales por parte de las autoridades competentes, en Gran
Bretaña, sería una intromisión ilegal y contraria al principio de independencia de acción
tradicionalmente reconocida al Chief Constable (Jefe de Policía).
Evolucionando lentamente de la noción de policía, resurge a fines de la Edad Media,
al mismo tiempo que el derecho romano es redescubierto y enseñado en las Universidades
de Bologna y de Padua, luego en París, Colonia y Leipzig. El concepto reaparece también en
los medios oficiales de Alemania y Francia por intermedio de la cancillería de los Duques de
Borgoña. El término policía designa entonces, de manera laudatoria, el estado en el cual se
encuentra una sociedad que goza de un “buen gobierno” y donde son promulgadas y
aplicada “buenas leyes”.
En España los primeros servicios policiales organizados estuvieron dados por las
Hermandades, que nacieron como respuesta a lo poco que podían hacer las escasas fuerzas
de los Reyes ocupados con las campañas militares, que implicaban la utilización de los
recursos humanos y pecuniarios en soldados y causas de guerra, dejando abandonados a
los pueblos ante el accionar de desesperados, ambiciosos, perseguidos, desertores y
malvivientes, quienes los sometían a olas de crímenes y despojos. Surgieron del pueblo,
constituyendo cofradías o sociedades para la defensa armada contra esos marginales y lo
único que hizo el poder real fue reconocerlas, estimularlas y, finalmente, incorporarlas a la
organización estatal.
En nuestro país Los Cabildos tenían competencia para intervenir en asuntos de
policía, abastos, calles, edificios, higiene, instrucción primaria, etc. En la ciudad de Buenos
Aires para el año 1589, el Cabildo comienza a designar Alcaldes de Hermandad, eximiendo
a los alcaldes ordinarios de las obligaciones de estos empleos y comenzando así la evolución
de la Policía en nuestro país. Desde los primeros pasos y los primeros tiempos, estuvo
animada con las mismas ilusiones y frustraciones que caracterizaron el duro y difícil camino
de construir la Nación, consolidada a través del desarrollo de instituciones pilares que, como
la Policía, más allá de sus imperfecciones y su necesidad permanente de ajustes adecuados
a los cambios sociales, ha sabido responder a las exigencias de los tiempos.

Poder de Policía
El poder de policía es parte de la función legislativa que tiene por objeto la promoción
del bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales, reconocidos expresa o
implícitamente por la C. A., extendiéndose hasta donde la promoción del bienestar general
lo haga conveniente o necesario dentro de los límites constitucionales (arts. 19 y 28, C. A.).
El poder de policía se manifiesta a través de normas generales, abstractas, impersonales,
objetivas, siendo su objeto más amplio que la policía, pues versa sobre la limitación de los
derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.
La Corte Suprema ha entendido que "la ley 23.798 de lucha contra el SIDA fue dictada
en ejercicio del poder de policía del Estado (art. 75, incs. 18 y 32, C. A.) el cual se manifiesta
en forma de restricciones a los derechos y garantías constitucionales y se impone con
prescindencia de la voluntad de los particulares (C. S. J. N., 17/12/96, "B. R. E. C/ Policía
Federal Argentina", J. A., 1997-IV-329).
La Policía es la parte de la función administrativa que tiene por objeto la ejecución
de las leyes de policía. La policía se manifiesta a través de normas particulares (actos
administrativos) que constituyen la individualización o concreción de la norma jurídica
general o abstracta.

Policía: Función Administrativa

La policía es una función, no un órgano de la administración. La policía es parte de
la función administrativa, y como parte de ésta y al igual que ésta puede ser ejercida por
los tres órganos del poder. Toda policía es Administrativa. Sólo una parte de la
Administración es policía.
La policía no tiene peculiaridades que la distingan como función estatal propia y
autónoma. La regulación jurídica de la policía es común al resto de la función administrativa.
Las características que se quieren atribuir como propias a la policía respecto de otras
manifestaciones administrativa del Estado, v. gr., empleo de la coacción (medio),
conservación del orden (fin), no tienen entidad jurídica suficiente para que se pueda hablar
de un régimen jurídico propio de la policía.
Decir que la Policía se diferencia del resto de la actividad administrativa por el carácter social
no es exacto, pues casi todas las manifestaciones administrativas, están dotadas de esa
característica; por ejemplo, la educación, las obras públicas, etcétera.
La coacción, sea inmediata o potencial, tampoco vale como signo específico de la
Policía, pues la coacción estatal tiene otras exteriorizaciones que no son policías; por
ejemplo, la administración de la justicia penal y la ejecución administrativa.
La insuficiencia de la nota coactiva como criterio para definir la policía ha hecho que
se busque otra nota distintiva, el fin; o sea, precaver o evitar perturbaciones o peligros del
orden. Sin embargo, conservar o proteger el orden jurídico, sin más, no es función específica
de la policía, sino función general del Estado.
El examen crítico del concepto tradicional de policía nos lleva a la conclusión de que
ninguna de las notas distintivas ofrece la posibilidad de circunscribir exactamente la policía,
destacándola del resto de la actividad estatal general y de la actividad administrativa
imperativa en particular.
 Las notas conceptuales de la definición de policía consideradas por la teoría
dominante, tomadas aisladamente o en su conjunto, no pueden circunscribir un dominio
propio para la policía que la distinga del resto de la actividad administrativa imperativa. La
policía no posee dentro del campo total del derecho una particularidad jurídica positiva que
le confiere un ámbito independiente, porque esas notas conceptuales son también de
aplicación a otras funciones reconocidamente no policíacas.
Las facultades que le caben a un centro de poder o a sus autoridades sólo pueden
concretarse en los hechos que resultan de un adecuado ejercicio del poder de policía. Acá,
queda clara la necesidad de establecer límites al ejercicio de los derechos subjetivos. Es a
partir de este poder que surgirá la posibilidad de aplicar sanciones y que se asuman las
responsabilidades resultantes de la producción de daños. El poder de policía se manifiesta
como un complemento que asegura el cumplimiento de los objetivos perseguidos en otras
materias de tipo sustantivo. El poder de policía es una suerte de imperio que tiene toda
autoridad para poder hacer que se cumplan determinados cometidos a fin de asegurar la
concreción del bienestar general. De conformidad con este razonamiento nos parece lógico
deducir que en principio será titular del poder de policía, aquella autoridad con competencia
material y territorial respecto de la cuestión principal cuya protección se persigue.

Uso de la fuerza pública: (ART. 324°, INC 9°. C.P.P.)

"Usar de la fuerza pública en la medida de la necesidad". El Doctor Soler, en derecho
penal Argentino, T1, pág. 69, expresa lo siguiente: “El uso de la fuerza pública es
generalmente el cumplimiento de un deber directamente impuesto por Ley a sus agentes,
y si bien las reglamentaciones del uso de armas suelen condicionarlos a la existencia de un
peligro personal o a la extrema necesidad para el agente de rechazar una violencia o vencer
una resistencia, la justificación del acto de este, dada la situación que el reglamento
establezca, no es la legitima defensa sino el cumplimiento del deber y por consiguiente el
cumplimiento de la Ley.”
El Estado, para hacer efectivo el derecho y cumplir sus demás fines posee un poder
supremo que se denomina "Soberanía", y ese poder se manifiesta por el derecho de mando
(Imperium). Ese Imperio es necesario hacerlo efectivo, en algunas oportunidades, por
medio de la coerción, y la Policía ejerce la misma y actúa como" fuerza pública".
Etimológicamente la palabra cohercere significa: "Contener, Refrenar, Sujetar".
Reprimir: Acción de represar, que significa: "Contener, Detener. En consecuencia, conforme
a los argumentos etimológicos, cuando la Policía actúa coercitivamente o represivamente
en un Estado de Derecho, cumple el deber de contener, refrenar o sujetar, el accionar de
quien viola la norma jurídica.

Alcances del poder de policía

La práctica jurisdiccional y la doctrina han impuesto diversos criterios respecto del
alcance del llamado poder de policía.
• Un criterio restringido entiende que consiste sólo en la limitación de los derechos
individuales a fin de proteger exclusivamente la seguridad, moralidad y salubridad.
• Con un criterio amplio se entiende que el poder de policía restringe los derechos
individuales también con el objeto de promover el bienestar general, el bien común.
Incluso, en tutela de los intereses económicos de la comunidad, se habla de “poder
de policía de emergencia”.
• En cuanto al alcance de las medidas de policía, se las clasifica con criterios negativos
y positivos:
• En una acepción negativa, policía consiste en las medidas traducidas en restricciones,
limitaciones, prohibiciones y represiones, inclusive en penas corporales, como el
arresto, o pecuniarias, como la multa.

• En una acepción positiva, policía se identifica con ayuda, fomento, asistencia, tutela
de bienes que merecen protección jurídica pública, v. gr., salud, educación, vivienda.
En esta modalidad no se usa de la coerción, sino que se emplean medios persuasivos,
indicativos, v. gr., regímenes de promoción industrial o minera.

Conceptos claves de Prevención del delito

Este apartado tiene dos objetivos principales. El primero es presentar algunos de los
conceptos y términos empleados habitualmente en la prevención de la delincuencia y el
segundo, analizar el marco conceptual de referencia en esa material trazado en las
Directrices para la prevención del delito, en especial la importancia capital de los enfoques
colectivos y el papel de los gobiernos, los beneficios que pueden aportar las estrategias y
programas de prevención sostenidos, los principios en que estas estrategias deberían
basarse, así como otros instrumentos internacionales que dan apoyo a los enfoques
preventivos.
 Las directrices sobre prevención del delito adoptadas por el Consejo Económico y
Social en 1995 y 2002 reflejan la evolución del conocimiento y la experiencia en materia de
prevención que ha tenido lugar en las dos últimas décadas aproximadamente. Como
resultado de la labor práctica, la investigación y la evaluación realizadas en muchos países
y regiones, la prevención ha pasado de ser un campo de trabajo bastante limitado, a cargo
principalmente de la policía, a constituir una esfera más amplia de actividades en las que
intervienen numerosas instituciones y sectores de la sociedad.
La prevención del delito se ha convertido en un componente cada vez más importante
de muchas estrategias nacionales de seguridad pública. El concepto de prevención se basa
en la idea de que el delito y la victimización se ven favorecidos por numerosos factores
causales o de fondo, los cuales son resultado de una amplia gama de elementos y
circunstancias que influyen en la vida de las personas y las familias a medida que pasa el
tiempo, y de los entornos locales, así como situaciones y oportunidades que facilitan la
victimización y la delincuencia.
Determinar qué factores están asociados a los diferentes tipos de delitos puede dar
lugar a la elaboración de una serie de estrategias y programas para cambiar estos factores
y prevenir o reducir la incidencia de tales delitos.
Estos factores causales o de fondo se denominan a menudo factores de riesgo. Se
trata en particular de las alteraciones y tendencias mundiales que afectan a las condiciones
sociales y económicas de regiones y países, los factores que influyen en los distintos países
y entornos y comunidades locales, los relacionados con la familia y los parientes cercanos,
y los que afectan a los individuos.

Prevención del Delito

A nivel mundial, los grandes movimientos de población, la rápida urbanización, los
desastres ambientales, las recesiones económicas y los cambios en las tendencias del
comercio y las comunicaciones o en las características de la delincuencia organizada pueden
tener graves consecuencias para las regiones y los países. Estos hechos pueden influir en
la situación de una región o la economía política de un país, así como en la infraestructura
y la capacidad de gobierno. La delincuencia organizada internacional a menudo se
aprovecha de las estructuras e instituciones de gobierno débiles, y el aumento del tráfico
de drogas, armas o personas puede empeorar en gran medida los niveles de delito y
violencia.
 Las consecuencias de tales tendencias mundiales también se ven afectadas por las
políticas regionales o nacionales, que pueden agravarlas o mitigarlas. Las políticas de
migración, por ejemplo, pueden tener efectos sobre el alcance de la trata de personas y el
número de víctimas y autores de tal delito.
A nivel nacional, la amplitud de la disparidad de ingresos domésticos existente entre las
clases más pobres y más ricas de un país, los niveles de corrupción, la calidad de la
infraestructura y las instituciones, así como los patrones sociales y culturales pueden crear
situaciones que aumenten los riesgos de delito y victimización.
A nivel local, las deficiencias de la infraestructura y las autoridades fiscales y
administrativas, las precarias condiciones de vivienda y vecindad, la falta de buenos servicios
de educación y sanidad, el alto desempleo y el fácil acceso a las drogas o las armas
pequeñas son elementos capaces de aumentar los riesgos.
En las ciudades, suelen existir marcadas discrepancias y desigualdades entre
diferentes sectores geográficos. Las escuelas precarias o desorganizadas pueden dar lugar
a bajos niveles de rendimiento, abandono escolar, conductas intimidatorias y expulsión de
la enseñanza, hechos que, según se ha constatado, son factores de riesgo que favorecen a
delincuencia y la victimización en niños y jóvenes.
A nivel individual, los factores de riesgo que propician la delincuencia y la
victimización incluyen rasgos biológicos y personales que pueden llevar, por ejemplo, a
conductas agresivas precoces o grave abuso de sustancias. Los factores de riesgo asociados
a las relaciones de familia incluyen características como una paternidad severa o errática,
los conflictos, la violencia y el abuso en el hogar, circunstancias familiares como la pobreza
y el aislamiento, y las relaciones con amigos y compañeros que incitan a los jóvenes a correr
riesgos y a infringir la ley.
Conocer los factores que ponen en riesgo a poblaciones, comunidades e individuos
permite canalizar los programas de prevención hacia las áreas y barrios en alto riesgo, o los
grupos de personas ya sumidos en la delincuencia o en situación de riesgo. A nivel nacional,
esto es útil a los gobiernos para priorizar los problemas de criminalidad y dedicar programas
a las regiones, ciudades o sectores que parezcan más vulnerables.
Modelos de Prevención Del Delito - Consideraciones criminológicas y victimológicas

La prevención del delito, desde una perspectiva criminológica y victimológica,

comprende las diversas medidas para evitar o atenuar el delito.
La prevención surge débilmente en la escuela clásica del Derecho Penal, con relación
a su vinculación con la pena, al considerarse que la pena presenta en sí una importante
función de intimidación en la población y, por consiguiente, de evitación del delito10. Pero
para algunos criminólogos, como JOSÉ MARÍA RICO11, la prevención tiene su origen en la
Escuela Positivista unida al concepto de tratamiento del delincuente.

Razones del estudio y medidas preventivas

En las últimas décadas la Prevención ha sido un tema central en la Criminología12 y
Victimología. Entre las principales razones del estudio y aplicación de las medidas
preventivas se pueden mencionar, a nuestro modesto criterio, los siguientes aspectos:
1) El incremento de una delincuencia agravada en sus modalidades delictivas y la
aparición de nuevas formas de criminalidad. En la mayoría de los países ha aumentado el
número de hechos delictivos, sobre todo en Latinoamérica. Estamos observando un sistema
institucional colapsado.
2) Los gravísimos daños ocasionados en las víctimas y en la sociedad. Mayor número
de víctimas, no sólo en aspectos cuantitativos sino cualitativos, esto es, elección del
delincuente de víctimas vulnerables que no pueden percibir el peligro, no pueden
defenderse, ni solicitar ayuda. Sufren las más graves consecuencias que provoca el delito.
3) La impunidad en el accionar de los delincuentes especialmente de la criminalidad
organizada. Se observa que sólo un escaso número de ciudadanos víctimas obtiene justicia
por el daño sufrido. Es decir, tanto en el delincuente que
actúa solo, como en los grupos delictivos y en las organizaciones criminales existe
una altísima impunidad.
4) La alta vulnerabilidad de las víctimas. Como se ha señalado la criminalidad
accidental es algo del pasado. Se observa en los últimos años un agravamiento en los modos

10
HILDA MARCHIORI, Criminología. Teorías y Pensamientos. Ed.Porrua.
México.2000.
11
JOSÉ MARIA RICO, Prevención del delito. Editorial Lerner. Córdoba. 1991.
12
CLAUDIO STAMPALIJA, Nuevas Estrategias y Políticas de Prevención del delito.
En Criminalidad y Prevención del delito. Ed. Advocatus. Argentina. 1994.
de la criminalidad, en las armas utilizadas, en la crueldad hacia la víctima. Una víctima que
es elegida precisamente por su vulnerabilidad.
5) Los altos costos económicos, sociales, culturales y éticos que provoca la
delincuencia. Este aspecto fundamental de Política Criminal y Preventiva aún no esta
suficientemente comprendida por el Estado.
6) El colapso institucional policial y de la administración de justicia . El
agravamiento y extensión de la criminalidad ha conducido a un colapso de las instituciones
policiales y de administración de justicia donde se advierte que muchas de las metodologías
institucionales se perciben y resultan obsoletas.
7) La reincidencia delictiva-persistencia en el delito- implica múltiples fracasos:
el penal, el sistema penitenciario, el fracaso del propio individuo y el de su familia para
ayudarlo en la recuperación. Este proceso de reincidencia constituye uno de los problemas
más serios a nivel institucional y social. La reincidencia es un agravamiento del delito, un
deterioro en la personalidad del delincuente y un revés de los medios empleados para
asistirlo.
8) El fracaso del sistema penitenciario en la recuperación individual y social
del delincuente. La alta reincidencia, esto es, la persistencia en el delito, en numerosas
situaciones provocada por la sobrepoblación de las cárceles, la carencia de personal
especializado, las infraestructuras inadecuadas, la cambiante política penitenciaria que
implica una crisis en el sistema penitenciario, donde se han olvidado de que en ella ingresa
el individuo: una persona. Esta actual frustración es debido principalmente a que no se
realiza una labor de individualización, de respeto y de ayuda para su recuperación social del
individuo que ha dañado a su comunidad.
9) La carencia de una asistencia y ayuda a las víctimas de delitos . Son
precarios aun los programas de asistencia a los ciudadanos que han sido víctimas de delitos.
Aquí se observa que se carece de personal especializado, si bien es cierto que en los últimos
años se ha avanzado, el mismo esta delimitado a las zonas urbanas –grandes ciudades- o
determinadas regiones. Por otro lado es importante preparar personal victimológico para
ayudar, asistir, acompañar a las víctimas, a obtener su reparación y su sobrevivencia por el
daño sufrido.
10) El descalabro de las penas tradicionales, vinculadas a la reincidencia
delictiva, a la persistencia en el delito. Se ha agravado el índice de la
reincidencia/persistencia en el delito- por la carencia de programas que realicen una tarea
de redes institucionales sociales, económicas, de vivienda, de asistencia familiar, de
tratamiento penitenciario para evitar la continuidad en el delito.
11) Débiles respuestas institucionales y estatales frente al crimen organizado.
Hace mucho tiempo que se está llegando “demasiado tarde” en los aspectos de detección,
tratamiento y prevención de los grupos delictivos y de las organizaciones criminales. Se
observa una alta impunidad, que conduce a una situación social anómica y destrucción de
los niveles de redes sociales y culturales.
12) La carencia de investigaciones sobre la criminalidad que conduzca al
conocimiento de las formas de delincuencia por regiones y la implementación de medidas
preventivas. Esto implica un compromiso de las Universidades de los países
latinoamericanos para conocer la criminalidad de cada región teniendo en consideración los
estudios e investigaciones criminológicas y victimológicas. México es uno de los principales
países de Latinoamérica donde se advierte una real preocupación de sus Universidades por
el problema de la criminalidad. En Argentina, el CEPREDE se ofrece como la única alternativa
científica que ilumina dicha imprescindible tarea.
13) Carencia de personal especializado en los proyectos y aplicación de
medidas de prevención asociadas a políticas sociales. En todos los campos y áreas de la
Criminología se observa esta carencia de personal especializado en Criminología,
Victimología, Ciencias Penales, Penitenciarismo, adolescentes en conflicto con la ley penal,
en adicciones, mediación comunitaria, trabajadores sociales, expertos en evaluación de
programas, coordinadores barriales, encuestas de victimización, todo ello en relación a las
verdaderas necesidades de la región.
14) Se advierte un marcado atraso en las respuestas institucionales frente al
delito, a la criminalidad, al delincuente y hacia la víctima.

Modelos de Prevención del delito

La prevención del delito, a nuestra consideración criminológica-victimológica,
conlleva los siguientes modelos:
- El modelo clásico o punitivo que resulta de la aplicación de la pena y que tiene
como objetivo preventivo apartar al delincuente del delito.
- El modelo médico -psicológico- terapeútico que realiza la prevención del delito
por medio del diagnóstico y tratamiento individualizado del delincuente para su
readaptación y evitar la persistencia-reincidencia en el delito.
 - El modelo social que parte del concepto que la delincuencia surge en un medio
social y cultural propicio por las fallas en las estructuras y en la organización sociales.
Para la prevención del delito es necesario, según este modelo, programas de
viviendas, capacitación, empleo, con especial atención a los jóvenes.
- Modelo preventivo comunitario que consiste en la participación activa de los
vecinos para la transformación de su propio barrio o zona que habita. El centro
vecinal es el núcleo de la participación de los vecinos y sus respuestas para la
seguridad.
- Modelo de prevención mecánico o físico dirigido al manejo del espacio inseguro
y propicio a la victimización. La prevención significa la modificación de los espacios a
través, también, de la participación vecinal.
- Modelo de diseño ambiental, consistente en la transformación de los espacios
inseguros por espacios seguros.
- Modelo de seguridad urbana, que implica una respuesta a la problemática del
crecimiento descontrolado de las ciudades, que genera exclusión, marginalidad,
delincuencia. Este modelo consiste en promover redes para una mejor cohesión en
los programas de prevención con la intervención de instituciones gubernamentales y
no gubernamentales y la participación activa de los ciudadanos.
- Modelo preventivo victimológico, cuyo objetivo es fortalecer las redes de
prevención de victimización13. El modelo preventivo está vinculado y derivado del
diagnóstico de la criminalidad, es decir, qué se desea prevenir, qué tipo de delitos, a
qué víctimas afecta y los daños provocados a la comunidad, serán las bases para la
puntualización del programa. Es significativamente diferente una criminalidad
organizada de tráfico de drogas, que una criminalidad relacionada a la violencia
familiar.

La Criminología presenta múltiples enfoques relacionados a la prevención del delito.

Cabe señalar los valiosos y fundamentales aportes de Irvin Waller Luigi Daga, Jose Maria
Rico, Emilio Viano, Jane Jacob, Luis Rodríguez Manzanera, Claudio Stampalija, Irvin Waller,
M. Marcus, Oscar Newman, éste último en especial considerando, desde la arquitectura, el
diseño y transformando los lugares y edificios inseguros y propicios al crimen por espacios

13
IRVING WALLER, Nuevos diseños de desarrollo institucional frente a la
inseguridad urbana. Primer Congreso de Seguridad Ciudadana. Córdoba. 1990.
seguros y agradables a la vida comunitaria. La prevención trata de utilizar en cada cultura,
sus propios mecanismos culturales. En estos investigadores se advierte la consideración de
la prevención como un requisito esencial para mejorar calidad de vida de un barrio o
comunidad, para la educación y los Derechos Humanos, tratando de utilizar, en cada ámbito,
sus propios engranajes culturales, costumbres y vida comunitaria.
En el trabajo sobre Nuevas estrategias de Prevención del delito, CLAUDIO
STAMPALIJA14, analiza dos clases o modelos de prevención que se han desarrollando en los
países: la prevención situacional y la prevención social.
a) La prevención situacional apunta a reducir las posibilidades o las ocasiones para
que el delincuente lleve a cabo su meta, sobre todo, mediante sistemas mecánicos de
protección y fundamentalmente, a través del trabajo de
protección vecinal.
b) Prevención social que consiste en actuar sobre los factores directos que ocasionan
el hecho delictivo, es decir, analizar y trabajar en los temas de la marginalidad, del
desempleo, del aislamiento, de la educación, salud, de la vivienda, a través de una
animación social, cultural y económica y fundamentalmente, dando importancia al ámbito
local.
La prevención situacional surge en los países anglosajones, Países Bajos,
Escandinavia, en tanto que la prevención social se inicia en Francia, con los Consejos
Criminales de Prevención Ciudadana, de Prevención del delito. De esta experiencia francesas
que logra en poco tiempo la constitución de cerca de ochocientos Consejo Vecinales de
Prevención del delito, surge el Foro Europeo de las Ciudades Seguras.
EL DR.STAMPALIJA15 señala que la reducción del delito- la prevención general se
realiza a largo plazo y nunca a corto plazo, pero la reducción aunque paulatina se nota a
medida que transcurre el tiempo. En las medidas de prevención Stampalija destaca el rol
importante, en Latinoamérica, que tienen los municipios para evitar los delitos. La nueva
concepción municipal se conforma en tres aspectos: la participación de los vecinos, la
solidaridad y la descentralización y democratización de los barrios, es el acercamiento de la
administración comunal con sus vecinos porque el municipio tiende hacia el desarrollo social
y se erige en el escenario natural para el encuentro con la comunidad.

14
CLAUDIO STAMPALIJA, Nuevas Estrategias y Políticas de Prevención del delito.
En Criminalidad y Prevención del delito. Ed. Advocatus. Argentina. 1994.
15
CLAUDIO STAMPALIJA, ob cit
 La temática de la seguridad urbana es, para IRVIN WALLER16 una prioridad debido
al incremento en los últimas décadas de robos, asaltos y violación de domicilio, en
consecuencia es necesario resguardar las comunidades del delito y
hacerlas más seguras. Por ello, sugiere acciones que permitan atacar los flagelos de niños
mal atendidos, juventud alienada, viviendas inadecuadas, carencia de educación, violencia
familiar y sistemas de justicia que necesitan ser modernizados.
WALLER muestra que la diferencia entre la delincuencia ocasional y los delincuentes
que persisten en el delito está que en este segundo grupo se encuentran un mayor número
de personas que han presentado dificultades en su crianza, educación, y con altas carencias
económicas,
Los delincuentes ocasionales no serán tentados a delinquir, dice WALLER 17, si el
diseño físico facilita la visibilidad o dificulta cometer el hecho delictivo. Son los programas
denominados “Diseñando para erradicar el delito” que puede tener éxito con el delincuente
ocasional y desviar al persistente hacia otros objetivos y está fundamentado en una
combinación de prevención del delito a través de diseños del medio ambiente y de espacios
defendibles. Por ej. cabinas telefónicas en espacios iluminados y visibles.
WALLER, del mismo modo que anteriormente lo había señalado EMILIO VIANO18,
destaca el rol específico de la policía en promover una prevención eficaz y de amplio
espectro, que también implica reforzar la información pública para la
prevención como un abordaje esencial en la lucha contra el delito.
La preocupación por ciudades más seguras condujo a analizar estrategias para
prevenir el delito, de allí surge la Resolución de las Naciones Unidas para la
prevención del delito en zonas urbanas, desde el Octavo Congreso sobre Prevención del
delito y tratamiento del delincuente en el año 1990; como el Consejo de Europa y su Carta
Urbana para Europa y los distintos Foros de Intendentes de Latinoamérica. En estas
estrategias se destaca la prevención, en los temas comunes en zonas urbanas, como el
tratamiento del abuso de drogas, programas para jóvenes con alto riesgo en delitos graves;
programas para evitar la reiteración de delitos en zonas vulnerables; la participación vecinal
en los programas preventivos.

16
IRVING WALLER, Nuevos diseños de desarrollo institucional frente a la
inseguridad urbana. Primer Congreso de Seguridad Ciudadana. Córdoba. 1990.
17
IRVIN WALLER. Ob. cit.
18
EMILIO VIANO, Tácticas-medidas de los ciudadanos para prevenir el delito.
En criminalidad y prevención del delito. Editorial Advocatus. Córdoba. 1994.
 MICHEL MARCUS19, experto en los programas de seguridad urbana, puntualiza el
papel de la justicia. Por su carácter simbólico, la justicia contribuye a la democracia. Por
ello, la confianza de los ciudadanos en la justicia sirve como
indicador de la cohesión social.
Las zonas urbanas-dice M.Marcus- muestran la imagen de una civilización urbana de
inseguridad integrada por menores y jóvenes que ingresan al sistema penal, un aumento
en la agresividad y modalidades delictivas, la problemática del abuso de drogas, y la lucha
por los territorios urbanos. Es evidente que la alta inseguridad de las zonas urbanas esta
configurada por el aumento -explosión- de la delincuencia, con una modalidad de una
depredación y acentuada por un pronunciado sentimiento de inseguridad en todos los
sectores de la ciudad. A esta realidad de la criminalidad las estrategias de prevención
comprenden desde nuevas actividades policiales, una reforma de la justicia, ayuda y
prevención hasta las actividades de los grupos vecinales y comunitarios.
MARCUS20 explica que el Foro para la Seguridad Urbana (FESU) se ha constituido
sobre el principio del rechazo a la exclusión, que convierte a un individuo marginado en un
delincuente potencial. Basados en que las raíces de la delincuencia se buscan en las
disfunciones de la comunidad en la vida cotidiana, el Foro reúne colectividades territoriales,
ciudades, provincias, regiones, que reflexionen en las respuestas democráticas sobre la
seguridad urbana. Las nuevas propuestas para programas preventivos hacia ciudades más
seguras implican: a) Financiamiento de políticas sociales y urbanas para erradicar la
exclusión, y favorecer la educación y calidad de vida. b) Establecimiento de estructuras de
prevención de la delincuencia, investigación y desarrollo de los programas de prevención
del delito. c) Las municipalidades de las ciudades requieren de estructuras de prevención
de la delincuencia. d) Importancia de una tarea conjuntan entre instituciones
gubernamentales, no-gubernamentales para alentar a los vecinos de los barrios a participar
en el desarrollo de ciudades más seguras, especialmente para niños, mujeres discapacitados
y ancianos.
En lo que respecta a la Prevención Victimológica, se considera que las líneas
fundamentales, están referidas a la asistencia y tratamiento victimológico, es decir la

19
MICHEL MARCUS, Nuevas formas de criminalidad urbana y nuevas formas de justicia,
Forum Europeo para la Seguridad Urbana.España. 1995.
20
MICHEL MARCUS, Ob. cit.
aplicación de las medidas tendientes al conocimiento, comprensión y ayuda a la víctima para
atenuar y superar las consecuencias producidas por el delito.
Esquemáticamente corresponde un trabajo a nivel asistencial- terapeútico y un nivel
de orientación e información sobre la situación jurídica- familiar- social, sobre sus Derechos.
Implica principalmente la comprensión del sufrimiento de la víctima y del grupo familiar
provocado por el hecho traumatizante que representa
el hecho delictivo.
Paralelamente, la importancia de la capacitación y actualización referente a los
procesos de victimización; el estudio e investigación de la geografía de la Victimización-
donde se cometen los delitos y quienes son las víctimas, modalidades de la Victimización;
estudio de la cifra conocida- la que ingresa el sistema penal- y la cifra negra de la
criminalidad a través de la aplicación de la Encuesta de Victimización.
En los Programas Preventivos Victimológicos es necesario partir de la protección y
ayuda a las personas mas vulnerables- los niños, mujeres, las personas con capacidades
especiales, los ancianos, las víctimas de grupos delictivos, del crimen organizado- personas
altamente vulnerables, que su vulnerabilidad implica, como ya se ha manifestado: no poder
percibir el peligro, no poder defenderse, no poder solicitar ayuda; por ello sufren las
consecuencias mas graves de la Victimización, como por ejemplo maltrato infantil, delitos
contra la integridad sexual, trata de personas, lavado de dinero, vaciamiento económico,
secuestro.
Reforzar, como indica los Documentos de Naciones Unidas, en especial Los Principios
para las Víctimas del delito y Abuso del Poder( 1985) sus Derechos 21 a la Información,
asistencia, acompañamiento, Derecho a la Reparación del daño sufrido, Derecho a la
recuperación, Derecho a ser tratado con respeto y dignidad.
La aparición en el escenario nacional e internacional del Boletín del CEPREDE será un
nuevo estímulo, especialmente para nuestro país y la región latinoamericana, de indagar y
profundizar sobre las mejores estrategias para prevenir el delito y la violencia y, en fin, de
que nuestras países avancen hacia la construcción de políticas públicas superadoras en aras
de lograr la mejor seguridad para la ciudadanía.

Naciones Unidas. Los Principios de Justicia para las víctimas del delito y
21

Abuso del Poder. Res. 40/34. 1985-

Modelos Policiales: Estructuras policiales en razón de la perspectiva teórica,
administrativa – territorial y de su estatuto o naturaleza.

La Policía orientada a los problemas (Problem-oriented policing).

En primer lugar, el problem-solving policing o problem-oriented policing, que
podríamos traducir como policía orientada a los problemas (en adelante POP), constituye
una aportación de primer nivel sobre la manera en que la policía ha de plantearse su trabajo.
Goldstein, su ideólogo y constructor, constata en la década de los años setenta del siglo
pasado como los cuerpos policiales norteamericanos se han centrado en ellos mismos y se
han olvidado de la finalidad para la cual existen: ofrecer un servicio a la ciudadanía.
Goldstein (1979) considera que la policía se ha convertido en una organización
autorreferente en la que todo empieza y termina en ella misma. El profesionalismo ha
llevado a mejorar la formación de sus miembros tanto en el aspecto estrictamente
profesional como en la gestión de la organización. Existen muchos mandos y dirigentes
policiales que han visitado las escuelas de gestión y que son capaces de diseñar
organigramas que recogen los principios más modernos de la gestión de las organizaciones,
que presentan indicadores técnicamente muy bien elaborados. Mientras tanto la
delincuencia crece y el público siente cada vez más desapego hacia la policía. Goldstein
(1979) describe muy bien esta situación en el citado ejemplo del autobús inglés que no se
detiene a recoger pasajeros para poder así cumplir con los indicadores horarios de la
empresa, sin importarle que deja de prestar el servicio que justifica su trabajo. Una
organización de este tipo pierde el apoyo de los ciudadanos porque muestra desinterés por
sus problemas.
Precisamente ésa es, según Goldstein, la cuestión: la policía se ha limitado a aplicar
la ley y a embellecer la organización olvidándose de resolver los problemas de la gente. Ha
puesto los medios por delante de los fines, de los objetivos. Ahí está el quid del problema.
La policía se limita a reaccionar ante las incidencias que se le presentan aplicando la ley con
estructuras organizativas modernas, sin preocuparse de sí, con sus actuaciones, mejora o
no la calidad de vida de la ciudadanía, si les soluciona los problemas de seguridad en sentido
amplio, que hacen su vida más difícil. La crítica de Goldstein va dirigida a los fundamentos
del modelo, cuestionando tanto la finalidad como las estrategias y metodologías del modelo
profesional, aunque reconoce sus aportaciones iníciales para poner orden y ciencia en un
contexto politizado y corrupto. Desde éste punto de vista, al hacer referencia a la necesidad
de modificar la finalidad de la actuación policial, sí que podría plantearse que Goldstein está
proponiendo la creación de un nuevo modelo, de un nuevo paradigma policial. La policía
tendría que tener en cuenta que su finalidad ha de ser ofrecer un servicio público que mejore
las condiciones de vida de la población y a partir de aquí, cambiar su metodología de trabajo.
La policía tendría que abandonar su apego a la reacción y a la pura y estricta aplicación de
la ley. Como se ha comentado ya, la integración de la telefonía, la radio y los vehículos a
motor en las organizaciones policiales había incrementado las posibilidades de que los
ciudadanos comunicaran a la policía cualquier incidente que precisaba de su presencia, así
como que éste fuera comunicado directamente a las patrullas motorizadas presentes en el
territorio. Estas patrullas, en la práctica, dedicaban su jornada laboral a circular por un
territorio determinado en espera de la detección directa de algún delito o conducta
desordenada (cosa que como la investigación ha evidenciado sucede con poca frecuencia)
o de una comunicación por la emisora de radio interna de algún incidente para dirigirse
inmediatamente, a la máxima velocidad posible (y haciendo sonar la sirena) al lugar en qué
se había producido, cosa que sí ocurría con más frecuencia. Es decir, ocupaban su tiempo
de trabajo esperando incidentes ante los cuáles reaccionar. Esto les llevaba a ir siempre
detrás de los acontecimientos y a no tener una perspectiva clara de las causas de fondo que
originaban los incidentes. No había prácticamente análisis de los hechos que originaban sus
intervenciones, más allá de las pesquisas requeridas para la investigación de los delitos a
fin y efecto de identificar a sus autores y entregarlos a la justicia (en los escasos supuestos
en que lo conseguían). Ante esta situación, Goldstein (1979) propone un cambio de
metodología radical del trabajo policial.
En primer lugar, la policía ha de obtener toda la información posible sobre los
incidentes que requieren su atención.
Esta información no ha de limitarse a la estrictamente de interés policial, sino que ha
de abarcar todos aquellos aspectos que pueden ayudar a entender la causa subyacente de
los incidentes de seguridad.
En segundo lugar, la policía ha de analizar la información recopilada, buscando
afinidades y diferencias entre diversos incidentes a fin de establecer conexiones en los casos
en que aparezcan indicios de haberlas. Ha de plantearse si el problema se ha dado con
anterioridad en la ciudad o en otros lugares, qué respuesta se ha dado y cómo ha
funcionado, si una respuesta policial sería la más adecuada al problema o sería preferible
buscar una respuesta de otro tipo, si hay investigación empírica sobre la materia y cuáles
son los resultados, de qué recursos se dispone para articular una respuesta y así
sucesivamente. Esta fase está destinada a buscar el foco o la causa origen del problema y
las posibles soluciones que puedan ser eficaces para su tratamiento. Un ejemplo muy
sencillo y básico puede ser la frecuencia de accidentes de tráfico en un determinado
territorio en unos horarios concretos que puede relacionarse con la existencia de un centro
de ocio juvenil en el que se consume de manera profusa bebidas alcohólicas y al que no se
puede acceder con transporte público. Una vez identificado el problema, el centro de ocio
sin accesos con transporte público en el ejemplo anterior, hay que diseñar actuaciones que
vayan destinadas al tratamiento del origen del problema. En este caso, al margen de realizar
las investigaciones necesarias para discernir las responsabilidades concretas en cada uno
de los accidentes efectivamente acontecidos, la actuación tendrá que dirigirse, por ejemplo,
a instar a la instancia competente el establecimiento de un servicio público de transporte en
los horarios en que la discoteca permanece abierta al público, a llevar a cabo controles de
alcoholemia en las inmediaciones del centro de ocio para evitar que, en un primer momento,
aquellas personas que han consumido alcohol en niveles superiores a los que permiten
conducir con una percepción adecuada de todas las incidencias propias de la circulación
conduzcan sus vehículos y, en un segundo momento, que se disminuya el consumo para
evitar problemas con la policía o que los grupos de jóvenes seleccionen a uno de sus
componentes para que se abstenga de ingerir bebidas alcohólicas y sea el responsable de
la conducción del vehículo. Se podrían incluir también campañas informativas en
colaboración con los propietarios del establecimiento o en los centros educativos superiores
y en los centros de reunión del tipo de personas que responden al perfil de los usuarios del
centro de ocio. En todo caso, el problema a afrontar no son los accidentes sino el consumo
de alcohol en el citado establecimiento al que sólo se puede acceder en vehículo privado.
En la misma dirección, la reiteración de hechos delictivos en un espacio concreto
debe hacer reflexionar sobre sus características: si hay zonas que no son vistas desde los
espacios colindantes, si la iluminación es deficiente, si las víctimas no tienen escapatoria. La
información sobre estas circunstancias ayudará a discernir si para frenar la delincuencia lo
más adecuado no sería modificar el espacio en que se produce el problema, eliminado las
zonas sin visión, mejorando la iluminación o abriendo nuevas rutas de salida.
Una proliferación de quejas sobre el ruido percibido en las viviendas privadas que
proviene de los espacios públicos y que altera la paz y el descanso de sus moradores tendría
que obligar a la policía a hacerse las siguientes preguntas antes de articular una respuesta:
¿De qué tipo de ruidos se trata? ¿Provienen de actividades comerciales o industriales? ¿Están
relacionados con la circulación viaria? ¿Son actividades lúdicas las que lo provocan? ¿Qué
puede hacer la policía para solucionar el problema? ¿La denuncia de los causantes del ruido
es posible? ¿Es eficaz? ¿Sería más viable conseguir que la autoridad municipal encargada
de autorizar las nuevas construcciones exigiera una mejor insonorización de los edificios?
Sólo después de responder a estas preguntas tendría la policía que decidir la respuesta que
va a ofrecer, así como que ésta sea policial cuando pueda ser eficaz (Goldstein, 1979). No
siempre la respuesta policial es la más adecuada incluso para problemas relacionados con
la delincuencia. Así, por ejemplo, la investigación criminológica ha contrastado en los últimos
años de manera bastante unánime que la confirmada disminución de los robos de y en
vehículos se debe principalmente a la introducción de mecanismos de seguridad en ellos
(como los bloqueadores del motor en caso de manipulación del contacto para ponerlo en
marcha o de las cerraduras de las puertas de manera automática algunos segundos después
de que los ocupantes se hallen en el interior del vehículo), mucho más que a la intervención
de la policía (Brown, 2013; Farrel et al. 2011; Lab, 2014). Este último sería un buen ejemplo
de cómo hay que afrontar la resolución de los problemas que afectan a la seguridad:
buscando aquella solución que más va a contribuir a su reducción, sea policial o no. Insistir
en mantener la respuesta en el ámbito policial cuando ésta no va a ser efectiva es perder
el tiempo. Este planteamiento realista sobre los problemas que la policía ha de intentar
resolver por sí misma (aquellos en los que la intervención policial pueda ser eficaz para su
resolución) ha hecho que en la realidad las aplicaciones prácticas de la POP se hayan
centrado en la prevención situacional (Medina, 2011), intentando intervenir sobre los
espacios con menos vigilancia, aquellos en que se producen los delitos (y otros problemas
que afecten la seguridad) de manera más frecuente y en los horarios que tienen lugar, o
presionando, en la medida que la legislación lo permita, a sujetos y colectivos causantes de
molestias y con historial delictivo. Así la POP asumirá sin dificultad los postulados de la
policía de los puntos calientes (hot spots policing) ya que se adapta perfectamente a la de
sus principios prácticos.
Finalmente, una vez transcurrido un tiempo desde la aplicación de la respuesta
considerada como adecuada, la policía debe evaluar su eficacia. En caso de que haya servido
para mejorar las incidencias (menos accidentes de tráfico o menos delitos, siguiendo los
ejemplos puestos anteriormente), se mantendría. En caso de que no hubiera comportado
una disminución de incidentes, hay que poner en marcha de nuevo el proceso para formular
otras respuestas que sí puedan ser efectivamente eficaces. Esta metodología de trabajo,
elaborada por Eck y Spelman en colaboración con Goldstein (Medina,2011, 420; Lab, 2014,
243-244), es conocida con el acrónimo S.A.R.A, que corresponde a las primeras letras de
las cuatro palabras que identifican cada una de sus cuatro fases en lengua inglesa: Scan,
Analyse, Response, Assessment (Cazorla, 2009, 72). Requiere, como bien señala Bernal del
Castillo (2013), que la policía se centre en problemas específicos con sus circunstancias
concretas, que deje de tratar todos los robos, todas las agresiones sexuales o todos los
homicidios de la misma manera. No se puede, por poner un ejemplo obvio, tratar igual un
homicidio en el ámbito delas relaciones de pareja que en el contexto de un ajuste de cuentas
entre grupos criminales organizados. Las circunstancias, las causas, el tipo de delincuente
y el de víctima son diversos, cosa que implica que tanto la resolución del delito ya
efectivamente cometido como la prevención de futuros casos requerirán de estrategias y
técnicas diversas. Para saber cómo investigar y prevenir los robos en domicilios particulares
hay que identificar en qué tipo de domicilios se producen con más frecuencia, por donde los
llevan a cabo, qué instrumentos utilizan y qué franjas horarias son las preferidas. Como
estas circunstancias no siempre coinciden en los robos en domicilio, la policía no puede
llevar a cabo la investigación y la prevención de la misma manera en todos los supuestos.
Utilizando la terminología al caso, dado que los problemas detrás de cada incidencia pueden
variar, hay que analizar cada caso debidamente para darle un tratamiento que pueda ser
efectivo. No existe, pues, una solución rutinaria para todo.
En resumen, es un planteamiento que se centra en la idea de proporcionar un servicio
que mejore la calidad de vida del ciudadano, dando respuesta a los problemas que dificultan
sus actividades cotidianas, utilizando la ley cuando puede ser un instrumento adecuado para
ello. Para ello Goldstein propone la incorporación de personal y de disciplinas no policiales
a las tareas de análisis de la policía, así como la colaboración con los ciudadanos afectados
por los problemas. De hecho, estos planteamientos no son sustancialmente diferentes de
los de la policía comunitaria: la prestación de un servicio a la ciudadanía, porque el público
es el que interesa. El papel de la ley también es similar e incluso, también puede presentar
problemas de legalidad en algunas de sus aplicaciones, o versiones. Portodoello, muchos
autores (Bratton,2005158; Cazorla, 2009; Feltes 2014b159; Lab, 2014; Rodríguez Herrera;
2014; Salas, 2014; Skogan, 2005) lo consideran como una metodología que ha sido
incorporada al modelo de policía comunitaria, ya que los fines son los mismos y la
metodología se adapta totalmente a la filosofía del modelo. Silvera (1999) llega a fundir la
policía comunitaria y la policía orientada a los problemas en un único modelo al que
denomina The community policing/problem soving model. Incluso Tilley (2008) que lo
considera uno de los modern approaches to policing, juntamente con el Intelligence-led
policing y la policía comunitaria, reconoce que hay un cierto consenso en reconocer que
esta metodología constituye un elemento clave de la policía comunitaria. Incluso cita(Tilley,
2008, 378) la definición de lo que Bayley (1994, 102-115) considera los elementos nucleares
de la policía comunitaria, que son: consulta, adaptación, movilización y solución del
problema. Es decir, para éste último autor la solución de los problemas de los ciudadanos
sería la finalidad última de la policía comunitaria.
Es cierto, sin embargo, como acertadamente señala Medina (2011), que podría
reconducirse la policía orientada a la solución de problemas a un modelo diferente del
comunitario, más centrado en la organización policial y con el público como objeto no
necesariamente activo del servicio de policía. Señala Medina que la finalidad de la POP sería
la solución de los problemas comunitarios más que la relación con el público y su
participación en la resolución de los problemas de seguridad. La colaboración con la
comunidad, imprescindible para el modelo comunitario, sería instrumental para la POP, sólo
se promovería en la medida que fuera necesaria para resolver el problema planteado. La
finalidad y la legitimación se confundirían en la POP: La policía sería aceptable, legítima, en
la medida en que fuera capaz de solucionar los problemas de la ciudadanía.
El análisis, según Medina, sería el elemento nuclear de la POP para poder identificar
de manera clara todos los aspectos relacionados con los
incidentesafindellevaracabounavaloraciónespecíficaysercapazdeofrecer una respuesta
adaptada a las características del problema afrontado, mientras que la policía comunitaria,
aunque no rechazaría el análisis, daría prioridad a la colaboración con la comunidad. Al
mismo tiempo, la asunción de funciones y responsabilidades por parte de la policía de
manera expansiva estaría más favorecida en el modelo comunitario que en la POP, ya que
ésta tiende a limitar el campo de acción de la policía a los ámbitos en que su acción puede
ser realmente eficaz. Entre las capacidades y habilidades de los agentes de policía
requeridas en el modelo POP tendrían mucha relevancia las habilidades intelectuales y
analíticas, mientras que en el modelo comunitario predominarían las habilidades
comunicativas y las relacionadas con el trabajo con individuos y grupos. Aunque todas estas
matizaciones de Medina, así como las de Tilley (2008) y las que en una línea similar hacía
Brodeur (2001), tienen fundamento, la derivación del modelo comunitario que se ha llevado
a cabo en este trabajo hacia un modelo de servicio público, de hecho, subsumiendo el
modelo comunitario en el de servicio público, elimina algunas de las reticencias planteadas
por estos autores para asimilar ambos modelos. Así, la POP tiene como finalidad proveer al
público con un servicio de seguridad de calidad, que solucione sus problemas, como el
modelo comunitario que se ha defendido aquí. Si el objetivo final de la acción final no es el
público no se entiende la importancia de solucionar sus problemas. Se ha defendido la
necesidad de que la policía mantenga los procesos participativos en sus manos en el sentido
de no ceder a pretensiones injustas y discriminatorias. Es decir, se ha planteado la necesidad
de llevar a cabo una cierta moderación de algunas de las derivaciones más extremas y
asamblearias del modelo comunitario. Con todos estos matices, no parece que entre la POP
y el modelo comunitario/servicio público que aquí se ha propuesto haya diferencias tan
sustanciales que justifiquen el reconocimiento de la existencia de dos modelos con identidad
propia y diferenciada. Incluso Medina, reconoce que, aunque existen las divergencias que
él plantea, la POP tiene mucho que ver con el modelo de policía comunitaria y en muchas
realidades se confunden la una y la otra.

La policía guiada por la inteligencia (Intelligence-led policing).

Newburn (2007) considera que esta metodología de trabajo policial se ha
desarrollado a partir del nuevo modelo nacional de inteligencia para Inglaterra y País de
Gales, presentado por la Association of Chief Police Officers (ACPO) el año 2000 y adoptado
por el Gobierno incluyéndola en el Plan Nacional de Policía. Medina (2011), sin negar la
relación entre el modelo nacional de inteligencia inglés y esta metodología, cree que se trata
de una estrategia producto de la existencia de mucha más información sobre los delitos y
la seguridad y una gran capacidad para procesarla. Estas circunstancias, junto a la necesidad
de ser más eficaces en la lucha contra la delincuencia con la máxima eficiencia (una buena
administración de los recursos) habrían favorecido su aparición. Así, se centra en la
realización de un análisis y una distribución de recursos adecuados para mejorar la lucha
contra la delincuencia, siguiendo los criterios manageriales propios de la empresa privada.
El modelo plantea, por ejemplo, situar la investigación de cada tipo delictivo en el nivel
territorial que esté en mejor disposición de resolverlo de manera más eficaz (creando tres
niveles territoriales en el caso inglés), la necesidad de establecer vínculos entre los delitos,
de trabajar su modus- operandi, de identificar los perfiles de los autores (sobre todo en el
casos de delincuentes en serie), así como los lugares en que acontecen de manera más
concentrada los delitos. Implica identificar patrones de riesgo asociados con grupos,
individuos y lugares para predecir dónde y cuando pueden tener lugar los delitos a fin de
impedir su comisión (Cox, McCamey y Scaramella, 2014). Es decir, esta metodología de
actuación policial utiliza también la idea de smart policing y de hot spots, concentrando
esfuerzos en las zonas y en losmomentos en que los delitos se producen. Coincidiría con la
POP en el énfasis en el análisis, pero se diferenciaría de ella por limitarse a la lucha contra
la delincuencia.
Esta estrategia enfatiza tanto el cumplimiento de la ley, deteniendo si es preciso a
los presuntos criminales y procurando que sean condenados por los tribunales penales,
como impedir que los delitos puedan llevarse a cabo a base de vigilar los potenciales
delincuentes, sus movimientos y actividades (económicas incluidas) e intervenir para evitar
la comisión de actos delictivos (Tilley, 2008). De hecho, el objetivo último es minar la
capacidad de delinquir de los criminales, incapacitarlos en el sentido de dejarlos sin
posibilidades ni recursos de delinquir. No significa un cambio de definición de las finalidades
y prioridades del servicio de policía, sino la introducción de nuevas técnicas de trabajo para
mejorar la lucha contra la delincuencia. De hecho, tiene su origen en las bajas tasas de
resolución de delitos, que se pretenden incrementar con metodologías más efectivas. Es
decir, tanto el objetivo (la delincuencia) como el carácter técnico de las reformas recuerdan
en mucho los esfuerzos del equipo de Vollmer en los inicios del siglo XX para identificar el
modus operandi de los delincuentes, el uso del polígrafo para demostrar si los sospechosos
mentían o no, o la centralización de los datos sobre delitos y delincuentes para poder
analizarlos mejor. Además, el intelligendce-led policing propugna el uso intensivo de la
tecnología para llevar a cabo sus tareas, tanto de los circuitos cerrados de videovigilancia
como del resto de innovaciones tecnológicas que permiten incrementar la vigilancia sobre
espacios y personas, mostrando un interés por la técnica similar al modelo profesional. Es
decir, sin perjuicio de que esta metodología se pueda utilizar en otros modelos policiales, ya
que al ser un instrumento no ha de afectar necesariamente a la finalidad de la organización
si sólo se utiliza en ámbitos sectoriales (la lucha contra la delincuencia), parece más sensato
integrarla en el modelo profesional que elevarla a la categoría de modelo nuevo, ya que no
aporta una nueva visión de conjunto sobre la legitimidad y la misión de la policía. Parece
más, en la línea de la policía orientada a los problemas, un intento de reconducir la actitud
reactiva y poco analítica de la policía ante la delincuencia para hacerla más eficaz en su
lucha contra ésta. Así, cuando Tilley (2008) define lo que él considera las dimensiones de
las aproximaciones modernas a la policía, afirma que en el intelligence-led policing la misión
de la policía es la aplicación de la ley, que es la misma policía la que decide las prioridades
que ha de seguir la policía, que el ámbito de actuación de la policía está limitado a la citada
aplicación de la ley, que la fuente de legitimación la constituyen las potestades legales.
La inmensa mayoría de estas características recuerdan con claridad el modelo
profesional. Sin embargo, al tener un carácter muy técnico y limitarse a la lucha contra la
delincuencia, es posible que pueda ser integrada en ámbitos concretos por otros modelos
que pueden tener características diferentes del profesional. Es decir, no presenta
contradicciones estructurales su adopción por el modelo gubernativo, ni, con algunos
ajustes, por el modelo de servicio público o policía comunitaria.

La tolerancia cero o el Broken WindowsPolicing.

Bertaccini (2011) plantea esta estrategia como un modelo de reforma de la policía.
Tanto él como Medina (2011) la califican como policía del orden, que también se
corresponde perfectamente con el discurso legitimador de esta estrategia. Se trata de las
políticas policiales puestas en marcha por la Policía de Nueva York en los primeros años de
mandato del alcalde republicano Rudolph Giuliani, que comenzó el año 1994, bajo la
inspiración y dirección de William Bratton como jefe de policía (Carrer, 2009). Como diversos
autores han explicado de manera suficiente (Guillén 2000a; 2009; 2012; Kelling y Bratton,
1998; Kelling y Coles, 1996; Medina 2011; Newburn 2007), Bratton recoge los
planteamientos de la teoría de las ventanas rotas y define una estrategia policial en
consecuencia.
George Kelling, entonces un joven criminólogo que había participado en el trabajo de campo
del experimento de Newark (vid. capítulo cuarto), escribió, conjuntamente con Wilson, unos
años después, concretamente en el mes de marzo del año 1982, un artículo que tendría una
importancia nuclear en la criminología mundial y que condicionaría las políticas de seguridad
en las décadas siguientes (Guillén, 2012). Se trata del artículo, publicado en la revista The
Atlantic Monthly. tituladoBroken Windows: The Police and Neighbourhood Safety . Fue el
artículo que introdujo la que se vendría a denominar la teoría de las ventanas rotas. Los
autores establecían un vínculo entre el desorden en los espacios públicos y la delincuencia,
que incluía recomendaciones sobre cuál tenía que ser la intervención policial para mejorar
la seguridad de los barrios y reducir los índices de delincuencia.
 Resumiendo mucho, porque la teoría es de sobras conocida, según estos autores, el
desorden en los espacios públicos, que podía venir generado tanto por la degradación física
de los mismos (suciedad, vehículos abandonados, orines, grafitis o ventanas rotas que no
se reparan) como por la presencia de comportamientos desordenados (vagabundos,
prostitutas, borrachos, limpiacristales en los semáforos, mendigos en la entrada del metro),
provocaba una espiral que, tras sucesivas fases, acababa conduciendo a un aumento notorio
de la delincuencia (Cazorla, 2009). Una aparición de desorden externo en los espacios
públicos comporta una sensación de estar en un territorio sin control social en el que todo
puede suceder, donde si algo va mal nadie va a reaccionar porque hay síntomas de dejadez,
de poca cohesión social. Esto provoca que los vecinos disminuyan su presencia en los
espacios públicos por sentirse incómodos, inseguros. A medida que estos vecinos, cívicos y
amantes del orden, abandonan los espacios públicos, aquellos menos cívicos y con
intenciones menos sociales se sienten más cómodos y acuden en mayor número, con lo que
el desorden externo se visualiza más, cosa que a su vez inhibe todavía más a los honrados
vecinos que habían empezado a disminuir su uso de estos espacios, circunstancia que atrae
aún en mayor medida a los sujetos poco recomendables. Bien, la espiral acaba convirtiendo
aquellos lugares, en principio sólo desordenados, en verdaderos nidos de delincuencia,
incluso de gran delincuencia. Los autores reflexionan sobre cuál ha de ser el papel de la
policía en todo este proceso. Su respuesta es clara: atacar frontalmente las originarias
conductas desordenadas que alejan a los ciudadanos honrados de los espacios públicos. A
la hora de determinar cuáles son esas conductas no dudan en afirmar que aquellas que
cada vecindario considere. Es decir, la policía ha de partir de los valores predominantes en
cada espacio o barrio y defenderlos de conductas que los vulneren, porque no todas las
conductas originan las mismas reacciones en todos los lugares. Si la policía afronta los
primeros signos de desorden, la espiral se detendrá, los espacios continuaran siendo
atrayentes y la delincuencia permanecerá al margen. Esto significa que la policía ha de
perseguir de la manera más estricta posible cualquier pequeña infracción (de los valores
mayoritarios) para evidenciar que las conductas asociales tienen probabilidades muy altas
de recibir el correspondiente castigo. Aunque nunca se ha demostrado esta relación causal
inexorable entre desorden y delito, o mejor dicho se ha demostrado que sólo existe en
delitos muy concretos y aún de manera dudosa, la idea hizo fortuna y tuvo una gran
influencia en la criminología durante algunos (bastantes) años (Guillén, 2012).
 Algunos años más tarde, en 1994, tras una campaña electoral en la que el candidato
elegido como nuevo alcalde de Nueva York, el citado Giuliani, había utilizado los altos niveles
de delincuencia como argumento descalificador de su oponente y anterior alcalde, David
Dinkins (aunque la delincuencia llevaba dos años de descenso en el momento en que las
elecciones tuvieron lugar, como señalan Newburn, 2007 y Medina, 2011), Bratton, jefe de
la Policía de Boston (y anterior jefe del Departamento de la Policía de Tráfico de Nueva
York) es nombrado jefe de la policía de la ciudad. Bratton recoge la teoría de las ventanas
rotas de Wilson y Kelling y la aplica a las estrategias policiales de la ciudad. Los puntos
centrales de su política fueron:
• La identificación de los lugares desordenados, aquellos que presentaban mayor
número de incidencias de seguridad (delitos e infracciones).
• La aplicación estricta e implacable de la ley (con tolerancia cero) en los lugares
identificados como desordenados, de manera focalizada. Esto significa utilizar
cualquier resquicio legal para parar, identificar y detener a cualquier persona
sospechosa de poder cometer o haber cometido cualquier ilícito por pequeño que
fuera. En el resto de espacios públicos, la policía sigue aplicando la normativa con los
criterios de siempre, es decir, no se ven afectados por esta nueva estrategia policial.
• La creación de un sistema de estadística policial que permitía obtener prácticamente
en tiempo real los datos sobre la delincuencia en todos los distritos de la ciudad
referenciados geográficamente. Se trataba del ya mundialmente conocido
COMPSTAT que facilitaba un conocimiento muy ajustado de la realidad delincuencial
de la ciudad y que permitía gestionar los recursos en consecuencia (Moore 2011;
Silverman, 1999; 2002).
• El establecimiento de criterios claros de responsabilidad en función de los resultados
para los mandos de la policía, que recibían, en consecuencia, más autonomía y poder
de decisión del que tenían anteriormente. Se establecían objetivos públicos en
relación a la reducción del delito, indicando qué delitos e infracciones y en qué medida
tenían que reducirse en los diversos distritos. Los responsables de cada uno de los
71 precintos de la ciudad tenían que responder por el estado de la delincuencia en
su territorio, valorando constantemente la situación y articulando nuevas estrategias
y tácticas para mejorar la situación. A estos efectos se organizaban reuniones
públicas (con presencia de representantes de los medios de comunicación incluida)
a primeras horas de la mañana en las instalaciones centrales de la policía (en la
 conocida como sala de guerra) en las que, normalmente Maple, adjunto de Bratton
para estrategias de control de la delincuencia y el padre real del COMPSTAT
(Newburn, 2007), pedía información sobre la evolución de los delitos y las respuestas
policiales a la misma y exigía las explicaciones pertinentes cuando lo creía oportuno
(Bratton, 2005). En caso de que las explicaciones no fueran satisfactorias, las
recriminaciones eran explícitas y podían conllevar el cese (y el despido) del mando
responsable, si se consideraba que se había llevado a cabo una mala gestión policial
de la delincuencia, que no se había sido capaz de diseñar y ejecutar respuestas
eficaces o que se había pecado de pasividad. El interrogatorio se centraba en cuatro
cuestiones fundamentales (Newburn, 2007, 621):
• Analizar si la información sobre la delincuencia se había facilitado a tiempo y era
precisa.
• La rapidez, sincronización y la focalización de la respuesta articulada para hacer
frente a los problemas mostrados por los datos.
• Evaluar la efectividad de la respuesta dada.
• Comprobar si los mandos policiales habían estado permanentemente siguiendo la
situación y valorando la posibilidad de modificar las estrategias y tácticas a partir de
la evolución de la situación.

El último punto era frecuentemente el crucial para la valoración que Maple hacía de
los mandos policiales y el que decidía su continuidad o suceso.
La fundamentación de esta estrategia (a cuyo soporte ideológico contribuyó
abiertamente Kelling, uno de los dos autores del artículo sobre las ventanas rotas, que,
posteriormente, en 1996, con Coles, desarrolló con más detalle cuál tenía que ser el papel
de la policía en este modelo) se centraba en la necesidad de defender los legítimos derechos
de los honrados ciudadanos que eran víctimas de conductas incívicas y delitos de diversa
gravedad. Es decir, no se trataba de políticas represivas sino de políticas que tenían como
objetivo prioritario la defensa de los derechos de los ciudadanos honrados. El título de una
de las estrategias del proyecto visualizaba muy bien la idea: Reclaiming the public spaces
of New York (Newburn, 2007, 621). Se trataba de recuperar los espacios públicos de la
ciudad para el uso cívico de todos los ciudadanos, evitando que los desaprensivos y
antisociales impusieran su ley. Todo el proceso fue acompañado de un cambio estructural
importante en la organización policial, siguiendo criterios de la gestión de las organizaciones
en la empresa privada. Los policías despedidos y los de nueva contratación se contaban por
miles y las dinámicas operativas y de gestión abandonaban los viejos parámetros de
aplicación casi rutinaria de la ley. Se reivindicaba el papel de la policía en la lucha contra la
delincuencia contra el pesimismo preexistente que afirmaba la imposibilidad de que la policía
pudiera incidir en los niveles de delincuencia (Silverman, 1999). La policía pasaba a ser el
punto de referencia inexcusable de la lucha contra la delincuencia.
Los resultados de la estrategia, formalmente aún vigente en la ciudad en estos
momentos, de nuevo con Bratton como jefe, fueron significativos en dos direcciones:
• En primer lugar, la delincuencia experimentó un descenso notable (Newburn,
2007), los homicidios, por ejemplo, se redujeron con el decurso de los años a
una tercera parte desde su punto más álgido (que había sido en el año 1991,
tres años antes del nuevo proyecto).
• Por otra parte, las quejas y denuncias de intervenciones abusivas por parte de
los agentes de policía crecieron de manera muy notoria. Principalmente los
miembros de grupos étnicos específicos (principalmente afroamericanos e
hispanos) protestaron enérgicamente contra lo que consideraban una política
policial criminaliza dora contra ellos. Incluso algunos sectores ciudadanos no
pertenecientes a estos grupos llegaron a manifestarse públicamente contra los
excesos policiales derivados de esta política.

El descenso de la delincuencia fue, efectivamente, muy notorio. Ahora bien, el inicio

de la tendencia era anterior a la puesta en escena de la nueva política y en el mismo período
se detectaron descensos similares en otras grandes ciudades americanas que no habían
seguido esta política, cosa que hace pensar en otros factores que también pudieron influir
en el incontestable descenso de la criminalidad (Carrer, 2009; Guillén, 2000a). De todas
maneras, parece que algún mérito hay que atribuirle a la estrategia policial diseñada por
Bratton (Silverman,1999).
Los reproches sobre los excesos y el presunto racial profiling practicados por la policía
en la implementación de esta política de tolerancia cero (Carrer, 2009) fueron
sistemáticamente respondidos desde la organización policial argumentando que los excesos
no eran la norma, sino casos aislados162, y que las minorías eran precisamente las que más
se habían beneficiado de la implementación de la nueva estrategia porque en algunos casos
eran las zonas pobladas por estos grupos los que, al inicio del proyecto, presentaban
problemáticas más graves. Concretamente, en relación a las quejas contra las
intervenciones policiales, Bratton (2005) acepta su incremento, pero considera que se
situaron en márgenes razonables, teniendo en cuenta que había 38.000 agentes de policía
trabajando, que llevaban a cabo unas 300.000 detenciones y millones de denuncias cada
año y que, por ejemplo, en el año 1996 el número de quejas se situó en torno de las 9.000.
No opinaban lo mismo organizaciones como Amnistía Internacional o Human Rights Watch
que reflejaban en sus informes la existencia de un vínculo entre estas políticas agresivas y
el número de casos de excesos policiales, así como el hecho deque el número de detenidos
entre los hispanos y los afroamericanos era superior al de los otros grupos étnicos
(Medina,2011).
En la medida en que los modelos policiales tienen un contenido ideológico, incluso
político (aunque los defensores del modelo profesional lo nieguen), aquí encontramos un
trasfondo político evidente, es decir, hay indicios para pensar (como mínimo a considerar)
que podemos estar ante un modelo policial. El planteamiento subyacente es que el
fundamento del orden, de la seguridad y de la lucha contra la delincuencia es la aplicación
estricta, inexorable, de la ley, para provocar un efecto disuasorio entre los hipotéticos
futuros infractores. Las personas delinquen porque perciben que la posibilidad de ser
sancionados es muy baja, en el momento que perciban lo contrario dejarán de hacerlo. Este
parece ser, a los ojos del Broken Windows Policing, el único fundamento de la conducta de
las personas infractoras. Los problemas sociales, las desestructuraciones familiares, las
grandes desigualdades, no tienen una relación directa con la delincuencia y traerlas a
colación sólo sirve para justificar y recabar comprensión hacia unas conductas delictivas que
sólo merecen reprobación. Llevado al extremo éste es el posicionamiento político que hay
detrás del Broken Windows Policing puesto en práctica en Nueva York a partir del año 1994
y, posteriormente, exportado prácticamente a todo el mundo. Es cierto que existían políticas
sociales, sanitarias y urbanísticas que también contribuyeron a la recuperación de la
seguridad en la ciudad, pero no formaban parte del discurso (Guillén, 2000a), centrado casi
de manera exclusiva en la mano dura. Al menos los aspectos más sociales o ambientales no
aparecen en el modelo originario americano. Sin demasiado riesgo de error, se puede
encuadrar esta estrategia dentro de lo que se ha venido a llamar el populismo punitivo, que
centra las políticas de seguridad en la exasperación de las penas y en perseguir un castigo
generalizado y masivo de las conductas infractoras (Curbet,2009).
 En cambio, es cierto que la versión inglesa, aunque mantenía el tono punitivo, no lo
centraba todo en la intervención policial. Así, si el texto normativo base de la importación
del Broken Windows Policing a las islas británicas es la Crime and Disorder Act de 1998,
afirmación que se puede hacer sin grandes riesgos de error (Guillén, 2000a), observamos
que esta norma obliga a establecer partenariados entre la policía y las autoridades para
afrontar los problemas de delincuencia y desorden, con lo cual se alejaría del populismo
punitivo, ya que la exigencia de intervención de actores diversos de la policía significa
reconocer que el desorden y el delito no es sólo un problema de disuasión, de policía.
Parece razonable constatar que una política de este tipo afecta a las organizaciones
policiales que se ven implicadas, pudiendo modificar sus pautas de funcionamiento,
tensionando como mínimo el modelo policial preexistente. De eso no hay ninguna duda.
Incluso hay modelos policiales que convivirían muy mal con una estrategia radical de Broken
Windows Policing. Ahora bien, un modelo policial, tal y como se ha descrito aquí, intenta
definir la misión de la policía en su conjunto, y explicar con vocación de globalidad y plenitud
las razones de la existencia de la policía (legitimidad). En coherencia con este planteamiento
la pregunta, pues, ha de ser, si constituye el Broken Windows Policing una nueva visión de
la policía en su conjunto o, por el contrario, es sólo una estrategia para afrontar una
situación concreta de altos niveles de delincuencia y de degradación de los espacios
públicos. La respuesta no es evidente.
El cambio de política policial en Nueva York se produce no en un contexto de debate
sobre qué es y que ha de ser la policía, sino en el marco de unas altas tasas delincuenciales
y se concibe como un instrumento útil para intentar reducirlas. En la medida en que la
utilización de la policía para la consecución de este objetivo signifique una modificación
sustancial de la legitimidad y de la misión, y, en consecuencia, de los elementos básicos de
funcionamiento y de relación de la organización policial estaremos ante un cambio de
modelo o no. De hecho, Wilson y Kelling en su artículo del año 82, que fundamenta la teoría
de las ventanas rotas, sí que apuntan a un cierto cambio de objetivo de la actuación policial,
aunque sólo tenga un carácter instrumental. Así, Wilson y Kelling argumentan que aquello
que molesta y causa inseguridad en los vecindarios son las conductas desordenadas, que la
reiteración de éstas inhibe un uso intensivo de los espacios públicos por parte de los vecinos,
circunstancia que pone en marcha la espiral que acabará instalando la delincuencia de
manera irremediable. ¿Cuál ha de ser el papel de la policía? Abandonar su obsesión por la
lucha contra la delincuencia y dedicarse a controlar esas conductas desordenadas, las que
décadas atrás controlaban los personajes públicos de los que nos hablaba Jane Jacobs
(1961) y que ya han visto desaparecida su capacidad de control. Wilson y Kelling creen que
la solución a los problemas de seguridad es que la policía se haga cargo del control de las
conductas y personajes indeseables deacuerdo con los valores y perspectivas de los vecinos
cosa que mantendrá la seguridad de los espacios públicos y alejará el peligro de la
delincuencia. Ambos reconocen, más o menos expresamente, que las intervenciones
policiales no tendrán siempre una clara cobertura legal, pero que hay que ser tolerantes con
la intervención de la policía en estos asuntos menores, ya que los beneficios serán inmensos.
Hay que huir de la judicialización de todas las intervenciones de la policía y más cuando
afrontan infracciones menores. Aquí hay un cambio importante, al menos en relación al
modelo profesional (no en relación al modelo comunitario). Para el modelo profesional la
intervención dela policía en infracciones menores, frecuentemente defendiendo ideas o
conceptos morales, tenía que evitarse en la medida de los posible, ya que la policía se tenía
que centrar en combatir las infracciones más graves, los delitos, sobre los que había más
consenso social y, al menos desde el punto de vista de Vollmer, no tenían un contenido tan
moral. Wilson y Kelling reivindican lo contrario, y lo afirman expresamente, que la policía ha
de dejar de estar tan obsesionada con el delito y ha de dedicar más atención al
mantenimiento del orden en los espacios públicos. Es cierto que el planteamiento es un
poco paradójico porque finalmente el objetivo último de este control social de la convivencia
que ha de llevar a cabo la policía vuelve a ser impedir que la delincuencia se instale. Es
decir, el cambio de rumbo que los autores de la teoría de las ventanas rotas proponen es
instrumental: hay que volver la vista hacia los desórdenes y dejar de centrarse sólo en la
delincuencia porque así lucharemos mejor contra esta última, ya que aquellos son el origen
de ésta.
Por otra parte, el discurso de la época en el momento en que se pone en marcha la
nueva política policial en Nueva York está muy dominado por la lucha contra la inseguridad
y la delincuencia, aspecto que podría hacer pensar que al darle a la policía un rol central en
este combate se está considerando que ése ha de ser el objetivo central de la policía. Es
decir, se podría pensar que sí, que, de manera implícita, se está llevando a cabo un cambio
de modelo policial. ¿Cuáles serían los fundamentos de este nuevo modelo? De acuerdo con
los ejes vertebrados es de la nueva política, ya descritos, se podrían identificar los siguientes
fundamentos del nuevo modelo policial:
• Centrar la actividad de la policía en la lucha contra el delito, interviniendo, de manera
instrumental, contra cualquier síntoma de desorden externo (el desorden sólo es un
eslabón inicial de la cadena).
• La aplicación de los conocimientos técnicos y profesionales aplicados al territorio
(identificación de las zonas conflictivas en las que se cometen más infracciones y
delitos). El smart (hot-spots) policing se aplica completamente.
• Una aplicación extremadamente estricta de la ley, pero con un uso presentación o
instrumental de ella, pero únicamente en las zonas consideradas como desordenadas.
Se utiliza la ley para justificar las acciones que se consideran necesarias llevar a cabo
con el fin de controlar actividades o sujetos sospechosos. Se utiliza cualquier resquicio
legal para actuar sobre ellos.
• Prescindir de los aspectos comunitarios del trabajo policial, así como de las
diferencias entre comunidades. La ley se aplica teóricamente con independencia de
los sujetos, sus condiciones sociales y las comunidades a las que pertenecen. Hay
que entender, sin embargo, que esto significa no una actuación estrictamente
imparcial, sino que no constituye un problema que haya muchos miembros de un
grupo o colectivo que estén afectados por la aplicación de esta política. Se llevan a
cabo las intervenciones necesarias sin reparar si afectan predominantemente a algún
grupo en especial. Éste es un cambio también relevante porque el modelo
comunitario se había retomado en los Estados Unidos para procurar la
• aceptación de la policía entre los grupos minoritarios tradicionalmente refractarios a
la policía. Esta estrategia considera pernicioso para la eficacia policial tener en cuenta
este aspecto.
• Centrar el trabajo policial únicamente en la organización policial, dejando en segundo
plano la colaboración con otros servicios e instituciones públicas o privadas.
• Utilizar la tecnología para una mejor gestión de la organización.
• Se podrían añadir algunos más o matizar los que se acaban de citar, pero estos
fundamentos describen razonablemente bien como concibe la organización policial la
política de tolerancia cero, Broken Windows Policing o policía del orden, aplicada por
la ciudad de Nueva York en la última década del siglo pasado.
• Estos fundamentos no son nuevos, ya han sido estudiados en los modelos
previamente descritos. No resulta en absoluto forzado considerar que se trata de un
rebrote del modelo profesional con una reconsideración de la importancia
 instrumental de la lucha contra las infracciones menores que el modelo había
menospreciado por considerarlas insignificantes, conflictivas y poco policiales. Las
características encajarían, con alguna pequeña modificación, en un modelo
profesional algo reconfigurado. Habría que reconducir el modelo profesional en dos
sentidos:
• Una mayor descentralización de la toma de decisiones, pero no siempre un aumento
de la discrecionalidad de los operadores de calle, ya que la política les viene marcada
por la jerarquía. Los responsables de comisaría o de distrito sí que tienen que
incrementar su proactividad en relación al modelo profesional, ya que se les atribuye
una gran responsabilidad en la evolución de la delincuencia en el territorio de su
competencia (y en este sentido son más autónomos y tienen más discrecionalidad
para decidir sus estrategias).
• Este hecho hará que presionen con mucha más intensidad a los niveles inferiores
para garantizar que sus instrucciones se cumplen. En consecuencia, los niveles
inferiores no gozarán de más discrecionalidad que en el modelo profesional.
• Una mayor atención por conductas morales que despiertan temor, desconfianza o
molestias. De todas maneras, Medina (2011, 439) cuestiona que esto constituya una
novedad, ya que “la policía, durante mucho tiempo, ha perseguido a prostitutas,
camellos callejeros, vagabundos y otros individuos cuyo comportamiento se ha
descrito como “desorden” social”. Es decir, diga lo que diga la teoría del modelo
profesional, como bien atestigua Medina, la policía siempre había llevado a cabo este
tipo de controles, cosa que coincidiría con lo que aquí se ha comentado en relación
a las tareas originarias de la policía más centradas en el orden que en la delincuencia
(vid. capítulo primero). Como mínimo no sería una innovación sino una recuperación
de sus funciones primeras, en caso de que realmente se hubieran abandonado en
algún momento.
 UNIDAD 4

MARCO NORMATIVO DE LA SEGURIDAD.

Iniciando esta unidad, comprenderemos la complejidad normativa de la seguridad en
la argentina, donde observaremos las competencias concurrentes entras las fuerzas de
seguridad a nivel nacional, fuerzas policiales y de seguridad y las policías provinciales.
Para ello debemos partir de las bases jurídicas de nuestra Constitución Nacional,
específicamente el art. 121 de la Constitución Nacional donde establece que “las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”
Una de esas facultades no delegadas es la seguridad. Por ese motivo cada una de las
provincias argentinas posee su propia policía.
Así, podemos afirmar que, originalmente, la seguridad es una competencia de las
provincias. Sin embargo, el Estado Nacional posee fuerzas policiales y de seguridad
destinadas a prevenir/reprimir el delito y a conservar el orden público en lugares específicos
y sobre materias específicas. La Nación tiene a cargo dos fuerzas policiales: la Policía Federal
Argentina (PFA) y la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA); dos fuerzas de seguridad: la
Gendarmería Nacional Argentina (GNA) y la Prefectura Naval Argentina (PNA); y una fuerza
de inteligencia de carácter civil: la Secretaría de Inteligencia (ex SIDE).

La Seguridad Interior en la República Argentina (Ley 24.059)

La presente ley establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de
planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a
garantizar la seguridad interior.
“…A los fines de la presente ley se define como seguridad interior a la situación de
hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la
vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia
de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece
la Constitución Nacional…”

La seguridad interior, de conformidad con los principios derivados de la organización

constitucional, se encuentra reglada mediante leyes nacionales y provinciales referidas a la
materia, con vigencia en cada jurisdicción y por la presente ley, que tendrá carácter de
convenio, en cuanto a la acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que
adhieran a la misma.
Al respecto de ello, cabe mencionar que todas las provincias han adherido. En la
seguridad pública participan las autoridades nacionales y provinciales. El país adoptó un
sistema representativo, republicano y federal. La Argentina cuenta con 23 provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cada provincia es la encargada de organizar su propia
constitución y autoridades. Tienen autonomía política y jurídica.

El artículo 8° de la ley, otorga al ministro las siguientes facultades:

1) Formular las políticas correspondientes, la doctrina y conducir las acciones

tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior.
2) Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de las
instituciones policiales y de seguridad.
3) Entender en la organización, doctrina, despliegue, capacitación y equipamiento de
las fuerzas.
4) Disponer de elementos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado
nacional, a través de los jefes de los respectivos cuerpos y fuerzas. (Ley de Seguridad
Interior 24059).

El artículo 9° crea el Consejo de Seguridad Interior. Se encarga de asesorar al

ministro en la elaboración de políticas, planes y la ejecución de acciones que garanticen la
seguridad interior. Está integrado por:
a) El Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos, en calidad de presidente;
b) El Ministro del Interior;
c) El Secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha
contra el Narcotráfico;
d) El Secretario de Seguridad Interior; e) Los titulares de la Policía Federal, Policía
de Seguridad Aeroportuaria, Prefectura Naval y Gendarmería Nacional;
f) por cinco jefes de policías provinciales, que rotarán anualmente.

La ley contempla la participación de miembros no permanentes. El Ministro de

Defensa; el titular del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; los jefes de policías
provinciales no designados para integrar el Consejo en forma permanente. La Dirección
Nacional de Política Criminal ejerce la dirección funcional y coordinación de la actividad de
los órganos de información e inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad federales,
y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se celebren (Colás,
2018).
Las fuerzas policiales y de seguridad deben cooperar y actuar de forma supletoria en
el marco de persecución de delincuentes, sospechosos de delitos e infractores o para la
realización de diligencias urgentes relacionadas con su función, cuando esté comprometido
el éxito de la investigación. En este caso deben informar al Ministerio del que dependen y a
la fuerza titular del área.
El Consejo de Seguridad Interior se constituye en Comité de Crisis en caso
configurarse situaciones que vulneren la seguridad pública, la plena vigencia de las
instituciones o en situación de desastre, a requerimiento cuando lo requiera el gobernador
de la provincia donde se produzca los hechos.
El Comité de Crisis puede requerir a su vez, al Ministerio de Defensa, el apoyo de las
fuerzas armadas. El empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas en el sector
interno se puede dar en dos ocasiones: 1) En caso de atentado a la jurisdicción militar, 2)
Por disposición del presidente de la Nación, previa declaración del Estado de Sitio cuando
las fuerzas policiales y de seguridad sean insuficientes (Ley de Seguridad Interior 24059,
1992). La Comisión bicameral de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad
interior, integrada por ocho senadores y ocho diputados es la encargada del control (Ley de
Seguridad Interior 24059, 1992). Verifica el funcionamiento de los órganos del sistema. Se
encarga de verificar que se ajusten a las normas constitucionales, legales y reglamentarias
(Ley de Seguridad Interior 24059, 1992).
El siguiente gráfico muestra la conformación del Sistema de Seguridad Interior
conforme lo establece el art. 7 de la ley:
LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL ESTADO NACIONAL
La Policía Federal Argentina fue creada en 1943 mediante el Decreto 17.750/43
sobre la base de la Policía de la Capital, la cual funcionó entre 1880 y 1943 en lo que hoy
es territorio de la Ciudad Autónoma de Bs. As. En la CABA ejerce funciones de policía local
bajo el imperio del art. 7 de la Ley 24.588, conocida como “Ley Cafiero”. Dicha norma,
sancionada en diciembre de 1995, tuvo como principal objetivo “garantizar los intereses del
estado nacional en la CABA”. Su art. 7 dice textualmente: “El Gobierno nacional ejercerá en
la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, sus funciones y facultades
en materia de seguridad con la extensión necesaria para asegurar la efectiva vigencia de
las normas federales”. “El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ejercerá las funciones y
facultades de seguridad en todas las materias no federales. El Gobierno nacional las seguirá
ejerciendo hasta tanto aquel ejercicio sea efectivamente asumido por el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires.” La Ley Cafiero fue reformada en septiembre de 2007. El art.7, en
su redacción original establecía que la Ciudad de Bs. As. podía “integrar el Consejo de
Seguridad”, pero le prohibía “crear organismos de seguridad sin autorización del Congreso
de la Nación.” Esta modificación le permitió al Gobierno de la CABA crear desde cero una
nueva fuerza policial: la Policía Metropolitana. Como resultado de esta iniciativa, en la capital
federal hoy se superponen dos policías con competencias similares, la federal y la
metropolitana.
 Por su parte, la Prefectura Nacional Argentina es la fuerza que ejerce las
funciones policiales en las aguas de jurisdicción nacional y en los puertos. Es órgano de
aplicación de los convenios internacionales sobre seguridad en el mar, lucha contra la
contaminación y de aquellos tratados internacionales y normas nacionales que contengan
disposiciones técnicas relativas a la regulación de la navegación. Su antecedente más añejo
puede remontarse al primer gobierno patrio de 1810 mediante la creación de la Capitanía
de Puertos de las Provincias Unidas del Río de La Plata. En el año 1896, por Ley 3.445, se
creó la “Prefectura Nacional Marítima” Hasta el año 1984, la PNA dependía orgánicamente
de la Armada Argentina. Con el retorno de la democracia, la fuerza fue parcialmente
desmilitarizada y su dependencia pasó al Ministerio del Interior y luego al de Seguridad.
La Gendarmería Nacional Argentina es una fuerza de seguridad de “tipo
intermedio”, puesto que combina características policiales con rasgos militares. Su función
específica es proteger las fronteras del país y de sitios estratégicos nacionales. Fue creada
en julio de 1938 mediante una ley del Congreso Nacional sancionada durante la presidencia
de Roberto Ortiz. En aquel entonces, el gobierno nacional entendió que existía la necesidad
estratégica de consolidar los límites internacionales con los países vecinos y de garantizar
la seguridad de los colonos y pobladores en las regiones limítrofes y los llamados “territorios
nacionales”, mucho más tarde convertidos en provincias. Por tal motivo, sus organizadores
decidieron imprimirle una formación de carácter militar que en cierta medida se mantiene
hasta hoy en día. Los fundamentos de la Ley 12.367 sostenían que el objetivo de la creación
de la GNA era “contribuir decididamente a mantener la identidad nacional en áreas
limítrofes, a preservar el territorio nacional y la intangibilidad del límite internacional”. En la
actualidad, la GNA está regulada por la Ley Orgánica Nº 19.349 que establece su
organización, misión, funciones, jurisdicción, competencias, y el régimen de personal.
La Policía de Seguridad Aeroportuaria tiene por función resguardar la seguridad
en el ámbito jurisdiccional de su competencia, que el art. 5 de la Ley 26.102 de Seguridad
Aeroportuaria define de la siguiente manera: “El ámbito jurisdiccional de aplicación de la
seguridad aeroportuaria se extiende a los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sistema
Nacional de Aeropuertos (SNA) así como a sus diferentes áreas, zonas, partes e
instalaciones, y comprende a toda persona física o jurídica, pública o privada, que ingrese
al aeropuerto o aeródromo y/o haga uso de las instalaciones aeroportuarias, de los servicios
brindados dentro del aeropuerto o que tenga cualquier tipo de relación directa o indirecta
con la actividad aeroportuaria, aeronáutica o no aeronáutica desarrollada en el mismo”. Se
trata de la policía nacional más reciente. Fue creada en 2005 luego del escándalo de las
valijas de Southern Winds que consistió en el hallazgo en territorio español de maletas
cargadas con cocaína que salieron del aeropuerto de Ezeiza con rumbo a España a través
de esa firma aérea. La fuerza antecesora de la PSA fue la Policía Aeronáutica Nacional,
creada en febrero de 1977, mediante el Decreto Ley 21.521, fue creada la Policía
Aeronáutica Nacional, con las características de una fuerza de seguridad militarizada. La
PAN dependió de la Fuerza Aérea hasta su intervención en el año 2005. Finalmente, el
Estado Nacional dispone de un quinto organismo de seguridad con características
particulares; la Agencia Federal de Inteligencia (AFI), antes denominada Secretaría de
Inteligencia de Estado (SIDE), prevista mediante Decreto 1311/2015 del Poder Ejecutivo
Nacional orientada a la “protección y promoción de los intereses políticos, institucionales,
sociales, económicos y culturales del pueblo argentino”, con el objetivo de resguardar el
sistema democrático.
En ese sentido, la norma reglamentaria establece que “la inteligencia nacional debe
velar por la protección y el cuidado de los argentinos, y no espiarlos”. Así, el Sistema de
Inteligencia Nacional (SIN) “se configura como un ‘observatorio’ abocado exclusivamente a
la producción y gestión de conocimientos acerca del conjunto de problemáticas relevantes
en materia de defensa nacional y seguridad interior”.
En cuanto a la defensa nacional, esas problemáticas refieren a posibles agresiones
por parte de otros Estados a la soberanía, la integridad territorial o la independencia política
de nuestro país, o cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones
Unidas.
En el ámbito de la seguridad interior, comprende fenómenos delictivos de las
libertades y derechos de las personas y del Estado, específicamente relacionados a
terrorismo; atentados contra el orden constitucional y de la vida democrática; criminalidad
organizada, en particular el narcotráfico, la trata de personas sexual o laboral, la
delincuencia económica y financiera y el tráfico de armas, entre otros, y acciones contra la
ciberseguridad, la confidencialidad, los sistemas informáticos, las redes y los datos.
El Sistema de Inteligencia Nacional está integrado por la Agencia Federal de
Inteligencia; la Dirección de Inteligencia Criminal e Investigaciones del Ministerio de
Seguridad, y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar, del Ministerio de
Defensa y “debe contribuir a la toma de decisiones en materia de seguridad” de la Nación.
 En conclusión, la Argentina dispone de 30 fuerzas policiales y de seguridad destinadas
a prevenir y reprimir la criminalidad, tanto simple como compleja, así como a resguardar el
orden público, a lo largo y ancho de todo el territorio nacional, incluyendo sus fronteras
marítimas y terrestres y sus aeródromos y aeropuertos.
En resumen:

• Policía
Federal
(actúa en
territorio
porteño
donde
ostenta todas las funciones policiales; y en todo el país como policía de investigaciones)
• Gendarmería (fronteras terrestres)
• Prefectura (mares, ríos y puertos)
• Policía Aeroportuaria (aeropuertos y aeródromos de jurisdicción nacional)
• La Agencia Federal de Inteligencia (de carácter civil)
• Veinticuatro (24), más la Policía de la ciudad de Buenos Aires y la F.P.A. (Fuerza Policial
Anti-narcotráfico)
 Este repaso del esquema nacional-provincial de prevención y represión del delito da
cuenta de que el sistema de seguridad está completamente descalabrado. Todas las fuerzas
policiales y de seguridad desempeñan, en parte, funciones distintas para las cuales poseen
competencias formales. Ello determina, por un lado, que sus efectivos desempeñen tareas
para los cuales no fueron formados, y por otro, que se vea resentida la actividad policial en
aquellos sitios que conforman su competencia natural (Ver ley completa en el Anexo.)

La Defensa Nacional
Cuando a Defensa Nacional nos referimos, estamos hablando de los mecanismos que
nuestra nación adopta para garantizar de modo permanente la soberanía e independencia
de la República Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación;
protegiendo la vida y la libertad de sus habitantes.
Ello está establecido mediante la Ley 23544 del año 1988, la cual establece los
Principios básicos, finalidad y estructura del sistema de Defensa Nacional, como así también
la Organización de las Fuerzas Armadas, entre otras cosas.
La presente ley establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la
preparación, ejecución y control de la defensa nacional. La Defensa Nacional es la
integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de
aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o
efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de
la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la
vida y la libertad de sus habitantes.
La Defensa Nacional se concreta en un conjunto de planes y acciones tendientes a
prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como
de guerra, conducir todos los aspectos de la vida de la Nación durante el hecho bélico, así
como consolidar la paz, concluida la contienda.
Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener
permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional
de la Seguridad Interior. La Seguridad Interior será regida por una Ley Especial. (Ley 24.059
desarrollada en el apartado anterior)
 La Defensa Nacional abarca los espacios continentales, Islas Malvinas, Georgias del
Sur y Sandwich del Sur y demás espacios insulares, marítimos y aéreos de la República
Argentina, así como el Sector Antártico Argentino, con los alcances asignados por las normas
internacionales y los tratados suscriptos o a suscribir por la Nación esto sin perjuicio de lo
dispuesto por el artículo 28 de la presente Ley en cuanto a las atribuciones de que dispone
el Presidente de la Nación para establecer teatros de operaciones para casos de la guerra o
conflicto armado. Contempla también a los ciudadanos y bienes nacionales en terceros
países, en aguas internacionales y espacios aéreos internacional.
La Defensa Nacional constituye un derecho y un deber para todos los argentinos, en
la forma y términos que establecen las leyes.
La finalidad del Sistema de Defensa Nacional estará orientado a determinar la política
de defensa nacional que mejor se ajuste a las necesidades del país, así como a su
permanente actualización.
El Sistema de Defensa Nacional tendrá por finalidad:
a) Determinar las hipótesis de conflicto y las que deberán ser retenidas como
hipótesis de guerra;
b) Elaborar las hipótesis de guerra, estableciendo para cada una de ellas los
medios a emplear;
c) Formular los planes que posibiliten una adecuada preparación de toda la
Nación para el eventual conflicto bélico;
d) Elaborar los planes para la conducción de los niveles de Defensa Nacional,
correspondientes a la estrategia militar y a la estrategia operacional;
e) Dirigir la guerra en todos sus aspectos, desde el nivel de la estrategia
nacional;
f) Conducir las Fuerzas Armadas y los esfuerzos de los sectores del país
afectados por el conflicto bélico, en el nivel estratégico militar y en el
estratégico operacional;
g) Preparar y ejecutar las medidas de movilización nacional;
h) Asegurar la ejecución de operaciones militares conjuntas de las Fuerza
Armadas y eventualmente las operaciones combinadas que pudieran
concretarse;
 i) Establecer la hipótesis de confluencia que permitan preparar las alianzas
necesarias y suficientes, para resolver convenientemente la posible
concreción de la hipótesis de guerra;
j) Controlar las acciones de la posguerra.

Estructura del sistema de defensa

Los integrantes del Sistema de Defensa Nacional serán los siguientes:
a) El Presidente de la Nación;
b) El Consejo de Defensa Nacional;
c) El Congreso de la Nación, en ejercicio de las facultades conferidas por la
Constitución Nacional para el tratamiento de las Comisiones de Defensa de
ambas Cámaras;
d) El Ministro de Defensa;
e) El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
f) El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina;
g) Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina en los términos que
prescribe la presente Ley;
h) El Pueblo de la Nación mediante su participación activa en las cuestiones
esenciales de la Defensa, tanto en la paz como en la guerra de acuerdo a las
normas que rijan la movilización, el Servicio Militar, el Servicio Civil y la
Defensa Civil.

Marco legal de la seguridad pública y ciudadana en la provincia

de córdoba

Como ya desarrollamos en la unidad anterior, quedo claro que las provincias son
preexistes a la conformación de la nación, y que la Constitución Nacional de 1853 prevé
todo aquello que las provincias (en común acuerdo) delegaron al poder nacional, quedando
en las provincias todo aquello que no está expresamente definido en la misma. Por
consecuencia la Seguridad Publica de cada provincia está en reserva en cada una de ellas.
En la provincia de Córdoba, específicamente en nuestra constitución (Carta Magna)
establece como atribuciones y deberes del Gobernador de la provincia “…Es la máxima
autoridad de las fuerzas de seguridad provinciales, y tiene bajo su custodia e inspección, de
acuerdo con las leyes, todos los objetos de la policía de seguridad y vigilancia y todos los
establecimientos públicos de la Provincia. Tiene el deber de prestar el auxilio de la fuerza
pública a los tribunales de justicia, al Ministerio Público, al Presidente de la Legislatura
cuando éstos la soliciten, debidamente autorizados por ella y a las Municipalidades y demás
autoridades, conforme a la ley…” (Art. 144 inc. 16). En la actualidad dicho deber está
regulado y establecido en la Ley de Seguridad Publica y Ciudadana de la provincia de
Córdoba (Ley de Seguridad Publica Ley Pcial. Nº 9.235/2005 y sus modificaciones Leyes Nº
10.437/2017 - 10.552/2018 – 10.732/2021)
Por otra parte, en el artículo 104 de la Constitución Provincial, (inc. 20) plantea que
la legislatura de la provincia de Córdoba, dictará la ley orgánica de la Policía de la Provincia
y del Servicio Penitenciario Provincial; regulado en la actualidad mediante la Ley Nº 9728 y
su Decreto reglamentario Nº 763/12.

Ley de Seguridad Publica - Ley pcial. Nº 9235/2005 y sus ultimas modificaciones:

Leyes Nº 10.437/2017 - 10.552/2018 – 10.732/2021

La ley de Seguridad Pública y Ciudadana, vino a reemplazar a su antecesora: la Ley

6701/1982, la cual contemplaba una estructura orgánica policial, donde la producción de la
seguridad pública, era exclusiva de la Policía de la Provincia de Córdoba. La nueva normativa
del año 2005, en un contexto de cambio de paradigma en todo Latinoamérica, amplió el
involucramiento a otros actores sociales y políticos en materia de seguridad pública y que
en la actualidad sigue reformándose intentando estar a la altura de un contexto político /
social complejo en la materia.

Sistema provincial de seguridad pública y ciudadana

Objetivos, integración y coordinación

La ley de Seguridad Publica y ciudadana de la provincia de Córdoba es de orden

público y tiene por objeto regular el Sistema de Seguridad Pública y Ciudadana de la
Provincia de Córdoba, las relaciones entre quienes integran dicho Sistema, las autoridades
provinciales y la comunidad, la implementación del Plan Integral de Seguridad
Ciudadana y Prevención del Delito y definir el funcionamiento y organización de
las Fuerzas de Seguridad de la Provincia de Córdoba que se hallan contempladas en la
misma. La Fuerza Policial Antinarcotráfico se rige según las disposiciones de la Ley Nº
10200. (dependencia del Ministerio Público Fiscal)
La seguridad pública está a cargo exclusivo del Estado Provincial y tiene por objeto
preservar la integridad y derechos de las personas, la libertad, el orden y la paz pública en
el marco del Estado de derecho.
La seguridad ciudadana tiene por finalidad promover la convivencia de la ciudadanía
garantizando la integridad, el legítimo disfrute y posesión de sus bienes y el efectivo ejercicio
de sus derechos y libertades, asegurando la participación ciudadana en el desarrollo de las
políticas de seguridad provincial
El Sistema Provincial de Seguridad Pública y Ciudadana tiene por objetivos:
a) Facilitar las condiciones que posibiliten el pleno ejercicio de las libertades,
derechos y garantías constitucionales tendientes a preservar la vida, la
integridad física y los bienes de los ciudadanos de la Provincia de Córdoba;
b) Mantener el orden y la tranquilidad pública en todo el territorio de la Provincia
de Córdoba, en el marco del respeto irrestricto a los derechos humanos;
c) Favorecer la rehabilitación y reinserción social de las personas condenadas,
colaborando en la articulación de los organismos de ejecución de la pena;
d) Desarrollar una política criminal que coordine la prevención y persecución de
los delitos, las contravenciones y las faltas mediante desarrollos tecnológicos, la
producción y análisis de información y la gestión interinstitucional e interministerial;
e) Promover la participación ciudadana en el desarrollo de estrategias de prevención
del delito y las violencias e impulsar la convivencia ciudadana desde una perspectiva
interagencial e integral de la gestión de la conflictividad social;
f) Fomentar el protagonismo de los gobiernos locales en el desarrollo de políticas
de prevención de las violencias y de la seguridad ciudadana y en el establecimiento
de mecanismos de participación pública y privada en la gestión de conflictos;
g) Promover procesos de democratización, modernización y profesionalización
de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana;
h) Establecer mecanismos de control de las Fuerzas de Seguridad Pública y
Ciudadana que aseguren el funcionamiento transparente y conforme al orden
constitucional y al sistema democrático;
 i) Determinar los mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades para
apoyo y auxilio a la población en casos de siniestros o desastres, conforme a la
integralidad del sistema, y
j) Controlar la prestación de los servicios de seguridad privada estableciendo normas,
protocolos y procedimientos para su articulación con la seguridad pública y
ciudadana.

El Sistema Provincial de Seguridad Pública y Ciudadana está conformado por:

1. Los responsables en la planificación, organización y ejecución de políticas de
prevención y seguridad pública y ciudadana:
a. El Ministerio de Seguridad o el organismo que lo sustituyere en sus
competencias;
b. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o el organismo que lo
sustituyere en sus competencias;
c. El Ministerio Público;
d. La Legislatura de la Provincia de Córdoba;
e. El Consejo de Política Criminal y de Gestión de las Fuerzas de
Seguridad;
f. La Comisión Interministerial de Seguridad Ciudadana;
g. El Consejo Provincial de Seguridad Ciudadana;
h. El Observatorio de Estudios sobre Convivencia y Seguridad Ciudadana,
o el organismo que lo sustituyere en sus competencias, e
i. Los Consejos Departamentales, Municipales y Barriales de Prevención y
Convivencia.
2. Las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana integradas por:
a. La Policía de la Provincia de Córdoba;
b. La Fuerza Policial Antinarcotráfico, y
c. El Servicio Penitenciario Provincial.

Son auxiliares del Sistema Provincial de Seguridad Pública y Ciudadana:

a) La Dirección de Defensa Civil;
b) Los Cuerpos de Bomberos y Rescate;
c) La Dirección de Prevención de Accidentes de Tránsito;
 d) La Dirección de Seguridad Náutica, y
e) La Dirección del Control de los Prestadores Privados de Seguridad

El Ministerio de Gobierno o el organismo que en el futuro lo sustituya coordinará y

articulará, en el ámbito de sus competencias, el accionar de los integrantes y auxiliares
del Sistema Provincial de Seguridad Pública y Ciudadana y su actuación en apoyo al Plan
Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito.
El Consejo de Política Criminal y de Gestión de las Fuerzas de Seguridad
Pública y Ciudadana coordinará los procesos de democratización, modernización y
profesionalización de las Fuerzas de Seguridad. Está integrado por el Ministerio de
Seguridad, por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y por el Ministerio Público, o
los organismos que los sustituyeren en sus competencias.
Por otra parte, el Consejo de Política Criminal y de Gestión de las Fuerzas de
Seguridad Pública y Ciudadana contará para su funcionamiento con las siguientes
comisiones de trabajo:
a) Comisión de Protocolización de las Actuaciones de las Fuerzas de Seguridad;
b) Comisión de Formación y Capacitación de las Fuerzas de Seguridad;
c) Comisión de Desarrollo y Vinculación Tecnológica del Sistema Provincial de
Seguridad Pública y Ciudadana;
d) Comisión de Seguimiento del Control Disciplinario;
e) Comisión de Coordinación de Acciones de Política Criminal, y
f) Toda otra que el Consejo determine necesaria.

Las comisiones serán conformadas por representantes de los Ministerios de

Seguridad, de Justicia y Derechos Humanos, del Ministerio Público y de las Fuerzas de
Seguridad Pública y Ciudadana involucradas. Cuando resulte pertinente y útil, las comisiones
podrán convocar, además, a expertos o representantes de organismos, instituciones u
organizaciones.

Plan integral de seguridad ciudadana y prevención del delito

EL Ministerio de Seguridad elaborará el Plan Integral de Seguridad Ciudadana y
Prevención del Delito. El mismo tiene por finalidad atender de manera integral y
multidisciplinaria la problemática de la seguridad con eje en la prevención, articulando los
esfuerzos de los distintos organismos gubernamentales en la implementación de estrategias
que tengan como núcleo la participación ciudadana para la promoción del desarrollo
humano. Dicho plan tiene los siguientes objetivos:
a) Estimular y promover una cultura de la prevención a través de la sensibilización de
la comunidad y la capacitación de los actores sociales;
b) Fomentar la participación ciudadana y el compromiso social en el diseño e
implementación de estrategias de prevención integral;
c) Desarrollar estrategias sociales, educativas, culturales, de salud y de infraestructura
urbana y todas aquellas que, con la intervención participativa de la comunidad,
tiendan a abordar y mejorar los factores de riesgo que influyen en la comisión de
delitos;
d) Propender al accionar articulado y coordinado de las distintas áreas
gubernamentales involucradas y de organizaciones públicas y privadas en pos de
fortalecer la base institucional existente, a fin de actuar con un enfoque
multisectorial a la problemática contravencional, del delito y la violencia;
e) Estimular y apoyar las iniciativas y acciones de prevención que propongan los
vecinos y organizaciones no gubernamentales, enmarcadas en el irrestricto respeto
por los derechos humanos y el Estado de derecho;
f) Promover el accionar de municipios y comunas hacia una optimización en la
prestación de los servicios públicos que favorezcan las condiciones de seguridad y
el desarrollo de estrategias de prevención del delito y la violencia, otorgándole
preponderancia a la participación ciudadana como políticas esenciales orientadas a
la seguridad ciudadana;
g) Determinar la gestión territorial por cuadrantes, espacios geográficos en los que se
desarrollará el Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito en la
ciudad de Córdoba, de su área metropolitana y en las grandes ciudades del interior;
h) Impulsar la implementación de un modelo de policía de proximidad en la institución
policial de la Provincia, cuya finalidad principal es prevenir el delito y la violencia
promoviendo la convivencia ciudadana desde una perspectiva integral;
i) Fortalecer la capacidad operativa de las comisarías, descentralizando la gestión de
información y el desarrollo de estrategias de prevención, y
 j) Promover la capacitación de las Fuerzas de Seguridad de la Provincia de Córdoba y
de los organismos del Sistema de Seguridad Pública y Ciudadana que se estimen
necesarios para el desarrollo de un modelo integral de seguridad.

La Policía Barrial se constituirá como secciones en las comisarías y operará según

protocolos de trabajo específicos. Cada cuadrante poseerá su Policía Barrial que cumplirá su
tarea en el mismo y de manera mancomunada con el Consejo Barrial.
En éste contexto, el Ministerio de Seguridad o el organismo que en el futuro lo sustituya
será asistido por:
a) Un equipo técnico interdisciplinario para el diseño de programas, estrategias y
metodologías de actuación, control y evaluación del Plan Integral de Seguridad
Ciudadana y Prevención del Delito.
b) Los equipos técnicos abordarán las temáticas de seguridad ciudadana y prevención
del delito, de urbanismo social y de planificación estratégica y gestión policial;
b) El Equipo Interministerial de Seguridad Ciudadana, y
c) El Consejo Provincial de Seguridad Ciudadana.

Sistema de control democrático de las fuerzas de seguridad pública y ciudadana

Objetivos y su conformación

El Sistema de Control Democrático de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana

(introducido en la última reforma del año 2021) tiene como objetivo establecer mecanismos
que aseguren un funcionamiento transparente, conforme al orden constitucional y al sistema
democrático por parte de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana.

El Sistema está conformado por:

a) El Consejo de Política Criminal y de Gestión de las Fuerzas de Seguridad Pública
y Ciudadana;
b) El Control Disciplinario de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana, y
c) Los mecanismos de participación contemplados en el Plan Integral de Seguridad
Ciudadana y Prevención del Delito y en el Programa de Control Ciudadano de la
Policía de la Provincia de Córdoba establecido en la Ley Nº 10197.
 El control disciplinario implica la prevención, detección, investigación y sanción de
faltas disciplinarias del personal de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana.

Está integrado por:

a) El Tribunal de Conducta de las Fuerzas de Seguridad;
b) La Dirección General de Control e Investigación de las Fuerzas de Seguridad;
c) La Asesoría Letrada Disciplinaria de las Fuerzas de Seguridad, y
d) Los mecanismos internos de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana
para prevenir, identificar y sancionar faltas leves y medias.

Por otra parte, dicha reforma constituyo la Defensoría de las Fuerzas de Seguridad
para la promoción y protección de los derechos del personal de las Fuerzas de Seguridad
Pública y Ciudadana amparados en la Constitución Nacional, los tratados internacionales, la
Constitución de la Provincia de Córdoba y las leyes y reglamentos vigentes. El titular de la
Defensoría de las Fuerzas de Seguridad es designado por el Poder Ejecutivo Provincial.
a) La Defensoría de las Fuerzas de Seguridad tiene, entre otras, las siguientes
funciones:
b) Coordinar las Defensorías Disciplinarias de las Fuerzas de Seguridad;
c) Relevar sugerencias e iniciativas de los integrantes de las Fuerzas de
Seguridad Pública y Ciudadana para la modernización de las instituciones, el
desarrollo tecnológico y logístico y la profesionalización de sus miembros;
d) Trabajar con universidades, centros de estudios y organizaciones de la
sociedad civil para construir conocimiento e información sobre opiniones y
perspectivas de los integrantes de las fuerzas de seguridad, y
e) Proponer y acompañar iniciativas para proteger los derechos de los integrantes
de las Fuerzas de Seguridad Pública y Ciudadana y mejorar su formación y sus
condiciones de trabajo.

POLICÍA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA

Bases de funcionamiento y disposiciones generales
La Policía de la Provincia de Córdoba es una institución civil armada, que tiene por
misión el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública en todo el territorio de la
Provincia de Córdoba, ejerciendo las funciones que la legislación establezca para resguardar
la vida, los bienes y los derechos de la población
Como integrante del Sistema Provincial de Seguridad Pública, con el Poder Judicial y
mantiene relaciones con los Organismos de la Administración Pública Provincial, Fuerzas
Armadas, de Seguridad y otras policías provinciales, nacionales o extranjeras, con fines de
cooperación y coordinación e intercambio cultural y profesional.
La misma ejerce sus funciones en todo el territorio provincial, excepto los casos de
Jurisdicción Federal o Militar, en los que deberá intervenir:
a. En virtud de orden emanada de autoridad competente;
b. En ausencia, impedimento o insuficiencia de personal competente, y
c. En caso de flagrancia.
En estas hipótesis, informará inmediatamente a la autoridad competente y pondrá a su
disposición las personas privadas de libertad, los objetos e instrumentos del hecho y las
actuaciones labradas.
Cuando la Policía de la Provincia de Córdoba deba intervenir en territorio de otra
jurisdicción, se ajustará a las normas procesales en ella aplicables y a los convenios y
prácticas policiales interjurisdiccionales. El procedimiento se comunicará inmediatamente a
la Autoridad Judicial y a la Policía con jurisdicción en el lugar, indicando sus causas y
resultados.
La Policía de la Provincia de Córdoba no podrá actuar con fines sectoriales, ni en
funciones que no estén establecidas en esta Ley.
Es una organización centralizada del Poder Ejecutivo, que depende operativamente
del Ministerio de Seguridad y actuará en el ámbito del territorio provincial de acuerdo a la
política de seguridad y al planeamiento diseñados por dicho Ministerio.
El Poder Ejecutivo Provincial, por intermedio del Ministerio de Seguridad, es quien
formulará el anteproyecto de previsiones presupuestarias anuales de la Policía de la
Provincia de Córdoba, a efectos de dotarla de los recursos económicos adecuados que
permitan el cumplimiento de sus fines y objetivos.
En relación a la función de la Policía de la Provincia de Córdoba, la misma consiste
esencialmente en el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, en la prevención de
las contravenciones y en la disuasión, prevención y conjuración temprana del delito, como
así también su investigación, cuando corresponda de acuerdo a la ley.
La Policía de la Provincia de Córdoba deberá:
a) Dictar las reglamentaciones internas que fueran necesarias;
b) Prevenir toda perturbación del orden público, garantizando la tranquilidad de
la población, la seguridad de las personas y la protección de sus bienes;
c) Prevenir todo atentado o acción terrorista, actos de sabotaje y cualquier hecho
que conlleve o pretenda subvertir el orden constitucional;
d) Proveer a la seguridad de los bienes del Estado Provincial;
e) Proveer la custodia policial del Gobernador, del Vicegobernador, de sus
ministros, de funcionarios de nivel equivalente y de las autoridades
constitucionales de los otros Poderes del Estado, cuando le sea requerido;
f) Asegurar el orden en las elecciones nacionales, provinciales y municipales y la
custodia de los comicios, conforme a las disposiciones que establezca la
legislación respectiva;
g) Ejercer las funciones de prevención y control del tránsito automotor en las
rutas provinciales y nacionales, en el ámbito de la Provincia de Córdoba;
h) Desarrollar actividades de incumbencia en materia de agresión al medio
ambiente, aplicando las disposiciones que les rigen, de acuerdo a la legislación
vigente;
i) Ejercer las actividades y actos administrativos que le sean inherentes en
materia de venta, tenencia, portación, transporte y demás actos que se
relacionen con armas de uso civil y explosivos, conforme lo determinan las
leyes y reglamentaciones específicas;
j) Colaborar con los organismos de la minoridad;
k) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la normal realización de
reuniones públicas;
l) Recoger las cosas perdidas y abandonadas, procediendo de conformidad a las
leyes respectivas;
m) Colaborar con las medidas preventivas y la organización del servicio de lucha
contra el fuego y otros estragos, en coordinación con las autoridades
nacionales, provinciales, municipales o de Defensa Civil competentes en la
materia;
n) Proveer servicio de policía adicional, en los casos y formas que determine la
legislación;
 o) Inspeccionar, con finalidad preventiva, la documentación de vehículos en la
vía pública, talleres, garajes públicos, locales de venta y estacionamiento o
guarda de vehículos;
p) Inspeccionar, con finalidad preventiva, los registros de pasajeros, huéspedes
y pensionistas de hoteles, casas de hospedaje y establecimientos afines, de
acuerdo a las disposiciones legales vigentes;
q) Conocer las faltas cuya competencia le atribuye el código de la materia y leyes
complementarias, de conformidad a los procedimientos en ellos establecidos;
r) Ejercer las atribuciones conferidas por el Inciso 2) del ARTÍCULO 324 de la
Ley No 8123, hasta que llegue al lugar la Policía Judicial o la autoridad
competente;
s) Proceder, con carácter de excepción, al allanamiento de moradas en la forma
y en los casos previstos en el ARTÍCULO 206 de la Ley No 8123;
t) Ejercer todas las atribuciones que le confiera específicamente la legislación
vigente, y
u) observar y hacer observar, en cuanto de la Institución dependa, los derechos
humanos
v) Inspeccionar, en el marco de la lucha contra el narcotráfico -con finalidad
preventiva y siempre que existan indicios suficientes que permitan presumir
que se transportan estupefacientes y/o sustancias utilizadas para la
producción de los mismos, vehículos y/o su carga, equipajes o mercancías, de
conformidad a lo establecido en la legislación vigente.
Finalmente, la presente ley de manera expresa prohíbe a la Policía de la Provincia de
Córdoba realizar investigaciones por motivos políticos, raciales o religiosos, como así
también espionaje industrial o comercial, seguimientos o investigaciones a los integrantes
de los poderes públicos del Estado y a miembros de los medios masivos de comunicación,
salvo autorización expresa de Autoridad Judicial competente. El personal policial que
transgreda esta prohibición, será exonerado de la fuerza.

Organización Policial
La Policía de la Provincia de Córdoba se organiza en forma centralizada en lo
administrativo y descentralizada en lo funcional, conforme la estructura orgánica establecida
en la normativa vigente (organigrama dispuesto como Anexo I de la Ley Nº 9235)
 EL orden de prelación que compone la estructura orgánica de la Institución, se
determina en los siguientes niveles:
a. Jefatura;
b. Subjefatura;
c. Direcciones Generales;
d. Subdirecciones Generales;
e. Direcciones y Unidades Regionales Departamentales;
f. Departamentos;
g. Divisiones y Comisarías, y
h. Secciones y Subcomisarías.

Los recursos humanos asignados a la policía de la provincia de córdoba se agrupan de la

siguiente forma:
a. personal policial superior y subalterno, y
b. personal civil.

La escala jerárquica del personal policial se organiza en las siguientes categorías:

1. Personal Superior:
a) Oficiales Superiores;
b) Oficiales Jefes, y
c) Oficiales Subalternos.
2. Personal Subalterno:
a) Suboficiales Superiores;
b) Suboficiales Subalternos.
El personal civil por ninguna causa ejercerá cargo de comando policial y sólo será
llamado a ejercer funciones afines con su especialidad o categoría administrativa. El personal
civil de la policía de la provincia se administrará y regirá por lo que al respecto determinen
los estatutos del empleado público.
En La relación al Comando Superior de la Policía de la Provincia de Córdoba, el cargo
de Jefe de Policía de la Provincia de Córdoba será ejercido por un funcionario designado por
el Poder Ejecutivo. La Jefatura de Policía tendrá su asiento en la ciudad de Córdoba.
Corresponde al Jefe de Policía conducir operativa y administrativamente la Institución
ejerciendo su representación, y ejerciendo las atribuciones que la normativa establezca
(artículo 32 de la Ley 9235)
Para el cumplimiento de sus funciones, el Jefe de Policía de la Provincia de Córdoba
cuenta con la cooperación del Subjefe de Policía, es asesorado por el Estado Mayor Policial
y, en los aspectos técnicos-jurídicos, por la Dirección de Asesoría Letrada.
El cargo de Subjefe de Policía es ejercido por un Comisario General del cuerpo de
seguridad en actividad, designado por el poder ejecutivo. Tiene su asiento en la ciudad de
Córdoba, y sus funciones están definidas en el artículo 34 de mencionada normativa
EL Estado Mayor Policial es el organismo que proporciona asesoramiento y asistencia
al Jefe de Policía, con el fin de asegurar la oportuna y eficaz intervención de la Institución
en todos los asuntos de su competencia. Así mismo dirigirá fundamentalmente su accionar
a la organización, coordinación y control de todas las actividades que en materia policial se
desarrollen en la Provincia. Se integra por:
a) El Jefe del Estado Mayor Policial (Subjefe de Policía) y
b) Los Directores Generales.

La Jefatura del Estado Mayor Policial tendrá a su cargo la coordinación general de las
actividades asignadas al Estado Mayor Policial. En ausencia transitoria del Jefe del Estado
Mayor Policial, lo reemplazara el miembro de mayor antigüedad. La Jefatura del Estado
Mayor Policial propenderá a lograr los objetivos que en materia de seguridad pública y
política institucional imparta el Ministerio de Seguridad.
Las Direcciones Generales son los organismos de conducción superior, que tendrán
a su cargo la organización, coordinación, ejecución y control de las actividades que les
asigna la presente Ley. En los asuntos técnicos de su competencia, impartirán directivas
obligatorias para todas las dependencias policiales. Las mismas dependen del Subjefe de
Policía y están a cargo de un Comisario General en actividad designado por el Poder
Ejecutivo (el Jefe de Policía puede proponer un orden de mérito no vinculante)
La Dirección General de Control de Conducta Policial depende del Jefe de Policía, no
integra el Estado Mayor Policial y está a cargo de un Oficial Superior designado por el Poder
Ejecutivo. La misma tiene plena autonomía técnica de gestión en materia de prevención e
investigación en el ámbito de su competencia. El titular de dicha Dirección General, debe
concurrir al menos una vez al año ante las comisiones parlamentarias correspondientes de
la Legislatura Provincial a fin de brindar un informe detallado de gestión.
 La institución Policial cuenta en la actualidad con las siguientes Direcciones
Generales:
a. Dirección General de Seguridad Capital;
b. Dirección General de Investigaciones Criminales;
c. Dirección General Departamentales Norte;
d. Dirección General Departamentales Sur;
e. Dirección General de Recursos Humanos;
f. Dirección General de Policía Caminera, y
g. Dirección General de Control de Conducta Policial
h. Dirección General de Gestión Administrativa
i. Dirección General de Tecnología de Información y Análisis Estadísticos.

Por otra parte, cuanta con dos Subdirecciones Generales que se denominarán:
a. Subdirección General de Seguridad Capital Norte, y
b. Subdirección General de Seguridad Capital Sur.

En relación a la distribución orgánica territorial la Policía de Córdoba, se dividirá en

un (1) Departamento Capital y en veinticinco (25) Unidades Regionales Departamentales,
coincidiendo con el mapa político provincial. El Ministerio de Seguridad podrá modificar esta
división de acuerdo a las necesidades del servicio, teniéndose en cuenta los siguientes
factores: realidad geográfica territorial, población y actividad delictiva.
Las Unidades Regionales Departamentales tendrán a su cargo la ejecución de las
operaciones generales y especiales de la Policía de la Provincia de Córdoba. A tales fines
cada una de ellas dispondrá sobre la oportunidad de inversión de las partidas
presupuestarias que le sean asignadas.
Las Unidades Regionales Departamentales tendrán nivel de Dirección y dependerán
de las Direcciones Generales Norte y Sur. Estarán a cargo de Oficiales Superiores designados
por la Jefatura de Policía “ad referéndum” del Ministerio de Seguridad, y serán asistidas por
las unidades especiales necesarias para su funcionamiento.
 BIBLIOGRAFÍA

- Bruno Simma y otros, eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, vol. I., 3ª
ed.(Oxford, Oxford University Press, 2012), pág. 111.
- Nick Butler, “Action on climate change is self-defence not altruism”, Financial Times, 20
de octubre de 2015
- 7 Martin Rees,”Scientists and politicians alike must rally to protect life on Earth”, Financial
Times, 5 de septiembre de 2015.
- Ibíd.
- Ban Kl-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, “La protección humana y las
Naciones Unidas del siglo XXI”, conferencia Cyril Foster pronunciada en la Universidad de
Oxford, Oxford (Reino Unido), el 2 de febrero de 2011. Disponible
en http://www.un.org/sg/selected-speeche.s/statement_full.asp?stat1D=1064.
- Henry Kissinger, World Order (Nueva York, Penguin Press, 2014), pág. 264. Ian
Brownlie, Principles of Public lnternational Law, 6ª ed. (Oxford, Oxford University Press,
2003), pág. 706.
- Ken Conca, An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental
Governance (Oxford, Oxford University Press, 2015), pág. 14.
- Sánchez Sandoval, Augusto, 2007.
- Fernández Ruiz, Jorge, 2013.
- Locke, John; “Ensayo sobre el gobierno civil”. Barcelona, España. Editorial Aguilar;
1983; páginas 68 y 69.
- Ley de Seguridad Interior de la República Argentina – Ley 24.059
- Ley de Defensa Nacional – Lay 23.544
- Ley Provincial N° 9.235 de la Provincia de Córdoba.