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Pretensiones en el proceso contencioso administrativo

En el derecho administrativo se han concebido, por lo general, solo dos tipos de

pretensiones: la pretensión de nulidad y la pretensión de plena jurisdicción. La primera
está dirigida a la invalidación de un acto administrativo y la segunda está dirigida al
restablecimiento de un derecho o reparación de los perjuicios ocasionados por la
administración.

Actualmente, este esquema dual ha sido superado, pues el diseño de las pretensiones
depende de las particularidades del caso, concretamente, de la actuación
administrativa a la cual está vinculada.

1.1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos

administrativos

La nulidad es la sanción procesal aplicable a los actos administrativos aquejados de

los vicios más graves previstos por el ordenamiento, es decir, aquellos actos
administrativos inválidos no conservables. Recuérdese que la lista tasada de causales
de nulidad de los actos administrativos está prevista en el artículo 10 del TUO de la
LPAG, sin perjuicio de la aplicabilidad de las causales de nulidad previstas en las leyes
especiales.

Cabe recordar aquí que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de

conservación, previsto en el artículo 14 del TUO de la LPAG, conforme al cual solo
pueden ser declarados nulos los actos que presentan un vicio trascendente de
invalidez.

Es claro que la pretensión de nulidad es el petitorio específico de aplicación de dicha

consecuencia jurídica a los actos aquejados de vicios graves de invalidez. Pero dicha
pretensión se sustenta en unos motivos específicos de nulidad que son aportados por
el demandante, el cual debe formular su petitorio de nulidad amparado en una causal
concreta contenida expresamente en alguna de las previstas en el artículo 10 del TUO
de la LPAG o las que estén previstas en normas especiales.

Un tema que no debe dejarse de lado, es que el petitorio de nulidad puede ser total o
parcial respecto del acto administrativo. En el caso de la nulidad parcial, su base
normativa está concatenada a lo previsto en el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO
de la LPAG, norma que establece que: «La nulidad parcial del acto administrativo no
alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo
que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no
obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario».
Es impertinente solicitar la ineficacia del acto administrativo. Si lo que se quiere es la
suspensión de efectos, ello se solicita en vía cautelar, pero la ineficacia, en sí misma,
es consecuencia específica y necesaria que se da a partir de la declaración de
nulidad, puesto que el acto nulo es expulsado del ordenamiento y, por ende, deja de
surtir efectos jurídicos.

1.2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente

tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines

Es una pretensión procesal dirigida expresamente a la tutela específica de derechos,

de restablecimiento de la legalidad, pero a favor de las posiciones jurídicas del
administrado que sufrió los efectos de una irregular actuación administrativa.

En términos estrictos, esta pretensión no tiene como presupuesto al acto

administrativo. Puede interponerse contra cualquier actuación distinta del acto
administrativo. Asimismo, la tutela de plena jurisdicción implica tanto una tutela
declarativa como de condena, puesto que, en primer lugar, se reconoce o se dispone
el restablecimiento de un derecho o interés conculcado por la actuación administrativa
(efecto declarativo); y, en segundo lugar, se condena a la administración para que
adopte todas las medidas o actos necesarios para el fin de reconocer o restablecer los
derechos conculcados (efecto condenatorio).

Cuando se habla de reconocer una situación jurídica, se trata de que el juez determine
la existencia de una relación jurídica entre la administración y el ciudadano, la misma
que puede ser el otorgamiento de una prestación o simplemente la emisión de un acto
administrativo por el juez, en sustitución de la actividad administrativa deficiente, que
no emitió una declaración expresa pese a estar habilitada para hacerlo—por ejemplo,
el otorgamiento de una licencia o de un permiso—.

Por otro lado, cuando la norma se refiere a «restablecer» el derecho o interés

jurídicamente tutelado, se trata de dejar en claro que el juez puede dictar
pronunciamientos dirigidos a restablecer o reparar un derecho o interés afectado por
una actuación administrativa. Por ejemplo, pensemos en un acto que, ilegalmente,
declara la nulidad de oficio de una licencia de funcionamiento municipal legítimamente
otorgada. En ese caso, el administrado tendría que formular una demanda para que se
declare la nulidad del acto ilegítimo, pero, además, puede acumular una pretensión
para que se le restituya la licencia que legítimamente le fuera otorgada en su
momento. En ese sentido, la plena jurisdicción no solo elimina el acto ilegal, sino
también restablece el originario que favorecía al administrado.
Finalmente, la referencia a «la adopción de las medidas o actos necesarios para tales
fines» debe ser entendida a que el juez no tiene limitación alguna para reconocer o
restablecer derechos o intereses afectados bajo la plena jurisdicción, lo cual implica
que el juez puede emitir en su sentencia pronunciamientos de condena o mandatos
contra la administración, a fin de que se cumpla estrictamente con reconocer o
restablecer el derecho o interés afectado del administrado de forma integral y precisa.

1.3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material

que no se sustente en acto administrativo

Esta es la pretensión procesal específica para uno de los supuestos de las vías de
hecho. En realidad, tiene un efecto declarativo y otro de condena. Primero, declara
que, efectivamente, la actuación material que no se sustenta en acto administrativo es
contraria al ordenamiento, con lo cual declara su ilegalidad y, sucesivamente,
establece una condena, dirigida a la administración, para que cese la referida
actuación material.

Un hecho curioso, que ha motivado hasta sentencias de la Corte Suprema, es que

esta pretensión ha sido empleada en nuestra práctica jurídica como un medio para
lograr la reposición de trabajadores CAS o con contrato de locación de servicios
cuando cesaban en sus contratos.

1.4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme

Esta pretensión es dirigida específicamente a la superación de la inactividad de la

administración. Como tal, es un caso específico de pretensión de condena, dirigida a
que el juez condene a la administración pública a cumplir efectivamente con la
prestación impuesta por una ley o por un acto administrativo firme.

Es el caso, por ejemplo, en el que un administrado pretenda que se obligue a la

administración a efectuarle un pago o una prestación debida derivada de una
obligación prevista en una norma jurídica o en un acto administrativo firme.

1.5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,

conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.