INSTITUTO

PERUANO
DE ECONOMÍA
Boletín de discusión

PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE

PROBLEMAS Y PERJUDICA
EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

El 11 de abril, el Ejecutivo presentó un proyecto de ley al Congreso que plantea una reforma constitucional
para prohibir toda práctica que limite la libre competencia, el abuso de la posición de dominio, y los
monopolios y oligopolios. Sin embargo, la propuesta legislativa desconoce que la Constitución y otras
normas vigentes ya sancionan el abuso de posición de dominio y toda práctica que afecte la libre
competencia, resulta inviable de implementar y, por último, desvía la atención de los verdaderos retos
pendientes de la política de libre competencia en el Perú. Los principales desafíos están relacionados al
fortalecimiento de la autonomía e independencia del Indecopi y la eliminación de barreras burocráticas que
limitan y hacen más costosa la entrada de nuevos competidores en el mercado.

¿ES VIABLE PROHIBIR MONOPOLIOS?

Las empresas buscan innovar en sus procesos, productos y tecnologías para adquirir una ventaja frente a
sus competidores. En algunas ocasiones, las más exitosas alcanzan tal participación en el mercado que se
convierten en monopolios u oligopolios. Para estos casos, prohibir la existencia de este tipo de empresas
sería contraproducente y negativo para la economía porque eliminaría el justo incentivo que tienen los
negocios para mejorar y crecer. Cabe notar que también existen empresas que adquieren una posición
monopólica u oligopólica por mecanismos indebidos, mediante leyes que las favorecen injustamente o
prácticas que atentan contra la competencia. Al respecto, la normativa actual ya prohíbe y sanciona
este tipo de empresas (ver siguiente sección).

El proyecto de ley también estaría prohibiendo los monopolios naturales, que se dan cuando es más
eficiente que solo una o pocas empresas provean un bien o servicio debido a los altos costos fijos de
producción. Dado ello, el cambio normativo haría inviable, por ejemplo, la existencia del Servicio de Agua
Potable y Alcantarillado de Lima (Sedapal) y del resto de Empresas Prestadoras de Servicios de
Saneamiento (EPS) que monopolizan la provisión de agua y alcantarillado en cada ciudad del país. Estas
empresas y otros monopolios naturales son cuidadosamente reguladas en sus precios, para que no puedan
abusar de su posición de dominio.

Asimismo, prohibir monopolios también restringiría la creatividad e innovación en la economía. En

particular, no se podría emitir patentes que proporcionan temporalmente el derecho exclusivo sobre el
diseño, proceso o invención de un producto a su creador, funcionando en la práctica como un monopolio
temporal. El sistema de patentes brinda un incentivo a la innovación y es extensamente usado para este fin
en todo el mundo. Al respecto, el Perú ocupa el puesto 90 entre 141 economías en el ranking de Capacidad
de Innovación del Índice Global de Competitividad 2019, por debajo de Brasil (40) y Chile (53).

Por último, se debe considerar que, en la práctica, resulta poco probable que el Estado pueda identificar y
sancionar la existencia de monopolios y oligopolios en todos los mercados a nivel nacional. Esto implicaría
definir el mercado relevante para cada producto e industria, en un contexto en el que las condiciones del
mercado cambian continuamente, lo que haría prohibitivos los costos de monitoreo (Bullard, 2003).
Además, la medida también podría conllevar un gasto importante en defensa legal para atender los
potenciales reclamos interpuestos.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 2
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

¿QUÉ DICE LA NORMATIVA ACTUAL?

La normativa actual ya le otorga al Estado la responsabilidad de evitar y sancionar toda conducta que
limite la libre competencia, incluyendo el abuso de la posición de dominio por parte de empresas
monopólicas u oligopólicas. Al respecto, el artículo 61 de la Constitución establece la función de facilitar y
vigilar la libre competencia, y de combatir toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes
o monopólicas. Además, el mismo artículo prohíbe los monopolios autorizados por ley, así como todo tipo
de exclusividad o acaparamiento en los bienes y servicios relacionados con la libertad de expresión y de
comunicación.

Además, en el 2008, se aprobó la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas que aborda la defensa
de la libre competencia en diversos aspectos. El artículo 10 prohíbe y sanciona el abuso de la posición de
domino. Asimismo, los artículos 11 y 12 prohíben las colusiones verticales y horizontales que afecten la
libre competencia, como la concertación de precios, los acuerdos entre empresas para limitar la producción
y el reparto de clientes, entre otros.

Recuadro 1: ¿Cuándo se da un abuso de la posición de dominio?

Según la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, el abuso de la posición de dominio se genera
cuando una empresa con una importante participación en el mercado incurre en conductas indebidas que
limitan la competencia y logra beneficios a costa de perjudicar al resto de competidores. Algunos ejemplos
de estas prácticas son:

• Negarse injustificadamente a comprar o vender a una empresa en particular.

• Aplicar de manera injustificada condiciones desiguales de compra o venta que pongan en
desventaja a una empresa frente a sus competidores.
• Subordinar la firma de un contrato a la aceptación de condiciones adicionales que no guarden
relación con el contrato en cuestión.
• Obstaculizar injustificadamente la entrada de un competidor a un mercado.
• Utilizar de manera abusiva y reiterada procesos judiciales o procedimientos administrativos,
cuyo efecto sea restringir la competencia.
• Incitar a terceros a no proveer bienes o prestar servicios a una empresa en particular.

Cabe notar que, para determinar la existencia del abuso, se debe probar que dicha conducta tuvo efectos
negativos sobre la competencia y el bienestar de los consumidores. Además, se debe tener en cuenta que
el simple hecho de tener una posición de dominio en un mercado no constituye una falta.

La Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas también establece que el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) es la entidad encargada de
promover y hacer cumplir la política de libre competencia en todo el país.1 Hasta el 2019, dicha institución
había aplicado más de S/900 millones en multas a empresas que habían incurrido en prácticas
anticompetitivas. A enero de 2022, el Indecopi mantenía 11 procesos sancionadores por presuntos cárteles
y abuso de posición de dominio.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 3
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

Multas impuestas por la Comisión de Libre

Competencia del Indecopi, 2010-2019
(millones de S/)
553

397

28
7 9

2010-2011 2012-2013 2014-2015 2016-2017 2018-2019

Nota: Información a marzo de 2020.

Fuente: Indecopi.

El adecuado funcionamiento de la normativa vigente contra el abuso de posición de dominio dependerá de

que el Indecopi cuente con la dirección y el personal idóneo para cumplir con sus funciones y con la
autonomía técnica necesaria para no verse sujeta a presiones indebidas. La discusión en torno al
fortalecimiento de la autonomía y el capital humano del Indecopi es fundamental [Ver siguiente sección].
La cancha está marcada de manera correcta, de lo que se trata es que el árbitro cumpla adecuadamente
su función.

Adicionalmente, desde el 2021, el Perú cuenta con una Ley de Control Previo de Fusiones y Adquisiciones.
Esta le otorga al Indecopi la facultad de evaluar operaciones de concentración empresarial y de no
autorizarlas en caso se determine que estas pueden restringir significativamente la competencia en un
mercado determinado. Cabe notar que esta norma se aprobó por recomendación de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y que la mayoría de los países de la región (como Brasil,
Chile y Colombia) ya contaban con una ley similar. A enero del 2022, el Indecopi ya había aprobado dos
fusiones empresariales y cinco más se encontraban en trámite.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 4
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

Recuadro 2: El caso de telecomunicaciones

Según la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, únicamente en el mercado de los servicios
públicos de telecomunicaciones, el Indecopi es reemplazado por el Organismo Supervisor de Inversión
Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) como entidad responsable de velar la libre competencia. En
particular, entre sus funciones se encuentran la de diseñar y proponer mecanismos para promover la
competencia en el mercado de telecomunicaciones, así como regular las tarifas y la calidad de los servicios
prestados. Gracias, en parte, al rol de la institución, el Perú ha podido reducir significativamente la
concentración en el mercado de telecomunicaciones entre el 2005 y 2017, una de las mayores
disminuciones en la región.

Nivel de concentración del mercado

de telefonía, 2005-2017
(índice de 0 a 10,000)

6,500 2005 2017

5,500
Más concentración

4,500

3,500

2,500

1,500
Brasil

El Salvador

Chile

Panamá

Perú

Argentina

Paraguay

Colombia

Bolivia

Guatemala

Venezuela

Uruguay

Ecuador

Nicaragua

México

Honduras

Nota: Corresponde al índice de Herfindahl-Hirschman (IHH).

Fuente: BID, CIDE México.

Cabe notar que el resto de los organismos reguladores también cumplen una función de promover la
competencia en sus sectores. Por ejemplo, el según su Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el
Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) debe “fijar
las tarifas, peajes y otros cobros similares y establecer reglas claras y precisas para su correcta aplicación,
así como para su revisión y modificación, cuando no exista competencia en el mercado”. Asimismo, los ROF
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinergmin) y de la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento (Sunass) establecen la función de regular las tarifas que aseguren un adecuado
nivel de competencia.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 5
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

Además, el Perú ya cuenta con sanciones contra la especulación y acaparamiento, introducidas en el código
penal y el código de protección y defensa del consumidor, en el marco de la pandemia. Sin embargo, la
norma ha sido cuestionada debido a las complicaciones sobre cómo definir qué es un precio por encima de
los “habitual” y por no contar con la lista de los bienes y servicios esenciales. Además, no se prevé cómo se
realizará el trabajo coordinado entre la Fiscalía y el Indecopi para detectar y sancionar estas conductas, lo
cual podría generar pronunciamientos contradictorios. Ello muestra las contradicciones generadas a partir
de la insistencia en normar apresuradamente sobre este aspecto.

Como se evidencia, la normativa actual ya protege a los consumidores y a las empresas frente a prácticas
que limiten la libre competencia. En ese sentido, un estudio de la OCDE en 2018 reconoció que la legislación
vigente sobre competencia en el Perú es adecuada y que está en línea con estándares internacionales. Por
lo tanto, plantear una reforma constitucional para prohibir los monopolios, oligopolios y otras prácticas
anticompetitivas resultaría absurdo e innecesario.

PROBLEMAS POR RESOLVER

La medida propuesta por el Ejecutivo distrae la atención de los problemas sin atender de la política de
competencia. La prioridad debería estar en fortalecer la autonomía técnica y política del Indecopi como
autoridad de competencia. Esto sería más efectivo para evitar prácticas anticompetitivas. De acuerdo con
la OCDE (2018), el mecanismo actual de designación del presiente de Indecopi supone un riesgo para la
independencia de la institución, dado que depende exclusivamente del Ejecutivo, sin requerir consensos
políticos, y no se exige experiencia previa o conocimientos específicos sobre la materia de competencia de
la institución. Esto resulta contrario al proceso de designación de los titulares en otros organismos
autónomos altamente especializados como el Banco Central de la Reserva (BCRP) o la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP (SBS).

Mecanismo de designación del títular y consejo directivo

Indecopi BCRP SBS

Designación Presidente de la República Presidente de la República Presidente de la República

Titular
Ratificación --- Congreso de la República Congreso de la República

5 miembros del Consejo

Designación de directores
7 miembros: 4 desigandos por
Directivo: 2 desginados por la
el Poder Ejecutivo (incluido al
PCM (incluye al Presidente), 1 No tiene
Presidente) y 3 por el
por el MEF, 1 por PRODUCE y
Congreso.
1 por MINCETUR.

Periodo 5 años 5 años 5 años

Fuente: Leyes orgánicas; Ley Nº 27594; DL N° 1033; Constitución Política del Perú.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 6
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

La OCDE también recomienda fortalecer el capital humano dentro del Indecopi para asegurar una adecuada
capacidad de identificación de prácticas anticompetitivas en el país. La institución considera que es
necesario contratar más especialistas y establecer que los miembros de la Comisión y el Tribunal de
Competencia laboren a tiempo completo (actualmente trabajan a tiempo parcial). Adicionalmente, la OCDE
señala que los salarios de los trabajadores del Indecopi son poco competitivos en comparación con otros
países de la región y dificultan la retención del personal con conocimiento especializado que demanda la
entidad. Por ejemplo, los directivos en la autoridad de competencia de Chile ganan más del doble que los
altos funcionarios de Indecopi –ajustado por paridad de poder adquisitivo (PPA)-, sin considerar que,
además, la normativa chilena considera incrementos salariales cada dos años e incentivos mensuales por
desempeño.

Remuneraciones mensuales en las autoridades

de competencia de Perú y Chile según cargo
(rango de salarios en US$ PPA)

25,000

20,000
15,000

10,000

5,000

-
Asistente
administrativo

Especialista

Ejecutivo

Funcionario

Auxiliar

Administrativo

Técnico

Fiscalizador

Profesional

Directivo

Indecopi Fiscalía Nacional Económica

(Perú) (Chile)

Nota: Las remuneraciones del Indecopi fueron actualizadas por

última vez en el 2013. Las remuneraciones de la Fiscalía Nacional
Económica de Chile corresponden a información vigentes para el 2019.
Fuente: Indecopi, Fiscalía Nacional Económica de Chile.

Otro aspecto pendiente es la eliminación de barreras burocráticas que dificultan la libre competencia. Por
ejemplo, en el 2019, el Perú se ubicó en el puesto 100 de 141 países en el indicador de competencia interna
del Foro Económico Mundial. Este bajo desempeño se explica principalmente por la estructura de impuestos
y subsidios que generan distorsiones en la competencia en el país2. En general, es probable que solucionar
este aspecto sea más efectivo para promover la libre competencia que prohibir la existencia de empresas
con posición de dominio. Por ejemplo, con solo alcanzar a Chile en dicho aspecto –el mejor ubicado en
América Latina– el Perú pasaría al puesto 50 en competencia interna. En contraste, igualar al mejor país de
la región en el componente de “mercado dominado por pocas empresas” (Costa Rica), solo le permitiría al
Perú alcanzar el puesto 78.
 INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 7
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

Nivel de competencia dentro de cada país, 2019*

(valor del índice entre 0 y 100)

Con el nivel de impuestos y

subsidios distorsiones de Chile**

Con el nivel de concentración

80 74.8 de Costa Rica***
70.2
70
59.6 56.6 56.4
60 54.3 52.4 52.2 52.1 50.6
50 47.6 45.7 45.0
42.8
40 38.2
30 26.7
20
10
0

Perú

Haití
Chile

Brasil

Bolivia
México
Gambia

Panamá
Portugal

Uruguay

Filipinas

Colombia

Argentina
Costa Rica
Hong Kong

Estados Unidos

1° 7° 35° 49° 50° 60° 76° 77° 78° 83° 100° 110° 114° 122° 134° 141°

*/ En círculos, se presenta el puesto obtenido por cada país, de un grupo de 141 países.
**/ Posición que ocuparía el Perú si tuviera el valor de Chile en el componente
de "Impuestos y subsidios que distorsionan la competencia".
***/ Posición que ocuparía el Perú si tuviera el valor de Costa Rica en el componente
de "Mercado dominado por pocas empresas".
Fuente: Foro Económico Mundial.

CONCLUSIÓN
El proyecto de ley planteado por el Ejecutivo desconoce la legislación ya existente que prohíbe y sanciona
el abuso de posición de mercado y demás prácticas anticompetitivas. Son estos los peligros económicos y
sociales que hay que evitar. Por otro lado, dado que existen monopolios y oligopolios que surgen de la
capacidad de innovación de las empresas o de factores naturales de los mercados, carece de sentido
restringir nuevas tecnologías o productos que otorguen una ventaja justa a determinada empresa. De la
misma manera, no tiene sentido prohibir la existencia de monopolios naturales como Sedapal.

En cambio, se requiere evitar el abuso de posición de dominio que perciben las empresas monopólicas. Para
ello, se debe contar con un órgano regulatorio -Indecopi- que cuente con la capacidad técnica y la
independencia política para asegurar el cumplimiento de las normas actuales. Solo un Indecopi fuerte y
capaz podrá evaluar los mercados relevantes a nivel nacional para poder identificar y sancionar las
prácticas anticompetitivas, así como identificar las barreras burocráticas que perjudican a la libre
competencia. Estas estrategias serán más efectivas para lograr una mejor política de competencia que lo
propuesto por el Ejecutivo.
INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA Boletín de discusión / PROHIBIR MONOPOLIOS NO RESUELVE PROBLEMAS 8
Y PERJUDICA EL CRECIMIENTO EMPRESARIAL

REFERENCIAS
Bullard, A. (2003). La prohibición imposible. ¿Cómo tratar a los
monopolios en la Constitución?. Derecho PUCP, (56), 759-793.
https://doi.org/10.18800/derechopucp.200301.019
OCDE. (2018). Exámenes Inter-Pares de la OCDE y el BID sobre el
Derecho y Política de Competencia: Perú. OCDE.

1
La única excepción es el mercado de los servicios
públicos de telecomunicaciones donde Osiptel es la
autoridad a cargo de mantener la libre competencia.

2 Puesto 108 de 141 economías en el aspecto

“Impuestos y subsidios que distorsionan la
competencia” evaluado en el Índice de
Competitividad Global 2019 del Foro Económico
Mundial.

INSTITUTO
PERUANO
DE ECONOMÍA