Trama, Ricardo Alberto Con COMENTARIO

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Título: El juicio de responsabilidad política a concejales

Autor: Majul, Pablo J.
Publicado en: RDA 2020-132, 302
Cita: TR LALEY AR/DOC/3569/2020
Sumario: I. Introducción.— II. El caso.— III. Análisis.— IV. Conclusión.
(*)
I. Introducción
El fallo que abordaremos, a continuación, amalgama varias cuestiones relacionadas con el derecho
constitucional, político y administrativo. Si bien el holding del precedente analizado no es novedoso, vamos a
abordarlo —en esta oportunidad— desde una perspectiva crítica con el fin de poner a prueba algunas de sus
premisas a partir de las cuales, el Máximo tribunal provincial, basa sus conclusiones.
No obstante, también se pondrán en relieve los fundamentos que, a nuestro entender, son los que mayor peso
argumentativo ejercen sobre la decisión final.
Mientras exploramos el discernimiento de tales tópicos, haremos un breve repaso sobre algunos de los temas
tradicionales del derecho administrativo que han sido traídos a colación en el caso estudiado, como p. ej., la
función materialmente jurisdiccional de órganos administrativos y legislativos, su implicancia con el principio
de división de poderes, la discrecionalidad administrativa, la fundamentación de los pronunciamientos
decisorios, lo conceptos jurídicos indeterminados, la materia reglada, el debido procedimiento y su concreta
manifestación a través del derecho de defensa, y la aplicabilidad de la Ley de Ética Pública. Todo ello tamizado
en la particular estructura organizativa que presentan los municipios bonaerenses; más precisamente, de su
órgano político deliberativo: el Concejo Deliberante.
II. El caso
En la causa B. 75.523, "Céspedes, Martín J. c. Concejo Deliberante de Castelli s/ conflicto art. 196,
Constitución provincial y art. 261, LOM", del 21 de septiembre de 2020, la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires (SCBA, en adelante) se pronunció en un conflicto suscitado en la Municipalidad de
Castelli a raíz de un planteo judicial promovido por un concejal destituido por el Concejo Deliberante de dicha
comuna.
La cuestión de los hechos gira —esencialmente— en la circunstancia de que el Departamento Deliberativo
sancionó al edil destituyéndolo de su cargo electivo sobre la base de dos hechos que habían tenido lugar antes
de la fecha en que asumió el cargo: 1) la compra de durmientes y el allanamiento a su morada; y b) las gestiones
para la reparación de los puentes "Cortejarena" y "Lynch".
Sobre tal entendimiento, el Concejo Deliberante meritó que la participación del concejal en tales eventos
(donde se investigaban hechos de corrupción) constituyó la comisión de infracciones graves que justificaban
razonablemente la decisión de apartarlo del Cuerpo. A pesar de que las conductas reprochadas al edil no están
concretamente individualizadas en el fallo analizado (1), se extrae de su contenido que "... los hechos
investigados denotan un comportamiento negligente, imprudente, o irregular por parte de quien reviste un cargo
público y que, además, se evidencia un claro perjuicio al patrimonio de la comuna, por haberse imputado el
gasto que las obras de reparación de los puentes aparejaban a la partida correspondiente al Fondo de
Infraestructura Municipal (...)". En este punto, "... reprocha la actuación del señor Céspedes a la luz de los
principios y deberes de probidad, transparencia y ética pública. En definitiva, entiende [el HCD] que el concejal
ha priorizado un beneficio personal por sobre los intereses del municipio" (2).
Los principales argumentos defensistas del concejal se basaron en los siguientes puntos: a) cuestiona la
competencia del Concejo Deliberante para juzgar hechos previos a su asunción como edil; b) señala que ha sido
víctima de un proceso de persecución y descrédito político, instado por el propio intendente y avalado por los
concejales pertenecientes al bloque del partido oficialista; c) no le es aplicable la ley 25.188, "Ley de Ética en
Ejercicio de la Función Pública" (3), porque —por un lado— tal marco normativo no abarca el ámbito municipal
y, por el otro, en virtud de que los hechos tenidos que sirvieron de causa para su destitución no habían sido
llevados a cabo en ejercicio de la función pública sino antes de su asunción; y, finalmente, d) denuncia una serie
de vicios de procedimiento y otros concernientes a la cuestión de fondo involucrada que provocarían, a su
entender, la nulidad de todo lo actuado.
Por su parte, el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Castelli sostiene su postura, primordialmente,
con base en estas pautas: a) las infracciones [presuntamente] cometidas por el concejal son graves y justifican la
decisión de apartarlo del cuerpo, b) el procedimiento llevado a cabo para aplicar la máxima sanción cumplió con
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los recaudos de legalidad y razonabilidad necesarios e introduce un planteo interesante que será motivo de
análisis posterior, d) afirma que la expresión "en ejercicio de su cargo" responde a un concepto jurídico
indeterminado.
Dictamen del Procurador General. En ejercicio de la intervención legal que le corresponde (4), el máximo
órgano del Ministerio Público provincial advirtió una serie de irregularidades que —según su opinión—
viciarían gravemente lo actuado por el Concejo Deliberante.
En efecto, señaló que: a) en la Sesión Extraordinaria del 22 de marzo de 2018 que resolvió el "pase a
comisión" de la denuncia presentada, no se acreditan los extremos que determina el art. 68, inc. 5º del dec.-ley
6769/1958 (5), por no encontrarse configurada la situación de paridad en los votos requerida como condición
para el uso de la facultad prevista en el art. 83, inc. 3º de la LOM (6); b) la convocatoria del 26 de marzo de 2018
a Sesión Especial para tratar la designación y aprobación de la Comisión Investigadora es realizada únicamente
por la Presidencia del órgano deliberativo, en contravención a lo dispuesto en el art. 68, inc. 4º de la LOM (7); c)
en el mismo orden, la conformación de la Comisión Investigadora se aprobó sin reunir las mayorías legalmente
impuestas por el art. 249 de la LOM (8) (seis votos afirmativos por sobre un total de diez concejales).
Por todo ello, propicia la nulidad del dec. 11/2018 mediante el cual se destituye al concejal Céspedes.
Decisión de la SCBA. El Máximo Tribunal provincial recordó que las decisiones del Concejo Deliberante
susceptibles de ser revisadas judicialmente por la vía del conflicto al que se refiere el art. 196 de la Constitución
de la Provincia de Buenos Aires (9) con la expresión "que ocurran en el seno" del departamento deliberativo, son
aquellas por las que se dispone la suspensión preventiva o destitución del Intendente municipal o de cualquier
concejal, excepto que estas decisiones se fundamenten en la comisión de delitos dolosos (10); así como también,
solo con relación a los concejales, las que apliquen determinadas sanciones (11). Sobre este punto cita doctrina
legal inveterada de la propia Suprema Corte (12).
Aclarada tal cuestión y analizada la materia que constituye el fondo del asunto, determinó que las causas
invocadas para la remoción del edil tuvieron lugar con anterioridad a su asunción como concejal, con lo cual, no
pueden dar sostén a la aplicación de la medida expulsiva ordenada mediante el dec. 11/2018 del Concejo
Deliberante.
De esta forma, el órgano deliberativo se extralimitó en sus atribuciones y, como resultado, se ha llegado a
una decisión viciada en su legalidad (art. 240, LOM), situación que, además, de ser lesiva de los derechos del
demandante, en modo reflejo, compromete el principio republicano y democrático, que no solo tiende a dar
primacía a las decisiones de las mayorías políticas, sino que también resguarda a las minorías, pues ambas son
inherentes al sistema (arts. 58, 59, inc. 1º, 60, 190 a 192 y concs., Const. Prov.) (13).
Desde el ángulo procedimental, el tribunal reprocha la conformación de una Mesa Ejecutiva creada por la
Comisión Investigadora (14) en los términos del art. 249 de la LOM y conformada por la presidenta y la
secretaria del cuerpo deliberativo para solicitar al concejal "todo informe, elemento y documento de prueba que
fuera conducente y necesario para lograr el esclarecimiento de los actos que se investigan. Asimismo, para que
cite a las personas que sean ofrecidas como testigos, prestar la correspondiente declaración o, a los que se
presentaren espontáneamente a exponer sus posiciones respecto de los actos investigados"; toda vez que es
objetable que gran parte de la actividad investigativa estuvo a cargo de un órgano no previsto por el dec.-ley
6769/1958.
Además, este Mesa Directiva se arrogó potestades que le eran propias a la Comisión Investigadora. Así,
contrató profesionales para la elaboración de informes periciales o actas notariales y dispuso la custodia de las
actuaciones administrativas, restringiendo su acceso a los restantes miembros de la Comisión.
Por todo ello, previo a realizar una interesante disquisición sobre el instituto procesal de la excusación (15),
la Corte provincial hace lugar al conflicto interno municipal planteado por el concejal Céspedes contra el
Concejo Deliberante de Castelli y anula el dec. 11/2018, por el cual dispuso su destitución.
Medida cautelar. Si bien el fondo del asunto fue resuelto durante este año, la Suprema Corte ya había
concedido, dos años antes, una medida cautelar en beneficio del concejal suspendiéndose los efectos del decreto
por medio del cual se lo había destituido (16).
III. Análisis
Como lo adelanté en la introducción de este trabajo, el fallo analizado trasunta varias aristas propias del
derecho político-constitucional, administrativo y procesal.
Como nos tienen acostumbrados los jueces, vamos a observar que la línea argumentativa adoptada por la
Corte no sigue necesariamente lo expuesto por las partes, como así tampoco, pese al peso de sus fundamentos,

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lo desarrollado por el Procurador en su dictamen; sin embargo, les hace "compañía".

Luego de algunos años de experiencia he recogido valiosos consejos de colegas, funcionarios y, en algunas
ocasiones, he oído a magistrados respetados sobre la existencia de una regla de oro para los que ejercen la
judicatura o deban pronunciar decisiones en ejercicio de la función pública: "hay que decir lo justo y necesario"
para resolver —estrictamente— la contienda sometida a su jurisdicción; "evitar pronunciarse sobre puntos que
no son esenciales". Uno podrá estar o no de acuerdo con este "mandato tácito", pero lo cierto es que tiene su
loable justificación de mesura y cautela, porque mucho de lo que "dicen" los jueces —sobre todo si integran
tribunales de revisión o alzada y ni que hablar si forman parte de una Corte Suprema (provincial o nacional)—
será invocado como precedente en causas posteriores y, como bien todos sabemos, los casos similares no son
iguales.
Dicho esto, tal omisión jurisdiccional no debe ser un obstáculo para analizar lo "dicho" y, sobre todo, lo "no
dicho" por los integrantes del Máximo Tribunal bonaerense en el caso analizado; todo lo contrario, aquella falta
(deliberada o no) debe ser un desafío que nos arroje a la aventura de desmenuzar las cuestiones de fondo
implicadas en esta causa.
III.1. El denominado conflicto municipal
Cuando se suscita alguna tensión institucional en el seno del régimen municipal, la cuestión es de una
gravedad e importancia tal que merece el directo avocamiento del máximo órgano judicial del Estado
provincial. Prueba de ello, es que este mandato ha sido plasmado en la Carta Magna estadual por el
constituyente indicándose, con claridad, que los conflictos internos de las municipalidades, sea que se
produzcan entre los departamentos ejecutivo y deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último, los de las
distintas municipalidades entre sí o con otras autoridades de la Provincia, serán dirimidos por la Suprema Corte
de Justicia (art. 196).
Se trata, sencillamente, de un mecanismo de derecho público local tendiente a lograr el rápido y pleno
restablecimiento institucional de los órganos de gobierno que conforman el régimen municipal mediante la
directa intervención de la máxima autoridad judicial. Tal es así, que la Ley Orgánica de las Municipalidades
regula un plazo máximo de treinta [30] días desde su intervención para que la Suprema Corte dicte la sentencia
de mérito y, en caso de excederse dicho plazo, los miembros de la Corte responderán personalmente (art. 262).
En el mismo orden, el art. 261 de la LOM instituye que los conflictos a que se refiere el art. 196 de la
Constitución deben ser comunicados a la Suprema Corte, la cual dispondrá que se suspenda la ejecución de las
disposiciones controvertidas y la sustanciación del juicio.
Por esta razón es que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha pronunciado que los conflictos de
poderes locales, desde la reforma al texto constitucional llevada a cabo en 1860, es un asunto que —como
regla— es extraño a la jurisdicción extraordinaria de esta Corte reglada por los arts. 31 y 116 de la CN, 2º de la
ley 27 y 14 de la ley 48 (17).
La intervención de los máximos órganos judiciales ante conflictos internos suscitados en el seno de los
municipios o entre dos o más municipios o entre una comuna y la provincia no es una regulación propia y
privativa de la Provincia de Buenos Aires, sino que es una regla de derecho público local adoptada por la
mayoría de los Estados provinciales (incluyendo a la CABA) (18).
III.2. Régimen sancionador y procedimiento. Concejales
Como todo cuerpo colegiado que se autorregula los Concejos Deliberantes bonaerenses tienen un régimen
delineado por la propia Constitución (art. 196), la LOM (arts. 254 a 256 y 261 a 264) y, dependiendo el
municipio, por el Reglamento Interno que sancione el Departamento Deliberativo de acuerdo con el mandato
que estatuye el art. 75 del dec.-ley 6769/1958 (19).
Nótese, sin embargo, que, como hemos apuntado en otros trabajos, los municipios de la provincia de Buenos
Aires, de una u otra forma, siempre tienen un valladar normativo impenetrable que no pueden soslayar ni mucho
menos contravenir. De esta manera, a poco que se relea el artículo citado (art. 75, LOM) verificaremos que la
autorización reconocida por la Legislatura —de acuerdo con lo que prescribe el art. 191, Const. Prov.)— a los
Concejos Deliberantes se ciñe únicamente a establecer el orden de sus sesiones y trabajo, el servicio de las
comisiones, las atribuciones de los presidentes y las disposiciones concernientes al régimen de sus oficinas; es
decir, no se le reconoce la potestad autorregulatoria en lo concerniente a su régimen disciplinario interno o
institucional.
Desde dicho vértice, advertiremos que —evidentemente— el procedimiento sancionador aplicable a los
representantes directos de la población vecinal (concejales e intendente) constituye una materia subsumida en
las bases del régimen municipal bonaerense esquematizada por el legislador provincial para atender eficazmente
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a todos los intereses sociales.

De este modo, los Reglamentos internos que dicte el cuerpo deliberativo no pueden contener ni regular
disposiciones relativas a los procedimientos y sanciones aplicables a las máximas autoridades representativas de
una municipalidad, en el mejor de los casos, se podrá hacer una mera remisión, reenvío o dictar una disposición
"espejo" (20) a la norma provincial que, en lo que a esta materia respecta, no es otra que la Ley Orgánica de las
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (dec.-ley 6769/1958); salvo para la aplicación de
amonestaciones y multas que serán dispuestas por el Concejo de acuerdo con las prescripciones de sus
reglamentos internos (art. 256, LOM).
Por esta razón, las disposiciones contenidas en los Reglamentos Internos de los Concejos deliberantes que
prevén un régimen propio o especial de autorregulación disciplinaria por fuera de las autorizaciones expresas
que la LOM les confiere a los municipios, como p. ej., las suspensiones de concejales, son de dudosa
constitucionalidad (21) por contravenir el principio de jerarquía normativa (art. 31, CN y art. 3º, Const. Prov.).
Para morigerar tal observación podríamos indicar que aquellas potestades son amplias, no rige el principio
nulla poena sine lege previa con la misma fuerza que en el sistema penal y, en definitiva, constituiría una
prerrogativa propia razonablemente implícita del cuerpo colegiado en materia disciplinaria. Es debatible.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia determinó en la causa B. 71.018 "Cepeda", sentencia del
17/06/2015, en oportunidad de revisar una sanción aplicada a un concejal por parte del Concejo Deliberante de
Merlo, que "(...) el Concejo municipal ha de obrar según los preceptos reguladores de las formas y
procedimientos que la LOM instituye (...)".
Sanciones. Las sanciones que el Concejo podrá aplicar a los concejales serán: 1) Amonestaciones; 2) multas
pecuniarias hasta $5000 (22); 3) destitución con causa (art. 254, LOM).
Como ya hemos señalado, las amonestaciones y multas serán dispuestas por el Concejo de acuerdo con las
prescripciones de sus Reglamentos internos (art. 256, LOM). Con lo cual, el límite legal previsto en el inc. 2º
del art. 254 de la LOM —si no es actualizado por la Legislatura o el órgano administrativo en quien delegue
dicha potestad— no podría ser retocado por el propio Departamento Deliberativo en el Reglamento interno que
dicte al efecto, so riesgo de violar el principio de jerarquía. A pesar de lo dicho, existe cierto precedente (23) en
que se le ha aplicado una multa a un edil equivalente al 20% de la dieta que, como concejal, le correspondería
percibir en el próximo mes; sin embargo, la Suprema Corte omitió ingresar a la consideración del fondo del
asunto por entender que, como se trataba de una multa impuesta por el propio Concejo, no existía propiamente
un conflicto municipal en los términos del art. 196 de la Constitución Provincial. Las amonestaciones serán
aplicadas con la simple constancia en el registro de legajo del concejal sancionado y, en caso de que este
pretenda impugnarla, deberá articular recurso directo ante el juez de primera instancia en lo contencioso
administrativo competente en razón del territorio (24).
Así, salvo las sanciones de amonestación y multa, el Concejo Deliberante deberá atenerse estrictamente al
procedimiento establecido en la propia Ley Orgánica, bajo apercibimiento de nulidad de los actos dictados en
consecuencia (art. 240, LOM).
En tal sentido, el dec.-ley 6769/1959 regula los pasos procedimentales a través de los cuales el Cuerpo
legisferante debe desarrollar el ius puniendi, estableciéndose también las mayorías necesarias que deben
conformarse para sustentar sus decisiones.
Procedimiento. El procedimiento genérico (la investigación y juicio comunal o de responsabilidad política)
está regulado en el art. 249 de la LOM (25). No obstante, el art. 255 instituye varios supuestos relacionados a la
existencia de una causa penal en la que se investiga la comisión de un delito por parte del edil imputado.
Como punto preliminar, hay que tener presente que, como corolario de la gestión pública y el ejercicio
republicano de gobierno, la ley establece el principio de responsabilidad de los funcionarios municipales por
todo acto que autoricen, ejecuten o dejen de ejecutar excediéndose en el uso de sus facultades o infringiendo los
deberes que les conciernen en razón de sus cargos (art. 241, LOM).
Este principio —dice la LOM— asume las formas: política, civil, penal y administrativa, de conformidad
con los preceptos de la Constitución, códigos y leyes aplicables en cada caso. Seguidamente, en lo concerniente
a la cuestión analizada en este trabajo, la norma aclara que la responsabilidad política se deslindará de acuerdo
con la Constitución Provincial y la Ley Orgánica, mientras que las responsabilidades civiles y penales serán
ventiladas ante los jueces ordinarios. La responsabilidad administrativa estará a cargo de los órganos creados
con tal finalidad (26) y por el Tribunal de Cuentas en lo relativo a la actividad económico-financiera y
preservación del patrimonio municipal (art. 242, LOM).
Como podemos observar, cada responsabilidad se dirime ante el órgano competente; sin perjuicio de que
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una misma conducta puede abarcar —como comúnmente acontece— varias responsabilidades y cada una de
ellas dará a lugar a la aplicación de sanciones y/o condenas de diferente naturaleza. Por ejemplo, un típico caso
de corrupción de peculado será investigado por la justicia penal (responsabilidad penal), por el Tribunal de
Cuentas (responsabilidad administrativa ordenada para la recomposición del erario público), por el Concejo
Deliberante (responsabilidad política) y, finalmente, por la justicia civil (responsabilidad civil).
No obstante, debido a la gravedad de la sanción que trae una condena penal y, fundamentalmente, porque el
juicio criminal —al igual que el contencioso administrativo y el procedimiento administrativo— es de
sustanciación plena, de amplia actividad probatoria y rige el principio de búsqueda de la verdad material o real,
con lo cual, los hechos ventilados y descubiertos en dicho marco procesal no pueden —por elementales razones
de coherencia y sentido común— ser contradictorios con los revelados en otro juicio, procedimiento o proceso
especial; es que el proceso penal guarda una íntima vinculación con los demás (27).
Bajo ese parámetro, el art. 255 del dec.-ley 6769/1958 prevé varios de estos supuestos reglándose la
actividad que el Concejo debe ejercer ante cada caso, a saber:
a) Si al concejal se le imputa un delito doloso será destituido de pleno derecho cuando medie condena firme
(art. 255, primer párr.). De esta forma, quedan descartados los delitos culposos, haya o no condena firme.
Además, el Concejo no podrá destituir al edil condenado por delito doloso mientras se encuentren tramitando
los recursos ordinarios y extraordinarios que el propio interesado articule oportunamente o, en su defecto, hasta
tanto estén vencidos los plazos para hacerlo.
b) En caso de que el concejal sea detenido y se le haya dictado el auto de prisión preventiva y este esté
firme, procederá su suspensión preventiva (art. 255, segundo párr.). Acá tampoco la ley discrimina sobre si se
trata de un delito doloso o culposo; lo que interesa —en definitiva— es que el concejal esté privado de su
libertad efectivamente y en virtud de pronunciamiento judicial firme.
No obstante, las decisiones sobre libertad en el marco de un proceso penal, es decir, cuando todavía no hubo
sentencia firme sobre el fondo del asunto, no causan estado y es una derecho-garantía del imputado requerir
periódicamente al juez la revaluación de su situación procesal, en cada caso, aportando nuevos elementos
probatorios y garantías de que el riesgo de elusión y de entorpecimiento probatorio se encuentran neutralizados.
Interpretar lo contrario es, sencillamente, una violación el principio de inocencia. También, vale la pena analizar
brevemente qué pasaría ante situaciones de morigeración de la prisión preventiva (v.gr., prisión domiciliaria,
salidas laborales, etc.) donde también está en juego el principio de inocencia del concejal pero, ante todo, no
olvidemos que —nos guste o no— estamos ante un legítimo representante del pueblo elegido democráticamente
en comicios celebrados de acuerdo con lo que manda la Constitución provincial; con lo cual, en la ponderación
de las circunstancias, no puede soslayarse dicho condimento para realizar el esfuerzo argumentativo de que toda
limitación a tales derechos debe ser interpretado restrictivamente. Ante una situación de tal gravedad, al
concejal no le cabe otra herramienta más requerir una medida cautelar directamente ante la Suprema Corte (28).
En este punto, aclaremos que, aun tratándose de un delito doloso con condena firme, la destitución de pleno
derecho y/o la suspensión preventiva recientemente explicada no proceden cuando se trate de delitos de acción
privada (art. 255, cuarto párr.) (29).
c) Por su parte, cuando se dicte el sobreseimiento definitivo o, en su caso, la absolución; la restitución del
edil a su cargo será inmediata (art. 255, tercer párr.). Aunque este precepto parece —en su literalidad— claro,
no lo es tanto cuando queramos interpretarlo a la luz de los casos prácticos que se dan en la realidad.
Así, pues, y relacionándolo con el punto anterior, imaginemos que el funcionario está sometido a un proceso
penal largo (como es la mayoría de las veces) y se la ha dictado la prisión preventiva. Esta medida cautelar
procesal de extrema gravedad y ultima ratio tiene un límite temporal y su legitimidad —desde el punto de vista
constitucional— está atada al cumplimiento de aquella exigencia. El art. 169 del Código Procesal Penal
provincial dispone que podrá ser excarcelado por algunas de las cauciones previstas en este capítulo, todo
detenido cuando: 11. El Juez o Tribunal considerase que la prisión preventiva excede el plazo razonable a que se
refiere el art. 7º, inc. 5º) de la Convención Americana de Derechos Humanos en los términos de su vigencia,
teniendo en cuenta la gravedad del delito, la pena probable y la complejidad del proceso.
Si bien el término "plazo razonable" puede ser considerado como un concepto jurídico indeterminado; la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido un parámetro para juzgar como irrazonable al
tiempo de duración de una prisión preventiva en los tres años (30). Un particular precedente que debemos tener
en cuenta es el conocido caso "Furlán" (31); en este caso la Corte Interamericana de Derechos Humanos aplicó el
test de plazo razonable, para lo cual se valoraron los cuatro elementos que la jurisprudencia ha establecido para
determinar la razonabilidad del plazo: a) complejidad del asunto; b) actividad procesal del interesado; c)
conducta de las autoridades judiciales, y d) afectación generada en la situación jurídica de la persona
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involucrada en el proceso.
De esta manera, es posible que se presente la situación que un concejal, pese a estar sometido a un proceso
penal en trámite, haya obtenido su libertad por vencimiento del plazo razonable para ello, previa evaluación y
pronunciamiento del órgano jurisdiccional competente. En este caso, a pesar de no haber obtenido el
sobreseimiento ni —obviamente— la absolución porque el proceso continúa tramitándose y había sido
suspendido preventivamente del Cuerpo en virtud de lo previsto en el segundo párrafo del art. 255 de la LOM,
corresponde —por lo tanto— su inmediata restitución a sus funciones.
Investigación y juicio comunal. El denominado juicio de responsabilidad política, similar de la de los jueces
(32),es la que tiene el intendente y concejales ante el Estado; se caracteriza por la circunstancia de que se aplica
a estos no para sancionarlos sino para mantener el debido resguardo de los intereses confiados a su custodia.
En tal sentido, las normas que contiene la Ley Orgánica de las Municipalidades que autorizan al Concejo
Deliberante a destituir al Intendente municipal o a cualquiera de sus miembros tienen un profundo sentido
democrático y republicano, y un fundamento histórico constitucional, pues el Concejo Deliberante es el órgano
donde esencialmente reside la autoridad municipal y al que cabe reconocer fundamentalmente origen popular,
circunstancias que justifican que sea él quien natural y primariamente controle la labor del Departamento
Ejecutivo y juzgue su responsabilidad política. En estos casos se evalúa y examina la razonabilidad de una
trascendental decisión que se adopta ante la existencia de hechos graves que comprometen la responsabilidad
política del funcionario (33).
Casos en que procede. El art. 249 de la LOM dispone que corresponderá al Concejo Deliberante juzgar al
Intendente en los siguientes casos:
1. Transgresiones diferentes a las previstas en el artículo anterior.
2. Negligencias reiteradas que califiquen de grave la conducta en el ejercicio de sus funciones lesivas al
interés patrimonial del municipio.
3. Incapacidad física o mental sobreviniente.
Conforme el penúltimo párrafo del art. 255 de la LOM (34), los supuestos referidos precedentemente son
aplicables de igual forma y procedimiento que al intendente.
Como podemos constatar, las situaciones fácticas contempladas por la norma citada son de una amplitud y
generalidad enormes, al punto tal, que caen en la ambigüedad. Sin embargo, como apuntamos más arriba, hay
que tener en cuenta que el fin teleológico de este régimen de responsabilidad especial no busca sancionar sino
resguardar el interés público, por sobre todas las demás, implicancias que puedan generar los hechos que
motivan el procedimiento institucional. Por eso, el legislador concedió un holgado margen para que el Concejo,
como órgano natural llamado a juzgar la responsabilidad política de sus miembros y del propio Intendente,
pueda detectar, de acuerdo con las circunstancias y a los contextos que se presenten, las conductas de aquellos
que sean reprochables desde el punto de vista democrático, institucional y sus capacidades de gestionar la cosa
pública.
Comisión Investigadora. La LOM crea un órgano especial en el seno del Departamento Deliberativo
destinado a llevar a cabo la tarea investigativa que recabará, compulsará, recibirá y recogerá todos los elementos
probatorios conducentes para descubrir la verdad real de los hechos que dieron motivo a la instrucción con el fin
de dar sustento argumentativo y fáctico al pronunciamiento que finalmente dicte el Cuerpo al momento de
juzgar la conducta del funcionario inculpado (35). Para esta tarea tendrá un plazo de treinta [30] días (36).
La Comisión será integrada por concejales con la aprobación de las dos terceras partes del total de sus
miembros y deberá constituirse con no menos de una cuarta parte de estos y representación de todos los bloques
reconocidos
Una vez cumplida la investigación, el intendente o concejal sumariado podrá efectuar descargos y aportar
pruebas en un plazo de diez [10] días. Vencido este plazo, la Comisión deberá elevar al Concejo su informe en
un plazo máximo de quince [15] días para que, en Sesión Especial, califique la gravedad de los hechos.
En todos los casos, para la suspensión preventiva deberá calificarse por decisión debidamente fundada la
conducta juzgada, conforme lo dispuesto en los incs. 1º, 2º y 3º del art. 249 de la LOM, mediante el voto de las
dos terceras partes del total de los miembros del Concejo.
Plenario del Concejo. Cumplidos estos requisitos, para la destitución del intendente o concejal, según sea el
caso, el Concejo deberá designar Sesión Especial con ocho [8] días de anticipación como mínimo, publicarse en
el Boletín Oficial y difundirse a través del sitio web oficial del municipio, sin restricciones (art. 108, inc. 18,
LOM). Además, deberá anunciarse la Sesión Especial con cinco [5] días de anticipación como mínimo,

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mediante avisos en medios de comunicación de la localidad.

En el mismo acto, citar al intendente o concejal con ocho [8] días de anticipación como mínimo en su
domicilio real, por cédula y con adjunción de copia de las actuaciones cumplidas durante la investigación. Los
concejales deberán ser citados por telegrama colacionado, expresando el asunto que motiva la citación. A ese
efecto, los concejales deberán constituir domicilio en la zona urbana de la localidad cabecera del partido (art.
250, apart. 2º, LOM). No se comprende la diferenciación que tuvo el legislador respecto del emplazamiento de
los concejales con relación al intendente, porque en ambos casos, por cuestiones elementales de respeto al
debido proceso y al derecho de defensa, ambos funcionarios deben poder tener acceso a las actuaciones para
poder formular adecuadamente su defensa material. Asimismo, en lo relativo a la constitución de domicilio, que
únicamente lo exige para los concejales, tampoco tiene asidero porque por cuestiones procesales (v.gr., citación
de testigos, audiencias, vistas y traslados de documental, pericias, etc.) tanto el Cuerpo como el propio
funcionario imputado deben tener la mayor certeza posible de que los requerimientos, citaciones, vistas y
traslados se diligencian útilmente en el domicilio constituido.
El intendente, a diferencia del concejal, por obvias razones, podrá ser asistido por los secretarios del
Departamento Ejecutivo. Igualmente, ambos funcionarios (intendente y concejal) podrán ser asistidos por
letrados (abogados).
Pese a que la LOM no haga referencia explícita, la Sesión Especial convocada por el Concejo tiene la
naturaleza de ser un verdadero juicio o plenario donde deben regir las reglas de la inmediación, debate y control
probatorio. Por esta razón, el presidente del Concejo (que puede no ser abogado o, aun siéndolo, no tener la
experiencia o credenciales de idoneidad suficientes) debería ser asistido por el Asesor Letrado de la
Municipalidad para dirigir el debate. La acusación, durante el plenario, debería encargarse a los jefes de bloque
quienes podrán hacer uso de la palabra de acuerdo con las reglas establecidas en el propio Reglamento Interno.
La destitución del intendente se resolverá por decisión debidamente fundada, mediante las dos terceras
partes de votos del total de los miembros del Concejo. Obsérvese, aquí, una asombrosa diferencia respecto de
los concejales, en que para su destitución la LOM exige el voto de las dos terceras parte computadas con
relación a los miembros capacitados para votar. Eso sí, el concejal imputado no tendrá derecho a voto; que será
reemplazado por el concejal suplente correspondiente (37).
En cuanto a la suspensión preventiva que el Concejo imponga al intendente a raíz de la calificación del art.
249, no podrá mantenerse más allá de los noventa [90] días posteriores a la fecha de notificación de esta al
acusado. Dentro de ese plazo (noventa días) el Concejo deberá dictar resolución definitiva; si no lo hiciera, el
intendente recuperará de hecho el pleno ejercicio de sus facultades como tal. Igual efecto sobrevendrá cuando el
pedido de destitución no cuenta con la mayoría que exige el art. 250 (dos terceras partes de votos del total de los
miembros del Concejo). Advertimos, aquí, que tal precepto no se aplica a los concejales imputados; puesto que,
ante la omisión normativa, podrían estar suspendidos preventivamente por mayor tiempo. Esta disposición —en
apariencia injusta— tiene su lógica en que el intendente, como titular del Departamento Ejecutivo, es el
encargado directo y primario de la administración general de la municipalidad (art. 107, LOM), con lo cual, sus
atribuciones como gestor de la cosa pública, no pueden estar suspendidas indefinidamente, porque de lo
contrario se produciría una significativa merma en la dinámica de la gestión diaria en contra del interés general.
De acuerdo con el rol que cumple un concejal, como integrante de un cuerpo colegiado, la medida preventiva de
suspensión es más elástica y tolera una mayor flexibilidad que de modo alguno puede ser interpretada como
arbitrariamente indefinida porque también estamos en presencia de un servidor público democráticamente
elegido.
III.3. La sanción del Cuerpo. Naturaleza jurídica
Aclaración previa. El poder indivisible del Estado. Muchos son los autores que han desarrollado el tema.
Muchas son las obras en que ha quedado plasmada la idea del poder indivisible del Estado. Sin embargo, he
encontrado en las palabras del profesor Javier Barraza la más nítida, concisa y práctica explicación sobre el
tema, de modo que, en las próximas líneas haré referencia a ella.
En el imaginario colectivo —señala Barraza (38) — se hace referencia erróneamente al principio de división
de poderes, a pesar de ello, el poder es único e indivisible, lo que se divide y separa son los órganos que ejercen
ese poder, como así también las funciones que se le encomiendan a aquellos. En consecuencia, sería
conveniente hablar de separación más que de división.
De esta manera, ninguno de los poderes ejerce exclusivamente los cometidos específicos que están ínsitos en
su composición y hacen a la naturaleza de la actividad que comúnmente desarrollan. Es decir, que el Poder
Legislativo, además, de sancionar leyes (en sentido formal y material), que es su función natural, también ejerce
función administrativa cuando regula, p. ej., la relación de empleo con sus dependientes, lleva a cabo la compra
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o alquiler de un inmueble, insumos o servicios, ejerce superintendencia en el funcionamiento de sus salas o

cámaras, etc. También, ejerce función jurisdiccional, como es el caso que aquí estamos analizando, es decir,
cuando el Cuerpo se constituye como tribunal que juzga y emite una decisión fundada en derecho para resolver
una controversia en el seno de su estructura en resguardo del interés público.
En el mismo orden, el Poder Judicial no solo dicta sentencias con carácter de cosa juzgada a través de sus
operadores naturales que son los jueces o magistrados; sino que también, estos funcionarios, a través de sus
estructuras orgánicas, ejercen funciones administrativas en su relación con sus empleados o cuando deben
realizar contrataciones para comprar insumos, alquilar o comprar inmuebles, etc. Por su parte, ejercen función
legislativa cuando, p. ej., emiten circulares o reglamentos de carácter normativo tendientes a regular el
funcionamiento de la organización judicial (v.gr., Acordadas o Acuerdos, Resoluciones, Circulares, etc.).
Por último, la Administración o Poder Ejecutivo no realiza únicamente la gestión general como
administrador, sino que también legisla cuando dicta reglamentos para regular la organización de su estructura
caracterizada por la jerarquía, o confecciona pliegos para reglamentar licitaciones. A su turno, luego de una
evolución jurisprudencial (39), también se le reconoce a la Administración el ejercicio de su función
jurisdiccional a través de los tribunales administrativos u órganos que ejercen dicha función.
Entonces, ¿cuál es la naturaleza jurídica de la sanción que aplica el Concejo Deliberante a sus miembros o,
según sea el caso, al Intendente? Primero tenemos que situarnos en el hecho que estamos en el seno de un
Órgano Legislativo a nivel municipal. Consecuentemente, cuando este órgano dicta un decreto para autorizar la
concesión de un servicio público local, pese a que muchas veces se haga —erróneamente— mediante
ordenanza, lo cierto es que aquella concesión es un acto administrativo del Departamento Deliberativo y no,
propiamente, una ley. De igual modo, cuando el Concejo Deliberante promueve una investigación en el marco
de un procedimiento contradictorio contra el funcionario imputado y, finalmente, dicta un pronunciamiento
condenatorio o absolutorio, está ejerciendo una función materialmente jurisdiccional. Ciertamente, no es un acto
administrativo ni un ejercicio de una función materialmente administrativa. Por lo tanto, sus decisiones no son
pasibles de recursos administrativos. Prueba de ello es la regulación establecida en los arts. 689 y 690 del Cód.
Proc. Civ. y Com. de la Provincia.
III.4. Supuestos. Impugnación
Como adelantamos antes, lo primero que debemos hacer ante cualquier tipo de acto o decisión que
pretendamos impugnar es determinar frente a qué tipo de acto o decisión nos encontramos; dicho de otra
manera, hay que discernir siempre la naturaleza jurídica de lo que pretendemos recurrir porque
—sencillamente— de ello depende el régimen impugnativo aplicable y la suerte que tendrá nuestro planteo.
Pero realizar tal discernimiento no es tarea sencilla porque muchas veces depende del órgano del cual emana
la decisión que pretendemos cuestionar y, a su vez, también dependerá de qué tipo de función se encuentra
ejerciendo en el caso concreto.
Ahora bien, ya verificamos que el procedimiento y sanción aplicables al intendente municipal o concejales
constituye un ejercicio de la función materialmente jurisdiccional del Concejo Deliberante. Aclaremos que el
Concejo Deliberante no es un tribunal administrativo, sino que es el Órgano Legislativo ejerciendo cometidos
de resolución de conflictos.
En consecuencia, como ya vimos, el producto de tal procedimiento puede acarrear, según la LOM, dos tipos
de sanciones: 1) correctivas (apercibimiento y multa) y 2) expulsiva (destitución). La suspensión, conforme la
LOM, es una medida preventiva y no una sanción; de modo que, considero inconstitucional los Reglamentos
Internos de algunos municipios que prevén dicho castigo como una sanción aplicable.
Dicho ello, las sanciones correctivas serán aplicadas de acuerdo con lo previsto en los Reglamentos Internos
de cada Concejo. Este tipo de sanciones, a diferencia de la destitución, no genera el denominado conflicto de
poderes que habilitaría la intervención directa de la Suprema Corte ante una impugnación. Por lo tanto, la forma
de impugnar las sanciones correctivas es a través de la vía ordinaria ante los jueces en lo contencioso
administrativo con competencia territorial en el lugar asiento del Concejo Deliberante que se trate.
En cambio, cuando la sanción es la destitución del funcionario, se genera el conflicto de poderes que prevé
la Constitución de la provincia (art. 196) y el dec.-ley 6769/1958 (art. 261).
III.5. La discrecionalidad frente a la actividad reglada del Concejo Deliberante
La LOM deja muy poco margen para la discrecionalidad en lo concerniente al procedimiento que debe
observar el Concejo para la destitución de concejales o, según sea el caso, del Intendente.
Así, la ley realiza una detallada regulación de las etapas del procedimiento y las mayorías que deben

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conformarse en cada caso. Estos recaudos no pueden ser soslayados, bajo pena de nulidad.
Distinta es la situación para la calificación de los hechos que se estiman como atentatorios para la función
pública que el imputado está llamado a prestar y la decisión de finalmente destituirlo. Aquí la discrecionalidad
es ostensiblemente más amplia y permite al Cuerpo moverse dentro de un holgado margen cuyos únicos límites
serán la razonabilidad y la debida fundamentación.
Cuando el art. 249 de la LOM establece que al Concejo Deliberante corresponderá juzgar al intendente (y
concejales, por remisión del art. 255, quinto párrafo) en los casos enumerados en los incs. 1º, 2º y 3º, podemos
detectar a simple vista la indeterminación de las conductas concretas que son pasibles de sanción.
En consecuencia, estamos en un contorno difuso donde la penumbra es la regla cuyo propósito subyacente
reposa en los valores imperantes en cada comunidad; es decir, que para una sociedad la conducta indecorosa de
un funcionario durante su ejercicio puede no repercutir de la misma manera en comparación con otros
municipios, con lo cual, lo que la ley ha dejado al arbitrio de cada Cuerpo es, nada más ni nada menos, el
resguardo y protección de las virtudes significativas para la sociedad local donde imperan. De igual forma,
equivocarse reiteradamente en la confección de proyectos de ordenanza, desconocer el funcionamiento de la
gestión municipal, maltratar a empleados, etc. puede no constituir una conducta grave para todas las comunas
por igual.
Supongamos, p. ej., que un concejal concurre a un medio de prensa (radio, televisión, periódico) o a través
de las redes sociales y difama sin tapujos una obra pública recientemente inaugurada por el intendente, y
propinando algún que otro insulto, manifiesta que dicha obra no era una prioridad para la sociedad. Este cuadro
fáctico deja mucho margen para la discrecionalidad del Concejo que, ante una denuncia y dependiendo la
repercusión pública que aquellas manifestaciones generaron, "negociación política mediante", puede promover
el juicio de responsabilidad política correspondiente.
El caso previsto en el inc. 2º del art. 249 acota un poco la franja de discrecionalidad, puesto que la norma
exige, como recaudo objetivo, que las negligencias deben ser "reiteradas", constituir "grave conducta",
ejecutadas "en ejercicio de sus funciones" y, además, deben ser "lesivas al interés patrimonial del municipio".
Aquí, estamos ante una discrecionalidad reglada, ya que, como señalamos, la propia norma delinea y contorna
determinados requisitos que deben observarse para que proceda el juzgamiento del Cuerpo Deliberativo.
Muchos autores sostienen que la discrecionalidad es sinónimo de elección; elegir entre varias opciones
igualmente legítimas y justas. Disiento con ellos. Siguiendo a Hart, la discrecionalidad es el nombre de una
virtud intelectual: es prácticamente un sinónimo de sabiduría práctica o prudencia; es la capacidad de discernir o
distinguir qué es lo que debe hacerse en diversos campos y, etimológicamente, está relacionada con la noción de
discernimiento (40).
Lo anterior sugiere que hay un tipo de elección que no deberíamos considerar como ejercicio de
discrecionalidad, p. ej., los casos en los que, al elegir, simplemente nos dejamos llevar por nuestros deseos o
caprichos personales inmediatos.
El ejercicio de la discrecionalidad en el derecho presupone que su aplicación es realizada por funcionarios
que ocupan un cargo de responsabilidad pública. Por tanto, se entiende que, si lo que hacen los funcionarios no
está estrictamente determinado por reglas específicas, sino que se les deja un margen de libertad, elegirán
responsablemente en atención a su cargo y no se dejarán llevar por sus preferencias personales o de
conveniencia política. Lo que se debe imponer es un criterio que sea razonable en vista de los datos disponibles.
III.6. La Ley de Ética en la Función Pública. Su alcance. Aplicación ante ausencia de norma local
Uno de los argumentos desplegados por el concejal en el caso comentado en este trabajo fue que la ley
25.188 "Ética en la Función Pública" no era aplicable al régimen municipal. Si bien dicho argumento, a primera
vista, puede resultar atractivo, es falaz.
En primer término, la ley 25.188, aunque no lo diga expresamente, es una Ley de Presupuestos Mínimos que
no puede ser inobservada por ningún funcionario público en todo el territorio nacional a la luz de la
Convenciones Internacionales vigentes que nuestro país a firmado y ratificado, como p. ej., la Convención
Interamericana Contra la Corrupción, ratificada por ley 24.759. Además, a pesar de la invitación de adhesión
formulada por la misma norma a las provincias y a la CABA (41), la materia regulada no está reservada a los
gobiernos provinciales exclusivamente sino que cae dentro de las facultades y atribuciones implícitas que tiene
el Congreso Nacional para complementar convenientemente los poderes concedidos por la Constitución
Nacional, entre los que se encuentra, claro está, la Ética Pública como valor superior de la forma republicana de
gobierno (art. 33, CN).
III.7. La expresión "en ejercicio de su cargo" como concepto jurídico indeterminado
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Los conceptos jurídicos indeterminados. Las leyes emplean frecuentemente conceptos que no tienen un
significado preciso, lo cual impide subsumir directamente en la norma los presupuestos de hecho para resolver
un caso particular; tales como orden, seguridad, diligencia, moralidad, buenas costumbres, interés general,
buena fe.
Para aplicar las normas, la Administración les debe dar un contenido a estos conceptos o, para ser más
exactos, debe precisar su vinculación con los presupuestos de hecho. Por eso, se los denomina "conceptos
indeterminados" o "conceptos jurídicos indeterminados" (42).
La indeterminación de los conceptos jurídicos no significa que carezcan de toda configuración y que la
Administración esté facultada para asignarle cualquier contenido o significado. Así, explica Sanz Moreno (43),
la función positiva que cumple la indeterminación de los conceptos jurídicos no es la de crear un vacío
normativo dentro de cuyos límites cualquier decisión sea válida, sino, por el contrario, dar a la norma la holgura
necesaria para que, siendo más adaptable a la realidad, el resultado de su aplicación pueda ajustar con mayor
exactitud a la solución que la norma preconiza, al espíritu y finalidad de aquella.
Por último, dejemos aclarado que el empleo de conceptos jurídicos indeterminados en el lenguaje jurídico
no responde a deficiencia de técnica legislativa, sino, porque el legislador no puede prever toda la hipótesis en
que ha de aplicarse una norma determinada, ni asegurar su justicia frente a distintas situaciones de hecho que
pueden transformar los valores cuya consecución pretendió alcanzar esa norma.
La expresión "en ejercicio de su cargo". El argumento del Concejo Deliberante. Pivoteando en los
parámetros conceptuales brevemente desarrollados en el punto anterior, ya podemos detectar si el argumento
desplegado por el Concejo en el caso que estamos analizando se subsume o no en este concepto jurídico. Para
ello, la primera verificación que debemos realizar es la de ir a la norma que se señala como transgredida y
constatar los requisitos objetivos que la misma prevé para que se configure el supuesto de hecho abstractamente
previsto en aquella. Si allí no encontramos la respuesta, entonces, necesariamente debemos recurrir a la
jurisprudencia.
Para el Concejo Deliberante de Castelli la expresión "en ejercicio de su cargo", plasmado en la ley 25.188
(44),responde a un concepto jurídico indeterminado porque "ceñirse a una interpretación literal del término
cercena francamente la posibilidad de enmarcar a la ética pública como principio constitucional republicano a
ser cumplido..." (45).
En los conceptos jurídicos indeterminados, el margen de indeterminación existe para que la Administración
(o en su caso, el juez) se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la finalidad de la norma, para buscar la
solución justa, pero no para crear el concepto.
Entonces, habrá que indagar —entre otras cosas— en la intención del legislador al momento de sancionar la
ley (en este caso, qué quiso referirse cuando plasmó "en ejercicio de la función pública"). Pero también hay que
advertir que esa indagación representa —en verdad— un ejercicio de interpretación de la norma y de
integración, como sería el caso de la discrecionalidad [para completar] en un amplio margen que habilitan los
conceptos jurídicos indeterminados.
La opinión de los autores no es pacífica. Un sector sostiene que la aplicación del derecho es creación de una
norma particular, por lo cual tanto da que la Autoridad de decisión interprete el derecho o ejerza una potestad
discrecional, pues en ambos casos aporta su voluntad para generar un acto nuevo, diferente del que creó la
norma general (46). Inclusive, la creación de una norma particular lleva implícita una cierta discrecionalidad,
pues no existiría una sola interpretación válida de la ley, ni una solución única, sino varias posibles, entre las
cuales el intérprete elige la que estime más justa.
Otra postura, considera que el proceso por el cual se da contenido a conceptos jurídicos indeterminados para
aplicarlos a un caso particular es interpretación jurídica y no ejercicio de potestades discrecionales.
Consecuentemente, solo podría existir en esos casos una sola interpretación válida de entre las varias posibles,
una unidad de solución justa (47).
La discrecionalidad existe, en definitiva, allí donde el intérprete pueda valorar y apreciar cuál es la solución
justa, pero no cuando se limita —como acontece en este caso— a una simple comprobación.
No desconocemos, sin embargo, que la teoría de los conceptos jurídicos indeterminados (elaborada
originariamente por la doctrina alemana) tiene ciertas fisuras, pero ha permitido demostrar cómo ciertas
decisiones (sobre todo administrativas) consideradas discrecionales, en realidad, no son tales sino producto de
una interpretación jurídica y, de ese modo, es posible someterlas a revisión judicial.
También es verdad que puede haber casos que, en ocasiones, estemos ante criterios parcialmente jurídicos y
parcialmente juicios de valor, como es el caso de "utilidad pública" (48).
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En conclusión, la expresión "en ejercicio de la función pública" o "de su cargo" no constituye, propiamente,
un concepto jurídico indeterminado, sino de mera comprobación normativa, porque el intérprete —en el caso, el
Concejo Deliberante y luego la Suprema Corte— no gozó de un margen de discrecionalidad a partir del cual
pudo completar el término mediante juicios de valor o de su experiencia, determinándose con criterios políticos,
económicos o sociales; simplemente, se debió limitar a comprobar si el funcionario imputado estaba en ejercicio
o no de su cargo y, para ello, bastaba una mera verificación consistente en identificar el período eleccionario, su
resultado y la aprobación por la Junta Electoral de haber accedido al escaño municipal.
III.8. Las mayorías y minorías representativas como bien jurídico tutelado
Una de las observaciones que no puede pasarse por alto es la que realiza la Suprema Corte —a través del
voto de la Dra. Kogan— al señalar que, en la extralimitación de las atribuciones del Concejo, no solo se
lesionaron los derechos del edil imputado, sino que también, de modo reflejo, se comprometió el principio
republicano y democrático, que no solo tiende a dar primacía a las decisiones de las mayorías políticas, sino que
también resguarda a las minorías, pues ambas son inherentes al sistema (49).
Aquí, el Máximo tribunal ungió —dentro del régimen democrático y representativo local— a las "minorías"
como bien jurídico tutelable. No nos olvidemos que el análisis que realizamos en este trabajo trata sobre la
responsabilidad política del concejal; con lo cual, aquellos tópicos identificados con las democracias
constitucionales tienden a dar un marco público y de gobierno insoslayable.
La regla de la mayoría establece un modo de proceder consistente en que la mayor parte toma las decisiones;
el "principio" es entendido como aquella teoría o creencia según la cual la mayoría debe tomar las decisiones
colectivas, pues en ella reside propiamente el poder político. Por su parte, "gobierno" de la mayoría sería un
Estado donde las decisiones de los órganos colegiados representativos se adoptan de acuerdo con la regla de la
mayoría (50). Así, para Kelsen (51), la regla de la mayoría se encuentra justificada por los valores que promueve,
dado que gracias a esta regla de decisión es posible compatibilizar los valores de libertad e igualdad con la
necesidad de adoptar decisiones.
Desde la República romana, la regla de mayoría siempre ha sido el mecanismo idóneo para tomar decisiones
en los órganos colegiados. Para quienes justifican la regla de la mayoría con argumentos técnicos, esta es
simplemente un mecanismo útil para decidir en cualquier cuerpo colegiado, pero no la única manera de hacerlo
en la democracia, pues la necesidad de votar puede ser superada cuando se logra un acuerdo por consenso.
Por ello, el valor de la regla de mayoría no sería moral, sino técnico o práctico, porque permite adoptar
decisiones cuando la unanimidad es imposible debido a la pluralidad de opiniones. Esto tiene ciertos límites a su
aplicación. El límite de validez nos conduce al llamado "dilema de la democracia", que plantea la actitud que
debe adoptar un sistema democrático ante la intolerancia o ante la postura no democráticas.
Una parte importante de la doctrina constitucional y de la filosofía del derecho sostiene que los derechos
fundamentales constituyen una materia a la que no es legítimo aplicar la regla de la mayoría. No es legítimo
restringir ningún derecho fundamental mediante una decisión mayoritaria; incluso esta concepción valdría para
la unanimidad.
La regla de la mayoría tiene vinculación con un muy delicado equilibrio que requiere especial cuidado en su
aplicación en el Estado democrático constitucional y cuya dificultad queda en evidencia en este principio: la del
ajuste del ejercicio de un derecho individual fundamental y un proceso social de carácter colectivo.
Así, podríamos afirmar que el pueblo gobernante es solamente su parte mayor. Pero no esto no es preciso.
En primer lugar, porque la mayoría que decide no es ni debe interpretarse como una mayoría orgánica o
sustancial, sino la mayoría contingente y temporal que resulta de un procedimiento de votación específico.
Dicho de otra manera, las reglas del juego democrático presuponen que las decisiones se toman por mayoría,
pero también que esta puede cambiar. Por ello, el hecho de que una alternativa obtenga el mayor número de
votos en un momento determinado en modo alguno le asegura que en la siguiente votación lo volverá a lograr.
Además, la propia regla (o principio) de la mayoría exige el reconocimiento de la necesidad y legitimidad de
la existencia de minorías y —por consiguiente— de sus derechos, empezando por el de convertirse en una
nueva mayoría. En la democracia constitucional, mayorías y minorías son dos caras de una misma moneda (52).
De esta manera, la regla de la mayoría exige la participación de las minorías en la elaboración, aprobación y
aplicación de las políticas. Como las minorías son un elemento esencial de la voluntad popular y de la
legitimidad democrática, no solo tienen derecho a existir y a tratar de convertirse en nuevas mayorías, sino
también a influir en las decisiones públicas y en su control.
En otras palabras, el gobierno o poder de la mayoría solo adquiere legitimidad democrática estricta cuando
reconoce e incluye los derechos y la participación de las minorías. Si estas últimas se vieran excluidas
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totalmente o limitadas de modo irrazonable, optarían por retirarse, haciendo perder sentido —como es
evidente— a la propia regla de la mayoría (53).
En definitiva, repensando el caso planteado podemos verificar que —como bien ha sostenido Dworkin—
todos los derechos fundamentales son carta de triunfo ante la democracia. Así, los derechos fundamentales (en
el caso, se violó el derecho de defensa y el debido proceso) actúan como corazas protectoras de la
individualidad contra la amenaza mayoritaria.
Para concluir, diremos —en consonancia con Amaya (54) — que una decisión será democrática y
constitucionalmente legítima si ha sido adoptada de conformidad con los procedimientos democráticos
(legitimidad formal) y, al mismo tiempo, respeta los límites de contenido impuestos por la Constitución
(legitimidad sustancial). En pocas palabras, los procedimientos democráticos solo son posibles si se garantiza
constitucionalmente la vigencia de las precondiciones y las condiciones de la democracia.
IV. Conclusión
Con base a todo lo desarrollado, podemos extraer las siguientes conclusiones:
1. El conflicto de poderes suscitado dentro de un municipio en la provincia de Buenos Aires; sea entre el
Departamento Ejecutivo y el Departamento Deliberativo, o dentro del seno de este último, se resuelve mediante
el procedimiento previsto en el art. 196 de la Constitución Provincial y reglamentado por la LOM en los arts.
249, 255 y ss.
2. El juicio comunal de responsabilidad política se lleva a cabo en el ámbito del Concejo Deliberante
municipal; órgano que ejerce su función materialmente jurisdiccional (no hay actividad administrativa formal ni
material en este aspecto).
3. Para acceder a la revisión de la Suprema Corte únicamente debe tratarse de un conflicto de poderes por
destitución del funcionario; puesto que, en principio, las sanciones de amonestación y multas se aplicarán de
acuerdo con lo establecido en el Reglamento Interno del Concejo. El tribunal ha aceptado también su
competencia para entender, como conflicto de poder, la revisión de sanción de suspensión.
4. El ámbito de discrecionalidad del Concejo es muy amplio para determinar la conducta grave que amerite
la aplicación de una sanción; sin embargo, el procedimiento y mayorías exigidas en cada etapa es una actividad
pormenorizadamente reglada, de modo que, no puede apartarse, so riesgo de violar el debido proceso.
5. El juicio de responsabilidad política no busca sancionar al funcionario imputado, sino de restablecer el
vínculo de confianza institucional entre los representantes y la comunidad.
6. La Ley de Ética en la Función Pública es una norma marco que debe ser interpretada como de protección
mínima tendiente a resguardar los altos fines republicanos (arts. 33 y 75, inc. 32, CN).
7. La expresión "en ejercicio de su cargo" no es —en mi opinión— un concepto jurídico indeterminado, sino
de comprobación entre la situación fáctica y la norma.
8. No basta la decisión de la mayoría cuando se está frente a derechos fundamentales.
9. La suspensión de la ejecución de la medida adoptada por el Concejo debido a la promoción del trámite de
revisión ante la Suprema Corte (art. 263 bis in fine, LOM) no es una medida cautelar, sino que es un mandato
legal de suspensión de los efectos de la decisión que opera ipso iure desde la interposición de la impugnación y
hasta que se resuelva definitivamente la cuestión.
10. La revisión judicial alcanzará a la legitimidad de la sanción y a su razonabilidad y es un deber de la
Suprema Corte expedirse sobre ellas (art. 264, LOM).
(A) Abogado (UNR). Director del Instituto de Derecho Administrativo y Tributario del Colegio de Abogados de
Pergamino. Miembro titular de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Miembro adjunto de la
Asociación Argentina de Justicia Constitucional. Diplomado en Contrataciones del Estado y Sumarios
Administrativos (ECAE-PTN). En ejercicio de la abogacía pública local desde el 2012. Actualmente, es
subsecretario de Gobierno en la municipalidad de Pergamino.
(1) A partir de esta comprobación podemos observar que la ponderación llevada a cabo por el órgano judicial en
la revisión de la actividad administrativa (en el caso, en verdad y como veremos más adelante, se trató de una
actividad materialmente jurisdiccional por parte del órgano legislativo local) se ejerce de "mayor a menor"
como un efecto "embudo": primero se analiza el cumplimiento de las formas legales, es decir, si la actividad
juzgada se realiza conforme los procedimientos que establece la ley desde su máxima jerarquía hasta la inferior;
finalmente, en caso de que tales presupuestos se verifiquen, recién ahí comienza —quizás— la labor más
compleja de los jueces, cual es la de analizar los hechos acaecidos y que sirvieron de causa a la decisión
revisada, respetando la división de poderes y teniendo siempre en consideración la trascendencia pública de la
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cuestión sometida a decisión. Como señalé, en este fallo, el tribunal no necesitó revisar a fondo la razonabilidad
de la sanción porque —justamente— los vicios fueron detectados en un nivel primario de análisis. Por esta
razón, uno puede leer y releer el fallo cuantas veces quiera, sin embargo, no va a encontrar los supuestos hechos
de corrupción imputados al edil sancionado, la concreta conducta que se le reprocha y el señalamiento del grado
de participación que supuestamente tuvo.
(2) Antecedentes, Pto. IV, sexto y séptimo párrafo.
(3) BO 01/11/1999.
(4) Art. 21 inc. 7º, Ley del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires (14.442). BO 26/02/2013 y arts.
689 y 690, Cód. Proc. Civ. y Com.
(5) Art. 68: (Texto según Ley 11.690) "El Concejo realizará sesiones con el carácter y en los términos que a
continuación se indican: (...) 5. Extraordinarias: El Concejo podrá ser convocado por el Intendente a sesiones
extraordinarias, siempre que un asunto de interés público y urgente lo exija, o convocarse por sí mismo cuando,
por la misma razón, lo solicite un mínimo de un tercio del número de sus miembros (...)".
(6) Art. 83: "Son atribuciones y deberes del presidente del Concejo: (...) 3. Decidir en casos de paridad, en los
cuales tendrá doble voto".
(7) Art. 68 cit.: "(...) 4. Especiales: Las que determine el Cuerpo dentro del período de sesiones ordinarias y de
prórroga, y las que deberá realizar en el mes de marzo por propia determinación, para tratar el examen de las
cuentas, previsto en el art. 192, inc. 5º de la Constitución".
(8) Art. 249: "(...) A tal efecto designará una Comisión Investigadora integrada por concejales con la aprobación
de las dos terceras partes del total de sus miembros. La Comisión Investigadora deberá constituirse con no
menos de una cuarta parte de los mismos y representación de todos los bloques reconocidos".
(9) Art. 196. "Los conflictos internos de las municipalidades, sea que se produzcan entre los departamentos
ejecutivo y deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último, los de las distintas municipalidades entre sí o
con otras autoridades de la Provincia, serán dirimidos por la Suprema Corte de Justicia".
(10) Art. 255: (Texto según Ley 11.866) "Imputándose a un Concejal la comisión de un delito doloso, procederá
su destitución de pleno derecho, cuando recaiga sentencia condenatoria firme. Procederá su suspensión
preventiva de pleno derecho cuando hallándose detenido, se dictare en su contra auto de prisión preventiva
firme, sin perjuicio de la aplicación de lo previsto en el art. 249. El sobreseimiento provisorio definitivo, o la
absolución, restituirán automáticamente al Concejal al pleno ejercicio de su cargo. No procederá la destitución o
la suspensión preventiva cuando se tratare de un delito de acción privada (...)".
(11) Art. 263 Bis: (Texto según Ley 11.024) (Artículo Incorporado por dec.-ley 8752/1977) "Contra las
decisiones del Honorable Concejo Deliberante adoptadas con arreglo al procedimiento normado en los arts. 247
a 256, con excepción de los supuestos previstos en los arts. 248 y 255 primer párrafo, por la que se disponga la
suspensión preventiva o destitución del Intendente Municipal o de cualquier Concejal, así como en el caso del
art. 254 para estos últimos, procederá la revisión judicial por la vía del conflicto que prevé el art. 261 de la
presente ley. La promoción del conflicto suspenderá la ejecución de la medida adoptada la que no hará
ejecutoria hasta la resolución definitiva del mismo o el transcurso del plazo para su interposición, el que será de
cinco [5] días".
(12) Doctr. causas B. 54.451, "Saric" y B. 54.450, "Zakhem", resols. de 09/06/1992; B. 55.600, "López", resol.
de 15/02/1994; B. 58.988, "Ríos", resol. de 21/04/1998; B. 63.599, "Agugliaro" y B. 63.564, "Delia", ambas
resols. de 06/02/2002; B. 63.612, "Mazzieri", resol. de 24/04/2002; B. 68.087, "Lutteral", sent. de 30/11/2005;
B. 68.190, "Roberto Carlos", sent. de 08/04/2007; B. 69.288, "Fernández", sent. de 04/06/2008; B. 69.478,
"Córdoba", sent. de 11/03/2009; B. 70.973, "Coronel", sent. de 07/12/2011; B. 71.018, "Cepeda", sent. de
17/06/2015; entre muchas otras.
(13) Consid., pto. III, octavo párrafo.
(14) Art. 6º, res. 4/2018.
(15) La presidenta del Concejo, el intendente y el secretario de Vialidad habían sido ofrecidos como testigos por
el concejal imputado; todos ellos se excusaron, lo que fue aceptado por mayoría del Concejo. La Suprema Corte
recordó que la excusación es un instituto de excepción y no puede ser invocado por quien debe atestiguar en un
proceso o procedimiento administrativo para evadir la carga pública que pesa sobre quien debe colaborar con el
esclarecimiento de los hechos, para alcanzar la verdad jurídica objetiva. Agregó que la mera circunstancia de
que un testigo se encuentre comprendido dentro de las generales de la ley no resulta suficiente para
descalificarlo, si del contexto resulta la objetividad de su declaración. Finalmente, señala que la resolución de la
Comisión Investigadora 4/2018 denota un direccionamiento en la valoración de la prueba, al introducir lo que
denomina "observaciones impugnaticias", en los términos del art. 4556 del Cód. Proc. Civ. y Com., para
descalificar los testimonios prestados.
(16) SCBA, causa B 75523, "Céspedes s/ cautelar", sent. 26/09/2018.
(17) "Melgarejo, Nelson A. c. Consejo Deliberante de Puerto Piray-Misiones s/ recurso de apelación - conflicto

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de poderes — art. 137 - ley 257"; M. 198. XLIII. REX26/06/2007.

(18) Const. de Córdoba (art. 165, inc. c); Const. de Entre Ríos (art. 167, inc. b); Const. de Corrientes (art. 187,
inc. 2º); Const. de Formosa (art. 182); Const. de Jujuy (art. 164, inc. 6º); Const. del Chacho (art. 163, apart. 1º,
inc. d); Const. de Santiago del Estero (art. 193, apart. 1º, inc. a); Const. de Tucumán (art. 141); Const. de
Catamarca (art. 260); Const. de San Juan (art. 208, apart. 1º, inc. a); Const. de San Luis (art. 213, inc. 2º); Const.
de Mendoza (art. 206); Const. de Río Negro (art. 207), apart. 2º, inc. b); Const. de Chubut (art. 179, apart. 1.4);
Const. de Neuquén (art. 241, inc. b); Const. de Santa Cruz (art. 132, inc. 1º) y Const. de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (art. 113). De este modo, observamos que en las provincias de Santa Fe, Salta, Misiones, La
Rioja, La Pampa y Tierra del Fuego no se prevé un régimen de juicio originario, pleno y de instancia única
cuando existan conflictos entre órganos o poderes de un municipio. La Constitución de Tierra del Fuego
establece la "intervención" por ley fundada del municipio cuando la existencia de conflictos entre sus órganos
que comprometan gravemente la vigencia del principio de autoridad y las instituciones municipales (art. 185,
inc. 3º).
(19) Art. 75: Cada Concejo dictará su reglamento interno, en el que establecerá el orden de sus sesiones y
trabajo, el servicio de las comisiones, las atribuciones de los presidentes y las disposiciones concernientes al
régimen de sus oficinas.
(20) En la que se "copie" el precepto normativo (recaudos, requisitos y alcances) de la norma provincial. Así lo
establecen algunos Reglamentos Internos de los Concejos Deliberantes bonaerenses: Pergamino (arts. 7º y 87);
Trenque Lauquen (arts. 59 y 74); Morón (art. 52).
(21) El art. 110 del Reglamento Interno del H. Concejo Deliberante de San Nicolás instituye que: "En el caso de
que un concejal incurra en una falta más grave que las prevenidas en el artículo anterior, el Concejo, a
indicación del presidente, o por moción verbal de cualquiera de sus miembros, podrá suspenderlo por el término
que no pase de un mes, necesitándose para este caso los dos tercios de votos de los miembros presentes". El art.
7º del Reglamento del HCD de San Isidro señala que: "En el caso de tres inasistencias continuadas o cinco
alternadas, sin justificación del concejal ausente, el Concejo podrá suspender al miembro inasistente por el voto
de la mayoría de los miembros presentes, previa citación por telegrama colacionado para que comparezca a
justificarse, además, de aplicarle las sanciones a que se refiere el art. 254 de la Ley Orgánica de las
Municipalidades".
(22) Monto no actualizado por normativa provincial. Sin embargo, las multas serán dispuestas por el Concejo de
acuerdo con las prescripciones de sus reglamentos internos (art. 256, LOM).
(23) SCBA, causa B 69941, "Córdoba, Gustavo A. c. Concejo Deliberante de Villa Gesell", sent. 18/11/2008.
En similar sentido, previo a la reforma constitucional de 1994, el Máximo Tribunal provincial declaró abstracta
la cuestión sometida a su tratamiento porque la sanción de suspensión, motivo por el cual el concejal sancionado
había articulado la impugnación por la vía del conflicto prevista en el art. 187 de la Const. Prov. (actual art.
196), se había levantado y, en su lugar, se le aplicó una multa (SCBA, causa B 54.971, "Pérez", sent.
16/03/1993).
(24) Art. 2º, apart. 2º, ley 12.008. Pese que el supuesto que estamos analizando, esto es, una sanción aplicada
por uno de los órganos internos que conforman el régimen municipal (HCD) en ejercicio de su función
materialmente jurisdiccional, no esté dentro de la enumeración del artículo citado y, bien podría asimilarse a un
Tribunal de la Administración Pública, lo cierto es que no lo es. Sino que estamos ante un Órgano Especial de
resolución de conflictos internos dentro del seno deliberativo que ejerce, como dijimos, una función
materialmente jurisdiccional en virtud de su poder disciplinario sobre sus propios miembros. De esta manera,
por tratarse, en definitiva, no de una cuestión que recaiga estrictamente dentro de la llamada función
administrativa, sino más bien de un ejercicio constitucional, de corte institucional basado en el derecho público
local, corresponde la intervención del fuero especializado en la materia conforme la amplitud plasmada por el
legislador provincial en el último párrafo del art. 2º de la ley 12.008. Por ello, salvo que el Reglamento interno
prevea recursos o impugnaciones administrativas previas, el plazo para deducir la impugnación de aquella
sanción —por el principio de paralelismo de las formas— será el genérico de 90 días desde el día siguiente a la
notificación (art. 18, inc. a, Cód. Proc. Civ. y Com.). Además, también merece la aclaración que el sancionado
podrá impugnar el mismo Reglamento indirectamente en caso de que se agravie por alguna de sus disposiciones
y la sanción se fundamente en aquellas (v.gr., la aplicación de una sanción de suspensión prevista en el
Reglamento Interno cuando la misma no se adecúa a los parámetros y recaudos que establece la LOM).
(25) De aplicación tanto para los concejales como para el intendente.
(26) Los hechos que generan responsabilidad administrativa en el recinto son los que hacen al buen orden y
decoro de las sesiones. También, podríamos incluir las faltas menores (amonestación y multa) que la propia
LOM autoriza su regulación al Concejo Deliberante mediante el Reglamento Interno que se dicte al efecto. Vale
aclarar, por su parte, que este tipo de responsabilidad no debe confundirse con la generada a partir de la relación
de empleo entre los dependientes (empleados), que desarrollan sus tareas bajo un régimen de dependencia en el

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ámbito del Departamento Deliberativo, y la Presidencia del Concejo. Dicha relación está regida, al igual que
pasa en el Ejecutivo, por el Régimen Marco de Empleo Municipal, ley 14.656 (art. 1º).
(27) P. ej., art. 1.775, Cód. Civ. y Com.; art. 40, ley 14.656; etcétera.
(28) SCBA, causa B 74043 "Duarte", sent. 18/05/2016; causa B. 73.792, "Pera", sent. 26/08/2015; causa B.
73.125, "Pasini", sent. 23/04/2014, entre otros.
(29) Art. 73, Cód. Penal. Son acciones privadas las que nacen de los siguientes delitos: 1) Calumnias e injurias;
2) Violación de secretos, salvo en los casos de los arts. 154 y 157; 3) Concurrencia desleal, prevista en el art.
159; 4) Incumplimiento de los deberes de asistencia familiar, cuando la víctima fuere el cónyuge. Asimismo,
son acciones privadas las que, de conformidad con lo dispuesto por las leyes procesales correspondientes,
surgen de la conversión de la acción pública en privada o de la prosecución de la acción penal por parte de la
víctima. La acción por calumnia e injuria podrá ser ejercitada solo por el ofendido y después de su muerte por el
cónyuge, hijos, nietos o padres sobrevivientes. En los demás casos, se procederá únicamente por querella del
agraviado o de sus guardadores, o representantes legales.
(30) Corte IDH, "Romero Feris vs. Argentina", sent. 15 de octubre de 2019.
(31) Corte IDH, "Furlán y familiares vs. Argentina", sent. 31 de agosto de 2012.
(32) SCBA, causa A. 71.656, "Costa", sent. 23/08/2017.
(33) SCBA, causa I 72.060, "Altieri", sent. 15/07/2015; causa B. 72.438, "Tellechea", sent. 03/09/2014; causa
B. 70.973, "Coronel", sent. 07/12/2011. Ver también, causa B. 71.018, "Cepeda", sent. 17/06/2015.
(34) Art. 255: "(...) En el caso que un Concejal incurriera en los supuestos comprendidos en el art. 249, se
procederá en idéntica forma y procedimiento establecidos para el Intendente. La destitución será dispuesta
mediante el voto de las dos terceras partes computadas con relación a los miembros capacitados para votar".
(35) La Comisión tendrá como objeto reunir los antecedentes y elementos de prueba necesarios para la
valoración de los hechos, que deberán ser precisamente definidos (art. 249, cuarto párr., LOM).
(36) Art. 249, cuarto párr., LOM.
(37) Art. 19, LOM.
(38) BARRAZA, Javier I., "Tratado de derecho administrativo", Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2016, ps. 253 y
ss.
(39) CS, "Perelli de Mercatalli" Fallos, 234:715 (1956); "López de Reyes" Fallos, 244:548 (1959); "Fernández
Arias" Fallos, 247:646 (1960); "Rosales" Fallos, 253:485 (1966); "Dumit" Fallos, 284:150 (1972); "Ojeda"
Fallos, 301:1103 (1979); "Casa Enrique Schuster" Fallos, 310:2159 (1987); "Litoral Gas" Fallos, 321:776
(1998); "Ángel Estrada" Fallos, 328:651 (2005).
(40) HART, "Discrecionalidad", Doxa, 37, 2014, p. 85.
(41) Art. 46, ley 25.188.
(42) LUQUI, Roberto E., "Revisión judicial de la actividad administrativa", Ed. Astrea, Buenos Aires, 2005, t. I,
ps. 205-206.
(43) SANZ MORENO, "Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa", p. 194; citado
por LUQUI, Roberto, en ob. cit., p. 209.
(44) Art. 1º. La presente Ley de Ética en el ejercicio de la función pública establece un conjunto de deberes,
prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la
función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección popular,
designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose su aplicación a todos los
magistrados, funcionarios y empleados del Estado. Se entiende por función pública, toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o
de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.
(45) Antecedentes, pto. IV, cuarto párrafo.
(46) KELSEN, "Teoría pura del derecho", p. 163; RECASÉNS SICHES, "Nueva filosofía de la interpretación
del derecho", ps. 225 y ss.; cit. por LUQUI, en ob. cit., p. 211.
(47) GARCÍA DE ENTERRÍA, "La lucha contra las inmunidades del poder", RAP, 38, ps. 171 y ss., y
"Democracia, jueces y control de la Administración", ps. 134 y ss.; GARCÍA DE ENTERRÍA —
FERNÁNDEZ, "Curso de derecho administrativo", t. I, p. 448. En esta última obra, los autores precisan el
sentido de la expresión "unidad de solución justa", al señalar que "no significa que haya una sola y única
conducta capaz de merecer, entre todas las posibles, la calificación a la que el concepto apunta. Lo que quiere
decir exactamente es que en un caso dado la concreta conducta objeto de enjuiciamiento o es de buena fe o no lo
es, lo que remite a una apreciación de juicios disyuntivos, en la expresada fórmula alemana, ya que, no puede
ser dos cosas al mismo tiempo, como es evidente" (p. 449); cit. Por LUQUI, en ob. cit., p. 211.
(48) El concepto de "utilidad pública" se descompone en dos subconceptos: "utilidad" y "pública". La
determinación de la utilidad, o sea de la cualidad de útil que tiene una cosa, corresponde al ámbito de la
discrecionalidad, porque decidir lo que es útil para un fin determinado entre dentro del margen de apreciación y

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de valoración que tiene el Estado, hecha sobre la base de presupuestos no jurídicos. En cambio, el carácter
"público" para el cual va a ser destinado el bien a expropiar, no permite margen de discrecionalidad alguno, ni
varias soluciones jurídicamente admisibles. Es público o no; y si no lo es, es privado (LUQUI, ob. cit., ps.
213-214).
(49) Consid., pto. III, octavo párrafo (voto de la Dra. Kogan).
(50) CHUECA RODRÍGUEZ, "La regla y el principio de la mayoría", p. 157; citado por AMAYA, Jorge A.,
"Democracia y minoría política", Ed. Astrea, Buenos Aires, 2014, p. 19.
(51) KELSEN, "De la esencia y valor de la democracia", p. 139.
(52) AMAYA, Jorge A., "De mayorías y minorías en la democracia", Debates de Actualidad, 197, ps. 7-15.
(53) Esto es lo que pasa cuando se incluyen cláusulas no consensuadas con todos los miembros de un cuerpo
legislativo y el momento de la votación, la minoría política disidente (por no haber sido escuchada o porque
lesionaba un pacto previo) se retira del recinto para no convalidad, con su presencia, la legitimidad de la
votación que, finalmente, queda en poder de la mayoría. Esta es la peor enfermedad de la democracia.
(54) AMAYA, Jorge. A., ob. cit., p. 37.

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Título: El juicio de responsabilidad política a concejales

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lo desarrollado por el Procurador en su dictamen; sin embargo, les hace "compañía".

a todos los intereses sociales.

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mediante avisos en medios de comunicación de la localidad.

o alquiler de un inmueble, insumos o servicios, ejerce superintendencia en el funcionamiento de sus salas o

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