USO INTERNO

VIGENCIA VERSIÓN
Marzo 2024 1

TÍTULO:

INFORME TÉCNICO
ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN DE ASISTENCIA TÉCNICA

Gerente de División
Aprobado
Ramiro Canelos de Asistencia
por:
Técnica
Director de
Donald
Desarrollo de
Zhangallimbay
Asistencia Técnica
Revisado por:
Directora de
María Eleana
Seguimiento de
Chávez
Asistencia Técnica
Analista de
Cristhyan Hidalgo
Desarrollo de AT
Alejandra Analista Senior de
Valdivieso Desarrollo de AT
Elaborado
Especialista 1
por: Fernanda Terán
Seguimiento de AT
Analista Semi
Karla Arias Senior de
Seguimiento de AT
Índice de Contenido
1. ANTECEDENTES ..................................................................................................................... 3
2. MARCO LEGAL ....................................................................................................................... 5
3. Propuesta de intervención de Asistencia Técnica ................................................................. 8
3.1 Esquema estratégico de AT ................................................................................................. 8
a) Diagnóstico Integral: Metodología de “Estratos por deciles” ....................................... 9
b) Diagnóstico Integral: Senda de esfuerzo fiscal............................................................ 14
c) Diagnóstico Integral: Información Cualitativa............................................................. 15
3.2. Plan de Fortalecimiento Institucional, Seguimiento y Evaluación de Resultados. Esquema
de incentivos ........................................................................................................................... 16
3.3. Impacto estimado de la estrategia de AT........................................................................ 18
4. CONCLUSIONES ................................................................................................................... 23
5. RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 24
Anexo: Identificación Georreferenciada de los GADM por estratos e IESF ................................. 25

Índice de Ilustraciones
Ilustración 1: Esquema estratégico de Asistencia Técnica del BDE B.P: ....................................... 8
Ilustración 2: Autonomía Financiera promedio por estratos ...................................................... 10
Ilustración 3: Esquema de la Metodología de clúster para línea Base ....................................... 13
Ilustración 4: Senda de Esfuerzo Fiscal – Ingresos Propios – GAD Aguarico ............................... 15
Ilustración 5: Esquema de cumplimiento del PFI e incentivos de AT.......................................... 16

Índice de Tablas
Tabla 1: Distribución de GADS por estratos (criterio de tamaño Poblacional) ........................... 11
Tabla 2: Indicadores priorizados ................................................................................................. 11
Tabla 3: Distribución de GAD con Asistencia Técnica periodo 2018 - 2022................................ 19
Tabla 4: Tasa de variación anual de ingresos propios ................................................................. 20
Tabla 5: Resultados de la Proyección de Impacto de AT............................................................. 22
 1. ANTECEDENTES

El Estatuto Orgánico por Procesos reformado en septiembre de 2022, establece la misión

del Banco de Desarrollo del Ecuador: “Impulsar, acorde a las políticas de Estado, el
desarrollo sostenible con equidad social y regional, promoviendo la competitividad
territorial, mediante la oferta de soluciones financieras y servicios de asistencia técnica,
para mejorar la calidad de vida de la población”.

El mismo cuerpo legal, establece la misión de la Gerencia de División de Asistencia

Técnica (GDAT): “fortalecer las capacidades de gestión de los clientes del Banco,
mediante el desarrollo y transferencia de conocimientos, diseño e implementación de
políticas, programas, proyectos e instrumentos técnicos que fomenten el ejercicio eficaz
y eficiente de sus competencias a nivel territorial o sectorial”.

En este sentido, el BDE B.P. al constituirse en una banca de desarrollo enfoca su

accionar en el financiamiento de la obra pública y en el fortalecimiento de las
capacidades de los gobiernos autónomos descentralizados, mediante la asesoría
continua y la implementación de programas y productos técnicos que promuevan una
adecuada gestión de las finanzas municipales y un manejo eficiente de los servicios
públicos, cuyo objetivo último es la sostenibilidad de los servicios.

Para el efecto, el BDE B.P. a través de la Gerencia de División de Asistencia Técnica y

sus Coordinaciones Zonales aportan al fortalecimiento de las capacidades
institucionales en todo el territorio nacional, lo cual está en concordancia con el
artículo 151 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y
Descentralización (COOTAD) que expresa: Fortalecimiento institucional.- Con el
objetivo de generar condiciones necesarias para aquellos gobiernos autónomos
descentralizados ejerzan sus competencias con eficiencia, eficacia, participación,
articulación intergubernamental y transparencia; se desarrollará de manera paralela y
permanente un proceso de fortalecimiento institucional, a través de planes de
fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación y formación, en áreas como
planificación, finanzas públicas, gestión de servicios públicos, tecnología, entre otras.

Los programas y productos de asistencia técnica implementados por la GDAT se han

enfocado en fortalecer las capacidades técnicas y financieras de los GAD, a través de dos
grandes grupos de asesoría:

 Programa de Asistencia Técnica para la Gestión de Servicios de Agua

Potable y Saneamiento.
 Programa de Asistencia Técnica de Corresponsabilidad Fiscal, con sus
productos: Contribución Especial de Mejoras (CEM), Contribución Especial
por Mejoramiento Vial – CE Vial, Impuesto a la Propiedad Urbana y Rural
Predial (Urbano, Rural), Estrategia Integral de Cobranzas; Otros Tributos
3
 (Activos Totales y Patentes).

Las intervenciones de asistencia técnica (AT) implementadas, si bien han contribuido al

mejoramiento de la gestión financiera y de servicios de los gobiernos autónomos
descentralizados y sus empresas públicas, han carecido de una visión integral de la
intervención de la gerencia, al privilegiar el mejoramiento de una determinada temática
tributaria o no tributaria. Es decir, los resultados positivos son dispersos sin llegar a
valorarse y cuantificarse de manera integral.

Entre los principales aspectos identificados se listan los siguientes:

a) Ausencia de una línea base de las condiciones de sostenibilidad y esfuerzos

fiscales, que permita planificar y priorizar la agenda de trabajo de la
gerencia y realizar un análisis comparativo a efectos de medir el progreso
de los GAD.

b) Elaboración de diagnósticos a los GAD independientes y elaborados de

manera parcial, para evaluar las posibilidades de mejoras en su gestión.

c) Las actuales herramientas de diagnóstico consideran un número excesivo

de indicadores que están fuera del control directo del GAD y que distraen
el efecto de un esfuerzo fiscal, considerando las características propias de
cada institución.

d) Uso limitado de herramientas de análisis estadístico que permitan obtener

y medir indicadores que se ajusten a las capacidades de gestión directa de
un determinado GAD.

e) Falta de incentivos directos que permitan motivar el cumplimiento de los

planes de Fortalecimiento Institucional (PFI), sobre todo las estrategias de
corto y mediano plazo.

Por otra parte, la acción de la GDAT se complementa con el seguimiento a los planes
de fortalecimiento para asegurar su cumplimiento; no obstante, existe una ausencia de
evaluación ex post de la intervención en relación al impacto global que ha tenido en la
institución seccional y a nivel agregado, acompañada de una metodología que permita
la valoración integral de la asistencia técnica para el BDE B.P. como componente
fundamental en su rol de banca de desarrollo.

En este sentido, la Gerencia General solicitó a la GDAT configurar una nueva estrategia
de intervención de asistencia técnica bajo los siguientes lineamientos:

a) Iniciar el proceso de AT con una perspectiva integral de la institución

seccional y no por productos aislados.
4
 b) A partir del diagnóstico integral, diseñar planes de fortalecimiento
institucional (PFI) con metas alcanzables y medibles en el corto y mediano
plazo debidamente cuantificadas y consensuadas con el GAD.

c) En el transcurso de ejecución del PFI definir un esquema de incentivos

crediticios y de AT que se entregarían al GAD en relación al nivel de
cumplimiento de dicho plan.

d) Fortalecer la coordinación de diferentes actores que tienen la capacidad de

prestar servicios de fortalecimiento institucional (Cooperación
Internacional, universidades, instituciones del Gobierno Central) que
pueden complementar y potenciar la gestión de la GDAT.

Bajo estos parámetros, la GDAT ha diseñado una nueva estrategia de intervención de

Asistencia Técnica para la los GAD municipales, la misma que se expone en el presente
documento para su implementación.

2. MARCO LEGAL

Este capítulo pretende sobre la base de una revisión jerárquica de la normativa

ecuatoriana, puntualizar los aspectos legales más relevantes que rigen el accionar del
BDE B.P. para tener un marco de referencia jurídico integral y proponer en
consecuencia los cambios de nivel reglamentario interno que la GDAT requiere para
dar mayor capacidad de respuesta a la nueva estrategia de Asistencia Técnica.

En este sentido se parte de la Constitución de la República que en el artículo 226,

prescribe que las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras
o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley, y que tendrán el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitución. Por otra parte, la norma constitucional en el artículo
227, señala que la administración pública constituye un servicio a la colectividad que
se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación.

El artículo 310 de Constitución instituye que el sector financiero público: “tendrá como
finalidad la prestación sustentable, eficiente, accesible y equitativa de servicios
financieros. El crédito que otorgue se orientará de manera preferente a incrementar la
productividad y competitividad de los sectores productivos que permita alcanzar los
objetivos del Plan de Desarrollo y de los grupos menos favorecidos, a fin de impulsar
su inclusión activa en la economía.”

5
Por su parte, el Código Orgánico Monetario Financiero, en su artículo 365, define la
naturaleza de las entidades del sector financiero público, al señalar que éstas “se
constituirán como personas jurídicas de derecho público, con autonomía
administrativa, financiera y presupuestaria. En el ejercicio de sus actividades y servicios
financieros se regirán por las disposiciones de este Código, las que emitan la Junta, los
organismos de control, sus respectivos directorios, las aplicables a las instituciones
financieras y en lo demás, aplicarán la legislación que rige a las instituciones públicas.”.

El artículo 378 del Código Orgánico Monetario y Financiero, determina que entre otras,
es función del Gerente General: “(…)2. Acordar, ejecutar y celebrar cualquier acto,
hecho, convenio, contrato o negocio jurídico que conduzca al cumplimiento de las
finalidades y objetivos de la entidad (…)”.

Mediante Decreto Ejecutivo N° 867, de 30 de diciembre de 2015, se reorganiza el Banco

del Estado, entidad que pasa a denominarse Banco de Desarrollo del Ecuador B.P.; y,
define su naturaleza jurídica como entidad financiera pública, con personería jurídica
propia, con autonomía administrativa, financiera y presupuestaria, regido en el
ejercicio de sus actividades y en el desarrollo de servicios financieros por el Código
Orgánico Monetario y Financiero, el Decreto antes indicado, las normas que emita la
Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, los organismos de control, la
Junta general de Accionistas del Banco, su respectivo Directorio; y, en los demás, las
normas de su Estatuto Social y las que rigen a las instituciones públicas.

El BDE-B.P., es una institución financiera pública, cuya misión es impulsar, acorde a las
políticas de Estado, el desarrollo sostenible con equidad social y regional, promoviendo
la competitividad territorial, mediante la oferta de soluciones financieras y servicios de
asistencia técnica, para mejorar la calidad de vida de la población.

Mediante la resolución No. 2013-DIR-053 se aprueba y expide “LA REFORMA INTEGRAL

DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE GESTIÓN ORGANIZACIONAL POR PROCESOS DEL
BANCO DE DESARROLLO DEL ECUADOR B.P.”, en la cual se estable en los OBJETIVOS
ESTRATEGICOS como perspectiva de clientes, accionistas y comunidad el “Fortalecer la
gestión financiera y de servicios de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD)
y sus empresas a través de la Asistencia Técnica”.

Para cumplir con su misión, visión, objeto, atribuciones y responsabilidades, el Banco

de Desarrollo del Ecuador B.P., a través de la Gerencia de División de Asistencia Técnica,
fortalece las capacidades de gestión de los clientes del Banco, mediante el desarrollo y
transferencia de conocimientos, diseño e implementación de políticas, programas,
proyectos e instrumentos técnicos que fomenten el ejercicio eficaz y eficiente de sus
competencias a nivel territorial o sectorial.

El Directorio Institucional, mediante Resolución 2017-DIR-041 de 14 de junio de 2017

expide las políticas de asistencia técnica del Banco de Desarrollo del Ecuador B.P.,
6
estableciendo como misión del servicio fortalecer las capacidades de gestión de los
GAD y sus empresas públicas, mediante el desarrollo de conocimientos, diseño e
implementación de programas, proyectos e instrumentos técnicos que fomenten el
ejercicio de sus competencias a nivel territorial o sectorial.

La estrategia de AT a presentarse en este documento requiere de financiamiento; en

este sentido, el BDE B.P. de acuerdo al Libro Segundo – Tomo I, Título 1 Del Crédito,
Capítulo I, Sección 1, Art. 2.1.1.3.- CRITERIOS Y POLÍTICAS DE CRÉDITO
(Codif.RGOPERCRED/3//2008-DIR-033/ // 2010-DIR-042/1 // D.E. No. 867 30-12-2015/3
// D.E. No. 732 del 13- 05-2019, menciona en los literales i) “en las operaciones del Banco
se financiará el componente de asistencia técnica para fortalecimiento institucional, con
cargo a recursos no reembolsables, aportes de la entidad y/o crédito”; y, j) “Los proyectos
financiados propenderán a mejorar la gestión financiera, operativa y administrativa,
tanto de las entidades solicitantes como de los servicios que éstas prestan;”.

Adicionalmente, en el Libro Segundo – Tomo I, Título 1 Del Crédito, Capítulo I, Sección

1, Art. 2.1.1.4.- CONTRAPARTE Y FINANCIAMIENTO (2008-DIR-033/2.1) se manifiesta
que… “Se considerará el cofinanciamiento complementario, por medio de asignaciones
no reembolsables, provenientes de: normas legales y reglamentarias; de los excedentes
del Banco generados al término del ejercicio económico, por el giro ordinario de sus
actividades crediticias; de los Gobiernos Autónomos Descentralizados; y de las demás
entidades públicas y las que tengan finalidad social; así como de asignaciones del
Gobierno Nacional”.

Para este efecto, en el Libro Segundo, Tomo I, Título 2, De Los Recursos Sección 1, De las
Utilidades, Art. 2.2.2.2.- Redistribución De Utilidades se menciona que “La Junta General
de Accionistas conforme lo establece la normativa legal vigente, en razón de la
recomendación del Directorio del Banco de Desarrollo del Ecuador B.P. y en consecuencia
aprueba la propuesta presentada por el Directorio sobre la redistribución de utilidades
mediante la consolidación en nuevos recursos para optimizar la utilización de dichos
recursos, los cuales a partir de la presente se denominarán “Programas””, dichos
recursos se contemplan en el fondo Programa Fortalecimiento Institucional GAD-BDE
para la categoría de Inversión: Asistencia Técnica.

Finalmente, las condiciones de crédito se encuentran establecidas en el Libro Segundo -

Tomo I, Título 1, Del Crédito, Capítulo I, Del Reglamento De Operaciones De Crédito,
Capítulo IV, De Las Tasas De Interés, “Actualizar la tabla de tasas de interés activas
diferenciadas para operaciones de crédito de inversión pública del Banco de Desarrollo
del Ecuador B.P., en función de la calificación de riesgo de crédito del cliente: A1, A2, A3,
A4 y A5. Se discriminará con 0,25% a partir de la tasa de equilibrio, siendo la calificación
A1 la que corresponda esa tasa; considerando las tasas de interés máximas establecidas
por la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera”. De igual manera Art.
2.1.4.4.- CONSIDERACIONES (2020-DIR-020/3), se menciona en el literal “a) En ningún
caso, la tasa de interés aplicada a un crédito será inferior al 6,75%”; en este sentido, las
7
condiciones de financiamiento en lo relacionado a las tasas de interés, plazo de los
créditos y cupos de endeudamiento se requiere articularlos a los resultados de la
Asistencia Técnica, a fin de que mediante decisión de la Gerencia General se modifiquen
en tanto haya cumplimiento de los planes de fortalecimiento institucional que mejoren
sustancialmente la sostenibilidad fiscal de los GAD. La revisión de la normativa, nos
permite insertar la estrategia de intervención de AT amparados en el marco jurídico
descrito.

3. Propuesta de intervención de Asistencia Técnica

Al considerar las debilidades identificadas en el proceso actual de Asistencia Técnica que

se aplica en los diferentes productos establecidos y mencionados en los antecedentes,
es necesario replantear y ajustar varios aspectos para mejorar los impactos y visibilizar
los resultados que tiene la AT del BDE en la gestión de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados.

En esta sección se detallan los aspectos metodológicos que sustentan una nueva
estrategia de intervención de la AT y sus características. Se explican los ajustes en cada
una de las etapas del proceso que la Gerencia de División de Asistencia Técnica (GDAT),
llevará adelante.

3.1 Esquema estratégico de AT

Para tener una visión general de los ajustes establecidos en la nueva estrategia, la
Ilustración 1 muestra el ciclo completo de una intervención de AT, a partir de la cual, se
describen los aspectos más relevantes en cada fase del ciclo.

Ilustración 1: Esquema estratégico de Asistencia Técnica del BDE B.P:

Evaluación de
impacto de
Seguimiento AT
PFI Monitoreo de Cumplimiento
resultados del PFI
Deciles por Compromiso (Aplica Reporte para
Estrato y Institucional Incentivos) incentivos
a) Línea base Senda Fiscal Metas y
plazos,
Diagnóstico Nuevas Incentivos
Herramientas potenciales Incentivos
de AT
Coop.
Internacional:
Consultorías
(Estudios),
8 Capacitación
etc.
Elaborado por: GDAT
a) Diagnóstico Integral: Metodología de “Estratos por deciles”

Uno de los aspectos fundamentales que forman parte del proceso de trabajo de
asistencia técnica, es el establecimiento de una línea base que permita medir, organizar
y priorizar las instituciones con las cuáles se pretende trabajar en un periodo
determinado de tiempo. Para definir esta línea base la GDAT ha desarrollado la
metodología de análisis denominada “clúster jerárquico”, que permite estimar en un
solo indicador integral el esfuerzo fiscal de todos los municipios a nivel anual. Este
indicador denominado Índice de Esfuerzo y Sostenibilidad Fiscal recoge la información
de un grupo de 8 indicadores fiscales estandarizados, que han sido calculados a nivel per
cápita de cada ciudad, con el fin de atenuar la probable distorsión por el tamaño
poblacional en los GAD, construido con información de una serie de datos continua de
5 años obtenida del SIMWEB.

Para validar esta metodología se priorizaron los indicadores incluidos en el proceso bajo
las siguientes definiciones y supuestos:

 Los indicadores deben ser los más consistentes posibles; es decir, evitar que
exista sesgo en su medición1.
 Los indicadores deben estar disponibles en fuentes oficiales de información, de
manera anual, para mantener una medición recurrente de esta evolución.
 Los indicadores deben mostrar, de manera directa, los resultados de los
productos establecidos en los programas que ofrece actualmente la gerencia de
asistencia técnica.
 Los indicadores deben mostrar una dinámica considerable en el mediano plazo,
con el fin de que se puedan establecer metas consistentes.
Posteriormente, se distribuyen los municipios sobre la base de los resultados del Índice
de Esfuerzo en Sostenibilidad Fiscal (IESF) en 6 estratos, que son aquellos definidos y
empleados por el Ministerio de Economía y Finanzas con el fin de clasificarlos para
efectos fiscales y transparencia por las diferencias estructurales que tienen las finanzas
seccionales. Esta segmentación pretende reducir las comparaciones entre GAD que
estructuralmente son diferentes, como se muestra en el siguiente gráfico:

1
Al medir la eficiencia en la recaudación fiscal, se relaciona el total de recaudación con el total de la
emisión respectiva; sin embargo, en los GAD de menor población, no existe un proceso de emisión formal,
pues la emisión se genera sobre la base de la recaudación observada.

9
 Ilustración 2: Autonomía Financiera promedio por estratos

Fuente: SIMWEB
Elaborado por: GDAT

En la ilustración se puede apreciar la evolución del promedio del indicador de

Autonomía Financiera2 clasificado por cada estrato que refleja las distancias entre
estratos municipales y las diferencias estructurales ya mencionadas.

Esta estratificación implica que al interior de cada uno de los estratos se encuentran el
grupo de municipios ya clasificados por el MEF con su propio IESF que nos permite
realizar un análisis comparativo entre municipios similares sin sesgos financieros y de
tamaño poblacional, por cómo se construyeron los 8 indicadores fiscales y por el previo
filtro de los estratos. Luego de las pruebas estadísticas correspondientes se considera
que el agrupamiento en los estratos y las diferencias en el IESF entre municipios de un
mismo estrato son consistentes y plenamente comparables entre sí.

Cabe mencionar que el análisis comparativo al descomponer el IESF en los 8 indicadores,

se muestran las variaciones anuales de los montos de recaudación de los ingresos
propios, en los cuales, se enfocan los productos que actualmente ofrece la Gerencia de
División de Asistencia Técnica: Impuesto a la Propiedad Urbana y Rural, CEM, CE vial,

2
Este indicador de calcula dividiendo el total de ingresos propios, dividido para el total de ingresos
menos el ingreso por financiamiento.
10
Estrategia Integral de Cobranza, Otros Tributos (Activos Totales y Patentes), Ingresos
generados por tarifas de agua potable y saneamiento.

Por otro lado, en cuanto a la utilidad de agrupar a los municipios en los estratos del MEF,
nos permite identificar apropiadamente las diferencias estructurales y la necesidad de
emplear estos grupos, con el fin de reducir el sesgo en la estimación del indicador
integral (ver tabla 1). Adicionalmente, con el objetivo de no perder de vista al gasto que
realizan las instituciones, se considera adecuado el indicador de gasto total en personal,
como principal elemento que refleja la magnitud del gasto en relación a los ingresos
propios, muy característico en este tipo de institución local.

Tabla 1: Distribución de GADS por estratos (criterio de tamaño Poblacional)

Estrato Criterio de N° GADS

Clasificación
1 50
2 47
3 68
Tamaño Poblacional
4 34
5 20
6 2 (Guayaquil y Quito)
Elaborado por: GDAT

Con estos antecedentes, en la tabla 2 se muestran los indicadores seleccionados para el

proceso de integración. Evidentemente, los indicadores buscan identificar, de mejor
manera, los efectos e impactos que tiene el proceso de asistencia técnica en el
mejoramiento de la estructura de ingresos propios que gestionan los GAD, sin descuidar
el crecimiento de su principal gasto.

Tabla 2: Indicadores priorizados

Programa Producto Indicador (variación anual)

∆ Recaudación Ingresos Propios
Total de ingresos
Ingresos propios y
propios y gasto en ∆ Gasto Personal (remuneraciones
Gastos
personal corrientes de producción e inversión)

Predial ∆ Recaudación Predial

Corresponsabilidad CEM ∆ Recaudación CEM
Fiscal Activos Totales ∆ Recaudación Activos totales
Patentes ∆ Recaudación Patentes
Agua potable ∆ Recaudación servicio de agua
PATGES ∆ Recaudación servicio Alcantarillado
Saneamiento
Nota: ∆ representa la variación anual del indicador.
Elaborado por: GDAT
11
Una vez seleccionados los indicadores dentro de cada estrato, se aplica la metodología
de clúster jerárquicos, incluyendo la distancia euclidiana como elemento integrador.
Con este proceso cada indicador conforma un espacio dimensional, dado que el valor
integrado (IESF) se estima a través de la diferencia en la distancia, en la cual se ubica
cada una de las instituciones.

Por lo tanto, en cada estrato, se cuenta con un indicador que permite establecer un
ranking en función de la distancia de cada GAD con el punto de referencia. Mientras más
alejado (mayor valor del indicador integrado), la institución tendrá un peor
comportamiento con referencia a la dinámica fiscal del resto de GAD de sus estrato. Ello
permite establecer un ranking dentro de un mismo estrato.

Esta específica segmentación permite identificar otras instituciones que sean

comparables, además de poder identificar el camino que debe seguir una determinada
institución, en un corto o mediano plazo, con el fin de mejorar su estructura financiera
respecto de su municipio inmediato superior en el mismo estrato. Para ello, se divide
cada estrato en 10 grupos más pequeños, usando como límite los deciles del indicador
integrado. Para el estrato 5, se utiliza quintiles debido al número de GAD que conforman
este estrato (20). La ilustración 3 muestra, de manera simplificada, todo el proceso de
segmentación.

12
 Ilustración 3: Esquema de la Metodología de clúster para línea Base

Indicadores de Clúster Jerárquico

Estratos (MEF) Distancia Euclidiana Priorización de GAD
Sostenibilidad Fiscal (Por estratos) Línea Base

Recaudación Ingresos Decil Puesto Valor

Estrato 6 Propios Puesto 1 ….
(2 entidades)
Gasto Personal
Estrato 5 Puesto 2 ….
(remuneraciones)
(20 entidades) 1
Puesto 3 ….
Tamaño Poblacional

Recaudación Predial

Análisis Per cápita

Estrato 4 IESF
(34 entidades) Puesto 4 ….
Recaudación

Estrato 1
Estrato 3 CEM
(68 entidades) Recaudación Activos ……………..

Estrato 2 totales
(47 entidades) Recaudación de Puesto 1 ….

Estrato 1 Patentes
Puesto 2 ….
(50 entidades) Recaudación servicio de 10
agua Puesto 3 ….

Recaudación servicio Puesto 4 ….

Alcantarillado
Elaborado por: GDAT

13
Este ranking y organización de los GAD, permitirá, al inicio de cada año, y con
información disponible en el sistema SIMWEB, definir una estrategia de trabajo que
busque atender a los GAD de forma personalizada. En el Anexo 1 se muestra la
organización de los GAD, en función del indicador integrado, por cada estrato de manera
georreferenciada.

b) Diagnóstico Integral: Senda de esfuerzo fiscal.

El análisis del indicador IESF que se descompone en los 8 indicadores de rendimiento

fiscal y la agrupación por deciles en cada estrato, permiten tener un estado de partida
en un periodo específico de las instituciones. A partir de esta información, los técnicos
de asistencia técnica diseñan un Plan de Fortalecimiento Institucional (PFI) a discutirse
y consensuarse con el GAD que contiene las actividades y metas institucionales a
alcanzarse, sobre la base del diagnóstico integral y en el marco de un estrato y decil
comparable entre pares de municipios que permita dimensionar la magnitud del
esfuerzo fiscal que va a exigirse al GAD y priorizar los diferentes productos que ofrece la
GDAT, en un periodo determinado (se espera en un año o año y medio).

Algo que va a caracterizar al PFI es la personalización de las metas que se contemplan

cumplir con el asesoramiento y seguimiento del BDE. En este sentido, la herramienta
nos permite diseñar el PFI y sus metas a través de un análisis de la senda de esfuerzo
fiscal que propone la ruta y magnitud que deben alcanzar cada uno de los indicadores
priorizados, con el fin de dimensionar el trabajo de la GAD y su potencialidad. Aspecto
que se verifica y contrasta con la evolución histórica de la tasa de variación de cada uno
de los indicadores.

Adicionalmente, la senda de esfuerzo fiscal incluye el análisis comparativo con el

esfuerzo fiscal de los GAD que están en el mismo estrato de la institución que se analiza,
con el fin de verificar su dinámica y obtener un marco de referencia acotado a las
capacidades de su decil y estrato.

14
 Ilustración 4: Senda de Esfuerzo Fiscal – Ingresos Propios – GAD Aguarico

Fuente: SIMWEB
Elaborado por: GDAT

En la ilustración anterior se presenta la dinámica de un indicador para un determinado

GAD, con base al promedio y al intervalo de confianza (95% de probabilidad) de los
demás de su estrato, lo cual permite verificar el espacio entre indicadores promedio, la
magnitud y dificultad del trabajo que debe cumplir el GAD en su PFI, con el fin de
determinar la razonabilidad de las potenciales metas que puede alcanzar en el periodo
de un año y así mejorar la estructura de ingresos propios de las instituciones.

Estas herramientas estarán a disponibilidad de los técnicos de asistencia técnica de las

Coordinaciones Zonales, con el fin de realizar un análisis integral del espacio de trabajo
en los diferentes productos que ofrece la GDAT; adicionalmente, se ha establecido la
necesidad de complementar el diagnóstico o línea base, a través de una batería de
preguntas a los GAD con el fin de precisar las actividades y estrategias para alcanzar las
metas respectivas.

c) Diagnóstico Integral: Información Cualitativa.

Como complemento a la información cuantitativa analizada previamente, el diagnóstico

integral incluye un levantamiento de información cualitativa, a través de un cuestionario
práctico que permite identificar aspectos relacionados con la gestión del GAD. En este
sentido, es importante resaltar que, desde la GDAT, se cuenta con varias herramientas
adicionales que permiten precisar las acciones y los potenciales beneficios de la
15
aplicación de las estrategias sugeridas. La aplicación de estas herramientas adicionales,
depende del producto disponible, la voluntad política y el espacio de trabajo que se
pueda identificar con la información del GAD que está siendo intervenido.

La ventaja de la aplicación de este diagnóstico integral permite filtrar y priorizar los

productos en los cuales se observa un mayor potencial en la gestión del trabajo de
asesoramiento del BDE y refuerza de manera sustancial el diseño del Plan de
Fortalecimiento Institucional (PFI), por cada GAD lo que permitirá direccionar los
esfuerzos hacia los espacios en donde se puedan lograr mayores impactos y que sean
medibles a través de los indicadores que sirven como línea base.

Una vez levantada toda la información, se debe elaborar el informe de diagnóstico que
debe reflejar las principales debilidades identificadas; de esta manera, desde el punto
de vista técnico, se deben sugerir las principales actividades, estrategias y metas que
deberían implementarse en el GAD, con el fin de mejorar su gestión, considerando cada
uno de los productos en donde se puede brindar asesoría. Este informe representa la
base técnica para la determinación del Plan de Fortalecimiento Institucional.

3.2. Plan de Fortalecimiento Institucional, Seguimiento y Evaluación de

Resultados. Esquema de Incentivos

El elemento final que se incorpora en la nueva estrategia de Asistencia Técnica, es la

inclusión de un esquema de incentivos que promuevan, el cumplimiento de las
actividades y metas cuantitativas establecidas en los PFI. La ilustración 5 muestra el
esquema de incentivos que se ha diseñado para la gestión de asistencia técnica.

Ilustración 5: Esquema de cumplimiento del PFI e incentivos de AT

Tipo 1 Tipo 2

Tipo 1
Resultados
PFI - Cumplimiento PFI Incentivos
Metas - Indicadores de
Recaudación

Elaborado por: GDAT

a) Plan de Fortalecimiento Institucional.-

Como se mencionó en los numerales anteriores, la metodología de clasificación y

agrupamiento de los GAD nos permite personalizar el diseño del PFI y, una estimación
de los incentivos potenciales que el GAD estaría en condiciones de recibir si cumple las
16
metas propuestas en el PFI, las mismas que se plantean conforme la magnitud del
esfuerzo fiscal referenciado a través de GAD que son pares en población y esfuerzo
fiscal.

b) Seguimiento y Evaluación de Resultados

El seguimiento a los PFI a través de las Coordinaciones Zonales de Asistencia Técnica,

permiten un monitoreo sistemático con soporte de un sistema informático transversal
que va desde el diagnóstico integral hasta la finalización del PFI, pasando por la revisión
de metas parciales y finales establecidas en el mismo. Este sistema informático
cuantificará los logros de recaudación en términos monetarios de cada GAD, además de
la información agregada de toda la intervención de Asistencia Técnica que se brinde a
los municipios intervenidos; con este análisis se espera evaluar los resultados de la
gestión de AT, en un período determinado.

c) Esquema de Incentivos

El esquema de incentivos, pretende apoyar a los GAD en la consecución de las metas del
PFI y en el reconocimiento de los logros alcanzados al culminar el mismo, a través de
dos tipos de incentivos. Al primer tipo de incentivo se accede luego de haber
transcurrido un determinado tiempo y cumplimiento del PFI de forma parcial en algún
hito importante en el desarrollo del PFI y que requiera cumplir en adelante ciertas
acciones especializadas, que representen una restricción en el cumplimiento del PFI, a
través de una intervención adicional externa, ya sea proveniente de la Cooperación
interinstitucional nacional o internacional, o mediante recursos no reembolsables para
contratación de consultorías especializadas y adquisiciones menores (micromedidores x
ej.), que permitan dar cumplimiento a lo establecido en el PFI. La GDAT evaluará y
aplicará el incentivo previsto en consecuencia al trabajo conjunto y colaborativo del
GAD.

El Segundo tipo de incentivo es el reconocimiento al cumplimiento del PFI mediante el

análisis de indicadores de seguimiento que valora la GDAT.

Criterios de aplicación de incentivos tipo 1. Aplicable al GAD que cuenta con PFI vigente.

 Revisar el nivel de cumplimiento de metas establecidas en el PFI en la fecha de

revisión parcial.
 Recomendación de las CATZ sobre la base de factores relacionados al
compromiso del GAD en la ejecución del PFI.
 Relacionar indicadores sociales del GAD.

Para asignar este tipo de incentivo, es importante mantener una comunicación continua
con los cooperantes nacionales e internacionales, con el fin de poder determinar las
ofertas disponibles. Para este caso, se tienen identificado lo siguiente:

17
  Cooperación Interinstitucional (según disponibilidad de recursos de los
cooperantes (GIZ; TuMuni, etc.)
 Consultorías para temas específicos (borradores de TDR, asesoría para procesos
de compras públicas, gestiones de levantamiento de información para
indicadores puntuales, entre otros)
 Talleres de AT (Universidades, Cooperantes)

Criterios de aplicación de incentivos tipo 2:

Reconocimiento de cumplimiento del PFI debidamente medido en los indicadores

cuantitativos, además del logro de las actividades y metas planteadas en el respectivo
PFI, los criterios planteados son:

 Selección de los GAD que han concluido con las metas y actividades establecidas del
PFI.
 Valoración de cumplimiento de los plazos establecidos en el PFI.
 Recomendación de las CATZ sobre la base de factores relacionados al compromiso
del GAD en la ejecución del PFI.
 Relacionar indicadores sociales del GAD.
 Seleccionar GAD con cumplimiento de al menos un 80% de la meta relacionada con
los indicadores cuantitativos relacionados con el producto, o los productos que se
plantearon trabajar en el respectivo PFI.

Para este caso en particular, se identifican dos fuentes de incentivos:

1) Incentivos por procesos del BDE. Para el primer caso, se han identificado potenciales
ofertas a través de: revisión de tasas de interés, aumento del cupo de endeudamiento,
alivio financiero (revisión de plazo) e incluso algún monto no reembolsable en un crédito
que, en ese momento, esté solicitando la entidad.

2) Incentivos adicionales que se le puede otorgar al GAD, se ha identificado como

incentivos, al igual que en el caso anterior, la contratación de consultorías específicas
para levantamiento de estudios, o de otros elementos requeridos para la formulación
de proyectos. Asimismo, compras pequeñas, siempre y cuando se cuente con los fondos
respectivos o la cooperación de instituciones multilaterales.

3.3. Impacto estimado de la estrategia de AT

En esta sección se presenta una estimación del impacto monetario que tendría la
intervención de esta nueva estrategia de asistencia técnica que incluye la aplicación del
esquema de incentivos. Para este ejercicio, se considera como punto de partida el grupo
de GAD municipales que trabajaron con la GDAT en proyectos de Asistencia Técnica en
el periodo 2018 – 2022, que alcanzaron en número a 74 GAD municipales, distribuidos
18
entre los diferentes estratos, que recibieron el acompañamiento respectivo, ofrecido
por las Coordinaciones de Asistencia Técnica de las diferentes sucursales a nivel
Nacional.

Para tener una visualización del impacto final que se pretende generar a través del
servicio de AT, se obtuvo el promedio de la tasa de crecimiento anual de ingresos
propios (esfuerzo fiscal), registrado por los GAD en el SIMWEB de aquellos municipios
que recibieron AT del BDE y de GAD que no recibieron este servicio.

La ventaja de medir directamente la variación anual de los ingresos propios entre esta
clasificación de municipios, es que la medición entre GAD se enfoca en precisar los
objetivos finales que se pretenden alcanzar con el asesoramiento del BDE y que consiste
en reducir la dependencia de las instituciones sobre las transferencias del Estado. Por
otro lado, en este análisis se mantiene la segmentación por estratos poblacionales
establecido por el MEF y se incorpora un análisis comparativo entre GAD, con el fin de
identificar impactos en función del tamaño poblacional de los GAD e incluir ajustes por
tendencias de la variable de análisis.

La tabla 3 muestra una clasificación por estratos, de los GAD que han recibido el servicio
de AT en el periodo respectivo. Es importante mencionar que, generalmente, los GAD
que trabajan formalmente con el servicio que ofrece la GDAT se formalizan mediante
solicitud expresa de cada GAD o por priorización realizada por cada sucursal. No
obstante, en ambos casos, la voluntad, apertura o apoyo político es un criterio
fundamental para alcanzar las metas y realizar un acompañamiento adecuado.

Tabla 3: Distribución de GAD con Asistencia Técnica periodo 2018 - 2022

Estrato N° GAD Total N° GAD con Asistencia Técnica

1 50 13
2 47 16
3 68 22
4 34 13
5 20 10
6 2 (Guayaquil y Quito) -
Fuente: indicadores de seguimiento GDAT-DSAT
Elaborado por: GDAT

Como se puede observar en la tabla 3 la GDAT tiene limitaciones para brindar los
servicios de AT a todos los GAD municipales; sin embargo, en aquellos donde interviene
se espera que la dinámica del crecimiento de ingresos propios de los GAD que han
recibido este tipo de asistencia, sea considerablemente mejor que la evolución de los
otros GAD sin la AT de la GDAT, considerando el estrato al que pertenece cada uno. Bajo
estas consideraciones y supuesto, en la siguiente tabla se presenta la evolución de la
tasa de variación anual de los ingresos propios por cada estrato. No se muestra datos
19
para el estrato 6 debido a que no se registra el servicio para estos dos GAD.

Tabla 4: Tasa de variación anual de ingresos propios

ESTRATOS 2019 2020 2021 2022 Promedio Anual

Con AT 19% 15% 26% -4% 14%

1
Sin 1% -24% 21% 12% 2%
Con AT 7% 1% 22% 9% 10%
2
Sin -1% -17% 24% 12% 5%
Con AT -1% -13% 30% 3% 5%
3
Sin -10% -16% 30% 6% 2%
Con AT 1% -13% 27% 14% 7%
4
Sin 2% -13% 28% 1% 4%
Con AT -7% -15% 27% 9% 4%
5
Sin 1% -16% 31% 6% 6%
Fuente: indicadores de seguimiento GDAT-DSAT
Elaborado por: GDAT

Los datos sugieren un efecto significativo en el crecimiento promedio de la tasa de

variación de ingresos propios de los GAD que reciben asistencia técnica (mayor
crecimiento promedio de los GAD que reciben AT). Por otro lado, los resultados
muestran un impacto diversificado por tipo de GAD, considerando su tamaño
poblacional y el estrato al que pertenecen. Es decir, como se observa en la tabla 4, para
el estrato 1 el promedio de crecimiento de ingresos propios es del 14% anual para los
GAD que reciben AT, mientras que solo un 2% para los GAD que no recibieron este
servicio.

Importante señalar que en el caso del estrato 2 los datos muestran un crecimiento
promedio anual de 10% para los GAD con AT, mientras que un 5% para los GAD sin este
servicio, es decir, la brecha o potencial impacto se reduce a un 5%. Esta dinámica de
reducción de brecha se mantiene para los estratos 3, 4 y 5. Se puede atribuir este
comportamiento al hecho de que son instituciones con mayor capacidad de gestión
propia.

Al tomar estos resultados, se realiza una estimación del potencial impacto monetario
que se espera con la implementación del nuevo modelo de asistencia técnica que incluye
el esquema de incentivos descrito en la sección anterior. Para este caso, se toman las
brechas observadas en la tabla 4 y se añaden dos supuestos esperados para los efectos
de la nueva estrategia: 1) se espera que la nueva estrategia brinde mayor apertura de
trabajo con las instituciones, por lo cual, la proyección se realiza con un aumento del
número de instituciones que reciben AT, (se estima pasar de 74 a 100 GAD), y; 2) se
proyectan los ingresos propios a través de la brecha observada en cada estrato,
20
incluyendo el esquema de incentivos planteado, razón por la cual se estima un mayor
porcentaje que el registro histórico analizado añadiendo un porcentaje conservador de
incremento adicional.

En la tabla 5 se aprecian los resultados de esta estimación:

21
 Tabla 5: Resultados de la Proyección de Impacto de AT

Impacto por Margen de

Promedio Variación Ingresos Propios Proyección Aumento por Aumento GAD Impacto de
Estratos incremento de crecimiento por
ingresos propios 2022 crecimiento AT GAD con AT (100) incentivos
entidades incentivos
E1 con AT 14%
8,424,598.75 1,160,389.70 89,260.75 20 1,785,214.92 5% 1,874,475.66
E1 sin 2%
E2 con AT 10%
17,531,117.69 1,700,203.21 106,262.70 16 1,700,203.21 4% 1,768,211.34
E2 sin 5%
E3 con AT 5%
44,716,140.11 2,210,850.06 100,493.18 30 3,014,795.54 3% 3,105,239.41
E3 sin 2%
E4 con AT 7%
103,609,104.94 7,263,466.50 558,728.19 17 9,498,379.26 3% 9,783,330.64
E4 sin 4%
E5 con AT 4%
149,747,296.05 5,989,891.84 598,989.18 17 10,182,816.13 2% 10,386,472.45
E5 sin AT 6%
18,324,801.30 26,181,409.06 26,917,729.50

Fuente: indicadores de seguimiento GDAT-DSAT

Elaborado por: GDAT

22
Es importante mencionar que la proyección de crecimiento de ingresos propios que se
realiza en el ejercicio de estimación de impacto, considera una dinámica promedio anual
reflejada en un periodo de 4 años, tomando como referencia lo observado entre 2018 y
2022.

Los resultados del ejercicio muestran que, durante el periodo mencionado, se aprecia
un impacto positivo del proceso de AT con la aplicación de la nueva estrategia, mediante
dos vías: el incremento del número de intervenciones de 74 a 100 GAD que recibirían
AT en promedio por año; y un incremento adicional al que normalmente se obtiene por
la AT que brinda el BDE por la aplicación del esquema de incentivos. El impacto estimado
promedio anual es de $ 26.181.409,06, lo cual representa un incremento de $
7.856.607,76 que se genera con el actual proceso de AT.

Es fundamental que se pueda apreciar la magnitud de este impacto contrastando con el

valor del costo que el BDE asume al brindar la AT a los GAD; sin dejar de advertir que
únicamente estamos estimando a los GAD municipales, sin tomar en cuenta la AT que
se entrega a los GAD provinciales y parroquiales; así como, a otras entidades que son
clientes del BDE como universidades o empresas públicas. En este sentido, la Gerencia
ha considerado, como una de las opciones de fuente de financiamiento, el contar con la
aprobación de la Junta General de Accionistas en la distribución de utilidades del año
2023, con una asignación de seis millones de dólares para una ejecución de dos años
conforme el detalle entregado al área respectiva. Otra opción es asignar un porcentaje
del presupuesto anual mediante el Plan de Trabajo del fondo “Programa de
Fortalecimiento Institucional GAD-BDE” Categoría de Inversión: Asistencia Técnica, que
el año 2024 asciende a $ 939.902,28, la misma que sería distribuida de acuerdo al tipo
de incentivo anteriormente descrito.

4. CONCLUSIONES

 La Asistencia Técnica genera impactos positivos en la gestión fiscal y de servicios

en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes de los GAD mediante
el fortalecimiento de las capacidades institucionales con el consecuente
mejoramiento de la calidad de vida de sus territorios.

 El BDE B.P. a través de la GDAT y sus coordinaciones zonales tienen una amplia
experiencia en la implementación de procesos de asistencia técnica para el
fortalecimiento de capacidades de técnicos de gobiernos autónomos
descentralizados municipales y provinciales.

 La estrategia de AT propuesta, refuerza y potencia los resultados que

históricamente ha alcanzado a través de una intervención personalizada que se
diseña sobre la base de una metodología de análisis que dimensiona el esfuerzo
fiscal para cada GAD en un marco de referencia de comparabilidad entre pares.

 El esquema de incentivos complementa la estrategia de intervención de la AT

23
 cuya aplicación estimula el cumplimiento de metas y puede atenuar el factor
político en la toma de decisiones relacionadas a la revisión de normativa
tributaria. ´

 Se revierte la intervención de AT en beneficio del BDE B.P. en aquellos casos en

los que los recursos del esquema de incentivos se han dirigido a la obtención de
TDR o estudios de proyectos a financiarse en el futuro.

 La estrategia de AT propuesta conlleva la cuantificación de los impactos fiscales

en términos individuales y agregados.

 La inversión de recursos en AT son sustancialmente menores con respecto a los

resultados de mejora fiscal estimados en los GAD, lo cual refleja la viabilidad
económica y técnica de la propuesta.

5. RECOMENDACIONES

 Habilitar un fondo permanente de recursos no reembolsables que financien el

esquema de incentivos obtenidos de las utilidades del BDE.
 Autorizar el uso de convenios valorizados que permitan agilizar la contratación
de servicios de AT en aplicación del esquema de incentivos.
 Alcanzar un equilibrio de personal en los equipos de AT en Matriz y en las CATZ
 Considerar como fuente de financiamiento el fondo “Programa de
Fortalecimiento Institucional GAD-BDE” Categoría de Inversión: Asistencia
Técnica, a través de una reforma parcial al instructivo del mismo, el cual incluya
un presupuesto destinado para “incentivos” a GAD municipales de acuerdo a la
“Estrategia de Intervención de Asistencia Técnica en los GAD Municipales”.
 Los recursos de incentivos para los GAD que han demostrado una mejor gestión
en el manejo de sus finanzas públicas, se destinan exclusivamente en el marco
de los programas o productos de asistencia técnica establecidos en esta
metodología.
 Revisar la normativa que rigen las condiciones de financiamiento del BDE B.P. y
valorar la factibilidad de otorgar al señor Gerente General la facultad de revisar
estas condiciones sobre la base de los resultados que el GAD obtenga en su
crecimiento y mejora de su sostenibilidad fiscal a través de un informe de la
GDAT.

24
Anexo: Identificación Georreferenciada de los GADM por estratos e IESF

25
26
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